REVL-1984, nm. 221. SANCHEZ MORON, MIGUEL. ELEMENTOS DE LA PARTICIPACION CIUDADANA.

ELEMENTOS DE LA PARTICIPACIN
CIUDADANA (*)
35.072.7

por
Miguel Snchez Morn
Profesor titular de Derecho Administrativo

1. Frente a un enunciado tan amplio como el que encabeza esta

conferencia, se hace preciso, ante todo, aclarar lo que es la participacin ciudadana, algo de lo que todo el mundo habla, pero sobre
lo que cada uno tiene una concepcin muy diversa.
Y para analizar el significado de este concepto nada mejor que
remitirnos a la historia, a nuestra historia reciente, puesto que la
participacin ciudadana es un concepto histrico.
El problema de la participacin es tan viejo como el del poder
poltico, como plantearse quin ha de gobernar una colectividad
y en virtud de qu criterios. Ms especficamente, el problema de la
participacin ciudadana se plantea desde los albores del Estado
moderno, constitucional y representativo; desde que se admite que
el individuo en sociedad no es subdito, sino ciudadano, y que se
gobierna en nombre del pueblo. Es un problema que se plantea slo
en los Estados democrticos.
La primera respuesta histrica a esta cuestin es la de la democracia liberal, que surge en Estados Unidos y Francia a finales del
siglo XVIII y que poco a poco se ir perfeccionando y extendiendo
a otros pases. Segn esta concepcin, el ciudadano participa eligien(*) Conferencia pronunciada en los Encuentros sobre participacin y descentralizacin, organizados por el Excmo. Ayuntamiento de Valencia (noviembre 1983).

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do peridicamente sus representantes, que son los que gobiernan.

Una vez elegidos, dichos representantes son los depositarios de la
voluntad general del pueblo, y por eso todos deben acatar sus decisiones, sin ms intervencin en el ejercicio del Poder.
Este sistema de participacin, por mucho que hoy nos parezca
escaso y limitado, fue, sin embargo, una conquista histrica lenta
y difcil, y no hay que olvidarse de ello. En Europa occidental, el
sufragio universal (masculino) slo se implanta a principios del
siglo xx, en trminos generales. Despus algunos pases europeos
han sufrido perodos de autoritarismo. En Espaa, con el breve
precedente de la Repblica, no hemos alcanzado ese umbral de la
democracia liberal hasta hace unos pocos aos, y bien es sabido lo
que cuesta mantenerla.
Sin embargo, se trata de un sistema de participacin limitado
y que desde siempre, pero ms an desde los aos sesenta de nuestro siglo, ha sido sometido a una fuerte crtica.
De hecho, hoy en da la sociedad industrializada y el Estado son
muy complejos, como tambin es compleja, a otro nivel, una sociedad urbana, en ciudades medias y grandes, y su administracin.
En realidad, el Poder no se halla concentrado en unas instituciones
representativas, sino repartido, de manera desigual, en diferentes
grupos, organizaciones e instituciones sociales y polticas.
Hoy no se puede insistir con credibilidad en la idea de que los
representantes polticos realizan la voluntad general, si no se admite
a continuacin que sus decisiones y acciones se ven condicionadas
tambin por una serie de voluntades e intereses particulares. En
primer lugar y es una constatacin meramente psicolgica, por
la voluntad individual del representante, que aunque coincida en
gran medida con sus electores, en muchas ocasiones puede tener
puntos de vista diferentes a muchos o a la mayora de ellos. Lo
mismo puede decirse del partido poltico con relacin a sus votantes. Pero adems, y sobre todo, las decisiones de los representantes
polticos se ven condicionadas tambin por la influencia de los grupos de presin nacionales e internacionales, econmicos o de otro
orden. Hay un poder econmico que no aparece en las constituciones, pero que existe y es influyente, al igual que hay otros poderes
de hecho. En general, la influencia real de un grupo de presin est
en proporcin directa a su fuerza, en concreto a su capacidad para
afianzar o desestabilizar el sistema poltico.

