Garrido l.pdf1948668059

Estado,SociedadyPolticasPblicas:EstudiosobrelaimplementacindelareformaalasaludChilenaenlacomuna
dePuertoMontt
UniversidaddeChile
FacultaddeCienciasSocial es
EscueladeCienciasSociales
DepartamentodeSociologa
2008
UniversidaddeChile
InstitutodeAsuntosPblicos
CorporacinCentrodeAnlisisde
PolticasPblicas
Estado,SociedadyPolticas
Pblicas:Estudiosobrela
implementacindelareformaala
saludChilenaenlacomunade
PuertoMontt
TesisparaoptaralttuloprofesionaldeSocilogo
Alumno
DirectoradelProyectodeTesis
ProfesorpatrocinantedelaCorporacin
CentrodeAnlisisdePolticasPblicas
ProfesorAsesor
:LusGarridoVergara.
:SilviaLamadridAlvarez.
:RalUrzaFrademann.
:EoloDazTenderoEspinoza.
Santiago,Marzode2008
dePuertoMontt
2008
Sialgunavez
Sialgunavez
mivozdejadeescucharse
piensenqueelbosquehablaporm
consulenguajederaces.
JorgeTeillier
dePuertoMontt
2008
ElautoragradeceprofundamentealaCorporacinCentrodeAnlisisdePolticasPblicasdel
InstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChileyalaFundacinFord,porelapoyo
intelectualydefinanciamientootorgadoparalarealizacindeesteproyectodeTesis
conducentealaobtencindelTtuloProfesionaldeSocilogoporlaUniversidaddeChilea
travsdelprogramafondodetesistas2008.
Presentacin
dePuertoMontt
2008
LanecesidaddeencontrarnuevasreflexionesentornoalestudiodelasPolticasPblicas
es relevante al momento de describir y analizar los procesos de desarrollo de las sociedades
modernas.Paraefectosdeestainvestigacinheconsideradopertinenteretomarlaperspectiva
sociopoltica en el estudio de las Polticas Pblicas, dada la necesidad de racionalizar
analticamenteunprocesoresultantearazdelaimplementacindeunadeterminadaPoltica
enunespaciolocal(siendoestalaReformaalaSaludchilenaenlacomunadePuertoMontt)en
tornoalasdinmicasenqueseveninsertoslosactoressocialesparticipantesendichoproceso.
Todo esto con la pretensin de lograr realizar un aporte relevante al entendimiento desde
nuevas e innovadoras perspectivas tericoanalticas y de observacin emprica de las
relaciones que se van estructurando entre el Estado y la Sociedad Civil a travs de estas
estrategiasdeaccinqueconstituyenlasPolticasPblicas.Losresultadosqueenestetrabajo
se presentan, corresponden a la experiencia local de una comuna en relacin a la puesta en
marchadeunareformaalsectordelaSaludenChile.
ElAutor
Santiago,2008.
ndicedeContenidos
dePuertoMontt
2008
Tema
Pgina
12
I. Fundamentosdelestudio:
Estado,SociedadyPolticasPblicas:
Algunasnotasintroductorias
12
II. TemadeEstudio
CAPITULOI:INTRODUCCIN
YFUNDAMENTOSDELESTUDIO
17
18
18
2. ObjetivosEspecficos
18
IV. Fundamentossobrela
PolticaPblicaescogida:
LareformaalaSaludenChile
19
V. QuesunaPolticaPblica?
Perspectivatericadelestudio
23
III. Planteamientodeobjetivos
1. ObjetivoGeneral
1) DefinicindelasPolticasPblicas
comombitodeaccinyapartir
desurelevanciacomoobjetodeinvestigacin
23
23
28
29
i.
ii.
iii.
LasPolticasPblicascomombitodeaccin
ydilogoentreelEstadoylaCiudadana
PolticasPblicas:Unproceso
deconstruccinsociopoltica
LasPolticasPblicascomoobjetodeinvestigacin
yanlisisapartirdelasrelaciones
entreelEstadoylaSociedadCivil
dePuertoMontt
2008
iv.
LaReformaalaSaludchilenacomoPolticaPblica
2) PrincipalesCaractersticasdelsistema
deSaludenChileanivellocal:
organizacinterritorialydefunciones
previoaldesarrollodelareforma
3) CaractersticasgeneralesdePuertoMontt
32
35
37
VI. ElEstudiodeCasoysuimportancia
paraelEstudiodelasPolticasPblicas:
Fundamentosdelametodologa
adoptadaenelproyecto
38
1. Sobrelarelevanciametodolgicadel
usodeentrevistassemiestructuradas
enestainvestigacin:construyendo
relatossobrelasPolticasPblicas
40
44
46
47
47
47
49
50
51
2. UsodelaTeoraFundamentada
oGroundedTheory
3. ConstruccindeunMapaCognitivo
VII. Fuentesdeinformacin
1.InformacinSecundaria
2.InformacinPrimaria
VIII. Anlisisdeinformacin
IX. RelevanciadelaInvestigacin
CAPITULOII:LAREFORMAA
LASALUDCHILENAEN
LACOMUNADEPUERTOMONTT
dePuertoMontt
2008
I. Implementacindelareforma
alsistemadesaludenla
ComunadePuertoMontt
51
a) Principalescaractersticas
delaReddeSaludenPuertoMontt
51
b) ModernizacindelSistemadeSalud:
NuevaorganizacinInstitucional
anivelcomunalenPuertoMontt
52
59
60
61
62
IV. ParticipacinenJuntasdeVecinosy/oUnionesComunales
64
d) AspectosPolticosdela
ReformaalaSaludenPuertoMontt:
Revisinsobrelosprincipaleshitospolticos
ydeGestinalolargodelproceso
65
IndicadoresrelevantessobrelaGestinLocalenSalud
72
74
74
c) DimensinSocialdelaReforma:
Percepcindelaciudadanasobre
elSistemadeSaludylaparticipacin
enorganizacionessociocomunitarias
I. Preocupacindelasautoridades
comunalesentornoalaSalud
II. Percepcindelacceso
aunamejorsaludparaud.yfamilia
III. Participacinenorganizacionescomunitarias
i.
CAPITULOIII:ANLISISDELAINFORMACINPRIMARIA
i. Matrizconceptualsegnlasentrevistas
semiestructuradasrealizadas:Desarrollo
delaGroundedTheory
dePuertoMontt
2008
ii. MapaCognitivodelaImplementacin
delaReformaalaSaludenPuertoMontt
87
a) LaPerspectivacognitivaenelanlisis
deunaPolticaPblica:
LaReformaalaSaludenPuertoMontt
b) Perspectivasentornoalosresultadosobtenidos
87
89
90
90
91
CAPITULOIV:CONCLUSIONESDELESTUDIO:
HACIAUNAGESTINPARTICIPATIVA
DELOSASUNTOSLOCALES:
DOSPROPUESTASDEDISCUSIN
APARTIRDELAIMPLEMENTACIN
DELAREFORMAALASALUDENPUERTOMONTT
I. Construyendonuevasrelaciones
entrelagenteylasinstituciones
II. LanecesidaddecomprenderlasPolticasPblicas
comoaquellasestrategiasdeaccinbsicas
paragenerarmayoresgradosdecorrelacin
entrelaGobernabilidadyelDesarrolloSustentablelocal
V. BIBLIOGRAFA
92
VI. ANEXOS
97
ndicedeEsquemas
Pgina
dePuertoMontt
Esquema1
Esquemadescriptivodelosenfoquestopdownybottomup
(Fuente:elaboracinpropia)
Esquema2
CaractersticasenlaelaboracindelasPolticasPblicas
(Fuente:Huenchuman;2005)
Esquema3
Representacinbsicadelsistemadesaludchileno
(Fuente:MINSAL;2007)
Esquema4
RepresentacindelarelacinbsicadelacreacinydesarrollodelasPolticasPblicas
Esquema5
SecuenciaanalticadelasideasalasPolticasPblicas
(Fuente:E.Lahera;2002;p.85)
Esquema6
ConceptodePolticasPblicas
(Fuente:Lahera;2002;p.16)
Esquema7
OrganizacinterritorialyFuncionaldelosServiciosPblicos
(Fuente:Gogna;2004;p.191)
Esquema8
Principioslgicosdeldiseoyestrategiasmetodolgicas
(Fuente:Canales;2006;p.214)
Esquema9
Metodologaaplicada
(Fuente:ElaboracinPropia)
Esquema10
SeparacindeFuncionesyFortalecimientodelaAutoridadSanitaria
2008
15
16
20
26
29
31
36
43
45
55
dePuertoMontt
Esquema11
HitosmssignificativosenelprocesopolticodelareformaalaSaludChilena
(Fuente:Lenz;2007;p.25)
Esquema12
Clasificacindeactoressegnsectoryparticipacinenlareforma.
Ademsseclasificansegndimensincognitivadeanlisis.
(Fuente:Elaboracinpropia)
Esquema13
EscenariosPolticosposiblesentornoa
laReformaalaSaludchilenaenPuertoMontt
(Fuente:DelaMaza&Fernndez&Navarro;2003;p.80)
Esquema14
CamposdereferenciadelaaccindelEstado
(Fuente:Elaboracinpropia)
Esquema15
MapaCognitivosobreeldesarrollodela
ReformaalaSaludenP.Montt
2008
67
83
84
86
88
ndicedeGrficos
Pgina
Grfico1
Desempeodelsistemadesaludchileno
(Fuente:OMS;2000)
Grfico2
InstitucionesPrestadorasdeServicios
deSaludaniveldelaRegindeLosLagos
(Fuente:MINSAL,2000.Elaboracinpropia)
Grfico3
Culescreeustedquedebenserlasdos
principalespreocupacionesdelasautoridadesenlacomunadePuertoMontt?
(Fuente:EncuestaCAPP.UniversidaddeChile.ElaboracinPropia)
19
51
61
10
dePuertoMontt
Grfico4
Percepcindelaccesoaunamejorsaludparaud.yfamilia
Grfico5
Principalmotivacinparaparticiparenorganizacionescomunitarias
Grfico6
ParticipacinenJuntadeVecinosy/oUninComunal
2008
62
63
64
ndicedeTablas
Pgina
Tabla1
EstadoResultadosFinancierosHospitaldePuertoMonttparaelao2006
(Fuente:HospitaldePuertoMontt)
Tabla2
EstadoIndicadoresdeHospitalizacinparaelao2006
Tabla3
Evaluacinproductivaparaelao2006
71
72
73
CAPITULOI:INTRODUCCINYFUNDAMENTOSDELESTUDIO
11
dePuertoMontt
2008
I. Fundamentosdelestudio:Estado,SociedadyPolticasPblicas:Algunasnotas
introductorias
Losprocesosquedicenrelacincon
lasnuevasformasderelacionarseentreel
Estadoylasociedadmerecenuna
atencinprioritariadentrode
lasCienciasSociales
(Aedo;2004;p.11)
nadelasprincipalesformasdeaccindelEstadosobrelaSociedadsedefineen
lasPolticasPblicas.Desdelasmltiplesorientacionesquedancuentasobreel
estudiodelasPolticasPblicas,elenfoqueadministrativohasidounodelos
quemsamplitudhatenidoensuestudio.DesdeestaperspectivaelEstadoesconcebidocomo
unsistemaautnomoquecumpleunroldeadministradoroderbitrosobrelasociedadquelo
constituye.EstamaneradeabordarelestudiodelasPolticasPblicas,sehacaracterizadopor
tenerunnfasistecnocrtico,loqueBrunoJoberthadenominadocomoingenierasocial:las
corrientes dominantes de la Ciencia Poltica han privilegiado siempre el problema de la
conquista de las posiciones centrales de poder en el mecanismo del Estado, ms que el de la
accin del Estado sobre la sociedad (Jobert; 2004; p.13). Por lo tanto, desde esta visin,
aquellostemasreferidosalafuncinpolticaysurelacinconlastransformacionesreferidasen
torno a la cohesin y desarrollo social quedan relegados, a partir del inters por explicar los
criteriosdeformulacinydesarrollodeunaPolticaPblicadesdedimensionesfuncionalesyde
evaluacin de impacto basadas en indicadores de su desempeo empricoinstrumental
(resultadosoperativos).Elenfoquequeseproponeenelmarcodeesteestudiosesustentaen
retomarlarelevanciasociolgicapolticaenelestudiodelasPolticasPblicas,desdedondees
posible entender a estas ltimas como aquellos mecanismos de accin del Estado sobre la
sociedad, en donde la importancia del anlisis se sustenta en dar cuenta de las relaciones de
poder que determinan los marcos de accin del Estado, as como los aspectos simblicos
(imgenesdemundo)quesedesprendenendichaaccin.
Ungiroimportantequesesustentaenestapropuestadeinvestigacin,estbasadoen
retomar ms all de un uso instrumental (como ocurre en el enfoque administrativo) una
perspectiva conceptual del anlisis sobre Polticas Pblicas, en donde el reconocimiento del
aportedelusodelasCienciasSocialesenestembitodedeestudioestenlaconstatacinde
12
dePuertoMontt
2008
que,explcitaoimplcitamente,ladecisindeformularunapolticayelcontenidodelamisma,
estncondicionadosporunmarcoconceptual,ocomodiceJobert,unreferencial(Urza;2006).
LasPolticasPblicas,enunadesusmltiplesacepciones,sepuedendefinircomo:un
conjuntodeaccionesquemanifiestanunadeterminadamodalidaddeintervencindelEstadoen
relacin a una cuestin que concita atencin, inters y movilizacin de otros actores de la
sociedad (Oszlak & ODonnell; 1990; p.101). El desarrollo de una Poltica Pblica tiene, en
consecuencia,doscaractersticasfundamentales:
ComoesunapolticadeEstado,presentauncomponentelegalformalqueladetermina
aniveldeformulacin,implementacinyevaluacin.
Tiene efectos sociales (lo pblico), ya que la implementacin y desarrollo de una

PolticaPblicaafectalacalidaddevidadelaspersonas.
Para efectos de este trabajo, la perspectiva analticoconceptual que se propone, se

sustentaarazdelosaportesparticularessostenidosdesdelaEscuelacognitivistadePolticas
Pblicas,endondeseplanteaqueenelprocesodeformulacinydesarrollodestas,noslose
resuelven problemas sino que adems, se reconstruyen las relaciones de poder en una
sociedaddeterminada.Portanto,ademsdelasdoscaractersticasnombradasanteriormente,
esnecesariosumarunatercera,quetienequeverconladimensinsociopolticaqueresideen
una Poltica Pblica, cuya importancia va estar referida a identificar caractersticas que se
desprenden en tanto hay un replanteamiento de las relaciones de aquellos actores sociales
participantesenlapuestaenmarchaydesarrollodeunaPolticaPblicacomombitodeaccin
delEstadosobrelasociedad.
El estudio de las Polticas Pblicas, tiene un carcter multidimensional y complejo, por
recurrirtantoalainvestigacinempricacomoalareflexinterica.Enlaarticulacindedichos
aspectosresideelstatuscientficoylaespecificidadpropiadeestaformadeanlisis:Creada
comodisciplinacientficaamediadosdelsiglopasadoporHaroldLasswellysuscolaboradoresy
discpulos, el que ella est centrada en el estudio de los procesos de formulacin,
implementacin y consecuencias de las polticas pblicas lleva a que no pueda sino tener una
perspectivamultidimensionalensucampodeestudio(Urza;2004;p.8).
EldesarrollodeunaPolticaPblicaestinfluenciadoporunconjuntodeactoresquese
encuentran determinados por su aplicacin en trminos de sus relaciones de poder. Esta
dimensindelarelacinEstadoSociedad,permitedistinguiraquelloscomponentespolticosen
laaccindelEstadosobrelasociedaddesdelasPolticasPblicas:Estosignificaquela"relacin
estadosociedad" se concreta a travs de sucesivas "tomas de posicin" (o polticas) de
13
dePuertoMontt
2008
diferentesactoressocialesyestatales,frenteacuestionesproblemticasqueplanteaelpropio
desarrollo de la sociedad. Luego, no slo interesa el encadenamiento de comportamientos
intraburocrticosquetraducenlapolticaenaccin,sinotambinladinmicasocialgenerada
por este proceso y sus efectos de retroalimentacin sobre el comportamiento de los actores
estatales(Oszlak;2000;p.10).
En el desarrollo de una Poltica Pblica, es posible referirse en torno a dos espacios
bsicosestructuradoresdelaaccinestatalsobrelasociedad:
a)
La Agenda Pblica: Corresponde a las demandas emanadas desde los sectores

socialesesdecir,delopblicoentemasdeintersglobalesydealtoimpactoenla
comunidad (impacto a nivel nacional, regional y comunal). Debido a la amplitud de
actores sociales en la sociedad civil, esta agenda tiende a ser ms heterognea y
abstractaensu desarrollo.En estesentido,cobrarelevanciael conceptodegrupos
de inters, que se refiere a la amplia gama de agentes o actores sociales que se
relacionan con el desarrollo de una Poltica Pblica especfica, desde empresarios,
representantes de organizaciones comunitarias, grupos de intereses, instituciones,
etc. Para el caso de las Polticas Pblicas, es necesario tomar como referencia
fundamental, la representacin comunitaria en los procesos de desarrollo y
evaluacin.
b)
La Agenda de Gobierno: Esta agenda se sustenta en el plan de desarrollo a nivel

nacional del gobierno de turno. Est determinada por el proyecto poltico de la
coalicin o partido gobernante, y es ms especfica y homognea que la anterior,
debidoaquepara definirmbitosdeaccinaaplicar desdeel entegubernamental,
losproblemasdebenseracotadosyespecficos.
Endiversasmagnitudesycondiferentesexpresiones,larelacinentreambasagendasva
aserdeterminanteenlacreacin,desarrolloeimpactodeunaPolticaPblica.Enestesentido,
se distinguen dos conceptos fundamentales en la formulacin e implementacin de estas
formasdeaccindelEstado:1)Elbottomup,queescuandounaPolticaPblicaesformulada
eimplementadaapartirdeunademandacomunitariaorganizadaqueinfluyeensucreaciny
desarrollomediantemecanismosoformasqueposibilitansuparticipacinenelproceso.Laotra
forma,es2)eltopdown,queapuntaaldesarrollodeunaPolticaPblicadesdeunaaccin
propiamente estatal, de orden unilateral y jerrquica, en donde los grupos de inters se ven
disminuidosensusposibilidadesdeaccinyparticipacin.
14
dePuertoMontt
2008
Esquema1
Esquemadescriptivodelosenfoquestopdownybottomup
AgendadeGobierno
Definicindepautasenlaaccindel
Estado
Bottom
Up
Polticas
Pblicas
Top
Down
AgendaPblica
Definicindepautasenlaaccin
socialcomunitaria
Estosdosconceptos,constituyenlosdosextremosqueoscilanenlaaccindelEstadoal
desarrollar las Polticas Pblicas como forma de accin sobre la sociedad que gobierna. Estos
dos extremos de accin estn mediados por la estructuracin de estas dos agendas. En este
sentido,esposibleentenderunrasgosustantivoeneldiseoypuestaenmarchadeunaPoltica
Pblica,apartirdeestarelacinentreambasagendas;lacual,dadasunaturaleza,enlamayora
delasocasionestiendeaserconflictiva(March&Olsen;1989),encuantoacmolacomunidad
logra hacer traspasables al Estado demandas y lneas de accin sobre una determinada
contingencia: El estudio de la agenda pblica busca saber cmo determinados asuntos y
problemaslogranexpandirse,obtenervisibilidadyconsensogeneralparaalcanzaraconstituirse
comoproblemapblicoElestudiodelaagendadegobiernobuscasabercmodeterminados
asuntosyproblemas.logranseraceptadoscomoobjetosdeintervencin..yuntercermbito
sedesprendeapartirdelarelacinentreestasdosagendas(Huenchuman;2005).
15
dePuertoMontt
2008
Esquema2
CaractersticasenlaelaboracindelasPolticasPblicas
(Fuente:Huenchuman;2005)
AGENDAPBLICA
(Actoressocialesrelevantes)
FORMALIZACIONDEUNAPOLITICA
PBLICA
(mbitodeaccinestatal)
AGENDADEGOBIERNO
(Estado,GobiernoyPartidos)
APLICACINDELAPOLTICA
Como ya se ha sealado, el ejercicio del Estado en materia de Polticas Pblicas

constituyeunaformadeaccinfundamentalsobrelasociedad.
Paraefectos de este estudio, se tomar comoreferencia la descripcin y anlisis de la
formulacindeunaPolticaPblicaanivelnacionalysuimplementacinenunacomunachilena
anivellocal,demaneradepoderidentificar,describiryanalizarlasprincipalescaractersticasde
lasdimensionesInstitucional,SocialyPolticacomoreferencialesdelarelacinentreelEstadoy
laSociedad.
16
dePuertoMontt
2008
II. TemadeEstudio
El temacentralaabordarenel desarrollodeesta investigacin,es eltipode relacin

que se constituye entre el Estado y la sociedad en sus dimensiones Institucional, Social y
Poltica,apartirdelaimplementacindeunaPolticaPblicaanivelnacionalespecficaenun
espaciolocaldeterminado.Enestadireccin,sehaescogidolaReformaalaSaludChilena,por
constituirunaPolticaPblicaanivelnacional;yasimismo,sehaescogidolacomunadePuerto
Montt, debido a la relevancia que sta ha alcanzado como la localidad eje en el proceso de
transformacin econmica que ha vivido la zona con el auge de la industria del Salmn. Este
augedelaindustriasalmoneraenelltimotiempo,hadeterminadounsostenidoprogresoenla
zona comprendida por las provincias de Chilo, Palena y el litoral sur de la Provincia de
Llanquihue. Incluso, el xito de la industria salmonera ha llevado a posicionar a Chile a nivel
internacional.Todoesteaugehaproducidointeresantestransformacionessocialesenlazona.
Adems, cabe recalcar que Puerto Montt es la capital de la Provincia de Llanquihue, y es la
capitaldelaRegindeLosLagos.
17
dePuertoMontt
2008
III. Planteamientodeobjetivos
Ensntesis,losobjetivosgeneralyespecficosdeestainvestigacincorrespondenalos
siguientes:
1. ObjetivoGeneral:
Identificar, describir y analizar las principales caractersticas Institucionales, Sociales y

Polticas en el proceso de implementacin de la Reforma a la Salud en la Comuna de
PuertoMontt.
2. ObjetivosEspecficos:
Definir y clasificar a los principales actores sociales relevantes en el proceso de

implementacindelareformaalasaludchilenaenlacomunadePto.Montt.
Determinar conceptualmente el grado de participacin ciudadana en el proceso de

formulacineimplementacindelareformaalasaludchilenaenlacomunadePuerto
Montt.
AnalizarydescribirlosefectosdelaimplementacindelareformaalasaludenPuerto
Montt,apartirdeunaperspectivaintegradadesdelosmbitosdeaccinresultantesen
el proceso de reforma del Estadoy la sociedad civil, como entesfundamentales en el
procesodeldesarrollodelareformaanivellocal.
18
dePuertoMontt
2008
IV. FundamentossobrelaPolticaPblicaescogida:LareformaalaSaludenChile
LaReformadelSistemadeSaludchileno,fueimpulsadaenelgobiernodeRicardoLagos,
a partir de la necesidad de reformar las deficiencias del sistema de salud antiguo. Fue desde
este mbito desde donde se establecieron seis principios bsicos de la reforma en Chile. Sin
embargo,unantecedentequefuedeterminanteparadarcursoaestainiciativa,eralaevidente
desigualdadsocialquereproducaelsistemaanterior(OMS;2000):
Grfico1
Desempeodelsistemadesaludchileno
(Fuente:OMS;2000)
1
Salud del menor de 5 aos
23
Desempeo sanitario
Nivel de salud
32
Desempeo Gobal
33
Logro de metas
33
45
Capacidad de respuesta
103
Rango de capacidad de respuesta
168
Equidad financiera
0
50
100
150
200
posicin (1-210)
Desde su origen,es posible distinguir seis principios fundamentales en la Reforma a la

SaludenChile.Esdesdeestosseisprincipios,desdedondeseestablecieronlasrazonestcnicas
especficasquedieronlajustificacinbsicaaniveldediseoypuestaenmarchaalproceso
dereforma(MINSAL;2000):
Equidadenelacceso,oportunidadycalidaddelaatencin
SolidaridadFinanciera
Efectividadyeficiencia
Participacinsocial
Saludcomoresponsabilidadsocial
Promoverunatransformacincultural
19
dePuertoMontt
2008
Anivelinstrumental,algunosdelosobjetivosmsimportantesplanteadosparalareforma
correspondenalossiguientes:
1. Favorecer la integracin de los subsistemas pblico y privado bajo una lgica
comn, a partir de las necesidades especficas de los usuarios, contenidas en el
plan.Enestembitoesimportantecontextualizarlaconstitucinactualdelsistema
desalud:
Esquema3
Representacinbsicadelsistemadesaludchileno
Impuestos Generales
FONASA
7% cotizacin obligatoria
Seguros privados
ISAPRE (25)
10 mil planes
Prestadores pblicos
26 Servicios descentralizados
Hospitales estatales
Prestadores
Privados
Atencin Primaria Municipal
2. Favorecer un acceso ms equitativo para la poblacin con menos recursos

econmicosyparaaquellapartedelapoblacinhistricamentediscriminadapor
elsistemaantiguo(ancianos,mujeres,etc).
3. Adecuar el modelo de atencin y los servicios de salud ofrecidos al perfil

biodemogrficodelapoblacin(msenvejecidayafectaaenfermedadescrnicas
ydegenerativas),lastecnologasdisponiblesylaevidenciacientfica.
4. Desarrollar canales de participacin ms activos a los usuarios del sistema, de

manera de desarrollar una poblacin usuaria ms conciente e informada de los
temasreferentesalcuidadoyproteccinsanitaria.
20
dePuertoMontt
2008
5. Introducir mecanismos que mejoren la gestin pblica en materia de salud.

