EL DESARROLLO DEL MUNICIPIO EN MXICO Y SU

CONFORMACIN EN GUANAJUATO
Vctor Hugo Rueda Olmos*

Introduccin
En el desarrollo del presente trabajo se dar un extensivo seguimiento al
origen y progreso de la institucin municipal, enfocando aspectos importantes
como las diferentes teoras, la historia, la estructura y el marco jurdico
establecidos, tomando en cuenta que constitucionalmente la base de la
ordenacin ha tenido grandes trasformaciones por los hechos histricos que han
propiciado cambios, y en atencin a ello la adecuacin a la realidad social que
vivimos.

I. Origen de la Institucin Municipal

I.I. Origen del concepto etimolgico de Municipio
La palabra Municipio se deriva del latn, y est compuesta de dos locuciones: el
sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas u oficios, as
como otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse
cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjuncin de estas dos palabras surgi
el trmino latino Municipium

que defini etimolgicamente a las ciudades en las

que los habitantes tomaban para s las cargas, tanto personales como
* Licenciado en Derecho y actual estudiante de la Maestra en Poltica y Gestin Pblica de la UIA Len
1
Cfr. Corominas, Joan y Jos A. Pascual. Diccionario Crtico y Etimolgico Castellano e Hispnico,
Volumen IV. P.115

patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales

de esa comunidad.

De aqu mismo proviene el concepto municipe, que hace alusin a los propios
gobernantes o a los habitantes de las circunscripciones municipales. Tambin
encontramos el uso frecuente del trmino municipia, para referirse en general a
todas las ciudades a las que el derecho romano otorg la calidad de autnomas
en su manejo administrativo.

As mismo, debemos precisar el origen comn de este vocablo con otros similares.
Como es el caso de la palabra commune, que es muy usual en el idioma francs
(comuna) para designar a las corporaciones municipales. Su origen etimolgico
se inserta tambin en el vocablo latino antes sealado y significa la comunidad de
obligaciones de una circunscripcin o poblacin. En el propio idioma latino con
frecuencia encontramos otros trminos asociados a estos vocablos, como es el
caso de los juramentos comunales o municipales (jura communia) que a decir de
Dutaillis, eran necesarios para la existencia de los municipios, sealando que:
sin asociacin por juramento, jura communia, no haba municipio y esa accin
bastaba para que existiese el Municipio. 2

Los tratadistas del Derecho Municipal, en su mayora, se inclinan por la idea que el
Municipio surge como institucin jurdica y social en el Derecho Romano, al
momento de la expansin del Imperio en los primero aos de nuestra era,
2

Dutaillis Petit. Citado por Reynaldo Robles; El Municipio; p.64.

conjuntndose dos vertientes importantes: la realidad poltica de ese entonces y

el idealismo pragmtico de la administracin de las ciudades.

I.2 Origen natural del Municipio

Toda sociedad debe tener una organizacin y funcionamiento. A travs de la
historia se ha dado una gran evolucin en ese aspecto, algunos aseguran que la
aparicin del municipio fue divina, otros lo atribuyen a factores socioeconmicos y
un tercer grupo que lo ven como una necesidad connatural a la especie humana,
en tanto a ser poltico.

Alexis Toqueville nos dice: la comuna es la nica asociacin que se encuentra de

tal modo en la naturaleza, que por donde quiera que hay hombres reunidos, se
forma por s misma, la sociedad comunal existe en todos los pueblos
cualesquiera que sean sus uso o sus leyes; el hombre es quien forma los reinos y
crea las repblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios. 3

Existe una segunda posicin que es de tipo materialista. Esta teora considera que
el Municipio es producto de factores socioeconmicos e identifica su nacimiento
con el del Estado. El Municipio se observa como forma de organizacin primaria
donde se busca satisfacer las necesidades de produccin. Se debe de precisar
que la sociedad misma busca la economa y la comercializacin como medio

Tocqueville, Alexis. La democracia en Amrica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1973 (trad: Luis R.
Cuellar). Pgs.77 y78, 2da. Reimpresin.

para poder subsistir, de ah parte la obligacin de crear un mecanismo de

ordenamiento.

Engels, al entrar al estudio de la civilizacin o periodo del arte y la industria

propiamente dicha, y despus de realizar un profundo estudio sobre la formacin
de la familia, as como de la gens iroquesa y griega, lleg a la conclusin de que
en una sociedad con tantos avances slo faltaba una cosa: Una institucin que
no slo asegurase las nuevas riquezas de los individuos contra las tradiciones
comunistas de la constitucin gentil, que no slo consagrase la propiedad privada
antes tampoco estimada e hiciese de esta santificacin el fin ms elevado de la
comunidad humana, sino que, adems, imprimiera el sello de reconocimiento
general de la sociedad a las nuevas formas de adquirir la propiedad que se
desarrollaban una tras otra, y por tanto a la acumulacin, cada vez ms acelerada,
de las riquezas; en una palabra, faltaba una institucin que no slo perpetuase la
naciente divisin de la sociedad en clases, sino tambin el derecho de la clase
poseedora de explotar a la no poseedora y el dominio de la primera sobre la
segunda. Y esa institucin naci. Se invent el Estado 4 , lo que algunos autores
interpretan como Municipio, atendiendo a que el trmino Estado, en su
connotacin actual, aparece en el siglo XVI en la obra El Prncipe de Nicols
Maquiavelo.
El Municipio fija su origen en la naturaleza del ser humano, al momento de estar
en contacto con una sociedad tiene que encontrar la forma de cubrir las
principales necesidades, y lo va a hacer mediante mecanismos que solventen sus
4

Op. Cit., Pg.123.

fines. De all surge la organizacin para llevar a cabo un orden y comenzar a

generar el abastecimiento de sus principales objetivos. Rousseau dice: El hombre
comienza a reflexionar, a darse cuenta que ha nacido libre pero que est
encadenado por todas partes 5 . Con esto comienza el individuo a verse envuelto
en la necesidad obligada de crear un organismo controlador, que ms tarde
evoluciona a travs de un proceso lgico de civilizaciones y da origen a la
justificacin de la existencia del Municipio.

I.3 Teora Formalista

La posicin Formalista se sita en que el Municipio es una institucin posterior al
Estado, ya que ste es quien le da vida, quien le otorga personalidad jurdica,
patrimonio y competencia, concluyendo que todo aquel que sostenga su aparicin
como algo natural es por que no sabe lo que es el Estado, ni el Derecho ni el
Municipio.

Al referirse a la identidad del Derecho y del Estado, Kelsen explica: Una teora del
Estado depurada de todo elemento: ideolgico, metafsico o mstico; slo puede
comprender la naturaleza de esta institucin social considerndola como un orden
que regula la conducta de los hombres. Ms adelante agrega: El Estado es
pues un orden jurdico, pero no todo orden jurdico es un Estado, puesto que no
llega a serlo hasta el momento en que establece ciertos rganos especializados
para la creacin y la aplicacin de las normas que los constituyen. En las
comunidades jurdicas primitivas, preestatales, las normas generales son creadas
5

Rousseau, Juan Jacobo. El contrato social.

por va consuetudinaria. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos de

derecho. 6

Con respecto a lo mencionado anteriormente y dando seguimiento a lo vertido por

Kelsen, algunos autores se refieren a la no existencia histrica del Municipio y se
fundamentan en tal postura: El Estado en su calidad de sujeto de actos estatales
es precisamente la personificacin de un orden normativo. 7 La naturaleza
jurdica de las divisiones territoriales del Estado y la de las Uniones de Estados
plantea nicamente un problema de centralizacin o de descentralizacin en el
marco del problema general de la validez territorial de las normas que constituyen
un orden jurdico. 8 Un Estado que an no fuera o que an no hubiera llegado a
ser un orden jurdico, no existe, ya que un Estado no puede ser otra cosa que un
orden jurdico. 9

De esta manera, los formalistas precisan que el ente municipal surge como la
expresin de la necesidad de que el Estado moderno tiene de llevar a cabo la
descentralizacin; no admitiendo as el origen sociolgico de la comuna, pues
consideran que nace gracias al orden normativo que le da la legitimidad y por
tanto, existencia jurdica.

Kelsen. Teora Pura del Derecho, p. 189.

