Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
61-71, janeiro-maro/2014
Democracias consolidadas tendem a ter Estados fortes. A relao positiva encontrada entre democracia
e carga tributria corrobora esta tese.
Consolidated democracy and size of the State. Common sense suggests that the
more consolidated democracies and advanced economies tend to be more efficient
and produce smaller States. What is observed in practice, however, is a positive
correlation between democratic consolidation and tax burden (as a proxy for
size of Government). This finding, while not expressing any causal relationship
between the two variables, is an evidence that a more republican and democratic
State, as defined in Bresser-Pereira, must be able to provide, effectively and efficiently, broader public services with better quality. This is, in consolidated democracies,
the State should not be small.
Keywords: democratic consolidation; nation-state; economic development; capitalist revolution; politics; size of Government; tax burden.
JEL Classification: H10; H11; O43.
Bacharel em Economia pela Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/
FGV-SP) e mestre em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de
So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV-SP). O autor agradece ao Professor Luiz Carlos
Bresser-Pereira pelos primorosos e imprescindveis comentrios e sugestes elaborados ao presente artigo.
Agradece, ainda, pela cuidadosa reviso deste texto, cuja verso inicial foi apresentada como trabalho
de concluso de curso na disciplina Estado e Sociedade, em 2011, no Programa de Ps-Graduao
em Administrao Pblica da FGV-SP. Submetido: 18/julho/2012; Aprovado: 13/maro/2013.
Revista de Economia Poltica 34 (1), 2014
61
Definio de Estado
Em artigo recente, Bresser-Pereira (2012, p. 6) pontua: Para alguns o Estado
apenas uma organizao com poder de legislar e tributar, para outros inclui tambm o sistema constitucional-legal, e para muitos se confunde com o Estado-nao
ou pas. Na verdade, para o autor, o Estado a ordem jurdica e a organizao
a garante (2012, p. 7). a principal instituio a definir e a conduzir a vida dos
cidados, da sociedade civil e da nao, que o resultado prtico da construo
poltica engendrada pela sociedade.
Trata-se, portanto, de uma viso poltica sobre o Estado, que o concebe como
o resultado de uma relao permanente de foras polticas que precisam garantir
(democraticamente, no modelo moderno de Estado), constantemente, a continuidade da vigncia de compromissos, a efetividade de leis acordadas com a sociedade e de regras e normas socialmente aceitas. Segundo Bresser-Pereira (2010):
Assim, Estado a ordem jurdica que detm o monoplio da violncia legtima e o aparelho que o garante. O Estado deixa de ser antigo e
passa a ser moderno em consequncia de trs transformaes: a ordem
jurdica passa a ser constitucional, ou seja, um sistema de direito baseado
no imprio da lei ou no Estado de direito, os sditos se transformam em
cidados, e o aparelho do Estado se separa do patrimnio privado dos
soberanos e se transforma em administrao pblica. (Bresser-Pereira,
2010, p. 5)
assim que o Estado Democrtico de Direito deve ser compreendido como a
lei, a Constituio, o conjunto de normas e regras aceitas, aprovadas e institudas
pela sociedade, mas no apenas isso. O Estado a juno da lei ao aparato que a
garante, que a torna efetiva, que a faz ser cumprida, executada, levada ao campo
do concreto, atravs da execuo dos anseios manifestos pela sociedade nestas
regras, normas e leis, isto , atravs da ao do Estado, que executa a lei formulando polticas pblicas.
Antes disso, luz de Max Weber, Bresser-Pereira (2010 e 2012) resgata, evidentemente, um conceito mais basilar (e essencial, portanto), que a compreenso
do Estado como a instituio soberana que detm o monoplio da fora: Quando
digo ordem jurdica, estou falando em soberania e, nos termos de Max Weber, em
monoplio da violncia legtima (Bresser-Pereira, 2012, p. 7). Esta garantia da lei
e da ordem se d atravs da organizao, que deve ser entendida como o conRevista de Economia Poltica 34 (1), 2014
63
junto formado por polticos eleitos, atravs de regras acordadas entre todos os cidados, e de polticos no eleitos, ou seja, burocratas e suas instituies, organismos,
autarquias e outros organismos que compem o Estado. A organizao, em democracias consolidadas (ou em processo de consolidao), pode ser interpretada
como o ambiente que d vida ao Estado, o que d movimento ao papel ou a
fora que tira do papel e garante a realizao dos desejos, acordos e compromissos
feitos na/com a sociedade.
