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Anlisis legal de la participacin

ciudadana en Costa Rica

Gustavo Oreamuno Vignet


Mercedes Arguedas Molina
Freddy Vargas Cavara

Julio del 2010

ndice
I. Descentralizacin y participacin ciudadana
1. Sobre la descentralizacin
1.1 Evolucin y enfoques tericos sobre la descentralizacin
1.2 Enfoque jurdico de la descentralizacin y desconcentracin administrativa

2. Sobre la participacin ciudadana


2.1 Acepciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre participacin ciudadana
2.2 Mecanismos e instancias de participacin ciudadana

II. La descentralizacin territorial en Costa Rica y la evolucin del rgimen


municipal hasta la reforma del artculo 170 constitucional del 2001
1. La Reforma del Artculo 170 Constitucional: Hacia una Descentralizacin y
Fortalecimiento de los Gobiernos Locales?
2. Ley general de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las
Municipalidades

III. Mecanismos de democracia participativa en Costa Rica


1. De la democracia representativa a la democracia participativa?
2. Mecanismos de democracia participativa a nivel nacional a partir de la Ley No.
8281 del ao 2002; la iniciativa popular y el referendo.
2.1 El mecanismo de la iniciativa popular en la formacin de la ley
2.2 El mecanismo del referendo

3. Mecanismos de democracia participativa a nivel de los gobiernos locales


3.1 La Consulta popular
3.2 El plebiscito
3.3 El referendo
3.4 El cabildo municipal

IV. Instancias de participacin ciudadana


1. La participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin del sistema
nacional de reas de conservacin.
1.1 Elementos generales
1.2 Instrumentos internacionales de derecho ambiental y participacin ciudadana
1.3 Normativa nacional
1.4 Algunas instancias de participacin ciudadana en materia ambiental
Consejos Locales Ambientales
Consejos Regionales Ambientales
Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad
Comits de manejo de reas protegidas

2. Pueblos indgenas y participacin ciudadana


2.1 El derecho a la participacin indgena en la toma de decisiones
2.2 Marco legal internacional
Convenio 169 de la organizacin mundial del trabajo
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas
2.3 Normativa Nacional
Asociaciones de desarrollo indgena
Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad
Biodiversidad y pueblos indgenas. Regulacin para la conservacin, uso y acceso de los
pueblos indgenas a la biodiversidad
Materia Forestal

3. La participacin ciudadana de las mujeres


3.1Participacin Ciudadana: conceptualizando desde las mujeres
3.2 Anlisis legal de la participacin de las mujeres
3.3 Marco legal internacional
3.4 Normativa nacional
3.5 Comisiones Municipales de la Mujer

4. Participacin de Nios, Nias y Adolescentes


4.1 Elementos generales
4.2 Normativa
4.3 Instancias de participacin

Consejo Nacional de Niez y Adolescencia


Sobre los sistemas locales de proteccin de la niez y la adolescencia
Juntas de Proteccin a la Niez y la Adolescencia
Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la Adolescencia

5. Poblacin migrante y participacin ciudadana


5.1 Elementos generales
5.2 Instrumentos jurdicos internacionales
5.3 Normativa nacional
5.4 Consejo Nacional de Migracin

6. Otras instancias de participacin ciudadana


6.1 Consejos de distrito y consejos municipales de distrito
6.2 Comits cantorales de deportes
6.3 Juntas de educacin y juntas de administracin
6.4 Otras instancias de participacin de la persona joven
6.5 La participacin ciudadana en la gestin del riesgo y la atencin de emergencias

Introduccin
La implementacin de polticas econmicas, sociales y jurdicas de corte neoliberal
en Amrica latina ha incidido en los niveles de legitimidad tica y poltica de los
gobiernos de esta regin.

Desde las instituciones financieras internacionales, centros acadmicos y


empresariales y los gobiernos, se ha gestado un discurso y la aplicacin de
diversas medidas que giran alrededor del tema de la descentralizacin de la
gestin estatal y la participacin ciudadana, convirtindose por lo tanto en un
problema de distribucin del poder.

Resulta de vital importancia estudiar cual es la naturaleza, mtodos e


implicaciones, as como los alcances polticos, sociales y para el caso especfico
de esta investigacin, jurdicos, de estos procesos de descentralizacin y
participacin de los pueblos en la gestin gubernamental.
En Costa Rica este tema reviste relevancia, en cuanto estos procesos se vienen
implementando en diversas reas del quehacer gubernamental, como la salud, la
educacin y la gestin ambiental, con efectos y repercusiones polticas, sociales,
econmicas y jurdicas de gran trascendencia.
Hacindose necesario, repensar la intencionalidad de estos procesos, sus
mtodos, los mecanismos e instancias que se han propuesto e implementado
hasta el momento y redireccionar estos hacia nuevas formas de democracia
participativa donde los pueblos detenten el poder de decisin sobre el rumbo de
sus comunidades y de la sociedad.

Los gobiernos de las democracias occidentales representativas; han tomado una


serie de medidas y polticas sociales y econmicas; que se ven reflejadas en el
derecho internacional y en los ordenamientos jurdicos nacionales.

Instancias oficiales internacionales y nacionales han diseado y puesto en prctica


diversos instrumentos jurdicos que crean diversos mecanismos de participacin
ciudadana e instancias tendientes a la incorporacin de la sociedad civil en
distintos espacios donde coexisten el gobierno y las y los ciudadanos, fenmeno
presente en el bloque de legalidad de Costa Rica.

Es realmente este proceso, un proceso de descentralizacin y transferencia de


competencias y potestades? Responde a una intencionalidad de traslado de las
decisiones polticas desde el gobierno central hacia la ciudadana? O
corresponde

un

discurso

meramente

ideolgico

para

justificar

el

desmantelamiento del estado social de derecho y la reproduccin del capital?

En el proceso oficial de descentralizacin, desconcentracin y democratizacin de


la gestin pblica en Costa Rica, se han creado distintos mecanismos e instancias
con sustento legal,

a los cuales, se les han transferido algunas funciones y

potestades; pero por su nivel jerrquico, estructura, integracin, potestades y


competencias, estos no propician la participacin ciudadana en la toma de
decisiones. La mayora de los rganos administrativos descentralizados o
desconcentrados creados en los que existe representacin ciudadana y
gubernamental,

desarrollan

funciones

consultivas

no

vinculantes,

de

recomendacin, ejecutivas y de control, modalidades que se encuentran inmersas


en una estructura ministerial que concentra la toma de decisiones polticoadministrativas de carcter general y rectoras en las instancias superiores de la
pirmide jerrquica.

Para abordar este fenmeno poltico, social y jurdico, en esta investigacin se


utiliza la combinacin, en ocasiones de forma simultanea, de varios mtodos de
investigacin y anlisis como el comparativo, deductivo, inductivo, histrico y
socio-poltico. Metodolgicamente se analizan primero los elementos esenciales
de las categoras bsicas del tema como descentralizacin y participacin
ciudadana, as como sus repercusiones y manifestaciones jurdico-polticas. Se

desarrollan luego, las categoras analticas utilizadas en esta investigacin, a


saber, mecanismos e instancias de participacin ciudadana.

En el segundo apartado se analiza el tema de la descentralizacin en el Rgimen


Municipal hasta la reforma del artculo 170 constitucional, sus repercusiones y
alcances jurdicos. El tercer apartado se aborda los mecanismos de democracia
participativa en nuestro ordenamiento jurdico, como la iniciativa popular y el
referendo, as como los mecanismos de carcter municipal, entre otros.

El tema de las instancias de participacin ciudadana en materias como ambiente,


pueblos indgenas, mujeres, niez y adolescencia, migrantes, poblacin adulto
mayor y poblacin con discapacidad; es analizado en el cuarto aparte de este
trabajo. En cada una de las materias mencionadas se hace referencia a elementos
conceptuales, el marco legal internacional, la normativa nacional y un anlisis
crtico de cada una de las instancias de participacin ciudadana.
Por ltimo, se analizan otras instancias locales de participacin como los
Consejos de distrito, comits cantorales de deportes, juntas de educacin, comits
de la persona joven y las comisiones regionales, municipales y comunales de
emergencias.

I. Descentralizacin y participacin ciudadana


El tema de la descentralizacin del Estado y del poder poltico en general ha sido
objeto de reflexin, anlisis, discusiones y de acciones socio polticas en relacin
al poder poltico, para que hacer poltica y como hacer la poltica, en fin en la lucha
de resolver el como queremos vivir. La idea de un sistema descentralizado ha
dado lugar a la generacin y defensa de propuestas desde los ms diversos
sectores sociales.

En este trabajo, el tema de la descentralizacin administrativa est presente como


un eje transversal, ya que los instrumentos y las distintas instancias de
participacin ciudadana que se han creado son expresiones orgnico-normativas
de un proceso de descentralizacin administrativa.

Con el fin de determinar los alcances en trminos de la naturaleza jurdica,


competencias, atribuciones y niveles de participacin de los mecanismos y las
instancias de participacin ciudadana analizados en este trabajo, se ahonda en
los alcances jurdicos de la descentralizacin y la desconcentracin administrativa,
sus definiciones, caractersticas y diferencias.

1. Sobre la descentralizacin
Para comprender de mejor manera este tema, es necesario repasar la evolucin
histrica reciente de la centralizacin y la descentralizacin y su desarrollo
conceptual.

1.1 Evolucin y enfoques tericos sobre la descentralizacin.

La crisis estructural y continua tanto econmica como de legitimidad que sufren los
sistemas democrticos representativos del continente, han puesto en entredicho lo
que ha sido uno de los reglones ms ntidos y fuertes de la historia de los

regmenes poltico-jurdicos latinoamericanos desde la colonia y especialmente


desde la independencia: el centralismo.

Distintos autores, entre ellos, Adolfo Rodrguez Gil y Claudio Vliz, coinciden en
sealar;
1.

que el centralismo ha tenido pilares profundos en los ltimos 150 aos: las

Repblicas en Amrica Latina nacieron a la vida poltica marcadas por ncleos urbanos
donde se concentraba la administracin, la infraestructura y las capas sociales cultas, lo
que posteriormente sera consolidado por un Estado de corte patrimonialista al servicio de
unas lites. Ciertamente, son numerosos los factores que empujaron histricamente la
formacin de gobiernos ocupados en una pequea parte de la sociedad. Una Administracin
reducida a un espacio territorial urbano; una infraestructura limitada al mnimo
imprescindible; la expropiacin de las tierras indgenas; el establecimiento dependiente de
exportacin; un poder paternalista y autoritario (Arretxe, Iosu Perales).

En el siglo, XX diversos factores agudizaron prcticas centralistas. En el caso


centroamericano, una dependencia creciente en los planos econmico y poltico,
dieron lugar al establecimiento generalizado de dictaduras o gobiernos autoritarios
que aseguraban el modelo agro exportador y el orden pblico a favor de unas
oligarquas reducidas.

En otros pases latinoamericanos, como Costa Rica, los procesos de ocupacin


territorial, ante todo urbana, la industrializacin y el establecimiento del Estado de
Bienestar

fortalecieron

la

centralizacin.

Habitualmente

los

Estados

de

Latinoamrica han recurrido a las desconcentracin administrativa y militar, que no


implica traspaso de competencias, sino extensin del poder central en todos los
rincones del pas.

El Estado latinoamericano se encontr, posterior a la segunda guerra mundial, con


un ambiente favorable al aumento de su intervencin en la sociedad. El nacimiento
de la Alianza para el Progreso, de origen norteamericano, sent las bases de una
nueva dinmica econmica y poltica orientada a atajar la radicalizacin y

crecimiento de los movimientos populares que, al calor de la revolucin cubana, se


extendan por el continente.

Pero, con la paulatina instauracin y difusin de la ideologa neoliberal desde


inicios de la dcada de los ochenta de en Latinoamrica y las correspondientes
polticas y reformulaciones del Estado y su administracin, se fue poniendo en
marcha una serie de procesos de descentralizacin del aparato estatal, con
distintos niveles de redistribucin de potestades y competencias.

Si bien desde un punto de vista lgico-formal, la descentralizacin ha sido


percibida como anttesis de la centralizacin, en la vida real una y otra condicin
slo se expresan como principios tendenciales de organizacin, ya que no existe
un sistema totalmente centralizado o descentralizado.

En

este

mismo

sentido,

Vicentelli

plantea

el

siguiente

concepto

de

descentralizacin, el cual constituye un elemento estructurante del marco


conceptual de este trabajo:
Se puede definir la descentralizacin como un proceso de transferencia de atributos y
recursos desde un centro decisorio hacia las instancias intermedias o de base. En
consecuencia, cualesquiera fuesen sus peculiaridades concretas, toda descentralizacin
implica la circulacin y redistribucin del poder... (Vicentelli Ana Teresa y otros, 1993 p. 9)

Los distintos conceptos sobre la descentralizacin responden a los diversos


enfoques que se hagan de ella. Para el caso de Amrica Latina, Carlos
F.Pressacco, citando a Pilar Gaitn Pava, selecciona los que considera
principales enfoques desde los cuales se ha abordado la descentralizacin:
1.Enfoque neo-conservador. La gestin del Estado se ha vuelto ineficiente y por esta
razn se debe reducir su tamao, despolitizar la economa y disminuir el intervencionismo
social. Este tipo de concepcin prioriza la accin del mercado y la privatizacin de los
servicios pblicos, creando as un modelo que trata de funcionar dentro de un vaco social.

2. Propuesta interpretativa. Basada en la sociologa de la accin: Debido a la crisis estatal,


en los pases de Amrica Latina el centralismo se ha vuelto ineficiente para velar por los
intereses socioculturales y econmicos de la mayora de la poblacin. En este contexto
surgen movimientos sociales, ONG, organizaciones comunitarias, partidos de oposicin.
Estos sectores ayudan a fomentar la descentralizacin y la democratizacin. Sin embargo
este anlisis se enfoca demasiado en los procesos sociales y no resuelve el gran impacto
que tiene sobre stos la poltica econmica, por cuanto el sistema productivo define los
tipos de relaciones sociales.
3. Enfoque politicista: Este enfoque diferencia entre la crisis econmica y la crisis poltica:
la falta de recursos financieros para cumplir con las demandas sociales hace que decaiga la
legitimidad del Estado. Es necesario estabilizarlo y en la descentralizacin se encuentra una
importante herramienta para nivelar la crisis poltica.
4. Enfoque desviacionista: Este marco de anlisis est basado en teoras neomarxistas y la
base de su argumento es que aunque aparentemente se est promoviendo la
democratizacin por medio de la descentralizacin existe un objetivo oculto: garantizar la
produccin y la acumulacin capitalista (Pressacco ,Carlos Francisco, 2000, pp43-44)

De los enfoques enunciados, esta investigacin comparte la visin de aquellos con


la propuesta interpretativa y la perspectiva desviacionista, ya que se considera que
realmente no existe una intencin institucional de democratizar el poder. Sin
embargo, estos procesos reciben presin y apoyo de sectores sociales que ven en
stos posibilidades democratizadoras.

El resumen de Pressacco fortalece la idea de que donde algunos ven en la


descentralizacin aplicada en las ltimas tres decadas virtudes democrticas,
otros ven un instrumento del neoliberalismo, destinado a debilitar el papel social
del Estado, as como la capacidad de presin de diversos actores, a favor de la
reforma del sistema poltico.

Lo cierto es que los Estados, de momento, no ceden ms que una


descentralizacin administrativa, a la que algunos apologistas le ven virtudes tan
notables que hablan de una refundacin del Estado. Para otros autores, se ajusta
ms a la realidad el punto de vista segn el cual este movimiento obedece a la
necesidad de abrir espacios de concertacin social a lo interno de los pases, a fin

de evitar estallidos y revueltas en un momento en que la deuda externa y la


ausencia de perspectivas de desarrollo dibujan un futuro incierto.

Este planteamiento tiene su lgica en la idea de que el Estado distribuye el poder


para no tener que ejercerlo, al carecer de recursos materiales, una vez vaciado
por el neoliberalismo de componentes financieros para el gasto social y recursos
pblicos. Este proceso es complementario a la marea de privatizaciones.

Por su parte, Calos de Mattos alerta acerca del mito de la descentralizacin y del
peligro de aceptarla acrticamente:
...En lo esencial, apuntan al desmantelamiento de los Estados nacionales y, en
particular, de los remanentes del Estado de bienestar. La receta ms frecuente,
entusiastamente sostenida por la ideologa neoliberal, postula la ejecucin de una estrategia
de modernizacin de los aparatos institucionales nacionales, que incluye

como

componentes centrales de agenda respectiva, la desburocratizacin, la privatizacin y la


descentralizacin" ( Mattos, citado por Arretxe)

Si se retoma el concepto de descentralizacin de Vicentelli, la descentralizacin


del Estado, incluso percibida como descentralizacin poltica-administrativa, es un
trmino paraguas que designa procesos diferentes y comporta varios problemas
claves, como el tipo de organismos involucrados o creados, las relaciones de
coordinacin o contradiccin entre stos y la cantidad y calidad de los poderes
descentralizados.

De las caractersticas de

los rganos

envueltos en los

procesos de

descentralizacin se desprenden dos criterios de clasificacin, ampliamente


aceptados en diversas disciplinas como la economa y el derecho; ya sea que se
trate de rganos con un carcter fundamentalmente territorial, o de organismos
con funciones estatales especficas.

En el primer caso se est frente a la descentralizacin territorial, en la cual se


parte del criterio de que;
existe un territorio con una colectividad humana distinguibles y unida por lazos
diversos, y a la que se le conceden una serie de atributos (Vicentelli, Ana Teresa y otros,
1993, p.9 )

Aqu se ubica una serie de acciones tales como la municipalizacin y la


regionalizacin.

En cambio, la descentralizacin funcional;


se refiere al traspaso de funciones desde organismos centrales a otros intermedios
o de base en un sector especfico de la administracin pblica (Ibidem, p.10)

En ella se presentan procesos como las delegaciones territoriales de ministerios,


empresas del sector pblico, entre otros.

En lo referente a la amplitud de los poderes transferidos -elemento que marca


realmente la capacidad del organismo descentralizado para operar con autonoma
suficiente en el proceso de toma de decisiones respecto al centro decisorio- la
tipologa, elaborada por Dennis Rondinalli y otros autores ligados al Banco
Mundial, sirve para diferenciar cuatro niveles de descentralizacin.

El primero, llamado desconcentracin, se refiere a un proceso mediante el cual


se produce una redistribucin de funciones administrativas rutinarias entre oficinas
dependientes del organismo central, donde se retiene el poder decisorio bsico.

El segundo nivel, denominado delegacin, resulta de la transferencia de


funciones decisorias muy especficas a organizaciones estatales, no situadas bajo
un control inmediato y directo del gobierno central.

La devolucin constituye el tercer nivel, e implica la creacin de cuerpos


gubernamentales autnomos con capacidades decisorias e implementativas
suficientes y diversas, as como reconocimiento legal explcito y lmites
geogrficos precisos.

Un cuarto estadio es la privatizacin, es decir, la desestatizacin de las funciones


pblicas, en beneficio de entes privados, individuales y colectivos.

La cuestin es saber si se est ante un proceso democratizador que apuesta por


la participacin ciudadana, o si se trata de una estrategia ms del neoliberalismo
para descargar al Estado de responsabilidades. En la realidad, ninguno de estos
niveles de descentralizacin se expresan de manera pura, y de hecho aparecen
mezclados conformando realidades complejas.

Enfoque

jurdico

de

la

descentralizacin

desconcentracin

administrativa.

Desde

el

punto

de

vista

poltico,

los

conceptos

de

centralizacin

descentralizacin, se refieren primordialmente a la libertad y autonoma de los


entes u rganos de que se trate. Ahora, desde el punto de vista jurdico, el nfasis
est en los principios legales aplicables a la organizacin administrativa.

En el mbito jurdicoconstitucional, la descentralizacin administrativa en


Costa Rica;
se produce por ley o norma constitucional. La atribucin de la competencia (en materia
administrativa) se hace a una persona jurdica nueva que se crea, y en esto (y en sus
consecuencias) radica la diferencia entre desconcentracin y descentralizacin(Romero,
Jorge Enrique, 1993, p. 74)

De la anterior definicin se desprende que un ente descentralizado, por lo menos


en teora, se constituye en una persona jurdica nueva, lo que le atribuye mayores
grados de independencia y autonoma con respecto a los rganos centrales.

La descentralizacin administrativa est relacionada con el tema de la autonoma


y con el proceso de toma de decisiones, ya que todo ente descentralizado posee
algn grado de autonoma. En este sentido seala Escola:
La descentralizacin (...) es el sistema en el cual, partiendo de una divisin distinta de
las competencias administrativas, las facultades de decisin corresponden y son atribuidas
a otros rganos administrativos que no forman parte ni integran la administracin central, y
que gozan de cierto grado de iniciativa, libertad de accin y poderes de resolucin
(Escola Hctor Jorge, 1984, p.279)

Los sistemas descentralizados se caracterizan porque en stos los rganos


administrativos, tambin descentralizados, aparecen con personalidad jurdica
propia y distinta de la del Estado, y poseen poderes de decisin y resolucin que
le han sido especialmente transferidos. A ello hay que aadir la atribucin de un
mbito territorial o funcional exclusivo. Lo anterior no quita que los rganos
descentralizados integren y compongan el cuadro general de la administracin
pblica, formando parte de ella.

Como se apunt anteriormente, de acuerdo a las caractersticas de los rganos


descentralizados, se habla de descentralizacin territorial o funcional. La
descentralizacin territorial supone la determinacin de un mbito geogrfico,
dentro del cual el rgano descentralizado ejerce su competencia y desarrolla su
actividad.

En tanto que la descentralizacin funcional;


se estructura sobre la base de un criterio puramente tcnico, que da lugar a
determinados servicios, cometidos o prestaciones que son conferidos a un rgano
administrativo con personalidad jurdica propia. En la descentralizacin funcional puede

existir un mbito territorial asignado, pero este elemento no es el de mayor importancia, el


prevaleciente en realidad es la atribucin de un servicio o una funcin (Op.cit, p.280)

La descentralizacin puede ser establecida por medio de leyes formales


especiales, emanadas del Poder Legislativo, o bien por actos del Poder Ejecutivo,
que ste dicte en virtud de una delegacin que a tal fin le haya hecho el Poder
Legislativo, tambin por ley formal, segn el ordenamiento jurdico costarricense.

Por el contrario, en los sistemas esencialmente centralizados, como seala


Cassagne:
La centralizacin remite a un sistema de organizacin administrativa en que todas las
cuestiones de importancia referentes a la actividad y relaciones de la administracin pblica
son resueltos por los rganos centrales y superiores de sta, lo que resulta de la
circunstancia de que el conjunto de las competencias administrativas se unifica en uno o
ms rganos superiores de la administracin, que tienen, al mismo tiempo, las facultades de
decisin correspondientes (Escola, Hctor Jorge, 1984, p.280)

En el sistema de centralizacin los rganos comprendidos en la administracin


central carecen de personalidad jurdica y patrimonios propios; se hayan
vinculados entre s por relaciones que son de naturaleza y carcter jerrquico
(jerarqua administrativa), y configuran, por tanto, relaciones de tipo interorgnico.

Si bien es cierto, la desconcentracin es vista como un nivel o tipo de


descentralizacin, en trminos jurdicos existe una diferencia sustancial entre
ambas figuras, diferencia que tiene consecuencias jurdicas en cuanto a la
naturaleza, potestades y relaciones de jerarqua e interorgnicas.

Segn los constituyentes, la desconcentracin administrativa se produce;


... cuando por ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en forma
exclusiva a un rgano inferior, con perjuicio de la competencia del rgano superior
jerrquico. Es entonces un fenmeno que se da dentro de una misma persona jurdica, sin

originar un nuevo ente. Implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerrquico
de las competencias (Romero, Jorge Enrique, 1993, p.71).

La concentracin y la desconcentracin, en el campo de la organizacin


administrativa, aparecen como tcnicas que tienden al agrupamiento o distribucin
de las competencias administrativas atribuidas a un rgano o ente determinado,
dentro de ste.

La concentracin y la desconcentracin se refieren a las relaciones interorgnicas,


o sea, a las que se producen dentro de un mismo rgano o ente; mientras que en
el campo de la descentralizacin se debe hablar de relaciones interadministrativas.

Comnmente, se califican como descentralizadas aquellas administraciones en las


que los rganos menores o locales tienen atribuido un mnimo de poderes de
decisin propios. Analizadas con rigor jurdico, tales estructuras se revelan como
simples distribuciones de competencias, con la atribucin de competencias
funcionales a estos rganos.

En resumen, la desconcentracin busca transferir atribuciones o competencias a


rganos dependientes de la administracin central, mientras que el proceso de
descentralizacin

supone

una

transferencia

de

competencias

desde

la

administracin central a la administracin territorial, regional o local; sin que stas


dependan de un rgano central.

2. Sobre la participacin ciudadana


En el proceso de descentralizacin, la participacin ciudadana es un elemento
transversal y constituye un factor decisivo en los resultados que tal proceso est
generando y generar a futuro.

Por esta razn, es de vital importancia aclarar qu se entiende por esta categora
analtica, analizar los alcances de la jurisprudencia que se ha producido al
respecto.

21. Acepciones

doctrinarias

jurisprudenciales

sobre

participacin

ciudadana

Para determinar los elementos estructurales de lo que en esta investigacin se va


a entender por participacin ciudadana, es necesario invocar algunos conceptos
sobre participacin ciudadana elaborados desde otras ciencias sociales como la
sociologa y las ciencias polticas. En cuanto a definiciones jurdicas sobre este
concepto, su elaboracin doctrinal es bastante limitada, por lo que se decide en
este trabajo utilizar las acepciones que ha construido la Sala Constitucional al
respecto.

No se pretende elaborar una acepcin nica o escoger una determinada, sobre


participacin ciudadana, sino poder identificar los elementos esenciales que
comprende dicha categora.

Desde la perspectiva socio-jurdica se ha propuesto entender:


la participacin como la influencia o incidencia de la ciudadana en la toma de
decisiones, especialmente, en lo relativo a la definicin de la agenda pblica (Saenz,
Vladimiro,1998, p.24)

La Sala Constitucional al referirse a los alcances de la participacin ciudadana en


materia ambiental elabora una acepcin sobre esta categora:
De esta manera, cuando la Constitucin Poltica hace mencin de que el Gobierno de la
Repblica es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la
participacin ciudadana no se limitara al mero ejercicio del derecho al voto, o a la
aspiracin de alcanzar un cargo pblico de eleccin popular, sino, adems y en esta nueva
visin, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma

de las decisiones polticas del Estado, especialmente cuando stas tengan trascendencia
nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores
de la poblacin (Sala Constitucional, Resolucin 2000-08019 del 2000.)

En esta misma resolucin la Sala Constitucional establece la obligacin, por parte


del Estado, de propiciar los medios necesarios para la plena participacin de las
comunidades indgenas, entendindose sta como la participacin en toma de
decisiones:
" IV.- Como ya la Sala seal, el Derecho de la Constitucin, instaura la responsabilidad
del Estado de dotar a los pueblos indgenas de instrumentos adecuados que les garanticen
su derecho a participar en la toma de decisiones que les ataen (Ibidem).

De las anteriores acepciones sobre participacin ciudadana se pueden destacar


los siguientes elementos estructurantes de stas y de los cuales parte esta
investigacin:

a) La participacin ciudadana debe entenderse como la participacin,


injerencia o incidencia de las comunidades y las organizaciones sociales en
los procesos de toma de decisiones. Lo anterior se refiere a la participacin
en tareas de elaboracin, programacin, discusin y aprobacin, dentro del
proceso de adopcin de determinadas polticas, estrategias, proyectos y
actividades que afecten a los pueblos.

b) La participacin de los pueblos en los procesos de toma de decisiones se


debe dar tanto a nivel local como cuando se trate de decisiones con
carcter nacional, por lo tanto, sta debe ponerse en prctica en asuntos
que afecten a sectores sociales determinados o bien a la poblacin en
general, no excluyndose as ningn mbito poltico-administrativo o
categora bio-geogrfica.

c) Se establece la obligacin del Estado, y por ende de todas sus instancias


administrativas y judiciales, de promover, garantizar los medios y respetar
los procesos de toma de decisiones. Para esto, el Estado deber respetar las
estructuras y dinmicas socio-culturales que han desplegado los pueblos.

Este tipo de participacin ciudadana se inserta dentro de los procesos de


fortalecimiento y ampliacin de la democracia, con el propsito de avanzar haca
un modelo tendencialmente democrtico y participativo.

De lo anterior se desprende, para efectos de este trabajo, que la participacin


ciudadana debe ser un elemento ms del proceso de descentralizacin. sta debe
promover y facilitar la transferencia de competencias, atribuciones y capacidades
de decisin sobre diferentes materias, as como de los recursos necesarios hacia
los espacios locales o entes menores.

Esta concepcin de participacin democrtica -que posibilita el involucramiento


real de la sociedad civil en la toma de decisiones mediante su insercin
organizada en diversos espacios locales- se ha adoptado como fundamento para
la presente investigacin.

Diversas perspectivas y elementos que enriquecen el concepto de participacin


ciudadana son analizados desde la perspectiva de gnero, a la luz de los
conceptos de autonoma y autodeterminacin de los pueblos indgenas y en
relacin a los mecanismos de participacin directa en distintos apartados de esta
investigacin.

2.2 Mecanismos e instancias de participacin ciudadana

Distintos sectores sociales, acadmicos e institucionales han visto, en la


descentralizacin administrativa, la posibilidad de insercin de sectores de la
llamada sociedad civil, en diferentes instancias u rganos que se crean dentro de
los procesos descentralizadores.
Para efectos de la presente investigacin se han considerado como instancias
de participacin aquellos espacios o estructuras

en las que confluyen la

sociedad civil y representantes de entidades estatales, estas instancias

son

contempladas en el ordenamiento jurdico costarricense, son espacios de carcter


formal.

En estos rganos que pueden ser descentralizados o desconcentrados, confluyen


representantes del Estado y de la sociedad civil, abrindose la posibilidad de
injerencia de estos ltimos en la gestin de dichas instancias.

Aunque la participacin ciudadana, entendida como participacin en la toma de


decisiones, prcticamente no est presente en los rganos descentralizados y
desconcentrados, se parte del hecho de que estas instancias posibilitan la
presencia y participacin ciudadana, por lo menos en sentido formal.

Quedan fuera de esta investigacin (por su naturaleza) espacios de participacin


ciudadana no formales o no sancionados de manera positiva por el bloque de
legalidad de Costa Rica, que evidentemente estn presentes en nuestro sociedad
y ejercen distintas formas de participacin en la toma de decisiones.

Si entendemos la democracia directa como la forma de gobierno en la que las


personas participan de manera personal y directa en la toma de las decisiones que
los ataen, los mecanismos de democracia directa o mecanismos de
participacin popular pueden definirse como aquellos medios en los que los

ciudadanos pueden participar y decidir sobre materias especficas sin recurrir a


intermediarios representantes (Marenghi, Patricia, 2007, p.7)

Ahora bien, existen mecanismos tradicionales y

los nuevos mecanismos

participativos; el Referendo y la iniciativa popular en la formacin de las leyes son


ejemplos emblemticos de los primeros. Para efectos del presente trabajo nos
centraremos en lo que estos autores denominan los mecanismos tradicionales.

II. La descentralizacin territorial en Costa Rica y la


evolucin del rgimen municipal hasta la reforma del
artculo 170 constitucional

Si bien el constituyente de 1949 sent las bases del

rgimen municipal.

costarricense, caracterizado por un fuerte centralismo, algunas reformas


constitucionales recientes operadas a partir del ao dos mil han ido marcando un
giro importante en la institucionalidad del estado costarricense en punto

a la

descentralizacin territorial, reconociendo y asignado mayores competencias a los


gobiernos locales.
En efecto, como lo seala Ernesto Jinesta,
En nuestro pas hemos experimentado un fortalecimiento paulatino y lento de la
descentralizacin territorial, puesto que aunque el constituyente de 1949 opt,
claramente, por la autonoma de las corporaciones municipales es hasta veinte aos
despus que se promulg el primer Cdigo Municipal (Ley No. 4574 del 4 de mayo de
1970-actualmente derogada-). El Cdigo Municipal de 1970, realmente, no desarroll
de forma adecuada la autonoma de las Municipalidades, como tampoco lo ha hecho el
cdigo vigente ( Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998) que nicamente introdujo
algunas modificaciones de carcter cosmtico y otras que tratan de consolidar una
democracia participativa, tales como la eleccin directa de los Alcaldes y los
mecanismos de participacin popular como el referndum, el plebiscito y el cabildo
abierto ( Jinesta, Ernesto, 2002.pgina2002)

Aunque el Estado costarricense surgido de la Constituyente del 49, se caracteriza


por ser un

Estado unitario y centralista, no hay duda que la Carta Magna

reconoci y estableci una autonoma territorial a cargo de las Municipios


costarricenses, autonoma que se circunscribe en trminos espaciales al territorio
del ayuntamiento y en trminos de su objeto, a la administracin y atencin de los
servicios e intereses locales.Efectivamente, si bien el Cdigo Municipal de 1970,
derogado por la reforma del ao 1998 por el actual cdigo vigente, en consonancia

con los artculos 169 y 170 de la Constitucin Poltica, en su artculo 4 dispuso


que:
Corresponde a las Municipalidades la administracin de los servicios e intereses
locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armona con
el desarrollo nacional

y de seguido indic que dentro de los cometidos municipales se encuentra el


...establecer una poltica integral de planeamiento urbano.. que persiga el desarrollo
eficiente y armnico de los centros urbanos y ...en general planes concretos para
hacer confortable la vida de la poblacin urbana

lo cierto es que de seguido en su artculo quinto estableci una disposicin que


por la interpretacin que tradicionalmente se le dio, signific en la prctica una
seria limitacin a las competencias de los gobiernos locales, relegando as en
gran medida a los ayuntamientos a un papel secundario frente a los poderes
centrales.
Esta interpretacin fue favorecida por lecturas polticas que respondan a una
visin del Estado costarricense que se caracterizaba (y an hoy se caracteriza)
por una fuerte tendencia centralista y por una alta concentracin de competencias
y atribuciones en los entes centrales del Estado, provocando que las
Municipalidades nunca fueran tomadas y asumidas como entidades de gobierno
local y limitndose as sus funciones y su papel en la sociedad costarricense.
Sin embargo a partir de los aos 90 con la conjuncin de una serie de elementos
de carcter poltico, econmico e incluso de tipo ideolgico, empieza a darse un
lento proceso de transformacin sobre la visin de los Gobiernos Locales.
As, con la

promulgacin del nuevo Cdigo Municipal en el ao de 1998, se

derog la norma contenida en el artculo 5 del cdigo anterior despejando dudas


acerca de la supremaca de las competencias municipales en materia de servicios
e intereses locales, y se mantuvieron con algunas variaciones

figuras

participativas de consulta popular, como cabildos, referendos y plebiscitos y se


introducen otras como la eleccin directa del Alcalde y la participacin de los
Concejos de distrito, temas que se desarrollaran en un apartado posterior.

En este orden de ideas, la Sala Constitucional, desde el ao de 1994 se haba


referido al tema de las competencias municipales en el sentido de que la
autonoma municipal se origina en el carcter representativo de ser un gobierno
local.
Posteriormente la Sala Constitucional, mediante el voto No. 5445 del 14 de julio de
1999, preciso los perfiles esenciales del rgimen municipal, al resolver una accin
inconstitucional contra las principales normas del tema que nos ocupa, al disponer:

En Costa Rica el rgimen municipal es una modalidad de la descentralizacin


territorial, segn se desprende del prrafo primero del artculo 168 constitucional.

Se define, principalmente, en los artculos 169 y 170 de la Constitucin


Poltica que sealan, en lo que interesa, que la "administracin de los
intereses y servicios locales estar a cargo del Gobierno Municipal formado por un
cuerpo deliberante de eleccin popular y de un funcionario ejecutivo que designa la
ley"

(hoy da Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de

autonoma y de recursos econmicos propios (competencia presupuestaria)".

La Sala enumera los principales rasgos jurdicos de la institucin municipal


costarricense, destacando los siguientes:

la existencia de una jurisdiccin territorial para atender los intereses y servicios


del nivel local;

la constitucin de una poblacin fincada en lazos de vecindad, de manera que todo


habitante del Cantn es muncipe

el gobierno formado por dos rganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con


funciones y relaciones entre ellos definidas

la naturaleza corporativa de la institucin; garanta constitucional de independencia


(autonoma); y la materia objeto de su administracin, que est formada por todo
aquello que sea o constituya "inters y servicio local ".

Contina la Sala sealando que:


... Desde el punto de vista poltico, las Municipalidades son gobiernos
representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantn), con
personalidad jurdica propia y potestades pblicas frente a sus muncipes
(habitantes del cantn); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la
Repblica, y gozan de autonoma constitucionalmente garantizada y reforzada que
se manifiesta en materia poltica, al determinar sus propias metas y los medios
normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio pblico para
la satisfaccin del bien comn en su comunidad.,

para concluir que:

... en sntesis ... las Municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales
de naturaleza corporativa y pblica no estatal, dotadas de independencia en materia
de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonoma
municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la
autorizacin legislativa, la contratacin de emprstitos y la elaboracin y disposicin
de sus propios ingresos y gastos, con potestades genricas...

Estas expresiones de la autonoma municipal pueden

definirse en trminos

generales de la siguiente manera:

Autonoma poltica: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la


eleccin de sus autoridades a travs de mecanismos de carcter
democrtico y representativo, tal y como lo seala nuestra Constitucin
Poltica en su artculo 169;

autonoma normativa: en virtud de la cual las Municipalidades tienen la


potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su
competencia, potestad que en nuestro pas se refiere nicamente a la
potestad reglamentaria que regula internamente la organizacin de la
corporacin y los servicios que presta (reglamentos autnomos de
organizacin y de servicio);

autonoma tributaria: conocida tambin como potestad impositiva, y se


refiere a que la iniciativa para la creacin, modificacin, extincin o
exencin de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad

sujeta a la aprobacin sealada en el artculo 121, inciso 13 de la


Constitucin Poltica cuando as corresponda;

autonoma administrativa: como la potestad que implica no slo la


autonormacin, sino tambin la autoadministracin y, por lo tanto, la libertad
frente al Estado para la adopcin de las decisiones fundamentales del ente.

Las reformas introducidas al rgimen municipal y leyes pertinentes, si bien


apuntan a consolidar una democracia participativa mediante la creacin de nuevas
figuras e institutos como la eleccin directa de los alcaldes y los mecanismos de
participacin popular como el referndum, el plebiscito y el cabildo abierto, lo
cierto es que sus modificaciones fueron de carcter cosmtico, lo cual explica que
an al da de hoy los ayuntamientos, tradicionalmente, han ejercitado
competencias y prestado servicios pblicos marginales o residuales desde la
mitad del siglo antepasado, as como su desteido papel en la vida poltica y
administrativa del pas.
Es importante indicar, en consecuencia, que no es sino hasta la reforma del
artculo 170 de la Constitucin Poltica de 1949, que se introduce en nuestro
sistema de derecho una reforma que apunta en la direccin de trasladar
competencias del Poder Ejecutivo y la administracin en general a los gobiernos
locales, procurando la asignacin presupuestaria correspondiente, tema al que le
dedicaremos el apartado siguiente, reforma que ha sido fuertemente discutida por
distintos sectores de la sociedad costarricense, como los sindicatos, que
justamente visualizan estas reformas como un intento por desembarazar al poder
central y el estado en su conjunto de tareas esenciales en el marco del actual
proceso de reforma del estado de sello neoliberal.

1. La Reforma del Artculo 170 Constitucional: Hacia una


Descentralizacin y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales?
En principio la reforma parcial del artculo 170 constitucional mediante Ley
No.8106 del 3 de junio de

2001 altera de manera significativa

el rgimen

municipal imperante en Costa Rica al disponer:


Artculo 170.- Las corporaciones municipales son autnomas. En el Presupuesto
Ordinario de la Repblica, se les asignar a todas las Municipalidades del pas una
suma que no ser inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios
calculados para el ao econmico correspondiente.
La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las
corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados.
Transitorio.-

La asignacin presupuestaria establecida en el artculo 170 ser

progresiva, a razn de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por ao, hasta completar
el diez por ciento (10%) total. Peridicamente, en cada asignacin de los recursos
establecidos en el artculo 170, la Asamblea Legislativa deber aprobar una ley que
indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la
Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se les asignarn a las
Municipalidades los recursos correspondientes a ese perodo, de conformidad con lo
indicado en ese mismo numeral.

Como se aprecia, la reforma ordena el traslado de competencias del Poder


Ejecutivo a las corporaciones municipales y la asignacin de los recursos
presupuestarios correspondientes hasta al

menos un diez por ciento del

presupuesto nacional, todo lo cual se ir haciendo de manera paulatina y gradual


a cuyo efecto se deber promulgar las leyes ordinarias que definan las
competencias trasladas y el monto de los fondos pblicos correspondientes.

En relacin con el alcance de dicha reforma constitucional y en el marco de una


Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, la Sala constitucional,
mediante resolucin No. 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 noviembre del dos
mil, seal:

... La Sala deduce que por la aplicacin del contenido propuesto para el Artculo 170
constitucional, se est promoviendo una reforma del Estado, puesto que se impulsa,
con toda claridad, un total debilitamiento del Poder Ejecutivo en favor de los gobiernos
locales y una alteracin de la forma como se van a distribuir los fondos pblicos,
modificando por sus efectos, tambin, lo que tiene que ver con la iniciativa en la
preparacin y aprobacin del Presupuesto Ordinario de la Repblica.

Y agrega:
... A partir de estas ideas, la Sala expresa las siguientes conclusiones: a) la
transferencia de competencias del Poder Ejecutivo hacia las Municipalidades, no puede
ir ms all de lo que resulten ser intereses y servicios locales, lmite constitucional de su
jurisdiccin; b) la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo a
las Municipalidades, no podr alterar el equilibrio constitucional de los Supremos
Poderes del Estado, ni el balance en la administracin de lo que es nacional y lo que es
local; y c) esa misma ley no podr imponerle a las Municipalidades, en el carcter de
gobierno local, hacer o ejecutar planes o proyectos concretos, porque hacerlo podra
implicar que se invada, indebidamente, la autonoma municipal.

En el mismo sentido, la Sala Constitucional, mediante resolucin No. 3493 del 17 de


abril del 2002, en respuesta a una consulta

legislativa facultativa de

constitucionalidad respecto del proyecto de Ley de Transferencia de competencias y


fortalecimiento de los Gobiernos Locales, expediente legislativo nmero 14.310,
retomando la jurisprudencia reiterada alrededor de la interpretacin de los conceptos
servicios e intereses locales, reiter:
En primer lugar, es importante aclarar que la reforma al artculo 170 de la
Constitucin Poltica no modific en modo alguno lo que establece el artculo 169
constitucional. La citada reforma prescribe el traslado, mediante leyes posteriores
que se dictarn al efecto, de competencias del Poder Ejecutivo, las que deben
entenderse como aquellas que tengan vocacin local, sea las asimilables a las
locales, mas no las que sean nacionales ni las que hayan sido asignadas
constitucionalmente a otros rganos o entes.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua,


trasladar significa llevar o mudar a una persona o cosa de un lugar a otro, lo cual
es sinnimo de transferir. En el caso de examen, al disponer el prrafo 2 del
artculo 170 constitucional que:
La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las
corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados es claro que
el sentido de la reforma es el de trasladar la titularidad de algunas competencias del
Poder Ejecutivo a las Municipalidades y no slo su ejercicio, con todas las garantas
del principio de autonoma municipal, lo que fue entendido as por la Sala al evacuar
la consulta preceptiva de constitucionalidad del artculo 170.

Asimismo, con relacin al sujeto activo o autoridad transferidora, segn se trate de


competencias en cabeza de entes descentralizados o del Poder Ejecutivo, la Sala
precisa:
X.- De la lectura de los artculos 13, 14 y 15 del proyecto consultado, se deduce que los
legisladores regularon de igual forma el traslado de competencias, tanto el sistema
previsto por el artculo 170 de la Constitucin Poltica, en lo referente al Poder Ejecutivo,
segn lo ya dicho, como las de las entidades descentralizadas, cuyo ejercicio puede ser
objeto de traslado mediante convenio, con las restricciones indicadas, y que s pueden
ser objeto de directrices y fiscalizacin por parte de la administracin titular, pero no as
las que se trasladen del Poder Ejecutivo, en donde la transferencia es por la va legal y
no consensual, segn mandato del artculo 170. De lo anterior resulta que lo estatuido
por el constituyente derivado al reformar el artculo 170 de la Constitucin Poltica, es
materia indisponible para la ley ordinaria...