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En el gobierno de una ciudad pasa exactamente lo mismo, aunque los grupos de presin son menores y tienen menos fuerza. Pero
en todo caso, un gobierno municipal firme, slido, bien apoyado,
puede, como mucho, limitar la influencia de esos grupos de presin,
nunca descartarla.
Adems hay otro problema. Las decisiones polticas no se adoptan ni se ejecutan slo por los representantes, sino con el apoyo
y a travs de una organizacin administrativa, burocrtica, que cada
vez es ms amplia y ms compleja, que influye tambin porque
detenta otra fuente importante de poder, la informacin y el saber
tcnico. Es una organizacin hoy imprescindible, por la dificultad
de administrar un Estado o una ciudad, y que aporta soluciones
y realiza cometidos que ninguna otra organizacin podra aportar o
realizar. Pero tambin tiene sus puntos de vista propios y sus intereses a defender, con los que muchas veces hay que contar para asegurar la regularidad de los servicios.
Si se tienen en cuenta todas estas circunstancias, no puede extraar que entre la voluntad que el ciudadano expresa al emitir su
voto y la respuesta poltica que recibe hay un largo trecho.
Hay una crisis de participacin en las democracias liberales occidentales, que de no resolverse en sentido positivo pone en tela de
juicio la funcionalidad de la propia democracia y puede tener como
resultado su desaparicin.
Esta crisis de participacin fue puesta de relieve, sobre todo,
a partir de los aos sesenta, por toda una serie de grupos y organizaciones sociales cuya influencia en la vida poltica era mnima o nula
(el movimiento ciudadano, las asociaciones de inquilinos, los grupos
estudiantiles, ecologistas, feministas, etc.) o que consideraban justo
tener una participacin e influencia mayor (los sindicatos, las asociaciones profesionales, etc.). La demanda de participacin se generaliza a buena parte de la sociedad; se trata de una demanda de
participacin que no es ya o no slo de los grupos sociales y econmicos ms fuertes, hegemnicos que siempre han participado
o influido en el Poder, sino de los grupos y categoras sociales
subordinados, del simple ciudadano, del hombre de la calle, como
tal o como trabajador, vecino de un barrio, estudiante o interesado
en cuestiones relacionadas con los derechos humanos, la cultura, el
medio ambiente, la vivienda, la sanidad, etc.
Desde ese momento, la estrategia de la participacin, de las
reivindicaciones ciudadanas, se escinde en una pluralidad de propues-

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tas y alternativas polticas. Todas ellas, sin embargo, se pueden

sintetizar en dos: 1) la de quienes consideran que el sistema econmico capitalista es incapaz de soportar un modelo de participacin poltica que vaya ms all de la pura y simple democracia
liberal electiva, y 2) la de quienes consideran que esa democracia
representativa debe salvaguardarse, en todo caso, como un punto
de partida y perfeccionarse o completarse con nuevas formas de
participacin.
La primera estrategia, que podramos llamar revolucionaria,
siempre ha sido minoritaria, entre otras cosas porque no ha sido
capaz de proponer un modelo poltico nuevo y acabado que supere
el de la democracia representativa. Ms an, ha ido perdiendo fuerza y, apoyo popular a medida que determinados acontecimientos
histricos (desde la invasin de Checoslovaquia hasta los sucesos
de Polonia, pasando por los golpes de Estado en Amrica latina
o nuestra transicin y la crisis del 23-F) han servido para realzar y
poner de manifiesto el valor de la propia democracia representativa
como garanta de las libertades pblicas.
La segunda estrategia, que se puede calificar de reformista o evolucionista, ha tenido un cierto desarrollo en todos los Estados democrticos occidentales, aunque en mayor o menor medida segn
los casos. Es una estrategia que incluso se ha plasmado en documentos polticos y jurdicos recientes, y entre otros, de forma sealada, en nuestra Constitucin de 1978, que establece un sistema de
democracia participativa a nivel estatal y a nivel local (los gobernantes son elegidos por sufragio universal), pero al mismo tiempo pretende impulsar otras formas complementarias de participacin, y as lo seala con carcter general en el artculo 9.2.
2. Una vez hecho este planteamiento histrico, conviene explicar ya, conforme a l, qu hay que entender por participacin ciudadana aqu y ahora.
Ante todo, hay una cosa clara, la participacin no es una alternativa a la democracia representativa, sino un complemento de la
misma. No se trata de sustituir a los gobernantes o representantes
elegidos, ni en el Estado, ni en la Comunidad Autnoma, ni en un
Municipio, por otras personas designadas por determinados grupos
o asociaciones sociales en representacin de stas. Eso no es posible
en el marco jurdico de la Constitucin ni tampoco parece muy conveniente en trminos de desarrollo democrtico. En primer lugar,
porque los representantes elegidos lo son por todos los ciudadanos
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y responden peridicamente de su gestin ante los electores. En

