Poder de polica.

Qu es el Poder de Polica?
Las expresiones polica y poder de polica son de distinto origen.
La nocin de polica aparece en Francia a principios del siglo XV, se refiere a ella unas
ordenanzas reales que hablaban de prosperidad pblica, del bienestar colectivo.
Pero el concepto de Poder de Polica es relativamente reciente (1827), aparece en la
jurisprudencia de la CS de USA en un voto de Marshall quien se refiri al police power.
La mayora de la doctrina sostiene que el trmino polica se refiere a la labor
desarrollada por la Administracin en procura de la seguridad pblica, el
bienestar general, la paz, etc.
Por otro lado, se entiende que el poder de polica no es otra cosa que la atribucin
estatal de restringir el ejercicio de los derechos a travs de reglamentaciones que
cumplan con el principio de legalidad y de razonabilidad, y que son concebidas como
excepciones acotadas al uso de la libertad. Es decir, hace referencia a la potestad
legislativa.
La expresin de poder de polica fue incorporada en forma expresa en la CN en el art.
75 inc. 30 cuando ser refiere a los poderes de polica que conservan las autoridades
provinciales.
Sin embargo la frase fue utilizada con anterioridad por la CS y la doctrina.
La CS diferencio dos tipos de poder de polica: restringido y amplio o de bienestar.
El restringido: se refiere a la facultada de proveer lo conducente a la seguridad,
salubridad, y moralidad pblica. En principio es local. Sin embargo en ocasiones puede
ser federal cuando por razones de bien comn los Cdigos sustantivos deben proteger la
seguridad general, etc.
El PP amplo agrega a los fines enunciados en el criterio restringido el deber de
proteger los intereses econmicos de la comunidad. Tiene base en el art. 75 inc. 18.
Trajo muchos problemas ya que las reglamentaciones se convirtieron en verdaderas
regulaciones.
Nuestra CS ha evolucionado en su criterio pasando de un concepto restringido (fallo 7:
150 Empresa Plaza de Toros en donde la CS entendi correcta la ley dictada pro la
provincia que prohiba las corridas de toros) a un criterio amplio (fallo: 136:161
Ercolano en donde se declar vlida la ley que prohiba cobrar durante dos aos
contados desde su promulgacin, por la locacin de casas, piezas y dptos. Destinados a
habitacin, comercio o industria un precio mayor que el que se pagaba por los mismos
el 1 de enero de 1929. Dijo el tribunal que tal proteccin de los intereses econmicos se
justifica ante el requerimiento de la comunidad amenazada por el aprovechamiento
abusivo de una situacin excepcional.
Derechos absolutos/derechos relativos. Art. 14 de la CN.
En nuestra constitucin existen principios que se refieren expresamente al PP. Uno de
estos principios surge del art. 14 que enumera los derechos individuales, agregando que
stos se deben ejercer conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio.
De esta norma se derivan dos principios a) no hay derechos absolutos en su ejercicio,
b) slo la ley puede reglamentarlos.
El principio de que no hay derechos absolutos, es decir que los derechos son relativos en
su ejercicio, presupone que todos los derechos pueden sufrir limitaciones.
El principio que establece que los derechos son reglamentados por la ley se conoce
como del principio de legalidad el cual tiene su desarrollo general en el art. 19,