Em contraposio ao Estado Antigo, o Estado Democrtico de Direito substitui os direitos dos soberanos, seus privilgios e sua fora, pela fora da lei, garantida no mais pelo poder imperial, mas pelo poder democrtico, que emana do
povo, da sociedade, da poltica. Por isso, Bresser-Pereira insiste que a poltica a
arte do compromisso. Em artigo para a Lua Nova, Bresser-Pereira (2010) mostra
de forma muito clara a relao entre a sociedade e o Estado nas democracias. O
Estado o instrumento de ao da sua sociedade, o que est implcito quando se
diz que ele a lei e a organizao que a garante, isto , que garante o exerccio
desta lei:
Nas sociedades antigas, o Estado era o instrumento de dominao
de uma oligarquia; na sociedade liberal do sculo XIX, ainda era um instrumento de dominao de uma grande classe burguesa; j nas sociedades democrticas, apesar de no se poder descartar o conceito de classe
dominante, o Estado o instrumento por excelncia de ao coletiva da
nao e da sociedade civil. (Bresser-Pereira, 2010, p. 117)
A atual conjuntura global requer uma reflexo pautada nestes termos. preciso que se reflita a respeito do Estado deste ponto de vista. Vive-se o resultado de
um modelo que reduziu a importncia de compreender politicamente as funes
do Estado e da sociedade e a relao de construo conjunta entre estas duas entidades ou instituies (novamente utilizando o termo em sentido mais amplo). Vive-se a tentativa de retomar o poder do Estado. Estamos falando da superao de um
perodo em que predominou o modelo neoliberal, fruto das recomendaes concebidas no Consenso de Washington, como principal referncia para promover o
desenvolvimento, supostamente, atravs do livre mercado e da maximizao, pelos indivduos, de suas respectivas utilidades, como mecanismo central para conceber esta dinmica dita vencedora. Trata-se da viso expressa por Buchanan e Tullock (1962) e pelos demais tericos da escolha pblica:
The individual enters into an exchange relationship in which he furthers his own interest by providing some product or service that is of direct benefit to the individual on the other side of the transaction. At base,
political or collective action under the individualistic view of the State is
much the same. Two or more individuals find it mutually advantageous
to join forces to accomplish certain common purposes. In a very real sen64
se, they exchange inputs in the securing of the commonly shared output.
(Buchanan, 1962, p. 22)
A opo por este modelo significou a preservao dos anseios individuais como
superiores ao combate desigualdade, garantia da promoo da justia social, da
reduo da misria, da promoo do desenvolvimento econmico integrado e inclusivo. Objetivos que s podem ser atingidos com a juno de Estado, Sociedade e
Mercado, na presena de um Estado forte e capaz de promover a ordem e a lei,
garantir que seja executada e cumprida, luz do interesse pblico, de forma eficiente e preservando-se dos interesses corporativistas ou dos chamados rent seekers.
A resposta que o fracasso do modelo neoliberal recebeu das sociedades democrticas e se refletiu nos Estados foi peremptria (est sendo, na verdade). Recupera-se, a partir de 2009, a capacidade de planejamento e de execuo, de construo
poltica e enfrentamento dos problemas econmicos, pelas mos do Estado e do
Mercado, isto , de duas instituies centrais de um modelo capitalista que se pretenda sustentvel, e no da destruio e reduo do Estado em prol de uma liberdade e de uma igualdade que nunca se verificaram. Esta est sendo a essncia da
tentativa de resposta ao erro de excluir o Estado e elevar o Mercado mxima
participao em atividades que no lhe cabiam. Passa-se, agora, a incentivar, no
lugar da ao individualista, a formulao de objetivos coletivos, a construo da
ao pblica, atravs do Estado. Poder ser o incio de um movimento de reconstruo poltica dos Estados modernos, democrticos e republicanos. Fortalec-los
parece ter-se transformado em palavra de ordem e, nesse sentido, torna-se crucial
a reflexo posta nos estudos mais recentes de Bresser-Pereira.
65
Polity IV um ndice calculado e divulgado para uma srie de pases, que pode ser encontrado neste
endereo http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm. Trata-se da varivel mais utilizada pelos
cientistas polticos e estudiosos do tema na comparao entre pases.
66
y = 0,0113x + 0,2657
R = 0,2425
50%
Brasil
40%
30%
20%
10%
0%
-10
-8
-6
-4
-2
10
Polity IV
Fonte: World Economic Outlook (abril/2011), para dados de carga tributria. O dado 1988, para Brasil, foi coletado
do IBGE. Polity IV http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, para os ndices de democracia. Elaborao
prpria.
