Captulo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin
El tema de las relaciones del derecho administrativo con otras ramas jurdicas o no jurdicas del conocimiento puede
parecer acumulacin enciclopdica de informacin asistemtica, pero su objeto es encuadrar y ubicar a esta rama del
conocimiento en comparacin a otras con las cuales existen problemas concretos de importancia prctica, no siempre
perceptibles a priori.
Cabe mencionar al derecho civil, por su contraste; al derecho constitucional, por la ntima dependencia del derecho
administrativo a los preceptos constitucionales;
al derecho de los recursos naturales porque el derecho a un medio
ambiente sano forma hoy parte de los derechos individuales (art. 41 de la Constitucin nacional); a distintas ramas no
jurdicas del conocimiento, porque el abogado necesita el aporte de otras ciencias para percibir adecuadamente el
objeto material sobre el cual recae el anlisis jurdico, sin cuya percepcin todo lo que construya carecer de sustento
fctico suficiente y adecuado.
2. Relaciones con el derecho privado
Las relaciones del derecho administrativo con el derecho privado en general y con el derecho civil en particular, son de
tres tipos: Existen ciertos principios generales de la ciencia del derecho, conceptos de lgica jurdica, etc., que estn
en el derecho privado y tambin en el derecho Administrativo; no se trata de que el segundo los haya tomado del
primero, sino de que ste fue uno de los primeros en utilizarlos. As, la responsabilidad, el principio de buena fe y la
doctrina de los actos propios, el abuso del derecho, la interdiccin de la mala praxis, el principio de la seguridad
jurdica y de la confianza debida, la lesin, etc.1
VIII-2 PARTE GENERAL
Hay disposiciones de derecho administrativo que estn en el Cdigo Civil (bienes del dominio pblico, expropiacin,
arrendamiento de bienes pblicos; la reglamentacin del uso y goce de los bienes del dominio pblico, las limitaciones
impuestas a la propiedad en el inters pblico, etc.); no son de derecho civil y a lo sumo podra decirse que se
encuentran desubicadas. Tambin hay normas de derecho administrativo en otra legislacin comn, p. ej. en la
legislacin comercial,2 etc. En cuanto a las reglas propiamente de derecho privado, su aplicacin en el campo del
derecho administrativo era muy frecuente en los orgenes de ste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida
que adquiri ms autonoma.3Por lo general cuando el derecho administrativo toma principios del derecho comn no
los mantiene con sus caracteres iniciales y por ello aparecen, sea deformados (responsabilidad indirecta del Estado,
derechos reales), sea publicizados (obligaciones, extincin de las obligaciones, actos jurdicos de la administracin,
contratos administrativos, etc.), de forma tal que ya no es posible identificarlos positivamente como principios del
derecho civil. La afirmacin frecuente de que el derecho civil se aplica en subsidio del Derecho administrativo4 no es
del todo exacta hoy en da, pues generalmente la aplicacin de las normas del derecho civil no se realiza en derecho
administrativo respetando su pureza original; por el contrario, se las integra con los principios
y normas del derecho administrativo, conformndose y remodelndose en consecuencia a ste. El abogado no
especializado que en un caso concreto quiera recurrir supletoriamente al Cdigo Civil, deber proceder en
consecuencia con sumo cuidado, pues la doctrina, la jurisprudencia o incluso la propia prctica administrativa pueden
haberle dado un sesgo distinto a la cuestin
precisamente en ese caso concreto, no efectuando una aplicacin lisa y llana del Cdigo Civil.5
3. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administracin pblica
Ello se advierte muy bien cuando se considera la evolucin que ha sufrido la aplicacin del derecho civil como tal a la
administracin pblica
VIII-3. Tradicional-mente, en efecto, han existido grandes campos de actividad de la administracin que segn la
doctrina clsica estuvieron sometidos exclusivamente al derecho civil, sin injerencia alguna del derecho administrativo,
creando as una supuesta dicotoma entre ambos campos de actividad. Es as como la doctrina tradicional y los que la
siguen a veces hoy en da, enunciaron clasificaciones fundadas en alegadas diferencias de derecho positivo, p. ej. las
siguientes.
