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Les cots de mise en uvre des politiques

agricoles
Les cots de mise en uvre et de suivi des politiques agricoles font lobjet
dune attention croissante mesure que les politiques dcouples et cibles
se dveloppent. Ces cots sont inhrents au processus de mise en place
des politiques mais il sera toujours avantageux de les rduire pour amliorer
lutilisation des fonds publics et minimiser le cot conomique global des
politiques. Le rapport propose des solutions pour le faire sans compromettre le
succs des politiques. Parmi ces moyens, il suggre le partage des expriences
des diffrentes agences, rgions ou pays, lutilisation des rseaux administratifs
dj existants, lintgration des systmes dinformation publics et privs, la
rduction du nombre dagences et lutilisation des technologies de linformation
les plus rcentes.

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ISBN 978-92-64-03093-0
51 2007 01 2 P

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Les cots de mise en uvre des politiques agricoles

Un cadre danalyse est dvelopp pour examiner les compromis entre la


prcision du ciblage, le degr de dcouplage et les cots de mise en uvre. Il
montre que les conomies apportes par le ciblage sont un paramtre cl du
choix des politiques. Moins le problme est tendu (plus il est local), plus les
gains du ciblage sont importants. linverse, ces gains peuvent tre faibles si le
problme rsoudre est vaste et si les cots de mise en uvre sont trs levs.
Il reste beaucoup faire pour amliorer linformation ncessaire au choix des
politiques. Des efforts devraient notamment tre faits pour mesurer les cots
de mise en uvre de manire plus cohrente et systmatique, et pour mieux
valuer les cots et avantages des diffrentes options de politique.

Les cots de mise


en uvre des
politiques agricoles

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Les cots
de mise en uvre
des politiques agricoles

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPRATION
ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
LOCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de 30 dmocraties uvrent
ensemble pour relever les dfis conomiques, sociaux et environnementaux que pose la
mondialisation. LOCDE est aussi l'avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les volutions
du monde actuel et les proccupations quelles font natre. Elle aide les gouvernements faire face
des situations nouvelles en examinant des thmes tels que le gouvernement dentreprise, lconomie
de linformation et les dfis poss par le vieillissement de la population. LOrganisation offre aux
gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expriences en matire de politiques, de
chercher des rponses des problmes communs, didentifier les bonnes pratiques et de travailler la
coordination des politiques nationales et internationales.
Les pays membres de lOCDE sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique, le Canada, la
Core, le Danemark, l'Espagne, les tats-Unis, la Finlande, la France, la Grce, la Hongrie, lIrlande,
lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, la
Pologne, le Portugal, la Rpublique slovaque, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni, la Sude, la
Suisse et la Turquie. La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE.
Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces derniers
comprennent les rsultats de lactivit de collecte de statistiques, les travaux de recherche mens sur
des questions conomiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes
directeurs et les modles dvelopps par les pays membres.

Cet ouvrage est publi sous la responsabilit du Comit de lagriculture de lOCDE.

Publi en anglais sous le titre :


The Implementation Costs of Agricultural Policies

OCDE 2007
Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire lobjet dune autorisation crite. Les demandes doivent tre
adresses aux ditions OCDE rights@oecd.org ou par fax 33 1 45 24 99 30. Les demandes dautorisation de photocopie partielle doivent tre adresses
au Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, fax 33 1 46 34 67 19, contact@cfcopies.com
ou (pour les tats-Unis exclusivement) au Copyright Clearance Center (CCC), 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923, USA, fax 1 978 646 8600,
info@copyright.com.

AVANT-PROPOS

Avant-propos

et ouvrage contient une vaste tude sur les cots de mise en uvre des politiques agricoles
(appels ici cots de transaction lis aux politiques). Dans le contexte de la rforme vers des
politiques plus dcouples et cibles et de limportance croissante accorde la multifonctionnalit de
lagriculture, il propose un cadre pour considrer la fois les questions de gestion publique et les
questions conomiques.
Le chapitre 1 de la partie I identifie les divers types de cots de transaction lis aux politiques
enregistrs lors de la mise en uvre des politiques agricoles. Il passe en revue les diffrentes tapes
de la conception, de la mise en place et du suivi des mcanismes de politique, identifie leur cot de
mise en uvre et propose des moyens de les rduire dans compromettre le succs de la politique. Il
examine les problmes de mesure et apporte une gamme destimations rcentes des cots de
transaction, comprenant celles menes dans le cadre des trois tudes de cas prsentes dans la
partie II. Le chapitre 2 de la partie I prsente un cadre permettant dintgrer les cots de transaction
lis aux politiques dans le choix de politique afin de dterminer la meilleure option. Il examine les
compromis entre la prcision du ciblage, le degr de dcouplage et les cots administratifs laide
dexemple illustratifs et hypothtiques. Le rsum et les conclusions du rapport complet sont
prsents au chapitre 3.
Le Groupe de travail des politiques et marchs agricoles de lOCDE a approuv la publication du
rapport en octobre 2006.

Remerciements.. Catherine Moreddu est lauteur de la partie I et de ltude de cas sur


les paiements PROCAMPO au Mexique (chapitre 4 de la partie II). Ltude de cas sur les
paiements directs en Suisse (chapitre 5 de la partie II) a t prpare par Simon Buchli et
Christian Flury de Flury&Giuliani GMBH, Suisse. Ltude de cas sur les paiements pour
la conservation des terres aux tats-Unis (chapitre 6 de la partie II) a t prpare par
Ralph Heimlich, Agricultural Conservation Economics, Laurel, Maryland, tats-Unis.
Plusieurs collgues ont apport de prcieux conseils et commentaires, notamment
Carmel Cahill, Stefan Tangermann et Frank Van Tongeren.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

TABLE DES MATIRES

Table des matires


Partie I
Rapport principal
Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Chapitre 1. Les cots de transaction lis aux politiques des politiques agricoles. . . . .

19

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.

Contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dfinition des cots de transaction lis aux politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revue de la littrature sur les cots de transaction lis aux politiques. . . . . . .
Mesure des cots de transaction lis aux politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rduire les cots de transaction lis aux politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20
21
27
36
41

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

Chapitre 2. Cots de transaction lis aux politiques et choix de politique . . . . . . . . . . .

51

2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

Contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mthode de comparaison . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Application des politiques visant corriger des dfaillances du march . . .
Application des politiques aux objectifs multiples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Application des politiques dont lobjectif est li au revenu . . . . . . . . . . . . . . .

52
52
59
65
66

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

Chapitre 3. Rsum et conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

Rfrences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

Principaux rsultats de la revue de la littrature et des tudes de cas . . . . .


Le cot marginal dimposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Illustration graphique alternative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Illustrations employant des paramtres alternatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83
94
96
97

Annexe I.1.
Annexe I.2.
Annexe I.3.
Annexe I.4.

Partie II
tudes de cas
Chapitre 4. tude de cas sur les cots de transaction lis aux politiques
des paiements PROCAMPO au Mexique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
4.1. Contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4.2. Brve prsentation du programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

TABLE DES MATIRES

4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.

Systme et institutions de mise en uvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


Conditions de paiement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Moyens de paiement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Technologies de linformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estimation des cots de transaction lis aux politiques de PROCAMPO . . . . . .
Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

108
110
111
112
112
116

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Chapitre 5. tude de cas sur les cots de transaction lis aux politiques engendrs
par les paiements directs en Suisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1. Contexte et objet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. Le systme suisse de paiements directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3. Estimation des cots de transaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4. Rsultats des tudes de cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5. Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

120
122
122
135
147
166

Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Chapitre 6. tude de cas sur les cots de transaction lis aux politiques
dans les programmes de conservation des terres aux tats-Unis . . . . . . . . 171
Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1. Contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2. Le programme de mise en rserve des terres fragiles (CRP) . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3. Rpartition des rles entre organismes officiels dans le cadre du CRP . . . . . . .
6.4. Cot du soutien administratif et de lassistance technique dans le cadre du CRP
6.5. Cots de transaction de diffrents types de programmes de conservation . . .
6.6. volution du financement de lassistance technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.7. Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172
175
178
184
189
198
202
206

Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Liste des encadrs
1.1. Terminologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.2. Cots de transaction lis aux politiques dans dautres secteurs . . . . . . . . . . . . . . 28
1.3. Le Modle de cot standard : un cadre pour dfinir et quantifier les charges
administratives des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1.4. Utilisation de la technologie de linformation pour rduire les CTLP. . . . . . . . . . . . . 47
2.1. Les composantes des changements de bien-tre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.2. Le concept de ciblage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.3. Jointure et concepts associs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2.4. Principales hypothses sur les paramtres retenus pour illustrer
la comparaison. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.5. Les concepts relatifs lefficacit de transfert du revenu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
2.6. Exemple numrique de ciblage du revenu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
6.1. Note sur la qualit des donnes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

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TABLE DES MATIRES

Liste des tableaux


1.1. CTLP des diffrents types de politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.2. CTLP pour un programme volontaire avec paiements lhectare et exigences
en matire de gestion environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.3. Quelques exemples de CTLP en pourcentage des transferts
pour diverses politiques dans diffrents pays. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.1. Dfaillance du march : comparaison des cots par type de politique. . . . . . . . . 62
2.2. Gamme plausible de CTLP en pourcentage des transferts par type de politique 63
2.3. Valeurs centrales plausibles des incidences conomiques par mesure de soutien 63
2.4. Dfaillance du march : le choix entre une politique cible et dcouple
et une politique non cible et couple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2.5. Estimation du transfert total ncessaire pour augmenter le revenu de Y . . . . . . 68
2.6. Soutien du revenu : comparaison des cots par type de politique . . . . . . . . . . . . 69
2.7. Estimation du soutien supplmentaire permettant dobtenir la parit de revenu. 70
2.8. Comparaison de politiques de revenu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
I.1.1. Rsum des principales tudes contenant des estimations des CTLP . . . . . . . . . 84
I.1.2. Cots et efficacit de ladministration des paiements lhectare
aux Pays-Bas, en Sude et en Angleterre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
I.1.3. CTLP des rgimes par produit en % du cot total des programmes publics. . . . . 86
I.1.4. Estimation des CTLP des programmes environnementaux
dans lUnion europenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
I.1.5. CTLP des programmes daide lagriculture biologique
dans lUnion europenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
I.1.6. CTLP des programmes du service NRCS de conservation des ressources
nationales aux tats-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
I.1.7. CTLP des subventions linvestissement agricole dans trois rgions
dAutriche, dAllemagne et de Suisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
I.1.8. Total des CTLP lhectare et par exploitation dans les rgions allemandes . . . . 88
I.1.9. CTLP de ladministration des subventions lexportation en Allemagne . . . . . . 89
I.1.10. CTLP des programmes dassurance en Amrique du Nord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
I.1.11. CTLP des programmes dassurance dans dautres pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
I.1.12. CTLP de diffrents programmes en Norvge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
I.1.13. Allocation des CTLP de PROCAMPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
I.1.14. CTLP des programmes de conservation des sols aux tats-Unis, 1983-2002 . . . . 91
I.1.15. CTLP des paiements directs dans le canton des Grisons. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
I.1.16. CTLP des paiements directs dans le canton de Zurich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
I.1.17. CTLP publics des paiements directs dans les cantons des Grisons et de Zurich . 92
I.1.18. volution des cots de mise en uvre de la Politique agricole
commune aux Pays-Bas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
I.1.19. La charge administrative de la politique agricole pour les agriculteurs
hollandais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
I.4.1. Dfaillance du march : CTLP en pourcentage
et taux de ciblage : le choix entre une politique cible et dcouple
et une politique non cible et couple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
I.4.2. Dfaillance du march : CTLP en pourcentage et taux de ciblage : le choix
entre une politique cible et dcouple et une politique non cible et dcouple. 101
I.4.3. Dfaillances du march : Illustration dune politique objectif multiple
compare des politiques objectif unique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

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TABLE DES MATIRES

4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
5.9.
5.10.

5.11.
5.12.
5.13.
5.14.
5.15.
5.16.
5.17.
5.18.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.

6.5.
6.6.
6.7.

Cot dadministration dASERCA : budget prvisionnel pour 2003 . . . . . . . . . . . . 113


Imputation des CTLP PROCAMPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Nombre moyen de jours consacrs PROCAMPO par les CADER . . . . . . . . . . . . . 116
Transferts PROCAMPO en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Dfinition des mesures conditionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
volution des paiements directs entre 1993 et 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
volution de la participation des superficies et des animaux aux mesures
entre 1993 et 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Illustration de la mthode gnrale didentification des CTLP par le biais
des centres de cots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Procdure applique dans la mthode descendante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Diffrences organisationnelles et structurelles entre les deux cantons
faisant lobjet des tudes de cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Procdure dimputation des cots aux diffrentes exploitations
et aux diffrentes mesures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Cots de transaction dans le canton des Grisons (variante centrale) . . . . . . . . . . 149
Principaux indicateurs des cots de transaction dans le canton
des Grisons (variante centrale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Influence du choix de la mthode et des cots de la main-duvre
sur les principaux indicateurs des cots de transaction
dans le canton des Grisons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Cots de transaction dans le canton de Zurich (variante centrale) . . . . . . . . . . . . 154
Principaux indicateurs des cots de transaction dans le canton de Zurich
(variante centrale) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Influence du choix de la mthode et des cots de la main-duvre
sur les principaux indicateurs des cots de transaction dans le canton de Zurich . . 156
Diffrences entre les cantons du point de vue des cots de transaction
en valeur absolue. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Diffrences entre cantons pour les principaux indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Facteurs exerant une influence sur les cots de transaction
par exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Dpendance des paiements directs par exploitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Estimation des cots de transaction dans les deux cantons
faisant lobjet dune tude de cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Cot des plans de conservation en fonction de la mthode
de planification employe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Missions des agents locaux de la FSA, du NRCS et du Service des forts
dans le soutien administratif et lassistance technique relatifs au CRP . . . . . . . . 186
quation de rgression des dpenses de soutien administratif de la FSA
au titre du Programme de mise en rserve des terres fragiles, 1986-2002 . . . . . . 193
quation de rgression des dpenses dassistance technique
du NRCS/Service des forts au titre du Programme de mise en rserve
des terres fragiles, 1986-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Assistance technique et soutien administratif dans les premires annes
dapplication des programmes de conservation et ultrieurement, 1983-2002 . .196
carts des cots de transaction annuels moyens, par organisme,
entre le premier et le deuxime CRP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Table des problmes denvironnement/de conservation en agriculture,
des moyens daction et des programmes fdraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

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TABLE DES MATIRES

Liste des graphiques


1.1. Sous-catgories de cots de transactions lis aux politiques
pour le versement de paiements budgtaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Illustration graphique dune analyse de bien-tre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Relations entre ressources conomiques et transferts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Illustration graphique du cot des ressources en cas de production jointe . . . . .
2.4. Dfaillance du march : arbitrage entre taux de ciblage et CTLP unitaires . . . . .
2.5. Soutien du revenu : comparaison des cots totaux par type de politique . . . . . .
2.6. Comparaison des cots totaux par type de politique : illustration graphique
dune politique de revenu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I.3.1. Illustration graphique des cots des ressources et des transferts
non intentionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I.4.1. Dfaillance du march : Comparaison entre les cots des ressources
et les transferts non intentionnels selon les types de politique . . . . . . . . . . . . . .
I.4.2. Dfaillance du march : Comparaison des cots de types de politique . . . . . . . .
4.1. Organigramme du bureau central dASERCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. Imputation des CTLP dASERCA PROCAMPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1. Le systme de paiements directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. Taux de contribution selon la superficie et le nombre danimaux . . . . . . . . . . . .
5.3. volution du systme suisse de paiements directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.4. volution des paiements directs depuis 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.5. volution du pourcentage dhectares et dUGB bnficiant des programmes
de paiements directs cologiques et thologiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.6. volution du pourcentage dhectares et dUGB bnficiant des programmes
de paiements directs gnraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.7. Organigramme et processus dun systme gnral de mise en uvre
et de suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.8. CTLP dans un systme gnral de mise en uvre et de suivi . . . . . . . . . . . . . . . .
5.9. Acteurs et processus intervenant dans la mise en uvre du systme suisse
de paiements directs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.10. Processus pris en considration au niveau de lexploitation . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.11. Organisations de contrle prises en considration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.12. Facteurs de cots au niveau cantonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.13. Facteurs de cots au niveau de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.14. Influence des variantes sur les valeurs de lindicateur CTLP par unit
approprie (canton des Grisons) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.15. Influence des variantes sur la rpartition des CTLP selon les mesures
(canton des Grisons) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.16. Influence des variantes sur les principaux indicateurs par unit approprie
(canton de Zurich) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.17. Influence des variantes sur la rpartition des CTLP selon les mesures
(canton de Zurich) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.18. CTLP par unit de superficie selon la taille de lexploitation . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1. Histoire des programmes de retrait des terres aux tats-Unis, 1933-2001. . . . . . . . .
6.2. Diagramme du processus gnral des contrats CRP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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23
54
58
64
66
69
71
96
99
100
109
114
125
128
129
130
134
135
136
136
139
142
144
145
146
152
152
157
158
165
179
187

TABLE DES MATIRES

6.3. Programme de mise en rserve des terres fragiles : assistance technique


et soutien administratif en pourcentage des paiements au titre
des cofinancements et des loyers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.4. Programme de mise en rserve des terres fragiles : cots de transaction
par acre nouvelle et par acre sous contrat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.5. Programme de mise en rserve des terres fragiles : cots rels et simuls
du soutien administratif assur par la FSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.6. Programme de mise en rserve des terres fragiles : dpenses relles
et simules au titre de lassistance technique assure
par le NRCS/Service des forts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.7. Programmes de retrait des terres : assistance technique en pourcentage
des dpenses au titre du cofinancement et des loyers/servitudes . . . . . . . . . . . .
6.8. Programmes de cofinancement : assistance technique en pourcentage
des dpenses au titre du cofinancement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.9. Assistance technique en pourcentage des dpenses de conservation 1937-99 . .

10

190
191
194

195
201
201
202

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

PARTIE I

Rapport principal

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ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

Rsum

a mise en uvre de toute politique entrane des cots divers et varis. Les cots
administratifs, appels dans cette tude cots de transaction lis aux politiques, en font
partie. Lattention sest porte sur eux dans le contexte particulier de la multifonctionnalit
et dans celui plus gnral de la rforme des politiques agricoles, notamment lors du
passage de mesures de soutien des prix du march des politiques plus dcouples et
cibles. Cette tude aborde deux grandes questions. La premire relve du domaine de la
gestion publique et se rapporte la ncessit didentifier et de surveiller les cots de
transaction lis aux politiques afin de les garder sous contrle et faire meilleur usage des
fonds publics. La seconde est une question conomique qui sintresse la manire dont
les cots de transaction lis aux politiques interviennent dans le choix de loption
permettant datteindre un objectif de politique donn de la manire la plus efficiente.
Les cots de transaction lis aux politiques se produisent tous les stades de mise en
uvre dune politique, de la conception et la promulgation jusqu lvaluation finale. Ils
rsultent dinteractions au sein des agences publiques et des organisations prives, et
entre celles-ci et les participants aux programmes. La mise en uvre proprement dite
comprend la distribution des paiements et le suivi des conditions dligibilit et de respect
des exigences, ainsi que les vrifications et contrles associs.
La poursuite des objectifs de la politique entrane forcment des cots de transaction
qui ne reprsentent pas une perte en soi. Cependant, toutes chose gale par ailleurs,
notamment les rsultats attendus et inattendus des politiques, il sera toujours avantageux
dessayer de rduire les cots de transaction lis aux politiques, la fois pour mieux utiliser
les fonds publics et pour minimiser lune des composantes des cots conomiques globaux
dun programme donn. Pour rduire les cots de transaction lis aux politiques tout en
conservant les avantages du programme, il est important didentifier les facteurs qui
dterminent ces cots. Ces facteurs concernent les caractristiques de la politique,
notamment la prcision et la clart de ses objectifs et la nature des exigences attaches. Pour
une politique donne, la structure administrative et de lenvironnement rglementaire en
place, des facteurs structurels comme le nombre dexploitations, leur taille et leur diversit,
et laccs linformation et la coordination seront aussi des facteurs importants.
Les cots de transaction lis aux politiques peuvent tre rduits en partageant les
expriences entre agences, rgions ou pays, en exploitant les rseaux administratifs dj
en place, en intgrant les systmes dinformation privs et publics, en rduisant le nombre
dagences et en ayant recours aux technologies de linformation. En mesurant et en suivant
correctement les cots de transaction lis aux politiques, on les rendra plus faciles
contrler. Les cots de transaction lis aux politiques dune politique donne diminuent
avec le temps car lexprience saccumule et les cots initiaux samortissent sur la dure.
Bien que limportance des cots de transaction lis aux politiques dans le choix de
politique soit reconnue, ils ont rarement ou jamais t pris en compte en pratique.

13

RSUM

Labsence de prise en compte est particulirement remarquable dans le cas de grands


bouleversements des politiques, par exemple le passage du soutien des prix du march
vers des paiements directs. Pour bien faire, on devrait raliser une analyse cots-avantages
complte, dont les cots de transaction lis aux politiques feraient partie, avant
dintroduire une nouvelle politique, par exemple dans un contexte de rforme de la
politique. Les transferts associs aux politiques devraient galement tre pris en compte
car ce que la socit est prte payer pour obtenir les rsultats attendus compte pour une
part importante dans le choix de politique. Daprs cette tude, il y a eu peu de tentatives
destimation des cots de transaction lis aux politiques. De plus, lorsque ctait le cas,
lestimation tait gnralement faite aprs coup et de fiabilit variable. Pour obtenir des
estimations plus cohrentes et fiables entrant dans la comparaison des politiques, il faut
employer des procdures plus systmatiques et prcises pour mesurer les cots de
transaction lis aux politiques et valuer les politiques.
Une comparaison complte des cots et avantages de diffrentes options de politique
doit rapporter la valeur conomique des rsultats de la politique aux cots des ressources,
cots de transaction lis aux politiques et effets secondaires compris, ainsi quaux
transferts quelle pourrait entraner, quils soient intentionnels ou pas. Une telle
comparaison nest pas tente dans cette tude. En labsence dexemples concrets, les
arbitrages sont illustrs par une analyse comparative schmatique. Des comparaisons
stylises sont prsentes pour une gamme doptions de politique hypothtiques supposes
toutes avoir les mmes rsultats en terme dobjectif poursuivi. Cette hypothse est adopte
pour simplifier lanalyse et pour la concentrer uniquement sur le cot des ressources (y
compris les pertes sches en cas de politique couple, les ventuels cots supplmentaires
de dissociation en cas de dcouplage dans le contexte des dfaillances du march, et les
cots de transaction lis aux politiques), et sur les transferts non intentionnels des
diffrentes options. Des hypothses plausibles sont faites sur certains paramtres et sur la
valeur unitaire des cots de transaction lis aux politiques, sur la base des estimations
trouves dans la littrature et dans les tudes de cas (Les valeurs mdianes des estimations
trouves dans la revue de la littrature prsente au chapitre 1 sont utilises, par exemple,
pour les cots de transaction lis aux politiques). Les comparaisons sont purement
illustratives et ne reprsentent aucune situation relle prcise. Cette analyse illustrative
indique que, toute chose gale par ailleurs, le choix de linstrument de politique va
dpendre de larbitrage entre le taux de ciblage (cest--dire les transferts qui sont
rellement ncessaires la ralisation des objectifs, diviss par les transferts totaux) et les
cots de transaction lis aux politiques. Tous les exemples hypothtiques exposs dans
cette tude montrent que la rduction des transferts non intentionnels en cas de ciblage
est lun des critres crucial du choix de politique.
Bien que les cots de transaction lis aux politiques en pourcentage des transferts
puissent tre plus levs pour des paiements cibls que pour des mesures non cibles, les
cots de transaction totaux ne sont pas ncessairement plus grands. En outre, dans de
nombreux cas, les cots totaux dune politique bien cible et coordonne pour lobtention
des rsultats attendus pourraient tre plus faibles. Les exemples hypothtiques
dvelopps dans cette tude indiquent que des politiques cibles, dcouples ou non, sont
loption la moins coteuse sous toute une gamme dhypothses sur les valeurs des
paramtres cls, en particulier lorsque le taux de ciblage est faible. Dans le cas des
politiques relatives au revenu, la prise en compte de lefficacit de transfert en matire de
revenu dans la comparaison renforce les avantages du dcouplage et du ciblage car les

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RSUM

dperditions sont gnralement plus faibles tant donn que les transferts sont plus
faibles. Dans le cas de politiques visant corriger des dfaillances du march et en
prsence de jointure, il faut considrer les arbitrages entre les gains du dcouplage et les
ventuels cots supplmentaires de dissociation (cest--dire le cot additionnel
ncessaire la production dun produit autre que de base isolment dun produit de base
qui sajoute aux transferts accords aux producteurs pour le produire de faon conjointe).
Cela signifie galement que larbitrage tient compte des transferts dont le producteurs a
besoin en case de production jointe du bien public dune part, et dautre part, de lensemble
des cots de la production disjointe du bien public. Toutefois, la totalit de la diversit et la
complexit rencontres dans les pays de lOCDE nest probablement pas reprsente et il
reste des incertitudes sur la valeur relle des paramtres. On pourrait envisager des cas o la
mise en uvre de la mesure gouvernementale cible ne rduit pas le cot total de poursuite
de lobjectif de politique et dans lesquels loption cible na pas le cot le plus faible parce
que les cots de transaction lis aux politiques et/ou le taux de ciblage sont levs. Ce serait
vraisemblablement le cas dune politique qui chercherait explicitement appliquer un taux
unique de soutien la presque totalit de la population ou de la superficie, et qui naurait que
peu ou pas dincidences (ngatives) non dsires au plan intrieur ou international. Il y a
galement des cas o la poursuite lobjectif de politique laide de mesures dcouples na
pas un cot total infrieur celui de mesures couples du fait du niveau lev des cots de
transaction lis aux politiques et/ou du taux de ciblage. Enfin, certains gouvernements
pourraient vouloir attribuer des poids diffrents aux composantes du bien-tre et aux
transferts pour traduire des prfrences en terme dquit, de faisabilit ou autres
proccupations sociales, ce qui aurait des incidences sur le choix de la politique.
De nombreux problmes doivent encore tre explors plus avant pour mener un
travail approfondi et raliste de comparaison, y compris la dimension temporelle de la
mise en uvre des politiques, lincidence du cadre institutionnel, et les autres
composantes des cots et avantages des politiques. Par souci de simplification, lapproche
prsente ici suppose que les politiques compares ont le mme rsultat attendu. Dans la
ralit, la qualit du rsultat peut varier selon les diffrents instruments de politique. En
outre, peuvent survenir dautres effets non attendus, la fois positifs et ngatifs, qui
diffrent aussi selon les alternatives. En gnral, linformation et les statistiques dont on
aurait besoin pour mener ces comparaisons plus complexes ne sont pas disponibles.

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Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

Introduction

a question des cots de transaction lis aux politiques (CTLP) a t souleve rcemment
dans le contexte des travaux de lOCDE sur la multifonctionnalit de lagriculture. Il a t
reconnu dans le cadre analytique labor pour les travaux conceptuels sur la
multifonctionnalit (OCDE, 2001a) que lorsquon recherche lintervention la plus efficace
pour remdier aux dfaillances du march associes la multifonctionnalit, les cots de
transaction, notamment les cots administratifs associs aux diffrentes options, doivent
tre galement pris en compte . Cette question a t explore lors de lAtelier de lOCDE
Multifonctionnalit : mise en uvre du cadre analytique de lOCDE Guider la conception
des politiques qui sest tenu les 2 et 3 juillet 2001, sur la base dun document cadre
prpar par le Secrtariat (OCDE, 2001b) et des rapports de deux consultants (Challen, 2001
et Vatn, 2001). Les rsultats de la discussion qui a eu lieu sont incorpors et dvelopps
plus en dtail dans un rapport sur les consquences sur laction publique des travaux de
lOCDE sur la multifonctionnalit (OCDE, 2003a). Un autre rapport de lOCDE La
multifonctionnalit dans lagriculture : quel rle pour le secteur priv? examine les cots de
transaction non lis aux politiques dans le contexte de la fourniture de biens publics
(OCDE, 2005b).
Sans parler du regain dintrt port aux CTLP dans le contexte de la multifonctionnalit,
des inquitudes ont commenc poindre lors de la discussion plus gnrale de labandon
des mesures de soutien des prix du march au profit de paiements directs dans le contexte
de la rforme des politiques agricoles. Ces inquitudes ont grandi avec llaboration de
nombreuses mesures complexes de protection de lenvironnement cibles sur des objectifs
spcifiques. prsent, elles sexpriment plus gnralement en termes de cots et avantages
de lvolution vers des paiements plus dcoupls et cibls. En fait, il est largement reconnu
que, pour un rsultat donn, les inquitudes concernant lefficience et le rapport cotefficacit des politiques supposent de considrer tous les cots, y compris les cots
administratifs, et avantages lors de la dtermination de la meilleure option.
Cette tude examine les questions lies aux CTLP dans le contexte gnral de la
rforme des politiques agricoles. Les objectifs communs des ministres des pays de lOCDE
pour la rforme des politiques comportent la rduction progressive du soutien et de la
protection et un mouvement vers des formes de soutien qui entranent moins de
distorsions sur la production et les changes afin de permettre au secteur agricole de
rpondre davantage aux signaux des marchs. Les ministres des pays de lOCDE ont
soulign la ncessit dune telle rforme en 1987. En 1998, les ministres de lAgriculture des
pays de lOCDE sont convenus dun ensemble de principes pour la rforme de la politique
agricole et dun ensemble de critres oprationnels devant sappliquer la conception et la
mise en uvre des mesures gouvernementales (OCDE, 1998). Les ministres sont en
particulier convenus que les mesures gouvernementales devraient tre transparentes,
cibles sur des rsultats spcifiques et adaptes, cest--dire fournissant des transferts

17

INTRODUCTION

pas plus importants quil ne faut pour obtenir des rsultats clairement identifis (OCDE,
1998). Ces critres demandent ce que les objectifs soient bien dfinis afin de pouvoir
identifier clairement les destinataires du soutien (population, zone ou rsultats) ainsi que
le niveau de soutien adapt aux objectifs. Les ministres ont aussi reconnu que les
politiques devraient tre flexibles et quitables.
Au cours de la dernire dcennie, la rforme des politiques sest principalement
attache modifier les modalits doctroi du soutien aux producteurs, avec un net
mouvement partant des mesures lies la production qui engendrent de fortes distorsions
sur la production et les changes, vers des mesures qui sont plus dcouples de la
production courante. Le progrs des politiques cibles sur des objectifs et des bnficiaires
clairement dfinis na cependant t que trs modeste (OCDE, 2005c).
Deux grandes questions concernant les CTLP sont examines dans cette tude. La
premire relve du domaine de la gestion publique, tandis que la seconde porte sur le rle
des CTLP dans le choix de politique. Les questions qui se posent sont les suivantes :

Dans quelle mesure les CTLP dun ensemble donn de politiques peuvent-ils tre rduits
sans compromettre les rsultats? Comment?

Les CTLP sont-ils susceptibles de modifier les choix de politique? Autrement dit, pour un
rsultat donn et compte tenu de tous les cots et avantages, peuvent-ils tre
suffisamment importants pour annuler les avantages conomiques et les conomies en
transferts de politiques cibles et dcouples?

Le chapitre 1 examine les questions relatives la gestion publique. Les facteurs qui
affectent les CTLP comme les caractristiques des politiques, lenvironnement
administratif et rglementaire, les structures agricoles et les systmes dinformation, sont
identifis et des moyens de rduire les CTLP sont envisags. Le chapitre 2 considre les
questions conomiques concernant le rle des CTLP dans la dfinition de loption la plus
mme datteindre les objectifs de la politique de la manire la plus efficace par rapport
son cot. Elle dveloppe une mthode simplifie pour comparer des options de politique
telles que le soutien des prix du march et diverses catgories de paiements qui sont soit
totalement coupls ou totalement dcoupls et/ou pas du tout cibls ou parfaitement
cibls, mais qui ont les mmes rsultats attendus. Des exemples sont ensuite prsent
pour illustration. Le chapitre 3 prsente un rsum et des conclusions qui mettent en
vidence les principales questions et donne des recommandations sur le rle des CTLP
dans lanalyse conomique des diffrentes options de politique.

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Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE I

Chapitre 1

Les cots de transaction


lis aux politiques
des politiques agricoles

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

1.1. Contexte
Comme indiqu dans lintroduction, ce chapitre examine les questions relatives la
gestion publique et aux CTLP dans le contexte gnral de la rforme des politiques agricoles
qui consiste en un mouvement vers des options de politique plus dcouples et cibles.
Lanalyse se concentre sur les cots administratifs qui diffrent sensiblement dune
option lautre et donc peuvent affecter les choix de politique. Ltablissement dobjectifs
et llaboration de solutions gnrent des cots fixes qui sont communs toutes les
options, quelle que soit la dcision. De mme, lvaluation ex ante et ex post des
interventions par rapport leurs objectifs doit tre effectue dans tous les cas, quelque soit
la politique choisie. En pratique, les pouvoirs publics le font rarement et les politiques
passes restent en place, sans faire lobjet dvaluation, alors que leurs objectifs sousjacents ont chang. Par souci de simplification, cette tude se concentre principalement
sur les cots de mise en uvre et de suivi des politiques, qui sont les plus susceptibles de
varier nettement selon linstrument de politique choisi et la taille du programme, et qui
sont le composantes les plus souvent rapportes dans la littrature.
De la mme faon, dans le contexte de la rforme des politiques qui consiste
gnralement rduire les mesures large porte de soutien des prix et la production
pour se tourner vers des mesures plus dcouples et cibles, les changements des cots de
transaction (et des autres cots examins) entre le les diffrentes options alternatives sont
les plus pertinents. Diffrentes institutions et diffrents mcanismes de conception, de
mise en uvre, de suivi et dvaluation des politiques sont dj en place dans les pays de
lOCDE. Dans la mesure du possible, les cots de dmarrage sont distingus des cots
dexploitation et laccent est mis sur ces derniers qui sont plus pertinents pour valuer le
rapport cot-efficacit dune politique sur le long terme. Les cots de mise en place, qui
peuvent tre consquents, peuvent tre rpartis sur la dure du programme.
La section 1.2 dfinit tout dabord les CTLP dans le but didentifier les composantes et
les dterminants les plus pertinents. Elle passe en revue les diffrentes tapes de la
conception, la mise en uvre et du suivi des mcanismes des politiques, et sefforce
didentifier, les cots qui leur sont associs. La littrature disponible sur les cots de
transaction des mesures gouvernementales est brivement passe en revue dans la
section 1.3 et les principaux constats pertinents pour cette tude sont prsents.
Linformation apporte par les tudes de cas prsentes dans la partie II est galement
prise en compte. Une srie destimations de CTLP tires de la littrature et des tudes de
cas est prsente lannexe I.1. La section 1.4 examine comment mesurer les CTLP et
prcise les informations fournir et les problmes rencontrs. Les principaux facteurs
affectant les CTLP ayant t identifis, la section 1.5 propose des options pour les rduire
sans compromettre les rsultats. La rduction des CTLP est toujours envisage dans un
contexte o les rsultats attendus sont obtenus. En dautres termes, la rduction des cots
ne devrait pas se faire au dtriment de la ralisation des objectifs du programme.

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

1.2. Dfinition des cots de transaction lis aux politiques


Des cots de transaction du march ceux des politiques
Le concept de cot de transaction dans lanalyse conomique a t introduit
en 1937 par Coase, qui a reconnu que linformation sur les transactions tait souvent
incomplte, entranant des frictions entre fournisseurs et acheteurs. Il a t dfini de
manire large dans Challen (2000) comme :
the costs of arranging a contract ex ante and monitoring and enforcing it ex post (Matthews
(1986 ); the costs of running the economic system (Arrow (1969) ; et the economic
equivalent of friction in physical systems (Williamson (1985) .
[Les cots initiaux de passation dun contrat et les cots de suivi et dapplication du
contrat ex post (Matthews (1986); les cots de fonctionnement du systme conomique
(Arrow (1969); et lquivalent conomique des frictions dans les systmes physiques
(Williamson (1985)].
Une dfinition large des cots de transaction pourrait inclure tous les cots associs
aux dcisions en matire dallocation, que la dcision soit prise sur un march ou par les
pouvoirs publics (OCDE, 2001b) 1 . Le concept a t dvelopp dans les analyses
conomiques comparatives comme un facteur expliquant la performance de formes
institutionnelles alternatives et comme un paramtre du changement institutionnel. Selon
Furubotn et Richter (1998) et comme rapport dans OCDE (2003a), les cots de transaction
peuvent tre classs dans trois catgories :

Les cots de transaction institutionnels (ou lis aux politiques), qui sont les cots de
cration, de maintien et de modification du cadre institutionnel dune politique, et les
cots de mise en uvre des politiques.

Les cots de transaction de gestion, qui sont les cots de cration, de maintien, de
modification et de fonctionnement des organisations.

Les cots de transaction de march, qui sont les cots de recherche et dinformation, de
ngociation et de dcision, et les cots de contrle de la conformit qui rsultent des
transactions sur les marchs.

Cette tude se concentre sur les cots de transaction lis aux politiques, cest--dire
les cots associs la mise en uvre des politiques, qui appartiennent la premire
catgorie des cots de transaction institutionnel (encadr 1.1). Par dfinition, toute
politique implique un certain degr dintervention des pouvoirs publics et donc un certain
niveau de cots de transaction. Cest le cas des mesures aux frontires tel les que les droits
de douane simples, les contingents tarifaires ou les soutiens lexportation, les mesures de
soutien des prix nationaux tels que les achats dintervention, ou les quotas de production,
les diffrents types de paiements budgtaires et les rglementations. Ltude couvre donc
toutes les transactions entre les agriculteurs et les pouvoirs publics, quels que soient les
mcanismes de mise en uvre (paiements sur la base de critres dadmissibilit, contrats,
rglementations, taxes, etc.) et le niveau de gouvernement, et sintressera tout
particulirement aux paiements budgtaires, qui ont souvent t critiqus pour leurs cots
de transaction levs2.
Les CTLP comprennent les cots encourus par les pouvoirs publics pour la collecte de
linformation, la planification et la conception des politiques, la collecte des recettes
fiscales, la mise en uvre, le suivi et le contrle des rsultats des politiques. Dans la
mesure du possible, les cots encourus par les agriculteurs lors de leurs transactions avec

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Encadr 1.1. Terminologie


Le concept de cots de transaction a t dvelopp dans la littrature conomique
relative aux transactions prives comme un facteur expliquant les structures
dorganisation (par exemple intgration verticale plutt que contractualisation), les
dfaillances du march (dans le cas, par exemple, dinformation asymtrique ou de dfaut
de droits de proprit) et les choix institutionnels (promotion des clubs, par exemple). Le
concept, et donc le terme, a t apport dans le dbat politique comme dsignant le cot
des transactions dans lesquelles les pouvoirs publics sont partie prenante, mais les cots
de transaction lis aux politiques sont en fait les cots administratifs associs la mise en
uvre des politiques. Le terme cots de transaction a le mrite de nous rappeler
lorigine thorique du concept mais il prte parfois confusion et pour tre plus prcis, on
utilise souvent les termes de cots administratifs ou cots de mise en uvre . Toutefois,
dans ce rapport nous avons conserv, dans un souci de continuit, le terme de cots de
transaction lis aux politiques, abrg en CTLP.

les pouvoirs publics, pour obtenir linformation sur les politiques et demander les aides
sont couverts. Il est important de les inclure car ils affectent le respect des exigences
(conformit) et, dans le cas de programmes volontaires, le taux de participation. Laccent
est mis sur les cots individuels lis au fait de remplir des questionnaires et de parler avec
les conseillers agricoles plutt que sur les cots collectifs, de lobbying ou organisationnels.
Certaines activits lies la mise en uvre des politiques peuvent tre effectues par des
organisations non publiques telles que cabinets de consultants, banques, compagnies
dassurances, coopratives, organisations agricoles, organisations non gouvernementales,
associations de certification/de contrle, qui peuvent tre partiellement ou intgralement
pays par les pouvoirs publics pour les cots encourus ou qui rpercutent ces cots sur
leurs clients, savoir les agriculteurs. Dans la mesure du possible, leurs cots sont
galement pris en compte. Le projet couvre les cas o les pouvoirs publics utilisent des
instruments juridiques de gr gr tel que les contrats. Le cas des quasi marchs (pour les
permis dmission, par exemple) est signal dans la revue de la littrature existante mais il
nest pas dvelopp en dtail. Ces questions sont discutes dans OCDE (2005b).

Lorigine des CTLP dans le processus dapplication des politiques


Les CTLP sont tous les cots rsultant des interactions lintrieur et entre les agences
gouvernementales, les organismes privs et les participants au programme toutes les
tapes de la mise en uvre des politiques. La premire chose faire est donc didentifier
les types spcifiques de transactions, leurs tapes et les partenaires pour caractriser les
cots qui leur sont associs. Le texte qui suit dcrit principalement la situation en matire
de paiements budgtaires. Il sapplique galement au soutien des prix du march par des
droits de douane uniquement. Mais, dans un grand nombre de pays, le soutien des prix du
march utilise des mesures aux frontires plus complexes telles que les contingents
tarifaires ou les soutiens lexportation et des mesures au niveau national telles que les
prix administrs, les achats dintervention et le stockage, qui pourraient aussi entraner
des CTLP importants.
Les principales catgories de CTLP se produisent en premier lieu au niveau des
pouvoirs publics lors de lexploration et de la promotion de la politique la plus approprie
(recherche, information, communication) et du choix des paramtres de cette politique. Il

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

faut ensuite promulguer les politiques et, pour ce faire, il faut parfois trouver un consensus
entre les pouvoirs publics, les organisations agricoles et la socit civile. La mise en uvre
en soi comprend la distribution des paiements (ou plus gnralement de laide, ou
lapplication des rglementations) et le fait de vrifier que les bnficiaires runissent bien
les conditions requises. La distribution requiert didentifier les bnficiaires, de traiter les
demandes et de verser les paiements. Selon le type de politique, le traitement des
demandes peut impliquer daffiner les conditions spcifiques ou de mettre en place des
projets individuels ou collectifs, ce qui pourra ncessiter des outils spcifiques (contrats en
bonne et due forme et assistance technique). Ladmissibilit des postulants et le respect
des exigences, le cas chant, doivent tre contrles. Des mesures coercitives pourraient
suivre et des procdures tre intentes en cas de non respect des exigences. Lvaluation
globale seffectue la fin du processus ou intervalles rguliers.
Le diagramme du graphique 1.1 dcrit en termes gnraux les transactions qui
accompagnent le versement de paiements budgtaires. Il classe les diffrentes souscatgories de CTLP en fonction du niveau o ils se produisent et de lacteur qui les supporte
en premier. Les cots encourus par les agriculteurs, les organisations agricoles et les
organisations non gouvernementales peuvent, toutefois, tre totalement ou partiellement
rembourses par ltat. Le diagramme sapplique tous les types de structures
institutionnelles car les transactions dcrites peuvent intervenir lintrieur dune agence
ou entre agences. Dans la mise en uvre des politiques, lventail complet des activits
possibles prsentes ici ne se produit pas ncessairement. Lexistence de sous-catgories
de cots dtailles et leur importance relative dpendront du type de politique3.

Graphique 1.1. Sous-catgories de cots de transactions lis aux politiques


pour le versement de paiements budgtaires
Cots de transaction

Cots initiaux et finaux

Cots de mise en uvre

Recherche,
information

Distribution

Conception

Identification
des bnficiaires

Promulgation/
obtention consensus
building

Traitement
des demandes,
y compris
contractualisation

Conformit
et application
des rgles1

valuation

Paiement effectif

Suivi de la
mise en uvre2

Contrle/suivi

Admissibilit

Cots de participation

Cots agriculteurs

Cots
dorganisation

Formulaires ;
transport ;
etc.

Lobbying ;
vulgarisation
assistance
administrative ;
organisation ;
certification ;
etc.

Les pavs bleuts contiennent des CTLP qui devraient tre sensiblement diffrents dune politique lautre et
constituent donc lobjet principal de la prsente analyse.
1. Dtection du non-respect et mise en application des rgles, mise en demeure.
2. Comprend les cots de gestion et dorganisation.
Source : Secrtariat de lOCDE, adapt de Mann (2000).

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Le tableau 1.1 identifie les principaux CTLP pour de grands types de politiques. Les
cots initiaux de dmarrage et les cots finaux dvaluation devraient se produire pour
toutes les politiques mais ils diffrent selon le nombre et la complexit des objectifs, des
actions requises et des institutions impliques. Par souci de simplification, ltude se
concentre sur les cots de mise en uvre (en bleut sur le graphique 1.1). Tous les paiements
directs devront tre verss et contrls. Si tous les producteurs reoivent des paiements
lis la production, dautres paiements supposent le traitement de demandes tablissant
ladmissibilit (dclaration de la superficie plante ou du nombre de tte de btail). Dans le
cas de paiements cibls (en faveur de rgions dfavorises spcifiques ou sous rserve de
conditions denvironnement ou de ressources), une slection supplmentaire sapplique.
Le tableau 1.2 identifie les cots fixes et les cots variables supports par les agences dtat
et les agriculteurs laide de lexemple spcifique dun paiement lhectare avec
conformit aux exigences en matire de gestion environnementale.

Tableau 1.1. CTLP des diffrents types de politiques


Soutien des prix
(droits de douane
uniquement)1

CTLP

Recherche, information, conception, consensus

Paiement
Paiement non
Paiement non
Paiement
cibl coupl2
cibl dcoupl
cibl coupl
cibl dcoupl
(p. ex. paiement (p. ex. paiement
(p. ex. paiement
(p. ex. paiement
li la production au titre de droits
li la production)
cibl sur le revenu)
avec limites)
historiques)

Distribution
identification des bnficiaires

traitement des demandes (admissibilit)

admissibilit

respect des exigences

versement des paiements

Suivi/contrle

Application des exigences


valuation

Cots pour les agriculteurs

1. En fait, dans de nombreux pays, le soutien des prix du march est assur par le biais dinterventions plus complexes telles
que contingents de production ou dimportation, soutiens lexportation, prix administrs, achats dintervention ou
stockage, qui supposent des cots de transaction importants. Le cas de ces mesures complexes nest pas dvelopp ici.
2. Les paiements la production qui sont spcifiques une rgion dfavorise, par exemple, pourraient entrer dans cette
catgorie. Ces paiements sont rarement mis en uvre.
Source : Adapt du tableau 5 de OCDE (2003a).

Tableau 1.2. CTLP pour un programme volontaire avec paiements lhectare


et exigences en matire de gestion environnementale
Agence publique
Cots dadministration
Fixes

Conception de la politique (domaine et prescriptions)

Participants

Variables selon
le nombre
de participants

Fixes

Variables selon
le nombre
dhectares

Ngociation des accords


promotion auprs des agriculteurs

ngociation entre lagence et lagriculteur des exigences en matire de gestion


Provisionnement des paiements
Contrle et valuation

Application et respect des exigences


Source : Adapt du tableau 4.1 de Falconer et Whitby (1999a).

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Les acteurs et les payeurs du processus dapplication des politiques


Toutes les organisations et tous les individus participant des politiques publiques
encourent des CTLP. Il faut considrer la fois les cots publics et les cots privs. Diverses
agences gouvernementales sont impliques dans la mise en uvre des politiques et les
interactions sont la fois verticales (entre les niveaux national, rgional et local de
gouvernement) et horizontales (entre rseaux ou rgions). En outre, certaines tches
peuvent tre dlgues des organismes privs. Des cabinets de consultants peuvent
apporter leur concours lvaluation ex ante et ex post des politiques. Des banques ou des
compagnies dassurances sont impliques dans la distribution et le suivi de laide. Les
banques, par exemple, accordent des prts avec intrts bonifis. De nombreux pays
(lEspagne et les tats-Unis, par exemple) utilisent le rseau et le fichier clients des
compagnies dassurances pour lacheminement des programmes dassurances). Des
activits de vulgarisation et de conseil peuvent tre effectues par diffrentes
organisations publiques, prives ou professionnelles. Les organisations agricoles aident
bien souvent les agriculteurs postuler aux programmes. Des socits de conseils ou des
coopratives environnementales peuvent jouer ce rle (exemple des Pays-Bas, cf. Polman,
2002). Les organisations agricoles sont galement actives en matire de lobbying. Dans
certains pays comme la France, une part importante des activits de mise en uvre est
effectue par des organisations mixtes impliquant la fois des services publics et une
organisation agricole comme les offices par produit et le CNASEA (Centre national pour
lamnagement des structures des exploitations agricoles). Les organisations agricoles
jouent parfois un rle important dans les activits de coordination et de certification. Dans
certains cas, des organisations non gouvernementales aident la mise en uvre des
actions agro-environnementales au niveau local.
Au n iv e a u i n d i v i d u e l , l e s ag r i c u l t e u r s i n t e ra g i s s e n t ave c l e s ag e n c e s
gouvernementales locales, mais galement avec leurs propres organisations
professionnelles, principalement lors des dpts de demandes et lors du dmarrage de
projets. Ils sont galement associs aux organisations agricoles pour les activits de
coordination Dans le cas de programmes volontaires, les CTLP des agriculteurs sont
importants car ils peuvent limiter la participation et donc affecter les rsultats.
Les CTLP ne sont pas toujours pays par ceux qui les encourent. Les cots de mise en
uvre encourus par des entreprises prives sont pays par les clients et/ou par les
pouvoirs publics, soit parce que ltat subventionne directement tout ou partie des cots
administratifs comme dans le cas des compagnies dassurances soit parce que ces cots
administratifs sont dduits de la subvention. De mme, les organisations agricoles peuvent
recevoir des aides publiques pour leurs activits de mise en uvre ou tre payes
directement par les clients (les agriculteurs). En Core, par exemple, les coopratives
reoivent des paiements de ltat pour les cots encourus dans le cadre de la distribution
des moyens de production subventionns, de lexcution dachats dintervention et du
stockage. Dans le cas des politiques agro-environnementales ou socio-structurelles, les
cots pour les agriculteurs peuvent tre importants mais ils sont souvent pris en charge
par le programme. La section qui suit discute, dun point de vue qualitatif, de la manire
dont la rpartition des cots entre les acteurs peut affecter les CTLP.

Les diffrents types de CTLP


Les CTLP englobent les cots de main-duvre et les dpenses dexploitation4. Le
personnel passe un certain temps communiquer, remplir des formulaires, voyager,
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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

ngocier, lancer des projets, envoyer des chques, contrler le respect des exigences
(lorsque la politique en impose), etc. Certaines de ces tches comme le remplissage des
formulaires ou ltablissement de projets demandent aussi du temps aux agriculteurs. Les
traitements et salaires des diffrentes catgories de personnel et les cots dopportunit
dans le cas des agriculteurs (souvent supposs gaux au revenu agricole5), sont utiliss
pour valuer les cots unitaires de main-duvre. Les dpenses dexploitation englobent
les dpenses lies aux quipements (bureaux, mobilier, ordinateur, imprimante ou papier)
et aux services (postaux et bancaires, par exemple).
Quel que soit le niveau o ils se produisent, les CTLP ont en commun diverses
caractristiques. Il existe des cots fixes qui ne dpendent ni du nombre des participants
ni de limportance des ressources concernes (nombre dhectares ou danimaux) et qui, par
consquent, ne sont pas affects par limportance des transferts. Les cots variables, en
revanche, augmentent avec la taille du programme. Gnralement, les cots fixes pour les
pouvoirs publics se produisent au tout dbut du processus lors des phases de conception
et de promotion dun programme; ils reprsentent galement une part importante des
cots finaux dvaluation. Tous les cots de mise en place initiale et dvaluation ne sont
cependant pas fixes. Les cots de mise en uvre sont gnralement variables, tant pour les
agences publiques que pour les agriculteurs, bien que ces derniers puissent galement
encourir des cots fixes, par exemple lorsque le programme requiert la mise en place dun
projet et la collecte dinformations pralables (diagnostic). La distinction entre cots fixes
et cots variables est importante dans la mesure o elle affecte la capacit dun
programme canaliser des transferts importants.
Lorsquon mesure les CTLP, la dimension temps est importante. Les cots de
dmarrage sont suprieurs aux cots dexploitation; il est donc important de prendre en
compte la phase de mise en uvre de la politique examine lors de la comparaison des
politiques. Lidal serait disoler les cots de dmarrage et de les affecter sur toute la dure
de la politique. Comme lexprience saccumule dun programme ceux qui lui succdent,
on pourrait galement rpartir les cots de mise en place initiale sur une priode plus
longue que la dure du programme proprement dit mais cela serait difficile raliser. La
dimension temps est importante et suggrerait la mise en place de politiques plus long
terme ou du moins de politiques successives sappuyant sur leurs expriences respectives.
Lorsquon compare des politiques, il est galement pertinent dexaminer si certaines
actions entranant des CTLP donneront un meilleur rsultat mais pourraient aussi rduire
les CTLP futurs. Lincidence nette pourrait alors tre positive. Ce peut tre le cas de cots de
dmarrage tels que les cots de lassistance technique et de la coordination, qui peuvent tre
considrs comme des investissements car ils aident les agences et les agriculteurs
amliorer leur gestion et devraient de ce fait gnrer des avantages conomiques. Les cots
lis la collecte dinformations, lacquisition de savoir et lutilisation de technologies
modernes gnrent des avantages qui stendent au-del du champ daction de la politique.
Enfin, il serait intressant de distinguer les cots qui rsultent de la conception de la
politique ou de la ncessit de renforcer lapplication, lesquels peuvent se justifier par une
amlioration des rsultats, des cots qui dpendent de lefficacit des institutions
dacheminement des aides (cots lis leur structure, leur exprience, aux procdures
budgtaires, etc.). Ces derniers devraient tre minimiss pour un rsultat donn.

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LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

1.3. Revue de la littrature sur les cots de transaction lis aux politiques
Principales questions
Comme le montre lencadr 1.2, la question des CTLP nest pas spcifique lagriculture.
Cet encadr fournit quelques exemples de la manire dont la question des CTLP est
examine dans dautres secteurs. Cette section sintresse plus particulirement aux tudes
rcentes sur les cots de transaction lis la mise en uvre des politiques agricoles, en
particulier celles fournissant des estimations quantitatives. Dans la littrature examine, les
questions concernant les CTLP se posent dans les termes suivants :

Comment amliorer la conception et la mise en uvre des politiques agroenvironnementales et socio-structurelles pour mieux raliser leurs objectifs?

Dans le contexte du dbat sur la multifonctionnalit, comment arbitrer entre lexigence


de prcision6 et les cots de transaction?

Dun point de vue institutionnel, quels sont les systmes dacheminement des aides
offrant le meilleur rapport cot-efficacit?

Comment concevoir des programmes qui minimisent les cots pour un rsultat donn,
en particulier en assurant le respect des exigences et en limitant la fraude?

Approches et rsultats
Les objectifs, approches et principaux rsultats des tudes examines sont rsums
ci-dessous et sous forme de tableau lannexe I.1 (tableau I.1.1). Cette annexe contient
galement des estimations des CTLP trouves dans ces tudes (tableaux I.1.1 I.1.12) et
dans les informations prsentes lors de latelier sur les cots de transaction lis aux
politiques (tableaux I.1.13 I.1.19). Les sections suivantes de ce chapitre, en particulier les
sections 1.4 et 1.5, sinspirent galement de linformation trouve dans la littrature et
prsente latelier.

Les paiements lhectare dans les pays membres de lUnion europenne


Au sein de lUnion europenne (UE), la question des cots administratifs des
politiques sest pose la fois dans le contexte de lintroduction de paiements lhectare
pour compenser la rduction des prix dintervention en 1992, et dans celui de lvaluation
des mesures agro-environnementales. Un rapport comparatif sur ladministration des
paiements la surface de cultures arables aux Pays-Bas, en Sude et en Angleterre a t
publi par les Cours des comptes nationales de ces pays en 2000 (SAI, 2000). Pour la
priode 1996-97, il examine les systmes de versement dans cinq rgions des Pays-Bas,
neufs rgions dAngleterre et 21 24 rgions de Sude, estime les CTLP et formule des
recommandations pour permettre leur rduction, partir de la comparaison des cots
lintrieur dun mme pays. La proccupation premire tait la rduction des cots
administratifs, qui sont supports par les tats membres et ne sont pas rembourss par
lUE, en amliorant la gestion des bureaux rgionaux. Les rgions dun mme pays
prsentaient dimportantes diffrences. Celles-ci sexpliquent en partie par le nombre de
dossiers et la part des dossiers simplifis (en-de dun certain nombre dhectares) dans la
rgion mais aussi par des facteurs managriaux comme la formation et lexprience du
personnel, qui ont t identifis comme mritant davantage dattention. Dans les trois
pays, le manque de donnes disponibles sur les cots et le temps de travail du personnel a
t not. Les moyennes nationales, qui varient entre 168 et 381 EUR par dossier sont
prsentes au tableau I.1.2.
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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Encadr 1.2. Cots de transaction lis aux politiques dans dautres secteurs
Dans quel contexte se pose le problme?

Administration dautres politiques sectorielles ou macroconomiques, comme les


politiques rgionales et des politiques sociales. En ce qui concerne les politiques
sociales (sant, retraites, assurance-chmage), le problme se pose en termes
defficacit du ciblage compar aux cots dadministration (Coady, 2000). Rduire la
fraude est un grand sujet de proccupation. Lun des principaux problmes que posent
les politiques sociales est le cot marginal de la fiscalit (annexe I.2). Dans le cadre de
lvaluation de propositions de systmes de pension bass sur des comptes privs, le
bureau du budget du Congrs des tats-Unis (Congressional Budget Office, CBO) a estim
les cots administratifs de quatre systmes de pension (CBO, 2004). En gnral, tant
donn la masse considrable des transferts, les cots dadministration des politiques
sociales sont relativement faibles (de lordre de 1 % des indemnits de chmage, par
exemple) dans les pays de lOCDE. Comme expliqu lannexe I.2, les pouvoirs publics
sinquitent aussi des cots administratifs de la perception des impts. Les valuations
des politiques rgionales conduisent souvent sinquiter des CTLP par rapport aux
rsultats (comme cest le cas pour les politiques agricoles, socio-structurelles et agroenvironnementales).

Adoption des rglementations. Les CTLP lis ladoption dune rglementation (cots
du respect des exigences et du contrle) visant, par exemple, rduire la pollution, sont
examins dans dautres secteurs. Comme dans le secteur agricole, la principale
proccupation est de rduire les cots du contrle pour un rsultat donn.

Mise en uvre des politiques par des entreprises prives. Les banques et les compagnies
dassurances sont impliques dans la mise en uvre des politiques. Comme dans
lagriculture, les proccupations concernant leur CTLP sont de minimiser la recherche
de rentes de situation et lala moral. Une gestion prive des politiques est-elle plus
efficace quune gestion publique ? La question a t amplement dbattue (voir, par
exemple, Myers, 1992).

Investissements et projets. Leurs cots de mise en uvre sont gnralement examins


avec soin afin de maximiser les rsultats pour un cot total donn. Des analyses cotsavantages sont gnralement effectues.

Assistance conomique trangre (aide aux pays en dveloppement, investissements


dans des projets trangers). Ici encore, le souci est de minimiser les CTLP par rapport
aux rsultats (PNUD, 2000).

Organismes caritatifs. Les donateurs sinquitant de plus en plus de la part importante


des dons allant au financement des cots administratifs, la transparence a t
amliore. Lobjectif est ici daccrotre lefficacit des transferts .

Quels enseignements pouvons-nous en tirer et dans quelle mesure pouvons-nous


les appliquer la politique agricole?

28

Les proccupations relatives la conception et la mise en uvre des politiques


sociales et rgionales sont trs similaires celles des politiques agricoles. On peut en
tirer des enseignements en termes de ciblage car le degr de ciblage (sur le revenu, par
exemple) est dj plus lev dans ces politiques que dans les politiques agricoles.

De mme, lexprience de lapplication des rglementations est beaucoup plus grande


dans dautres secteurs et sapplique une plus grande chelle.

Lexprience en matire dassurances et de gestion des investissements nest pas


spcifique un secteur.

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Encadr 1.2. Cots de transaction lis aux politiques dans dautres secteurs (suite)

Laide trangre adopte souvent une approche de projet, en particulier pour ce qui est
des investissements. Les rsultats des projets sont donc lunit de rfrence, plutt que
le niveau de paiement. Si les approches de projet devaient se dvelopper dans
lagriculture, une telle exprience serait utile. Le souci de rduire les CTLP concerne
galement les deux parties (donateur et bnficiaire).

Lexprience des organismes caritatifs montre limportance de la transparence.

Enseignements gnraux

Des objectifs clairs (bien dfinis et mesurables) sont essentiels pour rduire les CTLP et
amliorer les rsultats.

Limplication dun grand nombre dacteurs tous les niveaux et une large acceptation
facilitent la mise en uvre et, en particulier, le respect des exigences et le contrle
(objectifs partags).

Le partage dexpriences, la cration de capacits et laccs linformation sont des


lments importants qui contribuent une rduction des CTLP.

Il est largement conseill dutiliser les rseaux existants et dviter de crer des circuits
faisant double emploi mme si dans la pratique (dans lacheminement de laide
trangre, par exemple) ce conseil nest pas toujours suivi. Limportance dune bonne
infrastructure est souligne.

Il est important que les niveaux de centralisation/dcentralisation soient appropris.

Les avis concernant la taille optimale des projets et lincidence dun grand nombre de
participants sur le montant des CTLP sont contradictoires. Certains considrent, au vu
des expriences en matire daide trangre et de politiques de dveloppement rural,
que le saupoudrage de laide sur un grand nombre de projets est moins efficace et plus
coteux quun ciblage sur un nombre plus restreint de grands projets cibls (PNUD,
2000). Dautres, au contraire, considrent que les petits projets pouvant tre
apprhends au niveau local sont plus faciles et moins coteux grer (IPEE, 2001).

Le rle positif des nouvelles technologies dans la rduction des CTLP est largement
reconnu.

La comparaison des programmes agro-environnementaux dans les pays membres


de lUnion europenne
Dans le cadre dun projet de recherche de lUE (STEWPOL)7, les chercheurs de huit pays
membres de lUnion ont estim les cots administratifs des politiques de conservation des
paysages ruraux. Le rapport du projet fournit des estimations des cots administratifs pour
40 mesures agro-environnementales mises en uvre dans le cadre rglementations 2078/92
et 746/96. Il couvre une grande panoplie de mesures allant des primes lherbe franaises
aux accords britanniques de gestion personnalise ou aux quasi-marchs pour les biens
denvironnement, en passant par les subventions lagriculture biologique (pour une liste
des mesures spcifiques examines, voir le tableau annexe I.1.4). Les systmes de
versement des aides, et par consquent les mthodes destimation des cots, varient dun
pays et dune mesure lautre. Cest donc une source dinformations riche en mthodes
destimation. Le rapport rsum sur les cots administratifs (chapitre 4 de Falconer et
Whitby, 1999a) fournit galement des rflexions utiles sur la nature et les effets des cots
de transaction. Il part dun constat : ces cots ne posent pas systmatiquement un

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

problme mais ils manquent de visibilit. Il faut les reconnatre et mettre en vis--vis les
ralisations dune politique donne pour amliorer in fine la rentabilit des dpenses
publiques dans la sphre agro-environnementale (Falconer et Whitby, 1999a). Les auteurs
reconnaissent galement limportance des cots administratifs encourus par les
agriculteurs. Falconer et Whitby (1999a) estiment que les CTLP des programmes agroenvironnementaux reprsentent en moyenne environ 20 30 % des paiements
compensatoires globaux avec des variations importantes dune mesure lautre
(tableaux I.1.4 et I.1.5). Les CTLP sont en grande partie expliqus par des facteurs comme
lhtrognit des producteurs et sasymtrie dinformation entre les participants et les
pouvoirs publics. Les CTLP levs sont observs principalement au niveau local. Bien que
les lments de preuve soient disperss, les CTLP semblent tre plus importants pour les
programmes agro-environnementaux que pour les rgimes des produits agricoles tels que
les paiements lhectare et les primes par tte (tableau I.1.3). Les auteurs insistent
toutefois sur le fait que les CTLP ne peuvent tre considrs en valeur absolue mais doivent
tre rapports au rsultat en termes dobjectifs de la politique et damlioration du bientre social global (pour une discussion des thmes de comparaison, voir le chapitre 2).
la suite de ce rapport de lUE, certains chercheurs y ayant particip ont pouss plus
avant ltude de certaines questions. Falconer et Whitby (1999b) et Falconer et al. (2001), en
particulier, identifient les diffrentes catgories de cots de transaction encourus lors de la
mise en uvre de programmes volontaires reposant sur des accords de gestion prvoyant
un paiement compensatoire pour ladoption de diffrentes pratiques de gestion, et les
facteurs affectant ces cots, en particulier le degr dhtrognit des agriculteurs et des
biens agro-environnementaux, et le type de contrat. Ils se servent ensuite des donnes
recueillies au moyen dun panel dans le cadre des programmes pour la protection de
lenvironnement dans les zones particulirement menaces (ESA) pour tester de manire
empirique les dterminants de ces cots administratifs. Ces donnes contiennent les cots
administratifs estims par la Cour des comptes (National Audit Office). Le nombre daccords,
la rgion concerne par laccord et le nombre dannes coules depuis la dsignation sont
des variables explicatives importantes des CTLP. Lanalyse conomtrique suggre que le
nombre marginal et le nombre cumul daccords sont des dterminants importants des
cots administratifs des programmes en faveur des rgions cologiquement sensibles. Il
apparat galement que des conomies dchelle lies la participation au programme
sont possibles.
Sappuyant sur les informations collectes dans le cadre du projet STEWPOL, Falconer
(2000) considre limpact des cots de transaction pour les agriculteurs sur la participation,
dans les pays membres de lUE, aux programmes agro-environnementaux volontaires
reposant sur des accords de gestion et suggre quune approche plus intgre des
programmes agro-environnementaux contribuerait rduire les CTLP par le biais dune
conomie de frais gnraux et dune clarification des objectifs. Lintrt long terme des
rseaux et de la cration de capacits pour la gestion agro-environnementale doit tre
galement reconnu.
Falconer et Saunders (2002) examinent larbitrage entre des accords de gestion
standards, spcifiques un site, passs entre les pouvoirs publics et les agriculteurs et des
accords ngocis sur une base individuelle, en termes de minimisation du cot total et
doptimisation des rsultats. Sur la base des informations fournies par les tudes de cas, ils
comparent les CTLP daccords ngocis sur une base individuelle et daccords de gestion
standards passs dans le cadre du Wildlife Enhancement Scheme (WES) for Sites of Special

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Scientific Interest (SSSI) dans le nord de lAngleterre. Ils considrent aussi bien les CTLP privs
que les CTLP publics. Ils constatent que, bien que les accords de gestion standards affichent,
comme on pouvait sy attendre, les cots de ngociation les plus faibles, ils sont plus onreux
en termes de compensations et de cots de transaction sur toute la dure de vie de laccord
que les accords ngocis sur une base individuelle. Le fait que les accords de gestion
standards aient t mis en uvre plus rcemment pourrait expliquer ce rsultat, confirmant
ainsi limpact important de lexprience dans la mise en uvre sur la rduction des CTLP.

