Planejamento e Oramento em Polticas Pblicas

Professor: Fernando Coelho

Estudos para Prova 1
Aula 1 Conceitos introdutrios

O conceito de planejamento relacionado com a ideia temporal de

presente e futuro, de pensamento a longo prazo. Relacionado
capacidade que tem uma organizao de mensurar seus recursos para
utiliza-los da melhor maneira possvel no futuro. O conceito tem uma
orientao estratgica, que gerar uma orientao ttica em seguida. A
orientao ttica o instrumento que faz o planejamento estratgico sair

do papel e entrar em operao.

At a metade do Sculo XX as organizaes estavam inseridos apenas
em contextos de ambiente interno, possuindo na maioria das vezes
apenas variveis controlveis. Com o passar do tempo o nmero de
interaes das organizaes com o seu ambiente externo e o
crescimento de variveis no controlveis foraram-nas a elaborar
maiores processos de planejamento. Esses processos de planejamento
significavam um melhor mapeamento de informaes para definir o
objetivos dessas organizaes, fazendo em seguindo um mapeamento
de alternativas de acordo com os recursos disponveis a essas

organizaes.
O planejamento traz a ideia de identificar e organizar aes visando nos
levar de uma situao inicial/atual para alcanar uma situao objetivo

desejada com melhores condies.

Para o gestor pblico o planejamento deve ser um processo ordenado,
dinmico e sistemtico de aprendizagem social com atores construindo
uma viso critica e coletiva da realidade. Esse tambm um processo

de tomada de deciso, de escolha de alternativas.

O planejamento deve ser um processo orientador dos governos, no
apenas um documento normativo, como vem ocorrendo no Brasil desde
1988, com a obrigatoriedade do PPA. O PPA, apesar de estar previsto
no ordenamento jurdico brasileiro, no um documento orientador no
Brasil.

Nas organizaes privadas mais fcil elaborar e aplicar um

planejamento, pois a capacidade de distribuir incentivos e premiaes
ou coeres muito maior do que nas organizaes pblicas. Assim,
mais fcil um alinhamento da misso e viso. J o setor pblico possui
uma imensa complexidade de fatores e constrangimentos, tornando o
alinhamento da misso e viso mais difceis em comparao ao primeiro

caso.
Formas de fragmentao:
I.
Descoordenao: em qualquer lugar do mundo o planejamento
II.

necessita de alinhamento;
Incoerncia: grupos querem poltica A, enquanto outros grupos

III.

querem poltica B
Inconsistncia: quando se tem uma poltica A com os mesmo

objetivos da poltica B
A misso pode ser definida como o propsito da organizao; a viso
significa o que se pretende no futuro, o que se aspira ser, onde se quer

chegar. O papel do planejamento gerar processos de alinhamento.

Variaes do Planejamento no Setor Pblico:
I.
Papel do Estado: se h mais ou menos interveno
II.
Perspectiva estadocentrica fechada vs. Sociocentrica (sociedade
III.
IV.

civil): igualar a ordem pblica ao aspecto social.

Autoritarismo vs. Democracia: transparncia/ accountability
Patrimonialismo, organizaes burocrticas e ps burocrticas:

gesto por resultados no cenrio atual.

V. Enfoque disciplina: foco do campo do saber.
At a metade do Sc. XX o sistema das organizaes eram fechados, a
partir de 1950 comea-se a estudar as organizaes no sistema aberto,
analisando o ambiente das organizaes. nfase em todas as reas da
organizao, aumentando o nvel de complexidade, necessidade de um

sistema aberto, multiplicidade e interdependncia.

Planejamento governamental:
I.
Estratgico: identifica as prioridades
II.
Ttico: elabora e executa os programas
III.
Operacional: executa as atividades ou projetos.
O planejamento a longo prazo no Brasil ocorre com mais frequncia do
que o de curto prazo. H ainda uma dificuldade maior que a nossa
Democracia recente, que faz com que nem todos os grupos tenham
alcanado o poder e muitos deles ainda no tiveram suas vozes
representadas. E o horizonte temporal depende do setor.

Aula 2 - Dois Sculos de Teoria do Planejamento: uma viso geral.