Asimismo, se establecen dos objetivos sanitarios relevantes, que vienen a
complementarlagestinensaludchilena:
Mejorarlasaluddelapoblacin,prolongandolavidaylosaosdevidalibresde
enfermedad.
Reducir las desigualdades en salud, mejorando la salud de los grupos ms

desfavorecidosdelasociedad.
Para materializar estos objetivos, el Ejecutivo envo al Congreso un total de cinco
proyectosdeley:a)Financiamiento,b)AutoridadSanitariayGestin,c)RgimendeGarantas
en Salud (ley AUGE), d) Modificaciones a la Ley de Isapres y e) Derechos y Deberes de las
Personas. De estos proyectos, slo el ltimo no ha sido aprobado, por lo que an no est
vigente. Pese a ello, de los cuatro proyectos de ley aprobados, el ms representativo de esta
sustantiva reforma corresponde a la ley AUGE o rgimen de garantas en salud, puesto que
representauncambiofundamentalenlamaneraenquelosindividuosaccedenalsistemade
salud:elrgimendeaccesouniversalcongarantasexplcitas,sebasaenqueelEstadoasumela
proteccindedeterminadaspatologas(incorporadasenelplan)endesmedrodelasotrasno
incorporadas (en las cuales el no interviene de manera directa, es decir a nivel de
financiamiento).Esporesto,quedesdesuinicioenJuliode2005,hayuncompromisosostenido
porpartedelejecutivoporirincorporandomspatologasalplan.Esascomoalafecha30de
Junio,yasehanlogradoincorporar40patologasendichoplan(SEGPRES;2007).
SehatomadolareformaalaSaludporquesibien,esunaPolticaPblicaanivelnacional,
tiene un carcter localdada su aplicacin en las distintas regiones del pas, determinadas por
suspropiascondicionessociales,polticasyeconmicas;yproblemasenmateriadesalud.Por
tanto,esposiblesuponerquedadaslascondicionespropiasdecadaespaciolocal,losmarcosde
accinporpartedelEstadoserndeterminadosapartirdedichasespecificidades.
Para el caso de Puerto Montt, los resultados de la investigacin desarrollada por el
programaCiudadana,ParticipacinyPolticasPblicasdelDepartamentodePolticasPblicas
delInstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChile,conelapoyodelaFundacinFord
tituladoEstado,ParticipacinciudadanayPolticasPblicas,aplicadoenlacomuna,muestran
enmateriadesaludyprevisinsocialqueel84,2%delosencuestadosestinscritoenalgn
sistema de salud, el 1,3% se atiende particularmente y el 14,5% no est afiliado. Entre los
afiliados, el mayor porcentaje es el de afiliados a FONASA sin tarjeta de gratuidad (43,5%). El
segundo ms alto porcentaje es el de los afiliados a FONASA con tarjeta de gratuidad (19%),
21
dePuertoMontt
2008
ocupandoISAPREeltercerlugar,consloel13,4%deltotal.Ladistribucindelaspreferencias
porsistemasdesaludenlasclasessocialesmuestraquemsdel55porcientodelosjefesde
hogardelaclasedeservicioestnafiliadosaISAPRE,siendosusegundapreferenciaFONASAno
gratuita (Urza; 2006; p.16). Esto ya constituye una especificidad propia de la comunidad al
momentodeaplicarunareformaalsistemadesaludsobreesteespaciolocal.
22
dePuertoMontt
2008
V. QuesunaPolticaPblica?Perspectivatericadelestudio
Haymuypocosqueseantanneciosque
noprefierengobernarseasmismos
antesquesergobernadosporotros
ThomasHobbes.ElLeviatn.
1) DefinicindelasPolticasPblicascomombitodeaccinyapartirdesurelevancia
comoobjetodeinvestigacin
Para poder establecer un orden en la explicacin de este marco conceptual para

entender las Polticas Pblicas como fenmeno de estudio, es necesario realizar la distincin
entre dos dimensiones tericoanalticas fundamentales del concepto: a) las Polticas Pblicas
como mbito de accin y dilogo entre la ciudadana1 y el Estado; y b) las Polticas Pblicas
comoobjetodeinvestigacinyanlisisapartirdelasrelacionesentreelEstadoylaSociedad
Civil.
i.
LasPolticasPblicascomombitodeaccinydilogoentreelEstadoyla
Ciudadana
AntesdecontextualizarladimensindelasPolticasPblicascomombitodeaccin,
esnecesarioexplicarquseentendercomombitodeaccin.Paradesarrollaresteaspecto,
es relevante definir este concepto ligndolo irrestrictamente al componente social, ya que lo
Estado, as como sus mrgenes de accin, son constituidos a travs de la Sociedad Civil2,
mediante un pacto que constituye e institucionaliza al poder estatal como tal, as como sus
mbitos de accin: "cada hombre es enemigo de cada hombre; los hombres viven sin otra
seguridad que sus propias fuerzas y su propio ingenio debe proveerlos de lo necesario. En tal
condicin no hay lugar para la industria, pues sus productos son inciertos; y, por tanto, no se
cultivalatierra,nisenavega,niseusanlasmercancasquepuedanimportarsepormar,nihay
cmodos edificios, ni instrumentos para mover aquellas cosas que requieran gran fuerza o
conocimientodelafazdelatierranimedidadeltiempo,niartes,niletras,nisociedad;yloque
espeorquenada,hayunconstantetemorypeligrodemuerteviolenta,ylavidadelhombrees
Entrminosconceptuales,paraestetrabajoseentenderaquellaacepcindelconceptociudadana,solamente
enfocadaalasociedadcivil,originariadelpoderestatal.
2
ParaestembitosesiguelalneadelaFilosofacontractualistadelossiglosXVIIXVIII;fundamentalmenteaLocke
yRosseau.
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solitaria,pobre,grosera,brutalymezquina"(Hobbes;2003;p.93).EnestesentidoelEstadose
originaenunaaccinsocialydesarrollaformasdeaccinsociales,dadosuorigenysuimpacto
en la ciudadana. Por lo tanto, ser necesario tomar como referencia el concepto de accin
socialenelmarcodeuncontextopoltico,yaqueelEstadosedefineapartirdeladistribucin
del poder en un grupo social determinado, para el cual se tomar como referencia a la
SociologadeMaxWeber.
La accin social corresponde a aquella conducta humana que su propio agente o
agentesentiendencomosubjetivamentesignificativa,yenlamedidaenqueloes.Talconducta
puedeserinternaoexternaypuedeconsistirenqueelagentehagaalgo,seabstengadehacerlo
o permita que se lo hagan. Por accin social se entiende aquella conducta en la que el
significado que a ella atribuye el agente o agentes entraa una relacin con respecto a la
conductadeotrauotraspersonasyenlasquetalrelacindeterminaelmodoenqueprocede
dicha relacin (Weber; 1921, p.283). Siguiendo en el marco de la Sociologa Weberiana, es
posibleobservarcuatrotiposdeaccin3social:
Tradicional(costumbre);Sonaccionesconducidasporprincipios,normas,etc.en
lascualeselcomponenteracionalesprcticamenteinsignificante.
Afectiva(emocional);Decarcterprincipalmenteirracionalguiadaporemciones
comoelamor,odio,etc.
racional con arreglo a valores; Es decir, adems de perseguir un fin racional

estnguiadasporprincipiosonormasmorales
Accionesdestinadasaconseguirunfinracional
Detodosestostipos,laaccindelEstadosinlugaradudasestaramsrepresentadaen
eltipodeaccinorientadoaconseguirunfinracional,dadosucarcterinstitucionalysuorigen
aniveldeunpactocivil;enestesentido,elEstadorepresentalainstitucionalizacindelaaccin
polticaentantoresuelveelanarquismoenungruposocialdeterminado.InclusoWeberseal
queelEstadoeslanicainstitucinsocialcapazdeatribuirseelderecholegtimoalaviolencia
(Weber; 2001; p.8384). El derecho legtimo de la violencia en trminos weberianos, est
referidoalaspotestadescoactivasestablecidasatravsdelanormativaorgnicalegalformal
quepermitenyresguardanelejerciciodelEstadosobrelasociedadcivil.
Para estatipologizacinde laaccin social, Weber tomacomoreferencia el conceptodelostipos ideales. Es

decir,estascuatroconceptualizacionesreflejansituacionesidealesdeaccin.
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dePuertoMontt
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En este contexto, un primer acercamiento necesario para entender a las Polticas

Pblicas,surgeapartirdelagestindelEstadoentornoalostemasconvocantesalopblico.
Ya desde las postrimeras del trmino de la segunda guerra mundial, es posible encontrar
algunasexperienciascomoEE.UU.yFrancia,porejemploasociadasaldesarrollodePolticas
propiasdelEstado:estoes,asociadasaldesarrollodemecanismos(oestructuras)deaccinpor
partedelEstado,quepermitieranaste,ejercerunainfluenciamsdirectaenlasociedadyen
su desarrollo sustentable: se trata fundamentalmente de encontrar una asociacin favorable
entre la gobernabilidad y el desarrollo de la sociedad civil: el origen de la accin pblica por
partedelEstado,esapartirdelaexistenciadeunasociedadqueloconformaylegitimaensu
creacinydesarrolloatravsdeunaleyorgnicaformal.As,sedefineunaspectocentralenel
Estado Moderno: el manejo y la proteccin de los asuntos pblicos. Siguiendo a uno de los
autores precursores del estudio de las Polticas Pblicas como disciplina, Robert Dewey, las
PolticasPblicassevuelvennecesariasparadesarrollarunvnculoentrelaresolucinexperta
de problemas con una sociedad democrtica activa (Dewey; 1972; citado por Lahera; 2002;
p.14).
Comoyasehasealado,unaspectodeterminanteeneldesarrollodelEstadoModerno
tienequeverconelmanejodelosasuntospblicos,marcadosporlasnecesidades,demandasy
derechos de la sociedad originaria de la institucionalidad pblica, y por tanto depositaria del
podercivil.Enestesentido,unaPolticaPblicaentrminosgeneralesdicerelacinconuna
formadeaccin fundamentalquedesarrollaelEstadosobre lasociedadcivil: enelconcepto
tradicional,laspolticaspblicascorrespondenalprogramadeaccindeunaautoridadpblica
o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad
gubernamental(Lahera;2002;p.13).Enbaseaestadefinicinbsicadeloqueconstituyeuna
PolticaPblica,es posible constatarlabasetericaenquesefundamentaesta investigacin:
las Polticas Pblicas, constituyen una forma de accin por parte del poder estatal hacia la
sociedad que lo origina, por lo que su estudio permite observar las formas en que se va
estructurandolarelacinentrelagobernabilidadeficienteyeldesarrollosocialsustentable.
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Esquema4
RepresentacindelarelacinbsicadelacreacinydesarrollodelasPolticasPblicas
ESTADO
SOCIEDADCIVIL
POLTICAS
PBLICAS
Gobernabilidad
Eficiente
Desarrollosocial
Sustentable
Segn este esquema se entiende la relacin bsica entre el Estado y la Sociedad Civil,
marcada por dos aspectos centrales: a) El origen del Estado a partir de su constitucin como
podercivildeungruposocialorganizado;yb)Larelacinentreambosmediadaporlasacciones
porpartedelEstadohacialasociedadapartirdeldesarrollodePolticasPblicas.Esrelevante
observar adems, cmo a partir de esta relacin est en juego el desarrollo de una
gobernabilidadeficienteyeldesarrollosocialsustentable.
EsevidentequeunodelosaspectosbsicoseneldesarrollodelasPolticasPblicas,es
questassuelenserbastanteheterogneas,dadoquelasnecesidades,demandasy derechos
emanados de la Sociedad Civil son mltiples y complejos. Incluso, hay ocasiones en que los
asuntospblicosvanclasificndoseporgruposespecficosdeesasociedad,segnlascarencias
que esos grupos tengan. As, el desarrollo de Polticas Pblicas est sujeto a mltiples
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contingencias que emanan desde la ciudadana4. En este sentido, es importante preguntarse

sobre los rasgos en comn que son identificables en el desarrollo de Polticas Pblicas como
mecanismodeaccinsocial(oenlosocialentrminosweberianos).Enestesentido,tomando
los criterios racionalexhautivos planteados por Charles Lindblom (Aguilar; 1996; p.206), es
posibleplantearcincoprincipiostransversalesexpresadosaniveldeformulacinydesarrollode
unaPolticaPblica:
Clarificacindevaloresuobjetivos,distintosdeyusualmentepreviosalanlisis
empricodePolticasalternativas.Ladefinicindeobjetivoscontextualizadosen
torno a la realidad del grupo social, y a las caractersticas que definen los
lineamientosdelaPolticaaformular.
La formulacin de Polticas se basa en el anlisis de mediosfines, despus se

buscanlosmediosparalograrlos.LosobjetivosdefinenfinalidadesdelaPoltica,
los cuales deben estar enmarcados en un proyecto; el cual cuenta con
determinadosrecursos(fsicos,tecnolgicosyfinancieros).
LapruebadeunabuenaPolticaesquesepuedecomprobarqueeselmedio
msadecuadoparalosfinesdeseados.
Elanlisisesexhaustivo;setomaencuentacadafactorpertinenteimportante.El
procedimiento de anlisis, debe ser estructurado en trminos de diseo e
implementacindelaPolticaestipulada.
Usualmente se basa en teora. Es decir, toda Poltica Pblica tiene su origen en

unoounconjuntodeestructurassistematizadasconceptualmente,quedaodan
cuenta deunfenmenodeterminado. Estopermite darunstatus cientficoala
validezyveracidaddelaPoltica.
Esevidentequeunadebilidadexpresadaenestembito,tienequeverconloabstracto
de dichos principios. Sin embargo, esta definicin transversal, permite sentar criterios que
permitenvalidaranalticaytericamentelautilidaddelasPolticasPblicascomombitosde
accinsocialporpartedelEstadoenrelacinalaSociedadCivil.
Hastaahora,slointeresanombrareseaspectodemanerareferencial,yaqueesnecesarioadentrarseentemas
relacionadosalaformulacinydesarrollodePolticasPblicas;noalostiposquepuedensurgirsegndemanda
social.
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Ensntesis,sepuedesealarentonces,quelasPolticasPblicasseconstituyenenuna
accin social proveniente desde el Estado hacia la Sociedad que es depositaria del pacto civil
que lo constituye; Adems, las Polticas Pblicas son el resultado de una forma de accin
encausada un fin de manera racional, por lo que son el resultado de una estrategia de
intervencinsocialbasadaenarticularelresultadodeunagobernabilidadeficiente,expresada
eneldesarrollosocialsustentableeneltiempo.
ii.
PolticasPblicas:Unprocesodeconstruccinsociopoltica
La Poltica Social es un proceso complejo, que envuelve la discusin de propuestas

diversas y hasta opuestas, conflictos entre grupos con perspectivas e intereses diferentes, la
aplicacinderesolucionesparcialesalosconflictos,laaplicacinheterogneadelosprogramas
yunimpactovariadosobrelosdistintosgrupossociales. Seesperaque, finalmente,laPoltica
Socialproduzcacambiospositivoseneldesarrollohumano(Martinic;2000;p.11).LasPolticas
Pblicas,comombitodeaccindelEstadosobrelaSociedadCivil,seoriginanydancuentade
mltiples complejidades sociales que se ven expresadas a partir de las relaciones que
determinansuestructuracinypuestaenmarcha.EsposibleentenderalasPolticasPblicas,
comounconjuntodeprocedimientosdeterminadosporunadimensinsociopolticaanivelde
su creacin, diseo, evaluacin y discusin, dado que en su desarrollo van dando forma a
nuevasestructurasderelacionessocialesentrminosdeladistribucindepoderexistente,en
trminosdelimpactoqueejercensobreesta;ascomoenlageneracindenuevasmanerasde
distribucindelpoder,comoresultadodesuaplicacin.Esporelloquelosactoressocialesson
indispensables en un proceso de tal envergadura, incluso llegando a ser ellos mismos los que
pueden generar una demanda de Poltica Social cuando es necesario. De esta manera se
distinguenlospolos:a)bottomup(queescuandola ciudadanainstalatemasenlaagenda
pblica),yb)topdown(queescuandoelEstadoactaautoritariamenteenelgestionamiento
delaagendapblica).LaSociedadCivilrespondeaunconceptoresultanteapartirdelorigende
la Ciudadana como espacio constructor de una identidad Poltica de los miembros de una
sociedad determinada. En la modernidad actual, el desarrollo de Polticas Pblicas se puede
entender como un mbito generador y regenerador de la Ciudadana a niveles simblico,
material y normativo. Estas dimensiones juegan un rol determinante en la definicin de las
relacionesentreelEstadoconlaSociedadCivil.
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iii.
LasPolticasPblicascomoobjetodeinvestigacinyanlisisapartirdelasrelaciones
entreelEstadoylaSociedadCivil
Otra dimensin conceptual de relevancia en el concepto de Poltica Pblica, tiene que

ver con ser concebido como un fenmeno objeto de estudio e investigacin por parte de las
cienciassociales.Enestesentidoesimportanteidentificarculessonlosaspectosquehacendel
estudio de las Polticas Pblicas, objeto de investigacin sociolgica. Para ello, es necesario
diferenciar cundo se habla de un problema social y cundo se habla de un problema
sociolgico5.Enestesentido,referirseaunproblemadecarctersocial,tienequevercuandose
da cuenta de un fenmeno de la vida social que tiene consecuencias determinadas para un
conjunto o la totalidad de los miembros de un grupo social determinado. Un fenmeno
sociolgico, en cambio, tiene que ver cuando un fenmeno social es abordado a partir del
anlisis de las transformaciones estructurales que adquieren los distintas tipos de relaciones
que dan forma a ese grupo social o comunidad, dentro de las cuales destacan la Poltica, la
EconomaylaSociedadcomoespacioendondesearticulandichasrelaciones.Enestesentido,
las Polticas Pblicas, corresponden a mecanismos de accin social impulsados por el Estado,
cuyafinalidadesafectarlavidadelaSociedadqueesreceptoradedichasPolticas,anivelde
losdistintostiposderelacionessocialesqueseestructuranenesegruposocial:esporesoque
unaPolticaPblicapuedeirdirigidaaunmbitopoltico,econmico,tributario,educativo,etc.
Esta forma de intervencin va generando nuevas estructuras de relaciones sociales que van
dandocuentadelarelacinEstadoSociedadCivil.
Esquema5
SecuenciaanalticadelasideasalasPolticasPblicas
(Fuente:E.Lahera;2002;p.85)
Ideas
Agenda
Programa
Polticas
EsteesquemaesmuyilustrativodelprocesodeconformacindeunaPolticaPblica,el
cualporcierto,estdeterminadoporelgobiernodeturnoylascaractersticaspropiasqueha
tenidoeldesarrollodelosasuntospblicos(mediadosporeldesarrollodelaSociedadCivil).En
estesentido,segnBrunoJobert,una delasmayorestensionesa lasque seveenfrentadoel
estadoesalahegemonaqueesteejercesobrelaSociedad,lacualestexpresadaapartirdel
Si bien existe una disciplina de conocimiento que aborda el fenmeno de las Polticas Pblicas (vese Laswell,
Harold:ThePolicyOrientation,citadoenlabibliografadeestetrabajo),enestetrabajosepretenderabordar
estefenmenodesdeunamiradadeordensociolgico.
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ejerciciogubernamental:laproduccindenormasymarcosdeaccinpblicahallegadoaser
uno de los vectores de la lucha por la hegemona entre los Estados: la competencia entre los
EstadospasaasporunacompetenciasobreelolosmodelosdePolticasPblicasquepodran
ser adaptados a las circunstancias actuales (Jobert; 2004; p.241). Por lo tanto, cmo es
posibleresolverentonceselproblemadelahegemonaeneldesarrollodelasPolticasPblicas?
EnestepuntosebasaunaportefundamentalenlainvestigacindelasPolticasPblicascomo
objeto de estudio, ya que si se toma en cuenta slo la dimensin prctica (diseo versus
resultados) de la implementacin de una Poltica Pblica determinada, se vuelve difusa la
posibilidad de comprender los procesos de desarrollo sociopoltico apartir del entendimiento
de las relaciones entre el estado y la Sociedad Civil. Siguiendo palabras de Jobert, la
incorporacin de esta dimensin tericoanaltica para dar cuenta del estudio de las Polticas
Pblicas,pretendequeelestudiosdeestasvayamsalldeunaingenierasocial,endondeel
estado no es ms que una gigantesca mquina donde hay que ajustar el engranaje para
facilitarelrendimientoymejorarlacoherencia(Jobert;2004;p.13).Enestesentidohaytemas
quepuedenserincorporadosenelestudiodelaimplementacindePolticasPblicascomopor
ejemplolamantencindelacohesinsocial.
En este sentido, el aporte ms importante de desarrollar investigacin en Polticas

