ALGUNOS ASPECTOS DEL ANLISIS DEL SISTEMA DE CIUDADES

COLOMBIANO

BOGOT, COLOMBIA
DICIEMBRE DE 2012

Contenido
1

Introduccin................................................................................................................................1

Definicindelsistemadeciudades.............................................................................................2

2.1

AglomeracionesenColombia..............................................................................................3

2.2

Resultadosdelejerciciodeaglomeraciones.......................................................................5

2.3

Otrasciudadessegnotroscriteriosfuncionales..............................................................6

Proyeccionesdepoblacin........................................................................................................10
3.1

Principaleshallazgosanivelnacional................................................................................10

3.2

Proyeccionesparaelsistemadeciudades........................................................................14

Balancefiscaldelsistemadeciudades.....................................................................................24
4.1

Anlisisdealgunosindicadores.........................................................................................25

4.1.1

Ingresosyesfuerzofiscal...........................................................................................25

4.1.2

Esfuerzofiscaleinversinpercpita.........................................................................27

4.1.3

Indicadoresdedesempeofiscal..............................................................................33

4.1.4

Elresumendeladisciplinafiscal...............................................................................37

4.2

Eficienciaenlaprestacindeservicios.............................................................................40

4.3

Principaleshallazgosyoportunidadesenelcampofiscal................................................45

ndicedecuadros
Cuadro1DiferenciasenlasproyeccionesdepoblacinurbanaDaneAPA.....................................11
Cuadro2Proyeccindepoblacinyciudadesmayores...................................................................14
Cuadro3ProyeccionesdepoblacinEjesoSubsistemaensistemadeciudades............................15
Cuadro4Proyeccionesdepoblacinsistemadeciudadessegntamaopoblacional...................15
Cuadro 5 Sistema de Ciudades por municipio Proyecciones de poblacin y establecimientos
medianosygrandes..........................................................................................................................17
Cuadro6Ingresostributarioseinversinpercpitasegncategorasensistemadeciudades,2010
...........................................................................................................................................................31
Cuadro7EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010agrupadopordeciles..........................33
Cuadro 8 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 segn categoras en sistema de
ciudades............................................................................................................................................36
Cuadro9Indicadoresdedesempeofiscalsegncategorasensistemadeciudades,2000,2010.38

Cuadro10Calidaddeaguayeficienciadelainversin....................................................................43

ndicedegrficas
Grfica1Contrasteproyeccionespoblacinrural............................................................................10
Grfica2Evolucindelporcentajedepoblacinurbana.................................................................10
Grfica3Crecimientopoblacinurbanasegntamaodelasciudades,19512050......................11
Grfica4Distribucindehogaressegnsutamaoanivelnacional...............................................13
Grfica5Evolucindelapirmidepoblacionalnacional.................................................................14
Grfica6Estructurapoblacionalsistemadeciudades2005,2035..................................................24
Grfica7Estructurapoblacionalmunicipiosporfueradelsistema20052035...............................24
Grfica8Contrastesistemadeciudadesal2035.............................................................................24
Grfica 9 Crecimiento anual de los ingresos corrientes segn categoras en sistema de ciudades,
20002010.........................................................................................................................................25
Grfica10ContribucinalavariacinenIngresosCorrientes20002010.......................................26
Grfica 11 Crecimiento ingresos tributarios e inversin segn las categoras del sistema de
ciudades,20002010.........................................................................................................................28
Grfica12Ingresostributariospercpitasegncategorasensistemadeciudades,19972010....29
Grfica13Inversinpercpitasegncategorasensistemadeciudades,19972010....................30
Grfica14Ingresostributarioseinversinpercpitanodos,20002010.........................................32
Grfica15Ingresostributarioseinversinpercpitasatlitesymunicipiosfueradelsistema,2000
2010...................................................................................................................................................33
Grfica16EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010paraalgunosdeciles.........................34
Grfica 17 Evaluacin de Desempeo Fiscal Municipal 2010 segn categoras en sistema de
ciudades............................................................................................................................................37
Grfica 18 Indicador Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento segn categoras
municipalesLey617ysistemadeciudades,aos20002001,20092010.......................................39
Grfica19Calidaddeaguaypoblacinsegnrangodeinversinpercpita..................................42
Grfica20Distribucindelainversinpercpita,promedioanual19982010...............................43

1 Introduccin

DurantelaejecucindelaconsultoracomomiembrodelequipobasedelaMisindeCiudades,
tuve la oportunidad de vislumbrar algunas las problemticas que enfrentan las ciudades
colombianas,peroenparticularobservarestosfenmenosdesdelapticadeunsistema,esdecir
tratardeentenderlasciudadescomosioperaranenunred,endondesepudieranevidenciarlas
ventajasdeperteneceralalgnsubsistema,fundamentadasparticularmenteenlageneracinde
economasdeaglomeracin(tantoenlaesferaproductivacomoadministrativa)yeconomasde
escala en la prestacin de servicios y la produccin de bienes. Adems de la coordinacin e
interaccinconlosconsultorestemticoscontratadosenelmarcodelaMisin,enlaconsultora
tuve tres nfasis limitados al sistema de ciudades: el anlisis de anlisis de las proyecciones de
poblacin y hogares; el anlisis de las finanzas municipales en cuanto a su sostenibilidad; y uno
ltimoquetuvoquedesarrollarseenvirtuddelaclaridadquerequera,ladefinicindelsistema
deciudades.
Enestedocumentosetratarnestostrestemas,describiendolosgrandeshallazgosyaportando
algunas recomendaciones desde la ptima del sistema de ciudades. La primera temtica es la
definicindelsistemadeciudades.Laprimeracuestinapreguntarsequepodraentendersepor
sistemadeciudades,locualimplicabaquelasaccionesdelosmunicipiosporlomenostuvieran
repercusinenotros,oenelmejordeloscasosquehubieraciertacoordinacinentreellos.As
que el fundamento de la red de ciudades debera descansar en la relacin entre ellas, alguna
relacin funcional que fuera ms all de la tradicional caracterizacin de los municipios segn
algunos atributos (usualmente categorizados por el tamao de la poblacin). Con base en la
relaciones de conmutacin laboral entre municipios se defini la base para establecer lo que
finalmenteseadoptcomosistemadeciudadesparaefectosdetrabajoespecficodelaMisin,
definiendoconglomeradosdemunicipios,conalgunosconunafuncinatractora(nodos)yotros
subsidiariosdeestos(satlites).
Elsegundotemaatratareseldecrecimientopoblacionalysuperspectivaaunfuturocercano.En
principio este horizonte se defini al ao 2020 segn las proyecciones oficinales del Dane, pero
posteriormenteconeldesarrollodelaconsultoraquesecontratparaelefecto,elhorizontea
trabajar en la Misin se extendi al 2035. Finalmente para el tercer y ltimo tema se realiz un
anlisisbasadoenlacaracterizacinsegnalgunosindicadoresdeeficienciaparaloscomponentes
delsistemadeciudades.Paraestatemticaenparticularlaslimitacionesdelanlisissubyacenen
ladisponibilidaddeinformacinparaavanzarenlamedicindelastasasnominalesyefectivasde
tributacin municipal, y en la carencia de indicadores que permitan el juzgamiento de eficacia y
eficiencia de la inversin. Al final de cada tema se resumen algunas recomendaciones para el
sistemadeciudades.

2 Definicindelsistemadeciudades

Bajolapremisadeunfuertecomponentededesarrollolideradoporlasciudades1,acompaadode
uncrecienteprocesodeurbanizacin2,elsistemadeciudadesencierraunconjuntodeelementos
que habran permitido estos avances. Este conjunto comprende tanto las relaciones entre
ciudadesdeunamismajerarquacomoentreellasyunareddeciudadessubsidiarias,posibilitada
particularmente por la concurrencia de mltiples actores y la existencia de una variedad de
servicios que soportan las actividades (economas de aglomeracin), pero al parecer con un
potencial en cuanto a la explotacin de la articulacin de las ciudades (economas de red) y la
profundizacindelaespecializacin.
BajoestemarcoparalaconformacindeunsistemadeciudadesenColombiasedefinierondos
criterios bsicos, ambos fundamentados en las relaciones funcionales entre los municipios. En
primertrminoelsistemaseconformarapormunicipiosquetuvieranunrelacineconmicaa
nivelsubregional,yensudefectoentraranalsistemalosmunicipiosfueranimportantesporlas
funcionesadministrativasqueellosbrindan.
En cuanto al primer criterio se opt por la configuracin de aglomeraciones subregionales que
involucraran algunaformaderelacionamientoproductivo.Dada ladisponibilidaddeinformacin
una buena aproximacin para las relaciones econmicas intermunicipales era tomar la
conmutacin laboral entre distintos municipios que brindaba el Censo Nacional de Poblacin de
2005. Fundamentalmente se conforman las aglomeraciones a partir de la tasa de conmutacin,
calculada como el porcentaje de poblacin trabajadora del municipio que labora en otro
municipio.Setratapuesdelaprovisindemanodeobradelosmunicipiosaunncleocentralo
nodo, el cual posee la cualidad de ser atractor, principalmente en virtud su aparato productivo,
perotambinporsuinfraestructuraeducativaydemsservicios,incluyendolosadministrativos.
Estarelacinescondemltiplesaspectosdelasconexionesentremunicipios:enlolaboralsehabla
de mercados de trabajo integrados, en donde cabe preguntarse acerca del perfil del trabajador
que proveen los municipios a los nodos en cuanto a habilidades y formacin educativa; aspecto
queasuvezdevelalasnecesidadesenmateriadedemandaportrabajodelnodomediadaporsu
estructura productiva. Adicionalmente este flujo de trabajadores entra a demandar servicios de
pasajerosintermunicipales,frentealocualsehacefrentealasestructurasdetransporteydevas;
esta poblacin flotante eventualmente se convierte en demandante de muchos otros servicios
(comidas, esparcimiento, culturales, y de salud). A su turno todos estos eventos llevan a
preguntarse acerca del grado de afectacin interjurisdiccional en materias como salud e
impuestosdeconsumoyderodamientovehicular(seimpactaasubsistemasporfueradelmbito

Las actividades urbanas en Colombia han contribuido con ms del 50% del crecimiento en el producto
interno bruto durante las ltimas cuatro dcadas (Urbanization Review: Amplifying the Gains from the
UrbanTransition,WoldBank,Documentopreliminar2012).
2
Alao2010el75%delapoblacinseconcentraenloscascosurbanos,peroestacifraseelevaal92%en
elsistemadeciudadesdefinidoenestetrabajo.

del municipio de residencia); as como tambin se abre el espacio para la coordinacin inter
jurisdiccional en todos los aspectos mencionados, entre otros. Definidas de esta manera, estas
aglomeracionesseconstituyenenmayoromenorgradoenregioneseconmicas,yciertamente
tendranelpotencialdedesarrollarsecomotal,tantomssilasrelacioneslaboralessehacenms
fuertesentresusmiembros.
El segundo criterio para la conformacin del sistema de ciudades enfatiza en las funciones
administrativasdelosmunicipios,aunqueseconsideranotrasactividadesfuncionales,siendolas
capitales de departamento donde se concentra un mayor nmero de estas funciones. En la
mayoradelosdepartamentosdeColombiasuscapitalesconcentranlamayorpoblacinurbana
desusdepartamentosysonsededelasgobernaciones3.

2.1 AglomeracionesenColombia
Aglomeracindeciudadespodradefinirsecomolaconjuncindeciudadesquecompartenciertas
caractersticas 4 . En el caso que nos ocupa, las aglomeraciones definidas segn la tasa de
conmutacin de la poblacin trabajadora, entre un municipio y otro, se definen en torno a un
ncleo central o nodo, que atrae poblacin trabajadora de otros municipios cercanos (no
necesariamentelimtrofesconelnodoperosenunespaciocontiguogeogrficamente).
En los prrafos subsiguientes se resume la metodologa para la conformacin de las
aglomeracionesdemunicipiospropuestaporelasesordelaMisindeCiudadesGillesDuranton,y
posteriormenteseexponenlosresultadosdelejercicio.
Lainformacincensaldeconmutacinlaboralrecolectadaenel2005,proveeunagranmatrizde
orgenesydestinospormunicipioparalaspersonasquetrabajan.Conestabaseseestimalatasa
deconmutacinentreunmunicipioderesidenciayotrodondeselabora,alencontrarlarelacin
entrelostrabajadoresquesedesplazarenestadireccinyeltotaldetrabajadoresdelmunicipio
de residencia. Esta tasa as calculada para todos los pares de municipios (origen y destino)
constituye la base para realizar el ejercicio de aglomeraciones de ciudades. La metodologa
propuestaesdeusocomnenlosejerciciosparadeterminarreasurbanasometropolitanas.Un
primer aspecto es que se define un umbral de la tasa de conmutacin a partir del cual se
agregarnlosmunicipios;aquelloscasosenloscualeslatasaestporencimadelumbralentrarn
en el proceso. Un segundo aspecto es que el proceso de agregar municipios a una misma rea
metropolitana es de tipo iterativo. As, tan pronto como los flujos de desplazamiento de un
municipioorigenaun municipiodedestinocaigan porencima dedichoumbral,elmunicipiode

EstaaseveracintambinconlapoblacintotalsalvoloscasosdePutumayoyVichada,endondelamayor
proporcin de poblacin total no corresponde a la capital departamental. An en estos casos las
gobernacionesdepartamentalesdespachandesdelacapital.
4
En la prctica esto equivale a la definicin de un rea metropolitana, pero para evitar confusin con el
mismotrminoadministrativodelasreasdefinidasenColombia,seprefiereusareltrminoaglomeracin
deciudadesomunicipios.

origen se agrega con el municipio de destino y los dos se convierten en parte de la misma rea
metropolitana. Ahora esta rea metropolitana se convierte en el referente para la conmutacin
con los dems municipios, redefiniendo los flujos de municipios externos ahora hacia el nuevo
agregado. Este procedimiento se repite hasta que no queda ningn municipio por agregarse al
reametropolitana.
Elalgoritmoseguidonodeterminaaprioriculessernlosnodossobreloscualesgravitarnlos
municipios,comosucedeenalgunasexperienciasdeotrospases.Ensulugarsehadeterminado
quelosmunicipiospequeosseagreganalosmsgrandes(losnodoscentralesresultanserlosde
mayor poblacin). Tampoco se considera como predefinidas cualquiera de las seis reas
metropolitanasoficialmentereconocidasenelpas,locualbrindaciertaindependenciaalejercicio
en trminos de relaciones polticoadministrativas. No se consideran igualmente limitantes en
cuantoaltamaodepoblacinmnimodelosmunicipiosaserconsiderados,sinoquemsbienal
considerar cualquier tamao podra aportar informacin de inters para el entendimiento del
proceso[N.T.particularmenteentrminosdelaintegracindelosterritorios].
Laeleccindelumbraldeconmutacin,esuntantoarbitraria.Altomarunumbralalto,muypocas
municipalidadespodranagregarse,entantoquelaadopcindeunumbralmuybajopuededar
lugar a unidades territoriales muy grandes. Si todos los municipios se interconectan en algn
grado,unumbraldeconmutacinelreametropolitanaresultantepodrallegaraabarcartodoel
pas. Un criterio para la eleccin del umbral es considerar el desarrollo de la movilidad
intermunicipal,mediadaporlatenenciadeautomvil,porlaeficienciadelsistemadetransportey
porsuscarreteras.Enpasesdesarrolladosdondeestoscomponentespuedentenerunbuengrado
deavance,latasadeconmutacinpodrasermayor(yasmismolaeleccindelumbral)frentea
pases como Colombia, donde el umbral podra ser no tan alto5. Esto solo hecho determina
mercadosdetrabajocondistintosgradosdeintegracin,tantomsencuantomsdesarrollodel
pas.
Paraelejerciciodedelimitacindereasmetropolitanasoaglomeracionesdemunicipios(parano
confundir con el trmino administrativo de reas metropolitanas), se tom un umbral de
conmutacin del 10% (luego de ensayar con tasas inferiores y superiores). A las municipales
agregadas se les imput la poblacin total al ao 2010 estimada por el Dane6con el fin de
dimensionarlasaglomeracionesysucomposicindeciudades.Adicionalmenteelejercicioincluy
una propuesta de agregacin de regiones siguiendo un algoritmo similar, pero este arrojaba
resultadosnoesperados(regionesqueseexpandenmsalldelasaglomeracionesyadefinidas).
Por lo tanto, para definir las regiones agregadas, se propuso juntar las reas metropolitanas o
aglomeracionesquefuerancontiguasentres.