A ideia que o planejamento auxiliar no desenvolvimento da sociedade

surgiu a partir do Sculo XVII. Na Inglaterra Stuart Mill refinou as noes
bsicas de Bentham e na Frana o principal interlocutor de Bentham foi

Saint-Simon.
No incio da ideia de planejamento acreditava-se que os cientistasmdicos da sociedade ofereceriam seus conhecimentos aos mais
capazes de conduzir a evoluo da humanidade em direo a uma nova
ordem industrial: os engenheiros, empresrios e banqueiros que o
construiriam; os artistas, escritores e msicos, que serviriam como seus

idelogos; e os lderes polticos, que regeriam todo o conjunto

Acreditava-se tambm que atravs do planejamento cientifico a
humanidade conseguiria salvar todos os problemas existentes nos
pases, tirando os pobres da pobreza e os levando condio de eterna
felicidade. A viso mais sbria desse processo veio da primeira ideia
radical de planejamento, consagradas nas doutrinas do anarquismo e
materialismo histrico, a qual acreditava que ele deveria ser pensado e
implementado pelo povo, no pelo o Estado. Essas correntes seguiam
as ideias de Marx e Engels e defendiam que no se devia obedecer

nenhuma forma de poder coercitivo.

Assim essas correntes de pensamentos conservadores e radicais sobre
o planejamento se estabeleceram cedo, mas sua efetiva utilizao para

elevar o progresso social levaria mais um sculo.

O conceito e a ideologia de uma planejamento cientificamente
embasado defendia que deveria haver uma f na meritocracia das elites
cientificas

tcnicas,

num

conhecimento

social

objetivo,

nas

possibilidades de um processo direcionado de mudana da sociedade e

na definitiva harmonia das relaes sociais afinadas com um consenso

social em continua expanso, fazem-se presentes nos dias atuais.

Se percebe que o planejamento no um conceito recente, tem mais de
2 sculos, nem unvoco, possui 4 grandes correntes tericas que
agrupam vrias reas do conhecimento.

importante ressaltar que o planejamento comeou a ser discutido em

1789 na Frana e na Inglaterra. Na Frana o contexto daquele momento
era o de Revoluo Francesa e, por isso, a discusso do planejamento
se dava mais do aspecto poltico. J na Inglaterra, naquele momento
ocorria a Revoluo Industrial, logo o foco de seu planejamento era

econmico.
a partir do ps guerra que h uma exploso da ideia de planejamento
pblico, mas que no marcada por um conceito e por uma ideologia,
como j foi dito no item anterior. Ele no unvoco, marcado por um
continuo de ideias que vai do Tcnico visando a neutralidade poltica,
at a viso das mediaes polticas que no se preocupam com os
aspectos tcnicos.

Tcnico - neutalidade
poltica

Muitas vises

Mediaes
tcnicas que
ignoram
aspectos
tcnicos

Prximo corrente da Administrao pblica est a da Administrao

cientifica, que se iniciou com o trabalho percursos de Taylor. Apesar dos
interesses comerciais da teoria, ela muito utilizada inclusive por Lenin,
que concebiam a sociedade como grande laboratrio e o planejamento

como forma de engenharia social.

Os institucionalistas tendem a ver o Estado como atoe relativamente
racional e benigno, que atende presso poltica. Nesse sentido, eles
so similares a Comte, que pensava que os cientistas sociais deveriam
oferecer conhecimentos aos governantes das naes, a partir dos
poderes da razo tcnica.

Quatro correntes do pensamento sobre o planejamento:

Todas as quatro correntes giram em torno de uma preocupao central: como o
conhecimento deve ser adequadamente vinculado ao. Eles passam por
todo o espectro ideolgico, desde o apoio ao Estado e a afirmao de sua
autoridade at a abolio de toda a forma de autoridade.

I.

Anlise Poltica:

Essa doutrina influenciada por Hebert Simon, o qual se preocupava com o

comportamento das grandes organizaes, principalmente, de como elas
poderiam melhorar sua capacidade de tomar decises racionais.
Simon, autor forte do modelo absorveu vrias correntes intelectuais, como a
sociologia de Weber e a econmica neoclssica.
Simon estabeleceu o modelo de racionalidade limitada:

A Anlise Poltica se preocupara fortemente com os itens 2, 3 e 4.

O vocabulrio da Anlise Poltica tende a ser especializado tanto quanto sua
orientao tcnica geral. Seus analistas so versados em econmica
neoclssica, estatstica, matemtica e agrupam-se em disciplinas que relaciona
as cincias humanas com as cincias exatas.
No tem posio filosfica definida, possuem posies convencionais em
questes maiores de sociedade e justia. Se consideram tcnicos mais
eloquentes, tecnocratas, que servem aos centros de poder existentes, grandes
empresas privadas e o Estado. Acreditam que usando as teorias cientificas e
tcnicas matemticas corretam, podem identificar e calcular com preciso as
melhores solues para os problemas.

