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ATO DE GOVERNO
Odete Medauar
Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
Resumo: A preocupao com o estudo dos chamados atos de governo
mantm-se constante na doutrina do Direito Administrativo. A s controvrsias do tema j se iniciam c o m a denominao. Estudado ora c o m restrio ao controle jurisdicional, ora c o m o exceo do princpio da legalidade,
ora c o m o tipo e ato administrativo, vrios so os critrios propostos para
caracteriz-los, a exemplo da teoria do fim poltico, da soberai ia, da distino entre atividade de governo e atividade administrativa e ao critrio
da lista. Registra-se evoluo nesses estudos no sentido de repdio concepo antiga que subtraia os atos de governo de qualquer controle.
Resume: Les actes de gouvernement on toujours attir 1'attention de Ia
doctrine du Droit Administratif. Les doutes sur ce sujet viennent dj
props du titre du thme. O n le voit soit c o m m e limite au controle par le
juge, soit c o m m e excetion au prncipe de Ia legalit, soit c o m m e un des
types d'acte administratif. L a doctrine a propos plusieurs critres de
caracterisation, par exemple, Ia thorie de Ia fin politique, de Ia
souverainet, de Ia distinction entre 1'activit politique et 1'activit
administrative, le critre de liste, parmi d'autres. O n note une volution
dans ces tudes dans le sens du rejet 1'ancienne conception qu'enlevait
ces actes tout controle.
Unitermos: Ato de governo; Ato poltico; Conselho de Estado.
Sumrio: 1. Introduo - 2. Terminologia - 3. Quem Edita - 4. Modo
focalizado - 5. Origem - 6. Critrios Caracterizadores - 7. O "Ato de Estado"
no Direito Ingls - 8. As "Questes Polticas no Direito Norte-Americano"
- 9. Negao do Ato de Governo - 10. Existncia do Ato de Governo no como Categoria Autnoma - 11. Notas Predominantes no Ato de Governo - 12.
Controle -13. Concluso.
1. INTRODUO
Nas palavras de VIRALLY "a existncia de atos de governo, atestada
pela doutrina tradicional, constitui surpreendente desafio razo e ao direito, verdadeiro objeto de escndalo. Rebeldes a toda definio, os atos
de governo escapariam a toda norma e a todo controle'^1). A preocupao
com os chamados atos de governo mantm-se constante na doutrina do direito

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administrativo, podendo-se mencionar nos seus primrdios os estudos do francs Dufour, e m 1869 e e m poca recente o artigo de C H A L V I D A N , Professor
da Universidade de Paris XII, de 1982 e o livro do italiano G I U S E P P E D l
G A S P A R E , de 1984. N o decorrer de mais de u m sculo, doutrinadores de vrios pases e e m diferentes pocas dedicaram-se a enfrentar o desafio que o ato
de governo representa, buscando justificativa para sua existncia, tentando obter critrios de diferenciao ou m e s m o negando-o como tipo especfico.
C H A L V I D A N ^ 2 ) observa que o problema do ato de governo "nos coloca no
prprio corao do direito pblico" e vai examinar, no trabalho dedicado a
esse tema, o m o d o de atuao da doutrina, no direito administrativo, sobretudo
e m comparao c o m a jurisprudncia francesa.
Sem pretender avaliar o papel da doutrina no Direito Administrativo, o
presente estudo expe teorias, cita autores, reproduz textos, para discorrer sobre os principais aspectos do ato de governo, buscando sobretudo retratar a
multiplicidade de entendimentos que suscitou, a evoluo que sofreu e as tendncias contemporneas a respeito.

2. TERMINOLOGIA
As controvrsias do tema j se iniciam na denominao. Encontram-se
c o m mais freqncia as expresses "ato de governo" e "ato poltico"; no direito norte-americano utiliza-se a locuo "questes polticas" e no direto ingls, "ato de estado"
Deixando de lado a terminologia do direito anglo-americano, mencione-se
que para alguns autores so sinnimas as expresses ato de governo e ato poltico, como C R E T E L L A J N I O R (Teoria do ato de governo, Revista de Informao Legislativa, n? 95, jul.set. 1987, p. 73) e M A N O E L D E O L I V E I R A
F R A N C O S O B R I N H O (Atos Administrativos, 1980, p. 99). A doutrina francesa prefere denomin-los ato de governo. N o direito ptrio, S E A B R A F A G U N D E S (Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, 5- Edio,
1979, p. 159-160) e A D A P E L L E G R I N I G R I N O V E R (As Garantias Constitucionais do Direito de Ao, 1973, p. 144) adotam a expresso "ato poltico"
Qual, ento, a terminologia mais adequada pronta identificao do ato
que se estuda?
A considerar o sentido de atuao do poder estatal, seria poltico todo ato
que a expresse, tal como deflui das afirmaes de C N D I D O D I N A M A R C O ,
ao caracterizar a sentena como ato poltico por expressar o exerccio da jurisdio como poder (A instrumentalidade do processo, 1986, p. 124 e p. 375,
nota 10). Assim, polticos seriam tambm os atos parlamentares e todos os atos
administrativos porque expressam atuao de poderes estatais.

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Ento, como se trata de ato originado do Poder Executivo, para especific-lo necessrio se tornaria denomin-lo "ato poltico editado pelo Executivo".
Melhor parece a locuo "ato de governo" para significar determinada
atuao do Poder Executivo, porque na atualidade o termo "governo" vem associado a este Poder. C o m o bem nota V E R A L L Y ^ , ningum jamais pensou e m
qualificar como atos de governo os atos parlamentares.
Segundo DUEZ^ "os atos ditos de governo configuram categorias de
atos emanados do Executivo e seus agentes". Para M A R I E N H O F E * 5 ) "embora o conceito de governo abarque simultaneamente a atividade dos trs
rgos essenciais do Estado-Executivo, Legislativo e Judicirio - quando
se fala de 'atos de governo' se entende referir somente a certa espcie de
atos editados pelo Poder Executivo".
3. QUEM EDITA
Se originados do Poder Executivo, qual autoridade emite ato de governo?
Insuscetvel de dvida que o rgo supremo do Executivo - Chefe de Estado,
Chefe de Governo ou Chefe de Governo e m conjunto com Chefe de Estado pode editar atos de governo. Quanto aos Ministros, V I R G A (H Provvedimento
Administrativo, 1972, p. 12) admite que emitam atos de governo. Necessrio
verificar preliminarmente o sistema de governo e o modo de atuao dos Ministros. N o sistema presidencial e na concepo adotada neste estudo, Ministros
no editam atos de governo.
Nos Estados Federais, editam atos de governo os chefes do Executivo estadual, o mesmo ocorrendo nos Municpios dotados de autonomia poltica, com o no Brasil.
RANELLETTl(6) e MARIENHOFF<7) afirmam que no podem ser atos
de governo os emanados de entes pblicos acirninistrativos menores (departamentos, comunas) produtos de descentralizao autrquica ou territorial porque
s tm atribuies administrativas, no lhes cabendo invocar razes de Estado
sobre que se baseia essa categoria de atos.
No momento atual, em que muitos ordenamentos conferem a regies a
qualificao de autnomas, como na Espanha, com atribuies fixadas na
Constituio, indubitvel a existncia de atos de governo da originados. Necessrio, ento, verificar, primeiro, o grau de autonomia das entidades territoriais para depois afirmar a possibilidade ou no de editarem atos de governo.
Evidente que as entidades resultantes da descentralizao por servios, como
autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas no editam atos de governo.