Para el caso francs se anota que los municipios son bastante pequeos (existen ms de 35 mil
municipalidadesenFrancia),aspectoquefavorecelamovilidadintermunicipal.
6
Sibienpuedeserinconvenienteteneragregacionesqueinvolucrenreasrurales,enlaprcticaesteefecto
es minimizado por el fuerte componente urbano de la mayor parte de las ciudades que presentan
conmutacinlaboralalatasaseleccionada.

2.2 Resultadosdelejerciciodeaglomeraciones
Elalgoritmoseguidoyluegodeprocesartodoslosparesdemunicipiosorigendestinoarrojauna
lista de reas metropolitanas con sus municipios. Sin importar el tamao de los municipios y
considerandounumbraldel10%paralatasadeconmutacin,seencuentran22aglomeraciones
que albergan 121 municipios. Para efectos de la conformacin del sistema de ciudades, se
considersolodejaraquelloscasosconpoblacinurbanacon100miloms habitantesal2010.
Esto dej 18 aglomeraciones con 113 municipios, cuyos tamaos difieren significativamente de
acuerdo a la jerarqua de los nodos involucrados7. As, Bogot resulta con ms municipalidades
relacionadas8(23),seguidadeBarranquilla(16),MedellnyCali(10)9.Estascuatroaglomeraciones
(solo 59 municipios) representan cerca de la mitad (48%) de la poblacin urbana del pas, y
concentran55delos99municipiosperifricosidentificadosenlas22aglomeraciones.Amodode
ejemplificacin el algoritmo solo agrega 9 municipalidades a Bogot en la primera ronda, las
dems(13)seagreganenlasrondasposterioresunavezqueseredefineelreacentralconlos
municipiosquesevanagregando.Entodocasoelprocesoparatodalabaseconvergealasptima
iteracin. En la Tabla 1 se puede observar en rea de mayor influencia para las cuatro reas
metropolitanasmsgrandesdelpas,determinadaapartirdelgradodeconmutacin.Entodoslos
casosseevidencialaprimacadelcentrocomoprincipalcatalizadordesussubregiones.
Hay algunas particularidades adicionales que pueden ser identificadas para estos casos. Para el
casodeMedelln,elmunicipiodeRionegroseconstituyeenunimportantecentroalterno,elcual
nosolocanalizapartedelaactividaddelareginmsprximasinoqueseconvierteenunenlace
importante gracias al aeropuerto internacional. Siendo las ciudades de Medelln y Cali muy
cercanasenpoblacin(2.3y2.2millones,zonaurbanaen2010),susreasmetropolitanasdifieren
grandemente (en cerca de 800.000 personas, 3.4 frente a 2.6 millones de poblacin urbana), lo
que en principio denota una mayor preponderancia de los municipios metropolizados alrededor
de Medelln, situacin que se expresa a su vez en su fortaleza econmica. En el caso de
Barranquilla, su influencia como capital del departamento y principal centro productivo de la
regin se extiende hasta los lmites del departamento, siendo su radio de accin el de mayor
alcance en el sistema de ciudades. En general los municipios subsidiarios de las reas
metropolitanasaportanunporcentajeimportantealaaglomeracin,entreel12%comoenelcaso
deVillamaraconManizales,hastaun63%enelcasodelos4municipiosanexosaRionegro,hecho
quedeporsponedemanifiestolarelevanciadeactuarsobreunterritoriocompartido.Asuvez
los aportes ms significativos en trminos de los volmenes de poblacin se dan en los dos
primeroscentrosurbanosdelpasyeneltercero:Bogot,MedellnyBarranquilla,conaportesala
poblacin del conglomerados en el rango de 1.01.3 millones de personas. En contraste las
aglomeraciones donde los municipios anexos aportan solo marginalmente a su poblacin son

SeexcluyeronlasreasmetropolitanasdeLaJaguadeIbirico,Albania,Ipiales,SanGil,
Siendoademslamsgrandedetodas,con8.7millonesdepersonasal2010.
9
Elnmerodemunicipiosintegradosincluyeelnodocentral.
8

Villavicencio, Tulu, Pasto y Duitama, las cuales cuentan con solo un municipio de inters en su
readeinfluencia10.
Considerandolas18aglomeracionesdelsistemadeciudades,delas32capitalesdepartamentales
quetieneelpas(incluyendoaBogot),estaszonascapturan13deellas,lascualesseconfiguran
comoelnodocentraldesusaglomeraciones.Enpromedioesteconjuntodezonasmetropolizadas
alberga23.7millonesdepersonas(52%),22,4millonesenlasreasurbanas(65%),conun94%de
supoblacinviviendoensuscabecerasmunicipales(ao2010).
Tabla1Configuracinespacialdelasaglomeracionesdemayortamao

Pob.Urbana 2010 (Mill)

Nmero de municipios
% Pob. Urbana 2010
Radio de influencia
mayor (Km)

Bogot

Medelln
Rionegro

Cali

Barranquilla

8.4
23
97

3.6
15*
93

2.6
10
93

2.1
16
96

30

25

30

75

Radiodeinfluenciamayor(km).Determinadoporladistancialinealdesdeelnodoalmunicipiomslejanoquetengan
conmutacindealmenos10%.Lasdistanciassondeterminadasporloscentroidesdelosmunicipios.
*ElconglomeradodeMedellnabarca10municipios.
Fuente:MisindeCiudades2012

2.3 Otrasciudadessegnotroscriteriosfuncionales
Las 18 aglomeraciones reseadas en el apartado anterior aportan 113 municipios al sistema de
ciudades,ycomoseverposteriormenterepresentanelgruesodelapoblacindelsistema(81%).
En adicin a estos municipios se consideraron otros casos donde otras relaciones funcionales
(distintas a las laborales) pueden ser relevantes para centro y su entorno. En particular se
consider el trabajo de Humberto Molina y Pedro Moreno Aportes para una nueva
regionalizacin del territorio colombiano11, en donde se hace una regionalizacin del pas con
baseendistintasvariablesfuncionalesdelaredurbananacional12.Las18variablesconsideradas
en el trabajo cubran una variada temtica: mercado bancario y de capitales, servicios a la

10

EnlamismacondicinestIpiales.Aunqueestapoblacinsehaexcluidodelasaglomeracionesurbanas
pornoalcanzarlos100milhabitantesenlaparteurbana,posteriormenteresultaincluidaenelsistemade
ciudadesbajootroscriteriosfuncionales.
11
PublicadoenCiudadyReginenColombia,OscarAlfonsoR.Editor.UniversidadExternadodeColombia.
2001.(pp:584605)[TrabajoelaboradoinicialmenteparaelMinisteriodeDesarrolloEconmicoen1998)
12
Seexcluyerondelestudiolosterritoriosnacionales.

sociedad (salud, educacin, justicia), infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones,

infraestructura para el desarrollo tecnolgico, servicios comerciales y a las empresas, y servicios
culturales.
Este amplio conjunto de informacin les permiti a los autores construir un nico ndice con el
cualsecategorizaronlosmunicipiosdelpassegnlajerarquadelosserviciosqueprestabanlas
ciudades, considerando en cada uno de ellos un cierto radio de influencia. La siguiente tabla
muestra las primeras seis categoras u rdenes funcionales y el nmero de ciudades centrales
incluidasencadaunadeellas13.
OrdenFuncional
1
2
3
4
5
6

OrdenTipo
Metrpolinacional
Metrpolissubnacionales
Centrosregionalesprincipales
Centrosregionalesintermedios
Centrossubregionalesmayores
Centrossubregionalesintermedios

Nmerode
municipios
1
4
12
16
19
56

Buenapartedelosmunicipiosconsideradosenlasaglomeracionesquetuvieranunroldenodos
regionales o subregionales quedan incluidos en las seis categoras funcionales del trabajo de
Molina y Moreno. As que el ejercicio en esta parte consisti en complementar el sistema de
ciudades con aquellos municipios centrales de esta clasificacin funcional. Como resultado se
detectaron32nuevosmunicipiosaserincluidosenelsistemadeciudades.
Nmerode %poblacin Poblacin
municipios
urbana
Urbana
adicionales
2010
1.479.917
4
94
2.203.653
11
85

Orden
OrdenTipo
Funcional
3

Centrosregionalesprincipales

Centrosregionalesintermedios

Centrossubregionalesmayores

15

80

1.103.343

Centrossubregionalesintermedios

56

122.837

Como criterio final se incluyeron aquellos municipios que tenan una condicin administrativa
importantes por ser capitales de departamento (sedes del gobierno departamental) o por tener
una poblacin urbana de 100 mil o ms habitantes al 201014, lo que denotaba para stos una
condicin de centralidad dado su tamao poblacional. Esta condicin agreg seis nuevos
municipiosalsistemadeciudades,cincocapitalesdedepartamentoyunmunicipiofrontera.15

13

Seconsideransololoscentrosprincipalesdecadaordenynoseincluyenlosmunicipiosdesusregiones
deinfluencia.
14
Queobviamentenohabanquedadoincluidosenlospasosanteriores.
15
Lascapitalesubicadasenlosantiguosterritoriosnacionales(Mocoa,Inrida,SanJosdelGuaviare,Mit,
PuertoCarreo).ElmunicipiofronteracorrespondeaMaicaoeneldepartamentodeLaGuajira.

Nmerode
municipios

EnconclusinelsistemadeciudadesqueseconformcomobaseparaeltrabajodelaMisinde
Ciudades se constitua por 151 municipios, cuya poblacin y mayores establecimientos
productivosseresumenenlasiguientetabla.
%
poblacin
urbana
2010

151

92.2

%ennacional

Pob.Total
2010

Pob.Total
2035

29,772,856 38,916,807
65%

68%

Pob.Urbana
2010

Establecimientos
Pob.Urbana
Establecimientos
Medianoy
2035
Medianoy
Grandes2005,
Grandes2005
Industria

27,558,304

36,998,627

1,807

8,317

79%

77%

91%

89%

El sistema de ciudades propuesto consta de un conjunto de municipios que interactan en

conglomerados, compartiendo territorios comunes, y que constituye el grueso del sistema (87%
de su poblacin urbana, 113 municipios), y otros municipios uninodales que ms bien se
encuentran dispersos en el territorio y que son el referente para sus subregiones (ver Mapa
anexo). Como se seal anteriormente, con los conglomerados identificados se conforman
subsistemas regionales que expresan una contigidad del sistema de ciudades en las grandes
regionesdelpas,yquesirvendereferenciaparalosejerciciosdediagnsticoydeprospectivaque
adelantar la Misin. Inicialmente se definieron 8 subsistemas que incluyen cada uno tanto
aglomeracionescomociudadesuninodales16:

Bogotysureadeinfluencia:conformadaporunasolaaglomeracinde23municipios.Esla
de mayor crecimiento tanto nominal como absoluto y la de mayor nivel de urbanizacin.
Cuentacon8.4millonesdepersonasensusreasurbanas.

Medellnysureadeinfluencia:conformadopor2aglomeraciones(MedellnyRionegro)yun
totalde15municipios.Con3.6millonesdepersonasensusreasurbanas.

Valle del Cauca: Conformado por dos aglomeraciones (Cali y Tulu) y 3 ciudades uninodales
(Buenaventura,BugayPalmira).Entotal15municipios,con3.4millonesdepersonasensus
reasurbanas.

Bucaramanga y su rea de influencia: Incluye la aglomeracin de Bucaramanga y el enclave

pretolerodeBarrancabermeja.Entotal5municipios,quecuentanconunapoblacinurbana
de1.2millonesdepersonas.

Ccutaysureadeinfluencia.Unaaglomeracincon4municipios,quedancuentade750mil
habitantesessuparteurbana.

Ejecafetero:Incluyetresaglomeraciones(Armenia,PereirayManizales)yunaciudaduninodal
(Cartago).Entotal10municipios,quecuentanconunapoblacinurbanade1.6millonesde
personas.

16

Lascifrasdepoblacinquesemencionancorrespondenalao2010.

EjeCaribe:Incluyedosaglomeraciones (Cartagenay Barranquilla) ydosciudadesuninodales

(SantaMartayCinaga).Entotal25municipios,quecuentanconunapoblacinurbanade3.7
millonesdepersonas.

EjeTunjaDuitamaSogamoso.Incluyetresaglomeraciones(Tunja,DuitamaySogamoso).En
total16municipios,quedancuentade388milhabitantesessuparteurbana.

Eje ApartadTurbo. Conformada por estos dos municipios uninodales los cuales dan cuenta
de194milhabitantesessuparteurbana.

3 Proyeccionesdepoblacin

3.1 Principaleshallazgosanivelnacional
Una vez finalizado el censo de poblacin y vivienda de 2005, el Dane acometi la tarea de
proyectar la poblacin nacional y departamental con base en la conciliacin de los eventos
demogrficos de este censo con los dos anteriores, 1985 y 1993. Los resultados se extendieron
hasta el ao 2020, contando con una serie consistente desde 1985, discriminando por reas
(cabecerayresto),gruposdeedadysexoparaestosdominios.Conuntrabajonorealizadohasta
ahora,elejerciciodeproyeccionesseextendialnivelmunicipal.Comocualquierotroejerciciode
estimacin, estas proyecciones recogen los supuestos en los parmetros demogrficos de la
ecuacincompensadora(fecundidad,mortalidad,migracin)anivelnacionalydepartamental,yel
comportamiento de tendencia histrica en el caso de los municipios. Una advertencia general,
vlida para las proyecciones demogrficas, es que en algunos casos las poblaciones estimadas
podran sobrepasar la capacidad del territorio para albergar la nueva poblacin (salvo cambios
drsticosenladensificacinde zonas yaurbanizadas).Paraacotarelejercicioalacapacidad de
absorcin del territorio bajo ciertas circunstancias urbansticas, se requiere otro tipo de
modelacin17.
Frente a las proyecciones del Dane, las proyecciones de poblacin realizadas para la Misin18
siguenelmismocrecimientopoblacionalhastael2020peroincorporanunamayordinmicadela
poblacinurbana,desuertequealao2020elporcentajedepoblacinencabeceraparaelpas
pasa de 77% a 80%, 83.4% al 2035, ascendiendo al 86% al 2050. Estas diferencias se pueden
apreciarenlasgrficassiguientes.
Grfica1Contrasteproyeccionespoblacinrural

Grfica2Evolucindelporcentajedepoblacinurbana

Bsicamentelarevisinrealizadaporelconsultorencontrquelatendenciadecrecimientodela
poblacinruraleramshacialabajaquehaciaelalza,comosemostrabaenlasproyeccionesdel
Dane. Al ao 2020 las proyecciones de poblacin rural para la Misin (APA) entregaran 1.3

17

Para el caso particular de Bogot, las proyecciones de poblacin demogrficas se han combinado con
mtodosurbansticosquerevelanlacapacidaddeabsorcindelanuevapoblacin.
18
AcargodelvaroPachnyAsociados.Sibienelejercicioseproyectoal2050,laMisinpropusoparasu
trabajounmetadelargoplazoelao2035.

10

millonesdepersonasmenosrespectoalestimativooficial,enlugarde11.7millonessepasaa10.4
millones.Yaquelasproyeccionesdepoblacintotalsemantienen,estoimplicaqueestevolumen
de poblacin se dar en las reas urbanas. El cuadro siguiente muestra que en trminos del
sistema de ciudades dos tercios de las diferencias en las proyecciones se concentran en los
municipios por fuera de la definicin adoptada de sistema de ciudades, los que ciertamente
terminanrevitalizandosucrecimientourbano,dadosumenorestadodeurbanizacin(Cuadro3).
Para este grupo al margen del sistema su crecimiento anual (20052020) difiere en 76 puntos
bsicos,entantoqueparalosmunicipiosenelsistemadeciudadestansoloson7puntos.
Cuadro1DiferenciasenlasproyeccionesdepoblacinurbanaDaneAPA
Poblacin
Urbana2005

Dane
Sistemade

Ciudades
25,467,418

Demsmunicipios 6,421,893

TotalNacional
31,889,299

Poblacin
Urbana2020
Dane

31,360,068

7,862,040

39,241,145

Poblacin
Urbana2020
APA

31,726,228

8,810,930

40,558,385

Diferencia Crecimient Crecimient %Urban %Urban

APADane oanual oanual o2020 o2020
2020
APA
Dane
Dane APA

366,160
1.46
1.39
92.7
93.8

948,890
2.11
1.35
46.3
51.9

1,317,240
1.60
1.38
77.1
79.7

Fuente:ProyeccioneslvaroPachnyAsociados(2012)yDane.