Si bien algunos juristas y estudiosos visualizan esta reforma constitucional como un


cambio radical y profundo de la institucionalidad del estado costarricense como lo
estima el Doctor Ernesto Jinesta al apuntar que:
La reforma parcial del artculo 170 constitucional ..., representa el reto poltico y
administrativo ms trascendente del devenir institucional de nuestro pas en los ltimos
cincuenta y tres

aos en que ha estado vigente la Constitucin Poltica del 7 de

noviembre de 1949, puesto que representa una verdadera y profunda reforma del
estado reforma que representa un desafo a la nacin en la direccin de una mayor
cuota de democratizacin y participacin directa de los ciudadanos en la gestin pblica
y desde luego, de la supervivencia, continuidad y consolidacin del estado
costarricense surgido despus de la fundacin de la segunda repblica. (Jinesta Lobo,
op. Cit, pgina 16).

En efecto, si bien la reforma introducida a la constitucin Poltica entraa el traslado


de competencias del Poder ejecutivo y la administracin descentralizada y un
traslado de fondos del presupuesto ordinario a los gobiernos locales, lo cierto es que
dicho monto se limita al porcentaje del diez por ciento del presupuesto ordinario y
adems, como lo enfatiza la misma Sala Constitucional en los pronunciamientos
citados, la descentralizacin se circunscribe funcionalmente a las competencias e
intereses locales, lmite constitucional de la reforma operada.

2. Ley

general de transferencia de competencias del Poder

Ejecutivo a las Municipalidades


Si bien el legislador al aprobar la reforma constitucional del artculo 170
Constitucional comentado en el ao 2001, dispuso en el parrafo infine del artculo
primero que:
La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las
corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados

no fue sino hasta el pasado 11 de marzo del ao en curso, es decir, del ao 2010,
que la Asamblea Legislativa aprob la primera ley correspondiente al proceso de
implementacin de la norma constitucional

Esta ley fue tramitada bajo el expediente Legislativo No. 17297, resulta importante
destacar algunos principios y criterios que orientarn su implementacin y la de las
leyes futuras.

Los artculos 1 y 2 precisan su objeto y propsitos

al indicar que la misma

pretende contribuir al proceso de descentralizacin territorial del estado


costarricense y contribuir con la modernizacin del Estado costarricense, acercar
la prestacin de los servicios pblicos a travs de una gestin eficiente, eficaz y
transparente, mejorar la gobernabilidad democrtica y la fiscalizacin social en la
gestin pblica.

La ejecucin e implementacin de todo el rgimen que promueve la reforma ser


orientada por una serie de principios (Art. 3)
a)

Subsidiariedad: Las competencias municipales sern ejercidas de manera


subsidiaria

temporal

por

la

Administracin

Pblica

central

descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el inters pblico


y la proteccin de los derechos de los vecinos de un cantn.
b)

Complementariedad: La transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y


de sus rganos a las municipalidades, permitir el ejercicio concurrente de
competencias cuando sea necesario para garantizar la mejor prestacin de
los servicios pblicos a los vecinos y el equilibrio entre la administracin
pblica nacional y la administracin pblica municipal.

c)

Equidad: La distribucin de los recursos del Estado hacia los gobiernos


locales, ser proporcional y adecuada a las necesidades y capacidades de
cada municipalidad, as como al mbito, alcances y cobertura de las
competencias, atribuciones y servicios descentralizados.

d)

Gradualidad: El proceso de descentralizacin se ejecutar de manera


gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aqu dispuestos,
para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos
locales, una clara asignacin de competencias a los gobiernos locales y
asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales.

e)

Asimetra: El proceso de descentralizacin tomar en cuenta las diferencias


existentes entre cada municipalidad, respecto de su capacidad de gestin
efectiva para prestar servicios bsicos a los vecinos o la construccin de
obras pblicas urgentes, fomentar la homologacin de las competencias

ejercidas por todos los gobiernos locales y definir criterios objetivos para
asignarlas de manera equitativa y progresiva.
f)

Permanencia: La descentralizacin es una poltica permanente de Estado,


de orden pblico y vinculante para la Administracin Pblica central.

g)

Democratizacin: La descentralizacin municipal fomentar la participacin


democrtica de los vecinos en el funcionamiento y organizacin de los
gobiernos locales y promover la igualdad de oportunidades para el
desarrollo humano.

h)

Integracin regional: El proceso de descentralizacin promover la


integracin de los intereses y servicios de cada cantn con los de los
cantones vecinos, conforme a sus caractersticas naturales; impulsar la
mejor planificacin y ordenacin del territorio, la mejor distribucin de la
poblacin y la ms justa distribucin econmica y social de la riqueza.

En este orden de ideas es importante que en virtud de los principios de equidad y


asimetra en el marco de la distribucin de los recursos del estado hacia los
gobiernos locales, se tomar en cuenta las necesidades y capacidades de cada
municipio, as como las diferencias existentes entre cada municipio respecto de su
capacidad efectiva de gestin de para prestar los servicios pblicos y se buscara
la ms justa distribucin econmica y social de la riqueza ( Principio de Integracin
Regional ).

Estos principios se complementan con el numeral 10 sobre Distribucin de los


fondos el cual dispone que Cada ley especfica definir los factores de
distribucin, atendiendo a criterios de densidad poblacional, ndice de desarrollo
social y a los principios de equidad y asimetra a que hace referencia el artculo 3
de esta ley, aunque la ley no prev ningn mecanismo que asegure la equidad
en su distribucin en procura de aspirar a la
desarrollo equitativo

bsqueda

del equilibrio en el

entre los municipios. Es decir, la norma no sanciona

mecanismos para reducir la brecha de desarrollo y bienestar social, por ejemplo,


entre un cantn de altsimos niveles de en el indice de desarrollo humano como

Escaz y otro en el fondo del escalafn como Guatuso o Buenos Aires de


Puntarenas.

Asimismo, el tema de la participacin ciudadana est regulado en los numerales


del 14 al 16 del Captulo IV intitulado Participacin ciudadana en el proceso,
normas que deben de ser integradas a las normas que sancionan los Concejos de
distritos y

la figura de los Concejos cantorales de coordinacin institucional

creados por mandato del artculo 18 de la presente ley.

En punto a la participacin de los muncipes en cada cantn, el artculo 15 dispone


que:
Una vez transferidos los recursos, la Alcalda, con al menos tres meses de
anticipacin a la formulacin del proyecto de presupuesto al concejo municipal,
invitar a los muncipes y a sus organizaciones a emitir su parecer con respecto a la
cartera de proyectos a ejecutar por el gobierno municipal y el presupuesto para
cumplirlos.

Por su parte el artculo 16 dispone que los objetivos de la participacin ciudadana


son:
Democratizar las decisiones en torno a los proyectos que desarrollar la
municipalidad.
Empoderar a los muncipes en la formulacin y preparacin del presupuesto
municipal.
Fortalecer los procesos de autogestin local y asegurar la participacin efectiva de las
comunidades en la identificacin y seleccin de los proyectos.
Propiciar un balance adecuado entre el nmero e importancia de los proyectos por
barrio o distrito.
Fiscalizar el cumplimiento

del Plan de gobierno municipal, en relacin con las

necesidades de los ciudadanos del cantn, particularmente para la reduccin de la


pobreza, la inclusin social, el desarrollo solidario, el desarrollo sostenible con
nfasis en la defensa del medio ambiente y el crecimiento econmico del cantn o de
la regin.
Fiscalizar el correcto uso de los fondos pblicos municipales.

Como puede verse, si bien en trminos del discurso y el lenguaje, la norma


pretende promover la participacin de los ciudadanos de cad cantn, lo cierto es
que la decisin alrededor de las grandes decisiones sigue estando concentrada en
manos del Poder Ejecutivo, como sucede con la decisin de que competencias
van son trasladas a los municipios.

En efecto, el numeral 5 dispone que:


El Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica, propondr las competencias que sern transferidas a los gobiernos
locales, as como los recursos necesarios para ejercerlas; concertar el proceso de
transferencia de competencias y elaborar los anteproyectos de ley que sern
sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa

Pero adems del rol decisivo asignado al ejecutivo, el numeral siguiente ( Artculo
6) prev la creacin de un rgano consultivo, el cual ser
...presidido por ella misma ( Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica)

en el que estarn representados el Ministro de Hacienda, un

representante del IFAM, un representante de la Unin Nacional de Gobiernos Locales,


un representante de la Asociacin Nacional de Alcaldas e Intendencias, una
representante de la Red de Mujeres Municipalistas, un representante de Conadeco, un
representante del Ministerio que transferir sus competencias, y un representante de
las Federaciones de Municipalidades designado por ellas.

III. Mecanismos de democracia participativa en


Costa Rica
1.

De la democracia representativa

a la democracia

participativa?
El carcter representativo o participativo de una democracia no es una discusin
de orden conceptual, sino por el contrario una diferencia de profundas
implicaciones sociales, culturales y polticas, en la medida en que responde a la
pregunta de cmo se toman las decisiones y quien ejerce el poder y toma las
decisiones de inters general y por esta razn la discusin surge en los mismos
albores de la democracia moderna a lo largo de los siglos XVII y XVIII.

Para el desarrollo del presente apartado se ha consultado el artculo de Ruben


Hernandez Valle, De la democracia representativa a la democracia participativa
(Anuario Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2003).

Sintticamente, la idea de la representacin se impone por la burguesa como el


sector victorioso de la revolucin francesa, que tuvo entre sus grandes tericos a
Montesquie y a John Locke, entre otros. La democracia representativa se reduce
a la tesis de que si bien la soberana reside en el pueblo, este la delega en sus
representantes mediante el sufragio universal. As, histricamente la democracia
representativa se limita al reconocimiento y ejercicio del derecho a elegir y ser
electo mediante el mecanismo del sufragio universal, mediante la participacin de
los partidos polticos como intermediarios entre los gobernantes y los gobernados.

La democracia directa en cambio es definida por Juan Jacob Rosseau como


aquel rgimen poltico en que la adopcin de decisiones de inters general para la
comunidad corresponde a la totalidad de los ciudadanos, que se pronuncian respecto de
ellas de modo personal e individualizado, esto es, el clsico ideal del autogobierno

agrega desde que un pueblo delega su soberana en la representantes, pierde libertad y


soberana

Ser en el marco de la revolucin francesa donde histricamente se resolver esta


tensin entre democracia directa y democracia representativa, sistema en el que
juega un papel central el surgimiento de las Constituciones Polticas como Pactos
sociales y el clsico sistema de divisin de poderes.

Esta concepcin es recogida en el artculo 1, 2 y 9 de la Constitucin Poltica


surgida a la guerra civil del 49 que dispone que Costa Rica es una Repblica
democrtica, libre e independiente
exclusivamente en la Nacin

y agrega en el numeral 2 que La soberana reside

y el numeral 9 agrega que El gobierno de la Repblica es

popular, representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen tres poderes distintos e


independientes entre s: El Legislativo, Ejecuto y judicial. ..

Como veremos luego el numeral 9 fue reformado mediante ley No. 8364 del 15 de
julio del 2003 para elevar a rango constitucional el carcter participativo del
gobierno costarricense.

En el caso de Costa Rica, as como el Estado costarricense se ha caracterizado


histricamente por ser un Estado centralista con algunos pocos avances recientes
hacia su descentralizacin, el ejercicio del poder estatal se ha inscrito dentro de la
concepcin constititucionalista de corte liberal, con una escasa o nula participacin
de los ciudadanos en la toma de decisiones.

Antes de las reformas introducidas, tanto constitucionales como legales, que


comentaremos luego, a nivel nacional el nico mecanismo de participacin de la
ciudadana en la toma de decisiones fue lo relativo

a la creacin de nuevas

provincias mediante una especie de plebiscito regulado por el artculo 168 de la


Constitucin Poltica, mediante el cual los habitantes de las provincias afectadas
tienen la posibilidad de participar en la toma de la decisin mediante el sufragio. Si
bien la carta magna lo denomina plebiscito, se trata de un hbrido entre el

plebiscito y el referendo, pues la norma constitucional citada exige que el proyecto


que se somete a consulta popular, posteriormente sea aprobado por los trmites
de la reforma constitucional.

En igual sentido, si bien a nivel municipal, el anterior Cdigo Municipal de 1970 ya


estableci mecanismos de participacin ciudadana, los cuales son retomados en
el actual Cdigo Municipal de 1998, lo cierto es que estos mecanismos no han
formado parte de la vida poltica de nuestro pas, salvo contadas excepciones.

A nivel mundial los primeros pasos en la direccin de sancionar mecanismos de


participacin ciudadana, ms all de los derechos clsicos de elegir y ser elegido,
en la toma de decisiones de inters nacional, tuvo que aguardar hasta el siglo XX,
en perodo de entre guerras en Europa.

Como lo indica el Dr. Rubn Hernndez en la obra citada, la implementacin de


distintos mecanismos de participacin directa ha estado rodeada de profundas
discusiones y ha sido gradual, sin llegar a ser plena:
No obstante y a pesar del recelo de algunos, las formas de participacin directa
comenzaron paralelamente a ser tomadas en cuenta. Quienes se opusieron en el
pasado y se oponen en la actualidad a la introduccin de los institutos de democracia
semidirecta justifican su posicin en que stas responden a una lgica distinta de la
del moderno Estado de Derecho. Este constituye la culminacin de un largo proceso
histrico de racionalizacin del poder pblico, el cual, en su ltima ratio, supone la
reconduccin del poder a su formalizacin jurdica, lo que Aragn denomina, con
justa razn, la juridizacin del poder poltico. La democracia directa, en cambio,
basada en el referendo, se inscribe ms bien en una concepcin ms voluntarista del
orden poltico, sometido de manera inmediata y constante a una voluntad poltica
cambiante del pueblo.

Asimismo, es evidente que la figura del referendo tambin produce valoraciones


negativas por la innegable facilidad de manipulacin desde el poder establecido,
como lo demuestra la reciente experiencia latinoamericana y la experiencia fascista en
Italia. Se acusa, no sin razn, que el referendo se termina convirtiendo en un

plebiscito napolenico, el cual est exclusivamente destinado a ratificar polticamente


en el poder a los gobiernos de facto o las decisiones del gobierno de turno.
No obstante, existen tambin argumentos para sostener la compatibilidad de la
existencia del referendo con una democracia representativa. La idea subyacente es
que, siendo el gobierno representativo un modelo irremplazable, los instrumentos de
democracia semidirecta complementan los mecanismos representativos y les otorgan,
adems, una legitimidad democrtica adicional. Durante el siglo XIX, en el que
prevaleci el constitucionalismo de corte liberal, se otorg ms confianza a los
representantes y a la traslacin incondicionada de la propia capacidad de participar
en el ejercicio directo de dicha capacidad. Por tanto, el juego poltico qued
prcticamente

monopolizado

por

los

partidos

polticos

por

medio

de

los

Parlamentos.

No ser sino hasta el perodo del constitucionalismo de entreguerras que se


experiment en Europa, en el que se incorporar de manera definitiva la figura del
referendo como frmula de participacin directa del pueblo en las decisiones ms
importantes, como una forma de superar las deficiencias que haban puesto en
crisis el sistema parlamentario en varios pases europeos, como la Repblica
alemana de Weimar, Checoslovaquia, Espaa, etc. Y poco despus de terminada
la II Guerra Mundial varios pases adoptaron la consulta popular directa de tipo
refrendario como Blgica, Francia e Italia.

Incluso, es hacia finales de la dcada de los aos sesenta que se produce una
verdadera eclosin de los institutos de democracia semidirecta en Europa, de
forma tal que fueron numerosos los ordenamientos jurdicos que los incorporaron
en sus ordenamientos jurdicos, includa Inglaterra, pas tradicionalmente reacio a
la celebracin de votaciones populares, organiz varios referendos a partir de
1975.
Hoy da la mayora de pases de la Unin Eurpopea han incorporado en sus
sistemas instituciones refrendarias como sucede con Francia, Espaa, Grecia,
Luxemburgo, Italia, Portugal, Irlanda, Suecia, Dinamarca, Suiza, Alemania Federal
aunque en menor grado, Bulgaria, Hungra, etc.

En Estados Unidos existen varios mecanismos de consulta popular a nivel


estadual. En Amrica Latina, por su parte, existen prcticamente en todos los
pases con la excepcin de Bolivia, Honduras, Mxico, Repblica Dominicana y
Costa Rica hasta mayo de este ao.

Tal como se ha indicado, en nuestro pas no fue sino hasta inicios del siglo XXI
cuando se sancionan diferentes mecanismos que apuntan en la direccin de
promover una mayor participacin de la ciudadana tanto en trminos de la
produccin de nuevas leyes, mediante la figura de la iniciativa popular, como
tambin en la toma de decisiones de inters nacional, como sucede con la figura
del referendo, mecanismo bajo el cual se tramit la discusin nacional sobre la
aprobacin o rechazo del Tratado de libre comercio entre Centroamrica y
Repblica Dominicana y los Estados Unidos de Norteamrica celebrado el 7 de
octubre del ao 2008.

El apartado siguiente ser destinado al anlisis de estos mecanismos a nivel


nacional, dejando para el final de este captulo el estudio de los mecanismos a
nivel municipal.

2. Mecanismos de democracia participativa a nivel nacional a


partir de la Ley No. 8281 del ao 2002; la iniciativa popular y
el referendo.
Adems de la existencia de la figura del plebiscito previsto por el artculo 168
constitucional, a nivel nacional se incorporan a nuestro ordenamiento jurdico una
serie de figuras a partir de la reforma de la Constitucin poltica operada en mayo
del 2002.

En efecto, en el ao 2002, la Asamblea Legislativa aprob la Ley No. 8281 del 28


de mayo, en segunda legislatura, Reforma de los artculos 105, 123, primer prrafo del

artculo124, ltimo prrafo del artculo 129, primer inciso del artculo 195 y adicin a los
artculos 102 y 195 de la Constitucin Poltica

a partir de la cual se incorporan los

siguientes institutos de democracia directa: 1) la iniciativa popular en la formacin


de la ley y de las reformas constitucionales; 2) el referendo aprobatorio de leyes
ordinarias y de reforma constitucional y 3) el referendo abrogatorio de leyes
ordinarias y de reforma constitucional.

Por su importancia para los efectos del presente apartado, a continuacin


transcribimos las reformas apuntadas.
Artculo 1- Reformase la Constitucin Poltica en las siguientes disposiciones:
a) El artculo 105, cuyo texto dir:
"Artculo 105.- La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la
Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podr ser renunciada ni
estar sujeta a limitaciones mediante ningn convenio ni contrato, directa ni
indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho
Internacional.
El pueblo tambin podr ejercer esta potestad mediante el referndum, para aprobar o
derogar leyes y reformas parciales de la Constitucin, cuando lo convoque al menos
un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral; la
Asamblea Legislativa, mediante la aprobacin de las dos terceras partes del total de
sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayora absoluta de la totalidad de
los miembros de la Asamblea Legislativa.
El referndum no proceder si los proyectos son relativos a materia presupuestaria,
tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobacin de
emprstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.
Este instituto ser regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa."

b) El artculo 123, cuyo texto dir:


"Artculo 123.- Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le
corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por
medio de los ministros de Gobierno y al cinco por ciento (5%) como mnimo, de los
ciudadanos inscritos en el padrn electoral, si el proyecto es de iniciativa popular.

La iniciativa popular no proceder cuando se trate de proyectos relativos a materia


presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobacin de emprstitos y contratos o actos de
naturaleza administrativa.
Los proyectos de ley de iniciativa popular debern ser votados definitivamente en el
plazo perentorio indicado en la ley, excepto los de reforma constitucional, que
seguirn el trmite previsto en el artculo 195 de esta Constitucin.
Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa, regular la forma, los requisitos y las dems condiciones que deben
cumplir los proyectos de ley de iniciativa popular."

c) El primer prrafo del artculo 124, cuyo texto dir:


"Artculo 124.- Para convertirse en ley, todo proyecto deber ser objeto de dos
debates, cada uno en da distinto no consecutivo, obtener la aprobacin de la
Asamblea Legislativa y la sancin del Poder Ejecutivo; adems, deber publicarse en
La Gaceta, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitucin establece tanto para
casos especiales como para los que se resuelvan por iniciativa popular y referndum,
segn los artculos 102, 105, 123 y 129 de esta Constitucin. No tendrn carcter de
leyes ni requerirn, por tanto, los trmites anteriores, los acuerdos tomados en uso de
las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22),
23) y 24) del artculo 121 as como el acto legislativo para convocar a referndum, los
cuales se votarn en una sola sesin y debern publicarse en La Gaceta.

d) El ltimo prrafo del artculo 129, cuyo texto dir:


"Artculo 129.- La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra
su observancia no podr alegarse desuso, costumbre ni prctica en contrario. Por va
de referndum, el pueblo podr abrogarla o derogarla, de conformidad con el artculo
105 de esta Constitucin."

e) El primer inciso del artculo 195, cuyo texto dir:


"Artculo 195.-1) La proposicin para reformar uno o varios artculos debe ser
presentada a la Asamblea Legislativa en sesiones ordinarias, firmada al menos por
diez diputados o por el cinco por ciento (5%) como mnimo, de los ciudadanos
inscritos en el padrn electoral.

Artculo 2- Adicinanse a la Constitucin Poltica las siguientes disposiciones:


a) Al artculo 102, un nuevo inciso 9); en consecuencia, se corre la numeracin del
inciso subsiguiente. El texto dir:
"Artculo 102.9) Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de
referndum. No podr convocarse a ms de un referndum al ao; tampoco durante
los seis meses anteriores ni posteriores a la eleccin presidencial. Los resultados
sern vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de
los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, para la legislacin ordinaria, y el
cuarenta por ciento (40%) como mnimo, para las reformas parciales de la
Constitucin y los asuntos que requieran aprobacin legislativa por mayora
calificada.

b) Al artculo 195, el inciso 8), cuyo texto dir:


"Artculo 195.8) De conformidad con el artculo 105 de esta Constitucin, las reformas
constitucionales podrn someterse a referndum despus de ser aprobadas en una
legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de
los miembros de la Asamblea Legislativa."

Finalmente, el transitorio nico orden que:


Las leyes especiales referidas en los artculos 105 y 123 de la Constitucin Poltica,
aqu reformados, debern dictarse dentro del ao siguiente a la publicacin de esta
Ley. Durante este plazo, no entrar en vigor lo aqu dispuesto.

Esta reforma fue complementada el ao 2003 mediante la promulgacin de la Ley


No. Ley N 8364 del 31 de julio, que reform el artculo 9 constitucional referido al
carcter del gobierno costarricense, estableciendo que el gobierno de la republica,
adems de popular, representativo, alternativo y responsable es participativo.
Literalmente la reforma indica:
Artculo nico- Reforma. Reformase el prrafo primero del artculo 9 de la
Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, cuyo texto dir:

"Artculo 9- El Gobierno de la Repblica es popular, representativo, participativo,


alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre s. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial

Sobre los alcances de esta reforma que eleva a rango constitucional el carcter
participativo del gobierno costarricense, la Sala Constitucional, mediante el Voto
No. 14659 de las 14: 24 horas del 21 de octubre del 2005, indic que:

la reforma del artculo 9 constitucional ha incorporado el principio de


participacin en el gobierno de la Repblica, con lo cual se ha operado una
modificacin sustancial en la forma del poder. se trata de un cambio sustancial en
el diseo de la democracia y amplia radicalmente el contenido del principio
democrtico reconocido en el artculo 1 y desplegado en toda la Constitucin Poltica,
al sumar al principio y mecanismos de representacin en que ha descansado
tradicionalmente nuestra democracia, el elemento de la participacin ciudadana a
partir de la citada reforma del artculo 9 constitucional , la participacin de los
ciudadanos en la toma de las decisiones pblicas prevista en la constitucin y en las
leyes adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carcter
fundamental, cuya violacin es amparable.

Sin embargo, para efectos de no sobredimensionar el voto citado, es importante


indicar que en todo caso los alcances, contenidos

y lmites temporales y

materiales de esa garanta constitucional de la participacin ciudadana quedar


regulado finalmente por la misma constitucin y la legislacin ordinaria, como lo
veremos luego en el caso de la Iniciativa Popular y el mismo referndum, que a
criterio nuestro lo reducen a una aspiracin social por la profundizacin de la
democracia participativa con ms limitaciones y trabas que oportunidades y
posibilidades verdaderamente democratizantes.

2.1 El mecanismo de la iniciativa popular en la formacin de la ley

Concepto y naturaleza jurdica

Este instituto puede definirse como la potestad que el ordenamiento le confiere a


un nmero determinado de electores para iniciar el procedimiento ya sea de
reforma constitucional o de formacin de la ley ordinaria.

En trminos de su naturaleza jurdica es importante sealar que si bien la figura de


la iniciativa popular en la formacin de las leyes tiene semejanzas con otros
institutos jurdicos, debe diferenciarse de ellos.

As, se diferencia del derecho de peticin se distingue en el sentido de que la


petitoria no implica ninguna obligacin para la autoridad pblica respectiva de
dictar un acto conforme a ella. La iniciativa, en cambio, obliga a los poderes
constituidos a considerar la normativa propuesta y a pronunciarse sobre ella.

En relacin al referendo su diferencia radica en que en tanto este se refiere a la


vigencia, aprobacin

o eventual abrogacin de una norma, en el caso de la

iniciativa se pone en movimiento el procedimiento legislativo, de suerte que desde


el punto de vista del proceso de formacin de la ley pues el segundo supone la
existencia y tramitacin en la corriente legislativa de un proyecto, mientras que en
la iniciativa se trata de un acto que pone en movimiento el procedimiento. Adems,
en el caso del referendo participa todo el electorado, en tanto que en la consulta
slo lo hace una parte de l.

Tipos de iniciativa

La iniciativa se distingue, desde un primer criterio de clasificacin, en


constitucional y legislativa, segn sea la materia a la que se refiere.

Desde otro ngulo se distingue en simple, cuando se concreta en una mocin


dirigida a que el rgano u rganos legislativos aprueben un proyecto de ley con un
contenido determinado, y en formulada cuando, en cambio, el proyecto de ley
debe ser ya completamente elaborado por quienes ejercen la iniciativa.

Tambin podra pensarse en el caso de una iniciativa cuyo contenido normativo


puede ser libremente reformado por el Parlamento, que se denomina discrecional
y otro en el que, en cambio, a los rganos legislativos les est vedado reformar el
texto del proyecto y slo pueden aprobarlo o desaprobarlo, que se denomina
vinculante.

Naturaleza jurdica

Doctrinalmente su naturaleza est

definida como el ejercicio de un derecho

poltico que el ordenamiento garantiza a todos los ciudadanos y no al electorado


como un cuerpo separado de los electores individualmente considerados.

Su origen se remonta a los cantones suizos, de donde pas a los Estados Unidos
de Amrica. En este siglo fue acogido por la Constitucin de Weimar y la espaola
de la II Repblica; modernamente la encontramos en las Cartas Polticas de
Austria, Espaa, Italia y Suiza.

La Iniciativa popular en el ordenamiento jurdico costarricense

Si bien al tenor del el Transitorio nico de la Ley 8281 del 28 de mayo del 2002, la
Asamblea Legislativa dispona

de un ao para la aprobacin de la Ley que

desarrollaba la reforma constitucional, contado a partir de la publicacin en La


Gaceta de la reforma constitucional en examen, lo cierto es que la Asamblea
Legislativa aprueba la ley en mencin hasta el 9 de marzo del 2006, es decir casi
tres aos despus.

La Ley 8491 en lo fundamental viene

a desarrollar el instituto en relacin al

procedimiento, los momentos y rganos intervenientes, as como los requisitos


que deben cumplirse para su efectiva actualizacin y los plazos dentro de los
cuales deben actuar los sujetos pblicos ( Asamblea, TSE)

o el grupo de

promoventes.

Modalidades de iniciativa popular

En el marco de nuestro derecho constitucional, el artculo 123 de la Constitucin


consagra la iniciativa legislativa, en tanto que el 195 ibdem reconoce la
iniciativa a nivel de leyes de reforma constitucional.

El texto constitucional es omiso en precisar si se trata de iniciativas simples o


formuladas, discrecionales o vinculantes de acuerdo a la terminologa arriba
expuesta. Por esta razn resulta necesario hacer un ejercicio de interpretacin de
las normas constitucionales a efectos de determinar la voluntad del constituyente
derivado.

As, de acuerdo al doctor Ruben Hernndez Valle,


De la lectura de ambas normas y del contexto donde se encuentran ubicadas se llega
a la conclusin de que estamos en presencia de una consulta formulada, dado que
tanto el artculo 123 de la CP (relativo a la iniciativa en la formacin de la ley ordinaria)
como el 195 (relativo a la presentacin de proyectos de reforma constitucional) exigen
que dicha iniciativa se formule jurdicamente como un proyecto articulado.

Asimismo, la exgesis de las precitadas normas constitucionales nos permite concluir


que se trata de una iniciativa discrecional, dado que la Asamblea Legislativa, ya sea

actuando como legislador ordinario o bien como poder reformador de la Constitucin,


tiene amplia discrecionalidad para modificar el texto original de la iniciativa. ( Op. Cit.
Pginas 207 y 208)

En trminos de los requisitos constitucionales es importante indicar que al tenor


del artculo 195 constitucional,

podr ingresar a la corriente legislativa una

propuesta de reforma de uno o varios artculos constitucionales por la va de la


iniciativa popular, cuando el proyecto vaya firmada por al menos diez diputados o
al menos el cinco por ciento de los de los ciudadanos inscritos en el padrn
electoral.

Para terminar el apartado resta decir que tanto para la iniciativa popular como para
el referndum, el artculo 124 dispone que solo podrn convertirse en ley aquellos
proyectos aprobados en dos debates, cada uno en da distinto no consecutivo,
obtener la aprobacin de de la Asamblea Legislativa y la sancin del Poder
Ejecutivo y su publicacin en la Gaceta, sin perjuicio de los requisitos ordenados
por los artculos 102, 105, 123 y 129 de la Constitucin vigente. La norma advierte
que no tendrn carcter de ley ni requerirn en consecuencia de los requisitos
anteriores, el acto legislativo que convoca a referndum, los cuales se votarn en
una sola sesin y debern publicarse en la gaceta.

Legitimacin para ejercer la iniciativa y requisitos para su ejercicio.

Al tenor de los artculos 123 y 195 constitucionales, desarrollados por el art. 1 de


la citada ley, durante el perodo de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, al
menos un cinco por ciento de los ciudadanos

inscritos en el Padrn Electoral podrn

ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar la Constitucin Poltica .

Prima facie nos parece exagerado y por tanto limitante, el porcentaje exigido ya
que implica la recoleccin alrededor de ciento cuarenta mil firmas, una ardua
tarea que demanda cuantiosos recursos.

El 17 de septiembre del ao 2009 ingreso a la Asamblea Legislativa , un proyecto


de Ley de Gestin Integrada del Recurso Hdrico, mediante este mecanismo de
Iniciativa Popular presentado el Centro de Derecho Ambiental y Recursos
Naturales (CEDEARENA), El Programa de Gestin Ambiental Integrada (
PROGAI), de la Universidad de Costa Rica, La Red Centroamericana de Accin
del Agua ( FANCA), el Centro de Comunicacin Voces Nuestras y la Alianza
Nacional para la Defensa del Agua (ANDA) Revisadas las firmas por el tribunal
Supremo de Elecciones los promoventes fueron prevenidos para que en el plazo
de ley aportaran 17 mil nuevas firmas de ciudadanas y ciudadanos por cuanto no
todas cumplieron con los requisitos de ley que luego comentaremos.

Esta valoracin es compartida por otros sectores que han trabajado un proyecto
de reforma constitucional tendente a rebajar dicho porcentaje a un tres por ciento
de los electores inscritos en el Padrn Electoral; pareciera la oportunidad para
establecer un nmero fijo de electores en vez de un porcentaje determinado, a fin
de favorecer el ejercicio de este derecho constitucional.

En relacin al procedimiento , los artculos 1 y 2 disponen que el ciudadano o


ciudadanos interesados en someter al conocimiento de la Asamblea Legislativa,
durante el perodo de sesiones ordinarias, un proyecto de ley o una reforma
parcial de la Constitucin, debern presentar el texto del proyecto ante la
Asamblea junto con el nombre, el nmero de cdula y la firma de la menos el
Cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, indicando al
funcionario de turno el nombre, nmero de cdula y dems calidades, quienes
sern responsables de las firmas recogidas.

Recibido el Proyecto, la Asamblea Legislativa ordenar su publicacin en la que


se indicar de manera expresa que se trata de un proyecto de ley bajo el
procedimiento especial de iniciativa popular; y dentro del plazo perentorio de ocho
das deber remitirlo al Tribunal Supremo de Elecciones.

El TSE, como rgano con competencia exclusiva en la materia, una vez recibido el
proyecto tendr un plazo de 30 das naturales para verificar la validez de las
mismas y en el evento en que hubiere un faltante el TSE le conceder al
promoverte un plazo improrrogable de 90 das naturales para que las complete, so
pena de ser archivada (Art. 4). El TSE publico en la Gaceta No. 74 del 18 de abril
del 2007 El Reglamento sobre la aplicacin del artculo 3 de la Ley de Iniciativa
Popular No. 8491.

Satisfechos los requisitos mencionados, el TSE remitir el Proyecto a la Asamblea


Legislativa, ( Art. 4 ) debiendo votarse dentro del plazo de DOS AOS, excepto
cuando se trate de reformas a la constitucin poltica, en cuyo caso seguir el
trmite previsto por el artculo 195 constitucional; el plazo empezar a correr a
partir del momento en que el directorio de la Asamblea Legislativa reciba el
proyecto y su computo se suspender

durante los recesos legislativos o en

sesiones extraordinarias si el ejecutivo no lo convoca.

Vencido el plazo sealado sin haber sido votado en primer debate, la asamblea
legislativa estar obligada a votarlo en la sesin inmediata posterior sea en el
plenario o en una comisin con potestad legislativa plena; y si la iniciativa no
cuneta con el Dictamen reglamentario se tendr dispensada de todos sus trmites
para ser votada de inmediato. ( art. 6 )

Parta efectos de facilitar el uso del mecanismo el artculo 7 dispone la creacin de


una Oficina de iniciativa popular de la Asamblea Legislativa.

Materias excluidas de la iniciativa

El artculo 123 de la Constitucin, desarrollado por el art. 1 de la citada ley,


excluye expresamente de la iniciativa, tanto legislativa como constitucional, los
proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobacin de
emprstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

Si bien compartimos el criterio de que la iniciativa no puede estar abierta a todas


las materias, esta exclusin o prohibicin para acceder al mecanismo de la
iniciativa en funcin de la materia y contenido de la norma propuesta nos parece
una limitacin exagerada que reduce sustancialmente el ejercicio del derecho a la
participacin, al excluir muchos de los temas y materias que pueden ser de inters
general por afectar elementos que afectan de manera directa o indirecta a la
ciudadana.

En efecto, de la lectura de la norma la iniciativa puede versar sobre asuntos


ambientales, la materia electoral, servicios pblicos como salud y educacin, entre
otros, pero excluye la participacin sobre el tema fiscal y tributario, el cual
representa un tema de inters general toda vez que atae a la forma como se
financia y se genera el presupuesto y los fondos pblicos y la manera como se
distribuyen la cargas pblicas para el financiamiento del estado costarricense.

La regulacin constitucional y legal referidas y particularmente la concerniente a la


exclusin de ciertas materias de la iniciativa popular, como igual sucede con el
referndum, evidencian la reticencia, ms all del discurso y la retrica, a abrir
realmente mecanismos que profundicen la democracia directa mediante la
participacin de pueblo en la formacin de las leyes.

Esta reticencia se refleja de manera clara y contundente en una resolucin del


Tribunal Supremo de Elecciones, cuyas valoraciones y consideraciones son ms
prximas a un rgimen dictatorial que

a un gobierno que apuesta a la

participacin de la gente como fuente de legitimacin del poder.

En este sentido ha resuelto el Tribunal Supremo de Elecciones:


El largo debate parlamentario que precedi la introduccin constitucional del
referndum, evidencia el anhelo de los diputados de perfeccionar la democracia
costarricense. pero de manera racionalizada, para evitar que el ejercicio

democrtico se convierta en una maniobra demaggica en el sentido aristotlico de la


expresin. Ya el Estagirita adverta que la demagogia, como forma impura de la
democracia, se presenta cuando se reconoce la soberana del pueblo pero el ejercicio
concreto del poder se desva del inters general.
Es evidente que, tratndose de ciertas materias bsicas y trascendentales, est de por
medio el riesgo de que la manipulacin popular pueda conducir a adoptar decisiones
susceptibles de tornar incapaz al Estado de atender las ms elementales necesidades
de la poblacin o incluso de paralizar su actuacin. A manera de reduccin al
absurdo, pinsese en un proyecto que pretenda abolir todos los tributos vigentes, lo
cual puede resultar atractivo para ciertas personas inconscientes (Tribunal Supremo
de Elecciones, Sentencia No. 790-E-2.007)

2.2 El mecanismo del referendo en la democracia participativa

As como sucedi con la aprobacin final de la ley de Iniciativa Popular, a pesar de


que al tenor del Transitorio nico de la Ley 8281 del 28 de mayo del 2002, la
Asamblea Legislativa dispona

de un ao para la aprobacin de la Ley que

regulaba el mecanismo del referendo, la ley no sali publicada sino un mes


despus de aprobada la ley de iniciativa popular, el 4 de abril del ao 2006, es
decir casi tres aos despus.

Concepto y orgenes

El referendo se define como un instituto de democracia directa a travs del cual el


pueblo participa de la actividad normativa constitucional o legislativa, colaborando,
mediante el sufragio directo, en la formulacin, reforma o abrogacin de normas
constitucionales o legales.

El antecedente histrico de la figura se ubica en el siglo XV en Suiza, en los inicios


federales del Gobierno de dos cantones actuales de la Confederacin Helvtica: El
Graubunden y Valais; estos eran cantones aliados y no formaban parte
propiamente de la Confederacin. Los delegados que se enviaban a la Asamblea
General del distrito tenan la obligacin de dar cuenta a sus electores y solicitar

instrucciones acerca de cmo deban emitir su voto. A eso justamente se llamaba,


estar comisionado ad audiendum et referendum.

Clasificacin

Existen diversas formas de clasificar el instituto jurdico del referendo y siguiendo


al Doctor Ruben Hernndez Valle ( Op. Cit, pag. 211) la ms extendida los agrupa
en a) mecanismos de democracia directa preparatorios de la decisin; b) los
mecanismos decisorios y c) los mecanismos abrogatorios de la decisin.

Dentro de la categora de Mecanismos de democracia directa preparatorios de


la decisin se incluyen el referendo consultivo y el referendo vinculante. El
primero de ellos es el contemplado en el artculo 92 de la Constitucin suiza de
1978, el cual slo puede versar sobre decisiones polticas de especial
trascendencia . El referendo, en este caso, no puede versar sobre un texto de ley
ya elaborado, ya que se trata de un tema de carcter poltico general. Tambin en
Espaa tenemos un claro ejemplo de referendo consultivo, el cual tiene origen
gubernamental. La propuesta del Presidente del Gobierno debe obtener la
autorizacin del Congreso de los Diputados por mayora absoluta. Finalmente, el
Rey debe firmar el respectivo decreto de convocatoria.

El referndum vinculante, por su parte, lo encontramos en la legislacin


portuguesa vigente. Se trata de una figura intermedia, pues no es un referendo
normativo propiamente dicho, pero no es tampoco un referendo consultivo como el
anteriormente explicado.

Segn el artculo 115 de la Constitucin portuguesa, versa sobre


Cuestiones de sealado inters nacional que deban ser decididas por la Asamblea
de la Repblica o por el Gobierno, mediante la aprobacin de un convenio
internacional o de un acto legislativo.

No obstante, el referendo no puede conceptuarse por s mismo un procedimiento


de aprobacin del convenio internacional o de un acto legislativo, ya que versa
sobre un proyecto y no sobre un texto normativo ya aprobado. En otros trminos,
el eventual resultado positivo del referendo no transforma al proyecto de ley en
norma.

Pero, a diferencia del referendo espaol antes indicado, no es un referendo


consultivo, pues tiene efectos jurdicos y no slo polticos vinculantes, siempre y
cuando el nmero de votantes sea superior a la mitad de los electores inscritos.
Por ello, el resultado de un referendo en el ordenamiento portugus puede tener
dos efectos jurdicos diferentes: si el resultado es negativo, entonces la Asamblea
de la Repblica o el Gobierno no pueden adoptar, en el marco de sus respectivas
competencias, un convenio internacional o un acto legislativo correspondiente a
las cuestiones que constituyeron el objeto del referendo y, en caso de que lo
hicieren, el Presidente de la Repblica debera utilizar su derecho de veto. La
anterior prohibicin tiene validez por el resto de la duracin de la legislatura, salvo
nueva eleccin de la Asamblea de la Repblica o formacin de un nuevo gobierno.

Si el resultado es positivo la Asamblea y el Gobierno quedan obligados a adoptar


el convenio internacional o la ley que corresponda en el plazo de sesenta das. El
Presidente de la Repblica, en este caso, no puede ejercer su derecho de veto.

El referendo en el ordenamiento jurdico costarricense


As como sucedi con la aprobacin final de la ley de Iniciativa Popular, a pesar de
que al tenor del Transitorio nico de la Ley 8281 del 28 de mayo del 2002, la
Asamblea Legislativa dispona

de un ao para la aprobacin de la Ley que

regulaba el mecanismo del referendo, la ley no sali publicada sino un mes


despus de aprobada la ley de iniciativa popular, el 4 de abril del ao 2006, es
decir casi tres aos despus.

En efecto, mediante la ley No. 8492, con fecha 4 de abril del ao 2006 se public
Ley de Regulacin del referndum , la cual a su vez fue reglamentada mediante
el

Decreto publicado por el Tribunal Supremo de Elecciones NO. 11- 2007,

Reglamento para los procesos de referndum, publicado en la Gaceta NO. 122


del 26 de junio del ao 2007.

El artculo 1 de la Ley define su objeto al indicar que:


La presente Ley tiene por objeto regular e instrumentar el instituto de la democracia
participativa denominado referndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de
aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitucin Poltica, de
conformidad con los artculos 105, 124, 129 y 195 de la Constitucin Poltica.
La regulacin de este instrumento no impedir el desarrollo de otras formas de
participacin ciudadana en la vida poltica, econmica, social y cultural del pas, ni el
ejercicio de otros derechos polticos no mencionados en esta Ley.

Modalidades de referendo

Al tenor del artculo 105 constitucional vigente, el constituyente derivado estableci


dos tipos de referendo desde el punto de vista de la materia objeto de consulta
popular: el constitucional y legislativo, el cual a su vez puede ser para aprobar o
para derogar leyes.

En efecto, el segundo prrafo del artculo citado, faculta a la ciudadana para


ejercer la potestad legislativa

aprobando o derogando leyes ordinarias e

introducir reformas constitucionales a travs de tres vas distintas: a) en virtud de


la convocatoria hecha por al menos el cinco por ciento de los electores inscritos,

Expresamente el artculo En relacin al referendo constitucional, puede decirse


que al tenor del segundo prrafo del artculo 105 de la Constitucin, el pueblo
puede ejercer la potestad legislativa mediante el referndum, para reformas
parciales de la Constitucin, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento de
los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, la Asamblea Legislativa, mediante

la aprobacin de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder
Ejecutivo junto con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de la
Asamblea Legislativa.

El numeral 195 constitucional, inciso 8 dispone, por su parte, que:


de conformidad con el artculo 105 de esta Constitucin, las reformas
constitucionales podrn someterse a referndum despus de aprobadas en una
legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de
los miembros de la Asamblea Legislativa.

De las normas transcritas se pueden extraer algunas conclusiones importantes.


Primero, el referendo constitucional es optativo, pues no existe la obligacin, en
ningn caso, de que las reformas parcial o general de la Carta Poltica sean
inexcusablemente sometidas a referendo para su validez o eficacia.

Pareciera que nuestro ordenamiento recoge tanto la modalidad del referendo solo
(en el caso del artculo 105 constitucional) y del referendo precedido de la
intervencin del Parlamento (en la hiptesis del art. 195 CP).

En la primera modalidad, la norma constitucional en examen no precisa si la


convocatoria a la consulta popular se hace o no con un texto especfico, o
simplemente se consulta al electorado si est o no de acuerdo con reformar uno o
varios artculos de la Constitucin. Dada la redaccin genrica de la norma nos
inclinamos por esta ltima hiptesis. La ley reforzada que deber reglamentar
posteriormente este instituto deber precisar todos estos aspectos, as como lo
relativo a su procedimiento.

Sin embargo, nada obstara para que al electorado se le someta un texto


determinado de reforma constitucional, ya que no existe ninguna restriccin sobre
el particular. La nica exigencia al respecto es que la solicitud de convocatoria del
referendo ante el Tribunal Supremo de Elecciones, en cada caso concreto, sea

realizada por el rgano competente (electorado, Asamblea Legislativa, Poder


Ejecutivo y mayora absoluta de la Asamblea) y respetando las correspondientes
mayoras exigidas al efecto.

En cambio, el numeral 196 constitucional autoriza a la propia Asamblea


Legislativa, por una votacin no menor de dos tercios del total de sus miembros,
para que someta a referendo el texto de un proyecto de reforma constitucional en
trmite, una vez aprobado en primera legislatura y antes de ser aprobado en la
segunda.