segundo lugar, porque es difcil o imposible concebir un sistema ms
representativo que ste. Sera sustituible la Corporacin municipal
elegida por un consejo de asociaciones o entidades ciudadanas: asociaciones de vecinos, de consumidores, de padres, etc.? Qu cuota
de poder se atribuira entonces a cada asociacin? Quin asegurara que una mala gestin podra ser censurada por todos los ciudadanos de la forma en que ello es posible con todas las limitaciones
que se quieran, mediante el voto? Sobre todo, no se caera en un
sistema corporativista, en que cada asociacin se preocupara slo
de sus intereses, sin tener en cuenta la ordenacin global de la ciudad, de la vida colectiva?
Por otra parte, tampoco se trata de sustituir a los funcionarios
y empleados municipales en la ejecucin de las decisiones polticas.
Primero, porque la complejidad de la gestin administrativa en Una
gran ciudad requiere un grado de especializacin tcnica y profesionalidad del que no se puede prescindir. Despus, porque quin
asegura que el miembro de una asociacin designado para gestionar
una parte de la accin administrativa, a travs de la gestin cotidiana, a veces rutinaria, no se burocratizara a su vez, no perdera su
carga reivindicativa?
La participacin, pues, no significa sustitucin de los representantes polticos o de los funcionarios por miembros de las organizaciones sociales. No es una alternativa al modelo de organizacin
de la democracia representativa.
La participacin es un complemento de la democracia representativa. Esto significa, ante todo, reconocer que la eleccin de los
representantes cada cuatro aos no es suficiente para canalizar las
demandas de la sociedad y para asegurar la comunicacin que debe
existir entre sta y las instituciones representativas, de manera que
los representantes gestionen los intereses de la poblacin de acuerdo
con sus exigencias. Por ello, la participacin implica abrir nuevos
cauces de relacin entre la sociedad y esas instituciones. Estos nuevos cauces o formas de participacin son y pueden ser muy variados: posibilidad de presentar alegaciones y observaciones a un proyecto de disposicin, como puede ser un plan de urbanismo; consultas y reuniones peridicas con asociaciones y organizaciones sociales sobre determinados aspectos de la accin municipal; integracin
de representantes de asociaciones en rganos consultivos de la Administracin; participacin incluso de miembros de tales asociacio-