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4. MODO COMO FOCALIZADO

O ato de governo merece exame em muitas obras destinadas ao estudo do
exerccio do direito de ao e m geral ou do controle jurisdicional da Administrao, como restrio ou limite. Assim aparece em: A D A P E L L E G R I N I GRIN O V E R , A s Garantias Constitucionais do Direito de Ao; S E A B R A FAG U N D E S , Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio; K A Z U O
W A T A N A B E , Controle Jurisdicional; J E A N R I V E R O , Droit Administratif, 10
ed., 1983, p. 161; P I E R R E D E V O L V E , L'Acte Administratif, Paris, 1983, p.
33; H E C T O R M A I R A L , Control Judicial de Ia Administracin Publica, vol. 1,
Buenos Aires, 1984. Outros autores o focalizam como inflexo ao princpio da
legalidade, como V E D E L , Droit Administratif, 1973, p. 299 e S T A S S I N O P O U L O S , Trait des Actes Administratifs. C A R R E D E M A L B E R G , no clssico Contribution Ia Thorie Generale de 1'Etat, tomo I ao estudar a funo administrativa, dedica seo ao exame dos atos de governo. T a m b m considerado como tema nas obras dedicadas ao ato administrativo, como por exemplo
em: C R E T E L L A J N I O R , Tratado de Direito Administrativo, vol. II - Ato
Administrativo; M A N O E L D E O L I V E I R A F R A N C O S O B R I N H O , Atos Administrativos, 1980; M A N U E L M A R I A DIEZ, El Acto Administrativo, Buenos
Aires, 1961, p. 509.

5. ORIGEM
A teoria do ato de governo surgiu na Frana em decorrncia de decises
do Conselho de Estado que rejeitavam apreciar determinados atos do Executivo
com a seguinte frmula: "atos cuja interpretao e execuo no podiam lhe
ser atribudas pela via contenciosa"
Parte da doutrina que se dedicou ao estudo do ato poltico buscou o motivo da rejeio e m autolimitao determinada pelo prprio Conselho de Estado
para preservar sua permanncia institucional e m poca e m que recebia crticas
de vrias correntes polticas. Assim, de acordo com D U E Z ^ 8 \ a matria dos
atos de governo desconhecida sob a Revoluo e no Primeiro Imprio; e m
virtude da interpretao vigente na poca, da separao de poderes, os litgios
e m que a Administrao era parte fugiam apreciao do Judicirio, cabendo
prpria Administrao decidi-los. N o tocante concepo de justia administrativa era o perodo da chamada "justia retida"
Com a Restaurao e a Monarquia de Julho, os Bourbons retornaram ao
trono (1815); o Conselho de Estado, criao napolenica, criticado pelos liberais e pelos partidrios dos Bourbons, por ter consolidado a situao dos adquirentes de bens nacionais. Da o Conselho de Estado ter limitado espontaneamente suas funes no tocante ao mbito de alcance do recurso por excesso de
poder, do qual escapavam os atos de governo.

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A deciso mais clebre o "arret Laffite", de maio de 1822; o caso foi
o seguinte: Napoleo havia concedido Princesa Borghese u m a renda de
670.000 francos, que posteriormente foi transferida pela Princesa ao banqueiro
Laffite; no pagas as rendas vencidas, desde o retorno dos Bourbons, u m a Lei
de janeiro de 1816 privou todos os membros da famlia Bonaparte dos bens havidos a ttulo gratuito e entre estes a renda e m questo; Laffite, que havia adquirido o crdito, depois de reclamar ao governo, ingressou c o m ao perante o
Conselho de Estado, para que lhe fossem pagas as rendas, ao menos at a data
da lei de 1816; o Conselho de Estado deixou de apreciar o fundo da questo,
alegando o seu carter poltico^.
Outras sentenas do Conselho de Estado, nesse perodo, mencionam o carter poltico dos atos: "Duchesse de Saint Lieu" (1838), "Prince Louis"
(1844), "Argentau" (1834), de regra referentes a medidas adotadas contra
membros de antigas dinastias ou aplicao de convenes diplomticas. N o Segundo Imprio, tais sentenas estendem-se a outros campos: seqestro de livros
e peridicos; fatos de guerra; medidas de segurana pblica; medidas de polcia
sanitria.
A explicao da origem do ato de governo na poltica de autolimitao do
Conselho de Estado recebe crtica do italiano Di Gaspare, na obra Considerazioni sugli Atti di Governo e sull'atto poltico, 1984, e m que analisa o tema no
direito francs e italiano, mediante aprofundado exame da realidade histricoinstitucional. Di Gaspare no consegue ver nexo entre a noo jurisprudencial
de ato de governo e a chamada autolimitao do Conselho de Estado, c o m o
advento da Restaurao (op. cit., p. 64); para melhor expor seu entendimento
sobre a origem do ato de governo, chama a ateno e m alguns pontos de seu livro (p. 54 e 64, nota 16) sobre a ambigidade da repartio do poder de normao primria na Frana da Restaurao e a imprecisa "tipificao" dos atos
dos poderes pblicos; partindo do que chama "opinio c o m u m " da atual doutrina que reconhece o ato normativo c o m base na existncia, no ato, de idoneidade a produzir proposies prescritivas munidas de potencialidades sancionadoras, afirma que o fundamento da no apreciao dos atos de governo, na M o narquia dos Bourbons encontra-se na persistncia de u m poder normativo primrio da Coroa, includo nos atributos da soberania regia (p. 17 e 54); atos
editados pelo soberano para a segurana do Estado demonstravam continuidade
c o m aqueles atos de exerccio da prerrogativa soberana que nos precedentes regimes absolutos se denominavam atos de alta polcia (p. 55); tem-se a impresso de que a incompetncia do juiz administrativo derivava sobretudo da inidoneidade do ato a ser objeto de julgamento, portanto, imunidade decorrente da
prpria natureza dos atos de governo; na ocasio, tais atos seriam de normao
primria, equiparveis aos atos legislativos (p. 70, 77 e 79).
A justificativa oferecida por DI GASPARE, com base na realidade institucional da poca, parece mais coerente do que a teoria da autolimitao. VI-