aplicacin especfica en materia penal (art. 18) y en materia tributaria (art. 4 y 17) y
garantas especiales en tanto se prohbe al PE dictar DNU sobre cuestiones penales y
tributarias.
Este principio no impide reglamentaciones de segundo y tercer grado por parte del PE
reglamentaciones de leyes- y del PJ al dictar sentencias en los casos concretos, pero
siempre limitados por la ley y la CN.
Resulta entonces que el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos
individuales, pero esta reglamentacin tiene lmites, ya que los principios, garantas y
derechos reconocidos por la CN no podrn ser alterados por las leyes que reglamentan
su ejercicio. La reglamentacin debe ser razonable y consiste en condicionar el ejercicio
de los mismos sin alterar su esencia ni modificar su naturaleza y en asegurar su ejercicio
para evitar que sea impedido o restringido arbitrariamente.
En definitiva la funcin de polica es una funcin legislativa que consiste en la
regulacin de los derechos individuales, reconocidos pro la CN con el objeto de
procurar la satisfaccin del inters general.
Cul es el fundamento para reglamentar el ejercicio de los derechos?
En situaciones ordinarias, se requiere 1) para armonizar la utilizacin de diferentes
derechos por distintas personas, 2) para que la prctica de un derecho por una persona
impida a otras hacerlo, 3) para establecer las condiciones de su ejercicio estableciendo
las obligaciones de terceros.
Imponen lmites al obrar humano para facilitar la convivencia social y el bienestar
general. Tambin para la seguridad, igualdad, moral pblica, etc.
Las situaciones de excepcin producidas pro emergencias econmicas y sociales han
habilitado un ejercicio ms intenso de la atribucin reglamentaria, principalmente sobre
los derechos de contenido econmico.
Corresponde a la Administracin la satisfaccin del inters general y debe preservar el
orden, la paz, la tranquilidad social, la seguridad de las personas, de la propiedad, la
moralidad, contra cualquier atentado que pueda ejercerse sobre estos bienes. ESTA
ACTIVIDAD SE DENOMINA POLICA ADMINISTRATIVA.
La CS ha efectuado un control de razonabilidad dbil de los medios elegidos por el PL
para resolver la crisis. Sin embargo la regla debiera ser a la inversa: a mayor restriccin
corresponde un control ms estricto.
Quin reglamenta los derechos?
En principio la ley reglamentaria a la que se refiere el art. 14 es la emanada del
Congreso Federal lo cual concuerda con el art. 75 inc. 12.
En segundo lugar e indirectamente el presidente a travs de la atribucin que le concede
el art. 99 inc. 2 puede reglamentar derechos.
En tercer trmino, el PJ cuando aplica la norma a los casos concretos y cuando
interpreta la CN da alcance, extensin y lmites al ejercicio de los derechos.
Por ltimo en el mbito de sus respectivas jurisdicciones y competencias, las provincias
y la ciudad de buenos aires tanbin reglamentan derechos.
Lmites a la reglamentacin.
No basta con el cumplimiento del principio de legalidad, es decir que la ley sea del
Congreso, para asegurar que la reglamentacin no los destruya.
Hay dos principios normativos que imponen lmites al poder reglamentador: 1) el
principio de privacidad del art. 19 que resguarda un ncleo de decisin personal
propio y ajeno a la intromisin del Estado. As la reglamentacin normativa ser

constitucional en los casos en que se ofenda la moral pblica, o el orden o bien se

dae a terceros 2) el principio de razonabilidad del art. 28 que impide alterar los
derechos en ejercicio de la funcin reglamentaria.
El art. 28 debe leerse en paralelo con la primera frase del art. 14 en tanto establece que
todos los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio.
El art. 14 funciona como un lmite al ejercicio del PP.
De ambas disposiciones se desprende que los derechos no son absolutos, sin embargo la
capacidad reglamentaria no es ilimitada, tiene bordes: las leyes no deben alterar los
principios los derechos y las garantas.
El problema es determinar que se entiende por alterar: podra afirmarse que una
alteracin conlleva una afectacin sustantiva, esencial, desnaturalizadora que inutiliza el
ncleo central del derecho.
Todos los poderes del Estado estn obligados por el principio de limitacin.
Control judicial de la reglamentacin de los derechos.
As como el ejercicio de los derechos no es absoluto, tampoco es ilimitada la
reglamentacin que de ellos efecte el poder estatal.
El Estado esta sujeto a un doble control de constitucionalidad: aquel que debe cumplir
con el debido proceso adjetivo y con el debido proceso sustantivo.
El debido proceso adjetivo exige que quien ha limitado un derecho sea el rgano
facultado para hacerlo conforme la CN y haya empleado el procedimiento establecido
en la CN (ambos requisitos conforman el principio de legalidad).
El debido proceso sustantivo requiere que el contenido de la limitacin sea razonable y
no altere los derechos y garantas reglamentados.
El PJ examina el cumplimiento de los recaudos.
Principio de razonabilidad. Art. 28 de la CN.
Los principios, garantas y derechos no podrn ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio.
La atribucin reglamentaria del Congreso Federal es lo que la doctrina y la
jurisprudencia ha denominado poder de polica, y el art. 28 funciona cmo un lmite al
ejercicio de este poder.
En principio el art. 28 fija los lmites a la competencia reglamentaria del Congreso
establecida en el art. 14 en tanto establece que los derechos sern ejercidos conforme a
las leyes que reglamentan su ejercicio.
De ambas disposiciones se sigue que los derechos no son absolutos ya que lo contrario
implicara un uso antisocial de las facultades constitucionales.
Una ley, reglamento o sentencia son razonables cuando estn motivados en hechos y
circunstancias que los impulsaron y fundados en el derecho vigente.
La CS ha elaborado pautas de razonabilidad para examinar la constitucionalidad en el
ejercicio del poder de polica.
Ha dicho que no tiene atribuciones para analizar la conveniencia, oportunidad o eficacia
de las normas pues es una atribucin propia de los derechos polticos.
Sin embargo, la CS ha analizado la proporcionalidad de los medios utilizados por la
norma en relacin con los fines perseguidos por la ley.
En el fallo Inchauspe c/ Junta Nacional de Carnes se muestra como se utiliz el control
de razonabilidad.
En el caso se discuta la constitucionalidad de una ley de creacin de la Junta Nacional
de Carnes que estableca una contribucin de hasta un uno y medio por ciento sobre el