Ib., pg. 191.
8
Ib., pg.195.
9
Ib., pg.196.
7

I.4 La polis griega

La cultura griega representa, para las civilizaciones occidentales, el centro
generador de una de mltiples ideas e instituciones. La filosofa, entendida en
sentido griego, es sinnimo de ciencia y de pensamiento racional y por cuanto a la
evolucin de su organizacin y estructura, mucho se ha escrito.

Grecia fue la base de concepcin poltica del hombre occidental, de la idea de

estado, de la democracia, etc. Grandes personalidades del pensamiento poltico
han provenido de esa ciudad mtica, como Scrates, Platn y Aristteles, por
mencionar a algunos. Rowe seala: El proceso de la civilizacin griega empieza y
termina en sus ciudades; ninguna otra nacin ha concentrado tan completamente
su vida y su pensamiento en el perfeccionamiento de la vida de la ciudad. 10
Los griegos conceban la ciudad como el centro de su vida, su realizacin y
plenitud. En ella se iba a ver reflejada la realidad de los valores como la justicia y
la virtud, que detalladamente lo explican los filsofos mencionados anteriormente.

Munro dice: Mileto, Atenas y Corinto no eran meras ciudades, palacios o centros
de comercio, sino comunidades urbanas, en el sentido moderno, con un alto grado
de vitalidad poltica y econmica

Las crnicas de la civilizacin griega

comienzan y terminan con las ciudades; el total esfuerzo de la raza helnica se

concentro en el mejoramiento de las condiciones de la vida urbana. 11

10
11

Citada por Carlos. F. Quintana, El Rgimen Municipal de la ciudad moderna, p. 54

Munro, D, Municipal Goverment and Administration, Tomo I, p. 8

La principal cuestin es asegurarnos si realmente es posible englobar a la Polis

Griega como una organizacin municipal, a lo que varios tratadistas han
manifestado que, efectivamente, la ciudad griega o Polis, representa un verdadero
Municipio. En concreto, Moiss Ochoa Campos afirma que: la ciudad griega lleg
a constituir un autntico Estado Municipal. 12

Exista en la Polis una fuerte influencia de la religin y las costumbres. Los ritos y
ceremonias fueron diferenciando claramente los intereses de cada una de
aquellas comunidades. La suma complejidad de aquella vida urbana la recopila
Ochoa Campos enumerando nombres y funciones de los magistrados que
gobernaban Atenas:

El rey, que celebraba los sacrificios.

El Polemarca, que juzgaba a los extranjeros y fue jefe del ejrcito.
El Arconte, que en nmero de seis presidan los grandes jurados.
Los Pritanos, que eran cincuenta individuos elegidos a perpetuidad para velar por
la conservacin del hogar pblico y para verificar las comidas sagradas.
Magistraturas que fueron creadas por la democracia:
10 Estrategas encargados de los asuntos relacionados con la guerra y la poltica.
10 Astinomios que cuidaban de la polica.
10 Agoranomios, responsables de los mercados.
15 Sitofilaquios que vigilaban la renta del trigo.
15 Metronomios encargados de las pesas y medidas.
12

Ochoa Campos, Moiss, El municipio, su evolucin institucional, p. 63.

10 Custodios del tesoro.

10 Receptores de cuentas.
11 Encargados de ejecutar las sentencias.
Todos los magistrados duraban en su encargo un ao y la mayora de las
magistraturas sealadas se repetan en cada tribu y en cada demo. La
superburocratizacin de la ciudad se manifestaba a la primera vista. 13

I.5 El Municipio en Roma

Un gran nmero de autores afirma que el Municipio, como institucin polticoadministrativa, surgi en Roma. En efecto, la estructura poltica y jurdica romana
necesit de las municipalidades para la atencin de los asuntos locales cotidianos
que el Imperio nunca asumi como suyos. Roma exiga a los habitantes de
aquellas municipalidades obediencia poltica y pago de tributos.

El termino urbs se us, la mayora de las veces, slo para designar a la propia
Roma y, a lo sumo, para las colonias fundadas bajo el ejemplo de Roma. 14
Oppidum fue la expresin ms generalizada para las antiguas ciudades, que
despus se generalizaran a civitates.

Por los ltimos aos de la monarqua, se inicia el uso del concepto municeps
referido primero a los habitantes de las ciudades no latinas, pero que tenan pacto
con Roma. Posteriormente, se ira generalizando el uso del trmino municipium,

13
14

Ochoa Campos, Moiss. La Reforma Municipal. pp. 63 y 64.

Cfr. Kornemann, Ernest, El municipio Romano Enciclopedia Paully Wissowa, p.52

sobre todo con el Imperio en donde se propicia una amplia proliferacin de estas
organizaciones. 15

Los antecedentes ms remotos de algunas regulaciones jurdicas municipales las

encontramos en la Lex papiria, tambin conocida como Cdigo Papiriano. Ochoa
Campos, seala que fue en la poca de Tarquinio El Soberbio, cuando Sexto
Papyrio los coleccion en un Cdigo, conocido con el nombre de Papiriano. 16

Las viejas ciudades de los cumanos, los acerranos, los atellanos y los tusculanos,
vecinos todos de los latinos, fueron las primeras en convertirse en municipios bajo
pactos firmados con Roma. Aricini, Caerites, Anagnini, pasaron tambin a ser
municipios latinos en este tiempo.

Se debe precisar que en la poca ms antigua del Derecho Romano, no se

conocan las instituciones municipales, pues el pueblo romano no conceba
comunidades dentro de s mismo.

I.6. El antiguo Municipio Espaol

La Pennsula Ibrica qued en manos de los romanos como consecuencia de su
triunfo sobre Anbal. Una vez que Roma domin Cartago, pronto se aprest a
apoderarse de las vastas regiones peninsulares.

15
16

Cfr. Mommsem, Teodoro, Historia de Roma, Tomo III, p. 100 y siguientes.

Idem. p.76.

10

Seala Mommsen que la antigua y rica ciudad comercial de Gades, hoy Cdiz,
cuyo rgimen municipal haba transformado todo con los tiempos Csar, siendo
pretor; obtuvo ahora del emperador Augusto el derecho pleno de municipalidad
itlica. 17 Fue pues Cdiz el primer municipio extra itlico fundado por Roma que
entr en la confederacin

de los ciudadanos romanos. Pocos aos despus,

contina Mommsen, fue concedido el mismo derecho a algunos otros municipios

espaoles.

Es obvia la influencia de Roma en la integracin de las municipalidades ibricas;

a ella deben su nacimiento y estructura. En poco tiempo tendran similares
sistemas municipales de origen romano. Las autoridades y funcionarios fueron las
propias del municipio latino, esto es la curia, los duunviros, los ediles, los
cuestores, etc.

Lo anterior hace suponer la fuerte integracin de Hispania al sistema jurdico y

poltico de la metrpoli romana.

En la medida que Roma perda el control poltico y militar de las provincias

hispnicas, ante las constantes acechanzas de las tribus de pueblos germanos,
que en verdaderas oleadas venan del norte de Europa, las municipalidades
espaolas fueron perdiendo tambin su antigua estabilidad y eficiencia,
mezclndose con nuevas costumbres de carcter casi primitivo, que daran origen
a una nueva organizacin.
17

Mommsen, Teodoro, El Mundo de los Csares, p. 20

11

I.7. Origen y evolucin del Municipio en Mxico

A finales del siglo XV y principios del XVI, las tierras del Continente Americano se
encontraban pobladas por una multiplicidad de tribus con diversidad cultural. La
civilizacin y cultura dominantes en la meseta central de las tierras bajas del Norte
de Amrica era conocida como Mexica o Azteca, cuya capital Tenochtitln fue la
ciudad ms importante de toda la regin. Correspondi al pueblo Azteca
protagonizar la lucha frontal contra la conquista espaola, encabezado por Hernn
Cortes, por lo que resulta de indudable importancia incursionar brevemente en la
organizacin de esta civilizacin mexicana.

Sobre este particular, Muoz y Ruiz Massieu sealan: En los aztecas exista una
verdadera divisin de las clases sociales, cosa lgica sta, si consideramos que
como pueblo guerrero necesariamente debi darse una divisin en dos clases: los
vencedores y los vencidos. Por lo tanto la sociedad azteca se encontraba
perfectamente dividida en dos grupos, privilegiados y el pueblo. Los primeros se
subdividan en tres clases; la militar, la sacerdotal y la comerciante, teniendo cada
una de ellas diferente trato social con marcados privilegios y que eran
acentuados por sus organizaciones religiosas y educativas. 18

La organizacin poltica de los aztecas obedeca fundamentalmente a su actividad

militar y de conquista. El Ueitlatoani era el jefe supremo, a quien se le compar,
posteriormente, con un emperador. Coinciden los historiadores en afirmar que la

18

Muoz, Virgilio y Ruiz Massieu, Elementos Jurdicos Histricos del municipio en Mxico

12

base de su organizacin econmica y social se encontraba en la institucin del

calpulli.

