Derechos Econmicos Sociales y Culturales

Guatemala, 17 de abril de 2015

Descentralizacin y participacin en Guatemala

Bases conceptuales e institucionales para su evaluacin
(Parte i)
Guatemala tiene las bases constitucionales, legales e institucionales suficientes para
iniciar un proceso de descentralizacin en sus diferentes expresiones: poltica,
econmica, social y cultural. En general el efecto esperado, a mediano y largo plazo, es
el desarrollo integral de la nacin.

Las bases legales e institucionales existen desde la autonoma municipal de mediados

del siglo pasado y en la Constitucin Poltica (1985). Para su ejecucin y puesta en
prctica se crey necesario introducir reformas y complementos a la normativa legal, lo
cual se ha hecho durante los ltimos diez aos en apoyo a los compromisos de los
Acuerdos de Paz.

Ahora se presenta la tarea de informar a la sociedad sobre los resultados de las

evaluaciones de los procesos de descentralizacin. Interesa observar los efectos
democratizadores de la descentralizacin: la transformacin y adecuacin de la
participacin ciudadana y de las polticas pblicas.

El primer reto que un esfuerzo evaluativo enfrenta es la recuperacin conceptual de

estos procesos polticos. Ha habido muchas distorsiones en el manejo de los vocablos,
no slo en los programas gubernamentales, sino, de manera ms preocupante, en el
contenido de la formacin y educacin superior en postgrados. La descentralizacin fue
convertida en sinnimo de desconcentracin de servicios, desincorporacin de bienes
pblicos, entre otros. La participacin fue entendida como el simple acompaamiento
de personas a procesos decididos unilateralmente, con el que se pretende el aval
ciudadano. Y las polticas pblicas, como diseos tcnicos de programas y proyectos de
obra fsica e infraestructura de corto plazo. Se agreg a ello que el inherente sentido
poltico de tales procesos, eran manejos ideolgicos y tendenciosos que haba que
superar.

Un segundo asunto es el desconocimiento en algunos sectores de la sociedad, inclusive

en mbitos de la dirigencia, de la institucionalidad y normatividad jurdica, nacional e
internacional, vigente y de observancia obligatoria en Guatemala, que legitiman y
garantizan jurdicamente el significado poltico de tales procesos.

Este ensayo quiere abrir una discusin para encarar esos retos y contribuir a los
esfuerzos de evaluacin. Se esperara que del resultado de la recuperacin conceptual de
los procesos de descentralizacin, participacin y polticas pblicas, y del conocimiento
y manejo de sus apoyos jurdicos e institucionales, se pueda elaborar una amplia gama
de indicadores para contar con instrumentos de evaluacin de tales procesos.

Por qu es importante realizar evaluaciones consistentes? Existen muchas interrogantes

que no es posible responder sin procesos serios de investigacin evaluativo. Por
ejemplo, es real y, en su caso, cmo se fundamenta el supuesto de que a mayor
descentralizacin, mayor desarrollo? Quiz tengamos que partir de un supuesto
ampliado que se puede formular en estos trminos: La descentralizacin es un proceso
fundamentalmente poltico que abre espacios de participacin ciudadana directa en la
gestin pblica. Incluye procesos democrticos y participativos de polticas pblicas
que permiten la incidencia y la auditora social en la formulacin, ejecucin y
evaluacin de planes, programas y proyectos de desarrollo nacional. Pero adems cabe
pensar en otros aspectos: los espacios que se abren a la participacin ciudadana, su
incidencia en la democratizacin de los procesos de polticas pblicas, que incluye la
auditora social en la formulacin ejecucin y evaluacin de stas.

La descentralizacin
La descentralizacin es un fenmeno socio poltico que requiere de una decisin estatal,
generada por una demanda social. Se produce en el juego de las relaciones Estadosociedad.

Muchos estereotipos insisten que descentralizar como decisin poltica es una

delegacin ilegtima e inconveniente del poder poltico que corresponde ejercer slo al
Estado, sin entender que ni es ilegtima ni inconveniente, sino la forma inteligente de
prever conflictos, mediante criterios diversos y decisiones concertadas. De ah que el
centralismo no es ms que una expresin conservadora resistente al desarrollo poltico
del Estado moderno de hacerse acompaar por la nacin, en la gestin publica.