La mise en uvre du rglement sur le dveloppement rural dans les tats membres
de lUnion europenne
Dans le contexte de lvaluation du rglement sur le dveloppement rural (RDR) dans
les pays membres de lUE, un autre groupe dtudes apporte des rflexions gnrales sur
les diffrents cots de mise en uvre des diverses mesures par rapport leurs rsultats, et
identifie les facteurs qui les affectent mais ne fournit aucune estimation quantitative
des CTLP. Au sein de lUE, des mesures du RDR (galement appele deuxime pilier de
la politique agricole commune PAC) sont mises en uvre pour la priode 2000-06. Ces
mesures englobent et tendent les anciennes mesures agro-environnementales prises
en vertu des rglementations 2078/92 et 746/96, qui ont t values dans le cadre du
projet STEWPOL. Le CNASEA (2003) observe la mise en uvre de mesures agroenvironnementales et de mesures socio-structurelles dans huit pays membres de lUE et
sefforce didentifier les caractristiques des mesures qui affectent les cots de mise en
uvre. En observant les acteurs, les institutions et les attitudes lgard du
dveloppement rural dans dix pays membres de lUE, IPEE (2001) sefforce didentifier les
facteurs qui encourageraient un dveloppement rural, intgr et viable au sein de lUE. Les
dispositions institutionnelles et les mcanismes dexcution des politiques font lobjet
dun examen particulier. Comme dans les tudes prcdentes, lobjectif est de tirer les
enseignements de lexprience de la mise en uvre de ces programmes pour tre mme
de rduire les cots de mise en uvre tout en amliorant les rsultats et de concevoir des
mesures futures plus efficaces et plus conomiques. En outre, les mesures du RDR devront
tre values par les pays membres dans le cadre du processus formel dexamen de lUE
avant la fin de la priode de mise en uvre8.

Comparaison de mesures de rduction de la pollution aux tats-Unis


Diverses tudes effectues rcemment aux tats-Unis examinent les CTLP des
politiques mises en uvre pour rduire les niveaux de pollution. Elles reconnaissent toutes
que les CTLP doivent tre pris en compte dans les analyses cots-avantages. Lapproche
gnrale, pour un rsultat donn (par exemple un niveau donn de rduction des
missions ou de la pollution), consiste comparer le cot total des deux politiques. Le cot
total inclut le cot du respect des exigences ou de la rduction de la pollution (manque
gagner, cot de la conformit pour les agriculteurs plus indemnisation par les pouvoirs
publics) et les cots de transaction (collecte dinformations, promulgation, mise en uvre,
contrle, poursuites). Quelle autre politique permet dobtenir le niveau donn de rduction
de la pollution pour un cot minimum? Ou bien quel est le degr de ciblage qui donne le
rsultat spcifique pour le cot le plus faible ? Carpentier et al. (1998), par exemple,
compare les cots de lapplication aux laiteries dune rgion de Pennsylvanie dune
contrainte cible et dune contrainte non cible de rduction de la pollution. Ils constatent
que, pour la mme rduction des eaux de ruissellement azotes, un ciblage sur la base

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

dinformations spatiales rduit la fois les cots de conformit et les cots de transaction
car le nombre des exploitations avec lesquelles il faut passer un contrat et quil faut donc
surveiller, est moindre. Thompson (1999) compare un permis de limite dmission non
ngociable et une taxe de dversement. Il nestime pas tous les cots mais seulement les
diffrences de cots du respect des exigences et de cots de transaction (des institutions)
entre les deux options dans le cas dune pollution ponctuelle de leau par des usines
textiles. Il en conclut que les CTLP nont pas modifi le choix donn par lanalyse
traditionnelle cots-avantages et que lorsquon prend en compte les CTLP les taxes de
dversement sont encore clairement prfrables aux permis non ngociables de limitation
des effluents. Il constate nanmoins que les CTLP sont importants et quils dpendent du
cadre institutionnel (notamment des cots de lobbying), et quil faut sefforcer de mieux les
estimer. McCann et Easter (1999 et 2000) estiment les cots de transaction de politiques
visant rduire la pollution au phosphore agricole des eaux du Minnesota et les cots de
transaction du secteur public dans les programmes du NRCS (National Resource Conservation
Service) (tableau I.1.6). Ils constatent que les cots de transaction varient largement dune
politique lautre. Tandis quune taxe sur les moyens de production rduit la pollution de
manire plus efficiente quune rglementation sur les mthodes de production en
labsence de cots de transaction, cet avantage est renforc lorsque les cots de
transaction sont pris en compte.

Comparaison des systmes institutionnels de mise en uvre


Aprs avoir tudi lefficacit des systmes institutionnels de versement des aides,
Mann (2000) propose une mthodologie pour estimer les cots de transaction associs la
mise en uvre et ladministration des programmes publics et lapplique aux politiques
dinvestissement (subventions et taux dintrt rduits) dans trois rgions dAutriche,
dAllemagne et de Suisse ayant un cadre institutionnel diffrent. Ses estimations sont
prsentes au tableau I.1.7. Les cots de distribution, les cots de contrle, les honoraires
des consultants, les cots de mise en uvre, les cots des demandes et les cots de
lobbying sont inclus dans une certaine mesure. Il examine galement, dun point de vue
thorique, la relation existant entre les cots de transaction, les transferts et les rsultats.
Dans une autre tude, Mann (2001) examine lefficacit inter-organisations de
ladministration de la politique agricole dans 131 rgions dAllemagne, en se concentrant
sur les facteurs qui sous-tendent la structure du systme administratif. Il estime les cots
administratifs de toutes les agences impliques dans la mise en uvre des politiques et
teste les facteurs qui expliquent les CTLP lhectare ou par exploitation tels que la taille de
lexploitation, lexternalisation de certaines activits, labsence dun ministre de
lAgriculture rgional spcifique, le nombre de bureaux avec lesquels un agriculteur doit
traiter dans une rgion, lexistence de petits bureaux rgionaux correspondant un comt,
limplication des Chambres dagriculture et lexistence dun bureau de district (les
estimations des CTLP sont prsentes au tableau I.1.8). Selon Mann (2001), les deux
principaux facteurs daugmentation des CTLP sont la multiplication des agences locales
(horizontales) et linclusion dune couche verticale supplmentaire (ici un bureau de
district) qui accrot le nombre des partenaires et donc des transactions. Mann (2002) adapte
ensuite le concept dlasticit administrative, qui lie les cots administratifs dun
programme au volume montaire des transferts, aux politiques agricoles, et applique ce
concept ladministration des subventions lexportation en Allemagne (les estimations
des CTLP sont prsentes au tableau I.1.9). Le concept dlasticit administrative (qui lie le

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

cot administratif dun programme au volume montaire des transferts) doit tre mani
avec prcaution. Llment temps est crucial et seules les lasticits long terme sont
pertinentes. Linlasticit des systmes administratifs est prouve ; en effet, ils ne
sadaptent pas rapidement aux variations du volume des tches dans la mise en uvre des
subventions lexportation.
Ker (2001) soulve des questions similaires concernant lefficacit des institutions pour la
ralisation des programmes et discute des CTLP relatifs des pouvoirs publics et des
compagnies dassurances prives dans la ralisation des programmes dassurances aux tatsUnis et au Canada. Ker (2001) argue que, si en thorie les compagnies dassurances devraient
tre plus efficaces que les pouvoirs publics pour la ralisation des programmes dassurances
du fait de circuits prexistants et de lasymtrie de linformation, si ces cots administratifs
sont partiellement financs par les pouvoirs publics, les compagnies pourraient adopter un
comportement de rente de situation et cet avantage ne se concrtiserait pas. En fait, le
programme canadien dassurance-rcolte ralis par les pouvoirs publics a des cots
administratifs infrieurs (compars aux primes) ceux du programme amricain dassurancercolte ralis par des compagnies prives mais le niveau de participation pourrait galement
expliquer ce rsultat (tableau I.1.10). Dautres estimations des CTLP de programmes
dassurance sont prsentes au tableau I.1.11.

Limitation de lala moral et les cots de contrle


Un autre courant pertinent de la littrature examine la conception des politiques et les
paramtres qui pourraient limiter lala moral9 et donc rduire les cots du contrle
(Fraser, 2003; Latacz-Lohmann et Van der Hamsvoort, 1998; Millock et al., 2001). Le souci de
rduire lala moral a t largement examin, en particulier concernant les programmes
dassurance (Miranda, 1991; Skees, 2000; OCDE, 2000b; Weaver et Kim, 2002).

Multifonctionnalit et choix de politique


Dans le contexte des travaux sur la multifonctionnalit, Vatn et al. (2002) discutent
des choix de politiques les plus appropris, en fonction du degr et du type de jointure
entre la production de produits de base et de produits autres, et les cots de transaction
lis la mise en uvre des politiques. Ils laborent un modle thorique pour valuer
larbitrage entre les cots de transaction et la prcision. Sur la base dentretiens, ils
estiment les cots de transaction pour un large arsenal de politiques norvgiennes :
soutien des prix du lait, cotaxe sur les engrais minraux, cotaxe sur les pesticides,
soutien des prix des produits laitiers affins la maison, paiements lhectare,
subventions la culture avec travail du sol rduit, aide lhectare en faveur de
lagriculture biologique, aide la prservation des races de bovins, aide en faveur des
paysages particuliers (tableau I.1.12). Lventail des CTLP couverts est vaste. Tous les
niveaux de cots des pouvoirs publics, importateurs, transformateurs, coopratives et
agriculteurs sont inclus. Comme la plupart des programmes sont en place depuis un
certain temps, les cots dexploitation sont mesurs mais pas les cots de dmarrage.
des fins de comparaison, il aurait t utile de disposer dinformations ventiles par type
de CTLP collects (cots de mise en uvre, de contrle, etc.). On peut, par exemple,
discuter sur le point de savoir si la collecte dinformations est un CTLP spcifique car elle
est ncessaire pour faire un choix inform et valuer les rsultats, quelle que soit la
politique choisie (par exemple donnes microconomiques, indicateurs
environnementaux). Dans Vatn et al. (2002), on constate que les mesures attaches aux

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

produits agricoles ont des CTLP infrieurs en pourcentage des transferts parce que la
spcificit de leurs actifs (cest--dire le niveau de spcificit ou le ciblage du rsultat) est
faible et la frquence des transactions relativement leve, tandis que les CTLP les plus
levs sont associs aux mesures appliques aux productions autres que de base qui sont
spcifiques un site et dont la frquence des transactions est faible (tableau I.1.12). Les
auteurs en concluent que la spcificit des actifs est le principal dterminant des CTLP.
Comme on pouvait sy attendre, on observe que les mesures impliquant des transferts
importants ont des CTLP moindres en pourcentage des transferts (cf. chapitre 2 pour une
discussion sur lunit approprie de comparaison des politiques).
Toujours dans le contexte des travaux sur la multifonctionnalit, OCDE (2003a)
examine les informations ncessaires pour faire une comparaison correcte entre les
diffrentes options stratgiques et non stratgiques pour la fourniture de biens publics. Les
types de CTLP associs la mise en uvre de paiements cibls, subventions la
production, et soutien des prix par le biais de droits de douane, sont identifis. Il est admis
que les cots de transaction doivent tre mesurs un stade prcoce pour que les
dcideurs puissent les prendre en compte dans la conception des politiques.

Enseignements
On se proccupe de plus en plus des CTLP et des enseignements en matire de
rduction des CTLP des agriculteurs et des pouvoirs publics sont tirs de lexprience de
mise en uvre des politiques. La revue de la littrature na cependant rvl aucun
exemple danalyse des CTLP mis en regard des cots conomiques plus larges des
politiques, qui ait servi informer les choix de politique. Un certain nombre de tentatives
destimation des CTLP se trouvent dans la littrature mais les informations sont disperses
et se concentrent dans une large mesure sur les politiques agro-environnementales lies
la fourniture de biens publics et/ou la rduction des externalits ngatives. Les tudes
examines se concentrent sur la comparaison des cots (et parfois des avantages) dune
mesure lautre et sur lidentification des facteurs affectant les CTLP.
Les diffrentes catgories de CTLP ont t clairement caractrises et, bien que les
diffrences de terminologie prtent parfois confusion, une typologie commune peut tre
propose la section 1.2. La combinaison des cots et leur importance relative seront
diffrentes pour chaque type de mesure et chaque systme de versement des aides.
Les mthodes pertinentes destimation des CTLP dpendent des informations dont
disposent les analystes, compte tenu du temps et des ressources qui leur sont impartis,
mais galement de la nature du programme. Diffrents types dapproches sont utilises
dans diffrentes conditions (voir section 1.4). La nature souvent indirecte des estimations
et les difficults attaches chaque mthode, que celle-ci repose sur des entretiens ou
quelle utilise les cots de main-duvre ou des informations budgtaires et des
organigrammes, sont exposes la section 1.4. En outre, lventail de cots couverts est
parfois partiel ; une mthode peut, par exemple, ninclure que les cots de main-duvre
(le temps multipli par les salaires tant souvent la principale composante) mais ignorer
les cots en quipement. Si les dcideurs de laction publique prenaient en compte les
CTLP dans leurs choix de politiques, il serait ncessaire dobtenir des estimations plus
systmatiques et cohrentes que celles qui existent actuellement. Pour ce faire, il serait
utile de dvelopper une mthodologie fonde sur lenregistrement des cots mesure
quils sont encourus.

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Les facteurs qui affectent les CTLP ont fait lobjet de nombreux examens, en termes
qualitatifs mais galement quantitatifs. Les expriences que rapportent les tudes sont
manifestement utiles et la section 1.4 puise largement dans ces tudes. Lutilisation
destimations conomtriques pour expliquer les CTLP impose de couvrir un large
ventail de rgions et de mesures. Les lments de preuve ne sont pas toujours clairs en
raison des nombreux facteurs qui affectent les CTLP. Les tentatives se sont concentres
sur la conception des politiques et les caractristiques des participants, mais aussi sur le
cadre institutionnel.
On trouve trois types de comparaisons dans la littrature. Le premier consiste
comparer les CTLP entre rgions et entre pays, dans le but didentifier les facteurs qui les
influencent et de recommander des modifications du systme institutionnel de
versement des aides afin de rduire ces CTLP (SAI, 2000 ; Mann, 2001, 2002). Le second
type de comparaison sattache aux variations dans la conception de politiques
particulires (programmes agro-environnementaux ou dassurance) afin de minimiser
les cots de versement et de contrle (Ker, 2001; Thompson, 1999). Enfin, le troisime
type consiste comparer les CTLP dune vaste srie de politiques (Falconer et Whitby,
1999a; Vatn et al., 2002). La raret des tentatives de comparaison dun ventail plus large
de politiques, incluant des politiques large assise, souligne la difficult de trouver une
unit commune et dvaluer les autres cots et avantages, notamment les rsultats. Des
comparaisons internationales pour un type donn de mesure ont t galement tentes
mais elles posent galement de srieux problmes en termes de comparaison des
politiques tels que les diffrences de cadre institutionnel et defficacit des systmes
dacheminement des aides, de niveau de participation, de taux de change et de salaires.
De nombreux problmes doivent encore tre explors plus avant en termes de
comparaison. La dimension temps, en particulier, devrait faire lobjet dune plus grande
attention, de mme que les autres composantes de cots et avantages de politiques
atteignant le mme objectif.
En complment des estimations de la littrature, trois tudes de cas ont t ralises
dans le cadre de cette tude. La premire estime les diffrentes composantes des CTLP de
PROCAMPO au Mexique et explique comment ils peuvent tre rduits (chapitre 4). La
seconde compare les CTLP de deux types de paiements directs (paiements gnraux
assortis de conditions et paiements cologiques) dans deux rgions de Suisse : le canton
des Grisons et le canton de Zurich (chapitre 5). La troisime examine lvolution de
certains cots de mise en uvre du programme de conservation de rserves de terres
(Conservation Reserve Programme, CRP) aux tats-Unis et les compare ceux dautres
programmes de conservation des terres (chapitre 6). Les CTLP estims dans ces tudes de
cas sont prsents aux tableaux I.1.13 I.1.17. La gamme des CTLP estims en
pourcentage des paiements dans la littrature et les tudes de cas, pour divers types de
politiques, est rsume au tableau 1.3.
Les sections qui suivent dans ce chapitre puisent dans la revue de la littrature
existante pour donner une dfinition des CTLP, identifier les facteurs qui les affectent,
discuter de la possibilit de les rduire et proposer des mthodologies pour les estimer. Le
chapitre 2 examine les problmes qui se posent lorsquon compare les politiques et le rle
des CTLP dans le choix de politique, qui est la question centrale de cette tude.

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Tableau 1.3. Quelques exemples de CTLP


en pourcentage des transferts pour diverses politiques
dans diffrents pays (tirs de lannexe I.1)
Politique
Subventions

Minimum
lexportation2

0.44

Paiements la production en Norvge1

Maximum
2.26

0.25

12

Paiements lhectare (UE)3, 4

0.8

6.8

Paiements par animal (UE)4

2.5

20

Paiements lagriculture biologique (UE)5

2.4

30

Paiements environnementaux de lUE6

1.1

57412

Paiements lhectare en Suisse7

0.3

2.2

Paiements par animal en Suisse7

0.5

0.8

Paiements lagriculture biologique en Suisse7

0.9

1.6

Compensations cologiques en Suisse7

2.3

2.8

Paiements pour le bien-tre animal en Suisse7

1.5

Paiements PROCAMPO8

2.9

2.9

Subventions aux investissements9

13

52

Paiements aux assurances10

15

357

Programmes de conservation des terres aux tats-Unis11

41

Paiements lis lusage des terres/au paysage1, 6

110

Ces estimations prsentent une gamme de valeurs des CTLP. Elles ont t obtenues laide de mthodologies
diffrentes dans des pays dont lenvironnement institutionnel est diffrent et pour des programmes ne comportant
pas les mmes conditions. Les donnes ne sont donc pas comparables.
1. Tableau I.1.12.
2. Tableau I.1.9.
3. Tableau I.1.12.
4. Tableau I.1.13.
5. Tableau I.1.15.
6. Tableau I.1.14.
7. Tableau I.1.17.
8. Tableau I.1.13.
9. Tableau I.1.7.
10. Tableaux I.1.10 et I.1.11.
11. Tableaux I.1.6 et I.1.14.
12. On nenregistre des CTLP par unit de transfert dun tel niveau que pour des programmes trs particuliers dont le
niveau des transferts est faible, soit parce que la porte du programme est limite et/ou parce quil est rcemment
introduit. Dans ce dernier cas, limportance des cots de mise en place, y compris lamlioration des capacits,
contribue renforcer les CTLP estims.
Source : Annexe I.1.

1.4. Mesure des cots de transaction lis aux politiques


Il est clair que les CTLP doivent tre pris en compte lors de la conception de politiques
optimales et que la transparence contribue les rduire, do limportance de les mesurer.
Autrement dit, le cot de leur estimation peut tre considr comme tant un CTLP dont
les avantages potentiels, en termes de rduction des CTLP futurs, peuvent compenser le
cot initial.
Il ny a gnralement pas de prsentation systmatique dinformations sur les CTLP.
Toutefois, ces dernires annes, des chercheurs ont tent destimer les CTLP en couvrant un
large ventail de mesures mais en se concentrant principalement sur les programmes agroenvironnementaux. partir de cette exprience, certaines mthodes sont suggres
ci-dessous. Le choix de la mthode dpendra des informations disponibles et du type de
transaction.

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Il faut reconnatre quil nest pas facile de mesurer les CTLP et que cela peut prendre
du temps. Cest pourquoi, en termes dvaluation, ltude suggre de concentrer les efforts
sur les principales diffrences entre les politiques, en termes de CTLP. L encore, il faut
arbitrer entre la prcision et le cot des mesures.

Informations ncessaires
Agences de mise en uvre
Il est ncessaire de disposer dinformations sur les cots de main-duvre et sur les
dpenses dexploitation. Ces informations existent gnralement un niveau global dans
le budget des agences. La difficult est daffecter ces cots par mesure et par type de CTLP.
La plupart des informations sur laffectation des CTLP se trouvent dans les agences
publiques et ne sont pas aisment accessibles aux chercheurs ou au public, en partie parce
quelles ne se prsentent pas sous forme synthtique et facilement accessible. Les
mthodes utilises pour estimer et affecter les CTLP dpendront du cadre institutionnel de
mise en uvre de la politique, du type de politique et des informations disponibles.
Pour estimer les diffrentes catgories de CTLP pour chaque politique, il faut disposer
dinformations sur :

Les diffrents types de mesures gouvernementales dans un pays et les tapes de la mise
en uvre, cest--dire les diffrentes catgories de CTLP encourus.

Les diffrentes organisations impliques dans lacheminement et le contrle de la


politique tous les niveaux de gouvernement.

Des informations budgtaires sur les cots administratifs pour chaque organisation
(habituellement une ou deux lignes par agence : frais de personnel et cots dexploitation)
et le montant des transferts.

La structure de chaque organisation (organigramme), cest--dire ses diffrentes


sections ou units administratives.

Le temps pass chaque tche et pour chaque mesure par sous-section (en fonction des
objectifs fixs et des enqutes ou des questionnaires sur les tches individuelles).

Leffectif de chaque catgorie par sous-section.

Le salaire moyen pour chaque catgorie de personnel.

On trouvera bien souvent trouver des informations sur les tches et sur le personnel
dans la description des politiques (objectif, rseau de mise en uvre) et de lobjectif
(mission) des organisations et dans lorganigramme. Les informations sur les salaires
moyens par catgorie de personnel administratif sont largement diffuses. Les tches
effectues par chaque sous-section peuvent parfois tre galement fournies par la
description gnrale de linstitution et de ses objectifs. Mais pour connatre laffectation
des tches entre plusieurs catgories de personnel lintrieur dune sous-section et
lorsquune mme personne effectue plusieurs tches ou soccupe de plusieurs mesures,
des investigations plus dtailles au moyen denqutes/de questionnaires sur laffectation
des temps sont ncessaires. Si ces informations dtailles nexistent pas, on peut faire des
approximations.

Agences sous contrat telles que les banques et compagnies dassurances


Ltat prend habituellement sa charge les cots administratifs auxquels sont
exposes les agences sous contrat lors de la mise en uvre des politiques. Ce paiement est
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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

gnralement identifi dans le budget de ltat. Il peut tre utilis pour estimer leurs cots.
Toutefois, ces informations doivent tre interprtes avec soin car les estimations des
entreprises prives ne peuvent tre vrifies et la recherche dune rente de situation
pourrait les conduire surestimer ces cots. Ceci a souvent t le cas lorsque des agences
prives mettent en uvre des programmes financs par ltat, tels que les programmes
dassurances (OCDE, 2000b). Il est toutefois possible de sassurer, avec des pratiques de
march public appropries, que les cots administratifs de ces agences reprsentent le
cot du march pour la fourniture de ces services contracts.

Agriculteurs
Comme pour les agents de ltat, les CTLP des agriculteurs incluent le temps pass
remplir des formulaires, se dplacer, contrler le respect des exigences, multipli par le
cot dopportunit de leur temps, cest--dire le revenu de leur exploitation agricole. Les
achats de matriels et les prestations de services (timbres, services de conseils) sont
galement une composante des CTLP. Ils ne peuvent tre estims que par les agriculteurs
eux-mmes et indiqus dans les comptes-rendus dentretiens ou les questionnaires.

Mesure des CTLP de politiques en place


Les mthodes destimation ex post possibles sont expliques ci-aprs. Il sagit de
mthodes utilises dans la littrature par des chercheurs sur la base dinformation
existantes. Pour obtenir des estimations plus cohrentes et plus prcises, il serait peut tre
prfrable denregistrer les cots mesure quils sont encourus, comme cela a t fait pour
les paiements agro-environnementaux au Royaume-Uni, et/ou dutiliser une mthode
commune comme le Modle de cot standard dcrit ci-dessous.

Estimation directe
Les CTLP peuvent tre estims directement par le biais dentretiens ou de
questionnaires. Il est demand aux agents de mise en uvre et aux agriculteurs combien
de temps ils ont consacr chaque tche et chaque mesure. Ce temps est ensuite
multipli par le salaire moyen de chaque catgorie de personnel (ou par le revenu agricole
dans le cas dagriculteurs) pour obtenir une estimation de la valeur des cots. Les dpenses
dexploitation (par exemple matriel de communication, frais de poste) peuvent galement
tre estimes par le biais dentretiens ou de questionnaires. Vatn et al. (2002) semblent
utiliser ce type de mthode directe. Lorsquon le fait sur une base empirique cela prend du
temps mais on pourrait envisager denregistrer les CTLP rgulirement, au fur et mesure
quils se produisent, dans le cadre du processus de mise en uvre des politiques comme
cela a t fait en Angleterre pendant un certain temps pour certains programmes agroenvironnementaux (Falconer et al., 2001).

Approche descendante
On commence par tablir la liste de toutes les organisations impliques dans la mise
en uvre, le suivi et le contrle, tous les niveaux de gouvernement, et par collecter des
informations sur leurs cots administratifs totaux, tels quils ressortent du budget de
lorganisation.
Le cot total dune organisation doit ensuite tre allou aux diffrentes tches (cest-dire aux types de transactions) et mesures. Cela peut se faire au moyen de leurs parts
relatives dans les cots de main-duvre tires des informations susmentionnes sur les

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

diffrentes tches effectues, le nombre de personnes et les mesures traites par les
diffrentes sous-sections administratives.
Une fois les CTLP individuels par tche et par mesure estims pour chaque
organisation, on peut faire la somme des cots quivalents pour toutes les organisations.
Cest la mthode quutilise Mann (2000, 2001 et 2002), par exemple. Cette mthode a t
utilise pour estimer le cot pour ASERCA de la mise en uvre du programme PROCAMPO
au Mexique (chapitre 4).

Approche ascendante
On commence par runir linformation contenue dans des tudes dtailles dun petit
nombre de cas typiques . Les caractristiques de la population (de contrats) sont ensuite
analyses et compares aux cas typiques , ce qui permet de faire des extrapolations.
Cette mthode a t utilise pour estimer les cots lis au personnel et aux agriculteurs, de
la mise en uvre de contrats complexes et de longue dure (voir, par exemple, Falconer et
Saunders, 2001). Elle est approprie lorsque le nombre des personnes impliques est
important, par exemple pour les agents locaux et les agriculteurs car elle permet de rduire
les cots destimation.

Une mthode standard possible : le Modle de cot standard


Pour dassurer la cohrence et la transparence des estimations, il serait utile de
dvelopper des lignes directrices ou des procdures standard concernant les mthodes de
mesure appliquer pour estimer les CTLP. Se fondant sur des expriences pratiques, des
pays on dvelopp un modle de cot standard, qui a t utilis pour estimer la charge
administrative que les rglementations imposent aux entreprises. Il est rsum
lencadr 1.3. Ce type de modle pourrait tre adapt pour dvelopper une mthodologie
permettant lestimation des CTLP de faon plus cohrente et plus systmatique.

Problmes de mesure
Les cots administratifs, tels quils sont indiqus dans le budget ou estims par les
cots de main-duvre, ne correspondent pas toujours aux CTLP qui nous intressent, ceci
pour plusieurs raisons. Du fait de la rigidit des structures administratives (dotation en
personnel) et des prvisions imparfaites des taux de participation (nombre dagriculteurs),
les niveaux de dotation en personnel risquent de ne pas tre efficaces tout moment
donn. Il faut considrer les cots long terme. Il peut arriver que la dotation en personnel
soit insuffisante (pour donner lapparence dune baisse des cots administratifs ou aprs
un changement de politique) mais cela ne sera pas viable sur le long terme. Il est difficile
de distinguer les cots de dmarrage des cots dexploitation. Des cots initiaux levs
peuvent tre un investissement qui permettra des conomies de cots ultrieures
(technologie innovante, par exemple). Les rponses aux questionnaires et entretiens
directs sont galement une source de distorsion car les personnes ont tendance
surestimer leur efficacit et sous-estimer les CTLP. Inversement, les gestionnaires
pourraient surestimer les CTLP pour obtenir davantage de ressources. Lenregistrement
direct de ces cots mesure quils sont encourus devrait diminuer ce type de biais mais
sans lliminer compltement. Dans le cas dactivits sous-traites des agences prives,
les cots dindemnisation refltent non seulement les CTLP encourus par ces agences mais
galement leur pouvoir de ngociation avec les pouvoirs publics.

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Encadr 1.3. Le Modle de cot standard : un cadre pour dfinir et quantifier


les charges administratives des entreprises
Le Modle de cot standard est un cadre permettant de dfinir et de quantifier les
charges administratives des entreprises. Il a t dvelopp par un groupe de travail
international sur les charges administratives comprenant le Danemark, la Sude, la
Norvge, la Belgique, les Royaume-Uni et les Pays-Bas. Il contient le cadre dune
mthodologie quantitative pouvant tre applique dans tous les pays. Ce cadre dfinit tout
dabord les charges administratives (AB) dont les cots doivent tre mesurs. Les activits
individuelles mener sont ensuite identifies. Le nombre de fois que lactivit i est ralise
(Qi) dpend du nombre dentreprises (Bi) et de la frquence de lactivit (Fi) : [Qi = Bi * Fi]. Le
cot dune seule activit i (Ci) dpend du temps ncessaire la ralisation de cette activit
(Ti) et du cot unitaire (Pi) [Ci = Ti * Pi]. Le cot unitaire des activits menes en interne est
fond sur les salaires des employs et les cots en matriels et investissements. Le cot
des activits menes en externe est fond sur les cots du contrat. La charge
administrative de toutes ces activits est donc la somme des cots des activits
individuelles : AB = sum (i) [Qi * Ci].
Source : International Working Group on Administrative Burdens, The Standard Cost Model, aot 2004. Pour
plus dinformation sur les charges administratives, consulter www.compliancecosts.com. Prsentation de Peter
Ladegaard, OCDE, Direction de la gouvernance publique et du dveloppement territorial, Division de la gestion
et de la rforme rglementaires, la session 3 de latelier de lOCDE sur les cots de transaction lis aux
politiques (OCDE, 2005a).

Estimation des CTLP pour les nouvelles politiques


Lorsquon conoit des politiques, il faut estimer les CTLP sur la base de lexprience
antrieure. Les CTLP probables dune nouvelle politique peuvent tre estims directement
partir dentretiens avec le personnel qui la mettra en uvre, de manire prendre en compte
le cadre institutionnel spcifique. Toutefois, les rsultats doivent tre interprts avec
prudence car le choix du personnel peut influer sur la rponse (McCann et Easter, 1999).
Les CTLP dune politique nouvelle peuvent tre estims partir des CTLP des
politiques existantes en comparant les diffrents facteurs qui affectent les diffrents cots
tels que les caractristiques de la politique, le rseau de mise en uvre, le niveau attendu
de participation, etc. Ces facteurs sont exposs la section 1.5. Plus formellement, certains
auteurs ont tent dexpliquer les CTLP en utilisant ces facteurs comme variables
explicatives de rgressions conomtriques (voir, par exemple, Falconer et Whitby, 1999b;
Falconer, 2000 ; Mann, 2001 ; McCann et Easter, 2000). Ces quations pourraient tre
utilises pour prdire les CTLP de politiques nouvelles. Des modles doptimisation
incluant les CTLP peuvent galement tre utiliss. Carpentier et al. (1998), par exemple,
utilisent un modle de programmation linaire pour dterminer le ciblage optimal, pour un
niveau donn de CTLP. On peut ensuite utiliser tout un ventail de CTLP possibles (analyses
de sensibilit). Il est donc essentiel davoir des informations dtailles sur les CTLP
existants pour pouvoir estimer les CTLP futurs et concevoir des politiques futures ayant un
bon rapport cot-efficacit.

Indicateurs des CTLP


Lorsque les CTLP ont t estims, comment peuvent-ils tre utiliss et interprts par
les dcideurs publics? Il nest en aucune faon appropri de comparer la valeur absolue
totale des CTLP dune politique lautre. Premirement, ils dpendent de la taille de la

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

politique, laquelle peut tre mesure en termes de transferts, de rsultats, de nombre de


participants ou de contrats, de superficie couverte, etc. Deuximement, ils ne constituent
que lun des facteurs parmi toute une gamme complexe de cots et avantages.
Lidal serait dexprimer les CTLP par rapport la valeur des changements quentrane
la politique, p. ex. par rapport lunit marginale de rsultat multiplie par sa valeur
sociale. Le rsultat est dfini de manire large pour comprendre tous les cots et
avantages, y compris le rsultat par rapport aux objectifs dfinis et les effets secondaires
voulus et non voulus10.
Les rsultats multiples sont difficiles valuer, en particulier les externalits positives
et ngatives, car en labsence de marchs, on ne peut dterminer directement leur valeur11.
Dans une tape intermdiaire, pour faciliter la prsentation et viter les problmes
dvaluation, les CTLP pourraient tre rapports des indicateurs quantitatifs des rsultats
attendus, qui seraient fixs dans les objectifs des politiques. Les CTLP pourraient par
exemple sexprimer par kilomtre de haie plante, par tonne de lait produit en agriculture
biologique, etc. Dans la littrature, les CTLP sont galement rapports au nombre de
participants, en particulier lorsquil faut remplir un formulaire ou signer un contrat. Ils
sont galement exprims par hectare, dans le cas de politiques lies aux terres (par
exemple, nombre dhectares couvert par un programme de gestion des terres ou en
agriculture biologique). Tous ces indicateurs pourraient tre considrs comme une
approximation des rsultats.
Pour liminer leffet de taille, les CTLP sont souvent exprims en pourcentage des
transferts. Cela revient faire lhypothse que les transferts sont une approximation de la
taille des politiques ou de la valeur sociale des rsultats. Dans le cas de programmes de
paiements directs, exprimer les CTLP en pourcentage des paiements permet galement de
donner une image globale de lutilisation des fonds publics. Ce nest pourtant pas lunit
approprie de comparaison des politiques car elle ne reflte gnralement pas tous les
cots et avantages. De plus, des comparaisons partielles de ce type doivent tre
interprtes avec prudence de faon ne pas donner limpression que les transferts euxmmes constituent lobjectif de la politique et quil est lgitime de les augmenter pour
rduire les CTLP relatifs. Il est vrai que lorsque la participation (et donc les transferts)
augmente, les CTLP peuvent sen trouver rduits, mais une telle comparaison nimplique
pas que le niveau de soutien doive tre augment. Lorsque les transferts payent les cots
de mise en uvre pour les agriculteurs, une difficult dinterprtation supplmentaire
vient de ce que les CTLP figurent au numrateur et au dnominateur.
En rsum, il est clair que les CTLP en pourcentage des transferts ne devraient pas
isolment dterminer les choix de politique. Compte tenu de la difficult dvaluer les
rsultats des politiques, le chapitre 2 examine comment les CTLP peuvent tre pris en
compte dans le choix de politique.

1.5. Rduire les cots de transaction lis aux politiques


Tous les programmes publics entranent des CTLP. Ils existent afin de permettre
datteindre les objectifs de la politique. Certains peuvent mme tre considrs comme des
investissements avantageux dans la mesure o leurs avantages long terme devraient
dpasser leurs cots (renforcement des capacits et assistance technique, par exemple).
Tant que les rsultats de la politique ne sont pas affects, des efforts devraient cependant
tre mens pour minimiser les CTLP afin de faire un meilleur usage des fonds publics et

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

amliorer lefficacit administrative. Dordinaire, les fonds publics ne sont pas illimits
do la ncessit de comparer le cot dopportunit positif de lutilisation de ces fonds
celui dautres usages. Rduire les CTLP contribuerait aussi renforcer lefficience
conomique. En terme administratif, des questions de rpartition se posent galement
lorsque les cots de mise en uvre peuvent tre supports par dautres que ceux qui ont
conu la politique. Ces questions prennent de limportance car les politiques cibles
demandent de plus en plus une mise en uvre locale et dcentralise. Dans le cas des
programmes volontaires, minimiser les CTLP encourus par les agriculteurs permet
daugmenter le taux dadoption du programme.
La premire tape consiste identifier les facteurs qui affectent la taille des CTLP. La
deuxime est denvisager comment agir sur ces facteurs pour rduire les CTLP sans
compromettre les rsultats de la politique.

Facteurs affectant la taille des CTLP


De nombreux facteurs affectent la taille des CTLP, via leur impact sur le nombre des
transactions, leur frquence et le cot de chaque transaction (CTLP unitaires)12. Ils ont t
identifis dans la littrature (comme indiqu au tableau I.1.1 de lannexe I.1), la fois de
manire thorique et empirique, et lon a tent maintes reprises de tester leur capacit
dexplication. Les facteurs affectant le nombre des transactions lies la politique et leur
cot unitaire sont classs ci-dessous en quatre grandes catgories : les caractristiques de
la politique, le cadre institutionnel, les facteurs structurels et les systmes dinformation/
de coordination. Comme certains facteurs peuvent avoir des effets opposs sur les
diffrentes sous-catgories de CTLP, ces impacts spcifiques seront, dans la mesure du
possible, identifis. Il faut galement garder prsent lesprit que certaines catgories de
CTLP, telles que celles lies au contrle du respect des exigences, ne sappliquent pas
toutes les politiques. Ces CTLP ne se produisent que dans le cas de paiements assortis de
conditions.

Caractristiques de la politique
Comme les CTLP totaux augmentent avec le nombre des transactions, les politiques
exigeant un grand nombre dinteractions, par exemple des activits dassistance technique
et de coordination, et des procdures de suivi lourdes, auront donc des CTLP plus levs
(toute chose gale par ailleurs). La frquence/la rgularit des interactions requises
affectent galement les CTLP car elles permettent une systmatisation et donc une
rduction des CTLP unitaires. La conception de la politique peut aider rduire le nombre
des transactions et accrotre la frquence des transactions standardises (rduisant ainsi
le cot unitaire) bien que les facteurs institutionnels et structurels importent galement.
Lexprience a montr que les politiques dont les objectifs sont clairs, bien dfinis et
mesurables sont moins coteuses mettre en uvre et contrler, car tous les acteurs
comprennent les conditions et sont plus susceptibles daccepter des objectifs qui ont t
quantifis et expliqus. En consquence, les interactions seront moins nombreuses en
matire de communication, de vulgarisation, de mise en uvre et de suivi. Dans le cadre
de la dfinition des objectifs, adopter un petit nombre de critres clairs et mesurables permet
de rduire le cot des contrles, car la conformit aux exigences est plus facile observer. Le
type dexigence influe sur le nombre des transactions et le cot de chaque transaction. Un
ciblage sur les rsultats plutt que sur les processus, par exemple, aboutit des cots
dvaluation moindres. Dans le cas de programmes de conservation, les pratiques

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

structurelles (comme la construction de terrasses) ont des CTLP infrieurs ceux des
pratiques de gestion car le nombre des transactions est moindre mais aussi parce que la
conformit aux exigences tant plus facile observer, les cots unitaires sont moins levs.
La prcision de la dfinition des objectifs (cest--dire le ciblage) affecte galement les
CTLP. Certains auteurs (Vatn et al., 2002; McCann et Easter, 1999, 2000) utilisent le terme de
spcificit des actifs pour faire rfrence laspect qualitatif des rsultats, cest--dire au
niveau de spcificit ou au degr de ciblage (sur des agents et des sites). Les CTLP sont
souvent considrs comme plus levs si la production est htrogne, spcifique
certaines rgions, pratiques, etc. et, linverse, ils sont considrs comme plus faibles si la
production est homogne et si lon peut effectuer des transactions de routine
standardises permettant de bnficier dconomies dchelle. La spcificit des actifs
implique bien souvent une frquence faible des transactions, qui peut renforcer ces effets.
Toutes choses gales par ailleurs, les CTLP unitaires de programmes spcifiquement
adapts peuvent tre limits par lemploi de systmes denchres concurrentielles pour
slectionner les projets et lemploi de la technologie des Systmes dinformation
gographiques (SIG) pour contrler le respect des exigences. En fait, diffrents facteurs
jouent en sens contraire et les effets qui en rsultent doivent tre valus avec soin. Le
ciblage peut accrotre les cots dinformation unitaires bien que, quelle que soit la
politique choisie, il faille collecter des informations pour faire un choix inform et pour
valuer les rsultats. Si le nombre des transactions par agriculteur est plus important avec
des mesures cibles, en revanche le nombre des demandes ou des contrats ngocis est
moindre et on peut penser que les agriculteurs cibls seront plus homognes. En
consquence, les cots totaux dinformation, de mise en uvre et de suivi sont
probablement moins levs car ils sappliquent uniquement aux exploitations cibles. En
revanche, la standardisation des procdures (et donc un degr de ciblage moindre) diminue
les CTLP unitaires mais conduit surcompenser les agriculteurs qui fournissent les biens
et services rtribus de la manire la plus efficace. Pour rduire les CTLP totaux et
amliorer les rsultats de faon plus efficace, certains auteurs recommandent de se
concentrer sur un nombre moindre de mesures gnrant des avantages importants ou sur
des domaines dans lesquels les avantages sont plus importants.
Dans le contexte de la mise en uvre des mesures agro-environnementales ou
structurelles, le problme concernant le degr de ciblage est souvent formul en termes de
comparaison des approches ascendantes (projet) et des approches descendantes (guichet)
(CNASEA, 2003). Les approches ascendantes ont des cots de mise en uvre plus levs car
il faut un plus grand nombre de transactions pour lancer un projet et le cot de transaction
unitaire augmente avec la complexit du projet, mais elles devraient avoir des cots de
contrle moins levs car les participants comprennent et acceptent les conditions
tablies. En outre, ces approches sont probablement plus efficaces pour atteindre les
rsultats demands ; elles ont donc bien souvent la prfrence des acteurs du
dveloppement rural. En revanche, les approches descendantes ont souvent des cots de
mise en uvre moindres car les transactions sont standardises, mais elles ont des cots
de contrle plus levs (le respect des exigences est moindre parce que celles-ci ne
correspondent pas aux conditions spcifiques) et une efficacit peut-tre moindre (le
ciblage est souvent moins prcis en raison de lasymtrie ou du dfaut de linformation).
On peut rduire les CTLP en valeur relative si lon peut augmenter le nombre des
participants, cest--dire si lon peut profiter dconomies dchelle. Les cots variables par
transaction peuvent ainsi tre rduits et les cots fixes peuvent tre tals sur un volume
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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

de transactions plus important. De mme, on peut sattendre ce que les CTLP diminuent
avec la dure du programme car lexprience (cration de capacits) devrait conduire
une rduction des cots variables et les cots fixes pourront tre tals sur une priode
plus longue. linverse, si les politiques changent frquemment, les CTLP auront tendance
enfler.
Plus gnralement, les faons damliorer le respect des exigences (pour les
politiques imposant des conditions) par le biais de la conception de la politique en
rduisant le risque dala moral peuvent galement diminuer les cots de suivi et de
contrle. Une simplification des procdures et des conditions rduira les cots de mise
en uvre car les exigences pourraient tre plus aisment comprises par les agriculteurs
sans ncessiter lassistance dun expert. Inversement, des exigences plus rigoureuses
augmenteront le risque dala moral pour une probabilit de dtection donne. Les
alternatives sont des exigences prcises demandant un degr lev de suivi, ce qui
amliorerait les rsultats mais augmenterait les CTLP ou des procdures et des
conditions plus souples de mise en uvre et de contrle qui faciliteraient ladoption et,
par consquent, amlioreraient galement les rsultats globaux, bien que de faon
moins prcise, avec des CTLP moins levs. On a observ que lon peut obtenir de
meilleurs rsultats avec des mesures souples lorsque les objectifs sont clairs et
communs tous les acteurs. La sous-section qui suit fait un certain nombre de
suggestions pour rduire lala moral de manire rduire lasymtrie de linformation
et donc les cots du contrle.
Si les mmes systmes denqute, de collecte dinformations et de suivi peuvent tre
utiliss pour plusieurs mesures diffrentes, des conomies pourront tre ralises.
Lintgration des politiques, qui vite les mesures contradictoires et dfinit clairement les
priorits, peut galement rduire les CTLP et amliorer les rsultats. Mais, dautre part, les
CTLP pourraient augmenter avec la ncessit de coordonner les politiques et dviter une
surindemnisation. Les programmes comportant un grand nombre de mesures se sont
rvls difficiles mettre en uvre, en particulier lorsquun large choix doptions est
propos, du fait du grand nombre dalternatives devant tre examines. En consquence,
les cots de ngociation et les cots dapplication sont levs. tous les niveaux, la
transparence permet de rduire les CTLP car elle augmente laccs linformation et rduit
lasymtrie de linformation.
Lors de lexamen de la mise en uvre des projets, la taille des projets dans le secteur
agricole a t galement discute dans les termes indiqus lencadr 1.2 pour dautres
secteurs. Certains auteurs sont favorables aux projets de plus petite taille qui sont moins
compliqus mettre en uvre et peuvent tre plus souples et plus novateurs.
Inversement, CNASEA (2003) et PNUD (2000) considrent que les grands projets collectifs
sont moins coteux mettre en uvre et quils gnrent des avantages suprieurs ceux
provenant dun grand nombre de petits projets individuels.

Environnement administratif et rglementaire


Lenvironnement en matire de politique est un facteur primordial car la plupart des
CTLP, en particulier les cots de dmarrage, dinformation et de suivi, peuvent tre rduits
si lon utilise lexprience humaine et les rseaux existants. La plupart des pays rforment
leurs politiques de faon progressive et utilisent les systmes dacheminement des aides
en place lorsquils mettent en uvre de nouvelles politiques 13 . Lintgration des
institutions agricoles et non agricoles, au moyen dun cadre commun de mise en uvre

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

contribuerait galement rduire les CTLP. Les politiques agro-environnementales ou


structurelles pourraient utiliser les mmes canaux que les politiques rgionales, rurales ou
environnementales. Laide aux personnes faibles revenus pourrait tre achemine par le
canal gnral de la fiscalit ou des systmes de scurit sociale avec des cots marginaux
supplmentaires faibles. Une bonne infrastructure rurale peut contribuer la rduction
des CTLP car elle facilite les dplacements, linformation ou la coordination.
Les cots de transaction sont parfois dfinis comme les cots engags pour clarifier les
droits de proprit (Allen, 1991). La clart des droits de proprit rduit donc les CTLP. En
revanche, des droits de proprit qui ne sont pas clairement tablis, comme dans le cas dune
pollution la source diffuse, conduisent des CTLP plus levs. Il sensuit quune politique
exigeant une modification des droits de proprit pourrait rencontrer une certaine
rsistance et donc entraner des CTLP levs, tout du moins dans les tapes initiales14.
Lenvironnement administratif affecte la fois le nombre des transactions, qui
augmente avec le nombre dagences, et le cot unitaire des transactions, qui dpend de
lefficacit de chaque agence.
Diverses agences peuvent intervenir successivement (verticalement) dans la mise en
uvre des politiques du niveau central jusquau niveau local. Le niveau de centralisation/
dcentralisation dpend de la structure administrative gnrale du pays. Il est reconnu
quun degr accru de dcentralisation permet une meilleure dfinition des objectifs des
politiques et une plus grande confiance au niveau local ce qui, comme nous lavons vu cidessus, pourrait contribuer rduire les CTLP. Mais laccumulation de couches
administratives peut accrotre les cots de mise en uvre et conduit parfois un
chevauchement des tches (principalement de suivi et de contrle) si les responsabilits
nont pas t bien dfinies.
La structure administrative horizontale (dcoupage administratif) du pays affecte
galement la structure horizontale des agences couvrant le territoire et par consquent le
nombre des agences locales impliques dans la mise en uvre des politiques. Les agences
locales ont une taille optimale lorsquelles sont suffisamment petites pour avoir une
certaine homognit et des contacts troits avec tous les acteurs mais suffisamment
importantes pour permettre des conomies dchelle. En fait, la multiplication des petites
agences peut augmenter considrablement les CTLP (Mann, 2002). Cela est trs important
car cest au niveau local que se produisent les cots les plus levs. En revanche, une
structure de base importante accrot les temps et les frais de dplacement.
La structure administrative peut influer sur la rpartition des CTLP entre les diffrents
niveaux de gouvernement et les autres acteurs. Comme indiqu ci-avant, limportance des
CTLP dpendra de qui paie les cots de mise en uvre et de qui finance les transferts. Si
les CTLP ne sont pas pays in fine par ceux qui les encourent et si le payeur na aucune
matrise de ces cots, il ny a aucune incitation les rduire. Il peut mme y avoir incitation
adopter un comportement de recherche de rente et surestimer les cots
dadministration. Cest souvent le cas lorsque les pouvoirs publics dlguent certaines
tches des agences non gouvernementales dans un environnement non concurrentiel.
Inversement, les CTLP qui sont rpercuts sur les participants au programme par le biais
dexigences de certification ou de fourniture dinformations devraient tre moins levs.
Un cadre institutionnel dans lequel les CTLP ne sont pas supports par ceux qui les
encourent conduira donc des CTLP plus levs. Un tel systme pourrait galement influer
sur le choix de la politique. linverse, on sattend ce que les CTLP qui sont la charge

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

des participants au programme, comme les cots de certification ou les exigences en


matire de bilan, soient plus modrs.

Facteurs structurels
Le nombre des bnficiaires ou des accords affecte les CTLP de deux faons. Dune
part, les cots fixes diminuent en valeur relative sils peuvent tre tals sur un plus grand
nombre de bnficiaires. Dautre part, pour un transfert donn, les cots variables
augmentent, par dfinition, avec le nombre des bnficiaires.
Comme le montre la section sur les caractristiques de la politique, la capacit
deffectuer des transactions homognes rduit les CTLP unitaires. Celle-ci dpend de la
conception de la politique mais aussi de facteurs structurels tels que lhomognit ou la
diversit des situations (rgions/sites, systmes agricoles, structures des exploitations).
Des structures homognes faciliteront lobtention dun rsultat standardis, laide de
transactions standardises, et donc rduiront les CTLP. En outre, lorsque des transactions
standards seront mieux adaptes la situation, la conformit sen trouvera facilite, ce qui
diminuera aussi lala moral et les cots du contrle. Les structures affectent galement le
cot du respect des exigences, lequel affecte son tour les CTLP. Des structures homognes
facilitent le respect de la conformit des mesures relativement standard car elle est
moins chre respecter. De mme, des conditions simplifies et peu onreuses respecter
facilitent ladoption et donc ncessitent moins de contrles.
La taille physique des exploitations affecte aussi les CTLP. Si les rsultats de la
politique dpendent du nombre dhectares (ou danimaux), les CTLP fixes peuvent tre
rpartis sur davantage dhectares (ou danimaux) dans une grande exploitation, ce qui rend
les CTLP plus faibles pour un rsultat donn. En dautres termes, pour obtenir le mme
rsultat (un certain nombre dhectares sous programme de conservation par exemple), les
CTLP seront plus levs si les formulaires, les projets et les contrats doivent tre tablis
avec un plus grand nombre dagriculteurs. De la mme faon, les petites exploitations ont
des CTLP plus levs pour un rsultat donn et en pourcentage des transferts reus. Ceci,
ajout leurs cots de mise en conformit plus levs, pourrait en partie expliquer leur
moindre participation des programmes environnementaux volontaires. Reconnaissant
leffet de la taille physique sur les CTLP, certains programmes prvoient des systmes de
mise en uvre simplifis pour les petites exploitations. Cest le cas des paiements
lhectare de lUE.

Systmes dinformation/de coordination, y compris lexprience, la technologie


Le temps a t identifi comme lun des principaux facteurs influant sur les CTLP. Les
cots initiaux de dmarrage peuvent tre importants. Mais ils doivent tre tals sur toute
la priode de mise en uvre (lorsquon compare les politiques). Do limportance de la
dure de la politique. La phase de dmarrage peut tre considre comme un
investissement. Falconer suggre que la cration de capacits est un objectif financer en
soi. En outre, le consensus se construisant avec le temps, les cots de contrle devraient
diminuer, en particulier pour les approches coopratives. Laccroissement de lexprience
administrative permet daffiner la mise en uvre et damliorer lefficience (notamment
via lutilisation de la technologie).
Lasymtrie de linformation et linsuffisance dinformation augmentent les CTLP. La
collecte dinformations cote cher et les cots des contrles sont plus levs (Vatn, 2002;

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Fraser, 2003; Falconer et Whitby, 1999a, p. 72). Le niveau dincertitude (quant aux pratiques
utilises et au rsultat) renchrit le cot de linformation et les cots des contrles.
Enfin, les technologies de linformation peuvent rduire considrablement les CTLP
de routine (encadr 1.4).

Encadr 1.4. Utilisation de la technologie de linformation pour rduire les CTLP


Mme si les cots initiaux peuvent tre importants, les technologies informatiques
aident rduire les cots de mise en uvre et de contrle long terme. Elles facilitent le
traitement de linformation et des formulaires de demandes et lexcution de contrles
automatiques. Elles permettent un accs en ligne linformation sur les programmes, les
pratiques ou les techniques de gestion des risques. Des formulaires administratifs peuvent
tre mis disposition et traits de manire lectronique. Les pratiques en matire de
plantation et de conservation peuvent tre surveilles laide des SIG (Systmes
dinformations gographiques). titre dexemple, au Mexique, ASERCA utilise le systme
SIG spot pour surveiller le programme PROCAMPO et, en France, le CNASEA utilise un
logiciel cartographique et systme dinformation ADAGEO pour surveiller la mise en uvre
des mesures de la rglementation sur le dveloppement rural, notamment les contrats
territoriaux dexploitation (CTE). Le systme intgr dadministration et de contrle de lUE
utilise des informations SIG pour aider la gestion et au contrle des paiements la
superficie et au nombre darbre (oliviers et fruits coque). Pour 6 millions dagriculteurs
dclarant 60 millions de parcelles, 300 000 exploitations et 3 millions de parcelles sont
contrles touts les ans.
La rduction des CTLP de suivi et contrle des paiements grce au SIG emprunte trois
canaux :

Le SIG digital didentification des champs rduit le taux derreur et le nombre


demploys aux tches de contrle administratif. Il rduit galement le cot des
contrles sur le terrain car ceux-ci peuvent tre cibls. Les contrleurs, qui ont accs
toute linformation ncessaire partir dune seule source, sont mieux prpars; les
contrles ont donc plus rapides. Le cot dadministration est galement moindre car le
classement, larchivage et les changes de fichiers sont moins coteux en labsence de
papiers imprims et les pertes sont moins frquentes.

Les contrles distance (Remote Sensing) ont un cot moindre que les contrles sur le
terrain et la diminution notable du nombre de visites requises occasionne moins de
gne aux agriculteurs.

Laccs Internet pour les agriculteurs rduit les cots de distribution des cartes et des
formulaires, ainsi que le temps correspondant ces tches administratives pour les
employs.

Lutilisation de modles de simulation par programmation linaire peut faciliter la prise de


dcisions*. Les bases de donnes administratives et autres peuvent en gnral tre utilises,
seules ou laide doutils de modlisation, pour valuer les politiques ex ante et ex post.
*

Par exemple ANAIS (logiciel danalyse micro et daide la dcision) au CNASEA.

Source : Chapitre 4; Prsentation faite par Jacques Delinc du Centre de recherche conjoint de la Commission
europenne la session 5 de latelier sur les cots de transaction lis aux politiques (www.ocde.org/agr/meet/CTLP).

La reconnaissance et lacceptation politique de lobjectif global ont dj t


mentionnes comme des facteurs rduisant les CTLP dans le contexte de la conception
dobjectifs clairs mais il sagit dun problme institutionnel plus gnral. Les cots du
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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

contrle sont moindres car le respect des exigences est renforc, mais des efforts de
communication sont ncessaires, ce qui gnre des CTLP. Inversement, la rsistance au
changement accrot les CTLP. Limplication de tous les acteurs un stade prcoce de la
conception, des associations locales actives et un climat de confiance entre les parties
prenantes ont t identifis comme des facteurs rduisant les CTLP dexploitation (parce
quils amliorent le respect des exigences et rduisent les cots du contrle) bien quils
majorent les cots de dmarrage. Le partage des expriences et des bonnes pratiques
contribue galement la rduction des CTLP.
Lidentification des facteurs affectant les CTLP conduit naturellement faire des
recommandations sur la manire de les rduire. La section qui suit fait quelques
suggestions cet effet.

Les manires de rduire les CTLP


Au vu de la manire dont la conception des programmes, le cadre institutionnel, les
structures des exploitations et les systmes dinformation affectent les CTLP (voir section
prcdente), les suggestions spcifiques suivantes ont t identifies pour rduire les CTLP
de plusieurs options de politiques pour des rsultats attendus identiques :

Prendre en compte les CTLP lors de la conception desprogrammes pour optimiser les
ressources et le rapport cots-avantages. Les arbitrages entre la prcision et les cots de
mise en uvre, ou entre le niveau de conformit et le degr de surveillance doivent tre
examins.

Les programmes peuvent tre conus de manire rduire lasymtrie de linformation


et donc les cots des contrles (lorsque des conditions sont imposes). Fraser (2003)
suggre dexploiter laversion pour le risque pour rduire lala moral et donc les cots
de contrle. Laccroissement de la surveillance (cest--dire de la probabilit dtre
dtect) dans un groupe cible et des paramtres de surveillance/pnalit dans le groupe
non cible ayant une aversion pour le risque, minimiserait lala moral. Millock et al.
(2001) proposent un programme de rglementation de la pollution qui diffrencie la
fiscalit en fonction de ladoption volontaire de matriel de surveillance pour rduire les
cots du contrle et optimiser les rsultats. Millock applique le mme modle aux
paiements pour des services environnementaux et montre que, lorsquil y a asymtrie
de linformation et que la vrification des pratiques effectives de production cote cher,
le fait de surveiller un sous-ensemble dagents et de leur accorder des incitations plus
grandes (ou des conditions moins strictes) quaux agents non surveills peut permettre
de rduire les cots du contrle et dobtenir un niveau lev de ralisation des objectifs.
On peut rduire les cots du contrle sans modifier la conformit avec une frquence
moindre de la surveillance et des pnalits importantes pour non-conformit. Certains
auteurs suggrent que le fait de slectionner les participants au programme (cest--dire
les propositions de projets) par un systme denchres permet de rduire les CTLP tout
en optimisant les rsultats (Latacz-Lohmann et Van der Hamsvoort, 1998; Stavins, 1995).
Stavins (1995) suggre galement de concevoir les programmes pour quils fournissent
les informations ncessaires au suivi et de rduire ainsi les cots dinformation futurs.
Le recours des intermdiaires dtenteurs dinformations (comme des courtiers dans le
cas de permis ngociables, des compagnies dassurances) pourrait contribuer rduire
les CTLP si les honoraires perus par ces intermdiaires (et qui sont des CTLP) sont
infrieurs aux gains retirs de la rduction de lasymtrie de linformation.

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I.1. LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Limiter le nombre de rglementations et ne pas les modifier trop frquemment.

Assurer la transparence et le suivi des CTLP.

Accrotre la dure des programmes (si leur efficacit est prouve). La dure est
importante pour deux raisons : les cots de dmarrage peuvent tre tals sur une
priode plus longue et une certaine continuit de la politique est ncessaire pour mettre
profit de lexprience accumule par les agriculteurs et les gestionnaires de
programmes. Cela permet de rationaliser et dautomatiser les procdures laide de
technologies permettant de gagner du temps. Du fait de lexprience quils intgrent, les
programmes deviennent, au fil des ans, plus faciles grer et appliquer. Le consensus
et la coordination augmentent galement avec le temps, rduisant ainsi les cots lis
la coordination et aux contrles.

Le partage dexprience est galement important. Certains ont suggr une mise en
uvre progressive des programmes pour mettre profit les expriences russies.
Dautres ont galement suggr de crer une agence indpendante charge de
promouvoir les expriences positives mais les expriences ngatives peuvent galement
tre instructives.

Sappuyer sur les institutions existantes pour la mise en uvre des politiques. Il a t
suggr, par exemple, de dvelopper un rseau commun dadministration conjointe
pour toutes les politiques.

Rduire le nombre des agences impliques dans la mise en uvre. Les agriculteurs
sadresseraient, par exemple, une agence/un bureau unique pour toutes les politiques.

Sous-traiter certaines activits administratives de routine par le biais de procdures


dappel doffres pour rduire les cots.

Augmenter certains CTLP pour en rduire dautres. Ainsi, des activits visant
promouvoir et expliquer le programme et trouver un consensus rduiront les cots de
la mise en uvre et du contrle car elles augmentent la participation (conomies
dchelle) et amliorent la conformit aux exigences (diminution du cot des contrles).

Utiliser les technologies de linformation (bases de donnes informatises, information


en ligne et formulaires, SIG, logiciel cartographique, etc.).

Surveiller et rduire les CTLP participe aux efforts des pouvoirs publics pour amliorer
lefficacit administrative, mais ils doivent aussi les prendre en compte, conjointement
aux autres cots et avantages, pour concevoir des politiques qui soient les plus efficaces
par rapport leur cot et efficientes au plan conomique. La section suivante considre
cette question.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

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I.1.

LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES POLITIQUES AGRICOLES

Notes
1. Pour une discussion sur les diffrentes dfinitions des cots de transaction dans la littrature, voir
Allen (1991).
2. Les cots de la mise en uvre des mesures de soutien des prix du march, en particulier les
mesures prises bien souvent au niveau national pour accompagner les restrictions aux frontires,
ne doivent pas tre sous-estims. Le cot pour les agriculteurs et l'industrie agro-alimentaire du
respect des rglementations et le cot pour les pouvoirs publics et les organismes d'inspection de
l'obtention du respect de ces rglementations sont galement un sujet de proccupation pour la
ralisation des objectifs.
3. Le tableau 4.1 de Falconer and Whitby (1999a) donne le dtail des sous-catgories de CTLP
encourus dans la mise en uvre des programmes volontaires reposant, par exemple, sur des
contrats de gestion rmunrs. Il identifie et distingue les cots fixes des cots variables supports
par l'agence publique et par les participants.
4. Les cots d'investissement (en btiments et matriel) ne sont gnralement pas pris en compte.
5. Le revenu agricole moyen est pris comme une approximation du revenu du travail marginal des
agriculteurs. Les agriculteurs sont supposs tre employs plein-temps dans lagriculture.
6. Prcision dans la dfinition des objectifs de la politique, laide de critres mesurables de
dfinition de la population, de la zone ou du rsultat cibls.
7. Les principaux rsultats de ce projet sont prsents dans Falconer et Whitby (1999a). Pour plus
d'informations sur les estimations, voir le rapport de recherche FAIR1/CT95-0709/C3/TR8 prsent
l'UE.
8. Dans le cadre de cette valuation, il est prvu dinclure une estimation des CTLP dans une tude
commandite par les autorits franaises.
9. On entend par ala moral le fait qu'en raison de l'asymtrie de l'information, les agriculteurs
peuvent recevoir des paiements alors qu'ils ne se conforment pas pleinement aux exigences. Dans
le cas de programmes d'assurances, l'ala moral se concrtise lorsque les agriculteurs modifient
leur comportement (c'est--dire adoptent un comportement plus risqu) parce qu'ils sont assurs.
10. Dans le cas de mesures agro-environnementales, en particulier de mesures de rduction de la
pollution, les rsultats sont souvent valus comme le cot de la conformit (voir, par exemple,
McCann et Easter, 1999, 2000). La politique offrant le meilleur rapport cot-efficacit est donc celle
qui permet de raliser les objectifs fixs pour le cot total le plus faible (somme des CTLP, cots de
conformit et paiements de compensation).
11. Pour une discussion des mthodes d'valuation, voir OCDE (2000a et 2006a).
12. Les CTLP unitaires dpendent de la complexit de la tche requise. Le terme fait rfrence au cot
par transaction et non pas aux CTLP totaux en pourcentage des transferts.
13. Mais, cela n'est pas toujours faisable, par exemple dans le cas de nouveaux pays membres de l'UE,
qui doivent se doter d'un nouveau cadre de mise en uvre pour adopter les politiques de l'Union.
14. La question des droits de proprit dans le contexte des politiques agro-environnementales est
discute dans OCDE (2001d).

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ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE I

Chapitre 2

Cots de transaction
lis aux politiques et choix de politique

51

I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

2.1. Contexte
Comme indiqu en introduction, la question des CTLP dans le choix de politique
traduit des inquitudes concernant lventualit que les cots de mise en uvre de
nouvelles formes de politiques agricoles cibles et dcouples puissent dpasser leurs
avantages dans un contexte de mouvement des interventions directes sur les marchs vers
ces nouvelles mesures.
Ce chapitre examine le rle des CTLP dans la dtermination de loption de politique
qui atteindra les objectifs de la manire la plus efficace et efficiente au moindre cot. La
section 2.2 prsente un cadre de comparaison des options de politique, ceci dans le
contexte dune rforme des politiques qui implique un mouvement partant du soutien li
la production vers des mesures plus dcouples de la production de base et mieux cibles
sur des objectifs et des bnficiaires spcifiques. Elle met en lumire les principales
questions conomiques souleves lorsquon sefforce de comparer les politiques et
prsente des scnarios illustrant ces questions. Les politiques agricoles visant la
correction des dfaillances du march en termes de nature, environnement et viabilit
rurale sont envisages dans la section 2.3, tandis que la section 2.4 considre les politiques
objectifs multiples. Enfin, la section 2.5 porte sur les politiques agricoles dont les objectifs
concernent le revenu.
La comparaison prenant place dans un contexte de rforme des politiques, les cots
des diffrentes alternatives sont compars aux cots des politiques avant rforme (par
exemple le soutien des prix du march). Lanalyse part de lhypothse que lintervention
publique a t considre comme ncessaire et que les objectifs de cette intervention sont
bien dfinis. Lorsque les diverses mesures gouvernementales, considrs a priori comme
capables datteindre les objectifs ont t identifies, il faut dterminer les critres
considrer dans le choix des politiques. Ces critres peuvent comprendre les incidences en
termes de bien-tre qui peuvent dpendre des CTLP et/ou des questions de redistribution.
Les diffrents critres et les poids qui leur sont attribus peuvent varier selon le contexte,
les prfrences sociales et la faisabilit.
Lannexe I.2 prsente un bref examen des question relatives au cot marginal
dimposition. Lannexe I.3 prsente une mthode graphique illustrant la comparaison des
politiques tandis que lannexe I.4 contient des comparaisons ralises avec des valeurs des
paramtres alternatives.