En cuanto al referendo legislativo, nuestra Constitucin Poltica sanciona el


referendo aprobatorio de leyes y el denominado referendo abrogativo.

En el caso del referendo aprobatorio, al igual que en el referendo constitucional,


no se establece la obligacin de que se someta un determinado texto a
consideracin del electorado, por lo que aqul deber articularse por medio de la
pregunta para que el elector responda si est o no de acuerdo con aprobar una ley
sobre determinada materia.

Al igual que en el referendo constitucional, nada impedira que al electorado se le


someta un texto determinado de reforma legal o bien se le someta un texto que se
encuentre en discusin en la corriente legislativa, ya que no existe ninguna
restriccin sobre el particular. La nica exigencia al respecto es que la solicitud de
convocatoria del referendo ante el Tribunal Supremo de Elecciones, en cada caso
concreto, sea realizada por el rgano competente (electorado, Asamblea
Legislativa, Poder Ejecutivo y mayora absoluta de la Asamblea) y respetando las
correspondientes mayoras exigidas al efecto.

El referendo abrogativo; el artculo 105 en su prrafo segundo dispone que:


el pueblo tambin podr ejercer esta potestad mediante el referndum, para
aprobar o derogar leyes autorizando de manera expresa la posibilidad de derogar
una norma vigente.

Por su parte el artculo 129 de la Constitucin Poltica dispone que:


la ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior.... Por va de
referndum, el pueblo podr abrogarla o derogarla, de conformidad con el artculo 105
de esta Constitucin.

Finalmente, si bien no est expresamente contemplada la posibilidad de someter a


referendo la reforma de una ley vigente, consideramos que dicha hiptesis se
encuentra incluida dentro de la potestad de aprobar o abrogar leyes, pues en
aplicacin del aforismo jurdico de que quien puede lo ms tambin puede lo
menos, es lgico concluir que si el electorado puede, por medio del referendo,
aprobar nuevas leyes, tambin puede reformar o derogar las leyes vigentes.

La Ley de regulacin del referndum de reiterada ofrece en su artculo 2 una


definicin legal de las modalidades de referndum y en las normas siguientes
define

los requisitos y procedimientos que deben seguirse para que aquellos

resulten vlidos y eficaces.

El artculo 2 dispone:

Son modalidades del referndum las siguientes:


De iniciativa ciudadana: convocado al menos por un cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos inscritos en el padrn electoral.
Legislativo: convocado por la Asamblea Legislativa mediante la aprobacin de
dos terceras partes del total de sus miembros.

Ejecutivo: convocado por el Poder Ejecutivo junto con la mayora absoluta de la


totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Requisitos y procedimientos para cada una de las modalidades

Regulacin del Referndum ciudadano o de iniciativa popular.

La Ley dispone que el procedimiento se activa mediante la solicitud ante el TSE


para recoger las firmas necesarias, debiendo el promoverte indicar el texto por
consultar en referndum, las razones que justifican la propuesta, as como los
nombres, los nmeros de cdula y las calidades de ley de los interesados, y el
lugar para recibir notificaciones y el TSE remitir el texto del proyecto normativo a
la Asamblea Legislativa, a fin de que sea evaluado desde el punto de vista formal
por el Departamento de Servicios Tcnicos, el cual se pronunciar en un lapso de
ocho das hbiles, quedando obligado a corregir los errores que el texto presente.
(Artculo 6 de la Ley)

Paralelamente el Tribunal ordenar su publicacin en La Gaceta y el promoverte


tendr a partir de la publicacin un plazo de hasta nueve meses para la
recoleccin de las firmas de por lo menos un cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos inscritos en el padrn electoral; en los formularios brindados por el
Tribunal; de vencerse dicho plazo sin haber recolectado las firmas el interesado
podr solicitar ante el Tribunal una prrroga hasta por un mes ms y expirado este
plazo adicional, se denegar cualquier peticin de prrroga adicional y la gestin
se archivar sin ms trmite. (Artculo 6)

Al igual que en el trmite de la iniciativa popular, una vez presentadas las firmas
en las hojas autorizadas, el Tribunal har un examen para definir la legitimidad de
las firmas dentro del plazo mximo de 30 das y en el evento de que algunas
firmas no cumplen con los requisitos, le conceder al promoverte un plazo de

quince das hbiles para que las complete.( artculos. 8 y 9 ) Completadas las
firmas el TSE, dentro de los 7 das hbiles siguientes, har la convocatoria oficial
mediante la publicacin en la Gaceta y estar obligado a celebrarlo dentro de los
tres meses siguientes a su publicacin. (Art. 11)

Nos parece que este plazo brevsimo de 30 das establecido parece muy corto y
draconiano frente a un esfuerzo enorme como lo supone la recoleccin de al
menos el cinco por ciento del electorado; nos parece que al menos debi de
establecerse los 90 das previstos por el artculo 3 de la ley de iniciativa popular,
como una forma de promover y estimular el uso de este mecanismo de
participacin directa.

Regulacin del Referndum Legislativo

El Artculo 12 de la ley citada establece los requisitos y el procedimiento cuando la


convocatoria procede del Legislativo, entre los cuales destacan;
1. Que se presente un proyecto de acuerdo firmado por uno o ms diputados,
acompaado del texto del proyecto de ley que se someter a referndum. El
proyecto de ley podr ser cualquiera que se encuentre en trmite en la comente
legislativa o que no haya ingresado a esta.
En caso de referndum de un proyecto de reforma parcial de la Constitucin, el
proyecto de acuerdo deber presentarse despus de haber sido aprobada la
reforma en una legislatura y antes de la siguiente.
2. Que la propuesta sea presentada en el perodo de sesiones ordinarias y se
tramite por los procedimientos reglamentarios al efecto.
3. Que concurran dos terceras partes del total de los miembros de la
Asamblea Legislativa para la aprobacin del acuerdo. Si no se obtiene la
votacin requerida, el proyecto de acuerdo se archivar.

Aprobado el acuerdo por la mayora calificada y dentro del plazo de ocho das
hbiles despus de la convocatoria, el presidente de la Asamblea Legislativa
presentar el acuerdo y el proyecto de ley ante el TSE, para la comunicacin, la
organizacin y los dems trmites del referndum.

Aqu merece destacarse que el acuerdo debe presentarse dentro del perodo de
sesiones ordinarias y requiere la aprobacin de una mayora calificada, sea las
dos terceras partes de los diputados (38 votos)

Regulacin del Referendum ejecutivo

En igual sentido, el artculo 13 de la Ley define los requisitos y procedimientos que


deben acatarse para su debida convocatoria, entre los cuales se sealan:
a) La iniciativa del Poder Ejecutivo tendr la forma de decreto y contendr adjunto
el texto del proyecto de ley que se desea someter a consulta popular.
b) Una vez recibida por la Asamblea Legislativa, seguir el trmite previsto en el
artculo anterior relativo al procedimiento para la convocatoria a referndum por
iniciativa de la Asamblea Legislativa.
La Asamblea, mediante acuerdo aprobado por la mayora de la totalidad de sus
integrantes, decidir someter o no a referndum para aprobar o derogar leyes y
reformas parciales de la Constitucin.
c) Si la Asamblea Legislativa aprueba la propuesta de convocatoria a referndum,
el texto ser enviado por el presidente de la Asamblea Legislativa al TSE en un
plazo mximo de ocho das hbiles, a fin de que este realice las actividades
necesarias para el trmite respectivo.
d) Si la Asamblea Legislativa no aprueba la propuesta de convocatoria a
referndum, se ordenar su archivo.

Es importante destacar que bastar que la mitad ms uno de los diputados


presentes voten la iniciativa para que el acuerdo para la convocatoria del
referndum surja a la vida jurdica.

Vas y legitimacin para solicitar el referendo

Tratndose del referendo constitucional, estn legitimados para solicitarlo, en


primer trmino, el cinco por ciento de los electores inscritos en el Padrn Electoral;
en segundo lugar, dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa; y, en tercer trmino, el Poder Ejecutivo junto con la mayora absoluta
de la totalidad de los miembros del rgano parlamentario, cuando se trate de
reformas que no van anejas a un determinado proyecto.

En cambio, cuando ya existe un proyecto en trmite, slo la Asamblea Legislativa


puede acordar someterlo al referendo, luego de ser aprobado en primera
legislatura y antes de la segunda.

Respecto del referendo legislativo, estn legitimados para convocarlo el cinco


por ciento de los electores inscritos en el padrn electoral, dos tercios del total de
miembros de la Asamblea Legislativa o el Poder Ejecutivo junto con la mayora
absoluta de integrantes del rgano parlamentario.

Al igual que en su oportunidad se seal para el instituto de la Iniciativa Popular,


tratndose del referndum ciudadano el porcentaje de firmas a recoger resulta
muy alto e implica un gran despliegue organizativo muy oneroso que atenta contra
su uso por parte de la ciudadana.

Materias excluidas de los referendos

El penltimo prrafo del artculo 105 de la Constitucin, desarrollado por el artculo


2 de la Ley 8492, dispone que
el referndum no proceder si los proyectos son relativos a materia presupuestaria,
tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobacin de
emprstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

Es importante indicar que en buena lgica jurdica esta limitacin por razn de la
materia slo es aplicable a los referendos legislativos, ya que el ejercicio de la
potestad legislativa es limitada, en tanto que el ejercicio del Poder Reformador de
la Constitucin, slo est sujeto a lmites competenciales en materias que tocan la
esencia misma del Estado y de la sociedad civil subyacente.

En otros trminos, slo estara vedado someter a referendo constitucional


proyectos tendentes a modificar la forma de Estado o de gobierno y el rgimen de
los derechos fundamentales, cuando se trate de imponerles restricciones o
eliminar algunas de sus garantas. En todos los dems casos, es admisible el
referendo en materia de reformas constitucionales, por lo que las restricciones de
materia indicadas en el artculo 105 de la Constitucin no le son aplicables al
referendo constitucional.

Al igual que se indic para el caso de la iniciativa popular en la formacin de la ley,


la decisin del legislador de excluir las materias enumaradas representa una
limitacin al uso del instituto, mxime cuando se trata de temas de verdadero
inters nacional y que tienen que ver con aspiraciones sociales fundamentales,
como sucede con el tema de la estructura y el sistema tributario y fiscal., temas
fundamentales que deberan estar abiertos tanto al instituto de la iniciativa popular
como al referndum, mxime cuando en el caso de la primera es finalmente el
poder legislativo quien termina decidiendo.

Limites a la celebracin de referendums

Otro de los elementos que limitan el uso del instituto en estudio est referido a la
cantidad de referndum que pueden ser programados y la periodicidad para su
celebracin.

En efecto, el artculo 102 de la Carta Poltica establece una limitacin numrica y


temporal a la convocatoria de referendos, en el sentido de que no podr
convocarse a ms de uno al ao. Tampoco se podr ejercer este derecho poltico
durante los seis meses anteriores ni posteriores a la eleccin presidencial.

Si bien la celebracin de un referndum implica un gran esfuerzo

de la

colectividad y una gran inversin de recursos por parte del Estado por medio del
tribunal, lo cierto es que la prohibicin absoluta a celebrar ms de un referndum
por ao, independientemente de la materia, la conflictividad social o la urgencia de
social por participar en decisiones de carcter nacional, limitan el uso ciudadano
de este instituto. Adicionalmente es importante sealar que para colmo de males
ni la reforma constitucional ni la ley de referndum precisan si ese ao es un ao
calendario o se trata de un perodo de doce meses, quedando entonces su
interpretacin finalmente en manos del Tribunal electoral.

El punto resulta importante y de hecho su interpretacin en tan corta vida del


instituto ya ha generado controversia.

Prohibiciones,

financiamiento

privado

de

las

campaas

rgimen

sancionatorio.

Entendiendo que la figura del referndum ha quedado establecida en nuestro


sistema de derecho, en definitiva, para la tramitacin de temas de alta
conflictividad social y poltica, es claro que temas fundamentales como el papel de
los funcionarios pblicos, el financiamiento privado de las campaas, la bsqueda

del equilibrio en la pauta publicitaria de las tesis contrapuestas, el papel de las


encuestadoras, para citar algunos, exigen una regulacin clara y precisa, as como
un rgimen sancionatorio eficaz y persuasivo.

Sin embargo, si bien los numerales 20 y 21 de la Ley de regulacin de


referndum, norma lo relativo al papel de las autoridades pblicas, y el rol de las
empresas encuestadoras y existe un captulo ( Captulo V ) para el tema del
financiamiento privado de las campaas, parece que su regulacin no es la ms
afortunada ni el rgimen sancionatorio responde a la importancia de las conductas
exigidas.

En relacin a las prohibiciones, el artculo 20 dispone en su inciso primero:


a) Prohbese al Poder Ejecutivo, las entidades autnomas, las semiautnomas, las
empresas del Estado y los dems rganos pblicos, utilizar dineros de sus
presupuestos para efectuar campaas a favor o en contra de los textos o proyectos
sometidos a la consulta del referndum; asimismo, queda prohibido usar, para tal fin,
dinero procedente del exterior donado por entidades privadas o pblicas.

Esta norma procura no tanto la imparcialidad de los funcionarios pblicos, sino el


impedir que se destine fondos y recursos pblicos para apoyar y promover alguna
des las tesis contrapuestas.

Sin embargo, el Reglamento dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones,


dictado con el propsito de desarrollar y reglamentar la ley de marras,
desnaturaliza esta prohibicin al hacer una interpretacin que nuestro juicio
extralimita sus funciones, al disponer en su artculo 24, en lo que interesa, que
A partir del da siguiente de la convocatoria, an cuando no se haya comunicado
oficialmente, y hasta el propio da del referndum, el Poder Ejecutivo, la
administracin descentralizada, las empresas del Estado y cualquier otro ente u
rgano pblico no podrn contratar, con los medios de comunicacin colectiva, pauta
publicitaria que tenga relacin o haga referencia al tema en consulta. En general, les

estar vedado utilizar recursos pblicos para financiar actividades que, directa o
indirectamente, favorezcan las campaas publicitarias en pro o en contra del proyecto
de ley objeto de consulta popular. No constituir violacin a esta regla la promocin,
en sus instalaciones, de foros o debates que contribuyan a que sus funcionarios o las
comunidades estn mejor informadas sobre el tema a consultar, siempre que stos no
encubran actividad propagandstica. Tampoco lo ser la participacin de los
funcionarios pblicos en foros o debates sobre esa temtica, en general, siempre que,
de realizarse en horario de trabajo, se cuente con la autorizacin de la jefatura
correspondiente.

La experiencia del referndum sobre el TLC puso en evidencia que esta


disposicin atenta contra el espritu de la ley y se convirti en la prctica en una
amplia avenida para legitimar una posicin abiertamente parcializada de los
cuadros altos y medios de la administracin, destinando cuantiosos recursos
humanos, materiales y financieros para la defensa y promocin de la tesis oficial y
del empresariado costarricense; la aprobacin del Tratado, como efectivamente
sucedi.

El mismo artculo (Artculo 20 de la ley que regula el referendum) en sus prrafos


b y c, en lo fundamental, norman los aportes privados de nacionales y extranjeros
al disponer:

b) Prohbese a toda persona fsica o jurdica extranjera, participar en la recoleccin


de firmas, en la solicitud de celebracin de referndum, o en campaas de publicidad
o propaganda a favor o en contra del proyecto sometido a referndum.
c) Los particulares costarricenses, sean personas jurdicas o fsicas, podrn
contribuir, para campaas a favor o en contra del proyecto sometido a referndum,
con sumas que no excedan de veinte salarios base, conforme se define en la Ley N
7337, del 5 de mayo de 1993.
Se entender que la persona responsable de la publicacin es tambin quien sufraga
su costo, a menos que se compruebe lo contrario.

Sin embargo, acto seguido el reglamento, de manera inconsistente, encarga la


obligacin de monitorear y controlar los montos destinados al pago de las
campaas publicitarias al actor menos indicado; las mismas empresas privadas.

Esta situacin, sumada al hecho de que la norma no contempla otros gastos


distintos a la publicidad contratada a los medios de prensa, como por ejemplo la
elaboracin, impresin y distribucin de desplegables, documentos, mantas,
afiches, posters, y en general lo que se conoce como signos externos en materia
electoral, atenta y compromete el equilibrio y la equidad en trminos de acceso a
los medios masivos y de produccin y generacin de materiales de informacin y
signos externos, y ofrece una ventaja importante a los sectores empresariales y
poderosos de la sociedad costarricense y por ah la intromisin del capital
extranjero o intereses transnacionales en discusiones y decisiones de carcter
nacional.

Es claro que en trminos de promover la equidad y buscar que el poder


econmico y financiero de los sectores sociales en pugna no termine decidiendo la
discusin sometida al referndum y lo convierta en un show meditico, urge una
reforma de estas normas.

En punto a la regulacin de las empresas encuestadoras el artculo 21 de la ley


de marras dispone:

Artculo 21.Regulacin de la publicacin de encuestas. Prohbense la publicacin, la


difusin total o parcial o el comentario de los resultados de cualquier encuesta o
sondeo de opinin, dos das antes de la votacin y el da de la celebracin del
referndum, as como las operaciones de simulacin de voto realizadas a partir de
sondeos de opinin, directa o indirectamente relacionados con la consulta sometida a
referndum. La cual es desarrollada por el art. 27 del reglamento.

Esta prohibicin, resulta fundamental teniendo presente el peso decisivo que han
tenido las encuestas durante los ltimos procesos electorales a nivel nacional.

Sin embargo, la legislacin aprobada adolece de mecanismos que aseguren su


eficacia y en caso de ser inobservada la norma, de un rgimen sancionatorio
correspondiente.

En efecto, adems de la sancin econmica prevista en el artculo 30 para las


personas que trasgredan el monto mximo de veinte salarios base, la ley se remite
en esta materia a los delitos tipificados en los artculos 149 y siguientes del Cdigo
electoral. (Captulo nico del Ttulo VIII)

Obligatoriedad y carcter vinculante de las decisiones

El artculo 102 inciso 9) de la Constitucin dispone que los resultados sern


vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento de los
ciudadanos inscritos en el padrn electoral para la legislacin ordinaria, y el
cuarenta por ciento como mnimo, para las reformas parciales de la Constitucin y
los asuntos que requieran aprobacin legislativa por mayora calificada.

Aunque no se dice expresamente, se debe concluir que para que un referendo sea
declarado con lugar basta con el voto afirmativo de la mayora absoluta de los
votos vlidos emitidos.

Ahora bien, cul es el grado de vinculatoriedad jurdica del resultado de los


referendos en nuestro ordenamiento? En el caso del referendo legislativo, nos
parece que si el voto es afirmativo, la Asamblea Legislativa tiene la obligacin de
aprobar la ley relativa a la materia objeto de la consulta popular. El Poder
Ejecutivo, por su parte, estara inhibido para interponer el veto por razones de
oportunidad al respectivo proyecto de ley. Por tanto, slo procedera el veto por

razones de inconstitucionalidad. En los casos en que el referendo no verse sobre


un determinado proyecto de ley, es claro que la Asamblea Legislativa tendra
cierta discrecionalidad para darle el contenido que considere que se ajusta ms al
tema sometido a la consulta popular. En caso de que se apartare sustancialmente
de lo aprobado en la consulta, los afectados podran ejercer los mecanismos
procesales

idneos

para

lograr

la

correspondiente

declaratoria

de

inconstitucionalidad, dado que se tratara de una ley viciada en su iter de


formacin.

En el caso de que se tratare de un referendo constitucional, la Asamblea estara


obligada a tramitar y aprobar la respectiva enmienda a la Carta Poltica. Sin
embargo, en el caso de que el referendo no se realizare sobre un texto
determinado, la Asamblea tendra, al igual que en el referendo legislativo, cierto
grado de discrecionalidad para redactar el proyecto en cuestin, lo que no sucede
con los proyectos aprobados en primera legislatura y que se sometan a referendo
antes de ser aprobados en la segunda.

Tambin en este caso podra ejercerse el control de constitucionalidad sobre la ley


de reforma constitucional, si el texto definitivo se apartare, de manera sustancial,
de lo votado afirmativamente por el electorado en el referendo.

Cuando el resultado del referendo fuere negativo, en tal caso la Asamblea


Legislativa estara inhibida para aprobar la ley o la reforma constitucional, en su
caso. Sin embargo, no existe hasta el momento ninguna limitacin en cuanto al
tiempo que durara dicha prohibicin, como en cambio s est previsto en la
legislacin portuguesa.

Finalmente, respecto del referendo abrogativo, el artculo 129 de la Constitucin


Poltica establece claramente sus efectos jurdicos vinculantes, al disponer en lo
conducente que la ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior....

Por va de referndum, el pueblo podr abrogarla o derogarla, de conformidad con


el artculo 105 de esta Constitucin.

Valoracin crtica del instituto referendatario

Creemos que si bien la introduccin a nuestro sistema de derecho de los institutos


de la iniciativa popular y el referndum representan un paso positivo en la
direccin de abrir las compuertas a la participacin de la ciudadana en la
formacin de las leyes y la toma de decisiones sobre grandes temas de inters
nacional que ataen a toda la comunidad nacional, las mismas resultan
insuficientes y no responden ni a la evolucin universal de los institutos ni a las
aspiraciones y demandas del pueblo costarricense.

En este sentido no coincidimos con la valoracin del seor Presidente del tribunal
Supremo de Elecciones cunado afirma, refirindose al referndum, que
Esta reforma constitucional es, sin duda alguna, una de las ms trascendentales que
se ha producido desde la promulgacin de la Carta Magna de 1.949, no solo porque la
actualiza con la introduccin de un instituto usual en el constitucionalismo
contemporneo mundial, sino especialmente porque ste ofrece oportunidades
extraordinarias de profundizacin democrtica.
(Primer experiencia de referndum en Costa Rica: regulacin y alcances. Sobrado Luis
Antonio, 2007, p. 4.)

Nos parece que el texto del Dictamen afirmativo de la Comisin legislativa que
conoci el texto del proyecto de reforma a la constitucin, refleja el esfuerzo
insuficiente y tmido por proporcionar una verdadera herramienta en la
profundizacin de una democracia verdaderamente directa y abierta a la
participacin de la ciudadana. En efecto, el Dictamen indica que:
La Comisin ha coincidido en la conveniencia de la reforma constitucional
propuesta a fin de introducir el referndum y la iniciativa popular como instrumentos
valiosos para profundizar,, ampliar y fortalecer el sistema democrtico a travs de la

participacin del pueblo. El temor y desconfianza de en esta clase de instrumentos y


el distanciaiento del pueblo de las decisiones de importantes que le conciernen de
modo directo, retardan el desarrollo y el progreso de la democracia costarricense..

Sin embargo, despus de esta retrica, los diputados reflejan en los hechos su
desconfianza o falta de inters en trminos de abrir la participacin del pueblo en
la toma de las decisiones de inters general al indicar:
Desde luego, la introduccin en el sistema jurdico de mecanismos de consulta
popular ha de hacerse con prudencia, de manera que sean compatibles con la
necesidad que el pas tiene de que los asuntos sometidos a los rganos
constitucionales, en especial a la Asamblea Legislativa, sean objeto de decisiones
oportunas.

Hechas las cosas de esa manera, no hay ninguna buena razn para

sostener que la democracia poltica perturba u obstaculiza el desarrollo econmico y


social (Dictamen afirmativo de la Comisin Legislativa que estudio el Proyecto de Ley en
Informe de Sobrado Luis Antonio. Op. Cit. Pagina 14. )

En lo que si coincidimos con el Lic. Sobrado Gonzalez es que en definitiva,


Tal y como finalmente qued receptado el referndum en nuestro medio, es claro
que no est previsto como una apuesta por la democracia directa ni como
instrumento para cuestionar la legitimidad del gobierno democrtico-representativo.
Se trata de un mecanismo de participacin popular directa que complementa y no
enfrenta el ejercicio representativo del gobierno, el cual ser el que prevalezca
respecto de la mayora de las decisiones. La consulta al soberano es, en
consecuencia, excepcional; a travs de una adecuada regulacin del instituto, es
posible que ocasionalmente se active un saludable y democrtico control popular del
ejercicio del poder, para impedir que del seno del Estado constitucional emerjan
subrepticiamente falsos poderes soberanos, con el beneficio adicional de propiciar
valiosas oportunidades de educacin e integracin polticas.
La teora constitucional contempornea es prcticamente unnime al estimar que el
referndum no convierte al pueblo en el legislador cotidiano, sino nicamente frente a
decisiones trascendentales para la votacin colectiva, respecto de las cuales exista
un bloqueo poltico o una crispacin pblica de tal magnitud que amenace la paz
social. En estas circunstancias es natural la apelacin al pueblo para que, en su

condicin de soberano, arbitre polticamente el disenso y dote de legitimidad


incuestionable a la decisin final.

( Luis Antonio Sobrado Gonzalez, op. Cit. Pagina 5)

Esta reticencia, ms all del discurso y la retrica, a abrir realmente mecanismos


que profundicen la democracia directa mediante la participacin de pueblo en la
toma de decisiones, sea de carcter electivo o consultivo, mediante la figura de la
iniciativa popular o el referendum, se refleja de manera clara y contundente en una
resolucin del Tribunal Supremo de Elecciones, cuyo contenido se acerca ms a
un rgimen dictatorial que a un gobierno que invoca su carcter democrtico y
participativo como fuente de legitimacin de su poder.

En efecto, seala el Tribunal Supremo de Elecciones:


El largo debate parlamentario que precedi la introduccin constitucional del
referndum, evidencia el anhelo de los diputados de perfeccionar la democracia
costarricense y darle al ciudadano un mayor protagonismo en la toma de las
decisiones fundamentales para la colectividad, pero de manera racionalizada, para
evitar que el ejercicio democrtico se convierta en una maniobra demaggica en el
sentido aristotlico de la expresin. Ya el Estagirita adverta que la demagogia, como
forma impura de la democracia, se presenta cuando se reconoce la soberana del
pueblo pero el ejercicio concreto del poder se desva del inters general.
Es evidente que, tratndose de ciertas materias bsicas y trascendentales, est de por
medio el riesgo de que la manipulacin popular pueda conducir a adoptar decisiones
susceptibles de tornar incapaz al Estado de atender las ms elementales necesidades
de la poblacin o incluso de paralizar su actuacin. A manera de reduccin al
absurdo, pinsese en un proyecto que pretenda abolir todos los tributos vigentes, lo
cual puede resultar atractivo para ciertas personas inconscientes (Tribunal Supremo
de Elecciones, Sentencia No. 790-E-2.007.)

Justamente, este tipo de valoraciones de orden poltico e ideolgico se reflejan


fielmente en la conclusin que hace el Presidente actual del Tribunal Supremo de
Elecciones, al sealar que:

El instituto del referndum est reservado para las grandes ocasiones, es decir, su
uso tiene pleno sentido cuando est en juego la adopcin de decisiones polticas
fundamentales que el parlamento no est en condiciones de tomar, por encontrarse
polticamente bloqueadas o porque las bancadas no desean pagar el precio poltico de
su adopcin unilateral, resultando el reenvo a la potestad legislativa originaria del
pueblo un autntico antdoto contra la convulsin social, dado el efecto legitimador
que comporta la sentencia de las urnas. (Luis Antonio Sobrado Gonzalez, op. Cit. Pagina
15)

Como puede derivarse desde la conclusin que hace el seor Presidente del
tribunal, en nuestro medio el referndum en particular no fue introducido a nuestro
ordenamiento jurdico con la sana intencin de profundizar el ejercicio directo de la
democracia ni su profundizacin y fortalecimiento mediante la participacin del
pueblo en la toma de decisiones de inters general sino fundamentalmente como
un mecanismo de uso restrictivo y excepcional, fuertemente regulado y
administrado por el Tribunal supremo de Elecciones- que le proporcione a los
sectores hegemnicos una forma de tramitar discusiones y disputas alrededor de
las cuales se ha producido una polarizacin social que amenace el orden o se
torne inviable su resolucin final dentro del ejercicio del poder legislativo por la va
de los partidos polticos representados en el primer poder de la repblica.

Es decir,

el instituto en trminos reales e histricos est pensado desde los

sectores hegemnicos no como un mecanismo para devolverle parcialmente al


pueblo su protagonismo en la decisin sobre los grandes temas de inters
nacional y general, sino como una especie de vlvula de escape que permita
dirimir dentro de la misma institucionalidad del estado costarricense, de manera
regulada y administrada por el tribunal,

la decisin final de la controversia o

disputa social.

Asimismo, ms all de su alcance real como mecanismos de profundizacin de la


democracia participativa, adems de las crticas sealadas lneas atrs en
trminos de la regulacin de los aportes privados a las campaas y el rgimen

sancionatorio, al igual que sucede con la institucin de la iniciativa popular, nos


parece que los problemas fundamentales de la regulacin legal y constitucional
son el elevado porcentaje del electorado que se requiere para su ejercicio y la
mayora de las materias vedadas a ambos mecanismos.

Como lo hemos indicado, obligar al interesado a recoger al menos el cinco por


ciento de las firmas del electorado inscrito en el padrn electoral, que representa
alrededor de ciento cuarenta mil firmas nos parece una tarea titnica y costosa
que limita sensiblemente el acceso ciudadano a ambos institutos, lo cual urge una
reforma constitucional que prudencialmente fije una cantidad determinada del
electorado conforme con el principio de razonabilidad constitucional, que podra
ubicarse alrededor de los cincuenta mil electores.

Asimismo nos parece que la mayora de las materias excluidas del objeto del
referendo son precisamente las que podran interesar a los ciudadanos someter a
consulta popular, como sucede con el tema del sistema fiscal y tributario; creemos
que las nicas materias de inters ciudadano pueden ser el tema de los servicios
pblicos como salud y educacin y el tema del ambiente. Con toda seguridad la
limitacin de las materias objeto del referendo reducir estos mecanismos de
participacin ciudadana a un instrumento de consulta popular de los rganos
estatales constitucionalmente erigidos.

3. Mecanismos de democracia participativa a nivel de los


gobiernos locales
Hasta aqu hemos visto y analizado los principales mecanismos de participacin
ciudadana (Iniciativa popular en la

formacin de las leyes y el Referndum)

introducidos en nuestro ordenamiento jurdico a partir de las reformas


constitucionales operadas a los artculos 2, 9, 102, 123 y 195, entre otros, a partir
del ao 2003, los cuales operan a nivel nacional, es decir, para todo el territorio
nacional y la ciudadana en general.

En el presente apartado nos dedicaremos al estudio de los principales


mecanismos y espacios de participacin de la gente

en el contexto local o

municipal, regulados fundamentalmente por el Rgimen municipal y normados en


trminos procedimentales mediante el concurso del tribunal Supremo de
Elecciones, que si bien fueron introducidos desde el ao 1970 por el primer
Cdigo Municipal, y mantenidos en la reforma operada en el ao de 1998, no han
sido de uso significativo por parte de los ciudadanos sino en muy contadas
ocasiones

3.1 La Consulta popular

El Cdigo vigente, aprobado mediante Ley nmero 7794 del 30 de abril de 1998,
derog al anterior Cdigo Municipal promulgado en el ao de 1970; el anterior
Cdigo ya estableca algunas reglas sobre la celebracin de consultas populares,
especficamente en sus artculos 7 inciso d) y el artculo 21inciso i).

El artculo 7 inciso d) de la ley derogada estableca la potestad de los Gobiernos


Municipales de:
convocar al pueblo a consultas populares. Sin embargo, no se especifican los
tipos de consulta popular ni se establecan mecanismos concretos para su ejercicio.

Por su parte el artculo 21 inciso i) dispuso que:


son atribuciones del Concejo: ...i) acordar la celebracin de plebiscitos, referendos y
cabildos, todo de acuerdo, en su caso, con la legislacin electoral vigente .

Sin embargo, a pesar de que esta normativa estuvo vigente durante cerca de
treinta aos su uso fue prcticamente nulo.

El Cdigo vigente regula en sus numerales 4 inciso j ) y 13 inciso j) los institutos


del plebiscito, referendos y cabildos y el plebiscito de revocatoria de mandato del
Alcalde, respectivamente. La implementacin y organizacin de estos institutos, de
conformidad con el artculo 9 y 99 y siguientes de la constitucin Poltica, son
competencia del tribunal Supremo de Elecciones.

El inciso j del numeral 13 textualmente ordena que es atribucin del Concejo


Municipal:
Acordar la celebracin de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el
reglamento que se elaborar con el asesoramiento del Tribunal Supremo de
Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementacin de estas consultas
populares, lo preceptuado por la legislacin electoral vigente.
En la celebracin de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las
municipalidades, debern estar presentes los delegados que designe el Tribunal
Supremo de Elecciones, quienes darn fe de que se cumplieron los requisitos
formales exigidos en el cdigo y el reglamento supraindicado. Los delegados del
Tribunal supervisarn el desarrollo correcto de los procesos citados.

En este sentido, mediante Reglamento, el Tribunal publico en la Gaceta No. 204


del 21 de octubre del ao 1998 el Manual para la realizacin de consultas
populares a escala cantonal y distrital, la cual

constituye una gua para que los

Concejos Municipales elaboren sus reglamentos para la realizacin de plebiscitos,


referendos y cabildos, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 4, inciso g) y
dcimo tercero, inciso j) del Cdigo Municipal (Introduccin del Manual)

El Manual para la realizacin de consultas populares a escala cantonal y


distrital, en lo sucesivo el Manual, dispone que:
Se entiende por consulta popular el mecanismo mediante el cual la municipalidad
somete a consideracin de los ciudadanos un determinado asunto, a fin de obtener su
opinin

y el artculo 2.1 determina las tres modalidades de consulta popular: plebiscitos,


referendos y cabildos y ordena que:
Cada Concejo est en la obligacin de dictar un reglamento para la realizacin de dichas
consultas., las

cuales estudiaremos a continuacin.

En este marco, el Manual enumera en su artculo 2.2. los requisitos que debe
cumplir toda consulta para su procedencia. En efecto, la norma dice:

Objeto de la consulta popular:

La consulta popular puede versar sobre cualquier asunto, siempre que cumpla los
siguientes requisitos:
2.2.1. Que el asunto a resolver sea de competencia municipal.
2.2.2 Que el asunto a resolver no tenga un procedimiento debidamente reglado
por la ley.
2.2.3. Que el resultado de la consulta pueda dar origen a un acto administrativo
valido y eficaz de la autoridad municipal.
2.2.4. Que la consulta verse sobre un asunto actual y de inters general para los
habitantes de la comunidad.

3.2 El plebiscito

El

Manual, en su artculo 2 define el instituto del plebiscito en los siguientes

trminos:
Plebiscito es la consulta popular mediante la cual los habitantes del cantn se
pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la
revocatoria del mandato de un alcalde municipal.

Si bien el instituto surge en el derecho romano para ventilar diferencias entre


particulares, modernamente, a nivel Doctrinal, el plebiscito se define como:

el derecho reconocido al cuerpo electoral para intervenir en la ratificacin o


aprobacin de un acto esencialmente poltico, de naturaleza constitucional o
gubernamental. No obstante que se le puede confundir con el referndum, al punto
que algunos lo consideran como un referndum imperfecto, existe una diferencia
esencial entre ambas formas de gobierno semidirecto. En efecto, Orlando destaca el
hecho de la naturaleza, eminentemente poltica, del plebiscito al indicar como
ejemplos del mismo la aceptacin de una constitucin o la manifestacin de confianza
en un hombre o en un rgimen poltico. El plebiscito no es utilizado en relacin con
actos de naturaleza legislativa y funciona en forma excepcional, aun cuando, en
algunas oportunidades el Referndum contiene implcitamente un Plebiscito, es decir,
que aqul constituye un plebiscito encubierto. (Fajardo H, Angel R, 1996, p. 205-206.)

3.3 El referendo

El artculo 2.1.3 del Manual ofrece un definicin positiva del instituto en estudio al
disponer que:
Referendo es la consulta popular que tiene por objeto la aprobacin, modificacin o
derogacin de un reglamento o disposicin municipal de carcter normativo.

En consecuencia, el Manual hace una distincin clara sobre la naturaleza jurdica


de ambas instituciones al definir al plebiscito como la consulta popular

para

decidir sobre un asunto regional o sobre la revocatoria de un alcalde municipal,


mientras que el referendo versa sobre la aprobacin, modificacin o derogacin de
una norma jurdica.

Es importante indicar que de la relacin de los artculos 2.1.1., 2.2, 2.3 y 6.2 el
Manual establece dos tipos de consulta dentro del municipio: las consultas a
escala cantonal y las consultas a escala distrital, instituciones para las cuales
la normativa vinculante resulta idntica.

Procedencia, requisitos, procedimiento y materias excluidas del Plebiscito y


el Referendo

rgano legitimado para su convocatoria

Al igual que en el cabildo, de acuerdo a los artculos 2.3, 5.1, 5.3 y 6.1 la potestad
para convocar a las distintas modalidades de consulta popular corresponde al
Concejo Municipal dentro de cuya jurisdiccin se genera la discusin; incluso en el
caso de las consultas a escala distrital es necesario que la consulta sea aprobada
previamente por el Concejo Municipal.

Esta disposicin se convierte, prima facie, en una limitacin y obstculo para la


participacin de los muncipes en la toma de decisin sobre los temas de inters
cantonal o distrital, ya que no prev la posibilidad de que los ciudadanos puedan
gestionar su convocatoria y organizacin, concentrando dicha facultad en el
Concejo Municipal.

Nos parece que esta limitacin atenta contra el derecho constitucional a la


participacin ciudadana y debe ser reformada, entendiendo la composicin
poltico- partidista de los Concejos Municipales, cuyos representantes ( regidores y
sndicos ) terminan haciendo alianzas de espaldas a la gente.

Podemos imaginarnos que ante la demanda y peticin de una comunidad para


convocar a una consulta popular mediante el plebiscito la construccin o no de
una represa hidroelctrica, los partidos tradicionales acuerden rechazar a nivel del
Concejo la peticin. Que va le queda a la comunidad? Como se garantiza el
derecho constitucional a la participacin sobre un tema de inters cantonal o
regional?

De acuerdo al artculo 2.3. y siguientes del Manual, el acto de convocatoria,


adems de responder a los requisitos indicados en el artculo 2.2. el acuerdo de
convocatoria, adems de ser notificado al Tribunal, debe indicar la fecha en que se
celebrar la consulta, con la menos tres meses de antelacin a la publicacin,
definicin clara y detallada del asunto a consulta e indicar la previsin
presupuestaria para la realizacin de la consulta.

En el caso del Referendo y el plebiscito, aprobado el acuerdo, segn el artculo


3.3. del Manual, la Municipalidad deber publicar la convocatoria formal en al
menos dos diarios de circulacin nacional, la cual deber contener una explicacin
del asunto a consultar, la pregunta que habr de contestarse y la advertencia de
que la decisin adoptada por los habitantes del cantn con derecho a votar ser
de obligado acatamiento para el Concejo Municipal al tenor del artculo 2.8 del
Manual.

Aprobado el acuerdo el Concejo Municipal:


...podr nombrar una Comisin, conformada por regidores y sndicos, que se
encargara de la organizacin y direccin de la consulta.

(Artculo 2.4. del Manual)

corriendo a cargo del tribual la asesora a las municipalidades en su


preparacin y celebracin (artculo 2.5)
Nos parece que dejar como facultad optativa del Concejo Municipal la
conformacin de una Comisin para la organizacin y celebracin de la consulta y
adems limitar su composicin a los regidores y sndicos del Concejo Municipal
atenta contra la participacin de la gente y puede ser un elemento que socave la
legitimidad del esfuerzo; lo razonable es permitir la participacin e involucramiento
de los interesados y de la ciudadana en general desde el inicio de la preparacin
de la consulta, lo cual le proporcionar una gran legitimidad y credibilidad al
proceso de consulta.

Esta preocupacin adquiere mayor relieve si tenemos presente que es el propio


Concejo Municipal, directamente o por medio de la Comisin, el responsable de
velar porque la informacin que circule sea veraz, respetuosa y no induzca a
confusin al electorado y responsable adems de la regulacin de la propaganda,
la cual deber suspenderse un da antes de la celebracin de la consulta.( artculo
3.6. del Manual. )
Limitaciones de orden temporal para la celebracin de las consultas

En el mismo sentido nos parece que la disposicin del artculo 2.7.1 y 2.7.2
interpretadas al tenor de los principios constitucionales de razonabilidad y la
garanta constitucional de la participacin ciudadana

deben ser revisados y

reformados, ya que manera abstracta ordenar que no proceder una nueva


consulta sobre un tema objeto consultado sino hasta que haya pasado dos aos
puede dar lugar a situaciones absurdas y de imposible o difcil reparacin, como
por ejemplo, si una vez celebrado el plebiscito, pensando en la represa y aprobado
el proyecto, surgen pruebas cientficas e informacin que evidencia que el
proyecto tendr un efecto irreparable en el largo plazo.

Asimismo prohibir la celebracin de consultas populares dentro de los ocho meses


anteriores a la celebracin de las

elecciones nacionales o dentro de los tres

meses anteriores a la celebracin de las municipales nos parece c excesivo y


contrario a los principios constitucionales, los cuales imponen una interpretacin
favorable al ejercicio de estos derechos constitucionales. Puede ser razonable la
prohibicin dentro de los tres meses para la eleccin del gobierno local, pero no
sucede igual tratndose de la nacional, pues estamos en presencia de
dimensiones (lo nacional y lo local) e intereses de orden distinto; una limitacin
temporal de tres meses antes de la eleccin nacional parece razonable.

El plebiscito de revocatoria de mandato

El Manual instituye esta modalidad de plebiscito, el cual permite al soberano en el


ejercicio de sus facultades electivas, revocar el mandato confiado al Alcalde y
sus suplentes, bajo la lgica de que si el pueblo lo nombra el pueblo lo puede
cesar.

Nuestro ordenamiento jurdico no contempla, a diferencia de lo que sucede con las


constituciones de Venezuela, Bolivia y el Ecuador, la posibilidad de que el
soberano revoque el mandato confiado a alguno de los gobernantes elegidos
mediante el sufragio, seas miembros del poder legislativo o el Presiente y los dos
vicepresidentes de la Repblica.

La facultad para convocar a un plebiscito revocatorio est reservada, otra vez


ms, al Concejo Municipal. Dispone el artculo 4.1. del Manual:
Convocatoria: Por mocin presentada ante el concejo, que deber ser firmada por la
tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mnimo de tres cuartas partes
de los regidores integrantes, se convocara a los electores del cantn respectivo a un
plebiscito, donde se decidir o no al alcalde municipal. Tal decisin no podr ser
vetada.

La peticin al Concejo para la celebracin del Plebiscito debe ser firmada por la
tercera parte del total de los regidores y para que la misma se convierta en un
acuerdo del Concejo Municipal deber contar con el voto de de al menos tres
cuartas partes del de los regidores, es decir, el 75 % de los regidores. Si bien la
norma no indica si se trata de los regidores presentes o nombrados, una
interpretacin razonable sugiere que se trate de los regidores nombrados.

Si la consulta se extiende a los alcaldes suplentes, se necesitar la aprobacin de


las tres cuartas partes de los regidores y se deber indicar de manera expresa que
se consulta tambin la destitucin de los suplentes.

Requisitos de validez de la destitucin

Al tenor del artculo 4.3. del Manual, para que

el Alcalde sea destituido es

necesario que al menos DOS TERCIOS de los votos emitidos la pidan y que esos
dos tercios no sea inferior al DIEZ POR CIENTO del total de electores inscritos en
el cantn. Aprobada la destitucin del Alcalde, el Tribunal supremo de Elecciones
proceder a su sustitucin de acuerdo a las reglas sealadas en el artculo 14 del
Cdigo Municipal (Artculo 4.4. del Manual) y si adems son destituidos los
suplentes, el Tribunal convocar a elecciones en un plazo mximo de seis meses.

3.4 El cabildo municipal

El Cabildo es la reunin pblica del Concejo Municipal y los Concejos Distritales, a


la cual los habitantes del cantn son invitados a participar directamente con el fin
de discutir asuntos de inters para la comunidad.

Normativamente el artculo 5.1 del Manual concibe al Cabildo como una forma de
consulta popular en la que:
El concejo municipal convocara cuando estime necesario abrir a discusin
publica asuntos que afecten a los residentes del cantn, a fin de informar mejor la
decisin que deba tomar el concejo

A diferencia del Referendo en el que se consulta sobre una norma o del plebiscito
en el que se consulta sobre una decisin determinada, donde el pueblo termina
tomando la decisin que resulte mayoritaria mediante el sufragio, en el cabildo la
participacin del pueblo se limita a que el pueblo se escuchar y opinar en el marco
de una audiencia pblica sobre el tema del inters, en el entendido de que las
posiciones y manifestaciones de los interesados no resultan vinculantes para el
rgano responsable de adopta la decisin correspondiente.

Desde el punto de vista de las personas legitimadas para participar, a diferencia


del referendo y el plebiscito, limitado a los electores inscritos en el Padrn
electoral al cierre del ltimo mes, todos los habitantes del cantn pueden
participar, sean o no electores.