Se encontr que la dinmica de los centros urbanos superiores a 100 mil habitantes ha sido
superior a la del resto de ciudades de tamaos inferiores; posteriormente la categorizacin de
estosmunicipiosenotrastemticasevidenciqueestegrupodeciudadesciertamentemarcauna
diferencia con respecto a los municipios con poblaciones menores. Este rango poblacional
correspondealaprimeracategoramunicipalestablecidaenlaLey617de2000,ratificadaporla
Ley1551de2012(sinconsiderarlacondicindeingresosestablecidaenlasmismasnormas).Sin
embargoestamayordinmicaymejoreseficiencias,noparecenderivarsedelamismalegislacin,
sinodelhechoqueconestetamaodepoblacinurbanasecomienzanagenerareconomasde
aglomeracin,quesirvedeatractortantoparapersonascomoparafirmas.
Grfica3Crecimientopoblacinurbanasegntamaodelasciudades,19512050

11

Fuente:ProyeccioneslvaroPachnyAsociados(2012)

Estadinmicapoblacionalsemuestraparaelperodo19512050enlaGrfica3,endondesehan
agrupadolosmunicipiossegnsutamaodelacabecera.Enloscienaoslapoblacinquevive
en las cabeceras de cien mil y ms habitantes se ha multiplicado por veinte mientras que la
poblacincorrespondientealosgruposentre20milycienmilapenassehamultiplicadopordiez.
Lapoblacinqueviveencabecerasentre10mily20milsehamultiplicadoporsieteylaquevive
en las de menos de 10 mil habitantes apenas creci un sesenta por ciento con relacin a la
poblacinregistradaenelcensode1951.Esteltimogruporegistraunapoblacindescendentea
partirdel2015conunpatrnbastantesimilaraldelapoblacinenelrestorural.19
Seidentificquecercade300municipiosenelpasestnperdiendopoblacinyseproyectaque
sigan esa tendencia a futuro; cerca de tres cuartas partes de ellos son precisamente municipios
pequeos, con menos de 20 mil habitantes al 2010, en la mayor parte de los casos con una
transicinurbanarezagada(municipiosruralesconmenosde50%depoblacinencabeceras)yun
10% de ellos en transicin urbana moderada (poblacin urbana entre 50% y 70%). Estos
municipios no se han logrado integrar a red alguna de ciudades, an aquellos que tienen cierta
cercanageogrficaalsistemadeciudadesdefinidoenlaMisin.
Deotraparte,otrocambiointeresantequeseexpresaenlasproyeccionesdepoblacin,sonlos
cambios en las estructuras de edades, cambios que traen importantes consecuencias para el
sistemadeciudades,yengeneralparatodoslosterritorios.Estoscambiosenlaestructuraetaria
seoriginancomoconsecuenciadeladisminucindelafecundidadyelaumentoenlaexpectativa
devida(disminucindelamortalidad).
Comoresultadosetendrunmayorenvejecimientodelapoblacin,tantourbanacomorural,un
menor crecimiento de la base de nios, y un crecimiento de la poblacin en edad de trabajar20.
Esto se expresa igualmente en la relacin de dependencia, la cual representa la razn entre las
personas dependientes (014 aos ms los de 65 aos y ms) y las que estn potencialmente
vinculadasalmercadolaboral(15a64aos).Seobservaquelarelacindedependenciatieneuna
tendencia decreciente mostrando que la poblacin en edad de trabajar crece ms rpidamente
quelapoblacindependiente21.EnlaGrfica5seapreciaclaramenteeldescensoenlabasedela
pirmideentreel2005yel2050(inclusivehastaelgrupode2024aos),larelativaestabilidaden
laparticipacindelapoblacinmsjovenconpotenciallaboral(2544aos)yunaexpansindela
participacin de la poblacin a partir de los 45 aos. Esto muestra que an el crecimiento de la

19

ResumenejecutivoProyeccioneslvaroPachnyAsociados(2012).
Anivelnacional,entre2005y2035,lapoblacincreceaunatasapromediode1%anual,peroelgrupode
adultos mayores (65 aos y ms) lo hace al 3.7%, en tanto que la poblacin en edad laboral crece
ligeramenteporencimadelatasanacional(1.2%),ylosniosyjvenes(hasta20aos)prcticamentese
mantieneestables(presentanunligerodescensoanualde0.2%).
21
El efecto combinado de la poblacin en edad escolar y los adultos mayores es que este grupo crece
anualmenteal0.7%,esdecirpordebajodelatasadelospotencialmentetrabajadores.
20

12

poblacinenedadeslaborales(1.2%anual)tienedinmicasdistintas,siendolosgruposdeedades
mayoreslosdemayorcrecimiento(4564aos).
Estepanoramademandarmsrecursosparalaatencinalapoblacinadulta,peroejerceruna
mayorpresinsobreelmercadolaboralalcualdeberresponderelsectorproductivo.Habraun
aparentedilemaparalasadministracionespblicasalobservarquefrenteaunapoblacininfantil
y joven estable el gasto en este grupo podra no variar (particularmente gastos en educacin).
Pero precisamente como lo seala la consultora de APA, durante el perodo de descenso en la
relacin de dependencia se abre una ventana de oportunidad que se ha dado en llamar bono
demogrfico,sealandoqueenestosperodoscrecemsrpidolacapacidaddeproducirquela
capacidad de consumir. Esta situacin favorable debe aprovecharse para hacer una mayor
inversinencapitalfsico,yhumanoloquepermiteafrontarlapocaenquecrecelarelacinde
dependencia.Almirarlaevolucindeesteindicadorporaossimples,seobservaquelarelacin
comienza su ascenso a partir del ao 2023, por lo que el consultor anota acerca del tiempo
restante para usar esta oportunidad que se prev un perodo de siete aos en el que las
condicionessonfavorablesparalainversinyquesedebeaprovecharparaafrontarlaspocasde
menorcapacidaddeinversin.
DeotrapartelasproyeccionesdehogaresrealizadasporelDane,indicandoshechosbsicos.En
primer lugar, se destaca el aumento de los hogares unipersonales, presumiblemente en las
grandescapitales(seencuentraquedosterceraspartesdeloshogaresunipersonalesseconcentra
enlascabecerasmunicipales).ParaelCenso2005loshogaresunipersonalesrepresentanel11.1%
de los hogares existentes, los cuales representan cerca del 3% de la poblacin; por corolario el
restodelapoblacin(97%)viveenhogaresde2omspersonas.
Grfica4Distribucindehogaressegnsutamaoanivelnacional
Distribucin de hogares segn personas por hogar,
Total Nacional
25
20

21

20

Porcentaje

15

15

15
11
10

8
5

09

10

08

07

06

05

04

03

02

01

Personas por hogar

4.33

3.85

3.63

3.26

Ensegundolugar,esteldescensomismoeneltamaodeloshogares,pasadodeunpromedio
para la parte urbana de 4.33 personas en 1993 a 3.85 en 2005, 3.63 en 2010 y terminando con
3.26 en el 2020. Otros fenmenos destacados en las proyecciones de hogares del Dane es que
13

stospresentanunamayordinmicaquelapoblacin;as,laparticipacindeloshogaresurbanos
crecerpidamente,pasandode75%en2005a80.2%en2020,entantoqueenpoblacinalcanza
el77.1%paraelmismoperodo.Enadicin,eltamaodeloshogaresnoeshomogneoalolargo
del pas, sino que resulta mayor para los departamentos que presentan cierto retraso en la
transicindemogrfica(enparticularencuantoaunamayorfecundidad)
Grfica5Evolucindelapirmidepoblacionalnacional

3.2 Proyeccionesparaelsistemadeciudades
En cuanto al sistema de ciudades, con base en las proyecciones de APA para la Misin, los
volmenesglobalesseresumenenelcuadrosiguiente.
Cuadro2Proyeccindepoblacinyciudadesmayores

2010

2035

2050

Poblacinnacional(miles)

45.510

57.532

61.194

Poblacinurbana(miles)

34.748

48.019

52.688

%urbano

76%

83%

86%

No.ciudadesmayoresa100.000habitantes(cabeceras)

41

64

69

No.ciudadesmayoresa1milln
PoblacinurbanaSistemadeCiudades (151municipios,
miles)

27.558

36.999

40.187

79%

77%

76%

%poblacinurbanaensistemadeciudades
Fuente:ProyeccioneslvaroPachnyAsociados(2012).

Con base en los ejes o subsistemas establecidos en el cuadro siguiente se muestra la poblacin
estimada al 2035 para estos dominios. En el Cuadro 4 se presentan estas proyecciones para el

14

sistema de ciudades arregladas por tamaos poblacionales. En el Cuadro 5 se muestran las

proyeccionesparacuidadensurespectivoeje.
Cuadro3ProyeccionesdepoblacinEjesoSubsistemaensistemadeciudades
Crecimiento Crecimiento
anual
%
%
%
Nro Mpios Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana anual
Pob.Urb. Pob.Urb. urbanismo urbanismo urbanismo
1993
2010
2035
1993-2010 2010-2035
1993
2010
2035
SISTEMA DE CIUDADES

151

20,025,150 27,558,304 36,998,627

1.9

1.2

90.2

92.2

95.1

Bogot-rea de influencia

23

5,981,570

8,446,990 11,484,097

2.0

1.2

97.1

97.3

98.1

Medelln-Rionegro

15

2,558,117

3,574,590

2.0

1.1

89.2

92.6

95.4

4,684,184

Apartad-Turbo

93,229

194,203

463,880

4.3

3.5

56.4

63.8

82.6

Cali-Norte Valle

15

2,632,935

3,411,472

4,515,354

1.5

1.1

89.9

91.4

94.6

Bucaramanga

937,449

1,188,090

1,391,925

1.4

0.6

92.8

93.7

95.8

Ccuta

562,199

749,880

965,730

1.7

1.0

94.1

96.2

99.0

Eje Cafetero

10

1,293,936

1,551,185

1,789,914

1.1

0.6

89.2

90.1

92.7

Eje Caribe

25

2,726,252

3,722,883

4,916,175

1.8

1.1

91.3

95.0

97.7

Tunja-Duitama-Sogamoso

16

273,071

388,313

501,311

2.1

1.0

72.0

80.3

88.0

Otros Sistema de Ciudades

36

2,966,392

4,330,698

6,286,057

2.2

1.5

81.2

84.2

89.7

Fuera sistema de ciudades

962

5,206,428

7,170,596 11,006,743

1.9

1.7

37.2

44.2

59.3

Nodos

72

784,615

1,125,345

1,620,629

2.1

1.5

52.1

61.4

75.5

Satlite

144

911,046

1,195,976

1,694,475

1.6

1.4

43.8

50.5

63.7

3,510,767

4,849,275

7,691,639

1.9

1.8

33.7

40.3

55.9

25,231,578 34,728,900 48,005,370

1.9

1.3

69.7

75.7

83.5

No articuladas

746

Total general

1113

Cuadro4Proyeccionesdepoblacinsistemadeciudadessegntamaopoblacional

Rangos de Poblacin

Nro Mpios

Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

1993
2010
2035

Total 2010
SISTEMA DE CIUDADES

151

20,025,150

27,558,304

36,998,627

1.9

1.2

90.2

92.2

95.1

1. 5,000,001-8,000,000

5,398,510

7,350,667

9,657,882

1.8

1.1

99.7

99.8

99.9

2. 1,000,001-5,000,000

4,543,745

5,709,936

6,777,743

1.3

0.7

97.4

98.7

99.6

3. 500,001-1,000,000

2,222,734

3,054,610

3,987,975

1.9

1.1

94.7

96.7

98.9

4. 100,001-500,000

47

6,277,505

9,044,606

13,014,855

2.1

1.5

84.8

87.5

92.0

5. 50,001-100,000

26

953,921

1,440,121

2,116,280

2.4

1.5

73.3

79.5

87.7

6. 20,001-50,000

31

482,052

734,932

1,112,555

2.5

1.7

63.7

69.5

79.1

7. 1-20,000
Fuera sistema de ciudades
4. 100,001-500,000

38

146,683

223,432

331,337

2.5

1.6

47.9

58.6

73.5

962

5,206,428

7,170,596

11,006,743

1.9

1.7

37.2

44.2

59.3

135,139

222,343

408,040

2.9

2.4

37.1

42.5

56.6

15

Crecimiento Crecimiento
anual
anual
%
%
%
Pob.Urb.
Pob.Urb. urbanismo urbanismo urbanismo
1993-2010 2010-2035
1993
2010
2035

Rangos de Poblacin

Nro Mpios

Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

1993
2010
2035

Total 2010
5. 50,001-100,000

32

927,835

1,339,270

2,043,645

2.2

1.7

56.8

62.5

73.0

6. 20,001-50,000

211

2,136,527

2,993,596

4,687,020

2.0

1.8

39.8

45.8

59.8

7. 1-20,000

715

2,006,927

2,615,387

3,868,038

1.6

1.6

30.2

37.1

53.7

1113

25,231,578

34,728,900

48,005,370

1.9

1.3

69.7

75.7

83.5

Total general

16

Crecimiento Crecimiento
anual
anual
%
%
%
Pob.Urb.
Pob.Urb. urbanismo urbanismo urbanismo
1993-2010 2010-2035
1993
2010
2035

Cuadro5SistemadeCiudadespormunicipioProyeccionesdepoblacinyestablecimientosmedianosygrandes

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

Bogot-rea de influencia
Bogot, D.C.
11001-Bogot, D.C.
25099-Bojac
25126-Cajic
25175-Cha
25200-Cogua
25214-Cota
25269-Facatativ
25286-Funza
25295-Gachancip
25326-Guatavita
25377-La Calera
25430-Madrid
25473-Mosquera
25486-Nemocn
25736-Sesquil
25740-Sibat
25754-Soacha
25758-Sop
25781-Sutatausa
25785-Tabio
25793-Tausa
25817-Tocancip
25899-Zipaquir
Medelln-Rionegro
Medelln
05001-Medelln
05079-Barbosa
05088-Bello
05129-Caldas
05212-Copacabana
05266-Envigado
05308-Girardota
05360-Itagui
05380-La Estrella

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010
23
23
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
15
10
1
1
1
1
1
1
1
1
1

97
97
100
79
62
77
30
56
90
93
57
27
42
87
95
43
25
67
99
63
30
47
11
41
87
93
95
99
45
98
78
87
96
59
91
55

Pob.Total
2005

8,001,381
8,001,381
6,840,116
8,879
45,391
97,907
18,276
19,909
107,463
61,391
10,886
6,685
23,768
62,436
63,237
11,303
9,817
31,675
401,996
21,223
4,742
20,850
7,715
24,154
101,562
3,579,396
3,306,514
2,214,494
42,453
371,625
67,994
61,230
174,150
42,581
234,973
52,571

Pob.Total
2010

Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

2050
2005
2010
2035
2050

8,672,087 11,703,365 12,852,611

8,672,087 11,703,365 12,852,611
7,363,782 9,662,754 10,487,019
10,168
17,655
21,800
51,100
78,693
90,203
111,998
186,904
224,863
20,274
30,270
34,134
22,371
34,587
39,743
119,849
175,284
194,712
68,397
100,475
112,026
12,584
22,792
28,836
6,789
6,777
6,009
25,688
32,779
33,575
70,044
104,892
118,119
72,700
126,033
155,257
12,393
17,213
18,571
11,730
25,533
36,129
35,004
51,266
57,197
455,992
726,673
849,948
23,937
38,037
44,482
5,150
6,875
7,239
23,865
40,566
49,419
8,262
10,214
10,261
27,941
49,953
62,721
112,069
157,140
170,348
3,841,474 4,908,996 5,184,266
3,544,860 4,501,190 4,736,351
2,343,049 2,762,685 2,759,032
46,177
64,111
70,757
413,186
626,856
729,654
73,094
91,981
95,551
65,773
84,209
88,506
197,493
331,707
410,287
48,226
80,312
98,816
252,150
315,902
327,714
57,446
80,149
88,695

17

Pob.Total
2035

7,779,639
7,779,639
6,824,507
6,800
27,111
73,852
5,356
10,787
95,651
57,121
5,882
1,771
9,520
53,869
59,895
4,990
2,365
21,188
396,544
12,834
1,359
9,281
796
9,622
88,538
3,297,889
3,125,842
2,175,681
18,613
358,167
52,757
52,826
165,462
25,016
213,187
28,923