Algunos autores afirman que: Numerosos son los historiadores que hacen
referencia al calpulli, an cuando ninguno de ellos cae en el peligro de intentar
definirlo. Basta saber que constituy una forma de organizacin mexicana basada
en la permanencia, en un principio ligado por vnculos

de parentesco a un

territorio determinado. Salvador Toscazo, en su obra la organizacin Social de

los Aztecas, seala que el calpulli tiene una doble significacin: Barrio y linaje. Por
un lado, encierra la idea de lugar de asentamiento, de rea (calpulli significa
congregacin de callis, casas, de ah que Eric Thompson llame al calpulli clanes
geogrficos); pero el calpulli es esto y algo ms; la palabra tambin significa: cosa
que crece, es algo viviente; por lo mismo Zurita lo llama Barrio de gente conocida
o linaje antiguo.

El calpulli es pues, un sitio de asentamiento y una corporacin unida por la sangre

y cuyo valor est en las tierras que poseen: que fueron repartimientos de cuando
vinieron a la tierra y tom cada linaje o cuadrilla sus pedazos o suertes y trminos
sealados para ellos y sus descendientes. 19
Cada calpulli, a su vez, contaba con una serie de autoridades internas como el
Tlatoani o jefe poltico; el Teachcauh o administrador general; los tequitlatos o
capataces; los calpizques o recaudadores de tributos; los Tlacuilos o escribanos
encargados de llevar los cdices o crnicas de sus actividades. La sumamente
19

Muoz, Virgilio y Mario Ruiz Massieu. O.p. cit. pp. 25 y 26.

13

compleja organizacin del calpulli, as como el hecho de contar con autoridades

internas, ha propiciado que autores de reconocida seriedad como Don Toribio
Esquivel Obregn

y Don Moiss Ochoa Campos afirmen que en esta figura

encontramos un verdadero Municipio Natural.

Considerando, en lo particular, que a pesar de que existen caractersticas muy

similares a la organizacin del municipio en relacin a esta figura, estoy de
acuerdo con Carlos Quintana Roldan al sealar que en ste no hay una
concepcin poltica de autonoma, funciones y competencias, precisando que ms
bien se basa en conceptos derivados del parentesco y la religin.

Otra de las opiniones que refuerza nuestra postura es la de la autora Teresita

Rendn Huerta, quien seala que: El calpulli es en algunos rasgos, similar al
Municipio, pero es incorrecto equipararlos. 20

De acuerdo a lo anterior, no podemos dejar de reconocer que esta organizacin

tuvo influencia muy clara en las mltiples instituciones mexicanas, como el ejido y,
en buena medida el propio Municipio, sobre todo el de carcter rural, a lo que en
esencia fue una forma muy particular de organizacin en el antiguo pueblo azteca.

20

Rendn Huerta, Teresita, Derecho municipal, p. 90.

14

I.8. La Conquista Espaola y la fundacin de los primeros municipios en

Mxico.
Doctrinariamente, el rgimen municipal que se implanta en las Indias es el mismo
que en las viejas ciudades castellanas regias, ya en periodo de franca decadencia.
Pero estudiando el desenvolvimiento histrico de los cabildos coloniales, no slo a
travs de los preceptos jurdicos contenidos en la llamada legislacin de las Indias,
sino acudiendo a otras fuentes documentales que ponen al descubierto la
verdadera vida de esta institucin, se observa pronto que los nuevos concejos
indianos jugaron, en los primeros tiempos de nuestra colonizacin, un papel tan
importante como el que hubieran de desempear en la metrpoli los viejos
municipios de Castilla en los tiempos de su mayor esplendor. 21 Las instituciones
municipales sirvieron de instrumento jurdico para organizar a los nuevos pueblos
y villas de espaoles en el nuevo mundo descubierto.

Hernn Cortes, despus de tocar varios puntos de tierras mexicanas, procedi a

fundar el 22 de abril de 1519 en nombre del rey Don Carlos, el Primer Municipio de
Amrica Continental, conocido como la Villa Rica de la Vera Cruz. Ese da era
viernes santo, de all el nombre, por conmemorarse la festividad religiosa de la
Vera Cruz de Cristo. Diversas fuentes histricas precisan que la original fundacin
de aquel primer municipio fue en la zona denominada por los indgenas como
Quiahuiztlan.

21

Ots y Capdequi, Jos Mara, Historia del Derecho espaol en Amrica y el derecho indiano

15

Francisco Lpez de Gmora, quien fuera capelln de Corts en sus ltimos aos,
escribe en su Historia General de las Indias y la Conquista de Mjico sobre
aquellos

acontecimientos:

Corts

entonces

nombr

alcaldes,

regidores,

procurador, alguacil, escribano y todos los dems oficios a cumplimiento del

cabildo entero, en nombre del emperador, su seor natural; y les entreg despus
las varas, y puso nombre al consejo la Villa Rica de la Vera Cruz, porque el
viernes de la cruz se haban entrado en aquella tierra, tras estos autos, hizo luego
Corts otro ante el mismo escribano y ante los nuevos alcaldes, que eran Alfonso
Hernndez Portacarrero y Francisco de Montejo, en que dej, desisti y cedi en
manos y poder de ellos, y como justicia real y ordinaria, el mando y cargo de
capitn y descubridor que le dieron los frailes jernimos que residan y
gobernaban en la isla espaola por su majestad y que no queran usar del poder
que tena. 22

I.9. Organizacin municipal de la Colonia

En el cabildo colonial, cada ciudad principal de la Nueva Espaa formaba por lo
general un municipio, representado legalmente por su cabildo, que a su vez
dependa del gobernador, del corregidor o del Alcalde Mayor, segn fuera el caso.
Siguiendo el modelo que le dio origen en Castilla, el cabildo colonial se hallaba
integrado por un conjunto de cargos u oficios capitulares de justicia y regimiento,
al igual que los oficios realengos y algunos otros oficios concejiles. La forma de
designacin de los funcionarios del cabildo colonial correspondi en un principio a
los propios adelantos, descubridores, fundadores de las villas y ciudades.
22

Lpez Gommora, Francisco, Historia general de las Indias y la Conquista de Mxico

16

Posteriormente coexistieron el sistema de designacin real, con el de enajenacin

y venta, y en mucho menor medida por la va de la eleccin de ciertos cargos
menores, sobre todo de los alcaldes ordinarios.

El cabildo estaba compuesto principalmente por alcaldes ordinarios, regidores,

diputados y otros oficios diversos. Presida el cabildo el propio gobernador o
corregidor. En casos espordicos se llegaron a celebrar cabildos abiertos, como
remanencias de la Edad Media.

La integracin de los cabildos fue muy diversa, como destaca Ots Capdequi: En
la legislacin se distinguieron tres clases de poblaciones: ciudades metropolitanas,
ciudades diocesanas o sufragneas y villas o lugares. El cabildo de las primeras
estaba integrado por doce regidores, dos fieles ejecutores, dos jurados de cada
parroquia, un procurador general, un mayordomo, un escribano de concejo, dos
escribanos pblicos, uno de minas y registros, un pregonero mayor, un corredor
de lonja y dos porteros. En las segundas, ocho regidores y los dems oficiales,
perpetuos. Para las villas y lugares: alcalde ordinario, cuatro regidores, un alguacil,
un escribano de concejo pblico y un mayordomo. 23 Con estas primeras
integraciones se comienza a afianzar la figura del cabildo en Mxico.

Resultado de una compleja mezcla de tradiciones prehispnicas con el municipio

casi extinto en Espaa y reactivado con la colonia, el Municipio en Mxico ha
venido a formar una interesante institucin que, por su singular y particular forma
23

Ots y capdequi, Jos, El estado espaol en las indias, p. 62.

17

de actuacin, ha sido y ser sujeto de estudio entre los diferentes tericos y

estudiosos del derecho, la poltica y la administracin pblica.