PblicastienequeverconlaconsideracindelEstadodelosaportesdeldesarrolloinvestigativo
sobretodoenestareaaunincipiente,yaqueparaeldiseodePolticasesfundamentaltener
diversas alternativas. Esa es la razn principal. Tambin porque en la evaluacin () es
fundamentaltenerunamiradaexterna,nosolodeotrodepartamentodistintoalservicio,sino
que externa al gobierno (Lahera citado por Ansoleaga; 2005; p. 9). En este sentido, hay tres
importantesaspectosquehacenimprescindibleeldesarrollodelainvestigacinsobrePolticas
Pblicas(Ansoleaga;2005;p.34):
El hecho de que la investigacin genere informacin novedosa en temas

emergentesdePolticasPblicas.
Lanecesidaddequeelmundopolticosehagacargodeestetema.
La necesidad de un stock de conocimiento que sirva de complemento al

desarrollodePolticasPblicas.
La interpretacin de las Polticas Pblicas como un objeto de investigacin sociolgica,

representacomobase,laidentificacindelosactoresinmersosenelprocesodeformulaciny
desarrollo de una determinada Poltica a nivel de anlisis: segn Lahera (2002) los principales
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actoresdeterminanteseneldesarrollocontemporneodeunaPolticaPblica,correspondena
lossiguientes:
Esquema6
ConceptodePolticasPblicas
(Fuente:Lahera;2002;p.16)
PolticasPblicas
ServicioPblico:
Orientacionesocontenidos.
Cursosdeaccin
Flujosdeinformacin
Desarrolladospor:
Comunidad:
Instrumentosomecanismos
EldesarrollodeunaPolticaPblicacomombitodeaccindelEstadosobrelaSociedad
Civil,estdeterminadoporlaexistenciadetresdimensiones(Urza;2006):
Una dimensin cognitiva: los referenciales dan los elementos de interpretacin causal
delosproblemasaresolver;
Una dimensin normativa: definen los valores cuyo respeto habr que asegurar en el
tratamientodelosproblemas;
Una dimensin instrumental: los referenciales definen los principios de accin que
debenorientarlaaccinenfuncindeesesaberyesosvalores.
A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el
desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras
totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y
teoremasconbaseenlaeleccinracionaldelosindividuosoenlaeleccinpblica,paralos
problemas cercanos a nuestros intereses (Aguilar; 1992; p.43). La importancia del uso de la
reflexin sociolgica se enmarca en la necesidad de ampliar el horizonte del estudio de las
PolticasPblicas,haciaelentendimiento,descripcinyexplicacionesdelasrelacionesentrelos
distintos actores que son parte del desarrollo en la aplicacin de Polticas: La efectividad del
anlisisdelaaccinpblicaestenponerespecialatencinsobrelamatrizdeaccinemergente
delanuevaestatalidadnacional.Esdecir,observandoloscambioseneltipoderelacinentreel
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dePuertoMontt
2008
Estadoysuentorno...comoprocesosquetiendenaconstituirespaciosenelsenodeloscuales
los individuos o los grupos podrn ejercer, de manera fragmentada, una forma de ciudadana
sectorial,acondicindeprocurarselosmediosparaconstituirseenactorenelmarcodeaccin
definido por la poltica en cuestin (DazTendero; 2005; p.145). En este sentido, es posible
sostener que las referencias utilizadas, pretenden dar a este estudio una base cognitiva de
anlisisdePolticasPblicas.
En sntesis, el entendimiento de los actores relevantes en el desarrollo de una Poltica
Pblica,estdeterminadoporentenderlaaccinpblica,comounaformadeaccindelEstado
sobrelaSociedad,yportanto,porseruntipodeaccingeneradoradecambiosenlaestructura
de relaciones sociales constituidas en ese grupo social. A partir de esto, es necesario
preguntarsesobrelaconformacindelosespaciosdeaccinquehaidoconstituyendoelEstado
sobre la Sociedad a partir de dos actores fundamentales: la comunidad de origen y el sector
privado.Enestesentido,paraefectosdeestainvestigacin,sehatomadoelcasodelaReforma
alaSaludchilena,comounamacropolticaanivelnacional,ysuimpactoenunacomunalocal,
la cual ser Puerto Montt. Ser interesante observar, describir y analizar las principales
caractersticas de los cambios producidos en la relacin EstadoSociedad a raz de la
implementacindelareformaalasaludchilenaenlacomunadePuerto.Montt,apartirdelas
transformacionesestructuralesdelasrelacionessocialesenelmbitodelasaluddadaseneste
espaciolocal,apartirdelainfluenciaqueejercerestaPolticaPblica.
iv. LaReformaalaSaludchilenacomoPolticaPblica
Comoyasehasealado alolargode estetrabajo,lasPolticasPblicasconstituyenla

principalunidaddeanlisisparacomprenderlaaccindelEstadosobrelasociedad.Esbajoeste
supuesto donde se enmarca el anlisis propuesto a la Reforma a la Salud en la comuna de
PuertoMontt:lapuestaenmarchadeunaPolticaPblicaenunasociedaddeterminada,define
y redefine los marcos de accin tanto del Estado, como del grupo social que es receptor de
dicha Poltica. Las Polticas Pblicas pueden ser clasificadas tanto a nivel de su naturaleza
temtica, como a partir del impacto que estas registran segn su ejecucin y finalidad en la
comunidad(Boeninger;2007;p.140)6:
DeltrabajodeBoeninger,slosehantomadolosttulosdelascategorasquepermitenclasificaralasP.Pblicas
segnsu naturalezatemtica.Es necesarioaclarar quelas P. Pblicasen muchas ocasionesse ven mezcladas en
dichas categoras, como lo podra ser el caso de una Reforma Sectorial que incluya beneficios a los Funcionarios
Pblicos,porejemplo.
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1. Beneficios a favor de Funcionarios Pblicos: Este tipo de Polticas tienen un carcter

msespecficoyfocalizadoenlostrabajadoresdelEstado.Puedenserglobales(comoun
reajustesalarial),ascomofocalizadassegnelreaquecorresponda.
2. Proyectos econmicos y financieros: El desarrollo de Polticas Pblicas en trminos

econmicos y/o financieros, tienen que ver con aquellas medidas que lleva a cabo un
gobierno para potencializar el crecimiento y estabilidad econmica. As, se observan
medidas econmicas (que se pueden ver expresadas en el aumento o disminucin del
gastopblico),ascomodecarcterfinanciero,lascualestambinestncontenidasen
elcampoeconmico(porejemploenunamedidademodificacinalsistematributario).
3. Proyectosafavordesectoresdelaactividadnacional:Enalgunasocasiones,elEstado
desarrolla planes enfocados a favorecer el desarrollo de sectores productivos que
requieren apoyo para poder desarrollar su actividad, sobre todo cuando se ven
imposibilitadosporrazonesexternasasufuncionamiento(porejemplo,lasequaycmo
estaafectaalaindustriadelaagricultura).
4. Reformas sectoriales: Las Reformas Sectoriales, conllevan una gran envergadura, dado
queabarcancamposdedesarrollosocial,poltico,econmicoyculturalenunpas.Este
tipodereformasseexpresanenmbitostalescomolaEducacin,seguridadciudadana,
reforma al Estado, la Salud y el Trabajo. Corresponden a temticas de importancia
nacional en donde la mayora de la poblacin se ve afectada directamente. Esta
categorasesubdivideencincosubcategoras(Boeninger;2007;p.141):
Reformassectorialesmayores
Reformassectorialesmenores
ModernizacindelEstado
Cambiosmodernizadoresdelpas
Delincuencia,seguridadpblicaynarcotrfico
ParaelcasodelaReformaalaSalud,estasedefinecomounaReformaSectorialmayor,
yaqueinvolucrauncambioalsistemaglobaldeSaludchileno,elcualvaairteniendodistintas
expresionesenlosespacioslocales(segnsuspropiasrealidades)enelpas.
5. Convenios internacionales: Los convenios internacionales corresponden contratos,

acuerdos o desarrollo de polticas en conjunto por parte del Estado chileno con otros
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2008
Estados:porello,losconveniosinternacionalespuedenserdeordenbilateral(2Estados)
omultilaterales(msde2Estados).Laimportanciadedichosacuerdos,correspondeal
impacto que estos registran en el desarrollo nacional, por ello tambin constituyen
PolticasPblicas.
6. Acuerdosdelibrecomercio:Similaralanterior,losacuerdosbilateralesomultilaterales
de libre comercio estn orientados a favorecer el intercambio productivo entre dos o
mspases,segncorresponda.
7. Cambiospolticoinstitucionales:Frenteadeterminadascontingencias,elEstadopuede
desarrollarcambioslegalesodegestinadministrativaenlasdistintasreasdelsector
pblico.
8. Derechos humanos y asuntos militares: Se pueden definir como Polticas Pblicas en

este mbito, aquellas orientadas al financiamiento y ordenamiento de las Fuerzas
Armadas,ascomoaquellasquecomprometanlosDerechosHumanosdelosciudadanos
delpas.
9. Varios:Aquellosasuntosdepreocupacinnacionalquepuedensurgirendeterminadas
contingencias(comoporejemploeldesarrollodeunindultopresidencial).
10. Leyes depresupuestos:Laleyde presupuestodefineelgastopblicoparaun perodo

determinadodeunao.EsdegranrelevanciacomoPolticaPblicaenlaAdministracin
FinancieradelEstado.
Peseaesteordenamientocategorial,elestudiodelasPolticasPblicasdebeorientarse
ms hacia la accin pblica ms que sobre la competencia poltica, porque en esa opcin la
actividad poltica se analiza principalmente desde el punto de vista de los resultados
(outcomes)msquedesdelosinsumos(inputs).Setrataendefinitiva,deinterrogarsesobre
el funcionamiento de la Democracia a partir del momento donde la dimensin tcnica (en el
sentidoampliodeltrmino)delaaccinpblicacrecefuertemente,alpuntoqueterminapor
imponerseelproblemadelareintegracindelciudadanoenlacadenadecisional.
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dePuertoMontt
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2) Principales Caractersticas del sistema de Salud en Chile a nivel local: organizacin

territorialydefuncionesprevioaldesarrollodelareforma
Paraanalizarlasprincipalescaractersticasqueestareformahatenidoenlacomunade
Puerto Montt, es necesario observar cmo es la organizacin territorial y funcional de los
servicios pblicos en el sistema antiguo, de manera de poder observar cmo se estructura el
impactodelareformaanivellocal.Talcomoseobservaenelesquemasiguiente,losMunicipios
atravsdelosDepartamentosdeSaludComunaleslasSecretariasRegionalesMinisterialesy
el Servicio de Salud, corresponden a los principales actores participantes en torno a las
prestacionesdeSaludPblicaenlascomunas.
35
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2008
Esquema7
OrganizacinterritorialyFuncionaldelosServiciosPblicos(Fuente:Gogna;2004;p.191)
Nivelde
Atencin
desalud
Territorio
Entidad
Nacional
Ministerio
deSalud
Secretara
Regional
Ministerial
Regional
Serviciode
Salud
Asesora
Tcnica
Accin
secundariay
terciaria
RegionesdeSalud
(nocoincidente
conregiones
administrativas)
Hospitalesdel
SistemaNacionalde
ServiciosdeSalud
Provincial
Municipio
(Departamentode
SaludComunal)
Atencin
Consultorios
Postas
Comunal
Estaciones
Primaria
36
dePuertoMontt
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3) CaractersticasgeneralesdePuertoMontt
Lacomunaescogidaparaefectosdeesteestudio,representaelejedelatransformacin
socioeconmicaenlaregindeLosLagos,atravsdelaconsolidacinyprogresodelaIndustria
del Salmn. Adems de ello, resulta pertinente esbozar algunas caractersticas generales que
presentaestacomunaapartirdesupropiaespecificidadcomoespaciolocaldeestudio:
Ademsdesercapitalprovincial(eslacapitaldelaprovinciadeLlanquihue)yregional
(PuertoMontteslacapitaldelaXregindelosLagos).PuertoMontteslaciudadque
comunicaChileContinentalconlaIslaGrandedeChiloyconChileAustral.
Puerto Montt, constituye una comuna caracterizada por una fuerte Municipalidad en
trminos polticos (el alcalde sr. Rabindranath Quinteros obtuvo la reeleccin el 2004
conun69.11%delosvotos7),yentrminoseconmicos,yaquesecaracterizaportener
unaimportantecantidadderecursos.
AtravsdelaUnindeJuntasdeVecinosdeReloncav,enPuertoMonttsehaalcanzado
unaevolucinenlaorganizacindelaaccincomunitaria,dadalarepresentacinanivel
decomunidadesquealcanzaesteorganismo.
DisponibleenDocumentoweb:http://www.electoral.cl/muni2004/inicio.htm
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VI. El Estudio de Caso y su importancia para el Estudio de las Polticas Pblicas:

Fundamentosdelametodologaadoptadaenelproyecto
Un estudio de caso es: una investigacin emprica que estudia un fenmeno

contemporneodentrodesucontextodelavidareal,especialmentecuandoloslmitesentreel
fenmenoysucontextonosonclaramenteevidentes.(...)Unainvestigacindeestudiodecaso
trata exitosamente con una situacin tcnicamente distintiva en la cual hay muchas ms
variablesdeintersquedatosobservacionales;y,comoresultado,sebasaenmltiplesfuentes
de evidencia, con datos que deben converger en un estilo de triangulacin; y, tambin como
resultado,sebeneficiadeldesarrollopreviodeproposicionestericasqueguanlarecolecciny
el anlisis de datos (Yin; 1994; p.14). Segn Borges (1995; p.6), el estudio de caso ha
representadodosimportantesusosenlainvestigacinmodernaasociadoaPolticasPblicas:
El Estudio de Caso como instrumento pedaggico (Teaching Cases): Esta tcnica,

corresponde a la utilizacin del estudio de caso como un medio pedaggico para
comprender,describiryanalizarprocesosvinculadosalaaplicacindePolticasPblicas
(Kennedy & Esther; 1985). Esta tcnica se utiliza para vislumbrar escenarios de accin
estratgicavinculadosfundamentalmentealosactoresinvolucradoseneldesarrollode
una poltica pblica determinada. El principal uso de esta tcnica, es a partir de fines
acadmicosenEscuelasdeAdministracinyEmpresas.Debidoaestoesquelosteaching
cases tienen un importante alcance a nivel pedaggico, carecen de una profundidad
mayor a nivel de informacin: la base investigativa de los teaching cases tiendea ser
liviana y a nutrirse principalmente de fuentes bibliogrficas secundarias disponibles en
bibliotecas,reportesgubernamentalesuoficialesdefcilacceso,recortesdeperidicosy
revistasdeampliacirculacin,ydealgunasentrevistas(Brges;1995;p.7).
ElEstudiodeCasocomoinstrumento Investigativo:Elestudiode casoinvestigativo,

representa cuatro importantes caractersticas, que le permiten combinar un carcter
empricoprofundoymultifactico(Brges;1995;p.9),distinguindolodelanterior:
1. Investigaunfenmenocontemporneoensucontextoreal.
2. Cuando los lmites entre el fenmeno y el contexto no son evidentes o

claramentediferenciables.
3. Queutilizamltiplesfuentesdeevidenciaodatos.
38
dePuertoMontt
2008
4. Se utilizan primordialmente (pero no exclusivamente) mtodos cualitativos de

investigacin.
Elestudiodecasoinvestigativorepresentaunaperspectivaintegradora,cuandosetrata
de estudiar fenmenos complejos y contemporneos. El estudio de caso es una metodologa
cualitativadecarcterdescriptivo,cuyafinalidadradicaenestudiarunmbitoespecficodelo
que se considera como un fenmeno complejo. En este sentido, el caso de estudio, se
entiende como un sistema complejo integrado y en constante funcionamiento; por lo que la
finalidaddelanlisisdesdeestatcnica,radicaenlograrinterpretaryreconstruiresesistema.
An cuando los estudios de caso permiten construir generalizaciones sobre las temticas
investigadas;sugranfortalezaresideenlacapacidaddegenerarinterpretaciones,lascualesson
posibles de ser utilizadas en estudios comparativos posteriores. La metodologa caracterstica
deunestudiodecasoinvestigativo,estdeterminadaporunprocesosucesivodedefiniciones
detemasrelevantesparaelcasoestudiado,ademsdeunasucesivarecoleccindedatos,as
comounavalidacinyformalizacindelcasosegnlosobjetivosdefinidos.
Una potencialidad que se desprende de la utilizacin de esta tcnica, reside en la

posibilidaddearticularmltiplesfuentesinformativas,tantoanivelprimariocomosecundario;
as como informacin de nivel cualitativo y cuantitativo. El estudio de caso tiene un carcter
cualitativodescriptivo, por su capacidad de poder establecer interpretaciones una vez
materializadalainvestigacin.
Paraefectosdeldesarrollodelainvestigacinpropuesta,unafortalezaimportanteque
obtuvoconlaaplicacindelestudiodecasoinvestigativoestbasadoconloqueRobertYin
(1994;p.22),haplanteadocomocuatroimportantespruebasquepermitenalinvestigadordar
sustentabilidadalusodeestatcnica:
Validez de construccin: Este mbito est relacionado con el desarrollo de

pautasomedidasoperacionalesquepermitanalinvestigadormitigaraspectos
subjetivos en el levantamiento de informacin. Para tal efecto, es necesario
considerardosaspectosfundamentales:
1. Seleccionar los tipos especficos de cambios que van a ser

estudiados.
2. Desarrollar indicadores (cualitativos y/o cuantitativos) que

permitanobservarqueloscambiosobservadoscorrespondanalo
quesedeseailustrar.
39
dePuertoMontt
2008
Validez interna: Esta etapa est relacionada con el desarrollo de inferencias

respecto de la informacin utilizada y la fundamentacin adecuada de estas
mismas; para ello, es necesario construir hiptesis y explicaciones sobre los
fenmenos a estudiar, y desarrollar patrones (o dimensiones analticas) que
permitancompararyordenarlainformacinresultanteenlainvestigacin.
Validez externa: La validez externa tiene que ver con volver extensibles los
resultadosobtenidosenlainvestigacinhaciaotrassituacionessimilares.Como
esta investigacin da cuenta del estudio de un mbito local, esta validez podr
ser analizada en relacin a las conclusiones referidas a la relacin Estado
Sociedad,apartirdelaimplementacindelareformaalasaludenlacomunade
PuertoMontt.
Confiabilidad: Tiene que ver con la posibilidad de asegurar mayores facilidades

paraelinvestigador,encasoquequererreinvestigarelcasoestudiado.
Paraestetrabajo,estascuatropruebassehanestructuradoenbaseadosetapasdela
investigacin:enlaprimera,ladelevantamientodeinformacinydatos,seprocederarealizar
una revisin de bibliografa, datos y estudios sobre el tema, para luego sistematizar esta
informacindeacuerdoalostemasplanteadosenlosobjetivosespecficos.Esteordenamiento
delainformacinobtenidasegntemas,haservidodecomplementoparaelaborarlaspautas
delasentrevistas,ascomoparaanalizarlainformacinobtenidadelasmismas.Porotraparte,
la etapa de anlisis y elaboracin de resultados, la cual se inici con la recoleccin de la
informacinprimaria:elprocesamientoyanlisisdelainformacincomienzaencuantoseinicia
la primera entrevista y contina paralela a la recoleccin de los datos. Cada entrevista fue
transcritaunavezrealizada,loquepermitiincluir,enlasporrealizar,temasqueemergenen
ella,loscualespuedenserdeutilidadparalainvestigacin.
1. Sobrelarelevanciametodolgicadelusodeentrevistassemiestructuradasen
estainvestigacin:construyendorelatossobrelasPolticasPblicas.
Esta investigacin se caracteriza por ser un estudio de caso sobre un tema complejo,
contemporneo y poco explorado en los trminos que en este estudio se sugieren. Debido a
ello,larealizacindeentrevistasaactoressocialespartcipesdelproceso,ascomolautilizacin
deinformantesclaves,hasidoesencialparalograrconcretarlasmetas queestainvestigacin
persigue: en la entrevista cualitativa, el investigador intenta construir una situacin que se
asemejeaaquellasenquelaspersonashablannaturalmenteentressobrecosasimportantes.
La entrevista es relajada y su tono es el de la conversacin, pues as es como las personas
interactannormalmente.Elentrevistadorserelacionaconlosinformantesenunnivelpersonal.
Por cierto, las relaciones que se desarrollan a medida que transcurre el tiempo entre el
40
dePuertoMontt
2008
entrevistador y los informantes son la clave de la recoleccin de datos (Bogdan & Taylor,
citadosporCanales(editor);2006;p.230).
El desarrollo de entrevistas cumple una finalidad central para este trabajo, ya que
tomando en cuenta que se investiga un proceso complejo en torno a un fenmeno social, es
importante la generacin de relatos por parte de aquellos actores relevantes para poder
comprenderlamagnituddedichoproceso:Paraadentrarseenelconocimientodelosprocesos
sociales,loscientistassocialesdependenengranmedidaderelatosverbalesquesonobtenidos
medianteentrevistas.Lapalabraentrevistaremitegeneralmenteaestudiosdetipoencuestay
lamayorpartedelaspersonaspiensanenuninstrumentodeinvestigacinestructuradocomo
cuestionarios de opiniones o de actitudes (Mella; 2003; p.148). Las entrevistas cualitativas se
puedenclasificarendosgrandesgrupos:
Las entrevistas en profundidad, las que implican reiterados encuentros cara a

cara entre el investigador y los informantes, encuentros dirigidos hacia la
comprensindelasperspectivasquetienenlosinformantesrespectodesusvidas,
experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias palabras
(Mella;2003;p.149).Laaplicacindedichasentrevistas,sejustificaenaquellas
investigaciones en donde se requiere obtener una comprensin acabada
respecto de las experiencias subjetivas de los entrevistados respecto del
fenmenoinvestigado.Unacaractersticaimportantedeestetipodeentrevista,
es que desde su aplicacin hay una alta tendencia a ir generando nuevas
categorasdeanlisis,segnloplanteadoporelentrevistado.Porello,suusoes
ms frecuente en aquellas investigaciones en donde no existen muchas
referencias sobre el fenmeno investigado. Por lo tanto, en este tipo de
entrevistanosedesarrollanesquemasconpreguntaspredefinidas.
Las entrevistas focalizadas, las que estn centradas en los efectos de la

experiencia sobre un fenmeno que tiene el entrevistado. El objetivo de la
entrevistahasidofijadodeantemanoeinclusosehanplanteadounconjuntode
hiptesis relacionadas con el fenmeno de estudio, disendose una gua de
entrevista en base a esas hiptesis (Mella; 2003; p.149). En este tipo de
entrevista,adiferenciadelaanterior,larelevanciadesuaplicacinresideenla
posibilidad de rescatar perspectivas de los actores sobre una experiencia
determinada, la cual ya ha sido observada y categorizada con el investigador a
partirdelainformacindisponibleysistematizadapreviamente.Sibien,estetipo
de entrevista tiene un grado de flexibilidad en trminos de la incorporacin de
nuevascategorasdeanlisissegnlasrespuestasdelentrevistado,labasedesu
aplicacinresideenobtenerperspectivasapartirdeciertascategorasanalticas
yadefinidasporelinvestigador.Estetipodeentrevista,eselquesehautilizado
en el desarrollo de esta investigacin, dado que se ha realizado una
41
dePuertoMontt
2008
sistematizacinpreviadelainformacindisponiblerespectodelaPolticaPblica
encuestin(lareformaalaSaludenChile)ydelcasodeestudio(lacomunade
Puerto Montt), en torno a la definicin de un enfoque cognitivo de anlisis
sociopoltico, segn la forma que adquiere la relacin entre el Estado y la
Sociedad Civil observando la dimensin institucional, social y poltica de un
procesodeimplementacindeunaPolticaPblicaenunespaciolocal.
Lacomprensindeprocesossocialesylanecesidaddeasumirunaperspectivadeaporte
enlaevolucindelassociedades,espartedeunavocacintransformadoraquehanseguido
lasCienciasSocialesdesdesusorgenes:DesdesusinicioslasCienciasSocialeshanpretendido
irmsalldelconocimientoensmismo,buscandoserguasparalaaccintransformadorade
lasociedad,seaensuconjuntooensusexpresionesmsparciales.EsafuelaintencindeComte
al plantear como lema y objetivo de su recin bautizada Sociologa el conocer para prever,
prever para actuar (Urza; 1999; p.2). La adopcin de la entrevista en esta investigacin,
representaunpotencialsustantivoaniveldepoderobtenerreferenciassobreunprocesosocial
atravsdelosactoresfundamentalesendichoproceso.Comoseverenelesquemasiguiente,
larealizacindelasentrevistasesslounapartedeuncomplejoproceso(sujetoaunaseriede
consideraciones metodolgicas, tanto a nivel de la generacin de informacin, como de su
anlisis),enelcualsebasaestetrabajo.
42
dePuertoMontt
2008
Esquema8
Principioslgicosdeldiseoyestrategiasmetodolgicas(Fuente:Canales;2006;p.214)
PrincipiosLgicos
delDiseo
ESTRATEGIASMETODOLGICAS
InvestigacinSocialde
Variables
InvestigacinSocial
Etnogrfica
Construccindel
Relacinsocial:Funcin
Relacinsocial:
objetode
Poblacin/actualizacin
Reconocimiento
investigacin
demandatos
Comunidad/contexto
(sujeto/saber)
Generacinde
unidadesde
informacin
(cuerpos/hablas)
Juegosdelenguaje:
Estmulos/respuestas.
Unidadesde
informacingeneradas.
Individuos/dichos
referenciales
InvestigacinSocialde
Discursos
RelacinsocialDiscurso
Colectivo/opinin
Juegosdelenguaje:
Cuerpossituadosen
prcticas
Juegosdelenguaje:
significantes/relatos
Posiciones
testimoniales.
(en)/Microconversaciones.
Unidadesde
Unidadesdeinformacin
informacin
generadas.Dichospropios
generadas:Dichos
alaexperienciadela
propiosala
significacin
significacindela
experiencia
Procesamientode
unidadesde
Reinscripcinde
Reinscripcinde
Reinscripcinde
informacin
respuestassegn
relatostestimoniales microconversacionessegn
generadas
sintaxisdistribucional segnsintaxisescnica
sintaxistopolgica
(lectura/escritura)
En la columna Investigacin social de Discursos, es donde se ha situado esta