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nes en rganos de decisin, como consejos, patronatos, fundaciones,

juntas directivas de centros culturales, deportivos, sanatorios y asistenciales, etc.; participacin en consejos de barrio u otros organismos descentralizados de gestin municipal, convocatoria de referendums sobre problemas concretos de gran trascendencia social,
etctera. La tipologa de las formas de participacin ciudadana es
muy variada y no corresponde ahora hacer una clasificacin general
o sealar cules son las ms o menos convenientes para cada caso.
Lo que importa subrayar es que la participacin implica, en todo
caso, un contacto lo ms continuo y permanente entre la Administracin (municipal en nuestro mbito) y los ciudadanos, bien directamente, bien a travs de las organizaciones sociales creadas para
la defensa de sus intereses. Implica una voluntad de dilogo permanente, que en algunos casos puede convertirse en una verdadera
negociacin.
En otras palabras, la participacin no significa confusin entre
las instituciones representativas en nuestro caso, la Corporacin
municipal y las organizaciones sociales. La participacin es cosa
de dos, de las instituciones, por un lado, y de los ciudadanos y sus
asociaciones, por otro. Ambos polos subjetivos de la participacin
han de estar en permanente contacto, pero no deben mezclarse entre
s o integrarse el uno en el otro. Muy especficamente, las asociaciones y entidades ciudadanas no deben formar parte de la Administracin, porque deben conservar siempre su autonoma de accin,
su carcter crtico y reivindicativo, porque no deben enredarse en la
madeja del Poder, sino colocarse siempre enfrente (lo que no quiere
decir siempre en contra) para apoyarle o criticarle, segn los casos.
En eso consiste la participacin, en una dinmica de reivindicacinnegociacin-reivindicacin que no puede tener fin, pues siempre
habr algo que reivindicar y algo que negociar, por mucho que se
vaya consiguiendo en el camino.
3. Expuestas estas ideas bsicas, que afortunadamente cada vez
van estando ms claras, es preciso deducir de ellas algunas consecuencias.
La primera es una comparacin histrica. En aquellos Estados
donde se han creado ms cauces de participacin, entendida tal
y como se ha dicho, la democracia se ha reforzado. No me refiero
slo a pases con una slida tradicin democrtica, como los del
norte de Europa o los anglosajones, sino tambin a otros que no
han tenido esa tradicin, como Alemania o Austria, e incluso a otros

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ms en los que la democracia ha tenido que ir afirmndose poco

a poco y entre mltiples dificultades, como en Italia hace algunos
decenios. La razn es sencilla. La participacin, en cuanto persigue
facilitar la comunicacin entre los gobernantes y los ciudadanos
y dar respuesta a las demandas de stos, no hace sino integrar a la
poblacin en el sistema democrtico. Supone sustituir el mtodo
poltico autoritario, el ordeno y mando, por el dilogo y la negociacin hasta donde ello es posible. Acostumbra a los gobernantes
y a los ciudadanos a pasar de una actitud de confrontacin y rechazo mutuo a otra de tolerancia y colaboracin. Como se ha dicho
ya, la participacin es un mtodo para reducir el conflicto social
a contacto social.
Esta idea debe, sin duda, ser muy meditada por quienes tienen
hoy responsabilidades de gobierno y administracin, pues parece
claro que en nuestro pas existe todava un nivel de participacin
muy bajo, unos cauces de participacin muy estrechos y una actitud
de dilogo y negociacin que, en trminos generales, deja bastante
que desear. Abrir nuevos cauces de participacin, con prudencia,
si se quiere, pero tambin con imaginacin, es apuntalar el sistema
democrtico y la paz social.
4. Una segunda consecuencia de la premisa general de que hemos partido es que, puesto que la participacin no lleva a una sustitucin de los representantes polticos elegidos por otros, la decisin final en los asuntos o cuestiones sometidos a un procedimiento
de participacin o que se gestionan en forma participada corresponde a aquellos representantes polticos. As, por ejemplo, un plan
de urbanismo o la prestacin de un servicio pblico cultural o asistencial. La participacin quiz con escasas excepciones no confiere a quienes participan el derecho a decidir. Esto es lgico, puesto
que en una decisin administrativa general no slo hay que tener
en cuenta los intereses de los directamente afectados o de aquellos
sobre los que incide de manera especial, sino que hay que ponderar
tambin toda una serie de elementos o variantes complejos: una
pluralidad de intereses, los condicionamientos econmicos y administrativos, etc. Esta ponderacin slo puede hacerla quien tiene,
como representante poltico, una visin global de los problemas de
la ciudad.
La participacin no consiste en decidir, sino en influir en la decisin. A veces esta influencia puede ser decisiva, pero esto es una
cuestin de hecho. As, por ejemplo, en nuestro Derecho, el referen-