2.2. Mthode de comparaison


Cette analyse largit le cadre dune analyse du bien-tre traditionnelle pour inclure les
CTLP dans une analyse cots-avantages. Elle prend aussi en compte les transferts
montaires, qui sont typiquement exclus de lanalyse traditionnelle du bien-tre car ils

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

naffectent pas le bien-tre global mais seulement sa distribution. On considre donc deux
lments dans le choix de politique :
1. les variations du bien-tre, y compris les variations des CTLP; et
2. les variations de transferts associs aux politiques.
Pour un conomiste, il est naturel dvaluer les effets sur le bien-tre dun changement de
politique. Le concept de bien-tre tente de mesurer, en termes montaires, si la socit dans
son ensemble trouvera avantage au changement. Globalement, le changement de politique
envisag serait recommand sil apporte un gain net de bien-tre la socit, quelque soit la
rpartition des cots et avantages1 . Lencadr 2.1 explique davantage la terminologie
employe. Pour valuer entirement les incidences dun changement de politique, il est
important de considrer tous les effets pertinents associs ce changement et destimer leur
valeur laide des prix appropris. Dans tous les cas, lanalyse de bien-tre essaie de mesurer,
en termes montaires, le cot dopportunit de la mise en uvre dun changement de
politique (ou dun projet) particulier. En dautres termes, elle se demande quelle est la valeur
de la production ou de la consommation auxquelles dautres segments de la socit vont
devoir renoncer si ce changement de politique particulier est adopt? Dans la version
applique de lconomie du bien-tre, la traditionnelle analyse cots-avantages, ceci revient
utiliser les prix la frontire pour mesurer la valeur des produits importables, afin destimer
approximativement le cot dopportunit de la consommation de ce bien particulier pour la
socit. Cette mthode a t galement adopte par lOCDE pour valuer le soutien des prix du
march de lEstimation du soutien aux producteurs (ESP).
Premirement, une srie de cots et avantages qui affectent le bien-tre global est
considre. Il sagit des pertes sches du ct de la production et de la consommation (PS),
des ventuels cots supplmentaires de dissociation (K) rsultant du dcouplage en cas de
dfaillance du march (cest--dire les cots additionnels encourus lorsquun produit autre
que de base est obtenu isolment dun produit de base, qui sajoutent aux transferts
octroys aux producteurs en cas de production jointe, cf. OCDE, 2001a et 2003a et
encadr 2.1), du cot marginal dimposition (CMI), des rsultats de la politique (RES) et des
changements associs de la valeur des externalits positives et ngatives qui ne sont pas
vises par la politique (EXT). Ces lments sont dfinis plus en dtail lencadr 2.1.
Il sera recommand de passer de la politique i la politique j si :
(PSj + Kj + CMIj + RESj + EXTj) (PSi + Ki + CMIi + RESi + EXTi) < 0

[1]

Le cot marginal dimposition nest pas considr en termes numriques dans la


section qui traite de la comparaison des politiques (cest--dire que CMIi nest pas
considr plus avant). Lannexe I.2 contient un bref examen des questions lies au cot
marginal de laccroissement de la pression fiscale et quelques estimations du CMI des
fonds publics. Ces estimations varient dans des proportions trs larges selon le pays car
elles dpendent de la composition des taxes et du niveau dimposition.
En outre, par souci de simplification et parce que la valeur de tous les cots et
avantages ne peut pas tre estime, cette analyse compare des politiques supposes
donner le mme rsultat attendu (cest--dire le rsultat par rapport lobjectif fix). En
dautres termes, RESi = RESj. La prsence dexternalits positives et ngatives (autres que
celle vise par la politique) est reconnue mais elle nest pas quantifie compte tenu des
difficults thoriques et empiriques dvaluation de ces effets. EXT nest donc pas
considr plus avant.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.1. Les composantes des changements de bien-tre


Dans une conomie de march qui fonctionne bien, les prix du march courants
refltent ce que les consommateurs sont prts payer la marge pour un bien ou un
service. La production du bien utilise des intrants (main-duvre, intrants intermdiaires,
nergie, etc.) qui ne peuvent donc plus servir la production dautres biens et services. La
production laquelle on a donc d renoncer peut tre mesure laide des prix appropris.
Si les marchs des intrants fonctionnent bien, les cots de production variables de
lentreprise, ajouts ses cots fixes, sont la mesure pertinente de la valeur que la socit
accorde la production laquelle on a renonc dans dautres secteurs de lconomie
(Johansson, 1991).
Les effets sur le bien-tre de mesures de soutien des prix du march qui haussent le prix
au-dessus de son niveau dorigine peut sillustrer en termes dconomie du bien-tre
laide du graphique 2.1. La surface situe en dessous de la courbe de demande reprsente
ce que les consommateurs sont globalement prts payer pour le bien, tandis que la
courbe doffre reflte le cot marginal de production. Supposons que Po est le prix
dorigine, cest--dire le cot dopportunit auquel le bien peut tre import. ce prix, la
demande dpasse loffre et le pays est un importateur net du bien, les importations nettes
tant quivalentes QDo QSo.

Graphique 2.1. Illustration graphique dune analyse de bien-tre


P
Demande

P1
Po

Offre

A
H

QSo

QS1

QD1

QDo

Considrons maintenant les effets dun droit de douane la frontire qui lve le prix
intrieur P1. La hausse de prix rduit la demande du bien et incite les producteurs
augmenter la production. Les recettes des producteurs augmentent mais les cots
variables font de mme. Au final, le surplus des producteurs (excdent de recettes par
rapport aux cots variables) augmente de la surface ABGH. La hausse du prix entrane une
rduction du surplus des consommateurs (la surface situe sous la courbe de demande) de
ACDH. Les recettes des droits de douane collects par les pouvoirs publics augmentent de
BCEF. La variation nette du bien-tre est la somme de ces trois mouvements. Dans le cas
prsent ici, la baisse du surplus du consommateur est partiellement compense par les
transferts aux producteurs rsultants de la hausse de leur surplus et par la hausse des
recettes tarifaires. Il se peut ou non que les recettes supplmentaires des pouvoirs publics

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.1. Les composantes des changements de bien-tre (suite)


soient redistribues de quelque manire. Au final, il sensuit une perte nette de bien-tre
correspondant en termes montaires aux deux triangles ombrs. Ce quon appelle les
pertes sches de limposition sont une perte de bien-tre non compense qui reprsente
une partie du cot rel des ressources pour la socit. Le triangle BFG reprsente la
variation de la valeur de la production laquelle on a renonc dans dautres secteurs de
lconomie lorsquon est pass de la situation initiale la nouvelle configuration prix
quantit (P1, QS1). Le triangle CDE reprsente la variation de la valeur de la consommation
dautres biens et services laquelle on a renonc parce quune plus grande part du budget
des consommateurs a d tre consacre lachat du bien considr.

Rsultats : Ils sont dfinis dans cette tude comme les rsultats de la politique. Ils
comprennent les effets esprs tels que dfinis dans les objectifs de la politique
(rsultats attendus), de mme que les effets secondaires comme les produits autres que
de base et les externalits ngatives. Dans cette tude, on suppose que toutes les
options de politique ont les mmes rsultats attendus.

Externalits : Ce sont les cots et avantages engendrs par une activit conomique, qui
affectent les agents conomiques autres que ceux engags dans cette activit et qui ne
sont pas reflts pleinement dans les prix de march. Les externalit ngatives sont des
cots conomiques tandis que les externalits positives sont des avantages
conomiques. Si la production dun bien entrane des effets secondaires qui affectent
dautres agents, et que cela compte pour ces agents, la valeur sociale de cette activit
diverge de sa valeur prive. Dans le cas dune externalit positive qui affecte
favorablement lutilit dautres agents, la valeur sociale est suprieure au cot priv.
linverse, dans le cas dune externalit ngative, la valeur sociale est infrieure au cot
priv de production et il devient dsirable de restreindre la production un niveau
correspondant lgalisation du cot social et de la valeur sociale la marge. Par rapport
au graphique 2.1, cela demanderait dinclure la courbe du cot social marginal au lieu de
celle du cot priv (cf. graphique 2.3 de lencadr 2.4). Les externalits ngatives de la
production agricole comprennent les fuites dazote et de pesticides, les missions de gaz
effet de serre ou les mauvaises odeurs.

Les produits autres que de base : Le terme, tel quil est employ ici, a t labor dans
le contexte des travaux de lOCDE sur la multifonctionnalit (OCDE, 2003a, encadr 1). Ils
font rfrence toute la gamme des effets positifs de lagriculture dont les relations la
production agricole sont dfinies comme le degr de jointure (encadr 2.3). La viabilit
rurale, la biodiversit et les paysages ont t considrs, entre autres, comme des effets
positifs ou des produits autres que de base de lagriculture. En pratique, la jointure peut
tre faible ou forte.

Cot supplmentaire de dissociation (K) : Dans le cas de politiques visant corriger des
dfaillances du march, cette analyse considre le cot total de production dun produit
autre que de base isolment de la production de base par laddition du cot
supplmentaire (K) que la production spare du produit autre que de base engendre
par rapport au transfert intentionnel ncessaire sa production conjointement au
produit de base (Y). K est en fait quivalent au cot total de production du bien public
isolment moins le transfert intentionnel (Y) ncessaire sa production conjointement
au produit de base, laide dune politique cible et couple. On fait lhypothse que
cette diffrence de cot conomique se reflte dans le niveau des transferts
intentionnels ncessaires lobtention du bien considr. K pourrait tre mesur par la
diffrence entre les transferts intentionnels dune politique couple (production jointe)
et ceux dune politique dcouple (production spare). Une hypothse qui sous-tend

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.1. Les composantes des changements de bien-tre (suite)


cette proposition est quen cas de production isole, il est possible de cibler
parfaitement les transferts pour compenser les cots de production du bien public. Si
une politique couple transfre X (ou Y), la politique dcouple quivalente transfrera
X + K (ou Y + K). K est positif si la production jointe est moins coteuse (en termes de
transferts intentionnels) et ngatif en cas contraire. Lorsque K est positif, il peut varier
de zro linfini. Comme toutes les options de politiques sont supposes parvenir aux
mmes rsultats, K reprsente les ressources supplmentaires consommes sans rien
ajouter au produit autre que de base. Il fait donc partie du cot des ressources.

CTLP : Comme le cot supplmentaire de dissociation, les CTLP reprsentent des


ressources utilises et sont donc considrs comme partie intgrante du cot des
ressources.

Deuximement, les variations de CTLP associes au changement de politique sont


considres. Les CTLP (CTLPi) peuvent galement tre mesurs en termes montaires
laide des mthodes dcrites la section 1.4. Au plan conceptuel, une valuation des cots
et avantages complte dun changement de politique peut tre traduite par la diffrence de
variation de bien-tre conventionnel associe au changement de politique moins la
variation de CTLP ncessaire la mise en uvre de ce changement. Compte tenu des
hypothses retenues, la politique j doit maintenant tre prfre la politique i si :
(PSj + Kj + CTLPj) (PSi + Ki + CTLPi) < 0

[2]

Troisimement, les transferts au sein de lconomie sont introduits2. Ces transferts ne


sont pas considrs de manire explicite dans les analyses cots-avantages traditionnelles
( part en terme de leur effet sur la taille des cots et avantages) car ils naffectent pas le
bien-tre global. Ils sont cependant importants pour la socit car ils affectent la
rpartition du bien-tre entre mnages ou secteurs. Ils peuvent crer des inquits entre
mnages et secteurs qui proccupent les dcideurs publics et la socit dans son ensemble.
Les transferts inquitent galement les dcideurs publics dans le contexte spcifique dune
rforme sectorielle des politiques car ils peuvent entraner des gaspillages financiers sils
sont suprieurs ce qui serait ncessaire la ralisation de lobjectif ou sils parviennent
des bnficiaires non viss (encadr 2.2). Il est dautant plus crucial de considrer les
transferts non intentionnels dans ce contexte quun objectif de la rforme des politiques
est dobtenir les rsultats attendus tout en minimisant les dpenses publiques. Il est donc
important en termes de choix de politique de considrer combien la socit est prte
payer. Cette approche est conforme la mesure, tablie depuis longtemps, des transferts
vers lagriculture et effectue sous la forme de lEstimation du soutien aux producteurs
(ESP) et aux consommateurs (ESC) de lOCDE. Ces estimations permettent de suivre les
transferts parvenant aux agriculteurs, de la part des consommateurs sous la forme du
calcul du soutien des prix du march, et de celle des contribuables sous la forme de
paiements directs budgtaires. Ces deux formes de transferts sont considres comme des
lments lgitimes faisant partie des cots des politiques. Cette analyse inclut donc les
transferts dans les quations comparatives utilises pour valuer les politiques.
Les politiques agricoles accordent traditionnellement des transferts aux agriculteurs
par le biais de mesure large porte comme le soutien des prix du march ou des
paiements la production. Une grande part des transferts au secteur passe par de telles

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.2. Le concept de ciblage

Transferts intentionnels : Il sagit des transferts aux producteurs agricoles ncessaires


lobtention du rsultat attendu et seulement eux.

Transferts non intentionnels : Il sagit des transferts aux producteurs agricoles qui ne
servent pas produire le rsultat attendu, soit parce quil parviennent des bnficiaires
non viss ou parce quils sont suprieurs ce qui serait ncessaire lobtention du rsultat
attendu. En dautres termes, ils ne sont pas indispensables la ralisation des objectifs mais
ils existent parce que la politique nest pas parfaitement cible ou adquate1.

Le ciblage2 ncessite une bonne dfinition des objectifs, qui permette didentifier
clairement les lments devant recevoir le soutien (population, superficie ou rsultats)
ainsi que le niveau de soutien spcifique aux objectifs. Ceci signifie galement que la
politique est adapte (cest--dire quelle ne procure que le montant de transferts
ncessaires lobtention du rsultat), une notion souvent associe un bon ciblage.
Avec un bon ciblage et une bonne adaptation, les transferts ncessaires la ralisation
des objectifs devraient tre dun montant infrieur celui des transferts de politiques
large porte. Cela suppose bien entendu que le ciblage est techniquement ralisable.

Taux de ciblage : Il sagit du rapport entre les transferts ncessaires la ralisation de


lobjectif ( laide dune politique cible, Y) et les transferts dune politique large porte
(X) qui aboutit au mme objectif.

1. Il convient de noter que le ciblage pourrait ne pas toujours tre techniquement ralisable et/ou pourrait
soulever des questions dquit. Ces dernires se posent, par exemple, lorsque des paiements sont accords
aux agriculteurs pour quils changent leurs techniques de production et produisent ainsi davantage de produits
autres que de base, mais que les agriculteurs qui produisent dj ces produits ne reoivent rien en change.
2. La notion de ciblage est tudie plus avant dans le cadre du programme de travail et budget pour 2005-06.
Le projet cherche tirer des leons en termes de bonnes pratiques pour un ciblage efficace.

mesures (OCDE, 2005c). Ces dernires annes, on a davantage eu recours des paiements
lhectare ou la tte de btail. Ce type de mesures a souvent une porte large dans la
mesure o toutes les terres cultives, toutes les terres ou tous les animaux reoivent le
paiement, avec cependant de plus en plus de limites sur le nombre dhectares ou
danimaux recevant le soutien. Dans le cas dune politique dont lobjectif concerne un
revenu minimal pour les agriculteurs, des mesures large porte comme le soutien des
prix ou les paiements spcifiques aux produits vont apporter des transferts aux
agriculteurs qui obtiennent dj sans cela le revenu minimum. Si cest le cas, il sagit de
transferts non intentionnels. Dautres exemples de transferts non intentionnels seraient
des paiement lhectare pour le maintien dune activit agricole dans des rgions ou cette
activit serait viable sans cela ; ou des paiement pour dadoption de mthodes de
production favorables la biodiversit dans des zones ou elle est dj adquate.
Inversement, un paiement cibl, loppos dune mesure large porte, ne parviendra
quaux agriculteurs qui en ont besoin (dans le cas dun objectif de revenu minimum) ou
qu ceux qui augmentent la fourniture dune externalit positive. Ces concepts de
transferts non intentionnels et de ciblage sont dfinis plus formellement lencadr 2.2.
En consquence, les composantes des transferts destins aux producteurs (T) peuvent
tre identifies comme suit (graphique 2.2) :
1. les transferts intentionnels (Y) qui atteignent les bnficiaires viss et napportent que le
montant ncessaire lobtention du rsultat attendu (encadr 2.2) ;
2. les transferts non intentionnels (Z) qui ne sont pas ncessaires lobtention du rsultat
attendu (encadr 2.2) ;
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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

3. les pertes sches (PS) (encadr 2.1); et


4. les cots supplmentaires de dissociation (K) (encadr 2.1).
Une politique couple et large porte transfrera T = Y + Z + PS, les producteurs
conservant X = Y + Z (graphique 2.2). Une politique dcouple et cible ne transfrera que
le montant ncessaire lobtention du rsultat attendu et nentranera ni transfert non
intentionnel, ni pertes sches (T = Y ou T = Y + K).

Graphique 2.2. Relations entre ressources conomiques et transferts

CMI
Cot des
ressources
Transferts aux producteurs T

Transferts des consommateurs


et des contribuables U

Cot total

CTLP
PS
+K

Transferts
non intentionnels Z
X
Transferts
intentionnels Y

La taille des diffrents blocs ne reflte pas la taille des diffrents lments de cot.
CMI : Cot marginal dimposition; PS : pertes sches; K : cot supplmentaire de dissociation.
Les transferts dune politique cible sont de Y, tandis que les transferts dune politique large porte sont de X = Y + Z.
Source : Secrtariat de lOCDE.

Le graphique 2.2 illustre la relation entre les ressources conomiques ncessaires la


poursuite dun objectif et les transferts reus par les agriculteurs, compte tenu des divers
cots encourus. Si la politique comprend des dpenses budgtaires, prlever des taxes
engendre un cot pour lconomie (le cot marginal dimposition, CMI), ce qui rend le cot
conomique suprieur aux transferts des consommateurs et des contribuables. Une partie
de ces derniers sert ensuite financer les cots administratifs (CTLP), le reste visant les
producteurs (T). Certains transferts ne parviennent pas aux agriculteurs du fait des pertes
sches (CR)3. Les transferts reus par les agriculteurs sont ensuite rpartis entre les transferts
intentionnels (Y) qui servent fournir le rsultat attendu, et les transferts non intentionnels
(Z) qui existent parce que les bnficiaires ne fournissent pas le rsultat attendu ou le font
au-del du niveau ncessaire (par exemple dans des zones o cela nest pas ncessaire).
Il a prsent t tabli que deux lments devraient tre retenus pour comparer les cots
de diffrentes politiques supposes permettre lobtention des rsultats attendus dfinis dans
lobjectif. Il sagit des cots des ressources (ou de bien-tre) qui comprennent les pertes sches,
les cots supplmentaires de dissociation et les CTLP ainsi que des transferts (intentionnels et
non intentionnels). Les composantes du bien-tre relvent de lefficience conomique tandis
que les transferts relvent de questions de rpartition. Les pouvoirs publics pourraient vouloir
considrer ces aspects sparment, comme lillustre le graphique I.3.1.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Sur le graphique I.3.1, les cots des ressources sont reprsents en abscisse et les
transferts non intentionnels en ordonne. La politique O est infrieure la politique A
tandis que la politique B est infrieure la politique O. Il est cependant impossible de
classer des politiques situes dans les zones grises par rapport la politique O. Lorsque le
choix est indtermin, les dcideurs publics pourraient vouloir pondrer les deux types de
cots4. Ils pourraient envisager daccorder des poids diffrents ces deux types de cots ou
tout cot, gain ou perte individuels5, mais cette analyse suppose quun dollar de bientre gagn est quivalent un dollar de bien-tre perdu ou un dollar de transfert, quel
que soit lagent affect. Cette hypothse est pose en labsence dalternative plausible. Le
passage de la politique i vers la politique j se fera donc si :
(PSj + Kj + CTLPj + Yj + Zj) (PSi + Ki + CTLPi + Yi + Zi) < 0

[3]

PSi tant les pertes sches, Ki les cots supplmentaires de dissociation, CTLPi les
cots de transaction lis aux politiques, Yi les transferts intentionnels et Zi les transferts
non intentionnels de la politique i.
Cette approche comparative simplifie est plus facile appliquer quune approche
standard de maximisation du bien-tre qui demanderait lvaluation simultane de tous les
produits autres que de base et externalits ngatives rsultant des diffrentes options. En
fait, cette approche est une analyse en termes defficacit par rapport au cot qui part dun
rsultat donn et classe les politiques selon le cot ncessaire la ralisation de lobjectif.
Cette mthode est prfre non seulement parce que la nature et la valeur des changements
de nombreuses variables (externalits positives et ngatives) ne sont pas connus mais aussi
parce que la variation du niveau de transfert est une composante lgitime et potentiellement
importante du choix de politique, qui reflte des dcisions concernant qui doit payer et
combien. La mthode alternative choisie permet de comparer des options de politique en
tenant compte la fois des transferts et des cots conomiques qui sont mesurables6.

2.3. Application des politiques visant corriger des dfaillances du march


Cette section considre comment les diffrents lments des cots varient selon
loption de politique dans les cas o lintervention est mise en place pour corriger une
dfaillance du march. Des exemples de dfaillances du march pourraient apparatre en
termes de fourniture de paysages ou de biodiversit. Les diffrentes politiques considres
incluent le soutien des prix du march ainsi que des paiements avec des combinaisons
diverses de ciblage et de dcouplage complets ou inexistants. Les paiements sont soit
totalement coupls ou totalement dcoupls et/ou parfaitement cibls ou entirement non
cibls. Dans la ralit, il existe peu dexemples de politiques totalement dcouples car
toute politique base sur les ressources de lexploitation aura probablement une certaine
incidence sur la production agricole (OCDE, 2001f). De la mme faon, les exemples de
politiques parfaitement cibles sont rares.

Jointure
Le besoin de comparer des options de politique allant du soutien des prix du march
( large porte) vers des instruments cibls et dcoupls est parti des travaux sur la
multifonctionnalit. Il concerne le dbat sur le degr de jointure, la nature du lien entre les
produits de base et les produits autres que de base de lagriculture (quelques dfinitions
techniques de la jointure sont prsentes lencadr 2.3). Si la production agricole est
fortement relie aux produits autres que de base attendus (si la production du produit
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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.3. Jointure et concepts associs

Jointure : La production jointe correspond des situations o une entreprise fournit au


moins deux produits qui ont des liens entre eux de sorte quun accroissement ou une
diminution de loffre dun seul produit affecte le niveau de lautre (des autres). On
distingue frquemment trois raisons ce caractre joint : 1) les interdpendances
techniques dans le processus de production (comme par exemple les cultures et les fuites
dlments fertilisants); 2) lexistence dintrants non imputables (par exemple la viande et
la laine produites par llevage ovin; les paysages associs des systmes de production);
et/ou 3) les intrants imputables qui sont fixes au niveau de lentreprise comme les terres
agricoles ou la main-duvre (OCDE, 2001a, encadr I.5). Les produits joints peuvent tre
privs ou publics et prsenter diffrents degrs des caractristiques de biens publics. De
mme, ils prsentent toute une varit de degr de jointure avec les produits de base,
selon la mesure dans laquelle la part des diffrents co-produits peut tre modifie.

conomies de gamme : Ce sont les conomies en cots ventuelles de la production


jointe. Elles apparaissent si un facteur interne au processus de production rend la
production jointe dau moins deux produits moins chre que leur production disjointe.

Jointure et pertes sches : Lorsque des transferts sont utiliss pour produire un produit
autre que de base conjointement un produit de base, la variation nette des surplus des
producteurs et des consommateurs est partiellement ou totalement compense, dans
lquation du bien-tre, par la valeur du produit autre que de base engendr. Cependant,
les pertes sches associes la production supplmentaire du produit de base
continuent tre prises en compte dans lquation [3] car la valeur du produit (cest-dire du produit autre que de base attendu) sannule dans les deux termes de lquation
puisque toutes les politiques sont supposes avoir le mme rsultat. En outre, lorsque le
produit autre que de base peut tre produit soit conjointement, soit sparment, les
ressources employes en cas de production jointe entranent une augmentation du
produit de base qui nest pas ncessaire et pourrait tre vite avec ladoption dune
politique dcouple. Les pertes sches sont donc attribues au produit de base et par la
mme occasion la politique couple.

autre que de base est fortement corrle la hausse de la production du produit de base),
une politique large porte qui encourage la production du produit de base peut tre
envisage pour obtenir le produit autre attendu. Si au contraire la jointure est faible, des
instruments de politique dcoupls et cibls seront plus probablement envisags. Les
paragraphes suivants illustrent ce choix de politique sous-jacent.
Toutes les comparaisons ne sont pas possibles ou utiles. Les options couples et
dcouples ne peuvent se comparer que lorsque la production jointe et la production disjointe
sont techniquement possibles. Si la production disjointe est impossible, loption dcouple ne
remplira pas la condition qui demande que les options compares atteignent le mme rsultat.
Il existe en outre des cas o le choix est vident et ne demande pas une analyse dtaille. Si par
exemple les transferts totaux dune politique cible qui seraient ncessaires lobtention des
rsultats attendus sont suprieurs ceux dune politique large porte apportant le mme
rsultat, cette dernire devrait tre choisie car ses CTLP seront probablement aussi infrieurs.
Dans dautres cas, le choix nest pas directement vident car le rsultat attendu peut
tre obtenu soit laide dune politique couple aux produits de base (soutien des prix du
march ou paiement coupl), soit laide dune politique qui nest pas lie aux produits de

60

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

base (paiement dcoupl) si la jointure nest pas parfaite et une dissociation est possible7.
On peut, par exemple, essayer de contenir les inondations en augmentant le prix du riz, en
versant un paiement par hectare de rizire en terrasse ou en construisant un barrage. Les
soutiens au btail sur pture, aux pturages ou aux haies peuvent tous contribuer
lamlioration de la biodiversit sils sont assortis de conditions adquates. Obtenir le
rsultat attendu indpendamment de la production de base peut tre plus coteux. Cest le
cas en prsence dconomies de gamme, cest--dire si la production conjointe du produit
autre que de base avec le produit de base est moins coteuse que la production disjointe
(encadr 2.3). linverse, il peut y avoir avantage si la production disjointe est moins
coteuse.

Comparaison des cots


Le soutien des prix entrane des pertes sches (triangles de bien-tre) et des
distorsions du prix mondial levs. Les mmes pertes sches ( lexclusion du triangle de
bien-tre des consommateurs et de moindres distorsions sur les prix mondiaux) se
retrouvent avec des paiements coupls. Avec des paiements entirement dcoupls, ces
pertes sont nulles. Les pertes sches totales de la politique i (PSi) sont gales aux pertes
sches par unit de transfert (psi) multiplis par le transfert total8. Pour une politique i, les
CTLP par unit de transferts9 sont nots cti et les CTLP totaux CTLPi. Comme dans
lquation [3] et le graphique 2.1, le transfert intentionnel, qui rsulterait dune politique
bien cible est appel Y, tandis que le transfert rel dune politique non cible est X, X tant
suprieur Y (Z = X Y sont les transferts non intentionnels). Dans le cas de politiques
dcouples, les cots supplmentaires de dissociation (K) sont ajouts. Pour une politique i
Les cots supplmentaires de dissociation par unit de transfert (X ou Y) sont nots ki et
les cots supplmentaires totaux de dissociation Ki.
Le tableau 2.1 permet une comparaison formelle des composantes des cots. Les
politiques peuvent tre compares deux par deux pour chaque cot retenu dans
lquation [3], cest--dire les cots des ressources (pertes sches, cots supplmentaires
de dissociation et CTLP) et les transferts.
Les graphiques I.4.1 et I.4.2 contiennent des exemples numriques appliqus aux
formules du tableau 2.1. Les trois exemples prsents dans ces graphiques correspondent
des situations diffrentes correspondant une jointure forte ou faible et une tendue
large ou restreinte de la dfaillance du march. Ces exemples sont prsents titre
purement illustratif et ne correspondent pas des situations relles. En fait, les travaux de
lOCDE sur la multifonctionnalit ont montr que les produits de lagriculture autres que
les produits de base sont dans de nombreux cas, spcifiques un site, une localit ou une
rgion en particulier. Ils ne sont que rarement associs lensemble de la production
agricole dun pays ou lensemble des terres utilises pour la production agricole (OCDE,
2003a, p. 82). Dans ces cas, les taux de ciblage devraient tre bas. Les produits autres que de
base prsentent divers degrs de jointure, qui peuvent souvent tre modifis selon les
mthodes de production. Il faudrait continuer sefforcer dvaluer les ventuelles
conomies de champs et les cots de dissociation. De meilleures hypothses sur les cots
supplmentaires de dissociation seraient en particulier utiles lillustration de la
comparaison des politiques contenue dans cette analyse. LOCDE contribue amliorer la
comprhension de la jointure et de sa mesure en organisant un atelier le 29 novembre et le
1er dcembre 2006.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Tableau 2.1. Dfaillance du march : comparaison des cots par type de politique
Paiement non
Paiement
Soutien des Paiement non
Paiement
Soutien des
cibl dcoupl cibl coupl
Politique
prix (mesures cibl coupl
cibl dcoupl
prix (droits
(p. ex. paiement (p. ex. paiement
sans transfert
commerciales (p. ex. paiement
(p. ex. paiement
de douane
li la
au titre
(p. ex.
et internes
li la
par mtre
uniquement)
production
des droits
rglementation)
complexes)
production)
de haie)
avec limites)
historiques)

Pour un rsultat donn

Politique i

Transferts intentionnels et non intentionnels Xi

dont : transferts non intentionnels Zi

Cot supplmentaire de dissociation Ki1

k4 * X

k6 * Y

Pertes sches PSi2

Ps1 * X

ps2 * X

ps3 * X

ps5 * Y

PS7

CTLP totaux CTLPi

Ct1 * X

ct2 * X

ct3 * X

ct4 * (X + k4 * X)

ct5 * Y

ct6 * (Y + k6 * Y)

CTLP7

X + ps3 * X

X + k4 * X

Y + ps5 * Y

Y + k6 * Y

Transferts aux producteurs Ti

X + ps1 * X

X + ps2 * X

Cot total des consommateurs


et des contribuables Ui

X + ps1 * X +
tc1 * X

X + ps2 * X +
ct2 * X

PS7

X + ps3 * X +
X + k4 * X +
Y + ps5 * Y +
Y + k6 * Y +
ct3 * X
ct4 * (X + k4 * X)
ct5 * Y
ct6 * (Y + k6 * Y)

PS7 +
CTLP7

X = transferts dune politique non cible (X = Y + Z); Y = transferts dune politique cible; Z = transferts des bnficiaires non
viss par manque de ciblage.
1. Ki sont les cots additionnels de dissociation par unit de transfert; k4 = k6.
2. Psi sont les pertes sches par unit de transfert; ps1 = ps2 > ps3 = ps5.
Source : Secrtariat de lOCDE.

Il existe plusieurs faons de prsenter les paramtres dterminant les choix de


politique. Par exemple, pour une gamme de taux de ciblage et de valeurs de CTLP en
pourcentage des transferts (%CTLP) dune politique de rfrence, il est possible destimer le
niveau maximum de %CTLP dune politique alternative au-dessus duquel lalternative sera
plus coteuse. Cest ce qui est fait au tableau 2.4 o une politique dcouple et cible (par
exemple un paiement pour la conservation dun paysage agricole) est compare une
politique de rfrence couple et non cible (par exemple un soutien des prix pour le
mme objectif). Pour cette illustration, on utilise le mme niveau central des pertes sches
que dans les exemples prcdents pour la politique couple. Ainsi, si le %CTLP du soutien
des prix vaut 1, la mesure alternative resterait prfrable si le %CTLP de loption dcouple

Tableau 2.4. Dfaillance du march : le choix entre une politique cible


et dcouple (6) et une politique non cible et couple (1) compte tenu
des hypothses sur les CTLP en pourcentage et les taux de ciblage
Valeur maximum des CTLP en pourcentage (ct6) pour que loption cible ait le cot le plus bas (%)
( titre purement illustratif)
Taux de ciblage (Y + K)/X
CTLP de la politique
non cible et couple
en % des transferts (ct1)

0.1

Hypothse centrale sur les pertes sches de la politique non cible et couple (ps1 = 0.34)

0.2

0.25

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1 250

575

440

350

238

170

125

93

69

50

35

1 290

595

456

363

248

178

132

99

74

54

39

10

1 340

620

476

380

260

188

140

106

80

60

44

20

1 440

670

516

413

285

208

157

120

93

71

54

40

1 640

770

596

480

335

248

190

149

118

93

74

50

1 740

820

636

513

360

268

207

163

130

104

84

[ct6 * (Y + K) = X Y K + ct1 * X + ps1 * X] donc ct6 en % = 100 * {(1 + ct1/100 + ps1)/[(Y + K)/X] 1}.
X = transferts dune politique non cible; Y = transferts dune politique cible; K = cot additionnel de dissociation.
Source : Fond sur les formules du tableau 2.1.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.4. Principales hypothses sur les paramtres retenus


pour illustrer la comparaison

CTLP : Des hypothses plausibles sont faites sur la valeur des CTLP en pourcentage des
transferts, partir des estimations tires de la littrature et des tudes de cas. Les CTLP
unitaires utiliss sont ceux prsents dans la colonne centrale du tableau 2.2.

Tableau 2.2. Gamme plausible de CTLP en pourcentage des transferts


par type de politique
Politique

Minimum

Valeur centrale

SPM tarif simple

0.25

0.5

SPM autres mesures

0.44

10

12

Paiement non cibl, coupl

Paiement non cibl, dcoupl

2.5

25

50

50

110

Paiement cibl, coupl


Paiement cibl, dcoupl

Maximum

Source : Hypothses du Secrtariat fondes sur les tableaux annexes I.1.2 I.1.19 et le tableau 1.3.

Pertes sches : Le tableau 2.3 contient des exemples de pertes sches par unit de
transfert et defficacits de transfert par rapport au revenu pour les mesures
schmatiques considres. Les pertes sches par unit de transfert associes au soutien
des prix du march et un paiement la production sont drives du modle dvaluation
des politiques (MEP) de lOCDE pour les cultures (OCDE, 2001c) pour diffrents types de
politiques appliques aux produits vgtaux. Ces estimations concernent les ressources
employes la production des produits de base. Elles ne tiennent pas compte des
externalits positives ou ngatives autres que celles cibles par la politique.

Tableau 2.3. Valeurs centrales plausibles des incidences conomiques


par mesure de soutien Gain ou perte par unit de transfert
Soutien des prix1

Paiement coupl,
cibl ou non (p. ex.
paiement par tonne)2

Paiement dcoupl,
cibl ou non (p. ex.
paiement au revenu)3

Contribuables

0.56

1.31

Consommateurs

0.44

0.31

Terre

0.26

0.27

Autres intrants produits par lexploitation

0.14

0.15

Pour un rsultat donn

Mnages agricoles

Secteurs damont
Pertes sches
Taux defficacit de transfert en matire de revenu4

0.26

0.27

0.34

0.31

0.27

0.285

Note: Ces chiffres sont illustratifs.


1. Tir de la simulation dune hausse de 5 % du soutien des prix du march pour le bl dans lUnion europenne.
2. Tir de la simulation dune hausse de 5 % des paiements la production pour le bl dans lUnion europenne.
3. En faisant lhypothse dun dcouplage total.
4. En faisant lhypothse que les agriculteurs possdent 50 % des terres quils exploitent.
Source : OCDE (2001c), adapt du tableau A1.12.

Lorsquune politique couple et cible est mise en place pour corriger une dfaillance du
march pour la fourniture dune externalit positive (en cas de jointure parfaite et lorsque
la production disjointe est impossible), le prix la production monte de Po P1 pour
atteindre loptimum social (QS1 sur le graphique 2.3) et les pertes sches sont nulles du

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.4. Principales hypothses sur les paramtres retenus


pour illustrer la comparaison (suite)
ct de la production. Si un paiement la production est employ, les pertes sches sont
galement nulles du ct de la demande, mais en cas de soutien des prix du march, elles
persistent. En outre, si une politique large porte est mise en uvre, les transferts non
intentionnels par manque de ciblage (cest--dire ceux qui apportent une externalit
positive l o elle nest pas ncessaire) continuent entraner des pertes sches du ct
de la production, mme si ces dernires sont moindres. Comme lexplique lencadr 2.3,
si la jointure est imparfaite et si la production disjointe est permise, les pertes sches du
ct de la production de politiques couples, cibles ou pas, sont attribues la
production de base et continuent tre considres.

Graphique 2.3. Illustration graphique du cot des ressources


en cas de production jointe
P
Demande

S
Cot marginal priv
S1
Cot marginal social

P1
Po

A
H

C
D

QSo

QS1

QD1

QDo

Cots supplmentaires de dissociation : Il nexiste pas dinformation sur la valeur de


ces cots. Par commodit, ils sont exprims, dans les exemples illustrs, en proportion
des transferts (X ou Y). Trois hypothse alternatives sont prsentes : 0, 20 ou 50 % des
transferts.

Taux de ciblage : Lestimation des gains provenant du ciblage demande des


informations structurelles ou rgionales. Dans un but pdagogique et illustratif,
diverses hypothses sont faites sur le degr de ciblage correspondant la ralisation de
lobjectif.

et cible atteint jusqu 1 250 (avec un taux de ciblage de 0.1) et 50 (avec un taux de ciblage
de 0.9). De mme, si le %CTLP du soutien des prix est de 50, loption dcouple et cible
reste prfrable tant que ses %CTLP sont infrieurs 1 740 (avec un taux de ciblage de 0.1)
et 104 (avec un taux de ciblage de 0.9).Cet exercice est rpt pour des couples diffrents
doptions de politique et les rsultats sont prsents en dtail dans les tableaux I.4.1
et I.4.2. Limpact de la variation du niveau des pertes sches associes aux diffrentes
options est galement prsent.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

De tels calculs pourraient tre raliss de manire systmatique pour des politiques
correspondant des cas rels. Ils permettraient aux dcideurs publics didentifier les
principaux arbitrages possibles. Par exemple, des pouvoirs publics ayant choisir entre un
paiement la production et un paiement rgional lhectare, disposant dinformations
suffisantes pour estimer le taux de ciblage et le niveau relatif des CTLP, et supposant que
les pertes sches associes au paiement rgional sont infrieures, serait capable de choisir
la politique la moins coteuse sur des bases concrtes.

2.4. Application des politiques aux objectifs multiples


Dans le contexte de la multifonctionnalit, la question des CTLP a t souleve en
termes du choix entre une politique objectifs multiples qui soutient la production de
produits de base afin dobtenir des produits autres, et plusieurs politiques qui traiteraient
individuellement chaque produit autre que de base. Dans lanalyse comparative prsente
ci-dessus, on compare les politiques deux par deux. Des tableaux similaires pourraient
galement tre dvelopps pour comparer les cots combins de plusieurs politiques
individuelles au cot dune politique objectifs multiples.
Une politique large porte ayant deux objectifs peut tre compare deux politiques
cibles visant chacune lun des objectif. Par exemple, le soutien au btail sur pture
pourrait apporter une amnit en terme de paysage et de lemploi agricole. Ce type de
soutien coupl peut tre compar un paiement lhectare rgional pour maintenir un
paysage ouvert sans obligation de produire, combin des mesures de promotion de
lemploi dans le secteur du tourisme. Supposons que la politique large porte entrane
des pertes sches de 0.34 par unit de transfert et que les autres externalits positives et
ngatives quelle gnre se compensent. Elle transfre X0. Si des CTLP de ct0 sont attribus
au premier objectif, les CTLP du deuxime objectif sont nuls. La premire politique cible
transfre X1 (y compris le cot additionnel de dissociation K1) et ses CTLP unitaires sont de
ct1, tandis que la deuxime politique cible transfre X2 (y compris le cot additionnel de
dissociation K2) avec des CTLP unitaires de ct2. Les deux politiques cibles sont dcouples
des produits de base et nentranent aucune perte sche. Dans ce contexte, la somme des
transferts des deux politiques cibles (X1 + X2) doit tre infrieure ou gale aux transferts
de la politique large porte (X0) pour que les politiques cibles soient intressantes. Les
deux politiques cibles (1 et 2) sont prfrables une politique large porte si :
PS1 + PS2 + K1 + K2 + CTLP1 + CTLP2 + X1 + X2 < PSo + Ko + CTLPo + Xo
avec
X1 + X2 < Xo.
De nombreuses combinaisons de taux de ciblage et de CTLP unitaires existent. Pour
illustrer larbitrage entre ciblage et CTLP, le tableau I.4.3 prsente diverses combinaisons de
ces paramtres et compare le total des transferts, des pertes sches et des CTLP des deux
alternatives. Il montre que tant que les CTLP unitaires des deux politiques cibles restent
de lordre de 20-30 %, ce qui est peut tre le cas selon les estimations rapportes dans la
littrature, elles sont prfrables quels que soient les taux de ciblage, tant que la somme
des transferts des politiques cibles est infrieure aux transferts de la politique large
porte. En outre, lorsque les conomies permises par le ciblage dpassent 25 % [(X1 + X2)/
X0 < 75 %]), la combinaison des politiques cibles est vraisemblablement loption la moins
coteuse, mme si les CTLP reprsentent une grande part des transferts (jusqu 50 %).
Cependant, lorsque les CTLP des deux mesures cibles sont relativement levs (par
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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

exemple suprieurs 50 %), une politique large porte dont les CTLP sont faibles pourrait
tre prfre si le taux de ciblage est lev. Le graphique 2.4 montre le taux minimum de
ciblage permettant aux options cibles davoir un moindre cot, en fonction des CTLP
unitaires des deux politiques cibles (supposs gaux).

Graphique 2.4. Dfaillance du march : arbitrage entre taux de ciblage


et CTLP unitaires sur la base de diverses combinaisons hypothtiques
des paramtres cls
Taux minimal (X1 + X2)/X0 pour que loption cible ait le moindre cot ( titre purement illustratif)
Limite (X1 + X2)/Xo
Taux de ciblage (mesures combines)
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

150

200

250

300

350

400
% CTLP

Dans le cas dune politique objectif multiple, il convient de prendre en compte des
facteurs additionnels. Premirement, le rsultat attendu dune politique large porte lie
la production et celui dune politique cible ne seront semblables que sil existe une
jointure parfaite entre le produit de base et tous les produits autres. Il est cependant
probable quune politique large porte aura davantage dincidence sur les autres
externalits positives et ngatives quune mesure cible. Deuximement, il est probable
que la somme des CTLP des politiques mise en uvre laide du mme rseau
dacheminement et avec la mme base de donnes sont infrieurs aux CTLP individuels de
chaque politique, mise en uvre isolment. Troisimement, les cots de suivi et
dvaluation dune politique objectif multiple seront suprieurs ceux dune politique
objectif unique car plusieurs rsultats devront tre valus, mais ils ne seront pas
ncessairement plus levs que lorsque plusieurs instruments sont utiliss pour obtenir
plusieurs objectifs. Enfin, il est probablement trs coteux dvaluer lexistence de la
jointure et son degr. Une difficult supplmentaire est que la prsence dexternalits
positives et ngatives modifie la solution optimale et le montant des pertes sches par
unit de transfert. En consquence, la variation des pertes sches lorsquon passe dune
politique couple une politique dcouple est encore plus difficile estimer car il faut
valuer les prix virtuels des externalits positives et ngatives.

2.5. Application des politiques dont lobjectif est li au revenu


Dans cette section, on considre des politiques mises en place pour permettre tous
les agriculteurs dobtenir un niveau de revenu minimum donn. La mme gamme
dinterventions est compare laide de mthodes similaires celle dveloppe dans la
section sur la correction des dfaillances du march, une exception dimportance prs.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Lorsquune politique couple (cest--dire une intervention qui stimule la production) est
applique pour augmenter le revenu, il se produit des dperditions importantes vers
dautres acteurs qui peuvent tre des fournisseurs dintrants ou des propritaires fonciers
non exploitants. Il sensuit que le transfert ncessaire la ralisation de lobjectif (par
exemple sous la forme de prix plus levs pays par les consommateurs) sera suprieur au
bnfice reu par lagriculteur sous forme de hausse de revenu net. Il convient donc
dajouter une autre catgorie de transferts non intentionnels (ceux qui sortent du secteur)
lorsquon compare des politiques couples des politiques dcouples ayant toutes
lobjectif daugmenter le revenu des agriculteurs. On trouve quen gnral par exemple, il
faut 4 dollars de soutien des prix du march pour que le revenu agricole net augmente
denviron 1 dollar (OCDE, 2001c, 2003b). Dans les comparaisons qui suivent, la consquence
est que pour que les agriculteurs obtiennent une hausse de revenu de X par le biais de
mesures de soutien des prix, le transfert initial pourrait devoir tre 4 fois suprieur. Ce
concept defficacit de transferts du revenu est expliqu plus formellement lencadr 2.5.
Les estimations de lefficacit de transfert, par unit de transfert, pour diverses
politiques sont tirs de travaux de lOCDE (OCDE, 2001c) et prsentes au tableau 2.3 de
lencadr 2.4. Lefficacit de transfert en matire de revenu du soutien des prix du march

Encadr 2.5. Les concepts relatifs lefficacit de transfert du revenu

Efficacit de transfert du revenu : Elle mesure lefficacit dune politique transfrer du


revenu aux agriculteurs OCDE, 2003b). Lorsquune politique est couple la production
des produits de base (cest--dire quelle a une incidence sur cette production), les
producteurs achtent ou louent un supplment dintrants variables et de terres pour
augmenter la production. En consquence, une partie des transferts de la politique est
transmise des fournisseurs dintrants et des propritaires fonciers non exploitants.

Le taux defficacit de transfert du revenu mesure la part des transferts aux


producteurs aboutissant un gain de revenu. Si un dollar de transfert aux producteurs
aboutit une hausse de revenu de 25 cents, lefficacit de transfert du revenu est dun
quart. Plus la politique est couple, plus son effet sur la production est lev, plus des
terres et autres intrants supplmentaires sont employs et des pertes sches
enregistres, plus les dperditions vers des bnficiaires non viss sont importantes et
donc, plus le taux defficacit de transfert du revenu est faible.

Les transferts utiliss pour obtenir les intrants et la terre (de propritaires non
exploitants) supplmentaires sont des transferts non intentionnels lorsque lobjectif de
la politique est de transfrer du revenu aux agriculteurs car ils ne participent pas
lobtention du rsultat. Ils sortent du secteur agricole et sont transmis des
fournisseurs dintrants et des propritaires fonciers non exploitants, qui ne sont pas
cibls par lobjectif (bnficiaires non viss). Ainsi, lorsque lobjectif dune politique
consiste transfrer du revenu aux agriculteurs, ces transferts doivent tre pris en
compte en sus des cots des ressources et des transferts non intentionnels au sein du
secteur agricole dj mentionns. Lorsque lobjectif de la politique nest pas de
transfrer du revenu aux agriculteurs mais dobtenir des produits autres que de base, le
fait quune partie du transfert schappe du secteur agricole nest pas un problme sil
est utilis pour produire le rsultat attendu. Lefficacit de transfert en matire de
revenu nest donc considre que dans les exemples concernant le soutien du revenu.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

est estime 27 % ce qui signifie que 27 % des transferts rsultent en une hausse net du
revenu agricole (X = 0.27 * T, la rmunration du travail et de la terre) et que pratiquement
les trois quarts aboutissent en dehors du secteur car ils bnficient aux propritaires
fonciers non exploitants (pne = 13 %), aux fournisseurs dintrants (fi = 26 %) ou sont
dissips du fait des distorsions dans lallocation des ressources (ps = 34 %). Sous forme
dquation :
T = PS + PNE + FI + X ou
T = ps * T + pne * T + fi * T + X
Il sensuit que X = T * (1 ps pne fi) et T = X/(1 ps pne fi)
Si ps = 0.34, pne = 0.13 et fi = 0.26 comme dans le cas du soutien des prix, alors
T = X/(1 0.34 0.13 0.26) = X / 0.27
Ceci signifie que pour que les producteurs reoivent un transfert X, le transfert initial
opr par le biais dun paiement coupl devra tre de T = X/0.27. Lefficacit de transfert
dun paiement dcoupl non li au foncier est de 100 %.
Lestimation des transferts totaux initiaux par type de mesure est prsente au
tableau 2.5. Le tableau 2.6 compare ensuite les transferts non intentionnels, les pertes
sches et les CTLP totaux des diffrentes mesures considres.

Tableau 2.5. Estimation du transfert total ncessaire pour augmenter le revenu


de Y selon les hypothses prises pour des paramtres cls
titre purement illustratif

Soutien
des prix

Paiement
non cibl coupl
(p. ex. paiement li
la production)

Paiement
non cibl dcoupl1
(p. ex. paiement
au titre des droits
historiques)

Revenu transfr
aux agriculteurs Xi

X = 0.27 * T1

X = 0.285 * T2

X = T3

Y = 0.285 * T4

Y = T5

Pertes sches Psi

0.34 * T1

0.31 * T2

0.31 * T4

(1 0.27 0.34) * T1

(1 0.285 0.31) * T2

(1 0.285 0.31) * T4

T1 = X/0.27

T2 = X/0.285

T3 = X

T4 = Y/0.285

T5 = Y

Pour un rsultat donn


(par exemple un niveau
de revenu minimum)

Politique i

Transferts non intentionnels


dus aux dperditions vers les
propritaires non exploitants
et les industries damont Wi
Transferts initiaux Ti

Paiement cibl coupl


Paiement
(p. ex. paiement li
cibl dcoupl
la production
(p. ex. paiement cibl
avec limites)
sur le revenu)

X = transferts dune politique non cible; Y = transferts dune politique cible; Z = transferts des bnficiaires non viss par
manque de ciblage; W = transferts des bnficiaires non viss par inefficacit de transfert.
1. X = r * T implique que T = X/r, r tant le taux defficacit de transfert. T est aussi gal Y + Z + W + PS.
Source : Secrtariat de lOCDE.

Le graphique 2.5 illustre la diffrence entre les cots totaux des diffrentes options
de politique. Toutes les options dcouples se montrent moins coteuses que les
instruments coupls du fait de limportance des dperditions et des pertes sches
associes ce type de politique. Une politique dcouple et cible se rvle la moins
coteuse mais mme une mesure dcouple et non cible est nettement moins coteuse
que nimporte quelle option couple.
Jusqu prsent, les comparaisons ont t plutt stylises. Lencadr 2.6 prsente une
srie de calculs pour lesquels le taux de ciblage a t obtenu laide de donnes

68

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Tableau 2.6. Soutien du revenu : comparaison des cots par type de politique
selon les hypothses prises pour des paramtres cls
titre purement illustratif
Pour un rsultat donn
(p. ex. un niveau
de revenu minimum)

Politique i
Transferts Ti

Soutien
des prix

Paiement
non cibl coupl
(p. ex. paiement li
la production)

Paiement
non cibl dcoupl1
(p. ex. paiement
au titre des droits
historiques)

Paiement cibl coupl


(p. ex. paiement li
la production
avec limites)

Paiement
cibl dcoupl
(p. ex. paiement cibl
sur le revenu)

X/0.27

X/0.285

Y/0.285

Transferts non intentionnels


au sein du secteur (par
manque de ciblage) Zi
dperditions vers dautres
secteurs (pertes defficacit
de transfert) Wi

0.39 * X/0.27

0.405 * X/0.285

0.405 * Y/0.285

Pertes sches totales PSi

0.34 * X/0.27

0.31 * X/0.285

0.31 * Y/0.285

CTLP totaux CTLPi

ct1 * X/0.27

ct2 * X/0.285

ct3 * X

ct4 * Y/0.285

ct5 * Y

Y = transferts dune politique cible; Z = transferts des bnficiaires non viss par manque de ciblage; W = transferts des
bnficiaires non viss par inefficacit de transfert. T = Y + Z + W + PS.
1. Pertes sches et taux defficacit de transfert du tableau 2.3.
Source : Secrtariat de lOCDE.

Graphique 2.5. Soutien du revenu : comparaison des cots totaux par type
de politique : illustration avec un taux de ciblage de 0.5 selon les hypothses
prises pour des paramtres cls
titre purement illustratif
Transferts intentionnels
Transferts non intentionnels dinefficacit de transfert
CTLP

Transferts non intentionnels de surcompensation


Cot des ressources

Unit montaire
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0

Tarif simple

Autre soutien
des prix

Paiement coupl
non cibl

Paiement dcoupl
non cibl

Paiement coupl
cibl

Paiement dcoupl
cibl

Source : Calculs du secrtariat fonds sur les formules du tableau 2.6, les CTLP de la colonne centrale du tableau 2.2
et les pertes sches et taux defficacit de transfert du tableau 2.3.

structurelles relles sur le revenu. Le mme exercice pourrait tre ralis pour des
politiques ayant dautres objectifs. Par exemple, dans le cas dun paiement lhectare pour
lentretien dun paysage cultiv, le taux de ciblage correspondrait la part de la superficie
agricole totale sur laquelle on dsire prserver la valeur dun paysage particulier et o, pour
ce faire, une intervention gouvernementale est ncessaire.

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69

I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.6. Exemple numrique de ciblage du revenu


Le soutien du revenu est un objectif rpandu dans les pays de lOCDE mais lessentiel de
laide est achemin par des mthodes lies la production et va aux grosses exploitations, qui
sont souvent les plus riches (OCDE, 2003b). Par rapport son cot, ce type de soutien est donc
trs inquitable et inefficient fournir un filet de scurit aux mnages faible revenu. Des
paiements cibls sur les mnages faibles revenus et dclenchs par la chute des revenus en
dessous dun certain seuil seraient plus efficaces1, 2. Un programme cibl permettrait de faire
des conomies car seuls ceux dont le revenu est infrieur au niveau dfini dans les objectifs
recevraient du soutien. Il amliorerait aussi la rpartition du revenu et lquit. partir
dinformations structurelles, le montant de transferts cibls qui amnerait les bas revenus au
niveau objectif peut tre estim. Ce montant peut ensuite tre compar au montant des
transferts qui parviendrait au mme rsultat pour les plus bas revenus, au moyen de soutien
des prix du march. Le rapport entre ces deux estimations est le taux de ciblage.
Des donnes sur le soutien, le revenu agricole et le revenu des mnages agricoles, en
moyenne par exploitation ou par mnage, pour des quartiles bass sur la valeur des ventes
sont utilises pour cet exercice3. On a estim dans le tableau 2.7 le montant de transferts
supplmentaires permettant damener la moyenne du revenu des mnages de chaque

Tableau 2.7. Estimation du soutien supplmentaire permettant dobtenir


la parit de revenu laide de quartiles bass sur le chiffre daffaire brut
1

Quartiles (Qi)

Toutes
Total Sum (Qi * Ni)
exploitations

Moyenne par exploitation (milliers de wons)


Nombre dexploitation (Ni)

Milliards de wons

300 553

300 553

300 553

300 553

1 202 212

Production totale

9 859

14 913

21 211

32 519

19 710

Paiements directs

177

185

193

260

197

245

SPM

6 992

10 658

15 045

22 679

13 940

16 643

Revenu agricole

1 099

5 146

8 353

14 934

8 048

8 876

Revenu des mnages agricoles (FHIi)

5 021

13 508

20 921

38 542

20 223

23 441

Soutien supplmentaire pour obtenir la parit avec les mnages urbains (UHI = 28 643 000 wons en 2000)
Soutien cibl (UHI-FHIi)

23 622

15 135

7 722

n.d.

11 620

13 969

SPM avec la rpartition actuelle1

23 622

36 007

50 828

76 619

46 769

56 226

Transferts non intentionnels

42 257

n.d. : non disponible.


1. SPM supplmentaire du quartile Qi = SPM actuel de Qi * SPM supplmentaire de Q1/SPM actuel de Q1
(moyenne par exploitation).
Source : Donnes structurelles de lOCDE pour la Core en 2000.

quartile au niveau du revenu des mnages urbains, premirement laide dune mesure
cible qui ne compense que les groupes de mnages agricoles situs en dessous de
lobjectif, deuximement laide dune mesure de soutien des prix du march qui
amnerait le quartile le plus pauvre la parit avec les mnages urbains et qui serait
1. USDA (2000), par exemple, compare le cot de programmes alternatifs de filet de scurit cibls sur des
critres de revenus agricoles tombant en dessous d'un certain seuil au cot des programmes actuels. Il
constate que, mme lorsque le cot total des programmes alternatifs est plus lev, la rpartition des
paiements est nettement diffrente car ils bnficient aux mnages dmunis.
2. Ils pourraient tre spcifiques lagriculture ou grs via le systme gnral du filet de scurit, auquel cas
les CTLP marginaux seraient plus faibles.
3. Les donnes corennes pour 2000 sont utilises titre purement illustratif pour comparer des politiques
dont lobjectif est damener les mnages agricoles parit de revenu avec les autres mnages. Le choix des
donnes est arbitraire et ne reflte pas un objectif dclar des pouvoirs publics corens.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Encadr 2.6. Exemple numrique de ciblage du revenu (suite)


distribue comme le soutien des prix du march actuel. Le quartile le plus riche, qui
dans le premier cas naurait besoin daucun transfert supplmentaire recevrait plus de
40 % de lensemble des transferts dans le second cas. De plus, les transferts seraient
quatre fois plus levs que dans le cas dune mesure cible. Dans cet exemple illustratif,
le taux de ciblage dune mesure qui cible prcisment le groupe des mnages faibles
revenus est donc de 25 %. Les cots totaux sont prsents au tableau 2.8 et au
graphique 2.6.

Tableau 2.8. Comparaison de politiques de revenu


Pour un rsultat donn
(p. ex. un niveau minimum
de revenu)

Soutien
des prix

Paiement
coupl
non cibl

Paiement
dcoupl
non cibl

Paiement
coupl
cibl

Paiement
dcoupl
cibl

Politique
sans
transfert

Transferts

208 245

197 284

56 226

49 015

13 969

Transferts non intentionnels

123 472

122 157

42 257

19 851

lintrieur du secteur
(par manque de ciblage)

42 257

42 257

42 257

dues linefficacit de transfert

81 215

79 900

19 851

70 803

61 158

15 195

2 082

5 919

1 687

12 254

6 985

Pertes sches
CTLP

Source : Formules du tableau 2.6 et paramtres des tableaux 2.2, 2.3 et 2.7.

Graphique 2.6. Comparaison des cots totaux par type de politique :


illustration graphique dune politique de revenu
Transferts non intentionnels de surcompensation
Cot des ressources

Transferts non intentionnels dinefficacit de transfert


CTLP

Milliards de wons
200 000
180 000
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0

Soutien des prix

Paiement coupl
non cibl

Paiement dcoupl
non cibl

Paiement dcoupl
cibl

Source : Tableau 2.8.

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I.2.

COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ET CHOIX DE POLITIQUE

Notes
1. En pratique, on se rfre en gnral implicitement au critre de compensation de Kaldor. Pour
simplifier, il tablit quun changement de politique est recommander sil est possible en thorie
que les gagnants compensent les perdants. Dans le cas de petites interventions gouvernementales
qui naffectent pas les prix relatifs, un corollaire pratique est que le changement de politique
augmente le bien-tre si le revenu national augmente (Varian, 1992).
2. Par souci de simplification, aucune tentative dvaluation des rsultats nest faite dans cette
analyse qui compare des politiques ayant le mme rsultat. On considre les transferts cause du
contexte qui est celui dune rforme des politiques sous contrainte budgtaire. Les transferts ne
sont en aucun cas considrs comme une mesure des rsultats. Ils sont un moyen dobtenir le
rsultat attendu. Dans le cas de politiques de revenu, le niveau de soutien peut tre suprieur la
hausse du revenu agricole du fait de linefficacit de transfert. Le niveau des transferts est
galement diffrent de la valeur des produits autres que de base et des externalits ngatives en
labsence de march sur lesquels ils pourraient sgaliser. Mme lorsque la politique est cible et
adquate, le transfert nest en gnral pas calcul comme la valeur du rsultat mais comme le cot
de lobtention du rsultat attendu.
3. En valuant les diffrents cots dune politique, il faut prendre garde viter de compter deux fois
les pertes sches.
4. Cf. chapitre 6, OCDE (2003a).
5. While in conventional cost-benefit analysis, all welfare gains and losses are given the same
weight, it is possible to use different weights to take account of distributional issues. For example,
losses to poor households could be given a higher weight than losses to rich households to reflect
equity concerns. The problem is to find the appropriate weights, as discussed in Chapter 15 of
OECD (2006a).
6. Une approche de modlisation dveloppe dans le cadre du projet cause et effets men sous les
auspices du Groupe de travail conjoint sur lagriculture et lenvironnement utilise une fonction de
maximisation du bien-tre pour analyser des choix de politique appliqus au cas des mesures
agro-environnementales. La structure du modle est dcrite dans Lankoski et Ollikainen (2003).
7. Ceci signifie que le produit autre que de base peut tre fournit indpendamment du produit de base.
8. Les pertes sches varient le long de la courbe doffre mais la perte sche unitaire considre ici est
un cot moyen sur un intervalle donn dquivalents-prix.
9. En cas de mesures lies la terre, ils pourraient tre exprims par hectare couvert avec le mme
raisonnement.

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ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE I

Chapitre 3

Rsum et conclusions

73

I.3.

RSUM ET CONCLUSIONS

ette tude envisage, dans le contexte de la rforme des politiques, le rle des cots de
transaction lis aux politiques (CTLP) dans la dfinition de loption la plus efficace par
rapport aux objectifs de politique. Longtemps ngligs dans la conception et lanalyse des
politiques agricoles, les CTLP suscitent dsormais un intrt grandissant avec le
dveloppement de politiques plus cibles.
Les CTLP sont dfinis comme tous les cots rsultant des interactions au sein des
agences publiques et des organisations prives, et entre celles-ci et les participants au
programme toutes les tapes de la mise en uvre des politiques, partant de la
collection initiale de linformation et de la conception de la politique, la slection des
agriculteurs ligibles, le versement des transferts, les tapes de suivi et de contrle, pour
finir avec lvaluation finale des ralisations de la politique par rapport aux objectifs.
Dans le cas des paiements budgtaires, les cots de mise en uvre sont souvent dfinis
troitement comme les cots rsultant de la distribution des paiements et de la
vrification des conditions dligibilit des bnficiaires et de leur respect des exigences
requises. Des questions se posent sur les types de cots pouvant tre considrs comme
des CTLP. Lassistance technique, par exemple, est parfois exclue des CTLP et considre
comme une ralisation.
Les caractristiques de la politique, notamment la prcision et la clart de ses
objectifs, ou bien la nature des exigences requises, peuvent influer sur les CTLP. Il est donc
possible de modifier la conception de la politique afin de les rduire. Pour une politique
donne, les CTLP dpendent aussi de la structure administrative et de lenvironnement
rglementaire, de facteurs structurels comme le nombre dexploitations, leur taille et leur
diversit, et de laccs linformation et la coordination. Mieux connatre les facteurs qui
influencent les CTLP permettrait destimer plus facilement les CTLP de politiques futures
et donc de concevoir de meilleures politiques.
Toute chose gale par ailleurs, il sera toujours avantageux dessayer de rduire les
CTLP, la fois pour mieux utiliser les fonds publics et pour minimiser lune des
composantes des cots et avantages globaux dun programme donn. Cependant, les CTLP
sont inhrents la mise en place de tout programme public et ne sont pas une perte en soi.
Certains, comme par exemple lamlioration des capacits et laide technique, peuvent
mme tre considrs comme des investissements avantageux. Aucune politique publique
ne peut tre mise en place sans gnrer de CTLP. Il est toutefois souvent possible de les
rduire tout en maintenant le mme niveau davantages. Les moyens de rduire les CTLP
comprennent le partage de lexprience, lintgration des politiques et des rseaux
administratifs, la rduction du nombre dagences, lintgration des systmes
dinformation publics et privs, la contractualisation de certaines tches par appel doffre
et le recours aux technologies de linformation. Il est galement admis que rendre les CTLP
transparents et suivre leur volution permet de les rduire. Enfin, les CTLP dune politique
donne semblent diminuer avec le temps mesure que lexprience saccumule.

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I.3.