8,446,990 11,484,097 12,649,897

8,446,990 11,484,097 12,649,897
7,350,667 9,657,882 10,484,006
8,168
16,044
20,432
32,039
59,791
73,643
86,864
161,115
202,177
6,536
15,520
21,079
13,099
26,253
32,722
107,649
162,732
183,162
64,176
97,108
109,442
7,514
18,090
24,676
2,068
3,727
4,011
11,263
20,559
23,965
60,999
94,966
108,892
69,960
124,620
154,197
5,975
12,569
15,272
2,857
6,559
9,579
24,333
43,608
51,716
451,920
725,883
849,688
15,442
29,839
37,116
1,624
3,336
4,200
12,859
33,550
44,149
1,074
3,283
4,529
11,395
24,047
33,648
98,509
143,016
157,596
3,574,590 4,684,184 4,974,505
3,376,245 4,360,447 4,600,854
2,316,079 2,755,222 2,754,771
21,347
37,873
46,729
401,852
621,102
725,487
58,152
85,582
91,866
58,446
80,305
85,778
189,423
326,428
406,136
28,882
52,529
67,726
232,112
308,067
323,160
30,831
37,582
38,015

Establecimi
Establecimi
entos
entos
Mediano y
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
769
3,629
769
3,629
660
3,227
0
0
3
11
10
57
4
5
6
36
3
47
11
20
1
7
0
0
0
0
8
58
15
33
0
0
1
3
9
16
27
56
2
16
0
0
0
2
0
1
6
13
3
21
469
1,503
448
1,415
204
904
5
10
12
45
3
10
6
21
26
81
9
17
117
220
19
31

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

05631-Sabaneta
Rionegro
05148-El Carmen de Viboral
05318-Guarne
05376-La Ceja
05440-Marinilla
05615-Rionegro
Apartad-Turbo
Sin aglomeracin
05045-Apartad
05837-Turbo
Cali-Norte Valle
Cali
19513-Padilla
19573-Puerto Tejada
19845-Villa Rica
76001-Cali
76130-Candelaria
76275-Florida
76364-Jamund
76563-Pradera
76869-Vijes
76892-Yumbo
Tulu
76036-Andaluca
76834-Tulu
Sin aglomeracin
76109-Buenaventura
76111-Guadalajara de Buga
76520-Palmira
Bucaramanga
Bucaramanga
68001-Bucaramanga
68276-Floridablanca
68307-Girn
68547-Piedecuesta
Sin aglomeracin
68081-Barrancabermeja

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010
1
5
1
1
1
1
1
2
2
1
1
15
10
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
3
1
1
1
5
4
1
1
1
1
1
1

80
65
60
36
85
76
65
64
64
86
39
91
93
50
88
76
98
28
74
68
87
62
88
86
80
86
86
90
86
80
94
94
99
96
88
81
90
90

Pob.Total
2005

44,443
272,882
41,012
39,541
46,268
45,548
100,513
253,301
253,301
131,416
121,885
3,496,129
2,560,781
8,336
44,324
14,326
2,119,843
70,267
55,996
96,849
48,845
9,781
92,214
205,445
18,196
187,249
729,903
328,753
116,831
284,319
1,214,394
1,024,325
516,460
254,600
135,860
117,405
190,069
190,069

Pob.Total
2010

48,266
296,614
43,825
43,576
49,523
49,361
110,329
292,947
292,947
153,319
139,628
3,710,463
2,719,818
8,096
44,934
15,215
2,244,668
75,795
57,063
107,767
51,867
10,362
104,051
217,210
17,946
199,264
773,435
362,764
116,101
294,570
1,266,416
1,074,918
524,030
261,096
157,067
132,725
191,498
191,498

18

Pob.Total
2035

63,278
407,806
56,414
64,191
62,985
67,781
156,435
561,277
561,277
307,001
254,276
4,772,512
3,487,021
6,515
45,078
19,131
2,814,502
105,189
60,369
174,280
68,384
13,443
180,130
274,333
16,730
257,603
1,011,158
571,525
106,601
333,032
1,453,548
1,274,457
501,634
260,630
290,800
221,393
179,091
179,091

Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

2050
2005
2010
2035
2050

67,339
447,915
59,536
73,407
65,973
74,327
174,672
754,112
754,112
423,066
331,046
5,166,471
3,754,781
5,198
41,079
19,956
2,977,150
118,213
57,745
214,961
74,717
14,509
231,253
292,448
14,840
277,608
1,119,242
694,773
93,495
330,974
1,444,285
1,292,945
429,450
228,698
370,093
264,704
151,340
151,340

35,210
172,047
22,731
13,891
38,287
32,475
64,663
159,168
159,168
111,898
47,270
3,187,527
2,391,762
3,919
39,009
10,350
2,083,102
19,636
41,050
65,662
42,234
5,856
80,944
174,975
14,059
160,916
620,790
292,889
99,845
228,056
1,134,434
963,613
509,135
243,773
117,986
92,719
170,821
170,821

39,121
198,345
27,521
15,748
42,637
37,515
74,924
194,203
194,203
134,360
59,843
3,411,472
2,553,603
4,378
40,523
11,928
2,211,431
21,153
43,738
76,706
45,885
6,484
91,377
191,822
14,928
176,894
666,047
330,464
99,690
235,893
1,188,090
1,015,297
517,717
251,087
138,582
107,911
172,793
172,793

55,757
323,737
48,218
26,539
59,640
60,329
129,011
463,880
463,880
292,692
171,188
4,515,354
3,340,108
5,161
43,579
18,180
2,797,755
40,582
54,177
147,398
64,866
9,856
158,554
263,772
15,902
247,870
911,474
552,330
94,665
264,479
1,391,925
1,225,295
498,974
254,715
271,624
199,982
166,630
166,630

61,186
373,651
54,112
32,719
63,741
68,724
154,355
668,687
668,687
412,393
256,294
4,935,114
3,623,001
4,490
40,266
19,578
2,966,101
58,156
53,961
193,135
72,174
11,309
203,831
285,682
14,403
271,279
1,026,431
680,139
84,793
261,499
1,396,317
1,253,067
428,061
224,922
353,077
247,007
143,250
143,250

Establecimi
Establecimi
entos
entos
Mediano y
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
47
76
21
88
0
6
3
8
0
6
1
4
17
64
12
51
12
51
9
30
3
21
194
866
154
658
0
0
2
5
2
4
88
509
5
20
0
5
2
6
2
8
0
0
53
101
6
52
0
1
6
51
34
156
1
23
9
40
24
93
50
299
50
262
35
184
8
41
7
26
0
11
0
37
0
37

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

Ccuta
Ccuta
54001-Ccuta
54405-Los Patios
54673-San Cayetano
54874-Villa del Rosario
Eje Cafetero
Armenia
63001-Armenia
63130-Calarc
63190-Circasia
63401-La Tebaida
Manizales
17001-Manizales
17873-Villamara
Pereira
66001-Pereira
66170-Dosquebradas
66682-Santa Rosa de Cabal
Sin aglomeracin
76147-Cartago
Eje Caribe
Barranquilla
08001-Barranquilla
08078-Baranoa
08296-Galapa
08433-Malambo
08520-Palmar de Varela
08558-Polonuevo
08560-Ponedera
08573-Puerto Colombia
08634-Sabanagrande
08638-Sabanalarga
08685-Santo Toms
08758-Soledad
08832-Tubar
08849-Usiacur
13620-San Cristbal

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010
4
4
1
1
1
1
10
4
1
1
1
1
2
1
1
3
1
1
1
1
1
25
16
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

96
96
97
97
37
96
90
92
97
77
74
93
92
93
81
87
84
95
82
98
98
95
96
100
84
90
94
97
82
51
79
96
80
96
100
58
90
80

Pob.Total
2005

729,147
729,147
587,567
67,239
4,493
69,848
1,659,179
415,545
280,881
73,720
27,443
33,501
426,118
379,794
46,324
692,674
443,442
179,282
69,950
124,842
124,842
3,661,204
2,066,327
1,146,498
51,565
31,985
101,280
23,678
13,901
18,944
27,825
25,399
86,623
23,877
461,603
10,912
8,809
6,561

Pob.Total
2010

773,768
773,768
618,379
71,817
4,927
78,645
1,716,288
430,780
288,905
75,633
28,666
37,576
439,610
388,490
51,120
717,354
457,078
189,111
71,165
128,544
128,544
3,908,325
2,214,359
1,186,412
54,779
37,131
111,270
24,547
14,618
20,591
27,552
28,421
92,539
24,647
535,642
10,981
9,116
6,598

19

Pob.Total
2035

975,418
975,418
743,255
91,898
7,579
132,686
1,930,562
499,389
316,997
82,919
34,206
65,267
483,521
404,847
78,674
806,563
499,892
232,873
73,798
141,089
141,089
5,031,150
2,833,073
1,227,017
65,615
68,470
155,541
26,444
16,740
27,926
23,131
44,614
113,210
25,933
974,115
10,284
9,691
6,560

Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

2050
2005
2010
2035
2050

1,023,334
1,023,334
753,043
96,589
8,926
164,776
1,918,430
510,518
309,957
81,079
35,208
84,274
466,347
374,370
91,977
803,857
489,105
244,734
70,018
137,708
137,708
5,337,873
3,011,034
1,110,772
64,947
87,832
168,804
24,590
16,140
29,823
18,497
51,941
113,453
23,771
1,237,799
8,793
8,936
5,908

700,991
700,991
567,559
65,077
1,587
66,768
1,489,307
379,930
273,076
56,217
20,032
30,605
389,806
353,138
36,668
597,563
371,439
169,820
56,304
122,008
122,008
3,449,305
1,979,883
1,142,451
42,833
28,660
95,254
22,790
11,326
9,762
20,635
24,227
66,682
22,607
460,745
6,088
7,962
4,826

749,880
749,880
601,633
70,137
2,489
75,621
1,551,185
396,590
281,219
58,769
21,562
35,040
403,614
362,193
41,421
624,702
384,849
180,914
58,939
126,279
126,279
3,722,883
2,135,869
1,182,426
46,189
34,636
104,838
23,889
12,138
11,244
22,354
27,535
76,189
23,768
535,002
6,673
8,222
5,336

965,730
965,730
736,960
91,269
6,642
130,859
1,789,914
472,900
310,217
69,990
28,878
63,815
450,494
382,008
68,486
726,312
431,063
228,942
66,307
140,208
140,208
4,916,175
2,786,504
1,224,766
59,573
67,640
147,761
26,252
15,272
20,711
21,938
44,293
107,109
25,705
973,842
8,497
9,057
6,374

1,017,854
1,017,854
749,890
96,193
8,318
163,453
1,797,897
489,404
304,144
70,972
31,150
83,138
437,504
355,457
82,047
733,823
427,197
242,114
64,512
137,166
137,166
5,241,671
2,977,563
1,109,441
60,687
87,269
161,067
24,486
15,198
24,540
17,943
51,730
109,834
23,650
1,237,600
7,826
8,552
5,859

Establecimi
Establecimi
entos
entos
Mediano y
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
12
100
12
100
9
93
2
2
0
1
1
4
97
346
9
71
9
59
0
6
0
1
0
5
39
101
37
97
2
4
49
151
23
94
26
53
0
4
0
23
0
23
162
794
119
478
104
407
0
6
0
2
4
5
0
1
0
0
0
0
0
12
3
7
0
1
0
0
8
35
0
0
0
0
0
1

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

47745-Sitionuevo

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010

Pob.Total
2005

Pob.Total
2010

Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

2050
2005
2010
2035
2050

1
7
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1

49
93
95
79
80
66
92
91
91
94
95
91

26,867
1,077,486
893,033
60,418
11,714
18,195
63,057
13,493
17,576
517,391
415,404
101,987

29,515
1,142,928
944,481
66,089
12,059
20,241
67,349
14,141
18,568
551,038
447,963
103,075

37,782
1,449,846
1,174,239
98,764
13,911
33,212
89,128
17,237
23,355
748,231
641,897
106,334

39,028
1,510,514
1,205,937
113,516
13,708
40,422
95,191
17,541
24,199
816,325
718,633
97,692

13,035
996,651
842,632
47,462
8,820
12,489
57,725
11,935
15,588
472,771
385,186
87,585

15,430
1,069,188
900,346
52,413
10,593
13,101
62,683
13,003
17,049
517,826
424,197
93,629

27,714
1,392,549
1,153,336
84,757
13,885
14,338
86,537
16,878
22,818
737,122
631,712
105,410

31,881
1,454,859
1,192,557
101,542
13,706
12,497
93,357
17,329
23,871
809,249
711,754
97,495

15001-Tunja
15187-Chivat
15204-Cmbita
15476-Motavita
15500-Oicat

16
2
1
1
9
1
1
1
1
1
1
1
1
1
5
1
1
1
1
1

80
88
38
89
71
36
65
35
43
55
37
85
34
36
83
96
38
7
10
10

458,890
111,729
4,312
107,417
165,471
885
2,544
6,316
2,116
5,002
15,194
117,105
12,626
3,683
181,690
154,066
5,049
12,981
6,772
2,822

480,404
114,470
4,052
110,418
165,183
1,004
2,409
6,119
2,230
4,993
15,791
115,564
13,381
3,692
200,751
171,137
5,608
13,763
7,409
2,834

569,727
118,276
2,639
115,637
151,531
1,891
1,751
4,846
2,698
4,720
17,195
98,787
16,151
3,492
299,920
260,117
8,788
17,659
10,621
2,735

561,856
104,799
1,767
103,032
126,015
2,388
1,259
3,651
2,616
3,957
15,662
77,900
15,658
2,924
331,042
289,560
9,978
17,769
11,407
2,328

359,586
94,516
1,502
93,014
115,045
301
1,573
2,087
901
2,681
5,224
96,839
4,184
1,255
150,025
146,605
1,675
834
624
287

388,313
101,207
1,582
99,625
118,942
382
1,592
2,095
969
2,685
6,220
99,042
4,511
1,446
168,164
163,403
2,446
1,131
854
330

501,311
113,991
1,564
112,427
121,063
1,099
1,448
1,964
1,292
2,772
10,994
93,303
5,918
2,273
266,257
251,664
6,703
3,974
3,315
601

508,027
102,554
1,210
101,344
103,168
1,612
1,109
1,620
1,323
2,520
11,585
75,174
6,020
2,205
302,305
281,726
8,449
5,827
5,586
717

11
6
0
6
5
0
0
0
0
0
1
4
0
0
0
0
0
0
0
0

85
26
0
26
27
0
0
0
0
1
6
19
1
0
32
32
0
0
0
0

25307-Girardot

36
3
1

84
91
97

4,692,180
133,977
97,889

5,110,684
139,155
101,792

7,010,252
150,129
108,907

7,647,522
140,021
100,513

3,909,487
121,553
94,414

4,330,698
127,301
98,611

6,286,057
141,619
106,986

6,997,311
133,640
99,190

31
1
1

644
33
27

Cartagena
13001-Cartagena
13052-Arjona
13222-Clemencia
13683-Santa Rosa
13836-Turbaco
13838-Turban
13873-Villanueva
Sin aglomeracin
47001-Santa Marta
47189-Cinaga
TunjaDuitamaSogamoso
Duitama
15162-Cerinza
15238-Duitama
Sogamoso
15114-Busbanz
15215-Corrales
15272-Firavitoba
15362-Iza
15466-Mongu
15491-Nobsa
15759-Sogamoso
15806-Tibasosa
15820-Tpaga
Tunja

Otros
Sistema de
Ciudades
Girardot

20

Pob.Total
2035

Establecimi
Establecimi
entos
entos
Mediano y
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
0
1
35
212
34
203
0
1
0
0
0
0
1
8
0
0
0
0
8
104
6
93
2
11

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

25612-Ricaurte
73275-Flandes
Pasto
52001-Pasto
52480-Nario
Villavicencio
50001-Villavicencio
50606-Restrepo
Sin aglomeracin
05154-Caucasia
18001-Florencia
19001-Popayn
20001-Valledupar
23001-Montera
25290-Fusagasug
27001-Quibd
41001-Neiva
44001-Riohacha
44430-Maicao
52356-Ipiales
52835-San Andrs de Tumaco
54498-Ocaa
54518-Pamplona
68432-Mlaga
68679-San Gil
70001-Sincelejo
73001-Ibagu
73349-Honda
81001-Arauca
85001-Yopal
86001-Mocoa
86568-Puerto Ass
88001-San Andrs
91001-Leticia
94001-Inrida
95001-San Jos del Guaviare
97001-Mit
99001-Puerto Carreo

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010
1
1
2
1
1
2
1
1
29
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

45
86
82
82
76
94
95
68
83
81
86
89
85
77
80
91
94
84
68
70
54
89
94
82
87
93
94
97
85
87
77
52
74
63
63
67
49
81

Pob.Total
2005

8,145
27,943
386,605
382,422
4,183
390,506
380,328
10,178
3,781,092
87,543
144,052
257,405
354,582
379,094
108,949
112,909
315,999
167,886
123,768
109,127
159,955
90,528
53,158
18,706
43,519
237,639
498,130
27,310
75,568
106,762
35,755
55,759
65,627
37,832
17,866
53,994
28,382
13,288