Por ello el Estado descentralizador ha sido calificado como el Estado inteligente y sagaz
que se abre a compartir las responsabilidades de la planeacin, la formulacin de
polticas y diseos de estrategias, la programacin y la elaboracin de proyectos sin
temer a la diversidad.

Su complemento, claro, es una sociedad inteligente que no niegue ni confronte con su

Estado, sino que entienda la necesidad de su insercin, dilogo y asuncin de
responsabilidades. Convertirse de individuos demandantes y conflictuantes en sujetos y
actores claves en la descentralizacin, lo cual requiere de ms organizacin y menos
pasividad de potencial violencia, menos sujecin a directrices tradicionales y ms
movilizacin.

La Descentralizacin y el ajuste estructural, como ejemplo

El Estado centralizado, decisor nico de la puesta en prctica de las polticas de ajuste
estructural ha conmocionado ms a su sociedad subordinada, con impactos
desestabilizadotes sobre el incipiente rgimen democrtico, que un Estado y nacin
descentralizados que hubiesen sido protagonistas corresponsables de la puesta en
prctica de dichas polticas, con efectos mitigadores de su brutalidad social.

La descentralizacin permitir a la sociedad interesarse y acercarse desde sus

comunidades, municipios, provincias y regiones, en forma integral y de conjunto a los
problemas econmicos, sociales, polticos y culturales de su nacin, problemas que las
Polticas de Ajuste Estructural han invocado como justificantes de las mismas. Estos
intereses y problemas que no pueden dejarse slo en manos del Estado, justifican la
descentralizacin como el inicio de la institucionalizacin de la fiscalizacin y
vigilancia social de estas polticas y cualquiera otra. La hipertrofia estatal y no licitacin
de programas sociales, indican la ausencia de la sociedad civil y los gobiernos locales
en la gestin pblica nacional, tpica de un sistema centralizado.

La organizacin social para la participacin e incidencia, son las reacciones naturales e

inmediatas de fortalecimiento de la sociedad civil para su insercin a un proceso de
descentralizacin en marcha y, por supuesto, para responder a la necesidad de
coaliciones polticas para la democracia pactada hacia la gobernabilidad. Ello oxigena y
revive un sistema o rgimen poltico deslegitimado.

Es el Estado nacional un Estado centralista?

Se ha pretendido que la democracia occidental es universal o estandarizada por la
falsificacin que de ella hacen por un lado la sobrevivencia conservadora preliberal

(oligarquas partidocrticas y militares que proclaman la democracia de las elites

ilustradas) o el liberalismo ortodoxo o primitivo disfrazado ahora de neoliberalismo
(oligarquas mercantilistas y tecnocrticas)

Los Estados democrticos, modernos y occidentales desarrollados, fueron y siguen

siendo en la actualidad diversos, lo cual afirma la existencia de democracias diversas en
Estados nacionales. El Estado descentralizado no es el retorno a las localidades
feudales, sino una forma moderna de descentralizacin que consolida la unidad del
Estado nacional. Un Estado nacional moderno no se caracteriza por el centralismo
transitorio e histrico del Estado posfeudal. Si bien en la transicin lo necesit, su
desarrollo le exigi abandonarlo. Reconocer y compartir responsabilidades estatales con
lo provincial, local y comunitario, es la reafirmacin de su naturaleza unitaria y
nacional.

El Estado conservador y centralizado ha pretendido ensayar la descentralizacin

dirigida, mediante la constitucin de organizaciones sociales sin autonoma y bajo las
rdenes de caciques o caudillos designados o consentidos y por ello es que la sociedad
muestra escepticismo de una descentralizacin manejada por elites y no
democrticamente (nacional socialismo, falangismo, fascismo).

Actores conservadores y opuestos a la descentralizacin han encontrado en lo anterior el

argumento para descalificarla y presentarla como un movimiento antidemocrtico. No
es descentralizacin la impuesta, sino la que se pone en prctica con audiencia pblica y
organizaciones sociales autnomas.