investigacin, ya que como se ha sealado, se ha realizado una acabada revisin tanto
bibliogrfica como de informacin clave obtenida en la zona. Junto con ello, se realizaron
entrevistascualitativassemiestructuradasenelcontextodelodenominadocomorelatosde
Polticas Pblicas, en donde la principal tarea es lograr un relato por parte de la persona
entrevistada, sobre su experiencia en el desarrollo de la Poltica Pblica investigada. Una vez
terminadasestas entrevistas en su totalidad,fueron sistematizadas en torno alordenamiento
de la informacin relevante en los trminos de este trabajo, segn los objetivos general y
especficos.Lasistematizacindelainformacincomenzconeldesarrollodepautasapartir
de dimensiones analticas de acuerdo a los objetivos especficos planteados, para lo cual se
43
dePuertoMontt
2008
realizunalistadetodoslostemasyconceptosidentificadosduranteelanlisisinicial.Acada
unadeestasdimensionesselesasignaronaquellasdeclaracionesrelevantesrealizadasporlos
entrevistados.
2. UsodelaTeoraFundamentadaoGroundedTheory
LaTeoraFundamentada(GroundedTheory)tienecomoobjetivogenerarunateoraa
partir de la informacin obtenida en el trabajo de campo, vale decir relacionar esos datos
respecto a fenmenos en observacin, con un esquema analtico (Mella; 2003; p.230). La
elaboracindelaTeoraFundamentada,hapermitidoundesarrollotericopaulatinoalolargo
de la investigacin, el cual llega a su punto culmine en la etapa final, debido a que las
referencias tericas y las categoras analticas utilizadas se relacionan con las proposiciones
obtenidasluegodelasentrevistasylasistematizacindelainformacinobtenidaatravsdel
trabajodecampo.
Para efectos del desarrollo de la Teora Fundamentada, se reunieron todos los datos
pertenecientes a cada dimensin en una matriz que permiti la sistematizacin de la
informacin,loquefuefundamentalparapoderconcretarelenfoquecualitativodelGrounded
Theory que dio la pauta mediante el desarrollo de referenciales para formular los
antecedentesenlaelaboracinunmapacognitivosobrelaimplementacindelaReformaala
SaludenPuertoMonttdeacuerdoalasituacindelosactoresenlasdimensionesInstitucional,
SocialyPoltica:laideabsicadelaaproximacindelagroundedtheoryesleer(yreleer)una
base de datos textual (por ejemplo, un corpus de notas de campo) y descubrir o etiquetar
variables (llamadas categoras, conceptos y propiedades) y sus relaciones. La habilidad para
percibirvariablesyrelacionessellamasensibilidadtericayestafectadaporunnmerode
circunstanciasyaspectos,incluyendolaslecturasdelaliteraturatericay/oemprica,yelusode
tcnicas diseadas para intensificar la sensibilidad (Iiguez & Muoz; 2004; p.2). De esta
manerasedesarrollunavisinmsintegralentornoaloespecificadoenelobjetivogeneral,
esto es identificar, describir y analizar las principales caractersticas de de las dimensiones
Institucional, Poltica y Social en la implementacin de la reforma a la salud chilena en la
comunadePuertoMontt.
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dePuertoMontt
2008
Esquema9
Metodologaaplicada(Fuente:ElaboracinPropia)
EstudiodeCaso
ETAPAS:
analticodescriptivo
RevisinBibliogrfica
AnlisisdeDiscurso
Levantamientodeinformacinyanlisisdel
estadodelarte
Identificacinycontactoconlos
actores
Elaboracindelasdimensionesanalticasy
delasentrevistassemiestructuradas
Aplicacindelaentrevistasemi
estructurada
Fuentes
Primariasy
secundariasde
investigacin
AnlisisdelDiscursodelos
entrevistados(relatosdePolticas
Pblicas
Actoresrelevantesenelprocesode
desarrollodelaReformaalaSaludenPuerto
Montt
ElaboracindelGroundedTheory
DimensionesPoltica,Socialeinstitucionaldela
ReformaalaSaludchilenaenlacomunade
PuertoMontt
ElaboracinMapaCognitivo
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dePuertoMontt
2008
3. ConstruccindeunmapaCognitivo
El ordenamiento metodolgico en que se ha formulado esta investigacin, tiene

como objetologrardesarrollarunestudiodecasobasadoenuna metodologa capazde
abordar las observaciones realizadas en los procedimientos de sistematizacin de la
informacinobtenida(Blalock;1971).Enestesentido,eldesarrollodeunmapacognitivo
dice relacin con una etapa crucial de este trabajo, ya que es cuando se realiza una
esquematizacinendondesevanordenandolosactoresincluidosenelestudio,segnsu
tipo de relacin y su perspectiva sobre la experiencia que han tenido en el caso
investigado (que corresponde a la Reforma a la Salud en Puerto Montt). Este
procedimiento, pretende asegurar una representatividad de los resultados obtenido a
partirdelasentrevistasrealizadas,buscandoladescripcindeunprocesoconsuspropias
especificidades:Enunainvestigacincualitativaelprocesodeanlisisdelosdatosest
simultneamente relacionado con su recogida, reduccin y representacin..Para la
construccindel mapaatravsdela entrevista,se codifica cadafrasequesupongauna
unidad de informacin (Gonzlez& Bermejo& Mellado; 2004; p. 2). El Mapa Cognitivo
representa la alternativa de representar estructuralmente, un proceso sociopoltico con
suspropiasespecificidadesapartirdelasmismasobservacionesdequienesparticipanen
l, y en tanto existe un ordenamiento terico inicial a partir de la elaboracin de un
Estado del Arte y del desarrollo de conceptualizaciones que permitan abordar
rigurosamenteelobjetodeestudiopropuestoenelmarcodeestainvestigacin.
46
dePuertoMontt
2008
VII. Fuentesdeinformacin
1.InformacinSecundaria:
Labasedelaaproximacintericoconceptualdeestainvestigacinsellevacaboa
travsdelarevisinbibliogrficadeinvestigacionesyestudiosrelevantessobreeltema.
Esta informacin se obtuvo principalmente de las siguientes instituciones y
organizaciones:
BibliotecadelCongresoNacionaldeChile
MinisteriodeSalud
CentrodeEstudiosparaAmricaLatinayElCaribe(CEPAL)
FundacinChileXXI
InstitutoNacionaldeEstadsticasdeChile
ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo
OrganizacindelasNacionesUnidas
IlustreMunicipalidaddePuertoMontt.
ServiciodeSaluddeLlanquihueChiloyPalena(Llanchipal).
SecretaraRegionalMinisterialdeSaluddeLosLagos.
CorporacinCentrodeAnlisisdePolticasPblicasdelaUniversidaddeChile.
Informacin proporcionadaporel proyectoEstado,SociedadyPolticasPblicas
enespacioslocalesdesarrolladoporlaCorporacinCentrodeAnlisisdePolticas
PblicasdelInstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChileparael2006.
Lainformacinobtenida,seenmarcenlassiguientesreas:
Informacinsecundaria:EncuestaCASEN19902003,CensodePoblaciny
Vivienda19922002,EstadsticasINE,MIDEPLAN,MINEDUC,entreotras.
Encuesta a Jefes de Hogar de la Comuna de Puerto Montt (ver ficha

metodolgicaenelanexo).
2.InformacinPrimaria:
Adems de lo anterior, fue fundamental la realizacin de entrevistas
semiestructuradasconinformantesclavescalificados,quienesentregaroninformacin
de acuerdo a su rea de competencia. Los informantes claves correspondieron a
representantesdeaquellosorganismosclaveseneldesarrollodelaReformaalaSalud
enlacomunadePuertoMontt.Esteinstrumentometodolgicoseentiendecomolos
RelatosdePolticasPblicas:
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dePuertoMontt
2008
LuisAlbertoMancillaMiranda.JefedelDepartamentodeasesorajurdicadela
SecretaraMinisterialdeSaluddelaRegindeLosLagos.
LuisaDianaAbarcaMatus.JefadeDepartamentoComunicacionesyParticipacin
delaDireccindelServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.ServiciodeSalud
LlanquihueChiloPalena.
ValeriaArgel.PresidentadelajuntadevecinosdelsectordePelluco.Unin
comunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
RonyTorres.PresidentedelaUnincomunaldelasJuntasdeVecinosde
Reloncav.UnincomunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
DavidContreras.Presidentedelajuntavecinaln4,unidaddetrabajoyprogreso
delacomunaPuertoMontt.UnincomunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
MaraAnglicaAlarcnContreras.PresidentadelaFENATSdelHospitaldelPuerto
Montt.FederacinNacionaldeTrabajadoresdelaSaluddePuertoMontt.
La importancia de dichas personas entrevistadas tiene que ver con que, en el

caso de las dos primeras, son representantes de los organismos pblicos claves en la
implementacindelaReformaenlacomuna.Paraelcasodelosactorescomunales,es
arazdesuliderazgoenlostressectoresmsrelevantesdelacomuna.Porltimo,la
importanciadelaFENATS,esdadoqueconstituyelaorganizacinconmayorimpacto
enlosfuncionariosdelaSaluddelacomuna.
48
dePuertoMontt
2008
VIII. Anlisisdeinformacin
Apartirdelarevisindebibliografa,datosyestudiossobreeltema,seelaboraron
matrices (orientadas en torno al Grounded Theory) que sistematizaron dicha
informacin.Estasmatricesestuvieronestructuradasdeacuerdoalostemasplanteados
enlosobjetivosespecficos.Laelaboracindelasmatriceshapermitidoelordenamiento
de la informacin segn temas, lo cual facilit la complementacin con la informacin
obtenidadelasentrevistas.
Aligualqueloanterior,enrelacinalainformacinprimariaseutilizanlisisde
entrevistassemiestructuradasapartirdelaelaboracindeunamatriz.Elprocesamiento
yanlisisdelainformacincomenzluegodelaprimeraentrevistaycontinuparaleloa
la recoleccin de los datos. Cada entrevista se transcribi una vez realizada, lo que
permit incluir, en las por realizar, temas que emergieron de las anteriores, siendo de
utilidadparalainvestigacin.
La codificacin de la informacin se llev a cabo con el desarrollo de las

dimensionesanalticasdeacuerdoalosobjetivosespecficosplanteados,paralocualse
hizo una lista de todos los temas y conceptos identificados durante la revisin terico
conceptualinicial.Posteriormente,sereunierontodaslaobservacionespertenecientesa
cada dimensin en una matriz que dio un orden lgico a la sistematizacin de la
informacin, permitiendo desarrollar un Grounded Theory previo a la elaboracin del
mapacognitivo.
Complementandoambostiposdefuentesdeinformacin(primariaysecundaria),
por tema, se elabor una visin ms integral en torno a lo especificado en el objetivo
general; esto es: identificar, describir y analizar las principales caractersticas de las
dimensionesInstitucional,SocialyPolticadelaimplementacindelaReformaalaSalud
ChilenaenlacomunadePuerto.Montt.
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dePuertoMontt
2008
IX. RelevanciadelaInvestigacin:
Una vez realizada la explicacin y fundamentos de este trabajo, es necesario

recalcar el aporte y la contribucin que se pretende lograr con los resultados que se
obtenganenestainvestigacin.
RelevanciaTerica
: Para esta investigacin, el aporte que se
pretenderealizaresapartirdelautilizacindelaEscuelaTericaCognitiva
de Polticas Pblicas, la cual constituye una nueva manera de estudiar la
gestin y desarrollo de las Polticas Pblicas desde una perspectiva ms
integrada a travs de los actores sociales que son parte del proceso, ms
alldeunaperspectivaingenierilpredominantehastaahora.
RelevanciaEmprica
: Esto se expresa en la utilizacin de
metodologas (entrevista en profundidad cualitativa, desarrollo de una
teorafundamentadaydeunmapacognitivo)orientadasapoderabordar
unfenmenoconcretodesdelascienciassocialescomoloeselestudiode
unaPolticaPblicanacionalenunespaciolocalconsupropiaespecificidad
comoloeslacomunadePuertoMontt.
RelevanciaMetodolgica : La relevancia metodolgica de este trabajo,

hasidodesarrollarelenfoqueanalticocualitativodelaGroundedTheory
y la elaboracin de un mapa cognitivo que permita caracterizar las
relaciones entre el Estado y la Sociedad a partir de las dimensiones
Institucionales, Sociales y Polticas resultantes en la implementacin de la
Reforma a la Salud en un espacio local como lo es la comuna de Puerto
Montt.
RelevanciaPrctica
:Loquesepretendeconestainvestigacin,es
generar resultados que signifiquen un aporte al desarrollo de nuevas
investigaciones que permitan dar continuidad al progreso del enfoque
cognitivoenelestudiodePolticasPblicas.Asmismo,sepretendelograr
aportarnuevasperspectivasquepuedanserconsideradascomounaporte
constructivo a la formulacin y desarrollo de nuevas Polticas Pblicas en
Chile.
50
dePuertoMontt
2008
CAPITULOII:LAREFORMAALASALUDCHILENAENLACOMUNADEPUERTOMONTT
I. ImplementacindelareformaalsistemadesaludenlaComunadePuertoMontt
a) PrincipalescaractersticasdelaReddeSaludenPuertoMontt
El sistema de Salud en la comuna de Puerto Montt se estructura a partir de una

serie de Instituciones prestadoras de servicios de atencin y cuidado de patologas y
necesidades comunitarias. Dentro de estas Instituciones, las ms importantes
correspondenalHospitaldePuertoMontt,laClnicadePuertoMonttylaClnicadeLos
Andes, siendo estas dos ltimas privadas. La red asistencial pblica est estructurada a
nivelregional,ycomoseobservaenelsiguientegrfico,PuertoMontteslaciudadque
concentramayoritariamentealasInstitucionesasistencialespblicasdesalud:
Grfico2
InstitucionesPrestadorasdeServiciosdeSaludaniveldelaRegindeLosLagos
(Fuente:MINSAL,2000.Elaboracinpropia)
90
35
80
% de Servicio segn totales
70
29
66,67
25
60
54,54
50
44,82
40
6
3
2
CECOF
10
10
10
1
0
CESFAM
% de Servicio segn el total en la regin
13
11
20
20
15
30
10
30
Nmero de Instituciones Prestadoras de Servicios de

Salud
80
Consultorios
Total Regional
SAPU
N en Pto. Montt
TOTAL
Segnlascifrasexpresadasenelgrfico,PuertoMonttconcentracasiel50%delas
Instituciones Pblicas prestadoras de asistencia en Salud de la regin. Las Instituciones
incluidasenestamedicincorrespondenprincipalmenteaServiciosdeAtencinPrimaria
deUrgencias(SAPU),ConsultoriosyCentrosdeAtencinFamiliar(CESFAMyCECOF).De
estas instituciones, la primera corresponde a tratamientos de urgencia, lo que ha
51
dePuertoMontt
2008
permitidofocalizar lademandadeestetipodeatencinfueradelHospital Regional.Sin

embargo, los SAPUS no estn habilitados para suministrar tratamientos de alta
complejidad u operatorios, por lo que el Hospital de Puerto Montt sigue siendo el gran
centro de tratamiento de enfermedades de la Regin. Las otras Instituciones estn
habilitadas para realizar tratamientos de asesora en el cuidado y prevencin de
enfermedades,ascomodelsuministrodemedicamentosytratamientosambulatoriosen
funcindegarantizarunmayoralcancedelaredasistencialentrminosurbanosyrurales
alolargodelaregin.Enestecontextoseestructuralaredasistencialpblicaenlazona,
endondesevanasituarloscambiosdesarrolladosapartirdelaReformaalSectorSalud.
En principio, la Reforma a la Salud en Chile, se basa en introducir cambios al
sistema de salud vigente a nivel nacional y local. A nivel nacional, se articularon cuatro
proyectos de ley aprobados en el Parlamento a nivel de: Financiamiento, autoridad
Sanitaria y Gestin, Rgimen de Garantas en Salud y las Modificaciones a la Ley de
Isapres. Para el caso regional, la Reforma ha abarcado cambios desde la autoridad
Sanitaria Regional, hasta la gestin de la asistencia ambulatoria en el tratamiento
especficodepatologas.
b) Modernizacin del Sistema de Salud: Nueva organizacin Institucional a nivel

comunalenPuertoMontt
LareformaalSistemadeSaludchilenaseiniciaconlaentradaenvigenciadelaley
19.937, que modifica el antiguo Decreto de Ley 2.763 del ao 1979, el cual derog el
Servicio Nacional de Salud, readecuando en las jefaturas de los Servicios de Salud
regionaleslocales las labores normativas, reguladoras y fiscalizadoras de las polticas,
planes y programas del Ministerio de Salud. Esta concentracin de funciones en los
distintos Servicios de Salud, generaba una serie de barreras a nivel de transparencia y
eficiencia en la gestin de dicho Servicio Pblico, ya que adems de gestionar planes y
PolticasPblicasaniveldeSalud,erantambinlosencargadosdeautoevaluarse:esto
dealgunamaneracomplicabaalagente,porqueveanenlosServiciosdeSalud,alosjefes
que eran juez y parte8. Por ello, uno de los principales avances logrados con esta
ReformasectorialeslaseparacindelaSubsecretaradeSaludendos:laSubsecretara
deSaludPblicaylaSubsecretaradeRedesAsistenciales,quepermitendarunorden
lgico a la labor de fiscalizacin y de asistencia de Salud. En la primera, se generan
polticasdefiscalizacinycumplimientodelasnormassanitariasaplicadasatravsdelas
SecretarasRegionalesMinisteriales(SEREMIS)deSalud.Porotrolado,lacreacindeuna
SubsecretaradeRedesAsistenciales,hapermitidoalMinisteriodesarrollarunorganismo
que est a cargo exclusivamente de los Servicios Pblicos de la Red Asistencial
(Hospitales,Institutos,Consultorios,CentrosdeSaludparalaFamilia(CESFAM)),loscuales
EntrevistarealizadaaLuisMancilla,JefedelDepartamentodeasesorajurdicadelaSecretaraMinisterial
deSaluddelaRegindeLosLagos.VerANEXO.
52
dePuertoMontt
2008
si bien dependen de la administracin Municipal, pasan a ser parte de lo que se ha

denominado Sistema Nacional del Servicio de Salud. Este ordenamiento de funciones,
permite al sistema garantizar los principios de transparencia y eficiencia en el
funcionamientodelsistema.
Ahorabien,estasSecretarastienenunaexpresinregionalylocal,yaquelalabor
de fiscalizacin y gestionamiento de las Redes Asistenciales por comunas, se define de
acuerdo a las responsabilidades de cada Secretara a nivel regional. Es as como para el
caso de la comuna de Puerto Montt los organismos encargados de dichas materias
correspondenalaSecretaraMinisterialdeSaluddelaRegindelosLagos,yalServiciode
SaludLlanquihueChiloPalena(LLanchipal).
Esta iniciativa impulsada por el Ministerio de Salud, tiene que ver con dar un
ordenamiento de funciones a los roles que deben desempear los organismos pblicos
sanitarios: As en la SEREMI de Salud, lase Oficinas Provinciales de Salud, lase
Subsecretara de Salud, quedan los roles de fiscalizacin de todas las reas del cdigo
sanitario,ysusreglamentoscomplementarios.Laejecucindeaccionesdesaludpblica,
quepuedenrealizarseatravsdetercerosodirectamente:Culessonestasaccionesde
SaludPblica?SonloquesedenominaelPAI,lavacunacin,loquesedenominacomola
entrega de leche, lo que se denomina en general toda poltica nacional emergente
respecto de patologas nuevas que aparezcan en el pas. El tema del diagnstico y la
vigilanciaepidemiolgica,esolotienequeverelSEREMI;y,lapotestad,laacreditacinde
estosestablecimientosdesalud,tantopblicoscomoprivados.Todasestasactividadesy
funciones,hoyestnradicadasenlaSEREMIdeSaluddelpas.Quesloquequedenlos
Servicios de Salud? En los Servicios de Salud qued la articulacin y desarrollo de la red
asistencial, es decir, la atencin directa de los enfermos, incluyendo la atencin en los
establecimientos de atencin primaria de salud, aquellos que estn traspasados a la
atencin primaria municipal como son los consultorios generales urbanos y generales
rurales, las postas y las atenciones mdicorurales. Quedaron las acciones de integrar el
fomento,proteccinyrecuperacindelasalud,yrehabilitacindelosenfermos9.
Ante la necesidad de garantizar un ordenamiento en las funciones de los

organismosdelSistemadeSalud, lacreacindeestasdos Subsecretarasse sostieneen
lossiguientesfundamentos,establecidoseneldiseodelplan(Lenz;2007;p.11):
a) Rolesinstitucionalesmsprecisos.Eldesarrolloderolesmspreciso,tienequever
con potenciar roles especficos que den cuenta de un funcionamientoeficiente y
transparentedelosserviciossanitariospblicos.Estaesunaimportanteevolucin
entornoalsistemaanteriorendondeelServicioPblicoerajuezyparte.
dem.
53
dePuertoMontt
2008
b) Mayor accountability. El concepto de accountability, dice relacin con la

transparencia a nivel de gestin que puede alcanzar un organismo cuando es
fiscalizado en sus prcticas. Esto se asegura con la fiscalizacin del SEREMI al
ServiciodeSalud.
c) Evitar el rol de juez y parte que tiene actualmente el Servicio respecto a

prestadores privados. Dado que en este nuevo escenario, es el SEREMI quien
desempeaestafuncin.
d) DisminuirlafragmentacindelaRedAsistencial.LaRedAsistencialsearticulaen
funcin de una unidad especfica a partir del Servicio de Salud, quien debe velar
porsuarticulacinydesarrollo.
e) Separacinyespecificacindefunciones.Conladefinicindefunciones,elSEREMI
y el Servicio de Salud definen competencias propias y ordenan su gestin
complementariamente,garantizandounfuncionamientoeficienteytransparente.
f) GarantizarelfinanciamientodelEstadoaniveldeBienesPblicosenSalud.Debido
aestenuevoesquema,laSEREMIdeSaluddebevelarporlaasignacinderecursos
debida y su respectiva fiscalizacin a nivel de gastos realizados. Para ello, debe
generar peridicamente estadsticas y mediciones segn la realidad de la
comunidadenmateriadeasistenciasanitaria.
g) Uniformar criterios de Formalizacin y Fiscalizacin. Tanto el Servicio de Salud

como la SEREMI, deben complementarse a nivel de sus respectivas
competencias en garantizar un desarrollo sustentable de las prestaciones
sanitariasenlaregin.
h) Fortalecer la capacidad analtica regional. Tanto la SEREMI como el Servicio

Nacional de Salud, deben generar mediciones y estadsticas sobre la realidad
propia de la comunidad en trminos sanitarios atendiendo su especificidad.
54
dePuertoMontt
2008
Esquema10
SeparacindeFuncionesyFortalecimientodelaAutoridadSanitaria(Fuente:MINSAL;2004)
R
e
c
t
o
Rectora
MinisteriodeSalud
Consejos
Subsecretariade
SaludPblica
Subsecretariade
RedesAsistenciales
InstitutodeSalud
Pblica(ISP)
Superintendenciade
Salud
SEREMI
Fiscalizacin
CentraldeAbastecimientode
ServiciosdeSalud(CENABAST)
Ejecucin
FondoNacionalde
Salud(FONASA)
Serviciosde
Salud(RED)
ISAPRES
OtrasActividades
Reguladas
Laboratorios
Prestadores
Privados
APS
Municipal
OtrosEstablecimientos
del Servicio
Hospitales
Autogestin en Red
55
dePuertoMontt
2008
Elesquema10,permitecomprenderlanuevaarticulacindelagestinsanitariaa
nivel regional. En este sentido, las flechas indican una forma de relacin basada en la
ejecucindeplanes,ascomolaslneasindicanunarelacinjerrquicadedependencia.Es
importante aclarar que si bien tanto la Subsecretara de Salud Pblica a travs de la
Superintendencia de Salud como la Subsecretara de Redes Asistenciales a travs del
SEREMItienenencomnorganismosejecutoresdepolticas.Ladiferenciaseobservaen
que en los primeros, la relacin se lleva a cabo a travs de las Redes Asistenciales,
mientras que en el segundo caso, la relacin se define a travs de la fiscalizacin del
desarrollo de las polticas o planes ejecutoriados10. De esta manera, a nivel general, la
definicindefuncionesdeambosorganismosselasiguiente(MINSAL;2004):
Servicio de Salud: El Servicio de Salud es responsable de la Red Asistencial para

desarrollar prestaciones de Salud en torno a las necesidades particulares de la
poblacin usuaria, bajo la legislacin y las Polticas Pblicas desarrolladas por el
MinisteriodeSalud.Enestesentido,esteorganismotienedosgrandesfunciones:
1. ArticulacinydesarrollodelaRedAsistencialdesuterritorio(incluyendoAtencin
Primaria y establecimientos en convenio): El Servicio de Salud tiene como
responsabilidadfundamentalprogramarygestionarelptimofuncionamientode
laRedAsistencial.
2. Ejecucin de acciones integradas de fomento, proteccin y recuperacin de la

Salud y la rehabilitacin de los enfermos: Siguiendo la lnea de lo anterior, el
ServiciodeSaluddeberealizarpermanentementesistemasdecontroldegestin,
ascomoformasdeauditoraasusprocesos.
SecretaraRegionalMinisterialdeSalud(SEREMI):ElMinisteriodeSalud,atravs
delasSEREMISenSalud,debefiscalizartodasaquellasmateriasenrelacinconlo
siguiente:
1. Fiscalizacin de las disposiciones establecidas en el cdigo sanitario: Este

organismo debe velar por el cumplimiento de normas, planes, programas y
polticas nacionales adecundolas a la regin segn su particularidad y
necesidades. As mismo, la SEREMI debe ejecutar las acciones dispuestas en el
CdigoSanitario.
10 Para observar el correlato de dichas modificaciones, se puede establecer una comparacin con la definicin de funciones en el
sistemadesaludantiguo,segnelesquemadesarrolladoporCogna(pgina36).
56
Estado,SociedadyPolticasPblicas:EstudiosobrelaimplementacindelareformaalasaludChilenaenla
comunadePuertoMontt
2008
2. Ejecucin de acciones de Salud Pblica, directamente o a travs de terceros: La