La principal crtica que surge, al igual que en el referendo y el plebiscito, es que


las normas restringen la facultad de convocarlo al Concejo Municipal, excluyendo
a la comunidad directamente interesada, de suerte que su derecho a la
participacin garantizado constitucionalmente queda supeditado, en esta materia,
a la voluntad de los regidores, quienes sern los que decidan si se convoca o no
un referendo, un plebiscito o un cabildo en la jurisdiccin de sus cantones.

Para concluir con el apartado, los institutos de democracia directa, a nivel local,
padecen un error de legitimacin democrtica esencial: ninguna de las tres
consultas se ejercita por convocatoria directa del electorado, sino exclusivamente
del Concejo Municipal. Nos parece que en este campo de la legitimacin activa
debe producirse una reforma urgente, pues mientras los muncipes (habitantes del
municipio) no tengan la potestad de convocar directamente a tales consultas
populares, stas tendrn poqusima aplicacin en la practica, tal y como ha
sucedido hasta la fecha.

En efecto, en nuestro pas el objetivo principal de los plebiscitos intentados en los


ltimos aos es el de la revocatoria de mandato de los alcaldes, y en un nmero
ms reducido se han presentado casos de discusiones limtrofes, como en 1.999
cuando las comunidades de Cbano, Lepanto y Paquera discutan un cantonado.

Tambin han sido causales de plebiscito las ambientales, como el de Sarapiqu en


el ao 2000 para proteger la cuenca del ro del mismo nombre, y otro en Gucimo
un ao despus para legalizar la proteccin de los mantos acuferos.

De igual forma, el solicitado por ngeles, un distrito de San Ramn de Alajuela,


que discuta la apertura o el cierre de granjas avcolas y porcinas en la zona. A
manera de ejemplo, se especifican a continuacin algunos de los plebiscitos que
por sus particularidades mantuvieron la atencin sobre sus propuestas:
Plebiscito de La Tigra: En el ao 1.949 la Municipalidad de San Carlos
promovi un movimiento para que, por medio de un plebiscito, los ciudadanos
vecinos de las lejanas tierras denominadas Bajos de San Carlos conocidas con los
nombres de La Fortuna y La Tigra, situadas en el extremo norte del Cantn de
San Ramn, decidieran por medio del voto libre, democrtico y espontneo, si
queran pertenecer a San Carlos. El 30 de julio de 1.950 se recibi la votacin que
tena las mismas reglas que las elecciones celebradas para presidentes y
muncipes; sin embargo entraaba especial importancia, puesto que la mujer
votara con los mismos derechos del hombre por primera vez en la historia
costarricense. Los resultados de los comicios fueron satisfactorios para San
Carlos por una gran mayora y la votacin transcurri en estricto orden bajo la
fiscalizacin del Tribunal Supremo de Elecciones que daba sus primeros pasos en
las lides electorales.
Plebiscito de Puntarenas: Fue el primero en realizarse en el pas despus de la
promulgacin del Cdigo Municipal vigente. Tena por objeto consultarle a los
pobladores de Cbano, Lepanto y Paquera si deseaban seguir perteneciendo a la
Provincia de Puntarenas y si deseaban convertirse en cantn.

Se llev a cabo el 7 de noviembre de 1.999 y sus resultados fueron, de un total de


3431 votantes (35.6% de los ciudadanos que tenan derecho a manifestarse) 94%
que manifest estar de acuerdo con que los distritos fueran cantones y un 6%
manifest lo contrario; en tanto un 87.5 % manifest que deseaba seguir
perteneciendo a la Provincia de Puntarenas, frente a un 12.5% que manifest lo
contrario. Valga aclarar que se trataba de dos consultas en un mismo plebiscito no
coincidentes en porcentajes tal y como se refleja.

Plebiscito de Sarapiqu: La pregunta sometida a consideracin de la


ciudadana fue si estaba de acuerdo en conservar el ro Sarapiqu solicitando la
declaratoria de su cuenca como Monumento Histrico Nacional. Se llev a cabo el
24 de septiembre del 2.000, con una participacin de 2254 personas que
representaban el 12.93% de la poblacin y su resultado fue de un 90.33% que
manifest que s estaba de acuerdo en conservar el ro Sarapiqu solicitando la
declaratoria de su cuenca como Monumento Histrico Nacional, un 8.92% que dijo
que no y un 0.22% de votos nulos ms 0.53% de votos en blanco.
Plebiscito de Gucimo: Este plebiscito convocado para el 28 de octubre de
2.001 tuvo como objeto de consulta si estaba de acuerdo o no con que la
Corporacin Municipal autorizar o permitiera la ejecucin de actividades
humanas o econmicas como construccin de viviendas, proyectos de produccin
de energa elctrica bajo cualquier modalidad, explotaciones mineras, ros, tajos,
canteras, quebradores, explotaciones forestales u otras actividades lucrativas
dentro de la Zona Protectora de los Acuferos de Gucimo, segn el rea, lmites y
coordenadas contenidos en el Decreto N 17390 MAG -S del 21 de enero de
1.987,

quedando

exceptuada

de

esta

limitacin

la

industrializacin

comercializacin de agua para consumo humano. En esta consulta, un 2.7% dijo


s y un porcentaje de 97.3% dijo no. Valga resaltar que este es uno de los
plebiscitos con mayor participacin pese a lo confuso de la pregunta planteada,
posiblemente por la influencia de los grupos de poder, ya que los temas de
explotacin ambiental resultan sensibles a la poblacin y generan grupos
opositores fuertes.

IV. Instancias de participacin ciudadana


1. La participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin
del sistema nacional de reas de conservacin.
1.1 Elementos generales

Tomando en cuenta que el objeto u objetos materiales del derecho ambiental son
la vida, la salud y el equilibrio ecolgico, es que se analiza el derecho a un
ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, entendido como un derecho
fundamental.

El derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado ha sido ubicado


entre los llamados derechos de la tercera generacin, derechos de la solidaridad,
nuevos Derechos Humanos o derechos de vocacin comunitaria.

Hoy da no es posible limitar las consideraciones relativas a los derechos humanos


exclusivamente a los derechos civiles y polticos; a los derechos econmicos,
sociales y culturales, ni a los procedimientos y mecanismos internacionales para la
proteccin de esos derechos, pues esto supondra un enfoque limitado, parcial e
incompleto. Por el contrario, se debe partir, de la necesaria interdependencia e
indivisibilidad de todos estos derechos y de las condiciones econmicas, sociales,
culturales y polticas y de su positivizacin normativa, requeridas para su real
existencia y vigencia efectiva.

Se les denomina derechos de vocacin comunitaria, entre otros, al derecho al


desarrollo, a la libre determinacin, el derecho a la paz y el derecho a un ambiente
sano y ecolgicamente equilibrado. Tal calificativo tiene su razn de ser en que
estos derechos tienen como titulares a otros sujetos colectivos y se proyectan,
hacia

la

proteccin

considerados.

defensa

de

intereses

comunitarios,

globalmente

En este sentido seala Ruiloba:


Estos derechos, de tal modo, sin perjuicio de ser derechos humanos y condiciones y
presupuestos para la posibilidad de existencia y ejercicio de todos los Derechos
Humanos, son adems derechos de los pueblos, en cuanto que los pueblos pueden
conceptuarse hoy da como uno de los sujetos de Derecho Internacional .(Ruiloba
citado por Espiel Hector,p.153)

Estos derechos de tercera generacin o de vocacin comunitaria son, a la vez,


individuales y colectivos, es decir que sus titulares son simultneamente la
persona humana y una entidad colectiva.

Pero esta generacin de derechos humanos est en proceso embrionario de


formacin. Es un proceso abierto, que debe superar la etapa declarativa, basada
esencialmente en resoluciones de organismos internacionales. A esto se refiere
Gros Espiel:
El carcter embrionario, incompleto y parcial que tiene la regulacin normativa de
estos derechos hace que la determinacin de sus estatutos, los caracteres de la
relacin jurdica que de ellos deriva y la naturaleza de las obligaciones que resultan de
estos derechos, no estn an planamente determinados en el Derecho Internacional
actual.( Espiel, Hctor, 1972, p. 25.)

Ya la Sala Constitucional ha establecido jurisprudencialmente el carcter de


derecho humano fundamental para el derecho a un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado:
Del desarrollo efectuado por la Sala en sus diferentes resoluciones, queda entendido
que la proteccin al ambiente, debe encaminarse a su utilizacin adecuada e
integrada con sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales,
tecnolgicos y de orden poltico, para con ellos salvaguardar el patrimonio al que
tienen derecho las generaciones presentes y venideras (...) Como se desprende de lo
anterior, esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y

garantizado por el derecho de la Constitucin, y no considera intil ni, mucho menos,


objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, como se
hace en el Proyecto consultado. ( Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 1394-94
1994)

En la jurisprudencia constitucional tambin se ha catalogado el derecho a un


ambiente sano como un presupuesto para los derechos a la vida y la salud:
... la vida es el fundamento, la condicin necesaria y determinante de la existencia de
la persona humana, es inherente a la persona humana. De ello se deriva el principio
de la inviolabilidad de la vida humana, de modo que es deber de la sociedad y el
Estado, su proteccin. Es el ms elemental y fundamental de los derechos humanos y
del cual se despliegan todos los dems. El ms inmediato derecho vinculado al
derecho a la vida es el derecho a la integridad fsica y psquica. El derecho a la vida
demanda condiciones de salud en su ms amplio sentido, de forma que el derecho a
la salud, sin perder su autonoma, casi viene a presentarse como un aspecto del
derecho a la vida. As, la relacin vida-salud est en la vida misma y en el tratamiento
que cada sociedad de, a la persona, segn la prioridad que asigne a su proteccin. El
anterior anlisis nos permite concluir que es necesario que se tome conciencia, a
nivel gubernamental y colectivo, acerca de la importancia del ambiente para la salud
humana y animal, en la economa nacional, regional y mundial, por medio de la
conservacin de la naturaleza y de la vida misma en su ms amplia acepcin (Sala
Constitucional Sentencia No. 4423-93)

En fin, en el bloque de legalidad costarricense el derecho a un ambiente sano y


ecolgicamente equilibrado tiene rango constitucional y carcter de derecho
humano fundamental, y este es el objeto material del Derecho Ambiental.

En 1994, se produce una importante reforma constitucional, al modificarse el


artculo 50 de la Constitucin Poltica, el cual establece que:
"El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas
organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano y ecolgicamente


equilibrado, por ello est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese
derecho y para reclamar la reparacin del dao causado.
El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho. La ley determinar las
responsabilidades y sanciones correspondientes" (Constitucin Poltica de la
Repblica de Costa 1949, 2002, art.50.)

De este artculo constitucional, y de diversos principios generales, parte el marco


jurdico de regulacin del ambiente y la participacin ciudadana en la gestin
ambiental.

El derecho ambiental costarricense reconoce, en los principios generales una


fuente primaria de derecho y no una fuente supletoria. Es decir, pueden ser
invocados por los interesados sin que se requiera ausencia de norma.

Adems, existe una serie de convenios internacionales debidamente ratificados


por nuestro pas que tienen rango constitucional en Costa Rica. Y por ltimo son
parte de este bloque de legalidad mltiples leyes

y reglamentos que brindan

sustento jurdico a diversas instancias de participacin ciudadana.

A la luz de la reforma constitucional del artculo 50 de la constitucin Poltica y de


la jurisprudencia que se ha generado a su alrededor, se viene desarrollando un
proceso de descentralizacin y desconcentracin administrativa de la gestin
ambiental que realiza el MINAET, por medio del Sistema Nacional de reas de
Conservacin.

Con la creacin del SINAC en 1994 y su posterior respaldo jurdico con la Ley de
Biodiversidad, ste se plantea como un sistema de gestin y coordinacin
institucional, desconcentrado y participativo, segn los documentos oficiales del
MINAET.

Dentro de sus principales responsabilidades figuran el dictar polticas, planificar y


ejecutar procesos dirigidos al manejo de los recursos naturales y la gestin
ambiental. Adems, debe fiscalizar la gestin tcnica y administrativa de las once
reas de conservacin en que por ley se divide al pas.

El proceso de descentralizacin de la gestin del SINAC formalmente se rige por


tres principios. El primero de ellos es la desconcentracin, entendida como el
traslado de recursos humanos y financieros. El segundo se denomin de
descentralizacin, entendido como la posibilidad de tomar decisiones en las
regiones y el ltimo corresponde a la democratizacin o posibilidad de
participacin de la sociedad civil.

Para ilustrar de mejor manera esta idea sobre participacin ciudadana en materia
de decisiones que tienen que ver con el derecho humano a gozar de un ambiente
sano y ecolgicamente equilibrado, se presenta a continuacin un extracto de una
resolucin de la Sala Constitucional:
De los alegatos presentados por las partes, y coadyuvantes activos, estima la
Sala que esta sentencia ha de tomar en cuenta dos vertientes: la primera, respecto
de la obligacin del Poder Ejecutivo de otorgarle a las comunidades en general la
participacin en cuestiones que afectan al medio ambiente, y segunda, en una forma
ms especfica, la consulta respecto de los territorios o comunidades indgenas,
previo al otorgamiento de concesiones pblicas. Ahora bien, la Sala analizar el
primero de los argumentos esbozados arriba, en el tanto que los recurrentes acuden
en abono de su tesis al principio nmero 10 de la Declaracin de Ro, que dispone:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos
los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda
persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales
y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, as como la oportunidad
de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern
facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin del pblico poniendo la
informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los

procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daos y


los recursos pertinentes."
De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se
da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participacin de la
sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa
Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues
esa es la consecuencia de su suscripcin. As, su propsito es que las decisiones
gubernamentales sean consecuencia de una discusin que no se constria a
pequeos ncleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en
consideracin otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate
ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la
legislacin correspondiente.

No se trata de una desconstitucionalizacin del

principio de legalidad de la Administracin Pblica, aunque s por supuesto, de una


forma de gobierno ms democrtico, que ampla los foros de debate sobre temas
como el de la proteccin al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos
a la intervencin y opinin ciudadana. Estamos, pues, ante una opcin ya muy
aceptada en la evolucin del concepto de democracia y este amparo ofrece una
magnfica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el
mero discurso. Por eso mismo es que la cuestin ambiental es un tema que ya la
Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimacin
especial, y de la que se reconoce como un "derecho reaccional" (vid. sentencia 223393 y 3705-93 de esta Sala).
"En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimacin tiende a
extenderse y ampliarse en una dimensin tal, que lleva necesariamente al abandono
del concepto tradicional, debiendo entender que en trminos generales, toda
persona puede ser parte y que su derecho no emana de ttulos de propiedad,
derechos o acciones concretas que pudiera ejercer segn las reglas del derecho
convencional, sino que su actuacin procesal responde a lo que los modernos
tratadistas denominan el inters difuso, mediante el cual la legitimacin original del
interesado legtimo o an del simple interesado, se difunde entre todos los
miembros de una determinada categora de personas que resultan as igualmente
afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratndose de la proteccin del
ambiente, el inters tpicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se
transforma, en virtud de su incorporacin al elenco de los derechos de la persona
humana, convirtindose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su
nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la
violacin originada en actos u omisiones ilegtimos." (vid. sentencia 3705-93).

Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa
reform el artculo 50 de la Constitucin Poltica, garantizando a toda persona el
derecho al ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. En esta materia, entonces,
existe la legitimacin para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar
la reparacin del dao causado, a travs del acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitucin Poltica hace
mencin a que el Gobierno de la Repblica es popular, representativo, alternativo y
responsable, hemos de tener claro que la participacin ciudadana no se limitara al
mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiracin de alcanzar un cargo pblico de
eleccin popular, sino, adems y en esta nueva visin, a la de que a las personas se
les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones polticas del
Estado,

especialmente

cuando

stas

tengan

trascendencia

nacional,

eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de


la poblacin. De los artculos 1 y 50 constitucionales se rescata pues, la
consideracin que los ciudadanos merecen en un estado democrtico, en el cual
puedan al menos tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente de que
dispongan las autoridades pblicas, tal y como lo sealan los recurrentes.

El

precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a travs del acceso a la


informacin de que se dispone y a la divulgacin de ella, para que la toma de
decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses (Sala Constitucional

, 2000.)

Se desprende de lo dicho por la Sala Constitucional, que la participacin


ciudadana en la gestin ambiental es un requisito indispensable para lograr un
disfrute pleno y eficaz del derecho a un ambiente sano y ecolgicamente
equilibrado.

Para comprender cual es el sustento normativo de la participacin ciudadana en


materia ambiental se va analizar el marco jurdico internacional sobre la materia.
Posteriormente se abordar la normativa nacional, revisando diversas instancias
de participacin que se han creado en este mbito.

1.2 Instrumentos internacionales de derecho ambiental y participacin


ciudadana

Los instrumentos jurdicos de orden interno se ven reforzados, especialmente en


el campo de la participacin ciudadana, por una serie de instrumentos legales
internacionales, como convenios, declaraciones y tratados, todos firmados,
suscritos y ratificados, pasando a ser parte del bloque de legalidad nacional.

Son varios los instrumentos internacionales que se refieren al tema ambiental y en


los que, en algunos de sus enunciados, se hace mencin a la necesidad de
propiciar y fomentar la participacin de la sociedad civil en esta materia.

Este fenmeno permite superar, en muchos casos, las lagunas que la legislacin
interna presenta, sobre todo cuando se debe recurrir a la va judicial para dilucidar
problemas relacionados con la proteccin ambiental.

Los Estados han asumido mltiples compromisos con la ratificacin de


instrumentos internacionales en materia ambiental, desde la aprobacin de stos
por el poder legislativo y la posterior ratificacin y depsito del instrumento. Estas
disposiciones son de acatamiento obligatorio para todas las dependencias
judiciales y administrativas.

Esto incluye aquellas disposiciones que establecen aparentes regulaciones


programticas, las cuales imponen un deber de actuacin ya que el aparato
estatal debe poner en marcha los procedimientos pertinentes para cumplir con los
compromisos adquiridos. Con un carcter normativo, estos instrumentos
establecen as, la posibilidad por parte de cualquier persona de invocar su
contenido en cualquier gestin administrativa y judicial.

Sobre el carcter obligatorio de estos instrumentos internacionales y su utilizacin


en la interpretacin e integracin de las normas nacionales, la Sala Constitucional
ha sido categrica en diversas ocasiones:
Nuestro pas ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la
proteccin de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar la
legislacin

interna

dilucidar,

incluso

jurisdiccionalmente,

los

problemas

relacionados con la proteccin ambiental, ya que los instrumentos internacionales,


an los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales
problemas (Sala Constitucional, sentencia N. 3705-93.)

La relacin dialctica entre los instrumentos internacionales y los cuerpos


normativos internos, tambin ha sido considerada por esta instancia:
Este fenmeno de internacionalizacin del derecho ambiental ha seguido, por
un cierto patrn de desarrollo similar al de los derechos humanos, pues ha pasado
de ser materia de jurisdiccin domstica de los Estados, a ser parte de la
jurisdiccin internacional (Sala Constitucional, sentencia N. 2485-94.)

Instrumentos internacionales previos a la Conferencia de Ro 92

Desde mediados del siglo XX, aparece en los instrumentos internacionales sobre
la materia, el derecho de los pueblos a participar en el desarrollo econmico,
social y poltico de sus comunidades y del pas.

Esta participacin no solamente toma en cuenta los beneficios, incluye adems, la


participacin en la toma de decisiones sobre aspectos del desarrollo y ambiente
que los afecte. Se encuentran as distintos trminos que hacen referencia a este
derecho, tales como libre determinacin , participacin en las decisiones y
participacin popular, los cuales apuntan en definitiva a recalcar la importancia
de la participacin de los pueblos en los procesos de toma de decisiones que los
afecten.

Se resaltan a continuacin diversos artculos y enunciados de

distintos

instrumentos legales internacionales previos a la Conferencia de Ro 92; iniciando


con la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, que en su
artculo 13 establece:
Toda persona tiene el derecho de participar en la vida cultural de la comunidad,
gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos
intelectuales y especialmente de los descubrimientos cientficos...
(Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 1948, art.13.)

En 1948, la Organizacin de Estados Americanos, se pronuncia al respecto:


Artculo 33. Los Estados Miembros convienen en que la igualdad de
oportunidades, la distribucin equitativa de la riqueza y del progreso as como de la
plena participacin de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo,
entre otros, son objetivos bsicos del desarrollo integral... (Carta de la Organizacin
de Estados Americanos, 1948, art. 33.)

La Asamblea General de las Naciones Unidas habla sobre la libre determinacin


de los pueblos, concepto que implica su capacidad de participar activamente en
las decisiones que tengan que ver con su presente y futuro:
Artculo 1. Todos los pueblos el derecho de libre determinacin. En virtud de
este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen as mismo a su
desarrollo econmico, social y cultural...Pacto Internacional de derechos Econmicos,
1966.)

En la dcada de los ochenta se generan dos declaraciones importantes sobre el


tema ambiental. La primera de ellas es conocida como la Carta Mundial de la
Naturaleza de 1982 y la segunda es la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo,
que en su prembulo indica:

Reconociendo que la persona humana es el sujeto central del proceso de desarrollo


y que toda poltica desarrollo debe por ello considerar al ser humano como
participante y beneficiario principal del desarrollo; .. (Declaracin sobre el Derecho al
Desarrollo, 1986.)

Este mismo instrumento internacional desarrolla el concepto del derecho al


desarrollo, el cual implica adems el derecho a la libre determinacin por parte de
los pueblos:
Artculo 1. 1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en
virtud del cual todos los seres humanos y todos los pueblos estn facultados para
participar en desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que puedan
realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a
contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de el.
2. El derecho humanos al desarrollo implica tambin la plena realizacin del derecho
de los pueblos a la libre determinacin, que incluye, con sujecin a las regulaciones
pertinentes de ambos Pactos Internacionales de Derechos Humanos, el ejercicio de
su derecho inalienable a la plena soberana sobre todas sus riquezas y recursos
naturales( Ibidem, art.1)

Sobre la participacin ciudadana, establece tambin esta declaracin:


Artculo 8. ... 2. Los estados deben alentar la participacin popular en todas las
esferas como factor importante para el desarrollo y la plena realizacin de todos los
derechos humanos( Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo,

1986, art.8.)

Declaracin de Ro 92, agenda 21 y Convenio de Diversidad Biolgica

La Declaracin de Ro es aprobada por la Naciones Unidas en junio de 1992.


Marca un hito en el conjunto de instrumentos internacionales sobre ambiente y
desarrollo, no tanto por su contenido, el cual es bastante genrico, sino porque a
partir de esta Declaracin se generan diversos instrumentos internacionales,

relacionados con temas especficos alrededor de la necesidad de gestionar el


ambiente de una manera sustentable.

En esta misma cita, se aprueba la Agenda 21, programa que comprende una serie
de estrategias y programas encaminados a generar las condiciones necesarias
para que los Estados signatarios cumplan con el compromiso de preservar el
ambiente y aumentar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras.
Igualmente, en el Convenio de Diversidad Biolgica, en el cual se establecen los
principios generales y ciertas medidas concretas encaminadas a la utilizacin
sostenible de la biodiversidad y el aprovechamiento de la misma por parte de los
pueblos.

En la Declaracin de Ro 92 destacan dos principios que hacen alusin directa a la


participacin de las comunidades en el desarrollo y la preservacin del ambiente:
Principio 20. Las mujeres desempean un papel fundamental en la ordenacin
del medio ambiente y en el desarrollo. Es, por tanto, imprescindible contar con su
plena participacin para lograr el desarrollo sostenible...
Principio 22. Las poblaciones indgenas y sus comunidades, as como otras
comunidades locales, desempean un papel fundamental en la ordenacin del medio
ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prcticas tradicionales.
Los Estados debern reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e
intereses y hacer posible su participacin efectiva en el logro del desarrollo
sostenible ( Declaracin de Ro sobre el medio Ambiente y el Desarrollo,

1992)

Como complemento a los principios proclamados en la Declaracin de Ro, se


aprob adems, la Agenda 21, que viene a ser el instrumento programtico y gua
de accin para la implementacin de medidas que permitan alcanzar los principios
y aspiraciones que se reflejan en distintas normas internacionales.

En el prembulo de la seccin primera de la Agenda 21, se establece el carcter


de este programa:
Captulo 1. Prembulo...1.3. La Agenda 21 aborda los problemas acuciantes de
hoy y tambin trata de preparar al mundo para los desafos del prximo siglo. Refleja
un consenso mundial y un compromiso poltico al nivel ms alto sobre el desarrollo
y la cooperacin en la esfera del medio ambiente. Su ejecucin con xito incumbe,
ante todo y sobre todo, a los gobiernos. Las estrategias, planes, polticas y procesos
nacionales son de capital importancia para conseguir esto. La cooperacin
internacional debe apoyar y complementar tales esfuerzos nacionales. En este
contexto, el sistema de las Naciones Unidas tiene una funcin clave que
desempear. Otras organizaciones internacionales, regionales y subrepciones tienen
tambin que contribuir a ese esfuerzo. Asimismo se debe alentar la participacin
ms amplia del pblico y la participacin activa de las organizaciones no
gubernamentales y de otros grupos.
i)

En relacin con las reas del programa que constituyen la Agenda 21 se

describen las bases para la accin, los objetivos, las actividades y los medios de
ejecucin. La Agenda 21 es un programa dinmico. Los diversos agentes lo
ejecutaran en consonancia con las diferentes situaciones, capacidades y prioridades
de los pases y de las regiones con plena observancia de todos los principios que
figuran en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. La Agenda
21 podra evolucionar con el tiempo en funcin de los cambios de las necesidades y
de las circunstancias. Este proceso marca el comienzo de una nueva asociacin
mundial para un desarrollo sostenible( Agenda 21, 1992)

La Agenda 21 contiene una seccin (seccin tercera) dedicada especficamente al


fortalecimiento del papel que los grupos sociales juegan en el desarrollo
sustentable, haciendo hincapi en la necesidad de elevar la participacin de los
mismos en las estrategias nacionales e internacionales.
"Captulo 23. Prembulo... 23.1. La dedicacin y la participacin autentica de
todos los grupos sociales tendrn una importancia decisiva en el cumplimiento
eficaz de los objetivos, las polticas y los mecanismos acordados por los gobiernos
en todas las reas de la Agenda 21.
23.2. Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la
amplia participacin de la opinin pblica en la adopcin de decisiones. Adems, en

el contexto ms concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la


necesidad de emplear nuevas formas de participacin. Se trata de la necesidad de
que las personas, los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos
de evaluacin del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopcin de
decisiones y participen en el, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas
decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo
u organizacin debera tener acceso a la informacin relativa al medio ambiente y el
desarrollo con que contaran las autoridades nacionales, incluso a la informacin
acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el
medio ambiente o hubiera probabilidades de que las tuvieran, as como a la
informacin sobre las medidas de proteccin del medio ambiente.
23.3. Toda poltica, definicin o norma que se relacionara con el acceso a la labor de
las instituciones u organismos de las Naciones Unidas encargados de ejecutar la
Agenda 21 o a la participacin de las organizaciones no gubernamentales en esa
labor debera aplicarse por igual a todos los grupos importantes.
23.4. Las reas de programas que se indican a continuacin guardan relacin con
los medios para promover una autntica participacin social en apoyo de los
esfuerzos comunes para lograr el desarrollo sostenible ( Op.cit.)

Este instrumento internacional incluye una serie de reas programticas en la que


se describe el papel que deben jugar determinados grupos sociales, llegndose
as, a un nivel de detalle en cuanto a los objetivos y acciones que deben poner en
prctica los Estados y estos grupos sociales.

La primera de estas reas se refiere al papel de las mujeres en el desarrollo


sostenible:
Captulo24. Mujer y desarrollo sostenible... 24.2. Se propone a los gobiernos los
siguientes objetivos: (a) Aplicar las Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro
para el adelanto de la mujer, sobre todo en lo que respecta a la participacin de la
mujer en la ordenacin nacional de los ecosistemas y la lucha contra la degradacin
del medio ambiente. (b) Aumentar el nmero de mujeres en los puestos de adopcin
de decisiones, planificacin, asesoramiento tcnico, direccin y divulgacin en las
esferas del medio ambiente y el desarrollo...

Los gobiernos deberan dedicarse activamente a poner en prctica lo siguiente:

(a) Medidas para examinar polticas y elaborar planes que aumenten el nmero de

mujeres que participan en calidad de formuladoras de decisiones, planificadoras,


directoras, trabajadoras de las ciencias y asesoras tcnicas en la formulacin, el
desarrollo y la aplicacin de polticas y programas para el desarrollo sostenible...(
Agenda 21, 1992.)

A los sectores sociales de la juventud y la infancia corresponde el captulo 25 de


este instrumento internacional, donde se establecen varios objetivos y actividades
concretas que debern cumplir los Estados:
Captulo 25. La infancia y la juventud en el desarrollo sostenible... 25.4. Cada
pas debera instituir, en consulta con sus crculos de jvenes, un proceso para
promover el dilogo entre los crculos de jvenes y el gobierno a todos los niveles y
establecer mecanismos que permitieran el acceso de los jvenes a la informacin y
que les aseguraran la posibilidad de presentar sus opiniones sobre las decisiones
oficiales, incluso sobre la ejecucin de la Agenda 21...
25.9. Los gobiernos, con arreglo a sus estrategias, deberan tomar medidas para: (a)
Establecer, a ms tardar en 1993, procedimientos en que se prevea la celebracin de
consultas y la posible participacin de la juventud de ambos sexos, en los planos
local, nacional y regional, en los procesos de adopcin de decisiones relativas al
medio ambiente. (b) Promover el dialogo con las organizaciones juveniles en
relacin con la redaccin y evaluacin de los planes y programas sobre el medio
ambiente o las cuestiones relacionadas con el desarrollo. (c) Examinar la posibilidad
de incorporar en las polticas pertinentes las recomendaciones de las conferencias
de otros foros juveniles internacionales, regionales y locales que contengan las
opiniones de la juventud acerca del desarrollo social y econmico y de la gestin de
los recursos...(Ibidem)

Con respecto al papel de la infancia, este programa estipula en su captulo 25, lo


siguiente:
25.13. Los gobiernos, con arreglo a sus polticas, deberan encargarse de: (b)
Velar por que los intereses de la infancia se tengan plenamente en cuenta en el
proceso de participacin en favor del desarrollo sostenible y el mejoramiento del
medio ambiente...Asamblea General de las Naciones Unidas, Agenda 21, aprobada el 14
de junio de 1992.)

Se establecen adems, objetivos y actividades sobre la participacin de las


comunidades indgenas en los procesos de toma de decisiones relacionadas al
ambiente y el desarrollo:
Captulo 26. Poblaciones indgenas y sus comunidades. Objetivos: ...(b)
Establecer, cuando proceda, acuerdos para intensificar la participacin activa de las
poblaciones indgenas y sus comunidades en la formulacin de polticas, leyes y
programas relacionados con la ordenacin de los recursos en el plano nacional y
otros procesos que pudieran afectarles, as como para propiciar que formulen
propuestas en favor de polticas y programas de esa ndole; (c) Participacin de las
poblaciones indgenas y sus comunidades, a los niveles nacional y local, en las
estrategias de ordenacin y conservacin de los recursos y en otros programas
pertinentes establecidos para apoyar y examinar estrategias de desarrollo
sostenible, como las que se sugieren en otras reas de programas de la Agenda 21.
26.6. Los gobiernos, en cooperacin plena con las poblaciones indgenas y sus
comunidades, segn procediera, deberan: (a) Crear o fortalecer los mecanismos
nacionales para celebrar consultas con las poblaciones indgenas y sus
comunidades con miras a tener en cuenta sus necesidades e incorporar sus valores
y sus conocimientos y prcticas tradicionales o de otra ndole en las polticas y
programas nacionales en materia de ordenacin y conservacin de los recursos
naturales y en otros programas de desarrollo que puedan afectar a esas
poblaciones; (b) Cooperar en el plano regional, segn proceda, a fin de tratar las
cuestiones indgenas comunes con miras a reconocer y aumentar la participacin de
esas poblaciones en el desarrollo sostenible( Op.cit.)

De igual forma, las organizaciones no gubernamentales son objeto de regulacin


en este programa, como sujetos partcipes del desarrollo sustentable:
Captulo 27. Organizaciones no gubernamentales. Objetivos: 27.5. La sociedad,
los gobiernos y las organizaciones internacionales deberan desarrollar mecanismos
para que las organizaciones no gubernamentales pudieran desempear su papel de
asociadas en forma responsable y eficaz en el proceso del desarrollo sostenible y
ecolgicamente racional. 27.6. Para fortalecer la funcin de asociadas de las
organizaciones no gubernamentales, el sistema de las Naciones Unidas y los
gobiernos deberan iniciar, en consulta con las organizaciones no gubernamentales,
un proceso encaminado a examinar los procedimientos y mecanismos oficiales para

la participacin de estas organizaciones en todos los planos, desde la formulacin


de polticas y la adopcin de decisiones hasta la ejecucin.
... Actividades: (a) Examinar los modos de mejorar los procedimientos y mecanismos
actuales mediante los que las organizaciones no gubernamentales contribuyen a la
formulacin de polticas, la adopcin de decisiones, la ejecucin y la evaluacin, e
informar

al

respecto,

nivel

de

los

distintos

organismos,

en

debates

interinstitucionales y en las conferencias de las Naciones Unidas; (b) Sobre la base


del inciso a) supra, mejorar los mecanismos y procedimientos existentes en los
distintos organismos o, si no los hubiere, establecerlos para hacer uso de la
experiencia y las opiniones de las organizaciones no gubernamentales en materia de
formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas y programas; (c) Lograr la
participacin de las organizaciones no gubernamentales en todos los mecanismos o
procedimientos nacionales establecidos para ejecutar la Agenda 21, haciendo el
mejor uso de sus capacidades individuales en las esferas de la educacin, la
mitigacin de la pobreza y la proteccin y rehabilitacin del medio ambiente (
Agenda 21, 1992.)

Por ltimo, se hace mencin al sector de los agricultores y el papel que estos
deben desempear en la toma de decisiones sobre ambiente:
Captulo 32. Agricultores... 32.5. Se proponen los siguientes objetivos: (a)
Promover un proceso descentralizado de adopcin de decisiones mediante la
creacin y el fortalecimiento de organizaciones locales y de aldea que deleguen el
poder y la responsabilidad en los usuarios primarios de la tierra.(f) Aumentar la
participacin de los agricultores, sean hombres o mujeres, en la elaboracin y
aplicacin de polticas dirigidas a alcanzar estos fines, por conducto de las
organizaciones que los representen (Ibidem)

En esta misma Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el


Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro en 1992, se firma un nuevo convenio
internacional, que de igual manera destaca la necesidad de involucrar a la
sociedad civil en las decisiones referentes al uso y conservacin de la
biodiversidad.

Se trata del Convenio sobre la Diversidad Biolgica y sus Anexos I y II, el cual fue
aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7416 del 10 de junio de
1994 y forma parte, por lo tanto, de nuestro ordenamiento jurdico.

En el prembulo de este convenio se hace referencia al papel de las comunidades


en la gestin de la biodiversidad:
Las Partes Contratantes:... Reconociendo la estrecha y tradicional dependencia
de muchas comunidades locales y poblaciones indgenas que tienen sistemas de
vida tradicionales basados en los recursos biolgicos, y la conveniencia de
compartir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilizacin de los
conocimientos tradicionales, las innovaciones y las prcticas pertinentes para la
conservacin de la diversidad biolgica y la utilizacin sostenible de sus
componentes.
Reconociendo asimismo la funcin decisiva que desempea la mujer en la
conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y afirmando la
necesidad de la plena participacin de la mujer en todos los niveles de la
formulacin y ejecucin de polticas encaminadas a la conservacin de la diversidad
biolgica

( Convenio sobre la Diversidad Biolgica, 1994.)

En cuanto a los objetivos de este convenio, el mismo dispone:


Artculo 1.

Objetivos.

Los objetivos del presente Convenio, que se han de

perseguir de conformidad con sus disposiciones pertinentes, son la conservacin de


la diversidad biolgica, la utilizacin sostenible de sus componentes y la
participacin justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizacin de
los recursos genticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos
recursos y una transferencia apropiada de las tecnologas pertinentes, teniendo en
cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologas, as como
mediante una financiacin apropiada.

( Convenio sobre la Diversidad Biolgica 1994, art.1.)

Otro artculo importante es el que se refiere a la conservacin in situ de los


elementos de la diversidad biolgica, la cual deber respetar los usos y
conocimientos asociados que las comunidades han generado y propiciar la
participacin de stas en las decisiones sobre el tema:

Artculo 8. Conservacin in situ. Cada Parte Contratante, en la medida de lo


posible y segn proceda:
... j) Con arreglo a su legislacin nacional, respetar, preservar y mantendr los
conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas y
locales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservacin y
la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover su aplicacin ms
amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean esos conocimientos,
innovaciones y prcticas, y fomentar que los beneficios derivados de la utilizacin
de esos conocimientos, innovaciones y prcticas se compartan equitativamente
(Ibidem, art.8)

En igual sentido, el artculo 10 contempla lo siguiente:


Artculo 10. Utilizacin sostenible de los componentes de la diversidad
biolgica. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y segn proceda:
a) Integrar el examen de la conservacin y la utilizacin sostenible de los recursos
biolgicos en los procesos nacionales de adopcin de decisiones.
c) Proteger y alentar la utilizacin consuetudinaria de los recursos biolgicos, de
conformidad con las prcticas culturales tradicionales que sean compatibles con las
exigencias de la conservacin o de la utilizacin sostenible.
d) Prestar ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas
correctivas en las zonas degradadas donde la diversidad biolgica se ha reducido.
e) Fomentar la cooperacin entre sus autoridades gubernamentales y su sector
privado en la elaboracin de mtodos para la utilizacin sostenible de los recursos
biolgicos (Convenio sobre la Diversidad Biolgica, 1994, art.10.)

Todas estas disposiciones internacionales, que son parte del bloque de legalidad
nacional, disponen principios y normas programticas de carcter obligatorio, que
deberan de encontrar resonancia en la normativa de orden interno.

1.3 Normativa nacional

Con el decreto de creacin del Sistema Nacional de reas de Conservacin


(SINAC), se produce una reforma, por lo menos en lo normativo, en la concepcin
de la gestin ambiental y la participacin ciudadana que es profundizada por la
Ley de Biodiversidad que se analizar adelante.

El decreto 2465-2-MIRENEM de 20 de septiembre de 1995, que crea el


Reglamento General del Ministerio de Recursos Naturales Energa y Minas,
provoca una reestructuracin en la estructura administrativa de este Ministerio. Se
crean seis reas de accin (artculo 7), entre las cuales se encuentra el Sistema
Nacional de reas de Conservacin (SINAC).

El artculo 11 de este reglamento detalla la conformacin del SINAC, concentrando


en una sola Direccin Superior de Recursos Naturales, al Servicio de Parques
Nacionales, a la Direccin Forestal, a la Direccin de Vida Silvestre y a las
Direcciones Regionales que en adelante pasan a llamarse reas de Conservacin.

Dice el inciso E del artculo 12 que es funcin de la Direccin Superior de


Recursos Naturales coordinar a nivel interinstitucional, con grupos organizados y
organismos no gubernamentales, la ejecucin de las polticas de recursos
naturales y desarrollo sostenible emanadas del Despacho Ministerial. Agrega el
inciso B de la seccin dos del mismo artculo que es funcin de las reas de
Conservacin:
"Proponer y ejecutar, previa autorizacin correspondiente, planes programas y
proyectos de desarrollo local y regional, promoviendo la cooperacin y participacin
de la sociedad civil..." (MIRENEM 1995, art.12.)

Estas primeras normas han posibilitado un marco legal, el cual comprende


espacios de participacin ciudadana dentro del proceso de desconcentracin y
reestructuracin que sufre el MINAET, por el cual se amplan las competencias

administrativas de las reas de conservacin, brindndoles mayor autonoma


funcional.

La Ley orgnica del ambiente es una ley marco que contiene una serie de
principios generales que deben operacionalizarse en otras normas de rango
inferior. Sin embargo, es un importante referente en el campo de la participacin
ciudadana.

Este cuerpo normativo, del ao de 1995 seala un principio general de


participacin:
Artculo 6.- Participacin de los habitantes. "El Estado y las municipalidades,
fomentarn la participacin activa y organizada de los habitantes de la Repblica, en
la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." (Ley
Orgnica del Ambiente, 1995, art.6.)

ste es el principio general mediante el cual el Estado define una nueva visin de
la gestin ambiental en la que se reconoce la participacin de los habitantes del
pas y gobiernos locales. Este principio lo operacionaliza esta ley a travs de la
estructura de los Consejos Regionales Ambientales (CRA), cuya regulacin se
establece en otros artculos de esta ley.

Con la Ley de biodiversidad el Sistema Nacional de reas de Conservacin


adquiere rango legal, lo que le d mayor estabilidad y certeza jurdica y
administrativa.
Artculo 22.- Sistema Nacional de reas de Conservacin. "Crase el Sistema
Nacional de reas de Conservacin, en adelante denominado Sistema, que tendr
personera jurdica propia; ser un sistema de gestin y coordinacin institucional,
desconcentrado y participativo, que integrar las competencias en materia forestal,
vida silvestre, reas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energa, con el fin de
dictar polticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en
el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la

Direccin General de Vida Silvestre, la Administracin Forestal del Estado y el


Servicio de Parques Nacionales ejercern sus funciones y competencias como una
sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los
objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del
Sistema la proteccin y conservacin del uso de cuencas hidrogrficas y sistemas
hdricos."(Ley de Biodiversidad, 1998, art. 22.)

Este rgano desconcentrado con personera jurdica propia, tiene la siguiente


organizacin administrativa:
Artculo 23. "El Sistema estar conformado por los siguientes rganos:
1.- El Consejo Nacional de reas de Conservacin.
2.- La Secretara Ejecutiva.
3.- Las estructuras administrativas de las reas de Conservacin.
4.- Los consejos regionales de reas de Conservacin.
5.- Los consejos locales

( Op.cit, art. 23.)

El SINAC como rgano desconcentrado est estructurado alrededor de once


reas de conservacin, como unidades poltico administrativas, cuya estructura
administrativa es definida por ley:
Artculo 27. "Las reas de Conservacin estarn conformadas por las siguientes
unidades administrativas:
a) El Consejo Regional del rea de Conservacin.
b) La Direccin Regional de rea de Conservacin.
c) El comit cientfico-tcnico.
d) El rgano de administracin financiera de las reas protegidas. ( Op.cit, art. 27.)

La ley establece que el Consejo Regional ser parte de la estructura administrativa


del rea de Conservacin, disposicin que se complementa con el siguiente
artculo:
Artculo 29. "El Sistema ejercer la administracin de las reas de Conservacin por
medio de un Consejo Regional, el cual se integrar, mediante convocatoria pblica,

que realizar el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no


gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones
pblicas presentes en el rea.
Estar conformado por el funcionario responsable del rea protegida y contar con un
mnimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el rea,
electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para este
efecto; siempre deber elegirse a un representante municipal. En aquellas
circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas para integrar el
Consejo, corresponder a las municipalidades designarlos en coordinacin con el
representante del Sistema.
Estos Consejos tendrn la estructura de organizacin que indique el reglamento de
esta ley, la cual contar, como mnimo, con un Presidente, un Secretario, un Tesorero
y dos Vocales, todos electos de su seno, as como un representante del Sistema,
quien siempre funcionar como Secretario Ejecutivo.
En las reas de Conservacin donde sea necesario, por su complejidad, podrn
crearse, por acuerdo del Consejo Regional del rea de Conservacin, Consejos
Locales, cuya constitucin se definir en el acuerdo de creacin. Cada Consejo
Regional establecer su propio reglamento en el marco de la legislacin vigente, el
cual ser sometido al Consejo Nacional para la aprobacin final. En este reglamento
se establecer un porcentaje del ingreso econmico total de las reas de
Conservacin para su funcionamiento( Ley de Biodiversidad, 1998, art. 29)

Ser facultad de cada rea de conservacin la creacin de los consejos locales


que se consideren necesarios. Ninguna ley estipula restricciones en este sentido,
por lo tanto, es perfectamente factible, desde el punto de vista legal, la creacin de
consejos locales en las reas protegidas.

1.4 Instancias de participacin ciudadana en materia ambiental

Distintos cuerpos normativos han creado diversas instancias de participacin


ciudadana. Se analizaran a fondo tres de estas; la primera son los Consejos
locales ambientales, luego los Consejos regionales ambientales y por ltimo la
Comisin nacional para la gestin de la biodiversidad, abarcndose as los
mbitos de gestin local, regional y nacional. Posteriormente se har una mencin
general sobre los Comits de manejo de reas protegidas.