Democracia, ciudadana y sujetos colectivos

La delegacin que de su soberana hace la ciudadana en la eleccin de sus mandatarios
es un ejercicio de democracia representativa, pero que no es suficiente. Sin pensar en las
desviaciones del mandatario, ste siempre habr de necesitar del apoyo permanente de
sus mandantes. En otras palabras la democracia representativa necesita apoyarse en el
fortalecimiento ciudadano y la democracia participativa.

La libertad posfeudal atomiz la sociedad en sujetos particulares e individualismos,

ruptura social que denomin ciudadanos libres. El sistema de partidos polticos de la
democracia, en sociedades oligrquicas, no ha sido capaz de rearticular la sociedad. El
centralismo, autoritarismo y conservadurismo, promueve y permite esta rearticulacin
slo para elecciones de mandatarios y despus lo diluye. Sin embargo la marginacin y
exclusin de comunidades de pueblos originarios, les ha permitido a estos mantener su
articulacin a travs de su identidad cultural

El desarrollo nacional sobre la base del desarrollo humano

Las mediciones del desarrollo, en el caso de Guatemala, habra que hacerlas partir de
una seleccin de criterios como:

La ocupacin y el trabajo como actividades productivas

La actividad productiva de la persona, siendo de naturaleza econmica, ms que una
obligacin es un derecho que corresponde para la supervivencia y el bienestar
individual, de la familia y la comunidad ms prxima. Este componente del desarrollo
humano, no puede reducirse al concepto del trabajo, que es la relacin de dependencia
econmica que un trabajador tiene con su empleador. Esta clase de ocupacin no debe
invisibilizar el derecho a la actividad productiva independiente, en el ejercicio pleno al
principio de igualdad de oportunidades. El trabajo como derecho individual ha sido
instrumentalizado para tres fines:

a) La invisibilizacin de otras formas de ocupacin y actividad productiva a las que no

se quiere permitir el acceso, porque los mercaderes consideran que ya estn cabales

b) El mantenimiento de un componente de desempleo til al mercado de trabajo de

quienes continan creyendo en el trabajo como una mercanca y que les permite una
permanente y mayor oferta de mano de obra que determine los salarios bajos y,

c) La exigencia de privilegios a quienes desde sus plantas, ofrecen crear fuentes de

trabajo.

Bajo el enfoque de desarrollo humano, es importante que el empleo se pueda medir

teniendo presente las distorsiones sealadas, buscando sus indicadores de desarrollo,
pero tambin ampliar la bsqueda de la ocupacin independiente en la produccin
primaria, el comercio y los servicios, o sea, en el acceso y desempeo productivo al
mercado.

El incremento permanente de la economa informal del emigrante rural a las zonas

urbanas, es un campo propicio para la medicin de la ocupacin y actividad econmica
no regulada.

Necesidades bsicas (seguridad alimentaria, educacin, salud, vivienda)

La seguridad alimentaria, la educacin, la salud y la vivienda han entrado en un proceso
de desinstitucionalizacin pblica que los pone fuera de alcance a la regulacin del
Estado. Sus mediciones no dejan de ser complejas, en razn de la acelerada
privatizacin de que han sido objeto. Son cuatro mercancas ms, que han sido casi
capturadas por un mercado con peculiaridades que dificultan su evaluacin:

a) Deben revisarse los grados de importancia que tienen los conceptos de previsin y
asistencia social, en atencin a los sectores ms vulnerables de la sociedad: ancianos,
nios, personas en discapacidad. Adicionalmente orientarse a revisar la vigencia del
concepto de canasta bsica y sus ingredientes, para la necesaria regulacin
institucional que proteja la libertad del mercado ante el secuestro de la especulacin. El
concepto de abastecimiento nacional de la produccin interna tendra que se objeto de
atencin.

b) En el caso de la educacin, hay mediciones gubernamentales cualitativas que deben

ser consideradas en vista de que han ido mas all de las mediciones estadsticas de la
poblacin atendida por la educacin. Estas nuevas mediciones deben ser objeto de
seguimiento a efecto de que sus resultados generen la formulacin de soluciones
inmediatas por parte del Estado. Sin embargo hay que cuidar que su sobredimensin, no
impida la consideracin de los indicadores cuantitativos de la poblacin infantil y
adolescente desatendida por la educacin y sobre todo los ndices de analfabetismo.

