CONCEPTO DE ADMINISTRACIN

El maestro Jorge Olivera Toro citando al tratadista Herbert A. Simon Donald seala
que cuando dos hombres se ayudan a mover una piedra que ninguno de los dos
puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin, toda
vez que existe un propsito y hay una accin conjunta; y que por eso la
administracin puede definirse como las actividades de grupos que cooperan
para alcanzar determinados objetivos
En el Diccionario de la Lengua Espaola, administrar equivale a gobernar, regir o
cuidar. En nuestro lenguaje, el verbo administrar proviene del latn ad, traducible
como haca, en sentido de movimiento, y ministrare, compuesto de manus (mano)
y trahere (traer); por tanto, ad manus trahere puede interpretarse como servir,
ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa.
Por otra parte, el trmino administracin desde el punto de vista jurdico hace
alusin en general a un mandato conferido a una persona para que ejerza la
direccin, gobierno y cuidado de bienes ajenos, ya sea de una herencia, de un
menor, de un incapaz, de una sociedad, Estado, entre otros.
El tratadista Serra Rojas, siguiendo el pensamiento de Georges Langrond seala
que La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un
objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin efectiva o
esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y
aptitudes humanas.
Siguiendo al tratadista Bielsa, citado en la Enciclopedia Jurdica Omeba, se puede
decir que administracin es ante todo organizacin y administrar en el sentido
comn del vocablo, es ordenar econmicamente los medios de que dispone y usar
convenientemente de ellos para proveer a las propias necesidades.3 Por su
parte, el tratadista Isacc Guzmn seala que la Administracin debera adjetivarse
como administracin humana o administracin social, ya que as quedaran
automticamente fuera de su radio de accin todos los problemas y cuestiones de
la administracin antigua, cargada tradicionalmente de implicaciones econmicas
y de fines o propsitos utilitarios, en su ms vulgar acepcin, como es la del dinero
En ese orden del pensamiento, una buena administracin supone el
establecimiento o mandamiento de una relacin armnica entre la satisfaccin de
las necesidades y los medios disponibles. En su aspecto dinmico, la
administracin se puede explicar cmo la serie de etapas concatenadas y
sucesivas dirigidas a obtener metas y objetivos predeterminados de un conjunto
social, mediante el aprovechamiento racional de sus elementos disponibles.

Tambin se puede considerar a la administracin como un arte por tratarse de

una virtud, disposicin o habilidad de servir bien; en otra acepcin se le entiende
como una tcnica, habida cuenta que implica el empleo y aplicacin de un acervo
de procedimientos y recursos, y desde luego, tambin es una ciencia: la ciencia de
la administracin, y como tal es un conjunto sistematizado de conocimientos
relativos a la organizacin y funcionamiento de los servicios.

El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de

manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados principios,
encaminada a cumplir con un fin o propsito particular o pblico. La administracin
y los grupos sociales cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose
de la administracin pblica, estos objetivos se refieren a fines de inters general.

CONCEPTO DE ADMINISTRADOR
El vocablo administrador proviene del latn administrador, compuesto de los
vocablos ad, manus y tractum, con el sentido del que trae o lleva en la mano
alguna cosa, hace algo o presta algn servicio.
En el Derecho civil y comercial, es la persona que realiza actos de administracin
los que en sntesis se concretan a la conservacin, incremento, custodia o
promocin de determinados bienes o intereses patrimoniales ajenos. En el
Derecho pblico, es la designacin de los funcionarios encargados de la
administracin de un territorio, establecimiento o servicio; en sentido amplio y por
oposicin a legislador o juez, se da esta designacin a todo el que ejerce una
funcin administrativa. En ese contexto, las clases de administradores se
determinan segn el origen de su ttulo; as, es voluntario, cuando el cargo le ha
sido conferido por acto jurdico (mandato) o es ejercido espontneamente (gestin
de negocios); legtimo cuando ejerce su cargo por disposicin legal (el marido
respectivo de los bienes del matrimonio, el padre respecto a los bienes de sus
hijos); judiciales, cuando son designados por decisin del juez (como en la
quiebra, en el concurso, en la testamentaria, etc.).
Sin duda esta institucin debe ser correlacionada con la materia de la
Administracin, porque, de acuerdo a las modalidades jurdicas que se presenten
en ella, se dan las distintas acepciones de esta palabra, mltiple en el Derecho
pblico y privado; basta pensar que toda administracin supone una persona
encargada de realizarla; de ah la vitalidad del vocablo en el campo del Derecho.