SecretariaRegionalMinisterialdeSalud,debevelarporgarantizarlaejecucinde
acciones de Salud Pblica en la Red Asistencial de los Servicios de Salud
ejecutndolas directamente (es decir, a travs de las Instituciones Pblicas
prestadoras de servicios de Salud como Hospitales, Consultorios, etc.,
pertenecientes a la Red Asistencial pblica) o mediante convenios con el sector
privado (que es cuando la Red Asistencial Pblica no est en condiciones de
responderanteeltratamientodeunadeterminadapatologa).
3. Diagnstico y vigilancia epidemiolgica: La SEREMI debe adoptar las medidas

sanitarias, otorgar autorizaciones sanitarias y elaborar informes en materias
sanitariasdeacuerdoalascontingenciasquedeterminaneldesarrollodelaregin
enmateriadesaluddeacuerdoasuspropiasespecifidades.
4. Potestadsobreelsectorpblicoyprivado:LaSEREMIestencargadadevelarpor
lafiscalizacindelaatencinsanitariatantoanivelpblicocomoprivado.
Segn estas reas definidas, tanto el Servicio de Salud como la SEREMI, comparten las
siguientesreasdeInterscomncomoorganismospblicos(MINSAL,2004):
a) Apoyo administrativo: Ambas deben velar por garantizar el personal necesario

paraelcumplimientodesusfuncionesenrelacinalosobjetivospropuestosporla
Reforma.
b) Auditora: Ambas deben realizar peridicamente auditorias a su gestin y

administracinderecursos.
c) Asesora Jurdica: Ambas requieren de asesora jurdica en el marco de las

operacionesquerealizandeacuerdoalascaractersticaspropiasdelareginyde
los procedimientos estipulados por el Ministerio de Salud. La SEREMI debe velar
porelejerciciodelTribunalSanitario,mientrasqueelServiciodeSaluddebevelar
por la defensa de sus intereses institucionales y de la interpretacin de la
legislacinalmomentodellevaracaboconveniosycontratosconterceros.
d) Gestindeintervencionesprioritarias:Serequiereunacoordinacinconjuntapara
resolverproblemasdeordenasistencial,sobretodoaniveldelosconveniosconel
sectorprivadoparaelsuministrodeatencinmdica.
57
comunadePuertoMontt
2008
e) Epidemiologa:Lacoordinacinentredichosorganismostienesurazndeserenel
control depatologaspropiasdelapoblacinbeneficiariadel sistema.LaSEREMI
debe velar por la supervisin y evaluacin de la Red Asistencial de acuerdo a la
normativavigente,analizandolasituacindelareginycolaborandoparadefinir
prioridades en la atencin de Salud. As mismo, este organismo debe realizar
evaluaciones del impacto de las Polticas y reformas sanitarias en la regin.
Complementariamente, el Servicio de salud debe analizar constantemente el
desempeo de la Red Asistencial, as como velar por la aplicacin de mtodos
epidemiolgicosenlaplanificacinyevaluacindelasprestacionesdesalud.
f) Estadstica e informacin: Ambas Instituciones deben generar estadsticas y

medicionessobresudesempeoysobrelarealidaddelapoblacinusuariadela
RedAsistencial.Enestesentido,laSEREMI.
En sntesis, cabe sealar que en la comuna de Puerto Montt, el Servicio de Salud de

Llanquihue, Chilo y Palena (LLanchipal), y la Secretaria Regional Ministerial de Los
Lagos,sonlosorganismosquedefinenlaaplicacindelareformatantoanivelasistencial,
comoaniveldefiscalizacinsegnlosprincipiosdefinidosporlaReformaalaSalud.
La otra parte de laReforma, se basa en el desarrollo del plan AUGE,ahora GES, que ha
tenidolassiguientesetapasanivelnacional:
Ley19.966,DecretoN170aprueba25GESvigentesdesdeel1julio2005.
Ley19.966,DecretoN228aprueba15nuevasGES,cuyavigencialegalseiniciael1
de julio 2006 llegando a un total de 40 problemas de salud incorporados como
GES.
Ley 19.966, Decreto N44 aprueba 16 nuevas GES, llegndose a un total de 56

problemasdesaludincorporadascomoGES.
Las Garantas vigentes que se han buscado consolidar mediante estos dos mbitos han
sidoelaccesoequitativoalsistema,laoportunidaddeaccederatratamientoseficacesde
patologasylaproteccinfinancieraporpartedelEstado.
58
comunadePuertoMontt
2008
c) DimensinSocialdelaReforma:PercepcindelaciudadanasobreelSistemade
Saludylaparticipacinenorganizacionessociocomunitarias.
Lo que est en juego en la accin estatal al momento de formular, desarrollar y

evaluarlosresultadosdeunaPolticaPblicaaniveldelaSociedadCivil,tienequevercon
el dilema de la cohesin/integracin social, ya que el concepto de cohesin social
recubre mecanismos contradictorios de integracin social (Jobert; 2004; pg. 15). Es
decir,garantizarformasdeintegracinsocialalsistemadeSaludmedianteunareformaal
mismo favoreciendo el acceso de los usuarios de la red asistencial al tratamiento de
determinadas patologas mediante la ley AUGE no necesariamente va a garantizar la
legitimacinsocialalproceso.LaaccindelEstadoentornoalacohesinsocial(eneste
caso,laintegracinalsistemadesaluddelaspersonas),nonecesariamenteasegurauna
integracinsocialcompleta,entrminosdequelaspersonaslegitimenysesientanparte
activadelprocesodereforma.Ambosconceptosrequierendeaccionespolticasdistintas,
ycomoseveracontinuacin,esteserunodelosaspectosobservablesenelprocesode
implementacin de la Reforma a la Salud en la comuna de Puerto Montt: si bien la
coberturadedeterminadaspatologassefortalece,lalegitimidaddedichoprocesoseve
cuestionadaentantolasorganizacionescomunitariaslocalessesientenexcluidas,locual
incluso,generaproblemasdefuncionamientoalanuevaorganizacindelaredasistencial
resultantedelprocesodereforma.Deestamaneraseobservaunadistincinimportante
almomentodeobservarlapercepcinciudadanalocaldelaReforma.
Lavisintcnicadelanocindesistemapermitehablardeunsistemadesalud.Si
seadoptaunaconcepcinmssociolgicadelanocindesistema,sepuedeconstatarque
las actividades de salud estn estructuradas por diferentes sistemas de accin de
problemtica articulacin. Las redes de la salud pblica, la poltica hospitalaria y de la
medicinaambulatoriamovilizanfraccionesdiferentesdelcuerpomdico.Encadaunode
esos dominios el cuerpo mdico ha dado nacimiento a organizaciones especficas y a
aparatosadministrativosinstitucionalmentediferenciados.Poreso,esilusoriohablardela
profesinmdicaydelEstadoensingularcuandosetratadelasalud.Cuandosetratade
comprender la dinmica de las polticas de salud en Francia es necesario trazar, aunque
seabrevemente,loscontornosparticularesdeesossistemasdeaccin(Jobert;2004;p.
224).EstareferenciasobreelestudiodelasPolticasPblicasenSaludparalaexperiencia
Francesa desarrollada por Bruno Jobert, marca un precedente importante para este
trabajo en trminos de poder comprender la relevancia sociolgica del estudio de la
reformaalaSaludchilena:losactoresinvolucradossevenafectadosdesdesusintereses
ciudadanos hasta sus intereses organizacionalescorporativos, lo que va dando paso a
59
comunadePuertoMontt
2008
mltiples y distintas manifestaciones sobre variados aspectos referidos a dicha poltica

expresadosentornoalosinteresesdelactorencuestin.
AlmomentodereflexionarsobrelaimplementacindeunaPolticaPblicasobre
un espacio social, es necesario tomar referenciales desde la poblacin participante en
dichoproceso.ParaelcasodePuertoMontt,sehanencontradodosgrandesreferencias
que han sido consideradas de manera complementaria al anlisis del proceso de
implementacin de la Reforma: Una de ellas tiene que ver con la percepcin de la
ciudadana respecto delSistema deSalud al200511, y la otra con la percepcin sobre la
participacinenorganizacionessociocomunitariasenlazona.
Unactorsocialpuedeserindividualy/ocolectivo.ParaelcasodelaReformaala
SaludencursoenlacomunadePuertoMontt,sehanincorporadoalgunosantecedentes
bsicossobrelapercepcindelapoblacindelsistemaydesuparticipacineneste12:
I. PreocupacindelasautoridadescomunalesentornoalaSalud
La percepcin social de la comuna en torno a cules debieran ser las

preocupaciones prioritarias de las autoridades se inclina alacceso y mejoramiento de la
calidadtantodelsectorsalud,comodelsectoreducacin.
11
HayqueratificarquelareformaalaSaludchilenacomenzel2000.
La informacin graficada ha sido elaborada con los datos entregados por la Corporacin Centro de
Anlisis de Polticas Pblicas del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile a travs de su
proyecto"Estado,sociedadypolticaspblicasenlosespacioslocales"alautor.Losdatosproporcionados
correspondenalaaplicacindelaEncuestaaJefesdeHogardelaComunadePuertoMontten2005.Ver
anexo.
12
60
comunadePuertoMontt
2008
Grfico3
Culescreeustedquedebenserlasdosprincipalespreocupacionesdelasautoridades
enlacomunadePuertoMontt?
Frecuencia
Total
NS/NR
540
5
COMBATIRLADELINCUENCIA
12
MANTENER LALIMPIEZA YELORDENAMIENTO DELACOMUNA
19
ASEGURARLAINFRAESTRUCTURA VIALYELALUMBRADOPUBLICO
11
PERMITIR LAPARTICIPACION DELAGENTE ENLASDECISIONES
26
FAVORECERELDESARROLLOCULTURALDELACOMUNA
16
ATRAERINDUSTRIAS YNEGOCIOS PARAELCRECIMIENTO ECONOMICO

ELACCESOYLACALIDADDELASALUDYDELAEDUCACION
84
1
367
TalcomomuestraelGrfico2,cercadel70%delaspersonasencuestadas(367),
consideraquelaSaludylaEducacindebenserlasdosprincipalespreocupacionesdelas
autoridadesdelazona.
II. Percepcindelaccesoaunamejorsaludparaud.yfamilia
Paralaspersonas(tantoanivelpersonalcomofamiliar),hanpercibidomejoras
tanto a nivel de acceso como de atencin en salud. En este sentido, un aspecto que ha
destacadolaimplementacindelaReformaalaSaludsehaexpresadosatisfactoriamente
tantoaniveldedifusindeinformacinpublicitariayaniveldelPlanAUGE,entrminos
delograrcoberturasapatologasapersonasdeescasosrecursosdelacomuna.
61
comunadePuertoMontt
2008
600
120
500
100
400
80
300
60
200
40
100
20
0
HANMEJORADO
SEHAN
MANTENIDO
Frecuencia
396
PorcentajeVlido
73,3
PorcentajeVlido(%)
Frecuencia
Grfico4
Percepcindelaccesoaunamejorsaludparaud.yfamilia
0
HANEMPEORADO
Total
124
20
540
23
3,7
100
AlobservarelGrfico3,seobservaunaltoporcentajedeaprobacinaldesarrollo
de la atencin sanitaria. Un 73% de la poblacin considera que las condiciones han
mejorado,yun23%consideraquesehanmantenido.Slo20personaspiensanquelas
condicioneshanempeorado.EstopermitesuponerquelaimplementacindelaReforma
alaSaludespercibidasatisfactoriamenteporlosusuariosdelacomuna.
III. Participacinenorganizacionescomunitarias
PuertoMonttesunacomunaquehalogradoimportantendicesdeconvocatoria
en sus instancias de representacin socialcomunitaria. Dentro de los canales de
participacin sociocomunitaria es relevante destacar a la Unin Comunal de Juntas de
VecinosdeReloncav,yaqueestaorganizacin,convocaatodaslasJuntasdeVecinosde
la comuna de Puerto Montt, tanto a nivel urbano como rural: Nosotros como
62
comunadePuertoMontt
2008
organizacintenemoslaclaridaddeestarenfocadosentodaslasnecesidadesdenuestra
comuna,enestecasodelosciudadanosydelossectorespoblacionales13.
Grfico5
Principalmotivacinparaparticiparenorganizacionescomunitarias
Total
100
NS/NR
3,3
PORSUSHIJOS
1,4
HACERCOSASPORLACOMUNIDAD
26,8
DESARROLLARSECOMOPERSONA
23,5
DIVERTIRSE ORECREARSE
19,7
QUESUSOPINIONES SEANESCUCHADAS
5,6
DEFENDER SUSDERECHOS YLOSDEMISPARES
19,7
0
20
40
60
80
100
120
PorcentajeVlido
La convocatoria a participar de organizaciones comunales, se basa en entregar

ayudaalacomunidadyeneldesarrollarsecomopersona.SegnelGrfico4,un26,8%de
quienesparticipanenorganizacionessocialeslohaceporhacercosasporlacomunidad,
yun23,5%,poriniciativapersonal.
13
EntrevistaaRonyTorres.PresidentedelaUnincomunaldeJuntasdeVecinosdeReloncav.Veranexo.
63
Estaado,SociedadyP
PolticasPblicaas:Estudiosobreelaimplementaccindelareform
maalasaludChillenaenla
comunadePuertoMontt
2
2008
IV
V. ParticipaacinenJun
ntasdeVeccinosy/oUnionesCom
munales
De las personas
p
q
que
declaraan efectivamente parrticipar en instancias sociales
comu
unitarias, d
destaca se
egn el Grfico 5 q
que ms del
d 50% dee los participantes
correespondanalosjefesdeehogares.
Grfiico6
PartticipacinenJuntadeVecinosy/o
oUninComunal
(Fuen
nte:EncuesstaCAPP.U
UniversidaddeChile.EllaboracinPropia)
100
120
1
90
100
1
80
80
8
60
Frecuencia
50
60
6
40
40
4
30
20
PorcentajeVlido(%)
70
20
2
10
0
Frecuenccia
PorcentaajeVlido
USTED
OTRAS
PERSONASS
DESU
HOGAR
UD.YOTTRAS
PERSON
NAS
DESU
AR
HOGA
TTotal
45
10
34
89
50,6
11,2
38,2
2
100
Amodo deconclusin,cabeseealarque lainformaccinentregadaporla Encuesta

uesta CAPP en la zona para el ao 2005144, permite observar aalgunos factores de
Encu
conteexto socioccultural de la zona, respecto de
d la imporrtancia quee significa para las
perso
onaselacceesoabuenaasprestacio
onessanitarriasylapreeocupacinquelasauttoridades
debeenatribuiraaestetemaa.Ensegund
dolugar,seeobservaun
napreocup
pacinporp
participar
enorganizacion
nescomunittarias,respeectodelaiimportanciaaquestaspuedenjugarenla

14
Verr anexo.
64
comunadePuertoMontt
2008
definicindelosasuntospblicosdelazona.Enestesentido,laUnincomunaldeJuntas
de Vecinos de Reloncav, concentra mayoritariamente la participacin ciudadana
medianteelobjetivodeincrementarycontribuiralprogresodelazona(UninComunal
de Juntas de Vecinos Reloncav & Servicio de Salud Llanchipal de Puerto Montt; 2006).
Este aspecto va a ser esencial en la elaboracin de la Grounded Theory, ya que se
pretende comparar esta percepcin social de la situacin del sistema de Salud en la
Regin, con la visin de los principales dirigentes de esta Institucionalidad socio
comunitariarespectodelprocesodeimplementacindelaReforma.
d) AspectosPolticosdelaReformaalaSaludenPuertoMontt:Revisinsobrelos
principaleshitospolticosydeGestinalolargodelproceso.
Hasta ahora ya se han podido describir los cambios institucionalesformales que

conlleva la Reforma, as como se han podido observar algunos indicadores sobre la
percepcin social que existe en la comuna de Puerto Montt respecto de la necesidad y
accesoalaatencinenSalud.Ladimensinpolticaserefierealadescripcinyanlisisde
lasituacindelosdistintosescenariospolticosquecaracterizanlaimplementacindela
Reforma sanitaria en la comuna, a partir de las formas que ha adquirido su desarrollo
comoPolticaPblica.
UnadelasprincipalespretensionesdelareformaalaSaludcomoPolticaPblica,
era romper con tres importantes problemas del sistema antiguo (Latorre: 2004): 1) la
cobertura discriminatoria, expresada en la utilizacin de recursos para acceder a
determinadasprestacionesmdicas,loquegenerabaproblemasdeexclusinaniveldela
poblacinusuaria,2)dualidadenvezdesolidaridad,dadoqueexisteuncontrasteentreel
sistemaprivadoypblicoaniveldeaccesoaprestacionesmdicasdecalidady3)Dficits
en la cobertura de atencin pblica en Salud. Para ello, se formularon cuatro grandes
proyectosdeley,loscualesconformanlaReformaalaSaludenChile:a)Financiamiento,
b) Autoridad Sanitaria y Gestin, c) Rgimen de Garantas en Salud (ley AUGE), d)
ModificacionesalaLeydeIsapresye)DerechosyDeberesdelasPersonas15.
LanecesidadprimordialdellevaracabounaReformaSanitariaenChile,radicaen
un discurso por parte del Gobierno enfocado a corregir las ineficiencias y la falta de
equidad en el sistema vigente: En efecto, el sistema de salud chileno ejerce una
discriminacin contra los que no tienen recursos porque, si bien, hay una amplia
cobertura en cuanto a la atencin primaria, se producen listas de espera y dificultades
para acceder oportunamente en las consultas de especialidades, as como en las
15
Deestascuatro,slolaltimanofueaprobada.
65
comunadePuertoMontt
2008
atencioneshospitalariasconintervencionesquirrgicasmayores.Porcierto,lasisapresno
asumenresponsabilidadencuantoalaspersonasquecarecenderecursosoestnenlos
niveles de menores ingresos. En cambio, el sistema pblico acepta a todos los chilenos
que quieran inscribirse independientemente de su ingreso (Latorre; 2004; p.8). Los
problemasdecoberturaylafaltadeunamodernizacindelsistemadeSaludcombinando
eficiencia y equidad, van a determinar la necesidad de desarrollar planes orientados a
redefiniryactualizarlosobjetivosnacionalesdesalud.Estepuntovaaserlaprimeragran
caracterstica que legitima el surgimiento de la Reforma para el ejecutivo durante el
Gobierno de Ricardo Lagos Escobar el ao 2000. En este sentido, se va a poner en la
palestra la idea de desarrollar un Plan de Salud con Garantas para los usuarios en el
acceso y tratamiento de enfermedades, en donde el Estado asume el compromiso de
financiamiento(bajociertascondicionesquedeterminarnlosgradosqueesteadquiera).
Paraello,seplantecomonecesarialarevisinacercadeloscambiossociodemogrficos
(estructura etrea, hbitos alimenticios, etc.) y otros aspectos determinantes en los
cambios experimentados por los factores epidemiolgicos, en torno a la necesidad de
establecerunnuevomodelodeatencinenSalud,queincluyeproteccinfinancierapor
partedelEstado:deestamaneraseformulaelPlanAUGE,conlafinalidaddeeliminarlos
problemas de acceso por parte de la poblacin usuaria y con la finalidad de eliminar la
congestin(colas)enlaatencindelaspersonas.Paraellosedesarrollunproyectode
Ley de Financiamiento del nuevo sistema, y asimismo, se desarroll un proyecto de ley
orientadoatransparentaryordenarlagestindelaReformaporpartedelosorganismos
pblicosparticipantesdelsistema:seestableceunaLeydeAutoridadSanitariayGestin,
lacualdefineunanuevaestructuradegestinparalaReforma,definiendolaslaboresdel
Ministerio de Salud, a travs de sus principales organismos de desarrollo regional: La
Secretaria Regional Ministerial y el Servicio de Salud (ahora como Secretara de Redes
Asistenciales). En el caso de la primera, destaca el hecho que, luego de la Reforma, ha
pasado a ser el organismo encargado de garantizar el cumplimiento normativo en la
gestin del Servicio de Salud, por lo que ejerce una funcin fundamentalmente de
vigilanciayfiscalizacindelfuncionamientodelsistema.Estoesungranavance,dadoque
antes de esta ley sobre la gestin, el Servicio de Salud cumple un rol autnomo en su
gestin y en su autoevaluacin. Ahora, el Servicio de Salud pasa a ser la Secretara de
RedesAsistenciales,yesunorganismoencargadodelfuncionamientoeficientedelaRed
de Salud en el lugar correspondiente. La cobertura en el acceso de determinadas
patologas y la rearticulacin del sistema asistencial van a llevar al sistema pblico a
asumirnuevasresponsabilidadesdegestinatravsdeestaReforma.
66
comunadePuertoMontt
2008
Esquema11
HitosmssignificativosenelprocesopolticodelareformaalaSaludChilena
(Fuente:Lenz;2007;p.25)
Lasetapasdediseo,legislacineimplementacindelaReformaalaSaludchilena
presentadasenelesquema,resumendemaneraglobal,elprocesoquehadeterminadoel
desarrollo de esta Poltica Pblica, desde su anuncio (ao 2000) hasta el 2007, con tres
aosdefuncionamiento,desdelaaprobacindelaLeydeAutoridadSanitaria.Segnlo
acontecidoenesteprocesoversuslosprincipiosdelaReformaexpresadosantesexisten
algunos aspectos controversiales que han determinado el desarrollo de la Reforma
sanitaria:
ConcentracindelaAccinPblica:LaReformaalaSaludrepresentaunaPoltica
Pblica emanada y ejecutada desde el poder ejecutivo a travs de la creacin de una
ComisindeReformaelao2000.EstaComisin,fueelactorexclusivoenlaformulacin
y desarrollo de la Reforma, en desmedro de los actores relevantes en materia de Salud
Pblica.Latotalidaddeesteprocesofuedesarrolladoapartirdeungrupotecnocrticode
expertos encargado de formular los lineamientos de la Reforma Sanitaria. En este
aspecto se observa una concentracin y jerarquizacin en la accin pblica a travs del
gobierno,lacualgeneracomocostorelevante,laexclusindeaquellosactoresrelevantes
enelprocesodeformulacinylegislacindelaReformaalaSaludPblica.
Eliminacin del Fondo de Compensacin: Al momento de la presentacin del

proyectodeReformaSanitaria,unodelosgrandescompromisosquetomaelejecutivoes
67
comunadePuertoMontt
2008
lacreacindeunFondoSolidariodeCompensacin,financiadoatravsdeunapartede
lascotizacionespercibidasporlasInstitucionesdesaludPrevisional(ISAPRES)consistente
en3/7deltotalpercibido.Elobjetivodeestainiciativasebasabaencompensarentres
a las Instituciones de Salud Previsional y el Fondo Nacional de Salud, por concepto de
ajuste de riesgos vinculados, al menos, a las variables sexo y edad de sus respectivos
beneficiarios(BOLETNN2.94711;2004;citadoporFerrer;N4;Septiembre;2004).La
necesidaddecontemplarriesgosdeacuerdoalasvariablesdesexoyedaddelosusuarios
del sistema, implicaba llevar a cabo una mayor proteccin en la asistencia de aquellos
sectores de la sociedad ms vulnerables al desarrollo de patologas. En la prctica, el
monto total de las primas de los beneficiarios de FONASA y afiliados a ISAPRES sera
repartido entre ambos sistemas de acuerdo a la composicin por sexo y edad de sus
poblaciones. Esto implicara un traslado de fondos desde las ISAPRES a FONASA, puesto
que este sistema concentra a la poblacin de mayor riesgo sanitario: mujeres en edad
frtilyadultosmayores.SegnelSecretarioEjecutivodelaComisinReformadeSalud,
HernnSandoval,conunaprimauniversalanualde$50.000porbeneficiarioseproducira
unatransferenciadequinceadieciochomilmillonesdepesosanualesdesdelasISAPRES
alFONASA.Sibienestacifraesimportante,slorepresentarael3%delcostoglobaldel
AUGEenFONASA,queascenderaa550milmillonesdepesosyqueserancubiertospor
elEstado.Porlotanto,prosigueSandoval,lamotivacinprincipaldelacreacindelFondo
no sera financiar el AUGE, sino "hacer ms eficiente y ms equitativo el sistema de los
segurosdesalud" (Sandoval, 2004:5).Debidoalprocesodenegociacinpoltica quese
produjoenelparlamento,luegodelaPromulgacindelaLeydeAutoridadSanitariaen
Febrero de2004,elGobiernoretiraelFondodeCompensacinSolidario, dandoungiro
importante,respectodelosprincipiosestablecidosenlacreacindelaReforma:hastaese
momento,secuentaconunalegitimacindelanuevagestindelaSaludPblica,locual
contrasta con la ratificacin de un sistema excluyente e inequitativo en su
funcionamiento.ElprocesodelaReformaanivelnacional,nocontconlaincorporacin
de actores relevantes en materia de Salud Pblica, y asimismo, el fracaso del proyecto
orientado en torno al Fondo Solidario de Compensacin, demostr una crisis de la
autoridadrespectodelaresponsabilidadasumidaentornoalcompromisodelaReforma
Sanitaria en Chile. La eliminacin de este mecanismo representaba no slo una medida
tendientealequilibrioenposdeunsistemamsequitativoymenosexcluyente,sinoque
adems,enfatizarmecanismosdeasignacinasistencialenlapoblacinmsvulnerablede
lasociedadchilena.Esdecir,inyectarmsrecursosendondelasnecesidadesdeatencin
enSaludsonmuchosmayores.
AprobacindelaLeyAUGE:LagestindelaReformaalaSaludenChile,sebasa
en un compromiso que asume el Estado con la poblacin usuaria del sistema de Salud
68
comunadePuertoMontt
2008
Pblica de proteccin financiera en los trminos expresados por esta Ley, en el