Consejos Locales Ambientales

La norma que le da origen a esta modalidad es el Decreto Ejecutivo nmero


22481-MIRENEM de 24 de agosto de 1993. Tambin, existen menciones en la Ley
Orgnica del Ambiente en su artculo 9 y en la Ley de Biodiversidad, en donde se
faculta a los Consejos Regionales Ambientales y a las Direcciones de las reas de
Conservacin a establecer los Consejos Locales que sean necesarios para su
gestin, en los artculos 23 y 29.

El artculo 9 de la Ley Orgnica del Ambiente determina que estos consejos


locales sern parte de los Consejos Regionales Ambientales, aunque, por error se
habla en el inciso d) de Consejos Regionales, debindose entender, Consejos
Locales, reza este numeral:
Artculo 9. Integracin
Los Consejos Regionales Ambientales, estarn integrados de la siguiente
manera:
...d) Un representante de cada uno de los Consejos Regionales relacionados con el
ambiente que operen en la regin...(Ley Orgnica del Ambiente, 1995, art.9.)

Por su parte en la Ley de Biodiversidad, se contempla la potestad que tienen los


Consejos Regionales de crear los Consejos Locales:
Artculo 29.- Consejo Regional del rea de Conservacin
...En las reas de Conservacin donde sea necesario, por su complejidad, podrn
crearse, por acuerdo del Consejo Regional del rea de Conservacin, Consejos
Locales, cuya constitucin se definir en el acuerdo de creacin..." (Ley de
Biodiversidad, N. 7788 de 30 de abril de 1998, art. 29.)

Los Consejos Locales surgen como una de las primeras figuras de participacin
ciudadana

en

la

gestin

ambiental,

especialmente

concebidas

para

el

involucramiento de las comunidades aledaas a las reas protegidas en las


polticas y programas del MINAE.

Con la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente, en 1994, vuelven a cobrar


relevancia estos Consejos Locales, pues por primera vez se contempla esta figura
en una ley, al incorporarlos como parte de los Consejos Regionales Ambientales.

Los Consejos Locales tienen tres tipos de funciones bsicas segn el artculo 4 del
decreto en mencin: Una primera funcin es la de proponer, recomendar y
conocer las polticas y lineamientos generales de manejo del rea protegida y sus
recursos financieros, as como las acciones a seguir en materia de conservacin,
proteccin y desarrollo sostenible de su zona de influencia. (Artculo 4, incisos a, b
y d).

Tambin, tienen la funcin de colaborar con las instituciones estatales en la


fiscalizacin del manejo de las reas protegidas, en su proteccin, desarrollo y en
general, en todos los aspectos concernientes al rea de conservacin (artculo 4,
incisos e, g y h).

Por ltimo, otra funcin, es la de facilitar la coordinacin entre las organizaciones


comunales y la sociedad civil por un lado; y las instituciones estatales por el otro,
con el propsito de alcanzar los objetivos propuestos, (artculo 4, inciso c).

Seala el Considerando tercero del decreto de creacin que:


es necesario involucrar a las comunidades en los programas de conservacin y
desarrollo sostenible que ejecuta el Servicio de Parques Nacionales con el fin de que
participen en la proposicin de iniciativas y realizacin de gestiones, que se
consideren beneficiosas para las reas de Conservacin y para las mismas
comunidades". (MIRENEM, 1993,)

Como se observa, este principio se refiere a dos formas de participacin


diferentes; por un lado, habla de "proposicin de iniciativas" y tambin habla de
involucrar a las comunidades con el fin de que participen en la realizacin de
gestiones.

Una de las ventajas que presenta esta instancia se encuentra en su conformacin,


ya que la misma se podra adecuar segn la realidad concreta de cada regin
donde se establezcan, respondiendo mejor de esta forma, a las dinmicas propias
de cada comunidad, de cada cultura.

Por otra parte, el artculo 6 del decreto de creacin les otorga a estos Consejos la
potestad de auto-reglamentarse:
"cada consejo local tendr su propio manual de operacin y organizacin, que
deber estar debidamente aprobado por la Direccin del Servicio de Parques
Nacionales" (MIRENEM 1993) ;

en la actualidad el SINAC.

De lo anterior se concluye que a estas instancias se le han asignado funciones


que se han limitado a la consulta, la opinin y la proposicin.

Consejos Regionales Ambientales

La ley marco del derecho ambiental costarricense, la Ley Orgnica del Ambiente,
crea estas instancias desconcentradas:
Artculo 7.- Creacin de los Consejos Regionales Ambientales "Se crean los
Consejos Regionales Ambientales, adscritos al Ministerio del Ambiente y Energa,
como mxima instancia regional desconcentrada, con participacin de la sociedad
civil, para el anlisis, la discusin, la denuncia y el control de las actividades, los
programas y los proyectos en materia ambiental."

( Op.cit, art.7.)

En este artculo queda definido el alcance de la participacin ciudadana a que


hace referencia la ley. Ntese sin embargo que queda ausente del mismo la "toma
de decisiones" que se mencionaba en el artculo 6, lo cual significa un retroceso
en cuanto a los verdaderos alcances de estas estructuras.

En lo que respecta al las funciones de estos rganos, el artculo 8 indica:


Las funciones de los Consejeros Regionales Ambientales son las siguientes:
a) Promover, mediante actividades, programas y proyectos, la mayor participacin
ciudadana en el anlisis y la discusin de las polticas ambientales que afectan la
regin.
b) Analizar, discutir y pronunciarse sobre la conveniencia y la viabilidad de las
actividades, los programas y los proyectos que en materia ambiental, promueva el
Ministerio del Ambiente y Energa o cualquier otro ente del Estado.
c) Atender denuncias en materia ambiental y gestionar, ante los rganos pertinentes,
las acciones respectivas.
d) Proponer actividades, programas y proyectos de educacin, que fomenten las
bases de una nueva actitud hacia los problemas del ambiente y sienten los
fundamentos para consolidar una cultura ambiental.
e) Desarrollar y poner en prctica actividades, programas y proyectos de educacin,
que fomenten las bases de una nueva actitud hacia los problemas del ambiente y
sienten los fundamentos para consolidar una cultura ambiental. (Op.cit, art.8)

Este otro artculo evidencia con mayor fuerza lo dicho antes. En realidad, las
funciones que esta ley le otorga al CRA son las de "analizar, discutir,
pronunciarse, promover" palabras que en ningn sentido implican "decidir"
"nombrar" "aprobar".

En la Ley Forestal, en su captulo IV, se hace referencia a estos consejos


regionales y en el numeral 12 de dicho cuerpo normativo se extienden las
competencias que se haban otorgado a estas instancias en la Ley Orgnica del
Ambiente; haciendo especial nfasis en la materia forestal. En lo que interesa el
artculo citado reza:

Artculo 12. Funciones. Los Consejos Regionales Ambientales, creados por ley N.
7554, del 4 de octubre de 1995, se reunirn por lo menos una vez cada dos meses y
tendrn, adems, las siguientes funciones:
Conocer y analizar los problemas forestales de la regin donde estn constituidos
y coadyuvar al control y la proteccin forestales.

Participar activamente en la concepcin y formulacin de las polticas regionales

de incentivo a la reforestacin...
d) Dar seguimiento al avance y cumplimiento de las polticas regionales de
desarrollo forestal y pronunciarse sobre ellos... (Ley Forestal, 1996, art.12.)

Es en la Ley de Biodiversidad donde se especifican los mecanismos y requisitos


legales para lograr su integracin y conformacin:
Artculo 29.- Consejo Regional del rea de Conservacin
"El Sistema ejercer la administracin de las reas de Conservacin por medio de
un Consejo Regional, el cual se integrar, mediante convocatoria pblica, que
realizar el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no
gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones
pblicas presentes en el rea.
Estar conformado por el funcionario responsable del rea protegida y contar con
un mnimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el
rea, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para
este efecto; siempre deber elegirse a un representante municipal. En aquellas
circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas para integrar el
Consejo, corresponder a las municipalidades designarlos en coordinacin con el
representante del Sistema.
Estos Consejos tendrn la estructura de organizacin que indique el reglamento de
esta ley, la cual contar, como mnimo, con un Presidente, un Secretario, un
Tesorero y dos Vocales, todos electos de su seno, as como un representante del
Sistema, quien siempre funcionar como Secretario Ejecutivo.
En las reas de Conservacin donde sea necesario, por su complejidad, podrn
crearse, por acuerdo del Consejo Regional del rea de Conservacin, Consejos
Locales, cuya constitucin se definir en el acuerdo de creacin. Cada Consejo
Regional establecer su propio reglamento en el marco de la legislacin vigente, el
cual ser sometido al Consejo Nacional para la aprobacin final. En este reglamento

se establecer un porcentaje del ingreso econmico total de las reas de


Conservacin para su funcionamiento." (Ley Forestal, 1996, art.12.)

En el artculo 30 se le asignan nuevas funciones, de las cuales se destacan las


siguientes:
Artculo 30. Funciones del Consejo Regional El Consejo tendr las siguientes
funciones:
1. Velar por la aplicacin de las polticas en la materia.
2. Velar por la integracin de las necesidades comunales en los planes y actividades
del rea de Conservacin.
3. Fomentar la participacin de los diferentes sectores del rea en el anlisis, la
discusin y la bsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados
con los recursos naturales y el ambiente...
4. Aprobar las estrategias, las polticas, los lineamientos, las directrices, los planes y
los presupuestos especficos del rea de Conservacin, a propuesta del Director del
rea y del comit cientfico-tcnico...
5. Recomendar, al Consejo Nacional de reas de Conservacin, la creacin,
modificacin o el cambio de categora de sus reas silvestres protegidas... ( Ley de
Biodiversidad, N. 7788 de 30 de abril de 1998, art. 30.)

Otra de las funciones que tiene el Consejo Regional Ambiental es el de participar


en la elaboracin del Plan de Trabajo Anual del rea y darle seguimiento,
evaluando resultados, recomendando modificaciones y asumiendo la parte
correspondiente a la participacin ciudadana en la ejecucin del plan.

El Consejo Regional Ambiental est concebido como un rgano en el cual debe


existir algn nivel de participacin de la sociedad civil en la gestin de las reas de
Conservacin y la Ley Orgnica del Ambiente los establece como figura legal
obligatoria para todas las reas de conservacin.

Finalmente, la ley de Biodiversidad, en cierta medida otorga alguna capacidad en


la toma de decisiones a los Consejos Regionales, la cual les da la atribucin de
proponer la terna que elige al Director del rea, as como competencias para
aprobar los presupuestos, los planes y programas de cada rea de conservacin.

La figura del Consejo Regional Ambiental abre la posibilidad de participacin a la


sociedad civil mediante el mecanismo de los Consejos Locales, los cuales pueden
ser establecidos a criterio del rea de Conservacin, la cual puede otorgar el
estatus de Consejo Local a determinado espacio de participacin, para que sus
representantes tengan cabida en el Consejo Regional.

Es en cuanto a la integracin de estos consejos de donde se deriva una serie de


implicaciones para la participacin ciudadana, pese a que su conformacin no es
la ms idnea, como se ver a continuacin:
Artculo 9.- Integracin. Los Consejeros Regionales Ambientales, estarn
integrados de la siguiente manera:
a) Uno de los gobernadores provinciales que atienden la regin, quien lo presidir.
b) Un representante de la Liga de Municipalidades.
c) Un representante de las organizaciones ecolgicas.
d) Un representante de cada uno de los Consejos Regionales relacionados con el
ambiente que operen en la regin.
e) Un representante de los gobiernos estudiantiles de centros de enseanza
secundaria ubicados en la regin.
f) Un representante de las cmaras empresariales que operen o estn representadas
en la regin. (Op.cit, art.9.)

En este artculo se plantea que la integracin de los Consejos Regionales


Ambientales, es uniforme para todas las reas de conservacin, ignorndose las
diferencias que la realidad de cada regin impone, por lo que el nmero y
calidades de los y las integrantes debera ser definido en cada rea de
conservacin de acuerdo con sus necesidades, posibilidades y realidades.

Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad

La Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad (CONAGEBIO), es un


rgano desconcentrado, creado en la Ley de Biodiversidad, que en su artculo 14
designa adems sus atribuciones. En lo que interesa, dice el numeral indicado:

Artculo14 -De la Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad. Crase la


Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad, con personera jurdica
instrumental, como rgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energa.
Tendr las siguientes atribuciones:
1. Formular

las

polticas

nacionales

referentes

la

conservacin,

el

uso

ecolgicamente sostenible y la restauracin de la biodiversidad, sujetndose a la


convencin sobre diversidad biolgica y otros convenios y tratados internacionales
correspondientes, as como a los intereses nacionales.
2. Formular las polticas y responsabilidades establecidas en los captulos IV, V y VI de
esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.
3. Formular y coordinar las polticas para el acceso de los elementos de la
biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia
cientfico-tcnica y la distribucin justa de los beneficios que, para los efectos del
ttulo V de esta ley, se denominarn normas generales.
4. Formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento...
(Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, art.14. )

En lo que concierne a la participacin ciudadana en este rgano, diferentes


representantes de diversos sectores sociales lo conforman. Su integracin est
establecida por ley, precisamente en el artculo 15:

Artculo 15 - Integracin. Integrarn la Comisin:


El Ministro de Ambiente y Energa o su representante. Ser, adems el
Presidente de la Comisin y el responsable de su buen funcionamiento.
El Ministro de Agricultura o su representante.
El Ministro de Salud o su representante.
El Director Ejecutivo del Sistema Nacional de reas de Conservacin.
Un representante del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.
Un representante del Ministerio de Comercio Exterior.

Un representante de la Asociacin Mesa Nacional Campesina.


Un representante de la Asociacin Mesa Nacional Indgena.
Un representante del Consejo Nacional de Rectores.
Un representante del la Federacin Costarricense para la Conservacin del
Ambiente.
Un representante de la Unin Costarricense de Cmaras de la Empresa
Privada....(Ley de Biodiversidad, 1998, art.15.)

Se le asigna a este rgano, por ley una atribucin adicional a las sealadas
anteriormente:
ARTCULO 21- Consulta obligatoria. La Comisin actuar como rgano consultor
del poder Ejecutivo y de las instituciones autnomas en materia de biodiversidad, las
cuales podrn consultar a la Comisin antes de autorizar los convenios, nacionales e
internacionales, o de establecer o ratificar acciones polticas que incidan en la
conservacin y el uso de la biodiversidad.. (Ley de Biodiversidad, N1998, art.21.)

Creada por la Ley de Biodiversidad, es otro rgano con representacin de la


sociedad civil y de un gran nmero de entidades estatales. Estos representantes
son electos a lo interno de cada uno de los sectores por un perodo de tres aos,
pudiendo ser reelectos.

Los mecanismos de participacin en la comisin estn definidos por ley. En este


rgano la sociedad civil y el Estado intervienen en la toma de decisiones en forma
cogestionaria, aunque por su integracin hay mayor cantidad de representantes
estatales que de la sociedad civil, es una situacin de hecho que se ha dado al
promulgarse el reglamento interno y que en las condiciones actuales de
representatividad, deja a la sociedad civil en total desventaja frente al Estado que
tiene una representacin mayoritaria en ella.

El principal nivel de participacin que presenta es el de cogestin, ya que en


materia de biodiversidad es el rgano competente para tomar decisiones y definir
las grandes polticas y estrategias nacionales.

La composicin de la CONAGEBIO no corresponde con el resto de estructuras


que operan en el marco del SINAC, ya que la misma debera tener representacin
de los Consejos Regionales Ambientales, pues estos vienen a ser expresiones
ms representativas de la sociedad civil y de lo local, al tener en su seno
representacin de las municipalidades, de los consejos locales, de las
organizaciones comunales y ambientalistas.

Comits de manejo de reas protegidas

No existe una nica norma que les d sustento a estas figuras como parte del
Ordenamiento Jurdico. Por el contrario, lo que existe son dos decretos de
creacin individuales que corresponden a cada uno de los dos comits de este
tipo existentes en el pas.

Ambos comits fueron creados mediante decreto, el primero es el nmero 26929MINAE de 13 de abril de 1998 y el segundo corresponde al decreto ejecutivo
25595 de 11 de octubre de 1996. A ambos comits de manejo se les ha otorgado
el estatus de "consejo local a travs de la Direccin del rea de Conservacin La
Amistad Caribe, por lo que pasan a estar regulados por la normativa que rige a
estos consejos (Ley Orgnica del Ambiente y Ley de Biodiversidad).

Solamente existen dos experiencias de este tipo en todo el pas. Ambas en el rea
de Conservacin La Amistad Caribe. Una de stas es el Comit de Manejo del
Parque Nacional Cahuita y la otra es la conformada por los comits locales de
Gandoca y Manzanillo y el Comit asesor del Refugio de Vida Silvestre GandocaManzanillo. Ambas tienen como propsito la coadministracin de dichas reas
protegidas, lo que podra propiciar la incorporando de las comunidades en la toma
de decisiones.

El Comit de Manejo de Gandoca-Manzanillo, dividido en sus dos comits zonales


y en el comit asesor tiene la responsabilidad de cogestionar el Refugio junto al
MINAE con base en un Plan de Manejo previamente elaborado en forma conjunta.
Este plan de manejo contempla una zonificacin de uso del suelo, criterios para el
uso sostenido de los recursos, adems de establecer los procedimientos para que
los correspondientes comits sean los rganos competentes para la tramitacin de
los distintos permisos de uso, de construccin y de aprovechamiento de recursos.

Es facultad de cada rea de conservacin crear los consejos locales que


considere necesarios para su funcionamiento, por lo tanto, la decisin de la
direccin del rea de Conservacin La Amistad Caribe de darle este estatus a
ambos comits de manejo es coherente con la legislacin vigente, y resulta una
acertada poltica para reforzar los fundamentos legales de este tipo de figuras.

2. Pueblos indgenas y participacin ciudadana


2.1 El derecho a la participacin indgena en la toma de decisiones

A partir de la relevancia que en distintos mbitos (acadmico, polticas pblicas,


jurisprudencial) han cobrado los derechos de tercera generacin o derechos
comunitarios, dentro de los cuales el derecho a un ambienta sano y equilibrado, el
derecho a la participacin y consulta de los pueblos indgenas y a la diversidad
cultural, son fundamentales; resulta vital, analizar el marco jurdico que regula las
relaciones de los pueblos indgenas con los recursos naturales y su derecho a la
autodeterminacin.

La importancia de ese anlisis se sustenta en dos elementos; el primero, se refiere


a que viven en Costa Rica 8 culturas indgenas, que despliegan desde otras
cosmovisiones o matrices culturales formas de reracionamiento social y con la
madre naturaleza, distintas a la occidental.

El segundo elemento tiene que ver con la gran cantidad y calidad de los recursos
naturales que se encuentran, por lo menos de manera legal formal, dentro de las
jurisdicciones de los territorios indgenas declarados como tales, y su importancia
estratgica para la reproduccin material y cultural de estos pueblos y de la
poblacin en general. Para ilustrar este punto se debe tener presente, que los
territorios indgenas abarcan una superficie de 330.271 ha aproximadamente y
albergan alrededor del 20% del bosque natural que se encuentra fuera de las
reas protegidas. (Mesa Nacional Indgena, 2002.)

Este estudio tiene como premisa a la hora de abordar los derechos indgenas a la
autodeterminacin y el derecho de estos pueblos al uso, aprovechamiento y
conservacin de los recursos naturales; el principio de que solo estos pueblos
pueden alegar el dominio absoluto sobre sus territorios o jurisdicciones.

Esta premisa, encuentra su fundamento legal en el artculo 2 de la Ley Indgena


(N.6172 de 1977), segn el cual, la comunidad indgena es la propietaria nica de
los territorios; los cuales se inscriben a nombre de las Asociaciones de Desarrollo
Integral (Adi); reconocindose el derecho humanos de los indgenas sobre las
tierras que poseen por solo el hecho de ser indgenas. Al respecto seala Rubn
Chacn:
Como se dijo, las jurisdicciones indgenas son propiedad de la comunidad que se
expresa a travs de las adi, y cada miembro de la comunidad tiene sobre la tierra que
ocupa el derecho de ocuparla y de disponer de sus frutos (Chacn, Rubn, 2004)

Se parte de la autonoma indgena, como principio tendencial que debe guiar el


anlisis y del cual deberan de partir las polticas pblicas sobre el tema y las
acciones de los distintos actores del sistema judicial; la autonoma entendida como
el ejercicio de la toma de decisiones autnomas de los pueblos indgenas sobre el
como quieren vivir, sobre el uso y el relacionamiento con los recursos naturales y
culturales asociados.

Pretende este estudio, aportar un anlisis crtico sobre parte del marco jurdico
que regula o intenta regular la participacin de los pueblos y su relacin con la
naturaleza.

Se parte de una concepcin amplia de participacin indgena, entendida como la


participacin de

los pueblos indgenas en los procesos de toma de

decisiones en materias que los afecten como pueblos, para efectos de este
trabajo.

El sistema jurdico costarricense reconoce por medio del Convenio 169 de la OIT
el derecho de los pueblos indgenas a la consulta. La consulta entendida de
buena fe, implica que se abran espacios previos que posibiliten el conocimiento
del tema a consultar (informacin), bajo la idea de que no es posible responder a
algo si no se conoce previamente.

Lo anterior implica la participacin plena de los pueblos indgenas. El proceso de


consulta debe darse ante las entidades representativas indgenas (sean estas las
Asociaciones de Desarrollo Indgenas ADI- y las dems entidades propias de los
indgenas que existan dentro de los territorios).

La Sala Constitucional establece la obligacin, por parte del Estado, de propiciar


los medios necesarios para la plena participacin de las comunidades indgenas,
entendindose sta como la participacin en toma de decisiones:
" IV.- Como ya la Sala seal, el Derecho de la Constitucin, instaura la
responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indgenas de instrumentos
adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que
les ataen

( Ibidem.)

El derecho a la consulta y a la participacin en la toma de decisiones de los


pueblos indgenas se encuentra consagrado en la legislacin internacional, dos
instrumentos internacionales que forman parte de nuestro ordenamiento jurdico

son analizados a continuacin; el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las


Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas

2.2 Marco legal internacional

Convenio 169 de la organizacin mundial del trabajo

Siendo el Convenio 169 de la OIT un instrumento de referencia en la doctrina y la


elaboracin jurisprudencial, en materia de ambiente y desarrollo, derechos
consuetudinarios de las comunidades y la participacin de los pueblos en las
decisiones que los atae, se analizan a continuacin algunas de sus disposiciones
ms relevantes:
La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo: Convocada
en Ginebra por el Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajo,
y congregada en dicha ciudad el 7 de junio de 1989, en su septuagsimo sexta
reunin:
Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su desarrollo econmico y a mantener y
fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en
que viven.
Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos no pueden gozar de los
derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la poblacin de
los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han
sufrido a menudo una erosin.
Recordando la particular contribucin de los pueblos indgenas y tribales a la
diversidad cultural, a la armona social y ecolgica de la humanidad y a la
cooperacin y comprensin internacionales... (Convenio No. 169 sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1992.)

Los gobiernos signatarios debern programar y ejecutar acciones que promuevan


el respeto por las costumbres y derechos fundamentales de estos pueblos:

Artculo 2. 1.- Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar,


con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica
con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su
integridad.
2.-Esta accin deber incluir medidas:
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y
culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus
costumbres y tradiciones, y sus instituciones... (Ibidem, art. 2.)

En este mismo sentido seala el numeral tercero:


Artculo 3. 1.- Los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los
derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin.
Las disposiciones de este Convenio se aplicarn sin discriminacin a los hombres y
mujeres de esos pueblos ( Ibidem, art. 3.)

El artculo 6 establece el derecho de consulta que en el caso de las comunidades


indgenas se constituye en un mecanismo de participacin de las mismas, as
reconocido por la doctrina y la jurisprudencia constitucional costarricense:
Artculo 6. 1.- Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
debern:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y
programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de
esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para
este fin.
2.-Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse
de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas

(Convenio No. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1992,
art. 6.)

En el artculo 7 se avanza en el nivel de participacin de los pueblos indgenas, al


determinarse la necesidad de la participacin de stos en la formulacin de las
estrategias y planes que puedan afectarles:
Artculo 7. 1.- Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus
prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte
a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan
o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar
en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2.- El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y
educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber
ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde
habitan.

Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern

tambin elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.


3.- Los gobiernos debern velar porque, siempre que haya lugar, se efecten
estudios, en cooperacin con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.

Los resultados de estos

estudios debern ser considerados como criterios fundamentales para la ejecucin


de las actividades mencionadas.
4.- Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que
habitan( Op.cit, art. 7)

Por ltimo, el numeral 15 de este convenio, hace referencia al derecho de estos


pueblos sobre los recursos naturales y su participacin en su destino:
Artculo 15. 1.- Los derechos de los pueblos interesados en los recursos
naturales existentes en tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos
comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin

y conservacin de dichos recursos (Convenio No. 169 sobre Pueblos Indgenas y


Tribales en Pases Independientes, 1992, art. 15 .)

Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos


indgenas

Aunque de reciente data, aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre


de 2007;esta Declaracin viene a profundizar y ampliar, por lo menos
formalmente, los derechos de los pueblos indgenas contenidos en el Convenio
169 de la OIT y a refuerzas esos derechos en el plano de los ordenamientos
jurdicos internos.

En su artculo primero se establece el principio de la no discriminacin y la


igualdad:
Artculo 1
Los indgenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de
todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la
Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y la
normativa internacional de los derechos humanos. (Organizacin de las Naciones
Unidas, 2007)

En los numerales tercero y cuarto, se habla de la libre determinacin, autonoma y


autogobierno de estos pueblos como principios y derechos bsicos reconocidos
por la legislacin internacional:
Artculo 3
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese
derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su
desarrollo econmico, social y cultural.

Artculo 4
Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen
derecho a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus
asuntos internos y locales, as como a disponer de los medios para financiar sus
funciones autnomas.

Los pueblos pueden participar en sus propias instituciones, pero adems, podrn
participar plenamente en instituciones de carcter estatal, segn el artculo quinto:
Artculo 5
Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias
instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la
vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica,
social y cultural del Estado.

El principio del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos


indgenas como un principio transversal y estructural de los derechos de estos
pueblos es establecido en el artculo dcimo de esta Declaracin:
Artculo 10
Los pueblos indgenas no sern desplazados por la fuerza de sus tierras o
territorios. No se proceder a ningn traslado sin el consentimiento libre, previo e
informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una
indemnizacin justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opcin del regreso.

El derecho a la consulta, la participacin en la toma de decisiones por medio de


sus propias instituciones y el principio de la buena fe en estos procesos, son
contenidos en los numerales 18 y 19 de este cuerpo normativo:
Artculo 18
Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en
las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos
por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y
desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones.

Artculo 19
Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos
indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de
adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo e informado.

Reforzando la libre determinacin de estos pueblos en la definicin de sus estilos


de vida, el artculo 23 dispone:
Artculo 23
Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y
estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos
indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin
de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que
les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias
instituciones.

En el caso de actividades militares dentro de los territorios indgenas los Estados


se encuentra en la obligacin de contar con el consentimiento libre, previo e
informado de las comunidades, segn el numeral 30:
Artculo 30
1. No se desarrollarn actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos
indgenas, a menos que lo justifique una razn de inters pblico pertinente o que se
haya acordado libremente con los pueblos indgenas interesados, o que stos lo
hayan solicitado.
2. Los Estados celebrarn consultas eficaces con los pueblos indgenas interesados,
por los procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones
representativas, antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares.

En cuanto al uso, acceso y disfrute de los recursos naturales por parte de estas
culturas, se establece el derecho de estos a determinar sus prioridades y a ser
consultados de buena fe ante cualquier iniciativa que los afecte, segn el artculo
32:

Artculo 32
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y
estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras o territorios y otros
recursos.
2. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos
indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a
fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier
proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en
relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales,
hdricos

de

otro

tipo.

3. Los Estados establecern mecanismos eficaces para la reparacin justa y


equitativa por esas actividades, y se adoptarn medidas adecuadas para mitigar las
consecuencias nocivas de orden ambiental, econmico, social, cultural o espiritual.

La libre determinacin en relacin a su identidad, cultura y costumbres, tambin es


establecida en el numeral 33:
Artculo 33
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar su propia identidad o
pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones. Ello no menoscaba el
derecho de las personas indgenas a obtener la ciudadana de los Estados en que
viven.
2. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar las estructuras y a elegir la
composicin de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.

Por ltimo, los Estados estn en la obligacin de consultar a los pueblos indgenas
antes de adoptar cualquier medida tendiente a regular esta Declaracin;
Artculo 38
Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas, adoptarn las
medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la
presente Declaracin.

Los instrumentos jurdicos internacionales supra analizados hacen referencia a la


necesidad de entender la participacin ciudadana en un sentido amplio, el cual
implica la participacin en la toma de decisiones por parte de las personas y
pueblos.

2.3 Normativa Nacional

En el mbito nacional, existen distintas instancias de participacin indgena, muy


diversas en su naturaleza jurdica y en los alcances sobre la participacin de los
pueblos indgenas en la toma de decisiones que los afectan.

Asociaciones de desarrollo indgena

nicamente, se analizaran el concepto de territorios indgenas y la figura de las


Asociaciones de Desarrollo, abarcndose as el territorio en donde se
desenvuelven estas culturas y la figura organizativa que es reconocida
expresamente por la ley. Esta ltima dista mucho de las formas organizativas
propias que han construido los pueblos indgenas y que, como se indic
anteriormente, son de reconocimiento obligatorio por parte de las autoridades
administrativas y judiciales, de acuerdo con instrumentos internacionales como el
convenio N.169 de la OIT.

Es importante recalcar que, en realidad, estas comunidades desarrollan sus


propias estructuras y dinmicas para la toma de decisiones, con formas
particulares de participacin.

Los territorios indgenas, desde el punto de vista jurdico, son:


extensiones territoriales afectadas por ley, que tienen como objetivo fundamental
el asentamientos de grupos (pueblos) indgenas, dentro de su jurisdiccin (Chacn,
Rubn,1988, p.11)

El concepto de reservas indgenas est enmarcado dentro de las reas protegidas


de este pas (reservas biolgicas, parques nacionales). Sin embargo, es
conveniente advertir que en este caso slo las reservas indgenas estn
conformadas por seres humanos, que son los sujetos de tutela, a diferencia de las
otras reas afectadas que lo que tienen son objetos de tutela (recursos forestales,
flora y fauna).

La Ley N. 6172 del 29 de noviembre de 1977 (Ley Indgena), ley vigente en este
tema, es el fundamento legal de las territorios indgenas, que se constituyen en
jurisdicciones especiales. En el artculo 3 de este cuerpo normativo se encuentran
las caractersticas jurdicas de estos territorios:
Las reservas indgenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y
exclusivas para las comunidades indgenas que las habitan...(Ley Indgena, art.3.)

En lo que tiene que ver con las dinmicas y organismos para la participacin
comunitaria, como se indic anteriormente, en realidad estas comunidades tienen
sus propios instrumentos para la toma de decisiones. Sin embargo, la Ley
Indgena y su reglamento prevn la figura de las Asociaciones de Desarrollo
Comunal, vigentes para todo el pas, con algunas modificaciones. Al respecto, el
artculo cuatro de la Ley Indgena reza:
Las reservas sern regidas por los indgenas en sus estructuras comunitarias
tradicionales o de las leyes de la Repblica que los rijan, bajo la coordinacin y
asesora de CONAI.
La poblacin de cada una de las reservas constituye una sola comunidad,
administrada por un consejo directivo representante de toda la poblacin; del
Consejo principal dependern comits auxiliares si la extensin geogrfica lo
amerita (Ley Indgena,1977, art.4)

Aun cuando el numeral supra citado establece que estas comunidades se regirn
por medio de sus estructuras comunitarias tradicionales, el reglamento a esta ley
dispone que para ejercer la plena capacidad jurdica que ostentan por ley las
comunidades indgenas, stas deben adoptar la figura jurdica de las asociaciones
de desarrollo. El numeral 3 del reglamento dice literalmente:
Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere
el Artculo 2 de la Ley Indgena, las Comunidades Indgenas adoptarn la
organizacin prevista en la Ley N. 3859 de la Direccin Nacional de Asociaciones de
Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento. (Reglamento a Ley Indgena, 1978,
art.3)

Y sern estas figuras de las Asociaciones de Desarrollo Indgena las que


representarn judicial y extrajudicialmente a las comunidades indgenas, segn lo
establece el artculo 5 del reglamento en cuestin.

Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad (CONAGEBIO)

Como se indic solamente en el caso de la Comisin Nacional para la Gestin


de la Biodiversidad (CONAGEBIO), se prev la participacin de los pueblos
indgenas. La (CONAGEBIO), es un rgano desconcentrado, creado en la Ley de
Biodiversidad, que en su artculo 14 designa adems sus atribuciones. En lo que
interesa, dice el numeral indicado:
De la Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad. Crase la Comisin
Nacional de Gestin de la Biodiversidad, con personera jurdica instrumental, como
rgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energa. Tendr las siguientes
atribuciones:
Formular

las

polticas

nacionales

referentes

la

conservacin,

el

uso

ecolgicamente sostenible y la restauracin de la biodiversidad, sujetndose a la


convencin sobre diversidad biolgica y otros convenios y tratados internacionales
correspondientes, as como a los intereses nacionales.
Formular las polticas y responsabilidades establecidas en los captulos IV, V y VI de
esta ley, y coordinarlos con los diversos organismos responsables de la materia.

Formular y coordinar las polticas para el acceso de los elementos de la


biodiversidad y el conocimiento asociado que asegure la adecuada transferencia
cientfico-tcnica y la distribucin justa de los beneficios que, para los efectos del
ttulo V de esta ley, se denominarn normas generales.
Formular la estrategia nacional de biodiversidad y darle seguimiento... (Ley de
Biodiversidad, 1998, art.14. )

En lo que concierne a la participacin ciudadana - indgena en este rgano,


diferentes representantes de diversos sectores sociales lo conforman. Su
integracin est establecida por ley, precisamente en el artculo 15:
Integrarn la Comisin:
El Ministro de Ambiente y Energa o su representante. Ser, adems el Presidente de
la Comisin y el responsable de su buen funcionamiento.
El Ministro de Agricultura o su representante.
El Ministro de Salud o su representante.
El Director Ejecutivo del Sistema Nacional de reas de Conservacin.
Un representante del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.
Un representante del Ministerio de Comercio Exterior.
Un representante de la Asociacin Mesa Nacional Campesina.
Un representante de la Asociacin Mesa Nacional Indgena.
Un representante del Consejo Nacional de Rectores.
Un representante del la Federacin Costarricense para la Conservacin del
Ambiente.
Un representante de la Unin Costarricense de Cmaras de la Empresa Privada...
(Ibidem, art.15.)

Se le asigna a este rgano, por ley una atribucin adicional a las sealadas
anteriormente:
Consulta obligatoria. La Comisin actuar como rgano consultor del poder
Ejecutivo y de las instituciones autnomas en materia de biodiversidad, las cuales
podrn consultar a la Comisin antes de autorizar los convenios, nacionales e
internacionales, o de establecer o ratificar acciones polticas que incidan en la
conservacin y el uso de la biodiversidad. (Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de
abril de 1998, art.21.)

Creada por la Ley de Biodiversidad, es otro rgano con representacin de la


sociedad civil y de un gran nmero de entidades estatales. Estos representantes
son electos a lo interno de cada uno de los sectores por un perodo de tres aos,
pudiendo ser reelectos.

Biodiversidad y pueblos indgenas. Regulacin para la conservacin, uso y


acceso de estos pueblos a la biodiversidad

Sobre la institucionalidad que rige este mbito de la gestin ambiental, la misma


se abord en el aparte anterior, analizndose la naturaleza, funciones y
conformacin del la CONAGEBIO como ente rector en este campo y donde, como
se anot, se contempla la participacin de los pueblos indgenas por medio de la
Mesa Nacional Indgena.

Interesa ahora, por lo tanto, hacer un anlisis de

la normativa que regula la

conservacin, uso y acceso de los pueblos indgenas a la biodiversidad para


determinar sus posibles obstculos o deficiencias, as como los elementos
positivos de la normativa que regula tales aspectos.

Sobre el objeto de la ley de biodiversidad, como cuerpo normativo especial que


regula esta materia se establece que:
El objeto de la presente ley es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los
recursos, as como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados(Ley
de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, art.1)

De este numeral se deriva, que los objetivos fundamentales son la conservacin


de la biodiversidad, campo en el que las comunidades indgenas juegan un papel
preponderante; el otro objetivo corresponde a una justa distribucin de los
beneficios y costos de esa conservacin y del manejo adecuado de los recursos
naturales, elemento en que se debe avanzar con mecanismos adecuados, como

instrumentos econmicos-jurdicos no coercitivos que aseguren beneficios


econmicos para estos pueblos.

Algunas definiciones relacionadas con los pueblos indgenas comprendidas en


esta ley son:
Esta ley deber ser interpretada de acuerdo con las siguientes definiciones:

Conocimiento: Producto dinmico generado por la sociedad a lo largo del tiempo y


por diferentes mecanismos, comprende lo que se produce en forma tradicional,
como lo generado por la prctica cientfica.
Consentimiento previamente informado: Procedimiento mediante el cual el estado,
los propietarios privados o las comunidades locales e indgenas, en su caso, previo
suministro de toda la informacin exigida, consienten en permitir el acceso a sus
recursos biolgicos o al elemento intangible asociado a ellos, las condiciones
mutuamente convenidas( Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998,
art.7)

Es importante resaltar que este cuerpo normativo parte de una concepcin


dinmica e histrica del conocimiento, reconociendo de manera expresa el
conocimiento tradicional, tal como el conocimiento que los pueblos indgenas
poseen en este mbito.
El concepto de consentimiento previamente informado se constituye en
mecanismo donde expresamente se les da participacin a las comunidades
indgenas en la toma de decisiones sobre el manejo y acceso a diversidad
biolgica.

Sobre los principios generales que rigen esta materia, interesa resaltar el principio
de respeto a la diversidad cultural, en el cual se hace alusin directa a los pueblos
indgenas:
Constituyen principios generales para los efectos de la aplicacin de esta ley, entre
otros, los siguientes:

Respeto a la diversidad cultural. La diversidad de prcticas culturales y


conocimientos asociados a los elementos de la biodiversidad deben ser respetados
y fomentados, conforme al marco jurdico nacional e internacional, particularmente
en el caso de las comunidades campesinas, los pueblos indgenas y otros grupos
culturales(Ibid, art 9)

En relacin al acceso sobre los elementos genticos y bioqumicos de la


biodiversidad, establece la Ley de biodiversidad:
Corresponde a la Comisin proponer las polticas de acceso sobre los elementos
genticos y bioqumicos de la biodiversidad ex situ e in situ. Actuar como rgano
de consulta obligatoria en los procedimientos de solicitud de proteccin de los
derechos intelectuales sobre la biodiversidad.
Las disposiciones que sobre esta materia acuerde constituirn las normas generales
para el acceso a los elementos genticos y bioqumicos y para la proteccin de los
derechos intelectuales sobre la biodiversidad, a las que debern someterse la
administracin y los particulares interesados. Para ser eficaces frente a terceros
deben ser publicadas previamente en La Gaceta( Ibid, art 62)

Se debe tener presente que la Mesa Nacional Indgena es parte de la


CONAGEBIO, por lo que tiene una participacin directa en la toma de decisiones
de este rgano. El numeral 63 de la Ley de Biodiversidad contempla el
consentimiento previamente informado de las comunidades indgenas como un
requisito indispensable para el otorgamiento de permisos para el acceso a la
biodiversidad:
Requisitos bsicos para el acceso. Los requisitos bsicos para el acceso sern:
El consentimiento previamente informado de los representantes del lugar donde
se materializa el acceso, sean los consejos regionales de Areas de Conservacin, los
dueos de fincas o las autoridades indgenas, cuando sea en sus territorios(Op.cit,
art.63)

En este mismo sentido establece el artculo 65 del mimo texto normativo:


La Oficina Tcnica deber prevenir a los interesados de que, con la solicitud para
los distintos tipos de acceso a elementos de la biodiversidad, debern adjuntar el
consentimiento previamente informado, otorgado por el propietario del fondo donde
se desarrollar la actividad o, por la autoridad de la comunidad indgena cuando sea
en sus territorios y el Director del Area de Conservacin (Ibid, art 65)

Otro elemento importante referido al derecho de consulta y participacin de los


pueblos indgenas, es el derecho a la objecin cultural que tutela a estos pueblos:
Reconcese el derecho a que las comunidades locales y los pueblos indgenas se
opongan al acceso a sus recursos y al conocimiento asociado, por motivos
culturales, espirituales, sociales, econmicos o de otra ndole (Ibid, art 66)

Sobre los posibles beneficios econmicos que reciban las comunidades indgenas
por el acceso a los recursos de la biodiversidad por terceros y el mecanismo para
hacerlo efectivo se establece:
Adems de los requisitos especficamente sealados en los artculos precedentes,
en la resolucin respectiva la Oficina Tcnica, de conformidad con las Normas
Generales de la Comisin, establecer la obligacin del interesado en depositar
hasta un diez por ciento (10%) del presupuesto de investigacin y hasta un
cincuenta por ciento (50%) de las regalas que cobre, en favor del Sistema Nacional
de reas de Conservacin, el territorio indgena o el propietario privado proveedor
de los elementos por accesar; adems determinar el monto que en cada caso
debern pagar los interesados por gastos de trmites, as como cualquier otro
beneficio o transferencia de tecnologa que forme parte del consentimiento
previamente informado( Ibid, art 76)

En lo que se refiere a la proteccin de los derechos de propiedad intelectual e


industrial, reza el artculo 77:

El Estado reconoce la existencia y validez de las formas de conocimiento e


innovacin y la necesidad de protegerlas, mediante el uso de los mecanismos
legales apropiados para cada caso especfico( Ibid, art 77)

De vital importancia para los pueblos indgenas es la proteccin y tutela que la


legislacin le da a los derechos intelectuales sui gneris:
El Estado reconoce y protege expresamente, bajo el nombre comn de derecho
intelectuales comunitarios

sui gneris,

los conocimientos, las prcticas e

innovaciones de los pueblos indgenas y las comunidades locales, relacionadas con


el empleo de los elementos de la biodiversidad y el conocimiento asociado. Este
derecho existe y se reconoce jurdicamente por la sola existencia de la prctica
cultural o el reconocimiento relacionado con los recursos genticos y bioqumicos;
no requiere declaracin previa, reconocimiento expreso ni registro oficial; por tanto,
puede comprender prcticas que en el futuro adquieran tal categora.
Este reconocimiento implica que ninguna de las formas de proteccin de los
derechos de propiedad intelectual o industrial regulados en este captulo, las leyes
especiales y el Derecho Internacional afectarn tales prcticas histricas( Op.Cit, art
82)

El proceso para determinar la naturaleza y alcance de los derechos intelectuales


comunitarios sui gneris, se concibe como un proceso participativo, en el que se
asegura la participacin de la Mesa Nacional Indgena:
Dentro de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, la
Comisin, por medio de su Oficina Tcnica y en asocio con la Mesa Indgena y la
Mesa Campesina, deber definir un proceso participativo con las comunidades
indgenas y campesinas, para determinar la naturaleza, los alcances y requisitos de
estos derechos para su normacin definitiva. La Comisin y las organizaciones
involucradas dispondrn la forma, la metodologa y los elementos bsicos del
proceso participativo( Ibid, art 83)

En este mismo sentido:


Mediante el procedimiento indicado en el artculo anterior, se proceder a inventariar
los derechos intelectuales comunitarios sui gneris especficos que las comunidades
solicitan proteger, y se mantendr abierta la posibilidad de que, en el futuro, se
inscriban o reconozcan otros que rena las mismas caractersticas.
El reconocimiento de esos derechos en el Registro de la Oficina Tcnica de la
Comisin, es voluntario y gratuito; deber hacerse oficiosamente o a solicitud de los
interesados, sin sujecin a formalidad alguna.La existencia de tal reconocimiento en el
Registro obligar a la Oficina Tcnica a contestar negativamente cualquier consulta
relativa a reconocer derechos intelectuales o industriales sobre el mismo elemento o
conocimiento. Tal denegacin, siempre que sea debidamente fundada, podr hacerse
por el mismo motivo aun cuando el derecho sui gneris no est inscrito oficialmente(
Ibid, art 84)

En lo que se refiere al uso y titularidad del derecho intelectual comunitario sui


gneris, se establece en la legislacin:
Mediante el proceso participativo se determinar la forma en que el derecho
intelectual comunitario sui gneris ser utilizado y quien ejercer su titularidad.
Asimismo, identificar a los destinatarios de sus beneficios( Ibid, art 85)

Materia Forestal
De acuerdo a los alcances de este trabajo y para comprender la importancia que
tiene y podra tener el fenmeno del aprovechamiento y conservacin del recurso
forestal y la aplicacin de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) en los
territorios indgenas; se debe tener presente la magnitud de la cantidad y calidad
de dicho recurso y sus servicios asociados presente en dichas jurisdicciones.
Se estima, que de el 45,4 % de cobertura boscosa nacional que se encuentra bajo
rgimen de propiedad privada, el 23,4 % o sea (173.592 ha) corresponde a
bosques dentro de los territorios indgenas, en estos territorios la mitad del rea
est cubierta por bosques. Adems del traslape entre estas jurisdicciones y

algunas reas silvestres protegidas. Sin embargo, durante el periodo que va de


1997 al 2003 solamente 20.178 ha han sido puestas bajo el rgimen de PSA.
Sntesis del marco regulatorio para el uso y aprovechamiento del recurso
forestal en territorios indgenas
Como se indic en la introduccin de este trabajo, se parte de la premisa, que el
derecho al uso y aprovechamiento del recurso forestal dentro de los territorios
indgenas corresponde nicamente a la comunidad, como propietaria.
Tal y como se ha venido exponiendo, es poca la alusin expresa referida a los
pueblos indgenas y su relacin con la naturaleza que se encuentra en diversos
cuerpos normativos de carcter ambiental o reas relacionadas.

