Agua y saneamiento

Dentro de la crisis generalizada de los servicios pblicos que sufre Guatemala,

el problema relativo al agua potable y saneamiento es una preocupacin
especial para el Gobierno Nacional porque sus efectos, plasmados en los
principales indicadores de salud, muestran la crtica situacin de gran parte de
la poblacin en relacin con las enfermedades de origen hdrico. Dicha
preocupacin tambin es compartida por la Organizacin Panamericana de la
Salud (OPS/OMS), que apoya al Gobierno guatemalteco en la implementacin
de medidas de gran alcance para corregir el problema; en consecuencia,
ambos concuerdan en que el primer paso para conocer la situacin, sus
principales races y las acciones prioritarias para desarrollar programas que la
corrijan, es llevar a cabo un estudio profundo y actual del sector agua potable y
saneamiento.
Como producto de la cooperacin entre el Gobierno de Guatemala y la
OPS/OMS, se decidi realizar el presente estudio sectorial considerndolo como
un instrumento que se entrega al Gobierno de Guatemala para reorientar sus
acciones y sustentar prximas fuentes de recursos financieros que ayuden a
mejorar el sector. Para la realizacin del estudio, se cont con la valiosa
asistencia del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el
Proyecto de Salud Ambiental de la Agencia para el Desarrollo Internacional
(EHP/AID) y la agencia de Cooperacin Americana de Remesas al Exterior
(CARE).
El cumplimiento de las metas propuestas para agua potable y saneamiento
para la dcada de 1980 ha sido bajo debido a que fueron muy ambiciosas e
irreales y, adems, a la insuficiencia de fondos para implementar los
programas necesarios. Como resultado, la brecha entre necesidades y
satisfaccin se ha incrementado con el crecimiento de la poblacin, la
migracin del rea rural a las reas urbanas y el deterioro del medio ambiente
que ha disminuido las fuentes de agua. Por otra parte, el conocimiento de la
situacin que se tena a principios de los aos ochenta ha quedado obsoleto,
surgiendo as la necesidad imperiosa de actualizar la informacin para tener un
conocimiento de la realidad que se confronta en los pases de Amrica Latina y
del Caribe en relacin al suministro de agua potable y saneamiento a nivel
nacional.
Ante esta realidad, en cumplimiento de la Resolucin XXVII de la XXXV Reunin
de su Consejo Directivo y respondiendo al mandato emitido por la Primera
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobiernos, la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS/OMS) ha formulado el Plan Regional de
Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS) con el objetivo de inducir el proceso de
reforma de los sectores de ambiente y salud en los pases de la Regin. El PIAS
permitir movilizar, en los prximos 12 aos, los fondos necesarios para
superar el dficit acumulado en infraestructura sanitaria, a travs de la
identificacin de las inversiones requeridas en cada pas. El Plan contempla que
las inversiones necesarias sern de US$ 217.000 millones aproximadamente,
financindose 70% con recursos nacionales y 30% con recursos provenientes
de fuentes externas.
El presente informe final del anlisis del sector de agua y saneamiento de la
Repblica de Guatemala, se realiz conforme a los Lineamientos metodolgicos
para la realizacin de anlisis sectoriales en agua potable y