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dum, una de las formas ms incisivas de participacin, tiene slo

un carcter consultivo. Quien hace la consulta el Gobierno; en el
futuro, una Corporacin local no est obligado a respetar y ejecutar la opinin de la mayora. Pero ser difcil que en la prctica
pueda desconocer el resultado del referndum. En otros casos, la
influencia en la decisin ser igual o menor, y ello depender de
muchas cosas: la razonabilidad y practicabilidad de las peticiones
o exigencias ciudadanas, su mayor o menor coincidencia con la posicin de la Corporacin, el nmero de personas o colectivos que
presenten o defiendan una demanda o su propia fuerza de presin.
Pero, en todo caso, la decisin corresponde a los representantes,
y por ello, la responsabilidad de la decisin es enteramente suya y es
exigible polticamente a travs de las urnas.
5. Cul es entonces el papel de quienes participan, y especficamente de las asociaciones ciudadanas? Estas y aqullos constituyen el segundo polo de la participacin. Les corresponde una funcin
mltiple de elaborar y presentar reivindicaciones, dialogar con las
administraciones y negociar incluso sus reivindicaciones, pero sin
olvidar la funcin tambin esencial de crtica y de presin social
cuando ello sea necesario.
Para desempear esta funcin es evidente que el individuo aislado tiene muy poca capacidad. En trminos generales, una participacin efectiva slo se logra a travs de asociaciones u organizaciones
sociales. Y, naturalmente, cuanto ms fuerte y numerosa sea una
asociacin mayores posibilidades tiene de influir en las decisiones.
Sin una asociacin fuerte la participacin siempre ser escasa.
Pero en relacin a este tema se suscitan dos tipos de cuestiones.
El primero, que es todava polmico, pero que debe entenderse
en su justo significado, es el siguiente: las asociaciones no desempean el papel de representar a determinados colectivos (padres de
alumnos, amas de casa, vecinos, consumidores), sino que defienden
los intereses de esos colectivos. Su papel no es de representacin
de grupos o categoras sociales, sino de defensa de los intereses de
esos grupos o categoras o de intereses generales de la ciudadana.
Este papel, sin embargo, no es menos importante, sino que es imprescindible para el desarrollo de una democracia viva y con futuro.
La labor de los miembros y dirigentes de una asociacin ciudadana
es, en general, ms oscura y sufrida que la de un representante poltico, pero es tan imprescindible como aqulla para que la democracia funcione.

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A veces, sin embargo, la participacin no se ha desarrollado o ha