c) Los indicadores utilizados en los informes del pnud sobre el desarrollo humano
debern se retomados, sobre todo en el caso de la salud. No basta analizar la capacidad
instalada hospitalaria en trminos fsicos, sino la disponibilidad del recurso humano y
financiero y el manejo y administracin desde la visin pblica, y el acceso a
medicamentos en lo que se refiere a la salud curativa. En la salud preventiva juega un
papel importante, de nuevo, la educacin y los programas de salubridad, donde el tema
de la contaminacin ambiental resulta crucial. No pueden dejarse de lado las fuentes de
contaminacin como el transporte, las fbricas, los basureros y la escasez de agua y los
factores indirectos como la deforestacin, entre otros.

d) En materia de vivienda, despus del cierre de los programas impulsados hasta

principios de los 90, el acceso a la informacin slo es posible a travs de las entidades
particulares encargadas de los programas actuales. Es necesario hacer una medicin de
las polticas existentes y de la forma como se planean y formulan, antes que de su
ejecucin. Es decir, podra ser mejor una medicin cualitativa de la gestin, que
cuantitativa de su cobertura.

Positividad de derechos y libertades bsicas

Se ha dicho que el subdesarrollo no es slo econmico y social, sino tambin poltico.
La idea del desarrollo integral requiere que se considere en todas sus expresiones
fundamentales y por ello habr que verlo desde la ptica poltica. El desarrollo poltico
de una nacin es el avance que las sociedades experimentan en el cumplimiento,
observancia y respeto por los derechos fundamentales, y que no se reducen a la
pertenencia a partidos o la participacin en procesos electorales. En el anlisis de la
descentralizacin ello conduce a poner atencin en la organizacin social y su
autonoma, los procesos de demanda por la descentralizacin y asuncin de
responsabilidades sociales en la gestin pblica; espacios para el ejercicio del derecho a
la libre expresin; acceso y participacin en procesos productivos; acceso y
funcionalidad de los sistemas de justicia y transformacin de conflictos; respeto por las
conductas y comportamientos derivados de la diversidad cultural y de gnero.

Cultura identitaria (diversidad cultural, tnica y lingstica)

La descentralizacin, como la democracia, no son metas que habrn de alcanzarse para
pasar a metas subsiguientes. Son procesos de desarrollo interminables, sendas por las
que siempre habr de transitarse. Son formas de funcionamiento de los sistemas
econmico-sociales y poltico-culturales, variables y susceptibles de medirse talvez por
grados, pero no para creer que, alcanzado el grado ptimo puedan mantenerse en ese
nivel. La posibilidad de su reversin existe para mostrarse en una curva con descensos y
repuntes, en donde lo importante es mantenerse funcionando dentro del proceso
descentralizado.

La descentralizacin, al llevar los poderes pblicos a diferentes mbitos de la nacin,

por razn de territorio, regin etctera, descubrir fenmenos desconocidos o ignorados
por los sistemas centralizados, cuya novedad es que no representan amenazas como para
volver a la centralizacin. Son hallazgos que pueden entenderse, asimilarse e
incorporarse como nuevas formas de vida dentro de un proceso de armonizacin con las
viejas formas de convivencia. En sistemas centralizados la tendencia conservadora es
llamar a estos hallazgos antivalores, a los cuales hay que oponerse, con lo cual se
crean conflictos que, al ampliarse, desestabilizan y fracturan los sistemas impidiendo el
progreso integral de la nacin.

Por ello estos escenarios expresan el subdesarrollo cultural, y para observarlo habra que
poner atencin a prcticas discriminatorias, de preferencia o privilegios en razn de
tradiciones, costumbres, vestido, idiomas, espiritualidad, etnias, oficios, procedencia,
estudios etctera.