Acreditam que possvel fazer uma planejamento com total controle do Futuro
e que existe um caminho que o melhor de todos.
Esto relacionados no setor pblico com reas de infraestrutura.
II.

Reforma Social:

Foca no papel do Estado de orientao da sociedade. Ocupa-se principalmente

de encontrar formas de institucionalizar a prtica do planejamento e aumentar a
eficcia das aes do Estado. Seus tericos acreditam que uma das
preocupaes deve ser informar e limitar a poltica ao que consideram ser seu
correto enfoque.
O vocabulrio da reforma social vem primordialmente de trs fontes
disciplinares: a macrossologia, a economia institucional e a filosofia poltica. Em
suas convices polticas, os autores dessa corrente afirmam a democracia, os
direitos humanos e a justia social. Acreditam que por meio de reformas
adequadas, tanto o capitalismo quanto o estado burgus podem ser
aperfeioados.
Filosoficamente, os autores dessa correntes entendem o planejamento como a
aplicao do conhecimento cientifico s questes pblicas e tambm o
consideram uma responsabilidade profissional e uma funo executiva. Logo,
muitos campos do setor pblico devem ser resguardados interveno dos
polticos e cidados comuns, que no esto informados para participar do
planejamento.
Trs reas legitimas de interveno: promoo do crescimento econmico,
manuteno do pleno emprego e redistribuio de renda.
Traz semelhanas com o modelo Incresmentalista do Lindblon, a qual acredita
que se deve fazer o que possvel ser feito, a partir de processos incrementais
e pontuais de mudana.
III.

Aprendizagem Social

Tal corrente foca a superao entre a teoria e prtica, ou o saber e o agir. Sua
teoria advm de duas correntes, o pragmatismo de Dewey e a espistemologia
cientifica, que deu muita nfase ao aprender pelo fazer. Pode ser vista como

um grande distancimamento dos paradigmas do planejamento de Simon e

Comte.
Ao contrrio dos primeiros tericos, os da Aprendizagem social acreditavam
que o conhecimento provem da experincia e valido na prtico, logo
integralmente parte da ao.
A corrente prega pelo pragmatismo e pelo gerenciamento cientifico. Faz parte
da escola do desenvolvimento organizacional. O conhecimento provm da
experincia e validado na prtica. J uma terica com uma concepo
sociocentrica de planejamento, onde se pode identificar relaes claras entre
Estado e atores.
IV.

Mobilizao Social

Essa corrente afasta-se de todas as outras ao afirmar a primazia da ao

coletiva direta de baixo. Contrasta particularmente com as correntes da
Reforma Social e da Analise poltica, que trabalham o papel do Estado de uma
perspectiva cientifica. Nessa corrente o planejamento aparece como uma forma
de poltica conduzida sem as mediaes da cincia.
Seu vocabulrio vem da longa corrente dos movimentos sociais antagnicos,
de esquerda, inspirado nas ideias marxistas e dos utpicos anarquistas.
Existem dois tipos de poltica nessa teoria; o primeiro da desobrigao
sustentada pelas comunidades alternativas, que demonstram novas formas de
viver; j para os marxistas enfatizam o conflito poltico necessrio para
transformas as relaes de poder existentes e criar uma nova ordem que no
seja baseada na explorao do trabalho e na alienao do homem em relao
ao que caracteristicamente humano.
Acreditam que o planejamento apenas um processo poltico, que visa a
transformao social num processo de revoluo.

Tentativa de interpretao do caso brasileiro:

5 marcos do Planejamento Pblico no Brasil no Sculo XX:

