Captulo 1

Las perspectivas tericas en el anlisis de polticas pblicas

LAS DIFERENTES CORRIENTES EN EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
En lneas generales distinguiremos tres grandes corrientes del anlisis de polticas pblicas
que persiguen finalidades diferentes sin ser por ello mutuamente excluyentes. La primera
corriente de pensamiento relaciona el anlisis de polticas pblicas y la Teora del Estado; la
segunda se centra en el funcionamiento de la accin de los poderes pblicos; la tercera, por su
parte, se centra en la evaluacin de los resultados y efectos de las polticas pblicas.
EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y LAS TEORIAS DEL ESTADO (1 Corriente)
Esta corriente, dominada y reivindicada por la Ciencia Poltica pretende asociar el anlisis de
las polticas pblicas a la filosofa poltica y a los grandes temas de la Teora del Estado.
As, Mny y Thoenig (1989) definen su enfoque como una contribucin a las cuestiones
relativas al surgimiento y naturaleza del Estado o a la esencia de lo poltico.
Por su parte, Jobert y Muller sitan su obra L' Etat en Action en la lnea de llenar el vaco
hoy existente entre las investigaciones sobre polticas y las reflexiones ms generales sobre el
Estado en la sociedad contempornea
Mny y Thoenig (1989:67) clasifican segn tres modelos tericos:
El primer modelo perspectiva pluralista y concibe al Estado como una especie de ventanilla
en la que se atenderan toda suerte de demanda sociales. Las polticas pblicas seran
respuestas a las demandas sociales (en la lnea de la escuela del public choice, y de la teora
de la racionalidad limitada).
El segundo modelo gira en torno a la idea del Estado como instrumento al servicio de una
clase social (enfoque neomarxista), o de grupos especficos (enfoque neomanagerial). Desde
esta perspectiva, el anlisis de la accin de los poderes pblicos permitira evidenciar la poca
autonoma del Estado respecto a los intereses capitalistas y/o frente a los actores de
organizaciones no pblicas. La versin neomanagerial de este segundo modelo parte de una
interpretacin similar pero remplaza el concepto de clases dominantes por el de lites.
El tercer modelo pone el acento en la distribucin de parcelas de poder entre los actores y en
las interacciones entre los mismos, analizando la representacin y la organizacin de los
diferentes intereses sectoriales o de las distintas categoras de actores (enfoque neocorporativista), o analizando las organizaciones y reglas institucionales que enmarcan tales
interacciones (enfoque neoinstitucionalista). Segn el enfoque neocorporativista, los servidores
pblicos estn en gran medida capturados por los grupos de inters (clientes) con los que
mantienen, en el ejercicio del poder pblico, relaciones privilegiadas y exclusivas.
El enfoque que defendemos, si bien conecta con el inters por interpretar el papel del Estado
en la sociedad, busca entroncar con la segunda y tercera corrientes, toda vez que las mismas,
ms que interpretar, buscan explicar y evaluar.
LA EXPLICACIN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA ACCIN PBLICA (2 Corriente)
Desde una segunda perspectiva, se busca explicar el funcionamiento de la accin pblica
como un medio para comprender la operatividad de la lgica de la accin pblica.
En este marco, el anlisis de polticas pblicas permite la comprensin del funcionamiento del
Estado y de manera ms amplia, de los mbitos de convivencia colectiva.

