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Imvel cultivado em zona urbana. IPTU, ITR ou incentivo fiscal?

Kiyoshi Harada*

Sumrio: Introduo. 2 O IPTU e o seu fato gerador. 3 Conflito entre o

IPTU e o ITR. 4 Problemas de ordem prtica. 5 Concluses.

1 Introduo
O crescimento da cidade, com a progressiva expanso de zona
urbana do municpio, inclusive com a quase absoro total da zona rural em
algumas comunas, tm trazido problemas de ordem tributria para diversos
muncipes, que sempre se dedicaram s atividades agropastoris. So
surpreendidos, da noite para o dia, com a nova tributao: o IPTU, n vezes
mais oneroso do que o tradicional ITR que vinham pagando.
Esses humildes proprietrios s sabem trabalhar a terra e tambm
no tm experincia nem conhecimentos para proceder loteamentos urbanos
em suas terras. Acabam sendo vtimas de especuladores imobilirios.

2. O IPTU e o seu fato gerador

Nos termos do art. 156, I da CF, compete aos Municpios instituir o
imposto predial e territorial urbano.
Em carter de norma geral, o art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional
CTN define o fato gerador desse imposto como sendo a propriedade, o
domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou acesso fsica, como
definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio. o chamado
aspecto nuclear ou objetivo do fato gerador. O contribuinte, nos termos do
art. 34 do CTN, o proprietrio do imvel, o titular do domnio til ou seu
possuidor a qualquer ttulo. o aspecto subjetivo passivo do fato gerador.

Muitos acoimam de inconstitucionais esses dois dispositivos

retrorreferidos no que tange posse, porque os interpretam literalmente.
Como o imposto espcie tributria, que se caracteriza pela captao
de riqueza produzida pelo particular, deve-se entender que o seu fato gerador
a disponibilidade econmica da propriedade, do domnio til ou da posse,
e o seu contribuinte qualquer pessoa que detenha essa disponibilidade
econmica. O posseiro, por exemplo, usufrui das utilidades do imvel
possudo como se proprietrio fosse, podendo requerer a usucapio, uma vez
preenchidos os requisitos da lei, obtendo o ttulo de propriedade.
Outro aspecto do fato gerador diz respeito ao imvel localizado na
zona urbana do Municpio. o aspecto espacial do fato gerador que elege
um dos mais de 5.550 municpios brasileiros como titular da imposio
tributria do IPTU, isto , define o sujeito ativo do fato gerador.

3. Conflito entre o IPTU e o ITR

Sem prvia definio por lei complementar, dirimindo o conflito de
competncia tributria entre a Unio e os Municpios (art. 146, I da CF), no
seria possvel o exerccio dessa competncia impositiva por qualquer uma
das entidades polticas. De fato, pelo art. 153, IV, da CF, cabe Unio
tributar pelo ITR a propriedade territorial rural, enquanto que cabe ao
Municpio tributar a propriedade predial e territorial urbana pelo IPTU.
Para afastar esse conflito de competncia tributria entre a Unio e
os Municpios, o Cdigo Tributrio Nacional, no 1 do art. 32, assim
prescreveu:
Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona
urbana a definida em lei municipal, observando o requisito
mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo
menos dois dos incisos seguintes, construdos ou mantidos
pelo Poder Pblico:
I meio-fio ou calamento, com canalizao de
guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem
posteamento para distribuio domiciliar;

V escola primria ou posto de sade a uma

distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel
considerado.
2. A lei municipal pode considerar urbanas as
reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de
loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados
habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que
localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo
anterior.
Como se verifica, o CTN adotou o critrio geogrfico para definio
da zona urbana. Assim, zona urbana aquela definida em lei municipal,
observado o requisito mnimo da existncia de 2 (dois) dos melhoramentos
pblicos referidos no 1, do art. 32 do CTN. A definio, por lei ordinria,
de imvel rural ou de imvel urbano, segundo a destinao dada ao bem
afronta o critrio geogrfico acolhido pelo CTN. Por isso, o STF proclamou
a inconstitucionalidade do art. 6 e seu pargrafo nico da Lei Federal de n
5.868, de 12-12-1972, que, para efeito de tributao pelo imposto territorial
rural, consideravam como imvel rural, independentemente de sua
localizao, aquele destinado explorao agrcola, pecuria, extrativa
vegetal ou agroindustrial. Entendeu a Corte Suprema que a fixao de
critrio para definio de imvel rural ou urbano matria que se insere no
campo de normas gerais sobre tributao, pelo que somente a lei
complementar poderia revogar a expressa disposio do CTN (RE 93.850-8MG, Trib. Pleno, Rel. Min. Moreira Alves; JSTF, Lex 46, p. 91).
Alis, a adoo do critrio da destinao do imvel impossibilitaria
ao Municpio o cumprimento de sua misso de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade (art. 182 da CF), pois
simplesmente desapareceria a fronteira entre as zonas rural e urbana. O
territrio municipal ficaria constitudo de imveis urbanos e de imveis
rurais, de forma intercalada, impedindo ao Municpio de conferir a funo
social propriedade imobiliria, pois esta, em relao ao imvel rural, cabe
apenas Unio (art. 186 da CF).