Que existe una doble personalidad del Estado: el Estado como persona de derecho pblico (o como poder pblico, o
soberano, etc.) y el Estado como persona de derecho privado; que existen dos tipos de actos de la administracin: los
actos administrativos y los actos de derecho privado de la administracin.1 Estas dos concepciones estn hoy en da
prcticamente abandonadas, pero existen todava algunos restos de la orientacin clsica.
Tenemos as tambin la supuesta distincin entre dos tipos de contratos que celebra la administracin: contratos
administrativos y civiles; la distincin entre dos tipos de dominio o propiedad que tendra el Estado: pblico y privado.
Por nuestra parte sealaremos en su momento la relatividad de estas dos ltimas distinciones, pero puede ya
advertirse la similitud que presentan con las anteriores clasificaciones. Si se habla de una personalidad de derecho
privado y de actos de derecho privado de la administracin, es coherente distinguir luego los contratos de derecho
privado de la administracin y su dominio privado. Si, en cambio, se niega una supuesta doble personalidad y se
aclara que los actos de la administracin nunca son de derecho privado, mal puede luego sostenerse que exista un
contrato o un dominio estatal que sea estrictamente privado. Puede recordarse aqu que la personalidad jurdica del
Estado es siempre una sola y que sta es predominantemente de derecho pblico, por lo que se debe calificarla
necesariamente como tal;2 que los actos que emanan de los rganos administrativos estn casi siempre regidos en
cuanto a su competencia, voluntad y forma por el derecho administrativo; que slo excepcionalmente pueden estar en
parte regidos, en su objeto y nada ms, por el derecho privado. Esa predominancia neta del derecho pblico obliga a
calificarlos siempre como actos de derecho pblico, esto es, actos administrativos.3 A su vez, por lo que se refiere a

los supuestos contratos civiles de la administracin, es obvio que tambin todo lo referente a la competencia de los
rganos 3que los celebran, al procedimiento de celebracin, a las formas de concertacin ,etc., se rige por el derecho
pblico; a nadie se le ocurrira fundamentar la competencia de un rgano estatal para celebrar ese contrato, en la
regla de la capacidad del Cdigo Civil; ni afirmar que aunque la ley exija la licitacin pblica, pueda prescindirse de
ella porque no figure en el Cdigo Civil, ni que si de acuerdo con el derecho administrativo es suficiente ttulo traslativo
del dominio de una tierra fiscal a manos privadas un decreto del Poder Ejecutivo, sea necesario de todos modos
escritura pblica,4 etc. La conclusin es la misma que respecto a los supuestos actos civiles de la administracin: slo
podrn regirse por el derecho civil en lo que se refiere al objeto del acto, pero ello no quita que lo dominante siga
siendo el derecho pblico, con lo cual no puede calificarse al contrato en su totalidad como un acto o contrato del
derecho civil. Y por lo dems, incluso la aplicacin del derecho civil en el objeto mismo del acto es sumamente limitada
y poco frecuente. Por ltimo, la distincin entre dominio pblico y dominio privado del Estado tiene algn basamento
normativo en el Cdigo Civil,5 pero se le ha dado en la actualidad una interpretacin muy amplia al concepto de
dominio pblico. Abarca pues todos los bienes estatales inmuebles, muebles u objetos incorporales, sea que estn
afectados al uso directo o indirecto de la comunidad (p. ej., a travs de los servicios pblicos). Son excepcin los
casos en que se puede sealar un bien del dominio privado del Estado. 4. La transformacin del derecho
administrativo Esa evolucin hacia el derecho pblico es positiva o negativa? Sera negativa si el derecho
administrativo, al avanzar sobre campos antiguamente sometidos al derecho civil, lo hiciera con una aplicacin rgida
de sus principios clsicos; pero ello no ocurre exactamente as, sino que la tendencia contempornea representa una
suerte de transaccin entre el derecho administrativo y el derecho privado.