Apertura de espacios de participacin

La descentralizacin, antes que ser una prdida del poder poltico del Estado o del
gobierno nacional en gobiernos y sociedades locales, es el acercamiento del Estado a
aquellas sociedades locales y distantes del mbito central. No se trata de un descenso
del poder poltico a gobiernos o sociedades subnacionales, pues no es asunto de
jerarquas. La verticalidad debe ceder espacio a la horizontalidad, por eso es preferible
hablar de acercamientos entre mbitos. Si el Estado como representante de la soberana
ciudadana logra acercarse a sociedades locales mediante la delegacin de poderes
pblicos en los gobiernos locales distantes (no solo municipios), multiplicar y superar
enormemente la cantidad de actores sociales con los que el Estado centralizado
interacta. En todo caso se recomienda dar a esto los enfoques siguientes:

Lo institucional
En este esquema cada espacio poltico receptor del poder delegado, ser un espacio de
interaccin del Estado con la Sociedad en forma de participacin directa en la gestin
pblica. Cada espacio de estos ser un eslabn de la cadena de articulacin institucional
de doble va, para los procesos de polticas pblicas de desarrollo que llegarn de los
mbitos ms amplios al mbito nuclear. Este como responsable de su puesta en prctica,
las retornar por la misma va en su ejecucin, con el consiguiente proceso de
retroalimentacin que se las reenviar. Con estas caractersticas, podr medirse la
existencia o no de tales espacios institucionales, adems de la importancia crucial que
representa, la revisin de la produccin normativa y legislativa que otorgue base legal a
la existencia de los mismos.

Lo social
Frente al esquema institucional se prev la existencia de formas de accin social en
reclamo, demanda e insercin en el proceso de descentralizacin. Tambin se prevn los
niveles de organizacin y las caractersticas de esta en trminos de su autonoma; la
identificacin y aceptacin de liderazgos, frente a la existencia de cacicazgos y
caudillismos; la construccin de redes para la accin concertada en los mbitos
comunitarios, municipales, departamentales y regionales.

El conocimiento social de la existencia legal de tales espacios

Estn creados, legalizados e institucionalizados los espacios de participacin, producto
del proceso de descentralizacin. Ahora, la divulgacin de su existencia y los procesos
de capacitacin poltica para su conocimiento, utilizacin e instrumentalizacin, tanto
para actores institucionales como sociales, es parte inherente y clave del proceso de
descentralizacin en general y de la apertura de dichos espacios en lo particular. Es
importante conocer el grado de informacin que se da y las entidades responsables de la
misma.

Observancia y cumplimiento del funcionamiento de los espacios de participacin

Es la institucionalidad pblica (Estado: gobierno central y gobiernos locales) los
responsables del cumplimiento, sobre todo si hay demanda social, de la observancia de
la ley y cumplimiento del funcionamiento de estos espacios, en el marco de la
descentralizacin. Esta responsabilidad institucional y personal de los funcionarios y las
sanciones penales de su incumplimiento, que se enmarcan dentro de las figuras penales
del incumplimiento de deberes o violaciones a la Constitucin, son referentes
suficientes para evaluar estos aspectos.

Democratizacin de las polticas pblicas

Las polticas pblicas no son lo que tradicionalmente se ha credo: directrices derivadas
de una agenda unilateral de gobierno. Son procesos de planeacin, formulacin,
ejecucin y evaluacin en los que convergen la agenda poltica de los gobiernos y la
agenda social de la nacin en cuyo marco se conduce la gestin pblica. En estos
procesos se expresa una responsabilidad compartida por el Estado y la sociedad en el
conocimiento y preocupacin por los valores genuinos, intereses legtimos y
necesidades prioritarias de las partes, para concluir en compromisos societales e
institucionales a cargo de los decisores gubernamentales, sin excluir de las decisiones
finales las consideraciones vertidas en todo el proceso de polticas pblicas. Bajo ese
concepto es preciso retomar las fases indicadas como ms importantes de todo el
proceso, que podran explicarse en la forma siguiente:

La planeacin
Es la fase eminentemente poltica del proceso en la que se procede a identificar los
valores, intereses y necesidades del gobierno y la sociedad, los cuales habrn de
considerarse en un determinado aspecto del desarrollo, as como los propsitos finales,
objetivos generales y especficos de la poltica a formularse con la participacin amplia
de las instituciones gubernamentales y sectores sociales concernidos en el tema.