Es preciso recalcar la constante lucha y sobrevivencia a la que se ha sujetado el

Municipio. El estudio de nuestra historia y nuestro futuro como nacin es claro
ejemplo de ello, la transicin poltica en Mxico, la guerra de independencia, la
revolucin mexicana, la colonia, el gobierno indgena, han impreso en nuestro
Municipio un signo particular y diferente, que va ms all de una simple esfera de
gobierno para llegar a consolidar las diferentes fuerzas y elementos que lo
componen, sin dejar de lado la organizacin primitiva y funcional de las
comunidades autctonas, que en todo momento han venido ha ser frmula de
nuevas polticas pblicas en las cuales se han sustentado gobiernos pasados y
presentes. Por tanto, es imperante para el objetivo de este trabajo; tocar los
momentos ms relevantes en la historia de nuestro patria, para as comprender un
poco ms su pasado, el presente y su futuro como cimiento de la Administracin
Pblica y Poltica de Mxico.

I. I0. El Municipio de acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado de

Guanajuato
La Constitucin Poltica del Estado de Guanajuato define Municipio en su artculo
106 como: la base de la divisin territorial del Estado

y de su Organizacin

Poltica y Administrativa, es una institucin de carcter pblico, constituida por una

comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con personalidad

18

jurdica y patrimonio propio, autnomo en su gobierno interior y libre en la

administracin de su hacienda. 24

La definicin jurdica constitucional se refiere a los elementos que integran al

Municipio: el territorio, el gobierno y la poblacin.

I.I0.I. El Territorio
Se refiere al espacio fsico delimitado jurisdiccionalmente por los lmites
geogrficos y por tanto, es la base material del municipio. El territorio de un Estado
es al mbito material y natural para el desenvolvimiento de la vida en comunidad.

I.I0.2. La Poblacin
Son todos los individuos que desarrollan su vida dentro del territorio que ocupa el
Municipio, se establecen en asentamientos humanos que conforman a su vez una
comunidad viva con su particular trama de relaciones culturales, sociales,
religiosas, econmicas y de costumbres.

I.I0.3. El Gobierno
Nace de la voluntad democrtica del pueblo. El gobierno municipal se centra en el
Ayuntamiento, su principal rgano, integrado por un presidente municipal, quien
funge como representante poltico y administrativo del mismo, por sndicos que
son los encargados de vigilar las finanzas pblicas del ayuntamiento y de
representarlo jurdicamente; por ltimo, los regidores, que tienen a su cargo las
24

Constitucin Poltica del Estado de Guanajuato.

19

diversas comisiones de la Administracin Pblica, tales como Desarrollo Urbano y

prestacin de servicios por mencionar algunas.

De lo antes expuesto podemos deducir que el Municipio est constituido por

localidades que integran los domicilios de las familias asentadas sobre un territorio
jurdicamente delimitado, con la facultad de elegir un gobierno propio, debiendo
ser ste representativo, popular y con reconocimiento por el Estado, basado en su
organizacin poltica y administrativa.

2. El Ayuntamiento
2.1 Origen del concepto etimolgico de Ayuntamiento.
De acuerdo a su etimologa, el trmino Ayuntamiento proviene del latn adiunctum,
supino de adiungre, juntar, unin de dos o ms individuos para formar un grupo.

El Ayuntamiento es una asamblea de representacin popular que realiza el

gobierno municipal y se integra con individuos que son elegidos por medio de
votacin directa, tanto de mayora como de representacin proporcional. El
Ayuntamiento es el representante inmediato y directo de la promocin del
Municipio.

El diccionario Escriche define Ayuntamiento como: el Congreso o junta compuesta

de justicia o alcalde, regidores y dems individuos encargados de la

20

administracin o gobierno econmico poltico de cada pueblo. Suele llamarse

tambin regimiento, cabildo, consejo, municipalidad y cuerpo municipal. 25

Nosotros definiremos al Ayuntamiento como el rgano colegiado que asume la

representacin, organizacin y funcionamiento del Municipio y est integrado por
el presidente municipal, sndicos y regidores, segn lo seale su respectiva ley
orgnica.

2.2 Antecedentes histricos del Ayuntamiento en Mxico

Desde tiempos muy remotos se acostumbr en Espaa que se reunieran las
cabezas de familia y los principales vecinos de cada pueblo para nombrar por
mayora de votos un cuerpo colegiado que ejerciera el gobierno de la poblacin. El
Ayuntamiento se compona de varios regidores (del estado noble y del estado
llano), presididos por un alcalde mayor y alcaldes menores encargados de la
administracin de justicia y del gobierno interior. La ejecucin de las disposiciones
y fallos de los alcaldes estaba confiada a los alguaciles. Alcalde y alguacil son
palabras de origen rabe y denotan la influencia de ese pueblo en esta antigua
institucin.

En la larga evolucin del Ayuntamiento se agregaron nuevos cargos, como el de

sndico, y la corporacin tom diversos nombres, tales como los de cabildo y

25

Diccionario Jurdico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 1991, Pg.
262.

21

consejo municipal. El trmino Municipio se refiere ms bien a una circunscripcin

territorial, pero a veces es usado como sinnimo de Ayuntamiento.

Los espaoles trasladaron su sistema de gobierno municipal a los pases

conquistados en Amrica. En la Nueva Espaa, el primer Ayuntamiento fue
instaurado por Hernn Corts el 22 de abril de 1519, en la Villa Rica de la Vera
Cruz. Para la organizacin y funcionamiento de los municipios se requera un
rgano que dirigiera esta delimitacin del territorio, Corts comienza a delegar
cargos.

Bernal Daz del Castillo afirm:

26

Hicimos alcaldes y regidores, fueron los

primeros alcaldes Alonso Hernndez Puertocarrero, y Francisco de Montejo; y

los regidores dejillos he de escribir porque no hace al caso que nombre algunos, y
dir cmo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una horca, y
sealamos capitn para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre de Campo a
Cristbal de Olid, Alguacil mayor a Juan de Escalante, y tesorero a Gonzalo Meja,
y contador a Alonso de vila, y Alfrez a Hulano Corral y alguacil del Real a
Ochoa, Vizcano, y a un Alonso Romero. 27 Es decir, toda la organizacin
correspondiente a una villa castellana. Aqu comenzaran las vicisitudes del
rgimen municipal en nuestro pas. El segundo Municipio fue el de Tepeaca,
Puebla, despus la fundacin de Len, luego Coyoacn, y as sucesivamente fue
difundindose esta forma de organizacin en todo el territorio nacional.
26

Daz del castillo, Bernal. Historia verdadera de la Conquista de la Nueva Espaa. Herrero Hnos. Tomo I,
Mxico, 1937, pgs. 25 y sgts.
27
Esquivel y Obregn. Op. Cit. T. II, pag.37.

22

Algunos historiadores consideran que se trat de una maniobra de Corts para

que ese cabildo le otorgara los ttulos de justicia mayor y capitn general, dndole
as un aspecto legal a la conquista que iba a emprender y para la cual careca de
atribuciones emanadas del rey. Otros, sin embargo, afirman que Corts era
partidario convencido del Ayuntamiento, y sealan que en Cuba haba sido alcalde
de Santiago del Puerto.

El 6 de marzo de 1524 estaba instalando el segundo Ayuntamiento en Coyoacn,

y de ah en adelante tanto Corts como sus capitanes nombraban inmediatamente
uno en las poblaciones que fundaban. Segn la ley dictada por Carlos V el 26 de
Junio de 1523, deba haber 12 regidores en las ciudades importantes y seis en las
menores. No siempre se respet el principio de eleccin popular directa, pues
algunos puestos de regidores eran hereditarios y otros se vendan al mejor postor;
adems, en ocasiones los ayuntamientos quedaron subordinados a los
gobernadores y oficiales reales, que eran considerados regidores natos.

No obstante las limitaciones que les fueron impuestas, los ayuntamientos

desempearon una funcin importante en los primeros tiempos de la colonia y a lo
largo del virreinato. Fueron el primer gobierno del pas y sus ordenanzas fueron
tambin las primeras leyes.

En la etapa de organizacin tenemos como legislacin aplicable las ordenanzas

de Descubrimientos, Poblacin y Pacificacin de Indias de Felipe II, en donde se
dispona la estructura municipal. Asimismo eran sealadas las facultades de los
23

adelantados o gobernadores y la determinacin de las reglas a observar en el

trazo y disposicin ornamental urbana de las nuevas poblaciones.