As, las bases de esta corriente se remontan a 1951 con la publicacin de The policy
sciences in the United States de Lemer y Lasswell. Sin embargo, esta ciencia cercana a los
problemas reales se dividi muy pronto en dos grandes escuelas:
Una primera busc desarrollar un conocimiento ms amplio de los procesos de formulacin y
ejecucin de las polticas pblicas (anlisis de la poltica)
Una segunda se dedic a desarrollar un sistema cognitivo utilizable para y en los procesos de
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas (anlisis para la poltica).
Es importante, sin embargo, sealar que los anlisis de una alimentan a la otra y viceversa.
As, Mny y Thoenig (1989:65) plantean la diferencia entre el cientfico, interesado en el
progreso del conocimiento, y el profesional, cuyo objetivo es la aplicacin de los avances
cientficos.
Esta perspectiva de anlisis de las polticas pblicas, basa su corpus terico en diversas
perspectivas cientficas: la ciencia administrativa, las ciencias de la complejidad
(especialmente del anlisis de sistemas), la sociologa de la decisin (pblica) y, de manera
ms general, la sociologa de la accin colectiva, las ciencias econmicas y las ciencias de la
informacin.
Cuatro grandes figuras marcan esta escuela
La primera es el politlogo americano Lasswell (1951), de tendencia profundamente
managerial. Buscaba establecer un dilogo entre los investigadores en ciencias sociales, los
grupos econmicos y los decisores pblicos a fin de mejorar la eficacia de la accin pblica.
En segundo lugar destacaramos a Simon (1957), cuyos trabajos sobre los procesos de
decisin humana han orientado este mbito de estudio hacia el anlisis de los procesos de
decisin pblica (vase el concepto de la racionalidad limitada).
En tercer lugar, Lindblom (1959) marc tambin el desarrollo del anlisis de polticas pblicas
al concentrarlo en el estudio de los mrgenes de maniobra de los decisores pblicos (vase el
concepto de cambios incrementales.
Finalmente, los trabajos de Baston (1965), fueron pioneros en la aplicacin de la teora de
sistemas al mundo poltico, facilitando as el desarrollo de los principales conceptos del
anlisis de polticas pblicas actual.
Estos diferentes autores, pertenecientes a escuelas de pensamiento en ocasiones
radicalmente opuestas, marcaron el surgimiento de esta perspectiva, que considera al Estado
ya no como un actor nico, sino como un sistema poltico-administrativo complejo y
frecuentemente heterogneo, cuyo funcionamiento es necesario comprender a fin de poder, en
su caso, hacer predicciones o recomendaciones.
Tambin en esta corriente los autores presentan matices o muestran pticas diversas:
Algunos autores centran sus anlisis en los procesos de toma de decisiones y en las
estrategias de los actores. Esta corriente se interesa en anlisis de los sistemas-actores.
Otros trabajos se centran en las herramientas e instrumentos de intervencin pblica. En este
marco, los enfoques econmicos y, fundamentalmente, las investigaciones en economa
poltica, son predominantes. Tales trabajos analizan las formas de accin pblica en funcin de
su eficacia, ya sea desde un punto de vista macroeconmico (en la lnea de Pareto, Keynes y
Musgrave), o desde un punto de vista microeconmico (principalmente el enfoque de cliente de
los servicios pblicos, elemento fundamental del llamado New Public Management o Nueva
Gestin Pblica).
Un tercer grupo de trabajos se interesa en las estructuras, procedimientos y formas
institucionales de la administracin pblica. Este enfoque constituye la parte esencial de las
ciencias administrativas y del Derecho Administrativo al centrarse en la descripcin de las

formas de funcionamiento de las instituciones administrativas, estudiando, de manera ms