CONCEPTO ADMINISTRADO
Por su parte el trmino administrado implica aquella persona respecto de la cual
se ejercen actos de administracin; es decir, toda administracin puede recaer
sobre bienes propios o sobre bienes ajenos; en consecuencia, cuando sucede lo
primero, los trminos de la relacin quedan limitados a dos elementos: la cosa
administrada y la persona que administra.
En efecto, entre el Estado y el individuo sometido a su jurisdiccin, sea o no
ciudadano, se establece una relacin cuyas caractersticas varan a travs de los
tiempos y segn sea la organizacin del propio Estado.
Claro es que al establecer entre individuo y Estado una relacin no de
subordinacin de aqul a ste sino de tipo jurdico con reciprocidad de derechos y
obligaciones, la posicin del ciudadano no tiene un carcter pasivo, sino tambin
activo, como seala Zaboni. El individuo, entonces, no slo es la fuente de las
facultades administradoras, sino que manifiesta su actividad eligiendo por sufragio
los administradores, o desempeando l mismo, funciones administradoras, bien
el carcter representativo, o bien el ejercicio de la funcin pblica. Ahora bien,
hablar de administracin es hablar de dos personajes fundamentales en lo que se
conoce como administracin cientfica: Frederick W. Taylor y CharlesJean Baptise
Bonnin.

Frederick W. Taylor. Seguramente la participacin de Taylor en la historia de la

administracin tiene una gran importancia, ya que fue un hombre de su tiempo, un
ingeniero cuya mentalidad estaba concentrada en un solo punto, la mxima
eficiencia; esta preocupacin tena un objeto muy preciso y determinado, el trabajo
del hombre en la produccin.
Taylor quera obtener de los obreros un trabajo eficiente en el grado ms alto
posible. Taylor inici la corriente humanista en la administracin, con una extrema
ligereza, se pretende fundar tal opinin en el hecho simple de haber considerado
al trabajo de los obreros como el centro de sus investigaciones. Lamentablemente
se comete as una terrible equivocacin. La principal aportacin de Taylor es su
obra intitulada Principios de la Administracin Cientfica en la que consta cual fue
en realidad su pensamiento. El plan de Taylor -que es prcticamente su doctrinaconsiste en los puntos bsicos siguientes:

1. En primer lugar, era preciso desligar al trabajo del trabajador. El trabajo debera
ser tratado objetivamente, como una cosa, susceptible de ser planeado, calculado,
medido, estandarizado.

2. Al convenirse el trabajo en una tarea, independiente de quien la realizara, los

jefes tomaban la iniciativa planeando y organizando esas actividades
deshumanizadas. Ellos seran los que dijesen: cmo, dnde y cundo deberan
llevarse a cabo. Ellos indicaran quien o quienes las efectuasen.

3. Los trabajadores seran contratados para una labor puramente operativa,

mecnica, rutinaria, esencialmente repetitiva. Y su nico incentivo -porque no
necesitaran otro- sera de carcter econmico.
4. Este plan contiene lo ms importante de la administracin cientfica.

Por su parte, Charles-Jean Baptise Bonnin contribuy a la administracin con su

obra Principios de Administracin la cual es considerada de las ms importantes
porque establece la cientificidad de la administracin al retomar principios
primitivos de doctrina, principios fundamentales y reglas generales y universales
comunes a la legislacin de todos los pueblos. Los principios de Bonnin son los
siguientes:

Principios de Bonnin
1.- La administracin, en general, es una consecuencia del gobierno del que
forma parte.
2.- Su carcter es la accin.
3.- Se divide en administracin Pblica y en administraciones especiales.