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R A L L Y observa que a existncia dos atos de governo estaria ligada ao sistema
de "justia retida" vigente na poca das primeiras sentenas negativas de
apreciao: " c o m o o Conselho de Estado poderia pedir ao Chefe de Estado
que assinasse deciso anulatria de ato que este editara c o m fim de 'alta
polcia?' ' C o m o lhe pedir para reconhecer a responsabilidade do Estado
no tocante a tal medida?' "* 10 )
Como jurisdio independente o Conselho de Estado poderia apreciar tais
atos.
Com a queda do Segundo Imprio e surgimento da Terceira Repblica,
veio a Lei de 24 de maio de 1872 que atribuiu independncia ao Conselho de
Estado no exerccio da funo contenciosa, iniciando o chamado sistema da
"justia delegada".
Com a sentena no caso "Prince Napoleon", de 1875, registraram-se
mudanas na jurisprudncia do Conselho de Estado. Neste caso, o Prncipe Napoleon Jos Bonaparte ingressou c o m recurso por excesso de poder perante o
Conselho de Estado contra ato do Ministro da Guerra que negara reintegr-lo
no estado-maior do exrcito, do qual fora eliminado depois da queda do Segundo Imprio; o Ministro invocou a impossibilidade de apreciao, c o m base no
carter poltico do ato; o Conselho de Estado no acolheu o recurso, mas rejeitou a alegao de inadmissibilidade invocada pelo Ministro; pela primeira vez,
e m lugar de aceitar a qualificao de "poltico" que o prprio Governo apresentava, observou o seguinte, nas concluses do comissrio David: "para que
o ato de governo apresente as caractersticas que o situam fora e alm de
todo controle jurisdicional, no suficiente que venha decidido e m Conselho de Ministros ou que esteja motivado por interesse poltico; o Conselho de Estado reivindica a tarefa de verificar, caso a caso, a real subsistncia do carter poltico"^1 ^
Para muitos autores, o caso "Prince Napoleon" assinalaria o abandono,
pelo Conselho de Estado, da referncia ao fim poltico dos atos de governo.
Logo depois, em 1887, a sentena no caso "Duc d'Aumale et Prince
Murat" afirmou o seguinte, nas concluses do comissrio Marguetire: " O
pensamento poltico que levou u m representante do poder pblico a editar
determinado ato, no lhe retira necessariamente o carter administrativo,
se esse ato, por sua natureza, u m ato administrativo"^12).
De acordo com DI GASPARE, as duas sentenas assinalam a evoluo da
jurisprudncia; c o m a primeira se fixa a competncia do Conselho de Estado
para qualificar os atos como de governo; c o m a segunda se afirma que a qualificao deve ser efetuada c o m base na natureza do ato, cabendo ao juiz administrativo o reconhecimento objetivo dessa natureza"3^.

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Mas, a no apreciao dos atos de governo permaneceu, embora parecesse
repudiado o fim poltico.
A doutrina, ento, continuou a buscar os critrios de caracterizao do ato
de governo.

6. CRITRIOS CARACTERIZADORES

A) TEORIA DO FIM POLTICO - Ainda na poca da chamada "j

tia retida", autores franceses procuraram explicar a casustica jurisprudencial
que rejeitava apreciar medidas do Executivo mediante invocao do ato de governo. A teoria do fim poltico predominou no perodo, atribuindo-se a D U F O U R , na obra Trait general de droit administratif appliqu, 1866, sua primeira formulao. D e acordo c o m essa teoria o que especifica o ato de governo
o fim que norteia seu autor; a natureza poltica do ato que impede o controle
jurisdicional.
A concepo do fim poltico, segundo alguns autores, deixou de prevalecer a partir de 1875, c o m o "arrt Prince Napoleon" Recebeu muitas crticas
da doutrina, que, e m geral, aponta a possibilidade de que o prprio autor do ato
o considerasse poltico para fugir ao controle jurisdicional, o que levaria amplitude desmesurada dos casos insuscetveis de apreciao.
Aps 1875, outras teorias tentaram demonstrar que o ato de governo teria
natureza especfica, justificadora de sua imunidade ante o Judicirio.
B) SOBERANIA - Segundo MANUEL MARIA DIEZ alguns autores
justificaram os atos de governo c o m a noo de soberania; argumenta D I E Z que
a teoria no se pode manter, pois soberano o Estado e m seu conjunto; se o
Executivo invoca razo de soberania para fugir ao controle jurisdicional de
seus atos de governo, o Poder Judicirio, alegando tambm a soberania, poderia
efetuar o controle^14)- D U E Z observa que a idia de soberania significa resduo
da concepo autoritria do poder pblico, substituindo-se, nessa teoria, a soberania do Estado pela soberania do Governo, o que no passa de yerbalisnu/ -*

C) DISTINO ENTRE ATIVIDADE DE GOVERNO E ATIVID A D E A D M I N I S T R A T I V A - Segundo C H A L V I D A N ^ 1 6 \ aps o abandono

da teoria do fim poltico, a doutrina vai tentar elaborar teoria jurdica, ou seja,
teoria que introduza o ato de governo na ordem jurdica. Procuraro os autores
no ordenamento jurdico geral e no direito constitucional as bases para o fundamento positivo e para a natureza jurdica dos atos de governo.
O ncleo dessa orientao a distino entre funo ou atividade de governo e funo ou atividade administrativa, do que resultariam, respectivamente, o ato de governo e o ato administrativo.

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N o direito francs, o primeiro texto mencionado com freqncia o decreto de descentralizao aclministrativa de 25 de maro de 1852: "Considerando que se pode governar de longe, m a s que se administra b e m somente
de perto; que e m conseqncia importa tanto centralizar a ao governamental quanto necessrio descentralizar a ao puramente administrativa..."
Outro texto invocado para justificar juridicamente o ato de governo situase no art. 26 da lei de 24 de maio de 1872 (a mesma lei que atribuiu independncia ao Conselho de Estado), segundo o qual "os ministros tm o direito
de reivindicar perante o Tribunal de Conflitos os assuntos levados Seco do contencioso e que no caberiam ao contencioso administrativo" ^17\
C A R R E D E M A L B E R G , mencionando o exemplo de L E F E R R I R E , afirma
que a excluso do controle jurisdicional dos atos de governo no criao arbitrria da autoridade executiva ou da jurisprudncia, mas tem base e m textos
legais e cita esse art. 26^18^. D U E Z nega que o art. 26 consagre positivamente a
existncia do ato de governo, pois os atos a serem reivindicados perante o Tribunal de Conflitos so aqueles que deveriam ir aos tribunais da ordem judiciria, e m razo da norma da separao das autoridades administrativas e judicirias^19). V I R A L L Y , de seu lado observa que por paradoxo singular o art. 26
jamais foi objeto de meno na jurisprudncia, apesar do grande nmero de
sentenas vinculadas idia de ato de governo^ \
No direito italiano, o art. 24 do Texto nico sobre a justia administrativa, de 31 de maro de 1889, deu fundamento positivo ao ato de governo: "Cabe IV Seo do Conselho de Estado decidir recursos contra atos de u m a
autoridade administrativa deliberante... quando os prprios recursos no
sejam de competncia da autoridade judiciria, n e m se trate de matria
que cabe jurisdio ou s atribuies contenciosas de corpos ou colgios
especiais. O recurso no admitido quando se trata de atos emanados do
governo no exerccio do poder poltico"W.
Tais textos, embora pudessem, conforme a interpretao dada, oferecer
fundamento positivo ao ato de governo, no explicavam sua natureza.
Para encontr-la, a doutrina elaborou a teoria da funo governamental
distinta da funo administrativa.
Muito difundido se apresenta o pensamento de LAFERRIERE, expresso
no seguinte trecho: "Administrar assegurar a aplicao diria das leis,
zelar pelas relaes dos cidados c o m a administrao central ou local e
das diversas administraes entre si. Governar prover s necessidades de
toda sociedade poltica, zelar pela observao de sua Constituio, pelo
funcionamento dos grandes poderes pblicos, pelas relaes do Estado
c o m as potncias estrangeiras, pela segurana interna e externa"( '

