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e desafios ENAP-Brasil
em perspectiva comparada1
RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000
1. Introduo
O presente texto discute as escolas de governo latino-americanas,
sua origem, evoluo recente e perspectivas. Para tanto, reconstri a histria
institucional da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica/Brasil,
buscando levantar pistas de anlise a serem testadas nas demais escolas.
A fim de suscitar o debate, arrisca algumas generalizaes para o contexto
latino-americano como a tentativa de periodizao e a anlise dos anos
80. No tem por objetivo propor a convergncia dos modelos e orientaes
das vrias escolas de governo latino-americanas; apenas quer suscitar
uma reflexo de conjunto que aponte traos comuns, para ajudar a
contextualizar e ampliar o debate que se trava em cada pas sobre as
perspectivas destas escolas de governo.
O texto est organizado em sete partes. Inicia adotando uma definio para o termo escola de governo, para fins de anlise neste texto,
j que seu uso corrente vago e impreciso. A seguir, reconstri a trajetria
institucional da ENAP-Brasil, a fim de estabelecer alguns parmetros para
a anlise em perspectiva comparada. Na terceira parte, entra na anlise
comparada, arriscando uma periodizao para a histria recente das escolas
de governo (ps-80). Na quarta parte, analisa as escolas de governo latinoamericanas nos anos 80, discutindo a influncia do paradigma ENA.
Em seguida, apresenta e discute a tese de que, hoje, no cabe mais a
anlise em termos continentais (escolas latino-americanas x europias e
norte-americanas), pois surge um novo agrupamento de tipos de escola,
segundo a orientao que assumem frente a alguns temas centrais; para
tanto, expe e analisa a misso de nove escolas de governo. Na sexta
Regina Silvia
Pacheco
presidente da
ENAP Escola
Nacional de
Administrao
Pblica/Brasil.
Professora
doutora da
Fundao
Getlio Vargas,
So Paulo
(licenciada)
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2. Escolas de governo:
um termo impreciso
O termo escola de governo admite vrias definies; vem sendo
usado indistintamente por organizaes pblicas, privadas ou no governamentais, destinadas formao de quadros, reciclagem de funcionrios
ou ainda fruns de debate, especialmente para os poderes Executivo e
Legislativo, nas trs esferas de governo. Assim, o termo abriga usualmente
instituies muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes:
universidades com cursos de graduao e ps-graduao onde os
egressos buscam, por conta prpria, sua colocao no mercado de trabalho
pblico ou privado;
instituies estatais ou fortemente financiadas pelo Estado voltadas
seleo e formao inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionrios;
instituies que fornecem cursos de especializao, mediante
pagamento, ou mesmo ciclo de atualizao e debate para candidatos e
quadros polticos.
Diante desta impreciso, fica vago o debate sobre evoluo e tendncias das escolas de governo. Assumimos como escolas de governo neste
texto, para fins de anlise, aquelas instituies destinadas ao desenvolvimento de funcionrios pblicos includas no aparato estatal central
(nacional ou federal) ou fortemente financiadas por recursos oramentrios
(INAP do Mxico, por exemplo). Isto porque sua insero no aparelho
estatal tem fortes implicaes para o debate em torno de sua misso,
finalidades e desafios.
3. Breve histrico da
ENAP-Brasil
Origens: a inspirao francesa
A ENAP foi criada em 1986, como uma Diretoria, dentro de uma
instituio j existente a FUNCEP, organizao de estatuto privado
sem fins lucrativos, financiada pelo Governo Federal, criada em 1980 e
dedicada ao treinamento de servidores pblicos federais. Em 1990, a
instituio se torna uma fundao pblica e passa a se chamar ENAP.
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A ENA cole Nationale dAdministration foi claramente a referncia para a criao da ENAP em 1986. Tendo por base um relatrio de
1982 (Relatrio Rouanet), que estudou os modelos francs e alemo, a
ENAP criada com a misso de preparar quadros de nvel superior, tendo
por modelo a ENA francesa. Durante seus primeiros 3 ou 4 anos, a ENAP
recebeu regularmente consultoria de diretores da ENA: vale observar
que a ENA velava, por assim dizer, para que sua congnere brasileira se
afastasse o mnimo possvel do modelo francs (ENAP, 1995: 97).
importante salientar que a viso predominante, quando da criao
da ENAP em 1986, via a constituio de corpos permanentes de carreira
como a principal estratgia de modernizao ou reforma do setor pblico.
No contexto de redemocratizao do pas, aps mais de duas dcadas de
ditadura militar, a transio democrtica no Brasil conviveu com o retorno
do clientelismo e com expresses de populismo; assim, no cenrio que
marcou os preparativos para a Assemblia Constituinte de 1987-88, imperou
a desconfiana generalizada nos administradores pblicos e a viso de
que face inoperncia do setor pblico, necessrio mais burocracia
(Pacheco, 1999: 100).