saneamiento (agosto 1994), desarrollados por la OPS/OMS, el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF) y la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos. Las actividades para la realizacin del anlisis se desarrollaron entre el
10 de octubre y el 18 de noviembre de 1994, realizndose visitas a las
instituciones nacionales e internacionales vinculadas con el sector; como
complemento de las mismas, se realizaron visitas a las municipalidades de
Teculutn, Zacapa, Chiquimula, Tecpn Guatemala, Solol y Quetzaltenango,
con el objeto de conocer la realidad de su administracin, operacin y
mantenimiento y obtener informacin directa de los administradores,
obtenindose datos muy valiosos sobre los servicios y el apoyo que les prestan
las autoridades superiores con quienes tienen vnculos obligados. Adems, se
realizaron entrevistas con gerentes de instituciones involucradas en el sector,
revisin de documentos existentes, entrevistas con alcaldes municipales,
personal de salud a nivel de rea, centro de salud y puestos de salud,
entrevistas con miembros de comits de agua, personal voluntario comunitario
y miembros de las comunidades. Asimismo, se llev a cabo la observacin
directa de las obras construidas en las comunidades.
Como resultado del anlisis, se observa que existe una evidente ausencia de
coordinacin, multiplicidad de entes actuantes, insuficiencia de personal y
fondos econmicos, falta de una verdadera planificacin y de programas, as
como inefectividad de las acciones necesarias para una ejecucin adecuada de
los programas financiados con fondos externos y nacionales. Se considera que
la determinacin y posterior actuacin de un ente rector del sector, es un
punto de partida imprescindible para la iniciacin de acciones de superacin de
las actuales condiciones deficitarias del sector.
El grupo de consultores que desarroll el trabajo deja constancia de su
agradecimiento a todas las instituciones nacionales e internacionales que
colaboraron en el suministro de informacin, al Comit Permanente de
Coordinacin de Agua y Saneamiento (COPECAS) y, especialmente, al Instituto
de Fomento Municipal (INFOM), que dio todo el apoyo necesario para trabajar
en sus instalaciones. Se tiene la seguridad de que el trabajo realizado ser
importante y productivo si se da el apoyo poltico indispensable y se cuenta
con el inters directo de las instituciones del sector. Se sugiere que el grupo de
consultores nacionales que particip en el presente estudio quede instituido
como una comisin especial dentro de COPECAS, para dar seguimiento a las
recomendaciones del documento y realizar las ampliaciones y estudios
adicionales que se requieran dentro del proceso de reordenamiento del sector.
Las instituciones de la Repblica de Guatemala que actan en el sector de
agua potable y saneamiento, con el auspicio de la OPS/OMS, han establecido la
necesidad de elaborar el presente anlisis sectorial con el propsito de realizar
una evaluacin integral de la situacin actual abarcando los distintos
componentes que definen su actividad, institucionales, administrativos,
financieros y de participacin comunitaria y educacin sanitaria. Esto permitir
establecer las bases para iniciar un proceso de fortalecimiento del sector,
ofreciendo soluciones en el mediano y largos plazo para mejorar las
condiciones y caractersticas actuales de los servicios y el dficit de las
coberturas.

La Repblica de Guatemala tiene una poblacin aproximada de 10,32 millones

de habitantes: en las reas urbanas se asienta 38,5% de la poblacin y 61,5%
est en el rea rural; en el rea metropolitana de la Ciudad de Guatemala se
concentran 2,15 millones de habitantes, que representan casi 21% de la
poblacin; en el municipio de Mixco se concentran 441 mil habitantes. Las
restantes municipalidades tienen menos de 100 mil habitantes. La poblacin
rural se distribuye en localidades con reducido nmero de habitantes: 90% de
dicha poblacin vive en comunidades de menos de 500 habitantes, siendo
significativa la poblacin dispersa. La tasa anual actual de crecimiento es de
2,92%.
Existen serios problemas sociales y econmicos: en la ltima dcada se ha
elevado el ndice de pobreza, considerndose que, actualmente, 55% de la
poblacin vive en condiciones de pobreza extrema, siendo las zonas ms
crticas las reas rurales. En 1989, 49% de la poblacin del pas era analfabeta,
agravndose esta situacin en las reas rurales pues afectaba a 72% de su
poblacin. A su vez, los servicios de salud se encuentran casi exclusivamente
en las zonas urbanas y 46% de la poblacin tiene difcil acceso al servicio
mdico; de las diez primeras causas de morbilidad, 50% estn relacionadas
con agua y saneamiento; la mortalidad infantil fue de 48,3 por mil nacidos
vivos en 1992, correspondiendo a las enfermedades diarreicas 30% de las
causas; la esperanza media de vida al nacer era de 64 aos en 1994.
Despus de un perodo de fuerte retraccin econmica durante 1981-1986, el
pas experimenta una lenta pero consistente recuperacin econmica a partir
de 1987, con tasas de crecimiento del producto interno bruto (PIB) de
alrededor de 3,9% al ao. Este alza en el PIB no fue suficiente para recuperar el
PIB per cpita alcanzado en 1981; sin embargo, otros indicadores econmicos
como el bajo saldo de la deuda externa, en comparacin con otros pases
latinoamericanos, y la creciente confianza de los inversionistas en la
estabilidad econmica y poltica del pas -reflejada en el flujo de capitales
externos y en el alza de las inversiones privadas-, llevan a la conclusin que
esta recuperacin econmica no sufrir solucin de continuidad en el corto o
mediano plazo.
El gobierno de Guatemala ha preparado el Plan de Accin de Desarrollo Social
1992-1996, 1997-2000. Desarrollo Humano, Infancia y Juventud como
respuesta a la problemtica social del pas. En dicho plan, se sealan las
acciones y metas prioritarias para el cumplimiento de los objetivos y polticas
de los componentes de salud y medio ambiente, establecindose como
prioridad la dotacin de servicios de agua potable y saneamiento y fijndose
las metas de cobertura en el mediano plazo. Como un instrumento bsico para
orientar las acciones y estrategias para el cumplimiento de los objetivos
sealados por el gobierno, las instituciones nacionales que participan en el
sector de agua potable y saneamiento decidieron auspiciar la realizacin del
presente estudio sectorial a travs de cuatro reas especficas de anlisis:
institucional, de infraestructura fsica e ingeniera, econmico-financiera y de
participacin comunitaria-educacin sanitaria. Luego de una primera fase de
diagnstico de las condiciones y caractersticas de los sistemas existentes, se
procede a una evaluacin de los aspectos crticos y al planteo de estrategias,
polticas y acciones recomendadas y se concluye con la presentacin de un
conjunto de perfiles de proyecto considerados prioritarios.