encontrado muchos lmites porque estas ideas tan simples no se han
entendido bien. Durante un cierto tiempo ha existido una gran desconfianza entre los representantes polticos y las asociaciones ciudadanas, en especial las de vecinos. Se ha confundido la defensa de
unos intereses con la representacin de unos colectivos, incluso con
el de los habitantes de un barrio o de una ciudad. Esto es lgico
porque las asociaciones de vecinos asumieron en un tiempo la representacin de la ciudadana, porque no haba cauces efectivos de
participacin poltica. Hoy su papel tiene que ser otro necesariamente. Pero ha ocurrido a veces, creo que hoy ya menos, que algunas asociaciones crean seguir asumiendo una representacin de la
ciudadana, lo que les dara derecho a decidir sobre ciertas cuestiones, y otras veces ha sucedido que los representantes han alegado
en exceso su representatividad o electividad para no atender reivindicaciones o peticiones ms que razonables.
Para ampliar los cauces de la participacin y conseguir un modelo ms avanzado de democracia es preciso superar esta desconfianza y rechazo mutuo, lo que no significa sino que cada cual debe
asumir el papel que le corresponde y respetar la posicin del otro,
de su interlocutor.
Otra cuestin diferente se plantea porque est claro que sin unas
asociaciones ciudadanas fuertes y numerosas poca participacin
puede haber. En este sentido se plantea muchas veces la necesidad
o exigencia de que sean las instituciones pblicas, en concreto los
Ayuntamientos, quienes potencien o ayuden a las entidades ciudadanas. Sobre esto es preciso tambin clarificar algunas ideas.
Ante todo, est claro que el asociacionismo por definicin es un
fenmeno espontneo. No debe ser creado por el poder pblico ni
tampoco potenciado fundamentalmente por dicho poder. Cuando
se ha hecho as, se ha cado en el corporativismo o la instrumentalizacin. La responsabilidad de forjar asociaciones fuertes corresponde, sobre todo, a los ciudadanos, y en especial a los miembros
de las asociaciones ya constituidas. Tambin a esto hay que echarle
imaginacin y capacidad, sobre todo porque, segn se dice, en general, los espaoles somos poco propicios al asociacionismo.
Ahora bien, no creo que ante este fenmeno, la postura de los
poderes pblicos deba ser de mera abstencin, es decir, la de reconocer y admitir el asociacionismo como mero derecho individual.
Los poderes pblicos, incluso por imperativo constitucional, estn

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obligados a promover el desarrollo de la democracia y la participacin, y por eso mismo deben apoyar el desarrollo del asociacionismo, pues sin ste no hay ni participacin real ni democracia
fuerte. Es preciso obrar, en este sentido, con perspectiva de futuro.
Pero cmo se puede favorecer el asociacionismo? En este terreno
toda prudencia es poco, porque tan malo como no hacer nada es
fomentar asociaciones artificiales o cuya capacidad de defensa de
unos intereses se halle sobrevalorada. Por eso me parece que no es
conveniente que las instituciones pblicas financien, en general, a las
asociaciones, salvo cuando estn obligadas por la ley a cumplir una
funcin pblica (ejemplo: APAS) o salvo cuando colaboren con el
Ayuntamiento en la realizacin de funciones concretas (organizacin
de festejos, actividades culturales y deportivas, etc.). En este caso,
a quien financia le corresponde siempre, por imperativo legal, el
control del gasto de los fondos pblicos.
Pero hay otras formas de fomentar el asociacionismo que, desde
una perspectiva democrtica, plantean menos dudas. Un Ayuntamiento debe facilitar, en todo caso, que las asociaciones que defienden intereses legtimos de la ciudadana puedan desempear su funcin. Ante todo, facilitndoles la informacin necesaria y suficiente.
Este tema de la informacin es clave y constituye la piedra de toque
para constatar hasta qu punto una Corporacin est dispuesta a admitir y promover una democracia participativa. Tambin es conveniente ofrecer locales para reuniones pblicas, cuando existan, y sin
perjuicio de la prestacin de los servicios pblicos a que estn destinados.
En tercer lugar, la mejor forma de apoyar a las asociaciones es
ofrecerles cauces de participacin. As, stas podrn ser ms efectivas y atraer el inters de la ciudadana. No se puede caer en el
crculo vicioso de negar la participacin porque las asociaciones son
poco fuertes, ya que stas sern menos fuertes cuanto menos posibilidades tengan de participar.
Por ltimo, con efectos a medio o largo plazo, el Ayuntamiento
debe potenciar sus tareas de animacin cultural, en sentido amplio,
porque difcilmente se podr conseguir una democracia participada
y avanzada sin un nivel suficiente de cultura cvica y poltica.
La participacin ciudadana aparece as como una tendencia u objetivo comn, an no exento de tensiones, a todos los que sienten
la democracia y se esfuerzan por consolidarla y perfeccionarla. En
esta tarea cada uno debe asumir la responsabilidad que le corresponde.
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