Las reformas de 1767 dieron como resultado la decadencia del rgimen municipal,
como consecuencia de los vicios en la administracin hacendaria, de la falta de
organizacin administrativa respecto al funcionamiento de los cabildos y de la
reduccin total de la independencia municipal. Esas reformas se tradujeron en la
creacin de una Contadura General para controlar las finanzas municipales, en el
aumento de responsabilidad a los funcionarios municipales y en la disminucin de
sueldos y gratificaciones a los mismos.

Despus de estas reformas se constituyeron doce intendencias, cuya regulacin

se asentaba en

la Ordenanza de intendentes y bajo la cual fue aniquilada

totalmente la autonoma municipal debido a la centralizacin ejercida por la Junta

Superior de la Real Hacienda, el virrey, los intendentes y los gobernadores. Se
acentu con esto la intervencin de las autoridades superiores del Estado en las
funciones del Cabildo, con lo que la esfera de accin de los municipios se vio
menguada por completo. Los miembros del cabildo tuvieron gran influencia en la
administracin local y se contaron entre los primero focos de accin en la lucha
por la independencia, en la medida en que los puestos de regidores iban pasando
a manos de los criollos. Bien conocida es la actitud de Francisco Primo de Verdad,
quien como sndico del Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, en 1808, al saberse
de la invasin francesa de Espaa, propuso que se convocara a todos los

24

ayuntamientos de la Nueva Espaa para formar un gobierno provisional que

tuviera su origen en la soberana popular.

En 1808 empiezan a surgir ciertos brotes que hacen volver la atencin hacia los
municipios. Nava Otero en su obra Cabildos de la Nueva Espaa en 1808

28

se

refiere a un acontecimiento importante al sealar que los cabildos municipales se

levantaron en protesta por la intervencin francesa, encabezada por Napolen
Bonaparte, sosteniendo la legitimidad de las autoridades reales, y la proclamacin
de reconocimiento a la soberana de los pueblos.

2.3 El Ayuntamiento en Mxico de 1808 A 1810

De 1808 a 1810 el estado de nuestros municipios fue el mismo, no hubo texto
legislativo, ni medida alguna que remediara o aliviara su palpable decadencia y las
psimas condiciones en que se encontraba. En este breve periodo en que se
gestaba e iniciaba el movimiento emancipador, el inters estuvo puesto sobre
otros puntos prioritarios, como la consecucin y garanta de respeto a los
derechos del hombre, la recta administracin de las riquezas, la abolicin de la
esclavitud, y tantos otros principios esbozados en los idearios de Don Miguel
Hidalgo y Costilla y de Don Jos Mara Morelos y Pavn. Es explicable, por ello,
que slo contemos con una brevsima alusin al Municipio, en que Don Miguel
Hidalgo

reconoce

el

trasfondo

sociolgico

de

este

rgano,

sealando:

Establezcamos un gobierno que se componga de representantes de todas las

ciudades, villas y lugares de este reino, que teniendo por objeto principal mantener
28

Nava Otero, Guadalupe. Cabildos de la Nueva Espaa en 1808. Sepsetentas. Mxico, pgs. 20, 40 y sgts.

25

nuestra santa religin, dicte leyes suaves, benficas y acomodadas a las

circunstancias de cada pueblo: ellos entonces gobernarn con la dulzura de los
padres, nos tratarn como a sus hermanos, desterrarn la pobreza, moderando la
devastacin del reino y la extraccin de su dinero; fomentarn las artes, se avivar
la industria, haremos libre uso de las riqusimas producciones de nuestros feraces
pases, y a la vuelta de pocos aos, disfrutarn su habitantes de todas las delicias
que

el soberano autor de la naturaleza ha derramado sobre este casto

continente.

2.4 La Constitucin de Cdiz

Como producto de un amotinamiento contra los Borbn, la Constitucin Espaola
de Cdiz es la primera constitucin espaola de corte liberal que buscaba poner
fin al absolutismo de la realeza. Como tambin podremos constatar, este
documento es de los principales propulsores de la autonoma del Municipio,
establece su estructura, la forma de organizacin, la manera de integrar los
ayuntamientos, las obligaciones a prestar de stos, los requisitos e impedimentos
para ocupar puestos dentro de ellos.

Por diversas causas, pero especialmente por las cuestiones suscitadas en 1808,
se hizo palpable la necesidad de formular y expedir una nueva constitucin. Fue
as como se efectu la reunin en la ciudad de Cdiz, de las Cortes Generales
Extraordinarias. Su obra legislativa fue precisamente la Constitucin de la
Monarqua Espaola, conocida tambin como Constitucin de 1812, o
Constitucin de Cdiz, que se promulg el 19 de marzo de 1812 en Espaa, y el
26

30 de septiembre de ese ao en Mxico, por el entonces Virrey Francisco Javier

Venegas.

Dicha Constitucin estableca la eleccin de diputados a las Cortes Ordinarias y

en su acatamiento fueron integradas seis diputaciones provinciales en: Mxico,
Nueva Galicia, Provincias Internas de Occidente, Provincias Internas de Oriente,
San Luis Potos y Yucatn. Posteriormente se cre la de Valladolid, que
comprenda Guanajuato y Michoacn.

Esta Constitucin de accidentada y breve vigencia es, hasta la fecha, la que con
mayor abundancia trata lo relativo al Municipio. Bajo el ttulo Del Gobierno Interior
de las Provincias y de los Pueblos, establece una serie de preceptos, que por su
detalle, es necesario conocer:

Artculo 309. Para el gobierno interior de los pueblos habr ayuntamientos

compuestos por Alcalde o alcaldes, los Regidores y el Procurador Sndico y
presididos por el Jefe Poltico donde hubiere y en su defecto por el Alcalde
o el primer nombrado entre stos si hubiere dos.

Artculo 310. Se pondr Ayuntamiento en los pueblos que no tengan y en

que convengan la haya, no pudiendo dejar de haberlo en los que por s o
por su comarca llegue a mil almas y tambin se les sealar el trmino
correspondiente.

27

Artculo 311. Las leyes determinarn el nmero de individuos de cada clase

de que han de componerse los Ayuntamientos de los pueblos con respecto
a su vecindario.

Artculo 312. Los Alcaldes, Regidores, Procuradores y Sndicos, se

nombraran por eleccin en los pueblos, cesando los regidores y dems que
sirvan oficiosos perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su
ttulo o denominacin.

Artculo 313. Todos los aos en el mes de diciembre se reunirn los

ciudadanos de cada pueblo para elegir

a pluralidad de votos con

proporcin a su vecindario, determinado nmero de electores, que residan

en el mismo pueblo y estn en el ejercicio de los derechos de ciudadano.

Artculo 314. Los electores nombrarn en el mismo mes a pluralidad

absoluta de votos, el Alcalde o Alcaldes, Regidores y Procurador

Procuradores Sndicos, para que entren a ejercer sus cargos el primero de

Enero del siguiente ao.

Los Alcaldes se mudarn todos los aos, los regidores por mitad cada ao y
lo mismo los Procuradores Sndicos, donde haya dos, si hubiera solo uno,
se mudaran todos los aos.

28

Artculo 316. El que hubiera ejercido cualquiera de estos cargos no podr

volver a ser elegido para ninguno de ellos, sin que pasen por lo menos dos
aos donde el vecindario lo permita.

Artculo 317. Para ser Alcalde, Regidor o Procurador Sndico, adems de

ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, se requiere ser mayor de
veinticinco aos o con cinco aos a lo menos de vecindad y residencia en
el pueblo. Las leyes determinarn las dems calidades que deben tener
estos empleados.

Artculo 318. No podr ser Alcalde, Regidor ni Procurador Sndico, ningn

empleado pblico con nombramiento del Rey que est en ejercicio, no
entendindose comprendido en esta regla los que sirven a las Milicias
Nacionales.

Artculo 319. Todos los empleos municipales referidos sern cargo concejil
del que nadie podr excusarse sin causa legal.

Artculo 320. Habr un secretario en cada Ayuntamiento elegido por ste a

pluralidad absoluta de votos y dotado de los Fondos del Comn.

Artculo 321. Estar a cargo de los Ayuntamientos:

I.

La Polica de Sanidad y Comunidad.

29

II.