La responsabilidad de la administracin y gestin de los servicios de agua y

saneamiento es asumida en el pas por un nmero significativo de instituciones
y organismos a nivel nacional, regional, departamental y municipal, con
acciones en las reas urbanas y rurales. Las responsabilidades y atribuciones
con relacin a la actuacin en el sector se dispersa y diluye dentro de este
amplio marco institucional, en el que no se cuenta con una legislacin
apropiada que defina con claridad la actuacin de cada institucin y las
relaciones interinstitucionales; tampoco existen mecanismos formales de
coordinacin que permitan planificar y optimizar los recursos tcnicos y
financieros disponibles. La ausencia de un organismo rector que asuma el
liderazgo, ordenamiento y coordinacin a nivel nacional, es una necesidad
sentida por todas las instituciones que estn participando en el pas. Por otra
parte, si se considera la crtica situacin actual de estos servicios pblicos en
las reas urbanas y rurales del pas, es evidente que no ha existido
anteriormente la suficiente voluntad poltica y la decisin de los ms altos
niveles del gobierno para otorgar prioridad y apoyo administrativo y financiero
para el desarrollo de importantes proyectos y programas integrales de
infraestructura sanitaria bsica.
En el sector, existen graves deficiencias en la planificacin: las instituciones no
cuentan con verdaderos planes y programas de desarrollo integral en el
mediano y largo plazos, que permitan iniciar procesos de desarrollo y ejecucin
de obras para reducir el dficit actual de cobertura y calidad de los servicios.
Por esa falta de planificacin, las soluciones que se proponen son inmediatistas
y carecen de las investigaciones de factibilidad requeridas, no existiendo
alternativas para la seleccin de proyectos tcnica y financieramente
sustentados que determinen la sostenibilidad de la gestin y operacin de los
sistemas en el largo plazo y que, tambin, conduzcan a un fortalecimiento
financiero y administrativo de los organismos operadores de los servicios y al
perfeccionamiento de su capacidad de autogestin.
Las instituciones del pas no disponen de sistemas de informacin apropiados:
la informacin est dispersa, es insuficiente, desactualizada y poco confiable.
En estos trminos, no se conocen las reales condiciones fsicas, tcnicas,
financieras y administrativas de los sistemas existentes en el pas, ni las
necesidades de las poblaciones y localidades del pas; a la vez, esta condicin
bsica de incertidumbre y desconocimiento impide definir con claridad las
polticas y decisiones hacia el sector.
Los recursos humanos que actan en el sector son muy limitados en nmero y
en nivel de capacitacin frente al requerimiento actual de los servicios; esta
limitacin se ampliara si se asumiera la responsabilidad de programas de
mayor trascendencia a nivel nacional en el futuro inmediato. La mayora de los
recursos profesionales est ocupada en la solucin de los sistemas del rea
metropolitana (62%), existe un dficit total de profesionales en las
municipalidades del pas (en las 329 municipalidades slo se cuenta con dos
ingenieros civiles para asumir la gestin tcnica de los servicios pblicos), y el
panorama es ms grave en las reas rurales.
El potencial de gestin de las municipalidades es totalmente limitado porque
no existe capacidad de gerenciamiento ni se cuenta con personal calificado en
las reas administrativas, tcnicas y financieras -por lo cual la administracin,
operacin y mantenimiento de los sistemas de agua potable y saneamiento
son totalmente precarias y deficitarias en calidad, cobertura y continuidad-,