Pob.Total
2010

8,771
28,592
416,215
411,697
4,518
441,951
431,521
10,430
4,113,363
99,297
157,494
265,839
403,444
409,542
121,535
114,524
330,436
213,091
141,917
123,341
179,005
94,420
55,300
18,552
44,561
256,255
526,527
26,010
82,149
123,368
38,564
57,494
68,283
39,667
18,906
59,284
30,036
14,522

21

Pob.Total
2035

11,620
29,602
518,900
512,973
5,927
705,937
695,526
10,411
5,635,286
170,395
227,604
304,808
640,942
540,284
182,635
111,793
354,752
452,282
190,937
201,106
282,571
107,902
62,381
16,673
45,737
345,123
637,915
19,480
106,386
208,550
60,874
73,846
81,213
45,743
22,141
84,718
36,089
20,406

Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana

2050
2005
2010
2035
2050

12,201
27,307
520,681
514,541
6,140
840,387
831,029
9,358
6,146,433
213,721
255,000
300,956
736,288
571,224
206,400
96,878
331,536
607,156
195,636
237,588
327,791
106,081
60,844
13,784
40,880
374,356
646,293
14,813
109,189
250,012
73,001
78,307
81,882
44,230
21,560
93,074
35,750
22,203

3,430
23,709
315,636
312,480
3,156
363,139
356,461
6,678
3,109,159
69,479
122,071
226,867
299,112
286,631
86,243
101,145
295,847
136,223
85,112
74,373
84,679
78,838
48,650
15,182
37,087
219,655
468,378
26,417
62,645
90,179
25,751
27,609
48,421
23,811
10,793
34,863
13,066
10,032

4,215
24,475
342,318
338,533
3,785
419,960
412,515
7,445
3,441,119
81,973
137,125
242,664
343,479
315,003
97,859
104,816
313,144
175,524
97,109
84,310
98,987
85,078
52,194
15,597
38,930
238,548
499,912
25,340
69,049
107,338
29,433
31,564
50,318
23,850
12,126
42,205
16,124
11,520

8,317
26,316
452,593
446,751
5,842
696,754
687,549
9,205
4,995,091
158,505
215,383
298,243
567,669
451,162
158,165
108,573
347,863
396,155
133,294
139,480
196,582
104,420
61,584
15,580
43,018
330,114
624,863
19,315
94,581
196,690
55,305
57,737
59,475
20,779
17,727
75,512
28,698
18,619

9,740
24,710
466,931
460,810
6,121
834,168
825,504
8,664
5,562,572
205,443
246,255
297,339
664,707
495,631
184,411
95,448
327,547
546,686
138,639
166,189
251,671
103,991
60,406
13,209
39,225
362,088
637,948
14,737
99,527
240,541
69,441
68,334
59,737
16,285
18,517
86,712
30,966
20,942

Establecimi
Establecimi
entos
entos
Mediano y
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
0
5
0
1
2
64
2
64
0
0
3
52
3
52
0
0
25
495
0
5
0
10
2
31
1
51
2
53
0
18
0
0
5
58
0
15
0
8
0
13
0
12
0
6
0
3
0
3
2
13
0
41
12
92
0
1
1
7
0
20
0
3
0
5
0
11
0
9
0
0
0
3
0
1
0
3

Ejes Aglomeracin
Cdigo Dane
Subregiones 10% Final

Total general
Total en aglomeraciones

%
Nro
urbanismo
Mpios
2010
151

92

27,745,201

122

94

23,964,109 25,659,493 33,281,521 35,744,327 22,358,174 24,117,185 32,003,536 34,624,708

76

42,888,592 45,509,584 57,588,109 61,194,005 31,889,299 34,745,210 48,035,226 52,665,271

% en nacional
Total nacional

Pob.Total
2005

Establecimi
Establecimi
entos
Pob.Total Pob.Total Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana Pob.Urbana
entos
Mediano y
2010
2035
2050
2005
2010
2035
2050
Mediano y
Grandes
Grandes
2005,
2005
Industria
29,772,856 38,916,807 41,890,760 25,467,333 27,558,304 36,998,627 40,187,280
1807
8,317

65%

65%

68%

68%

80%

79%

Fuente:ElaboracinpropiaconbaseenProyeccioneslvaroPachnyAsociados(2012)yCensoUnidadesEconmicas2005,Dane.

22

77%

76%

1,782

7,822

91%

89%

1,981

9,342

Los hechos destacados de caracterizacin del sistema de ciudades se pueden resumir

como:
La preeminencia del sistema de ciudades sobre el resto de municipios del pas. Con 151
municipiosseconcentrael80%delapoblacinurbanadelpas.
Elgruesodeestesistemasecomponedeconglomeradososubsistemasdeciudadesque
serelacionandemltiplesmaneras,engeneralconbaseenlamovilidadlaboralsepuede
afirmarquelosmunicipiossatlitesproveenserviciosdeofertalaboralalosnodosystos
a su turno ofrecen oportunidades laborales a la clase trabajadora de los municipios
circundantes.
Lasciudadesmayoresde100milhabitantesensureaurbanarepresentanlosmunicipios
con mayor dinmica histrica. Al 2050 estas ciudades se habran multiplicado por 20
respectoasupoblacinenelcensode1951.
Bogotsiguesiendolaciudadconmayorprimacadelsistemayseesperaquelabrecha
frenteaotrasgrandesciudadessigacreciendo.
Para el sistema de ciudades los satlites presentan una dinmica poblacional reciente
superior a la de sus nodos (2.5% frente a 1.8% entre 19932010), en tanto que para las
ciudadesporfueradelsistemaestarelacinesinversa,alllosnodossiguencreciendopor
encima de las dems ciudades. La razn de ello es el alto nivel de urbanizacin en los
nodos del sistema de ciudades, en contraste con un desarrollo moderado de la
urbanizacinenlosnodosexistentesenelrestodelterritorio.Porsupartelossatlitesdel
sistemadeciudadesestnenunaplenatransicinurbana(tasasentre70%y80%).
En cuanto a las transformaciones de los grupos etarios derivadas de la transicin
demogrfica,seobservaquelasestructurasdelasciudadesde100milomshabitantes
urbanos son ms maduras que las dems ciudades del sistema: presentan una menor
proporcin de nios y una mayor proporcin de adultos, caso en el cual ejercern una
mayorpresinsobreelmercadodetrabajoysobrelossistemadesoportealadultomayor
(Grfica6).
Encontrastelasciudadesporfueradelsistema,ensuparteurbana,tienenunaestructura
poblacionalenprocesodemaduracin,conservandoanlaestructuratpicadepirmide
(Grfica 7). El contraste marcado entre las ciudades por dentro y por fuera del sistema,
para su parte urbana, se observa mayormente en la base de nios y jvenes, siendo
obviamente ms reducidas dichas proporciones en caso de las ciudades del sistema
(Grfica 8); nuevamente esto revela la realidad de las grandes urbes, menores tasas de
fecundidadyunamayoresperanzadevida(derivadadeunmejoramientoenlacalidadde
vida:accesoasaludyeducacin).

23

Grfica6Estructurapoblacionalsistemadeciudades2005,2035

Grfica7Estructurapoblacionalmunicipiosporfueradel Grfica8Contrastesistemadeciudadesal2035
sistema20052035

4 Balancefiscaldelsistemadeciudades

El anlisis del tema fiscal para el sistema de ciudades y en general para los entes municipales,
entraadosproblemticasconjugadasparaelcasocolombiano:lafinanciacindeldesarrollolocal
y los efectos del proceso de descentralizacin (no solo la fiscal, sino poltica y de prestacin de
servicios).Emperoeldesarrollodeltemaenlaconsultoraselimitaloprimero,enparticularala
estructuradelasfinanzasdelosmunicipiosenelsistemadeciudades,puesparalaevaluacinde
la eficiencia y efectividad de la inversin pblica el pas no cuenta con indicadores robustos, y
menosandesuimpactosocial.Apesardeellosetomcomoindicativodeestaproblemticade
la eficiencia en el gasto pblico la prestacin del servicio de acueducto, en cuanto estando el

24

problemadelaprovisindeaguaparalamayorpartedelasciudadesenelpas,laprestacindel
servicionoesdecalidadenmuchosmunicipios.

4.1 Anlisisdealgunosindicadores
4.1.1

Ingresosyesfuerzofiscal

Lafuertedependenciaalastransferenciasdelamayorpartedelosmunicipios22podraresultaren
la pereza fiscal de los municipios, es decir que su esfuerzo fiscal resulta desincentivado por las
rentas automticas que ellos reciben de parte de la nacin; adicionalmente la legislacin ha
previsto que los recursos a transferir a estos entes territoriales no solo se actualicen por la
inflacinsinoquetenganincrementosanualesreales.

Sibienparaelperodo20002010noseapreciunaumentosignificativodeladependenciaalas
transferencias para el conjunto de municipios en el pas (como porcentaje de los ingresos
corrientes stas pasaron de 52.8% en 2010 a 53.6% en 2010), s se observaron cambios
interesantesenlacomposicindelosingresossegncategorasensistemadeciudades.Deuna
partehubounaumentoentrminosrealesdeladinmicadelosingresostributariosel3.8%anual
(loquedeporsesbastantesignificativo),ydeotralastransferenciasaumentaronnotablemente
suproporcinenlosingresosdelasciudadesnodosdemsde100milhabitantes.

EnlaGrfica9seobservaelcrecimientorealanualdeloscomponentesdelingresocorrientepara
loscuatrogruposdemunicipiossegncategorasensistemadeciudades.
Apesardelaumentodelastransferencias,todoslosgruposdemunicipiosmuestranunadinmica
importanteenelrecaudodesustributos(entre4%y6%anual),loquedesvirtalahiptesisde
pereza fiscal producida por la cesin automtica de otros ingresos por parte del gobierno
nacional.

Grfica9Crecimientoanualdelosingresoscorrientessegncategorasensistemadeciudades,20002010
8.0

10.0

6.0

5.0

4.0
0.0

2.0
0.0

5.0

2.0

10.0

4.0
15.0
Nodos>100mil

6.0
Nodos>100mil

Nodos<100mil

1.1INGRESOS CORRIENTES

Satlite<100mil

1.1.1IngresosTributarios

Porfuera<100mil

Nodos<100mil

1.1INGRESOS CORRIENTES

1.1.4Regalas

Satlite<100mil

Porfuera<100mil

1.1.2IngresosnoTributarios

1.1.3Transferenciasdelnivelnacional

Crecimientoanualentrminosreales.Tasaexponencialcalculadaentreextremos2000,2010.
Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

22

Al ao 2010, para el 90% de los municipios sus ingresos totales dependen un 50% o ms de las
transferencias.

25


Estadinmicadelostributoscontrastaconladinmicageneraldelosingresoscorrientesyconel
delasmismastransferencias.Elcrecimientoobservadoenestaspartidas,paraelagregadodelos
municipios durante el perodo 20002010, es cercano al 4% anual, pero a diferencia del los
ingresostributarios(dondetodoslosgruposdemunicipioscrecen),estadinmicaesjalonadapor
elgrupodenodosdemsde100milhabitantes.Enefecto,el87%delcrecimientoenlosingresos
corrientes se origina en el crecimiento de recursos de los nodos de ms de 100 mil habitantes,
57%debidoalastransferenciasy30%originadoenlosingresostributarios.

Grfica10ContribucinalavariacinenIngresosCorrientes20002010

Totalingresoscorrientesmunicipios

Ingresoscorrientesnodosmayoresa
100milhabitantes
Regalas,2
%

Regalas
7%
Ing.
Tributarios
38%
Transferenc
ias
55%

Ing.
Tributarios,
30%

Transferenc
ias,57%
Ing.no
Tributarios,
5%

Ing.no
Tributarios
0%

Crecimientoanualentrminosreales.Tasaexponencialcalculadaentreextremos2000,2010
Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

Lapartidademenorimportanciaydinmicaeslacorrespondientealosingresosnotributarios,en
tanto que las transferencias si bien tienen igualmente una modesta participacin, con ms
relevanciaparalosmunicipiosporfueradelasredes,prometenmagnificarsuimportanciaenlos
recursosmunicipalesconlasreformasintroducidasen2012,lasquebuscanunamayorequidaden
lareparticindeestosrecursosalavezquepromuevenlacohesinregional.

Apesardelesfuerzofiscal,losingresoscorrientesdel90%delosmunicipiospresentanunaescasa
dinmica,ycomoseverposteriormenteestoderivaenbajastasasdeinversin.Sololasciudades
nodos grandes presentan una dinmica de sus ingresos corrientes importante, superior al
crecimiento PIB, y esto favorecido por el esfuerzo tributario y la afluencia de transferencias. A
pesar de ello, todas las ciudades, an las ms grandes, parecen presentar un letargo en sus
inversionesdurantecasitodaladcadadelos2000,locualsuponeunatrasoimportanteenlos

26

requerimientos que deben cumplir las ciudades para mantenerse competitivas y procurar una
mejorcalidaddevidaparasushabitantes.

4.1.2

Esfuerzofiscaleinversinpercpita

Como se ha establecido en los apartados anteriores, los recaudos tributarios han tenido una
evolucinfavorableparalosgruposdemunicipiosestudiadosenelsistemadeciudades(sinque
elloimpliquelauniformidadentodoslosmunicipiosquecomponendichosncleos),peroquienes
definitivamente marcan la dinmica global son los municipios que conforman los nodos
regionales,comoquieraqueellosrespondenporel85%detalesrecursosanivelnacional,el80%
de la variacin de los mismos en el perodo 2002010, cifras que son mayores al 73% que
representa la poblacin urbana nacional de estos ncleos. Tal diferencial resulta explicado en la
mayorconcentracinenestasciudadesdelaactividadproductiva(basedelimpuestodeindustria
y comercio) y del valor de las propiedades inmuebles por unidad de medida (base del impuesto
predial).

En Alfonso (2012) se profundiza an ms esta relacin positiva de la dinmica impositiva de los

ncleosdemayorjerarquanacional,yseencuentraqueengenerallosmunicipiosmetropolizados
presentanunadinmicadelrecaudosuperiorala deotrosmunicipios, tantoms cuantomayor
sealajerarqua[econmicaypoblacional]delnodoregional23(connotabledistanciadeBogoty
Medelln).

Resultainteresantecontrastarlaevolucindelosrecaudosfrentealasinversioneslocales.Deuna
parte el diferencial de sus crecimientos (asimilable a la pendiente en el caso de lneas de
regresin)denotadosfenmenosimposiblesdesepararenesteniveldeanlisis:laeficienciaenel
gasto (con menores recursos se logran mayores inversiones) y, la complementacin de los
recursos tributarios con otros recursos (en el rubro de inversin se capturan las inversiones
permitidas por ley para las transferencias). En cualquier caso se espera que a mayores tasas de
inversin o mayores niveles de inversin24, mayor sea su impacto positivo sobre los territorios,
tantoporsusimpactosdirectoscomoindirectos.

23

Se afirma que en esta dinmica los municipios del rea metropolitana de Cali sobrepasan al nodo, en
tantoqueparaBogot,sedaunarelacincontraria,enparteporlacompetenciafiscalentrelosmunicipios
delaSabana.
24
Cualquieradeestasexpresionessedebeentendercomoinversionesentrminosrelativosantesqueen
valores absolutos. La tasa de inversin se expresa en relacin al producto, en tanto que los niveles de
inversin hacen referencia a los valores pasados o a sus valores por habitante (medida utilizada para
normalizarafindehacercomparacionesconotrosmunicipios).

27

En particular la creacin de un entorno propicio para la inversin privada har ms atractivos

aquellos municipios que generen tales condiciones, dado otro conjunto de factores que puedan
actuarcomolimitantesalainversin,taleselcasodelacreacindeexternalidadespositivasenel
municipio o en una subregin, como adecuado nivel de servicios pblicos, vas de acceso,
provisin de capital humano (fuerza laboral con las destrezas requeridas). Esta visin clsica se
oponealaprcticadeconcesindeprebendastributariaslocales,comoenelcasodelaSabanade
Bogot, que en general terminan siendo rentas adicionales para las empresas antes que actuar
comofactoresdeatraccindelainversin(Alfonso,2012).Tambinlainversinpuedecrearun
espacio ms competitivo o atractivo para vivir, proveyendo bienes pblicos que redundan en
beneficio de la comunidad, tales como mejores sistemas educativos, de salud, de servicios
pblicos,atractivosculturales,ydemsprovisindebienesyservicios.