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A teoria da funo governamental recebeu outras conotaes, sem que se
deixasse de ressaltar a diferena das funes. Assim, por exemplo, C A R R D E
M A L B E R G vincula a teoria distino entre Constituio e leis ordinrias; a
autoridade administrativa, no exerccio da funo governamental, detm poder
autnomo decorrente de concesso superior s leis ordinrias, poder esse que
no poderia, ento, ser considerado como poder executivo das leis (funo administrativa); o ato administrativo ordinrio fundamenta-se e m poder simplesmente legal e o ato de governo tem base e m poder constitucional; tanto u m
quanto outro se editam de acordo c o m a ordem jurdica estabelecida no Estado<23).
No decorrer de um sculo a doutrina publicista discorre sobre o fascinante
tema da funo governamental e funo administrativa. Muitos aceitam a distino, dentre os quais R A N E L L E T T I (Le guarantigie delia giustizia nella
Pubblica Administrazione, 1934, p. 56); F R A N C I S P A U L B E N O T T (Le Droit
Administratif Franais, 1968, p. 46-52); M A R I E N H O F F - sem a decorrente
especificao do ato poltico como categoria - Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, Buenos Aires, 1966, p. 696 e 697 e, no direito ptrio C R E T E L L A J N I O R (no artigo Teoria do Ato de Governo, Revista de Informao Legislativa, n? 95, jul.set. 1987, p. 78, 79, 83 e 84, o consagrado jurista adota a
distino entre as duas funes, sem, no entanto, considerar o ato de governo
como categoria diferenciada do ato administrativo).
Outros autores rejeitam a distino. Assim, ORLANDO, ao comentar o
art. 24 da lei italiana sobre contencioso administrativo (citada acima), afirma
"ser b e m difcil indicar o que seja u m poder poltico, sobretudo e m anttese administrao, que, e m certo sentido, sempre poder poltico'^24)
O R L A N D O ainda tece crticas distino efetuada por L A F E R R I E R E , primeiro, sob inspirao de Guizot, para observar ironicamente que o Governo seria
u m poder dos dias de festa; a administrao, u m poder dos dias de trabalho; depois pondera que zelar pela observncia da Constituio e funcionamento dos
grandes poderes pblicos no funo concreta deste ou daquele rgo do Estado, mas a resultante final de mltiplas eficincias de que participam todas as
manifestaes estatais^ '
DUEZ nega a diferenciao de ato de governo e ato administrativo como
decorrncia da distino da funo governamental e administrativa, nos seguintes termos: "a existncia de funo governamental distinta da funo
administrativa no conduz racionalmente ao ato de governo...; os atos
pelos quais se exerce a funo governamental no tm contedo jurdico
diferente dos que se vinculam funo administrativa"^26^.
Mais recentemente RIVERO aponta a "dificuldade de fixar fronteiras
entre governo e administrao; na prtica a ao governamental e a direo da atividade administrativa cabem aos m e s m o s rgos e leva a atos da
m e s m a natureza; a distino no tem alcance jurdico"^21\

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D E B B A S C H , sob outro prisma, refere-se mescla entre o poltico e o
administrativo: "na realidade no h fixao definalidadepelo poder poltico e execuo administrativa, m a s emaranhado de fins e meios que favorece interferncias recprocas" ^28\
MAIRAL, em linha semelhante, pondera que "a noo de funo governamental mais fcil de expressar do que de aplicar. Se formalmente os
atos de governo no se diferenciam dos atos administrativos, a distino
intrnseca proposta no permite traar linha divisria clara e livre de
apreciaes subjetivas; nos extremos no cabem dvidas, m a s a zona que
as suscita muito ampla"^ 29 ^
Como ensina GIANNINI, "o governo sempre participou da formao
de diretrizes polticas, de u m m o d o ou de outro... Existiu e existe, portanto, no u m poder executivo, m a s u m poder governamental, que nas diversas constituies consta ora do Chefe de Estado (repblica presidencialista), ora do governo e m conjunto c o m o Chefe de Estado (p. ex. nos Estados parlamentares do sculo passado), ora do governo somente (p. ex. na
Constituio italiana atual), junto ao complexo de rgos que f o r m a m a
administrao do Estado. D e tal m o d o , a Administrao estatal pode ser
simplesmente indicada c o m o o aparato de poder governamental, tendo todos os atributos e as funes deste"^30^
E ainda GIANNINI, na obra Istituzioni di Diritto Amministrativo, que, ao
mencionar a crescente importncia das administraes pblicas no funcionamento do Estado, observa que isso levou alguns cientistas polticos a dizer que
fazer poltica significa administrar (p. 111).
Ante a atuao e estrutura do Estado contemporneo parece difcil afirmar
a existncia de fronteirargidaentre poltica e administrao ou atividade governamental e atividade administrativa. A realidade cotidiana da Administrao
Pblica demonstra a interferncia recproca dos altos escales do Executivo e
do chamado "pessoal tcnico" ou administrativo. Dvida alguma paira sobre a
influncia exercida pela burocracia sobre a tomada de decises da Chefia do
Executivo.
Mescladas, na atualidade, a funo governamental e a funo administrativa, impossvel extrair da diferena entre ambas a natureza do ato de governo.
D) TEORIA DO QUARTO PODER - Da concepo de diferena rgida entre funo governamental e funo administrativa decorre outro modo de
justificar o ato de governo: o de considerar o governo como quarto poder do
Estado. A idia encontrou sua formulao mais conhecida e m O T T O M A Y E R ,
no trecho seguinte: " M a s existe ainda outro grupo, ainda mais importante,
que nos apresenta o Estado ocupado e m realizar seusfins,c o m o na admi-

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nistrao, e que, no entanto, outra coisa. N o se trata aqui de legislao,
n e m de justia. u m a quarta espcie, situada ao lado das trs atividades
que costume indicar'^3l). N a Itlia, S A N D U L L I filia-se a essa teoria(32). A
idia do governo como quarto poder, diferenciado da Administrao, torna mais
rgida a separao terica entre as duas funes, o que no corresponde realidade atual da vida do Estado onde ambas se mesclam. E m e s m o que se cogitasse de formular novo m o d o de dividir poderes ou funes estatais para especificar outros, alm dos trs tradicionais, dificilmente se afastariam governo de
administrao.