tratamiento de las patologas incluidas en la Ley AUGE. De esta manera, aquellas
patologas no incluidas en el plan, eximen al Estado de este compromiso con el
tratamiento de enfermedades en la poblacin. Por ello, se desarrollaron una serie de
etapasendondeelGobiernofueintegrandounamayorcantidaddepatologasenelplan,
llegando a 56 en Julio del ao 2007. Sin embargo, las condiciones de infraestructura
hospitalaria y del personal sostenedor de la Red de Salud Pblica, van a generar
importantesretrasosyproblemasenlaimplementacindelaReforma.Cmoentonces,
elGobiernolegitimaelcumplimientodelcompromisodeproteccinfinanciera?Atravs
de sus instituciones (SEREMI y Secretara de Redes Asistenciales) el Gobierno pretende
asegurarunfuncionamientoeficientedelsistema.
TalcomoseobservaenelesquemadeLenz,laReformaalaSaludenChile,seha
caracterizadoporunaltogradodeconcentracinenlatomadedecisionesporpartedela
autoridadgubernamental.Laausenciadecanalesdeparticipacinciudadanaseobservaa
lolargodelproceso,endondelaformulacinypuestaenmarchadelprocesohaestado
determinadaporlagestindeunacomisingubernamental.LadesestimacindelFondo
Compensatorio, representa una forma de exclusin relevante, en tanto no se logra
abarcarlasinequidadesdelsistemaobservadasensuarticulacinpblicoprivada.
DesarrollodelaReformaenPuertoMontt:
ParaelcasodePuertoMontt,losresultadosdelainvestigacindesarrolladaporel
programa Ciudadana, Participacin y Polticas Pblicas del Departamento de Polticas
PblicasdelInstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChile,conelapoyodela
FundacinFordtituladoEstado,ParticipacinciudadanayPolticasPblicas16,aplicado
en la comuna, muestran en materia de salud y previsin social que el 84,2% de los
encuestadosestinscritoenalgnsistemadesalud,el1,3%seatiendeparticularmentey
el 14,5% no est afiliado. Entre los afiliados, el mayor porcentaje es el de afiliados a
FONASA sin tarjeta de gratuidad (43,5%). El segundo ms alto porcentaje es el de los
afiliadosaFONASAcontarjetadegratuidad(19%),ocupandoISAPREeltercerlugar,con
slo el 13,4% del total. La distribucin de las preferencias por sistemas de salud en las
clases sociales muestra que ms del 55 por ciento de los jefes de hogar de la clase de
servicio estn afiliados a ISAPRE, siendo su segunda preferencia FONASA no gratuita
(Urza;2006;p.16).
16
Ver anexo.
69
comunadePuertoMontt
2008
Al revisar hitos relevantes en torno al desarrollo de la Red de Salud Asistencial

Pblica de la comuna, es importante constatar algunos procesos importantes que han
determinadoeldesarrollodelaReformaalaSalud:
ElproyectodelaconstruccindelnuevoHospitaldePuertoMontt,tuvounaimportante
participacin de la comunidad en su gestionamiento (recolectando siete mil firmas), sin
embargo,almomentodeaprobarsedichoproyecto,nohuboundilogoconlacomunidad
respecto de adaptar el Hospital a las necesidades de la comunidad: Te voy a poner un
slocaso,todossabenqueelHospitaldePuertoMonttsevaaconstruir,perotsabes
quinesfueronlosiniciadores,pidiendofirmasparaelhospitaldePuertoMontt?,fuela
unincomunaldejuntasdevecinosdePuertoMontt,lacualyorepresento,deReloncav
(juntamossietemilfirmas).Ttehaspreguntadosialgunodeestossenadores,elseor
Escalona, la doctora Schnake, el seor Vallespn, alguien puso en el congreso, alguien le
explicalapresidenta,alaministradesalud,quegraciasalosdirigentesdePuertoMontt
salielhospital?,aesovoyyo.CuandoseterminelapolticabarataquehayenChiley
todosparticipen,yopiensoquenosotrosvamosaserunmejorpas,unpasdesarrollado
comodiceneljaguar,porqueenesteminutosomosgato,yesoesloquetienenque
entender,porquelamentablementeaqusemanejatodoanivelpoltico,oseasisevaun
SEREMI, tiene que llegar otro SEREMI nuevo y eso no corresponde, la comunidad est
aburridadeeso,nosotrosnecesitamosquenuestraspropuestasseanresolutivas,yentodo
mbito,sithablasconpescadoresartesanales,consindicatos,tevanadecirlomismo,
necesitamosqueseamosresolutivos,nosolamentedepropuestas,porquelaspropuestas
lasdejasenelpapel,lasguardasynosirvendenada17.Esteesuncasorepresentativode
unadelasprincipalesdemandasplanteadasdesdelasorganizacionesdelaSociedadCivil
en torno a la participacin en el proceso de diseo e implementacin de las Polticas
Pblicasenlacomuna.EnelcasodelaReformaalaSalud,sehaproducidounaexclusin
respecto del proceso, en donde la ciudadana slo ha podido participar a nivel de
poblacin usuaria del sistema, recibiendo y difundiendo informacin respecto de los
cambiosalSistemadeSaludvigente.Estosereflejatambinenunainstanciadenominada
comoConsejosConsultivos,loscualesfuncionanactivamenteenlosServiciosdeSalud
Pblica,siendolafinalidaddesufuncionamiento,laproduccinderedesdeinformacin
entreelServicioylacomunidadusuaria.
Respecto de la estos ltimos, el problema vuelve a ser el mismo. Dichas instancias son
slodeordeninformativo,notieneninstanciasresolutivas,loqueproduceunalimitantea
laaccinsociocomunitariaalmomentodeformarparteenladiscusinentornoatemas
desalud.Enlassiguientesdeclaracionesseconstataloanterior:
17
EntrevistarealizadaaRonyTorres,PresidentedeasociacinJuntadeVecinosdeReloncav.VerANEXO.
70
comunadePuertoMontt
2008
a) yoconocelConsejoConsultivohacetresocuatromesesatrs,meinvitaronaparticipar
en unas charlas en el hospital. La verdad es que a mi me gustara participar, pero por
razones de horario yo no puedo seguir participando, porque la mayora de la gente que
participasonfuncionarios,entoncesellosadecuansushorariosynopiensanmsallen
laspersonas.Entoncesyoquedfueradelaselecciones,noquedconningncargo,ms
queteneruncargo,msquenadaesentregarmimiradacomousuaria18
b) Mira,nopuedosermalintencionado,simehaninvitado,yoenlopersonalheidoados,si
tenemosparticipacin,peronotenemosresolucin,ylaresolucineslamsimportante,
porque nosotros sabemos sobre las problemticas, nosotros sabemos que el abuelito de
allestenfermodecncerycuntasveceshayquellevarloalhospitaloquesloquele
falta19.
En segundo lugar, la aplicacin del Plan AUGE, si bien, ha garantizado cobertura de

enfermedades,sehavistolimitadoporfalenciasdeinfraestructuraydepersonalacordea
lademandasocial,caracterizadaporlascaractersticasdelnuevoplan:
Tabla1
EstadoResultadosFinancierosHospitaldePuertoMonttparaelao2006
INGRESOS
Facturacin Prestaciones Institucionales
Facturacin GES y otras
Ingresos Propios Percibidos
TOTAL INGRESOS
M$
9.813.027,12
6.078.702,34
1.568.445,57
17.460.175,03
GASTOS
Item Remuneraciones
Item Bienes y Servicios de Consumo
Item Inversiones, mobiliarios y otros
Deuda Exigible Ao Anteriores
Cuentas Complementarias
TOTAL GASTOS
10.170.258,07
4.137.662,34
409.051,90
786.879
237.831
15.741.682,31
RESULTADO
INGRESOS - GASTOS = BENEFICIOS
1.718.492,72
Segnestatabla,seobservaqueeltemdeinversionesycomprasinmobiliariases
notoriamentereducido.Enestesentidohanexistidoproblemasdecobertura,locualseha
18
EntrevistarealizadaaValeriaArgel,PresidentadeasociacinJuntadeVecinosSectorPelluco.VerANEXO.
EntrevistarealizadaaRonyTorres,PresidentedeasociacinJuntadeVecinosdeReloncav.VerANEXO.
19
71
comunadePuertoMontt
2008
vistopotenciadoporladisconformidaddelpersonal(representadoporlosgremiosdela
salud)respectodesuscondicioneslaboralesenlareformaactual:ElAUGEparanosotros,
hasidobeneficiosoenelsentidodeusuarios.Enelsentidodefuncionarios,hasidodifcil,
porque hemos tenido que absorber todo lo que es el plan AUGE, con todas las falencias
quetenemoscomoInstitucin:faltaderecursoshumanos,entodoslossectores,tantoel
mdico, especialistas, profesionales, paramdicos, auxiliares y administrativos; falta de
equipamiento en los hospitales, el problema de las camas; que no tenemos las camas
suficientesparaatendertodoloquesevieneencima20.
i.
IndicadoresrelevantessobrelaGestinLocalenSalud
En trminos polticos y de Gestin, la realidad local de Puerto Montt, ha estado

caracterizadaporundficitdeparticipacinsociocomunitariaenelprocesodereforma,y
por problemas de cobertura, dada la existencia de un solo Hospital regional, el cual
requieremayoresinversionesdirigidasafortalecersucoberturaentrminosasistenciales:
Tabla2
EstadoIndicadoresdeHospitalizacinparaelao2006
EGRESOS
FALLECIDOS
INDICE OCUPACIONAL
PROMEDIO DIAS ESTADA
LETALIDAD
Variacin
2,5
2004
2005
2006
25.089
24802
25447
583
541
-7,2
85,14%
83,78%
83,34%
-0,44%
5,17
5,16
4,93
-0,24
2,36%
2,35%
2,13%
-0,22%
591
Enlamismalneadeloanterior,siseobservanlosindicadoresdehospitalizacin,
esimportantetenerencuentaqueparaelao2006seregistraunaumentosostenidodel
2,5%,llegandoacasi26.000hospitalizacionesparaelperodo,tomandoencuentaqueel
Hospitalregistrauntotalde413camas.
20
EntrevistarealizadaaMaraAnglicaAlarcnContreras.PresidentadelaFENATSdePuertoMontt.Ver
ANEXO.
72
comunadePuertoMontt
2008
Tabla3
Evaluacinproductivaparaelao2006
ACTIVIDADES
TOTAL CONSULTAS MEDICAS

TODAS LAS ESPECIALIDADES
ATENCIONES EN UNIDAD DE
EMERGENCIA
2004
2005
2006
% variacin
120551
114185
116829
2,3
119021
102421
89822
-12,0
INTERVENCION QUIRURGICA
( C. MAYOR )
PARTOS NORMALES Y
DISTOSICOS
PROCEDIMIENTOS
DIAGNOSTICOS
TERAPEUTICOS
11153
10665
10494
-1,6%
3523
3534
3427
-3,0%
792.283
753029
821173
8,3
Evaluacin
Se observ aumento de las
consultas por sobre el 10% en
las especialidades de
:Dermatologa;Urologa,
ETS,Traumatologa,Broncopulm
onar,Poli SIDA, Pli Alivio del
Dolor y CP,Gastroenterologa y
Neonatologa.
% Esperado debido a
incorporacin de los SAPUS
% Esperado debido al paro de
actividades. (Se oper fuera de
horario para reducir brechas )
Tasa de Natalidad mantiene
curva de disminucin en Chile
Se observ aumento relevante
por sobre el 20 % en los
siguientes procedimientos
:Ecotomografas,Rectoscopas,
Espirometras y
Hemodilisis,esto se relaciona
con la llegada de equipos
nuevos.
RelevantehasidoeldesarrollodelosServiciosdeAtencindeUrgencia(SAPUS),
los cuales han permitido abordar las demandas de atencin de urgencia. Un aspecto de
desarrollo de infraestructura importante, ha sido en aquel mbito orientado a la
modernizacindelosprocedimientosorientadosalosdiagnsticosteraputicos.
Hastaahora,sehanexplicadoloslineamientosgeneralesdelaReformaalasalud
en la comuna de Puerto Montt en las dimensiones propuestas para este estudio, y
tomandoencuentalainformacinobtenidaysistematizada.Acontinuacindeproceder
a desarrollar el Grounded Theory a travs de la elaboracin de una matriz terico
conceptual desde de los relatos de Polticas Pblicas a partir de las entrevistas semi
estructuradasaplicadasalosactoresrelevantesinvolucradosenelprocesodeReforma.
73
comunadePuertoMontt
2008
CAPITULOIII:ANLISISYRESULTADOSDELAINFORMACINPRIMARIAOBTENIDA
i.
Matrizconceptualsegnlasentrevistassemiestructuradasrealizadas:Desarrollo
delaGroundedTheory
En el desarrollo de la matriz analtica, se han considerado cuatro dimensiones

conceptuales, con la finalidad de sistematizar la informacin obtenida a partir de las
entrevistas aplicadas en la comuna de Puerto Montt, las cuales fueron realizadas a las
siguientespersonasenloquesedefinecomolosRelatosdePolticasPblicas:
LuisAlbertoMancillaMiranda.JefedelDepartamentodeasesorajurdicadela
SecretaraMinisterialdeSaluddelaRegindeLosLagos.
LuisaDianaAbarcaMatus.JefadeDepartamentoComunicacionesyParticipacin
delaDireccindelServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.ServiciodeSalud
LlanquihueChiloPalena.
MaraAnglicaAlarcnContreras.PresidentadelaFENATSdelHospitaldelPuerto
Montt.FederacinNacionaldeTrabajadoresdelaSaluddePuertoMontt.
LaUninComunaldeJuntasdeVecinosdeReloncav(amparadaenlaley19.418)
actualmentecongregaauntotalde89JuntasdeVecinosdelacomunadePuertoMontt,
tantodelsectorurbanocomodelsectorrural.Dentrodesusreasdedesarrollodestacan:
a) Apoyo y Fomento Productivo, b) Drogas y Alcoholismo (prevencin), c) Familia
(prevencin violencia, conflictos),d)Capacitacin,e)FortalecimientoDeOrganizaciones,
Centro De Padres y Apoderados, f) Personas Con Discapacidad, g) Informes Sociales, h)
ApoyoSocialyPsicolgico,i)AtencinIntegralAlAccidentado De Transito,j)Difusinde
informacin a travs del portal: www.portalciudadano.cl, k) Club Deportivo, l) Gestion
ComunitariaDeLosEspaciosUrbanos,ll)AdministracionDeDominiosInternet,m)Ayuda
Del Enfermo De Cancer Terminal, y n) Grupo Juvenil. De dicho organismo se han
entrevistado a sus mximos representantes a nivel comunal, ya que concentran las tres
msgrandesconcentracionesvecinales:
Valeria Argel. Presidenta de la junta de vecinos del sector de Pelluco. Unin

comunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
Rony Torres. Presidente de la Unin comunal de las Juntas de Vecinos de

Reloncav.UnincomunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
74
comunadePuertoMontt
2008
DavidContreras.Presidentedelajuntavecinaln4,unidaddetrabajoyprogreso
delacomunaPuertoMontt.UnincomunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
Lasdimensionestericoanalticasincorporadasenlaelaboracindelamatrizde
sistematizacindelasentrevistas,correspondenalassiguientes(Lahera;1993):
a) Realismo: La accin pblica del estado a travs del desarrollo de una Poltica
Pblica,seentiendecomounatransicinentreunestadodeequilibrioanteriory
un nuevo proceso en torno a los cambios que dicha accin produce en el tema
dondedichaPolticaseaplica.
b) Mayortransparencia:Comounaformadeaumentarlaeficaciaylaeficienciadelas
polticas pblicas es pertinente dar cuenta de la introduccin de mecanismos
transparentes en las actuaciones del sector pblico y las formas que adquiere la
participacinsociocomunitaria.
c) Reconocimiento de la heterogeneidad: El desarrollo de la accin pblica, est

determinada por un conjunto de actores participantes que ven modificadas sus
pautasdeaccinydesarrolloatravsdeldesarrollodeunaPolticaPblica.
d) Autonoma y descentralizacin con responsabilidad: La autonoma y la

descentralizacindebenserimpulsadasenlosmsdiversosmbitos,sobretodoen
aquellas Polticas formuladas a nivel nacional en torno al impacto que estas
registrananivellocal.
En la elaboracin de la matriz tericoconceptual se ha tomado en cuenta el

testimonio fidedigno de representantes de las Instituciones que mayor relacin han
entabladoalolargodelprocesodeimplementacindelaReformaSanitariaenlaComuna
dePuertoMontt.Paraefectosdesupresentacin,dichamatrizhasidodesagregadapor
entrevistarealizada:
75
comunadePuertoMontt
2008
GROUNDEDTHEORY
SecretaraMinisterialdeSaluddelaRegindeLosLagos
CategorasAnalticas
Secretara Ministerial de Salud de la Dimensin
conceptual
RegindeLosLagos
observada
Realismo
"Con la vigencia de la ley 19.937, que Proveer servicios acordes a las
modifica el antiguo decreto de ley 2.763 expectativasdelapoblacin.
del ao 1979, que como recordamos,
revaloriz al Ministerio de Salud, deroga
el Servicio Nacional de Salud y en ese
tiempo, a contar del primero de Agosto
del ao 1979, se inicia la vigencia de los
ServiciosdeSaluddelpas".
Transparencia
"A raz de la implementacin de esta Desarrollo de mecanismos de

reforma con la ley 19.937, se crean dos eficiencia y eficacia en la
Subsecretaras con roles bien definidos: gestindelaReforma.
la Subsecretara de Salud Pblica y la
SubsecretaradeRedesAsistenciales".
Reconocimiento de la "Como dcima regin, nosotros tenemos Empoderamiento Regional a

Heterogeneidad
que cumplir polticas, es quehacer travsdeunarednacional.
(Participacin)
nuestro,
porque
no
tenemos
seguramente marea roja en nuestro pas,
pero esta situacin en caso de
enfermedad se debe coordinar con los
hospitales:hayunacoordinacin".
Autonoma
Descentralizacin
y "Bueno, la separacin de funciones, a EmpoderamientoRegional.

juicio del Ministerio de Salud, tiene que
ver con los roles que cada uno cumple.
As en la SEREMI de Salud, lase Oficinas
Provinciales de Salud, lase Subsecretara
de Salud, quedan los roles de fiscalizacin
de todas las reas del cdigo sanitario, y
susreglamentoscomplementarios".
76
comunadePuertoMontt
2008
GROUN DE DTHEO RY
FENAT SdelHospita lde lPue rtoMontt
Ca tegorasAna ltica s FE NATSdelHos pitaldelPuertoM ontt
Re alismo
"El A UGE para nosotros, ha sido beneficios o en el

s entido de us ua rios. E n el se ntido de funcionarios, ha
s ido difcil, porque he m os te nido que absorber todo lo
que e s el plan AUGE, con toda s las falencias que
te ne mos com o Institucin: fa lta de recurs os hum anos ,
e n todos los sectore s, tanto e l mdico, es pe cialis tas ,
profe sionales ,
param dicos,
auxiliare s
y
a dm inistrativos; falta de e quipamie nto en los
hospita les , e l problem a de las camas; que no tene mos
las camas suficientes para ate nde r todo lo que se
viene encima.
T ransparencia
"Lo que pas a que la reforma en s, todava no se ha ido Dficit de e valua cin de
e valua ndo, e n cm o van los proce sos de las impa cto.
patologas . Reci n ahora se es t hacie ndo un es tudio y
s e e stn da ndo cuenta , que ha y me ta s de las
patologas que no se es t n cumpliendo. Entonces
a horase vanae mpe zarave rlasfalencias ".
Re conocim ie nto de la "En la ne gociacin sectorial, fuim os los ms