4. Problemas de ordem prtica

Adotado o conceito geogrfico do que seja zona urbana, por excluso
resulta o conceito de zona rural. Contudo, essa definio legal de zona
urbana e, por excluso, da zona rural, conquanto satisfatria do ponto de
vista terico, no afasta dois problemas de ordem prtica.
O primeiro problema diz respeito ausncia de um marco divisor,
objetivo e claro, quanto s divisas municipais, o que tem ensejado disputas

de tributao pelo IPTU, como, por exemplo, entre Diadema e So Paulo.

Na falta de nitidez do Mapa Cartogrfico do Estado de So Paulo, imveis
situados nas divisas desses dois municpios vm sendo tributados pelos dois
fiscos, ensejando a bitributao jurdica, que inconstitucional.
Na prtica, a sala de um prdio poderia estar em um municpio,
enquanto que um dos cmodos do mesmo prdio poderia estar situado em
outro municpio. Com proceder tributao do IPTU? Critrio da
preponderncia? Critrio da proporcionalidade? Qualquer que seja o critrio
adotado, pressupe-se o prvio conhecimento da divisa.
Para dirimir esse conflito, no exerccio da funo de consultor
jurdico do Municpio de So Paulo, em 1989, com fundamento no 2 do
art. 12 do ADCT, elaboramos e sugerirmos chefia do Executivo uma
minuta de Convnio entre o Municpio de So Paulo e o de Diadema, para
substituir o critrio vago e impreciso vigente, por um outro critrio
geogrfico bem definido e em termos objetivos, redesenhando as linhas
divisrias litigiosas. O projeto legislativo do Convnio foi aprovado pela E.
Cmara Municipal de So Paulo em 1989. Porm, a Cmara Municipal de
Diadema recusou a sua aprovao, alegando que o Municpio estaria a
perder, pelo novo critrio, cerca de 352 m em relao ao critrio impreciso
que resulta do Mapa Cartogrfico do Estado de So Paulo.
O outro problema prtico o que diz respeito tributao de rea
urbana cultivada, normalmente, plantao de hortalias que abastecem a
populao.
Isso aconteceu em funo da progressiva urbanizao dos municpios
que compem as Regies Metropolitanas, empurrando os moradores de
zonas rurais cada para locais cada vez mais distantes dos centros urbanos.
Em alguns municpios, como os que compem o ABCD (Santo Andr, So
Bernardo do Campo, So Caetano do Sul e Diadema), no h mais campo
para expandir suas zonas urbanas. As zonas urbanas desses municpios
passaram a ser interligadas.
Nem todos os agricultores abandonaram as suas terras ante a
expanso urbana, como so os casos dos cultivadores de hortalias de So
Bernardo do Campo, que no mais conseguem arcar com os pesados
encargos tributrios do IPTU, em substituio ao ITR, que tm como base
de clculo o valor fundirio, ou seja, o valor da terra nua (valor da terra sem
edificaes ou culturas). O ITR permite, ainda, 90% de desconto, sendo 45%
pelo grau de utilizao da terra (GUT) e 45% pelo grau de eficincia na
explorao (GEE) isso sem contar a imunidade instituda pela Constituio
Federal em relao a pequenas glebas rurais exploradas pelo proprietrio que
no possua outro imvel, nos termos da lei (art. 153, 4, II da CF).