E) EXECUO DA CONSTITUIO - Segundo CHALVIDAN, a

doutrina encontra outro alento para indicar a base jurdica da funo governamental apoiando-se solidamente e m disposies constitucionais^ \ V e m primeiramente de D U C R O C Q a afirmao de que os atos de governo so aquele
que executam diretamente disposio formal da Constituio e os Atos Administrativos resultam da execuo de lei ordinria(35) R A N E L L E T T I critica a
teoria alegando que muitas constituies contm matria de natureza estritamente administrativa^ ' Acrescente-se ainda que vrios atos admimstrativos
tambm executam diretamente preceito constitucional.

F) INTERESSE GERAL DO ESTADO EM SUA UNIDADE - RAN E L L E T T I aceita a distino entre governo e administrao e afirma que o carter poltico do ato se configura pela considerao unitria do interesse geral
do Estado, e m que encontra sua causa; o ato editado para tutela daquelas exigncias supremas da vida do Estado^37). O critrio de R A N E L L E T T I poderia
receber as mesmas crticas dirigidas teoria do fim poltico, sobretudo porque
quem o edita invocar certamente o interesse geral do Estado e m sua unidade
m e s m o para medidas sem esse alcance.

G) TEORIA DA ATIVIDADE LIVRE OU DISCRICIONRIA Outra orientao pretende caracterizar o ato de governo como decorrente de
atividade livre ou discricionria do Estado. Evidente que a discricionariedade
existe tambm e m atos da Administrao no caracterizados como de governo.
Para R A N N E L L E T T I "no se pode identificar atividade de governo c o m
discricionariedade; a discricionariedade u m a qualidade dos atos de governo inerente a sua natureza poltica; m a s no sua caracterstica e muito menos razo de ser de sua natureza"^38).
H) NO-APRECIAO JURISDICIONAL - A dificuldade de encontrar critrio identificador da natureza dos anos de governo acarreta, e m
grande parte da doutrina, o enunciado de sua noo na insuscetibilidade de
controle jurisdicional. Ato de governo o que escapa apreciao pelo Judicirio. Vrias crticas se ergueram contra esse m o d o de explicao, por exemplo: M A I R A L ^ 3 9 ) refere-se a definio tautolgica, na mesma linha de VIR A L L Y ^ 4 0 ) assim se responde questo pela questo; M A R I E N H O F F * 4 1 )

34
afirma que o critrio baseia-se e m eventuais conseqncias do ato, no oferecendo a noo essencial ou substancial. Para DI GASPARE^ 4 2 ) as explicaes
da doutrina centradas na insuscetibilidade de apreciao pelo juiz, basearam-se
em representao parcial e limitada, do que resultou teorizao inadequada e
incompleta.
I) CRITRIO DA LISTA OU EMPRICO - No direito francs buscouse ainda contornar a dificuldde de conceituar-se o ato de governo com soluo
prtica: considera-se ato de governo o quefiguraem lista decorrente de decises do Conselho de Estado ou Tribunal de Conflitos; atualmente, na Frana, a
lista contm dois tipos de atos: os que se referem s relaes entre o Executivo
e o Legislativo e s relaes do governo com Estado estrangeiro ou organismo
internacional. Para M A R I E N H O F F 3^ o critrio vazio de contedo cientfico. Segundo RANNELLElll^ 4 4 ^ "dizer que atos de governo so aqueles
que a jurisprudncia considera como tais, significa renunciar soluo do
problema sem saber com qual critrio a jurisprudncia dever definir u m
ato de governo ou administrativo".
7. O "ATO DE ESTADO" NO DIREITO INGLS
Ainda no tema dos critrios que permitam caracterizar o ato de governo
parece de interesse verificar o tratamento concedido pelo direito anglo-americano.
No direito ingls encontra-se o chamado "ato de Estado", editado sob
prerrogativa da Coroa em relao a Estado estrangeiro ou contra u m indivduo
no protegido pelas leis inglesas. E m nenhum dos casos o ato suscetvel de
apreciao pelo Judicirio. Entre os atos relativos a Estados estrangeiros situam-se os seguintes: declarao de guerra e paz; reconhecimento de Estados
ou governo estrangeiros; anexao ou cesso de territrios; celebrao de tratados e representao diplomtica*45).
Segundo WADE^46\ o ato de Estado s pode ser invocado se for praticado em territrio estrangeiro; quer dizer, a Coroa no desfruta de dispensa
quanto a atos realizados em territrio ingls, tanto se o demandante for de nacionalidade britnica quanto se for estrangeiro; mas os territrios estrangeiros
encontram-se mais alm dos limites do Governo e a a Coroa atua com plena liberdade. C o m o observa CLARKE^ 4 7 ) "o ato de Estado no pode ser defesa
contra leso causada pela Coroa a direito de cidado ingls".
8. AS "QUESTES POLTICAS" NO DIREITO NORTE-AMERICANO
Na obra Constitucional Law, de BARRON e DIENES (1986) as "political questions" vm estudadas no captulo do controle jurisdicional e seus limites. M A I R A L , em sua obra, Control Judicial de Ia Administracion Publica,

35
tambm cuida das questes polticas no mbito dos atos insuscetveis de apreciao jurisdicional. Desses dois autores sero extrados os dados fundamentais
do tema.
Em 1803, no caso Marbury & Madison, Marshall mencionava que h um
tipo de demandas constitucionais que os tribunais no podem rever porque as
matrias so polticas. O s parmetros das questes polticas aparecem nas consideraes do juiz Brennan no caso "Baker & Carr", e m 1962, e m que a Suprema Corte aceitou apreciar a constitucionalidade de lei estadual sobre diviso
de distritos eleitorais, para declar-la invlida por desfavorecer distritos cuja
populao aumentara no decorrer do sculo. O juiz Brennan partiu da premissa
de que a no-apreciao pela justia decorre da separao de poderes e depois
apontou os critrios que permitem caracterizar a questo poltica.
a) Critrio clssico: tribunal deve verificar se a questo foi confiada pela
Constituio a outro ramo do poder pblico; a identificao dos assuntos assim
atribudos e a constitucionalidade do exerccio da discrio cabem ao Judicirio;
b) Critrio funcional: falta de padres "encontrveis" para solucionar a
questo; impossibilidade de decidir sem chegar primeiro a u m a determinao
poltica.
c) Critrios de prudncia ou poltico: impossibilidade de deciso independente sem faltar c o m o respeito devido aos demais ramos do governo; necessidade incomum de adeso inquestionvel a deciso poltica j tomada; potencialidade de situaes embaraosas ante pronunciamentos variados de diversos rgos do Estado sobre a m e s m a questo.
Conforme BARRON e DIENES^48^ a doutrina das questes polticas
invocada sobretudo e m mbitos da competncia tradicional do Presidente da
Repblica ou do Congresso. O mbito das relaes exteriores, o contexto da
segurana nacional, questes sobre o exerccio do poder de guerra e o processo
de emenda constitucional no so o prato tradicional dos tribunais, mas hoje
abrangem o cerne da definio da doutrina da questo poltica.