Lagrficasiguientemuestraladinmicadelainversinmunicipalenconjuntoconladinmicade
losingresostributariossegnlascategorasdelsistemadeciudadesparaelperodo20002010;se
muestratantoloscrecimientosdelosnivelestotalescomodelosvalorespercpita.Lacorrelacin
entre ingresos tributarios en inversin es alta y positiva, pero, como se ver ms adelante, la
porcin de la inversin que se financia con recursos tributarios difiere segn el tipo de
conglomerado,mediadoporlosmayoresrecursosdetransferenciasdemuchosmunicipios.

Grfica11Crecimientoingresostributarioseinversinsegnlascategorasdelsistemadeciudades,20002010
6%

Crecimientoanual%

5%
4%
3%
2%
1%
0%

Nodos>100 Nodos<100
mil
mil

Satlite<
100mil

Porfuera<
100mil

Ing.Tributarios

3.8%

3.3%

3.0%

4.9%

Ing.Tributarios
percpita

2.3%

2.0%

2.1%

4.2%

Inversin

3.7%

2.6%

1.4%

1.7%

Inversinpercpita

2.2%

1.3%

0.4%

1.0%

Crecimientoanualentrminosreales.Tasaexponencialcalculadaentreextremos2000,2010
Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

Lamayordinmicadelastasasdecrecimientodelainversintotalcomolapercpitaporencima
deladinmicadelPIBduranteelmismoperodo(4.3%paralosdepartamentos)sealanunfactor
28

positivoensudinmicaproductivalocalparaelconjuntodeloscuatrogruposdemunicipios.Dada
lanaturalezadelejercicio,endondesesumanlasinversionesytributosdelosmunicipiosdecada
grupo,sepudierapensarqueladinmicaobservadaentributoseinversinestjalonadaporla
dinmica de las ciudades ms grandes. Para comprobar esto se realiz un ejercicio de corte
transversal para el ao 2010, en donde en lugar de agregar las cifras se tomaron las cifras para
cadamunicipioencadagrupo.El ejerciciocompara ingresotributarioeinversinpercpitapara
losgruposdelsistemadeciudades,ademsdeestimarelnmerodemunicipiosqueostentanuna
inversinpercpitacercanaalamedia25(verCuadro6).

El ajuste por valores extremos al valor de la inversin percpita coloca a sta ligeramente por
debajodelalosvaloresreportadosenlagrfica,enparticularserealizaunmayorajusteparalos
gruposdesatlitesymunicipiosporfueraperolarelacinmostradaenlagrficapermanece.Los
menoresingresostributariospercpitaqueseobservanparalosmunicipiosdemenosde100mil
habitantescorrespondenefectivamentealajerarquafuncionalydetamaodeestosgruposde
municipios,comoseevidenciaenlaGrfica12paralaserieenelperodo19972010.Losnodos
msgrandes,queconcentranel73%delapoblacinurbanadelpasyalberganlacasitotalidadde
empresasgrandesymedianas,tienenasuvezlosmayoresesfuerzostributarios,siendosuingreso
tributario percpita el doble del registrado por los nodos de menos de 100 mil habitantes, tres
veceselreportadoparalosmunicipiossatlites,ycincovecesel ingresotributariopercpitadel
restodemunicipiosdelpas,queestnporfueradeunsistemaderedes.

Grfica12Ingresostributariospercpitasegncategorasensistemadeciudades,19972010
400
350

Milesdepesosde2010

300
250
200
150
100
50

Nodos>100mil

Nodos<100mil

Satlite<100mil

Porfuera<100mil

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

25

Medidocomolosmunicipiosquecabenenelrangodemsomenosdosdesviacionesestndarrespectoa
lamedia.Paralaestimacindeestaltimasetomlamedidaacotadaal20%paraexcluirlainfluenciade
losvaloresmsatpicos.

29

Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

Encuantoalainversinpercpitalascifrassealanquecercadeun80%delosmunicipiosencada
grupodelsistemadeciudadesorbitasuinversinalrededordelamediapercpitamostradaenel
Cuadro6(mediaacotada),siendoestavezunpocodiferenteladistribucindevaloresfrentealo
mostradoenlosingresostributarios.TalcomoseobservaenlaGrfica13,sibienlasciudadesde
losnodosmsgrandespresentanlosmayoresnivelesdeinversinporhabitante,ladistanciaalos
demsmunicipiosesmenor.Dehecholainversinporcabezadelosmunicipiossatliteigualaala
presentada por los nodos de tamao similar (menos de 100 mil habitantes), y la inversin
percpitadelosnodosmayoresnollegaasuperarenmsdedosveceslainversinpercpitade
estos dos grupos (a pesar de la diferencia en ingresos tributarios hay un gran acercamiento en
inversinporhabitante).Asuturnolainversinporcabezadeestosnodosysatlitesdemenosde
100 mil habitantes son superadas por la inversin percpita de los municipios por fuera del
sistema de redes; situacin sta que tiene explicacin en los municipios que reciben recursos
importantesderegalas26.Elacercamientodelainversinporhabitanteentrelosnodosmayoresy
el resto de los municipios, a pesar de las distancias en esfuerzo fiscal, se debe a los mayores
recursosdetransferenciasyparaalgunosmunicipiosalosrecursosderegalas(almenosunos86
municipios con mayor influjo de estos recursos). Sin embargo, y como se ver en los siguientes
pargrafos, no parece haber existido una dinmica importante de estos recursos frente a las
necesidadesdeinversin.

Grfica13Inversinpercpitasegncategorasensistemadeciudades,19972010
900
800

Milesdepesosde2010

700
600
500
400
300
200
100

Nodos>100mil

Nodos<100mil

Satlite<100mil

Porfuera<100mil

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

26

Enelgrupodemunicipiosporfueradelasredesdeciudadesexistealmenosun68%delos86quems
recibenregalasenelpas(porencimade$10milmillonesenelperodo20082010).

30


Cuadro6Ingresostributarioseinversinpercpitasegncategorasensistemadeciudades,2010

Promediode
Ing.Tributario
percpita

MediaAcotada
Promediode
Inversinpercpita
Inversinpercpita
(20%)

%municipiosen2
Desviaciones
Estndar

Nodos>100mil

227

742

716

79%

Nodos<100mil

209

596

543

77%

Satlite<100mil

107

717

591

77%

Porfuera<100mil

92

884

693

76%

Calculadocomoelpromediosimpledelosingresoseinversinpercpitadelosmunicipiosdecadagrupo.
Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

De otra parte, a pesar de este acortamiento de rezagos en la inversin percpita frente a los
niveles registrados para los nodos mayores, la inversin municipal parece haber sufrido una
dcada de letargo o atraso. Exceptuando el ao 2010, el crecimiento de la inversin percpita
entre el 2000 y 2009 tuvo un pobre desempeo para todos los municipios menores de 100 mil
habitantes (esto es el 95% de los municipios, 40% de la poblacin total, pero el 85% de la
poblacin rural del pas), con un crecimiento anual muy inferior al reportado para los ingresos
tributarios(0.9%frentea2.8%paraesteconjuntodemunicipios).Sololasciudadesdelosnodos
mayores tuvieron una dinmica de su inversin acorde con el crecimiento de sus ingresos
tributarios.

Seguramenteesteletargoenlasinversiones,inclusoladelosnodosmayores,ymediadoporotros
factores, es responsable de la falta de dinmica productiva regional y del retraso en algunos
indicadores sociales. No se puede distinguir ac otros factores que podran ser crticos en la
evaluacin de las inversiones, como son la eficiencia y la eficacia de las inversiones. En la
evaluacin de desempeo fiscal de los municipios que realiza el DNP, se consideran estos dos
factores.Sinembargo,laeficaciasemiderespectoalasmetastrazadasenlosplanesdedesarrollo
ynoalodeseable,oalademandadeundeterminadoservicio27.Paralaeficienciaelmtodo
empleado en la mencionada evaluacin del DNP es ms complejo, aplicando funciones de
produccin utilizando la tcnica Data Envelopment AnalysisDEA, en donde bsicamente se
estimalacantidadderecursoshumanosyde capitalutilizadosenla prestacinde unservicioo
produccin de un bien (DNP 2005, 37). El mtodo es aplicado a tres componentes de inversin:
salud, educacin y agua potable; determinando niveles de eficiencia relativa respecto a otros
municipios que estn en la frontera, esto determina de alguna manera los casos de mejores
prcticasconlosquesepuedencompararlosdemsmunicipios.

27

Metodologaparalamedicinyelanlisisdeldesempeomunicipal,DNP,mayo2005,p.19

31


Como estas mediciones se realizan en trminos relativos, los resultados de la eficiencia son los
esperados, las ciudades ms grandes del pas obtienen los mejores puntajes (siendo Bogot el
100%), es decir son el referente para la medicin de los dems municipios28. Sin embargo, la
metodologanopermiteaproximarseacomparacionesdeeficienciafrenteaotrospasesbiende
igual desarrollo o referentes de mayor grado (buenas prcticas, calidad de las inversiones);
tampoco,comosemencionaenlametodologadelDNP,sepuedeaproximaralosrequerimientos
de inversin necesarios para resolver alguna problemtica, sino que siempre los indicadores se
estimanentrminosrelativos.

Lasgrficasquesiguencolocanenunsolorecuadrotantolainversincomoelingresotributario
percpita para cada grupo de municipios en el sistema de ciudades. Como se ha dicho, en las
grficas se observa la mayor brecha que existe entre recursos propios e inversin para los
municipiossatlitesylosfueraderedfrentealosmunicipiosnodos.

Grfica14Ingresostributarioseinversinpercpitanodos,20002010
IngresosTributarioseInversinpercpita
Nodos>100mil

IngresosTributarioseInversinpercpita
Nodos<100mil
600

800

Milesdepesos de2010

700
600
500
400
300
200

500
400
300
200
100

100

Ing.Tributarios

Inversin

Ing.Tributarios

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1997

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0
1997

1998

Milesdepesos de2010

900

Inversin

Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

28

AdemsdeBogot,Medelln,Cali,enestegrupo,yparalaevaluacindelmodelorealizadaenel2005,
figuranotrascapitalesyciudadesintermediascomoValledupar,Palmira,Sogamoso,Cinaga,Zipaquir.

32

Grfica15Ingresostributarioseinversinpercpitasatlitesymunicipiosfueradelsistema,20002010
IngresosTributarioseInversinpercpita
Satlites<100mil

IngresosTributarioseInversinpercpita
Porfuera<100mil
800
Milesdepesosde2010

500
400
300
200
100

700
600
500
400
300
200
100

Ing.Tributarios

Inversin

Ing.Tributarios

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1997

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0
1997

1998

Milesdepesosde2010

600

Inversin

Fuente:elaboracinpropiaconbaseenEjecucionespresupuestalesmunicipales,DNP,yejerciciodeNodos
Regionales,MisindeCiudades,DNP.

4.1.3

Indicadoresdedesempeofiscal

La batera de indicadores diseada por Planeacin Nacional para evaluar la gestin fiscal de los
departamentos y municipios es una herramienta que permite hacer seguimiento a la disciplina
fiscal de estos entes, y en todo caso permite a dichos entes y al pblico en general hacer un
balancedelasolvenciatributaria,laeficaciayeficienciaenlasinversionesporellosrealizada.

Para el ao 2010 se han realizado dos agregaciones de los resultados de 2010, calculando el
promedio simple de los municipios pertenecientes a cada subgrupo. En un primer ejercicio se
agruparonpordecilesordenandolabasededatossegnelindicadorglobaldedesempeofiscal.
Enelsegundoejercicioseagruparonsegnlascategorasensistemadeciudades.Loscuadrosy
grficasquesiguenresumenesteejercicio.

Cuadro7EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010agrupadopordeciles

Dependenci
Autofinancia
adelas
cindelos Respaldodel
Generacin Magnitudde Prom.Capaci Indicadorde
Decile
transferenci
gastosde
serviciode
derecursos lainversin
dadde
desempeo
sIDF
asdela
funcionamie ladeuda2/
propios4/
5/
ahorro6/
Fiscal7/
Nacinylas
nto1/
Regalas3/
1
2
3
4
5

43.51
56.69
58.94
59.83
61.70

5.46
4.94
5.71
5.46
6.04

38.20
58.28
64.89
72.75
76.12

93.07
80.99
73.87
64.82
56.61

33

84.75
84.38
83.29
85.31
84.88

60.06
48.60
41.39
38.10
34.74

83.04
76.07
72.47
69.55
66.89

Dependenci
Autofinancia
adelas
cindelos Respaldodel
Generacin Magnitudde Prom.Capaci Indicadorde
Decile
transferenci
gastosde
serviciode
derecursos lainversin
dadde
desempeo
sIDF
asdela
funcionamie ladeuda2/
propios4/
5/
ahorro6/
Fiscal7/
Nacinylas
nto1/
Regalas3/
6
7
8
9
10

60.36
60.12
61.90
60.49
76.06

5.40
5.27
5.49
7.37
16.28

80.88
83.40
86.01
88.24
89.57

48.78
41.67
35.17
29.43
29.66

85.60
86.15
85.82
83.88
80.41

34.27
32.96
30.17
27.57
14.27

65.07
63.25
61.18
58.74
50.46

1/Autofinanciacindelosgastosdefuncionamiento=Gastofuncionamiento/ICLD*100%
2/Respaldodelserviciodeladeuda=Serviciodeladeuda/ingresodisponible*100%
3/DependenciadelastransferenciasdelaNacinylasRegalas=Transferencias+Regalas/ingresostotales*100%.
4/Generacinderecursospropios=Ingresostributarios+Notributario/ingresoscorrientes*100%
5/Magnituddelainversin=Inversin/gastototal*100%
6/Capacidaddeahorro=Ahorrocorriente/ingresoscorrientes*100%
7/Variablequeresumelos6indicadoresanterioresenunasolamedida,conescalade0a100.

ICLD:Ingresoscorrientesdelibredestinacin
Fuente:ElaboracinpropiatomandoelpromedioparacadaindicadorsegnEvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal
2010,DNP.

Grfica16EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010paraalgunosdeciles

Inverso
Autofinanciacin
delosgastos de
funcionamiento
100

Indicadorde
desempeoFiscal

80
60

InversoRespaldo
delserviciodela
deuda

40
20
0

Capacidadde
ahorro

Magnitud dela
inversin

Inverso
Dependenciade
lastransferencias
delaNacinylas
Regalas
Generacinde
recursospropios
Decil1
Decil2
Decil6
Decil10

34

Para las grficas se ha colocado el inverso de los indicadores que sealan una mejor posicin a
menor valor del indicador (Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento, Respaldo del
serviciodeladeuda,DependenciadelastransferenciasdelaNacinylasRegalas)afindequelos
valoresmsextremosindiquenunamejorposicin.AsenlaGrfica16losmunicipiosdelprimer
decilconstituyenelcontornomsexterno,ocupandolaprimeraposicinentodoslosindicadores.
Estetipodegrficoradialpermiteapreciarfcilmenteladistanciaentrelosgruposdemunicipios
paracadaunodelosindicadores.

Para el ejercicio ordenando los municipios por deciles segn su indicador global de desempeo
fiscal,lamayordiferencia,comoyasehacomentado,estenladependenciaalastransferenciasy
regalas, seguido de cerca por las diferencias en la generacin de recursos propios
(fundamentalmenteingresostributarios).Estosderivanasuvezendiferencias,aunquemenores,
en la capacidad de ahorro y en la financiacin de gastos de funcionamiento con ingresos
corrientes.

Lasproporcionesdeinversinagasto,yserviciodeladeudaaingresodisponible,presentanms
homogeneidadquelosdemsindicadores.Laporcindegastodedicadaalainversinhasubido
enpromedio8puntosduranteelperodo20002010,deun72%a80%,quecomoseseala,las
diferenciasentrelosgruposdemunicipiossonmnimas.Encuandoalserviciodeladeudahayque
sealarenprimerlugarquelosvaloresquesehancalculado(quesonfundamentedelosndices
calculados por DNP) son relativamente bajos respecto a los ingresos disponibles (oscilando
alrededordel8%alao2010);ensegundotrminoquedichaproporcinhaexperimentadouna
reduccinimportantealolargodeladcada(Paralosnodosdemsymenosde100habitantes
esteporcentajepasde32%y19%a8%).

En cuanto a los resultados segn categoras en sistema de ciudades stos no difieren en las
tendencias sealadas para los deciles. La mayor jerarqua de las ciudades deriva en mejores
indicadores,condistanciasgrandesdelosnodosconmsde100milhabitantesfrentealosdems
gruposdemunicipios(queconservanlajerarquadadaenelsistemadeciudades)particularmente
enladependenciaalastransferenciasyregalasyenlageneracinderecursospropios.