La formulacin
Es la fase del diseo de estrategias, programas y proyectos que desarrollarn la poltica
en la que, adems de la participacin de las instituciones gubernamentales y sectores
sociales, ser indispensable la presencia de asesores y tcnicos especializados para la
adecuacin profesional y operativa de las estrategias a lo acordado en la planeacin.
Esto no excluye la eventual revisin de la fase de planeacin anterior.

Puesta en prctica
Es la fase de ejecucin de las fases anteriores. Ordinariamente es dejada a cargo de la
burocracia gubernamental. Si esta fase forma parte de una poltica pblica, el
desempeo profesional, tcnico y operativo deber estar siempre vigilado y supervisado
por los actores polticos del Estado y los actores sociales comprometidos que dieron
vida a la poltica pblica en fase de ejecucin. Como en la anterior fase, no se excluye la
eventual revisin de las fases de planeacin y formulacin anteriores para sus ajustes,
siempre con la participacin de los actores ya citados.

La evaluacin
Sin que signifique que los resultados y productos obtenidos no sean importantes, la
evaluacin del proceso de polticas pblicas es una fase que cruza a todas las anteriores
y, por lo tanto, se efecta en acompaamiento de todo el proceso. Se trata de una
evaluacin permanente y continuada a cargo de los actores de las partes; considera la
poltica pblica no slo en el logro de los objetivos identificados, sino la forma eficaz y
eficiente en que se desarrolla, conforme a su naturaleza democrtica participativa.

Incidencia y auditora social

La participacin poltica directa en los espacios que abre la descentralizacin y en la
temtica de los procesos de polticas pblicas de desarrollo, no tendra sentido si slo
constituye una presencia formal, como cumplimiento de un mandato legal. Ms que
sujetos legales, esa presencia es de actores polticos con participacin que incide, y no
de simple aval.

El tema de la incidencia se ha invisibilizado con la exigencia vana de participacin

vinculante. Atendiendo a esto algunos gobiernos le otorgan el peso de vinculante a
aquellas decisiones suyas que han sido tomadas ante la simple presencia de sujetos
sociales que la ley ordena.

La incidencia no es una vinculancia legal, es un factor poltico que liga al actor social
no slo a una de las fases de la poltica pblica, sino a todas, para tener voz de reclamo
ante los compromisos societales e institucionales asumidos en todo el proceso.

La incidencia, de la cual se deriva la eficacia de la vigilancia, la supervisin y la

llamada auditora social, debe planificarse desde la organizacin social a efecto de que
la participacin de sus miembros tenga sentido en los procesos de polticas pblicas. De

esa planificacin puede anticiparse la identificacin de elementos claves, de cuyo

anlisis se podrn determinar los grados de incidencia. Eso incluye:

Los escenarios
La incidencia en el proceso participativo y en el marco de la descentralizacin, slo
podr observarse y evaluarse en escenarios reales en los que puedan medirse los
diferentes pasos de la planificacin participativa.

Los contenidos
Incluye el conocimiento de problemas, propuestas, anlisis de escenarios, actores de
poder y canales de influencia, diseos de estrategias y planes de accin, coaliciones,
cabildeo y evaluacin.

Los contenidos especficos varan segn el caso, pero debe considerarse la elaboracin
de guas que, al menos, deberan referirse a:

- El problema identificado y descrito con sus caractersticas

- Los intereses y necesidades afectados por el problema
- Las personas indiferentes, los aliados y opuestos a la solucin del problema
- Las personas influyentes ante el gobierno nacional y los gobiernos locales
- Los espacios clave de decisin en las organizaciones y las comunidades
- Los medios y formas de influir en las personas indiferentes y opositoras a las
soluciones del problema
- Las opciones de lo que se ha pensado hacer para la solucin del problema

La estrategia
Para que las organizaciones de la sociedad estn en capacidad de evaluar los espacios de
la descentralizacin para la participacin ciudadana con incidencia, se precisa
identificar los aspectos prioritarios y conocer los procesos de planeacin, formulacin,
ejecucin y evaluacin de polticas, planes, programas y proyectos para la gestin
pblica.