amplia, lo que Quermonne denomina las polticas institucionales.
Finalmente, desde hace varios aos se viene desarrollando una ptica especfica a las polticas
pblicas, que se conoce como enfoque cognitivo, que se esfuerza en entender a las polticas
pblicas como la expresin de marcos cognitivos y normativos que constituyen sistemas de
interpretacin de la realidad en el seno de las cuales los distintos actores pblicos y privados
pueden situar sus acciones (Muller, Surel 1998). El rasgo distintivo de esta corriente de
pensamiento es que pone el acento en los principios generales, la argumentacin y los valores
que definen una visin del mundo que acaba reflejndose y/o produciendo la poltica pblica.
Para resumir, podemos decir que lo que caracteriza esta segunda perspectiva es la voluntad de
comprender la complejidad de los procesos de decisin pblica al descomponerlos en las
diferentes variables del objeto de anlisis (Por ejemplo, la racionalidad de los actores, los
procesos de toma de decisin en el interior de las organizaciones, etc.).
El enfoque que presentamos, pretende contener tanto objetivos cientficos como operacionales.
Tal como seala Friedberg (1993:22), el analista presenta dos facetas interdependientes: por
una parte producir un conocimiento concreto de la realidad humana que deriva del contexto de
la accin analizada y, por otra parte, ayudar a los implicados a situarse en relacin con ese
conocimiento, y por tanto a sacar consecuencias de todo ello, integrndolo en sus prcticas, y
modificndolas si fuera necesario.
LA EVALUACIN DE LOS EFECTOS DE LA ACCIN PBLICA (3 Corriente).
Una tercera corriente de pensamiento intenta explicar los resultados de la accin pblica y sus
efectos en la sociedad basndose en los objetivos que persigue y/o en sus efectos indirectos o
no previstos.
En el mbito de la evaluacin, pueden distinguirse dos preocupaciones fundamentales:
La primera es la concerniente al desarrollo de una metodologa y de una caja de
herramientas propia para la labor de evaluacin. En tal sentido, muchos trabajos se
concentran en la creacin de mtodos de evaluacin aplicables a las actividades del sector
pblico. El fundamento de dichos estudios es el tratamiento estadstico de datos cuantitativos,
el anlisis multivariable (Maystre et al., 1994: mtodo ELECTRE), la comparacin (qua si)
experimental, el anlisis coste-beneficio, etc.
La segunda preocupacin se centra en el proceso de evaluacin y en su ejecucin en trminos
de mejora de la gestin pblica y de influencia sobre el proceso de toma de decisiones.
En Suiza, la evaluacin de polticas pblicas se ha convertido en una verdadera profesin: hay
cientficos trabajando en ello en las universidades, en los gabinetes privados de consultora e,
incluso, en las propias administraciones, tras la creacin del servicios de evaluacin tanto en el
Parlamento (Organe Parlamentaire de Controle de I'Administration) como en el Gobierno
En Francia, se ha ido conformando un movimiento similar de profesionalizacin; su aparicin
obedece a la organizacin de dispositivos de evaluacin tanto a nivel nacional como regional,
as como al desarrollo de polticas europeas que imponen fases de evaluacin en, por ejemplo,
el ejercicio de los citados fondos estructurales europeos. El modelo francs se caracteriza,
pues, por la frgil implicacin de las instituciones pblicas, que adems, utilizan poco los
resultados de los mencionados trabajos para modificar sus polticas.
En Espaa, cabe resear la ya mencionada creacin de la Agencia Estatal, la progresiva
consolidacin de la Sociedad Espaola de Evaluacin y el surgimiento y afianzamiento de
cursos de pos grado en Madrid, Sevilla y Barcelona. Asimismo se han ido publicando trabajos
significativos que recogen evaluaciones en campos emergentes.