RSUM ET CONCLUSIONS

Il est gnralement reconnu que les CTLP doivent tre pris en compte, au mme titre
que dautres cots et avantages, dans la conception de politiques, conjoitement tous les
autres cots et avantages, et quils doivent tre examins un stade prcoce de la
conception de la politique car ils peuvent modifier les caractristiques de la solution
optimale. La prise en compte des CTLP permettra dajuster les paramtres qui contribuent
leur rduction. Elle pourra galement aider identifier les programmes qui sont devenus
obsoltes car leurs cots dpassent leurs avantages.
Bien que limportance des CTLP soit admise, il nexiste pas dexemple de leur prise en
compte formelle, en parallle aux autres cots et avantages, pour influencer le choix de
politique entre des catgories gnrales de politiques. Peu de tentatives ont t faites pour
les estimer et leur mesure, gnralement effectue aprs cot, est de fiabilit variable. Pour
obtenir des estimations plus cohrentes et fiables, qui pourraient tre utilises pour
comparer des politiques, des procdures plus systmatiques et prcises devraient tre
employes pour mesurer les CTLP et valuer les politiques.
Le rle des CTLP dans les choix de politique doit tre examin avec soin. Les CTLP ne
sont quune composante de lquation cots-avantages complte. Pour comparer des
politiques, il faut que tous les cots et les avantages soient pris en compte, y compris le
cot des ressources (pertes sches, cots supplmentaires de dissociation, cest--dire le
cot additionnel ncessaire la production dun produit autre que de base isolment dun
produit de base qui sajoute aux transferts accords aux producteurs pour le produire de
faon conjointe et CTLP), les rsultats attendus et les autres externalits positives et
ngatives. Dans le contexte dune rforme sectorielle des politiques o les pouvoirs publics
veulent poursuivre des objectifs moindre cot financier, les transferts associs la
politique devraient galement tre pris en compte, en particulier les transferts non
intentionnels. Les CTLP ne peuvent donc pas dterminer seuls les choix de politique. Il na
pas pu tre trouv dans la littrature dexemple de comparaison cots-avantages complte
du type dcrit ici. Lorsque les CTLP sont compars, cest souvent en termes unitaires, par
exemple en pourcentage des transferts et les CTLP totaux ne sont pas pris en compte.
Il va bien au-del de lobjectif de cette tude de mener une analyse cots-avantages
complte. Lanalyse comparative prsente dans le chapitre I est schmatique et purement
illustrative. Elle se concentre sur certains cots conomiques, en supposant par soucis de
simplification que toutes les politiques compares ont le mme rsultat attendu. Les
transferts associs aux politiques ainsi que le cot des ressources (CTLP compris) sont
considrs comme des lments importants du choix de politique car on se place dans un
contexte de rforme des politiques dans lequel les pouvoirs publics veulent atteindre leurs
objectifs de politique sous contrainte budgtaire. Il est donc important de considrer ce
que la socit est prte payer pour obtenir des rsultats spcifiques. Les composantes du
bien-tre relvent de lefficience conomique tandis que les transferts concernent la
rpartition. Les dcideurs de laction publique pourraient vouloir considrer ces aspects
sparment. Dans certains cas, cependant, le choix sera indtermin. Les dcideurs
pourraient alors prfrer accorder des pondrations diffrentes aux deux types de cots
afin de traduire des proccupations lies lquit, la faisabilit et dautres questions
sociales, modifiant ainsi le choix de politique. Dans cette tude, on attribue un poids gal
un toutes les composantes et les diffrentes options de politique sont compares sur la
base de la somme de leurs cots des ressources (CTLP compris) et de leurs transferts.

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75

I.3.

RSUM ET CONCLUSIONS

Des hypothses sont faites sur les paramtres et en particulier la valeur unitaire des
CTLP. La valeur mdiane des CTLP unitaires est dduite des estimations trouves dans la
littrature et dans les tudes de cas. Ces estimations concernent souvent les cots de mise
en uvre tandis que les cots encourus par les agriculteurs, et les cots dinformation et
dvaluation, sont ngligs. Les cots encourus par les agriculteurs seront probablement
plus levs pour des paiements conditionnels que pour du soutien des prix du march. Les
cots didentification de la cible sont attribus aux politiques cibles. Cependant, dans le
cas de politiques large porte aux objectifs multiples, le cot didentification de la cible
(et le degr jointure ventuelle) nest pas pris en compte alors quil devrait ltre. Dans les
deux cas, les cots dvaluation des rsultats (par exemple la prservation de la
biodiversit par la remise en tat des habitats naturels) devraient tre pris en compte. Les
efforts dans ce sens ont rcemment augment. La prservation de la biodiversit, par
exemple, peut tre un objectif dclar dune politique large porte mais les rsultats en
matire de biodiversit ne sont pas ncessairement valus. Dans le cas dune politique
objectif multiple, lvaluation devrait tre mene pour toutes les ralisations dont
lobtention doit tre vrifie. Une hypothse supplmentaire concernant les CTLP est que
les CTLP unitaires sont fixes, quel que soit le montant du transfert.
Lhypothse prise ici que toutes les options ont les mmes rsultats est trs
schmatique. En ralit, des politiques large porte vont gnrer des biens positifs un
niveau infrieur ou suprieur la demande et peuvent entraner une surindemnisation ou
une sousindemnisation. La valeur des autres externalits positives et ngatives pourrait
aussi changer. Il est donc probable quelles ne permettent pas datteindre des rsultats
spcifiques en labsence de conditionnalit supplmentaire qui aurait pour effet
daccrotre les CTLP tout comme les avantages attendus. Dans la ralit, il faudrait
sefforcer dvaluer les rsultats et les changements dans la valeur des externalits
positives et ngatives des options de politique alternatives.
Toute chose gale par ailleurs, pour un rsultat donn, larbitrage est clairement entre
le taux de ciblage (cest--dire les transferts vers des bnficiaires viss diviss par les
transferts intentionnels et non intentionnels) et les CTLP. Tous les exemples hypothtiques
exposs dans le chapitre 2 montrent que la rduction potentielle du montant des transferts
permise par le ciblage est un critre crucial du choix de politique. Bien que les CTLP en
pourcentage des transferts puissent tre plus levs pour des paiements cibls que pour
des mesures non cibles, les CTLP totaux ne sont pas ncessairement plus grands. Les
paramtres utiliss dans les exemples hypothtiques dvelopps dans cette tude nous
aident poser quelques limites, mme sils ne sont pas de nature empirique au sens strict.
Ils indiquent que le ciblage, que la politique soit dcouple ou non, est loption la moins
coteuse sous toute une gamme dhypothses sur les valeurs des paramtres cls, en
particulier lorsque le taux de ciblage est faible. Il se peut toutefois que cette gamme ne
reflte pas limportante diversit et complexit des situations rencontres dans les pays de
lOCDE, et donc ltendue des valeurs des paramtres rels. On pourrait envisager des cas
o le cot dune option cible, employe pour viser un objectif de politique, nest pas le
plus faible, car les CTLP et/ou le taux de ciblage sont levs. Il pourrait galement se trouver
des cas o le cot total du recours une politique dcouple pour poursuivre un objectif de
politique nest pas infrieur celui dune mesure couple du fait de limportance des CTLP
et/ou des cots supplmentaires de dissociation. Il convient en outre, lorsquon interprte
les rsultats, de garder lesprit les hypothses prises pour simplifier la comparaison.

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I.3.

RSUM ET CONCLUSIONS

Une politique dcouple et non cible dont les CTLP reprsentent 1 % des transferts ne
sera par exemple moins coteuse quune politique dcouple et cible qui demande la
moiti des transferts que si les CTLP de la politique cible sont suprieurs 100 % des
transferts. Cest une valeur qui est rarement trouve dans la littrature, en particulier pour
les cots en vitesse de croisire. Mais si le ciblage ne rduit les transferts que de 10 %, les
CTLP de la mesure dcouple et cible devront tre infrieurs 12 % de la valeur des
transferts pour quelle soit prfre une politique dcouple large porte dont les CTLP
seraient quivalents 1 % des transferts. Compare une politique couple large porte
dont les CTLP reprsentent 1 % des transferts, la politique dcouple et cible ne serait
prfrable que si ses CTLP sont infrieurs 50 % des transferts (hypothse centrale sur les
pertes sches). En dautres termes, la politique couple large porte dont les CTLP
reprsentent 1 % des transferts aurait des cots totaux infrieurs ceux de la politique
dcouple et cible tant que la rduction des transferts permise par le ciblage ne dpasse pas
10 % et si les CTLP de la politique cible reprsentent plus de 50 % de la valeur de ses
transferts. En cas de politique lie au revenu, la prise en compte de lefficacit de transfert
dans la comparaison renforce les avantages du ciblage car les dperditions des politiques
non cibles sont particulirement leves et elle confirme les avantages du dcouplage. En
cas de politique visant corriger les dfaillances du march en prsence de jointure, les
arbitrages entre les gains du dcouplage et les ventuels cots additionnels de dissociation
doivent galement tre considrs. Cela signifie galement que larbitrage tient compte des
transferts dont le producteurs a besoin en case de production jointe du bien public dune
part, et dautre part, de lensemble des cots de la production disjointe du bien public.
moins que le problme qui appelle lintervention publique ne soit gnral et la
structure des exploitations homogne, les conditions dans lesquelles les CTLP pourraient
tre suffisamment levs pour compenser les cots de politiques entranant distorsions et
surindemnisation sont vraiment particulires. Il faut cependant veiller faire en sorte
quils ne le soient pas. Moins le problme est gnral (plus il est local), plus le gain retirer
du ciblage est important. linverse, les gains apports par le ciblage peuvent tre limits
si la jointure est forte, le rsultat recherch de large porte (dans la mesure o il couvre
toute la production ou toute la superficie) et les cots du ciblage levs. Loption optimale
va donc dpendre de la nature des objectifs et des caractristiques des systmes de
production agricoles. Il est plus frquemment possible quentre deux options de politiques
de mme nature, les dtails des paramtres de mise en uvre modifient la hirarchie. Quoi
quil en soit, les choix de politique sont actuellement faits en labsence dinformation sur
les CTLP bien que ceux-ci soient mesurables un cot raisonnable. De nombreuses
questions demandent cependant tre explores plus avant pour amliorer la
comparaison des politiques. Des efforts devraient tre faits pour estimer les CTLP de
manire plus cohrente et systmatique, en particulier la dimension temporelle et les
incidences du cadre institutionnel, mais aussi pour mieux valuer les autres cots et
avantages comme les cots des ressources et la qualit et la quantit des rsultats
attendus et inattendus.

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77

PARTIE I

Rfrences
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81

ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

ANNEXE I.1

Principaux rsultats de la revue de la littrature


et des tudes de cas

83

ANNEXE I.1

Tableau I.1.1. Rsum des principales tudes contenant des estimations des CTLP

84

Auteurs

Titre

Objectifs

Mthode destimation
des CTLP

SAI (2000)
Cours des comptes
des Pays-Bas,
de la Sude
et du Royaume-Uni.

Administration of arable
area payments in the
Netherlands, Sweden
and England.

Comparer les cots


dadministration lis
la mise en uvre des
paiements lhectare pour
les cultures arables dans
trois pays de lUnion
europenne, au niveau
rgional.

Estimation des cots


dadministration totaux
et des cots par dossier,
sur la base du temps pass
par dossier et du cot du
travail. Estimation du temps
moyen pass traiter
un dossier.

Falconer et Whitby (1999a) The invisible costs of


Falconer (d.), une quipe scheme implementation
de chercheurs europens. and administration.
Projet de recherche UE
(STEWPOL), Tche 3 :
Cots de transactions et
administratifs des politiques
de gestion de la campagne.

Estimer les CTLP


de 40 mesures agroenvironnementales dans
8 pays membres de lUE.

Base de donnes sur les


Estimations des CTLP
CTLP, entretiens, estimation de diverses mesures agrodu temps pass.
environnementales dans
des pays de lUE prsentes
aux tableaux annexes I.1.4
et I.1.5. Des estimations
des CTLP des paiements
lhectare et la tte
de btail sont galement
rapportes au tableau
annexe I.1.3.

Falconer et
Whitby (1999b).
Falconer, Dupraz
and Whitby (2001).

Administrative costs
in agricultural policies:
the case of the English
Environmentally Sensitive
Areas. An investigation
of policy administrative
costs using panel data for
the English Environmentally
Sensitive Areas.

Identifier, de manire
Donnes de la Cour des
thorique et empirique,
comptes du Royaume-Uni.
les dterminants des CTLP
dans les accords de gestion
agro-environnementaux.

Le nombre daccords,
la superficie sous
programme et le nombre
dannes de participation
sont des variables
explicatives des CTLP
significatives.

Falconer (2000).

Farm-level constraints
on agri-environmental
scheme participation:
a transactional perspective.

Estimer les CTLP encourus Donnes du projet


par les agriculteurs
STEWPOL.
participant aux programmes
agro-environnementaux
de lUE.

Une approche plus intgre


pour les mesures agroenvironnementales,
y compris une clarification
des objectifs, contribuerait
rduire les CTLP
des agriculteurs.

Falconer et Saunders
(2001).

Transaction costs for SSSI Comparer les CTLP


(Sites of Special Scientific des accords de gestion
Interest) and policy design. ngocis sur une base
individuelle et des accords
de gestion standards.

Observation des CTLP


effectifs pour un chantillon
daccords de gestion
dune tude de cas.

Les accords de gestion


standardiss ont des cots
de compensation et de
transaction plus levs
mme si les cots de
ngociation sont infrieurs.

Carpentier, Bosch et Batie


(1998).

Using spatial information


to reduce costs
of controlling agricultural
non-point source (NPS)
pollution.

Modle thorique incluant


les cots de la lutte contre
la pollution la source
diffuse, appliqu aux
politiques visant rduire
linfiltration dans le bassin
hydrographique du
Susquehanna infrieur
des eaux de ruissellement
azotes en provenance
des laiteries.

Nombre dheures requis


pour les tches et type
de professionnels effectuant
les tches multipli par
le salaire horaire par type
de professionnel.

Le ciblage sur la base


dinformations spatiales
rduit la fois les cots
de conformit et les cots
de transaction car les
contrats, et donc leur suivi,
concernent un plus petit
nombre dexploitations.

Thompson (1999).

Beyond Benefit Cost


Analysis: Institutional
Transaction Costs and
Regulation of Water Quality.

Comparer une politique


de permis dmission non
ngociables (tats-Unis)
et une politique de taxes
de dversement
(Allemagne) pour
lamlioration de la qualit
de leau (usines textiles).

Estimation grossire
des diffrences de cots
de conformit,
de promulgation, de mise
en uvre, de dtection
et de poursuites.

Les CTLP ne modofient


pas les choix de politique
et les taxes sur les effluents
restent prfrables des
limites non changeables
sur les effluents lorsque les
CTLP sont pris en compte.

Principaux rsultats
Estimations au niveau
national au tableau I.1.2.
Il y a de grandes diffrences
entre rgions dans un pays
du fait de la part variable des
paiements simplifis et de
facteurs de gestion internes.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

ANNEXE I.1

Tableau I.1.1. Rsum des principales tudes contenant des estimations des CTLP
(suite)
Mthode destimation
des CTLP

Auteurs

Titre

Objectifs

McCann et Easter (1999).

Transaction costs of policies


to reduce agricultural
phosphorous pollution
in the Minnesota river.

Dterminer si les CTLP


permettent dexpliquer
le choix des politiques
existantes; identifier les
facteurs affectant les CTLP
dans le cas des politiques
environnementales.

Cot de la main-duvre
= temps de travail x salaire
moyen pour les diffrentes
catgories de personnel
( lexclusion du temps
de travail des agriculteurs).
Entretiens avec le personnel
pour identifier le temps
ncessaire aux diffrentes
tapes pour 4 programmes
proposs.

McCann et Easter (2000).

Public sector transaction


costs in NRCS
programmes.

Examiner lampleur
des CTLP associs aux
programmes du NRCS
aux tats-Unis; identifier
les dterminants des CTLP
(rgression).

tude de 6007 points


Estimations de CTLP
dinventaire des ressources prsentes au tableau
nationales contenant
annexe I.1.6.
des informations
sur les pratiques en matire
de conservation, les cots
publics de mise en uvre
et les cots publics et privs
de conservation. Les cots
administratifs sont estims
gaux au temps multipli
par le salaire moyen.

Mann (2000).

Transaktionskosten
der landwirtschaftlichen
Investitionsforderung
ein komparativer Ansatz.

Comparer les CTLP pour


les aides linvestissement
en capital et la bonification
dintrts dans trois rgions
dAutriche, dAllemagne
et de Suisse.

Budget public et
Estimations de CTLP
organigrammes dune part; prsentes au tableau
techniques de mesures
annexe I.1.7.
indirectes (paiements
compensatoires
des organisations
daccompagnement)
dautre part.

Mann (2001).

Zur Effizienz der deutschen Identifier les facteurs


Agrarverwaltung.
institutionnels expliquant
les CTLP de toutes
les agences impliques
dans la mise en uvre
des politiques dans
131 rgions allemandes.

Mann (2002).

The concept of
administrative elasticity.

Ker (2001).

Private Insurance company Comparer les cots


Fournie par les agences
involvement in the US crop administratifs des systmes dacheminement
insurance programme.
privs et publics
ou les compagnies prives.
dacheminement de laide.

Skees (2000).
Burgaz (2003).

Agricultural insurance
programmes: Challenges
and lessons learned.

Idem.

CTLP des subventions


Idem + effectifs
lexportation en Allemagne en personnel.
rapportes aux dpenses.

Compare les cots


administratifs des
programmes dassurance
de divers pays.

Principaux rsultats
Les diffrences de cots
de transaction entre
politiques sont grandes.
Les CTLP renforcent
lavantage en termes
defficacit dune taxe
sur les intrants par rapport
une norme
sur les pratiques.

Estimations de CTLP
prsentes au tableau
annexe I.1.8. Les deux
principaux facteurs qui
lvent les CTLP sont la
multiplication des agences
locales et le nombre de
couches administratives.
Estimations de CTLP
prsentes au tableau
annexe I.1.9.
Estimations de CTLP
prsentes au tableau
annexe I.1.10. Le
comportement de recherche
de rente peut accrotre
les cots administratifs
des systmes dassurance
grs par le priv
lorsque ces cots sont
subventionns
par le gouvernement.

Fournis par les agences


Estimations de CTLP
de mise en uvre
prsentes au tableau
ou les compagnies prives. annexe I.1.11.

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85

ANNEXE I.1

Tableau I.1.1. Rsum des principales tudes contenant des estimations des CTLP
(suite)
Mthode destimation
des CTLP

Auteurs

Titre

Objectifs

Vatn, Kvakkestad
et Rrstad (2002).
Agricultural University
of Norway.

Policies for multifunctional


agriculture: the trade-off
between transaction
costs and precision.

Examiner dun point


de vue thorique larbitrage
entre les CTLP et les gains
gnrs par le ciblage.
Estimer et comparer
les CTLP pour diffrentes
mesures de la politique
agricole norvgienne.

Entretiens avec
des fonctionnaires,
des grossistes
et des agriculteurs pour
dterminer le cot
de la main-duvre
(temps pass x cot
horaire) et les frais
gnraux, cots
informatiques, cots
du matriel dinformation
et frais de poste. Cots
dexploitation uniquement.
Extrapolation des cots
reprsentatifs locaux.

Principaux rsultats
Estimations de CTLP
prsentes au tableau
annexe I.1.12. Les mesures
lies aux produits ont
des CTLP plus faibles
en pourcentage
des transferts
car la spcificit des tches
est faible et la frquence
des transactions
relativement leve.
On trouve les CTLP
en pourcentage des
transferts les plus levs
pour des mesures
gographiquement
restreintes et qui ont
une faible frquence.

Tableau I.1.2. Cots et efficacit de ladministration des paiements


lhectare aux Pays-Bas, en Sude et en Angleterre
Pays-Bas (1997)

Sude (1996)

Angleterre (1997-98)

Nombre de dossiers

52 000

59 600

46 800

Nombre de dossier par bureau rgional

10 400

2 480

5 210

168

200

381

6.8 %

2.7 %

1%

2.2

3.7

12.7

2.0-2.4

2.0-6.9

9.0-18.0

Cot par dossier (EUR)


Cot dadministration en pourcentage du total des paiements
aux agriculteurs
Temps moyen estim pour traiter un dossier (heures)
cart estim de temps de traitement entre rgions (heures)
Source : Tableau 2.1 in SAI (2000).

Tableau I.1.3. CTLP des rgimes par produit en % du cot total


des programmes publics
Allemagne (1993)
Paiements en faveur des terres arables

Btail

20

Royaume-Uni (1996)
Paiements en faveur des terres arables

0.8

Mise hors culture

3.4

Grandes cultures et terres mises hors culture

1.4

Paiements en faveur des bovins

4.9

Moutons

2.5

Sude (1997)
Paiements en faveur des terres arables

Btail

Source : Tableau 3.4 de Falconer et Whitby (1999a).

86

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ANNEXE I.1

Tableau I.1.4. Estimation des CTLP des programmes environnementaux


dans lUnion europenne

Autriche (1996-97)

CTLP
par hectare
(en euros)

CTLP par
participant
(en euros)

20.5

217

Programme en faveur des rgions prcieuses du point de vue


de lenvironnement
Programme des points cologiques
Belgique (1996)

59

389

Aide lagriculture biologique


Programme en faveur des saules de Flandres orientales
Contrats de gestion flamands (remembrement)
Wallonie 2078
Bocage lArdennais
France (1996)

76

1 522

CTLP en %
CTLP
des paiements en % du cot
compensatoires
total
9

n.c.

8.5

7.9

11.2

10.1

63

n.c.

2.5

2.4

66.3

39.9

8.8

8.5

29.7

41.7

100

87

Prime lherbe

1.4

1-3

Reconversion au pturage extensif

97

50

Abandon durable des terres agricoles

110

52

Protection des espces menaces

574

85

Rduction de la densit du cheptel

80

44

Reconversion lagriculture biologique

15

53

45

31

302

75

Rduction de lutilisation dazote


Rgnration des sols
Allemagne (1994-95)

10

177

12

MEKA (soutien du march et paysages cultivs)

1.1

1.1

SchALVO (paiement pour la protection des nappes souterraines)

18

15.3

FUL groupe I (agriculture respectueuse de lenvironnement)

3.7

3.5

FUL groupe II

118

54.2

Grce (1996-97)

60

470

Rduction des nitrates


Aide lagriculture biologique
Mise hors culture durable
Italie
Sude (1995)

13

140

190

9
6.8

6.4

11.9

10.6

7.5

7.0

7
11

Intrt dun env. naturel et cultiv

12.7

11.3

Biodiversit des pturages

11.2

10.1

Paysage ouvert

12.2

10.9

Royaume-Uni (1996-97)

48

2 446

48

Environmentally Sensitive Areas (ESAs)

24.6

19.8

Countryside Stewardship (CSS)

38.0

27.6

NSAs

23.7

19.2

Programme en faveur de la lande

50.0

78.5

Programme en faveur de lhabitat

364.7

33.3

43.3

30.2

Aide en faveur de lagriculture biologique


Accs aux paysages ruraux
Total des 2 078 mesures

353.3

77.9

30.0

23.1

n.c. : non calcul.


Les mesures considres dans ce tableau sont trs variables en ce qui concerne le ciblage et la spcificit, do les
diffrences de CTLP entre elles. En outre, les diffrences de cadre institutionnel et de systmes de mise en uvre
contribuent expliquer les variations entre pays.
Le niveau lev des CTLP par unit de transfert pour certains programmes peut sexpliquer par limportance des cots
fixes de mise en place de programmes rcemment introduits, dont la porte est limite et qui impliquent des transferts
de faible montant. Le cot annuel moyen de tous les programmes numrs est indiqu en vis--vis du nom du pays.
Source : Tableau 3.3 de Falconer et Whitby (1999a).

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87

ANNEXE I.1

Tableau I.1.5. CTLP des programmes daide lagriculture biologique


dans lUnion europenne
CTLP annuels
en % du cot total
Autriche

Belgique

Angleterre

France

Grce

Hectares

Nombre
daccords

CTLP annuels
lhectare
(en euros)

CTLP annuels
par accord
dans lUE

1995

7.37

259 588

18 543

1.3

18.2

1996

7.35

272 062

19 433

1.3

18.6

1997

7.33

280 000

20 000

1.4

19.0

1994

3.68

2 219

95

8.3

194.8

1995

3.58

2 690

109

8.9

219.5

1996

2.39

3 591

143

5.8

146.3

1994

91.13

1995

42.55

4 673

101

51.6

2 389.3

1996

30.21

7 875

170

30.7

1 242.0

1994

28.35

18 850

732

51.9

1 337.7

1995

27.61

20 324

783

50.1

1 300.3

1996

29.79

32 331

1 417

55.9

1 275.4

1997

10.60

4 000

837

119.8

572.5

Source : Tableau 4.5 de Falconer et Whitby (1999a).

Tableau I.1.6. CTLP des programmes du service NRCS de conservation


des ressources nationales aux tats-Unis
En USD

Moyenne

cart-type

Mdiane

A. CTLP lacre (0.4 hectare)

12.52

30.33

3.31

B. Cot de dpollution lacre

20.32

50.84

3.99

C. Total des cots de conservation lacre (A + B)

32.84

62.87

10.73

38

n.a.

n.a.

A/C. CTLP en % du cot total


n.a. : non applicable.
Source : Tableau 2 de McCann et Easter (2000).

Tableau I.1.7. CTLP des subventions linvestissement agricole


dans trois rgions dAutriche, dAllemagne et de Suisse
Ostprignitz/Oberhavel, Allemagne

Vorarlberg, Autriche

Graubnden, Suisse

52

23

13

CTLP en % des transferts


Source : Tableaux 2, 3 et 4 de Mann (2000).

Tableau I.1.8. Total des CTLP lhectare et par exploitation


dans les rgions allemandes
En DM
Rgion

CTLP lhectare

Bhl

CTLP par exploitation

184

1 170

Magdebourg

28 647

Reichelsheim

181

44

1 129

Wenigerode

19 003

Wittenbourg

44

Landau-Isar (Basse-Bavire)

Krumbach (Souabe)

Source : Tableaux 1 et 2 de Mann (2001).

88

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ANNEXE I.1

Tableau I.1.9. CTLP de ladministration des subventions lexportation


en Allemagne
Subventions lexportation

CTLP

CTLP en % des transferts

Millions de DM

Millions de DM

1991

5 127

22.6

0.44

1992

3 652

23.3

0.64

1993

3 425

24.7

0.72

1994

2 422

24.4

1.01

1995

2 210

24.9

1.13

1996

1 741

28.7

1.65

1997

1 687

28.8

1.71

1998

1 229

30.1

2.45

1999

1 431

30.0

2.10

2000

1 289

29.1

2.26

Source : Tableau 1 de Mann (2002).

Tableau I.1.10. CTLP des programmes dassurance en Amrique du Nord


tats-Unis

Dpenses totales (millions de dollars)

CTLP en % des dpenses totales

1990

673

1991

694

40
35

1992

624

39

1993

1 266

20

1994

302

97

1995

1 423

26

1996

1 398

35

1997

928

49

1998

1 459

29

1999

2 243

22

Canada

CTLP en % des primes

Moyenne des annes 90

Environ 15

Source : Ker (2001).

Tableau I.1.11. CTLP des programmes dassurance dans dautres pays


Priode

Cots administratifs en % des primes

12

Brsil

1975-81

28

Costa Rica12

1970-89

54

Japon12

1947-77

117

1985-89

357

Mexique12

1980-89

47

tats-Unis12

1980-89

55

tats-Unis13

1999

96

1980-2002

18

Espagne14
12. Source : Hazell (1992).
13. Source : Skees (2000).
14. Source : Burgaz (2003).

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89

ANNEXE I.1

Tableau I.1.12. CTLP de diffrents programmes en Norvge


Moyen daction

Total des transferts (millions de NOK)

CTLP en % des transferts

B1. Paiement lhectare

3 267

B1. Paiement par tte de btail

2 088

2.3

A1. Paiements la production de lait

520

0.25

A1. Taxe cologique sur les engrais

158

0.1

B1. Subvention la culture avec travail rduit du sol

132

6.8

B3. Aide en faveur des paysages particuliers

113

54

A2. Taxe cologique sur les pesticides

53

1.1

B2. Paiement lhectare en faveur de lagriculture biologique

19

18

B2. Paiement de reconversion lagriculture biologique

29

A2. Paiements la production de produits laitiers affins la ferme

12

B2. Paiement en faveur de la prservation des races de btail

66

Source : Tableau 5.27 de Vatn et al. (2002).

Tableau I.1.13. Allocation des CTLP de PROCAMPO


CTLP
de ASERCA

CTLP
des CADERs

CTLP
totaux

Millions de MXN Millions de MXN Millions de MXN

CTLP
CTLP
en pourcentage
par producteur
des paiements
%

MXN

CTLP
par hectare
MXN

Tches
Conception14

0.04

valuation

0.05

Identification des bnficiaires

48

48

0.37

17

Traitement des applications

30

68

97

0.75

34

Versement des paiements

46

25

71

0.54

25

5
3

ligibilit/conformit

13

23

36

0.28

13

Suivi15

115

115

0.88

40

Total

215

164

379

2.90

133

27

14. Ne comprend pas les cots encourus par les parties de SAGARPA autres quASERCA.
15. Comprend les cots de gestion, informatiques et dorganisation.
Source : Tableau 4.2 du chapitre 4.

90

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ANNEXE I.1

Tableau I.1.14. CTLP des programmes de conservation des sols


aux tats-Unis, 1983-2002
Environmental
Conservation
Quality
Wetland Reserve
Reserve Program
Improvement
Program (WRP)
(CRP)
Program (EQIP) et
prdcesseurs

Cot de lassistance technique


et du soutien administratif
Anne(s) initiale(s)
Anne(s) initiale(s), (millions dUSD 1996 constants)

1986, 1997

194.3

53.4

5.3

Soutien administratif FSA

62.4

n.a.

10.7

353.2

85.5

1 476.5

Soutien administratif FSA

En pourcentage des dpenses, anne(s) suivante(s)

1995-96

Assistance technique NRCS

Anne(s) suivante(s), (millions dUSD 1996 constants) Assistance technique NRCS


En pourcentage des dpenses, anne(s) initiale(s)

1993

925.3

n.a.

168.5

Assistance technique NRCS

111

62

Soutien administratif FSA

n.a.

Assistance technique NRCS

37

n.a.

Par acre concern, anne(s) initiale(s),


(millions dUSD 1996 constants)

Soutien administratif FSA


Assistance technique NRCS

23.21

106.93

n.a.

Soutien administratif FSA

27.11

n.a.

n.a.

Par acre concern, anne(s) suivantes(s),


(millions dUSD 1996 constants)

Assistance technique NRCS

5.33

93.38

n.a.

13.97

n.a.

n.a.

Soutien administratif FSA

n.a. : non applicable.


Source : Tableau 6.5 du chapitre 6.

Tableau I.1.15. CTLP des paiements directs dans le canton des Grisons
Niveau

tat

Canton

District

Exploitation

Total

Part
des CTLP
publics

Unit

CHF

CHF

CHF

CHF

CHF

Contributions la surface

9 156

104 887

45 403

233 586

393 032

41

Contributions pour la garde danimaux consommant


des fourrages grossiers

8 597

95 893

41 582

213 878

359 950

41

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

8 666

95 895

41 581

215 430

361 572

40

Contributions pour des terrains en pente

8 546

94 577

40 951

209 978

354 052

41

Contributions la compensation cologique

9 012

113 789

44 610

232 779

400 190

42

911

19 960

4 128

27 878

52 877

47

Contributions pour la culture biologique

5 951

71 610

19 382

477 074

574 017

17

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement


respectueux des animaux

2 311

40 288

10 194

57 968

110 761

48

Contributions pour sorties rgulires en plein air

7 411

102 470

35 789

248 165

393 835

37

60 560

739 369

283 622

1 916 736 3 000 287

36

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

Total
Source : Tableau 5.8 du chapitre 5.

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91

ANNEXE I.1

Tableau I.1.16. CTLP des paiements directs dans le canton de Zurich


Niveau

tat

Canton

District

Exploitation

Total

Part des
CTLP publics

Unit

CHF

CHF

CHF

CHF

CHF

Contributions la surface

25 804

151 225

108 916

641 768

927 713

31

Contributions pour la garde danimaux consommant


des fourrages grossiers

10 130

57 569

41 313

247 566

356 578

31

3 643

19 923

13 958

88 171

125 695

30
32

Contributions pour la garde danimaux


dans des conditions difficiles

4 990

27 636

19 658

112 946

165 230

Contributions la compensation cologique

Contributions pour des terrains en pente

26 188

153 419

111 305

671 223

962 135

30

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

10 574

58 691

42 379

249 141

360 785

31

Contributions pour la culture biologique

2 140

9 305

6 585

184 832

202 862

Contributions pour les systmes de stabulation


particulirement respectueux des animaux

6 295

34 059

24 382

236 826

301 562

21

Contributions pour sorties rgulires en plein air

10 640

60 540

43 138

425 256

539 574

21

100 404

572 368

411 635

2 857 729

3 942 134

28

Total
Source : Tableau 5.11 du chapitre 5.

Tableau I.1.17. CTLP publics des paiements directs dans les cantons
des Grisons et de Zurich, en termes relatifs
Niveau

CTLP
publics totaux

CTLP
en pourcentage
des paiements

CHF

Unit
Canton

Grisons

Zurich

CTLP
par exploitation

CTLP
par unit
(ha ou UGB)

CHF par exploitation CHF par ha ou UGB

Grisons

Zurich

Grisons

Zurich

Grisons

Zurich

Contributions la surface

159 446

285 945

0.3

0.3

58

79

Contributions pour la garde danimaux


consommant des fourrages grossiers1

146 072

109 012

0.5

0.8

56

60

Contributions pour la garde danimaux


dans des conditions difficiles

146 142

37 524

0.4

0.9

55

48

Contributions pour des terrains en pente

144 074

52 284

1.0

2.2

56

55

10

Contributions la compensation cologique

167 411

290 912

2.8

2.3

62

80

12

32

Contributions pour la culture extensive de crales


et de colza

24 999

111 644

7.8

4.4

92

70

31

17

Contributions pour la culture biologique

96 943

18 030

1.6

0.9

70

51

Contributions pour les systmes de stabulation


particulirement respectueux des animaux1
Contributions pour sorties rgulires en plein air1
Total

52 793

64 736

4.0

2.5

71

56

145 670

114 318

1.9

1.5

62

58

1 083 551

1 084 405

0.7

0.8

395

297

21

15

1. Lunit est lUGB (Unit de gros bovins) pour ces paiements et lhectare pour les autres.
Source : Tableaux 5.8, 5.9, 5.11 et 5.12 du chapitre 5.

92

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ANNEXE I.2

Tableau I.1.18. volution des cots de mise en uvre


de la Politique agricole commune aux Pays-Bas
CTLP (millions dEUR)

Dpenses du FEOGA
(millions dEUR)

CTLP en pourcentage
des dpenses (%)

1990

33

3 020

1995

42

1 850

1.1
2.3

2000

56

1 400

4.0

2003

71

1 370

5.2

Soutien des marchs

38

783

4.9

Paiements directs

25

380

6.6

Dveloppement rural

205

3.9

2009

79

1 350

5.9

Soutien des marchs

35

350

10.0

Paiements directs

34

780

4.4

Dveloppement rural

10

220

4.5

La mthodologie employe pour estimer la charge administrative et le groupement des mesures de la PAC est diffrente
de celle employe dans le tableau annexe I.1.19.
Source : Prsentation de Tjeerd de Groot, ministre de lAgriculture, de la Nature et de la Qualit des Aliments des
Pays-Bas, latelier de lOCDE sur les cots de transaction lis aux politiques.

Tableau I.1.19. La charge administrative de la politique agricole


pour les agriculteurs hollandais
Charge administrative en pourcentage des dpenses (%)
Soutien des prix du march

1.2

Soutien du revenu

3.1

Soutien des produits


Subventions aux projets

1.2
22.7

Dveloppement rural (sauf projets)

2.8

Soutien national

3.7

Moyenne totale

2.5

La mthodologie employe pour estimer la charge administrative et le groupement des mesures de la PAC est diffrente
de celle employe dans le tableau annexe I.1.18.
Source : Prsentation de Gerard de Vent, ministre de lAgriculture, de la Nature et de la Qualit des Aliments des
Pays-Bas, latelier de lOCDE sur les cots de transaction lis aux politiques.

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93

ANNEXE I.2

ANNEXE I.2

Le cot marginal dimposition


Le cot conomique de la perception dun dollar de revenu fiscal est rarement de un.
Pigou (1947) a identifi deux types de cots dans le systme fiscal :

le cot dadministration et de conformit; et

les dommages indirects (imposs) aux contribuables [] au-del et au-dessus de la


perte subie en termes de paiement montaire rel .

Ces dommages indirects proviennent, en partie du moins, du fait que les systmes
fiscaux influent sur les prix relatifs. Ce cot en bien-tre est souvent appel dans la
littrature charge en excs ou cot marginal des fonds publics . Il est dfini par Stuart
(1984) comme la surcharge qui doit tre supporte par dollar prlev chaque fois que le
secteur public altre lallocation ou la rpartition des ressources par le biais de mesures
fiscales.
Les deux types de cots ont t examins dans la littrature. Ils sont cependant
difficiles estimer, comme la suite le montre brivement. Ils dpendent des
caractristiques du systme fiscal, telles que la composition des taxes selon leur type (sur
le revenu, le capital ou la taxe la valeur ajoute, TVA), les taux marginaux dimposition et
limpact redistributif de la structure fiscale, et de facteurs conomiques comme llasticit
de loffre de travail.
On a essay maintes fois destimer le cot marginal en bien-tre de limposition, en
particulier pour les taxes sur les gains du travail. Les estimations sont trs sensibles aux
hypothses sur les paramtres, ce qui suggre que les cots marginaux dimposition sont
difficiles estimer avec prcision. Dans un cadre dquilibre partiel, Browning (1987)
estime que le cot marginal en bien-tre des taxes sur les gains du travail aux tats-Unis
varie de moins de 10 % plus de 300 % des recettes marginales dimposition, selon le taux
marginal dimposition, llasticit de loffre de travail, la progressivit de la structure fiscale
et selon que les gains sont maintenus ou rduits par le changement dimposition. Dans un
cadre dquilibre gnral, Stuart (1984) trouve des estimations variant de 7 133 %,
mesure que le taux dimposition slve. Selon les experts, le cot marginal de bien-tre
social des dpenses publiques devrait se situer entre 120 et 150 % aux tats-Unis (Alston et
Hurd, 1990). Les estimations faites pour la Sude varient aussi largement, entre 4 et 100 %,
selon les hypothses sur les paramtres (Hansson et Stuart, 1985). Les estimations peuvent
tre ngatives sous certaines hypothses (Hansson et Stuart, 1985; Ballard et Fullerton,
1992). Les estimations se concentrent souvent sur les cots en efficience et elles ignorent
les effets de redistribution de limposition.

94

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ANNEXE I.2

Dans le cadre dune valuation comparative des systmes fiscaux des pays de lOCDE,
OCDE (2001e) considre ladministration et le respect des obligations fiscales. Des
propositions sont faites pour accrotre lefficacit de la collecte de limpt et son
administration, ainsi que pour rduire les cots de contrle et de rgularisation. Les cots
administratifs du prlvement de la TVA en Angleterre correspondaient 1 % des montants
collects dans les annes 80 (Sandford et Goodwin, 1986). Le cot dadministration de limpt
sur le patrimoine en Irlande variait de 7 14 % la fin des annes 70 (Sandford et Morissey,
1985). Dautres estimations sont encore plus dates. Dans un rapport de la Cour des
Comptes des tats-Unis (GAO, 1993), les cots dadministration des diffrents systmes de
TVA ont t estims. Ces estimations varient selon la complexit du systme et selon le
nombre dentreprises. Sur la base de donnes en panel portant sur les tats-Unis, Feldstein
(1995) trouve que les taux marginaux dimposition ont un impact non ngligeable sur le
revenu imposable (de 3 50 % selon le taux marginal dimposition), du fait de modifications
de loffre de travail, des investissements permettant des rduction dimpts, et du respect
des obligations fiscales.
Le concept de taux marginal dimposition peut tre utilis pour comparer les effets de
distorsion de deux systmes dimposition diffrents, ou bien, pour une taxe donne, le
cot marginal de collecte des fonds peut tre compar aux avantages apports par la
dpense des fonds collects. Le concept a t introduit en conomie agricole en terme de
comparaison des politiques. Alston et Hurd (1990) et Salhofer (1995) examinent comment
le cot des fonds publics affecte la hirarchie en terme defficience des prix administrs,
des quotas et des paiements compensatoires.
Le cot marginal des transferts pays par les contribuables est dans tous les cas
infrieur aux pertes sches lies aux transferts pays par les consommateurs de produits
spcifiques car les premiers affectent tous les secteurs de la mme faon et crent donc
moins de distorsions.

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95

ANNEXE I.3

ANNEXE I.3

Illustration graphique alternative


Graphique I.3.1. Illustration graphique des cots des ressources
et des transferts non intentionnels
Maximisation du bien-tre et minimisation des transferts

Politique B
(infrieure)
Zone grise
(pondration ncessaire)
Politique O
(point de rfrence)
Transferts non
intentionnels (Z)
Politique A
(suprieure)
Zone grise
(pondration ncessaire)

Cot des ressources (PS + K + CTLP)

96

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ANNEXE I.4

ANNEXE I.4

Illustrations employant des paramtres alternatifs


Lorigine des principaux paramtres utiliss dans les graphiques I.4.1 et I.4.2 est
explique lencadr 2.4. Toute une gamme de valeurs plausibles pour les CTLP est tire de
la revue de la littrature prsente la section 1.3 du chapitre 1. Des estimations de lordre
de grandeur potentiel des pertes sches associes diffrents instruments de politique
sont tires de OCDE (2001c). titre dillustration, on suppose que les transferts sont de
1 000 units montaires en labsence de ciblage (X = 1 000) et de 200, 500 ou 800 units
montaires (Y = 200, 500 ou 800) lorsque la mesure est cible, ce qui est dfinit comme un
taux de ciblage de 0.2, 0.5 ou 0.8. Le cot additionnel de dissociation est suppos soit nul,
soit gal 20 % ou 50 % des transferts. Un fort cot additionnel de dissociation serait li
lexistence dconomies de champs, qui pourraient impliquer une forte jointure, cest-dire une forte liaison positive entre la production de produits de base et celle dun produit
autre que de base. Un taux de ciblage lev se rencontrerait lorsque le produit autre que de
base est gnralis. Pour les diffrents types dinstruments de politique, limportance
relative des diffrents lments de cots retenus pour cette comparaison peuvent tre
illustrs et les ventuels arbitrages identifis.
Le graphique I.4.1 prsente les cots des ressources en abscisse et les transferts non
intentionnels en ordonne alors que dans le graphique I.4.2, la hauteur des barres
reprsente la somme des diffrents cots pris en compte dans lexercice. Pour les
graphiques I.4.1A et I.4.2A, on prend comme hypothses un taux de ciblage de 50 %, des
pertes sches et des CTLPs correspondant aux valeurs centrales dfinies lencadr 2.4
(tableaux 2.3 et 2.4 respectivement), et lexistence dconomies de champs menant des
cots supplmentaires de dissociation quivalents 20 % des transferts. Les hypothses
prises pour les graphiques I.4.1B et I.4.2B sont un taux de ciblage de 80 %, des pertes sches
rduites de 50 % par rapport aux hypothses centrales, des CTLPs augments de 50 % par
rapport aux hypothses centrales, et lexistence dconomies de champs menant des
cots supplmentaires de dissociation quivalents 50 % des transferts. Enfin, les
hypothses prises pour les graphiques I.4.1C et I.4.2C sont un taux de ciblage de 20 %, des
pertes sches augmentes de 50 % par rapport aux hypothses centrales, des CTLPs rduits
de 50 % par rapport aux hypothses centrales, et labsence dconomies de champs et donc
de cots supplmentaires de dissociation. En cas de jointure parfaite, un paiement coupl
et cibl (par exemple un paiement la production rgional) ne serait associ aucune
perte sche. Pour une politique couple et large porte comme le soutien des prix, il
resterait des pertes sches associes aux transferts non intentionnels du ct de la
production et des pertes sches pour lensemble des transferts du ct de la demande.

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97

ANNEXE I.4

Selon le graphique I.4.1, lorsque les conomies permises par le ciblage sont
importantes (hypothses A et C), le cot total dune mesure cible devrait tre infrieur
celui de mesures large porte. Le choix entre une option cible, couple ou dcouple
dpend de la taille des pertes sches et du cot supplmentaire de dissociation, compte
tenu des hypothses faites sur les CTLP. Lorsque le cot supplmentaire de dissociation et
les CTLP sont importants, et/ou lorsque les pertes sches sont modres, un paiement
coupl et cibl est moins coteux dune mesure dcouple et cible. Cependant, lorsque les
conomies permises par le ciblage sont moindres, le choix de politique va dpendre de la
taille des pertes sches, du cot supplmentaire de dissociation et des CTLP. Lorsque le
taux de ciblage est lev (cest--dire lorsque la politique vise explicitement accorder un
taux de soutien comparable pratiquement lensemble de la population et presque
toutes les terres), loption cible pourrait ne pas tre la moins coteuse (graphiques I.4.1B
et I.4.2B).

98

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ANNEXE I.4

Graphique I.4.1. Dfaillance du march : Comparaison entre les cots


des ressources et les transferts non intentionnels selon les types de politique,
sur la base de diverses combinaisons hypothtiques de paramtres cls
titre purement illustratif
Tarif simple
Paiement coupl cibl

Autre soutien des prix

Paiement coupl non cibl

Paiement dcoupl non cibl

Paiement dcoupl cibl

A. Hypothses centrales

taux de ciblage de 50 % ;
cot supplmentaire de dissociation de 20 % des transferts ;
estimations centrales des pertes sches (tableau 2.3) ; et
estimations centrales des CTLP (tableau 2.2).

B. Forte jointure gnralise,


pertes sches rduites et CTLP plus levs

taux de ciblage de 80 % ;
cot supplmentaire de dissociation de 50 % des transferts ;
estimations centrales des pertes sches rduites de 50 % ; et
estimations centrales des CTLP augmentes de 50 %.

Transferts non intentionnels


1 500

Transferts non intentionnels


1 500

1 250

1 250

1 000

1 000

750

750

500

500

250

250

250

500
750
1 000 1 250 1 500
Cot des ressources = PS + CTLP + K

250

0
500
750
1 000
1 250 1 500
Cot des ressources = PS + CTLP + K

C. Faible jointure non gnralise,


pertes sches plus leves et CTLP rduits

taux de ciblage de 20 % ;
cot supplmentaire de dissociation nul ;
estimations centrales des pertes sches augmentes de 50 % ; et
estimations centrales des CTLP rduites de 50 %.

Transferts non intentionnels


1 500
1 250
1 000
750
500
250
0

250

500
750
1 000
1 250 1 500
Cot des ressources = PS + CTLP + K

PS : pertes sches; Z : transferts non intentionnels; K : cot supplmentaire de dissociation.


Source : Calculs du Secrtariat fonds sur les formules du tableau 2.1.

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99

ANNEXE I.4

Graphique I.4.2. Dfaillance du march : Comparaison des cots


de types de politique sur la base de diverses combinaisons hypothtiques
des paramtres cls
titre purement illustratif
Transferts intentionnels

transferts non intentionnels de surcompensation

Cot supplmentaire de dissociation

Pertes sches

CTLP

A. Hypothses centrales

taux de ciblage de 50 % ;
cot supplmentaire de dissociation de 20 % des transferts ;
estimations centrales des pertes sches (tableau 2.3) ; et
estimations centrales des CTLP (tableau 2.2).

Unit montaire
2 200
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
Tarif simple

Autre soutien
des prix

Paiement coupl
non cibl

Paiement dcoupl
non cibl

Paiement coupl
cibl

Paiement dcoupl
cibl

Paiement coupl
cibl

Paiement dcoupl
cibl

Paiement coupl
cibl

Paiement dcoupl
cibl

B. Forte jointure gnralise, pertes sches rduites et CTLP plus levs


taux de ciblage de 80 % ;
cot supplmentaire de dissociation de 50 % des transferts ;
estimations centrales des pertes sches rduites de 50 % ; et
estimations centrales des CTLP augmentes de 50 %.
Unit montaire
2 200
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
Tarif simple
Autre soutien
Paiement coupl
des prix
non cibl

Paiement dcoupl
non cibl

C. Forte jointure non gnralise, pertes sches rduites et CTLP rduits

taux de ciblage de 20 % ;
cot supplmentaire de dissociation nul ;
estimations centrales des pertes sches augmentes de 50 % ; et
estimations centrales des CTLP rduites de 50 %.

Unit montaire
2 200
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
Tarif simple

Autre soutien
des prix

Paiement coupl
non cibl

Paiement dcoupl
non cibl

PS : pertes sches; Z : transferts non intentionnels; K : cot supplmentaire de dissociation.


Source : Calculs du Secrtariat fonds sur les formules du tableau 2.1.

100

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ANNEXE I.4

Tableau I.4.1. Dfaillance du march : CTLP en pourcentage


et taux de ciblage : le choix entre une politique cible et dcouple (6)
et une politique non cible et couple (1) : Valeurs des pertes sches alternatives,
sur la base de diverses combinaisons hypothtiques des paramtres cls
Valeur maximum des CTLP en pourcentage (ct6) pour que loption cible ait le cot le plus bas (%)
( titre purement illustratif)
Taux de ciblage (Y + K)/X
CTLP de la politique
non cible et couple
en % des transferts (ct1)

Hypothse centrale sur les pertes sches de la politique non cible et couple (ps1 = 0.34)

0.1

0.2

0.25

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1 250

575

440

350

238

1 290

595

456

363

248

170

125

93

69

50

35

178

132

99

74

54

10

1 340

620

476

380

260

39

188

140

106

80

60

44

20

1 440

670

516

413

285

208

157

120

93

71

54

40

1 640

770

596

480

335

248

190

149

118

93

74

50

1 740

820

636

513

360

268

207

163

130

104

84

Pertes sches de la politique non cible et couple rduites de 50 % (ps1 = 0.34 * 0.5)
1

1 080

490

372

293

195

136

97

69

48

31

18

1 120

510

388

307

205

144

103

74

53

36

22

10

1 170

535

408

323

218

154

112

81

59

41

27

20

1 270

585

448

357

243

174

128

96

71

52

37

40

1 470

685

528

423

293

214

162

124

96

74

57

50

1 570

735

568

457

318

234

178

139

109

86

67

Pertes sches de la politique non cible et couple augmentes de 50 % (ps1 = 0.34 * 1.5)
1

1 420

660

508

407

280

204

153

117

90

69

52

1 460

680

524

420

290

212

160

123

95

73

56

10

1 510

705

544

437

303

222

168

130

101

79

61

20

1 610

755

584

470

328

242

185

144

114

90

71

40

1 810

855

664

537

378

282

218

173

139

112

91

50

1 910

905

704

570

403

302

235

187

151

123

101

[ct6 * (Y + K) = X Y K + ct1 * X + ps1 * X] donc ct6 en % = 100 * {(1 + ct1/100 + ps1)/[(Y + K)/X] 1}.
X = transferts dune politique non cible; Y = transferts dune politique cible; K = cot additionnel de dissociation.
Source : Fond sur les formules du tableau 2.1.

Tableau I.4.2. Dfaillance du march : CTLP en pourcentage


et taux de ciblage : le choix entre une politique cible et dcouple (6)
et une politique non cible et dcouple (4) sur la base
de diverses combinaisons hypothtiques des paramtres cls
Valeur maximum des CTLP en pourcentage (ct6) pour que loption cible ait le cot le plus bas (%)
( titre purement illustratif)
Taux de ciblage (Y + K6)/(X + K4)
CTLP de la politique
non cible et dcouple
en % des transferts (ct4)

0.1

910

950

10

1 000

20

1 100

40
50

0.2

0.25

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

405

304

237

153

102

68

44

26

12

425

320

250

163

110

75

50

31

17

450

340

267

175

120

83

57

38

22

10

500

380

300

200

140

100

71

50

33

20

1 300

600

460

367

250

180

133

100

75

56

40

1 400

650

500

400

275

200

150

114

88

67

50

[ct6 * (Y + K6) = (X + K4) (Y + K6) + ct4 * (X + K4)] donc ct6 en % = 100 * {(1 + ct4 / 100)/[(Y + K6)/(X + K4)] 1}
X = transferts dune politique non cible; Y = transferts dune politique cible; K = cot additionnel de la production disjointe.
Source : Fond sur les formules du tableau 2.1.

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101

ANNEXE I.4

Tableau I.4.3. Dfaillances du march : Illustration dune politique


objectif multiple compare des politiques objectif unique, pour diverses
valeurs hypothtiques de CTLP en pourcentage et de taux de ciblage
Valeur maximum de ct2 en % des transferts pour que les deux politiques cibles soient la meilleure option
( titre purement illustratif)1
X1 (verticalement)
et X2 (horizontalement)
en % de X0

10 %

25 %

50 %

75 %

90 %

38

ct0 = 1 %; ct1 = 10 %
10 %

1 140

396

148

65

25 %

975

330

115

43

50 %

700

220

60

75 %

425

110

90 %

260
ct0 = 1 %; ct1 = 20 %

10 %

1 130

392

146

64

25 %

950

320

110

40

50 %

650

200

50

75 %

350

80

90 %

170

37

ct0 = 1 %; ct1 = 50 %
10 %

1 100

380

140

60

25 %

875

290

95

30

50 %

500

140

20

75 %

125

102

90 %

1002

33

1. Formule gnrale : X0 X1 X2 + (0.34 + ct0) * X0 = ct1 * X1 + ct2 * X2 avec X1 + X2 < X0


ct2 = [(1 + 0.34 + ct0) (ct1 + 1) * X1/X0]/X2/X0 1
2. Les chiffres ngatifs pour ct2 indiquent que si les CTLP de la premire politique cible reprsentent 50 % des
transferts, lconomie en transferts apporte par le ciblage doit tre suprieure 25 % pour que les deux options
cibles soient prfres une politique couple large porte.
Source : Estimations du Secrtariat.

102

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PARTIE II

tudes de cas

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE II

Chapitre 4

tude de cas
sur les cots de transaction
lis aux politiques des paiements
PROCAMPO au Mexique

105

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Rsum
Dans le cadre du programme PROCAMPO, les agriculteurs remplissant les conditions
requises peroivent une subvention calcule en fonction de la superficie plante pendant
une priode historique de rfrence (1991-93), sous rserve que les terres soient consacres
llevage, la production de produits agricoles licites ou la mise en uvre dun
programme de protection de lenvironnement. En 2002, plus de 2.7 millions dexploitants
ont reu des paiements au titre de PROCAMPO, pour une superficie totale de 13.9 millions
dhectares (soit 58 % de la surface agricole totale).
Le programme PROCAMPO est administr par ASERCA, un organisme dcentralis du
ministre de lAgriculture, de llevage, du dveloppement rural, des pcheries et de
lalimentation (SAGARPA). ASERCA imprime et traite les formulaires de demandes,
contrle ladmissibilit des demandeurs, procde aux paiements et gre la base de
donnes qui renferme les informations sur les agriculteurs inscrits, lutilisation des terres
et les niveaux de paiement. ASERCA utilise aussi un Systme dinformation gographique
pour contrler ladmissibilit, vrifier que les engagements sont respects et valuer
limpact environnemental du programme.
Les agences locales de SAGARPA, les CADER, grent la mise en uvre, au niveau
communal, de PROCAMPO et dautres programmes. Elles distribuent linformation sur les
programmes, annoncent le niveau des paiements, aident les agriculteurs remplir les
demandes, contrlent ladmissibilit, collectent les formulaires de demandes et les
envoient aux bureaux rgionaux dASERCA. la fin de la procdure, elles informent les
agriculteurs du montant quils recevront et dans certains cas, leur remettent le chque.
PROCAMPO sappuie sur diffrentes formes de paiement : chques au porteur (appels
chques PROCAMPO), virements sur des comptes de dpt, et transferts sur des comptes
lis des cartes lectroniques de retrait. Les chques PROCAMPO sont utiliss parce quune
large proportion des agriculteurs ne possdent pas de compte bancaire. ASERCA tente de
promouvoir lutilisation des cartes lectroniques de retrait le moyen de paiement le
moins onreux notamment en les subventionnant.
Les CTLP (cots de transaction lis aux politiques) dASERCA et des CADER ont t
valus sur la base dinformations publies disponibles : budgets, effectifs, salaires, temps
pass et organigrammes fonctionnels. Un certain nombre dhypothses ont d tre poses
concernant laffectation des cots aux programmes et tches diffrents et la valeur des
cots salariaux.
Le total des CTLP de PROCAMPO a t estim 379 millions de MXN (35 millions
dUSD), soit moins de 3 % de la valeur totale des paiements. Pour donner une ide plus
prcise de leur importance relative, les CTLP peuvent aussi tre compars au nombre de
producteurs subventionns et au nombre dhectares couverts. Le CTLP moyen par
producteur est estim 133 MXN (ou 12.4 USD) pour un paiement moyen de 4592 MXN
(427 USD). Le paiement moyen par hectare est de 947 MXN (88 USD), pour un CTLP estim
27 MXN (2.5 USD).

106

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Au regard du grand nombre dagriculteurs bnficiaires, les CTLP de PROCAMPO sont


plutt modrs, parce que les transactions sont relativement normalises et que la plupart
des tches sont informatises. La plus grosse composante des CTLP provient du suivi du
systme, cest--dire de la gestion et de la coordination de lensemble du systme par le
bureau central dASERCA. La deuxime plus grosse composante, dont les deux tiers sont
enregistrs au niveau local, correspond au traitement des demandes. Lidentification des
bnficiaires reprsente un cot relativement faible, dans la mesure o tous les
producteurs PROCAMPO sont inscrits dans une base de donns. De mme, cette base de
donnes est utilise pour contrler ladmissibilit, un cot relativement faible, en
vrifiant les demandes successives et les informations de la base de donnes. En outre, il
est prvoir que le cot du traitement des paiements va diminuer mesure que les
producteurs seront de plus en plus nombreux encaisser leurs paiements grce leur
carte lectronique et dans la mesure o, depuis 2005, les participants au programme nont
plus besoin de senregistrer chaque cycle. Sil convient toujours de chercher rduire les
CTLP (sans compromettre les rsultats), il faut aussi savoir que les CTLP ne constituent que
lun des lments prendre en compte dans lexamen du rapport cot-efficacit dune
politique ou dans les comparaisons entre diffrentes options de politiques. Idalement,
lvaluation des politiques devrait prendre en compte la totalit des cots et des avantages.

4.1. Contexte
Ce chapitre prsente une tude de cas portant sur le programme de paiements
PROCAMPO au Mexique, qui a t mene dans le cadre du projet de lOCDE sur les CTLP. Il
passe tout dabord brivement en revue le programme (section 4.2). Il examine ensuite le
systme de mise en uvre et les institutions associes, puis les conditions et les moyens
de paiement (sections 4.3 4.5). Il met en vidence lutilisation de technologies de
linformation dans le systme et souligne leur rle dans la rduction des cots (section 4.6).
La section 4.7 prsente des estimations des cots de mise en uvre des paiements
PROCAMPO et en conclusion, des remarques sont faites sur leur taille (section 4.8).

4.2. Brve prsentation du programme


Le programme PROCAMPO1 octroie aux agriculteurs remplissant les conditions
requises des subventions calcules en fonction de la superficie plante durant une priode
historique de rfrence (1991-93), sous rserve que les terres soient consacres llevage,
la production de produits agricoles licites ou la mise en uvre dune programme de
protection de lenvironnement. Ce programme a t mis en place en 1993-94 pour une
priode de 15 ans. lorigine, il visait indemniser les producteurs de la suppression des
prix garantis des cultures bnficiant de mesures de soutien gres par lOffice public
mexicain de commercialisation CONASUPO2. Lobjectif tait de permettre aux agriculteurs
de rpondre aux signaux du march dans le contexte de louverture des marchs, tout en
leur garantissant un certain niveau de revenu. Ce programme est bas sur deux cycles de
culture par an (automne/hiver et printemps/t) et les agriculteurs reoivent un montant
forfaitaire par hectare remplissant les conditions.
En 2002, plus de 2.7 millions dagriculteurs ont reu des paiements PROCAMPO, pour
une superficie de 13.9 millions dhectares (soit 58 % de la surface agricole totale). Le cycle
printemps/t concerne 2.3 millions de producteurs et 10.8 millions dhectares; le cycle
automne/hiver 450 000 producteurs et 3.1 millions dhectares. Le paiement a t de
873 MXN (91 USD) par hectare pour le cycle printemps/t 2002, et le cot budgtaire

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

107

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

annuel total sest lev 12 420 millions de MXN (soit 1 292 millions dUSD), contre
8 665 millions de MXN (ou 902 millions dUSD) pour les programmes ALIANZA 3 et
2 723 millions de MXN (284 millions dUSD) pour les paiements au titre de la
commercialisation (OCDE, 2003) par tonne de mas, bl, sorgho, riz et dautres productions.
Des paiements par tte de btail (PROGAN) ont t introduits en 2003 sur la mme base que
les paiements PROCAMPO.

4.3. Systme et institutions de mise en uvre


Le programme PROCAMPO est administr par ASERCA (Apoyos y Servicios a la
Comercializacin Agropecuaria, Office de commercialisation des produits agricoles) pour le
compte de ladministration centrale. ASERCA est un organisme dcentralis du SAGARPA
(ministre de lagriculture, de llevage, du dveloppement rural, des pcheries et de
lalimentation). Il a t cr pour favoriser la commercialisation de certaines cultures
(mas, bl, riz et olagineux) pour aider les producteurs tirer parti de la libralisation des
changes et de louverture des marchs internationaux. Il comprend un bureau central
comptant quelques 360 employs et 9 bureaux rgionaux (contre 16 initialement)
comptant chacun une quarantaine demploys4.
La structure du bureau central est prsente dans le diagramme du graphique 4.1.
Celle des bureaux rgionaux dpend des caractristiques de la rgion mais gnralement,
un bureau rgional se compose dun directeur, dun directeur adjoint et de trois
dpartements :

le dpartement des technologies de linformation (systmes informatiques) qui assure


lassistance et la maintenance informatiques, contrle tous les documents lentre et
la sortie, reoit les demandes et met les chques ;

le dpartement charg du contrle et de lvaluation des programmes; et

le dpartement administratif qui gre le personnel et le matriel.

ASERCA imprime et traite les formulaires de demande, contrle ladmissibilit des


demandeurs et procde aux paiements. La base de donnes dASERCA contient des
informations sur loccupation des sols, les niveaux de paiements, etc.
ASERCA gre galement la mise en uvre des paiements lis la commercialisation
des cultures; celle des paiements PROGAN depuis 2003 et il est prvu que, dans lavenir, il
administre tous les programmes Alianza (leur conception restant du ressort de SAGARPA)
et centralise toute linformation.
La Direction gnrale (DG) des services dinformation dASERCA est charge de la
conception de formulaires permettant dentrer des informations sur les producteurs. Ce
service a galement la responsabilit du systme dinformation gographique SIGA
(Sistema de Informacin Geogrfica ASERCA), qui vrifie, en utilisant limagerie par satellite,
que loccupation effective des sols correspond bien aux demandes reues et aux paiements
effectus par PROCAMPO.
Les agences locales de SAGARPA, les CADER (Centros de Apoyo al Desarrollo Rural),
grent la mise en uvre, au niveau communal, de PROCAMPO et dautres programmes.
Elles assurent linterface de proximit entre ltat et les producteurs. On recense au
Mexique 715 CADER, comptant en moyenne quatre salaris. Les CADER distribuent
linformation sur les programmes, annoncent le niveau des paiements, aident les
agriculteurs remplir les demandes, contrlent ladmissibilit, collectent les formulaires

108

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II.4.

Direction en chef
Coordination

Contrle interne

Coordination juridique

tudes et aide aux ngociations

Coordination gnrale de la commercialisation

DG Politique de
commercialisation

DG Dveloppement
des marchs

Coordination gnrale des soutiens

DG Oprations
financires

DG Moyens
de paiement

DG valuation
des paiements

DG Administration et finances

DG Systmes
dinformation

DG Systmes
informatiques

D. Analyses
crales
et olagineux

D. Gestion
des quotas

D. tudes
et analyse
des marchs

D. Contrle
budgtaire et suivi
des paiements
directs

D. Analyse
produits animaux

D. Relations
commerciales

D. Marchs
financiers

D. Systmes
de paiement

D. Analyse
fruits et lgumes

D. Gestion
des marchs

D. Registres
et contrles

D. Supervision
des systmes
de paiement

D. Dveloppement
et maintenance
des applications

D. Mcanismes
commerciaux

D. Information
et communication

D. Promotion
et formation

D. Versement des
paiements la
commercialisation

D. Planning
et dveloppement

DG Analyses
gospaciales

D. Administration

D. Suivi
oprationnel

D. Opration
et gestion
des systmes

D. Oprations

D. Planning
et suivi
des systmes

D. Finance

D. Standardisation
et valuation

D. Soutien
et mise en place
des applications

D. tudes
et analyse
du soutien rural

D. Tlcommunications

D. Organisation
et systmes
administratifs

Source : ASERCA, Estructura dictaminada, 1 Janvier 2002, Direction Gnrale des systmes dinformation.

D. Soutien
technique

109

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Graphique 4.1. Organigramme du bureau central dASERCA

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

de demande et les envoient aux bureaux rgionaux dASERCA. la fin de la procdure, ils
informent les agriculteurs du montant quils recevront et, dans certains cas, leur remettent
le chque.
Traditionnellement, les agriculteurs doivent sinscrire au programme PROCAMPO en
dbut de saison, remplir un formulaire pour chaque cycle auprs du CADER et prendre leur
chque au CADER. Rcemment, des mcanismes ont t mis en place pour diminuer le
nombre des transactions pour les agriculteurs et pour les CADER, comme lexplique la
sous-section qui suit.

4.4. Conditions de paiement


Les producteurs reoivent des paiements pour le cycle agricole pour lequel ils
prsentent une demande ; une demande doit tre dpose pour chaque cycle. Les
paiements PROCAMPO en faveur des agriculteurs sont actuellement de trois types
(ASERCA, 2002a) :

110

Le paiement PROCAMPO traditionnel sapplique aux exploitations de plus de cinq


hectares. Lappel demandes daides et le montant du paiement sont annoncs par les
bureaux locaux aprs semis. Quatre semaines aprs lensemencement, il est demand
aux producteurs de remplir et denvoyer le formulaire de demande qui sera vrifi par
les bureaux locaux et par ASERCA5. Environ quatre semaines plus tard, le bureau local
(CADER) annonce la mise disposition du chque.

Le paiement PROCAMPO par anticipation permet aux producteurs possdant moins de


cinq hectares de recevoir le paiement avant le dbut des semis. Les agriculteurs
possdant moins dun hectare reoivent le paiement quivalant un hectare. Le
paiement PROCAMPO par anticipation a t mis en place en 2001 en vue de simplifier les
tches administratives. Il reprsente dsormais prs de la moiti de lensemble des
paiements PROCAMPO, plus dun tiers des terres et prs des trois quarts des producteurs.
La procdure est la suivante : sur la base dinformations pralables contenues dans la
base de donnes, ASERCA commence par traiter les formulaires et faire les chques pour
les petits producteurs. Les CADER annoncent la mise disposition des chques et les
tiennent la disposition des producteurs ; les CADER et ASERCA contrlent que les
conditions requises ont t remplies. ASERCA fait des contrles par rapport aux
informations contenues dans la base de donnes. Le nombre des transactions est limit
par rapport au systme PROCAMPO traditionnel.