67
Podemos encontrar muitas caractersticas que so comuns s democracias consolidadas, mas elas no explicam a consolidao democrtica
apenas definem uma democracia estvel. Por outro lado, quando um
pas faz sua transio para a democracia depois de ter completado sua
revoluo capitalista e industrial, podemos prever que ele provavelmente
continuar sendo democrtico. Somente um pas que tenha completado essa revoluo ter a estrutura social, a cultura poltica e as instituies que so exigidas por uma democracia consolidada. (Bresser-Pereira,
2011, p. 244)
A consolidao democrtica pode ser vista, destarte, como um estgio da democracia em que a franquia de direitos polticos, sociais e civis se torna ampla, a
ponto de garantir o acesso crescente aos servios pblicos e a possibilidade de alternncia de poder e manuteno da ordem, simultaneamente. a revoluo capitalista (um processo dinmico, e no estanque) que permite nao atingir um
estgio suficientemente elevado, em termos de desenvolvimento econmico, garantindo a solidez da democracia, isto :
[...] medida que os direitos de voto vo sendo estendidos para os
pobres, as elites capitalistas percebem que essa mudana realmente no
ameaa os direitos de propriedade e os contratos. Os trabalhadores, por
sua vez, aumentam suas demandas de participao poltica, mas fazem
isso de modo moderado. Por fim, as elites acabam percebendo, com base
em suas prprias experincias e nas de outros pases, que a democracia
promove melhor seus interesses do que os regimes autoritrios: mais
estvel e prev normas para que seus muitos membros repartam o poder
e nele se alternem. (Bresser-Pereira, 2011, pp. 251-252)
Trata-se, portanto, de algo que ultrapassa a obteno e a preservao dos diversos conjuntos de direitos e, em particular, dos direitos polticos. A consolidao
democrtica vai alm da preservao do sufrgio universal e da existncia de um
sistema legal capaz de permitir que qualquer cidado possa votar e ser votado.
Naes desenvolvidas e consolidadas, democraticamente, so aquelas em que o
desenvolvimento ocorre como um processo redutor de desigualdades, promotor da
incluso das classes mais pobres ao processo poltico e dinmica econmica, isto
, do consumo, da renda, do emprego e do crdito. Consolidao democrtica ,
portanto, o estgio posterior conquista de direitos polticos e resultante (ainda
que a causalidade no possa ser comprovada) do processo econmico de apropriao do excedente econmico atravs de lucros e salrios (Bresser-Pereira, 2011, p.
251). o estgio de desenvolvimento poltico, social e econmico em que uma
nao consegue, por meio do fortalecimento de suas instituies democrticas, prover aos seus a expanso de bem-estar.
68
69
do de forte e eficiente, e que seja capaz de se precaver contra prticas de corrupo, desvio do dinheiro pblico e apropriao particular da coisa pblica, caminharemos, cada vez mais, em direo configurao do que se define como o
Estado democrtico e republicano. Segundo Bresser-Pereira (2009):
O Estado republicano suficientemente forte para se proteger do
controle privado, defendendo o patrimnio pblico contra o rent-seeking; um Estado participativo; [...] um Estado que depende de funcionrios governamentais [...] comprometidos com o interesse pblico;
um Estado com capacidade efetiva de reformar instituies e fazer cumprir a lei; um Estado da legitimidade necessria para tributar [...]; um
Estado eficiente e eficaz [...]. (Bresser-Pereira, 2009, p. 164)
Assim, para termos um Estado forte, democrtico e republicano, ou seja, um
instrumento capaz de engendrar a ao coletiva da nao, esse Estado precisa ser
social, precisa, alm de garantir a ordem, gastar em grandes servios sociais e cientficos que a sociedade demanda e o processo de desenvolvimento econmico-social
requer. Precisa, portanto, ser relativamente grande em termos de carga tributria.
Finalmente, Bresser-Pereira (2009) aponta que A fim de [...] construir o
Estado republicano, as sociedades modernas tero que contar com polticos, servidores pblicos e cidados que estejam prontos a participar [...], dotados de
patriotismo [...]. (p. 166). Tal misso lanada queles que enxergam no Estado
e na sua construo poltica a prpria vocao; queles que enxergam na poltica o chamado para uma vida inteira, o chamado ao voo alado pelas duas asas
que Max Weber definiu em A poltica como vocao: a tica da responsabilidade e a tica dos princpios, isto , o conjunto bem medido de compromissos
e valores.
Referncias bibliogrficas
Bresser-Pereira, L. C. (2012) Estado, Estado-nao e sociedade. Verso de 5 de maio de 2012 acessada em www.bresserpereira.org.br.
Bresser-Pereira, L. C. (2011) Transio, consolidao democrtica e revoluo capitalista. DADOS
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, n. 2, 2011, pp. 223-258.
Bresser-Pereira, L. C. (2010) A construo poltica do Estado. Lua Nova, So Paulo, 81: pp. 117-146.
Bresser-Pereira, L. C. (2010) Estado, Estado-nao e revoluo capitalista, Texto para Discusso
EESP/Fundao Getulio Vargas 272, novembro.
Bresser-Pereira, L. C (2009) Construindo o Estado Republicano. Rio de Janeiro, Editora FGV.
Buchanan, J.M. & Tullock, G. (1962) The calculus of consent: logical foundations of constitutional
democracy. University of Michigan Press. Verso em arquivo eletrnico divulgada pela e Online
Library of Liberty acessvel neste link: http://files.libertyfund.org/files/1063/Buchanan_0102-03_
EBk_v6.0.pdf
Furtado, C. (1961) O processo histrico do desenvolvimento. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura. Republicado in Bresser-Pereira e Rego, A
Grande Esperana em Celso Furtado, So Paulo: Editora 34, 2002.
70
71