Esta ptica evaluativa es generalmente coincidente o concurrente con una ptica ms

explicativa, an cuando desde el punto de vista conceptual puedan disociarse.
EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS COMO "CIENCIA DE LA ACCIN
Ms que situarse en una de las corrientes que acabamos de describir, el modelo analtico que
presentamos trata de recoger partes significativas de cada una de ellas. El objetivo es contribuir al establecimiento de un diagnstico, poniendo en evidencia los factores que puedan llegar
a explicar el buen o mal funcionamiento de las polticas pblicas desde la perspectiva de
la capacidad de produccin de los poderes pblicos y de sus administraciones, y por tanto
valorando la eficacia de sus polticas y productos.
Tratamos por tanto de explicar los productos o servicios de la administracin pblica,
tradicionalmente conocidos como outputs, y la explicacin de los efectos (impactos y
outcomes) que tales servicios provocan en los grupos sociales que estn implicados en un
problema colectivo especfico.
Nos situamos por tanto en el marco de las llamadas ciencias de la accin, al tratar de
comprender la lgica de las acciones pblicas a travs de la reconstruccin de las hiptesis
(a veces implcitas) en las que se han basado las instituciones pblicas para resolver los
problemas colectivos. En nuestro modelo, las estrategias, las ideas, los intereses y las formas
de operar de los actores dependen, esencialmente, de factores derivados de los recursos de
que disponen y de su posicin institucional. Lo cual obliga a un trabajo emprico de
observacin, que quiere situarse ms all del hecho de que existan unas fuerzas sistmicas
que puedan acabar explicndolo todo.
Finalmente, queremos subrayar la importancia de los trabajos comparativos en polticas
pblicas, ya que creemos que de esta manera avanzamos en la definicin de un marco analtico comn aplicable a diferentes pases y regmenes institucionales, lo que constituye de
hecho uno de los objetivos de este trabajo.
La perspectiva adoptada se caracteriza principalmente por el hecho de que:
1. aborda una poltica pblica desde el ngulo especfico de su lgica de accin; siendo
el punto de partida la arena en la que los actores poltico a le administrativos y sociales
interactan en un mbito determinado.
2. integra la influencia de las instituciones en el comportamiento de los actores
mencionados y en los resultados sustanciales de la accin pblica, (cuando la primera
generacin de anlisis de polticas pblicas ms bien desde las variables
institucionales).
3. dedica una atencin particular a los recursos que los diversos actores movilizan para
hacer valer sus intereses (lo que permite una mejor combinacin del anlisis de
polticas pblicas y las aportaciones de la gestin pblica).
Por ltimo, a pesar de las influencias tericas mencionadas, creemos que podemos distinguir
nuestra aproximacin de otras corrientes contemporneas de investigacin, as:
1. El neoweberianismo, que supone que los actores burocrticos, aprovechndose de la
rigidez o, al menos, de la inercia de ciertas estructuras y evidencia la reglas
administrativas, tratan de obtener sobre todo rentas de situacin en detrimento del
contenido de las polticas pblicas cuya responsabilidad les corresponde.
2. El neomarxismo, que si bien de manera justificada entiende que el Estado trata de
garantizarse adems de su legitimidad democrtica originaria una legitimidad

secundaria a travs de polticas pblicas que cuenten con el beneplcito de actores

relevantes, tiende a reducir el rol de estos ltimos a un acto de dominacin de clase
social; siendo el Estado y sus polticas poco ms que instrumentos de poder y de
represin controlados por esa minora de actores dominantes, cuando ms bien se
constata la existencia de mrgenes de maniobra significativos en la toma de decisiones
por parte de los poderes pblicos.
3. Las teoras de la eleccin racional postulan que las polticas pblicas constituyen para
los partidos polticos y los burcratas, una mera moneda de cambio en el juego
electorales y/o la adquisicin de ventajas personales (materiales e inmateriales).
4. El neocorporativismo, sugiere que el aparato poltico administrativo ha sido
capturado por parte de grupos sectoriales organizados cuyo comportamiento se
pretende modificar a travs de las polticas pblicas (target groups) y que, en
consecuencia, el Estado es incapaz de elaborar e implementar intervenciones de
carcter redistributivo que puedan beneficiar a los grupos sociales no organizados.
5. El pluralismo: Estado ventanilla.
6. El sistemismo puro.
7. La ptica comparativa en trminos de sistemas polticos (comparative politics), que se
apoya en comparaciones estadsticas sin analizar verdaderamente el proceso.
8. La perspectiva crtica, que rechaza toda ptica positivista y racionalista, se concentra
en la identificacin de las dimensiones de poder y dominacin implcita en las acciones
pblicas concretas.
El modelo de anlisis que se presenta trata de mantenerse lo ms abierto posible con respecto
a las teoras especficas a fin de poder dar cabida, en el marco de las hiptesis de trabajo, a la
verificacin emprica de un amplio abanico de postulados tericos desarrollados en el seno de
corrientes tan divergentes como las ya reseadas, siempre a partir de que los investigadores
sean capaces de operacionalizar sus conceptos y puedan comprobarlos empricamente.