Le paiement PROCAMPO capitalis6 a t cr en 2002. Il permet aux agriculteurs


dutiliser leurs paiements PROCAMPO futurs comme garantie demprunts. Les petits
producteurs (jusqu cinq hectares) sont dispenss dintrts. Les femmes et les
populations autochtones bnficient dun accs prioritaire. En rgle gnrale, les aides
PROCAMPO peuvent tre cumules avec les aides reues dans le cadre dautres
programmes daides agricoles. Pour demander bnficier du systme PROCAMPO
capitalis, lagriculteur doit, dans un premier temps, obtenir un formulaire de demande.
Le CADER et ASERCA vrifient quil remplit les conditions requises et ASERCA fournit le
formulaire. Lagriculteur doit ensuite proposer un projet contribuant loptimisation des
ressources en eau ou autres, la cration demplois, laccroissement des capacits de
production et/ou lintgration dans la chane alimentaire, et le dposer auprs des
CADER. Le projet est valu dun point de vue technique par une commission de
fonctionnaires fdraux et rgionaux et de reprsentants des agriculteurs. Une

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II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

institution financire value sa viabilit financire avant loctroi du prt. Linstitution


financire formalise le crdit et ASERCA enregistre le projet et le prt. Enfin, le
producteur reoit largent et ralise le projet7.

4.5. Moyens de paiement


PROCAMPO utilise diffrents moyens de paiement : les chques au porteur8 (appels
chques PROCAMPO), les virements sur des comptes de dpt et les virements sur des
cartes lectroniques de retrait. Le systme des chques au porteur est utilis car un grand
nombre dagriculteurs (environ 50 % en 2003) nont pas de compte bancaire. Ces moyens de
paiement ont des cots unitaires diffrents et ASERCA sefforce dencourager lutilisation
du moyen de paiement le moins onreux, y compris en le subventionnant.
Les chques PROCAMPO sont distribus aux producteurs par les units administratives
locales, les CADER. Ils sont nominatifs et peuvent tre encaisss dans tous les tablissements
bancaires. Pour viter les fraudes, des systmes physiques et lectroniques de protection ont
t mis en place. Outre BANSEFI9, trois banques commerciales peuvent mettre les chques
PROCAMPO : BANAMEX, BANCOMER et BANORTE). Elles sont slectionnes dans chaque
rgion par une procdure dappel doffres. Le cot unitaire hors taxe dun chque se situe
entre 11.04 MXN et 12.74 MXN, selon la banque.
Pour les agriculteurs titulaires dun compte bancaire, le virement est une solution plus
simple dun point de vue administratif, moins onreuse et plus sre. Dans un premier
temps, le numro de compte est communiqu aux bureaux rgionaux dASERCA qui
lenregistrent. Le bureau central entre le numro dans sa base de donnes, le valide et
lenvoie au systme bancaire, qui le valide son tour et en informe ASERCA. Pour chaque
dpt, des courtiers agrs par ASERCA tablissent un contrat avec les producteurs et
lenvoient aux bureaux rgionaux dASERCA qui valident la requte, calculent le montant
et demandent lautorisation dutiliser le compte de dpt. Le bureau central dASERCA
accorde lautorisation et donne au systme bancaire linstruction de procder au transfert.
Les courtiers contrlent que le dpt a t effectu et tablissent un accus de rception.
Les producteurs reoivent les informations du courtier. Ils doivent galement enregistrer
chaque demande auprs du CADER qui valide les informations reues sur le producteur. Le
cot unitaire hors taxes dun dpt est de 4 MXN.
Depuis peu, on encourage lutilisation de la carte lectronique par les agriculteurs
possdant moins de cinq hectares, car il sagit dun mode de virement des paiements
PROCAMPO encore plus simple et plus transparent, qui devrait de surcrot rduire les cots
administratifs pour les CADER. Le cot initial de cration de la carte (10 MXN hors taxes)
est pris en charge par ASERCA. Aucun dpt minimum ntant exig, la carte est accessible
aux producteurs qui ne seraient pas autoriss ouvrir un compte bancaire. Elle peut tre
utilise pour tous les types de paiements que le producteur est habilit recevoir, y
compris les paiements au titre dautres programmes comme Programa de Empleo Temporal et
les paiements lis la commercialisation. Elle peut galement tre utilise pour les
transferts nationaux et internationaux et comme carte de dbit, sans commission de
retrait. En 2002, plus de 200 000 cartes ont t distribues; on prvoyait que dici 2006
tous les agriculteurs auraient un compte. Ce systme sera valu une fois par an par un
bureau indpendant. Cette mthode, qui rduit les cots administratifs, a obtenu un prix
de linnovation.

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111

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

4.6. Technologies de linformation


Le systme dinformation gographique dASERCA (SIGA) est une composante
technique des projets PROCAMPO en faveur des petits producteurs. Il comprend les
lments suivants (ASERCA, 2002b) :

La vrification que les activits agricoles effectues par le producteur recevant un


paiement correspondent bien ce qui a t dclar aux CADER.

Un registre complet des proprits et des producteurs engags dans tous les
programmes PROCAMPO, mais aussi lenregistrement de toutes les proprits ejidal
communales. Cette tche a t acheve en 2004.

La prise dimages satellite pour identifier les capacits techniques et productives de


toutes les terres agricoles.

Lidentification des rgions agricoles et des frontires agricoles.

Lvaluation des effets sur lenvironnement des programmes PROCAMPO, de la rforme


de lagriculture et de toutes les activits agricoles.

Lestimation de ces effets au niveau national.

En 1993, tous les agriculteurs remplissant les conditions ont t enregistrs dans la
base de donnes de PROCAMPO mais, jusquen 2004, ils devaient faire enregistrer une
nouvelle demande pour chaque cycle. partir de 1996, aucun nouveau producteur na pu
tre entr dans la base de donnes. ASERCA contrle les utilisations des sols dclares par
rapport aux informations contenues dans la base de donnes. Pour les projets
environnementaux, des contrles par sondages sont effectus.

4.7. Estimation des cots de transaction lis aux politiques de PROCAMPO


Les CTLP sont estims pour les deux organismes publics qui participent la mise en
uvre des paiements PROCAMPO : ASERCA et les CADER. Ces estimations sappuient sur
les informations disponibles publiquement (cest--dire ralises pour un cot marginal
relativement faible). Les mthodes destimation utilises pour les deux organismes
dpendent des donnes disponibles. Pour une plus grande prcision de ces estimations, il
faudrait collecter des donnes supplmentaires.
Les cots de PROCAMPO doivent dabord tre isols des CTLP des autres programmes
mis en uvre par ASERCA et les CADER. On tente ensuite dimputer les CTLP aux
diffrentes tches ncessaires pour mettre en uvre les paiements PROCAMPO, lesquelles
sont numres dans le graphique 1.1 du chapitre 1. Laccent est mis sur les tches
identifies pour la distribution et le contrle de paiements.

ASERCA
ASERCA tant un organisme de SAGARPA, ses cots administratifs peuvent tre
directement repris du budget de SAGARPA la rubrique cots dexploitation . Pour
lanne 2003, ce budget prvisionnel tait de 326 millions de MXN (30 millions dUSD). Ce
montant couvre le cot dadministration du bureau central dASERCA et de ses bureaux
rgionaux. Comme le montre la premire colonne du tableau 4.1, le budget distingue :

112

les cots lis au personnel (permanent et temporaire) : salaires, cotisation retraite et


autres transferts sociaux ;

le cot des services : banques, consultants, quipes de nettoyage, etc.; et

le cot des quipements et des fournitures de bureau.


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II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Tableau 4.1. Cot dadministration dASERCA : budget prvisionnel pour 2003


CTLP total dASERCA
Millions de MXN
Cots lis au personnel
Contrats de services
dont : cots bancaires
quipements et fournitures
Total

CTLP dASERCA sur PROCAMPO (66 % du total)


Millions de MXN

205.1

135.1

63

95.6

63.0

29
19

41.0

25.2

16.6

325.8

214.6

100

Source : SAGARPA (2003a).

Le cot total dadministration dASERCA se rpartissait dans le budget prvisionnel


pour 2003 entre les paiements PROCAMPO et les paiements lis la commercialisation, les
deux principaux programmes grs par ASERCA, sur la base du nombre de cadres (compte
non tenu du personnel de soutien) de chaque section de lorganisation (voir
lorganigramme du bureau central dASERCA, Figure 4.1). On suppose par consquent que
le ratio cadres/personnel de soutien est le mme dans toutes les sections dASERCA. Cette
imputation est aussi la mme dans le bureau central dASERCA et dans les 9 bureaux
rgionaux, qui nont pas pu tre isoles dans les statistiques du budget.
Limputation se fait en deux temps. Dabord, le cot dexploitation total dASERCA est
rparti entre les diffrentes sections en fonction de leurs parts de personnel
dencadrement. Ensuite, il faut dterminer, pour chaque section, si elle travaille lun des
deux programmes, aux deux, ou aucun des deux. Certaines sections dASERCA (partie
gauche du graphique 4.1) sont exclusivement charges de la mise en uvre des paiements
lis la commercialisation (la Coordination gnrale de la commercialisation et la
direction du versement des paiements lis la commercialisation) et leur part des cots
peut sans ambigut tre affecte ce programme. De mme, dautres sections dASERCA
(milieu du graphique 4.1), comme la plupart des directions gnrales relevant de la
Coordination gnrale des soutiens10, peuvent tre directement lies PROCAMPO. En
revanche, les tches de la direction en chef (hormis les units des tudes agroalimentaires
et de laide aux ngociations commerciales internationales, qui ne sont rattaches aucun
des programmes) et de la DG Administration et finance sont partages entre PROCAMPO et
les paiements lis la commercialisation. Les cots des sections partages sont ensuite
diviss entre les deux programmes en fonction du nombre dagriculteurs bnficiaires
(valeur de substitution pour le nombre de demandes traites). On suppose que les demandes
de paiements PROCAMPO ou de paiements lis la commercialisation demandent un temps
de traitement quivalent. Le nombre dagriculteurs bnficiaires de PROCAMPO tant
nettement plus important que celui des bnficiaires de paiements de commercialisation,
on attribue 98 % des cots partags PROCAMPO. Au bout du compte, on estime que
PROCAMPO reprsente 66 % du cot dadministration dASERCA (graphique 4.2), soit
215 millions de MXN (20 millions dUSD) (deuxime colonne du tableau 4.1).
Ce CTLP de 215 millions de MXN est globalement affect aux diffrentes tches
accomplies par ASERCA dans la mise en uvre de PROCAMPO, cest--dire : identification
des bnficiaires, traitement des demandes, remise des paiements, contrle des
conditions daccs et du respect des engagements, suivi et coordination du systme de
paiement et administration globale du systme. Pour dterminer les cots attribus
PROCAMPO, on utilise leffectif de cadres de chaque section dASERCA, aprs avoir affect

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113

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Graphique 4.2. Imputation des CTLP dASERCA PROCAMPO

PROCAMPO
38 %

PROCAMPO
66 %

Paiements lis
la commercialisation
29 %

Les deux
29 %

98 %

2%

Aucun
4%

Paiements lis
la commercialisation
30 %

Aucun
4%

Source : Estimation du Secrtariat partir de lorganigramme dASERCA.

les diffrentes tches aux diffrentes sections, comme dcrit plus loin. Lestimation des
cots dASERCA figure la premire colonne du tableaux 4.2.

Tableau 4.2. Imputation des CTLP PROCAMPO


CTLP
de ASERCA

CTLP
des CADER

CTLP
total

CTLP en %
des paiements

CTLP
par producteur

CTLP
par hectare

Millions
de MXN

Millions
de MXN

Millions
de MXN

MXN

MXN

Tches
Conception1

0.04

valuation

0.05

Identification des bnficiaires

48

48

0.37

17

Traitement des demandes

30

68

97

0.75

34

Paiement effectif

46

25

71

0.54

25

Admissibilit/respect des engagements

13

23

36

0.28

13

Suivi2

115

115

0.88

40

Total

215

164

379

2.90

133

27

1. Ninclut pas les cots SAGARPA autres que ceux dASERCA.


2. Inclut la gestion, lexploitation informatique et les cots organisationnels.
Source : Estimation du Secrtariat.

La principale tche dASERCA est deffectuer le suivi et le contrle de ladministration


du systme. Ce rle incombe la direction en chef et la DG Administration et finances,
mais aussi la DG Programmation et valuation des paiements directs et la direction
Contrle budgtaire et suivi des paiements directs. Sous lgide de la Coordination gnrale
des soutiens, la DG Moyens de paiement est principalement charge du versement des
paiements eux-mmes, alors que le traitement des paiements est effectu dans la
DG Systmes dinformation pour le versement des paiements directs. La DG Analyses
gospatiales est charge de contrler ladmissibilit et le respect des engagements. Les
cots bancaires lis au versement des paiements sont inclus dans le budget dASERCA,
mais ne peuvent tre considrs comme correspondant exactement aux cots des contrats
de services puisque les cots de contrats de services comprennent des cots autres que
bancaires. Toutefois, en 2002, les banques estimaient 41 millions de MXN (3.8 millions
dUSD) le cot bancaire total des chques PROCAMPO (tableau 4.1). Ce montant est
directement imputable la tche consistant effectuer le paiement effectif et il est

114

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II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

dduit du montant total des cots dadministration dASERCA imputable PROCAMPO,


pour tre affect lensemble des tches.
ASERCA joue aussi un rle dans la conception et lvaluation de PROCAMPO. La
Direction Planning et dveloppement de la DG Systmes dinformation pour le versement
des paiements directs participe la conception du programme. Lvaluation du programme
est effectue par la direction tudes et analyses du soutien rural au sein de la DG Systmes
informatiques, alors que dautres parties de cette DG se consacrent au suivi du systme de
paiement. La collecte dinformations au niveau dASERCA nest pas considre comme un
CTLP spcifique, tant donn quelle procde du processus de mise en uvre qui ncessite
que linformation des applications soit centralise dans une base de donnes, que gre
ASERCA. Cela peut sinterprter comme un avantage de la mise en uvre de PROCAMPO.

Les CADER
Les cots dadministration des CADER ne sont pas identifis sparment dans le
budget de SAGARPA. Lestimation des cots encourus dans la mise en uvre de PROCAMPO
ne prend en compte que les cots salariaux. Pour chaque rgion, les effectifs des CADER,
par catgorie administrative, et les salaires mensuels des fonctionnaires des diffrentes
catgories sont fournis par SAGARPA. Les cots salariaux des CADER des diffrentes
rgions peuvent tre obtenus en multipliant le nombre de salaris de chaque catgorie par
le salaire moyen de cette catgorie, et en additionnant les cots salariaux de toutes les
catgories de personnels. Le total des cots salariaux des CADER slevait en 2002
644 millions de MXN (60 millions dUSD).
Les CADER sont chargs de la mise en uvre de PROCAMPO et de nombreux autres
programmes. Il faut donc faire une estimation de la part de leurs cots salariaux pour
obtenir les CTLP de PROCAMPO pour les CADER. Pour cela, on utilise le nombre de jours
consacrs par les employs des CADER des tches lies PROCAMPO. Cette information
se trouve dans un rapport de SAGARPA (2003b) sur les indicateurs de gestion de PROCAMPO
pour le cycle agricole printemps/t 2002. La dure de chaque tche ncessaire pour
procder aux paiements PROCAMPO est donne par le CADER et la rgion. Cette valeur est
utilise comme une approximation du temps pass des tches lies PROCAMPO. Pour le
cycle automne/hiver, les informations sur le nombre total de jours consacrs PROCAMPO
sont disponibles et leur affectation aux diffrentes tches est calque de manire arbitraire
sur le cycle printemps/t. Le tableau 4.3 montre le nombre de jours consacrs des tches
PROCAMPO en moyenne, mais le calcul a t fait pour toutes les rgions, car les temps et
les cots du travail varient dune rgion lautre en fonction du nombre de demandes et de
la composition du personnel des CADER. Au total, les salaris des CADER consacrent plus
de 90 jours PROCAMPO : 43 pour le cycle printemps/t et 48 pour le cycle automne/hiver
(moyennes 2001-02 et 2002-03). Cela reprsente environ le quart de leur temps de travail11.
Par consquent, le CTLP moyen de PROCAMPO pour les CADER est estim 164 millions de
MXN (15 millions dUSD) (tableau 4.2).
Pour chaque rgion, les cots salariaux sont enfin affects aux tches spcifiques en
fonction du nombre de jours consacrs aux deux cycles PROCAMPO dans chaque rgion. Le
rsultat de ce calcul donne une estimation du CTLP des tches spcifiques PROCAMPO
pour les CADER (colonne 2 du tableau 4.2). Il est ensuite additionn aux CTLP dASERCA,
pour les diffrentes tches, ce qui donne le cot de la mise en uvre du contrle des
paiements PROCAMPO (colonne 3 du tableau 4.2).

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115

II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Tableau 4.3. Nombre moyen de jours consacrs PROCAMPO par les CADER
Printemps/
t 2002

Moyenne automne/
hiver 2001-02
et 2002-03

Total 2002

Total 2002
en pourcentage

Identification des bnficiaires

14

s.o.

29

Traitement des demandes

18

s.o.

37

10

Enregistrement des demandes

s.o.

14

Contrle et calcul

s.o.

12

Impression

s.o.

11

Paiement effectif

s.o.

10

s.o.

14

43

48

91

25

Admissibilit/respect
Nombre total de jours de travail consacrs PROCAMPO

s.o. : sans objet.


1. Le cycle automne/hiver est affect aux diffrentes tches sur la base de la rpartition printemps/t.
Source : SAGARPA (2003b) et ASERCA (2003).

Le total des CTLP de PROCAMPO est estim 379 millions de MXN (35 millions dUSD),
soit moins de 3 % de la valeur totale des paiements. Pour donner une image plus prcise de
leur importance relative, les CTLP doivent aussi tre examins au regard du nombre de
producteurs bnficiaires et au nombre dhectares couverts. Les CTLP moyens par
agriculteur sont de 133 MXN (12.4 USD), pour un paiement moyen de 4 592 MXN (427 USD).
Le paiement moyen par hectare est de 947 MXN (88 USD) pour un CTLP estim de 27 MXN
(2.5 USD). Les CTLP de PROCAMPO sont relativement modestes au regard du grand nombre
dagriculteurs qui en bnficient (tableau 4.4), car les transactions sont relativement
normalises et la plupart des tches sont informatises.

Tableau 4.4. Transferts PROCAMPO en 2003


Nombre de producteurs

Paiements

Superficie

Nombre dexploitations

Milliers

Millions de MXN

Milliers dhectares

Milliers

Cycle automne/hiver exercice 2003

438

2 711

3 105

587

Cycle printemps/t 2003

2 405

10 343

10 681

3 520

Total

2 843

13 054

13 786

4 107

Source : ASERCA (2004), tableau 9.

4.8. Conclusions
La plus grande partie des CTLP correspond au contrle de lensemble du systme,
cest--dire ladministration et la coordination de tout le systme par la direction en
chef et la DG Administration et finance du bureau central dASERCA. Si lessentiel du travail
dASERCA est li PROCAMPO, lagence effectue de plus en plus dautres tches qui nont
pas t prises en compte dans cette tude de cas et pourraient tre comptabilises comme
des cots partags. La deuxime plus grosse composante correspond au traitement des
demandes, ralis localement pour les deux tiers. Lidentification du bnficiaire
reprsente un cot relativement faible, dans la mesure o tous les producteurs PROCAMPO
sont inscrits dans une base de donns. De mme, cette base de donnes est utilise pour
contrler ladmissibilit, un cot relativement faible, par la vrification des demandes
successives et des informations du SIGA. En outre, il est prvoir que le cot du traitement
des paiements va diminuer mesure que les producteurs seront de plus en plus nombreux
encaisser leurs paiements grce leur carte lectronique.

116

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II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Les CTLP de PROCAMPO ont t valus partir dinformations publiquement


disponibles. Un certain nombre dhypothses ont d tre poses concernant laffectation
des cots par programme et par tche et la valeur des cots salariaux. On pourrait obtenir
de meilleures estimations en utilisant des informations plus dtailles, mais la mthode
utilise ici offre lavantage dun cot relativement modeste.
Les cots dadministration de PROCAMPO sont relativement limits au regard du
nombre important des agriculteurs bnficiaires ils sont beaucoup plus nombreux
recevoir des subventions que sous lancien systme de soutien aux prix. Le faible niveau
dintgration de certains agriculteurs dans le systme bancaire constitue aussi un dfi.
Avec le dveloppement des cartes lectroniques et dans la mesure o les participants ne
sont plus obligs de sinscrire chaque cycle de paiement, les cots devraient se rduire. Il
serait ainsi intressant de suivre lvolution dans le temps des CTLP de PROCAMPO,
mesure que les diffrents modes de paiement et systmes mis en place pour administrer
PROCAMPO (cartes de retrait, base de donnes et SIGA) seront utiliss pour dautres
programmes. Il faut sattendre ce que les CTLP diminuent encore grce au partage du
rseau de remise et de contrle des paiements et des systmes dinformation.

Notes
1. Programme daides directes en faveur de la campagne (Programa de Apoyos Directos al Campo).
2. Socit nationale de cultures vivrires de base (Compania Nacional de Subsistencias Populares).
3. La plupart des autres paiements effectus dans le cadre du programme ALIANZA consistent en des
subventions aux moyens de production (principalement aux investissements) ou des services sur
lexploitation.
4. Le Mexique est divis en 32 rgions administratives.
5. Depuis 2005, les agriculteurs nont plus besoin de senregistrer chaque cycle.
6. Le systme de mise en uvre du paiement PROCAMPO capitalis est diffrent des autres types de
paiements du fait de la nature de laide. Les CADER contrlent la requte, reoivent et enregistrent
le projet conomique; ASERCA produit et imprime le document officiel et enregistre le projet
conomique et le crdit. Un comit public value la faisabilit technique du projet. Une institution
financire value sa viabilit financire et formalise le crdit.
7. La Banque interamricaine de dveloppement, qui finance en partie le systme PROCAMPO
capitalis, valuera le programme.
8. Les chques au porteur peuvent tre encaisss directement par le porteur.
9. La BANSEFI (Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Banque dpargne nationale et de
services financiers) est une banque de dveloppement dont lobjet est de promouvoir une culture
de lpargne et doffrir une aide technique et des services financiers au entits de crdit et
dpargne populaires du gouvernement fdral.
10. Les DG Moyens de paiement (hormis la direction Versement des paiements la commercialisation),
la DG Programmation et valuation des paiements directs, la DG Systmes dinformation pour le
versement des paiement directs, la DG Systmes informatiques et la DG des analyses gospatiales.
11. Les CADER estiment que PROCAMPO occupe 80 % de leur temps de travail. Si on retenait cette
estimation leve, le PRTC total de PROCAMPO serait le double du niveau obtenu, 730 millions de
MXN ou 5.6 % des montants transfrs.

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II.4.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DES PAIEMENTS PROCAMPO AU MEXIQUE

Rfrences
ASERCA (2002a), PROCAMPO , prsentation de la Direction gnrale des moyens de paiement,
Coordination gnrale des paiements, dcembre.
ASERCA (2002b), Reporte BID Evaluacon ambiental del PROCAMPO , prsentation de la Direction
gnrale des moyens de paiement, Coordination gnrale des paiements, dcembre.
ASERCA (2003), Informe, PEF 2003, Direction gnrale des Systmes dinformation pour le versement
des paiements directs, Coordination gnrale des paiements.
ASERCA (2004), Comit de Control y Auditora en ASERCA , Comit de contrle et daudit, premire
session ordinaire 2004, Direction gnrale des moyens de paiement et Direction gnrale des
systmes dinformation pour le versement des paiements directs, mars.
OCDE (2003), Politiques agricoles des pays de lOCDE : Suivi et valuation, OCDE, Paris.
SAGARPA (2003a), Resumen del estado del ejercicio prepuestal 2003, Oficialia mayor, Direccin general de
eficiencia financeria y rendicin de cuentas, (Rsum de ltat de lexercice budgtaire 2003,
Bureau principal, Direction gnrale de lefficacit financire et du rendu des comptes), avril.
SAGARPA (2003b), PROCAMPO indicadores de gestin, cyclo agricole Primavera-verano 2002, Duracin del
processo operativo por Delegacin y CADER (Indicateurs de gestion, cycle agricole printemps-t
Dure du processus de gestion par dlgation et par CADER), mars.

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ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE II

Chapitre 5

tude de cas
sur les cots de transaction
lis aux politiques
engendrs par les paiements directs
en Suisse

119

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Rsum
Cette tude de cas propose une estimation des cots de transaction engendrs par le
systme suisse de paiements directs. Cette estimation est mene bien pour deux tudes
de cas portant respectivement sur les cantons des Grisons et de Zurich, o les cots de
mise en uvre et de contrle sont valus cinq niveaux, savoir ceux de ltat, du
canton, des organisations de contrle, de la commune et de lexploitation. Bien quil soit
possible de dterminer avec prcision la part des cots qui incombe aux pouvoirs publics
et aux organisations de contrle, les nombreux facteurs qui influent sur ces cots sont,
tout comme les diffrences entre les exploitations, des sources dincertitude lors de
lvaluation de la charge de travail et des cots de main-duvre gnrs au niveau de
lexploitation.
Cette tude de cas sappuie sur les analyses de lefficience des paiements directs et des
mesures de politique agricole. Jusqu prsent, ces analyses ont nglig les cots de
transaction. Cependant, du fait de la nouvelle orientation de la politique agricole en Suisse
et dans lUnion europenne, qui sest accompagne du dcouplage des mesures mises en
uvre davec les volumes de production ainsi que de leur couplage des rglementations
spcifiques ou relatives aux exploitations (conditionnalit), il convient de dterminer
quel point les cots de transaction influent sur la mise en uvre et sur lefficience des
politiques, ainsi que sur la participation des exploitations.
En Suisse, les paiements directs ont pris une importance considrable. Le systme de
paiements directs na cess de se dvelopper et le montant des fonds verss daugmenter
entre 1992 et 1998. En vertu dun nouvel article de la Constitution et de nouvelles lois sur
lagriculture, les paiements directs sont subordonns depuis 1999 la fourniture des
prestations cologiques requises. Les paiements directs gnraux rmunrent les services
multifonctionnels fournis par lagriculture (ticket rouge), alors que les prestations spciales
caractre cologique et thologique (ticket vert) bnficient de paiements additionnels.
En 2003, lagriculture a reu au total 2.47 milliards de CHF sous la forme de paiements
directs, dont 81 % taient constitus de paiements gnraux et 15 % de paiements directs
cologiques. Les 4 % restants correspondent des contributions destivage. Cette mme
anne, 89 % de toutes les exploitations agricoles suisses fournissaient les prestations
cologiques requises. Ces exploitations couvraient 96 % de lensemble de la superficie
agricole utilise. Dans le mme temps, les exploitations biologiques en reprsentaient
10 %, leur part ayant sensiblement progress dans les annes 90. La participation a
galement beaucoup augment en ce qui concerne les paiements thologiques : en 2003,
30 % de lensemble des units de gros btail taient leves conformment aux exigences
pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux et 62 % selon
les prescriptions du programme pour sorties rgulires en plein air des animaux.
Les cots de transaction slvent au total 3 millions de CHF dans le canton des
Grisons et 3.9 millions de CHF dans celui de Zurich. Le montant total des cots de
transaction atteignait donc 1 100 CHF par exploitation, dont 690 CHF 755 CHF taient

120

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

supports par les exploitations elles-mmes. Ces cots sont contrebalancs par des
paiements directs dun montant total de 167 millions de CHF, soit 60 800 CHF par
exploitation, dans le canton des Grisons, et de 141 millions de CHF, soit 38 500 CHF par
exploitation, dans celui de Zurich. Les transferts assurs au moyen de ces paiements se
caractrisent donc par un haut degr defficience. Les cots de transaction reprsentent au
total 1.8 % de lensemble des paiements directs dans le canton des Grisons et 2.8 % dans
celui de Zurich.
Les pouvoirs publics prennent en charge environ 37 % de lensemble des cots de
transaction dans le canton des Grisons et approximativement 30 % dans celui de Zurich.
Les exploitations couvrent le reste. Du point de vue des pouvoirs publics, le rapport entre
le montant des cots de transaction et celui des paiements directs verss peut tre jug
trs efficient. Lefficience des transferts dpend de facteurs lis aux caractristiques du
systme et de lenvironnement ainsi que du montant total des paiements directs verss.
Le montant total des cots de transaction dpend de cinq facteurs : 1) la taille de
lexploitation; 2) la participation de lexploitation aux mesures ticket vert (programmes
cologiques et thologiques); 3) les diffrences dorganisation entre les deux cantons;
4) lorientation technico-conomique des exploitations; et 5) les influences exerces par
lenvironnement. Par ailleurs, les cots de transaction par unit approprie sont
principalement fonction de la taille de lexploitation. Les cots de transaction par hectare
sont en effet dautant plus faibles que lexploitation est tendue, puisque les plus grosses
exploitations peuvent rpartir les cots de transaction fixes entre un plus grand nombre
dhectares. Le pourcentage de cots fixes dune exploitation et les cots de transaction par
exploitation ne dpendent pas seulement des procdures tablies par ltat, mais aussi des
capacits du chef dexploitation.

Abrviations
Allemand
LN

Franais
kologischer Leistungsnachweis

PER

Prestations cologiques requises

CTLP

Cots de transaction lis aux politiques

UGBFG

Unit de gros btail consommant des fourrages grossiers

RGVE

Raufutter erzehrende Grossvieheinheit

TEP

Tierhaltung unter erschwerten Produktionsbedingungen TEP

Garde danimaux dans des conditions


de production difficiles

BTS

Besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme

SST

Systmes de stabulation particulirement respectueux


des animaux

RAUS

Regelmssiger Auslauf im Freien

SRPA

Sorties rgulires en plein air des animaux

Bio

Biologischer Landbau

Bio

Culture biologique

ESP

Estimation du soutien aux producteurs

IP

Integrierte Produktion

PI

Production intgre

GVE

Grossvieheinheit

UGB

Unit de gros btail


Are

Are

ha

Hectare

ha

Hectare

BLW

Bundesamt fr Landwirtschaft

OFAG

Office fdral de lagriculture

ALN

Amt fr Landschaft und Natur Zrich

Office du paysage et de la nature du canton de Zurich

Limputation et linterprtation des cots de transaction doivent tre directement lies


aux programmes de paiements directs et au systme dobjectifs de politique agricole
correspondants. En Suisse, les services que lagriculture est appele fournir en vertu de la
Constitution fdrale sont rmunrs par des paiements directs. Il en rsulte que les cots
de transaction peuvent tre considrs comme un lment des cots dassurance-qualit.
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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Ces cots sont pour leur plus grande part imputables au contrle du respect des
rglementations relatives aux conditions remplir pour bnficier des paiements.
Lensemble des paiements directs est donc principalement fonction de la qualit souhaite
des biens publics, cest--dire des services multifonctionnels fournis par lagriculture. Cela
ne vaut pas uniquement pour les pouvoirs publics mais aussi pour les exploitations. Dans
lactuel systme de paiements directs, une rduction notable des cots de transaction ne
pourra probablement tre assure quen rvisant les exigences en matire de qualit des
services multifonctionnels. Une amlioration de lefficience de la mise en uvre et du
contrle exigerait une optimisation simultane des cots de transaction et de la qualit des
services, or ces deux objectifs paraissent contradictoires.

5.1. Contexte et objet


Cette tude de cas, qui a t mene dans le cadre du projet de lOCDE sur les cots de
transaction lis aux politiques, examine la mise en uvre du systme de paiements directs
dans deux cantons suisses et estime les cots qui leur sont associs. Cette tude de cas a
pour principal objectif dvaluer les cots de transaction en accordant une attention
particulire la conditionnalit dans le systme suisse de paiements directs. Compte tenu
de la relation qui existe entre les rglementations relatives aux prestations cologiques
requises pour que lexploitation puisse bnficier de paiements directs et les programmes
de compensation cologique, ces derniers seront galement pris en compte dans
lvaluation. Par contre, les sommes verses en vertu des rglementations sur la qualit
cologique tant de fait ngligeables, ces mesures ne seront pas prises en considration.
Le principal objectif peut tre subdivis en trois lments ou tches :

le choix des mthodes adaptes pour lvaluation des cots de transaction ;

la reprsentation de lactuel systme de paiements directs et de chacun des paiements,


en tenant dment compte des rglementations applicables aux exploitations, des
conditions globales requises pour les exploitations, ainsi que des institutions de mise en
uvre et de contrle existantes; et

lvaluation des cots de transaction dans lactuel systme de paiements directs aux
chelons fdral et cantonal, ainsi quau niveau des institutions de mise en uvre et de
contrle, et celui des exploitations.

Lvaluation des cots de transaction prsente dans ce chapitre se limitera aux seuls
cots de mise en uvre et de contrle des mesures correspondantes. Cela signifie en
particulier que les cots lis aux programmes daction indiqus ci-dessous ne sont pas pris
en considration :

les cots de planification et de mise en uvre dun programme daction; et

les cots de modification des exploitations en vue de la participation un programme


(cots lis leur conversion, la rduction du nombre dunits de gros btail ou aux
modifications apportes lutilisation des terres pour fournir les PER, etc.).

5.2. Le systme suisse de paiements directs


Cette section vise expliquer le systme de paiements directs appliqu dans le cadre
de la politique agricole suisse. Aprs une brve description de la faon dont ce systme a
t instaur, sa place dans la Constitution est explique ainsi que son rle dans les
objectifs de politique agricole. Les paiements directs sont soumis de nombreuses

122

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

rglementations. Il est donc ncessaire de dcrire ces dernires en dtail pour pouvoir
procder au calcul et linterprtation des cots de transaction. Lvolution des paiements
directs verss et du nombre dhectares ou danimaux bnficiant des programmes est
ensuite prsente.

Historique du systme de paiements directs


En 1992, le septime Rapport agricole de lOffice fdral de lagriculture a annonc une
rforme de la politique agricole suisse. Jusqualors, cette politique visait principalement
garantir lapprovisionnement du pays en biens et services essentiels. Le soutien
lagriculture tait pour une large part assur au moyen dinterventions sur les marchs. Au
dbut des annes 90, outre les ngociations en cours au sein du GATT, trois raisons ont
rendu imprative une rvision fondamentale de la politique agricole suisse (Rieder, 1998) :

la surproduction entrane par la politique de prix levs savrait coteuse pour ltat ;

un haut degr de pollution; et

la tendance la dgradation de la rpartition des revenus entre les grandes et les petites
exploitations mais aussi entre celles des plaines et des montagnes.

Pour y remdier, un nouvel article consacr lagriculture et dfinissant une politique


fonde sur le concept dagriculture multifonctionnelle a t insr dans la Constitution
fdrale en 1996. Cette nouvelle dfinition repose sur lide que lagriculture ne produit pas
uniquement des denres alimentaires mais aussi des biens publics qui ne peuvent tre
rmunrs par le march. La fourniture de ces services dutilit publique par lagriculture
est assure et rmunre au moyen de paiements directs qui ne sont pas lis la
production.
Aprs linstauration des premiers paiements directs dans les annes 70, le systme na
cess de se dvelopper entre 1993 et 1999, priode au cours de laquelle les quatre tapes
suivantes se sont rvles fondamentales :
1. Le septime rapport agricole du 27 janvier 1992 a jet les bases dune dissociation des
politiques de prix et des politiques de revenus ainsi que de linstauration de paiements
directs non lis la production compter du 1er janvier 1993. De nouveaux paiements
directs cologiques ont t mis en place. Ils taient subordonns au respect de
rglementations concernant les superficies ou les animaux susceptibles den bnficier
(conditionnalit au niveau des activits des lexploitation).
2. Le nouvel article 104 de la Constitution fdrale a t adopt lors du rfrendum du
9 juin 1996. Cet article est la base de la politique agricole de 2002 et donc de la nouvelle
loi sur lagriculture.
3. Des paiements directs complmentaires lis un pourcentage minimal de surfaces de
compensation cologique de 5 % en 1997 et de 7 % depuis 1998 ont t instaurs.
4. La nouvelle loi sur lagriculture et lactuel systme de paiements directs sont entrs en
vigueur le 1er janvier 1999. Le droit de bnficier de paiements directs est subordonn
pour toutes les exploitations la fourniture des prestations cologiques requises
(conditionnalit au niveau de lexploitation).

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Le systme suisse de paiements directs, lment de la politique agricole


La nouvelle politique agricole, et donc le systme de paiements directs, se fondent sur
larticle 104 de la Constitution fdrale suisse. Le paragraphe 1 de cet article assigne un rle
multifonctionnel lagriculture, qui doit assurer :

La scurit de lapprovisionnement de la population : la population ne doit pas


seulement disposer dun abondant approvisionnement en denres alimentaires en
temps normal . La production doit galement pouvoir tre porte un niveau
suffisant en temps de crise.

La conservation des ressources naturelles et lentretien du paysage rural : le facteur


sol revt une importance primordiale pour la production agricole. La protection de la
fertilit des sols est donc au cur de la conservation des ressources naturelles. Qui plus
est, leau, lair, la faune et la flore sont galement des ressources naturelles et doivent
bnficier de toute lattention requise dans le cadre de la production agricole.

Le paysage rural est faonn par les activits de production agricole. Tant limplantation
de lhabitat que les pratiques agricoles crent des paysages caractristiques. Il ne sagit
cependant pas de les maintenir dans un tat particulier mais plutt dviter les
interventions et les influences perturbatrices.

Loccupation dcentralise du territoire : les communauts villageoises et leur vie


politique et culturelle spcifique doivent tre prserves et dveloppes grce une
agriculture prospre.

En vertu de la Constitution fdrale, ltat doit veiller ce que ces missions soient
remplies grce une production durable et axe sur le march. Il convient de garder
lesprit que les fonctions dont doit sacquitter lagriculture aux termes de la Constitution
sont dans une large mesure directement lies au mode de production en place. Un
arbitrage entre les objectifs de production et les objectifs environnementaux assigns
lagriculture simpose : la pollution est dautant plus grande que la production de denres
agricoles est intensive. La politique agricole suisse envisage donc principalement lobjectif
de dveloppement durable sous son aspect cologique. La production nen doit pas moins
rester concurrentielle et permettre aux agriculteurs de produire avec efficience et de
rpondre aux impratifs du moment.
Lalina 3a de la Constitution permet ltat de complter les revenus agricoles par
des paiements directs. Ces paiements visent rmunrer les services multifonctionnels
fournis condition que lexploitant apporte la preuve quil assure les prestations
cologiques requises. La partie suprieure du graphique 5.1 montre les mesures de
paiement direct prvues par la loi et limportance de leur rle dans la ralisation des
missions multifonctionnelles assignes lagriculture.
Il convient de distinguer les paiements directs gnraux et les paiements directs
cologiques, lesquels sont fonds sur lalina 3b de larticle 104 de la Constitution. Aux
termes de cet article, ltat est tenu dencourager au moyen de mesures incitatives
prsentant un intrt conomique les formes dexploitation particulirement en accord
avec la nature et respectueuses de lenvironnement et des animaux. Il en rsulte que des
paiements directs spcifiques peuvent tre accords pour la fourniture de prestations
additionnelles comme lillustre la partie infrieure du graphique 5.1. Ces paiements directs
cologiques encouragent des prestations additionnelles clairement dfinies. Sil nest pas
possible didentifier avec certitude les effets des paiements directs gnraux sur la

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.1. Le systme de paiements directs


Art. 104 de la Constitution fdrale

Paragraphe 1

Paiements directs

Production durable et axe sur le march

Politique

Scurit
de lapprovisionnement
de la population

Conservation
des ressources naturelles
et entretien
du paysage rural

Occupation dcentralise
du territoire

Paiements lhectare

XXX

XX

XXX

Paiements UGBFG1

XXX

Paiements TEP2

XXX

XX

Paiements
terrains en pente3

XX

XX

Art. 104 de la Constitution fdrale

Alina 3b

1.
2.
3.
4.
5.

Paiements
thologiques

Paiements SST4
Paiements SRPA5

Les animaux doivent tre gards librement en groupes dans des systmes
de stabulation comportant trois aires diffrentes.
Les animaux doivent bnficier dau moins 26 sorties par mois des jours diffrents
pendant la priode de vgtation (13 durant la priode daffouragement dhiver).

Paiements
cologiques

Encourager au moyen de mesures dincitation conomique les formes dexploitation


particulirement en accord avec la nature et respectueuses de lenvironnement et des animaux

Compensation cologique.
Culture extensive
de crales.
Agriculture biologique.

Premire rcolte : 15 juin, sans fumure.


Aucune application de rgulateurs de croissance ni de pesticides.
Lensemble de lexploitation doit se conformer aux directives
relatives lagriculture biologique.

Paiements pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers.


Paiements pour la garde danimaux dans des conditions de production difficiles.
Paiements pour lexploitation de terrains forte dclivit.
Paiements pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux.
Paiements pour les sorties rgulires en plein air des animaux.

Source : OFAG.

ralisation des missions multifonctionnelles assignes lagriculture, les avantages des


paiements directs cologiques qui rmunrent un service spcifique peuvent tre
immdiatement constats.

Rglementations relatives au systme de paiements directs


En Suisse, le versement de paiements directs aux exploitations est soumis des
rglementations qui distinguent clairement les dispositions applicables aux paiements
directs gnraux de celles concernant les contributions cologiques ou thologiques.

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125

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Concept de conditionnalit
Dans la littrature sur ce sujet, le couplage entre un soutien financier dans le cas de
lagriculture, la possibilit de bnficier de paiements directs et des rglementations
spcifiques (cologiques ou sociales) est gnralement appel conditionnalit : Dans
le dbat au sein de lUnion europenne, les termes conditionnalit et conditionnalit
environnementale sont souvent utiliss de faon interchangeable pour dcrire la
subordination des subventions agricoles au respect de certaines conditions en matire
denvironnement (Agence europenne pour lenvironnement, 2004). Un lien est ainsi
tabli entre les objectifs agricoles et environnementaux.
Dans le concept de conditionnalit, les paiements directs gnraux et les paiements
directs cologiques peuvent tre distingus en sappuyant sur les approches ticket rouge et
ticket vert (Christensen, 2000) :

Approche ticket rouge : si un agriculteur ne fournit pas les services requis, les paiements
sont rduits ou totalement supprims. Les paiements sont directement lis aux objectifs
de la politique agricole et ne sont que pour une faible part fonction des avantages ou des
cots dun programme.

Approche ticket vert : les exploitations bnficient dun paiement additionnel pour les
mesures qui vont au-del des exigences minimales. Pour tre prcis, il ne sagit plus dun
cas de conditionnalit, mais plutt dune exigence cologique.

Les paiements directs gnraux et les paiements directs cologiques se distinguent


donc par les conditions dont ils sont assortis. Si un exploitant ne fournit pas les prestations
cologiques requises, seulement en partie, les paiements directs gnraux dont il bnficie
sont rduits. Aucun paiement direct cologique ne lui est par contre vers sil ne respecte
pas toutes les exigences des rglementations correspondantes.
Le tableau 5.1 illustre les deux catgories de conditionnalit : Les exploitations doivent
fournir des prestations cologiques gales x. Les cots du respect de cette exigence
slvent C, des paiements directs gaux y sont accords pour la fourniture des
prestations en question. Les prestations (cologiques) additionnelles sont rmunres par
un paiement z. Si les exigences ne sont pas satisfaites, les paiements sont rduits dun
facteur .

Tableau 5.1. Dfinition des mesures conditionnelles


Revenu net en cas de respect
(fourniture de x ou davantage)

Revenu net en cas de non respect


(non fourniture de x)

Ticket rouge

yC

(1 )y

Ticket vert

zC

Type de mesures

y : Paiements agricoles.
C : Cots du respect des exigences environnementales.
z : Soutien en cas de respect dune exigence environnementale additionnelle.
: Rduction du paiement en cas de non respect des exigences : (1 > > 0).
Source : Christensen (2000, p. 8).

Partant de ce systme de conditionnalit, il est possible de tirer un certain nombre de


conclusions concernant la participation probable des exploitations aux programmes :

126

Paiements lis la production : Moins un paiement est dpendant de la production, plus


il est probable quun exploitant rponde aux exigences cologiques.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Montant du paiement direct par rapport aux cots de participation : les cots de
participation dune exploitation sont gaux la somme de la diminution des recettes
tires de la production, des dpenses additionnelles dcoulant du respect des
rglementations et des cots de transaction. Si le paiement direct est suprieur aux
cots de participation de lexploitation, il est conomiquement intressant pour
lexploitation de participer un programme. Dans le cas contraire, la participation
entrane une perte de revenus et nest donc pas intressante.

Exigences satisfaire pour pouvoir bnficier de paiements directs gnraux


Les paiements directs gnraux se composent de paiements lhectare, de paiements
par unit de gros btail consommant des fourrages grossiers, de paiements pour llevage
de btail dans des conditions difficiles et de paiements pour terrains en pente. Trois types
de conditions doivent tre runies pour pouvoir bnficier de ces paiements directs :

Exigences dordre gnral : Seuls les chefs dexploitation possdant une exploitation
prive et domicilis en Suisse sont en droit de bnficier de paiements directs. Les
exploitations appartenant ltat, aux cantons, aux communes ou des personnes
morales ne bnficient daucun paiement direct. En outre, les exploitations qui
enfreignent les rglementations fixant le nombre maximal dunits de gros btail
admissible ne bnficient non plus daucun paiement direct.

Fourniture des prestations cologiques requises : cest l une autre exigence majeure
pour bnficier de paiements directs qui cre un lien entre les objectifs des politiques
agricole et environnementale.

Les prestations cologiques requises comprennent les lments suivants (OFAG,


2004) :

mode dlevage respectueux des animaux et respect des lois de protection des animaux ;

bilan des nutriments/engrais quilibr ;

pourcentage suffisant de surfaces de compensation cologique ;

assolement rglement ;

mesures adaptes de conservation des sols des zones arables jusques et y compris ceux
de la zone de montagne I; et

choix limit et usage rglement des traitements des cultures et prise en considration
des seuils et des prvisions de pollution.

Exigences structurelles et sociales : les exigences structurelles couvrent les critres


suivants : taille de lexploitation, exigences minimales en matire de main-duvre,
effectifs de lexploitation et ge du chef dexploitation. En outre, les paiements directs
gnraux sont limits en fonction de la taille de lexploitation, du nombre danimaux ainsi
que du montant des revenus et de la valeur des actifs. Le graphique 5.2 illustre le niveau
des contributions selon la taille de lexploitation et le nombre danimaux.
La possibilit de bnficier de paiements directs nest pas seulement subordonne la
fourniture des prestations cologiques requises et au respect des exigences structurelles et
sociales dordre gnral mais aussi celui des rglementations spcifiques lagriculture
dfinies dans les lois sur la protection de leau, la lutte contre la pollution, la conservation
de la nature et la protection du paysage rural. Tout exploitant qui enfreindrait les
dispositions de ces lois sexposerait non seulement une amende mais aussi au retrait des
paiements directs dont il bnficie. Qui plus est, compter de 2007, la possibilit de

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

127

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.2. Taux de contribution selon la superficie et le nombre danimaux


Superficie

Nombre danimaux

Taux de contribution

Taux de contribution

100 %
75 %
50 %

0%

1-30

> 30-60

> 60-90

> 90

ha

1-45

> 45-90

> 90-135

> 135

UGBFG1

1. Unit de gros btail consommant des fourrages grossiers (UGBFG).


Source : Rapport agricole (OFAG, 2003b).

bnficier de paiements directs sera galement subordonne la preuve dune formation


professionnelle de base dans le domaine agricole.

Exigences satisfaire pour bnficier de contributions cologiques


Les contributions cologiques englobent les paiements au titre de la compensation
cologique, de la production extensive de crales et de colza, ainsi que ceux en faveur de
lagriculture biologique. Dans lensemble, les exigences pour bnficier de ces paiements
directs peuvent tre considres comme des restrictions dutilisation. Comme
prcdemment mentionn, ces contributions sont destines compenser les pertes de
rendement et les dpenses supplmentaires entranes par la participation.
Les restrictions en matire dengrais et dutilisation des terres (date approprie pour le
fauchage) sappliquent par exemple dans le cas des prairies extensives et des jachres,
alors que linterdiction des rgulateurs de croissance, des fongicides ou des insecticides
joue un rle dans la production extensive de crales et de colza. La culture darbres
haute tige tout comme lentretien des haies ou des murs en pierres sches sont galement
rmunrs par des paiements directs cologiques.
La possibilit de bnficier de contributions en faveur de lagriculture biologique est
subordonne au respect des dispositions des rglementations fdrales applicables en la
matire, qui exigent principalement que lensemble de lexploitation soit gr
conformment aux lignes directrices concernant lagriculture biologique. Celles-ci
interdisent en particulier lutilisation dengrais minraux, excluent lemploi de tout additif
chimique et imposent le respect de rglementations plus strictes en matire dlevage.

Exigences satisfaire pour bnficier de contributions thologiques


Les contributions thologiques englobent les paiements au titre des systmes de
stabulation particulirement respectueux des animaux (SST) et des sorties rgulires en
plein air des animaux (SRPA) :

128

Par systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux, on entend des


systmes aires multiples dans lesquels les animaux sont gards librement en groupes,
bnficient dune lumire du jour suffisante et disposent de possibilits de se reposer, de

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

se mouvoir et de soccuper qui sont adaptes leur comportement naturel. Les


exigences relatives aux diverses catgories danimaux sont nonces dans une
rglementation spciale sur les systmes de stabulation particulirement respectueux
des animaux.

Pour les sorties rgulires en plein air, il convient, pendant la priode de vgtation,
damener les animaux consommant des fourrages grossiers au pturage au moins
26 jours par mois et, pendant la priode daffouragement dhiver, de les sortir en plain air
au moins 13 jours par mois. Les porcs doivent tre sortis en plein air au moins 3 jours par
semaine. Les lapins et la volaille doivent pouvoir sortir en plein air quotidiennement. L
encore, les autres dispositions applicables aux diffrentes catgories danimaux figurent
dans une rglementation spciale.

volution des paiements directs et de la participation aux programmes


En guise dintroduction lvolution des paiements directs accords et de la
participation aux divers programmes, le graphique 5.3 illustre les plus importants types de
paiements directs et les modifications qui leur ont t apportes depuis 1993. Les
contributions destivage et les paiements pour la culture de terres arables ny sont pas pris
en considration.

Graphique 5.3. volution du systme suisse de paiements directs


Type de paiements directs
Contributions cologiques

Contributions
cologiques
Contributions
pour la PI

Paiements la surface

Contributions complmentaires directes

Contributions pour les vaches


dont le lait nest pas commercialis

Contributions pour les animaux


consommant des fourrages grossiers

Contributions pour la garde danimaux


dans des conditions difficiles

Contributions pour la garde danimaux


dans des conditions difficiles

Contributions pour les terrains en pente

Contributions pour les terrains en pente

1993

1998

1999

Temps

PI = Production intgre.
Source : Rapport sur les paiements directs lagriculture 1998 (OFAG, 1998, p. 61).

Le soutien aux marchs a beaucoup perdu de son importance en Suisse la suite de la


rforme de lagriculture et de lvolution du systme de paiements directs, qui ont eu pour
effet de dissocier les politiques de prix de celles de revenus. La part des mesures de soutien
aux marchs dans lESP totale atteignait 78 % avant 1992 et slevait encore 58 % en 2002
(OCDE, 2003b). Dautre part, les paiements directs sont devenus bien plus importants
(Rieder et al., 2003). Cest ce que montre le graphique 5.4, qui dcrit lvolution des
paiements directs verss depuis 1993. Outre laugmentation du montant total des
paiements, la rforme du systme en 1999 y apparat trs clairement.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

129

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.4. volution des paiements directs depuis 1993


Contributions destivage

Contributions pour la culture biologique

Contributions pour sorties rgulires en plein air

Contributions pour la jachre verte

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

Contributions la compensation cologique

Contributions au sens de lordonnance sur la qualit cologique

Contributions directes complmentaires

Contributions pour des terrains en pente

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

Contributions pour la production intgre

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

Contributions la surface

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux

Paiements directs
en CHF 1 000
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
2003

0
2001
1999
1997
1995
1993

Source : Tableau 5.2.

Une des grandes caractristiques de la nouvelle loi agricole tient au couplage des
paiements directs la fourniture des prestations cologiques requises. Dans le mme
temps, les paiements directs complmentaires, les contributions en faveur de la
production intgre et une partie de celles pour lagriculture biologique ont t convertis
en paiements lhectare. La baisse des contributions pour lagriculture biologique est donc
une consquence du systme soi-mme; cependant, la rforme du systme na pas eu
dincidence sur le dveloppement de lagriculture biologique.
En 2001, il sest produit une lgre baisse des contributions pour la garde danimaux
dans des conditions difficiles. Elle peut sexpliquer par la diminution du nombre
dexploitations runissant les conditions pour bnficier de ces paiements, la suite de la
cessation dactivit de certains exploitants. Cependant, comme les exploitations restantes
dpassaient le plus souvent le chiffre maximal de 15 UGB susceptibles de bnficier de

130

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

paiements, le volume de ces derniers na pas progress dans lensemble malgr


laugmentation des superficies concernes. Depuis 2002, date o ce chiffre a t port de 15
20 UGB par exploitation, environ 80 000 UGB supplmentaires (+17 %) ont pu bnficier
de paiements, do la forte expansion de ces contributions.
Entre 1993 et 2003, les paiements directs verss sont passs de 1.28 milliard de CHF
2.47 milliards de CHF (voir galement tableau 5.2). En 2003, les paiements directs gnraux
en constituaient lessentiel, soit 80.9 %. Limportance financire des contributions
cologiques et thologiques est relativement faible (15.4 %) par comparaison. Abstraction
faite de lvolution des paiements pour la garde danimaux dans des conditions difficiles
dj voque ci-dessus, les paiements directs gnraux nont enregistr aucune autre
augmentation depuis 1999. Par ailleurs, les contributions cologiques et thologiques sont
encore en lgre progression, ce qui peut sexpliquer par laugmentation rgulire du
nombre dexploitations participant aux programmes (graphique 5.6 et tableau 5.3).
Le graphique 5.5 montre lvolution du pourcentage dhectares et dUGB bnficiant des
programmes de paiements directs gnraux. Il est bas sur les donnes prsentes au
tableau 5.3, dans lequel les contributions pour la garde de vaches dont le lait nest pas
commercialis sont remplaces par des paiements pour les units de gros btail consommant
des fourrages grossiers. Un bien plus grand nombre danimaux (environ 200 000 UGB, voir
tableau 5.3) peut donc bnficier de ces paiements. Qui plus est, laugmentation des paiements
depuis 1999 pourrait galement tre attribuable laugmentation constante des retraits du
secteur de la production laitire. Cette hypothse est conforte par le nombre croissant dUGB
bnficiant de paiements directs, comme le fait apparatre le tableau 5.3.
Le graphique 5.5 montre clairement quen 2003, 96 % de lensemble des terres
agricoles ont bnfici de paiements lhectare en Suisse. Cela implique que ces terres
fournissent les prestations cologiques requises et que les chefs de ces exploitations
peuvent en apporter la preuve. En 2003, au total 57 397 exploitations, soit environ 89 % de
lensemble des exploitations du pays, remplissaient les conditions pour bnficier de
paiements lhectare. Les caractristiques mmes du systme font que ce pourcentage est
plus faible pour les autres types de contributions puisque ni toutes les catgories
danimaux ni lensemble des superficies agricoles ne peuvent en bnficier, compte tenu
des objectifs de ces programmes.
Le graphique 5.6 dcrit lvolution des paiements directs cologiques. Le nombre
dUGB bnficiant des programmes SRPA et SST demeure en forte progression et
reprsente des pourcentages importants : 62 % (SRPA) et 30 % (SST). Ce pourcentage est
plus faible pour le programme SST du fait quil impose de plus grandes exigences
concernant les installations susceptibles den bnficier. Les exploitations dont les
installations respectaient dj les critres du programme (systme de stabulation dot
dun enclos extrieur) peuvent doffice en bnficier, mais les autres exploitations sont
contraintes dinvestir dans les systmes de stabulation si elles souhaitent y participer.
Le pourcentage des terres o est pratique lagriculture biologique slevait environ
10 % en 2003. La Suisse compte au total 65 866 exploitations dont 6 186, soit 9.4 %,
appliquent les principes de lagriculture biologique. La Suisse se classe ainsi en tte par
rapport au reste de lEurope et cette situation sexplique en grande partie par une forte
expansion de ce secteur au dbut des annes 90.
Les surfaces de compensation cologique et la culture extensive de crales
reprsentent par contre une part modeste. Pour ce qui est des premires, il convient

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

131

II.5.

132
Paiements directs

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Paiements directs gnraux


Contributions la surface (depuis 1999)

1 163 094

1 186 770

1 303 881

1 316 183

1 317 956

610 724

779 802

794 815

888 757

872 324

825 113

41 550

69 652

156 412

417 223

500 925

460 020

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

119 207

99 330

101 790

96 970

93 383

91 863

254 624

258 505

268 272

283 221

287 692

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

266 535

266 894

268 278

265 965

261 918

259 119

255 882

251 593

250 255

289 572

287 289

Contributions pour des terrains en pente

109 147

99 297

98 860

98 620

98 070

95 110

105 207

106 790

106 686

105 862

106 154

Contributions directes complmentaires (jusquen 1998)


Contributions pour la production intgre (jusquen 1998)2

Total des paiements directs gnraux

1 147 163

1 314 975

1 420 155

1 767 535

1 826 620

1 731 225

1 778 807

1 803 658

1 929 094

1 994 838

1 999 091

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Paiements directs cologiques


Contributions la compensation cologique

31 919

48 696

66 596

79 211

87 665

90 673

100 674

108 130

118 417

122 347

124 927

8 934

14 638

3 054

5 695

8 109

12 695

19 494

24 613

17 652

17 150

58 168

65 486

48 500

39 600

47 570

45 700

35 135

33 398

32 526

31 938

31 255

Contributions au sens de lordonnance sur la qualit cologique


Contributions pour la jachre verte3
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza
Contributions pour la culture biologique4

3 945

5 702

14 096

39 266

47 501

44 077

11 637

12 185

23 488

25 484

27 135

Contributions pour sorties rgulires en plein air

5 387

7 007

8 833

31 798

44 370

56 421

72 688

83 370

121 421

131 655

140 106

6 055

9 523

12 641

21 002

24 748

34 034

39 029

43 257

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux


des animaux
Total des paiements directs cologiques
Contributions destivage
Total

102 473
30 750
1 280 386

132 586
46 630
1 494 191

146 134
47 830
1 614 119

208 625
66 910
2 043 070

256 123
66 553
2 149 296

274 125
66 885
2 072 235

258 788
67 571
2 105 166

278 981
81 238
2 163 877

329 886
80 524
2 339 504

359 387
89 561
2 443 786

381 318
91 381
2 471 790

1. Selon la rglementation relative aux paiements directs; les mesures pralables 1999 sont subordonnes aux dispositions ultrieures.
2. Les paiements en faveur de la production intgre faisaient auparavant partie intgrante des contributions cologiques, mais ils ont t convertis en paiements lhectare aprs.
3. Rglementation de 1999-2000 sur le point dexpirer.
4. Depuis 1999, la contribution pour lagriculture biologique est plus faible, une partie ayant t convertie en paiements gnraux lhectare.
Source : 1993 1998 : Rapport sur les paiements directs lagriculture (OFAG, diverses annes); 1999 2003 : Rapports agricoles (OFAG, diverses annes).

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Tableau 5.2. volution des paiements directs entre 1993 et 2003 (en 1 000 CHF)
1

II.5.

Units

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Surface totale1

ha

1 061 840 1 061 840 1 061 840 1 082 490 1 075 728 1 075 405 1 071 899 1 072 492 1 071 130 1 069 770 1 067 055

Units de gros btail totales (UGB)2

UGB

1 375 831 1 375 831 1 330 282 1 336 189 1 307 714 1 303 255 1 304 285 1 299 512 1 310 346 1 305 363 1 287 028

Paiements directs gnraux


Contributions la surface (depuis 1999)

ha

Contributions directes complmentaires (jusquen 1998)

ha

Contributions pour la production intgre (jusquen 1998)2

ha

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers Vaches/UGB

1 021 945 1 029 899 1 028 877 1 023 819 1 027 321
1 020 858 1 001 300

957 014

968 545

971 233

976 422

179 152

298 297

364 414

646 282

784 562

833 530

0
0

68 061

68 726

71 566

72 630

73 560

74 999

289 467

298 112

311 283

329 702

336 891

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

UGB

503 211

480 923

477 506

473 877

463 354

456 466

455 177

450 313

452 093

529 908

525 163

Contributions pour des terrains en pente

ha

309 693

242 503

239 795

238 239

235 170

234 810

232 020

233 219

233 020

231 069

230 577

Paiements directs cologiques


Contributions la compensation cologique

ha

69 393

74 099

78 139

94 039

103 919

107 892

107 298

111 851

117 302

119 729

121 010

Contributions au sens de lordonnance sur la qualit cologique

ha

15 552

26 921

Contributions pour la jachre verte3

ha

1 104

2 003

2 804

4 805

6 841

8 245

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

ha

72 960

81 858

80 370

79 467

95 612

91 402

87 761

83 577

81 576

80 140

78 425

Contributions pour la culture biologique

ha

18 908

21 223

28 350

53 982

66 885

72 466

78 454

82 822

93 565

102 802

110 134

Contributions pour sorties rgulires en plein air

UGB

91 412

117 952

146 283

254 759

355 513

434 550

538 667

618 000

690 939

742 993

793 517

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement


respectueux des animaux

UGB

94 145

139 707

171 462

225 434

265 236

310 139

345 763

384 969

UGB

302 403

301 416

310 184

315 632

310 965

306 203

297 015

312 477

308 418

291 610

315 156

Contributions destivage

1. Source : Enqutes et valuations statistiques; 1993 et 1994 aucune donne (= superficie agricole utilise en 1995).
2. Source : Enqutes et valuations statistiques; 1994 aucune donne (= valeur en 1993).
3. Rglementation de 1999-2000 sur le point dexpirer; depuis 1999, les chiffres sur les superficies correspondantes ne sont plus publis.
Source : 1993 1998 : Rapport sur les paiements directs lagriculture (OFAG, diverses annes); 1999 2003 : Rapport agricole (OFAG, diverses annes).

133

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Tableau 5.3. volution de la participation des superficies et des animaux aux mesures entre 1993 et 2002

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.5. volution du pourcentage dhectares et dUGB bnficiant


des programmes de paiements directs cologiques et thologiques
UGB recevant des contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers en pourcentage des UGB totales
Surface recevant des contributions pour des terrains en pente en pourcentage de la surface totale
UGB recevant des contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles en pourcentage des UGB totales
Surface recevant des contributions pour la production intgre en pourcentage de la surface totale
Surface recevant des contributions complmentaires directes en pourcentage de la surface totale
Surface recevant des contributions la surface en pourcentage de la surface totale

Pourcentage du total
units
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2003

2002

0
2002

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

Source : Tableau 5.3.

dindiquer que pour pouvoir bnficier de paiements directs les exploitations doivent
affecter une partie de leur superficie au programme de compensation cologique, savoir
5 % en 1997 et 7 % depuis 1998. Indpendamment de ces planchers, les services fournis
dans le secteur de la compensation cologique sont rmunrs par des paiements
spcifiques. En 2003, les paiements pour les prairies extensives et pour les arbres fruitiers
haute tige en taient les principales composantes et reprsentaient conjointement
environ 70 % des paiements verss pour la compensation cologique.
Les graphiques 5.5 et 5.6 illustrent clairement lvolution dans le temps des diffrents
effets exercs par les approches ticket rouge et ticket vert. Si la participation est le plus
souvent stable et leve dans le cas des mesures ticket rouge , elle est par contre en
constante augmentation dans celui des mesures ticket vert . Elle finit toutefois par se
stabiliser un certain niveau, car il nest pas dans lintrt des exploitations participantes
dengager plus de terres ou danimaux dans le programme considr.

134

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II.5.

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Graphique 5.6. volution du pourcentage dhectares et dUGB bnficiant


des programmes de paiements directs gnraux
Surface recevant des contributions pour la culture biologique en pourcentage de la surface totale
Surface recevant des contributions pour la culture extensive de crales et de colza en pourcentage de la surface totale
Surface recevant des contributions la compensation cologique en pourcentage de la surface totale
UGB recevant des contributions pour systmes de stabulation respectueux des animaux en pourcentage des des UGB totales
UGB recevant des contributions pour sorties rgulires en plein air en pourcentage des des UGB totales

Pourcentage du total
units
60

50

40

30

20

10

0
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993

Source : Tableau 5.3.

5.3. Estimation des cots de transaction


Cette section traite des grands principes fondamentaux sur lesquels repose lestimation
des cots de transaction. Les grandes lignes de lvaluation sont tout dabord exposes. Les
aspects organisationnels de la mise en uvre du systme suisse de paiements directs sont
ensuite prsents, ainsi que les deux cantons couverts par les tudes de cas, savoir celui
des Grisons et celui de Zurich. Les deux dernires sections dcrivent grands traits la
procdure effective de calcul des cots de transaction aux divers niveaux dadministration
ainsi que les indicateurs utiliss pour interprter les paiements directs.

Grandes lignes du calcul des cots de transaction


En guise dintroduction la mthode de calcul, le graphique 5.7 dcrit un systme
gnral de mise en uvre des mesures de politique agricole des paiements directs en
loccurrence en faisant apparatre les diffrents acteurs et leurs interactions. Chaque acteur

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135

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

reoit ou transmet des informations ou des ressources financires. Pour ce faire, les acteurs
ont besoin dun processus de transformation interne : les informations sont reues, traites
et transmises, les flux de ressources financires ou de paiements sont gnrs.

Graphique 5.7. Organigramme et processus dun systme gnral


de mise en uvre et de suivi
Acteur C

Acteur A

Acteur B

Flux de paiements
Flux dinformations

Processus
de transformation

Chaque flche et chaque processus de ce graphique prsente un intrt du point de


vue des cots de transaction, une distinction fondamentale tant tablie entre les cots
dacheminement et les cots de transformation. Cest ce que met en vidence le
graphique 5.8. En outre, une distinction est tablie entre les cots dacheminement selon
quils correspondent aux flux dinformation ou aux flux de ressources financires
(paiements directs).

Graphique 5.8. CTLP dans un systme gnral de mise en uvre et de suivi


Acteur C

Acteur A

Cot de transport
des paiements directs
Cot de transport
de linformation

Acteur B

Cots de transformation.
(Cots dadministration)
de collecte de traitement

Chacun des flux entrants ou sortants indiqus par une flche gnre des CTLP pour lacteur concern; le graphique
nindique pas qui paie ces cots.