9. NEGAO DO ATO DE GOVERNO

No desafio do estudo sobre o ato de governo aparecem as teorias negativistas, umas de carter absoluto, outras de carter relativo.
A doutrina francesa aponta MICHOUD e BERTHLEMY como expoentes dessa linha.
Tambm clssico na rejeio do ato de governo se apresenta DUEZ para
quem " o ato de governo configura receita tcnica de arte poltica para cir-

36
cunscrever o papel do juiz e m relao a certa atividade governamental que
requer maior liberdade do autor do ato; a teoria do ato de governo no
to necessria para salvaguardar a legtima independncia do Executivo
e m matrias polticas vitais; o direito oferece meios suficientes para que se
atinja essafinalidade,permitindo abolir u m smbolo que lembra a antiga
razo de Estado, que significa atentado muito vivo ao princpio da legalidade para ser mantido, m e s m o c o m carter residual; suficiente proteo
dos atos de governo contra o controle jurisdicional pode ser assegurada
pela reserva do poder discricionrio; a teoria do ato de governo deve ser
eliminada c o m o praticamente intil49)
Ainda na doutrina francesa, VIRALLY no excelente artigo "L'Introuvable Acte de Gouvernement" (1952), enumera u m a a u m a as hipteses indicadas como atos de governo, para demonstrar que fogem apreciao jurisdicional e m virtude da aplicao normal de preceitos processuais, sobretudo de
competncia, da jurisdio administrativa francesa, abolindo, assim, toda explicao poltica para o tratamento especial ao ato de governo. E conclui: " O ato
de governo, subtrado a todo exame jurisdicional por motivos puramente
polticos, permanece inencontrvel. Desapareceu da jurisprudncia desde
o clebre caso Prince Napoleon Bonaparte (1875)"(5).
Na doutrina espanhola GARCIA DE ENTERRIA e TOMAS RAMON
F E R N A N D E Z ^ 5 1 ) tambm consideram intil essa teoria.

10. EXISTNCIA DO ATO DE GOVERNO NO COMO CATEGORIA

AUTNOMA
Outro modo de tratar o tema, relativiza a concepo negativista, para
aceitar a existncia do ato de governo como resultante da atuao do Executivo, sem, no entanto, separ-lo da categoria "ato administrativo". Essa orientao procura enquadrar o ato de governo no mbito do ato administrativo, embora com algumas caractersticas prprias. J O R L A N D O ^ 5 2 ) rejeitava a existncia de categoria distinta e sistematicamente determinvel de atos de governo,
mas afirma que no tocante a estes o juiz o Parlamento, relacionando, a seguir,
aqueles que a seu ver configuram atos de governo. V E D E L ^ 5 3 ^ afirma no
existir ato de governo c o m o categoria jurdica autnoma, para depois
ponderar que permanece u m fundo de verdade nessa teoria. Entendimento
semlhante adota M A R I E N H O F F ^ 5 4 ^ : "ato de governo no constitui figura jurdica especfica, m a s simplesmente noo conceituai de certa atividade do rgo Executivo do Estado. Juridicamente o ato de governo e o
ato administrativo permanecem assimiladas...; o regime jurdico de ambos
obedece a princpios similares, pois a diferena conceituai existente no
consegue separ-los juridicamente para que devam reger-se por critrios
jurdicos diversos" Concepo igual esposa o argentino FIORINF h so
espcie do gnero dos atos do Poder Executivo... O grave erro tambm de-

37
corre de identificar a atividade de governo c e m u m ato determinado e considerar que esta espcie de atividade cria necessariamente ato de governo...; a circunstncia que seja de essncia jurdica e pertena ao gnero
administrativo, no quer dizer que no possa apresentar caracteres prprios c o m o espcie de ato administrativo manifestando atividades de governo"
N o direito ptrio C R E T E L L A J U N I O R ( 5 6 ) reconhece a espcie "ato de
governo", como desdobramento do gnero "ato administrativo"; "ato de
governo a manifestao de cunho administrativo a que no estranho o
trao jurdico-poltico".
A formulao por ltimo exposta parece mais adequada realidade do
Estado contemporneo. Considere-se, assim, o Executivo como poder ou funo governamental e o ato administrativo, no c o m o sentido de mera execuo
de lei ou ato de efeitos internos ou de mbito restrito, mas de ato que expressa,
de vrios modos a funo governamental, que poltica e administrativa. Portanto, o ato de governo apresenta-se como u m a das expresses da funo governamental. Pode ser especificado pelas caractersticas a seguir indicadas.

11. NOTAS PREDOMINANTES DO ATO DE GOVERNO

A primeira nota orgnica: o ato de governo provm da autoridade ou rgo mais elevado do Poder Executivo. N o s Estados federais, as chefias de Executivo dos Estados-Membros editam atos de governo; nos municpios e regies
autnomas, igualmente.
FIORINF57' aponta outra caracterstica: os atos de governo decorrem de
execuo direta da Constituio; mas, observa o m e s m o autor, h muitos outros
atos do Poder Executivo resultantes diretamente de permisso constitucional,
sem a qualificao de atos de governo. Ento, alm do especto de execuo direta de dispositivo constitucional, FIORINI ressalta as conseqncias jurdicas
externas e os destinatrios: os outros poderes do Estado. Pode-se acrescentar,
ainda, como destinatrios ou interessados, outros Estados e organismos internacionais.
Ante a essas caractersticas, os seguintes exemplos, no direito ptrio, a se
enquadram:
a) apresentao ou retirada de projeto de lei (art. 84, item n, da Constituio
Federal de 5 de outubro de 1988)
b) recusa em apresentar projeto de lei (seria omisso de ato de governo)
c) sano, promulgao e publicao de leis (art. 84, item IV da Constituio
Federal de 1988)

38
d) convocao de sesso extraordinria do Congresso Nacional (art. 57 6- da
Constituio de 1988)
e) veto a projetos de lei (art. 84, item V)
f) edio de medidas provisrias com fora de lei (art. 84, item XXVI)
g) decretao e execuo de interveno federal (art. 84, item X)
h) decretao de estado de defesa e estado de stio (art. 84, item IX)
i) celebrao de tratados, convenes e atos internacionais (art. 84, item VHI)
j) declarao de guerra no caso de agresso estrangeira (art. 84, XIX)
1) decretao total ou parcial, de mobilizao nacional (art. 84, XIX)
m) celebrao da paz (art. 84, XX).