Auxiliar al Alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad

de las personas y bienes de los vecinos y a la conservacin del
orden pblico.

III.

La Administracin de los caudales de propios y arbitrios

conforme a las leyes y reglamentos con el cargo de nombrar
depositario bajo la responsabilidad de los que los nombren.

IV.

Hacen el repartimiento y recaudacin de las contribuciones

y remitirlas a la tesorera respectiva.

V.

Cuidar de todas las escuelas de primeras letras y de los

dems establecimientos de beneficencia bajo las reglas que se
prescriban.

VI.

Cuidar los hospitales, casas de expsitos y dems

establecimientos de beneficencia bajo las reglas que se
prescriban.

VII.

Cuidar de las construcciones y reparaciones de caminos,

calzadas, puentes y de los montes y plantos del comn y de
todas las obras pblicas de necesidad, utilidad y ornato.

VIII.

Formar

las

ordenanzas

municipales

del

pueblo

presentarlas a las Cortes para su aprobacin por medio de la

diputacin provincial que las acompaar con su informe.
IX.

Promover la agricultura, la industria y el comercio, segn la

localidad y circunstancia de los pueblos y cuanto le sea til y
beneficioso.

30

Artculo 322. Si se ofrecieren obras u otros objetos de utilidad comn y por

no ser suficientes los caudales de propios fuere necesario recurrir a
arbitrios, no podrn imponerse stos, sino por medio de la Diputacin
Provincial y la aprobacin de las Cortes. En el caso de ser urgentes la obra
u objeto a que se destinen, podrn los ayuntamientos usar interinamente de
ellos con el consentimiento de la misma diputacin, mientras recae la
resolucin de las cortes. Estos arbitrios se administrarn en todo como en
los caudales propios.

Artculo 323. Los ayuntamientos desempearn todos estos cargos bajo la

inspeccin de la Diputacin Provincial, a quien rendirn cuenta justificada
cada ao de los caudales pblicos que hayan recaudado e invertido. 29

Teresita Rendn Huerta menciona que los principios anteriormente sealados

tuvieron consecuencias en el resurgimiento del municipio que se pueden sintetizar
en:
1.- Otorga a esta Institucin un fundamento legal ms concreto;
2.- Puntualiza la funcin democrtica de la administracin local; y
3.- Sirve de modelo a toda la legislacin expedida con posterioridad en relacin a
la escritura del Rgimen Interior de los Pueblos.

29

Gonzlez Obregn, Luis. La Constitucin de 1812. Publicaciones del Archivo General de la Nacin Tomos
IV y V.

31

Con esto, obviamente, se van sentando las bases para tener un Municipio con un
Ayuntamiento representativo, plural y democrtico que

de acuerdo a los

acontecimientos histricos, sociales y polticos de la poca.

La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, obra del Congreso

General Constituyente, establece la adopcin del federalismo en su artculo 4,
sealando:La nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de repblica
representativa, popular, federal.

Una vez que el pueblo mexicano declara su independencia, encontramos un

Estado Unitario, que corresponda al antiguo virreinato, y no varios estados con
vida independiente.

2.5. Constitucin de la Repblica Mexicana de 1836

En las leyes constitucionales de 1836, tambin conocida como la Constitucin de
la Repblica Mexicana o Constitucin de la Repblica Mexicana de 1836, se haca
alusin a la institucin municipal. En los artculos del 22 al 31 mencionaremos
algunos que nos precisan la institucin del Ayuntamiento.

Artculo 22. Habr ayuntamientos en las capitales de departamento, en los

lugares en que los haba el ao 1808, en los puertos cuya poblacin llegue
a cuatro mil almas, y en los pueblos que tengan ocho mil. En los que no
haya esa poblacin, habr jueces de paz, encargados tambin de la polica,
en el nmero que designen las juntas departamentales respectivas, de
32

acuerdo con el gobernador, sin que puedan exceder; los primeros, de seis;
los segundos, de doce; y los ltimos de dos.

Para ser individuo del Ayuntamiento se necesita:

I.

Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos.

II.

Vecino del mismo pueblo.

III.

Mayor de veinticinco aos

IV.

Tener un capital fsico o moral, que le produzca por lo menos

quinientos pesos anuales.

Estar a cargo de los ayuntamientos: la polica de salubridad y comodidad, cuidar

de las crceles, de los hospitales y casas de beneficencia, que no sean de
fundacin particular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen de los
fondos del comn; de la construccin y reparacin de puentes,

calzadas y

caminos, y de la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios; promover el

adelantamiento de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en
la conservacin de la tranquilidad y el orden pblico en su vecindario, todo con
absoluta sujecin a las leyes y reglamentos.

Estar a cargo de los acaldes: ejercer en sus pueblos el oficio de conciliadores;

determinar en los juicios verbales; dictar, en los asuntos contenciosos, las
providencias urgentsimas que no den lugar a ocurrir al juez de primera estancia.

33

Los cargos de subprefectos, alcaldes, jueces de paz encargados de la polica,

regidores y sndicos, son concejiles; no se podran renunciar sin causa legal,
aprobada por el gobernador, o en caso de reeleccin.

Es menester precisar que mediante los ordenamientos jurdicos que se fueron

perfeccionando con base en la figura del a/Ayuntamiento como forma de
organizacin del Municipio, los artculos anteriormente mencionados demuestran
la intencin de que existiera una independencia con respecto al ejercicio pleno de
ciertas facultades, que ayudaran posteriormente a la Constitucin de 1857.

2.6. La Constitucin de 1857

La importancia de la Constitucin de 1857 tiene su fundamento en el Plan de
Ayutla, pese a que no se eleva el rango constitucional lo concerniente al rgimen
del Municipio, es conveniente aclarar que el constituyente hizo referencia al
mismo.
Una vez expedida esta Carta Magna, se sigui reservando a los estados la
facultad de organizacin interior y se estableci en su artculo 72 fraccin IV Para
el arreglo del Distrito Federal y territorios sobre la base que los ciudadanos
elegirn popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales,
designndoles las rentas para cubrir a sus atenciones locales.

Cada estado expidi su constitucin y estableci un tratamiento similar en lo

atinente al rgimen municipal, pero haba tanto desconocimiento de lo que ste

34

era, que en una constitucin se estableca la existencia de cuatro poderes:

Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Municipal.

Posteriormente, bajo la dictadura de Porfirio Daz, se dan algunas reformas que

llevan a nuestra institucin al ejercicio de poderes delegados, que se controlaban
por los jefes polticos, los cuales tenan ingerencia directa y desptica que hizo
nugatoria la relativa independencia de las corporaciones municipales.

Dice Tena Ramrez: Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma

municipal, el Gobierno del General Daz agrup a los Ayuntamientos en divisiones
administrativas superiores que recibieron los nombres de partido, distrito,
prefectura o cantn. Los prefectos, de origen centralista, pues fueron instruidos
por la Constitucin de 1836 (Art. 17 de la ley VI), eran los agentes del gobierno
central del Estado, cerca de la poblacin de los distritos; no obedecan otras
rdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la
paz y el orden eran a veces crueles e ilegales; su actuacin haca incompatible
con cualquier asomo de libertad municipal.

El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la
Revolucin, la cual consagr entre sus principales postulados la implantacin del
Municipio Libre. Los mismos partidarios del antiguo rgimen convinieron al cabo
en que la supresin de las jefaturas polticas en la Repblica es uno de los
progresos que en justicia debemos acreditar a la Revolucin.

35

Por primera vez encontramos la idea de Municipio Libre, en el decreto que reform
la Constitucin de 1857, en su artculo 109, que fue acogida como uno de los
fundamentales postulados de la Revolucin de 1910, a lado del principio de no
reeleccin, y de los anhelos de tierra y trabajo.

2.7. La Constitucin Poltica de 1917

Habiendo sido derrocado el general Daz, era impostergable la creacin de un
nuevo orden constitucional; ese nuevo orden respondera al imperativo de las
fuerzas revolucionarias triunfantes. Obedeciendo a tal reclamo, se instal el
Congreso Constituyente en la ciudad de Quertaro, que fue el creador de la
Constitucin Poltica de 1917, an vigente a pesar de sus mltiples y variadas
reformas.