4.- La administracin pblica tiene la aplicacin de las leyes en cada parte del
territorio.
5.- En administracin, la ejecucin de las leyes est en la accin, el examen y el
juicio.
6.- Las funciones administrativas son por naturaleza temporales y revocables.
7.- Los actos administrativos no pueden ser intitulados decretos, reglamentos ni
proclamas; llevan el nombre de decisiones.
8.- Toda persona tiene derecho a enviar peticiones individuales a toda autoridad
constituida.
9.- La administracin tiene por objeto especial la aplicacin de las leyes del
Estado en las materias generales y comunes a todos.

CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA

Por su parte la expresin administracin pblica es un concepto perteneciente a la
literatura jurdica y en especfico al derecho pblico, en esta expresin adjetivada
el sustantivo ofrece el gnero propio, y el adjetivo la diferencia especfica.
Por administracin pblica se entiende, generalmente aqulla parte del Poder
Ejecutivo a cuyo cargo est la responsabilidad de desarrollar la funcin
administrativa. De esta manera, la administracin pblica puede entenderse desde
dos puntos de vista, uno orgnico, que se refiere al rgano o conjunto de rganos
estatales que desarrollan la funcin administrativa y desde el punto de vista formal
y material, segn el cual debe entenderse como la actividad que desempean este
rgano o conjunto de rganos.
Cabe puntualizar que con frecuencia, suele identificarse a la funcin
administrativa, como la actividad de prestacin de servicios pblicos a satisfacer
las necesidades de la colectividad, esto quiere decir que la Administracin Pblica
es la parte ms dinmica de la estructura estatal, que acta en forma permanente,
sin descanso y sin horario.
Es un hecho que la Administracin Pblica, da a da acrece sus agencias,
oficinas, departamentos o unidades administrativas, el personal de stas y los
medios materiales con que cuenta para ello; en ese sentido sociolgicamente

podemos considerar que el aumento de poblacin, el avance tecnolgico y

cientfico y las bsquedas de metas de progreso y bienestar dentro de la sociedad,
han provocado que la Administracin Pblica actu en campos que hasta hace
poco tiempo eran desconocidos.
Ahora bien, para hacer frente a esas actividades el Estado tiene que crear
agencias o unidades administrativas que se encarguen precisamente de cumplir
con los nuevos cometidos; y en razn de ello es que surgen estructuras
administrativas, que antes eran desconocidas como la descentralizacin, la
desconcentracin, las empresas pblicas y el fideicomiso pblico.
Es as, como la Administracin Pblica moderna, tiene que enfrentarse a una
problemtica distinta y aplicar mtodos y sistemas acordes con la poca, para
realizar con eficacia su funcin y lograr una coordinacin entre la multitud de
rganos que la integran, as como los rganos de los otros poderes y de las
entidades federativas y municipales, en un sistema federal como el nuestro.
Es conveniente sistematizar la estructura de la Administracin Pblica, sus
relaciones entre s y con los otros poderes y rganos del Estado y, sobre todo,
regular con mayor precisin lo que denominan sector descentralizado, constituido
por una diversidad enorme de organismos pblicos que no tienen una estructura
perfectamente definida.
Otro sector muy importante de la moderna administracin, es el elemento humano
denominado burocracia.

Existen diversas definiciones sobre la nocin de la Administracin Pblica:

El tratadista Miguel Acosta Romero, seala que la Administracin pblica es la
parte de los rganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder
Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros
poderes (Legislativo y Judicial), su accin es continua y permanente, siempre
persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin jerarquizada y
cuenta con:
a) Elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica, y d)
Procedimientos tcnicos.

Para el doctrinario emrito Gabino Fraga, la Administracin pblica debe

entenderse desde el punto de vista formal como el organismo pblico que ha
recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la
satisfaccin de los intereses generales y que desde el punto de vista material es
la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de
existencia propia tanto en sus relaciones como organismos semejantes como con
los particulares para asegurar la ejecucin de su misin.