12. CONTROLE
O estudo do ato de governo gira, em muitos autores, em torno da possibilidade ou no de ser apreciado pelo Poder Judicirio. C o m o j se estudou, busca-se at caracteriz-lo pela qualidade de escapar a esse controle, do que decorreria total liberdade do Executivo para edit-lo. T a m b m se encontra na doutrina a idia de que o ato de governo representa mancha ou exceo ao princpio
da legalidade.
O exame da realidade atual do ordenamento ptrio e estrangeiro impede
sustentar os chaves antigos sobre esse tema.
De incio, verifica-se que os atos de governo editam-se com fundamento
e m dispositivos constitucionais. A o emiti-los o Executivo exerce atribuio
conferida pela Constituio, o que afasta a invocao de mancha no princpio
da legalidade, ao menos no aspecto formal.
Quanto ao controle, nota-se que a matria dos atos de governo apontados
sujeita-se ao exame do Legislativo, que poder, assim, recusar aprovao. E o
caso do Estado de defesa, estado de stio e interveno federal que dependem
de aprovao do Congresso, dotado de competncia para suspend-los (art. 49,
IV da Constituio de 1988); dependem de manifestao favorvel do Legislativo e celebrao de tratados, convenes e atos internacionais (art. 84, VHI), a
declarao de guerra e m caso de agresso estrangeira (art. 84, X I X ) e a celebrao da paz (art. 84, X X ) . A o Legislativo caber apreciar o mrito das medidas adotadas.

39
N o tocante apreciao jurisdicional, mencione-se para o direito ptrio, o
controle de constitucionalidade de qualquer ato do Executivo por via direta,
cuja iniciativa a Constituio atual abre, entre outros, Mesa do Senado, M e sa da Cmara dos Deputados, ao Conselho Federal da O r d e m dos Advogados
do Brasil, a partido poltico c o m representao no Congresso Nacional, a confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional (art. 103). Portanto, alm de rgos do Legislativo, outros entes polticos e associaes civis pod e m suscitar o juzo de constitucionalidade dos atos de governo.
Ainda a respeito do controle jurisdicional, dificilmente se mantm hoje em
dia a afirmao da no-incidncia sobre os atos de governo, alm dos limites da
discricionaridade dos atos administrativos, cada vez mais restrita. N o direito
estrangeiro, aponte-se a Frana, onde nas ltimas dcadas reduziu-se o nmero
dos atos do Executivo, considerados de governo, que o Conselho de Estado recusa-se a apreciar; exemplo significativo encontra-se no estado de stio, cujas
medidas de aplicao sujeitam-se a reexame da jurisdio administrativa, provocado pelos habitantes da rea atingida, e m virtude da limitao de liberdades
que acarreta^58); a extradio tambm foi excluda do rol de atos de governo,
assim como a expulso de estrangeiros e m tempo de guerra; quanto aos tratados, o Conselho de Estado firmou jurisprudncia de que a celebrao insuscetvel de apreciao jurisdicional; quanto interpretao, se clara, o Conselho aplica diretamente podendo invalidar ato administrativo contrrio; se o
texto nebuloso, o Conselho de Estado, c o m o preliminar, solicita a interpretao do Ministrio das Relaes Exteriores e a esta se filia; para a execuo vigora o entendimento seguinte: as medidas de execuo fogem apreciao do
Conselho de Estado, salvo quando a autoridade francesa tem certa discricionariedade na escolha, caso e m que o ato considerado "destacvel" e, portanto,
sujeito ao controle, e quando os litgios suscitados regem-se pelo direito interno, no concernente responsabilidade, o Conselho de Estado tambm admite,
desde 1966, a responsabilidade do Estado por danos sofridos por particular e
decorrentes de conveno internacional, cuja regularidade no se discutia,
quando tais prejuzos apresentam gravidade e carter especial^59).
N a Itlia, o art. 24 do Texto nico sobre a Justia Administrativa, de
1889, que previa expressamente a excluso da via jurisdicional para atos do
governo no exerccio do poder poltico, deixou de prevalecer ante o art. 113 da
Constituio (1947), que dispe o seguinte: "Contra os atos da Administrao Pblica sempre admitida a tutela jurisdicional dos direitos e interesse legtimos ante os rgos da justia ordinria e administrativa. Essa tutela no pode ser excluda ou limitada a meios particulares de impugnao
ou para determinadas categorias de atos".
Segundo BARILE^60^, o Conselho de Estado italiano tende a reduzir a
categoria dos atos de governo.
Na Espanha registra-se igualmente evoluo na matria. Na Lei sobre a

40
jurisdio contenciosa-admimstrativa de 1956, o art. 2-, b, traz o preceito seguinte:
a) " N o cabero jurisdio contenciosa-admimstrativa...
b) As questes que se suscitem em relao aos atos polticos do Governo,
c o m o so os que afetam defesa do territrio nacional, relaes internacionais, segurana interior do Estado e m a n d o e organizao militar,
sem prejuzo das indenizaes que forem procedentes, cuja determinao sim compete jurisdio contencioso-administrativa". Para G A R C I A D E E N T E R R I A e T O M A S - R A M O N F E R N A N D E Z ^ 6 1 ) revogado est
esse texto ante trs dispositivos da Constituio de 1978: art. 106 1 - atribui
aos tribunais o controle do poder regulamentar e da legalidade da atuao
administrativa, sem exceo alguma; art. 24. 1 - todas as pessoas tem direito a obter tutela efetiva dos juizes e tribunais, sem que, e m caso algum,
possa ocorrer carncia de defesa; art. 103. 1 - partefinal- submisso plena
da Administrao Pblica lei e ao Direito.
No ordenamento ptrio, as Constituies de 1924 e 1937, nos arts. 68 e
97, respectivamente, previam de m o d o expresso, a excluso dos atos de governo da apreciao do Judicirio: " vedado ao Poder Judicirio conhecer
questes exclusivamente polticas" A partir da Constituio de 1946 (salvo
os atos do perodo de exceo) vigora o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional a qualquer leso de direito; e m decorrncia, se o ato de governo propiciar leso a direito, poder ser impugnado perante o Judicirio. E o
entendimento de C R E T E L L A JNIOR^ 6 2 ), S E A B R A F A G U N D E S ( 6 3 > e A D A
PELLEGRINI GRINOVER(64).
De se observar, ainda, que a Constituio de 1988 previu instrumento para a "omisso de governo" Assim o item L X X I do art. 5- possibilita concesso de mandado de injuno "sempre que a falta de n o r m a regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania" Por
exemplo, a apresentao de projeto de lei, caracterizada como ato de governo,
tem o seu inverso na omisso e m apresent-lo, sanvel, de acordo c o m texto
constitucional pelo mandado de injuno, nos casos previstos.