precio de la venta del ganado y autorizaba y autorizaba a la Junta a fijar la contribucin

entre estos parmetros. La finalidad de la ley era proteger la industria de la carne.
El tribunal al considerar constitucional la norma cuestionada sostuvo que el anlisis de
la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cuestin de
saber si debieron elegirse sos u otros procedimientos son ajenos a la jurisdiccin de l
CS a la que slo cabe pronunciarse sobre la razonabilidad de los medios elegidos por el
Congreso, slo debe examinar si son o no proporcionales a los fines que el legislador se
propuso conseguir.
Con esta medida parece que la CS adopta la proporcionalidad como medida de la
razonabilidad, sin embargo en el mismo fallo la CS afirm que el actor no haba
demostrado que los medios adoptados no guardaran relacin con los fines que se
propusieron en defensa de la ganadera ni que fueran desproporcionados.
Es posible abrir el CR en dos pautas respecto a los fines y medios de las normas. Por un
lado cabe examinar si el medio resulta desproporcionado, es decir, si aunque obtiene el
fin perseguido lo excede. Por otro, si el medio guarda alguna relacin de causalidad con
el fin, aunque aqul no sea el nico con el que se lo pueda alcanzar.
En el primero la relacin debe ser adems proporcionada en la segunda basta con que
exista la relacin.
Antes de Inchaupase la CS haba utilizado el control de razonabilidad examinando la
proporcin del medio en s mismo. En el caso Ercolano se trataba del control de precios
de las locaciones urbanas ante la crisis habitacional. Para el tribunal el precio no era
arbitrario porque se corresponda con el valor locativo en tiempos de normalidad.
El control de razonabilidad en casos de emergencias sociales y econmicas y en materia
de derechos de propiedad y contractuales ha sido tenue.
As sucedi en el caso Cine Callao en el que el tribunal consider constitucional una
norma que exiga contratar a artistas de variedades para resolver el problema de
desocupacin de ese sector. La disidencia afirm la legitimidad del fin perseguido por la
norma pero sostuvo la existencia de medios alternativos que no afectaban los derechos
del actor.
En materia de derechos no econmicos la CS ha intensificado el control, aunque
empleando el criterio de relacin de causalidad y de proporcin entre medios y fines.
El control judicial en la emergencia econmica.
El concepto de emergencia econmica fue creado en los fallos que establecieron el
concepto amplio de poder de polica y de esta manera establecieron una distincin entre
las libertades civiles que podran limitarse fundamentalmente en caso de estado de sitio
y las libertades econmicas que podran verse restringidas cuando las circunstancias lo
indicaran.
El holding de Avico v. De la pesa estableci algunos lmites a la actividad regulatoria
estatal en caso de emergencia econmica, pero debido a una amplia interpretacin del
concepto emergencia los lmites rara vez se aplicaron y se implant una claudicacin
judicial en al proteccin de las libertades econmicas, porque una vez establecida la
existencia de una crisis se le otorga al Congreso y al Ejecutivo una libertad amplia para
regular la vida econmica.
El caso de los saladeristas 14/5/1887.
Las autorizaciones en virtud de las cuales ser forman los establecimientos de industria
no tienen el carcter de una ley que ligue al poder ni el carcter de un contrato que
obligue al estado, por lo que no se puede oponer las autorizaciones como un ttulo que
les da el derecho de mantener sus establecimientos o ser indemnizados.

No se trata de derechos irrevocables.