Este foi o sentido dado profissionalizao do setor pblico, o que
representou, concretamente, um retorno agenda dos anos 1930 e
primeira tentativa de criao de uma burocracia profissional e permanente.
No caso do Brasil, podemos claramente falar de um retorno ou retrocesso, posto que a administrao pblica brasileira havia experimentado
uma orientao para a flexibilizao a partir da reforma administrativa de
o
1967(odecreto-lein
200), que vigorou durante os anos 70 e a primeira
metade dos 80.
Poderamos dizer que a segunda metade dos anos 80 representou
portanto, para a agenda de reformas da administrao pblica, um grande
retrocesso. Referindo-se ao captulo da administrao pblica na Constituio (do Brasil) de 1988, Bresser Pereira (1996: 14-15) afirma que os
constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse
momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam
apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser
implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada.
E decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos
princpios da moderna administrao pblica.
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atividades de capacitao e reciclagem, desprestigiadas mesmo internamente na ENAP, reduziram-se a nveis pouco expressivos. Assim, frente
mdia histrica de cerca de 2.000 treinamentos/ano, a ENAP reduziu
sua realizao a 340 treinamentos em 1990 e 747 treinamentos em 1991.
Durante os anos 1993-94, a ENAP ensaiou adentrar em temas da
reforma poltica (por exemplo, promovendo eventos sobre o parlamentarismo e a reviso constitucional) e tentou defender a viso tradicional
(burocrtica) de profissionalismo no setor pblico baseado em um sistema
de carreiras e na tica da moralidade.
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7. Tendncias e desafios
para as escolas de governo
Borins (2000) publicou recentemente uma sntese de um seminrio
realizado em abril de 1999, reunindo representantes de dez pases7
integrantes da Commonwealth Association for Public Administration and
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8. Concluses: estratgias
e perspectivas
A reforma da administrao pblica, em direo a maior compromisso com resultados, eficincia e eficcia das aes de governo, abre
grandes oportunidades para as escolas de governo. Um Estado gil,
eficiente e voltado para os cidados, necessita de gerentes, que
compartilhem a tica, os valores e as competncias gerenciais especficas
para o setor pblico. Em muitos pases, este conhecimento e tecnologia
gerencial no esto desenvolvidos para o contexto das organizaes
pblicas; assim, pode caber s escolas de governo promover a gesto do
conhecimento em gesto pblica, incentivando as parcerias, as comunidades
de aprendizagem e o benchmarking.
Para aproveitar esta oportunidade, as escolas de governo devem
posicionar-se frente a algumas questes centrais, como apontadas anteriormente: revisar seu mito de fundao, ancorado na construo de corpos
burocrticos; repensar sua relao com o governo ao mesmo tempo em
que antecipam tendncias e influenciam as polticas pblicas para a administrao; assumir uma ao afirmativa quanto necessidade de desenvolvimento gerencial no setor pblico; engajar-se na promoo de mudanas;
adotar metodologias prprias, voltadas aprendizagem permanente de
adultos profissionais, sem querer confundir-se com as instituies
acadmicas; competir com as universidades na produo do saber aplicado,
na prospeco do conhecimento e tecnologia gerenciais adaptados s
especificidades do setor pblico; esforar-se para agregar valor imediato
para o melhor desempenho das organizaes pblicas, e no apenas apostar
na formao de futuras elites.
Novos temas devem ser abordados, referentes gesto. Nos anos
80, as escolas de governo trabalhavam com temas de administrao
(recursos humanos, compras, oramento e finanas, ...) ou de polticas
pblicas (sade, educao, previdncia...); devem agora se voltar para o
ciclo da gesto, que abrange planejamento / formulao, implementao /
monitoramento, e avaliao de processo, de resultados (outputs) e de
impacto (outcomes).
Para tanto, algumas estratgias mostram-se adequadas. Ferramentas
como o balanced scorecard e o plano gerencial permitem articular os
novos desafios e promover as vrias transies necessrias a transio
das competncias internas (dos profissionais das escolas de governo), a
transio do produto (da capacitao informao e conhecimento em
gesto e aos programas de aprendizagem). Uma anlise cuidadosa dos
stakeholders necessria, assim como a anlise dos riscos e a gesto de
riscos. preciso desenvolver e aplicar ferramentas de marketing, especficas para o ambiente das organizaes pblicas, tais como segmentao
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Notas
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Referncias bibliogrficas
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Resumo
Resumen
Abstract
Escolas de governo: tendncias e desafios ENAP-Brasil em
perspectiva comparada
RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000
Regina Silvia
Pacheco
presidente da
ENAP Escola
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Administrao
Pblica/Brasil.
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