En efecto, en la distincin de estos dos derechos a fines del siglo pasado, se consideraba tpico del derecho
administrativo la supremaca que se otorgaba a la administracin, una serie de privilegios y prerrogativas especiales
que se le reconocan incluso sin que una ley lo dispusiera expresamente, cuando actuaba en el campo del derecho
administrativo.1 Por el contrario, cuando actuaba en el campo del derecho privado, la administracin estaba en una
relacin de
coordinacin, es decir, de igualdad con los individuos: no tena privilegios ni prerrogativas.
Se deca as entonces, en los viejos libros, que cuando la administracin actuaba como poder pblico no era
responsable por los daos que causara; no necesitaba de un fundamento legal expreso para poder imponer una
sancin a los particulares; no estaba sujeta a control judicial; no estaba plenamente ligada por los contratos que
celebraba; poda ejecutar por s misma y por la coaccin sus propios actos, etc. Nada de ello ocurra, en cambio,
cuando actuaba como persona jurdica privada. Modernamente los extremos se unen: la administracin acta
siempre como persona de derecho pblico, pero sin contar con las supremacas y privilegios que antiguamente se le
reconocan sin hesitacin; el Estado es responsable si comete un dao, aun actuando como persona de derecho
pblico que es;2 necesita de un fundamento legal expreso para imponer sanciones; est sujeto en todos los casos al
control judicial; est tambin obligado por los contratos que celebra, etc. Por ello, si bien el derecho administrativo
gana en extensin, gana tambin cualitativamente al transformarse en un derecho ms justo y razonable, menos
arbitrario y autoritario;3 de ese modo la distancia con el derecho privado, en cierto modo, se ha acortado. Sin
embargo, es de advertir que estos nuevos rasgos del derecho administrativo contemporneo no se hallan todava
suficientemente asentados, ni tampoco compartidos por todos los autores, por lo cual se encuentran todava en
doctrina y jurisprudencia algunas aplicaciones indebidamente autoritarias de principios superados: toca a los juristas
de hoy y del maana estar atentos a fin de corregir en cada caso las desviaciones aun existentes.
5. Relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional
De todas las ramas del derecho pblico, ninguna est ms estrechamente ligada al derecho administrativo que el
derecho constitucional; cada cap. de derecho administrativo, se ha dicho, est encabezado por una introduccin de
derecho constitucional. Ningn derecho est ms subordinado y conformado a las directivas polticas del Estado que
el derecho administrativo y por ello, el derecho administrativo tiene el carcter o la fisonoma del derecho
constitucional de cada Estado.1 Pero es ms, en la actualidad se ha desarrollado un importante derecho
supranacional y supraconstitucional de los derechos humanos frente al Estado, que constituye la slida base en que
debe construirse el derecho administativo. Hay tambin normas internacionales encaminadas a prevenir y castigar la
corrupcin que igualmente constituyen lineamientos bsicos de esta disciplina. Constitucin y administracin se
influyen recprocamente; pero mientras que la influencia de la primera sobre la segunda es de sistema, la de la
administracin sobre ella es de eficacia.2 La Constitucin es una estructura, es el ordenamiento fundamental del
Estado; la administracin es un rgano3 jurdico de ese Estado. La funcin administrativa es una actividad que se
realiza dentro del marco y las directivas bsicas fijadas por aquella estructura. En la Constitucin predomina lo
esttico, en la funcin administrativa lo dinmico; en la primera hay estructuracin y establecimiento de lmites, en La
segunda hay expresin de actividad concreta y choque contra los lmites prefijados. Al igual que en el caso del
derecho civil, hay que distinguir tres tipos de relaciones entre ambas disciplinas: a) Hay principios generales de
derecho que si bien se hallan ms fuertemente
protegidos por encontrarse en la Constitucin, no son exclusivos del derecho constitucional (los derechos humanos
bsicos, tanto los de la Constitucin como los de los tratados internacionales; la tutela del medio ambiente). Son parte
de los principios mnimos del orden jurdico universal.