La multiplicit des mesures donnant lieu des paiements directs ajoute une nouvelle
dimension au systme dcrit au graphique 5.8, puisquil faut galement tenir compte des
interactions entre les processus et les flux correspondant aux diffrentes mesures. Le
contrle de la fourniture des prestations cologiques requises vaut ainsi pour plusieurs
mesures.

136

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Chaque acteur du systme gnre aussi bien des cots de transformation que des cots
dacheminement. Ceux qui les gnrent ne sont pas ncessairement ceux qui doivent les
payer. Tel est en particulier le cas des acteurs privs ou des socits qui facturent leurs
services (cots) dautres acteurs (par exemple les organisations de contrle prives).
Outre cette connaissance gnrale du systme, les informations de base suivantes
sont essentielles pour dterminer les cots de transaction :

connaissance des acteurs concerns ;

connaissance des mesures de politique agricole ;

connaissance des interactions entre les acteurs dans le cadre des diffrentes mesures ;

connaissance des processus de transformation des acteurs dans le cadre des diffrentes
mesures; et

connaissance de ceux qui paient les cots.


La connaissance de ces lments sert de base lidentification de centres de cots

synthtisant les informations sur ceux qui paient les cots (T), sur ceux qui les gnrent,
savoir les acteurs (V), ainsi que sur les mesures (M), et permettant par ailleurs de mieux
distinguer les parties concernes.
Un centre de cots K particulier associ une mesure donne peut donc de faon
gnrale tre dsign par KTVM. Ce centre de cots est dfini au moyen dune fonction des
processus et des caractristiques structurelles qui gnrent des cots.
KTVM = f (processus, caractristiques structurelles)
Si tous les centres de cots peuvent tre identifis selon ce principe, il est possible de
prsenter les rsultats sous forme matricielle (tableau 5.4). Les rsultats requis peuvent
tre obtenus par simple ajout des indices correspondants.

Tableau 5.4. Illustration de la mthode gnrale didentification des CTLP


par le biais des centres de cots
Payeur 1

Payeur 2

Mesure M
Acteur 1

Acteur 2

M1

Acteur 3
KT2V3M1

M2
M3

Les centres de cots particuliers KTVM peuvent tre dtermins selon deux mthodes
diffrentes :

Mthode ascendante ou des facteurs de cots :


La mthode ascendante permet une valuation directe de la fonction de cots, dans
laquelle chacune des caractristiques structurelles et chacun des processus (facteurs)
gnre des cots. Les cots correspondants sont imputs chacun de ces facteurs.
KTVM = f(F)
f(F) = Somme(ai * Fi), o ai = cots et Fi = facteurs
Lapplication de la seule mthode ascendante nest possible que pour les centres de
cots pour lesquels tous les facteurs de cots et les cots correspondants sont connus. Tel
nest toutefois pas toujours le cas. Ce problme ne se pose pas avec la mthode descendante.

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137

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Mthode descendante ou des rsultats :


Dans le cas de lapproche descendante, les cots de transaction dune certaine mesure
sont calculs partir des cots totaux supports par un payeur. Il est souvent plus facile de
dterminer la somme correspondant aux centres de cots que les cots dune mesure
donne. Les cots totaux dun payeur peuvent ainsi tre tablis partir des comptes
budgtaires dune institution publique, mme si leur rpartition entre les centres de cots
nest pas connue. Lapproche descendante procde cette rpartition en ventilant entre les
centres de cots un rsultat pralablement fix, tel que les cots totaux de mise en uvre
supports par ltat. Il faut toutefois possder une connaissance prcise des processus qui
aboutissent ce rsultat.
La premire tape consiste imputer aux divers processus les cots totaux supports
par une institution. Dans un second temps, des hypothses peuvent tre formules
concernant la rpartition de ces cots partiels entre les centres de cots (tableau 5.5).

Tableau 5.5. Procdure applique dans la mthode descendante


1re tape
V1 = C

C = somme en valeur absolue des cots de transaction gnrs par lacteur V1

V1 = Somme (ai * V1)

o somme (aj) = 1 et aj * V1 = cots correspondant au processus Pi


aj = valuation des dpenses partielles/des cots partiels correspondant au processus Pi

2e tape
Pi = Somme (aV1Mi * Pi)

o somme (aV1Mi) = 1 et somme (aV1Mi * Pi ) = aj * V1 = cots correspondant au processus Pi


aV1Mi = valuation

Les cots totaux de mise en uvre dans le canton des Grisons sont par exemple
connus. Une partie de ces cots est fonction du nombre dexploitations, quelles que soient
leurs pratiques agricoles et quelles participent ou non aux mesures. Elle est value selon
la mme mthode que ai ltape 1. La valeur aV1Mi doit tre value ltape 2 afin
dimputer ces cots partiels Pi aux mesures. Cette valuation peut tre effectue selon
deux variantes prsentes ci-dessous.
Les valeurs de KTVM peuvent tre values laide de mthodes statistiques bases sur
lanalyse dune srie chronologique pour un seul payeur ou sur lanalyse transversale de
payeurs de type similaire (Huber, 1998 ou Mann, 2001, par exemple). Il est essentiel de
disposer de bonnes valeurs pour C ainsi que dun nombre suffisant de points de donnes
pour pouvoir obtenir des rsultats utiles. Les lments ncessaires ce calcul font dans
une large mesure dfaut dans le cas du systme suisse de paiements directs ou ne peuvent
tre obtenus qu un cot lev.
Contrairement aux valuations statistiques, limputation des cots aux divers centres
de cots peut galement tre ralise sur la base dhypothses. Une connaissance prcise
des processus de mise en uvre et de contrle est indispensable la formulation de ces
hypothses. Les effets du choix de ces hypothses peuvent par ailleurs tre vrifis et les
rsultats tablis avec une marge derreur raisonnable grce au calcul de variantes (pour les
deux mthodes).

Organisation de la mise en uvre du systme suisse de paiements directs (processus)


La mise en uvre du systme suisse de paiements directs est rgie par les dispositions
de lOrdonnance sur les paiements directs (RS 910.13) adopte au niveau fdral. Les

138

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

acteurs et les obligations dont ils doivent sacquitter sont dcrits au Titre 4 de cette
ordonnance de la faon indique dans les colonnes du graphique 5.9. Les lignes montrent
les principaux lments de la mise en uvre, alors que les flches indiquent les
interactions entre les acteurs. lintersection des lignes et des colonnes, des cases de
couleur blanche font apparatre les principaux processus correspondant chacun des
acteurs. Les cots de ces processus servent de base lvaluation des cots de transaction.
Ces processus sont dcrits en dtail la section 5.4, qui prsente la procdure dvaluation
des cots de transaction aux diffrents niveaux dadministration.

Graphique 5.9. Acteurs et processus intervenant dans la mise en uvre


du systme suisse de paiements directs
Exploitation

Canton

tat

Obtention
et contrle des donnes
lectroniques

Obtention
et contrle des donnes

Vrification
du droit bnficier
de paiements directs,
contrle

Contrles
de supervision

Versement
et application
de sanctions

Versement des PD
aux exploitants
et application
de sanctions en cas
dirrgularits

Versement
aux cantons

Autres fonctions

Services de conseil
aux organisations
de contrle.
Bureau dinformation

tablissement
de rapports.
Service
de conseil aux cantons

Dtermination
et contrle des donnes

Remplissage
des formulaires.
Registres

Communes
Dtermination et
contrle des donnes
structurelles et
contrle sur le terrain
du respect des
exigences cologiques
Organisations
de contrle

Contrle du respect
des exigences

Contrle
des exploitations

Contrle
des exploitations

La mise en uvre du systme de paiements directs fait essentiellement intervenir


trois groupes dacteurs : les exploitants ou exploitations, les cantons et ltat.
Les exploitants participent au processus de mise en uvre de trois faons : ils doivent
remplir des formulaires de demande en vue de bnficier du paiement direct
correspondant, ils doivent tenir des registres en bonne et due forme retraant leurs
activits au sein de lexploitation au cours de lanne afin den permettre le contrle et ils
jouent en dernier lieu un rle actif lors des contrles de lexploitation.
Les cantons sont la plus importante institution de mise en uvre. Ils sont
responsables de la dtermination des donnes et du contrle du respect des exigences au
sein des exploitations, ils vrifient le droit de bnficier de paiements directs, imposent
des sanctions en cas dirrgularits et versent les paiements directs aux exploitants. Ils
constituent par ailleurs un maillon de la chane de communication entre le lgislateur et

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

celui qui fournit le service (lexploitant). Les cantons sont libres de confier certaines de ces
tches, telles que les contrles ou la dtermination des donnes, dautres acteurs. Il
sensuit que dans la plupart des cantons, les communes participent la dtermination des
donnes et aux contrles du respect des exigences environnementales (dont par exemple
celui de la date fixe pour le fauchage des surfaces de compensation cologique). Dans
certains cantons (comme celui de Zurich), les contrles au sein des exploitations
(concernant la fourniture des prestations cologiques requises ou le respect des
programmes SRPA et SST) sont assurs par des organisations prives. Le contrle de
lagriculture biologique est confi des organisations prives dans tous les cantons.
Le ministre de lAgriculture (OFAG) constitue la plus haute instance et doit ce titre
soutenir et contrler la mise en uvre au niveau cantonal. Il verse par ailleurs les
contributions aux cantons et tablit des rapports sur la mise en uvre.

tudes de cas
La description des processus pertinents rvle que les cantons jouent un rle de
premier plan dans le systme de mise en uvre et de contrle. Les cantons peuvent dans
une large mesure dcider par eux-mmes de la manire dont ils sacquittent de leurs
missions. Des diffrences peuvent donc tre observes au niveau des modes de mise en
uvre. Il en est en particulier ainsi du degr dexternalisation des missions de contrle.
Des diffrences mineures peuvent en outre apparatre sagissant des modalits de
dtermination des donnes. Puisque tous les cantons nappliquent pas le mme systme,
le calcul des cots de transaction pour lensemble de la Suisse nest possible que si ltude
tient compte de tous les cantons.
Dans cette tude de cas, lanalyse se limite aux deux cantons faisant lobjet des tudes
de cas, savoir celui des Grisons et celui de Zurich. Ces deux cantons ont recours des
systmes de contrle diffrents : celui des Grisons assure lui-mme la gestion du bureau de
contrle, alors que celui de Zurich la confie lorganisation prive Agrocontrol. Abstraction
faite de ces diffrences organisationnelles, les deux cantons se prtent parfaitement
ltude de cas dans la mesure o ils sont relativement tendus et o la plupart des types
dexploitations et des zones agricoles y sont reprsents. Le tableau 5.6 procde une
comparaison des cantons de Zurich et des Grisons sous langle organisationnel et structurel.
Dans lensemble, bien que le canton des Grisons compte un moins grand nombre
dexploitations, la taille moyenne de celles runissant les conditions requises pour
bnficier de paiements directs est pratiquement identique. Les exploitations biologiques
et les exploitations de montagne sont bien moins nombreuses dans le canton de Zurich. Le
pourcentage des exploitations biologiques est plus lev dans les zones montagneuses, en
particulier dans le canton de Zurich. Environ 167 millions de CHF sont verss sous la forme
de paiements directs dans le canton des Grisons, sans compter les contributions destivage
et celles verses au titre de la rglementation sur la qualit cologique. Le canton de Zurich
reoit environ 140 millions de CHF. Les paiements par exploitation et par hectare de terres
agricoles ny reprsentent donc quun peu plus de 60 % de ceux verss dans le canton des
Grisons. Cest principalement l une consquence du plus faible pourcentage de terres
arables, des taux plus levs dont bnficient les exploitations de montagne et de la
moindre importance des exploitations laitires dans le canton des Grisons.
Pour valuer les cots de transaction dans les cantons faisant lobjet des tudes de cas,
il est essentiel de prendre en compte les cots de transaction supports par lensemble des

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Tableau 5.6. Diffrences organisationnelles et structurelles entre les deux cantons


faisant lobjet des tudes de cas
Canton des Grisons

Canton de Zurich

Organisation
Bureau de contrle

Bureau de contrle cantonal Agrocontrol (Syndicat agricole)

Obtention des donnes et contrles sur le terrain

Communes

Communes

Obtention des donnes lectroniques

Canton

Par des tudiants

Nombre de communes agricoles

207

169

Nombre dexploitations bnficiant de paiements directs

2 745

3 657

% dexploitations biologiques

50.1 %

12.9 %

Caractristiques structurelles

% dexploitations de montagne

92.4 %

11.4 %

% dexploitations biologiques dans les zones montagneuses

53.9 %

23.6 %

Taille moyenne des exploitations susceptibles de bnficier de paiements directs 19.13 ha

19.41 ha

Montant total des paiements directs

141 millions de CHF

167 millions de CHF

Paiements directs par exploitation

60 838 CHF

38 556 CHF

Paiements directs/ha de superficie exploitable

3 180 CHF

1 986 CHF

Source : Enqutes effectues par les auteurs et banque de donnes AGIS (OFAG, 2003a).

exploitations de chacun de ces cantons. Il en va de mme des cots encourus par les
communes et les cantons. Par ailleurs, au niveau de ltat, les cots de transaction des
cantons retenus doivent tre isols du reste des dpenses totales de mise en uvre des
paiements directs.

Procdure de calcul des cots de transaction


Prsentation densemble de la procdure
Dans cette tude de cas, lestimation des cots de transaction et leur imputation aux
diverses mesures diffrent selon les acteurs. Elles prsentent toutefois un lment
commun : chacune des exploitations dun canton se voit assigner une part des cots
correspondant chaque acteur. Les valeurs KTVM sont calcules pour chaque exploitation
puis de nouveau additionnes pour tablir les cots de transaction de chacun des acteurs.
Selon les donnes disponibles, les cots totaux ou partiels dun acteur sont calculs
laide de la procdure descendante ou ascendante. Chacun des acteurs supporte des
lments de cots que mme les experts ont des difficults imputer directement une
mesure particulire. Ltape 2 de la procdure descendante est alors applique, si bien que
deux mthodes diffrentes sont utilises pour dterminer les valeurs aVM.
Variante Participation :
Dans le cas de la variante Participation , la participation ou la non participation
dune exploitation une mesure est le seul facteur pertinent pour limputation des cots
de transaction aux diffrentes mesures. Par exemple, si une exploitation prend part
toutes les mesures, les cots lis au remplissage du formulaire de demande de paiements
directs sont rpartis parts gales entre toutes les mesures.

aVM = 1/somme (M) * M; o M = 1 si une exploitation participe la mesure M et M = 0 si


elle ne participe pas la mesure M.

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Variante Part des paiements directs :


Par contre, dans la variante Part des paiements directs , les cots supports par une
exploitation sont rpartis en fonction de la Part des paiements directs correspondant aux
diffrentes mesures.

a V M = paiements directs (M)/somme (paiements directs) dont bnficie


lexploitation considre

Les sections suivantes dcrivent la procdure applique en vue de calculer les cots et
de les imputer aux diffrentes mesures pour tous les acteurs concerns. Enfin, le
tableau 5.7 offre une prsentation synoptique de cette procdure.

Procdure au niveau de lexploitation


Le graphique 5.10 illustre les processus dont il doit tre tenu compte pour calculer les
cots de transaction au niveau de lexploitation, dont les cots de main-duvre
constituent le principal lment. La charge de travail impose par chacun de ces processus
est estime au moyen dentretiens avec des experts et multiplie par des cots de mainduvre prtablis. La marge dincertitude de ces estimations est tablie grce au calcul de
variantes reposant sur des cots de main-duvre diffrents (de 0 et 25 CHF par heure
respectivement).

Graphique 5.10. Processus pris en considration au niveau de lexploitation


Processus pris en considration au niveau de lexploitation

Registres

Remplissage formulaires

Achats de fourrage
Mdicaments
Plan de parcelles
Calendrier de fauchage
Achats dengrais
Base de donnes sur
le trafic des animaux
Sortie en plein air
des animaux
Bilan des nutriments

Remplissage formulaires
paiements directs
Formulaire superf. exacte
Formulaires donnes animaux
Form. commercialisation lait

Contrles des exploitations

Contrles biologiques
Contrles de la PI (t)
Contrle des bleus
Enqute superf. et animaux
Contrles de la PI (hiver)

Les cots sont calculs pour chacune des exploitations. Pour certains lments, la
participation ou non dune exploitation une mesure (par exemple inscription sur un
registre des sorties en plein air pour le programme SRPA) est dcisive. Dans ce cas, la part
de cots correspondante est directement impute la mesure considre. Par contre, pour
dautres lments, cette faon de faire ne peut tre applique que si une exploitation reoit
des paiements directs ou si les cots sont lis aux caractristiques structurelles de
lexploitation. Ces cots sont imputs aux mesures conformment aux variantes
mentionnes ci-dessus.

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II.5.

Niveau

Acteur

Facteurs de cots en CHF

Cl de rpartition KMi = aVMi * facteur de cots

Explication de limputation des cots chacune des exploitations

tat

tat

Facteur de cots canton

/K/BK

Imputation en fonction du nombre de cantons et du nombre dexploitations par canton

Facteur de cots exploitation

/BET

Imputation en fonction du nombre dexploitations en Suisse

Facteur de cots mesure

/MET/aVmi

Imputation en fonction du nombre dexploitations participantes en Suisse

Facteur de cots qualit de mise


en uvre

*Ai/BK

Imputation en fonction des caractristiques de qualit du canton et du nombre


dexploitations dans le canton

Facteur de cots exploitation

/BET

Imputation en fonction du nombre dexploitations dans le canton

Facteur de cots mesure

/MET/aVmi

Imputation en fonction du nombre dexploitations participantes dans le canton

Facteur de cots non imputable

/BET

Imputation en fonction du nombre dexploitations dans le canton

Cots fixes commune

/BET

Imputation en fonction du nombre dexploitations dans la commune

Canton

Commune

Canton

Commune

Estimation des cots par exploitation


Facteur de cots mesure
Canton

Organisation de contrle
des exploitations PER

Exploitation Bio Inspecta


Exploitation

Aucune imputation ncessaire


/MET*/aVmi

Facteur de cots exploitation

Imputation en fonction du nombre dexploitations participantes dans la commune


Somme forfaitaire par exploitation bnficiant de paiements directs (BP)

Facteur de cots mesure

Taux fixe par participation une mesure (A)

Facteur de cots exploitation BP

/aVMi * BIO pour i = agriculture biologique avec la condition KMi > = 0 Aucune imputation ncessaire

Facteur de cots A

/aVMi * BIO pour i = agriculture biologique avec la condition KMi > = 0 Aucune imputation ncessaire

Facteur de cots exploitation


Facteur de cots mesure

Aucune imputation ncessaire


/aVmi

CTLP dune mesure Mi dans un canton faisant lobjet dune tude de cas

Somme de la colonne au travers des exploitations

CTLP dun canton faisant lobjet dune tude de cas

Somme de la colonne au travers des exploitations et des mesures

Ai = Cl de rpartition qualit de mise en uvre pour le canton i.


aVMi = Cl pour limputation la mesure Mi.
BA = Type dexploitation BIO ou PER avec BIO + PER = 1.
BET = Somme des exploitations un niveau donn (premire colonne du tableau).
BK = Somme des exploitations dans les cantons faisant lobjet de ltude de cas.
K = Somme de tous les cantons.
KMi = Cots partiels dun acteur pour la mesure Mi (cots partiels de KTVM).
MET = Somme des exploitations un niveau donn qui participent la mesure Mi.
LNET = Nombre dexploitations PER un niveau donn (premire colonne).

Aucune imputation ncessaire

143

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Tableau 5.7. Procdure dimputation des cots aux diffrentes exploitations et aux diffrentes mesures

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Procdure au niveau de lorganisation de contrle


Les organisations de contrle prises en considration sont indiques au graphique 5.11.
Les cots entrans par les diffrents contrles sont assigns chacune des exploitations
en fonction de ses caractristiques structurelles. Dans le cas des exploitations biologiques,
les taux appliqus par lorganisation de contrle des exploitations biologiques (Bio
Inspecta) sont utiliss. Les cots lis aux ventuelles vrifications ou rductions
ultrieures (prime de fidlit, par exemple) ne sont pas pris en considration dans la
mesure o ils sont imputables la gestion de lexploitation et non au systme de
paiements directs. En outre, les cots et les contrles associs la certification des
produits ne sont pas pris en compte (par exemple les contrles des caves vinicoles).

Graphique 5.11. Organisations de contrle prises en considration


Control Organisations taken into Consideration

PEP farms

Organic farms

Agrocontrol
(Canton Zurich)

Bio Inspecta

Cantonal control office


(Canton Grisons)

Dans le canton de Zurich, les taux appliqus par lorganisation de contrle


(Agrocontrol) sont utiliss aussi bien pour les exploitations PER (fournissant les prestations
cologiques requises) que pour les exploitations biologiques. Les informations fournies par
Agrocontrol (cots totaux) servent de valeur de rfrence. Dans le canton des Grisons, les
cots totaux de lorganisation de contrle sont connus. Conformment lusage, chaque
exploitation PER se voit facturer une somme forfaitaire.
Il est en outre procd limputation des cots de contrle aux diverses mesures en
partant de lhypothse que la diffrence de cot entre le contrle des exploitations
biologiques et celui des exploitations PER doit tre assigne aux mesures en faveur de
lagriculture biologique. Le reste des cots est rparti conformment aux variantes dcrites
ci-dessus.

Procdure au niveau de la commune


Les missions assures par les communes des deux cantons couverts par cette tude de
cas ne sont pas fondamentalement diffrentes. Elles sont inscrites dans un tableau de

144

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

service dans le canton de Zurich, alors que les communes du canton des Grisons sont par
contre libres de sen sacquitter comme elles lentendent. Les processus de mise en uvre
ne sont pas uniformes dans le canton des Grisons. Deux variantes diffrentes sont donc
examines pour ce canton. La charge de travail et les cots de main-duvre lis ces
processus ont t dtermins au moyen denqutes. La variante la plus coteuse mais
aussi la plus rpandue a finalement t retenue.
Le canton de Zurich dispose dune estimation de la charge de travail pour les
exploitations possdant des terres arables. Cette charge de travail est estime 3 heures
par exploitation et par an en moyenne. Il convient dajouter ce chiffre les cots de
formation permanente du chef dexploitation ainsi que les frais encourus. Ils sont estims
en vue de calculer les cots de transaction.
Sil nest pas possible dimputer directement les cots partiels, lun et lautre cantons
les assignent aux mesures selon les deux variantes prcdemment dcrites.

Procdure au niveau cantonal


Les cots supports par les cantons sont obtenus au moyen de questionnaires sur les
points suivants :

Inscription sur un registre des services et des personnes concerns de faon


comptabiliser la charge de travail de tous les effectifs participant la mise en uvre des
paiements directs ;

inscription sur un registre des cots salariaux bruts pour chacun des salaris, des cots
dinfrastructure supports par le service, ainsi que des cots des services achets; et

dtermination des valeurs qui influent sur la charge de travail (facteurs de cot).

Certains de ces cots sont directement imputs aux mesures sur la base des
informations obtenues grce lenqute (graphique 5.12). Certains lments de cots
peuvent en outre tre attribus au nombre dexploitations ou tre considrs comme des
cots fixes. Ces derniers ne sont pas lis au nombre dexploitations, ni la participation
des exploitations aux programmes de paiements directs.

Graphique 5.12. Facteurs de cots au niveau cantonal


Facteurs de cots au niveau cantonal

Participation des
exploitations aux mesures

Nombre dexploitations

Non imputables

Possdant des animaux

Possdant des terres

Ensemble des exploitations

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145

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Les cots qui ne peuvent tre directement imputs et les cots lis au facteur de cots
nombre dexploitations sont assigns conformment aux deux mthodes
prcdemment dcrites.

Procdure au niveau de ltat


Les cots au niveau de ltat sont dtermins de la mme manire que pour les
cantons, cest--dire au moyen dun questionnaire. La charge de travail des effectifs
participant la mise en uvre et les cots qui lui sont associs, les cots dinfrastructure
et les cots des services achets sont dtermins de faon identique au niveau de ltat.
Les facteurs qui dterminent le montant total des cots (graphique 5.13) diffrent
lgrement de ceux pris en compte dans le cas des cantons. L encore, une partie des cots
peut tre directement impute la participation des exploitations certaines mesures
alors que dautres doivent tre ventils.

Graphique 5.13. Facteurs de cots au niveau de ltat


Facteurs de cots au niveau de ltat

Participation
des exploitations
aux mesures

Nombre
dexploitations

Nombre de cantons

Qualit
de la mise en uvre
par les cantons

Une partie des cots est dtermine par le nombre dexploitations et le nombre de
cantons que compte la Suisse. La qualit de la mise en uvre assure par les cantons
constitue un autre facteur de cots. Les cantons gnrent dautant moins de cots au niveau
de ltat quils se caractrisent par une mise en uvre de grande qualit. La procdure
suivante est utilise pour dterminer la part de chaque canton dans les cots de ltat :

Les parts des cots qui peuvent tre directement imputes aux mesures sont
directement assignes aux exploitations et aux mesures en fonction de la participation
des exploitations.

Dans le cas du facteur de cots nombre dexploitations , la part des cots


correspondant un canton est calcule sur la base du nombre dexploitations (nombre
dexploitations dans le canton/nombre dexploitations en Suisse).

La mme part des cots est assigne tous les cantons sur la base du facteur de cots
nombre de cantons .

La part dun canton dans le facteur de cots qualit de la mise en uvre des
cantons est dtermine par le pourcentage dexploitations interroges sur lensemble de
celles runissant les conditions requises pour bnficier de paiements directs. Cette
procdure est base sur lhypothse que le pourcentage dexploitations mal gres en
Suisse est uniformment rparti sur lensemble du territoire national. Le fait que le
nombre dexploitations interroges par un canton soit suprieur la moyenne suisse est
considr comme la preuve dune mise en uvre de grande qualit. Ce canton devrait donc
probablement gnrer moins de cots pour ltat quun canton o moins dexploitations
ont t interroges.
Les parts des cantons dans les cots au niveau de ltat ainsi dtermines sont
imputes aux mesures (selon la mme mthode que pour les cots des cantons).

146

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Vue densemble de la procdure


Le tableau 5.7 offre une prsentation synoptique de la procdure retenue pour tous les
acteurs.

Exemple : Une partie des cots supports par les communes sont des cots fixes (facteur de
cots cots fixes commune ). Une partie de ces cots est impute chaque exploitation
(facteur de cots commune/BET ). En loccurrence, BET correspond au nombre
dexploitations dune commune. Cette somme est impute aux mesures Mi laide des
facteurs aVmi. Le rsultat de aVMi dpend des variantes prsentes dans la dernire soussection de la section 5.4.
La fonction suivante permet donc de dterminer le centre de cots KMi pour les cots fixes
par exploitation supports par la commune : KMi = aVMi * facteur de cots commune/BET.

Indicateurs des cots de transaction lis aux politiques


Les cots de transaction sont prsents sous forme dindicateurs afin de faciliter la
comparaison avec dautres cantons ou dautres tudes. Trois indicateurs sont utiliss :

Les CTLP par CHF de paiements directs, afin de disposer dun indicateur de lefficience
des transferts de ressources financires.

Les CTLP par unit approprie (hectare ou UGB), afin de dcrire la fonction de cots au
moyen des facteurs terres, utilisation des terres et nombre danimaux.

Les CTLP par exploitation, afin de mesurer les cots totaux moyens dune exploitation
participante.

5.4. Rsultats des tudes de cas


Dans cette section, les cots de transaction estims du systme suisse de paiements
directs pour les cantons des Grisons et de Zurich sont identifis et interprts. Dans le
mme temps, linfluence des hypothses et des variantes sur les cots de transaction est
examine. Les rsultats des deux tudes de cas sont prsents selon le mme schma :

Examen de la variante centrale : Les cots de transaction sont imputs aux diffrents
centres de cots sur la base de la variante Participation . Les cots de main-duvre
de lexploitation sont calculs au tarif de 20 CHF par heure.

valuation de linfluence sur les cots de transaction des hypothses formules grce au
calcul des variantes.

Les diffrences de cots observes dans les deux cantons et les facteurs structurels et
organisationnels qui exercent une influence sur les cots sont ensuite analyss et examins.

Cots de transaction dans le canton des Grisons


Cots de transaction dans la variante centrale (canton des Grisons)
Le tableau 5.8 indique les cots de transaction des paiements directs pour le canton
des Grisons selon la variante centrale. Les cots de mise en uvre et de contrle lis aux
paiements directs gnraux apparaissent dans la partie suprieure, alors que ceux lis aux
paiements directs cologiques et aux contributions thologiques sont prsents dans la
partie infrieure. Les cots de transaction ne sont pas seulement imputs aux acteurs qui
les gnrent, mais aussi aux mesures et aux payeurs. Au niveau de lexploitation, les cots
LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

147

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

sont galement subdiviss en trois catgories selon quils correspondent aux contrles,
la tenue des registres ou au remplissage des formulaires. Lorsque lon se penche sur la
question des payeurs, il convient de garder lesprit que, jusquen 2002, le canton des
Grisons subventionnait une partie des cots de lorganisation de contrle des exploitations
biologiques et du bureau de contrle cantonal (pour un montant total de 160 000 CHF par
an). Ces subventions ne sont pas prises en compte au tableau 5.8. En outre, les cots totaux
supports par les pouvoirs publics apparaissent dans la dernire colonne du tableau
(somme des niveaux de ltat, du canton et de la commune). Les conclusions suivantes
peuvent tre tires de la composition des cots de transaction pour le canton des Grisons :

Les cots totaux de mise en uvre du systme de paiements directs slvent environ
3.0 millions de CHF. Les pouvoirs publics paient aux alentours dun tiers des cots de
transaction et les exploitants rglent le reste.

Les deux tiers environ des cots de transaction rgls par les pouvoirs publics sont
financs par le canton, alors que les communes en acquittent 26 %. La part prise en
charge par ltat ne slve quant elle qu environ 5 %.

Les contributions pour lagriculture biologique comptent pour la plus grande partie des
cots de transaction, savoir environ 20 %, les contrles raliss par Bio Inspecta tant
lorigine denviron 60 % de ce chiffre.

Les registres tenus par les exploitations ne gnrent quun tiers environ des cots de
transaction totaux, les mesures en faveur des SST, les contributions Extenso et
lagriculture biologique occasionnant bien moins de cots que les autres mesures.

Les valeurs des indicateurs peuvent tre calcules partir du tableau 5.8. Les rsultats
obtenus sont fournis au tableau 5.9 :

148

La part globale des cots de transaction dans les paiements directs verss slve 1.8 %.
Conformment la variante centrale, les paiements lhectare se caractrisent par la
plus grande efficience des transferts de ressources financires, suivis par les autres
mesures ticket rouge, les paiements pour la garde danimaux dans des conditions
difficiles, les contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages
grossiers et les paiements pour les terrains en pente. De ce point de vue, les
contributions Extenso (paiements pour la culture extensive de crales et de colza) et les
paiements pour la production biologique donnent de bien moins bons rsultats.

Lindicateur des CTLP par unit correspond la somme des cots de mise en uvre et de
contrle gnrs par une unit lorsquelle bnficie dune mesure. Par rapport la
superficie totale concerne, les cots de transaction sont denviron 57 CHF par hectare
dans le canton des Grisons. Cet indicateur atteint des valeurs leves pour les mesures
ticket vert lies la superficie, alors que tel est moins le cas des mesures ticket rouge et
des contributions thologiques. Cela est principalement d au fait que les cots des
mesures exprims en valeur absolue sont quasiment rpartis parts gales. Du fait du
bien plus grand nombre dexploitations qui y participent, les mesures ticket rouge et les
programmes thologiques, gnrent de moindres cots par unit que les mesures pour
lesquelles la participation est plus faible.

Si les cots de transaction dune mesure sont imputs aux exploitations participantes, il
apparat immdiatement que les contributions pour lagriculture biologique occasionnent
des cots levs. Cela est d aux cots de contrle plus importants supports par les
exploitations. Dans lensemble, ces cots slvent en moyenne environ 1 093 CHF par
exploitation et par an.
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II.5.

CHF
Payeur

tat

Acteur

Canton

District

tat

Canton

District

9 156
8 597
8 666
8 546
9 012
911
5 951
2 311
7 411

104 887
95 893
95 895
94 577
113 789
19 960
71 610
40 288
102 470

45 403
41 582
41 581
40 951
44 610
4 128
19 382
10 194
35 789

Exploitation
Organisations Organisations
de contrle de contrle
des
des
exploitations exploitations
biologiques
PER

Enregistrements

Formulaires

Contrle
des
exploitations

Total

Part paye
par les
pouvoirs
publics

Politique
Contributions la surface
Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers
Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles
Contributions pour des terrains en pente
Contributions la compensation cologique
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza
Contributions pour la culture biologique
Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux
Contributions pour sorties rgulires en plein air

25 180
24 711
24 756
24 556
24 960
1 961
355 904
8 647
24 850

29 096
24 886
24 846
24 454
28 316
2 714
0
3 593
18 150

138 677
127 291
128 838
124 445
139 634
19 654
51 067
33 061
153 696

26 059
23 721
23 721
23 423
25 569
2 277
11 132
5 728
20 326

14 575
13 268
13 268
13 101
14 301
1 273
58 970
6 939
31 144

393 032
359 950
361 572
354 052
400 190
52 877
574 017
110 761
393 835

159 445
146 073
146 142
144 073
167 411
24 998
96 944
52 793
145 669

156 055

916 363

161 955

166 839

3 000 287

1 083 550

Total des acteurs

60 560

739 369

283 622

515 524

Total des payeurs

60 560

739 369

283 622

1 916 736

Tableau 5.9. Principaux indicateurs des cots de transaction dans le canton des Grisons (variante centrale)
CHF
Total des CTLP

Total des
paiements

CTLP par
paiement (%)

Units

CTLP
par unit

Nombre
dexploitations

CTLP par
exploitation

Politique
Contributions la surface
Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers
Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles
Contributions pour des terrains en pente
Contributions la compensation cologique
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza
Contributions pour la culture biologique
Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux
Contributions pour sorties rgulires en plein air
Total

393 032
359 950
361 572
354 052
400 190
52 877
574 017
110 761
393 835

62 736 704
29 834 828
38 667 105
14 041 723
5 925 862
319 048
5 893 005
1 330 812
7 839 470

0.63
1.21
0.94
2.52
6.75
16.57
9.74
8.32
5.02

52 299
36 445
40 254
32 079
14 556
798
28 617
13 765
43 702

ha
UGB
ha
ha
ha
ha
ha
UGB
UGB

7.52
9.88
8.98
11.04
27.49
66.26
20.06
8.05
9.01

2 740
2 631
2 635
2 587
2 711
271
1 388
746
2 350

143.44
136.81
137.22
136.86
147.62
195.12
413.56
148.47
167.59

3 000 287

166 588 557

1.80

52 509

ha

57.14

2 745

1 093.00

149

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Tableau 5.8. Cots de transaction dans le canton des Grisons (variante centrale)

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Influence exerce sur les cots de transaction par le choix de la mthode


et les hypothses retenues (canton des Grisons)
Lors de linterprtation et de limputation des cots de transaction dans la variante
centrale, il convient de sinterroger sur linfluence quexercent sur les rsultats le choix de
la mthode, les cots de main-duvre pris pour hypothse ou encore la charge de travail
estime. Pour rpondre cette question, le tableau 5.10 la variation des indicateurs de la
variante centrale rsultant dune modification des cots de main-duvre et des taux de
rpartition.
Au tableau 5.10, linfluence des cots de main-duvre est mise en vidence par les
modifications des indicateurs entranes par une augmentation ou une diminution de un
franc du montant suppos des cots. Ces modifications correspondent par ailleurs une
variation de 5 % de la charge de travail dans les exploitations pour tous les processus, alors
que les cots de main-duvre demeurent inchangs. Le tableau 5.10 montre assez
clairement que le choix des cots de main-duvre ou de la charge de travail supports par
les exploitations na quune faible incidence sur les indicateurs des CTLP : un
accroissement de 5 % de la charge de travail ou une hausse des salaires de 1 CHF par heure
aboutissent une augmentation globale des cots de transaction totaux par hectare de
terres agricoles gale 1.11 CHF. Dans lensemble, les cots de main-duvre pris pour
hypothse ont une bien plus grande influence sur les CTLP des mesures ticket vert. En
particulier, une augmentation des cots de main-duvre entrane des variations des cots
de transaction suprieures la moyenne dans le cas des contributions pour la
compensation cologique (0.58 CHF) et pour la culture extensive (1.36 CHF).
Les rsultats relatifs aux cots de transaction pour 1 CHF de paiements directs (CTLP
par paiement) et aux cots de transaction par exploitation (CTLP par exploitation)
montrent quune variation des cots de main-duvre na quune faible incidence sur les
indicateurs des CTLP. La hausse des cots de main-duvre examine ci-dessus entrane
une augmentation des cots de 21 CHF par exploitation, soit de 0.04 % pour chaque franc
vers au titre des paiements directs.
Si les lments de cots des mesures qui ne peuvent tre imputs sont assigns au
moyen de la variante Part des paiements directs , les indicateurs des CTLP sen trouvent
modifis comme indiqu dans les trois dernires colonnes du tableau 5.10. Cependant,
tant donn que, dans ce cas, seule limputation change, les indicateurs pour la mesure
correspondante sont diffrents mais non les rsultats relatifs aux cots de transaction
totaux (ligne infrieure du tableau).
En premier lieu, limputation des cots au moyen de la variante Part des paiements
directs a pour effet daugmenter les cots de transaction des mesures qui reprsentent
une part leve des paiements directs (paiements lhectare, contributions UGBFG et TEP).
Par contre, les cots de transaction chutent dans le cas des mesures qui comptent pour une
plus faible part des paiements directs. Dans lensemble, ce mode dimputation aboutit
une rpartition homogne des indicateurs. Ceux lis aux mesures en faveur de lagriculture
biologique nenregistrent toutefois gure de variation puisque les cots de ces mesures
peuvent pour une large part tre directement imputs. Les variations des cots de
transaction sont galement indiques au graphique 5.14, qui montre les diffrences de
cots par unit approprie par rapport la variante centrale.

150

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

CHF
Scnario
Central

Units
CTLP par
paiement (%)

CTLP
par unit

Influence des cots de la main-doeuvre


CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP
par unit

Part des paiements directs

CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP
par unit

CTLP par
exploitation

197.48

Politique
Contributions la surface

ha

0.63

7.52

143.44

0.01

0.16

3.05

0.86

10.35

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

UGB

1.21

9.88

136.81

0.03

0.21

2.91

0.21

1.69

23.39

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

ha

0.94

8.98

137.22

0.02

0.19

2.93

0.52

4.95

75.59

Contributions pour des terrains en pente

ha

2.52

11.04

136.86

0.05

0.23

2.90

1.10

4.81

59.65

Contributions la compensation cologique

ha

6.75

27.49

147.62

0.14

0.58

3.09

4.90

19.95

107.12

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

ha

16.57

66.26

195.12

0.34

1.36

4.01

11.11

44.41

130.78

Contributions pour la culture biologique

ha

9.74

20.06

413.56

0.10

0.20

4.21

0.97

1.99

41.09

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux UGB

8.32

8.05

148.47

0.16

0.15

2.84

5.42

5.24

96.72

Contributions pour sorties rgulires en plein air

UGB

5.02

9.01

167.59

0.12

0.22

4.16

2.46

4.40

81.90

ha

1.80

57.14

1 093.0

0.04

1.11

21.29

0.00

0.00

0.00

Total

151

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Tableau 5.10. Influence du choix de la mthode et des cots de la main-duvre sur les principaux indicateurs
des cots de transaction dans le canton des Grisons

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.14. Influence des variantes sur les valeurs de lindicateur CTLP
par unit approprie (canton des Grisons)
Scnario sur les cots en main-duvre

Scnario sur la part des paiements directs

Effet par unit approprie en CHF


20
10
0
-10
-20
-30
-40

de Sys
st tm
ab e
ul s
at
io
So
n
rti
es
r
g
en uli
pl res
ein
air

Co

C
bi ult
ol ur
og e
iq
ue

pe
n
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Te
r
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pe s
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Co

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ri
l but
a s ion
An
ur s
fa
de ima
ce
s f ux
ou co
rra ns
ge om
sg m
ro an
ss t
ier
de
s
sc A
on ni
di ma
tio u
ns x d
di an
ffi s
cil
es

-50

Outre ces indicateurs, la part des diffrentes mesures dans les cots de transaction
totaux est indique au graphique 5.15, o les lignes fonces reprsentent la variante
centrale et les lignes claires la variante Part des paiements directs . Chacun de ces
scnarios est prsent sous deux variantes, les cots de main-duvre tant supposs nuls
dans la premire et gaux 25 CHF dans la seconde.

Graphique 5.15. Influence des variantes sur la rpartition des CTLP selon
les mesures (canton des Grisons)
Scnario central, cots de main-duvre 0 CHF/h

Scnario central, cots de main-duvre 25 CHF/h

Scnario part des paiements directs,


cot de main-duvre 0 CHF/h

Scnario part des paiements directs,


cots de main-duvre 25 CHF/h

Pourcentage des CTLP


35
30
35
20
15
10
5
0
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

152

Contributions la surface.
Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers.
Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles.
Contributions pour des terrains en pente.
Contributions la compensation cologique.
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza.
Contributions pour la culture biologique.
Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux.
Contributions pour sorties rgulires en plein air.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Le trac des courbes montre que la part des contributions pour lagriculture biologique
dans les CTLP totaux est la seule tre significativement influence par les cots de mainduvre. Cette part est dautant plus faible que ces derniers sont levs. Cela est
principalement d aux cots fixes relativement importants imposs par les contrles de
lagriculture biologique. Par ailleurs, le choix de la mthode a un effet notable sur la rpartition
des cots de transaction. Si les cots qui ne peuvent tre directement imputs sont rpartis en
fonction de la part des paiements directs correspondant aux diffrentes mesures (variante
Part des paiements directs ), la part imputable aux mesures donnant lieu des paiements
lhectare ou des contributions TEP et UGBFG devient bien plus importante. Linverse est vrai
dans le cas des paiements pour terrains en pente, des contributions pour la compensation
cologique ou encore de celles en faveur des SST et des SRPA, chacune de ces mesures ne
reprsentant quune faible part des paiements directs totaux.

Cots de transaction dans le canton de Zurich


Cots de transaction dans la variante centrale (canton de Zurich)
Le tableau 5.11 indique les cots de transaction des paiements directs pour le canton
de Zurich selon les acteurs, les mesures et les payeurs, dans le cadre de la variante centrale.
La structure du tableau correspond celle du tableau 5.8 de ltude de cas portant sur les
Grisons. Lors de lexamen des payeurs dans le canton de Zurich, il convient de garder
lesprit que, comme dans les Grisons, le canton subventionne les cots de contrle de
lagriculture biologique et de la fourniture des prestations cologiques requises, dont le
montant total slve environ 220 000 CHF par an. Ces subventions ne sont pas prises en
considration au tableau 5.11. La composition des cots de transaction dans le canton de
Zurich permet de tirer les conclusions suivantes :

Les cots totaux de mise en uvre du systme de paiements directs slvent environ
4 millions de CHF. Les autorits locales paient aux alentours dun quart des cots de
transaction et les exploitants rglent le reste.

La moiti environ des cots de transaction rgls par les autorits locales est finance
par le canton, alors que les communes en acquittent 38 %. La part prise en charge par
ltat ne slve quant elle qu environ 10 %.

Prs de la moiti (45.6 %) des cots de transaction totaux sont imputables la tenue des
registres par les exploitations.

Les paiements lhectare et les contributions pour la compensation cologique


comptent pour la plus grande partie des cots de transaction (environ 24 % dans chacun
des cas). Pour lune et lautre de ces mesures, la tenue des registres par les exploitants
reprsente environ 50 % des cots.

Les mesures ticket vert gnrent au total 60 % des cots de transaction.

Deux aspects doivent tre pris en compte lors de linterprtation des cots de
transaction au niveau de la commune. Premirement, dans les calculs, les communes sont
supposes supporter une charge de travail de trois heures par exploitation (estimation de
lALN : de 2 3 heures par exploitation). Si par contre on retient lhypothse dune charge
de travail de deux heures, les cots chutent denviron 120 000 CHF, soit 29 %.
Deuximement, une enqute ralise dans le canton des Grisons indique que la charge de
travail pour les communes slve trois heures par exploitation. Compte tenu de la plus
forte proportion de terres arables dans le canton de Zurich, il est trs probable que les
dpenses des communes y soient en gnral plus leves que dans celui des Grisons.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

153

II.5.

154

Tableau 5.11. Cots de transaction dans le canton de Zurich (variante centrale)


Payeur

tat

Acteur

Canton

District

Exploitation
Organisations Organisations
de contrle de contrle
EnregistreContrle des
des
des
Formulaires
ments
exploitations
exploitations exploitations
biologiques
PER

Part paye
par les
pouvoirs
publics

Total

tat

Canton

District

Contributions la surface

25 804

151 225

108 916

8 572

99 248

445 255

56 879

31 814

927 713

285 946

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

10 130

57 569

41 313

5 269

37 257

171 047

21 800

12 193

356 578

109 012

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

3 643

19 923

13 958

2 523

11 869

61 744

7 719

4 317

125 695

37 523

Contributions pour des terrains en pente

4 990

27 636

19 658

2 632

16 164

77 538

10 653

5 958

165 230

52 284

Contributions la compensation cologique

26 188

153 419

111 305

8 517

99 968

472 806

57 673

32 258

962 135

290 912

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

Politique

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

10 574

58 691

42 379

3 756

37 633

173 669

21 857

12 225

360 785

111 644

Contributions pour la culture biologique

2 140

9 305

6 585

151 862

14 026

3 546

15 397

202 862

18 031

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux

6 295

34 059

24 382

11 700

64 090

134 631

12 800

13 604

301 562

64 737

10 640

60 540

43 138

20 020

107 120

248 161

22 836

27 118

539 574

114 318

Total des acteurs

100 404

572 368

411 635

214 852

473 349

1 798 877

215 763

154 885

3 942 134

1 084 407

Total des payeurs

100 404

572 368

411 635

Contributions pour sorties rgulires en plein air

2 857 726

Tableau 5.12. Principaux indicateurs des cots de transaction dans le canton de Zurich (variante centrale)
CHF
Total
des CTLP
Politique
Contributions la surface
Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers
Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles
Contributions pour des terrains en pente
Contributions la compensation cologique
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza
Contributions pour la culture biologique
Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux
des animaux
Contributions pour sorties rgulires en plein air
Total

Total
des paiements

CTLP
par paiement (%)

CTLP
par unit

Nombre
dexploitations

927 713
356 578
125 695
165 230
962 135
360 785
202 862

93 458 643
13 259 231
3 994 000
2 423 925
12 749 724
2 546 774
2 092 912

0.99
2.69
3.15
6.82
7.55
14.17
9.69

69 710
15 546
12 694
5 284
9 011
6 395
6 749

ha
UGB
ha
ha
ha
ha
ha

13.31
22.94
9.90
31.27
106.77
56.42
30.06

3 631
1 819
781
958
3 624
1 603
353

255.50
196.03
160.94
172.47
265.49
225.07
574.68

301 562
539 574

2 616 491
7 586 914

11.53
7.11

24 855
42 660

UGB
UGB

12.13
12.65

1 166
1 956

258.63
275.86

3 942 134

140 728 614

2.80

70 990

ha

55.53

3 657

1 077.97

Units

CTLP
par exploitation

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

CHF

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Les valeurs des indicateurs des cots de transaction peuvent tre calcules sur la base du
tableau 5.11. Les rsultats obtenus pour le canton de Zurich sont prsents au tableau 5.12 :

Dans lensemble, la part des cots de transaction dans les paiements directs verss
slve 2.8 %. Dans la variante centrale, ce sont les paiements lhectare qui se
caractrisent par la plus forte efficience des transferts de ressources financires, suivis
par les autres mesures ticket rouge. Les contributions pour la culture extensive et les
paiements pour les systmes de stabulation sont cet gard les moins efficients.

Pour lensemble du canton de Zurich, les cots de transaction par unit approprie
slvent environ 56 CHF par hectare. Les valeurs atteignent un niveau
particulirement lev pour les mesures ticket vert lies la superficie et pour les
paiements pour terrains en pente. Les contributions pour la garde danimaux dans des
conditions difficiles, ainsi que les paiements thologiques et ceux lhectare se
caractrisent par contre par de faibles cots de transaction par unit.

Il apparat demble que les contributions pour lagriculture biologique donnent de


moins bons rsultats si les cots de transaction sont imputs aux exploitations
participant une mesure donne. Cela est d aux cots de contrle plus levs
supports par les exploitations. En rgle gnrale, les cots moyens slvent environ
1 078 CHF par exploitation et par an.

Influence exerce sur les cots de transaction par le choix de la mthode


et les hypothses retenues (canton de Zurich)
Limputation des cots de transaction dans la variante centrale est effectue pour le
canton de Zurich selon la mme procdure que pour le canton des Grisons. Le tableau 5.13
fournit les indicateurs de la variante centrale, de la variante Cots de main-duvre et
de la variante Part des paiements directs .
Dans la variante Cots de main-duvre , les cots sont modifis de 1 CHF; les
rsultats montrent linfluence exerce par cette modification sur les indicateurs
(section 5.3). Les rsultats du tableau 5.13 font clairement apparatre que les cots de
transaction totaux augmentent de 1.47 CHF, soit 2.6 %, lorsque la charge de travail
augmente de 5 % ou que les salaires enregistrent une hausse de 1 CHF par heure. Dans
lensemble, le choix des cots de main-duvre exerce la plus forte influence sur les cots
de transaction dans le cas des contributions pour la compensation cologique (3.01 CHF
par unit) et dans celui des paiements pour la culture extensive (1.57 CHF par unit). Une
hausse des cots de main-duvre de 1 CHF par heure entrane une augmentation des
cots de transaction denviron 30 CHF par exploitation.
La variante Part des paiements directs exerce une influence bien plus marque sur
les indicateurs que la variante Cots de main-duvre . Il faut toutefois garder lesprit
que les cots de transaction totaux demeurent inchangs, tant donn que seuls les cots
fixes de mise en uvre et de contrle sont imputs aux diverses mesures selon une cl de
rpartition diffrente. Lorsque limputation a est effectue sur la base de la variante Part
des paiements directs , les cots de transaction lis aux paiements lhectare
augmentent denviron 20 CHF par hectare de superficie utilisable, puisquils reprsentent
environ les deux tiers des paiements directs totaux. Par contre, les cots de transaction lis
aux autres mesures diminuent et enregistrent une baisse particulirement marque dans
le cas des contributions pour la compensation cologique et des paiements pour la culture
extensive de crales et dolagineux.

155

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

156
CHF
Scnario
Central

Units
CTLP par
paiement (%)

CTLP
par unit

Influence des cots de la main-duvre


CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP
par unit

Part des paiements directs

CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP
par unit

CTLP par
exploitation

412.20

Politique

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Contributions la surface

ha

0.99

13.31

255.50

0.03

0.37

7.09

1.60

21.47

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

UGB

2.69

22.94

196.03

0.07

0.63

5.40

0.56

4.75

40.56

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

ha

3.15

9.90

160.94

0.09

0.28

4.50

0.92

2.90

47.16

Contributions pour des terrains en pente

ha

6.82

31.27

172.47

0.19

0.85

4.71

4.44

20.38

112.44

Contributions la compensation cologique

ha

7.55

106.77

265.49

0.21

3.01

7.49

4.76

67.31

167.37

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

ha

14.17

56.42

225.07

0.39

1.57

6.26

11.60

46.20

184.31

Contributions pour la culture biologique

ha

9.69

30.06

574.68

0.08

0.23

4.49

0.39

1.21

23.23

11.53

12.13

258.63

0.29

0.31

6.58

6.35

6.68

142.42

UGB

7.11

12.65

275.86

0.19

0.34

7.33

2.66

4.74

103.33

ha

2.80

55.53

1 077.9

0.07

1.47

28.73

0.00

0.00

0.00

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux UGB
Contributions pour sorties rgulires en plein air
Total

Note : Linfluence des scnarios Cots de main-duvre et Part des paiements directs est gale lcart par rapport au Scnario central .

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Tableau 5.13. Influence du choix de la mthode et des cots de la main-duvre sur les principaux indicateurs
des cots de transaction dans le canton de Zurich

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Pour illustrer les rsultats, les effets des deux variantes sur lindicateur CTLP par unit
sont indiqus au graphique 5.16. Ce graphique montre par ailleurs clairement que les
variations des indicateurs de la variante Part des paiements directs sont bien plus
marqus que dans le cas de la variante Cots de main-duvre . La principale raison en
est que la variante Part des paiements directs implique une augmentation des
paiements lhectare au dtriment des autres mesures. Du fait de cette volution, les cots
de transaction par franc de paiements directs sont plus ou moins identiques pour toutes
les mesures, lexception des contributions pour lagriculture biologique. La valeur de
lindicateur CTLP par unit est similaire pour les paiements lhectare et pour les
contributions pour lagriculture biologique. Seuls sont plus levs les indicateurs
correspondant la compensation cologique et aux paiements pour la culture extensive.
Les valeurs sont sensiblement plus faibles pour les autres mesures. Lincidence sur
lindicateur CTLP par exploitation est encore plus nette. Cest pour les paiements
lhectare que sa valeur est la plus forte. Elle ne demeure relativement leve que pour les
contributions pour lagriculture biologique, alors quelle accuse un sensible recul dans le
cas des autres mesures.

Graphique 5.16. Influence des variantes sur les principaux indicateurs


par unit approprie (canton de Zurich)
Scnario sur les cots en main-duvre

Scnario sur la part des paiements directs

Effet par unit approprie en CHF


30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70

S
de yst
st m
ab es
ul
at
So
io
n
rti
es
r
gu
en lir
pl es
ein
air

C
bi ultu
ol re
og
iq
ue

Co
n

tri
b
l utio
a s ns
An
ur
im
fa
de au
ce
sf xc
ou on
rra so
ge m
s g ma
ro nt
ss
ier
de
s
sc A
on nim
di au
tio x
ns da
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ffi
cil
es
Te
rra
in
se
n
pe
nt
e
Co
m
pe
n
c sati
ol on
og
iq
Cu
ue
l
de tur
e
c ex
r te
ale ns
s e ive
tc
ol
za

-80

Pour conclure cet examen des cots de transaction dans le canton de Zurich, les parts
des diffrentes mesures dans les cots de transaction totaux sont indiques au
graphique 5.7. L encore, les lignes sombres correspondent la variante centrale, alors que
les lignes claires reprsentent la variante Part des paiements directs . Linfluence du
choix des cots de main-duvre (0 ou 25 CHF par heure) correspond lcart entre les
lignes de mme couleur. Cette illustration permet une fois encore de faire apparatre les
effets dj mentionns :

Les hypothses quant au montant des cots de main-duvre nexercent une influence
notable que sur la part des CTLP lis aux contributions pour lagriculture biologique.
Cette part ne dpend par contre gure du choix de la variante.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

157

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Le choix de la variante Part des paiements directs entrane une sensible augmentation
de la part des CTLP lis aux paiements lhectare. Il se traduit par une diminution dans
tous les autres cas (sauf celui des contributions pour lagriculture biologique).

Graphique 5.17. Influence des variantes sur la rpartition des CTLP selon les
mesures (canton de Zurich)
Scnario central, cots de main-duvre 0 CHF/h
Scnario part des paiements directs,
cots de main-duvre 0 CHF/h

Scnario central, cots de main-duvre 25 CHF/h


Scnario part des paiements directs,
cots de main-duvre 25 CHF/h

Pourcentage des CTLP


70
60
50
40
30
20
10
0
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Contributions la surface.
Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers.
Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles.
Contributions pour des terrains en pente.
Contributions la compensation cologique.
Contributions pour la culture extensive de crales et de colza.
Contributions pour la culture biologique.
Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux.
Contributions pour sorties rgulires.

Diffrences entre le canton des Grisons et celui de Zurich


Les principales diffrences concernant les cots de transaction en valeur absolue et les
indicateurs drivs seront examines sur la base des rsultats obtenus dans les deux
cantons faisant lobjet des tudes de cas, savoir celui des Grisons et celui de Zurich, ces
diffrences tant moins importantes que leurs causes.
Le tableau 5.14 montre les diffrences entre les cots de transaction en valeur absolue
dans le canton de Zurich et celui des Grisons et toutes les valeurs qui y sont indiques
correspondent lcart observ dans le canton de Zurich par rapport celui des Grisons.
Un cart positif signifie que les cots de transaction sont plus levs dans le canton de
Zurich que dans celui des Grisons. Les cots totaux supports par les communes dans le
canton de Zurich sont ainsi de 128 000 CHF plus levs en valeur absolue que dans le
canton des Grisons.
Les principales diffrences entre les deux cantons peuvent tre rsumes en trois
points :

158

Dans lensemble, les cots de transaction ne sont que de 1 million de CHF plus levs
dans le canton de Zurich. Cependant, cet cart est dans une large mesure d aux cots
plus importants supports par les exploitations ainsi quau plus grand nombre
dexploitations.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

CHF
Payeur

Acteur

tat

tat

Canton

Canton

District

Exploitation

District

Organisations Organisations
de contrle
de contrle
EnregistreContrle des
des
des
Formulaires
ments
exploitations
exploitations exploitations
biologiques
PER

Total

Part paye
par les
pouvoirs
publics

126 500

Politique
Contributions la surface

16 649

46 338

63 513

16 607

70 152

306 578

30 820

17 238

534 681

1 533

38 324

269

19 442

12 370

43 756

1 921

1 074

3 372

37 061

5 023

75 972

27 624

22 233

12 977

67 095

16 003

8 951

235 876

108 618

Contributions pour des terrains en pente

3 556

66 941

21 293

21 924

8 289

46 907

12 770

7 142

188 822

91 790

Contributions la compensation cologique

17 176

39 630

66 696

16 443

71 652

333 172

32 105

17 957

561 945

123 501

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers


Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza


Contributions pour la culture biologique

9 663

38 732

38 251

1 795

34 920

154 015

19 580

10 951

307 907

86 646

3 811

62 305

12 797

204 042

37 041

7 586

43 573

371 155

78 913

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux

3 984

6 229

14 188

3 053

60 497

101 570

7 072

6 665

190 801

11 943

Contributions pour sorties rgulires en plein air

3 230

41 929

7 348

4 830

88 970

94 465

2 511

4 026

145 739

31 351

Total des acteurs

39 844

167 001

128 013

300 672

317 294

882 514

53 808

11 954

941 847

857

Total des payeurs

39 844

167 001

128 013

940 990

Note : Toutes les valeurs correspondent lcart observ dans le canton de Zurich par rapport celui des Grisons. Celles suprieures zro indiquent que les cots de transaction sont plus
levs dans le canton de Zurich que dans celui des Grisons.

159

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Tableau 5.14. Diffrences entre les cantons du point de vue des cots de transaction en valeur absolue
(cart observ dans le canton de Zurich par rapport celui des Grisons)

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Les cots de transaction pris en charge par les autorits locales sont identiques.
Cependant, dans ltude de cas sur le canton de Zurich, les cots gnrs au niveau
cantonal sont moins levs que dans celui des Grisons, alors que les communes du
canton de Zurich supportent des cots suprieurs. En outre, les cots la charge de ltat
sont plus importants dans le canton de Zurich que dans celui des Grisons, ce qui peut
entre autres sexpliquer par un plus grand nombre dexploitations.

Les carts sont relativement plus importants pour certains centres de cots. Cela est en
partie d des raisons mthodologiques ou tenant au systme lui-mme, ainsi quaux
diffrences structurelles et organisationnelles entre les cantons. Celles-ci seront
examines plus en dtail dans ce qui suit.

Le tableau 5.15 montre les indicateurs de la variante centrale pour les deux cantons
faisant lobjet dune tude de cas, savoir celui des Grisons et celui de Zurich, ainsi que
leurs diffrences.
Une comparaison directe des indicateurs pour les deux cantons faisant lobjet dune
tude de cas permet de tirer les conclusions suivantes :

Dans lensemble, le canton de Zurich se caractrise par un plus faible degr defficience
des transferts de ressources financires (CTLP par paiement). Ses cots de transaction
totaux sont de un centime plus levs pour chaque franc de paiements directs verss.
Dans ce canton, lefficience des transferts est plus faible pour toutes les mesures
lexception des paiements pour la culture extensive (2.4 %) et des contributions pour
lagriculture biologique (0.05 %).

Lexamen des cots de transaction par unit approprie (CTLP par unit) rvle que le
canton de Zurich se caractrise par des valeurs plus leves dans tous les cas, lexception
des paiements pour la culture extensive (9.85 CHF/ha). Les cots lis la superficie totale
utilise sont lgrement infrieurs (1.61 CHF/ha) dans le canton de Zurich.

Il est plus onreux pour les exploitations de participer aux mesures (CTLP par exploitation)
dans le canton de Zurich. Cela vaut pour toutes les mesures. Cependant, en rgle gnrale,
les cots de transaction gnrs par une exploitation bnficiant de paiements directs
sont en moyenne denviron 15 CHF moins levs dans le canton de Zurich.

Analyse des facteurs influant sur les cots de transaction


Cette section examine plus en dtail les facteurs qui influent sur les cots de transaction
et les indicateurs correspondants. Les facteurs exerant une influence sont analyss sur la
base des indicateurs concernant les cots de transaction obtenus au niveau de lexploitation
(variante centrale; calculs effectus conformment au tableau 5.7). Afin dviter les
influences exerces par les choix mthodologiques qui ont dj t voques, les indicateurs
concernant les cots de transaction pour les diffrentes mesures ne sont plus pris en
compte. Les cots de transaction sont influencs par trois catgories de facteurs :

160

Les facteurs lis au systme et lenvironnement : Les influences lies au systme


englobent en premier lieu les diffrences de taux de paiement direct selon les rgions
agricoles. Elles ont en particulier une incidence sur lindicateur CTLP par paiement
direct . Dans le mme temps, ces diffrences de taux et les conditions naturelles
existantes influent sur la participation des exploitations aux mesures. Les mesures en
faveur de lagriculture biologique, des SST et des SRPA sont exclues des facteurs lis
lenvironnement car elles ne sont pas gographiquement circonscrites. Les conditions
sont par ailleurs supposes homognes au sein des diffrentes rgions agricoles.
LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

CHF
Zurich
Units

CTLP par
paiement (%)

CTLP par
unit

Grisons
CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP par
unit

Diffrence
CTLP par
CTLP par
exploitation paiement (%)

CTLP par
unit

CTLP par
exploitation

Politique
Contributions la surface

ha

0.99

13.31

255.50

0.63

7.52

143.44

0.37

5.79

Contributions pour la garde danimaux consommant des fourrages grossiers

UGB

2.69

22.94

196.03

1.21

9.88

136.81

1.48

13.06

112.06
59.22

Contributions pour la garde danimaux dans des conditions difficiles

UGB

3.15

9.90

160.94

0.94

8.98

137.22

2.21

0.92

23.72

Contributions pour des terrains en pente

ha

6.82

31.27

172.47

2.52

11.04

136.86

4.30

20.23

35.62

Contributions la compensation cologique

ha

7.55

106.77

265.49

6.75

27.49

147.62

0.79

79.28

117.87

Contributions pour la culture extensive de crales et de colza

ha

14.17

56.42

225.07

16.57

66.26

195.12

2.41

9.85

29.95

Contributions pour la culture biologique

ha

9.69

30.06

574.68

9.74

20.06

413.56

0.05

10.00

161.12

Contributions pour les systmes de stabulation particulirement respectueux des animaux UGB
Contributions pour sorties rgulires en plein air
Total

11.53

12.13

258.63

8.32

8.05

148.47

3.20

4.09

110.16

UGB

7.11

12.65

275.86

5.02

9.01

167.59

2.09

3.64

108.27

ha

2.80

55.53

1 078.0

1.80

57.14

1 093.00

1.00

1.61

15.03

Note : Les valeurs inscrites dans la colonne Diffrence correspondent la diffrence des indicateurs observe dans le canton de Zurich par rapport celui des Grisons. Celles suprieures
zro indiquent que ces indicateurs sont plus levs dans le canton de Zurich que dans celui des Grisons.

161

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Tableau 5.15. Diffrences entre cantons pour les principaux indicateurs

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Facteurs structurels : La taille de lexploitation est le plus important des facteurs


structurels et il a une influence primordiale sur les cots de transaction auxquels une
exploitation doit faire face. La participation aux mesures en faveur de lagriculture
biologique, des SST et des SRPA est galement considre comme un facteur structurel
tant donn que ces mesures ne dpendent pas du lieu o se trouve lexploitation.
Toutefois, les indicateurs structurels propres aux exploitations tels que la superficie des
terres labourables ouvertes ou de celles consacres des cultures particulires ne sont
pas pris en considration tant donn quils dpendent essentiellement du lieu o est
situe lexploitation et de lorientation des activits de cette dernire et quils sont donc
lis aux conditions environnementales existantes.

Facteurs organisationnels : Les diffrences organisationnelles en matire de mise en


uvre et de contrle entre les cantons des Grisons et de Zurich sont considres
comme des facteurs organisationnels. Ne sont pas seulement prises en compte ici les
diffrences organisationnelles de fait (observes entre les exploitations gnrant des
cots pour les pouvoirs publics ou pour ce qui est des taux appliqus concernant les
cots de contrle), mais aussi celles qui apparaissent au niveau des cots fixes
supports par les pouvoirs publics.

Des modles de rgression linaire sont utiliss pour tudier linfluence de ces
facteurs sur les indicateurs des cots de transaction au niveau de lexploitation. Il ne sagit
pas tant de quantifier avec prcision les facteurs exerant une influence que de les
identifier dun point de vue qualitatif. Ces facteurs correspondent aux variables suivantes.

Influences lies au systme et lenvironnement :


Zone i : Variables indiquant dans quelle zone se situe une exploitation

Influences structurelles :
ALL_LN : Taille de lexploitation (en ares)
BIO : Variable indiquant la pratique de lagriculture biologique
SRPA : Variable indiquant la participation au programme SRPA
SST : Variable indiquant la participation au programme SST

Influences organisationnelles :
Canton : Variable indiquant dans quel canton se situe lexploitation (1 = canton de
Zurich)
Cela aboutit au modle de rgression linaire suivant :

Cots de transaction par exploitation = C + a * Canton + b i * Z i + c * BIO + d * SRPA


+ e * SST + f * ALL_LN + u

Les paramtres du modle peuvent tre interprts comme suit :

162

Constante C : cots de transaction moyens pour les PER; les cots des mesures ticket
vert sont reprsents par les variables indicatrices.