La ley es constitucional, en cuanto determina las condiciones bajo las cuales podrn
establecerse los saladeros y retira las autorizaciones, ya que el ejercicio de una industria
lcita est sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio.
Nadie puede hacer uso de la propiedad o sus derechos si daan a terceros.
Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pblica, los derechos
estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio.
Las autorizaciones estaban sujetos a que no se afectara la salud.
El caso Ercolano (28/04/1922)
Se impugna una ley que impide cobrar durante dos aos por la locacin de casas un
precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920.
Hay que analizar si la limitacin impuesta es compatible con el derecho de usar y
disponer de la propiedad.
Si tal restriccin importa una privacin de la propiedad sin sentencia y sin la
correspondiente indemnizacin.
Ningn derecho es absoluto.
Hay restricciones a la propiedad y a las actividades cuya legitimidad no puede ser
discutida, sino solo su extensin, tales son las que son el orden, salud y moralidad, y
tambin las que tienden a proteger los intereses econmicos.
En principio la determinacin del precio es facultad del propietario y no del Estado.
Sin embargo, en circunstancias especiales en que por la dedicacin de la propiedad
privada a objetos intenso inters pblico justifican la intervencin del estado sobre los
precios.
La proteccin de los intereses econmicos constituye para el estado una obligacin de
carcter primario.
Crisis en la habitacin trajo aparejado el encarecimiento de los precios.
El negocio de la locacin no es de inters pblico pero en las condiciones excepcionales
la locacin de la habitacin ha adquirido para el pblico un inters extraordinario.
Se objeta que la ley slo protege a un grupo, pero si para poder ejercer el PP fuera
menester que en cada caso estuviese comprometido el bienestar de todo los habitantes
no sera posible reglamentar jams la actividad individual y la propiedad.
La reglamentacin del precio no se propone favorecer a unos en perjuicio de otros.
Su finalidad es impedir que el uso legtimo de la propiedad se convierta en un abuso
perjudicial.
Se trata de una limitacin pasajera.
El poder judicial no debe analizar el acierto de los poderes pblicos en la eleccin del
mrito empleado para atacar esa situacin, ni las consecuencias de orden econmico.
Slo debe pronunciarse acerca del poder del congreso para establecer las restricciones
teniendo en cuenta la naturaleza de las causas y la extensin de la medida.
La reglamentacin ha ido demasiado lejos?
El congreso no puede ejercer un precio arbitrario, pero como no se acredito que el
precio fijado por el estado no fuese razonable dado el corto tiempo transcurrido cabe
presumir que es legtimo.
El caso Avico c de la Pesa (12/07/1934)
Se impungna una ley que prorroga por tres aos las obligaciones vencidas garantizadas
con hipoteca y los intereses que no podrn superar el 6% anual.
Se trata de una moratoria que consiste en la suspensin de los remedios legales contra
los deudores y se fija un mximo de inters cobrable.

Se incluy en su integridad un fallo de la CS de USA Home building Association. En

ste se establecen cinco criterios para determinar la emergencia econmica y sus
consecuencias:
a) la definicin de emergencia se circunscribe a la situacin de las hipotecas sobre las
viviendas, la emergencia tiene una definicin estricta.
b) la legislacin esta dirigida a un fin legtimo, no para la mera ventajas de individuos
particulares sino para la proteccin de un inters bsico de la sociedad.
c) en atencin a que los contratos eran vlidos, el alivio concedido y justificado por la
emergencia para no ser contrario a las disposiciones constitucionales debe ser apropiado
para esa emergencia concreta y slo puede ser concedido en condiciones razonables.
d) las condiciones sobre las que se concede el perodo de gracia no deben ser
irrazonables, se deben tener en cuenta los intereses de ambas partes.
e) la legislacin debe ser limitada en el tiempo, limitada por al exigencia que la caus.
Establece la definicin y lmites de la emergencia.
Se dict una ley que fijaba una moratoria que en lo referente al plazo- modificaba las
clusulas del contrato de prstamo hipotecario.
La gravedad y extensin de la crisis econmica justifican ampliamente la ley
impugnada, sus disposiciones buscan salvar un fin legtimo inters pblico- y que los
medios empleados la moratoria para el pago del capital pro tres aos y de los intereses
por seis meses vencidos as como el mximo del 6% de la tasa de inters- son justos y
razonables.
Si bien los derechos que el contrato acuerdan constituyen propiedad y estn protegidos
por el art. 17 de la CN lo cierto es que no se reconocen derechos absolutos sino que
todos ellos estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio con la nico limitacin
al congreso de que no los altere.
No es inconstitucional porque no constituyen medidas arbitrarias que afecten
injustificada y permanentemente los derechos del acreedor.
Caso Cine Callao.
En este fallo aparece la doctrina de la razonabilidad. La proporcionalidad entre el fin
deseado por la norma y el medio elegido es imaginado como una forma de limitar el
exceso en la reglamentacin de los derechos constitucionales.
Por medio de una ley se estableci la obligacin de incluir espectculos vivos en los
cines.
El anlisis de mrito o eficacia de los medios utilizados para alcanzar los fines, la
cuestin de saber si debieron utilizarse esos u otros medios son ajenos a la competencia
de la Corte, la que slo puede pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios.
Slo debe analizar si son o no proporcionales a los fines.
Se les impone a los empresarios una carga que no suprime ni altera el derecho de ejercer
su comercio.
El objetivo de la ley era asegurar trabajo a un sector de la sociedad.
El procurador dijo que se estableci para un grupo un privilegio cuya repercusin
econmica incide sobre otra.
Lo que se cuestiona es el medio elegido.
CS: El objeto de la ley no es para un grupo sino que reviste carcter pblico.
No se transgreden los principios que rigen el ejercicio del PP.
No se altera el derecho de los empresarios.

Disidencia: la autoridad tena atribuciones indiscutibles para solucionar el problema, sea

creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el procedimiento
del subsidio.