35

Cuadro8EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010segncategorasensistemadeciudades

Dependen
Autofinanc
Respaldo ciadelas
iacinde
Generaci Magnitud
Indicador
del
transferen
Prom.Capa
de
Categora
Cuentade losgastos
nde
dela
serviciode ciasdela
cidadde
recursos inversin
desempe
PoblacinAmplia Municipio
de
ladeuda Naciny
ahorro6/
propios4/
5/
oFiscal7/
funcionam
2/
las
iento1/
Regalas3/
Nodos>100mil

57

50.68

8.13

39.28

95.63

86.50

52.71

81.71

Nodos<100mil

61

55.91

6.99

55.66

81.96

81.38

44.58

73.94

Satlite<100mil

166

58.32

7.14

72.02

59.46

82.17

35.99

67.48

Porfuera<100mil

810

61.24

6.55

78.08

49.64

84.96

34.36

64.84

1/Autofinanciacindelosgastosdefuncionamiento=Gastofuncionamiento/ICLD*100%
2/Respaldodelserviciodeladeuda=Serviciodeladeuda/ingresodisponible*100%
3/DependenciadelastransferenciasdelaNacinylasRegalas=Transferencias+Regalas/ingresostotales*100%.
4/Generacinderecursospropios=Ingresostributarios+Notributario/ingresoscorrientes*100%
5/Magnituddelainversin=Inversin/gastototal*100%
6/Capacidaddeahorro=Ahorrocorriente/ingresoscorrientes*100%
7/Variablequeresumelos6indicadoresanterioresenunasolamedida,conescalade0a100.

ICLD:Ingresoscorrientesdelibredestinacin
Fuente:ElaboracinpropiatomandoelpromedioparacadaindicadorsegnEvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal
2010,DNP.

36

Grfica17EvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal2010segncategorasensistemadeciudades

Inverso
Autofinanciacin
delosgastos de
funcionamiento
100

Indicadorde
desempeoFiscal

80
60

InversoRespaldo
delserviciodela
deuda

40
20

Inverso
Dependenciade
lastransferencias
delaNacinylas
Regalas

Capacidadde
ahorro

Magnitud dela
inversin

Generacinde
recursospropios
Nodos>100mil
Nodos<100mil
Satlite<100mil
Porfuera<100mil

4.1.4

Elresumendeladisciplinafiscal

Losresultadosdeloscorrectivosalasfinanzasmunicipalesintroducidosenelao2000conlaLey
617,ylasconcomitantesnormas,incluyendoeldesarrollodelsistemageneraldeparticipaciones
(Ley 715 de 2001), luego de ms de una dcada han colocado a los municipios en una mejor
posicinfiscal.Enparticularparatodoslosgruposdelsistemadeciudadesseobservaunamejor
posicin en indicadores como en su capacidad de ahorro y el aumento en la generacin de
recursospropioscomoproporcindesusingresos.Enelcuadrosiguientesecomparalaevolucin
de los indicadores promedio para los grupos de municipios segn categoras en sistema de
ciudadesentrelosaos2000y2010.

37

Cuadro9Indicadoresdedesempeofiscalsegncategorasensistemadeciudades,2000,2010

Nodos
Nodos
Msde100mil Menosde100
habitantes
milhabitantes

Satlite
Menosde100
milhabitantes

Porfuera
Menosde100
milhabitantes

Promedio2000
Porcentajedeingresoscorrientes
destinadosafuncionamiento1/
Magnituddeladeuda2/
Porcentajedeingresosque
correspondenatransferencias3/
Porcentajedeingresosque
correspondenarecursospropios4/
Porcentajedelgastototaldestinadoa
inversin5/
Capacidaddeahorro6/
BalanceFiscal%Ing.Total

86
32

91
19

98
12

99
9

43

56

69

75

35

28

14

59
1
29

63
18
9

72
21
3

75
48
4

Nodos
Nodos
Msde100mil Menosde100
habitantes
milhabitantes

Promedio2010

Satlite
Menosde100
milhabitantes

Porfuera
Menosde100
milhabitantes

Porcentajedeingresoscorrientes
destinadosafuncionamiento1/
51
56
58
61
Magnituddeladeuda2/
8
7
7
7
Porcentajedeingresosque
correspondenatransferencias3/
39
56
72
78
Porcentajedeingresosque
correspondenarecursospropios4/
96
82
59
50
Porcentajedelgastototaldestinadoa
inversin5/
86
81
82
85
Capacidaddeahorro6/
53
45
36
34
19
159
18
BalanceFiscal%Ing.Total
10
1/Autofinanciacindelosgastosdefuncionamiento=Gastofuncionamiento/ICLD*100%
2/Respaldodelserviciodeladeuda=Serviciodeladeuda/ingresodisponible*100%
3/ Dependencia de las transferencias de la Nacin y las Regalas = Transferencias + Regalas / ingresos
totales*100%.
4/Generacinderecursospropios=Ingresostributarios+Notributario/ingresoscorrientes*100%
5/Magnituddelainversin=Inversin/gastototal*100%
6/Capacidaddeahorro=Ahorrocorriente/ingresoscorrientes*100%
7/Variablequeresumelos6indicadoresanterioresenunasolamedida,conescalade0a100.

Fuente:ElaboracinpropiatomandoelpromedioparacadaindicadorsegnEvaluacindeDesempeoFiscalMunicipal
2010,DNP.

38

EnunavisnalternativalaGrfica18muestracmoseredujoaloslargodeladcada20002010
elindicadordeautofinanciacindelgastodefuncionamiento(Gastofuncionamiento/ICLD)para
todoslosgruposdelsistemadeciudades.

Grfica 18 Indicador Autofinanciacin de los gastos de funcionamiento segn categoras municipales Ley 617 y
sistemadeciudades,aos20002001,20092010
120

Porcentaje

100
80
60
40
20
0
E

Nodos

Satlite

CategoraLey617segnsistemadeciudades
Prom20092010

Prom20002001

LmiteL.617

400
350

Porcentaje

300
250
200
150
100
50
0

Nodos

6
Satlit
e
CategoraLey617segnsistemadeciudades

Prom20092010

Prom20002001

LmiteL.617

En la grfica cada punto representa un municipio dentro de cada grupo (nodos y satlites, 285
municipios). La lnea roja y ms gruesa muestra la situacin del indicador al comienzo de la
dcada,crticaparaalgunos;laslneasazulesmssuavesmuestralasituacinal2010,muchoms
estable y con un ajustes importante en los gastos de funcionamiento, quedando todos ellos no
solo en los lmites permitidos por la ley (lnea horizontal punteada), sino que muchos muy por
debajodeesteparmetro(msestrictoparalosmunicipiosdemsaltascategorasE,1,2,3).
39

4.2 Eficienciaenlaprestacindeservicios
Uno de los contrastes que presenta la inversin pblica territorial en el caso colombiano es la
disparidadenlaeficienciayefectividadenlasinversionesqueserealizanenlossectorescrticos
desalud,educacinyacueductosaneamiento.Almargendeloscomentarioshechosacercadelos
indicadores que maneja el DNP para estas dos dimensiones en el marco de las evaluaciones
integralesdelagestinmunicipal,sequisohacerunejercicioparaelserviciodeacueductoysu
relacin con la calidad de las inversiones. Para ello se tom como indicador de la calidad de los
acueductos municipales. Recientemente la Defensora del Pueblo termin un estudio de
evaluacindelacalidadenelsuministrodeaguaanivelmunicipal(Diagnsticodelacalidaddel
aguaparaconsumohumanoao2010,Noviembrede2011).Enestudiosintetizalainformacin
producida por el Instituto Nacional de Salud a travs del sistema de Vigilancia de la Calidad de
AguaPotable,enparticularutilizandoelndicedeRiesgodelAguaparaConsumoHumano(IRCA).
Coninformacinsuministradapara1008municipios29,elbalancegeneraldelestudio
La siguiente tabla resume los resultados del estudio en contraste con las coberturas urbanas de
acueductoyalcantarillado30.

CalidaddeAgua2010
DefensoradelPueblo

PoblacinUrbana>100mil
2.Riesgoalto
3.Riesgomedio
4.Riesgobajo
5.Sinriesgo
PoblacinUrbana<100mil
1.Inviablesanitariamente
2.Riesgoalto
3.Riesgomedio
4.Riesgobajo
5.Sinriesgo

Nro.
%muni
Municipios cipios

CoberturaUrbana
Acueducto
Censo2005

CoberturaUrbana
Alcantarillado
Censo2005

45

4.5

93.9

89.5

4
9
7
25

0.4
0.9
0.7
2.5

86.9
95.7
95.8
93.8

76.4
92.5
92.6
89.7

963
21
260
255
171
256

95.5
2.1
25.8
25.3
17.0
25.4

93.2
91.6
90.5
93.6
94.4
95.0

80.7
76.5
72.8
81.6
83.6
86.1

Totalmunicipios
1008
100
93.3
81.1
Fuente: Elaborado con base en Diagnstico de la calidad del agua para consumo humano ao 2010,
Noviembrede2011,einformacindelCenso2005,Dane

Algunosdelosaspectosquesepuedenresaltardeestosresultados,paralasadministracionesque
proveenaguatratada31,son:

29

Desafortunadamente no se incluyen municipios grandes como Quibd, Villavicencio, Buenaventura y

Girn por no haber suministrado informacin al sistema. De stas y con base en el registro de aos
anteriores al 2010, solo Girn no tendra riesgos en la prestacin del servicio, en tanto que las otras tres
ciudadesestaranentreriesgoaltoymedio.
30
CoberturasreportadasenelCenso2005paralaparteurbana,tomadasdelSIGOTIGAC.

40

Tal vez el aspecto ms sorprendente es que solo un escaso 28% de los municipios de
Colombia(281)proveenaguadecalidadparasupoblacin.
Siseadicionanlos municipiosconriesgobajo32,elnmero demunicipiosconaceptable
(bajoriesgoosinriesgo)ascenderaa459,el45%delasmunicipalidadesdelpas.Esdecir
paramsdemediopaselaguaquesesuministrarepresentaunriesgoyenalgunoscasos
definitivamentenoespotableelaguasuministrada(21casos).
An para las ciudades intermedias y mayores, con ms de 100 habitantes urbanos, que
tambin forman parte del sistema de ciudades, subsisten casos con calidad de agua
deficiente: con riesgo alto hay 4 casos (Manizales, Tumaco, Floridablanca, Ibagu), y en
riesgo medio hay 9 casos (Neiva, Maicao, Pasto, Dosquebradas, Guadalajara de Buga,
Palmira, Tulu). Dentro de las ciudades con riesgo bajo se destaca Bogot (an para el
aguatratada).
A pesar que el cubrimiento del acueducto supera en promedio el 90% se evidencia que
estonogarantizaunacalidaddeaguaaceptable.
En general los municipios con mayor riesgo en el agua que suministran o inviables
sanitariamentepresentannivelesdecoberturadeacueductosyalcantarilladoinferioresal
promedio (para las ciudades de ms de 100 mil habitantes el promedio es realmente
jalonadoporTumaco,pueslosotrostresmunicipiostienencoberturassuperioresal95%
enambosservicios).Unanlisismsdetalladorevelaquedosterciosdelosmunicipiosen
riesgoaltotienenunacoberturadeacueductourbanosuperioral95%.
Estociertamenterevelalasfallasenlagestinmunicipaldeadministracionesyempresas
prestadorasdeservicios,alavezqueponedemanifiestolasfalaciasdetrsdelasbuenas
coberturasdeserviciosdeacueducto.

Paraavanzarenelanlisisdelserviciodeacueductoentrminosdelasinversionesmunicipales,
como indicador adicional de la eficacia y eficiencia de tales inversiones, se introdujeron dos
indicadores adicionales: la inversin percpita del municipio (promedio 19982010, pesos
constantes de 2010) y el indicador de eficiencia reportado por el DNP en las evaluaciones
integrales de las administraciones municipales para 201133. Para el ejercicio se plantea como
hiptesisquelainversinpercpitadebesermenorenlasciudadesdemayortamaoenvirtudde
las eficiencias derivadas de las economas de escala y de aprendizaje. Siguiendo entonces el
conceptode rangotamaoaplicadoalanlisispoblacional,sepuede esperarquelosmunicipios
presentenmayorestasasdeinversinpercpitaamedidaquetenganmenorespoblacionespor
atender. Un inconveniente a esta premisa es que el monto de la inversin en cierto perodo

31

ElvariablederiesgoincluyeelpromedioparaIRCAdelaguatratadaynotratada(aguacruda).Estopuede
sesgar algunos resultados para las reas urbanos como quiera que se presume que la mayor parte de los
casosdeaguacrudasedaenlosacueductosrurales.
32
Segn el informe de la Defensora del Pueblo, para la categora de riesgo bajo los parmetros que ms
fallas presentaron son el de cloro residual (12,3% de las muestras) y el parmetro de coliformes totales
(11,5%delasmuestras).
33
Esteindicadoresdeeficienciarelativa,endondeseevalalosproductosobtenidosconciertosinsumos,
elmunicipioconmejorindicador(msproductoporinsumoomenosinsumosporproducto)seconstituye
enelreferentedecomparacinparalosdems.

41

depende del estado en que se encuentre el servicio (en este caso el acueducto), es decir cada
municipiotendradiferentesrequerimientosdeinversindependiendodelalneabasedelestado
delservicio (infraestructura,serviciosadministrativosycomerciales). Enlaprcticaexisten otros
factores que podran dar al traste con esta regla, como los eventos de corrupcin, las falencias
administrativasydegestin.

Lasgrficasycuadrossiguientesresumenelejercicio.Yaquesehaencontradoquelasciudadesde
msde100milhabitantespresentanuncomportamientodiferenteentrminosdesueficiencia
(reflejodelaseconomasdeaglomeracinqueparecengenerarseapartirdeestetamao),sehan
dividido los municipios entre los de ms y menos de este parmetro (100 mil personas a nivel
urbano para el ao 2010), con la salvedad que todos los municipios por encima de esta valor
formanpartedelsistemadeciudades.
Grfica19Calidaddeaguaypoblacinsegnrangodeinversinpercpita

PanelA.Municipiosconmenosde100milhabitantesurbanos(2010)
Inv.percpita 0-100 mil $

Inv.percpita 100-300 mil $

Inv.percpita 300-500 mil $

100,000

100,000

10,000

10,000

10,000

Conriesgo/13

Riesgobajo/01

PanelA(Continuacin)

550,000

500,000

450,000

400,000

300,000

350,000

300,000

Inversinpercpita

Inversinpercpita
Conriesgo/01

250,000

200,000

100,000

150,000

100
100,000

100
80,000

100
60,000

1,000

40,000

1,000

20,000

1,000

350,000

Poblacin

Poblacin

Poblacin

100,000

Inversinpercpita

Bajoriesgo/13

Conriesgo/35

Bajoriesgo/35

PanelB.Municipiosconmsde100milhabitantesurbanos(2010)

Inv.percpita 500-5000 mil $

Inv.percpita 0-100 mil $

100,000

Inv.percpita 100-300 mil $

10,000,000

10,000,000

Poblacin

Poblacin

Poblacin

10,000
1,000,000

1,000,000

1,000

Bajoriesgo/550

Conriesgo/01

Riesgobajo/01

500,000

450,000

400,000

350,000

300,000

Inversinpercpita

Inversinpercpita
Conriesgo/13

Conriesgo/550

250,000

200,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

4,000,000

3,500,000

3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

Inversinpercpita

150,000

100,000

100,000

100,000

100

Bajoriesgo/15pob>500mil

Bajoriesgo/15pob>500mil

Fuente:ElaboradoconbaseenDiagnsticodelacalidaddelaguaparaconsumohumanoao2010,Noviembrede2011;informacin
delCenso2005,Dane;proyeccionesdepoblacinAPAparalaMisindeCiudades;EvaluacinintegraldeMunicipios2011,DNP;
Formacinbrutadecapitalfijo(Operacionesefectivasdecajamunicipios20002010),DNP.