resultando as difciles las proyecciones de mejoramiento futuro de los

servicios. Las propuestas presentadas por el Gobierno Nacional para
descentralizar las responsabilidades en la gestin de los servicios pblicos
hacia las municipalidades, resultan utpicas frente a las reales condiciones
instaladas de los municipios y las dbiles acciones desarrolladas desde las
instituciones centrales para su capacitacin y robustecimiento; en
consecuencia, dicha descentralizacin podr alcanzarse slo en el mediano
plazo, con recursos y acciones reales de fortalecimiento.
Las polticas propuestas por el actual Gobierno con relacin al sector deben ser
profundizadas dentro de una planificacin tcnica, administrativa, financiera y
de reorganizacin institucional, que permita fijar metas y objetivos reales que
impacten a la poblacin y la beneficien.
El dficit actual de cobertura de los servicios de agua potable es de 13% en el
rea urbana y 51% en el rea rural; en saneamiento, es de 28% en el rea
urbana y 48% en el rea rural. Ello significa que 3,7 millones de habitantes no
tienen acceso al servicio de agua y que aproximadamente 4,2 millones de
habitantes carecen de toda solucin de saneamiento. Si se analizan las
coberturas oficiales de los servicios existentes segn consideraciones de
calidad, continuidad y condiciones reales de servicio, las cifras deberan ser
reducidas dramticamente para dimensionar tcnica y financieramente un
programa de solucin verdadera de los requerimientos de los servicios de agua
y saneamiento, en condiciones apropiadas para garantizar la salud y el
desarrollo social de las comunidades.
En casi todas las poblaciones del interior del pas, existen serias deficiencias en
la administracin y gestin de los sistemas de agua potable y saneamiento:
mala calidad del agua suministrada, sistemas de control, operacin y
mantenimiento deficientes, ndices elevados de prdidas, deficiencias en los
materiales y sistemas constructivos, falta de tecnologas apropiadas, ausencia
de sistemas apropiados de tarifas y recaudacin, carencia total de recursos
humanos calificados. Todo esto determina una mala imagen de las
municipalidades y una completa falta de respaldo por parte de las
comunidades ante la escasa accin y respuesta de las entidades encargadas
de propiciar o gestionar los servicios. Las pocas plantas de tratamiento de
aguas residuales existentes tienen una capacidad mnima, por lo que las aguas
residuales son vertidas directamente, provocando as un serio deterioro a los
recursos hdricos y al medio ambiente. No existen normas y criterios tcnicos
revisados y actualizados que regulen y unifiquen las actividades de gestin de
los servicios que desarrollan las diferentes instituciones; tampoco existen
planes y programas tcnicos que asuman soluciones integrales para la
problemtica del sector en el pas.
El Gobierno Nacional no ha dirigido suficientes recursos para la inversin en un
campo tan relevante como el de agua y saneamiento; por el contrario, a partir
de 1990, pas a destinar la mitad de los recursos que destinaba en la dcada
de 1980 en trminos relativos al PIB: en 1993, las inversiones pblicas en
saneamiento del medio representaron 0,06% del PIB, mientras lo deseable
sera 0,7%. Existe una gran cantidad de recursos externos comprometidos en el
pas para la inversin en agua y saneamiento; sin embargo, por falta de
capacidad gerencial de las instituciones y por problemas burocrticos
originados en su administracin directa por el Gobierno Central, se producen
grandes retrasos en la aplicacin de los recursos: en las condiciones actuales,