Y el recurso

forestal no escapa a la falta de ese reconocimiento tcito de derechos; sobre esto


seala Chacn:
hay que explicar que los derechos de los pueblos indgenas a sus recursos
naturales se fundamentan en tres instrumentos legislativos fundamentales (y otras
disposiciones administrativas): el Convenio 169 de la OIT, la Ley indgena y la Ley de
biodiversidad, ya que solo estos de manera expresa refieren relaciones entre la
disponibilidad de los recursos naturales y los pueblos indgenas(Chacn,
Rubn,2006)

De estos tres instrumentos sealados, no es de inters de este trabajo adentrarse


en una revisin del Convenio 169 de la OIT sobre lo cual existen varios estudios y
se han hecho las referencias necesarias; la ley de Biodiversidad ya fue analizada
en los apartes anteriores, por lo que, es en la Ley Indgena y algunas
disposiciones administrativas en las que se centrar el anlisis jurdico sobre el
uso y aprovechamiento forestal en los territorios indgenas.
La Ley Indgena en sus artculos 6 y 7 establece los preceptos fundamentales que
regulan el uso y aprovechamiento del recurso forestal por parte de las
comunidades indgenas; en el numeral sexto se dispone la prerrogativa exclusiva
para los indgenas de:

Solamente los indgenas podrn construir casas, talar rboles, explotar los
recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los lmites de las
reservas(Ley Indgena, N. 6172 de 29 de noviembre de 1977, art.6))

Se establece en este artculo el derecho y potestad de que solamente las


comunidades indgenas puedan aprovechar los recursos naturales (en especial los
forestales) para satisfacer sus necesidades bsicas, esto en correspondencia con
lo establecido el numeral 15.1 del Convenio 169 de la OIT que en lo que interesa
dice:
Estos derechos comprenden el derechos de esos pueblos a participar en la
utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos(Convenio No. 169
sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 1992, art15.)

En relacin a lo dispuesto por el artculo sexto mencionado, comenta Chacn:


La Ley Indgena establece el derecho nico y exclusivo de los indgenas de explotar
los recursos naturales que existen dentro de sus territorios (artculo 6), lo que es una
consecuencia de sus derecho de posesin pero fundamentalmente una potestad del
derecho de propiedad(Chacn, Rubn,2004)

Por su parte el artculo 7 de la Ley Indgena, reza:


Los terrenos comprendidos dentro de la reservas, que sean de vocacin forestal,
debern aguardar ese carcter, a efecto de mantener inalterado el equilibrio
hidrolgico de las cuencas hidrogrficas y de conservar la vida silvestre de esas
regiones.
Los

recursos

naturales

renovables

debern

ser

explotados

racionalmente.

nicamente podrn llevarse a cabo programas forestales por instituciones del


Estado que garanticen la renovacin permanente de los bosques, bajo la
autorizacin y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indgenas, nombrados por
el Gobierno, tendrn a su cargo la proteccin de los bosques y la vigilancia de ellas.
La CONAI est expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier
momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la
explotacin o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecolgico de la
regin(Ley Indgena, 1977, art.7)

Sobre este numeral interesa resaltar, que el mismo establece que los terrenos con
vocacin forestal deben mantener ese carcter, no permitindose el cambio de
uso del suelo dentro de los territorios indgenas, lo cual parece estar de acuerdo a
las formas de relacionamiento de los pueblos indgenas con el bosque y a la
obligacin estatal de proteger y conservar de manera especial dichos recursos.

Adems, el mismo artculo indica que la explotacin de los recursos naturales


renovables se debe hacer de manera racional, lo cual pone de manifiesto una
polmica que se mantiene an, sobre la posibilidad jurdica o no de la
comercializacin de productos forestales por parte de las comunidades indgenas
fuera de sus territorios.

Al respecto, la Procuradura General de la Repblica en una consulta realizada


sobre este tema consider en su dictamen N. C-228-99 del 19 de noviembre de
1999 que los indgenas no estn facultados legalmente para extraer y
comercializar la madera localizada en sus reservas; posicin que no es
compartida por varios representantes de comunidades indgenas que sostienen
que de acuerdo a la autonoma indgena y que mientras se mantenga el equilibrio
ecolgico no hay fundamento para impedir este tipo de acciones.

Por ltimo el numeral analizado da ciertas facultades a la CONAI; sobre esto


considera el autor, que en cuanto a la participacin de la Comisin Nacional de
Asuntos Indgenas (CONAI), se debe aclarar que esta entidad es un rgano
estatal, por lo que no representa, ni expresa los intereses de las comunidades
indgenas;

sobre

ese

carcter

gubernamental

seala

la

jurisprudencia

constitucional:
... CONAI es una entidad estatal, que si bien est conformada por indgenas, no
puede asimilarse a las comunidades indgenas, pues con ello se estara
desconociendo el derecho fundamental de los indgenas a tener sus propios
organismos representativos y a poder actuar en forma autnoma en la defensa de
sus derechos Sala Constitucional, Voto 6856-05,2005.)

Conforme se ha argumentado, no es posible que un ente gubernamental sea


representativo de las comunidades indgenas, que son sujetos privados. Y esto se
sostiene por cuanto la CONAI recibe fondos del presupuesto estatal y se dirige por
directrices gubernamentales.

Otro cuerpo normativo relevante para el aprovechamiento forestal en territorios


indgenas resulta ser el Reglamento para el Aprovechamiento Forestal en las
Reservas Indgenas Decreto N. 27800 MINAE del 16 de marzo de 1999, el cual
tiene como finalidad:
El presente reglamento tiene como finalidad otorgar a los pueblos indgenas,
ubicados

en

reservas

indgenas

la

competencia

sobre

el

control

del

aprovechamiento del recurso forestal, canalizando el trmite de los permisos para la


eliminacin y/o aprovechamiento de rboles, en terrenos sin cobertura boscosa, con
finas domsticos para beneficio de sus habitantes; labor que estar a cargo de las
Asociaciones de Desarrollo Indgenas( Decreto N. 27800 MINAE del 16 de marzo de
1999 )

Segn este Decreto solo se permite la corta de rboles con fines domsticos y
para beneficio de los indgenas, y limita los permisos de aprovechamiento a
terrenos sin cobertura boscosa; reforzando lo dispuesto en la ley indgena.

Sobre el papel de las ADI en esta materia se bebe tener presente que esta figura
fue impuesta a los pueblos indgenas y muchas comunidades no las consideran
como entidades representativas de sus intereses. Restringir la participacin de los
pueblos indgenas a las Asociaciones de Desarrollo, corresponde a una visin que
se niega a concebir a las comunidades indgenas como expresiones autnomas
y consolidadas con todas las facultades para reclamar sus derechos y como entes
jurdicos plenos.

Adems se debe tomar en cuenta que la mayora de indgenas del pas no se


encuentran afiliados a las ADI, por lo que su representatividad es parcial;
debindose construir nuevos mecanismos de representacin y participacin
amplios y no discriminatorios de los pueblos indgenas en la toma de decisiones
sobre asuntos que les ataen; sobre esta necesaria amplitud seala la Sala
Constitucional:
su propsito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una
discusin que no se constria a pequeos grupos oficiales o de intereses parcializados,
sino que sean tomadas en consideracin otras opiniones, con la apertura necesaria para
crear el debate ampliado(Sala Constitucional, resolucin 2000-08019,2000)

3. La participacin ciudadana de las mujeres

3.1 Participacin Ciudadana: conceptualizando desde las mujeres

El presente estudio parte del concepto de participacin ciudadana entendida en


los siguientes trminos:
La participacin ciudadana debe entenderse como la participacin, injerencia o
incidencia de las comunidades y las organizaciones sociales en los procesos de
toma de decisiones. Lo anterior se refiere a la participacin en tareas de elaboracin,
programacin, discusin y aprobacin, dentro del proceso de adopcin de
determinadas polticas, estrategias, proyectos y actividades que afecten a los
pueblos( Oreamuno Gustavo pg 25)

Sin embargo, la participacin ciudadana como categora de anlisis no se puede


considerar genricamente neutra, lo que obliga a desentraar los conceptos de
ciudadana,

participacin,

democracia

desde

un

enfoque

de

gnero

fundamentado en los principios de igualdad y de equidad como base para ese


anlisis.

Un enfoque de gnero pasa necesariamente por la reivindicacin de la igualdad


como principio normativo. El principio de igualdad entendida como igualdad de
oportunidades, y no como identidad con los hombres. Desde esta perspectiva se
puede hacer referencia a los distintos mecanismos sociales, culturales y tambin
legales que histricamente limitan y han limitado la participacin poltica de las
mujeres.

El principio de equidad por su parte se refiere al reconocimiento de la diversidad y


de las desigualdades, enfoque que permite evidenciar o identificar las diferentes
formas de participacin. En este sentido es necesario hacer un recuento histrico
de la forma distinta en que hombres y mujeres han participado o se han insertado
en los espacios de toma de decisiones.
Ciudadana
Analizar la participacin ciudadana pasa entonces por redefinir el concepto de
ciudadana desde las mujeres, repasar el concepto histrico tradicional de
participacin y reconocer que no necesariamente la historia incorpora la
participacin de las mujeres. Es necesario reconocer adems que la condicin de
ciudadana para las mujeres parte de momentos histricos diversos y que las
formas de participacin ciudadana reconocidas en la historia como tal hoy da han
tomado diversas formas.

No cabe duda que los espacios de participacin y representacin poltica son


discriminatorios para las mujeres. Hablar de participacin ciudadana, entendida
como la participacin en las diferentes esferas pblicas en donde se erigen las
instancias de toma de decisiones, como la posibilidad de acceder a una posicin y
poder de actuacin, es hablar de un mbito en el que tradicionalmente se ha
privilegiado la participacin masculina.

Empezando con el anlisis de la categora de ciudadano o ciudadana hay que


decir que sta no est al margen del sistema sexo gnero que impone el
predominio de los hombres sobre las mujeres. Por el contrario ha sido construida
desde un sesgo androcntrico que parte de la imagen masculina como la imagen
universal de ciudadano, y ha sido edificada adems desde la separacin de lo
pblico y lo privado, entendiendo que el ejercicio de la misma corresponde
exclusivamente al mundo pblico -eminentemente masculino-. Por tanto el espacio
de lo privado predominantemente femenino- ha significado un espacio de
aislamiento y negacin de derechos ciudadano para las mujeres.

Este ha sido uno de los reclamos centrales del movimiento de mujeres y del
movimiento feminista, al considerar que el reconocimiento y el ejercicio pleno y
activo de la ciudadana fue denegado a las mujeres desde el momento mismo de
su definicin y construccin en el siglo XVIII.

Ya en 1791 Olympe de Gouges

reclamaba el reconocimiento de las mujeres como ciudadanas en su Declaracin


de los Derechos de la Mujer y la Ciudadana, declaracin que literalmente le cost
la cabeza. Desde entonces, el movimiento de mujeres y el movimiento feminista
han denunciado esta exclusin reivindicando una ciudadana ampliada y efectiva
para las mujeres.
Las exigencias se centraron en un inicio en el reconocimiento del derecho al voto,
amplindose despus a otros derechos ciudadanos, civiles y polticos. Ms
recientemente las reivindicaciones se han enfocado en una redefinicin del
espacio de lo privado y a la ampliacin de los derechos ciudadanos que
contemplen las realidades y problemticas especficas de las mujeres.

En este sentido es importante sealar que el concepto de ciudadana al que


aspiran las mujeres supone no solo el derecho a elegir y ser electas en puestos de
representacin popular. Supone entre otras cosas el derecho a organizarse, a
acceder a la informacin, al desarrollo de capacidades individuales y colectivas
desde las mujeres y al establecimiento de mecanismos para la incidencia y la
exigibilidad de derechos.

La autora Line Bareiro presenta dos definiciones de Ciudadana, la segunda desde


su percepcin, en la que hace una relacin directa de derechos polticos y
derechos humanos:
La ciudadana es un derecho que concede la potestad de intervenir en el poder
poltico de una sociedad determinada.

Actualmente est consagrado en los

sistemas legales, generalmente al mximo nivel jurdico, es decir, en las


constituciones de cada Estado. Este es el concepto de la ciudadana poltica, aunque
el concepto global segn lo desarroll Marshal comprende tambin los derechos
civiles y sociales
Desde mi punto de vista, solamente cuando se tienen derechos polticos se puede
acceder a la ciudadana plena, aunque toda persona sea sujeto de derechos y
obligaciones. El concepto de ciudadana poltica est estrechamente vinculado a los
de democracia y de conformacin de una comunidad poltica. Su ejercicio est
conectado a los conceptos de soberana popular, pluralismo, participacin poltica,
libertad e igualdad, que son conceptos que hacen el fondo de la democracia. Y en
ese sentido, la ciudadana est vinculada con los derechos polticos y los derechos
humanos (Bareiro, Line, 1997, p 89)

Participacin
Gracias a las movilizaciones y esfuerzos desde las organizaciones sociales y
polticas las mujeres han ido logrando una mayor participacin en los diferentes
roles y espacios sociales de los que han sido excluida sistemticamente: el trabajo
asalariado, la actividad econmica, la actividad cultural. Sin embargo esta
insercin ha sido ms difcil y ha topado con mayores obstculos en el caso de la
participacin poltica.

Es fundamental analizar las relaciones desiguales de poder que estn en la base


de esta realidad. La prctica y las organizaciones polticas son tambin parte del
sistema sexo gnero que impone el predominio de los hombres sobre las mujeres
sobre la base de una compleja red de relaciones de poder:

El control masculino del mundo pblico es una base importante de las relaciones
patriarcales modernas, pues los varones regulan las condiciones en las cuales se les
permite a las mujeres acceder a l. Es decir, los obstculos para la incorporacin de
las mujeres a las organizaciones, las instituciones y los cargos polticos tambin
pueden ser una estrategia de mantenimiento del poder masculino ( Judith Astelarra
pgina 117).

En este sentido el poder patriarcal limita la participacin de las mujeres a travs de


diferentes mecanismos reales, objetivos o imaginarios. Los prejuicios y
estereotipos androcntricos que consideran que la poltica es cosa de hombres
son un buen ejemplo de la forma en que opera la exclusin de las mujeres en el
plano poltico.

La participacin poltica de las mujeres

tambin se ha visto histricamente

limitada por el rol que se les ha impuesto en el mbito privado como responsables
del trabajo domstico, y como responsables del cuidado de otras personas. Esto
se ha traducido en una sustancial limitacin del tiempo del que pueden disponer
para ocuparse de la poltica, de manera que cuando lo hacen su participacin est
atravesada por largas jornadas de trabajo, lo que las coloca en situacin de
desventaja con respecto a los hombres.

Otro aspecto es el relativo a la diversidad: el colectivo de mujeres no es


homogneo, hay diferencias culturales, sociales, econmicas que tambin han
condicionado y condicionan el ejercicio de la ciudadana y por tanto su
participacin poltica: mujeres indgenas, nias y adolescentes, afrodecendientes,
migrantes, lesbianas, mujeres que pertenecen a diferentes clases sociales.

Las condiciones en que la participacin poltica de las mujeres se ha dado,


histricamente ha sido y es muy diferente a la participacin de los hombres en
trminos de las diferentes polticas, estrategias y proyectos sobre los que las
mujeres quieren incidir desde sus demandas e intereses particulares. Se trata de
una participacin teida de luchas y reivindicaciones encaminadas a incidir en las

polticas y a modificar leyes que afecten su condicin de mujeres y evidenciar la


discriminacin en diversas esferas sociales: primero por el sufragio, luego por su
derecho a la educacin, sus derechos econmicos y laborales, sus derechos
sexuales y reproductivos, el derecho a vivir libres de violencia.

Con relacin a las capacidades y atributos necesarios para ejercer la participacin


ciudadana e incidir en los procesos de toma de decisiones es importante sealar
lo siguiente:
Para el ejercicio de la participacin ciudadana desde las mujeres se requiere
asumirse como sujetas de derechos. Esto implica un auto reconocimiento desde la
subjetividad o subjetividades que pueda derivar en una participacin activa, pero
tambin requiere del acceso a la informacin sobre derechos y de una reflexin y
cuestionamiento de mitos y mandatos en torno a esa ciudadana de las mujeres
desvalorizada socialmente.

En el caso de la sociedad costarricense la visin androcntrica de la ciudadana


ha variado poco y por el contrario ha atravesado la historia de construccin de la
institucionalidad. Sin embargo el movimiento de mujeres y el movimiento feminista
han logrado importantes cambios en la institucionalidad y en la prctica de la
ciudadana, aunque estos cambios son an insuficientes.
Es por ello que para el anlisis de los diferentes mecanismos e instancias de
participacin ciudadana en el contexto nacional es pertinente preguntarse:

1. Desde el punto de vista de los mecanismos de Participacin Ciudadana


existentes quin o quienes, desde donde se define lo que es un mecanismo o
una instancia de participacin ciudadana? cules de esos mecanismos o
instancias promueven la participacin de las mujeres?

Las leyes estn hechas por instituciones o instancias que poseen la facultad de
dictar las reglas a las cuales deben atenerse todas las personas que integran una
comunidad determinada. La institucin que cuenta con el poder para que los que
integran una sociedad cumplan lo que disponen sus dirigentes es el Estado. Este ha
adoptado diversas formas, pero en todas las conocidas histricamente las mujeres
han estado, sino totalmente excluidas, por lo menos en situacin de subordinacin,
es decir que otros ejercan poder sobre ellas.

Las desigualdades, privilegios y

discriminacin que pudieran existir tienen que ver con el poder que cada colectivo
tienen en la sociedad y el Estado, es decir en la comunidad poltica en conjunto
(Bareiro Line, 1997, Pg 93 )

2- En qu espacios o instancias se instalan esos mecanismos de participacin?


Interesa en especial la participacin poltica organizada, que no sea cooptada por
la institucionalidad imperante.

3- Desde las necesidades particulares de las mujeres cules son los escenarios
de inters y los mecanismos adecuados para acceder a la toma de decisiones?,
es decir, donde y como interesa a las mujeres la participacin? Si se habla de
una participacin democrtica se debe hacer nfasis en la nocin de que no puede
haber democracia sin la participacin de las mujeres.

Judith Astelarra plantea una categorizacin til para la revisin a profundidad de


las polticas pblicas y sus respuestas concretas para las mujeres, definiendo tres
tipos de medidas: medidas para actuar sobre el conocimiento, es decir medidas
tendientes a informar, sensibilizar y formar a las personas; medidas para actuar
contra la discriminacin y que promuevan la igualdad real y un tercer grupo de
medidas tendientes a crear organizaciones y estructuras para el impulso de
polticas de gnero.

Esta propuesta para el anlisis de las polticas puede contribuir al anlisis de los
instrumentos, mecanismos y leyes existentes en el pas aportan o contribuyen al
logro de la ciudadana plena de las mujeres.

De acuerdo a Astelarra las Medidas para actuar sobre el conocimiento o ampliar la


cultura de las mujeres: se refiere a la capacidad de informar y divulgar los
derechos de las mujeres, y medidas para la educacin y formacin de las mujeres.

En cuanto a las medidas que directamente actan contra la discriminacin, se


trata de aquellas que brindan apoyo personalizado y asistencia legal a las mujeres
as como sistemas de albergue para resolver situaciones de emergencia. En este
mismo grupo incluye las medidas que generan cambios estructurales como
creacin de legislacin.

Por ltimo las medidas que generen creacin de organizaciones y estructuras para
impulsar polticas contra la discriminacin.
Es importante analizar tambin el tema de la llamada auditora ciudadana
siempre y cuando exista alguna legislacin al respecto. sta se refiere a los
mecanismos o prcticas para la evaluacin del quehacer institucional en polticas
pblicas desde la ciudadana y de forma participativa. Est ligada al derecho a
exigir rendicin de cuentas, el derecho al acceso a la informacin, el derecho a la
proteccin jurdica frente a resoluciones de las autoridades pblicas. Se trata de
derechos supletorios que son parte de la condicin de ciudadano o ciudadana
como el derecho a la peticin ante los poderes pblicos por ejemplo.

3.2 Anlisis legal de la participacin de las mujeres

En relacin al anlisis de la normativa relativa a la participacin ciudadana de las


mujeres, ms all de lo estrictamente normativo o legal, es necesario analizar el
contexto poltico en el que las normas se construyen: quin o quienes determinan
lo que es un mecanismo o una instancia de participacin?; a partir de los intereses
y necesidades de las mujeres en que espacios interesa a las mujeres esa
participacin?; en que medida esos espacios se constituyen en alternativas ante

los cuestionamientos por parte de los movimientos de mujeres de las estructuras


tradicionales de poder?

Cmo veremos ms adelante algunos de los espacios y mecanismos de


participacin ciudadana creados en la legislacin costarricense son el producto de
las luchas del movimiento feminista en busca de una democracia y una ciudadana
ms inclusiva, sin embargo esos espacios y/o mecanismos tal como han sido
plasmados no necesariamente garantizan la participacin de las mujeres,
entendiendo que esta participacin debe ser protagnica y con capacidad real
para incidir en la toma de decisiones. Por otra parte, no podr darse una
participacin democrtica, si a la par de esos mecanismos y espacios de
participacin, subsisten desigualdades entre hombres y mujeres en las dems
relaciones sociales, especialmente en el mbito domstico.

En este apartado se analizarn bsicamente esas instancias o mecanismos


legales que han sido creados especficamente para propiciar y abrir la
participacin de las mujeres. Sin embargo es necesario aclarar, que los dems
espacios de participacin ciudadana deben analizase desde la ptica o
perspectiva de gnero, partiendo de que ningn espacio que se abra para la
participacin poltica es genricamente neutro. Por ejemplo, las instancias de
participacin de las comunidades indgenas, de poblacin migrante, de personas
adultas mayores, no pueden pensarse democrticas y participativas sino toman en
consideracin la especificidad de las mujeres y las relaciones de poder entre
hombres y mujeres que existen en dentro de estos colectivos sociales.

Es por ello que es central para el anlisis partir de los principios de igualdad y no
discriminacin consignados en el ordenamiento jurdico costarricense, para
detectar aquellos espacios o mecanismos en los que las oportunidades de
participacin de las mujeres se vean disminuidas, restringidas o anuladas por
discriminacin directa o indirecta contra ellas.

3.3 Marco legal internacional

La participacin poltica de las mujeres y sus organizaciones en las ltimas


dcadas ha sido clave para la construccin de una ciudadana ms inclusiva,
ganado terreno en su derecho a negociar intereses e impactar las relaciones de
poder entre el estado y la sociedad o los movimientos sociales.

Desde su

participacin en las Conferencias Mundiales de la Mujer en la Dcada de los


noventa y la consecuente aprobacin de diversas Convenciones Internacionales,
las mujeres han colocado la igualdad y la equidad como un asunto pblico y
poltico en el que debe intervenir el Estado a travs de propuestas normativas,
polticas de igualdad y equidad y de afirmacin positiva.

Resultado de esto es el amplio marco normativo internacional en el mbito de los


derechos polticos de las mujeres, y la legislacin nacional que se ha generado
para el seguimiento de recomendaciones y el cumplimiento de obligaciones
asumidas por el Estado.

Sin embargo su lectura debe hacerse a la luz del

contexto jurdico nacional, y analizar aspectos relacionados con su aplicacin,


mecanismos de exigibilidad y monitoreo de su cumplimiento, analizando los
aspectos estructurales que impiden el cumplimiento pleno de los derechos que se
consignan en la legislacin.

A continuacin se hace referencia a algunos de los instrumentos internacionales


ms relevantes ratificados por el estado costarricense en los que se establece la
obligatoriedad para los estados parte de garantizar entre otros, los derechos
polticos y la participacin ciudadana de las mujeres:

3. Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 (ONU) que establece


el principio de igualdad y no discriminacin de ninguna persona, lo que abre
la posibilidad de la exigencia de este derecho para las mujeres por su
condicin de gnero.

4. Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos (1966): que


establece los principios de no discriminacin por raza, color, origen tnico,
sexo, idioma, religin, opinin poltica. Adems establece el derecho de
todas las personas a ejercer el voto y a la posibilidad de ser electas en
puestos de toma de decisiones.
5. Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966):
6. Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos,
1969) reconoce el derecho a reunirse y organizarse pacficamente sin
distincin de raza, idioma, religin, credo poltico, respetando a cada
persona ciudadana su derecho a la libertad de expresin, de informacin,
de conciencia y de religin. As mismo reconoce que los derechos civiles y
polticos no pueden ejercerse sin el ejercicio de los derechos econmicos
sociales y culturales.
7. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de
San Salvador, 1988), reconoce el derecho a afiliarse y organizarse en
sindicatos, el derecho a huelga.

Adems de estas convenciones de carcter ms general, el estado costarricense


ha ratificado otras convenciones especficas sobre derechos de las mujeres que
contienen normativa atinente a sus derechos polticos:

La Convencin sobre los Derechos Polticos de las Mujeres de 1967, sienta


las bases del reconocimiento de estos derechos al sealar la prohibicin de
la discriminacin de las mujeres en el mbito de la participacin poltica.

La Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin


contra la Mujer (CEDAW, 1979): establece el principio de no discriminacin
contra las mujeres por razones de gnero que derive en distincin,
exclusin o restriccin que impida el ejercicio y disfrute plenos de su
derechos:

El artculo 1 de esta Convencin establece el concepto de no discriminacin contra


la mujer (CEDAW), sealando en su artculo 1 lo siguiente:
A los efectos de la presente Convencin, la expresin discriminacin contra la mujer
denotar toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto
o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y de la
mujer-, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la esfera poltica,
econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

Esta norma le da contenido y especificidad al principio de igualdad ante la ley


establecido por la Constitucin Poltica. Esta definicin de discriminacin
contenida en la CEDAW es de trascendental importancia por cuanto da un
significado del trmino diferente del interpretado tradicionalmente. Sobre esto Alda
Facio en su metodologa para el anlisis de gnero del fenmeno legal Cuando el
gnero suena cambios trae seala lo siguiente:
En sntesis, lo que la definicin de la CEDAW nos da es una concepcin de la igualdad
entre los sexos, que se fundamenta en que mujeres y hombres somos igualmente
diferentes. La definicin no dice que se debe tratar a la mujer igual que al hombre para
eliminar la discriminacin. Todo lo contrario, dice que es discriminatorio TODO trato que
tenga por RESULTADO la desigualdad, lo que quiere decir que si a una mujer se le da un
trato idntico al del hombre y ese trato la deja en una posicin inferior, ese trato en s es
discriminatorio aunque su objetivo haya sido la igualdad (Facio, Alda, pg 28)

Ms concretamente, en relacin a la participacin poltica de las mujeres esta


norma recomienda que los Estados parte tomen las medidas necesarias para el
ejercicio pleno de los mismos de manera que puedan en igualdad de condiciones
votar, ser electas en puestos de eleccin popular, participar en la formulacin y
ejecucin de polticas pblicas, participar en cargos en las diferentes instancias
gubernamentales, participar en las organizaciones civiles.

Tambin reconoce los llamados derechos supletorios: el derecho a la libertad de


expresin, el derecho a la peticin ante los poderes pblicos y derecho de reunin
y asociacin.

Esta Convencin cuenta adems con un Protocolo Facultativo (1999) en el que se


determina los mecanismos de evaluacin para determinar el cumplimiento de la
CEDAW por parte de los Estados

Siguiendo con la normativa internacional se puede mencionar la importancia de las


conferencias Internacionales de la Mujer que, aunque no son vinculantes para los
Estados se convierten en un mecanismo o instrumento de evaluacin y presin
para el cumplimiento por parte de los Estados:

Cobra especial relevancia La Conferencia Mundial de la Mujer realizada en Beijing


China en 1995. Durante esta conferencia se defini una agenda para dialogar y
negociar con los gobiernos en torno a varios ejes entre los cuales est el tema de
la participacin. Sobre esto se definieron los siguientes objetivos: adoptar medidas
para garantizar a las mujeres igualdad en el acceso y la plena participacin en las
estructuras de poder y en la adopcin de decisiones; aumentar la capacidad de las
mujeres de participar en la adopcin de decisiones en los niveles directivos; crear
o fortalecer mecanismos nacionales y otros rganos gubernamentales para el
adelanto de las mujeres; integrar la perspectiva de gnero en las legislaciones,
polticas y programas y proyectos estatales; preparar y difundir datos e
informacin destinados a la planificacin y evaluacin desagregados por sexo.

Tambin es importante sealar el Consenso de Quito producto de la X


Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe (2007), desde
donde surgen alguna propuestas sobre formacin y capacitacin poltica de las
mujeres, polticas con perspectiva de gnero en los rganos electorales, y en los
partidos polticos; acciones afirmativas en los partidos polticos para la inclusin
paritaria de las mujeres; medidas de corresponsabilidad familiar y laboral que

favorezcan la participacin poltica de las mujeres; acciones afirmativas para


mujeres indgenas y afrodescendientes para su participacin poltica.

Cmo se evidencia la normativa internacional adoptada por el estado


costarricense en relacin a los derechos de las mujeres, y en particular a su
derecho a la participacin poltica se convierte en un marco bastante amplio, sin
embargo su concrecin a nivel de la normativa nacional va a un paso ms lento,
pero ganando terreno.

3. 4 Normativa nacional

La Ley de Promocin de Igualdad Social de la Mujer de 1990 concreta los


compromisos adquiridos con la llamada Convencin de las Mujeres de 1979, y se
plasman en ella una serie de disposiciones tendientes a garantizar la participacin
poltica de las mujeres, marcando un momento trascendental en la historia del
reconocimiento de la ciudadana plena de las mujeres en el pas, mismo en el que
tuvieron un papel protagnico las feministas y sus organizaciones.

Esta Ley establece la obligacin del Estado de promover la creacin y el desarrollo


de programas y servicios dirigidos a facilitar la participacin plena de la mujer, en
igualdad de condiciones en los mbitos poltico, econmico, social y cultural;
adems obliga al estado costarricense a tomar las medidas necesarias para
garantizar la igualdad de oportunidades y eliminar la discriminacin en relacin al
ejercicio de cargos pblicos, en la administracin centralizada o descentralizada.
Asimismo seala la obligacin de los partidos polticos a establecer los
mecanismos internos necesarios para garantizar la participacin de las mujeres en
sus rganos internos y en las papeletas electorales.

La Ley de Creacin del INAMU establece la creacin del Foro de las Mujeres, que
es bsicamente una instancia consultiva, sin embargo parece que es la nica
institucin estatal que tiene un rgano de esta naturaleza: esto puede contribuir de
alguna manera a garantizar la auditora ciudadana.

Otra normativa a destacar es la Ley de Creacin del Instituto Nacional de las


Mujeres. La creacin del INAMU es otro de los logros del movimiento feminista de
Costa Rica, que impuls esta Ley aprobada en 1998 para dotar de mayor
autonoma a lo que hasta ahora se haba denominado Centro Nacional para el
Mejoramiento de la Mujer y la Familia, el cual estaba hasta entonces adscrito al
Ministerio de Cultura Juventud y Deportes. Este avance es un reflejo de que cada
vez ms la igualdad de gnero ha tenido que ser asumida por el Estado como un
asunto pblico y poltico, y para lo cual es necesario establecer normas, polticas y
programas.

El INAMU se convierte entonces en el ente rector en materia de igualdad y


equidad de gnero, con competencias y atribuciones que le permiten desarrolla
polticas y programas, as como coordinar y vigilar para que las dems
instituciones pblicas cumplan con sus obligaciones en relacin a la poltica
nacional para la igualdad y la equidad.

En esta medida para las mujeres se hace necesario establecer mecanismos de


interlocucin con el Estado que permitan la incidencia en la definicin y ejecucin
de las polticas estatales para la igualdad y la equidad de gnero. Para ello el
movimiento feminista se asegur que quedara establecido en esta ley un
instrumento para la participacin activa de la sociedad civil en los procesos
decisorios y de consulta crendose para ello en el marco de esta ley el Foro de las
Mujeres del Inamu, y la representacin de la sociedad civil en la Junta Directiva de
la Institucin:

Artculo 21_ Fines Para propiciar la ms amplia participacin ciudadana, existir,


con carcter consultivo, un Foro de las Mujeres, constituido por organizaciones
sociales que trabajan a favor de las mujeres, el cual ser convocado por el Instituto,
al menos tres veces al ao. Su integracin y funcionamiento ser regulado por
reglamento emitido por el Insitituto.(Ley de creacion del Instituto Nacional de las
Mujeres)

Segn su reglamento, el Foro de las Mujeres tiene una naturaleza poltico-jurdica,


y es un rgano de carcter consultivo, que tendr las siguientes funciones:
Artculo 3.- Naturaleza y funciones:

El Foro de las Mujeres del INAMU es el rgano de carcter consultivo del Instituto.
Tendr competencia para discutir y emitir criterio sobre aquellos asuntos que:

La Junta Directiva o la Presidencia Ejecutiva del Instituto someta a su

conocimiento, relacionados con los fines del Instituto.

Aquellos asuntos relacionados con los fines del Instituto que este

rgano consultivo determine. Para estos efectos, el Foro podr solicitar a la


Junta Directiva y la Presidencia Ejecutiva del INAMU los informes que
requiera para cumplir con esta funcin y tener acceso a la documentacin
generada por estas instancias.(Reglamento de la ley de creacin del Instituto
Nacional de las Mujeres).

Si bien su carcter consultivo le permite tener acceso a informacin y emitir criterio


sobre asuntos esenciales, el mismo limita sus posibilidades reales de incidir y
participar en la toma de decisiones.

En cuanto a su integracin, segn el artculo 22 de la Ley de Creacin del INAMU


Todas las organizaciones sociales interesadas en participar en el Foro de la
Mujeres se inscribirn en un registro que para el efecto mantendr el Instituto.
Estas disposiciones no garantizan que ste sea un espacio homogneo, pudiendo
inscribirse organizaciones con caractersticas y fines muy diversos, lo cual puede
obstaculizar su gestin, en trminos del logro de posiciones de consenso con
respecto a temas centrales de debate. Sin embargo, el reglamento del Foro
establece algunos requisitos que pueden contribuir a mejorar su integracin.

Con respecto al

nombramiento de una representante del Foro ante la Junta

Directiva de la Institucin, es importante destacar que, an cuando el


nombramiento final sea decisin del Consejo de Gobierno, del acuerdo a su
reglamento interno el Foro tiene la posibilidad de proponer una terna para ser
sometida a consideracin del Consejo:
Artculo 22_ Integracin y atribuciones Los miembros registrados sern
convocados, oportunamente, por el Instituto, a fin de que, por votacin en Asamblea,
designen la terna que conocer el Consejo de Gobierno para nombrar el miembro
integrante de la Junta Directiva del Instituto(Ley de creacin del Instituto Nacional de
las Mujeres)

Si bien esta representante ante la Junta Directiva tendr vos y voto dentro del
espacio, el resto de las personas que integran este rgano son representantes del
poder ejecutivo de conformidad con el artculo 6 de la Ley de Creacin del
Instituto, lo cual limita muchsimo sus posibilidades para incidir en la toma de
decisiones:
Artculo 6_ Integracin La Junta Directiva estar integrada de la siguiente manera:
a) La Presidencia Ejecutiva, que la presidir.
b) Las personas titulares de los siguientes ministerios e instituciones o su delegado:
1. Ministerio de Educacin
2. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
3. Ministerio de Salud.
4. Instituto Mixto de Ayuda Social.
5. Instituto Nacional de Aprendizaje.
c) Una persona representante de las organizaciones sociales, nombrada por el
Consejo de Gobierno a partir de una terna sometida por el Foro de las Mujeres.
(Ley de creacin del Instituto Nacional de las Mujeres)

3.5 Comisiones Municipales de la Mujer

Con la Reforma al Cdigo Municipal de 1998 (Reforma 7744) se amplan dentro


de los Gobiernos locales los espacios de participacin ciudadana al crearse las
comisiones permanentes especializadas, una de ellas es la Comisin permanente
de la mujer:
En la sesin del Concejo posterior inmediata a la instalacin de sus miembros, el
Presidente nombrar a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya
conformacin podr variarse anualmente.

Cada Concejo integrar como mnimo siete Comisiones Permanentes: de Hacienda y


Presupuesto, Obras Pblicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administracin,
Asuntos Jurdicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, y Condicin de la
Mujer. Al integrarlas, se procurar que participen en ellas todos los partidos polticos
representados en el Concejo.(Artculo 49 del Cdigo Municipal)

Como se seala en el segundo prrafo del artculo, una de esas comisiones es la


Comisin de la Condicin de la Mujer, cuyo objetivo fundamental es que puedan
incidir en la definicin de prioridades de desarrollo establecidas por el Concejo
Municipal, as sobre los planes de trabajo de las alcaldas, para que se incorpore
la perspectiva de gnero, y proponer polticas y proyectos para la atencin de
necesidades prcticas y estratgicas de las mujeres, tal como se seala en la
propuesta de reglamento.

En relacin al funcionamiento de estas comisiones, el artculo 50 del Cdigo


Municipal dicta un mandato para que los gobiernos locales regulen el
funcionamiento interno de las comisiones por medio de un reglamento. En esta
direccin el Instituto Nacional de las Mujeres como ente rector de las polticas de
igualdad y equidad a nivel nacional, hizo una propuesta de Reglamento que est
siendo adoptado por las municipalidades, con las modificaciones que consideran
necesarias, y una vez aprobado por el Concejo. Esta propuesta delimita las
funciones de las Comisiones de la Mujer:

Artculo 7. La Comisin de la Condicin de la Mujer tendr las siguientes funciones:

- Proponer en el seno del Concejo Municipal los dictmenes necesarios que


garanticen los recursos financieros, humanos y materiales para el funcionamiento de
la Oficina Municipal de la Mujer (OFIM).
-

Proponer al Concejo Municipal para su aprobacin, polticas y proyectos

especficos para la atencin de necesidades de las mujeres del Cantn. Una vez
aprobadas, deben ser incluidas en el Plan Anual Operativo Municipal.
- Velar por la incorporacin de la perspectiva de gnero en el quehacer municipal, en
todas las polticas y proyectos que apruebe el Concejo, por medio de la elaboracin
y presentacin de mociones y dictmenes que velen por los derechos de las mujeres
del cantn.
- Coordinar a travs del Concejo Municipal con diferentes instancias, el desarrollo de
proyectos relativos a la promocin y defensa de los derechos de las mujeres y la
igualdad y equidad de gnero.
- Realizar reuniones peridicas de trabajo.
- Realizar sesiones preparatorias para la elaboracin de un plan anual de trabajo de
la Comisin.
- Elaborar y presentar informes peridicos sobre el cumplimiento de las acciones
realizadas ante el Concejo Municipal.
- Cualquier otro que se le asigne por parte del Concejo, los reglamentos y leyes
vigentes.

Estas comisiones se constituyen en el nico espacio poltico establecido por ley


para la participacin de las mujeres en el espacio local, y para el anlisis de la
situacin y condicin de las mujeres y la igualdad de gnero a nivel cantonal.
Existen otros espacios como las Agendas Locales y las Mesas de Negociacin a
nivel Regional , pero son mecanismos de hecho impulsados desde el Instituto
Nacional de las Mujeres como parte de la Poltica Nacional de Igualdad y Equidad
de Gnero.

Si bien se trata de un espacio poltico deliberativo, es un espacio que ciertamente


tiene algunas limitaciones importantes para garantizar una participacin real y
efectiva de las mujeres como veremos a continuacin:

En primer lugar el Cdigo es omiso, en el sentido de que no establece un


mecanismo claro que garantice la participacin de las mujeres dentro de esta
comisin, como se desprende del texto de los prrafos cuatro y cinco del artculo
49 que dice:
Cada Comisin Especial estar integrada al menos por tres miembros: dos debern
ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrn integrarlas los
sndicos propietarios y suplentes; estos ltimos tendrn voz y voto.

Los funcionarios municipales y los particulares podrn participar en las sesiones


con carcter de asesores (Artculo 49 del Cdigo Municipal)

Tal como est redactado el artculo, en ningn momento se establece la


obligatoriedad de que dichas comisiones tengan que se integradas por mujeres,
obviando adems la utilizacin al menos de un lenguaje inclusivo.

Por otra parte, las personas que las integran deben ocupar el puesto de regidoresas o sndicos-as. Si bien, con la Ley de Promocin de Igualdad Real de 1990, y la
Reforma al Cdigo Electoral en 1996, se establecen los mecanismos de accin
afirmativa para garantizar el 40% como cuota mnima de participacin de las
mujeres en puestos de eleccin popular y en las estructuras de los partidos, esto
no ha sido garanta de la paridad, incluso ha sido necesario que le Tribunal
Supremo de Elecciones a solicitud del INAMU emita una serie de resoluciones que
ayuden en la interpretacin de la normativa sealada, dado que en la prctica no
se recoga el planteamiento sustantivo de la norma. Fue necesario por ejemplo
que el TSE aclarara que a nivel de regidores y sndicos, ese 40% debera
garantizarse tambin para los puestos de suplencia. En este sentido, se puede
concluir que la obligatoriedad de que la comisin est compuesta por regidores y
sndicos, es decir, por personas que hayan sido nombradas en puestos de
eleccin popular se convierte en un filtro ms que limita la participacin de las
mujeres.

Esa aparente neutralidad que se puede leer en el texto de la norma, puede derivar
en una forma de discriminacin contra las mujeres, a quienes por razones
ampliamente expuestas en el presente estudio, se les limita el acceso a la
participacin en las diferentes instancias de poder.

Sobre el concepto de discriminacin la Convencin sobre la eliminacin de todas


las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW), seala en su artculo 1 lo
siguiente:
A los efectos de la presente Convencin, la expresin discriminacin contra la
mujer denotar toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga
por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
por la mujer, -independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del
hombre y de la mujer-, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en
la esfera poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

El artculo 4.1 de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin


contra la mujer regula expresamente las acciones afirmativas, estableciendo que:
La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales de carcter temporal
encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer, no se
considerar discriminatoria en la forma definida en la presente Convencin, pero de
ningn modo entraar, como consecuencia, el mantenimiento de normas
desiguales o separadas; estas medidas cesarn cuando se hayan alcanzado los
objetivos de igualdad de oportunidad y trato.

El nico mecanismo con que se cuenta para garantizar esta participacin es por
va reglamentaria. Esta regulacin solo puede ser establecida por la va
reglamentaria, es decir, el establecimiento de un mecanismo que garantice la
participacin de las mujeres pasa necesariamente por una decisin del Concejo
Municipal desde donde se aprueba el Reglamento que regir estas comisiones
permanentes.

Otro aspecto central es la participacin de personas de la comunidad dentro de


estas comisiones. Si bien se abre la posibilidad de que otras personas, adems de
los las regidores as, puedan participar del quehacer de las comisiones, se trata de
una participacin limitada en el tanto solo tendrn derecho a vos y no podrn
asumir puestos de coordinacin, es decir, que no tienen acceso real a la toma de
decisiones.

4. Participacin de Nios, Nias y Adolescentes


4.1 Elementos generales

Cuando se aborda el tema de la participacin de nios, nias y adolescentes, en


adelante N.N.A, se debe partir de que, siendo sujetos de derechos deben
participar de todo aquello que, por su condicin etrea les pertenece.

La

participacin de nios, nias y adolescentes debe entenderse entonces como un


derecho que no ha sido reconocido como tal y que pasa por concientizar que es
una poblacin que est en constante bsqueda y tiene sus propias realidades.

Sin embargo no siempre se tiene conciencia de la participacin como un derecho,


y el adultocentrismo se hace presente expropiando los espacios, en los cuales
nios, nias y adolescentes deberan aduearse para:

-defender sus puntos de vista;


-para reflexionar acerca de sus ideas, necesidades y preocupaciones
-incentivar intercambio de N.N.A de diferentes procedencias, clases
sociales, edades, razas y religiones

Aunque existen programas planes y polticas para reivindicar constantemente los


derechos de N.N.A, en la cotidianidad no siempre los nios, nias y adolescentes
pueden expresarse con toda tranquilidad y ven limitadas sus opiniones y crticas
en espacios como: familias, iglesias, escuelas, colegios e instituciones en general.

La mayora de las veces se interponen las posiciones de adultos, lo que interfiere


y perjudica el desarrollo de sus ideas, y lo que es peor, no se percibe la
participacin de N.N.A como un derecho, sino bajo la concepcin de vctima o
poblacin desvalida o necesitada.