Por su parte, el maestro Serra Rojas define a la Administracin pblica como una
organizacin que tiene a su cargo la accin continua encaminada a la satisfaccin
de las necesidades de inters pblico, con elementos tales como: un personal
tcnico preparado, un patrimonio adecuado y mediante procedimientos
administrativos idneos o con el uso, en caso necesario de las prerrogativas del
poder pblico que aseguren el inters estatal y los derechos de los particulares.

ADMINISTRACIN PRIVADA Y ADMINISTRACIN PBLICA

Por supuesto que las diferencias entre la administracin pblica y la
administracin privada pueden precisarse, en el sentido de que la institucin
privada persigue un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en
tanto que la administracin pblica slo se justifica por los intereses generales que
la ley le confiere.
En la literatura jurdica administrativa se sealan, entre otras caractersticas de la
Administracin pblica, las siguientes:
1) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil. El tamao de las
operaciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los programas
exigen formas especiales de administracin.
2) La universalidad y soberana del gobierno suponen que ste ha de resolver los
conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de
bienestar general. Para esta funcin hay requisitos de imparcialidad y equidad que
condicionan la conducta administrativa, distinguindola de las empresas privadas.
Son evidentes las manifestaciones de este rasgo caracterstico.
3) El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones estn
constantemente expuestas a la publicidad y a la crtica. Cualquier asunto puede
convenirse en un ingrediente explosivo para la opinin pblica. Sin duda, la
administracin gubernamental tiene que adaptarse a tales exigencias con mayor

apego que la privada. En un sistema democrtico el carcter representativo del

gobierno acenta esta peculiaridad.
4) Los gobernantes, desde los ms altos en la jerarqua hasta los de nivel inferior,
representan a un poder inmenso de coaccin, frente al cual se requieren
protecciones especiales. Sus actuaciones deben estar controladas por la
supervisin de sus colegas, del pueblo y sobre todo, de su propio sentido de
responsabilidad. Esto presupone procedimientos, actitudes y formas de
organizacin especiales que limiten la autoridad evitando su abuso.
5) La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la
maximizacin de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad
e intensidad con que realice los propsitos pblicos. Es una equivocacin comn
la de juzgar al gobierno en trminos de sus ganancias y prdidas como si fuese
una empresa comercial con el empeo de que gaste poco, no incurra en deudas y
mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que el gobierno sea un
negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a
cmo contribuye a la satisfaccin de las necesidades y los ideales del pueblo.

Diferencias entre administracin en general y Administracin Pblica:

Administracin en General
1. Es el Gnero.
2. Tiene un rango de aplicacin a
cualquier
tipo de organizacin.
3. El tamao de sus estructuras y
procedimientos
es menor.
4. El nmero de personal es menor.
5. Las presiones de grupo se da en
menor proporcin.
6. Predomina el nimo de lucro y con
ello la bsqueda del inters particular.
7. Menor rigidez legal y reglamentaria.
8. Menor dinamismo.
9. Los medios con los que cuenta son
ms limitados.
10. Mando es ms restringido.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Administracin Pblica
1. Constituye la especie.
2. Est vinculada a la funcin
administrativa del Estado.
3. El tamao de sus estructuras y
procedimientos es mayor y ms
complejo.
4.- El nmero de personal
generalmente es mayor.
5. Las presiones de grupo se dan en
mayor proporcin.
6. Tiene como finalidad el inters
pblico
7. Mayor rigidez legal y reglamentaria.
8. Mayor dinamismo.
9. Diversidad de medios.
10. Mando mltiple.

 ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo,

3. ed., Mxico, Porra, 1979, p. 60.
FRAGA, GABINO, Derecho Administrativo. 36. ed., Mxico,
Porra, 1997.
GUZMAN VALDIVIA, Isaac, La ciencia de la administracin, 1. ed.,
Limusa-Wiley, Mxico, 1967, p.11.
OLIVERA TORO, Jorge. Manual del Derecho Administrativo, 1
ed. Mxico, editorial Jurdica Mexicana, 1963.
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo, T. I, 6. ed., Mxico,
Porra, 1974.

DICCIONARIOS JURDICOS
ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Buenos Aires, Driskill, S.A.
1979, tomo I.