las instituciones del sector no tendran capacidad de promover un programa de

inversiones como el que se propone en el presente estudio.
Con relacin a las finanzas de los sistemas de agua y alcantarillado, el gran
problema reside en las tarifas, que son muy bajas y no cubren siquiera los
gastos de operacin. Lo deseable sera que, adems de cubrir los gastos de
operacin y mantenimiento y la depreciacin, generaran recursos para
inversiones; ello ahorrara recursos del Gobierno Central y la necesidad de
prstamos externos, adems de brindar las condiciones para suministrar
mejores servicios a la poblacin.
La organizacin espontnea de comits en las comunidades rurales, es el
mecanismo de expresin comunal con reconocimiento legal por parte del
Ministerio de Gobernacin; as, estos comits se convierten en los elementos
de enlace entre la comunidad y las entidades estatales y privadas gestoras de
proyectos. Para las reas urbanas y periurbanas, no existe una poltica definida
de participacin comunitaria por parte de las instituciones del sector: algunas
entidades carecen de un departamento o seccin de participacin comunitaria
y, las que lo tienen, no reciben el apoyo poltico, financiero, logstico y de
recursos necesarios para su buen funcionamiento. No existe una verdadera
participacin comunitaria, ms bien se "utiliza" a la comunidad para facilitar la
construccin, administracin, operacin y mantenimiento de los proyectos
propuestos.
Se ha elaborado una gran cantidad de materiales educativos, pero estos no
estn consolidado dentro de un verdadero plan de comunicacin en salud.
Bsicamente, la concepcin de educacin sanitaria dentro de las instituciones
del sector se reduce a impartir algunas charlas antes y durante la construccin
de los proyectos, sin tener ningn seguimiento posterior que permita la
sostenibilidad de los servicios.
Aspectos institucionales. Es indispensable que dentro de la estructura
institucional del Estado se establezca la categora "Sector Agua y
Saneamiento", ya que actualmente es considerado como subsector del Sector
Salud. La reestructuracin institucional del sector es un requisito de partida
para el reordenamiento y organizacin de las actividades y responsabilidades
de las entidades que participan en la administracin y gestin de los servicios.
Se presenta una propuesta inicial, que deber ser analizada por las entidades
del pas, en la que se plantea la creacin de un denominado "organismo rector"
que asumira el liderazgo del sector con las siguientes funciones especficas:
proponer las polticas de desarrollo de actividades, elaborar los planes y
programas nacionales, coordinar las actividades de las entidades que
participan en el sector, establecer las normas nacionales sobre los distintos
campos de gestin, promover la ejecucin de programas de inversin y el
desarrollo institucional de las municipalidades. Adems, la implantacin de
sistemas de informacin en las entidades y la capacitacin de los recursos
humanos son actividades fundamentales para el fortalecimiento institucional y
el mejoramiento de las condiciones de gestin de los servicios. Por otra parte,
es indispensable la consolidacin de la Empresa Municipal de Agua (EMPAGUA)
como una empresa autnoma a la que se integre la Unidad Ejecutora del
Acueducto Nacional Xay-Pixcay, para superar las condiciones crticas de los
servicios en el rea metropolitana de la Ciudad de Guatemala.
Aspectos tcnicos. Es indispensable la elaboracin de planes y programas
integrales de desarrollo del sector que puedan propiciar la ejecucin de