El Constituyente de Quertaro se preocup por llevar a la Constitucin el principio

de la libertad Municipal, rectificando as la posicin por lo menos agnstica en
materia municipal de las constituciones liberales. As lo reconoci la segunda
Comisin de Constitucin, cuando refirindose al proyecto del primer jefe expres
que el establecimiento del Municipio Libre formaba la diferencia ms importante y
por lo tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin de 1857. 30

Teniendo en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo

perodo de olvido en nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros
aos los haga vctimas de ataques de autoridades ms poderosas, la Comisin ha
30

Diario de Debates del Congreso Constituyente. Mxico, 1917, T II, Pg. 404. Citado por Tena Ramrez.

36

estimado que deben ser protegidos por medio de disposiciones constitucionales y

garantizarles su hacienda, condicin sine qua non de su vida y su independencia,
condicin de su eficacia

Posteriormente, se someti a votacin el siguiente texto:

Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio
Libre, conforme a las bases siguientes:
I.

Cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de

eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia
entre ste y el Gobierno del Estado.

II.

Los municipios administrarn libremente su hacienda,

recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos
pblicos del Estado en la proporcin y trmino que seale la
legislatura local. Los ejecutivos podrn nombrar inspectores para
el efecto de percibir la parte que corresponda al estado y para
vigilar la contabilidad, de cada Municipio. Los conflictos
hacendarios entre el /Municipio y los poderes de un estado los
resolver la Corte Suprema de Justicia de La Nacin en los
trminos que establezca la ley. Los municipios estarn investidos
de personalidad jurdica para todos los efectos legales. El
Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrn al

37

mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren

habitual o transitoriamente 31

Algunos autores han manifestado que existen ciertas deficiencias en este

artculo el cual vino a tomar en cuenta al Municipio a propuesta de Don
Venustiano Carranza y aceptada por el Constituyente de Quertaro, ya que al
tener el cimiento constitucional como lo menciona Teresita Rendn Huerta,
ste marca su permanencia en nuestro orden jurdico.

2.8 Reformas al artculo 115 Constitucional

Son variadas las reformas que el texto del artculo 115 presenta. Hacia 1933 se
estableci el principio de la no reeleccin relativa para los integrantes de los
ayuntamientos; se seal que sus integrantes no podran reelegirse para el
periodo inmediato. Es de destacar que en virtud de esta reforma se determin,
como tipologa de los cargos que le incumben al Municipio, los relativos al del
presidente municipal, regidores y sndicos.

En 1947, el Constituyente permanente otorg a la mujer el derecho a votar y

ser votada en las elecciones municipales, antes de que se le diera plena
participacin en los procesos nacionales, gracias a las reformas de 1953.
Una nueva adicin se present en 1976 al determinar que los estados y
municipios, en el mbito de sus correspondientes competencias, podrn

31

Los Derechos del Pueblos Mexicano, Mxico a travs de sus Constituciones. Tom VIII, pgs. 324, 330
y 346.

38

expedir las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas necesarias para

cumplir con los fines a que se refiere el artculo 27 constitucional en lo
concerniente a centros urbanos. En ese mismo ao tambin se incorpor la
regulacin relativa a las conurbaciones.

La siguiente modificacin se realiz en 1977, como resultado de la reforma

poltica que pretendi impulsar el movimiento democratizador en el pas. Se
incorpor el principio de representacin proporcional en la eleccin de los
ayuntamientos de los municipios cuya poblacin fuera de 300 mil o ms
habitantes.

Una de las reformas ms importantes que se han dado en materia municipal,

hasta la fecha, se present en 1983, es de destacar que:
1.- Se elevaron a rango constitucional los lineamientos sobre suspensin,
desaparicin de ayuntamientos o la suspensin o revocacin del mandato a
alguno de los miembros de de stos, cuando existan causas graves previstas
en la ley
2.- Se otorgaron facultades a los ayuntamientos para expedir, de acuerdo con
las bases de las legislaturas de los estados, los bandos de polica y buen
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general
3.- Se facult a los municipios de un mismo estado para que, previo acuerdo
de sus ayuntamientos y conforme a la ley, pudieran coordinarse y asociarse
para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos
39

4.- Se ratific la libertad municipal, ahora respecto de su administracin

financiera y se determinaron elementos mnimos de su rgimen hacendario
5.- Se determin la consecuencia municipal en materia de desarrollo urbano, y
6.- Se estableci el sistema de representacin proporcional para todos los
municipios sin consignar mnimos poblacionales.

El objeto de la reforma fue reforzar la libertad poltica del municipio, as como

su autonoma administrativa y econmica.

En 1987 se excluyeron del texto del artculo 115 constitucional elementos

relativos al gobierno de las entidades federativas en cuanto a la eleccin de
sus autoridades; a las relaciones laborales entre los gobiernos y sus
trabajadores, y los referentes a la celebracin de convenios entre Federacin y
estados en materia de operacin y ejecucin de obras, as como la prestacin
de servicios pblicos. Estos elementos se incluyeron en el artculo 116.

El 23 de diciembre de 1999, se pblica en el Diario Oficial de la Federacin el

decreto por el que se reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Los aspectos ms relevantes de la reforma son los siguientes:

1.- Se le reconoce al Municipio el carcter de mbito de gobierno y al
Ayuntamiento el de rgano de gobierno. Para tal efecto, se modifica la fraccin
I del Artculo 115, misma que sealaba: Cada Municipio ser administrado por
40

un Ayuntamiento; merced a la reforma se indica: Cada Municipio ser

Gobernado por un Ayuntamiento.

2.- A lo largo de la reforma, en aras de una adecuada tcnica legislativa, se

sustituye la palabra locales por estatales. De esta forma, se pretende
mantener coherencia con la terminologa derivada del rgimen federal
adoptado por el estado Mexicano.

3.- Se realiza una modificacin topogrfica al mudar la colocacin de los

prrafos cuarto y quinto del anterior artculo 115, mismos que intercambian su
lugar, agregndose al hoy quinto prrafo, la previsin de que el nmero de
integrantes de los Consejos Municipales deber estar determinado por ley, as
como sus requisitos de elegibilidad.

Actualmente, dentro de estas reformas la ms importante, es que el ejecutivo

acaba de enviar al Congreso de la Unin la iniciativa de ley para reformar el
mismo artculo 115 con el fin de ampliar los periodos de gobierno en los
ayuntamientos de tres a seis aos.

2.8 La Constitucin Poltica del Estado de Guanajuato

La Constitucin Local establece que los municipios sern gobernados por los
ayuntamientos, siendo stos su mxima autoridad, la cual estar integrada por un
Presidente Municipal y por el nmero de sndicos y regidores que determine la Ley

41

Orgnica, que en nuestro caso establece que el nmero total de miembros no sea
menor a ocho ni sobre pase los diecinueve.

En el artculo 109 de la Constitucin Local se manifiesta que en todos los

municipios, los ayuntamientos sern electos por votacin popular directa, de
acuerdo con las normas que establezca la Ley de la materia, de conformidad con
las siguientes bases:

I.- El Presidente Municipal y los sndicos de los ayuntamientos sern electos

conforme al Principio de Mayora Relativa; y,
II.- Los regidores sern electos por el Principio de Representacin Proporcional,
de acuerdo con lo que seale la Ley respectiva.

La Constitucin de Guanajuato tambin establece las condiciones que se

requieren para ocupar los cargos de Presidente Municipal, Sndico o Regidor
en su artculo 110 y a continuacin las mencionamos.

Para ser Presidente Municipal, Sndico o Regidor, se requiere:

I.- Ser ciudadano guanajuatense en ejercicio de sus derechos;
II.- Tener, por lo menos, veintin aos cumplidos al da de la eleccin; y,
III.- Tener cuando menos dos aos de residir en el Municipio en donde deba
desempear el cargo, al tiempo de la eleccin.

42

As como los impedimentos en el artculo 111:

No podrn ser presidentes municipales, sndicos o regidores:
I.- Los militares en servicio activo o ciudadanos con mando de fuerzas en el
Municipio donde deba efectuarse la eleccin, ni el Secretario y Tesorero del
Ayuntamiento a no ser que se separen de sus cargos cuando menos con noventa
das de anticipacin al de la eleccin;
II.- Los que sean ministros de cualquier culto religioso en los trminos que
establezcan las leyes respectivas; y,
III.- Los integrantes de los organismos electorales en los trminos que seale la
Ley de la materia.