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Paramtre a : diffrence de cots entre les cantons imputable aux diffrences


dorganisation des contrles et de la mise en uvre.

Paramtre bi : diffrences de cots selon les zones.

Paramtres c, d, e : influence de la participation lagriculture biologique et aux


programmes thologiques (mesures ticket vert).

Rsidu u : autres influences, telles que celles lies aux exploitations.

CTLP par exploitation


Les rsultats de la rgression pour les cots de transaction totaux par exploitation sont
indiqus au tableau 5.16, o la rgression tient compte de toutes les exploitations des deux

Tableau 5.16. Facteurs exerant une influence sur les cots de transaction
par exploitation
Variable dpendante : CTLP totaux par exploitation
Coefficients non standardiss

Coefficients standardiss

Modle
B

cart-type

Bta

Sig.

85.8

0.00

Constante

538.0

6.3

Canton

97.9

8.7

0.143

11.2

0.00

BIO

49.6

5.1

0.065

9.8

0.00

SRPA

0.00

120.9

4.8

0.168

25.1

SST

55.7

4.7

0.075

11.9

0.00

Zone 11

82.1

10.7

0.098

7.7

0.00

Zone 21

95.7

9.9

0.088

9.6

0.00

Zone 22

106.7

10.8

0.117

9.9

0.00

Zone 41

117.0

11.0

0.092

10.6

0.00

Zone 51

42.1

12.0

0.025

3.5

0.00

Zone 52

50.1

10.8

0.029

4.7

0.00

Zone 54

34.9

6.3

0.037

5.5

0.00

0.2

0.0

0.822

140.8

0.00

All_LN

cantons. Dans lensemble, la rgression nexplique quenviron 80 % de la variance des


cots de transaction par exploitation (R2 = 0.797). Le seuil de signification des coefficients
rvle que toutes les variables utilises dans la rgression exercent une influence trs
significative sur les cots de transaction. En moyenne, une exploitation runissant les
conditions requises pour bnficier de paiements directs dans le canton des Grisons dans
la zone de montagne 3 (zone 53) gnre des cots de transaction de 538 CHF. Ces cots
correspondent aux cots moyens de mise en uvre et de contrle de la fourniture des
prestations cologiques requises.
Les influences organisationnelles (canton o se situe lexploitation) comptent pour
environ 98 CHF. En moyenne, les cots de transaction gnrs par une exploitation dans le
canton de Zurich ne sont que denviron 100 CHF, cest--dire plus faibles que pour une
exploitation du canton des Grisons.
Par rapport la valeur de base de 538 CHF (exploitation du canton des Grisons situe
dans la zone 53; voir ci-dessus), les cots varient de 35 CHF 117 CHF selon la zone o se
trouve lexploitation. Les exploitations des zones les moins propices la production
agricole (en particulier les zones de montagne) se caractrisent par des cots moins levs.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

163

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Les rsultats de la rgression indiquent que la participation aux programmes SRPA et


SST se traduit par des cots plus levs alors que les cots gnrs par les exploitations
biologiques sont en moyenne plus faibles. Le fait que les exploitations biologiques se
caractrisent par de moindres cots que les exploitations PER est d aux exigences moins
strictes concernant la tenue des registres. Cela a pour effet de rduire la charge de travail des
exploitations biologiques et de compenser en moyenne des cots de contrle plus levs.
Les cots augmentent en moyenne de 0.24 CHF par are ou de 24 CHF par hectare selon
lunit de superficie utilise.
Si les payeurs des CTLP par exploitation, savoir lexploitation elle-mme et les
pouvoirs publics, sont considrs sparment, on peut observer ce qui suit :

Comparativement aux cots encourus par les exploitations, ceux supports par les
pouvoirs publics sont pratiquement indpendants des zones o se situent les
exploitations et ne sont donc pas affects par les facteurs lis au systme ou
lenvironnement.

Par ailleurs, les cots encourus par les exploitations sont, dans une large mesure,
indpendants du canton o elles se trouvent.

Les cots fixes effectifs des exploitations slvent environ 164 CHF par exploitation
(pour la zone 53). Cette valeur varie lintrieur dune fourchette allant de 31 CHF
(zone 54) 105 CHF (zone 41). Le reste de la constante C (environ 373 CHF) au
tableau 5.16 reprsente les cots fixes et les cots encourus par les pouvoirs publics du
fait du nombre dexploitations. Ces cots sont rpartis entre les exploitations.

Les exploitations qui participent la mesure en faveur de lagriculture biologique


gnrent des cots lgrement plus levs pour les pouvoirs publics. Elles se
caractrisent par contre par de plus faibles cots de transaction.

CTLP par unit


Lindicateur CTLP par unit est obtenu en divisant les cots de transaction totaux
dune exploitation par sa superficie. Cet indicateur dpend donc dans une large mesure de
la taille de lexploitation puisque les plus grandes exploitations rpartissent leurs cots
fixes entre un plus grand nombre dhectares. Les cots variables (environ 24 CHF/ha)
imputs cet indicateur reprsentent par contre une somme fixe (du fait de leur division
par la superficie).
Le graphique 5.18 montre lincidence de la taille de lexploitation sur les cots de
transaction par unit de superficie pour les exploitations dune superficie de 10 60 ha. La
fonction inverse estime (CTLP par a = c0 + c1/ALL_LN + u) explique les trois quarts environ
de la variance des cots de transaction par unit de superficie (R2 = 0.732).
En rgle gnrale, la taille de lexploitation ne montre aucune dpendance particulire
par rapport aux facteurs exerant une influence. Par consquent, ce qui a prcdemment
t dit propos de lindicateur CTLP par exploitation est fondamentalement valable pour
linterprtation de lindicateur CTLP par unit (sauf pour ce qui est de la dpendance
lgard de la superficie). Toutefois, comme le montre le graphique, le CTLP par unit
dpend davantage de la taille de lexploitation que des facteurs exerant une influence sur
les indicateurs CTLP par exploitation prcdemment examins.

164

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Graphique 5.18. CTLP par unit de superficie selon la taille de lexploitation


Observs

Estims

CTLP par a
1.5

1.0

0.5

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000
ALL_LN

CTLP par paiement direct


Lindicateur CTLP par paiement direct est obtenu en divisant les cots de transaction
en valeur absolue dune exploitation par le montant total des paiements directs dont elle
bnficie. Le montant des paiements directs dpend dans une large mesure du systme de
paiements directs (les taux diffrent selon les zones), et il est par ailleurs galement
fonction du respect de certaines exigences cologiques (concernant par exemple lintensit
de production dans le cas des paiements pour les UGBFG) ainsi que de la gestion et de
lorientation de lexploitation (par exemple le pourcentage de surfaces de compensation
cologique). La taille de lexploitation exerce galement une grande influence puisque tous
les paiements directs sont directement ou indirectement lis la superficie des terres
concernes. En outre, les taux de certains paiements sont rduits en fonction de la taille de
lexploitation (par exemple, rduction des paiements lhectare pour les exploitations de
plus de 30 ha; voir graphique 5.2). La dtermination du montant des paiements directs
dont bnficie une exploitation (tableau 5.17 ; R 2 = 0.831) confirme limportance des
influences lies au systme et lenvironnement. Les exploitations aux altitudes les plus
leves (zones 51 54) bnficient de paiements directs sensiblement plus importants que
les exploitations des plaines (par exemple zone 11) du fait des mesures spcifiques en
faveur des zones de montagne. Compte tenu que les services additionnels des mesures
ticket vert font lobjet de paiements spcifiques, la participation ces programmes
entrane une notable augmentation des paiements directs.
Lexamen des variables qui exercent une influence sur les CTLP par exploitation rvle
clairement que la zone o est implante lexploitation et sa participation aux mesures en
faveur de lagriculture biologique ont une incidence toute particulire sur lefficience des
transferts. Des exploitations par ailleurs identiques se caractrisent par une plus grande
efficience des transferts lorsquelles participent aux mesures en faveur de lagriculture
biologique ou quelles se situent dans une zone de plus grande altitude. tant donn que le
canton o se trouve lexploitation na aucune influence sur les paiements directs verss par
ltat, les exploitations du canton de Zurich se caractrisent par une plus grande efficience
des transferts que les exploitations par ailleurs identiques de celui des Grisons, du fait de
leurs plus faibles cots de transaction. La variation des CTLP additionnels lis aux paiements
directs supplmentaires revt une importance dcisive lors de lvaluation de lincidence
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165

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Tableau 5.17. Dpendance des paiements directs par exploitation


Variable dpendante : Paiements par exploitation
Coefficients non standardiss

Coefficients standardiss

Modle
B
Constante

cart-type

Bta

Sig.

18 067.4

496.8

36.4

0.00

BIO

5 396.8

401.6

0.084

13.4

0.00

SRPA

4 061.4

382.0

0.066

10.6

0.00

SST

7 954.1

370.2

0.127

21.5

0.00

18.4

0.1

0.739

135.3

Zone 11

21 556.3

509.9

0.304

42.3

Zone 21

20 338.8

584.4

0.220

34.8

0.00

Zone 22

21 721.1

517.0

0.282

42.0

0.00

All_LN

0.00

Zone 41

17 716.3

645.0

0.163

27.5

0.00

Zone 51

13 035.2

793.1

0.091

16.4

0.00

Zone 52

7 691.5

814.9

0.052

9.4

0.00

Zone 54

2 101.6

501.7

0.026

4.2

0.00

exerce sur lefficience des transferts par les autres variables ayant une influence, savoir la
taille de lexploitation et la participation aux programmes SST et SRPA.
Limportance des diffrentes variables ayant une incidence sur lefficience des
transferts peut tre examine sparment si les exploitations retenues en vue de cette
tude prsentent le plus haut degr possible dhomognit concernant les autres facteurs
exerant une influence. Les rsultats ne sont pertinents et significatifs que pour linfluence
exerce par la zone o est situe lexploitation. Il y a donc lieu den dduire que la gestion
et lorientation de lexploitation (selon par exemple sa branche dactivit ou son
pourcentage de surfaces de compensation cologique) ainsi que les conditions propres
lexploitation ont galement une influence notable sur lefficience des transferts.
Dans lensemble, le montant des cots de transaction et les facteurs qui les
dterminent nont quune trs faible influence sur lefficience des transferts. Ce sont plutt
la gestion et lorientation de lexploitation ainsi que le systme de paiements directs qui
jouent un rle dcisif dans la dtermination du montant des paiements totaux verss
une exploitation.

5.5. Conclusions
Les cots de transaction du systme suisse de paiements directs sont estims laide
des mthodes prsentes dans ce chapitre. Les cots de mise en uvre et de contrle sont
ainsi obtenus pour les divers niveaux, savoir ceux de ltat, des cantons, des
organisations de contrle, des communes et des exploitations. Bien quil soit possible de
dterminer avec une grande prcision les cots supports par les pouvoirs publics et les
organisations de contrle, il reste des incertitudes au niveau de lexploitation elle-mme
en ce qui concerne la charge de travail impose par la tenue des registres et le remplissage
des formulaires mais aussi pour ce qui est des cots de main-duvre. Linfluence de ces
incertitudes sur les cots de transaction totaux est value au moyen danalyses de
sensibilit afin de vrifier la validit des cots estims.
Des cots de transaction denviron 3.0 millions de CHF et 3.9 millions de CHF sont
respectivement estims pour les deux cantons faisant lobjet dune tude de cas, savoir
celui des Grisons et celui de Zurich. Le tableau 5.18 indique les cots de transaction
moyens par exploitation, par hectare de superficie utilise et par franc de paiements

166

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

directs pour les deux cantons. Dans lun et lautre cantons, les cots de mise en uvre et
de contrle slvent environ 1 100 CHF par exploitation. Les pouvoirs publics nen
rglent quenviron 37 % dans le canton des Grisons et 30 % dans celui de Zurich. Les cots
de transaction reprsentent respectivement 1.8 % et 2.8 % de lensemble des paiements
directs, la plus grande efficience des transferts dans le canton des Grisons tant
principalement due des paiements directs plus levs.

Tableau 5.18. Estimation des cots de transaction dans les deux cantons
faisant lobjet dune tude de cas
CTLP
Totaux

CTLP verss par


les pouvoirs publics

Grisons

3.0 Mio. CHF

1.1 Mio. CHF

1 094 CHF

55.5 CHF

1.8

Zurich

3.9 Mio. CHF

1.1 Mio. CHF

1 078 CHF

57.1 CHF

2.8

Canton

CTLP
par exploitation

CTLP
par hectare

CTLP par paiement


direct (%)

Les cots de transaction en valeur absolue et les indicateurs drivs sont influencs
par divers facteurs. Pour ce qui est des indicateurs, tel est plus tout particulirement le cas
de limputation des cots de transaction aux diffrentes mesures et des incertitudes
mthodologiques qui lui sont lies. Cela est d au fait que seule une petite partie des
processus pertinents du point de vue des cots peut tre directement impute aux
mesures. Toutes les dductions concernant les cots de transaction et les facteurs qui
exercent une influence sur eux fondes sur des comparaisons des cots des diffrentes
mesures doivent tre assorties de certaines rserves. Cependant, les cots de transaction
totaux ne dpendent pas de cette imputation. Les plus importants facteurs exerant une
influence sur le montant des cots de transaction sont les suivants :

la taille de lexploitation ;

la participation des exploitations aux mesures ticket vert ;

les diffrences organisationnelles entre les cantons et donc le fait que lexploitation soit
situe dans un canton ou dans lautre ;

lorientation technico-conomique de lexploitation; et

les influences de lenvironnement.

Le montant des cots de transaction par unit approprie dpend principalement de


la taille de lexploitation. Les plus grandes exploitations peuvent rpartir les cots de
transaction fixes entre un plus grand nombre dhectares et gnrent donc de moindres
cots de transaction par hectare.
Par ailleurs, lefficience des transferts (CTLP par paiement direct) dpend en grande
partie des influences lies au systme et lenvironnement, ainsi que de lorientation de
lexploitation et des paiements directs qui lui sont associs. Dans ce cas, les cots de
transaction effectifs ne jouent quun rle secondaire et les paiements directs verss par
exploitation sont bien plus importants.
Le droit de bnficier de paiements directs est li des rglementations prcises au
niveau de lexploitation. Il en rsulte que les cots de transaction sont transparents pour les
agriculteurs et ne dpendent pas seulement des capacits personnelles du chef dexploitation
mais sont aussi directement fonction des procdures tablies par ltat. Les cots supports
par lexploitation ne peuvent donc tre rduits quen optimisant les rglementations et les
procdures tant sous langle de la qualit souhaite que des cots de lexploitation.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

167

II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Limputation et linterprtation des cots de transaction doivent tre directement lies


aux programmes de paiements directs et au systme dobjectifs de politique agricole
correspondants. Deux aspects diffrents doivent tre pris en considration :

Si le systme de paiements directs est cens constituer un moyen dassurer que


lagriculture fournisse les services prvus par la Constitution fdrale, les cots de
transaction peuvent tre considrs comme un lment des cots dassurance-qualit
au sein de ce systme. Ces cots sont pour leur plus grande part imputables au contrle
du respect des rglementations relatives aux conditions remplir pour bnficier des
paiements. Dans le cas des paiements directs gnraux, ces rglementations dfinissent
les prestations cologiques requises (co-conditionnalit) ainsi que des rgles spciales
pour les paiements en faveur de lagriculture biologique et pour les contributions
thologiques. Les paiements directs verss reprsentent galement une partie des cots
lis la rmunration des services spcifiques fournis par lagriculture. Cette
rmunration slve environ 307 millions de CHF pour les deux cantons. La mise en
uvre et le contrle de ces services cot aux pouvoirs publics environ 2 autres millions
de CHF, soit 0.7 % des paiements directs verss. Du point de vue des pouvoirs publics, ces
cots de transaction peuvent donc tre considrs comme trs efficients. Il pourrait tre
possible de rduire lgrement les cots supports par les pouvoirs publics, comme le
montrent les diffrences entre les cantons. Pour y parvenir sans que la qualit nen
ptisse, il serait ncessaire de procder une considrable simplification des procdures
et une rvision des exigences en matire de qualit dans le cadre de la mise en uvre
assure par les cantons.

Si par contre le systme de paiements directs est exclusivement considr comme un


instrument de transfert de revenus, lefficience des transferts peut tre amliore en
simplifiant le dispositif en place, et en particulier les rglementations. Toutefois, cet
argument ne tient pas compte du fait que lagriculture est tenue de fournir certains
services publics en vertu de la Constitution fdrale et quun simple transfert de revenus
ne permettrait de les assurer. Tel est en particulier le cas des objectifs de qualit ainsi
que des efforts pour promouvoir les services positifs et viter les externalits ngatives
de la production agricole. Conformment la lgislation agricole en vigueur, ces biens
publics sont rmunrs par des paiements directs, dont une partie sert soutenir les
revenus agricoles.

Indpendamment de la forme prise par le soutien lagriculture (rmunration des


services ou soutien des prix, par exemple), il y a tout lieu de croire que le montant des cots
de transaction est principalement imputable la qualit souhaite des biens publics, cest-dire des services multifonctionnels fournis par lagriculture. Cela ne vaut pas
uniquement pour les pouvoirs publics mais aussi pour les exploitations. Dans lactuel
systme de paiements directs, une rduction notable des cots de transaction ne pourra
probablement tre assure quen modifiant les exigences en matire de qualit des
services multifonctionnels. Une amlioration de lefficience de la mise en uvre et du
contrle exigerait non seulement une optimisation des cots de transaction mais aussi
celle de la qualit des services, or ces deux objectifs paraissent contradictoires.

168

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II.5.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES ENGENDRS PAR LES PAIEMENTS DIRECTS EN SUISSE

Rfrences
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paiements directs lagriculture), Bericht der Hauptabteilung Direktzahlungen und Strukturen des
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OFAG, Office fdral de lagriculture (2003b.), Agrarbericht 2003 des Bundesamtes fr Landwirtschaft
(Rapport agricole 2003), Berne.
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requises), Berne (www.blw.admin.ch/rubriken/00453/index.html?lang=de, tat au 20 dcembre 2004).
OFAG, Office fdral de lagriculture (diverses annes), Agrarberichte des Bundesamtes fr Landwirtschaft
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sur les paiements directs lagriculture), Berichte der Hauptabteilung Direktzahlungen und
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Frederiksberg (www.foi.dk/Publikationer/wp/2000-wp/wp200001.pdf, tat au 22 dcembre 2004).
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glossary.eea.eu.int/EEAGlossary/C/cross-compliance, tat au 15 novembre 2004).
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Schriftenreihe Institut fr Agrarwirtschaft ETH Zrich 2/1998, Zrich.
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traditionnelle de lESP, Institut dconomie Rural, groupe march et politique, cole polytechnique
fdrale de Zurich, Zurich.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

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ISBN 978-92-64-03093-0
Les cots de mise en uvre des politiques agricoles
OCDE 2007

PARTIE II

Chapitre 6

tude de cas
sur les cots de transaction
lis aux politiques
dans les programmes de conservation
des terres aux tats-Unis

171

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Rsum
Le Programme de mise en rserve des terres fragiles (Conservation Reserve Program, CRP)
est le plus important dispositif de mise hors production des terres agricoles dploy aux
tats-Unis, mais aussi le plus vaste programme de conservation des ressources, tous types
confondus, en vigueur dans ce pays. Les participants y souscrivent volontairement et
reoivent ds lors un loyer annuel, des paiements incitatifs au titre de certaines activits,
ainsi quune assistance cofinance pour tablir un couvert vgtal sur les parcelles arables
ligibles.
En juin 2004, le CRP couvrait 34.8 millions dacres, dont 2.8 millions au titre de la
souscription continue sur des parties de parcelle, du Programme dencouragement la
mise en rserve de terres fragiles (CREP) et du Programme en faveur des zones humides
cultivables (FWP). Plus de 660 000 contrats sont en vigueur et plus de 390 000 agriculteurs
sont concerns. Le cot annuel total des loyers se monte prs de 1.7 milliard USD et le
loyer moyen par acre est de 48 USD. Environ 60 % de la superficie totale relevant du CRP
sont composs de surfaces en herbe, 16 % de forts et de surfaces en vgtaux ligneux
propices la faune sauvage, et 5 % de zones humides en cours de reconstitution. Le
programme peut porter sur 39.7 millions dacres au maximum jusqu 2007 et les contrats
peuvent avoir une dure de 10 15 ans. Dans le cadre du CRP en cours, les terres retires
de la production sont cibles dans loptique damliorer le rapport cot-efficacit du
dispositif, et les paiements sont calculs de manire ce quils se rapprochent le plus
possible de la valeur marchande des terres.
Deux des plus grands services du ministre de lAgriculture se partagent la
responsabilit de la mise en uvre du CRP. Les missions de formation des agriculteurs et
dassistance technique incombent au Service de conservation des ressources naturelles
(Natural Resource Conservation Service, NRCS), et les aides financires sont administres par
lAgence de services aux exploitations agricoles (Farm Service Agency, FSA). Dautres
services du ministre, du gouvernement fdral, des tats et des autorits locales jouent
galement un rle dans la conception et la mise en uvre des programmes de
conservation, mais leur intervention, en gnral ponctuelle, a une porte financire limite
et est difficile isoler dans leurs comptes budgtaires.
Lassistance technique fournie dans le cadre du CRP porte essentiellement sur la
prparation des plans de conservation des parcelles sur lesquelles doivent porter les
contrats. Lapprobation de ces plans est ncessaire la validation des contrats eux-mmes.
Ce sont les comits de comt de la FSA qui se chargent de vrifier que les plans sont
conformes toutes les conditions requises, et de les approuver si tel est le cas. Il appartient
galement la FSA de constituer et de mettre en uvre le contrat daide financire et de
verser les paiements. Une fois un plan de conservation approuv, le titulaire du contrat est
tenu dappliquer les pratiques prvues. Le NRCS est charg de veiller ce que soit respect le
volet technique du plan, relatif ltablissement et lentretien du couvert vgtal dfini. La
FSA, pour sa part, prend garde ce que les autres clauses du contrat ne soient pas enfreintes.

172

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Dans lensemble, pour les pouvoirs publics, les cots de mise en uvre du Programme
de mise en rserve des terres fragiles sont relativement faibles, puisquils tournent autour
de 3 % des dpenses la premire anne et de 1 % les annes suivantes dans le cas de
lassistance technique fournie par le NRCS, et autour de 4 % des dpenses dans le cas du
soutien administratif assur par la FSA. Cela reprsente environ 60 USD par acre la
premire anne et peu prs 20 USD par acre les annes suivantes pour une dure
dapplication du programme de 10 ans. Ces cots sont infrieurs ceux quinduit le
Programme de mise en rserve des terres humides et beaucoup plus bas que ceux qui
dcoulent des programmes applicables aux terres laisses en exploitation, tels que le
Programme en faveur de la qualit de lenvironnement (EQIP) ou ses quivalents
antrieurs. Le montant absolu des paiements verss au titre des loyers dans le cadre du
CRP est sans commune mesure avec les cots de transaction, ce qui nest pas le cas des
fonds consacrs au cofinancement dans le cas des terres laisses en exploitation.
Les cots administratifs de la FSA sont fortement corrls avec les caractristiques des
programmes, notamment avec la superficie totale sous contrat, chaque acre supplmentaire
augmentant les cots de 1.79 USD. Les cots dassistance technique du NRCS sont plus
fluctuants et sensiblement corrls avec les superficies mises hors production ou recevant
un couvert vgtal dans une anne donne (2.39 USD en plus par acre) et avec la superficie
totale sous contrat chaque anne (chaque acre supplmentaire majorant les cots de
0.30 USD). Les cots du NRCS ont nettement augment entre les premiers cycles de
souscription du CRP et la deuxime srie lance en 1996. Le signe et lampleur des autres
corrlations sont intressants, mais non significatifs du point de vue statistique.
Globalement, lassistance technique relative la conservation des ressources a
diminu par rapport aux niveaux les plus levs atteints au milieu des annes 70, malgr
le dveloppement des pratiques de gestion. Le soutien du Congrs en sa faveur parat
flchir, comme en tmoignent les dbats sur le plafonnement des remboursements prvu
par larticle 11, la limitation de lassistance technique dans le cadre du nouveau
Programme de conservation et de protection (CSP), la possibilit de faire appel des
fournisseurs de services techniques extrieurs et la mise ltude dune rforme de
lorganisation des activits de conservation.
Les technologies de linformation, la centralisation des fonctions et dautres rformes
administratives peuvent rduire les cots de transaction lis aux activits administratives
et lassistance technique et, peut-tre, faciliter lvaluation des problmes de ressources
et des plans de conservation de manire les corriger, et elles ont dj en partie compens
le recul des activits dassistance technique ces dernires annes. La FSA, notamment, a
investi dans des services et des logiciels de souscription aux programmes sur le web qui
ont sensiblement rduit la charge de travail de ses antennes locales dans les comts.
Cependant, si la diminution des activits dassistance technique sur le terrain et le
dveloppement des ressources en ligne et des technologies dinformation sont en effet
susceptibles de limiter les cots, ils ne peuvent pas indfiniment venir remplacer
lassistance technique apporte sur le terrain aux producteurs par des spcialistes.
Lassistance technique nest pas seulement un cot de transaction li aux politiques
surmonter : elle fait partie intgrante des programmes eux-mmes.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

173

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Acronymes des organismes et programmes de conservation du ministre


de lAgriculture
Acronyme

Nom en franais

Nom en anglais

ACP

Programme agricole de conservation (FSA)

Agricultural Conservation Program (FSA)

ASCS

Service pour la stabilisation et la conservation dans lagriculture (devenu la FSA) Agricultural Conservation and Stabilization Service, now FSA

CCC

Commodity Credit Corporation

C.F.R.

Code des rglementations fdrales

Code of Federal Regulations


Conservation Priority Area in CRP

CPA

Zone de conservation prioritaire

CRBSCP

Programme de lutte contre la salinit dans le bassin du Colorado

Colorado River Basin Salinity Control Program

CRP

Programme de mise en rserve des terres fragiles (FSA)

Conservation Reserve Program (FSA)

CREP

Programme dencouragement la mise en rserve de terres fragiles (FSA)

Conservation Reserve Enhancement Program (FSA)

CSP

Programme de conservation et de protection

Conservation Security Program (CSP)

CTA

Assistance technique relative la conservation des ressources (NRCS)

Conservation Technical Assistance Program (NRCS)

CWA

Loi sur la qualit de leau

Clean Water Act

CZARA

Amendements reconduisant la loi sur le littoral

Coastal Zone Act Reauthorization Amendments

EBI

Indice des avantages environnementaux (CRP)

Environmental Benefits Index in CRP

ECP

Programme de conservation durgence (FSA)

Emergency Conservation Program (FSA)

EI

Indice drodabilit

Erodibility Index

EQIP

Programme en faveur de la qualit de lenvironnement (FSA)

Environmental Quality Incentives Program (FSA)

EPA

Agence pour la protection de lenvironnement

Environmental Protection Agency

FACTA

Loi de 1990 sur lalimentation, lagriculture, la conservation des ressources


et les changes

Food, Agriculture, Conservation, and Trade Act of 1990


Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996

FAIR

Loi fdrale de 1996 sur lamlioration et la rforme de lagriculture

FIFRA

Loi fdrale sur les insecticides, les fongicides et les rodenticides

Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act

FIP

Programme dincitations forestires

Forestry Incentives Program (FS)

FRPP

Programme de protection des terres arables et des pturages (NRCS)

Farm and Ranchland Protection Program (NRCS)

FSA

Agence de services aux exploitations agricoles

Farm Service Agency

1985 FSA

Loi de 1985 sur la scurit alimentaire

Food Security Act of 1985

FS

Service des forts (ministre de lAgriculture)

US Forest Service in USDA

FSRI

Loi de 2002 sur la scurit agricole et linvestissement rural

Farm Security and Rural Investment Act of 2002

FWP

Programme sur les zones humides cultivables

Farmable Wetlands Program (FSA)

FWS

Service de la pche, de la faune et de la flore (ministre de lIntrieur)

US Fish and Wildlife Service in USDOI

Programme de conservation des grandes plaines

Great Plains Conservation Program

GAO
GPCP

General Accounting Office

GRP

Programme de mise en rserve des pturages (FSA)

Grassland Reserve Program (FSA)

LAMA

Loyer annuel maximum acceptable (CRP, avant 1990)

Maximum Acceptable Rental Rate in CRP before 1990

NACD

Association nationale des districts de conservation

National Association of Conservation Districts

NEPA

Loi nationale de 1970 sur la politique environnementale

National Environmental Policy Act of 1970

NPPH

Manuel national de procdure de planification

National Planning Procedures Handbook

NRCS

Service de conservation des ressources naturelles

Natural Resources Conservation Service

OBPA

Office of Budget and Program Analysis

Office of Budget and Program Analysis

OCDE

Organisation de coopration et de dveloppement conomiques

Organization for Economic Cooperation and Development


Policy-related transactions costs

CTLP

Cot de transaction li aux politiques

RCWP

Programme sur la qualit de leau en milieu rural (NRCS)

Rural Clean Water Program (NRCS)

SCS

Service de la conservation des sols (devenu le NRCS)

Soil Conservation Service

SIG

systme dinformation gographique

Geographic information system

WHIP

Programme en faveur de la protection des habitats naturels

Wildlife Habitat Incentives Program

WQIP

Programme damlioration de la qualit de leau

Water Quality Incentives Program

WRP

Programme de mise en rserve des zones humides

Wetland Reserve Program

174

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

6.1. Contexte
Cette tude de cas, qui a t mene dans le cadre du projet de lOCDE sur les CTLP,
porte sur lvolution des programmes de conservation des terres aux tats-Unis et donne
des estimations des dpenses dassistance technique et dautres cots de mise en uvre
du Programme de mise en rserve des terres fragiles (CRP), du Programme de mise en
rserve des terres humides (WRP), du Programme en faveur de la qualit de
lenvironnement (EQIP) et des quivalents qui les ont prcds.

Cots de transaction lis aux politiques et assistance technique


Ce chapitre contient une tude de cas sur le Programme de mise en rserve des terres
fragiles (CRP) des tats-Unis (voir la liste des abrviations en annexe), la lumire de
lexcution de divers programmes de conservation des ressources du ministre de
lAgriculture. Cette tude de cas est avant tout axe sur le niveau et lvolution des cots
administratifs et des cots de lassistance technique la charge des services du ministre de
lAgriculture qui assurent la mise en uvre du CRP et dautres programmes de conservation.
Toutefois, avant de se plonger dans cette analyse, il est utile de se demander si ces cots
correspondent bien au concept conomique de cots de transaction et la dfinition des
CTLP adopte au chapitre I et dans quelle mesure, du point de vue logique, ils peuvent tre
isols de lexcution des programmes au droulement desquels ils concourent.
Les termes cots de transaction employs par les conomistes peuvent dsigner tout
un ventail de choses qui va des charges trs spcifiques associes des transactions
commerciales restreintes sur des marchs particuliers, des dpenses de types trs divers
lies la structure des entreprises et lorganisation industrielle1. Le chapitre 1 lutilise dans
un sens plus troit qui comprend uniquement les cots administratifs et les cots de mise
en uvre induits par une mesure particulire. Ces deux dfinitions ont une connotation
pjorative car elles donnent penser que les cots de transaction constituent une contrainte
et qu ce titre, ils devraient tre limins ou rduits au minimum. La question qui sous-tend
cette tude montre que ces cots sont toujours jugs dfavorablement, parce que, en
premire analyse, ils rduisent les avantages conomiques.
Cette conception des cots de transaction, conjugue une raction comprhensible la
complexit excessive des dmarches administratives dans certains cas, conduit les
responsables de laction publique prfrer les mesures fondes sur les rgles du march, dont
lefficience semble tre une fonction de la proportion des fonds dpenss qui revient
directement aux producteurs. Dans le cas des mesures agro-environnementales, tous les cots
de mise en uvre ne rduisent pas le rapport cot-efficacit et certains peuvent tre aussi
utiles (voire plus) que les aides financires accordes au titre dune pratique dtermine. Il
convient de garder cette notion lesprit dans lanalyse des diffrentes catgories de CTLP
identifies dans le graphique 1.1 du chapitre 1 auxquelles donne lieu le CRP.

Cots initiaux et finaux


Ladministration a certes consacr du temps la conception du CRP en 1985 (et ses
reformulations loccasion de ladoption des lois agricoles de 1990, 1996 et 2002), mais ce
travail a t en grande partie ralis par un petit nombre de spcialistes dont le mtier est
de concevoir des dispositifs de ce type et dy apporter des lments. Il reprsente,
fondamentalement, un cot fixe (et irrcuprable). De plus, mme si le cot dopportunit
des recherches qui auraient pu tre menes la place par ces spcialistes est bien rel, il

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

est modeste. Beaucoup de ceux qui ont particip au processus de conception ont fait tout
leur possible pour trouver un quilibre entre, dune part, la ncessit de perfectionner
lvaluation conomique et cologique des candidatures et, dautre part, celle de limiter la
charge de travail quelle reprsente pour les administrations concernes. De mme, les
valuations ex post des rsultats des programmes sont trs utiles, dans le cadre du dbat
politique, pour confronter les dpenses induites par diffrents programmes (par exemple
pour mettre en regard des mesures agro-environnementales et dautres mesures de
protection de lenvironnement) ou pour comparer laction des pouvoirs publics dans
lagriculture et dans dautres domaines. Ces activits contribuent lefficience gnrale du
processus de gouvernance et il nest pas lgitime de les imputer la seule mesure
concerne. Dans cette tude de cas, seules les dpenses des principales administrations
responsables de la mesure sont prises en compte.

Cots de mise en uvre


La plupart des donnes administratives sur les dpenses induites par les programmes
correspondent cette catgorie, et elles sont relativement compltes en ce qui concerne
les principaux organismes qui administrent le CRP. Certaines des tches dont il est
question (remplir des formulaires, rdiger des chques, etc.) peuvent et doivent tre
accomplies avec le plus defficacit possible et tirer parti des avantages de la concentration
ou de la dconcentration auxquelles a abouti la rorganisation du ministre de
lAgriculture en 1994, qui a renforc ces fonctions administratives dans lensemble de la
structure (GAO, 2000). Par exemple, le Centre financier national du ministre de
lAgriculture traite les chques destins aux bnficiaires du CRP, mais ceux-ci ne
reprsentent quune partie des nombreux paiements et transactions financires raliss
au titre de la politique agricole (salaires, personnel, etc.) pour le compte du ministre et de
nombreuses autres administrations fdrales. Sur le terrain, la dconcentration
traditionnelle des bureaux du ministre de lAgriculture, au niveau des comts, amliore
lefficacit de ladministration, car le personnel du Service de conservation des ressources
naturelles (NRCS) et de lAgence de services aux exploitations agricoles (FSA) affect au
CRP ne reprsente quune partie de tout lventail des prestations administratives et
techniques axes sur les programmes de conservation et dautres mesures agricoles. De
plus, disposer dantennes dans les comts rduit les cots de transaction des producteurs
(dplacements, communications, information), qui seraient plus levs si les effectifs
taient plus concentrs.
Les cots dassistance technique occupent une place plus importante dans les cots de
mise en uvre du CRP, et relvent la fois des cots de transaction et de lexcution du
programme lui-mme. Caractriser et cibler les ressources qui exigent une protection et
laborer les plans dtablissement du couvert vgtal destins assurer cette protection sont
des tches qui ncessitent du personnel qualifi travaillant en troite concertation avec le
producteur sur le terrain. Si les technologies modernes dinformation permettent dans
certains cas den amliorer lefficience, sappuyer exagrment sur elles peut conduire mal
cibler les parcelles retirer de la production ou tablir des plans inefficaces.
Les prcdents programmes de mise hors culture mens dans les annes 50 et 60 par le
ministre de lAgriculture (CRP initial et Banque de sols) ne visaient pas des ressources agroenvironnementales prcises (parcelles trs sensibles lrosion, zones humides, eau,
habitats naturels), et les plans dtablissement dun couvert vgtal navaient pas pour but,
eux non plus, de remdier des problmes spcifiques de conservation des ressources. Bien

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

quil ne soit pas possible de comparer les effets environnementaux des programmes actuels
et des prcdents, dans la mesure o les incidences de ces derniers nont pas t tudies et
compte tenu de lvolution gnrale des techniques de production et des marchs agricoles,
on saccorde penser que les avantages environnementaux des mesures actuelles de mise
hors production sont nettement suprieurs ceux des mesures antrieures.

Cots de participation
Abstraction faite des rsultats de quelques enqutes de satisfaction limites sur la
procdure de souscription, nous disposons de peu de donnes sur les cots que les
producteurs doivent assumer pour bnficier du CRP. Il est sans doute souhaitable de
rduire au minimum les dmarches administratives ncessaires pour soumettre une
candidature et tre admis dans le dispositif, mais on est fond considrer que le temps
que les producteurs passent avec les spcialistes de la protection des ressources pour
choisir les parcelles et laborer leurs plans dtablissement dun couvert vgtal a une
valeur qui transcende sa seule ncessit aux fins de mise en uvre du programme. Ainsi,
un autre dispositif dj ancien du NRCS, le programme dassistance technique relative la
conservation des ressources (programme CTA), consiste uniquement permettre des
conseillers de passer du temps avec les producteurs, de mme que les services chargs de
la vulgarisation sur les pratiques de conservation sattachent tablir une collaboration
individuelle avec eux. Certes, il faut sefforcer damliorer lefficience de ce volet du
dispositif, mais lobjectif doit tre daccrotre lutilit du temps consacr au ciblage et
ltablissement des plans et non pas de le supprimer.

Plan de ce chapitre
La suite de ce chapitre sarticule comme suit.

Brve description du programme CRP.

Passage des plans de conservation par exploitation lassistance technique par


programme.

volution de la rpartition des rles entre la FSA et le NRCS dans ladministration du CRP
et dautres mesures de conservation.

Diffrenciation entre les cots de conception et dadministration des dispositifs tels que
le CRP, lassistance technique destine aider les producteurs prsenter leur
candidature et lassistance technique visant appliquer les pratiques de conservation
sur le terrain une fois le dossier approuv.

Interaction entre souscription libre, valuation complexe des candidatures et rapport


cot-efficacit de ladministration du CRP.

Comparaison et confrontation entre les dpenses dassistance technique entre les


programmes fonds sur des loyers annuels, comme le CRP, les programmes fonds sur
les servitudes long terme, comme le WRP, et les programmes de conservation
applicables aux terres en exploitation, comme lancien ACP et lEQIP actuel.

volution des choix concernant le financement de lassistance technique (par rapport


celui des loyers, du cofinancement, etc.), la tendance en matire de conservation tant
au renforcement des pratiques de gestion , qui demandent un appui technique plus
important.

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Lanalyse se fonde sur les donnes budgtaires relatives au soutien administratif,


lassistance technique, au cofinancement et aux loyers accords au titre du CRP et dautres
mesures de conservation du ministre de lAgriculture, entre 1983 et 2002 (ministre de
lAgriculture, OBPA, 2002). Une srie chronologique plus longue (1936-99) sur les dpenses
de conservation est galement employe pour illustrer les tendances long terme de
lassistance technique, dune part, et des aides financires, dautre part.

6.2. Le programme de mise en rserve des terres fragiles (CRP)


Le retrait des terres fait partie de la panoplie dinstruments daction de la politique
agricole des tats-Unis depuis les annes 30. cette poque, la rduction des superficies
cultives a t employe pour faire face la fois la faiblesse du revenu agricole et aux
problmes de prservation des ressources que soulevaient lrosion, les inondations et les
scheresses. Depuis, les tats-Unis lancent priodiquement des mesures destines mettre
des terres hors culture, dont le succs est inversement proportionnel au revenu agricole net.
Dans le pass, ces dispositifs taient institus lorsque les prix agricoles taient bas et les
terres taient remises en culture lorsquils se redressaient. Les programmes de retrait des
terres (y compris les jachres annuelles) ont port en moyenne sur 31 millions dacres entre
1933 et 2001 (soit 8 % des terres affectes aux cultures, graphique 6.1). Les superficies
concernes sont alles jusqu 78 millions dacres (20 %) en 1983. Seules dix annes nont pas
connu de retraits au titre de ces programmes (1948 1955 et 1980-81).
Tout au long de cette priode, le CRP est rest le principal dispositif de retrait des
terres. Cest aussi la mesure de conservation la plus importante tout domaine confondu.
Souscrit volontairement, il permet dobtenir des loyers annuels, des paiements incitatifs
au titre de certaines activits et des cofinancements pour tablir des couverts vgtaux
avaliss sur les parcelles ligibles. Contrairement beaucoup dautres pays, les tats-Unis
nimposent quasiment aucune restriction aux propritaires fonciers privs quant
lutilisation de leurs terres des fins agricoles ou forestires. Il nexiste pas de lois fdrales
limitant de manire significative lutilisation des terres et, au niveau des tats ou
lchelon local, seules quelques rglementations ont cet effet (Taylor, 2001). Par
consquent, pour influer sur lutilisation des sols ou encourager ladoption de pratiques de
conservation, il faut ncessairement passer par des incitations directes non obligatoires ou
par des incitations indirectes relevant dautres programmes volontaires.
En juin 2004, 34.8 millions dacres bnficiaient du CRP, dont 2.8 millions au titre de la
souscription continue sur des parties de parcelle, du Programme dencouragement la
mise en rserve de terres fragiles (CREP) et du Programme en faveur des zones humides
cultivables (FWP) (ministre de lAgriculture-FSA, 2004). Plus de 660 000 contrats sont en
vigueur et plus de 390 000 agriculteurs sont concerns. Le cot annuel total du loyer se
monte prs de 1.7 milliard dUSD et le cot du loyer moyen par acre est de 48 USD.
Environ 60 % de la superficie totale est compose de surfaces en herbe, 16 % de forts et de
surfaces en vgtaux ligneux propices la faune sauvage, et 5 % de zones humides en
cours de reconstitution. Le programme est autoris pour 39.7 millions dacres jusqu 2007
et les contrats peuvent avoir une dure de 10 15 ans. Dans le cadre du CRP en cours, les
terres mises hors production sont cibles dans loptique damliorer le rapport cotefficacit du dispositif, et les paiements sont ajusts de manire ce quils se rapprochent
le plus possible de la valeur marchande des terres.

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Graphique 6.1. Histoire des programmes de retrait des terres aux tats-Unis,
1933-2001
Programme de mise en rserve
des zones humides
Programme agricole
de conservation
Loi sur lajustement
au titre de la conservation

Programme de mise en rserve


des terres fragiles
Programme dajustement
des superficies cultives
Superficies cultives

Banque de sols
Programme de rduction
des superficies cultives

Millions dacres
420
400
380
360
340
320
300

1937

1942

1947

1952

1957

1962

1967

1972

1977

1982

1987

1992

1997

Anne

Source : Heimlich (2002).

Ciblage
Dans les annes 30, lorsque les pouvoirs publics ont recouru pour la premire fois au
retrait des terres, ils nont pas dfini de critres prcis pour caractriser les superficies
mettre hors culture. Lors des dbats sur la loi agricole de 1985, les outils quantitatifs
employs dans llaboration des plans de conservation lchelle des exploitations ont t
tendus lorganisation des actions de conservation lchelle rgionale et nationale. Les
superficies cultives du pays ont donc t classes (Bills et Heimlich, 1984). Ainsi, les
terres dont lexploitation, mme intensive, ne provoque pas une rosion forte sont
considres comme non rodables . Les terres sur lesquelles lrosion peut tre
matrise, sans interruption de la production, moyennant des faons culturales
appropries ou dautres pratiques, ont t classes dans la catgorie modrment
rodables . Enfin, les terres trs rodables sont celles qui subiraient une rosion
inacceptable malgr les pratiques de conservation les plus rigoureuses.
Promulgu en 1985 dans le cadre de la loi de 1985 sur la scurit alimentaire, le CRP
sest assorti de ce systme de ciblage et portait donc uniquement sur les terres arables trs
rodables. La loi prvoyait dappliquer le programme 45 millions dacres sur les
142 millions rpertoris comme trs rodables lhorizon 1990. Sur 36.4 millions dacres
inscrites entre 1986 et 1993, 8 % srodaient de plus de 40 tonnes de sol par acre et par an
et 83 % plus de 10 tonnes par acre et par an (Osborn et al., 1995). Des analyses ultrieures
ont montr que plus de la moiti des terres bnficiant du dispositif taient trs rodables,
do une conomie de 281 millions de tonnes de sol par an (ministre de lAgriculture-SCS,
1994). Lrosion sur les terres trs rodables est passe de 8.6 0.6 tonnes par acre et par an
dans le cas de lrosion hydrique et de 10.7 1.3 tonnes par acre et par an dans celui de
lrosion olienne. Au total, le CRP a permis de rduire lrosion de 12 %, soit 38 % de la
diminution gnrale de lrosion entre 1982 et 1992. Sur une rduction nette, toutes
sources confondues, de 1.2 milliard de tonnes de lrosion en nappes, de lrosion en

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

rigoles et de lrosion olienne entre 1982 et 1997, 406 millions de tonnes (34 %) ont t
imputables au CRP (Claassen et al., 2001).
Le fait de mettre laccent sur les terres trs rodables signifiait implicitement que la
rduction de lrosion des sols tait le principal objectif environnemental du programme.
Par consquent, ce sont les terres qui prsentaient le plus fort potentiel drosion qui y ont
t soumises en priorit. Cependant, en 1990, il est apparu que lrosion en elle-mme
ntait pas un objectif aussi important quon lavait cru. En particulier, des tudes
physiques et conomiques ont montr que ses rpercussions in situ sur la productivit des
cultures taient somme toute trs relatifs au regard de ses incidences et de celles de la
sdimentation sur la qualit de leau, les habitats naturels, notamment aquatiques, et
certaines infrastructures collectives comme les barrages, les fosss et les canaux (Crosson
et Stout, 1983; Larson et al., 1983; Clark et al., 1985; Ribaudo, 1986; AAEA, 1986). On sest donc
intress davantage aux mesures susceptibles dattnuer les effets ex situ de lrosion et des
ruissellements dlments nutritifs et de pesticides qui lui sont associs (Ogg et al., 1989). De
plus, la cration dhabitats naturels dans le milieu agricole et leur amlioration, ainsi que les
avantages conomiques et sociaux quen retire la population, ont retenu lattention (Berner,
1989; CAST, 1990; Allen, 1994). Finalement, compte tenu du redressement des prix agricoles,
lobjectif de 45 millions dacres soumises au CRP tait moins justifi, et un plafond de
36 millions a donc t arrt dans la loi agricole de 1990 (FACTA Act). Appliquer le dispositif
aux meilleures parcelles qui ntaient pas encore sous contrat (cest--dire celles qui
donneraient le plus davantages environnementaux par dollar dpens) tait devenu plus
important quy soumettre la plus grande superficie possible.
Sous leffet de ces trois facteurs, et conformment aux dispositions de la loi agricole
de 1990, le Congrs a encourag le ministre de lAgriculture inscrire au CRP les terres
susceptibles de donner les meilleurs rsultats environnementaux par dollar dpens. Afin
datteindre les multiples objectifs cologiques et damliorer le rapport cot-efficacit du
programme, le ministre a mis au point et appliqu un indice des avantages
environnementaux (EBI) conu pour reprsenter la gamme des rsultats recherchs
(ministre de lAgriculture-FSA, 1997). LEBI est calcul pour chaque parcelle propose par
les propritaires et porte sur plusieurs paramtres, dont :

lamlioration de la qualit des eaux de surface ;

lamlioration de la qualit des eaux souterraines ;

le maintien de la productivit des sols ;

lassistance aux producteurs susceptibles de rencontrer des problmes dans la mise en


uvre des plans de conservation ;

la superficie boise ;

la superficie situe dans une zone o se posent des problmes de qualit de leau graves
et caractriss; et

la superficie situe dans une zone dclare prioritaire au titre de la conservation par le
Congrs.

Pour chaque cycle de souscription, un classement national en fonction du rapport


cot-efficacit, fond sur lEBI et le loyer demand, a t tabli. Les offres qui prsentaient
les ratios les plus levs taient acceptes, jusqu ce que soit atteint lobjectif de superficie
arrt pour le cycle de souscription concern. Une analyse indique que, aprs 1990, ce sont
les offres concernant les terres de la Corn Belt et du Nord-Est, pourtant plus chres, qui ont

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

t privilgies, car lrosion hydrique (en nappes et en rigoles) y tait plus importante et
se rpercutait sur la qualit de leau. LEBI a t mis jour plusieurs reprises. Sa dernire
version correspond au 26e cycle de souscription (ministre de lAgriculture-FSA, 2003).
Une valuation ex post des cycles de souscription 1 12 et des nouvelles procdures a
permis de procder une validation plus rigoureuse de ces dernires (Feather et al., 1999).
Cette opration a montr que, par rapport aux superficies admises au bnfice du CRP
avant 1992, lapplication des critres de lEBI amliorait les retombes attribues au
programme dans les domaines des loisirs en eau douce et de lobservation de la nature, et
les diminuait dans le domaine de la chasse au faisan. Si lon se fonde sur cette comptabilit
partielle, on peut considrer que les nouvelles procdures se sont traduites par une
amlioration des retombes estime, en valeur, 370 millions dUSD par an.
En 1996, lorsque les premiers contrats sur dix ans conclus en 1986 ont commenc
arriver chance, le CRP a t reconduit et il a t confirm que le choix des parcelles
devait sappuyer sur lEBI pour assurer la rentabilit du dispositif.

Montant du loyer
Indemniser les exploitants du cot dopportunit des terres mises hors production est
le fondement conomique de tous les programmes de gel des terres aux tats-Unis. Sans
cette indemnisation, et en labsence de rglementation contre lexploitation des terres
concernes, il est impossible damener un nombre suffisant dagriculteurs se porter
candidats. Bien que le principe soit simple, il nest pas facile de dterminer lindemnit qui
convient pour chaque parcelle dans le cadre dun dispositif qui porte sur des millions
dacres. Sur des marchs concurrentiels qui fonctionnent correctement, le loyer annuel des
terres agricoles concorde, en thorie, avec le revenu annuel procur par la production, et
quivaut donc au cot dopportunit de lutilisation des terres. Comme nous allons le voir
ci-dessous, ce nest pas toujours le cas.
En thorie, des enchres pourraient renforcer lefficience de la gestion dun
programme de ce type (Dicks, 1985; Ervin et Mill, 1985). En rponse un appel doffres, les
exploitants pourraient proposer des terres contre un loyer fix par eux et les pouvoirs
publics slectionner les offres qui leur paraissent intressantes. Un systme dappel
doffres a bien t expriment en 1958, mais il a t abandonn (Christensen et Aines,
1962, p. 45). Lorsque le CRP moderne a t autoris, en 1985, une procdure doffres/
adjudications de ce type tait prvue. Cependant, lobjectif fix, savoir 45 millions
dacres, excluait son application, car il tait impossible dadmettre une telle superficie
dans le dispositif dans un dlai aussi court. La multiplication des priodes de souscription
et la pression laquelle soumettait les agents de ltat la ncessit de slectionner une
telle superficie aussi vite que possible permettaient aux propritaires fonciers de faire
jouer le systme en leur faveur. Ntant pas prpars ngocier les offres avec les
propritaires, les agents du ministre de lAgriculture se sont rfrs un indicateur, le
loyer annuel maximum acceptable (LAMA), fond sur les moyennes des comts, que les
candidats eux-mmes se sont mis rapidement utiliser pour fixer le montant de leur offre.
En 1990, il est devenu manifeste que le systme dappel doffres ne fonctionnait pas et
que le LAMA posait des problmes. Un systme de loyer corrig en fonction des
caractristiques des sols, qui refltait les principaux facteurs de distribution des sols sur la
base de leur productivit, a donc t propos (Reichelderfer et Boggess, 1988; Barbarika
et al., 1994). Les loyers moyens par comt sont ainsi corrigs la hausse ou la baisse en

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

fonction du ratio entre la productivit du sol sur la parcelle et la productivit moyenne


dans le comt. Par exemple, le loyer dune parcelle dont le sol a une productivit de 20 %
suprieure la moyenne du comt est 1.2 fois plus lev que le loyer moyen de ce mme
comt. Ce mcanisme permet dadapter lindemnit verse au seul facteur le plus
susceptible davoir une incidence sur le cot dopportunit des terres en exploitation,
savoir la productivit relative de celles-ci.

Souscription continue
Une autre innovation de la loi agricole de 1996 consistait permettre linscription de
parties de parcelles o certaines pratiques de conservation (zones de filtrage, bandes
tampons le long des cours deau) devaient tre mises en uvre trs rapidement, et ce
nimporte quel moment dans lanne et sans mise en concurrence (principe de la
souscription continue ). Outre les loyers annuels et un cofinancement, bon nombre des
pratiques peuvent donner lieu des aides financires annuelles supplmentaires et des
aides uniques verses davance. Un dispositif associant ladministration fdrale et les
tats, appel Programme dencouragement la mise en rserve de terres fragiles (CREP)
axe la souscription continue sur des projets locaux conus pour atteindre des objectifs
environnementaux particuliers moyennant le ciblage des terres admises au CRP. Les
souscriptions seffectuent en permanence, mais des pratiques relevant de la souscription
ordinaire peuvent venir sajouter celles qui sont prvues dans le cadre de la souscription
continue normale et des aides financires supplmentaires sont gnralement accordes
ce titre. En 2004, 29 accords taient en vigueur dans 25 tats.
Depuis les premiers dispositifs mis en place dans les annes 30, le CRP et les autres
programmes de retrait des terres ont volu mesure que de nouveaux objectifs taient
dfinis et de nouvelles procdures administratives mises en place. Les donnes sur les
cots de transaction concernant le programme refltent ces changements, en particulier
dans les annes o dbutent une nouvelle priode contractuelle de dix ans. Lanalyse
prsente ici sefforce de caractriser ces variations dans une certaine mesure.

Des plans de conservation lchelle de lexploitation lassistance technique


ncessaire au programme
Avant la loi de 1985 sur la scurit alimentaire, qui a cr le Programme de mise en
rserve des terres fragiles et instaur lcoconditionnalit dans le domaine de la lutte
contre lrosion, le NRCS2 du ministre de lAgriculture sappuyait sur llaboration de
plans de conservation portant sur toute lexploitation, en recensant la totalit les
problmes de conservation repres sur chacune.
Les districts de conservation et le SCS privilgiaient la mthode des plans de
conservation applicables la totalit dune exploitation [] La plupart des districts
donnaient la priorit aux agriculteurs qui taient intresss par une assistance dans
plusieurs domaines (Cohee, 1986, p. 95).
Le cofinancement tant rduit (les aides au titre de lACP se limitaient 3 500 USD par
exploitation et par an), certains volets des plans ntaient jamais mis en uvre. De
nombreux agriculteurs interrogs dans le cadre dune tude sur les mesures conservatoires
ont dclar : le personnel du SCS recommandait souvent des pratiques qui taient trop
compliques, navaient pas un bon rapport cot-efficacit ou taient trop chres, mme
avec un cofinancement (Nielson, 1986, p. 76). Le SCS avait tendance solliciter les
exploitants qui avaient dj coopr dans le pass, et pas ncessairement ceux chez

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

lesquels se posaient les problmes de conservation les plus graves. Souvent, les
spcialistes de la conservation des districts avaient du mal convaincre de nouveaux
agriculteurs de cooprer, car les incitations financires en faveur de llaboration et de la
mise en uvre de plans de conservation taient limites.
Ladoption du CRP et de lcoconditionnalit a engendr une demande de plans de
conservation qui a failli submerger le SCS en 1986. Alors mme que le processus lgislatif
se poursuivait, le Congrs craignait qutendre lligibilit, en plus des autres modifications
dj apportes aux mesures de conservation, ne surcharge le systme (Gray, 1986, p. 31).
Ervin et Blase (1986, p. 80) notaient quant eux : la mise en uvre [du CRP] ncessitera
une raffectation importante des effectifs et des dpenses dans divers organismes de
ladministration fdrale, des tats et des collectivits locales [] Le cot dopportunit de
cette redistribution ne pourra tre pris en considration que dans la mesure o dautres
programmes auront t ngligs . La ncessit daider les propritaires fonciers
dterminer si leurs terres rpondaient aux critres dligibilit (la superficie des terres
cultivables trs rodables approchant 101 millions dacres) et dfinir des plans
dtablissement dun couvert vgtal au titre du CRP une fois admises 8 millions dacres
pour la seule anne 1986, a conduit le SCS rvaluer ses mcanismes de planification.
Cependant, daprs une enqute mene auprs de responsables de la conservation du
ministre de lAgriculture au niveau des comts, seuls 10 12 % des personnes interroges
estimaient que programmer ou obtenir une assistance technique posait des problmes
susceptibles de limiter le nombre dagriculteurs participant au CRP (Nowak et Schnepf,
1989, tableau 7). Le facteur le plus souvent cit dans cette enqute (une personne
interroge sur quatre) tait le manque de personnel affect la mise en uvre du
programme lchelon local. Les personnes interroges indiquaient galement que la
coopration entre organismes locaux dans la mise en uvre du dispositif stait renforce, et
que cette volution tait proportionnelle au taux drosion et au pourcentage de terres dont
les sols taient trs rodables. Daprs 18 19 % des spcialistes locaux de la conservation,
les dmarches administratives que doivent effectuer les exploitants pour postuler au CRP
constituaient un obstacle important. Les agents de lASCS et les vulgarisateurs en poste dans
les comts taient peu prs deux fois plus nombreux que les membres du SCS considrer
quelles sont un frein (Nowak et Schnepf, 1989, tableau 7). La pression exerce sur le
personnel local sest accentue et les agents chargs de la conservation lchelon local ont
enregistr une augmentation des cas de surmenage mesure que se poursuivait la mise
en uvre de la loi sur la scurit alimentaire (Barlow, 1989).
Le peu de temps imparti pour valuer lligibilit au CRP et laborer les plans
dtablissement dun couvert vgtal, dune part, et pour organiser lcoconditionnalit,
dautre part, a conduit le SCS envisager de modifier radicalement ses mthodes de
planification, qui consistaient jusque l traiter avec les agriculteurs en tte--tte et
prvoir des mesures de conservation pour la totalit de chaque exploitation concerne. Au
lieu de continuer sintresser tous les problmes de ressources la fois sur lexploitation,
les spcialistes de la conservation ont commenc se limiter ce que les agriculteurs
voulaient (ou devaient) faire sur leurs terres trs rodables. Le tableau 6.1 prsente les
rsultats dune enqute consacre par le SCS en 1989 ces nouvelles mthodes.
Cependant, la complexit des sols, des paysages et des pratiques a sans doute eu une
incidence sur les cots beaucoup plus importante que la mthode de planification ellemme. Les auteurs ont not que les procdures groupes pouvaient tre plus efficaces

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Tableau 6.1. Cot des plans de conservation en fonction de la mthode


de planification employe
Mthode de
planification

Source
de lassistance

Districts

Nombre

Nombre
de plans

Superficies
concernes

Cot
par plan

Nombre

Acres

USD

Cot par acre


Moyenne

Minimum

Maximum

USD par acre concerne

Tte--tte

Fournisseur

1 668

697 150

91.10

0.22

0.18

0.23

Tte--tte

SCS seul

4 694

912 968

182.87

0.94

0.76

2.56

10

10 075

1 548 917

154.99

1.01

0.38

3.62

307

19 700

73.09

1.14

n.a.

n.d.

11

19 259

2 807 413

197.21

1.35

0.20

4.01

Tte--tte

SCS chef de file

Groupe

SCS seul

Combinaison SCS chef de file

n.d. : non disponible. SCS : Service de la conservation des sols (Soil Conservation Service).
Source : Robertson et al. (1989).

lorsque les types de sols, les plans de culture et les impratifs de conservation taient trs
semblables, par exemple sil tait possible de prvoir un mme type de couvert vgtal sur
des sols trs rodables comparables dans un secteur relativement homogne. Dautres
agents des organismes concerns estimaient que les procdures groupes pouvaient
rpondre aux besoins dans le peu de temps imparti si les documents dinformation
ncessaires taient prpars lavance (Farnsworth et Braden, 1988; Farnsworth et al.,
1988). Linformatisation des services et le recours aux systmes dinformation
gographique (SIG), destins faciliter la planification, ont par ailleurs impos une charge
de travail supplmentaire aux agents locaux qui ntaient pas familiariss avec
linformatique (Ventura et Giampetroni, 1992).
Le SCS a commenc sapercevoir quen axant la planification uniquement sur la lutte
contre lrosion sur les terres trs rodables, dans le cadre de la mise en uvre du CRP, il ne
tirait pas parti de la possibilit de sattaquer galement aux autres problmes de ressources
(qualit de leau, habitats naturels, etc.), qui tait jugs de plus en plus importants
mesure que slaborait la loi agricole de 1996 (Bridge, 1993). Les nouveaux programmes
crs par la loi agricole de 1996, de mme que la reconduction du CRP, ont permis de
dbloquer davantage de fonds, mais ont aussi encourag plus encore les services chargs
de la conservation abandonner les plans applicables une exploitation toute entire, au
profit de plans tout juste suffisants pour permettre un agriculteur de prsenter un dossier
complet de candidature lun des nombreux programmes existants (CRP, EQIP, WHIP, FRPP,
etc.). Chacun de ces programmes impose des rgles de planification et de candidature
particulires, de sorte que les spcialistes de la conservation, sur le terrain, doivent encore
plus partager leur temps quauparavant.

6.3. Rpartition des rles entre organismes officiels dans le cadre du CRP
Les missions relatives la mise en uvre des programmes de conservation dans
lagriculture sont depuis longtemps rparties entre diffrents services du ministre de
lAgriculture. Les activits de formation et dassistance technique lintention des
agriculteurs relvent de la responsabilit du NRCS, tandis que les aides financires sont
administres par la FSA. Cest ces deux services quincombent les principales
responsabilits et les principaux financements concernant les programmes de
conservation applicables lagriculture. Dautres services relevant du ministre de
lAgriculture, du gouvernement fdral, des tats ou des collectivits locales jouent

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

galement un rle dans la conception et la mise en uvre des mesures de conservation,


mais leurs interventions sont en gnral de courte dure, ponctuelles, limites en termes
financiers et difficiles isoler dans leurs budgets.
Sagissant du CRP, les tches du NRCS consistent notamment certifier que les terres
proposes rpondent aux critres dligibilit relatifs, entre autres, lrodabilit des sols,
participer au calcul de lEBI, collaborer avec les producteurs pour laborer des plans
dtablissement dun couvert vgtal, apporter une assistance technique lors de la mise
en place de ce couvert vgtal et la superviser, et vrifier que ce couvert vgtal est
correctement tabli et entretenu. Autrement dit, le NRCS fournit une grande partie de son
assistance technique au dbut du contrat, puis il se met en retrait une fois que le couvert
vgtal est en place. Le personnel charg du CRP au sein du service soccupe de ce
programme par priodes, puis se consacre dautres mesures et missions. Les tches de la
FSA consistent quant elles vrifier que les agriculteurs sont ligibles financirement,
les aider soumettre leur dossier de candidature, prsenter le rsultat de lEBI, informer
les candidats que leur dossier a t accept et conclure les contrats, administrer les
paiements et vrifier que les contrats continuent de donner droit aux aides financires.
Ces activits se poursuivent un niveau relativement lev tout au long de la dure du
contrat. Dans les antennes locales de la FSA, une partie du personnel peut tre affecte
pendant des priodes brves lorganisation des cycles de souscription ordinaire au CRP
(ce qui ne transparat probablement pas dans les donnes communiques sur les dpenses
de lagence), mais de nombreux agents se consacrent plein-temps ce programme. Les
fonctions relatives au CRP au niveau des tats et des antennes locales sont dcrites dans le
tableau 6.2.
Lassistance technique fournie par le NRCS avant lacceptation des candidatures porte
donc sur le formulaire CRP-2 (voir graphique 6.2), qui certifie lligibilit des terres, les
pratiques de conservation proposes sur la base dun type de couvert vgtal donn et la
nature des sols ( laquelle est subordonn le montant du loyer accord). Le soutien
administratif apport par la FSA est pour sa part ax sur le formulaire CRP-1, qui tablit le
montant du loyer et certifie que les rgles relatives lassurance rcolte sont respectes.
La FSA, notamment ses bureaux de Washington, applique la procdure dacceptation
des candidatures au CRP, laquelle est pratiquement invisible pour le producteur ou le
propritaire foncier. Une fois une candidature accepte, le soutien administratif et
lassistance technique incombent ici aussi lantenne locale charge de la conservation
lchelle du comt. Le producteur est inform et le NRCS (parfois avec lappui du Service
des forts du ministre de lAgriculture ou du Service de la pche, de la faune et de la flore
du ministre de lIntrieur) laide concevoir un plan daction de conservation en vue de la
mise en uvre des pratiques ncessaires au couvert vgtal. La FSA avalise ce plan et, au
cours de son excution, dlivre les contrats CRP-1 portant sur les diffrentes pratiques
utilises et permettant le traitement du versement des paiements au titre du
cofinancement et du loyer. Les spcialistes locaux de la conservation du NRCS continuent
de suivre ltablissement et lentretien du couvert vgtal de protection, en fonction des
besoins, pendant toute la dure du contrat.
Une liste dtaille des tches incombant chacun des grands organismes officiels est
donne dans le tableau 6.2.