proyectos y el acceso a crditos para concretarlos, as como la superacin del

dficit actual de los servicios. Asimismo, el establecimiento efectivo de
programas de control de prdidas y de programas de rehabilitacin y
optimizacin de los sistemas existentes de agua potable, puede determinar
soluciones de impacto en la calidad, condiciones y cobertura del servicio en el
corto plazo y con inversiones menores. Tambin, la implantacin de sistemas
de vigilancia y control de la calidad del agua es una accin prioritaria. Por
ltimo, se debe promover y fomentar la investigacin y desarrollo de
tecnologas apropiadas con el propsito de dar respuestas adecuadas a las
condiciones socioeconmicas particulares de las distintas localidades del pas.
Aspectos financieros. El organismo rector, cuya creacin se propone como
consecuencia del presente anlisis sectorial, debe tener una fuerte capacidad
financiera para canalizar los recursos internos y externos destinados a
inversiones en agua y saneamiento en las reas urbanas y rurales. Sobre la
base del establecimiento de una planificacin de mediano y largo plazos, se
establecern los montos y fuentes de los recursos necesarios y los criterios de
seleccin de los proyectos. Debern establecerse las polticas tarifarias
adecuadas que garanticen los gastos de operacin y mantenimiento, cubran la
depreciacin y generen recursos para nuevas inversiones. En el rea
metropolitana, EMPAGUA debe desarrollar una poltica comercial con un
encuadre empresarial para lograr una mejor atencin al pblico y mayor
rentabilidad de los servicios. En los sistemas urbanos de las ciudades del
interior del pas, se debe fomentar que los gastos e ingresos relativos a los
sistemas de agua y saneamiento sean considerados en forma separada de los
otros gastos e ingresos de las municipalidades, tendindose a la creacin de
empresas autnomas o semiautnomas en los municipios, encargadas de la
gestin integral de los servicios de agua potable y saneamiento.
Aspectos sociales. Uno de los objetivos finales de las inversiones del sector
debe ser la reduccin de la morbilidad y mortalidad por enfermedades
relacionadas con agua y saneamiento. Las entidades deben promover una
verdadera participacin comunitaria, unificando criterios metodolgicos
interinstitucionales que produzcan y ejecuten planes nacionales de
participacin comunitaria y educacin sanitaria.
A partir del presente anlisis sectorial, se proponen metas tentativas de
cobertura para el ao 2000, que pretenden alcanzar coberturas de agua
potable para 95% de los habitantes en el rea urbana y para 60% en el rea
rural; en saneamiento, las metas se proponer asegurar la cobertura a 80% de
la poblacin urbana y a 60% de la poblacin rural. Sobre la base de costos
referenciales per cpita, se realiz un estimacin preliminar de US$ 1.203
millones para proyectos de ampliacin y rehabilitacin de sistemas de agua
potable y saneamiento, lo que implica inversiones anuales de US$ 200
millones, o sea, una proporcin casi diez veces mayor que el ritmo actual de
inversiones. Adicionalmente, deben considerarse las necesidades de
preinversin, que seran del orden de US$ 60 millones.
Al final del documento se presentan los perfiles de diecisiete proyectos
identificados como prioritarios para cumplir con las metas propuestas de
mejoramiento de la infraestructura sanitaria para las diferentes poblaciones y
localidades del pas.

Probablemente el porcentaje actual de cobertura es muy similar a los datos

reportados en el censo 2002: 75% para agua potable y 47% para saneamiento,
debido a que slo se alcanza a cubrir el crecimiento vegetativo de la poblacin
2002-2006.
La cobertura de saneamiento a nivel nacional en el ao 2002 fue del 45%,
mientras la cobertura a nivel urbano del 76.72% y a nivel rural del 16.81%.
Los principales desafos nacionales en materia de agua y saneamiento son
reordenar el sector de agua y saneamiento mediante la creacin de un ente
rector que dicte las polticas y lineamientos de pas; y establecer un ente
ejecutor que canalice los recursos para el sector de agua y saneamiento y
desarrolle estrategias nacionales slidas para el acceso al agua y saneamiento.

UNICEF y sus aliados orientarn sus esfuerzos durante los prximos cuatro
aos (2010-2014) para que los nios y las nias tengan acceso a agua potable,
servicios de saneamiento y adquieran buenos hbitos de higiene, concentrando
sus esfuerzos en los 130 municipios que muestran los peores indicadores
sociales y que tienen altos porcentajes de poblacin indgena rural y pobre.
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