13. CONCLUSO
CHALVIDAN, (op. cit.) ao trmino do seu trabalho, ressalta que a reflexo da doutrina propiciou avano da legalidade, pela reduo salutar do mbito
do ato de governo.
Nos autores mais recentes nota-se repdio concepo antiga de ato de
governo. C o m o se viu, as Constituies contemporneas, ao consagrarem o
princpio da inafastabilidade da apreciao jurisdicional a toda leso de direito

41
e ao reforarem os meios de controle de constitucionalidade, esvaziam as noes precedentes e impedem a aplicao lesiva a situaes subjetivas de particulares.
Os tribunais atuaram no mesmo sentido, devendo na poca atual, evitar
que razes polticas afastem ou atenuem o controle sobre tais atos.
Resta ao parlamentar exercer as atribuies que lhe competem e utilizar os
instrumentos previstos na Constituio parafiscalizara edio (e contedo) dos
atos de governo, cuja existncia dificilmente se pode negar.
A cada um dos integrantes da coletividade, cabe a vigilncia e o repdio
do arbtrio exercido sob a rubrica de ato de governo, na antiga concepo, hoje
no mais vigente. So Paulo, junho de 1988

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
1 - "L'introuvable acte de gouvernement", Revue du Droit Public et de Ia Science Politique, Paris, jan.mar. 1952, p. 318.
2 - Doctrine et acte de gouvernement, L'Actualit Juridique-Droit Administratif,
20/1/1982, p. 5.
3 - Op. cit., p. 323.
4 - Les actes de gouvernement, Paris, 1935, p. 13.
5 - Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, Buenos Aires, 1966, p. 699.
6 - Le guarantigie delia giustizia nella Publica Administrazione, 1934, p. 63 e 73.
7 - Op. cit., p. 702.
8 - Les actes de gouvernement, 1934, p. 30.
9 - Dados do "arret Laffite" extrados de BOQUERA OLIVER, Jos Maria, Los Origenes de Ia Distincion entre Actividad Politica y Administrativa, Revista de Administracin Pblica, n? 40, 1963, p. 75-76.
10 - L'introuvable acte de gouvernement, Revu Du Droit Public et de Ia Science Politique, 1952, p. 356, nota 131.
11 - DI GASPARE, op. cit., p. 113.
12 - Texto da sentena extrado de CHALVIDAN Doctrine et acte de gouvernement, L'Actualit Juridique - Droit Administratif, janeiro dei 982, p. 6.
13 - Op. cit.,p. 114.
14 - El acto administrativo, p. 523.
15 - Les actes de gouvernement, 1935, p. 187.

42
16 - Doctrine et acte de gouvernement, L'Actualit Juridique - Droit Administratif,
20/1/82, p. 7.
17 - Texto extrado de CHALVIDAN, op. cit., p.8
18 - Contribution Ia Thorie Gnrale de 1'tat, 1920, tomo I, p. 547.
19 - Les actes de gouvernement, p. 37.
20 - L'introuvable acte de gouvernement, Revue du Droit Public ei de Science Politique,
jan.mar. 1952, p. 318, nota 2.
21 - Texto do art. 24 extrado de ORLANDO, Primo Trattado, vol. III, p.5 47.
22 - Trait de Ia juridiction administrative, Paris, 1896, t. II, p. 32.
23 - Op. cit., p. 527 e 53 1.
24 - Primo Trattato, vol. II, 1901, p. 903.
25 - Op. cit., p. 904
26 - Op. cit.,p. 188
27 - Droit Administratif, Paris, 1983, p. 12-13.
28 - Science Administrative, 1976, p. 48.
29 - Control Judicial de Ia Administracin Publica, vol. I, Buenos Aires, 1984, p. 483.
30 - Diritto Arnministrativo, Milo, 1970, vol. I, p. 66.
31 - Derecho Administrativo Alemn, Buenos Aires, 1949, tomo I, p. 11.
32 - Manuale di Diritto Arnministrativo, 1978, p. 13.
33 - Doctrine et acte de gouvernement, L'Actualit Juridique-Droit Administratif,
20/1/82, p.8.
34 - Extrado de CHALVIDAN, op. cit., p. 8.
35 - El acto administrativo, p. 520.
36 - Op. cit., p. 58.
37 - Op. cit., p. 69 e 73.
38 - Op. cit.,p. 59e61.
39 - Control Judicial de Ia Administracin Publica, p. 559.
40 - Op. cit., p.3 38.
41 - Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, 1966, p. 690.

43
42 - Considerazioni sugli atti di governo e sulTatto politico, 1984, p. 11 e 12.
43 - Op. cit., p. 690.
44 - Le guarantigie delia giustizia nella Pubblica Amministrazione, 1934, p. 67, nota 3.
45 - CLARKE, H.W., Constitutional and Administrative Law, Londres, 1971, p. 89 e
90.
46 - Derecho Administrativo (trad. espanhola) 1971, p. 441 e 442.
47 - Op. cit., p. 91.
48 - Constitutional Law, 1986, p. 44.
49 - Les Acteds de Gouvernement, p.l 91 e 193.
50 - Op. cit., p. 355. W ALINE critica a teoria de VIR AL Y alegando que, tendo a aparncia de combater a teoria dos atos de governo, tende, na realidade, a justificar
u m a jurisprudncia cujo efeito consagrar denegao de justia; para W A L I N E a
teoria do ato de governo no tem base legal alguma; a jurisprudncia poderia eliminar os atos de governo (Prcis de Droit Administratif, 1969, p. 166 e 168).
51 - Curso de Derecho Administrativo, tomo I, 1982, p. 486.
52 - Primo Trattato, vol. III, 1901, p. 907, 910 e 911.
53 - Droit Administratif, 1973, p. 307 e 310.
54 - Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, Buenos Aires, 1966, p. 691 e 692.
55 - Derecho Administrativo, tomo I, Buenos Aires, 1966, p. 338.
56 - Teoria do Ato de Governo, Revista de Informao Legislativa, n9 95, jul.set. 1987,
p. 79.
57 - Derecho Administrativo, tomo I, 1966, p. 339.
58 - Caso Huckel, 1955 citado por M AIR AL, Control Judicial de Ia Administracin Publica, p. 492.
59 - Dados extrados de MAIRAL, Control Judicial de Ia Administracin Publica, tomo
I,p. 489-491.
60 - Sotto voc Atto de governo (e atto politico), Enciclopdia dei Diritto, vo. IV.
61 - Curso de Derecho Administrativo, tomo I, 1982, p. 486.
62 - Teoria do Ato de Governo, Revista de Informao Legislativa, n9 95, jul.set. 1987,
p. 81.
63 - Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, 5- ed. 1979, p. 164.
64 - As Garantias Constitucionais do Direito de Ao, 1973, p. 145-146.