42

5 50

3 5

1 3

0 1

Porcentajedemunicipios

El eje vertical en las grficas representa la poblacin (valores mostrados en logaritmos), y el eje
horizontalrepresentaelrangodelainversinpercpita.Lasnubesdepuntosrojoscorrespondea
los municipios con riesgo en la prestacin del servicio de agua (categoras del IRCA: inviable
sanitariamente,altoymedio),ylanubedepuntosverdescorrespondealosmunicipiosconriesgo
bajo (categoras del IRCA: bajo, sin riesgo). En
elpanelAsehanmapeadolasrelacionesentre Grfica20Distribucindelainversinpercpita,promedio
anual19982010
calidad de aguapoblacininversin percpita
70
para los municipios con menos de 100
58.4
60
habitantes urbanos al 2010; en el panel B se
50
muestranestasrelacionesparalasciudadesde
40
30
msde100habitantesurbanos.Cadarecuadro
17.8
20
34
12.9
10.8
muestra el rango de inversin percpita ,
10
donde se observ que el grueso de los
0
municipios(cercadel60%)tieneunainversin
Inversinpercpita19982010($2010)x100.000
promedioanualpercpitaentre100mily300
mil pesos (valores a precios de 2010 para el
perodo20082010).

Cuadro10Calidaddeaguayeficienciadelainversin

Eficiencia de la inversin
CriticoBajo

Medio

SatisfactorioSobresaliente

Pob Urb < 100 mil

56.1

59.0

62.2

Con riesgo

54.3

55.4

59.4

Bajo riesgo

59.4

63.1

64.8

Pob Urb > 100 mil

70.1

72.3

83.7

Con riesgo

61.3

54.5

84.6

Bajo riesgo

73.6

74.5

83.2

Total municipios

56.3

59.5

63.8

90.0
80.0
70.0
60.0
50.0

Satisfactorio

40.0

Medio

30.0

CriticoBajo

Fuente:ElaboradoconbaseenDiagnsticodelacalidaddelaguaparaconsumohumanoao2010,Noviembrede2011;
EvaluacinintegraldeMunicipios2011,DNP.

34

La inversin incluye todo tipo de inversin reportada en las operaciones efectivas de caja, y no solo la
inversin en acueductos. Visto de esta manera se quiere aproximar a la inversin pblica como eje para
mejorar la calidad de vida de manera integral en el municipio, y a la vez como fuente atractora de la
inversinprivada.

43

Elanlisisdeestoscuadrosygrficassepuedensintetizardiciendoque:

En promedio se valida que a mayores tamaos de poblacin las inversiones percpita

observadassonmenores.Estoesparticularmentevlidohastaelrangodeinversindelos
$500milporpersona.Paravaloressuperioresaestacotayconpoblacionesmenoresalos
100 mil habitantes, esta relacin es ms dbil, sucedindose para poblaciones similares
inversiones de distintos montos. Esto tal vez apuntara a lo comentado anteriormente
respectoalpuntodepartidadelestadodelacueductoylosrequerimientosdeinversin
parasunormaloperacin.
Seplasmaquetienenunacalidaddeaguamscrticalaspoblacionesdemenortamao
frenteaaquellosmunicipiosquesonunpocomsgrandes.
Se observa una aparente contradiccin en la eficiencia de la inversin, an a nivel de
cualquier rango de inversin. Para un mismo nivel de inversin percpita se tienen
municipios que son capaces de mejorar su calidad de agua, pero otros no, siendo estos
ltimos municipios ms pequeos, diferencia en nmero de habitantes que puede estar
entreel25%yel60%.
Losvaloresatpicosenlosgastosdeinversinporhabitantesedanparavaloressuperiores
a$1milln(37casos);cercadedosterciosdeestoscasoscorrespondeamunicipiosque
recibenrecursosapreciablesderegalasotransferencias35.
ElindicadordeeficienciadelainversindelDNPconfirmalapocacorrespondenciaentre
nivelesdeinversinycalidaddelosservicios:losnivelescrticosobajosdeeficienciaenla
inversin (salud, educacin, acueducto, saneamiento) se da para todos los niveles de
poblacin,perociertamentelosmunicipiosdemayortamaoalcanzanmejoresnivelesde
eficienciarelativa.
Ciertamentepuedensermuchaslasrazonesporlascualesnohaycorrespondenciaentre
los niveles de inversin percpita observados y la eficiencia de las inversiones. Sin
embargo, esta situacin resulta permeada por la corrupcin, pasando por la debilidad
institucional de las administraciones locales y nacionales, como lo ha afirmado
recientementelaContraloraGeneraldelaNacin(EntrevistadiarioLaNacin,2012Mar
04), debilidad que no solo encuentra eco en la falta de control fiscal sino en la misma
gestinyestructuracindeproyectos.

35

Recibieronporalgunodeestosdosconceptosmsde$10,000millonesduranteelperodo20082010.En
22 casos los municipios reciben partidas importante s por estos dos conceptos. Los municipios se ubican
principalmenteenlosdepartamentosdeMeta,LaGuajira,Casanare,Cesar,Antioquia,Huila.

44

4.3 Principaleshallazgosyoportunidadesenelcampofiscal

Elanlisisdelasfinanzasmunicipalesparaevaluarsuestado(equilibrio,sostenibilidadentre
otros trminos) realizado en este informe pretende aproximar algunos indicadores de tales
finanzasalosconglomeradosdemunicipiosasumidosenelejerciciodesistemadeciudades.
Sehancategorizadolosmunicipiosencuatrogrupos:nodosmayoresde100milhabitantes,
nodosmenoresde100milhabitantes,satlitesmenoresde100milhabitantes,ymunicipios
porfueradelared(quesonmenoresde100milhabitantes).

Engeneralseobservaparatodoslosmunicipiosunamejoraensuposicinfiscalluegodelos
ajustesintroducidosporlaLey617yelSGP(Ley715de2001),expresadoenunaumentode
losrecursospropios,mejoresymayoresnivelesdeahorro.

Est dinmica fiscal experiment dos cambios notables: a la vez que se ejerca un esfuerzo
paraaumentarlosingresostributariosentodoslosgruposdemunicipios,tambinseaument
ladependenciaalastransferenciasenalgunosmunicipios.

Asesquelaestructuradeingresosdifieresustancialmentesegnlascategorasdelsistemade
ciudades,concambiosinteresantesaloslargodeladcada.Enlamedidaquesedesciendeen
esta jerarqua municipal, la capacidad de generar recursos propios tributarios desciende y
aumentaladependenciaalastransferencias.

Los nodos de ms de 100 mil habitantes derivan cerca de la mitad de sus ingresos de los
recursos tributarios locales, pero a su vez hacia el 2010 la participacin de transferencias
aumenta en 10 puntos. En contraste los municipios por fuera del sistema de ciudades
presentan una alta dependencia a las transferencias y una baja contribucin del ingreso
tributario(menosde15%,siendopoblacionespequeas15milhabitantesenpromedio).Esto
revelaquelaporcindelainversinquesefinanciaconrecursostributariosdifieresegnel
tipo de conglomerado: las fuentes de los grandes ncleos difiere notablemente de la de los
pequeos.

Unalecturaadicionaldeestehechoesquedealgunamaneralossatlitesaprendendelas
mejores prcticas de los nodos a los cuales atienden. Estos efectos de desborde, no solo
pueden ser aprovechados en materia fiscal sino en realidad para un amplio conjunto de
materias, dando lugar inclusive al aprovechamiento de economas de alcance y de
aglomeracin.

A pesar del aumento de las transferencias, todos los grupos de municipios muestran una
dinmicaimportanteenelrecaudodesustributos(entre4%y6%anual),siendoelrubrode
mayordinmicaenlosingresosduranteelperodo20002010.Estodesvirtalahiptesisde
perezafiscalproducidaporlastransferencias.

45

A pesar del esfuerzo fiscal, los ingresos corrientes del 90% de los municipios presentan una
escasa dinmica, lo que deriva en bajas tasas de inversin. Solo las ciudades nodos grandes
presentan una dinmica de sus ingresos corrientes importante, superior al crecimiento PIB,
siendoimportanteentaldinmicaelesfuerzotributarioylaafluenciadetransferencias.

El esfuerzo en ingresos corrientes ha recado especialmente en los tributos de ICA y Dems

ingresostributarios,peroesparticularmentedbilladinmicadelimpuestopredial.

Todos los grupos de ciudades, an las ms grandes, parecen presentar un letargo en sus
inversionesdurantecasitodaladcada20002010,locualsuponeunatrasoimportanteenlos
requerimientosdeinfraestructuradelasciudades.

Estoseevidenciaenelpocoascensodelainversinpercpita,apesarderegistrarmenores
rezagos entre grupos de municipios frente a los ingresos percpita. Solo las ciudades de los
nodos mayores tuvieron una dinmica de su inversin acorde con el crecimiento de sus
ingresostributarios.

Alescasodinamismodelainversinporhabitanteseuneelhechodelafaltadeeficienciay
eficacia en las inversiones. En el caso particular del acueducto se pone de manifiesto que a
pesardelaampliacoberturaquehalogradoelpas,especialmenteenlasreasurbanas,ms
de la mitad del pas recibe agua de pobre calidad, no apta para consumo humano. Esta
situacinhadeestarmediada,comosemencionaadelante,tantoporladebilidaddegestin
delasadministracioneslocalescomoporeventosdecorrupcin,quealparecerafectantodas
lasregionesdelpas.

Son varios los frentes en los cuales los municipios pueden actuar frente a la problemtica
fiscal. Una primer rea a trabajar a nivel nacional es la eficacia y eficacia de las inversiones,
situacin que est mediada por la corrupcin y la debilidad institucional de los entes
municipales.ComolosealalaContraloraGeneraldelaNacin,esnecesariocambiarlaforma
decontratacinmunicipalalavezquesefortaleceelcontrolfiscal.Enesteltimoaspectoella
aade que se debe cambiar la manera como se giran los recursos, los destinatarios de los
recursos, las formas de contratacin. En la medida que se cambie esa rutina, que ya se
aprendi,paradefraudarelEstado,todomejorar.Yencuantoalcontrolalfiscalanotaque
sedebefortalecerlasgerencias,quesecoordinendeunamaneramuchomseficienteconel
nivelcentralyobviamentefortalecerlasintegralmente,entrminosinformticos,entrminos
de ingenieros, contadores, abogados. [Se requiere adems] una mayor capacidad de control
deesasgerencias.(EntrevistadiarioLaNacin,2012Mar04).

Por orto lado es necesario distinguir las estrategias segn se trate de municipios menores o
mayores de 100 mil habitantes, o dicho de manera alternativa, si estn por fuera o no del
sistemadeciudades.El80%delapoblacinruralseconcentraenlosmunicipiosporfueradel
sistema de ciudades (todos con menos de 100 mil habitantes urbanos), con un nivel de
urbanismo considerado rezagado (menor al 50%). Las acciones sobre territorios poco
integradoshandeserdiferenciadasdeaquellasdirigidasalosconglomeraos.
46

La creacin de un entorno propicio para la inversin privada har ms atractivos aquellos

municipiosquegenerentalescondiciones,dadootroconjuntodefactoresquepuedanactuar
comolimitantesalainversin,taleselcasodelacreacindeexternalidadespositivasenel
municipiooenunasubregin,comounadecuadoniveldeserviciospblicos,vasdeacceso,
provisindecapitalhumano(fuerzalaboralconlasdestrezasrequeridas).

Precisamente hay todo un reto para los municipios que conforman los conglomerados
identificados en el pas (que a su vez constituyen la mayor parte del sistema de ciudades).
Municipiostrabajandoencomnparalograraumentarelproductoyriquezadelasubregin,
para aprovechar las economas de aglomeracin, de escala y de alcance que se generan en
estos entornos. La evidencia desde lo fiscal de la influencia positiva de los nodos centrales
sobresuterritoriocircundante,puedetenerotrosescenariosdondeseaposiblemagnificarlos
impactosdeunamaneraconcertadayestudiada.Lafaltadeproyectosconjuntosentrereas
de influencia comunes seguramente ha actuado en forma perversa sobre la eficiencia y
eficaciadelasinversionesmunicipales,ademsdeotrosfactoresqueinfluyensobrestas.

Apesarelesfuerzofiscaldelosmunicipios,elimpuestopredialpresentaunletargofrentea
otros tributos 36 , y se constituye en un rea donde las administraciones locales y
particularmente el sistema de ciudades, pueden encontrar importantes recursos de
financiamiento.Basadosenelanlisisdemuestrasmunicipales,algunostrabajossugierenque
elpotencialdeestetributopuedeaumentarsurecaudoentreun80%a100%.Estorequiere
quesemejoreelrecaudoefectivo(diferenciaentrelorecaudadoylatarifanominal),ajustar
lastarifasnominales,yrealizaractualizacionescatastralesperidicas37.Considerandolascifras
de recaudo del impuesto predial para 2010 y excluyendo las ciudades con catastro propio
(Bogot, Medelln, Cali) y a Barranquilla, el ingreso adicional para el sistema de ciudades
podra ser del orden de un billn de pesos, y para los satlites y dems municipios podra
doblarsesuingresosporesteconceptoen$400milmillones.

Deotrapartenoexisteunbalancedelosdficitsdeinversinanivellocal,yciertamenteuna
tarea como esta requerira no solo un gran equipo interdisciplinario, sino que a la postre
demandaraingentescantidadesdedineroparasuejecucin.Elsolopanoramadecarreteras
podra tener tanto de largo como de ancho dependiendo de las prioridades de la poltica
pblica:algosimilarpodradecirsedelasinversionesensaneamiento,saludyeducacin.Por
loprontoquedanlasagendasdelosplanesdedesarrollolocal,quecomosehamencionado,
deberan armonizarse de manera regional, particularmente en las 18 zonas metropolitanas
identificadas,tantoeneltratamientodesusterritorios(POT)comoenlapuestaencomnde
apuestasproductivaseinversionespblicasenservicios.

36

Enladcadadel2000perdi6puntosdeparticipacincomoproporcindelosingresostributariospara
todaslascategorasdemunicipiosenelsistemadeciudades;enpromedio,pasderepresentarel35%en
el2000a28%enel2010.
37
Irequi, A.M., Melo L., Ramos J. (2003), El impuesto predial en Colombia: evolucin reciente,
comportamientodelastarifasypotencialderecaudo,BancodelaRepblica,Bogot,diciembrede2003.

47

Hayquemencionaraestepropsitoelnuevoesquemadelrgimenderegalas,implementado
durante el 2012, en donde los OCADs (rganos Colegiados de Administracin y Decisin)
otorganrecursosimportantesparainversionesaproyectosconjuntosentremunicipiosyque
previamentehansidopriorizados.Estemecanismotieneungranpotencialparaeldesarrollo
local y regional, pero es necesario que se trabaje en el fortalecimiento y acompaamiento
localparalaformulacindeproyectosrealmenteestratgicos(impacteneldesarrolloregional,
comoenprovisinycalidaddeserviciospblicos,creacindeempleo,produccindebienesy
servicios de alto valor agregado), modificando inclusive las frmulas de asignacin para dar
incentivos extra a aquellos que presenten mayores recursos de apalancamiento (recursos
propios o emprstitos) preferiblemente vinculndolos a los planes de desarrollo de los
municipiosparticipantes.

Una apuesta bajo el mismo espritu de desarrollo del nuevo sistema de regalas, son los
contratosplan,soloqueconunaescalamuchomayor.Yaqueloscompromisosdeinversiones
son bien importantes (alrededor de un billn de pesos o menos) as mismo se debe exigir y
evaluar sus impactos. Este mecanismo realmente se puede convertir en un gran
transformadorderegionesnosoloparasacarlasdelatrasosinopotenciardemaneraefectiva
su desarrollo econmico y social. La integracin de nuevas reas al sistema de ciudades
permitirundesarrollomsequilibradoanivelnacional,reduciendolasbrechasdepobreza,
disminuyendoloseventosdemigracinpormotivoseconmicos.

EnadicinalapropuestadelaContraloradecambiarlaformadecontratacinpblica,tanto
para los proyectos de regalas, de los contratos plan, como las transferencias corrientes del
SGP (sistema general de participacin) se proponen dos cosas. De un lado el montaje de un
sistemadeseguimientoporresultados,noligadoalasmetasdesusplanesdedesarrollocomo
est hoy en da, sino ligado a la efectividad de las inversiones. En segundo lugar y dado el
anterior,extenderlosincentivosadicionalespropuestosparalasregalasycontratosplanalos
recursos ordinarios de SGP38. Incentivos que pueden abarcar la gestin fiscal (mejora de
efectividad en el recaudo del impuesto predial entre otros), el apalancamiento de recursos
(particularmente de fuentes propias), la mejora en la gestin administrativa, la efectividad y
eficienciaenlasinversiones(indicadoresyadisponiblesenelDNP).Lafrmulapremiarauna
mejorymsefectivagestindelasadministraciones.

38

PropuestacontenidaeneldocumentodelBancoMundialColombiaurbanizationreview:amplifyingthe
gainfromtheurbantransition,Washington,D.C.,2012.

48