1937: Reforma do Estado Administrativo e da Reforma Administrativa do DASP

que passou a exercer um papel de controle, agora de forma descentralizada.
Controle sobre atividades meio e processos de criao da racionalizao
dessas atividades meios;
1957: Plano de Metas: planejamento governamental no governo JK.
1967: Ditadura Militar. PND I e PND II. Alm do Decreto-Lei que descentralizou
a administrao das empresas pblicas.
1988: Constituio Federal e criao da atual legislao de Planejamento no
Brasil, com o PPA , LDO e LOA.
1995: Reforma do Estado.
Texto:
O professor de economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Jos
Truda Palazzo, traou uma cronologia desse itinerrio at o regime militar,
dividindo o perodo ps-1930 em quatro segmentos: o primeiro, iria de 1934 a
1945, abrangendo o Estado Novo e tendo como rgo central o Departamento
Administrativo do Servio Pblico (Dasp), ademais de algumas comisses
criadas, sobretudo durante a Segunda Guerra Mundial; o segundo, iria de 1946
a 1956 e representaria, de certa forma, uma transio entre tentativas de
implantao de um rgo central de planejamento e uma intensa fase de
reorganizao administrativa; o terceiro, situou-se entre 1956 e 1963,
caracterizando-se pela criao de rgos centrais estabelecidos em funo de
planos, mais do que de planejamento; e, finalmente, o quarto perodo, que tem
incio em 1964, com os governos militares, representando um esforo indito
de planejamento global, com o Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg),
continuado por meio dos PND I e II3.
Depois de vrios planos e tentativas de estabilizao econmica, ao longo dos
anos 1980 e 1990, pode-se, a ttulo de complementao cronolgica,
estabelecer um quinto perodo na histria do planejamento governamental do
Brasil, agora marcado pela determinao da Constituio de 1988, no sentido
de serem implementados planos plurianuais como forma de balizar a alocao

de gastos pblicos no decorrer de um prazo maior nesse caso, ao longo de

quatro anos, entre o segundo ano de uma administrao e o incio da seguinte
do que o permitido pela execuo oramentria em bases anuais.
Entretanto, a diferena mais notria entre as condies atuais de elaborao e
execuo de qualquer exerccio de planejamento econmico governamental
em relao poca coberta pelo ministro do Planejamento da era militar
parece ser a dos meios operacionais (e legais) disposio do Estado em
cada poca, uma ampla flexibilidade e liberdade de ao naqueles idos,
notadamente atravs dos decretos-lei, e a necessria negociao com o Poder
Legislativo, assim como com a prpria sociedade civil, caracterstica
indissocivel da democracia contempornea.
Primeiras experincias de planejamento:
O processo de planejamento brasileiro se iniciou com Vargas, momento em
que para conseguir investimentos externos o Brasil formou uma Comisso com
os EUA para verificar os maiores gargalos do pas.
O plano Salte era mais uma organizao dos gatos pblicos do que uma
tentativa de um plano estratgico para as reas que o abrangia.

Teve

dificuldades de ser implementado em sua plenitude pela falta de recursos

financeiros / oramentrios que o Brasil possua. Governo Eurico Gaspar Dutra
A proposta de um Programa de Metas (ou Plano, como ficou mais conhecido),
antes mesmo de ser inaugurado o governo Juscelino Kubitschek de Oliveira
(1956-1960), constituiu notvel avano na noo de uma coordenao racional
da ao do Estado no estmulo a setores inteiros da economia, em geral na
rea industrial, mas com grande nfase naqueles pontos de estrangulamento j
detectados em relao infra-estruturas. A construo de Braslia, ao contrrio
do que se poderia pensar, no fazia parte da concepo original do Plano de
Metas, mas dele constava a expanso da rede rodoviria para a interiorizao
do processo de desenvolvimento.

O Plano possui grande detalhamento em algumas reas e pouco detalhamento

em outras reas.
A grande peculiaridade do planejamento no Brasil durante o Sculo XX que
nos dois perodos autoritrios, havia maior facilidade de criar planos e seguilos, uma vez que o Executivo tinha maior poder institucional para isso. J em
perodos democrticos e com uma relao mais igual entre l executivo e o
legislativo, a instabilidade poltica brasileira prejudicava a implantao e
execuo de planos globais.
De modo geral, o Paeg, mesmo no alcanando suas metas, logrou um nvel
razovel de estabilizao econmica, efetuou uma importante reforma do
Estado nas reas gerencial e oramentria, preparando, portanto, as bases
para o crescimento do pas no perodo subseqente. No lado menos brilhante
da herana deixada, do ponto de vista dos instrumentos macroeconmicos,
deve ser registrado o instituto da correo monetria, que permeou as reformas
realizadas naquela conjuntura e que sustentou a tolerncia inflacionria em que
o Brasil passou a viver a partir de ento.
O governo do marechal Costa e Silva (1967-1969) recebeu como herana um
Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado nos ltimos
dias do governo Castelo Branco pelo Ipea, que seria um roteiro de
desempenho para o perodo 1967-1976 (que no chegou, contudo, a ser posto
em execuo).
Evoluo do Planejamento governamental:
Longo prazo: estratgia de desenvolvimento de um pas. O que ele visa ser no
futuro. Por exemplo, durante a Republica Velha o pas visava ser apenas
agrrio exportador; a partir de 1930 o foco mudou para uma estratgia
Desenvolvimentista que se seguiu at a dcada de 1990.