b) Hay disposiciones de derecho administrativo que estn contenidas en la Constitucin (las referentes a la
expropiacin, a la imposicin, la prohibicin de que la administracin ejerza funciones jurisdiccionales, el rgimen
carcelario,
la libertad de navegacin de los ros interiores, etc.).c) En cuanto a las que se consideran tpicamente de derecho
constitucional (creacin y organizacin de los tres poderes y otras autoridades independientes, 4 sus facultades;

derechos individuales), su aplicacin en derecho administrativo es necesaria, ineludible y ste aparece como una
prolongacin de aqul; no puede prescindir de esas normas y se consustancia con ellas. No es que el Estado tenga
una Constitucin, sino que est en una Constitucin. Pero ms aun, est tambin, fundamentalmente, en un orden
jurdico supranacional e internacional.5

6. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales1 El conjunto de los recursos naturales del
Estado, bsicamente aguas, tierras, aire y minas, tienen su mbito de regulacin disperso y asistemtico,
encontrndose parte de l dentro del derecho constitucional y administrativo, interno e internacional, parte dentro de
otras ramas del derecho e incluso parte dentro de diversas ramas no jurdicas. Existe, por de pronto, una insuperable
ambivalencia entre el concepto de recursos naturales, que encontramos bajo el dominio pero no la jurisdiccin
provincial en el art. 124 de la Constitucin (Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio) y el de medio ambiente, que el art. 41 consagra como un derecho del individuo a
un
medio ambiente sano. Dice el art. 41 que Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar
prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de
este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de
la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales. Corresponde a la Nacin dictar las normas que
contengan los presupuestos mnimos de proteccin,2 y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aqullas alteren las jurisdicciones locales. Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos y de los radiactivos. Hay recursos naturales (caza, pesca, etc.) que deben ser utilizados
racionalmente y en los que no necesariamente existe conflicto con el requisito de un medio ambiente sano; casos de
preservacin del medio ambiente (contaminacin lumnica o sonora, etc.) que carecen de relacin con la utilizacin de
los recursos naturales. Ciertos tipos de explotacin minera, efectos secundarios de la explotacin petrolera, etc.,
afectan el derecho a preservar un medio ambiente sano y requieren medidas resarcitorias o reparatorias.
6.1. Tierras
Lo atinente a las tierras pblicas y su utilizacin por el Estado en forma directa o indirecta, es en parte estudiado por el
derecho administrativo y en parte por el derecho agrario. El derecho administrativo estudia:
a) los parques nacionales,3 reservas nacionales y monumentos naturales 4 tienen un rgimen propio especfico
de derecho pblico; deben tambin analizarse en todo lo que hace al derecho a un ambiente sano que garantiza la
Constitucin;5
b) las tierras del dominio pblico stricto sensu (parques, plazas, caminos, riberas, cauces, etc. librados al uso pblico
directo o indirecto);
c) como tambin lo atinente a las llamadas tierras fiscales, tierras que, perteneciendo al Estado, se entregaron
preferentemente, en el pasado, en planes de desarrollo agrario a colonos o campesinos.6
d) Hoy se procura, como principio de orientacin general, privilegiar la nueva categora de dominio pblico indgena
prevista en la Constitucin;7e) a ello cabe agregar las tierras de propiedad pblica o privada ocupadas: un rgimen
especial permite su llamada regularizacin dominial por los ocupantes.8
6.2. Aguas
Lo referente al rgimen de las aguas siempre se consider en el siglo XX bsicamente regido por el derecho pblico,
habindose acuado el principio de que todas las aguas son pblicas,9 en el sentido de ser necesariamente partes
integrantes del dominio pblico del Estado, por lo tanto inalienables e imprescriptibles. Esta materia ha sido objeto de
estudio por el derecho administrativo. Las distintas provincias ostentan sus propios Cdigos o leyes de Agua como
muestra de esta ubicacin metodolgica y jurdica del problema.10Pensamos que la razn de ser de que las aguas
hayan sido casi siempre consideradas parte del dominio pblico del Estado e insusceptibles de apropiacin privada,
bajo forma alguna, sin perjuicio de su utilizacin por permiso o concesin revocables, se debe justamente al haber
sido siempre reguladas por esta rama del derecho pblico, no habiendo participado en su elaboracin reciente otras
ramas del derecho.
Cabe tambin mencionar el tema de la explotacin de los recursos del mar ,fuera de las aguas territoriales,11 y el de
los fondos marinos: en ambos temas entramos en el campo creciente del derecho administrativo, ahora de carcter
supranacional.