O problema da tributao pelo IPTU, em lugar do ITR, nem sempre

de ordem jurdica como acontece em alguns Municpios de tradio
agrcola mas que, com o passar dos tempos, transformaram seus territrios
em zonas urbanas, de conformidade com as normas do CTN.
No o caso de Vinhedo, em que o Prefeito, empolgado pela atrao
turstica da cidade, enviou Cmara Municipal de Vinhedo o Projeto de Lei
n 34, de 4 de julho de 2004, declarando como sendo de zona urbana todo o
territrio municipal.
Um dos proprietrios rurais solicitou-nos um parecer a respeito.
Verificando que nem toda a rea municipal de Vinhedo 82 km2 estava
abrangida pelo permetro delimitado pelos critrios objetivos do 1 do art.
32 do CTN, emitimos um parecer jurdico no sentido da
inconstitucionalidade da aludida proposta legislativa, por invaso de
competncia tributria da Unio. A argumentao de que a Unio no vinha
exercendo sua competncia tributria no tinha, como no tem e jamais
poderia ter, qualquer relevncia jurdica, em face do princpio da
indelegabilidade de competncia impositiva, que no pode ser confundida
com a delegao de competncia fiscalizatria e arrecadatria. O Projeto
Legislativo n 34/2004 foi rejeitado pela Cmara Municipal de Vinhedo,
cujos muncipes, proprietrios de imveis rurais, continuam livres do
famigerado IPTU, tributado com base no valor venal da propriedade urbana,
que leva em conta, entre outros elementos, a quantidade de metros
quadrados do imvel.
O problema surge quando a questo extrapola o mbito jurdico, isto
, o imvel onde se cultivam as hortalias, por exemplo, est dentro do
permetro urbano definido pela lei municipal, conformada com o 1 do
art. 32 do CTN.
Esta uma questo de poltica tributria, ou de poltica urbana, e no
de direito tributrio.
Cumpre lembrar, em primeiro lugar, que a norma do 1 do art. 32
do CTN no auto-aplicvel. No basta a rea estar abrangida de fato no
permetro delimitado pelo 1 do art. 32 do CTN. Para que aquela rea se
torne juridicamente uma zona urbana preciso que a lei do Municpio
competente assim a declare. Basta que a lei municipal no declare, ou exclua
dessa declarao de zona urbana, determinadas reas tradicionalmente
destinadas s atividades agropastoris, para que no sejam atingidas pelo
IPTU, mas apenas pelo ITR, bem menos oneroso que o primeiro.
Em segundo lugar, em havendo declarao de zona urbana, sem
respeito s reas tradicionalmente tidas como rurais, nada impede,
dentro do princpio da razoabilidade, que a lei municipal outorgue iseno,
reduo da base de clculo ou de alquotas, como, alis, vem fazendo a

imensa maioria dos municpios que enfrentam tais tipos de problemas

decorrentes do crescente fenmeno da urbanizao. que, nesses casos,
razes de poltica tributria e de poltica urbana, fundadas no interesse
coletivo, levaram a Administrao Pblica a manter e incentivar o cultivo de
hortalias para o abastecimento da cidade com a um custo menor.
Se, por uma razo ou outra, a manuteno de atividade agropastoril
no mbito da zona urbana (s vezes no existe ou quase no existe zona rural
em alguns municpios) representar contrariedade ao interesse pblico, o
caminho jurdico correto seria o da desapropriao da propriedade rural
encravada no seio da zona urbana, mediante pagamento justo da prvia
indenizao em dinheiro. O confisco da propriedade urbana pertencente a
humildes agricultores, traduzido pela imposio de IPTU que extravasa os
limites da capacidade contributiva, inconstitucional (art. 150, IV da CF).
No razovel o Municpio tolerar a atividade agropastoril em um
imvel urbano de seu territrio, porque lhe convm sob o ponto de vista do
abastecimento da cidade e da gerao de riquezas, e, ao mesmo tempo,
impor a seus proprietrios um pesado tributo, prprio de imvel de natureza
estritamente urbana.
O uso da poltica tributria,para conciliar os interesses do
proprietrio, que explora atividade agro-pastoril na zona urbana, e do
Municpio, que tolera tal atividade por ser de sua convenincia, encontra
apoio na moderna doutrina do direito urbanstico, que incorpora, em seu
conceito, a relao cidade-campo.

5. Concluses
As propriedades encravadas na zona urbana onde so exercidas as
atividades agropastoris, por razes de polticas tributria e urbana, podem
ser excludas da definio de zona urbana pela lei municipal competente.
Essas propriedades, se includas na definio de zona urbana como
permite o 1 do art. 32 do CTN, devem merecer incentivos fiscais como
iseno, reduo base de clculo ou da alquota, ou ainda, desconto especial
do IPTU.
Em caso de contrariedade poltica urbana do municpio, as reas de
cultivos encravadas na zona urbana devem ser desapropriadas mediante
pagamento prvio da justa indenizao em dinheiro.
Implcita est a faculdade de os proprietrios dessas reas
promoverem o loteamento urbano dessas propriedades, o que uma hiptese

possvel mas pouco provvel, em razo da vocao agrcola desses

proprietrios.

* advogado em So Paulo (SP), professor de Direito Financeiro, Tributrio e

Administrativo, especialista em Direito Tributrio e em Cincia das Finanas pela
FADUSP, conselheiro do Instituto dos Advogados de So Paulo (IASP), presidente do
Centro de Pesquisas e Estudos Jurdicos.
Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10223