Mdio prazo: Planos de Desenvolvimento, que so a principal discusso de

planejamento hoje no Brasil. Exemplo so os planos decenais, que definem
metas e diretrizes para determinadas temticas num horizonte de 10 anos.
Curto prazo: oramento anual que o processo oramentrio que da relao
com o PPA.
O debate no Brasil hoje de como sair de macro planos como o PPA e chegar
at a discusso de projetos e atividades, de forma mais especifica, para que o
PPA no seja s um documento de necessidade do ordenamento jurdico.
No passado o planejamento era feito apenas do aspecto econmico, que
visava entender a planificao econmica de um pas, atualmente a
preocupao com a gesto governamental desse pas, incluindo as polticas
pblicas a serem implementadas pelo governo.
Durante o perodo de 1945 at 1979 o planejamento governamental era visto
apenas dos aspectos da Anlise Poltica e Reforma Social, ou seja,
preocupava-se quase que exclusivamente com aspectos tcnicos, sem olhar
para o planejamento como um processo poltico, que envolve uma
complexidade de atores.
Aula 4 O processo de Planejamento governamental no Brasil: PPA, ciclo
de polticas e gesto pblica

A partir dos anos de 1980 comeou-se a ter no Brasil a ideia de

Planejamento da gesto de polticas pblicas. Durante esses anos,
houve um esvaziamento do processo de planejamento devido crise

fiscal e econmica no perodo.

Devido crise fiscal, excesso

de

burocratizao,

agenda

da

redemocratizao e o problema da inflao crnica, no se planejava a

mdio e longo prazo. Alm disso, era difcil um processo de
planejamento durante a remocratizao devido grande variedade de
atores que surgiam, com as mais variadas demandas.
Texto:
A LDO nasceu como tentativa de articular o PPA e a loa. Ela alm de ser
inovadora e integrar os dois instrumentos j citados, tambm prev a discusso

do oramento em dois momentos: o primeiro momento seria de uma discusso

mais estratgica do oramento, suscitando inclusive os agregados econmicos
e fiscal. O segundo seria de carter mais operacional, que discutiria a
distribuio dos recursos nas aes do governo.
Em situaes de Executivo forte, o planejamento demonstra melhor os projetos
de mudana e aes do governo. Quando o oramento precisa de aprovao
do legislativo, essa situao altera.
As crises econmicas e a inflao crnica sofrida pelo Brasil dificultavam a
possibilidade de planejando e organizao das aes do governo brasileiro. At
a dcada de 90 o PPA era mero instrumento legal.
O ppa no consegue ser um eficiente instrumento de planejamento. Discusso
se falta ou no outro mecanismo de planejamento para representar melhor as
aes anexadas do executivo.
O grande entrave para a gesto por resultados se o pas tem culturalmente
essa metodologia de responsabilizao de atores nos projetos governamentais
e se h instrumento que seja capaz de demonstrar essa responsabilizao.
vrios pases.
A reforma do aparelho de Estado fundamentou-se em dois princpios bsicos.
O primeiro visava conferir aos gestores pblicos maior autonomia e
responsabilizao, com base na contratualizao de resultados. O segundo
consistia na orientao da atuao do Estado para as tarefas que lhe so
exclusivas, transferindo para organizaes pblicas no estatais a produo e
oferta dos demais servios. Para fazer frente a esses desafios, o plano
propunha a modernizao das estruturas organizacionais e a reorientao da
poltica de recursos humanos e dos regimes de contratao de pessoal.
Alinhamento estratgico entre o ppa e as loas. Planejamento muito amplo de
previsibilidade fiscal para prevenir o mximo a quantidade de arrecadao e
possibilidade de gastos do governo.
Quando o planejamento fica s no esforo da oramentacao daquela unidade,
o planejamento no aprofunda a elaborao dos programas. Foco apenas na
oramentao.

Exerccio de previso de oramento que vem de encontro o ppa com as

diretrizes e objetivos do ppa.