He te rog eneidad
pe rjudicados de todos los otros sectore s que tie ne n
(Pa rticipacin)
que ver con sa lud. Ellos han recibido m uchos ms
be ne ficios que nos otros, e n e l fondo nos otros he mos
s ido castigados. Porque e l ltimo paro fuimos
nosotros , pero qui nes se aprovecharon del paro, e
hicieron sus pe ticiones, fue ron los otros grem ios del
s ector, y a ellos los be ne ficiaron. N os otros pusimos la
fuerza y s alieron be neficiados e llos. Los e mpleados de
la A NEF, que son pblicos , igual que nos otros, los que
s e van por un la do, se van con veinte millone s los
profe sionales , catorce los no profe sionales , los
a dm inistrativos, tcnicos y los auxiliare s se van con
diez millone s. Nosotros no te nem os es o, aqu la ge nte
s e va s olame nte con un incentivo de re tiro, los que se
quie ran ir o los que se pue dan ir, se van con tres
m illone s, la dife re ncia con los otros que se van con
diez. Entonces ha y una trem enda disparidad entre un
s ector pblico y otro se ctor, hay una dis criminacin
porpartede laautorida d".
A utonoma
De scentra lizacin
Dimensin
conceptual
observada
Inte gracin y participacin
ciudadana a nive l us uario
ve rs us d ficit de insumos
(humanos y fsicos ) en la
Re forma a partir de la s
neces idade s de la poblacin
usuaria y funcionaria del
s istema.
Des igualdad
en
la s
condicione s de la poblacin
funcionaria de l Sistema de
Sa lud.
y "Antes de la Dictadura Milita r, la sa lud era una sola, Se grega cin de grem ios de
que s u nico patrn e ra el Ministe rio de Salud. Con la la Sa lud. Desa rticula cin de
Dictadura, s e dividi e n Cons ultorios all y los nicos laa ccingremia l.
que que da ron de pe ndientes del Ministerio, son los
Hospita le s Pblicos y a lgunos pequeos Consultorios
que son adosados a los se rvicios de salud. Ha y
consultorios que funciona n de ntro de los hospitales ,
hay consultorios rurale s tambin. Pero la gran mayora
de pe nde n de l municipio. Son diferentes , nunca nos
cruzam os e n la negocia cin, ahora se es t
prete ndiendo a que volvamos a ser uno slo, pe ro yo
creoque vana pas araosdee so".
77
comunadePuertoMontt
2008
CategorasAnalticas
Realismo
Transparencia
Reconocimiento
Heterogeneidad
(Participacin)
Autonoma
Descentralizacin
GROUNDEDTHEORY
OrganizacincomunitariaUnincomunaldelasJuntasdeVecinosdeReloncav.
Unin comunal de las Juntas de Vecinos de Dimensinconceptualobservada
Reloncav.JuntadeVecinossectorAngelm
"Est bien que haya varias enfermedades incluidas Deficiencias de cobertura, y problemas de
en el plan AUGE, que creo que son alrededor de 80 si accesoparalapoblacinbeneficiaria.
no me equivoco, pero si dejar claro de que las
falencias
que
nosotros
analizamos
son
las
siguientes.: la primera es que la enfermedad se tiene
que canalizar a nivel de sector poblacional por medio
de los centros de salud que estn en las diferentes
poblaciones; por ejemplo una persona con diabetes
o hipertensin, el plan AUGE la cubre pero nos
encontramos con la falta de medicamentos dentro
de las instituciones, la cual es un hecho relevante
que te retrocede. Otra falencia que encontramos es
que todo se hace para el sector pobre, pero
lamentablemente para la clase media, para los
trabajadores que reciben ms de ciento cincuenta
mil pesos necesitan ms apoyo, ya que el sector
pobre recibe todo gratis, pero el sector de clase
media tiene otro piso sobre ellos y a veces la
necesidadeslamisma".
Yo pienso, en primer lugar, que la reforma que se Deficiencias en la incorporacin de los

coloque nunca va a ser exitosa en un cien por ciento. actores sociales comunitarios en el proceso
Por que lamentablemente nosotros tenemos deReforma.
diferentes tendencias de pensamiento, nunca vamos
a encontrar algo que sea cien por ciento positivo.
Pero si pensamos en primer lugar, mejor calidad de
servicio, eso es lo primordial; en segundo lugar
infraestructura y en tercer lugar enseanza a la
comunidad sobre las diferentes temticas de salud,
como a los jvenes en los colegios cada materia,
ensearles para qu est hecho cada plan. A veces
hablamos de las 80 enfermedades del plan AUGE,
pero expliqumosle a la gente paso por paso,
comunidad por comunidad, vayamos a los sectores
poblacionales, la gente que este a cargo de esto que
trabaje, que se moje y salga a informar con claridad.
As podramos llegar a un cincuenta, sesenta por
ciento de mejora de calidad de servicio o mejora de
plan.
de
la "Antes de haber instalado el plan AUGE se deben Precarizacin en las condiciones de la

preocupar de la calidad de servicio de las personas poblacinfuncionariadelSistemadeSalud.
que van a estar trabajando en los diferentes centros
pblicos, no slo en los de salud, deben tener la
claridad y la capacidad de que estn estudiando para
eso. Aqu en Puerto Montt y a nivel nacional, me
extraa que todos los aos, dos o tres veces al ao,
haya paro de la salud, paro de servicios pblicos. Por
qu el gobierno no crea una jubilacin a estas
personas, despus de una cierta cantidad de aos,
para que se vaya renovando el personal. Ese es un
factor primordial, por que no sacamos nada con
seguir llenndonos con recintos de salud, si el
personal que est dentro de los recintos, no tiene la
claridad, las ganas o la capacidad para poder seguir
trabajando".
y "Mira aqu tienen que estar incorporados el Ausencia

de
gobierno, privados, y por sobre todo funcionarios y comunitarios.
tambin la comunidad, pero la comunidad con
decisiones. Nosotros estamos aburridos de asistir a
reuniones en las cules slo puedes escuchar, y si t
presentas un documento pidiendo modificaciones,
no las hacen por que eso viene canalizado desde
Santiago. Si las regiones tienen sus intendentes,
tienen sus alcaldes, tienen todos sus planes en la
regin o en la comuna, porqu no descentralizamos?
Los problemas de Puerto Montt, los de Santiago o los
de La Serena en tema de salud, son todos diferentes.
En un cien por ciento, puede que se enlacen en un
diez o veinte, pero en el resto tienen caractersticas
totalmente diferentes. Si vamos a instalar un plan de
salud en Puerto Montt, que los actores principales se
canalicen en Puerto Montt y que se presenten como
conglomeradoregionalocomunal".
espacios
deliberativos
78
comunadePuertoMontt
2008
GROUNDEDTHEORY
CategorasAnalticas
Junta vecinal n4, unidad de trabajo y Dimensinconceptualobservada
progresodelacomunaPuertoMontt.
Realismo
"Como caracterstica dentro de la Deficiencias de cobertura, y problemas de
comunidad, creo que es el plan AUGE. Es accesoparalapoblacinbeneficiaria.
muy positivo para los que estn enfermos,
ya que acoge a varias enfermedades y eso
es bueno para toda la comunidad,
contribuye a que no gaste mucho dinero el
paciente, ya no va a medios particulares,
no va a Consultorios o a los Hospitales
regionales.
Sin
embargo,
negativo
encuentro que es la falta de personal,
mdico, enfermeras y auxiliares; y algunos
frmacos".
Transparencia
"S, yo creo que s. Se est dando a todo Deficiencias en la incorporacin de los

nivel la informacin sobre el plan AUGE, en actores sociales comunitarios en el proceso
todos los aspectos, con las ochenta y cinco deReforma.
o seis enfermedades que hay, ms se van a
aumentar otras ms parece ahora. Eso va a
ser positivo. Pienso que falta conocimiento
del dirigente, falta capacitarse, instruirse
en muchos aspectos, por que no todos se
han preparado a nivel mdico, a nivel de
enfermeros, son palabras que tampoco las
tenemos nosotros, y eso tambin
contribuye a que no se diga en la partes, de
repente el dirigente llega a hablar y uno no
puede explicar bien cuando le preguntan, o
searequieremsconocimientosobreeso".
Reconocimiento
de
Heterogeneidad(Participacin)
la "Bueno, en primer momento los actores Precarizacin en las condiciones de la

somos nosotros como comunidad. O sea poblacinfuncionariadelSistemadeSalud.
nosotros llevamos la voz en los consejos
que hay de salud, se hablan muchas cosas,
se renen para sacar cosas positivas no
slo de salud, nosotros estamos insertos en
ellos y si ellos no toman en cuenta la voz de
la comunidad, bueno, no se puede hacer
nada ms. Sin embargo, hay que decir que
cada da nos estamos incorporando ms.
Yo justamente soy uno que est
incorporado ya, soy Presidente del
Consultorio de Angelm, fui abajo comit
asesor de LLanchipal tambin, estamos
involucrando a varios vecinos y vecinas de
lacomunidad".
AutonomayDescentralizacin
"S, ha habido harta participacin, pero Ausencia

de
espacios
deliberativos
como le digo queda ah no ms, no lo dan a comunitarios, y centralizacin en la accin
conocer en otra parte, hay grupos de comunitaria.
sesenta o cien personas, y van los
dirigentes no ms, cuatro o cinco
dirigentes, no va toda la base, eso no debe
ser, o sea, si yo recibo una informacin de
LLanchipal, o del Consultorio o del Hospital,
yo tengo que vaciarla en mis reuniones,
donde hay sesenta, setenta personas,
tengoquedecirquesloquepasa".
79
comunadePuertoMontt
2008
CategorasAnalticas
Realismo
Transparencia
GROUNDEDTHEORY
JuntadevecinosdelsectordePelluco.
Dimensinconceptualobservada
"Obviamente ms mdicos, porque usted va a urgencia y hay dos Deficiencias de cobertura, y problemas de
mdicos para un milln de personas. Personalmente yo, no he tenido accesoparalapoblacinbeneficiaria.
muy mala experiencia, tengo una hermana con cncer, la llevamos y
en un segundo la atienden. Cuando la llevamos a tratamiento, hay
gente que est esperando horas, como la gente no o si grita mucho no
la pescan. Entonces ms que caractersticas, hay que cambiar un
poco la calidad, un poco ms de criterio. Hay vecinos que yo he
acompaado al SAPU y le dice ah, vyase a urgencia y de
urgencia lo mandan al SAPU, del SAPU al consultorio, pasa al
consultorio y le dan hora para una semana ms, entonces al final es un
poco complicado, porque uno lo mandan para ac y para all. Eso ms
que nada y tambin falta un poco de saber, por ejemplo si a mi me
duele la cabeza, sper fuerte, saber si tengo que ir urgencia o tengo
que ir al SAPU, o el SAMU tambin. Lo mismo el tema de las
ambulancias, tambin es sper complicado, por ejemplo llaman a la
ambulancia y no llega, me llaman a mi como presidenta, yo llamo a la
ambulancia, intervienes t como presidenta, y me preguntan el
enfermo puede caminar?, yo contesto que s y te dicen que tiene que
llegar por sus propios medios. En el caso especfico de Pelluco,
estamos a cuatro kilmetros, si bien es cierto a tres minutos en auto,
pero no todos tenemos auto, despus de las diez de la noche nosotros
no tenemos movilizacin, tenemos que pagar taxi o radiotaxi o pedirle
a alguien que se apiade de llevarnos. Yo creo que hay que tomar varios
aspectosac,muchosaspectos".
"Ahora, desde hace un tiempo, el hospital s ha trado informacin, Deficiencias en la incorporacin de los
pero a lo mejor no es lo que se requiere, la verdad que es una lata actores sociales comunitarios en el proceso
tanto papel, porque no todos lo miramos, en ese caso yo prefiero una deReforma.
charla con retroproyector, eso queda ms en la vista que el papel. O
sea se debieran preocupar ms en ese sentido, en todas las charlas te
llenan de papeles, y de repente uno no tiene tanto tiempo para leer
tanto papel, yo prefiero una charla en donde me muestren
diapositivas".
Reconocimiento
de
Heterogeneidad(Participacin)
la "No, osea yo creo que la comunidad, la gente, que somos lo Precarizacin en las condiciones de la
primordial, hemos quedado afuera, porque a nosotros no nos han poblacinfuncionariadelSistemadeSalud.
preguntado si queremos un Hospital casi saliendo de Puerto Montt.
Ahora, vuelvo a tomar el tema de Pelluco, mira est ac arriba, en
Seminario el hospital o est all arriba en Chinchin, para nosotros es
el mismo problema porque tenemos que tomar doble movilizacin.
Ahora, para la gente de la Carretera Austral, va a ser ms complicado.
Igual yo entiendo que por el espacio, se van all arriba. Pero yo creo
que deberan haber hecho otro Hospital del Trabajo, o si los
consultorios estuvieran mejor equipados en cuanto a personal, no
habratantagenteenelHospital".
"Es bueno que se incluyan hartas enfermedades, pero tambin que Ausencia
de
espacios
deliberativos
incluyan en esa reforma, tratamientos especficos para la gente que comunitarios, y centralizacin en la accin
vive fuera de los sectores urbanos. Se habla de tanta reforma, pero se comunitaria.
hace en cuatro paredes, es lo mismo que est pasando con el Plan
cuadrante, a mi si bien es cierto, ha funcionado en mi sector, pero se
hizo bajo cuatro paredes. Por ejemplo, nuestra juridiccin es sper
grande, pero solamente contemplaron un sector, entonces no puede
ser, Puerto Montt no es solamente un balneario, osea es mucho ms
que eso. Entonces que la gente que hace la reforma, que sea gente de
todos lados, que no sea slo gente de Santiago o de Arica, de gente
que vive all en pleno sol, y nosotros ac tenemos que el noventa y
cinco por ciento del ao llueve. Entonces esas condiciones, yo creo,
que tambin deberan tomarlas como desafo, yo creo que una nueva
reformaquecontabilicelugares,climaesascosasyocreo".
80
comunadePuertoMontt
2008
CategorasAnalticas
Realismo
Transparencia
GROUNDEDTHEORY
ServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena("Llanchipal").
ServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.
Dimensinconceptualobservada
"La implementacin de la reforma, resumidamente, ha Proveer servicios acordes a las expectativas
tenido distintas etapas o formas en que se ha ido delapoblacin.
concretando su implementacin. En Puerto Montt, como
tambin en todas las comunas de las provincias de
Llanquihue y Chilo principalmente, los primeros aos,
antes de la promulgacin de la ley que dio por iniciada la
reforma, hubo un intenso dilogo con representantes de la
comunidad de las distintas comunas y con representantes
de funcionarios y funcionarias con preguntas de diverso
tipo que tenan como fin integrar la opinin de ambos
sectores a los proyectos de ley que se iban a presentar para
darlecuerpo".
"A inicios del 2005 se llev a cabo la separacin de Desarrollo de mecanismos de eficiencia y
funciones entre la Direccin del Servicio y la Seremi de eficaciaenlagestindelaReforma.
Salud, con la divisin de recursos humanos que
corresponda. Es decir hasta antes de eso al Servicio de
Salud le corresponda tanto las acciones de salud pblica
como las acciones de atencin en salud. Desde ese
momento, el servicio pasa a ser el Gestor de Red y la
Seremi de Salud la Autoridad Sanitaria. Eso es un paso
importante que tambin trae consigo asumir roles
diferentes a cada institucin. Se da un gran impulso a la
atencin primaria y se inicia entonces en las distintas reas
de trabajo el fortalecimiento de la misma como el primer
eslabn de la red que acoge a los usuarios y usuarias. Se
fortalece en los lineamientos referidos al nuevo Modelo de
Atencin en Salud Familiar e Integral, que significa que se
cambia de un modelo biomdico a un modelo
biosicosocial".
Reconocimiento de la Heterogeneidad "Mi evaluacin desde el punto de vista de proceso de Empoderamiento Regional a travs de una
(Participacin)
participacin, por cierto que es siempre mejorable. rednacional.
Actualmente, la reforma de salud se est llevando a cabo
como implementacin y en ese sentido la tarea se hace.
Falta ahondar y avanzar en lo que significa mayor espacio
para decisiones locales. En eso el Servicio de Salud se inclina
a dar mayor espacio en la medida que los lineamientos y
requerimientos del ministerio lo permiten.Ha habido una
percepcin de poca participacin por parte de los gremios,
que a mi juicio se genera ms bien en los establecimientos a
nivel de la base, ya que a nivel central en el Ministerio de
Salud los gremios estuvieron y estn representados con sus
directivas nacionales en este proceso. A mi juicio, quiz el
proceso fue corto en sus inicios y no hubo espacio para la
retroalimentacin en los espacios de participacin con las
organizaciones y usuarios y usuarias; posiblemente all falt.
Sin embargo, se ha instalado con la reforma la Gestin
Participativa, que es uno de los lineamientos del sistema de
salud con reforma. Y eso en Puerto Montt, como en las
otras comunas es un proceso lento que por cierto ya est
instaladodentrodeloquehayquehacer.
"La separacin de funciones entre la Direccin del Servicio y EmpoderamientoRegional.

la Seremi de Salud, con la divisin de recursos humanos que
corresponda. Es decir hasta antes de eso al Servicio de
Salud le corresponda tanto las acciones de salud pblica
como las acciones de atencin en salud. Desde ese
momento, el servicio pasa a ser el Gestor de Red y la
Seremi de Salud la Autoridad Sanitaria. Eso es un paso
importante que tambin trae consigo asumir roles
diferentes a cada institucin. En torno a las necesidades,
ms que pendientes, hay importantes desafos que se estn
abordando: mayor coordinacin como Red para dar
respuesta a los usuarios y usuarias y no como
establecimientos independientes entre s. An persiste el
desafo en torno a la instalacin de una gestin participativa
en los establecimientos de Puerto Montt. Eso significa un
cambiopaulatinoquehayqueabordar".
81
comunadePuertoMontt
2008
LarealizacindelaTeoraFundamentada(GroundedTheory)permitelarealizacinde
las siguientes conclusiones respecto del proceso de reforma, respecto de las dimensiones
conceptualesobservadas:
La Reforma a la salud involucra un compromiso sostenido del estado con la

comunidad local, a travs de las autoridades regionales, expresado a travs de
fortalecerunaintegracindelapoblacinalSistemadeSalud,loquehaproducido
un fortalecimiento de la cohesin social respecto de la atencin en Salud. Sin
embargo, la incorporacin consultiva de las organizaciones comunitarias ha
producidoundebilitamientoenlalegitimacindelreconocimientosociallocal
expresado a travs de su organizacin vecinallocal al proceso de Reforma
vigente.
LanuevaorganizacinsectorialdelaredasistencialdelaReforma,hapermitido
un ordenamiento de funciones en la autoridad regional, respecto de garantizar
transparencia y eficacia en su funcionamiento. Sin embargo, la participacin
consultiva de las organizaciones comunitarias a nivel local ha repercutido en un
empoderamientosostenidodelaautoridadregionalalolargodelproceso.
Enelmarcodelaconduccinsectoriallocal,unodelosprincipalesaspectosan
pendientes del proceso de Reforma, ha sido la consideracin de inversin en
infraestructuraacordeconlasnecesidadesdedichoproceso.
La no consideracin de los gremios de los trabajadores de la salud en dicho

proceso,seexpresacomounadelasgrandesfalenciasdelareformaanivellocal.
Segn la informacin obtenida y expresada en la Teora Fundamentada la
negociacin con los funcionarios de la Salud, ha sido un aspecto sujeto a
improvisacionesydesconsideracionesporpartedelaautoridadSanitaria.
Elaumentodelacoberturayelcontroldepatologasanivellocal,esunderecho
delospacientesusuariosdelaRedPblicaAsistencial.Elcompromisoderatificar
conveniosconelsectorprivadocuandodichaRedseveaimposibilitadadeprestar
determinadas prestaciones, se reconoce como un derecho de los pacientes que
debeserveladoporlaautoridadsanitaria.
Tomandoencuentalasdeclaracionesdesarrolladasatravsdelasentrevistasrealizadas,
sedesarrollarondimensionesconceptualesquefueronsistematizadaseneldesarrollodelamatriz
mostrada desagregadamente por actor entrevistado. A partir de ello, se muestra en la tabla
siguiente,ladefinicindedoscategorasanalticasentornoalpapelquehandesarrolladoaquellos
actores relevantes a nivel localcomunal a lo largo del proceso de reforma vigente: a) marginal,
que corresponde a una participacin fuera del proceso en s; y b) intra proceso, que
correspondeaunaparticipacinsituadadesdeelinteriordelprocesomismo.Estacategorizacin
permite desarrollar un sustento que d continuidad al desarrollo de la Teora Fundamentada,
82
comunadePuertoMontt
2008
respectodelaelaboracindeunmapacognitivosobreelprocesodeReformaalasaludchilenaen
lacomunadePuertoMontt.
Esquema12
Clasificacindeactoressegnsectoryparticipacinenlareforma.Ademsseclasifican
segndimensincognitivadeanlisis.(Fuente:Elaboracinpropia)
ACTOR
ROL/PAPELENLA
REFORMA
Dimensin
cognitiva
analtica
ClnicaPuertoMontt
Difusindeinformaciny
prestacionesdeSaludslo
cuandoamerite
Marginal
ClnicaLosAndes
Difusindeinformaciny
prestacionesdeSaludslo
cuandoamerite
Marginal
Universidades
Difusindeinformacin
sobrelaReforma.
Marginal
SecretariaRegional
Ministerial
Fiscalizacin,vigilanciay
desarrollodepropuestas(a
travsdeestudiosde
factibilidad)deplanesque
aumentenlaeficienciade
lasoperacionesdelaRed
deSaluddelazona.
Intra
proceso
ServiciodeSalud
Chilo,Llanquihuey
Palena(Llanchipal)
Articulaciny
responsabilidadenel
desempeodelaRedde
Saluddelazona.
Intra
proceso
Organismos
prestadoresde
atencinmdica
(SAPUS,Consultorios,
CESFAM)
Atencinycontrolde
patologasdeemergencia
leve,yasesorayatencin
familiar.
Intra
proceso
HospitaldePuerto
Montt
Atencindepatologas
complejasyurgencias.
Intra
Proceso
Funcionariosdela
Salud(gremios)
PrestadoresdeServicios.
Marginal
ORGANIZACIONES
SOCIO
COMUNITARIAS
UninComunalde
JuntasdeVecinosde
Reloncav.
Usuariosyparticipacin
comoreceptariosde
informacindelaReforma.
Marginal
SECTOR
PRIVADO
PUBLICO
83
comunadePuertoMontt
2008
Teniendo en cuenta esta observacin de la situacin de los principales actores

participantes en el proceso de Reforma a la Salud en la comuna de Puerto Montt, es
posible detallar cul es el escenario poltico en el cual se contextualiza el proceso de
Reforma. Ello permitir desarrollar orientaciones tericasanalticas segn las
observacionesempricasrealizadas:
Esquema13
EscenariosPolticosposiblesentornoalaReformaalaSaludchilenaenPuertoMontt
(Fuente:DelaMaza&Fernndez&Navarro;2003;p.80)
EscenarioPolticoIII
EscenarioPolticoIV
Toma de decisiones
dirigida:
Consejoscomunalesy
agrupaciones
comunitariasfaltosde
legitimidad.
Toma de decisiones
concertada:
Legitimidad de los
Consejoscomunalesy
agrupaciones
comunitarias.
Neo Corporativismo: Gobernabilidad

Gobernabilidad
Democrtica
Ocasional
Implementacindela
ReformaalSistema EscenarioPolticoI
deSaludenPuerto Toma de decisiones
Montt.
autoritaria: Consejos
comunales
y
agrupaciones
comunitariasfaltosde
legitimidad.
Clientelismo:
Gobernabilidad
Ocasional
EscenarioPolticoII
Toma de decisiones
dirigida: Legitimidad
de los Consejos
comunales
y
agrupaciones
comunitarias.
Liderazgo
popular
("caciquismo"):
Gobernabilidad
Democrtica
Desarrollando esta forma de anlisis, la pretensin bsica que este estudio

persigueesincorporarnuevasdimensionesanalticasalestudiodeldesarrollolocal,lacual
que: adems de variables econmicas, incluya indicadores relacionados con aspectos
sociales,organizacionalesydeinfraestructura(Raczynski&Serrano;2001;p.71).Eneste
84
comunadePuertoMontt
2008
sentido, luego de las observaciones realizadas y de la informacin sistematizada, es

posibleanalizardescriptivamente,elescenariopolticoquedeterminaeldesarrollodela
ReformaalaSaludenPuertoMontt,tomandoencuentalosreferencialesexpresadosen
elesquema:
Escenario Poltico I: En este tipo de escenario, la principal caracterstica

corresponde al desarrollo de una baja descentralizacin, determinada por una
carencia de legitimidad de las organizaciones sociocomunitarias y por un poder
centralizado que responde a demandas locales a partir de dinmicas clientelistas
orientadasporinteresescontingentesdelascoalicionesgobernantes.
EscenarioPolticoII:Enestecaso,laprincipalcaractersticatienequeverconuna
participacin social relevante y con una alta descentralizacin a partir de la
influenciadelasautoridadeslocales,perodeterminadaporliderazgosocasionales,
endondelasgarantasdeunfuncionamientotransparentedelasinstitucionesse
vendeterminadasporliderazgosocasionales.
EscenarioPolticoIII:Esteescenariosecaracterizaporserautoritarioeinestable
paraeldesarrollolocal,yaqueinvolucradesajustesenelpodercentralapartir
de intereses corporativistas locales versus el poder central, los cuales se ven
determinadosporunabajalegitimidaddelasorganizacionescomunitariaslocales,
lascualestambinsevenenconflictoconlosinteresespropiosdelaorganizacin
autoritarialocal.
EscenarioPolticoIV:Este escenario es el ms efectivo y eficiente en el contexto

democrtico,yaqueexisteunagarantademejores niveles de participacin a
travsdelacodecisinycogestinentrelosdistintosactoresparticipantesdeun
proceso de desarrollo social local. Es altamente deseable para un sistema
democrtico:altosnivelesdeparticipacinydescentralizacin.
Entornoadichosescenariosdedefinicindeestrategiapolticaparaelcasodelos
espacioslocalesrespectodelaaccindelEstado,comoyasehavistoeneldesarrollode
laReformaalaSaludenlacomunadePuertoMontt,dichoprocesoseencuentraenuna
definicin entre los escenarios IV y III, ya que la Reforma ha involucrado una reforma
institucional de la autoridad sanitaria y el fortalecimiento de la cobertura de la red
asistencial. La falta de espacios de legitimacin respecto de las organizaciones
comunitarias locales, ha producido un efecto negativo en trminos de la legitimacin
sociopoltica de las organizaciones respecto de su participacin en la reforma, en
contraposicin al empoderamiento de la autoridad local (aunque garantizando
85
comunadePuertoMontt
2008
descentralizacinytransparenciaentornoalordenamientodecompetenciasrespectode
lafiscalizacinylaejecucindelaRedasistencialentreelSEREMIyelServiciodeSalud
Regional, respectivamente). El desarrollo de los Consejos Consultivos no ha logrado
potenciar mecanismos de participacin propositivos y resolutivos por parte de la
organizacin comunitaria, lo que genera descontento en la organizacin comunitaria
respectodelospotencialesespaciosdeliberativosqueellospodranejercerenelproceso
dereformaanivellocal.Estoseveexpresadoenunejemploconcretocomolohasidola
construccin del nuevo Hospital en Puerto Montt, en donde la comunidad gestion
autnomamente dicha demanda, pero al ser aprobada por el poder central, pas a ser
gestionada ntegramente por la autoridad central de la regin. El Municipio al estar
articuladoconlagestindelosConsultoriosdeSaludasistencial,pasaaejercerunalabor
administrativadedichasinstitucionesprestadorasdeatencinenSalud.Deestamanera,
los campos de accin de la Reforma a la Salud en Puerto Montt, se articulan de la
siguientemanera:
Esquema14
Campos de referencia de
laaccindelEstado
(Fuente:Elaboracin
propia)
CampodeReferenciadelaaccindelEstadoenla
ReformaalaSaludenPuertoMonttporcampos
relevantes.
CampodeAccin
Referenteoidea
Consecuencia
Institucionalidad
Transparenciaen Fortalecimiento
laGestindelos delrolinstitucional
ServiciosPblicos
("topdown")
Normativa
Principios
Basedela
tericolegalesde operacionalizacin
laReforma
delareforma
Plande
Cobertura
Sanitaria
Estrategiade
integracina
partirdel
aumentode
coberturaenel
tratamientode
enfermedades
Integracin
Usuaria
Ciudadana
Participacin
Usuaria
Debilitamientodel
espaciosectorial
deliberativo
("bottomup")
Los principales resultados que ha logrado la reforma han sido a nivel de la