De la consulta regional sobre violencia sexual en N.N.A realizada en Costa Rica


en el 2001, se extrae la siguiente reflexin:
Nios, nias y adolescentes son sujetos de derecho, pero realmente dejamos que
ejerzan sus derechos? Asistir a un taller es participacin? En la elaboracin de
memorias participan los jvenes? Son ellos los que redactan el informe? Se corrige
a los jvenes, es mentira que la sociedad considera sujeto de derechos a los
jvenes, cuando la sociedad exige ante cualquier situacin la aparicin de los
padres para autorizar consultas de los nios, nias y adolescentesLa Convencin
solo lo maneja como discurso (DNI, Visin Mundial, Casa Alianza, 2001, pg 123).

Se propone entonces la necesidad de un cambio en la visin del nio, nia y


adolescente como sujeto de derecho que puede expresar sus opiniones con total
libertad y participar en espacios polticos. Se debe repensar la visin tradicional
errnea de niez como ciudadano(a) invisible.

No existe conciencia de la participacin como derecho, el concepto de ciudadana


del nio(a) se concibe distinto a la de una persona adulta, con una grave falta de
reconocimiento de las capacidades y experiencias de los nios, nias y
adolescentes. De la Consulta Regional, antes citada, se extrae el siguiente texto
que apoya este comentario:
Existe un lenguaje que minusvalora la niez y revela la falta de confianza de la
sociedad en los jvenes como ejecutores de procesos de desarrollo, por ello hay
pocos recursos para el trabajo con jvenes de base, para hablar de participacin si
hay recursos pero para trabajos concretos, no (DNI, Visin 2001, p.126).

Las limitaciones en la participacin de N.N.A se agravan si consideramos la


discriminacin de la que son parte nios, nias y adolescentes de condiciones
econmicas difciles, razas y orgenes distintos, as como por orientacin sexual
diversa.
Una de las prioridades del Primer Congreso Mundial de Niez y Adolescencia fue
precisamente que para el segundo congreso se ratificara la participacin de nios,
nias y adolescentes: En el Segundo Congreso Mundial se debe ratificar la
participacin como un derecho inalienable y visto como un proceso de generacin
de capacidades y competencias en los nios, nias y adolescentes de organizacin,
movilizacin, comunicacin y gerencia( DNI, Visin Mundial, Casa Alianza, 2001, p
127)

Una participacin real de nios, nias y adolescentes no ser posible en tanto no


se reconozca que como personas adultas colocamos a nios, nias y
adolescentes en posicin de exclusin. La participacin no se debe imponer sino
desarrollar a partir de lenguajes propios.

4.2 Normativa

A nivel de la legislacin la Convencin de los Derechos del Nio ratificada por


Costa Rica en 1990 marca el inicio de un nuevo paradigma en la concepcin sobre
niez y adolescencia con un nuevo enfoque doctrinario en la legislacin que deja
un poco atrs la concepcin adultocentrista de la Situacin Irregular para
enfocarse en la doctrina de la Proteccin Integral de Derechos. Este nuevo
paradigma reconoce a las nias, nios y adolescentes como sujet@s de derechos,
y por lo tanto como personas a quien se les debe garantizar el goce y disfrute de
sus derechos civiles, polticos, econmicos y culturales, y no nicamente como
objeto de tutela de sus necesidades y vulnerabilidades:
Desde esta comprensin del nio, la nia y el/la adolescente como sujetos de
derechos se superan aquellas legislaciones, intervenciones, imgenes y relaciones
basadas en la incapacidad, la invalidez, la minora y la situacin irregular, por las

cuales se ha recurrido histricamente al proteccionismo, la representacin y el


control. La mirada sobre el nio, la nia y el/la adolescente como simples receptores
o beneficiarios de la oferta pblica o privada de servicios, objetos de la caridad o la
proteccin, es replanteada y surge una nueva perspectiva donde las necesidades se
transforman en derechos, la discrecionalidad en promocin del desarrollo
progresivo de la autonoma y la minoridad en ciudadana.

(Redandi pgina 2. )

El enfoque de derechos parte de los principios de igualdad y no discriminacin y


as se consigna en la Convencin de los derechos del Nio en adelante CDN:
"Los Estados partes respetarn los derechos enunciados en la presente Convencin
y asegurarn su aplicacin a cada nio sujeto a su jurisdiccin, sin distincin
alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la
opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin
econmica, los impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra condicin del
nio, de sus padres o representantes legales" (Artculo 2)

Por su parte el Cdigo de la Niez y la Adolescencia hace referencia en su artculo


5 al inters superior del nio y de la nia como uno de los principios de la nueva
normativa reconociendo en su inciso a) su condicin de sujeto de derechos y
responsabilidades:

Toda accin pblica o privada concerniente a una persona menor de dieciocho


aos, deber considerar su inters superior, el cual le garantiza el respeto de sus
derechos en un ambiente fsico y mental sano, en procura del pleno desarrollo
personal.
La determinacin del inters superior deber considerar:
a) Su condicin de sujeto de derechos y responsabilidades.
b) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y dems condiciones
personales.
c) Las condiciones socioeconmicas en que se desenvuelve.
d) La correspondencia entre el inters individual y el social.

Una de las implicaciones de este nuevo enfoque de derechos que interesa


analizar para la presente investigacin es en relacin al nuevo lugar y rol que las
nias, nios y adolescentes ocupan en las relaciones sociales a partir de su
reconocimiento como personas, sujetas ticas que pueden y tienen derecho a
ejercer esos derechos:
El nio, la nia y el adolescente son desde esta perspectiva, .productores
dinmicos de construcciones morales, y no simples receptores pasivos de la
modelacin moral del adulto, lo que resignifica adems, la comprensin del proceso
socializador (familia, escuela, comunidad), en cuanto no constituye solamente el
ambiente donde se aprende, sino tambin y sobre todo, donde se produce y se
construye a partir de una participacin activa como sujetos ticos, sociales y
polticos: como ciudadanos. (Redandi pg 4)

En este sentido la aprobacin de la CDN marca el inicio del reconocimiento de las


nias, nios y adolescentes como ciudadanas partiendo de una nocin ms amplia
de ciudadana que aquella que hace referencia a la capacidad legal que se
adquiere al alcanzar la mayora de edad - en el caso de Costa Rica a los dieciocho
aos-. En este sentido, el concepto de ciudadana se refiere al derecho de las
personas menores de edad a participar en la configuracin de la sociedad, y tener
una participacin informada en la toma de decisiones sobre asuntos que le
afectan.

Aunque el Cdigo representa un avance en el concepto de ciudadana de nios,


nias y adolescentes, en la prctica an falta mucho camino por recorrer en la
aplicacin real para que exista una participacin ciudadana de N.N.A. Elizabeth
Ballesteros, Encargada de la Unidad contra la Explotacin Sexual Comercial del
Patronato Nacional de la Infancia PANI (entrevista realizadas el 18 de marzo de
2010), seala que el Cdigo de Niez y Adolescencia no ha desarrollado
plenamente el tema de participacin de nios, nias y adolescentes, siendo un
tema pendiente que an no se regula.

Sin embargo se ha hecho un esfuerzo y

actualmente existen un espacio de

participacin a travs de las Juntas de Proteccin Social, que funcionan en las


oficinas regionales del PANI, las cules se detallarn ms adelante.

Para el ejercicio de la ciudadana de las nias, nios y adolescentes es necesario:


eliminar la concepcin de que se trata de ciudadanos/as en proceso o futuros/as
ciudadanos/as; abrir espacios de participacin para esta poblacin en las
instancias de participacin, eliminando factores de discriminacin y exclusin;
tomar en consideracin lo que esta poblacin tiene que decir en relacin a las
polticas y decisiones que afectan directa o indirectamente sus intereses.

Sobre el derecho de participacin, la Convencin de los derechos del Nio


establece una serie de derechos especficos asociados como el derecho o libertad
de expresin, el derecho a tener acceso a la informacin, el derecho de
asociacin, as como el derecho a tener voz en los asuntos y decisiones que les
afectan. Para garantizar el derecho a la participacin y ejercicio de la ciudadana la
Convencin de los derechos del Nio establece cuatro derechos concretamente:

El derecho a la libertad de expresin y el derecho de informacin que implica


expresarse libremente y recibir y difundir informacin
Artculo 13
1. El nio tendr derecho a la libertad de expresin; ese derecho incluir la libertad
de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin consideracin de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma artstica o por
cualquier otro medio elegido por el nio.
2. El ejercicio de tal derecho podr estar sujeto a ciertas restricciones, que sern
nicamente las que la ley prevea y sean necesarias:
a) Para el respeto de los derechos o la reputacin de los dems; o
b) Para la proteccin de la seguridad nacional o el orden pblico o para proteger la
salud o la moral pblicas.

Artculo 14

1. Los Estados Partes respetarn el derecho del nio a la libertad de pensamiento, de


conciencia y de religin.
2. Los Estados Partes respetarn los derechos y deberes de los padres y, en su
caso, de los representantes legales, de guiar al nio en el ejercicio de su derecho de
modo conforme a la evolucin de sus facultades.
3. La libertad de profesar la propia religin o las propias creencias estar sujeta
nicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger
la seguridad, el orden, la moral o la salud pblicos o los derechos y libertades
fundamentales de los dems.

Igualmente el Cdigo de la Niez y la Adolescencia garantiza el derecho a la


libertad de expresin en su artculo 14 inciso b:

b) Expresar su opinin en los mbitos de su vida cotidiana, especialmente en la


familia, la comunidad y la escuela; tambin como usuarios de todos los servicios
pblicos y, con las limitaciones de la ley, en todos los procesos judiciales y
administrativos que puedan afectar sus derechos.

El derecho de opinin o derecho a tener vos: esto en relacin a todos los


asuntos que son de su inters incluyendo asuntos judiciales:

Tanto la Convencin de los derechos del Nio como el Cdigo de la Niez y la


Adolescencia (CDN, art. 12; CNA art. 105) establecen que la opinin de las
personas menores de edad debe ser tomada en cuenta para todas aquellas
decisiones que les afecten, segn su nivel de desarrollo y el principio de la
autonoma progresiva
Artculo 12

1. Los Estados Partes garantizarn al nio que est en condiciones de formarse un


juicio propio el derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que
afectan al nio, tenindose debidamente en cuenta las opiniones del nio, en
funcin de la edad y madurez del nio.
2. Con tal fin, se dar en particular al nio oportunidad de ser escuchado, en todo
procedimiento judicial o administrativo que afecte al nio, ya sea directamente o por

medio de un representante o de un rgano apropiado, en consonancia con las


normas de procedimiento de la ley nacional

Libertad de Asociacin que implica fundar, dirigir y participar de organizaciones,


as como celebrar reuniones:

Artculo 15 de la CDN
1. Los Estados Partes reconocen los derechos del nio a la libertad de
asociacin y a la libertad de celebrar reuniones pacficas.
2. No se impondrn restricciones al ejercicio de estos derechos distintas de las
establecidas de conformidad con la ley y que sean necesarias en una sociedad
democrtica, en inters de la seguridad nacional o pblica, el orden pblico, la
proteccin de la salud y la moral pblicas o la proteccin de los derechos y
libertades de los dems.

El Cdigo de la Niez y la Adolescencia tambin establece el derecho de


asociacin en su artculo 18:

Toda persona menor de edad tendr el derecho de asociarse libremente con otras
personas con cualquier fin lcito, salvo fines polticos y los que tuvieran por nico y
exclusivo el lucro. En el ejercicio de este derecho podr:
a) Asociarse entre s o con personas mayores. En este ltimo caso, los menores de
doce aos podrn tomar parte en las deliberaciones, solo con derecho a voz. Los
adolescentes tendrn derecho a voz y voto y podrn integrar los rganos directivos;
pero nunca podrn representar a la asociacin ni asumir obligaciones en su nombre.
b) Por s mismos, los adolescentes mayores de quince aos podrn constituir,
inscribir y registrar asociaciones como las autorizadas en este artculo y realizar los
actos vinculados estrictamente con sus fines.
En ellas, tendrn voz y voto y podrn ser miembros de los rganos directivos. Para
que estas asociaciones puedan obligarse patrimonialmente, debern nombrar a un
representante legal con plena capacidad civil, quien asumir la responsabilidad que
pueda derivarse de esos actos.
Igualmente consigna el derecho a la informacin en su artculo 20:

Las personas menores de edad tendrn el derecho de obtener la informacin, sin


importar su fuente y modo de expresin, en especial la que promueva su bienestar
social, espiritual y emocional, as como su salud fsica y mental. El ejercicio de este
derecho deber ejecutarse de manera responsable y bajo la orientacin de los
padres, representantes o educadores

Adems de los derechos sealados en los prrafos precedentes, es necesario


enfatizar en que el reconocimiento de la ciudadana de las nias, nios y
adolescentes no solo implica garantizar su derecho a la participacin y en general
el ejercicio de los derechos polticos; incluye tambin el ejercicio de los derechos
econmicos, sociales y culturales como presupuesto.

4.3 Instancias de participacin

Con esta nueva normativa se crea el Sistema Nacional de Proteccin Integral


conformado por diferentes rganos o algunos espacios interinstitucionales cuyo
fin es garantizar la proteccin integral de los derechos de las personas menores
de edad en el diseo de las polticas pblicas y la ejecucin de programas
destinados a su atencin, prevencin y defensa:

Artculo 169- Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de la Niez. El


Sistema de Proteccin Integral de los Derechos de la Niez y la Adolescencia estar
conformado por las siguientes organizaciones:
a) El Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia.
b) Las instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil
representadas ante el Consejo de la Niez.
c) Las Juntas de Proteccin de la Infancia.
d) Los Comits tutelares de los derechos de la niez y la adolescencia.

Consejo Nacional de Niez y Adolescencia

En relacin al espacio denominado Consejo Nacional de Niez y Adolescencia, es


un rgano adscrito al Poder Ejecutivo como espacio de deliberacin, concertacin y

coordinacin entre el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas del Estado y las
organizaciones representativas de la comunidad relacionadas con la materia (art. 170).

Con respecto a su integracin el Consejo estar conformado por diferentes


Ministerios, Instituciones autnomas, organizaciones dedicadas a la atencin y
asistencia de las personas menores de edad, asociaciones, fundaciones o
cualquier otra organizacin no gubernamental, dedicadas a la promocin y
defensa de los derechos de esta poblacin y un representante nico de las
cmaras empresariales. Si bien el espacio seala la participacin de las
organizaciones que trabajan por los derechos de la niez y la adolescencia, no
establece ningn mecanismo para la participacin de organizaciones o
representantes de la poblacin menor de edad.

Sobre los sistemas locales de proteccin de la niez y la adolescencia

A nivel local, la normativa estipula la creacin de los sistemas locales de


proteccin integrados por rganos que deben garantizar la operacin de la
coordinacin interinstitucional y de los actores comunales, con lo cual se espera
hacer legtima y efectiva la proteccin de nios, nias y adolescentes. Estos
espacios estn regulados en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia

Juntas de Proteccin a la Niez y la Adolescencia

Otra de las instancias locales son las Juntas de Proteccin a la Niez y la


Adolescencia. De conformidad con el artculo 179 del Cdigo de la Niez y la
Adolescencia, stas son instancias adscritas al Patronato Nacional de la Infancia
que actuarn como rganos locales de coordinacin y adecuacin de las polticas
sobre la materia. Estn constituidas por la Municipalidad, tres representantes de la
comunidad y hasta el ao 2008 nicamente un(a) adolescente representando a
N.N.A; un(a)

representante del Ministerio de Educacin Pblica y un(a)

representante del PANI, sta ltima ocupando el cargo de Presidente de la Junta.

Artculo 179- Integracin y actuacin. Las Juntas de Proteccin a la Niez y la


Adolescencia, adscritas al Patronato Nacional de la Infancia, conformarn el Sistema
Nacional de Proteccin Integral y actuarn como rganos locales de coordinacin y
adecuacin de las polticas pblicas sobre la materia.

Adems de los o las integrantes sealados en la Ley Orgnica de la Institucin, cada


Junta contar con un representante de la poblacin adolescente de la comunidad,
quien deber ser mayor de quince aos y actuar con voz y voto. Las reglas para
nombrarlo se establecern en el reglamento respectivo.

Las Juntas de Proteccin se constituyen entonces en el nico mecanismo legal de


participacin juvenil. Segn el Cdigo de Niez y Adolescencia, hasta el ao 2008
se deba nombrar un adolescente mayor de 15 aos y menor de 18 aos como
representante de N.N.A

de la regin, para lo cual se realiza un proceso de

eleccin participativa a nivel comunal en el que participan grupos de nios, nias y


adolescentes provenientes de: escuelas, colegios, grupos de scouts, juntas de
salud y otros grupos de jvenes de la regin. En total se elegan siete miembros
adultos, y un(a) adolescente, sin embargo esta disposicin cambi a partir del ao
2008, lo que se detalla a continuacin.

Un anlisis realizado por la Unidad de Promocin y Prevencin del PANI, liderado


por Frineth Araya , seala que los y las adolescentes que han sido electos en la
mayora de las Juntas expresaron no haberse sentido visibilizados, y enfatizaron
en la dificultad que significa estar presentes en un espacio liderado por adultos.
Dicho estudio revel la necesidad de analizar este espacio de participacin y
lograr motivar y despertar el inters de los y las adolescentes en estos espacios.

Segn la funcionaria del PANI desde el ao 2008 se vienen realizando


formalmente pre congresos con adolescentes en todas las regiones del pas, para
agruparlos una vez al ao en un congreso nacional. Los pre-congresos y el
congreso que se realizan anualmente son figuras que surgen directamente de las
Juntas de Proteccin, con el objetivo central de promover e incentivar una mayor

participacin de nios, nias y adolescentes. Uno de los resultados de esta


actividad, en la que han participado nios, nias y adolescentes lderes de las
comunidades, fue una propuesta para ampliar la participacin en las Juntas de
Proteccin, nombrando, adems del titular, dos suplentes como representantes de
la poblacin menor de edad en la estructura de las Juntas de Proteccin. Esta
modificacin qued consignada en el artculo 15 del reglamento que regula las
Juntas en el que se especifica que los requisitos para elegir a la o el joven son:
ser mayor de 15 aos, residir en la jurisdiccin de la oficina local del PANI, y estar
identificado(a) con la Comunidad.

Esta modificacin viene a fortalecer la participacin de N.N.A, ya que los tres


representantes (uno(a) nombrado(a) y dos suplentes) tienen derecho a voz y voto
en las reuniones de la Juntas. Esta resolucin responde a una peticin de la
poblacin adolescentes que ha formado parte de las Juntas durante los ltimos
aos, por lo que se considera que los congresos han significado un esfuerzo por
promover una participacin real de los y las adolescentes a partir de sus propias
necesidades.

Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la Adolescencia


Otra de las instancias locales creadas por el Cdigo de la Niez y la Adolescencia
son los Comits Tutelares de Menores, como rganos de las Asociaciones de
Desarrollo Comunal que funcionan el marco de la Ley sobre el desarrollo de la
comunidad No. 3859, de 7 de abril de 1967, segn el artculo 181.
Si bien la finalidad de estos espacios fueron creados con el objetivo de colaborar
con las asociaciones de desarrollo en la atencin de la materia relativa a la
poblacin menor de edad, velar por sus derechos y garantas, y funcionar como
mediadores de resolucin de conflictos en esta materia, se trata de espacios que
no garantizan la participacin de las nias, nios y adolescentes. Segn el artculo
182 del Cdigo estos Comits estarn integrados de la siguiente manera:

Artculo 182- Integracin. Los comits tutelares estarn integrados por un nmero
de tres o cinco miembros, segn lo disponga la asamblea de la asociacin de
desarrollo, que cada ao realizar el nombramiento respectivo. El cargo ser ad
honrem

En ltima instancia quienes determinarn la integracin de este rgano son las


asambleas de las asociaciones de desarrollo, y la ley no prev la obligatoriedad de
nombrar una o un representante de la poblacin menor de edad.

Como se desprende de la normativa citada, el nico rgano o espacio de


participacin creado por ley en el que se garantiza la participacin de las personas
menores son las Juntas de Proteccin a la Niez y la Adolescencia, espacio en el
que tienen derecho a vos y voto. Sin embargo se trata de una instancia que no
tiene poder de decisin sobre las polticas, planes y programas estatales relativas
a la proteccin integral de la niez y la adolescencia.

5. Poblacin migrante y participacin ciudadana


5.1 Elementos generales

En las ltimas dcadas, Costa Rica se ha convertido en uno de los pases de


destino o acogida ms frecuentes en Centroamrica en las distintas oleadas
migratorias que se han presentado, siendo el principal pas de origen de la
poblacin migrante Nicaragua.

Aunque no se entrar en el presente estudio al tema de las razones y las causas


de las migraciones, es importante sealar que la mayora de la poblacin que
migra hacia Costa Rica es gente que busca mejores condiciones econmicas, sin
embargo sus condiciones particulares (escolaridad, condicin de gnero entre
otras) y el ambiente social y cultural en el pas dan al traste con estas expectativas
de mejoramiento de las condiciones de vida.

Ligado a lo anterior, la migracin se da en un contexto mundial en que, la misma


globalizacin neoliberal que promueve los flujos de capital, y obliga a las personas
a buscar mejores condiciones de vida fuera de las fronteras de su pas de origen,
establece una serie de mecanismos sociales, culturales y legales para restringir el
flujo migratorio, lo cual deriva en discriminacin, exclusin y violacin de derechos.
De

esa

manera,

las

nuevas

realidades

migratorias,

derivadas

de

la

transnacionalizacin, regionalizacin econmica e interdependencia, han llevado a


que el problema de integracin de los migrantes haya tomado un creciente matiz
poltico y evidenciado al mismo tiempo las limitaciones normativas que se asocian a
la legitimacin de sus derechos en varios mbitos; pues la ausencia de un
reconocimiento cultural especfico, la aproximacin nominal de sus derechos a los
de la ciudadana del pas receptor y las barreras a la permanencia legal y a la
nacionalizacin, definen la particular situacin de desproteccin en que se
encuentran los migrantes en varios pases de Amrica Latina ( Rivera Fredy)

Esta misma tendencia se muestra en Costa Rica en donde la legislacin y las


polticas pblicas se han caracterizado por ser profundamente excluyentes y
congruentes con una percepcin de la migracin como problema social que
requiere ser frenado y regulado.

Sin embargo, los movimientos sociales han puesto en la agenda nacional el


debate entre esta visin regulacionista de aquellos sectores que defienden la
imposicin de polticas y medidas que frenen el flujo migratorio, y los grupos o
movimientos sociales que abogan ms bien por una visin integracionista que cree
en la necesidad de generar las condiciones para una insercin laboral y social de
la poblacin migrante.

Dentro de este debate se pone en cuestin nuevamente el concepto de


ciudadana y la necesidad de adoptar una visin ms incluyente de la categora de
ciudadano/a. La visin que se tiene de la poblacin migrante, cargada de racismo
y de desprecio por la cultura ajena se traduce en una falta de reconocimiento de
derechos y en una restriccin a la ciudadana de esta poblacin. Los

y las

ilegales son personas que se excluyen de la ciudadana y se les restringe el goce


y disfrute de sus derechos econmicos, sociales y culturales pero sobre todo sus
derechos polticos. En este sentido, como lo seala Sergio Caggiano (Caggiano
Sergio)

la restriccin de la ciudadana se convierte en un mecanismo de regulacin

social que deriva en discriminacin y formas de exclusin de la poblacin


migrante:
Al entender que la dinmica de las luchas en torno de la ciudadana produce actores
sociales y polticos, entiendo que la restriccin de la ciudadana ocupa un lugar en
cierto grado homlogo al racismo y al fundamentalismo cultural en tanto que
mecanismo de regulacin social. En pocas palabras, si el racismo construye y valida
jerarquas y el fundamentalismo cultural conforma territorios de inclusin y
exclusin, la restriccin de la ciudadana como mecanismo de regulacin social
configura un rgimen de ilegalismos. Es un componente bsico en lo que Foucault
llamara la economa general o la estrategia legal de los ilegalismos ( Caggiano
1989, p.278).

En Costa Rica por ejemplo la exigencia del documento de identidad (normas


legales o subterfugios administrativos) que le de a la persona migrante un status
dentro de la sociedad costarricense es una de las expresiones ms claras de esta
restriccin a la ciudadana. La legislacin y muchas prcticas consuetudinarias
limitan el goce de determinados derechos a esta poblacin poniendo obstculos
formales, jurdicos o administrativos relacionados con el estatus migratorio y el
documento de identidad.

En este sentido los asuntos de las personas inmigrantes, especialmente cuando


tienen una condicin migratoria irregular son consideradas por muchas
instituciones como asuntos que no entran en su jurisdiccin porque se trata de
personas que no son ciudadanas y por tanto no tienen derechos. Se trata de
mecanismos que derivan en relaciones de poder y formas de desigualdad social,
econmica, y por supuesto tambin de restriccin a la participacin poltica. Es
importante mencionar que esta restriccin a la participacin poltica se agrava an

ms tratndose de mujeres migrantes quienes enfrentan una doble discriminacin


por su condicin de gnero.
La restriccin de la ciudadana, por ltimo, opera all donde se ponen trabas
(normas legales o subterfugios administrativos) al acceso de los inmigrantes a
derechos, empezando por el derecho a la identidad jurdica garantizada por la
documentacin personal, y produce una suerte de existencia negada para
determinados actores sociales, deslegitimndolos e ilegalizndolos. (Caggiano op cit
pg 45)
La restriccin de la ciudadana establece la clandestinizacin de aquellos que,
como consecuencia de dicha clandestinizacin, pasan a formar parte de nuestra
sociedad en el lugar de la ilegitimidad, la infraccin y el abandono y que, a su vez,
desde all, constituyen para todos la advertencia acerca del lado oscuro de la ley. El
inferior, el extrao y el clandestino aparecen y se sostienen por efecto de cada una
de estas formas de regulacin social. (Caggiano op cit p. 45)

Desde el punto de vista de las necesidades e intereses de la poblacin migrante


por tanto se hace necesaria un replanteamiento de la categora de ciudadano/a y
ciudadana que les permita el reconocimiento pleno como personas sujetas de
derechos en todas los mbitos (econmica, social, cultural y polticamente)
durante su permanencia en los pases receptores.

Algunas/os autoras/es plantean la construccin de un concepto de ciudadana que


se fundamente en la residencia y no en la nacionalidad, es la llamada ciudadana
universal:
La Ciudadana Universal, es tambin una nueva forma de entender el mundo,
porque es una ciudadana de aplicacin global, Los principios de la ciudadana
global, seran primero que sea una ciudadana de aplicacin local y de adhesin
voluntaria. Una persona adquiere compromisos voluntarios y derecho a la
participacin activa en el lugar que escoge para vivir. (Vargas Mil,2007 Pg 19)

Pese a los esfuerzo por parte de algunos sectores sociales en Costa Rica por
incorporar en la normativa y la institucionalidad una visin integracionista que
permita el reconocimiento de los derechos de la poblacin migrante en todas sus
dimensiones (culturales, sociales, econmicas y polticas) la posicin de los
migrantes en la estructura normativa de los derechos ciudadanos contina siendo
incompleta.
5.2 Instrumentos jurdicos internacionales

A nivel internacional, Costa Rica ha suscrito los siguientes convenios


internacionales relacionados con los derechos de la poblacin migrante:
La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial, ratificada el 12 de enero de 1967.
El Protocolo contra el trfico ilcito de migrantes por tierra, mar y aire que
complementa la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, ratificada el 7 de agosto de 2003.
El Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas,
especialmente mujeres y nios, que complementa la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, ratificada el 9 de
setiembre de 2003.(Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM),2007)

Es importante destacar que Costa Rica no ha ratificado la Convencin


internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares, ni los convenios y recomendaciones de la OIT
sobre la proteccin de los derechos de las personas trabajadoras migrantes.

5.3 Normativa nacional

A nivel nacional la ley que regula toda la dinmica migratoria es la nmero 8764,
publicada en La Gaceta 170 del 1 de septiembre de 2009, vigente a partir del 1 de
marzo de 2010 seis meses despus de la fecha de publicacin.

Esta Ley, si bien hace mencin de la necesidad de la integracin de la poblacin


migrante a la sociedad en su parte ms general, tiene un enfoque claramente
regulacionista que se consigna en el artculo tres cuando expresamente seala
que la ley regula el control de las personas migrantes:
Artculo 3.Mediante la presente Ley se regula el control de las personas migrantes y se fomenta
la integracin de estas a la sociedad, con base en los principios de respeto a la vida
humana, a la diversidad cultural y de las personas, a la solidaridad, la equidad de
gnero, as como a los derechos humanos garantizados en la Constitucin Poltica,
los tratados y los convenios internacionales debidamente suscritos, ratificados y
vigentes en el pas.
La Direccin de Migracin y Extranjera determinar las condiciones para el ingreso
de personas no residentes al pas; para ello, establecer los criterios para la
clasificacin de visa restringida, visa consular e ingreso sin visa.

En esta misma direccin el artculo seis de la Ley seala que uno de los objetivos
de la poltica migratoria ser la regulacin de la inmigracin:
Artculo 6.La formulacin de la poltica migratoria estar orientada principalmente a lo
siguiente:
1) Promover, regular, orientar y ordenar las dinmicas de inmigracin y emigracin,
en forma tal que contribuyan al desarrollo nacional por medio del enriquecimiento
econmico social y cultural de la sociedad costarricense.
Con ese propsito, se promover la regularizacin e integracin de las comunidades
inmigrantes en la sociedad costarricense, as como el

establecimiento de

mecanismos que permitan mantener y estimular el vnculo permanente entre la


sociedad nacional y sus comunidades de emigrantes.

Si bien se seala en este artculo la necesidad de la integracin de las


comunidades inmigrantes en la sociedad costarricense, si se analiza en detalle las
regulaciones establecidas en esta normativa, responden a una estrategia
orientada principalmente a regular y limitar esa integracin, estableciendo una
serie de criterios y requisitos que regulan la adquisicin de derechos.

5.4 Consejo Nacional de Migracin

En relacin a los espacios de participacin ciudadana, le legislacin costarricense


establece un Consejo Nacional de Migracin en la nueva ley de migracin citada.
Se trata de un rgano, que al igual que la mayora de los rganos donde se
consigna la participacin ciudadana tiene un carcter consultivo, en este caso
funcionando como rgano asesor del Poder Ejecutivo, del Ministerio de
Gobernacin y Polica y de la Direccin General de Migracin y Extranjera, que
segn el artculo 10 estar integrado de la siguiente manera:
Artculo 10.El Consejo estar integrado de la siguiente manera:
1) El ministro o la ministra de Gobernacin y Polica, quien lo presidir.
2) El ministro o la ministra de Relaciones Exteriores y Culto.
3) El ministro o la ministra de Trabajo y Seguridad Social.
4) El ministro o la ministra de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica.
5) El ministro o la ministra de Salud.
6) El ministro o la ministra de Educacin.
7) El director o la directora general de Migracin y Extranjera.
8) El presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva del Instituto
Costarricense de Turismo.
9) El presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social.
10) Dos personas representantes de las organizaciones de la sociedad civil,
vinculadas al tema migratorio, nombradas por la Defensora de los Habitantes, segn
se establezca en el Reglamento de esta Ley.

Cuando el ministro, presidente ejecutivo o director no pueda asistir a las sesiones


del Consejo, deber designar a un funcionario de su dependencia para que lo
represente.

Con respecto a la definicin de sus integrantes, es un espacio con una limitada


participacin de las organizaciones sociales, dado que de once integrantes,
nicamente dos son representantes de la poblacin migrante, siendo el resto
representantes del gobierno central, desde sus ministerios e instituciones
autnomas, lo cual limita la posibilidad de que sus opiniones, criterios, sugerencias
tengan un peso que pueda inclinar la balance en la correlacin de fuerzas cuando
se aborden temas centrales.

En cuanto a sus funciones, siendo ste un rgano asesor, por su naturaleza, lo


criterios que emita sobre las polticas, programas, y/o proyectos en materia
migratoria, no tendrn un carcter vinculante para las instituciones a quienes vaya
dirigida. As el artculo 11 seala dentro de sus funciones las siguientes:
1) Recomendar al Poder Ejecutivo la poltica migratoria y las medidas y acciones
necesarias para su ejecucin, orientadas a la promocin de los derechos humanos
de las personas migrantes en coordinacin con instituciones pblicas, los
organismos internacionales y las organizaciones sociales; las modificaciones de la
legislacin migratoria o de materias conexas que considere necesarias o
convenientes.
2) Divulgar informacin sobre materia migratoria que permita impulsar programas y
proyectos favorables para la integracin social de las personas extranjeras que
residan en el pas, como sujetos activos en el desarrollo nacional.
3) Recomendar, a la Direccin de Migracin y Extranjera, el diseo de acciones y
programas dirigidos a la poblacin costarricense residente en el exterior tendientes
a vincularla efectivamente al pas; el desarrollo de acciones que eviten la
discriminacin y cualquier forma de violencia contra la poblacin extranjera que
habita en Costa Rica.
4) Promocionar la participacin de la sociedad civil en el proceso de formulacin y
ejecucin de las polticas migratorias.
5) Asesorar a la Direccin General acerca de los proyectos de integracin que se
ejecuten para atender las necesidades de la poblacin migrante.

Coordinar en su seno las acciones pblicas que en materia migratoria desarrollan


cada una de las instituciones representadas en el Consejo de Migracin, as como
del resto del sector pblico.
7) Nombrar y destituir a los miembros propietarios y suplentes del Tribunal
Administrativo Migratorio.
Para el cumplimiento de sus funciones, el Consejo podr convocar a cualquier
persona fsica o jurdica, grupo tnico u organismo internacional relacionado con
algn tema en discusin. Siempre que est involucrado un menor de edad, el
Consejo convocar a un representante del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), a
efectos de garantizar el respeto de los derechos consagrados en el Cdigo de la
Niez y la Adolescencia.

En relacin al inciso 7) del artculo sealado sobre la posibilidad de nombrar y


destituir a los miembros propietarios y suplentes del Tribunal Administrativo
Migratorio, sta se convierte en la nica funcin que le concede al Consejo el
poder de decisin sobre un asunto de peso dado que el Tribunal es el rgano
competente para conocer y resolver los recursos de apelacin planteados contra
las resoluciones finales dictadas por la Direccin General de Migracin y
Extranjera, en materia migratoria, y contra las resoluciones finales dictadas por la
Comisin de Visas Restringidas y Refugio, en materia de refugio.
Aunque no es un rgano creado por ley, existe desde 1995 otro espacio donde se
abre la participacin de la poblacin migrante. Se trata del Foro Nacional de
Poblacin Migrante, creado por iniciativa de la Defensora de los Habitantes de la
Repblica, con participacin de representantes de instituciones pblicas,
acadmicas, de la sociedad civil y organismos internacionales, y que ha
constituido un mbito de dilogo, intercambio de informacin y formulacin de
recomendaciones para apoyar el diseo de polticas en respuesta a la
problemtica de la migracin en Costa Rica.

6. Otras instancias de participacin ciudadana

6.1 Concejos de Distrito y los Concejos Municipales de distrito

La legislacin vigente en nuestro pas diferencia los Concejos de distrito como la


forma de representacin de la unidad mnima de la divisin poltica-administrativa
de la Nacin participacin ciudadana de los concejos municipales de distrito, de
los Concejos Municipales de distrito, que

si bien estn adscritos a la

municipalidad correspondiente, son rganos que

gozan de una autonoma

funcional propia, que les permite entre otras cosas, cobrar tasas e impuestos
municipales, as como recibir partidas especficas.

Como se ver ms adelante, la creacin de estos Concejos Municipales est


supeditada a una serie de condiciones y requisitos a nivel sustantivo y de
procedimiento, como el hecho de que su creacin pasa por una consulta popular
en la que debe participar al menos el quince por ciento (15%) de los votantes
inscritos en el cantn.

Los concejos de Distrito y los sndicos

En nuestro ordenamiento jurdico e institucional, los distritos representan la


unidad mnima de organizacin poltico-administrativa y sus miembros son
representados por los sndicos municipales, electos popularmente a partir del ao
2002 simultneamente a la eleccin de los alcaldes y al igual que los regidores
son nombrados por cuatro aos. Los Concejos de distrito, sus competencias,
funcionamiento y organizacin estn regulados por el Captulo VIII del Ttulo III
Organizacin municipal.

El artculo 54 del Cdigo Municipal vigente define su naturaleza al disponer que


Los concejos de distrito al disponer que son los rganos encargados de vigilar
la actividad

municipal

y colaborar en los distritos de las respectivas

municipalidades. Existirn tantos Concejos de Distrito como distritos posea el


cantn correspondiente.

En trminos de su integracin, el artculo 55 dispone que aquellos

estarn

integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos ser el sndico


propietario y cinco suplentes de los cuales uno ser el sndico suplente y los
suplentes sustituirn a los propietarios de su mismo partido poltico, en los casos
de ausencia temporal u ocasional y sern llamados para el efecto por el
Presidente del Concejo, entre los presentes y segn el orden de eleccin y
desempearn sus cargos gratuitamente.

Si bien los Concejos de distrito representan a las comunidades asentadas en los


distritos, sus competencias y potestades son realmente intrascendentes,
reduciendo en lo fundamental a hacer recomendaciones y sugerencias a los
concejos municipales. En efecto, el artculo 57 del Cdigo Municipal dispone que
los Concejos de Distrito tendrn las siguientes funciones:
a) Proponer ante el Concejo Municipal a los beneficiarios de las becas de estudio,
los bonos de vivienda y alimentacin, y las dems ayudas estatales de naturaleza
similar que las instituciones pongan a disposicin de cada distrito.
b) Recomendar al Concejo Municipal el orden de prioridad para ejecutar obras
pblicas en el distrito, en los casos en que las instituciones estatales
desconcentren sus decisiones.
c) Proponer al Concejo Municipal la forma de utilizar otros recursos pblicos
destinados al respectivo distrito.
d) Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales
correspondientes a cada distrito.

e) Fomentar la participacin activa, consciente y democrtica de los vecinos en las


decisiones de sus distritos.
f) Servir como rganos coordinadores entre actividades distritales que se ejecuten
entre el Estado, sus instituciones y empresas, las municipalidades y las
respectivas comunidades.
g) Informar semestralmente a la municipalidad del cantn a que pertenezcan,
sobre el destino de los recursos asignados al distrito, as como, de las instancias
ejecutoras de los proyectos. De estos informes deber remitirse copia a la
Contralora General de la Repblica.
h) Las funciones que el Concejo Municipal delegue por acuerdo firme, conforme a
la ley.

Los Concejos Municipales de distrito

Si bien los Concejos Municipales de Distrito fueron creados mediante la Ley No.
7812 del 8 de julio de 1998, la Sala Constitucional, mediante el voto No. 5445 del
14 de julio de 1999, la declar inconstitucional.

Esta declaratoria hizo necesaria la reforma del artculo 172 de la Constitucin


Poltica para posibilitar la existencia de los Concejos Municipales de distrito,
reforma constitucional que fue aprobada mediante la Ley No. 8105 de fecha 31 de
mayo del ao 2001, la cual dispuso, en lo que interesa, que mediante ley especial,
aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijar las condiciones
especiales en que pueden ser creados y regular su estructura, funcionamiento y
financiamiento.

As, desarrollando la reforma constitucional, en el ao 2001 se promulg la ley


General de Concejos Municipales de distrito, Ley No. 8173 del 7 de diciembre del
2001, que como hemos indicado es una figura independiente y distinta de los
concejos de distrito descritos precedentemente.

El artculo primero de la ley de creacin de los concejos municipales de distrito


dispone que la presente ley regula la creacin, organizacin y el funcionamiento
de los concejos municipales de distrito y de seguido define su naturaleza jurdica
al indicar que los mismos sern rganos con autonoma funcional propia,
adscritos a la municipalidad del cantn respectivo. sometidos a la normativa
municipal siempre y cuando no haya incompatibilidad. (Artculo 3) y cuyo
funcionamiento ser reglamentado por la municipalidad correspondiente. (Artculo
2)

En trminos de su constitucin, la ley de creacin dispone que los concejos


municipales de distrito sern creados mediante el acuerdo de al menos dos
terceras partes del total de integrantes del Concejo Municipal del cantn, cuando
haya sido solicitada su creacin por al menos doscientos cincuenta vecinos del
distrito respectivo y solo cuando se trate de distritos distantes de la cabecera del
cantn. (Artculo 2)
Adems esta norma ordena que El proyecto de creacin ser sometido a consulta
popular, mediante la publicacin en La Gaceta y al menos en un diario de
circulacin nacional y otro de circulacin cantonal; deber contar con el apoyo de
al menos el quince por ciento (15%) de los votantes inscritos en el cantn.
(Prrafo infine artculo2)

Es decir, solo ser posible la creacin de una Concejo municipal de distrito si se


trata de un distrito distante de la cabecera del cantn que demande un nivel
mnimo de autonoma para la atencin oportuna de las necesidades de sus
miembros sin quedar supeditados a la dinmica y necesidades del concejo
municipal cantonal local y que adems cumpla con una serie de requisitos a nivel
procedimetal para su creacin, como sucede con el hecho de que debe ser
aprobado mediante consulta popular en la que participe al menos el quince por
ciento de los ciudadanos del cantn inscritos en el Padrn Electoral.

En trminos de su integracin el artculo 6 dispone que son rganos colegiados


integrados por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos
vecinos del distrito; que sern elegidos popularmente en la misma fecha de
eleccin de los sndicos y por el plazo e cuatro aos y en caso de ausencia del
sndico propietario y del suplente, el concejo ser presidido por el miembro
propietario de mayor edad. Su rgano ejecutivo ser la Intendencia, cuyo titular
tambin ser elegido popularmente, en la misma fecha, por igual perodo, bajo las
mismas condiciones y con iguales deberes y atribuciones que el alcalde municipal.
(Artculo 7)

Las facultades de cobro y recaudacin de impuestos y tasas municipales, y la


facultad apara recibir directamente transferencias y partidas especficas, que
permiten el soporte financiero de su gestin, estn sancionadas por los artculos 9,
10, 11 y 12 de la citada ley.
En efecto, el artculo 9 faculta al Concejo Municipal de distrito a percibir las tasas y
los precios por los servicios distritales, en tanto estos sean asumidos por el
concejo municipal de distrito, as como las contribuciones especiales originadas
en actividades u obras del mismo concejo, siempre y cuando sean gestionadas
directamente por el concejo de distrito.
Por su parte el numeral 10 dispone que los impuestos de patentes aplicables a las
actividades ejecutadas en el distrito, sern igualmente percibidos por el concejo
municipal de distrito, a menos de que tratndose de actividades especialmente
grandes, el producto de la patente deba repartirse con la municipalidad del cantn,
segn convengan las partes. De igual modo se proceder con los dems
impuestos locales y agrega que en los impuestos en que participen las
municipalidades, se entender que los concejos municipales de distrito participan
proporcionalmente.

Especficamente, tratndose de partidas especficas o transferencias pblicas de


fondos para obras o proyectos del distrito, las mismas se giraran directamente al
concejo municipal de distrito.
Como es obvio, su accionar, en lo fundamental, ser normado por las
disposiciones que rigen a los concejos municipales.
Es importante indicar, que si bien los concejos municipales de distrito gozan de las
facultades y competencias sealadas, la prevalencia del inters pblico faculta,
excepcionalmente, a que el concejo municipal del cantn correspondiente, podr
disolver el concejo municipal de distrito, siempre y cuando se garantice el debido
proceso y la decisin sea adoptada por no menos de dos tercios de los votos del
concejo municipal del cantn y solo previa investigacin exhaustiva que
compruebe, fehacientemente, la inconveniencia de su continuacin para el inters
pblico, en cuyo evento para todo efecto, la municipalidad suceder jurdicamente
al concejo municipal de distrito disuelto.
En la actualidad en nuestro pas nicamente existen ocho Concejos municipales
de distrito, a saber, San Isidro de Peas Blancas (cantn de San Ramn),
Cervantes (cantn de Alvarado), Tucurrique (cantn de Jimnez), Colorado
(cantn de Abangares), Lepanto, Cbano, Paquera y Monteverde (cantn central
de Puntarenas).
6.2 Comites Cantonales de Deportes

Estos espacios de participacin ciudadana a nivel cantonal y distrital se


encuentran regulados en el Ttulo VII del Cdigo Municipal vigente, y
corresponden a los artculos que van del 164 al 172.

Los comits cantonales de deportes y recreacin fueron instaurados en nuestro


ordenamiento jurdico mediante la Ley Orgnica de la Direccin General de
Educacin Fsica y de Deportes, nmero 3656, de seis de enero de mil
novecientos sesenta y seis. Originalmente los Comites Cantonales no formaban

parte de la organizacin interna de las municipalidades, ni tampoco

tenan

asignada competencia en lo local, ya que al tenor del artculo 6 fueron creados


como rganos dependientes de la Direccin General de Educacin Fsica y
Deportes (organismo dependiente del Ministerio de Educacin Pblica),
De acuerdo al Cdigo vigente, artculo 164, en cada cantn, existir un Comit
cantonal de deportes y recreacin, que estar adscrito a la municipalidad
respectiva y gozar de personalidad jurdica instrumental para construir,
administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas
en administracin . La misma norma dispone adems la existencia de Comits
comunales de deportes y recreacin, adscritos al comit cantonal respectivo.