En el artculo 112 se establece que los Consejos Municipales se compondrn por

el mismo nmero de miembros que la ley determine para la integracin de los
ayuntamientos; de igual forma establece que sern los mismos requisitos e
impedimentos que a los dems miembros del Ayuntamiento para ocupar este
cargo.

2.9 La Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato

Esta ley, segn su artculo primero, tiene por objeto regular el gobierno, la
estructura orgnica y el funcionamiento de los municipios, desarrollando las
disposiciones contenidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y en la particular del Estado.

43

En su artculo 26 la Ley Orgnica Municipal establece que los ayuntamientos

estarn integrados por un Presidente Municipal, un Sndico, con excepciones en
los municipios de Acmbaro, Celaya, Guanajuato, Irapuato, Len y Salamanca, en
los cuales habr no uno, sino dos y el nmero de regidores que en seguida se
expresan:

Los municipios de Acmbaro, Celaya, Guanajuato, Irapuato, Len y Salamanca,

contarn con doce regidores.

Los municipios de Allende, Cortazar, Dolores Hidalgo, Morolen, Pnjamo,

Salvatierra, San Felipe, San Francisco del Rincn, San Luis de la Paz, Silao,
Uriangato, Valle de Santiago y Yuriria, se integrarn con diez regidores.

Los municipios de Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Atarjea, Comonfort,

Coroneo, Cuermaro, Doctor Mora, Huanmaro, Jaral del Progreso, Jercuaro,
Manuel Doblado, Ocampo, Pueblo Nuevo, Pursima del Rincn, Romita, San
Diego de la Unin, San Jos Iturbide, Santa Catarina, Santa Cruz de Juventino
Rosas, Santiago Maravato, Tarandacuao, Villagrn, Tarimoro, Tierra Blanca,
Victoria y Xich, se integrarn con ocho regidores.

El artculo 27 menciona que para ser miembro de un Ayuntamiento, debern

reunirse los requisitos que seala el artculo 110 de la Constitucin Poltica para el
estado y la ley electoral respectiva que citamos con anterioridad.

El Ayuntamiento tendr su residencia oficial en la cabecera del municipio.

44

El Congreso del Estado, a peticin del Ayuntamiento, podr decretar el cambio de

residencia, cuando existan causas justificadas para ello; el traslado ser a otro
lugar comprendido dentro de la circunscripcin territorial del municipio. Esto lo
seala el artculo 28 de la misma ley.

As mismo, el artculo 29 menciona que el desempeo del cargo de Presidente

municipal, Sndico y Regidor y su remuneracin, se fijar en el presupuesto de
egresos del Municipio, atendiendo los principios de racionalidad, austeridad y
disciplina del gasto pblico municipal, as como a la situacin socioeconmica del
Municipio.

El desempeo del cargo se realizar con probidad, eficacia, eficiencia y honradez,

quedando impedidos quienes los ocupen, para aceptar otro empleo o cargo en la
administracin pblica municipal, estatal o federal, por el que perciban
remuneracin alguna, salvo que medie permiso especial del Congreso del Estado,
con excepcin de los docentes.

Por ltimo, cabe hacer mencin que la Ley Orgnica Municipal para el Estado de
Guanajuato ha tenido importantes reformas en los ltimos cinco aos.

Conclusin
Es indudable que la figura del Municipio a lo largo de la historia ha tenido una
evolucin importante, fijndose que surge como una Institucin Jurdica Social en
el Derecho Romano de manera formal, por lo que se establece como un
mecanismo de organizacin y funcionamiento primario, pudindose comparar con
45

la polis griega en sus inicios o la figura del calpulli en Mxico; guardando siempre
la justa dimensin de sus condiciones y contexto histrico social.

En ese orden de ideas, cabe hacer mencin que la configuracin de la institucin

formal del Municipio llega a Mxico con la conquista de los espaoles en 1519,
cuando Hernn Cortes funda el primero en la Nueva Espaa y a partir de ese
momento hasta nuestros das, varias etapas de nuestra historia han sido factor
fundamental de la transformacin en la reglamentacin y organizacin del
municipio en nuestro pas.

El marco jurdico que da vida al Municipio actualmente es la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos en el Artculo 115, donde se establecen las
bases de la estructura en la organizacin y funcionamiento del mismo, que
servirn de referencia para la delimitacin de sus atribuciones.

En ese sentido es preciso sealar que conforme las sociedades se desarrollan las
leyes deben actualizarse y adaptarse a una realidad existente, que exige
resultados enfocados en una administracin pblica mucho ms eficiente y
organizada, por lo que se deben generar modificaciones precisas que creen
estrategias en las cuales se contemple en el mbito municipal un Servicio Civil de
Carrera, para tener personal administrativo ms capacitado, ampliar el periodo de
encargo de los presidentes municipales de tres a cuatro aos o contemplar la
reeleccin. Tambin se buscara fomentar la madurez poltica en la continuidad de
los proyectos y lneas de gobierno, tarea que tendrn de manera conjunta los
46

legisladores y funcionarios pblicos de los diferentes rdenes de gobierno, con el

nimo de trabajar desde nuestros distintos cargos, para detonar el rompimiento de
esquemas caducos, y propiciar los cambios necesarios en una dinmica de
responsabilidad social y compromiso cvico.

47

BIBLIOGRAFA

1. Ochoa

Campos,

Moiss,

EL

MUNICIPIO

SU

EVOLUCIN

CONSTITUCIONAL, BANOBRAS, Mxico, 1987, Pg. 64.

2. Yoldi Larrainzar, Ricardo, ADMINITRACIN MUNICIPAL EN COLOMBIA,

Repblica de Colombia, Colombia 1995.

3. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma

de Mxico, DICCIONARIO JURDICO MEXICANO, Ed, Porra. Mxico,
1998, Pg. 2166.

4. Constitucin

Poltica

del

Estado

de

Guanajuato

www.

Congresogto.gob.mx/legislacin/constitucin.htm

5. Camacho

Salas

Mauricio,

EL

MUNICIPIO,

DEFINICIONES

CARACTERISTICAS, CEDEMUN, Mxico 1993.

6. Calcneo Arboleda Elvira, ANLISIS DEL MUNICIPIO, SEGOB, Mxico,

1983.

7. Porra Miguel ngel, LOS MUNICIPIOS EN MXICO, CIDE Mxico, 1999,

Pg. 41.

48

8. Teresita Rendn Huerta Barrera, DERECHO MUNICIPAL, Ed, Porra,

Mxico, 1998, pg 10.

9. Rodrguez Pedro y Ricardo de Asensi, CURSO DE DERECHO NATURAL,

Ed. Bouret, Pars, 1876, Pg. 495.

10. Legaz Luis, TEORA GENERAL DEL ESTADO, Ed. Nacional, Mxico
1965, Pg. 189.

11. Burgoa Ignacio, DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO, Ed. Porra,

Mxico 1986, Pg. 817.

12. Serra Rojas Andrs, DERECHO ADMINISTRATIVO, Ed. Porra, Mxico,

1981, Pg. 610.

13. Rodolfo Vega Hernndez y otros, MUNICIPIO, ASPECTOS POLTICOS,

JURDICOS Y ADMINISTRATIVOS, Ed. Fundap, Mxico, 2002, Pg. 71.

14. Moya Palencia Mario, TEMAS CONSTITUCIONALES, Mxico, UNAM,

1978. Pg.24.

15. Iturriaga y otros, HISTORIA DEL MUNICIPIO MEXICANO, CEDEMUN,

Mxico, 1993, Pg. 24.

49

16. Citado por el Dr. Emilio O. Rabasa Mishkin, HISTORIA DE LAS

CONSTITUCIONES

MEXICANAS,

UNAM

Instituto

de

Investigacin

Jurdica, Mxico, 2000, Pg.58.

17. Rabasa

Mishkin

Emilio,

HISTORIA

DE

LAS

CONSTITUCIONES

MEXICANAS, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, UNAM,

Mxico 2000., http://www.cedemun.gob.mx

18. Gmiz

Parral

Mximo

N.,

DERECHO

CONSTITUCIONAL

ADMINISTRATIVO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. Instituto de

Investigacin Jurdica de la UNAM, IV Edicin. Mxico 2000, Pg. 91.

19. CMARA DE DIPUTADOS DEL HONORABLE CONGRESO DE LA

UNIN.

20. CONSTITUCIN

POLTICA

DE

LOS

ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS, www.diputados.gob.mx

50