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Tableau 6.2. Missions des agents locaux de la FSA, du NRCS et du Service des forts
dans le soutien administratif et lassistance technique relatifs au CRP
Responsable
ou agent dsign

Missions

Directeur de district Examine et valide les formulaires CRP-1 pour le ministre de lAgriculture et les agents au niveau du comt
de la FSA
Vrifie quune valuation environnementale a t ralise pour chaque contrat CRP et que toutes les consultations ncessaires ont eu lieu
Directeur excutif
de comt de la FSA

Calcule les cofinancements et les loyers

Antenne de comt
de la FSA

Calcule le loyer annuel maximum

Dirige les activits quotidiennes des centres de service sur le terrain et de leurs agents
Statue sur lligibilit du producteur et des prcdents culturaux
Dtermine si les rgles dassurance rcolte sont respectes
Ralise les mtrs payants
Vrifie que les superficies admises au CRP dans le comt ne dpassent pas la limite de 25 %
Veille ce que les superficies sous contrat CRP et AMTA ne dpassent pas les superficies affectes la production sur les exploitations
Dtermine les rductions des quotas de surface et des superficies alloues
Excute les paiements au titre du loyer, des cofinancements, du SIP et des PIP

Comit de comt

Approuve les superficies ligibles et les plans de conservation


Peut dlguer une partie de son autorit au directeur excutif de comt (superficies ligibles et approbation des plans de conservation,
par exemple)
Approuve les formulaires CRP-1 sauf pour les agents et membres du ministre de lAgriculture, de la FSA, des districts de conservation
et des siges
Statue sur les manquements aux clauses des contrats CRP-1
Fournit aux propritaires fonciers, en fin de contrat, une approbation crite leur permettant de retirer la servitude de leur titre
Approuve les accords de cofinancement des propritaires/exploitants
Peut accorder certaines drogations concernant lligibilit du rgime de proprit
Statue sur le respect des dispositions sur la participation des propritaires fonciers/exploitants
Adresse des avis lantenne du comt, statue sur lligibilit des producteurs, des terres et des pratiques au CCRP
Veille ce que les plans de conservation au titre du CCRP prvoient des dispositions sur lentretien
Approuve les plans de conservation et les CRP-1 dfinitifs relevant du CCRP
Aprs consultation du comit de la FSA de ltat, peut dcider douvrir une souscription continue, condition que la limite de 25 % par
comt ne soit pas atteinte, ou peut demander une drogation au comit de la FSA de ltat
Vrifie que le plafond annuel des paiements (50 000 USD) nest pas dpass et, dans laffirmative, rduit ces paiements
Autorise la plupart des accords de cofinancement
Peut tablir des taux de cofinancement, sous rserve de lautorisation du comit de la FSA de ltat et aprs consultation du NRCS

Spcialiste
de la conservation
du district et service
du NRCS
sur le terrain

Reprsente le NRCS auprs de la FSA, du comit de comt, des organismes des tats chargs des forts et de la faune et de la flore,
et des districts de conservation

District de
conservation

Approuve les plans de boisement

Coordonne les activits de boisement avec les organismes des tats chargs des forts
Dtermine si les pratiques sont adaptes, ncessaires et faisables, ainsi que les types de sol prdominants, en vue de statuer
sur lligibilit des terres
Si ncessaire, adresse au comit de comt une lettre de recommandation sur le dpassement du plafonnement 25 % des terres
pouvant bnficier du programme
Approuve les plans de conservation

NRCS

Participe lexamen technique des dossiers et aux rflexions gnrales


Calcule lEBI pour les rubriques 1 6 et reporte les rsultats sur le formulaire CRP-2
Aide les antennes de comt caractriser les types de sol
labore les plans de conservation et les accords de cofinancement avec le Service des forts le cas chant
Conduit des valuations environnementales sur site
tablit des rapports annuels de situation
Reoit lapprobation des plans de conservation du district de conservation

Service des forts

labore les plans de boisement


Fournit une assistance technique au sujet des pratiques de boisement
Vrifie et certifie que les pratiques prvues sont mises en uvre
labore des plans de gestion des terres reconverties dans le cadre du CRP

Source : Tableau 3.2-1, ministre de lAgriculture, FSA, Programme de mise en rserve des terres fragiles, Final Programmatic
Environmental Impact Statement .

186

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Graphique 6.2. Diagramme du processus gnral des contrats CRP


La FSA annonce un cycle de souscription

La procdure est lance avec le formulaire CRP-2 ;


le propritaire remplit un formulaire pour chaque lot

Lantenne
de la FSA du comit statue
sur lligibilit du producteur
et des prcdents
culturaux
En labsence dassurance
rcolte :
1. Obtenir au moins
la couverture catastrophes
naturelles pour chaque
culture conomiquement
importante
OU
2. Signer une dcharge
au ministre de lAgriculture
renonant aux aides
durgence en cas de pertes
de cultures
Si loyer trop bas,
le producteur
peut se retirer

Satisfaire aux critres


dligibilit et postuler
de nouveau

Inligible

ligible
La FSA transmet le formulaire CRP-2
au NRCS pour quil statue sur :
1. Lligibilit des terres
2. La pratique propose
3. Le type de sol qui prdomine

Le producteur
signe

Le NRC remplit
le formulaire CRP-2

Le NRC transmet les rsultats sur lligibilit des terres de la FSA


Rgles
dassurance
Lantenne de la FSA du Comit dtermine :
rcolte
1. Le loyer maximum des sols sur les terres proposes
respectes
2. Si les rgles dassurance rcolte sont respectes

Informe le producteur des dcisions

Le producteur signe un formulaire CRP-1 et soumet


le dossier compos des formulaires CRP-1 et CRP-2

Dossier transmis
au centre de gestion
Kansas City

Lantenne de la FSA du comt


transmet le dossier
lantenne de ltat

La Direction de la protection
de lenvironnement classe
les candidatures

Antenne
de la FSA
de ltat

Lantenne
de la FSA
du comt
informe
le producteur

Copie
envoye
par le
Centre
de gestion

La liste des offres acceptes


et rejetes est publie
Copie envoye
par le centre de gestion
Lantenne de la FSA du comt
procde un examen final
dligibilit

Le producteur
peut changer davis
Plan daction
de conservation
et dvaluation
environnementale
ralis par le NCRS
et le Service
des forts

Lantenne
de la FSA du comt
ralise un mtr
payant pour
les offres
acceptables

District
de conservation
Approbation
Le Comit du comt
donne son visa final
au plan daction
de conservaion

Diffrents
contrats CRP-1,
de dure variable,
sont signs
pour les
diffrentes
pratiques

Approbation
du CRP-1
par le Comit
du comt

Source : Ministre de lAgriculture, FSA, Programme de mise en rserve des terres fragiles, Final Programmatic Environmental
Impact Statement .

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

187

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

tablissement des plans de conservation


La principale forme dassistance technique fournie dans le cadre du CRP porte sur la
prparation des plans de conservation applicables aux superficies qui bnficient du
dispositif. Ce plan doit tre approuv pour que le contrat au titre du CRP puisse tre conclu.
Il rcapitule les informations de base et les dcisions relatives aux actions qui seront
menes sur les parcelles concernes. Avant ladoption de la loi agricole de 1985, les plans
de conservation portaient souvent sur la totalit de lexploitation agricole concerne. Dans
le cadre du CRP (et de beaucoup dautres dispositifs daides financires adopts
depuis 1985), il est possible de ny inscrire que les informations concernant spcifiquement
la parcelle qui bnficie du programme.
Interviennent dans llaboration des plans de conservation prvus par le CRP : 1) le
spcialiste de la conservation du district du NRCS; 2) lexpert forestier de ltat (sil est
question de boisement); 3) le Service de la pche, de la faune et de la flore du ministre de
lIntrieur ou lexpert de la faune et de la flore de ltat (si les habitats sont concerns); et
4) le comit de comt de la FSA. Le NRCS est responsable en dernier ressort : 1) de la
direction technique de llaboration des plans et de leur mise en uvre; 2) de lobservation
des rgles dictes dans le Manuel national de procdure de planification au sujet du
respect des dispositions de la loi nationale sur la politique environnementale; et 3) des avis
techniques sur les plans et leurs ventuelles rvisions. Cest toutefois la FSA qui statue en
dernier ressort sur la conformit la loi nationale sur la politique environnementale. Le
NRCS procde lvaluation environnementale relative toutes les questions potentielles
concernant les espces menaces ou en danger, conformment la loi sur les espces en
danger, ainsi quaux visites sur le terrain qui simposent. La FSA veille pour sa part ce que
toutes les consultations ncessaires aient lieu. Pour que lapprobation finale soit accorde,
il faut que le plan de conservation entrin :

mentionne toutes les pratiques ncessaires ltablissement et lentretien en bonne et


due forme du couvert vgtal sur la totalit de la superficie concerne ;

permette techniquement datteindre les objectifs du CRP ;

respecte les rgles du NRCS sur la conformit la loi nationale sur la politique
environnementale ;

soit examin et approuv par le district de conservation du NRCS (le district peut aider le
producteur concevoir et mettre en uvre les systmes de gestion qui permettront
celui-ci dassurer la conservation des ressources); et

garantisse que le couvert vgtal ne sera pas perturb pendant la principale saison de
nidification, sur la base des conditions fixes par le comit technique de ltat.

Avant dapprouver un contrat CRP, le comit de comt de la FSA examine et avalise le


plan aprs stre assur :

188

quil a t sign et accept par toutes les parties au contrat, le NRCS et le district de
conservation ;

quil porte sur la totalit de la superficie quil est propos de soumettre au CRP ;

quil prvoit les interventions ncessaires pour lutter contre les adventices, les insectes
et autres ennemis des cultures pendant toute la dure du contrat ;

quil ne prvoit que les pratiques ncessaires lexcution du contrat CRP ;

que le cofinancement prvu est limit aux pratiques qui y donnent droit ;

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

quil prvoit des doses (de semences, de chaux, dengrais, etc.) compatibles avec les
caractristiques des pratiques prvues; et

si les terres concernes se trouvent dans une zone de conservation prioritaire, quil
permet datteindre les objectifs fixs dans cette zone.

Le plan de conservation avalis contraint les participants au CRP mettre en uvre et


maintenir les pratiques homologues suivantes :

le cas chant, utiliser des plantes prennes et des mlanges despces vgtales qui
prsentent les avantages cologiques les plus importants pour chaque pratique ;

lorsque cest possible, utiliser des semences certifies CRP par ltat (les semences
courantes, notamment les semences de plantes indignes, peuvent tre employes
lorsquil nexiste pas de semences certifies) ;

le cas chant, viter dutiliser une espce allochtone unique ;

employer des lgumineuses, des herbaces, des arbustives et des mlanges de plantes ;

veiller ce que la panoplie de semences approuve ne contienne pas despces


adventices, notamment despces nuisibles.

La caractristique la plus importante du plan de conservation, dans le cadre du CRP,


est quil dfinit les pratiques dentretien ncessaires pour tablir et maintenir les pratiques
approuves prvues dans le contrat CRP, indpendamment de lligibilit du candidat au
bnfice du cofinancement.

Service de la pche, de la faune et de la flore, programme Partenaires pour la pche,


la faune et la flore
Les biologistes du Service de la pche, de la faune et de la flore mettent leurs
connaissances sur la gestion et la remise en tat des habitats et sur les besoins des
diffrentes espces au service de lamnagement des terres soumises au CRP, lEQIP, au
WHIP et divers programmes de conservation similaires. Depuis 1992, les programmes
Partenaires pour la pche, la faune et la flore aident le NRCS et les propritaires fonciers
choisir les sites soumis au WRP, conoivent des programmes de remise en tat et
participent aux dcisions sur les activits relatives lutilisation des terres dans les zones
o existent des servitudes au titre du WRP.
Entre 2001 et 2004, le Service de la pche, de la faune et de la flore a consacr environ
1.2 million dUSD par an lassistance technique destine aux candidats au CRP et aux
titulaires de contrats (Naley, 2004). Ce chiffre a probablement t plus lev dans les annes
de lancement, cest--dire aux moments o le nombre de candidatures et les superficies
proposes taient beaucoup plus importants et o les couverts vgtaux de protection
correspondants taient en cours dtablissement.

6.4. Cot du soutien administratif et de lassistance technique dans le cadre du CRP


Dans la mesure o la FSA et le NRCS se partagent la responsabilit du CRP (avec, dans
une mesure limite, le Service des forts du ministre de lAgriculture), les cots de
transaction du ministre de lAgriculture doivent comprendre la fois le cot de
lassistance technique fournie par le NRCS et le Service des forts et le cot du soutien
administratif apport par la FSA. Les cots sont estims partir de donnes budgtaires
gnrales dont les limites sont expliques lencadr 6.1. Le budget du ministre de
lAgriculture ne ventilant pas le soutien de la FSA aux activits de conservation par

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

189

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Encadr 6.1. Note sur la qualit des donnes


Les donnes employes dans cette analyse sont des donnes budgtaires gnrales
communiques par le ministre de lAgriculture. Les donnes administratives de cette
nature posent de nombreux problmes lis aux procdures budgtaires et aux rgles
comptables de ladministration. Outre les problmes habituels, les donnes sur les cots
de lassistance technique fournie par le NRCS au titre du CRP en soulvent deux autres.
Premirement, sur le terrain, les spcialistes de la conservation des districts doivent
maintenir un quilibre entre les demandes des producteurs et des clients, et rendre
compte de lutilisation de leur temps en fonction des codes budgtaires correspondant
leurs activits dans le systme comptable. Ils sont incits faire concider clients et
comptes sur le papier, que cela corresponde ou non la ralit dans les faits. Par
consquent, certaines activits signales au titre de lassistance technique dans le cadre
du CRP peuvent ne pas en relever et inversement.
Deuximement, le cot de lassistance technique fournie par le NRCS au titre du CRP
nest pas financ directement par le budget, mais rembours par la FSA. Il y a une
tendance administrative comprhensible essayer dobtenir un remboursement pour un
maximum dactivits, dont certaines peuvent ne pas tre tout fait lies au CRP. En outre,
la controverse sur le plafonnement des financements prvu larticle 11 des statuts de la
CCC pourrait avoir limit le montant des remboursements sollicits par le NRCS. Leffet net
de lventuelle surestimation ou sous-estimation des cots de lassistance technique
fournie par le NRCS est impossible dterminer partir de ces donnes. Malgr ces
problmes, les chiffres correspondent aux dpenses budgtaires officielles publies par le
ministre de lAgriculture et sont la seule source exploitable pour estimer les cots de
transaction lchelle nationale.

programmes, le total est rparti en fonction des dpenses relatives au titre du CRP (de loin
les plus leves), de lACP, de lECP (Programme de conservation durgence) et du RCWP
(Programme sur la qualit de leau en milieu rural) chaque anne. Les rsultats, exprims
en pourcentage des loyers et des cofinancements verss au titre de ltablissement dun
couvert vgtal, sont indiqus au graphique 6.3.

Graphique 6.3. Programme de mise en rserve des terres fragiles :


assistance technique et soutien administratif en pourcentage des paiements
au titre des cofinancements et des loyers
Assistance technique du NRCS/Service des forts

Soutien administratif de la FSA

Log du pourcentage
100

10

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

190

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Aussi bien le NRCS/Service des forts que la FSA ont eu des cots levs au dmarrage
(87 % dans le premier cas et 23 % dans lautre), lesquels se refltent dans le montant des
dpenses dassistance technique et de soutien par dollar vers au titre des paiements
en 1986, premire anne dapplication du CRP. Cependant, les dpenses de soutien de la
FSA se sont ensuite stabilises 3-4 % des paiements, alors que les cots de lassistance
technique du NRCS/Service des forts ont beaucoup fluctu (entre 0.4 et 4 % des
paiements). Cela fait cho au caractre nettement plus stable du soutien administratif
assur par la FSA au titre des contrats et au caractre irrgulier des activits dassistance
technique ncessaires pour planifier et raliser ltablissement dun couvert vgtal sur les
terres qui viennent sajouter au fil du temps aux superficies dj soumises au CRP. Les
cots de lassistance technique ont diminu mesure que des contrats taient conclus,
jusqu ce que le programme porte sur les 36 millions dacres prvues. Aprs la
reconduction du CRP par la loi agricole de 1996 et des contrats arrivs expiration, ils ont
de nouveau augment. La cration du programme CREP et linstitutionnalisation de la
souscription continue au CRP ont entran une demande dassistance technique plus
stable et permanente qui se reflte dans le niveau plus lev de cette activit aprs 1996.
Les cots par acre nouvelle et par acre sous contrat conviennent mieux que le
montant des dpenses en valeur absolue pour mesurer les cots de transaction
(graphique 6.4). Dans la mesure o le soutien administratif de la FSA porte la fois sur les
superficies nouvellement soumises au programme et sur celles qui y sont dj inscrites,
les cots par acre nouvellement soumise augmentent rgulirement (aucune superficie
na t admise au bnficie du CRP en 1994 et 1995), tandis que les cots par superficie
sous contrat se stabilisent, puis diminuent. Aprs la pousse initiale, les cots par acre
nouvelle ne progressent plus en proportion, peut-tre parce que le personnel se forme
progressivement et devient de plus en plus efficace dans ladministration du programme.
Peut-tre aussi les candidats qui prsentent plusieurs dossiers successifs matrisent-ils
de mieux en mieux la procdure et ont-ils donc de moins en moins besoin dun appui
administratif ou technique.

Graphique 6.4. Programme de mise en rserve des terres fragiles :


cots de transaction par acre nouvelle et par acre sous contrat
Assistance technique du NRCS/
Service des forts par acre nouvelle
Assistance technique du NCRS/
Service des forts par acre sous contrat

Soutien administratif de la FSA par acre nouvelle


Soutien administratf de la FSA par acre sous contrat
Total des superficies en CRP

Log du cot par acre, USD


1 000

Acres sous contrat


40 000 000
35 000 000

100

30 000 000
25 000 000

10

20 000 000
15 000 000

10 000 000
5 000 000

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

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191

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Lassistance technique quapportent le NRCS et le Service des forts au moment de la


souscription et de ltablissement du couvert vgtal prsente un profil comparable (hausse
mesure que les souscriptions se multiplient et diminution du cot par acre sous contrat),
mais les fluctuations sont plus sensibles. Dans la mesure o les besoins en assistance
technique diminuent aprs les premires annes de contrat, les cots par superficie sous
contrat baissent plus nettement que dans le cas du soutien administratif apport par la FSA.
Les plus fortes pousses dactivit dappui administratif et technique se sont produits
en 1986, anne o le programme a t conu et lanc, puis en 1997. Les dpenses de la FSA
et du NRCS/Service des forts se sont accrues en 1996-97. cette poque, la deuxime srie
de cycles dinscriptions au programme tait en cours de prparation, le CRP ayant t
reconduit par la loi agricole de 1996, et les superficies sous contrats arrivs expiration et
candidates une rinscription partir de 1998 taient leur apoge. Ici aussi, les cots par
superficie sous contrat diminuent, au demeurant plus vite que dans le cas de lassistance
technique que dans celui du soutien administratif.
Disposant de sries temporelles sur les cots de transaction du CRP, on peut dcomposer
la contribution de diffrents facteurs ces cots. Un modle de rgression linaire simple
reliant les cots de transaction et les principales caractristiques pour lanne de souscription
est rvlateur. Pour tenir compte des diffrences entre le soutien administratif et lassistance
technique, des estimations distinctes ont t ralises pour chacun.
Lquation du soutien administratif apport par la FSA (tableau 6.3) est trs prdictive,
expliquant prs de 80 % (R2 ajust = 0.776) de la variation des cots sur les 17 annes
estimes, avec une valeur leve pour le test de Fisher. Quatre variables sont statistiquement
significatives dans lquation. Cest la superficie totale sous contrat qui est la plus
significative au plan statistique, ce qui concide avec lide selon laquelle le soutien
administratif est tal sur la totalit de la superficie bnficiant du programme et non pas
seulement sur les superficies qui y ont nouvellement admises (graphique 6.5). Les
coefficients sont traits comme des cots marginaux, de sorte que chaque acre ajoute au
programme reprsente selon lestimation 1.79 USD dans les cots de soutien administratif
de la FSA. Le nombre de contrats conclus est significatif, chaque nouveau contrat ajoutant
798 USD aux cots. Cela reflte probablement des conomies dchelle dans la prparation
des souscriptions et un gain defficience relatif d lexprience accumule mesure que les
contrats se multiplient. La superficie sur laquelle porte chaque contrat est significative,
chaque acre supplmentaire abaissant les cots de 6.56 USD. Cela est logique, si lon
considre que les grands contrats talent les cots dadministration de chacun deux sur une
superficie plus grande et rduisent le nombre total de contrats qui doivent tre administrs.
Enfin, une variable indicatrice reprsentant la diffrence entre le programme 1985-95 et le
programme 1996-2002 est statistiquement significative, puisquelle diminue les cots de
soutien de la FSA de 41.2 millions dUSD par an. Cela reflte peut-tre une diminution des
tches des agents de la FSA sur le terrain, sous leffet de la simplification de la procdure de
slection des offres, de la normalisation des loyers et de lautomatisation dune grande partie
des dmarches lies aux candidatures au moyen dapplications web.
Bien quils ne soient pas statistiquement significatifs, dautres coefficients sont
intressants de par le signe et lampleur de leur effet estim sur les cots du soutien
administratif. Chaque acre mise hors production soustrait 0.20 USD, sans doute parce quelle
a pour effet dtaler les cots fixes sur une superficie plus grande. Dans les cycles plus tardifs
(aprs 1996), les terres antrieurement inscrites au CRP pouvaient faire lobjet dun nouveau

192

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Tableau 6.3. quation de rgression des dpenses de soutien administratif


de la FSA au titre du Programme de mise en rserve des terres fragiles, 1986-2002
Statistiques de rgression
R multiple

0.961

R2

0.923

R2 ajust
cart-type

0.776
5 496 547

Observations

17

ANOVA
Ddl
Rgression

Somme des carrs

Carr moyen

Test de significativit

17

Valeur p

Borne infrieure
IC 95 %

4.E + 15

5.E + 14

Rsidu

10

3.E + 14

3.E + 13

Total

17

4.E + 15

Coefficients

cart-type

Stat. t

Acre nouvelle

6.56 USD

2.16

***(3.03)

0.01

(11.37)

Acre mise hors production/


recevant un couvert vgtal

0.20 USD

0.45

(0.43)

0.67

(1.21)

0.68 USD

0.64

1.08)

0.31

(0.73)

3.83 USD

9.17

(0.42)

0.69

(24.25)

Acre rinscrite
Acre souscription continue
Superficie totale sous contrat
(par acre)
Nombre de contrats conclus
Variable indicatrice aprs 1996

1.79 USD

0.08

***22.62)

0.00

1.62)

798.35 USD

238.32

***3.35)

0.01

267.33)

41 196 527 USD

10 543 697 USD

***(3.91)

0.00

(64 689 352)

*** significatif avec un intervalle de confiance 95 %.


Source : Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

contrat. Daprs les estimations, les terres concernes ajoutent 0.68 USD par acre admise. Les
terres soumises au programme dans le cadre de la procdure de souscription continue
entranent des cots administratifs nettement moins levs que celles qui y sont admises
dans le cadre de la procdure de souscription ordinaire. Elles soustraient en effet, selon les
estimations, 3.83 USD par acre aux cots de soutien administratif. Soulignons que ces
constations sappliquent uniquement aux cots de transactions administratifs : souvent, les
paiements au titre des loyers et du cofinancement sont plus levs dans le cas de la
souscription continue que dans celui de la souscription ordinaire.
Les cots de lassistance technique dispense par le NRCS/Service des forts fluctuent
beaucoup plus et, du fait quils se manifestent gnralement dans les premires annes du
contrat, diffrentes variables sont susceptibles dexpliquer les variations (tableau 6.4). Seule la
moiti environ de la variance des donnes est explique par la rgression (R2 ajust = 0.472), et
le test de Fisher nest pas aussi significatif que dans lquation des cots de la FSA.
Logiquement, la superficie totale sous contrat nest pas aussi significative dans cette quation
que dans celle de la FSA et son coefficient est beaucoup plus petit, puisque laugmentation
nest que de 0.30 USD par acre. Les variables significatives qui expliquent les cots de
lassistance technique sont le nombre dacres mises hors production ou sur lesquels un
couvert vgtal a t install chaque anne, le nombre dacres admises au bnfice du
programme chaque anne (non cumul) et la variable indicatrice pour les contrats conclus
aprs 1996. Logiquement, chaque acre supplmentaire mise hors production/recevant un
couvert vgtal ajoute 2.39 USD (graphique 6.6). La variable indicatrice rvle que les cots de

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193

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Graphique 6.5. Programme de mise en rserve des terres fragiles :


cots rels et simuls du soutien administratif assur par la FSA
Soutien rel de la FSA

Soutien simul de la FSA

Acres sous contrat

Cots du soutien administratif de la FSA, USD


90 000 000

Acres sous contrat


40 000 000

80 000 000

35 000 000

70 000 000

30 000 000

60 000 000

25 000 000

50 000 000

20 000 000

40 000 000

15 000 000

30 000 000
20 000 000

10 000 000

10 000 000

5 000 000

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

lassistance technique du NRCS ont augment de 31.9 millions dUSD par an aprs 1996. Cela
peut sexpliquer par le fait que lvaluation de lEBI, qui est apparu en 1991 mais qui na t
utilis grande chelle quaprs la reconduction du CRP en 1996, a compliqu la procdure. Il
se peut aussi que cette augmentation soit due au fait que lassistance technique impose par
la prise en charge de facteurs environnementaux nouveaux tels que les habitats naturels et la
qualit de leau tait plus complexe que celle que ncessitait lrosion sur les sols trs
rodables au cours des cycles prcdents.
Bien quils ne soient pas statistiquement significatifs, les coefficients correspondants
aux autres variables sont intressants de par leur signe et leur ampleur. Les superficies
rinscrites rduisent les cots de lassistance technique de 0.51 USD par acre. Les
superficies admises dans le CRP dans le cadre de la souscription continue les font quant
elles diminuer de 3.63 USD par acre, peut-tre parce quelles concernent au premier chef
les pratiques applicables aux bandes tampons le long des cours deau.

Assistance technique les premires annes et les annes suivantes


Il ressort des donnes sur les dpenses que les cots de transaction des programmes
de conservation sont plus levs dans les premires annes de leur application/mise en
place que dans les annes ultrieures (tableau 6.5). Le CRP a t lanc en 1986, anne o les
premiers contrats ont t souscrits. Il a ensuite t reconduit par la loi agricole de 1996, ce
qui a donn lieu la conclusion de nouveaux contrats partir de 1997. Les cots
dassistance technique du NRCS se sont tablis, en moyenne, 0.03 USD par dollar dpens
(3 %) pendant les phases de lancement, puis seulement 0.01 USD par dollar dpens (1 %)
les annes suivantes. Les cots de soutien administratif de la FSA taient peu prs les
mmes, par dollar dpens, pendant lune et lautre priodes. Le cot de lassistance
technique du NRCS par acre sous contrat sest mont 23.21 USD dans les annes de
lancement, puis est tomb seulement 5.33 USD dans les annes qui ont suivi. Les cots
administratifs de la FSA par acre sous contrat ont eux aussi baiss, passant de 27.11 USD
seulement 13.97 USD.
Les donnes publiques sur les cots administratifs utilises dans cette analyse ne font
pas la distinction entre, dune part, les cots dtablissement, qui peuvent tre considrs

194

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Tableau 6.4. quation de rgression des dpenses dassistance technique


du NRCS/Service des forts au titre du Programme de mise en rserve
des terres fragiles, 1986-2002
Statistiques de rgression
R multiple

0.856

R2

0.732

R2 ajust

0.472

cart-type

11 432 253

Observations

17

ANOVA
ddl
Rgression

Somme des carrs

Carr moyen

Test de significativit

Valeur p

Borne infrieure
IC 95 %

4.E + 15

5.E + 14

Rsidu

10

1.E + 15

1.E + 14

Total

17

5.E + 15

Coefficients

cart-type

Acre nouvelle
Acre mise hors production/
recevant un couvert vgtal

Stat. t

1.40 USD

4.50

0.31)

0.76

(8.62)

2.39 USD

0.94

***2.54)

0.03

0.29)

Acre rinscrite

0.51 USD

1.32

(0.39)

0.71

(3.46)

Acre souscription continue

3.63 USD

19.07

(0.19)

0.85

(46.11)

Superficie totale sous contrat


(par acre)
Nombre de contrats conclus
Variable indicatrice aprs 1996

0.30 USD

0.16

**1.84)

0.10

(0.06)

220.82 USD

495.69

(0.45)

0.67

(1 325.28)

31 894 665 USD

21 929 806 USD

*1.45)

0.18

(16 967 998)

* significatif avec un intervalle de confiance 80 %, ** significatif avec un intervalle de confiance 90 %, *** significatif
avec un intervalle de confiance 95 %.
Source : Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

Graphique 6.6. Programme de mise en rserve des terres fragiles : dpenses relles
et simules au titre de lassistance technique assure par le NRCS/Service des forts
Acres mises hors culture/installes
Assistance technique du NRCS simule
Acres
20 000 000

Assistance technique relle du NRCS


Cots de lassistance technique du NRCS/FS, USD
70 000 000

18 000 000

60 000 000

16 000 000

50 000 000

14 000 000
12 000 000

40 000 000

10 000 000
8 000 000

30 000 000

6 000 000

20 000 000

4 000 000

10 000 000

2 000 000
0

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

comme un investissement devant tre amorti sur les dix annes que dure le programme,
et, dautre part, les cots rcurrents qui dcoulent de la seule mise en uvre du dispositif
jusqu son arrive chance. Lessentiel des activits de conception et de refonte du
LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

195

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Tableau 6.5. Assistance technique et soutien administratif dans les premires


annes dapplication des programmes de conservation et ultrieurement,
1983-2002 (USD)
Programme en faveur
Programme de mise Programme de mise
de la qualit de
en rserve des terres en rserve des terres lenvironnement
fragiles (CRP)
humides (WRP) (EQIP) et quivalents
antrieurs
Premire(s) anne(s)
Premire(s) annes(s), en millions de dollars Assistance technique du NRCS
constants de 1996
Soutien administratif de la FSA

1986, 1997

1993

1995-96

53.4

5.3

62.4

n.d.

194.3
10.7

85.5

1 476.5

Anne(s) suivante(s), en millions de dollars


constants de 1996

Assistance technique du NRCS

353.2

Soutien administratif de la FSA

925.3

n.d.

168.5

Par dollar dpens, premire(s) annes(s),


en dollars par dollar constant de 1996

Assistance technique du NRCS

0.03

1.11

0.62

Soutien administratif de la FSA

0.04

n.d.

0.03

Par dollar dpens, anne(s) suivante(s),


en dollars par dollar constant de 1996

Assistance technique du NRCS

0.01

0.09

0.37

Soutien administratif de la FSA

0.04

n.d.

0.04

Par acre sous contrat, premire(s) annes(s), Assistance technique du NRCS


en dollars constants de 1996 par acre
Soutien administratif de la FSA

23.21

106.93

n.d.

27.11

n.d.

n.d.

Assistance technique du NRCS

5.33

93.38

n.d.

Soutien administratif de la FSA

13.9

n.d.

n.d.

Par acre sous contrat, anne(s) suivante(s),


en dollars constants de 1996 par acre

n.d. : non disponible.


Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

programme ont eu lieu en 1986, lorsque le CRP contemporain a t adopt pour la premire
fois, puis en 1996-97, quand il a t reconduit, mais le dispositif a t modifi dautres
occasions. Par exemple, lEBI et la correction des loyers en fonction de la nature des sols
sont entrs en vigueur aprs que la loi agricole de 1990 a rorient le programme sur un
ventail plus large dobjectifs environnementaux, mais ils ont dabord t utiliss titre
exprimental dans le but datteindre les 1.4 million dacres qui manquaient pour parvenir
au plafond de 36.4 millions dacres fix lorigine. Ces mthodes ont t rvalues et
perfectionnes une fois que la loi agricole de 1996 a eu reconduit le CRP pour dix annes
supplmentaires, et elles ont ensuite t employes pour rinscrire plus de 22 millions
dacres en 1997-98. Dautres changements moins importants ont t apports au
programme et son administration chaque nouveau cycle de souscription.
Le contraste entre les cots dtablissement et les cots rcurrents est plus net dans le
cas du WRP (tableau 6.5). Les cots dassistance technique du NRCS ont t suprieurs
1.11 USD par dollar dpens pendant la premire anne de mise en uvre de ce programme,
et de 106.93 USD par acre sous contrat. Une fois la mise en place effectue, ils sont tombs
seulement 0.09 USD par dollar dpens (9 %) et 93.38 USD par acre sous contrat. Les cots
induits par le WRP sont considrables, car il est ncessaire dinstaurer une servitude lgale
sur la superficie o doit tre recre une zone humide, alors quun simple contrat entre le
producteur et ltat suffit dans les autres programmes. LEQIP, institu par la loi agricole
de 1996, a renforc plusieurs mcanismes de cofinancement antrieurs, dont lancien ACP
(Programme agricole de conservation), administr par la FSA, ainsi que le GPCP (Programme
de conservation des Grandes plaines) et le Programme de lutte contre la salinit dans le
bassin du Colorado, administr par le NRCS. Le FIP (Programme dincitations forestires) a
t transfr du NRCS au Service des forts en 1996. Si lon examine les cots lassistance
technique du NRCS, on constate quils taient de 0.62 USD par dollar dpens au moment o
lEQIP tait mis en place (priode de transition 1995-96), contre 0.37 USD en moyenne par

196

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

dollar dpens avant et aprs. Les cots administratifs de la FSA sont quant eux demeurs
constants (environ 0.04 USD par dollar dpens).
Il ressort de la comparaison entre le premier CRP (1985-95) et le second (1996-2002),
que les cots annuels moyens de lassistance technique dispense par le NRCS au titre de
ce dispositif ont considrablement augment, alors que les cots du soutien administratif
assur par la FSA ont diminu (tableau 6.6) : ceux du NRCS ont progress de 150 %, passant
de 15 millions dUSD par an environ 36 millions dUSD, tandis que ceux de la FSA
baissaient de 6 %. Dans lensemble, les cots ont augment de 25 %.

Tableau 6.6. carts des cots de transaction annuels moyens, par organisme,
entre le premier et le deuxime CRP (USD)
Cots annuels dassistance
technique du NRCS

Cots annuels de soutien


administratif de la FSA

Cots de transaction annuels totaux


des deux organismes

Premier CRP (1986-96)

14 760 049

59 364 895

74 124 945

Deuxime CRP (1996-2002)

36 996 689

56 289 935

93 286 624

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

Ces chiffres rsultent probablement de linfluence dau moins cinq facteurs.


Premirement, lapplication de lEBI dans lvaluation des offres et de loyers normaliss en
fonction de la nature des sols a sans doute accru les cots dvaluation du NRCS et diminu
ceux de la FSA. Bien que ces modifications aient t dcides en 1991, elles nont t
appliques une superficie significative quau moment de la reconduction du CRP, en 1996,
et de larrive chance de la premire gnration de contrats. Deuximement,
llargissement de lventail des problmes environnementaux pris en considration
aprs 1990, et surtout aprs 1996, a probablement impos au NRCS dtendre lassistance
technique quil apportait dans le cadre de la panification et de la mise en uvre des
mthodes de protection des sols. Troisimement, le NRCS a sans doute apport de plus en
plus de soin la comptabilit de lassistance technique dispense au titre du CRP car,
aprs 1996, son personnel tait de plus en plus sollicit du fait de laugmentation des
financements (mais pas des effectifs) consacrs aux programmes de conservation prvus
par la loi agricole de 1996. Quatrimement, la procdure de souscription continue et le
CREP ont t mis en uvre aprs 1996, et ont engendrs des activits techniques et
administratives supplmentaires. Enfin, aprs 1996, la FSA sest de plus en plus appuye
sur les applications Web et les SIG pour administrer les souscriptions au CRP, ce qui lui a
probablement permis de raliser des conomies.

valuation complexe, souscription libre et rapport cot-efficacit


premire vue, on pourrait penser que les cots administratifs et techniques sont
plus faibles dans le cadre de la souscription continue et du CREP que ceux des activits que
ncessitent lapplication et lvaluation de lEBI dans le cadre de la procdure ordinaire de
souscription au CRP. En labsence de donnes directes sur les cots de transaction de ces
diffrentes procdures, lanalyse de rgression des dpenses apporte quelques lments
qui confortent cette hypothse.
En ce qui concerne la FSA, les superficies admises au bnfice du programme
entranent des cots administratifs nettement moins levs dans le cadre de la
souscription continue que dans celui de la procdure ordinaire. Selon les estimations, elles

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

197

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

soustraient 3.83 USD aux cots de soutien administratif par acre sous contrat dans le
premier cas, bien que les coefficients ne soient pas statistiquement significatifs
(tableau 6.3). Les cots dassistance technique du NRCS et du Service des forts seraient
quant eux infrieurs de 3.63 USD par acre. Ici aussi, le coefficient nest pas
statistiquement significatif. Il convient de noter que ces estimations portent uniquement
sur les cots de transaction lis au soutien administratif et lassistance technique : les
paiements au titre des loyers et du cofinancement sont en gnral plus levs dans le cadre
de la souscription continue que dans celui de la procdure ordinaire. En ce qui concerne
cette dernire, les loyers moyens au titre du CRP sont de 44 USD par acre, alors quils
slvent 89 USD en moyenne dans le cas de la souscription continue et 121 USD par
acre au titre du CREP (ministre de lAgriculture, FSA, 2004).
Si les bandes tampons, les zones de filtrage et les corridors de vgtation accepts dans
le cadre de la souscription continue et du CREP contribuent de manire non ngligeable
lamlioration de la qualit de leau et des habitats naturels, il nest pas possible de les
comparer avec les parcelles plus grandes qui font lobjet de la procdure ordinaire. Les cots
administratifs et techniques doivent tre amortis sur des superficies contractuelles plus
petites et les cots de transaction que doivent assumer les producteurs pour soumettre ces
dernires au programme sont plus levs galement. Cest lune des raisons pour lesquelles
les loyers proposs dans ce cadre, de mme que les incitations financires en faveur de
ladhsion au programme et des pratiques quil impose, ont t augments, les propritaires
fonciers devant tre stimuls. Malgr tout, le nombre de contrats conclus dans le cadre de la
souscription continue et du CREP est infrieur aux prvisions. Ainsi, en janvier 2004, seuls
555 626 acres taient sous contrat au titre du CREP, contre 1.5 million dacres alloues aux
programmes des tats (ministre de lAgriculture, FSA, 2004b).
La souscription continue et le CREP viennent en complment du dispositif ordinaire,
qui est plus important et qui porte sur des parcelles entires. Il peut tre utile denvisager
dautres formes de souscription continue axes sur dautres pratiques de protection de
lenvironnement hautement prioritaires et applicables sur des parties de parcelle, ou
mme sur des parcelles entires, mais remplacer totalement le dispositif ordinaire par la
souscription libre ne prsenterait pas un rapport cot-efficacit satisfaisant.

6.5. Cots de transaction de diffrents types de programmes de conservation


Il existe de nombreuses manires daider les exploitants adopter des pratiques de
conservation des ressources et de protection de lenvironnement. Une taxonomie des
systmes de conservation rvle que lventail va des rglementations contraignantes
(rarement employes aux tats-Unis) aux arguments moraux mis en vidence par la
formation et lassistance technique, en passant par la participation volontaire encourage
par des incitations financires (tableau 6.7). Les cots de transaction fluctuent dune
approche lautre, car lassistance technique quelles ncessitent varie du tout au tout,
pouvant tre absente (rglementation) ou essentielle (programmes assurant uniquement
une assistance technique ou des formations). Dans le cas des programmes qui prvoient
une assistance financire pour encourager la conservation des ressources, les cots de
transaction lis la mise des terres hors production diffrent de ceux qui sont lis au
cofinancement et aux incitations, en raison de la dure et du cot relatif de lassistance
technique et du moment o elle est dispense.

198

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

Problme denvironnement/conservation
rosion : diminution de la productivit des sols

rosion : sdimentation

Participation non volontaire


Rglementation

CZARA (1990)

rosion: poussire en suspension dans lair


Disparition de zones humides

CWA article 404 (1972)

Participation volontaire
Paiements
incitatifs

coconditionnalit

Retrait des terres

Cofinancement

coconditionnalit/
engazonnement (1985)

Banque de sols (1956)


CRP (1985)

ACP (1936)

changes/banques/mises en
rserve

Formation/assistance
technique

coconditionnalit/
engazonnement (1990)

CRP (1990)

ACP (1936)
EQIP (1996)

WQIP (1990)
EQIP (1996)

CTA (1936)

coconditionnalit/
engazonnement (1990)

CRP (1996)

ACP (1936)
EQIP (1996)

ACP (1936)
EQIP (1996)

CTA (1936)

coconditionnalit/
protection des zones
marcageuses (1985)

Banque de leau (1970)


CRP (1988)
WRP (1990)
EWRP (1993)

CTA (1936)

Banque de crdits de
rduction des impacts sur
les zones humides (1995)

Qualit de leau : dgradation due aux lments nutritifs

CZARA (1990)

CRP (1996)

EQIP (1996)

WQIP (1990)
EQIP (1996)

Qualit de leau : dgradation due aux pesticides

FIFRA (1947)
CZARA (1990)

CRP (1996)

EQIP (1996)

WQIP (1990)
EQIP (1996)

ESA (1973)

CRP (1996)

WHIP (1996)

Disparition dhabitats naturels

Mesures dappui

CWA (1990)

CTA (1936)
CTA (1936)

Acronymes : ACP Programme agricole de conservation. CRP Programme de mise en rserve des terres fragiles. CTA Assistance technique relative la conservation des ressources. CWA
loi sur la qualit de leau. CZARA Amendements reconduisant la loi sur le littoral. EQIP Programme en faveur de la qualit de lenvironnement. ESA loi sur les espces en danger. EWRP
Programme durgence de mise en rserve des zones humides. FIFRA loi fdrale sur les insecticides, les fongicides et les rodenticides. WHIP Programme en faveur de la protection des
habitats naturels. WQIP Programme damlioration de la qualit de leau. WRP Programme de mise en rserve des terres humides.
Source : Heimlich et Claassen (1998), p. 98.

199

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

Tableau 6.7. Table des problmes denvironnement/de conservation en agriculture, des moyens daction
et des programmes fdraux

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Lassistance technique ncessaire aux programmes de cofinancement et dincitation


est en gnral prodigue lanne mme o les dpenses sont consenties, et la mise en
place est dans la plupart des cas acheve en lespace dune anne ou deux, aprs quoi il est
rarement utile dassurer un suivi de ce point de vue. Elle peut cependant reprsenter un
pourcentage beaucoup plus important des cots totaux, par rapport aux investissements
dans les machines, les structures et les matriaux, notamment lorsque les pratiques
modifient les modes de gestion des ressources agricoles. linverse, en ce qui concerne le
retrait des terres, lassistance technique est ncessaire pendant une anne ou deux au
dpart, pour tablir le couvert vgtal, mais les paiements stalent sur plusieurs annes.
Elle est gnralement beaucoup moins importante en pourcentage du cot total, car les
paiements au titre des loyers et des servitudes sont dordinaire assez levs, tandis que les
cots dtablissement du couvert vgtal sont normalement modestes.
Dans les deux cas, un programme peut entraner des cots extraordinaires lorsquil est
mis en uvre pour la premire fois et lorsquil arrive chance. Les cots la mise en
place sont dus la conception de normes techniques, de formulaires, de programmes de
formation du personnel, de fiches de notification, de procdures, de protocoles de donnes
et de systmes de comptabilit financire. Les cots lchance sont attribuables
lachvement des projets en cours, la rsolution des problmes soulevs par les
paiements, la finalisation des comptes rendus et des comptes, et la raffectation du
personnel dautres tches.
Les graphiques 6.7 et 6.8 comparent les cots dassistance technique imputables aux
programmes de retrait des terres et de cofinancement mis en uvre aux tats-Unis de 1983
2002. Ils oscillent en gnral entre 5 et 10 % des dpenses au titre des loyers/servitudes et
du cofinancement de ltablissement du couvert vgtal. Cependant, dans les cas du CRP
et du WRP, les cots de lancement ont t levs la premire anne (110 %). La Banque de
leau est un dispositif plus ancien, dmarr dans les annes 50, dans le cadre duquel les
agriculteurs pouvaient recevoir des paiements pour conserver des zones humides peu
profondes et des zones tampons sur les terres agricoles. Elle a t fusionne avec le WRP
aprs ladoption de la loi agricole de 1990, et le brusque changement du pourcentage de
lassistance technique (pass de 0.1 % 4.5 %) tait probablement d une modification de
la comptabilisation de cette assistance qu une relle modification de son volume. Il peut
y avoir eu des cots de transaction supplmentaires du fait que les accords existants dans
le cadre de la Banque de leau ont t convertis en servitudes au titre du WRP.
Les cots de lassistance technique ncessaire la mise en uvre du GPCP et du CRBSCP,
beaucoup plus levs que ceux des autres programmes de cofinancement et des
programmes de retrait des terres, vont de 55 80 % des dpenses au titre du cofinancement.
Cette diffrence ne rsulte pas tant dune inefficience de ces dispositifs que de leur
conception, dans la mesure o ceux-ci sont davantage axs sur des modifications des modes
de gestion, aux fins de conservation des ressources, que sur des investissements ou des
dpenses matrielles .
Une grande partie des activits dassistance technique lies lACP tait probablement
finance par le budget de la CTA du NRCS, qui tait ax sur la planification permanente,
moyennant des relations long terme (voir les commentaires sur llaboration de plans
lchelle des exploitations). La chute brutale du pourcentage de lassistance technique au
titre de lACP (de 31 11 %) aprs la loi agricole de 1985 reflte plus probablement des
dcisions comptables de ladministration quune relle modification de lappui apport

200

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Graphique 6.7. Programmes de retrait des terres : assistance technique


en pourcentage des dpenses au titre du cofinancement et des loyers/servitudes
Programme de mise en rserve
des terres fragiles

Programme de mise en rserve


des zones humides (WRP)

Programme de banque deau


(WBP)

Log du pourcentage
1 000

100

10

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

Graphique 6.8. Programmes de cofinancement : assistance technique


en pourcentage des dpenses au titre du cofinancement
Programme agricole de conservation (ACP)
Programme de conservation des grandes plaines (GPCP)
Programme dincitations forestires (FIP)

Programme en faveur de la qualit de lenvironnement (EQIP)


Programme de lutte contre la salinit
dans le bassin du Colorado

Log du pourcentage
1 000

100

10

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Source : Ministre de lAgriculture, OBPA et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

aux agriculteurs, dautant plus que le budget de la CTA a t augment lpoque (passant
de 410 millions dUSD 458 millions dUSD). Les bonds du pourcentage de lassistance
technique au titre du GPCP, du CRBSCP et du FIP, en 1996, correspondent des dpenses de
clture ou de transition ncessaires au renforcement de ces programmes et au
dveloppement de lEQIP, lequel enregistre une hausse de 1996 1998 puis se stabilise aux
alentours de 26-27 %, soit mi-chemin entre les dispositifs qui lont prcd.
Malgr des variations notables mesure que les programmes se dploient, voluent et
sont supprims, et bien que les cots administratifs puissent tre plafonns
arbitrairement, on peut lgitimement conclure de ces donnes que les cots de transaction
dcoulant des programmes de retrait des terres sont sensiblement moins levs que ceux
qui rsultent des programmes de cofinancement. Ainsi, les cots dassistance technique,
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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

dans le cas du retrait des terres, dpassent rarement 10 % des dpenses au titre des loyers
et du cofinancement, tandis que dans le cas des programmes de cofinancement, ils sont
rgulirement suprieurs 10 %. Cela nest pas surprenant, dans la mesure o retirer des
terres de la production est beaucoup moins compliqu que de modifier la faon dont un
exploitant pratique lagriculture, et o les dpenses au titre des loyers sont
considrablement plus leves que les cots des pratiques de conservation.

6.6. volution du financement de lassistance technique


Lassistance technique occupait autrefois une place plus importante quaujourdhui
dans les dpenses de conservation. Le Congrs a augment ces dpenses dans les lois
agricoles de 1996 et de 2002, mais na pas maintenu la part des dpenses spcifiquement
destines aider les agriculteurs utiliser efficacement ces financements pour rsoudre
les problmes de conservation. Dans ce domaine, le soutien que recevaient les exploitants
dans les annes 30 se limitait peu de choses prs lassistance technique, mais les aides
financires, les loyers, les cofinancements et dautres formes de concours ont ensuite
progress rapidement (graphique 6.9). Si lon prend en considration les oprations de
conservation finances au titre de ce que lon appelle dsormais la CTA, lassistance
technique a culmin prs de 70 % en 1987. Lassistance technique relevant de
programmes spcifiques sest hisse 17 % environ et sest stabilise ce niveau entre
1972 et 1987, jusqu ce que les niveaux sans prcdent des loyers consentis dans le cadre
du CRP relguent son financement larrire plan.

Graphique 6.9. Assistance technique en pourcentage des dpenses


de conservation 1937-99
AT en pourcentage du total
Indice dAT

AT sans ATC en pourcentage du total


Indice dAT sans ATC

Pourcentage des dpenses de conservation


120

Indice des dpenses relles en AT


180
160

100

140

80

120
100

60

80

40

60
40

20

20

19
9

19
9

19
9

19
9

19
8

19
8

19
8

19
7

19
7

19
7

19
6

19
6

19
6

19
6

19
5

19
5

19
5

19
4

19
4

19
4

19
3

19
3

AT : Assistance technique; ATC : Assistance technique relative la conservation des ressources.


Source : Ministre de lAgriculture, ERS AREI Chapter 6.1 et Ralph E. Heimlich, Agricultural Conservation Economics.

Cependant, le recul de lassistance technique nest pas seulement le rsultat accessoire


de lvolution des diffrents postes de dpenses consacres la conservation. Si lon se
rfre un indice fond sur les niveaux enregistrs en 1999 (en dollars constants de 1996),
lassistance technique atteint son point culminant en 1973, soit longtemps avant le
lancement du CRP. Son dclin, abstraction faite des dpenses au titre de la CTA, est ensuite
particulirement sensible, et elle ne reprsente plus que 30 % du niveau de 1999 en 1998.

202

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

Cette baisse est sous-estime, car elle accompagne un abandon progressif des
interventions structurelles classiques telles que lamnagement des lits des ruisseaux ou
la construction de terrasses et dautres ouvrages. La conservation sest en effet oriente de
plus en plus vers les modes de gestion , qui supposent de modifier la manire de
pratiquer lagriculture et qui devraient ncessiter de passer encore plus de temps avec les
agriculteurs pour leur fournir une assistance technique.
Quatre dispositions de la loi agricole de 2002 portent sur le financement de
lassistance technique que peut autoriser le Congrs : larticle 11 sur le plafonnement des
financements, les restrictions imposes lassistance technique dans le cadre du
Programme de conservation et de protection (CSP), ladoption de loption Fournisseurs de
services techniques et la rforme de lorganisation des activits de conservation. En 2002,
le Bureau fdral de la gestion et du budget a publi ses rglementations A-70 et les
pouvoirs lgislatif et excutif ont commenc sintresser avec soin la rduction des
cots que reprsentent pour ltat les activits marchandes du secteur public. Ainsi, la loi
agricole fait cho une tendance qui se manifeste lextrieur de lagriculture en faveur de
la rduction des dpenses publiques et du renforcement de son efficience.

Article 11 sur le plafonnement


Tout comme le financement des paiements au titre des loyers et du cofinancement,
dans le cadre du CRP, celui de lassistance technique dispense par le NRCS ne provient pas
de crdits attribus directement cet organisme, mais passe par les autorisations de crdit
de la Commodity Credit Corporation (CCC). La CCC est un organisme fdral appartenant au
ministre de lAgriculture et dirig par un conseil dadministration sous la supervision du
ministre de lAgriculture. Elle est habilite obtenir des fonds par voie demprunts et des
crdits peuvent galement lui tre ouverts directement par le Congrs. Larticle 11 de ses
statuts lautorise allouer ou transfrer nimporte quel bureau, service, administration
ou autre organisme relevant du ministre de lAgriculture [] des fonds dont elle dispose
des fins administratives (15 USC. 714i). Cre lorigine pour financer les mesures
relatives aux produits agricoles, dont les excdents engendraient souvent des recettes
lorsquils taient couls, la CCC a t de plus en plus sollicite pour financer dautres types
de dispositifs, et notamment les programmes de conservation depuis la loi agricole de 1996.
Une disposition a t adopte pour limiter le financement des activits de traitement
automatique de donnes et les technologies de linformation par la CCC ds lors que des
crdits supplmentaires ntaient pas inscrits cet effet dans les lois de finance. En
imposant une limite aux accords de remboursement entre organismes fdraux, cela a eu
incidemment pour effet de plafonner les fonds de la CCC que le NRCS pouvait affecter
lassistance technique au montant total des allocations de crdit et des transferts de lanne
budgtaire 1995, soit environ 56 millions dUSD (Section 161, H.R. 2854, P.L. 104-127).
Le ministre de lAgriculture a d financer une partie de lassistance technique lie au
CRP sur des fonds destins au programme CTA au titre dactivits permanentes de
conservation non couvertes par les mesures prvues par la loi agricole. Plusieurs initiatives
lgislatives lances pour revenir sur le plafonnement prvu larticle 11 ont chou, ce qui
a entran des dsaccords au sein de ladministration sur les sources de financement de
lassistance technique assurer dans le cadre du CRP, jusqu ce que soit finalement
adopt, le 7 dcembre 2004, le projet de loi S. 2856.

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

En partie pour pallier les limites imposes au NRCS dans le financement de


lassistance technique ncessaire au CRP, la FSA a mis en uvre une srie de mesures
administratives pour amliorer lexcution du programme tout en rduisant le cot de
celle-ci. Par exemple, loccasion du vingt-sixime cycle de souscription, la FSA a
dvelopp un nouveau logiciel pour automatiser les valuations ralises sur la base de
lEBI et pour permettre aux intresss, dans de nombreux comts, de sappuyer sur les SIG.
Lanne dernire, lapplication SIG a nettement rduit le temps ncessaire aux agriculteurs
pour soumettre leur offre, elle leur a fait conomiser 160 000 USD sur leurs cots de
participation la souscription et elle a permis la FSA de rduire ses cots administratifs
au titre du CRP de plus de 7 millions dUSD (Little testimony, mai 2004).

Limitation de lassistance technique assure dans le cadre du CSP


Dans un nouveau programme de conservation autoris par la loi agricole de 2002,
savoir le CSP, lassistance technique est limite 15 % des fonds prvus chaque anne
budgtaire. Face au retard pris dans la mise en uvre de ce dispositif, le snateur Harkin,
son auteur, a indiqu que le plafonnement du financement de lassistance technique ne
devait pas empcher son excution dans la mesure o lassistance technique ncessitera
en fait un pourcentage nettement moindre de la totalit des fonds qui lui sont consacrs,
le CSP tant ax sur le recours des pratiques moins onreuses et dj existantes et
interdisant les pratiques trs coteuses de transport et de stockage du fumier qui
supposent des cots dassistance technique trs levs (Harkin, 2004).
Cette analyse ne prend pas en considration plusieurs caractristiques des
programmes de conservation modernes. Ainsi, une grande partie des cots dassistance
technique sert vrifier que les producteurs sont ligibles. Aider les agriculteurs
apprhender les arcanes de plus en plus complexes des rcents programmes de
conservation demande beaucoup de temps, des tudes techniques et des entretiens en tte
tte. Ensuite, le nombre de candidats est gnralement lev par rapport au nombre
dexploitants finalement admis. Par consquent, une partie des fonds consacrs
lassistance technique est dpense pour des candidats qui ne sont pas retenus et qui, en
fin de compte, nappliquent pas les pratiques de conservation. Enfin, la conservation des
ressources ncessite aujourdhui de recourir des mthodes de gestion qui requirent
une interaction intense avec des spcialistes de la question, dans loptique daider les
producteurs laborer des plans de gestion des lments nutritifs, choisir des pesticides
moins prjudiciables lenvironnement mais tout aussi efficaces ou valuer la
dgradation des parcours et des pturages et concevoir des stratgies de remise en tat.
Une grande partie de lancien appui en matire dingnierie est en fait englobe dans
lassistance financire au titre du cofinancement, car il est pris en charge par les
entreprises commerciales qui mettent en place les structures ou les constructions rendues
ncessaires par les pratiques de gestion en question.
En juillet 2004, la mise en uvre du CSP sest dabord largement appuye sur une
autovaluation ralise en ligne par les producteurs et analyse par les prestataires de
services techniques du NRCS, mais les valuations et la planification sur site taient
limites (ministre de lAgriculture, NRCS, 2004). Cette dmarche inspire dans un premier
temps beaucoup doptimisme Bruce Knight, directeur du NRCS, qui y voit un modle pour
lexcution des futurs programmes (Rainford, 2004). Nanmoins, si le recours aux
technologies de linformation peut permettre daccrotre lefficience par rapport aux
formulaires en papier et aux entretiens en tte tte, il substitue en grande partie les

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TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

informations fournies par des producteurs non forms aux valuations ralises sur le
terrain par des spcialistes de la conservation, ce qui pourrait terme se rvler
contreproductif.

Assistance technique fournie par des tiers


La loi agricole de 2002 prvoit galement la possibilit de faire appel non pas aux
organismes publics, mais des prestataires de services techniques tiers, autrement dit au
secteur priv (article 2701 de la loi agricole de 2002 modifiant larticle 1242 de la loi agricole
de 1985 ; Federal Register vol. 67, n 225 Thursday, 21 November 2002 70119:70133). En
application de la version de la loi agricole adopte au Snat, le ministre de lAgriculture a
d prendre des mesures pour renforcer lassistance technique dispense par des
prestataires non fdraux, notamment en ce qui concerne lhabilitation de ces derniers et
les accords de coopration avec les entits non gouvernementales, locales et des tats
charges de lassistance technique. Le Congrs a estim que le ministre de lAgriculture
avait beau avoir t le principal fournisseur dassistance technique aux participants aux
programmes de conservation, il lui serait difficile de satisfaire la demande croissante de
services techniques compte tenu de laugmentation des aides financires prvue sur la
totalit de la dure dapplication de la loi. Compte tenu du nombre potentiel de
participants, nouveaux ou non, aux programmes de conservation du ministre de
lAgriculture, les organismes publics concerns auraient t submergs, mais le Congrs ne
souhaitait pas accrotre leurs effectifs. Par consquent, pour rpondre la demande, il a
dcid dencourager lintervention de prestataires extrieurs, de manire ce que les
secteurs public et priv puissent conjuguer leurs efforts dans le domaine de lassistance
technique ncessaire aux programmes de conservation du ministre de lAgriculture.
Les autorits ont voulu que les prestataires extrieurs rmunrs par ltat pour des
services dassistance technique respectent toute la lgislation fdrale applicable, quils
soient responsables de la validit de leurs projets, des pratiques quils dfiniraient et de la
mise en uvre des procdures, et quils observent toutes les rgles en vigueur en matire
de confidentialit et de respect de la vie prive. Compte tenu de ces contraintes, que les
organismes publics dassistance technique doivent eux-mmes supporter depuis
longtemps, il y a moins de chances pour que les prestataires privs parviennent oprer
de manire plus efficiente.

Rforme de lorganisation des activits de conservation


tant donn linsatisfaction suscite par la sparation entre lorganisation des
activits de conservation et les services dassistance technique, une disposition de la loi
agricole de 2002 appelle le ministre de lAgriculture concevoir un mcanisme
permettant de coordonner le retrait des terres et la mise en uvre de pratiques
conservatoires sur des terres agricoles en exploitation, dans loptique de supprimer les
redondances, de rationaliser lexcution des programmes et damliorer les services
fournis aux agriculteurs, moyennant notamment une rvaluation des services
dassistance technique. Un rapport devant tre rendu fin 2005 est cens prsenter un plan
dintgration des dispositifs dorganisation des activits de conservation et les moyens
envisageables pour le mettre en uvre.
Ces quatre dispositions rvlent diffrentes facettes des initiatives prises par le
Congrs au sujet de lassistance technique relative la conservation. Pour que le rapport
cot-efficacit de la mise en uvre soit satisfaisant, il faut apporter une assistance
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205

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

technique ltablissement des plans et lvaluation des candidats qui ont besoin dun
soutien limit en matire de conservation. Bien que lassistance technique revte certaines
caractristiques des cots de transaction lis aux politiques et que les gestionnaires des
programmes doivent sefforcer de limiter ceux-ci au minimum, elle constitue galement
un rouage essentiel dans la slection des candidats qui mritent le plus de recevoir un
appui dans leurs activits de conservation, et dans laide apporter ces candidats au
cours de la conception et de la mise en uvre de nouvelles pratiques agricoles qui
contribuent la conservation de leurs ressources et la protection de lenvironnement.

6.7. Conclusions
Dans lensemble, pour les pouvoirs publics, les cots de mise en uvre du Programme
de mise en rserve des terres fragiles sont relativement faibles, puisquils tournent autour de
3 % des dpenses la premire anne et de 1 % les annes suivantes dans le cas de lassistance
technique fournie par le NRCS, et autour de 4 % des dpenses dans le cas du soutien
administratif assur par la FSA. Cela reprsente environ 60 USD par acre la premire anne
et peu prs 20 USD par acre les annes suivantes pour une dure dapplication du
programme de 10 ans. Ces cots sont infrieurs ceux quinduit le Programme de mise en
rserve des terres humides et beaucoup plus bas que ceux qui dcoulent des programmes
applicables aux terres laisses en exploitation, tels que lEQIP ou ses quivalents antrieurs.
Le montant absolu des paiements verss au titre des loyers dans le cadre du CRP est sans
commune mesure avec les cots de transaction, ce qui nest pas le cas des fonds consacrs
au cofinancement dans le cas des terres laisss en exploitation.
Les cots administratifs de la FSA sont fortement corrls avec les caractristiques des
programmes, notamment avec la superficie totale sous contrat, chaque acre supplmentaire
augmentant les cots de 1.79 USD. Les cots dassistance technique du NRCS sont plus
fluctuants et sensiblement corrls avec les superficies mises hors production ou recevant
un couvert vgtal dans une anne donne (2.39 USD en plus par acre) et avec la superficie
totale sous contrat chaque anne (chaque acre supplmentaire majorant les cots de
0.30 USD). Les cots du NRCS ont nettement augment entre les premiers cycles de
souscription du CRP et la deuxime srie lance en 1996. Le signe et lampleur des autres
corrlations sont intressants, mais non significatifs du point de vue statistique.
Globalement, lassistance technique relative la conservation des ressources a
diminu par rapport aux niveaux les plus levs atteints au milieu des annes 70, malgr
le dveloppement des pratiques de gestion. Le soutien du Congrs en sa faveur parat
flchir, comme en tmoignent les dbats sur le plafonnement des remboursements prvu
par larticle 11, la limitation de lassistance technique dans le cadre du nouveau CSP, la
possibilit de faire appel des fournisseurs de services techniques extrieurs et la mise
ltude dune rforme de lorganisation des activits de conservation.
Les technologies de linformation, la centralisation des fonctions et dautres rformes
administratives peuvent rduire les cots de transaction lis aux activits administratives
et lassistance technique et faciliter lvaluation des problmes de ressources et des plans
de conservation de manire les corriger, et elles ont dj en partie compens la baisse du
financement de lassistance technique ces dernires annes. Cependant, la diminution des
activits dassistance technique sur le terrain et le dveloppement des ressources en ligne
et des technologies de linformation ne peuvent pas indfiniment venir remplacer
lassistance technique apporte sur site, de vive voix et par des spcialistes, aux

206

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II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

producteurs qui souhaitent dcouvrir et appliquer des mthodes plus performantes.


Lassistance technique nest pas seulement un cot ou un obstacle surmonter pour
mettre en uvre les mesures plus efficacement : elle fait partie intgrante des programmes
eux-mmes.

Notes
1. Par exemple, dans le cas des marchs dactions, les cots de transaction comprennent le temps,
leffort et largent ncessaires (entre autres, les commissions et le cot du transfert physique de
lactif entre le vendeur et lacheteur). Lcart entre taux vendeur et acheteur, ainsi que le cot dun
effet prix (par exemple une vente volumineuse peut faire baisser le prix) doivent aussi tre
considrs comme des cots de transaction. Source : www.marketvolume.com/glossary/t0282.asp.
2. Avant la rorganisation du ministre de lAgriculture, en 1994, le NRCS sappelait Service de
conservation des sols (SCS) et la FSA sappelait Service pour la stabilisation et la conservation dans
lagriculture (ASCS). Ces appellations dataient de la cration de ces services, dans les annes 30.

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impact.htm#final.
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Highlights, EI&D-94-920, juillet.

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

209

II.6.

TUDE DE CAS SUR LES COTS DE TRANSACTION LIS AUX POLITIQUES DANS LES PROGRAMMES DE CONSERVATION DES TERRES

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Conservation Programs, Memorandum For The General Counsel, Office Of Management and Budget,
3 janvier, www.usdoj.gov/olc/usdasection11.htm.
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The Delivery Of Services Report To The Chairman, Committee On Agriculture, Nutrition, And
Forestry, US Senate, GAO/RCED-00-43, fvrier, en ligne sur www.gao.gov/archive/2000/rc00043.pdf.
Ventura, S.J. et D.A. Giampetroni (1992), Wisconsin Conservationists Respond to Field Office
Overload , Journal of Soil and Water Conservation, vol. 48, no 2, pp. 83-89, mars-avril.

210

LES COTS DE MISE EN UVRE DES POLITIQUES AGRICOLES ISBN 978-92-64-03093-0 OCDE 2007

LES DITIONS DE LOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16


IMPRIM EN FRANCE
(51 2007 01 2 P) ISBN 978-92-64-03093-0 no 55494 2007

Les cots de mise en uvre des politiques


agricoles
Les cots de mise en uvre et de suivi des politiques agricoles font lobjet
dune attention croissante mesure que les politiques dcouples et cibles
se dveloppent. Ces cots sont inhrents au processus de mise en place
des politiques mais il sera toujours avantageux de les rduire pour amliorer
lutilisation des fonds publics et minimiser le cot conomique global des
politiques. Le rapport propose des solutions pour le faire sans compromettre le
succs des politiques. Parmi ces moyens, il suggre le partage des expriences
des diffrentes agences, rgions ou pays, lutilisation des rseaux administratifs
dj existants, lintgration des systmes dinformation publics et privs, la
rduction du nombre dagences et lutilisation des technologies de linformation
les plus rcentes.

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Les cots de mise en uvre des politiques agricoles

Un cadre danalyse est dvelopp pour examiner les compromis entre la


prcision du ciblage, le degr de dcouplage et les cots de mise en uvre. Il
montre que les conomies apportes par le ciblage sont un paramtre cl du
choix des politiques. Moins le problme est tendu (plus il est local), plus les
gains du ciblage sont importants. linverse, ces gains peuvent tre faibles si le
problme rsoudre est vaste et si les cots de mise en uvre sont trs levs.
Il reste beaucoup faire pour amliorer linformation ncessaire au choix des
politiques. Des efforts devraient notamment tre faits pour mesurer les cots
de mise en uvre de manire plus cohrente et systmatique, et pour mieux
valuer les cots et avantages des diffrentes options de politique.

Les cots de mise


en uvre des
politiques agricoles

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