En consecuencia los Comits de Deportes forman parte de la organizacin interna


de la municipalidad correspondiente y gozan adems de personalidad jurdica
instrumental para la construccin y administracin de las instalaciones deportivas
cantorales.

Los Comits Cantorales estn integrados, de acuerdo al numeral 165 del Cdigo
Municipal por dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos
miembros de las organizaciones deportivas y recreativas del cantn y un miembro
de las organizaciones comunales restantes, y ser competencia de la
municipalidad la reglamentacin del procedimiento de eleccin de sus miembros,
as como las condiciones sobre la administracin de las instalaciones deportivas
municipales (Artculo 169).

Sus miembros durarn en sus cargos un perodo de dos aos y si bien pueden
ser reelegidos, no podrn devengar dietas ni remuneracin alguna (Artculo 168)

Entre sus cometidos fundamentales se encuentra la coordinacin con la


municipalidad respectiva lo relativo a inversiones y obras deportivas en el cantn.

En trminos presupuestarios, los Comits cuentan con un mnimo de un tres por


ciento (3%) de los ingresos ordinarios anuales municipales, que se distribuir en
un diez por ciento (10%) mximo para gastos administrativos y el resto para
programas

deportivos

recreativos.

Adems,

la

municipalidad

deber

proporcionarles local que ser su sede y todas las facilidades para el cabal
cumplimiento de sus fines. (Artculo 170)

Para la consecucin de sus cometidos los Comits Cantorales podrn celebrar


todo tipo de convenios y acuerdos con la Direccin General de Deportes del
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, las municipalidades, las instituciones
pblicas y las organizaciones comunales (Artculo 171)

Los Comits cantorales debern someter a conocimiento de los Concejos


Municipales sus programas anuales de actividades, obras e inversin, antes de
aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad acompaado de un
informe de los resultados de la gestin correspondiente al ao anterior, lo cual
debern hacer en la primera semana de julio de cada ao.

6.3 Juntas de Educacin y Juntas de Administracin

Normativa que las regula

Las Juntas de Educacin y la Juntas de Administracin fueron creadas por el Cdigo


de Educacin en 1944, y actualmente reguladas por las disposiciones de la Ley
Fundamental de Educacin No. 2160 de 1957, y su respectivo reglamento emitido
mediante Decreto Ejecutivo No. 31024-MEP de 2002
De conformidad con el artculo 41 de la Ley Fundamental de Educacin en cada
distrito escolar habr una Junta de Educacin nombrada por la Municipalidad del
cantn a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspeccin de las escuelas del
distrito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarn al personal

docente de su respectiva escuela. Las instituciones de enseanza media por su parte


contarn con una Junta de Administracin segn lo dispuesto por el artculo 43 de la
misma ley, nombrada por la municipalidad respectiva, elegida de las ternas propuestas
por los consejos de profesores.

Naturaleza Jurdica

Las Juntas de Educacin y Juntas de Administracin son entes descentralizados que


funcionan como organismos coadyuvantes del sistema educativo oficial, as lo dispone
el artculo 42 de la Ley Fundamental de Educacin que seala: Las Juntas de
Educacin actuarn como delegaciones de las municipalidades. Sern organismos
auxiliares de la Administracin Pblica y servirn, a la vez, como agencias para
asegurar la integracin de la comunidad y la escuela.

De acuerdo a la normativa que las crea y regula se trata de entres descentralizados


con organizacin propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurdica, y por tanto con
capacidad jurdica de derecho pblico y privado. Lo cual no las excluye de estar
sometidas a tutela del Poder Ejecutivo de acuerdo a las disposiciones de la Ley
General de la Administracin Pblica. Adems responden de su poltica, no solo al
Ministerio de Educacin Pblica, sino tambin a las Municipalidades respectivas que
son las que realizan el nombramiento de sus miembros. Igualmente en relacin a su
presupuesto, al recibir rentas provenientes del presupuesto nacional y municipal,
deben someterse a los controles de la Contralora General de la Repblica.

En esta direccin el artculo 3 del Reglamento General de las Juntas de Educacin y


Juntas de Administracin seala que: En concordancia con lo dispuesto en el artculo
anterior, las Juntas estarn sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de
autoridad competente del Ministerio de Educacin Pblica, en cuanto al uso y destino
de los bienes estatales sometidos a su administracin, as como lo relativo a la
distribucin e inversin de los recursos econmicos que le suministre el Ministerio o les
sean asignados por ley.

Estructura y Funcionamiento

Tanto las Juntas de Educacin como las Juntas de Administracin estarn integradas
por cinco miembros propietarios, que sern nombrados por el concejo municipal
respectivo por un periodo de tres aos, cuyo cargo ser honorfico.

Para la eleccin de la Junta de Educacin el Asesor Supervisor de Educacin


presentar las ternas de su jurisdiccin para que el Concejo respectivo haga el
nombramiento. En el caso de las Juntas de Administracin ser el Director del Colegio
quien presente la terna, previa consulta al Consejo de Profesores y al Consejo
Estudiantil.

De

sus

cinco

miembros

cada

Junta

nombrar

un

Presidente,

Vicepresidente, Secretario y dos vocales.

En relacin a los deberes y atribuciones que se sealan el artculo 8 del Reglamente


General de las Juntas de Educacin y Juntas de Administracin, se trata de funciones
relacionadas bsicamente con cuestiones administrativas de los centros educativos. Es
decir, estas instancias, como la ley misma lo establece, son auxiliares que apoyan en
la administracin, mantenimiento y mejora de los bienes de la institucin (tanto de la
infraestructura,

equipo

y mobiliario,

material

didctico

etc),

coadyuvando al

mejoramiento econmico de la misma.

Posibilidades de participacin ciudadana a travs de las Juntas de Educacin y


Juntas de Administracin

De acuerdo a la normativa que regula las Juntas de Educacin y Administracin, son


un espacio muy limitado para el ejercicio de la participacin ciudadana. En primer
lugar, para el nombramiento de las Juntas se establece un mecanismo poco propicio
para que la eleccin de sus miembros sea democrtica. Las ternas que se presentan a
los concejos municipales son presentadas por los jerarcas de las mismas instituciones,
y no existe un mecanismo claro que posibilite la participacin de la comunidad en este
nombramiento que asegure de alguna manera la legitimidad de los candidatos o

candidatas. Por otra parte, siendo el concejo municipal quien decide en ltima
instancia, la eleccin de estar influenciada de alguna manera por la composicin del
concejo y la correlacin de fuerzas polticas en su interior.

Por otra parte, an cuando se trata de entes descentralizados, las atribuciones de las
juntas estn ms enfocadas a la realizacin de actividades de apoyo en la
administracin y mejoramiento del patrimonio de las instituciones o centros educativos.
Las siguientes, son algunas de las funciones establecidas en el artculo 8 del
Reglamento:

a)

Velar

porque

las

instituciones

educativas

no

carezcan del material didctico necesario; b) Velar por el buen estado, construccin y
mejora de la planta fsica de las instituciones a su cargo, as como por la conservacin
y proteccin de los bienes muebles; c) Administrar los recursos econmicos
provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, asignados a la
institucin educativa por medio de la Divisin de Alimentacin y Nutricin del Escolar y
del Adolescente, para el funcionamiento de los comedores escolares; d) Promover la
participacin activa y responsable de los miembros de la comunidad, en el
funcionamiento adecuado del comedor escolar e impulsar polticas de integracin
comunal
mbito

para

financiar

institucional;

e)

Llevar,

desarrollar
en

dichos

coordinacin

con

programas
el

Director

en
de

el
la

institucin, un inventario de los bienes bajo su administracin; f) Autorizar el uso de la


planta fsica para actividades comunales y culturales, cuando se realicen fuera de la
jornada de la institucin o durante el perodo de vacaciones del Director

En este sentido la autonoma que tienen las Juntas de Administracin en su condicin


de entes descentralizados con capacidades pblicas y privadas, no lleva apareja la
posibilidad de incidir desde una perspectiva ms poltica en el funcionamiento de los
centros educativos, y mucho menos en la definicin de la poltica educativa nacional.

6.4 Otras Instancias de participacin de la persona jven


Con la Ley General de la Persona Joven el estado reconoce las caractersticas y
necesidades particulares de esta poblacin sealando que jvenes son las
Personas con edades comprendidas entre los doce y treinta y cinco aos,
llmense adolescentes, jvenes o adultos jvenes; lo anterior sin perjuicio de lo
que dispongan otras leyes en beneficio de los nios y adolescentes (Artculo 2)

Dentro de los objetivos de esta ley est contemplado el de propiciar la


participacin poltica, social, cultural y econmica de las personas jvenes, en
condiciones de solidaridad, equidad y bienestar segn el artculo 1 inciso c).
Asimismo en su artculo 9 la Ley establece que el Estado y la sociedad civil
coordinar una poltica integral permanente, as como planes y programas que
contribuyan a ese fin con la participacin de las personas jvenes.

Para la organizacin de las diferentes instancias que participarn en el desarrollo


de los objetivos de esta ley se crea el Sistema Nacional de Juventud, instancia
rectora en la materia creada por la Ley, dentro de la cual se crean dos instancias
de participacin para las personas jvenes: los Comits cantonales de juventud y
la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven. El sistema adems est
conformado por el viceministro de juventud y el Consejo Nacional de la Poltica
Pblica de la Persona Joven que es el ente rector en materia de poltica pblica de
la persona joven.

El Consejo Nacional de Poltica Pblica de la Persona Joven de conformidad con


el artculo 14 de la Ley est integrado por el viceministro de la juventud, los
ministros de ministro de educacin pblica, de la presidencia, de trabajo y de
salud, adems de tres miembros de la Red Nacional Consultiva y la ministra de la
Condicin de la Mujer.

Para los objetivos del presente estudio interesa destacar los Comits Cantonales y
la Red Consultiva como las dos instancias creadas con el objetivo de abrir la
participacin de las personas jvenes para el desarrollo de la poltica dirigida a
esta poblacin.

La Red Nacional Consultiva de Personas Jvenes

La Red Nacional Consultiva de Personas Jvenes est constituida por


representantes de colegios pblicos y privados, asociaciones de desarrollo
comunal, comits cantonales de la persona joven, universidades pblicas y
privadas, partidos polticos, ong's, entre otras organizaciones especializadas en el
tema, y de conformidad con el artculo 22 de la Ley, fue creada con el fin de abrir
la participacin efectiva de las personas jvenes en la formulacin y aplicacin de
las polticas pblicas que les afecten.

Esta Red cuenta con una Asamblea Nacional como rgano colegiado y mximo
representante de la Red Esta Asamblea que tiene el poder para discutir y aprobar
la propuesta de poltica pblica elaborada por el Consejo Nacional de la persona
joven. Sin embargo la conformacin de la Asamblea estar sujeta a la
convocatoria por parte del Consejo Nacional quien de acuerdo a las disposicin
del artculo 41 del Reglamento es quien debe informar y realizar la convocatoria
formal.

De conformidad con lo establecido en el artculo 41 del Reglamento respectivo, la


Asamblea estar integrada por un representante de los comits cantonales, cuatro
representantes de las universidades pblicas, dos de las universidades privadas,
dos de las instituciones parauniversitarias, cinco representantes de minora
tnicas, cinco de ong's, dos de asociaciones de desarrollo y veinte de los partidos

polticos. Cabe desatacar que estos veinte representantes sern designados de


manera proporcional a la conformacin de la Asamblea Legislativa, es decir, quien
tenga mayor representacin en ese rgano, tendr tambin mayor representacin
en la Asamblea de esta Red Nacional.

Por otra parte los partidos polticos sern los nicos que podrn nombrar
directamente a sus representantes ante la Asamblea. Los dems sectores
debern enviar una terna al Consejo Nacional quien decidir en ltima instancia.
Si se analiza el procedimiento para la conformacin de esta Asamblea establecido
en el artculo 42 del Reglamento se puede apreciar que el mismo se traduce en
una mayor participacin de jvenes que participan en los partidos polticos
mayoritarios.

Los Comits Cantonales

Por su parte, la ley dispone la creacin de los comit cantonales en cada una de
las municipalidades que de conformidad con el artculo 24 de la Ley estarn
integrados por un representante municipal, quien lo presidir, dos representantes
de los colegios del cantn, dos representantes de las organizaciones juveniles
cantonales, un representante de las organizaciones deportivas elegido por el
Comit Cantonal de Deportes, y un representante de organizaciones religiosas.

De acuerdo al artculo 25 de la ley estos comits cantonales tendrn como


objetivo:
elaborar y ejecutar propuestas locales o nacionales que consideren los principios, fines y
objetivos de esta Ley, contribuyan a la construccin de la poltica nacional de las personas
jvenes.

Para ello contarn con el 22,5% del presupuesto del Consejo Nacional de la
Persona Joven como lo dispone el artculo 26 de la Ley General de la Persona
Joven:
El Consejo girar los recursos a la municipalidad de cada cantn, con destino especfico al
desarrollo de proyectos de los comits cantonales de la persona joven, en proporcin a la
poblacin, el territorio y el ltimo ndice de desarrollo social del cantn, previa presentacin
de sus planes y programas, debidamente aprobados por cada comit cantonal de la persona
joven y presentados en el primer trimestre del ao ante la Direccin Ejecutiva del Consejo.

En relacin a estos comits es importante sealar que pese a lo dispuesto en el


artculo 24 de la Ley sobre la conformacin de los mismos y pese a lo establecido
en el artculo 51 del Reglamento que seala que La participacin y eleccin de las
personas jvenes en los Comits Cantonales ser democrtica y considerando los
principios y derechos establecidos en la Ley, no existe un mecanismo claro para
su eleccin, lo cual no garantiza que dicha participacin sea realmente
democrtica. Por ejemplo no se seala cmo ni bajo que criterios se elegir a los
dos representantes de las organizaciones juveniles, organizaciones religiosas etc.

Por otra parte pese a que tendrn presupuesto para el desarrollo de planes y
proyectos, la definicin de los mismos estar limitada dado que debern ajustarse
a las directrices que para tal efecto determinar el Consejo. En este sentido
debern formular y documentar los proyectos segn la gua que al efecto facilite el
Consejo; igualmente debern presentar un informe de resultados de los proyectos
financiados por el Consejo, segn la gua que al efecto elabore el Consejo. Es
decir, ser en ltima instancia el Consejo Nacional quien determine la idoneidad
de los proyectos y planes presentados por los Comits Cantonales.

6.5 La participacin ciudadana en la prevencin del riesgo y la atencin de


emergencias.

Dentro de los principios que rigen la materia de gestin del riesgo y atencin de
emergencia nuestra legislacin comprende el principio de integralidad del proceso,
segn el cual la participacin ciudadana sera un eje central de la gestin; as
establecido en el artculo 3 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del
Riesgo:
Artculo 3. Principios
Para aplicar esta Ley, se tomarn en consideracin los siguientes principios fundamentales
en esta materia:
Integralidad del proceso de gestin: La gestin del riesgo se basa en un abordaje integrado,
en el cual se articulan los rganos, las estructuras, los mtodos, los procedimientos y los
recursos de la Administracin central, la administracin descentralizada, las empresas
pblicas y los gobiernos locales, procurando la participacin del sector privado y de la
sociedad civil organizada.

Para la gestin del riesgo, se cre en la ley en mencin, el Sistema Nacional de


Gestin del Riesgo donde las instancias gubernamentales deben propiciar la
coordinacin y la participacin de las comunidades;
Artculo 6. Sistema Nacional de Gestin del Riesgo
Constityese el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo, entendido como la articulacin
integral, organizada, coordinada y armnica de los rganos, las estructuras, las relaciones
funcionales, los mtodos, los procedimientos y los recursos de todas las instituciones del
Estado, procurando la participacin de todo el sector privado y la sociedad civil organizada.
Su propsito es la promocin y ejecucin de los lineamientos de poltica pblica que
permiten tanto al Estado costarricense como a los distintos sectores de la actividad
nacional, incorporar el concepto de gestin del riesgo como eje transversal de la
planificacin y de las prcticas del desarrollo.
El Sistema Nacional de Gestin del Riesgo se compone y se desarrolla por medio de los
subsistemas, los cuales se definirn en el Reglamento de esta Ley y contarn con una
instancia de coordinacin multiinstitucional.

Dentro de este Sistema, se crearon tres instancias de carcter local, que son los
espacios en los cuales se da una intervencin directa de la sociedad civil en las
labores de gestin del riesgo y atencin de emergencias.
Artculo 10. Instancias de coordinacin
Las instancias de coordinacin son las siguientes:
c) Regional municipal
Comits regionales, municipales y comunales de emergencia:
Instancias permanentes de coordinacin en los niveles regional, municipal y comunal. Por
medio de ellos, la Comisin cumple su funcin de coordinacin de las instituciones
pblicas, privadas, organismos no gubernamentales y la sociedad civil, que trabajan en la
atencin de emergencias o desastres. Se integran con la representacin institucional o
sectorial de los funcionarios con mayor autoridad en el nivel correspondiente. Las
organizaciones no gubernamentales, las privadas, las locales y comunales, definirn su
representacin por medio de la autoridad interna de cada una de ellas.
En el caso de los comits municipales, la coordinacin se realizar por medio de los
alcaldes o de su representante, en los cuales recae, en primera instancia, la responsabilidad
de coordinar con las instituciones las situaciones que se presenten en el mbito de su
competencia legal.
Los comits regionales, municipales y comunales, bajo la declaratoria de emergencia y la
direccin de la comisin, podrn usar para el cumplimiento de sus responsabilidades, los
recursos asignados por la Comisin. La participacin de los funcionarios pblicos en
dichos comits deber considerarse parte de sus responsabilidades ordinarias.
La Junta Directiva de la Comisin deber reglamentar el funcionamiento de estos comits,
en un plazo de tres meses contados a partir de la publicacin de esta Ley.

Segn el Reglamento de organizacin y funcionamiento de los comits regionales,


municipales y comunales de emergencia del 2009, por medio de estas tres
instancias la CNE cumple su deber de coordinacin con distintos sectores sociales

Artculo 3.
Los Comits Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia, son instancias
permanentes de coordinacin en los niveles regional, municipal y comunal. Por medio de
ellos la CNE cumple su funcin de coordinacin de las instituciones pblicas, privadas,
organismos no gubernamentales y la sociedad civil, que trabajan en la atencin de

emergencias o desastres. Se integran con la representacin institucional o sectorial de los


funcionarios con mayor autoridad en el nivel correspondiente. Las organizaciones no
gubernamentales, las privadas, las locales y las comunales, definirn su representacin por
medio de la autoridad interna de cada una de ellas. La participacin de los funcionarios
pblicos en dichos comits deber considerarse parte de sus responsabilidades ordinarias.
a) Comits Regionales de Emergencia (CRE): Estn constituidos por los directores o jefes
regionales, de las instituciones pblicas, representantes de organismos de atencin de
emergencias, representantes de organizaciones no gubernamentales con cobertura
regional. Desarrollan su funcin con la asesora, control y seguimiento de la CNE,
quien solo nombrar un CRE por cada regin segn el sistema de regionalizacin de
MIDEPLAN. La representacin institucional en el CRE, ser definida por el jerarca
institucional ante la Junta Directiva de la CNE que oficializar la integracin del mismo.
b) Comits Municipales de Emergencias (CME): Se articulan a partir de la participacin de
representantes de organizaciones, directores o jefes de las instituciones pblicas,
organizaciones no gubernamentales y empresas privadas con actividad propia en el
cantn. Su mbito de accin es cantonal. Su nombramiento, organizacin, seguimiento
y asesora ser responsabilidad de la CNE mediante el Departamento de Operaciones.
Para su funcionamiento deber conformar comits comunales a nivel de distrito,
poblado o barrio.
La participacin de los funcionarios pblicos en dichos comits deber considerarse
parte de sus responsabilidades ordinarias.
Cuando la prevalencia de condiciones de amenaza y vulnerabilidad, caractersticas
geogrficas, o cuando la presencia institucional lo justifique, la CNE constituir
Comits Municipales de Emergencia con cobertura sub-cantonal, los que cumplirn
funciones en su rea de cobertura territorial. Para lo anterior se deber contar con el
aval del Departamento de Operaciones de la CNE.
c) Comits Comunales de Emergencia (CCE): Se articulan a partir de la participacin de
representantes de la sociedad civil, representantes de organizaciones comunales,
representantes institucionales en la comunidad, organizaciones no gubernamentales y
empresa privada. Su mbito de accin es el nivel de distrito, poblado o barrio, su
organizacin, seguimiento y asesora, ser responsabilidad de los Comits Municipal
de Emergencia, con la supervisin del Oficial de Enlace y la capacitacin del rea de
Formacin y Capacitacin.

De acuerdo a los artculos 4 y 5 del reglamento citado, los comits Regionales,


Municipales y Comunales de Emergencia estarn bajo la direccin, coordinacin y
supervicin de la CNE; lo cual establece una relacin jerarquica que limita l a
independencia y poder de decisin de estas figuras locales en beneficio de un
ente centralizado como lo es la CNE, ejemplo de esto es el artculo 6 del
reglamento:

Artculo 6.
La conformacin, nombramiento, reconocimiento de los Comits Regionales y Municipales
de Emergencia ser una actividad exclusiva de la CNE.

Sobre las funciones de estas instancias regionales, municipales y


comunales

de

emergencia,

las

mismas

se

reducen

labores

de

coordinacin, elaboracin y ejecucin de planes de accin, segn los


artculos 21, 22 y 23 del reglamento

Artculo 21.
Son funciones ordinarias de los Comits Regionales de Emergencia:
a. Coordinar las acciones de prevencin y la atencin de emergencias, entre las
instituciones y dems formas de organizacin, estatal y no estatal, presentes en la
regin.
b. Elaborar un plan anual de trabajo, que contemple programas, proyectos y actividades
en prevencin y atencin de emergencias.
d. Elaborar un Plan Regional de Prevencin y Atencin de Emergencias. Debe
contemplar las medidas de apoyo en situaciones de emergencia para los Comits del nivel
local, los mecanismos de activacin institucional y las labores de prevencin que
desarrollarn las instituciones articuladas al Comit. Dicho plan debe contar con la
aprobacin del Departamento de Operaciones de la CNE, por medio del oficial de enlace
regional.

Artculo 22.

Son funciones de los Comits Municipales de Emergencia:

a. Coordinar las acciones de prevencin y la atencin de emergencias, de las


instituciones y dems formas de organizacin, estatal y no estatal, presentes en el
cantn o localidad.
b. Elaborar un plan anual de trabajo, que contemple programas, proyectos y actividades
de prevencin y atencin de emergencias en la localidad.
c. Elaborar un Plan Local de Prevencin y Atencin de Emergencias. El plan debe
contemplar las medidas prevencin que desarrollarn las instituciones articuladas al
Comit, los mecanismos de activacin institucional, los procedimientos de respuesta y
las acciones de rehabilitacin de servicios. Dicho plan debe contar con la aprobacin
del Departamento de Operaciones de la CNE, por medio del oficial de enlace regional.
f. Promover y orientar la formacin de Comits Comunales en distritos y poblados, que
por razones de extensin, amenaza y vulnerabilidad ameriten la participacin activa de
la poblacin en labores de prevencin y atencin de emergencias.

Artculo 23.
Son funciones ordinarias de los Comits Comunales de Emergencia:
a) Elaborar y mantener vigente un plan comunal de prevencin y atencin de
emergencias, avalado por el CME. Debe contemplar las medidas de prevencin y de
respuesta inmediata y garantizar la participacin activa de la comunidad.
b) Coordinar con el CME las acciones orientadas a la prevencin y a los preparativos de
atencin para emergencias en la comunidad.
c) Realizar actividades de capacitacin que contemple acciones de divulgacin e
informacin sobre situaciones de riesgo a la poblacin para que responda en forma
oportuna a una situacin de emergencia.

La operatividad de estas instancias est en una relacin de gran dependencia


poltica, operativa y financiera de la CNE, lo cual reduce sus mrgenes de
participacin real y efectiva de las comunidades y organizaciones civiles en la
gestin del riesgo y la atencin de emergencias.

Conclusiones
El tema de la descentralizacin del Estado y del poder poltico en general ha
ocupado un lugar preferencial

en los debates acadmicos

y polticos

contemporneos

Aunque la participacin ciudadana, entendida como participacin en la toma


de decisiones, no siempre est presente en los rganos descentralizados y
desconcentrados, estas instancias deberan posibilitar la presencia y
participacin ciudadana, por lo menos en sentido formal.

Habitualmente los Estados de Latinoamrica han recurrido a las desconcentracin


administrativa y militar, que no implica traspaso de competencias, sino extensin
del poder central en todos los rincones del pas.

Pero, con la paulatina instauracin y difusin de la ideologa neoliberal en


Latinoamrica y las correspondientes polticas y reformulaciones del Estado y su
administracin, se fue poniendo en marcha una serie de procesos de
descentralizacin del aparato estatal, con distintos niveles de redistribucin de
potestades y competencias que se expresan como principios tendenciales de
organizacin.

Se considera que realmente no existe una intencin institucional de democratizar


el poder. Sin embargo, estos procesos reciben presin y apoyo de sectores
sociales que ven en stos posibilidades democratizadoras.

La descentralizacin del Estado, incluso percibida como descentralizacin polticaadministrativa, es un trmino paraguas que designa procesos diferentes y
comporta varios problemas claves, como el tipo de organismos involucrados o
creados, las relaciones de coordinacin o contradiccin entre stos y la cantidad y
calidad de los poderes descentralizados

A pesar de que la reforma del artculo 9 constitucional consagra la participacin de


los ciudadanos en una garanta constitucional objeto de amparo, las reformas
introducidas a nuestro ordenamiento jurdico en materia de descentralizacin y
participacin popular no han tenido ni la profundidad ni el alcance que exige una
democracia realmente participativa.

Si bien en el pasado reciente se han introducido algunos cambios a nivel de la


descentralizacin del Estado costarricense, como sucede con la reforma del
artculo 170 constitucional y la ley que lo desarrolla, relativo a la transferencia de
competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, estas reformas han sido
tmidas e insuficientes en la direccin de promover una mayor participacin de los
ciudadanos en la toma de las decisiones a nivel local.

En el mismo sentido, a pesar de que mediante la reforma del artculo 102, 123 y
195 de la Constitucin Poltica, se consagr a nivel constitucional los mecanismos
de la iniciativa popular en la formacin de las leyes y el referendo como una forma
de decidir colectivamente por la va del sufragio los grandes temas de inters, las
limitaciones y requisitos exigidos los desnaturalizan al impedir su acceso
ciudadano.

Con toda seguridad las dos grandes limitaciones que enervan su vocacin
democratizante lo representan la exigencia de recoger al menos el cinco por ciento
de las firmas del electorado inscrito en el padrn para activar tanto el referndum
ciudadano como la iniciativa popular, por un lado, y por el otro lado la exclusin de
las materias dispuestas por la constitucin poltica como objeto de la iniciativa
popular y del referendo.

Asimismo, la deficiente y laxa regulacin de los aportes privados en las campaas


de los referendos nacionales y la falta de control efectivo de la propaganda
pautada por las partes en pugna atenta contra un equilibrio entre las tesis

enfrentadas, facilitando el xito de los sectores poderosos interesados en las


consultas.

En el mismo sentido, la permisiva regulacin sobre las de las dependencias y


funcionarios pblicos en el desarrollo de las campaas permite una incidencia
decisiva de los gobiernos de turno en el desarrollo de los procesos, tal como lo ha
normado el tribunal supremo de Elecciones al interpreta que No constituir
violacin a esta regla la promocin, en sus instalaciones, de foros o debates que
contribuyan a que sus funcionarios o las comunidades estn mejor informadas
sobre el tema a consultar, siempre que stos no encubran actividad
propagandstica. Tampoco lo ser la participacin de los funcionarios pblicos en
foros o debates sobre esa temtica, en general, siempre que, de realizarse en
horario de trabajo, se cuente con la autorizacin de la jefatura correspondiente.

La experiencia del referndum sobre el TLC puso en evidencia que esta


disposicin atenta contra el espritu de la ley y se convirti en la prctica en una
amplia avenida para legitimar una posicin abiertamente parcializada de los
cuadros altos y medios de la administracin, destinando cuantiosos recursos
humanos, materiales y financieros para la defensa y promocin de la tesis oficial y
del empresariado costarricense; la aprobacin del Tratado, como efectivamente
sucedi.

Esta situacin, sumada al hecho de que la norma no contempla otros gastos


distintos a la publicidad contratada a los medios de prensa, como por ejemplo la
elaboracin, impresin y distribucin de desplegables, documentos, mantas,
afiches, posteres, etc, atenta y compromete el equilibrio y la equidad en trminos
de acceso a los medios masivos y de produccin y generacin de materiales de
informacin y signos externos, y ofrece una ventaja importante a los sectores
empresariales y poderosos de la sociedad costarricense y facilita la intromisin
del capital extranjero o intereses transnacionales en discusiones de carcter
nacional.

En igual sentido prohibir la celebracin de ms de un referendo al ao restringe de


manera significativa el uso de la institucin del referendo.

En relacin a los mecanismos de participacin local, si bien el actual Cdigo


Municipal prev los mecanismos de consulta popular como el plebiscito, el
referendo, el cabildo abierto y el plebiscito de revocatoria de mandato del Alcalde,
la mayor inconsistencia de la legislacin vigente radica en que en todos los casos
la consulta est reservada al concejo municipal, excluyendo toda facultad e
iniciativa

a la poblacin local. Nos parece que esta limitacin atenta contra el

derecho constitucional a la participacin ciudadana y debe ser reformada.

Si bien el Cdigo Municipal y la legislacin que lo desarrolla, prev El plebiscito de


revocatoria de mandato del Alcalde, no existe ninguna otra disposicin que faculte
al soberano a revocar el mandato confiado a los distintos puestos de eleccin
popular, como los diputados o el Presidente y los vicepresidentes de la Repblica,
como s lo contemplan las constituciones de Venezuela, Bolivia y el Ecuador.

En sntesis si bien es cierto que en nuestro pas se han producido una serie de
reformas constitucionales y legales que apuntan en la direccin de promover una
mayor participacin de la ciudadana en la toma de decisiones de inters local y
nacional, estas reformas se han quedado en un plano retrico y reflejan el temor
de los sectores dominantes de abrir las compuertas para una participacin
protagnica del pueblo costarricense.

El Referendo, como mecanismo emblemtico de la democracia semidirecta refleja


esta tensin y tal como ha quedado normado y a la luz de las interpretaciones que
han vertido el tribunal Supremo de Elecciones, este instituto lejos de promover una
participacin ms decisiva de la ciudadana, ha sido vaciado de su significacin y
reservado para las grandes ocasiones como lo ha dicho Luis Antonio Sobrado,
Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, y el mecanismo ideal para

resolver por la va del sufragio las grandes discusiones que amenazan el sistema
de dominacin, y asegurar as la legitimidad del status quo.

En materia ambiental; segn los distintos instrumentos internacionales, que


forman parte del bloque de legalidad costarricense, los estados deberan promover
y hacer efectivo el derecho a la participacin de los pueblos en la toma de
decisiones referidas a este mbito.

Este concepto de participacin en la toma de decisiones es, adems, respaldado


por la Sala Constitucional; segn esta el Estado debe facilitar y promover los
medios necesarios para que las y los ciudadanos, sus organizaciones y
comunidades, puedan realmente participar en la toma de decisiones sobre
polticas y medidas que los afecten.

Con el anlisis de las diversas instancias de participacin ciudadana, se puede


concluir que el proceso de descentralizacin de la gestin ambiental, se enmarca
dentro de la concepcin de la descentralizacin funcional. Esto porque dicho
proceso ha producido, esencialmente, la delegacin de funciones y atributos
menores a instancias dependientes del SINAC, siempre con una ubicacin
territorial definida. En materia ambiental la mayora de instancias de participacin
corresponden a rganos desconcrentados.

En el caso de la normativa que regula la biodiversidad en el pas, la misma


contempla de manera expresa la participacin de los pueblos indgenas en la toma
de decisiones sobre el tema y establece diversos instrumentos para tutelar los
derechos de estos pueblos sobre la biodiversidad y el conocimiento asociado.

Para mejorar la gestin ambiental en el pas, y asegurar la participacin indgena


en la materia, es necesario que la divisin poltica y administrativa del Sistema
Nacional de reas de Conservacin responda a criterios de orden, por supuesto,

polticos y administrativas, pero adems, es fundamental considerar los aspectos


biogeogrficos y culturales.

Cada rea de Conservacin debe tener la potestad de estructurarse administrativa


y funcionalmente, de forma concordante con su entorno cultural, biogeogrfico y
los intereses de las comunidades afectadas.

Es necesario que se contemple de manera expresa en la legislacin nacional, la


participacin de los pueblos indgenas en las diversas modalidades de
participacin ciudadana u rganos descentralizados o desconcentrados de la
gestin ambiental. Se recomienda que esta participacin sea establecida va legal
y expresamente, como un mecanismo de accin afirmativa; cuyo sustento, es la
discriminacin histrica que han sufrido los pueblos indgenas.

Este mecanismo de accin afirmativa, debe contemplar la participacin de los


pueblos indgenas en todos los mbitos de la gestin ambiental, desde el plano
local, pasando por el regional y alcanzando el nacional.

Para hacer efectiva la participacin de los pueblos indgenas en la toma de


decisiones sobre el manejo y uso de los recursos naturales y culturales asociados,
se requiere modificar adems, la conformacin de las modalidades de
participacin ciudadana, procurando una conformacin paritaria entre los
representantes de la sociedad civil y los representantes gubernamentales.

De igual manera, se debe otorgar potestades y competencias que permita a estos


rganos ser participes de la toma de decisiones, que puedan decidir, nombrar,
aprobar y no solamente recomendar y fiscalizar. De esta manera podrn los
pueblos indgenas tener control sobre el uso y manejo de sus recursos naturales y
culturales.

Como se ha reconocido y recomendado en diversos trabajos e investigaciones, se


hace necesario darle mayor organicidad, coherencia y cohesin a la legislacin
ambiental, tratando de superar la dispersin normativa que caracteriza la
legislacin ambiental costarricense.

Como principio rector para la participacin de los pueblos indgenas en la toma de


decisiones sobre su relacionamiento con la naturaleza, es necesario consagrar y
desarrollar jurdicamente el principio de autonoma de los pueblos indgenas,
autonoma en el manejo y uso de sus recursos naturales y culturales asociados.

La autonoma indgena requiere de un reconocimiento legal y expreso de las


diversas estructuras, organizaciones y dinmicas socio-culturales tradicionales
indgenas, como instancias legtimas para ser parte de los procesos de toma de
decisiones y control de los recursos, lo anterior tomando en cuenta las
particularidades de las distintas culturas y comunidades indgenas del pas.

De acuerdo a este principio rector de autonoma indgena, la diversidad ecolgica


y considerando la conformacin pluricultural del pueblo costarricense, es
recomendable otorgar potestades reglamentarias a las distintas unidades o
modalidades de participacin ciudadana existentes o que se vayan a crear para la
gestin ambiental en el pas. Buscando que estas determinan de acuerdo a sus
realidades, recursos e intereses sus propias formas de gestin de sus recursos
naturales y culturales.

La participacin ciudadana como categora de anlisis no puede ser considerada


genricamente neutra, es decir, es necesario abordarla desde una perspectiva de
gnero para evidenciar las desigualdades e inequidades de gnero que
histricamente han excluido a las mujeres de los espacios de toma de decisiones
en la esfera pblica, privilegiando la participacin masculina.

La categora de ciudadano, es una categora construida desde un sesgo


androcntrico que parte de la imagen masculina como la imagen universal de
ciudadano, y de la separacin de lo pblico espacio eminentemente masculino- y
lo privado espacio eminentemente femenino- privilegiando el primero como el
espacio para el ejercicio de la ciudadana, convirtiendo el mbito privado en un
espacio de aislamiento y negacin para las mujeres.

En relacin a la participacin, las mujeres han ido ganando terreno en los


diferentes espacios sociales de los que han sido excluidas sistemticamente (en el
trabajo asalariado, en la actividad econmica y cultural), pero no cabe duda que
donde ha sido ms difcil la insercin y ha encontrado mayores obstculos es en la
participacin poltica.

La participacin poltica de las mujeres

tambin se ha visto histricamente

limitada por el rol que se les ha impuesto en el mbito privado como responsables
del trabajo domstico, y como responsables del cuidado de otras personas.

La institucionalidad y la legislacin costarricense se ha edificado desde una visin


androcntrica, si embargo el movimiento de mujeres y el movimiento feminista han
logrado importantes cambios en la institucionalidad y en la prctica de la
ciudadana. Producto de ello es el amplio marco normativo internacional ratificado
por el estado costarricense para la igualdad y la equidad de gnero y su
concrecin en la normativa nacional.

En este sentido, el movimiento feminista y sus organizaciones han logrado que el


estado costarricense asuma cada vez ms la igualdad y la equidad de gnero
como un asunto pblico y poltico, y se ha avanzado en la construccin de
mecanismos y espacios para la participacin ciudadana de las mujeres.

Sin embargo, los espacios de participacin ciudadana creados por ley, tienen
limitaciones importantes para el logro de la incidencia real de las mujeres en la

toma de decisiones, en el tanto se han constituido como espacios de carcter


consultivo, que si bien tienen posibilidades para un mayor acceso a la informacin,
sus criterios y recomendaciones no son vinculantes para las instituciones y las
instancias estatales desde donde finamente se toman las decisiones.

Otros espacios de participacin ciudadana, que no son exclusivos de las mujeres,


deben ser analizados desde una perspectiva de gnero, entendiendo que la
prctica y las organizaciones polticas son tambin parte del sistema sexo gnero
que impone el predominio de los hombres sobre las mujeres sobre la base de una
compleja red de relaciones de poder.

Aunque existen leyes, planes, polticas y espacios para la participacin de nios,


nias y adolescentes, an debe falta camino que recorrer para lograr que se
asuma la participacin de esta poblacin como derecho. Persiste un concepto de
ciudadana de las personas menores de edad como categora distinta a la
ciudadana de la persona adulta, con una grave falta de reconocimiento de las
capacidades y experiencias de los nios, nias y adolescentes.

A nivel de la normativa la Convencin de los Derechos del Nio propone un nuevo


paradigma y reconoce a las nias, nios y adolescentes como sujetas y sujetos de
derechos, y por lo tanto como personas a quien se les debe garantizar el goce y
disfrute de sus derechos civiles, polticos, econmicos y culturales, y no
nicamente como objeto de tutela de sus necesidades y vulnerabilidades.

Pese a este marco legal internacional cuyos principios y supuestos se han ido
integrando y concretando progresivamente en la normativa nacional, actualmente
el nico mecanismo legal de participacin para nios, nias y adolescentes
establecido formalmente,

son las Juntas de Proteccin a la Niez y la

Adolescencia como espacios regionales.

Han sido las mismas personas menores de edad en Congresos Nacionales


quienes han conseguido ampliar la participacin en este espacio a travs de una
reforma al Reglamento de las Juntas, logrando una representacin de tres
adolescentes, uno como titular y dos suplentes. Se trata de una participacin con
posibilidades de incidir en las decisiones de este rgano, dado que los tres
puestos se ejercen con derecho a vos y voto.

Finalmente hay que sealar que la participacin ciudadana contina siendo muy
limitada para la poblacin menor de edad, no solo en trminos de la cantidad de
espacios en los que tienen alguna representacin, sino adems en las
posibilidades reales que esos espacios ofrecen para participar directamente en la
tomas de decisiones sobre polticas, programas y proyectos para el cumplimiento
y garanta del goce y disfrute de sus derechos humanos.

En Costa Rica la legislacin y las polticas pblicas se han caracterizado por ser
profundamente excluyentes y congruentes con una percepcin de la migracin
como problema social que requiere ser frenado y regulado.

A pesar de la necesidad de generar las condiciones para una insercin laboral y


social de la poblacin migrante, la nueva legislacin en materia de migracin que
entro recientemente en vigencia tiene una orientacin claramente regulacionsita,
que excluye a la poblacin migrante de una serie de derechos limitando su
ciudadana.

Sobre la participacin ciudadana, el nico espacio establecido por ley es el


Consejo Nacional de Migraciones, donde la poblacin migrante participa en
condiciones de desigualdad, siendo una minora respecto a las dems
instituciones que representan al gobierno central.

Se trata adems de un rgano con poder de decisin limitado, cuyas funciones


delimitadas, reducen sus posibilidades fundamentalmente a asesorar a las

instituciones competentes en materia migratoria, sin que sus criterios sean


vinculantes.

No puede haber una verdadera participacin de la poblacin migrante, mientras


existan las limitaciones y restricciones para el goce y disfrute de sus derechos
humanos y se vean limitadas sus expectativas de vida y sus condiciones sociales.

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de noviembre 1.993. Sala Constitucional, Resolucin No. 5445 del 14 de julio de 1999
Sala Constitucional, resolucin No. 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 noviembre del dos mil
Sala Constitucional Resolucin No. 3493 del 17 de abril del 2002
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Resoluciones de la Procuradura General de la Repblica


Procuradura General de la Repblica, dictamen C-016-94 de 10 de enero de 1994.
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Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 (ONU)


La Convencin sobre los Derechos Polticos de las Mujeres de 1967
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos (1966)
Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966):
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos, 1969)
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988)
La Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer
(CEDAW, 1979)
El Protocolo Facultativo de la CEDAW (1999)
Convencin de los Derechos de Nio, Organizacin de las Naciones Unidas, 1989

Normativa Nacional
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Leyes
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Cdigo Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998.
Ley General de la Administracin Pblica N. 6227 de 2 de mayo de 1978, art1
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Ley de Parques Nacionales, N.6084 de de 1977.
Ley Orgnica del Ambiente, N. 7554 del 4 de octubre de 1995.
Ley de Biodiversidad, N. 7788 de 30 de abril de 1998.
Ley de conservacin de la Vida Silvestre, N.7317 de 21 de octubre de 1992
Cdigo Municipal. Ley N. 7794 de 18 de mayo de 1998.
Ley Forestal, N. 7575 de 5 de febrero de 1996.
Ley Indgena, N. 6172 de 29 de noviembre de 1977.
Ley de Promocin de Igualdad Social de la Mujer de 1990
Ley de Democratizacin de las Instancias de Decisin del Banco Popular y de Desarrollo
Comunal

Ley de Creacin del INAMU


Cdigo de la Niez y la Adolescencia, Ley No. 7739febrero de 1998
Ley General de Migracin y Extranjera N 8764 Publicada en la Gaceta n. 170 de 1 de
setiembre de 2009
Ley No. 181 Cdigo de Educacin aprobada mediante Decreto Ejecutivo el 26 de febrero de 1944
Ley Fundamental de Educacin, No. 2160 del veinticinco septiembre de mil novecientos cincuenta y
siete.
Ley General de la Persona Joven No 8261 publicada en el Diario Oficial La Gaceta N 95, del 20
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Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del Riesgo. Decreto 8488 del 27 de octubre del
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Reglamentos
Tribunal supremo de Elecciones, Reglamento sobre la aplicacin del artculo 3 de la Ley de
Iniciativa Popular No. 8491 publicado en la Gaceta NO. 74 del 18 de abril del 2007
Tribunal supremo de Elecciones, Reglamento para los procesos de referndum, publicado en la
Gaceta NO. 122 del 26 de junio del ao 2007
Tribunal supremo de Elecciones, Manual para la realizacin de consultas populares a escala
cantonal y distrital publicado en la Gaceta No. 204 del 21 de octubre del ao 1998
Reglamento a la Ley de Conservacin de la Vida Silvestre, nmero 22545-MIRENEM de 13 de
octubre de 1993.
Reglamento General del Ministerio de Recursos Naturales Energa y Minas
Reglamento a la Ley Indgena, Decreto N. 8487 G del 26 de abril de 1978
Reglamento del Foro de las Mujeres del Inamu
Reglamento General de Juntas de Educacin y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo No.
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Reglamento a la Ley General de la Persona Joven, Decreto Ejecutivo No. 30622-C de la
Presidencia de la Repblica y el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.
Reglamento de organizacin y funcionamiento de los comits regionales, municipales y
comunales de emergencia. Acuerdo N 123-2009, de agosto de 2009.

Decretos
Decreto Ejecutivo, N. 26923-MINAE de 1 abril de 1998.
Decreto Ejecutivo N.248-38-MINAE-MOPT de 11 de diciembre de 1995.
Decreto Ejecutivo 26929-MINAE de 13 de abril de 1998.

Decreto Ejecutivo 25595 de 11 de octubre de 1996.


Decreto de Reglamentacin de los Consejos Regionales Ambientales N. 26973-MINAE de 16
de abril de 1998.