reorganizacin institucional de la SEREMI y del Servicio Regional de Salud; y de la ley
86
comunadePuertoMontt
2008
AUGE, en trminos de garantizar cobertura en el suministro de atencin mdica a la

poblacin usuaria de la Red Asistencial. Siguiendo una perspectiva terico analtica del
proceso,esposiblesostenersegnloinvestigadoqueexisteunaprimacadelenfoque
topdownenelquehacerdedichaPolticaPblicaaniveldediseoeimplementacin.
ii.
MapaCognitivodelaImplementacindelaReformaalaSaludenPuertoMontt
a) LaPerspectivacognitivaenelanlisisdeunaPolticaPblica:LaReformaa
laSaludenPuertoMontt.
Comoyasehavistoalolargodeestetrabajo,elestudiodelaaccinpblicayano
consisteenreflexionarsobreellugarqueocupaysobrelalegitimidaddelestadoentanto
queformapolticaabstracta,sinoencomprenderlaslgicasinvolucradasensusdistintas
formasdeintervencinsobrelasociedad,enidentificarlosmodosderelacinexistentes
entre actores pblicos y privados y en comprender cmo la accin pblica cubre
dinmicasdifusasyevolutivasqueseencuentranenlafronteraentreEstadoySociedad.
En este sentido, un mapa cognitivo, representa una utilidad importante en trminos de
poder comprender no slo el papel de las ideas en el anlisis de polticas pblicas
(Muller; 2003; p. 18), sino que adems las polticas pblicas entendidas como la
mediacin o de las ideas en accin (Muller; 2003; p. 19), de la accin del Estado sobre
unaSociedadlocaldeterminada,comoloeslaReformaalaSaludchilenaenlacomunade
PuertoMontt.
EnlaelaboracindelMapaCognitivo,sebuscaponerelnfasisencmolaaccin
Pblica en un espacio local, determina nuevas formas de relacionamiento entre los
actores involucrados en el desarrollo del proceso. En su diseo, se han considerado las
sistematizaciones y conclusiones previas, por lo que en este esquema, se pretende
sintetizar en gran medida, las principales observaciones logradas a lo largo de este
trabajo:
87
dePuertoMontt
2008
PoderCentral
(Gobierno)
Esquema15
MapaCognitivosobreeldesarrollodela
ReformaalaSaludenP.Montt
SEREMI
Servicionacionalde
Salud
UninComunalde
JuntasdeVecinos
OrganismosDifusoresdela
Reforma
ConstruccindelaAgendaPblica
OrganismosPblicosPrestadores
deSaludMdica.
Poblacinfuncionariasostenedora
delsistema(gremiosdelasalud)
ReddeSaludPrivada
Ilustre
MunicipalidaddePuerto
Montt
AplicacindelaAgendaPblica
(Desarrollodelareforma)
88
dePuertoMontt
2008
b) Perspectivasentornoalosresultadosobtenidos
El Mapa Cognitivo, muestra las relaciones entre los principales actores

participantesdelaReformaalaSaludenlacomunadePuertoMontt.Lalneapunteada
muestra una relacin participativa expresada en una participacin marginal en trminos
consultivosydedifusindelareformaparaelcasodelasorganizacionescomunitarias,y
entrminosdedifusinyasistencialista(sloencasosexcepcionales)paraelcasodela
Red de Salud Privada de la zona. Tanto en la definicin, como en la aplicacin de la
Agenda Pblica, el poder central y el Municipio (a travs de sus organismos
especializados)sonlosprincipalesyexclusivosinterventores.
EldesarrollodelaReformaalaSaludsehaplanteadosobreelobjetivogeneralde
mejorarlacalidaddevidadetodosloschilenos,yesteeselparmetroquedebeutilizarse
parasuevaluacin,analizandolosnivelesdecumplimientodelasmetasquelatotalidad
de los actores de la salud pblica definieron como prioritarias (MINSAL; 2006). Sin
embargo,estaperspectivadeanlisisplanteadaalolargodeestetrabajo,muestraqueal
observaruncasoempricodeterminadoporlarealidadqueestaReforma(comoPoltica
Pblicaanivelnacional)experimentaenunespaciolocal,permiteobservarunadefinicin
de objetivos propia del poder central aplicable a la garanta de la cohesin social a
travs de la integracin de individuos a un sistema que garantiza la cobertura de
patologas, pero representa fallas al momento de garantizar formas de legitimidad,
tanto a nivel de las organizaciones comunitarias, como a nivel de los gremios de los
funcionarios del Sistema de salud. En este sentido, esta investigacin permite visualizar
dichoconflicto,almomentodepresentarcmosearticulanlasrelacionesdelosactores
sociales relevantes insertos en la Reforma a la salud en la comuna de Puerto Montt. Es
relevante entonces, tomar en cuenta la importancia que adquiere no slo la accin
poltica del Estado orientada a garantizar una mayor cobertura del sistema, sino que
adems, la accin orientada al fortalecimiento de un proceso en trminos de la
legitimacinqueesteadquiereentornoalosactoressocialesquesonparticipesdedicha
accin, en torno a garantizar las condiciones adecuadas para combinar la cohesin
socialylalegitimacinsocialcomodosvariablesfundamentalesdelaintegracinsocial
enunprocesodePolticaPblica.
89
comunadePuertoMontt
2008
CAPTULOIV:CONCLUSIONESDELESTUDIO:HACIAUNAGESTINPARTICIPATIVADE
LOSASUNTOSLOCALES:DOSPROPUESTASDEDISCUSINAPARTIRDELA
IMPLEMENTACINDELAREFORMAALASALUDENPUERTOMONTT
Como ya se ha podido observar a lo largo de este trabajo, la Reforma a la Salud

constituye una Poltica Pblica de gran envergadura y complejidad. As mismo, con la
observacin de este proceso en la comuna de Puerto Montt, se ha podido constatar
empricamente la relevancia de dicha poltica como mbito determinante torno a las
formasquehaadquiridolaaccinsocialcomoreferentedelascondicionesgeneradasen
tornoala ciudadana sectorialapartirde dichaReforma. Eltemaencuestintieneque
ver con cmo es posible lograr una gestin participativa en los asuntos locales en un
proceso tan complejo y dinmico como lo es una Poltica Pblica orientada a nivel
nacional.
Siguiendo esta directriz, y luego de los resultados obtenidos a lo largo de esta
investigacin, ha resultado pertinente tomar como referencia el trabajo presentado por
DelaMaza,FernndezyNavarro(2003;p.87)entornoaalgunaspropuestasparalograr
fortalecer la gestin participativa social comunitaria en los asuntos locales. De las
propuestasplanteadaspordichosautoreshayunaqueesrelevanteenelmarcodeeste
trabajo.Porltimo,seplanteaunaltimapropuestaelaboradaapartirdelaexperiencia
propiadelautordeestetrabajo:
III. Construyendonuevasrelacionesentrelagenteylasinstituciones
Una de las grandes aristas del desarrollo local, reside en la redefinicin de la
relacin entre las Instituciones y la Sociedad Civil: la accin del Estado debe considerar
marcos referenciales que aseguren una participacin deliberativa en cuanto a definir
normasypolticasrespectodeasuntoslocales:losprincipalesagentesdedesarrolloson
las personas mismas (Tomassini; 1994; p.46). El Estado a travs de sus instituciones
debe abrir espacios de participacin comunitarios ms all de la difusin y el Consejo
Consultivo en el proceso de reforma, ya que siguiendo lo sealado por Jobert, la accin
pblica emanada desde el poder estatal debe considerar la doble dimensin de la
integracin social, lo cual, para el caso de la Reforma a la Salud en el caso de Puerto
Montt, slo ha estado en el mbito de participacin usuaria (lo cual est orientado a la
cohesin social, no a la legitimidad social de la Poltica Pblica). Por ello se vuelve
necesario repensar la expresin ciudadana y reconceptualizar la participacin y la
ciudadana,enelcontextodeasegurarlaparticipacincomunitarialocalenlagestinde
PolticasPblicasenfocadasasuprogresoydesarrollo.
90
comunadePuertoMontt
2008
Para el caso de Puerto Montt, la organizacin comunitaria se ha constituido de

manerarelevanteatravsdelaUninComunaldeJuntasdeVecinosdeReloncav,loque
hafortalecidolademandasocialpornuevasformasdeparticipacinenelprocesodela
ReformalaSaludenlazona.
IV. La necesidaddecomprender lasPolticasPblicascomoaquellasestrategiasde

accin bsicas para generar mayores grados de correlacin entre la
GobernabilidadyelDesarrolloSustentablelocal.
Las Polticas Pblicas van mucho ms all de la temtica especfica sobre la cual
versan,yaqueestasconstituyenmarcosdeaccinpblicamedianteloscualeselestado
vadesarrollandonuevasformasderelacionesconlaSociedadCivil.Porello,sibienpara
este caso se observ la Reforma a la Salud chilena en un espacio local como lo es la
comunadePuertoMontt,esposibledarsecuentaatravsdelosresultadosentregados,
que el desarrollo de esta Poltica Pblica es un proceso que va desarrollando nuevos
referenciales sobre cmo se va relacionando la ciudadana con el Estado a travs de las
formas que adquiere la participacin de los actores relevantes en el proceso. Por ello,
estudiarestaPolticaPblica,entreganuevasclavesparacomprenderquelacorrelacin
sostenida entre gobernabilidad y desarrollo pasa por cmo se va estructurando una
relacinentreunaPolticaPblicacomoaccinemanadadesdeelEstado,ylapoblacin
receptora de dicha Poltica: Por consiguiente, gobernabilidad implica estabilidad de las
institucionesdemocrticasapesardelaincertidumbreencuantoalosresultadosdeljuego
poltico,esdecir,delasnegociacionesylosacuerdosentrelosactorespolticos(Urza&
Agero;1998;p.142143).Lanecesidaddereflexionarsobreesteproceso,nosloimplica
comprenderlaslgicasquedeterminanlarelacinentreelEstadoylaSociedadCivil,sino
que adems, permiten generar dimensiones claves para pensar y repensar aquellas
estrategiasorientadashaciaeldesarrollosocialsustentable,endondelaintegracinsocial
aparececomounavariablefundamental.
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VI. ANEXOS
ANEXON1:ENTREVISTASSEMIESTRUCTURADAS
EntrevistaN1
Nombredelentrevistado
:LuisAlbertoMancillaMiranda.
Institucin
Lagos.
: Secretara Ministerial de Salud de la Regin de Los
Cargo
:JefedelDepartamentodeasesorajurdica.
Lugardelaentrevista
Lagos.
: Secretara Ministerial de Salud de la Regin de Los
Responsabledelaentrevista
:LusGarridoVergara(investigadoracargo).
Fecha
:17deDiciembrede2007
Hora
:10:45hrs.
Entrevistador:Podrapresentarsecontandoquines?,aqusededica?,yculessu
relacinconelSistemadeSaludenPto.Montt?
L.Mancilla:MinombreesLuisAlbertoMancillaMiranda,Soyabogado.Estoyporcumplir
30aosenelsectordeSalud,ydesdeAbrildelao2003,estoytrabajandoenSecretara
MinisterialdeSaluddelaRegindeLosLagos.Y,comosabemos,acontardelprimerode
Enero del ao 2005 se inicia la reforma sanitaria con la vigencia de la Ley 19.937. En
virtud de esta Ley, junto a muchos otros funcionarios procedentes de los Servicios de
Saluddelpas,nosincorporamosyfuimostraspasadosporestedecretoatrabajareneste
casopersonalaestaSEREMIdeSaluddelaRegindeLosLagos.Porlotanto,acontar
del primero de enero del ao 2005, yo soy funcionario abogado de la Subsecretara de
SaludPblica.Comofuncin,enestaSEREMIdeSalud,oficinacentral,estoyacargodel
DepartamentodeAsesoraJurdicaysoyeljefe.
Bueno,esoenprimerlugar,ycomoyaseal.,lareformaalSistemadeSaludse
inicia con lavigenciade laley19.937,quemodificaelantiguodecretodeley2.763del
ao 1979, que como recordamos, revaloriz al Ministerio de Salud, deroga el Servicio
NacionaldeSaludyenesetiempo,acontardelprimerodeAgostodelao1979,seinicia
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lavigenciadelosServiciosdeSaluddelpas.Esta.digamos,readecuacindelosServicios
deSaludacontardelao80,significqueenlaprcticaseconcentraranenlaspropias
jefaturas de los Servicios de Salud del pas las labores normativas, reguladoras y
fiscalizadorasdelaspolticas,planesyprogramasdelMinisteriodeSalud;yestodealguna
maneracomplicabaalagente,porqueveanenlosServiciosdeSalud,alosjefesqueeran
juezyparte.Sinembargo,estasituacinvaraconlareformasanitaria,queenunode
losaspectosesladesvinculacindeciertasfuncionesdelMinisterioquelasconcentraen
unaSubsecretaria,denominadacomoSubsecretaradeSaludPblica.Enellasedeciden
laspolticasquevanacumplirlasSEREMIdelpas:lasSecretariasMinisterialesRegionales
de Salud; y se crea una Subsecretara de Redes Asistenciales, a nivel de Ministerio, que
esta cargo exclusivamente de los hospitales pblicos, y en general de la red asistencial,
incluyendo institutos, consultorios, CESFAM, postas, que estn traspasadas a la
administracin municipal, pero que de alguna manera constituye lo que se llama como
Sistema Nacional del Servicio de Salud. Entonces, a raz de la implementacin de esta
reforma con la ley 19.937, se crean dos Subsecretaras con roles bien definidos: la
SubsecretaradeSaludPblicaylaSubsecretaradeRedesAsistenciales.Quesloque
hacequeseseparenestasfunciones?RespectodelaSubsecretaradeSaludPblica,las
SEREMIdelpas,queasuvezpuedencrearoficinasprovinciales,nosotrosenlaSEREMI
deladcimaregindeLosLagos,tenemosunaoficinaprovincialdelaSEREMIenOsorno,
en Chilo, una delegacin de firmas y un testigo de Palena. Y como sabemos, ya se
desvinculdenosotrosloquecorrespondaalaSEREMIoficinaprovincialdeValdivia,por
queahorasonoficinapropiacomoSEREMIdeLosRos.
Bueno,laseparacindefunciones,ajuiciodelMinisteriodeSalud,tienequever
conlosrolesquecadaunocumple.AsenlaSEREMIdeSalud,laseOficinasProvinciales
deSalud,laseSubsecretaradeSalud,quedanlosrolesdefiscalizacindetodaslasreas
del cdigo sanitario, y sus reglamentos complementarios. La ejecucin de acciones de
salud pblica, que pueden realizarse a travs de terceros o directamente: Cules con
estasaccionesdeSaludPblica?SonloquesedenominaelPAI,lavacunacin,loquese
denominacomolaentregadeleche,loquesedenominaengeneraltodapolticanacional
emergente respecto de patologas nuevas que aparezcan en el pas. El tema del
diagnsticoylavigilanciaepidemiolgica,esolotienequeverelSEREMI;y,lapotestad,la
acreditacin de estos establecimientos de salud, tanto pblicos como privados. Todas
estasactividadesyfunciones,hoyestnradicadasenlaSEREMIdeSaluddelpas.Ques
loquequedenlosServiciosdeSalud?EnlosServiciosdeSaludquedlaarticulaciny
desarrollodelaredasistencial,esdecir,laatencindirectadelosenfermos,incluyendola
atencin en los establecimientos de atencin primaria de salud, aquellos que estn
traspasadosalaatencinprimariamunicipalcomosonlosconsultoriosgeneralesurbanos
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ygeneralesrurales,laspostasylasatencionesmdicorurales.Quedaronlasaccionesde
integrar el fomento, proteccin y recuperacin de la salud, y rehabilitacin de los
enfermos. Esas acciones, que van directamente en beneficio de las personas enfermas,
quedan radicadas en los Servicios de Salud, que a travs de los hospitales pblicos o
privados, de los consultorios, de las postas y de las instituciones particulares, deben ser
ejecutadasporesto.Estaeslagrandiferenciaenloquetienequeverconestosdosroles
que hoy da se enmarcan dentro de esta fusin. Adems hay otras funciones, en las
SEREMIestelcumplimientodelasnormas,vigilarelcumplimientodelplan,programasy
polticas nacionales que bajan a nivel regional, las acciones que mandan el cdigo
sanitario, la fiscalizacin a las empresas e industrias, la fiscalizacin de salud pblica, la
accidentabilidad en las empresas, que nosotros vivamos en un ambiente libre de
contaminacinEsas son acciones que deben cumplir los funcionarios de los SEREMI de
Salud Pblica. Tenemos que adoptar las medidas preventivas para que la gente no se
enferme, otorgar las utilizaciones sanitarias para que funcione una fbrica, para que
funcione un taller, para que funcione una escuela, un parvulario, etc.; y tenemos que
trabajar coordinadamente en algn aspecto con la red asistencial, por que en la parte
epidemiolgica,sihayunplandevigilancia,porejemplodelhanta,odelclera,odela
marea roja, por cierto que a nivel regional, como dcima regin, nosotros tenemos que
cumplir polticas, es quehacer nuestro, porque no tenemos seguramente marea roja en
nuestro pas, pero esta situacin en caso de enfermedad se debe coordinar con los
hospitales: hay una coordinacin. O un caso de hanta, que se da en el sector sur de
nuestrospas,sinosotrosdetectamosuncasodehantaatravsdelainformacinquenos
otorgue el servicio de urgencia, se informa al SEREMI de salud y los funcionarios de
epidemiologa hacen el estudio del reservorio, de en qu circunstancias se produjo esta
enfermedad,seproduceunseguimientotantoalambientecomoalaspersonas.Estose
hacecoordinadamenteconlaredasistencial,conelhospital,conelServiciodeSalud,con
losfuncionariosencargados.
Entrevistador:UstedescomoSEREMI,puedenfiscalizarlalabordelServiciodeSalud?
L.Mancilla: Claro,nosotrosla fiscalizamosen cuantoaque nosotrosdebemos acreditar
losestablecimientosasistenciales.EslaboryfuncindelaSEREMIvisitarlossectoresde
riesgodeenfermedadesdeloshospitales,comoporejemplo:lascortinas,loselementosy
equipos de radiografa, donde hay elementos esterilizados, el sector de basura, los
accesosparalagenteylosfuncionarios,elentorno.Dealgunamanera,esaeslalaborque
hoy en da est radicada en los SEREMI, lo mismo puede acreditarse y vigilarse, el
cumplimiento de estas normas en los hospitales privados, los institutos, en centros
mdicosprivados,odontolgicos,loscentrosdeenfermera,enlosbotiqundelasclnicas,
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de las mutuales, de las FF.AA. integradas, etc. Esa es una labor que tambin se debe
realizardesdenivelSEREMIodesdelasoficinasprovincialeslocales.
Entrevistador:Enelcasodelasredesasistenciales,porpartedelosServiciosPblicosde
Salud,ellospuedentrabajarconlasredesprivadasonoalcanzanatenereseimpacto?
L.Mancilla:Esunamateriainteresantetuconsulta,sinosotrosrecordamosqueyahace
varios aos ya, se est implementando el sistema GES antes auge efectivamente el
sector privado puede desarrollar estas actividades, cuando el sector pblico no puede
desarrollarlas.Porejemplo,sedeberealizarunaoperacindeurgencia,dondenohayel
equipo sofisticado en el hospital(porque se ech a perder), pero lo tiene una clnica de
hospital privado, entonces puede perfectamente, ante la ausencia de recurso de
infraestructura,laLeypermitegenerarconveniosconinstitucionesprivadasdesalud.La
leypermiteestasituacin,otroejemplo,anteunasituacindehuelgadefuncionarios,la
que impida efectuar por ejemplo, operaciones de cadera, operaciones delicadas, y hay
conveniovigenteconunaclnicauhospitalprivado,perfectamenteestapersonaacogida
alAUGE,vaaseratendidaenesteestablecimientodelconvenio.
Entrevistador:Antes,enelsistemaantiguo,elSEREMIyelserviciodesalud,estabanen
lamismainstitucinarticulados?
L.Mancilla:No,eranentidadesdelmismoMinisterio,peroelroldelasSEREMI,eraunrol
decumplimientodenormas,peronoeradirectamentedeejecucindeaccin.Notena
eserol,eraunrolmscontemplativo,porserlosServiciosdeSaluddelpasautnomos,
por que tienen personal propio, recursos propios, entonces la situacin directa de
vinculacin era con la subsecretara de salud. Por esta situacin jerrquica, la gente no
entenda para qu estaba la SEREMI, cuando no poda resolver muchas cosas. En
circunstanciasenquehoy,sitienedefinidoslospapeles,losrolesdeunayotraentidad.
Entrevistador:Cules, cree usted, deben ser las principales caractersticas que debe
tenerlaimplementacindelareformadelasaludaniveldelacomunadePuertoMontt,
pararepresentarresultadosptimos?
L. Mancilla: Bueno, la comuna de Puerto Montt, es una comuna ms, de las treinta
tantasqueson,incluyendolascomunasdelaprovinciadeOsorno.Treintaydoscreoque
sonlascomunasquetenemosaqucomoSEREMIdeSalud,quetenemosqueatender.La
comunadePuertoMonttesmuygrande,esimportante.EngeneralenPuertoMontt,se
esthaciendounbuentrabajoconlaredasistencial,conelhospitaldePuertoMontt,con
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ladireccindelserviciodesaludyconlosestablecimientosdeatencinprimaria,queson
administrados por la municipalidad, el alcalde, don Rabindranath Quinteros. Entonces
mayormente hay una permanente coordinacin para que la SEREMI pueda acreditar
escuelas saludables, por ejemplo. Para que junto con el Servicio de Salud se hagan los
dilogosciudadanos,paraquelacomunidadorganizadadePuertoMonttparticipeenlos
consejos consultivos de la SEREMI, es decir, hay una actividad relevante, con la
permanente presencia del SEREMI de salud, y por cierto, cuando corresponde a una
situacin ms puntual, de implementacin de un CESFAM(Centro Comunitario de Salud
Familiar),Consultorio,unaaperturadeCESFAMharesultadoenPuertoMonttoloquefue
el CESFAM en Anahuac, est presente el Servicio de salud y la autoridad, en este caso
cuentaconlarepresentantedelaseoraMinistraenlaregin,nuestraSEREMIdeSalud
MarcelaAlvial.Asquehayunacoordinacin,queyopiensoquehasidobuena,siempre
colaboralaMunicipalidadconelSEREMIenmuchosaspectos,ytienequeserasporque
ellostambincomoMunicipalidad,tienenqueverconaspectossanitariosenlacomuna.
Entrevistador:Los CESFAM, todos los consultorios, las postas, responden a la
subsecretara de redes asistenciales, que trabajan en conjunto con la municipalidad y
ustedessonlosquesupervisan?
L.Mancilla:Claro,exactamente,supervisamoslaacreditacincomotal.
Entrevistador:Cules cree usted, que son los actores sociales relevantes que han
intervenidoeneldesarrollodelareformaenlacomunadePuertoMontt?
L.Mancilla:Bueno,losactoresmsrelevantesquesemevienenalamemoria,fueronla
comunidadorganizada,lasjuntasdevecinos,lasunionescomunalesdejuntasdevecinos,
queparticiparon,enlosdistintosgremios,loscomitdesaluddelossectoresrurales,las
Universidadestambinhancolaboradoysiguencolaborando,lasescuelasdesaluddela
zona, como Inacap, Santo Toms, San Sebastin; ellos han participado con nosotros
haciendoseminariosyjornadasenquelaSEREMIhaparticipado,losgremiosdelasalud,
importantes.Elloshanayudadoaimplementarlareformasanitaria;lasautoridades,con
su apoyo permanente y su presencia en todo tipo de actividades, los gobernadores, los
alcaldes, entonces le dan impulso a estas actividades, que todava a nosotros los
ciudadanosnosfaltaconocer,allcreoquehayundficit,alacomunidadlefaltaconocer
conmayorfuerza,quhaceun serviciodesalud,quesla redasistencialyqu hacela
SEREMI.Ynosolamentedirayo,hacefaltaconocimientoporpartedelacomunidad,sino
que tambin por parte de las autoridades, que como sabemos se estn renovando, los
Concejales,sonpersonasnuevas,muchossonjvenesynotienenenmentetodavaestas
normativas nuevas que estn siendo impulsadas por el gobierno. Entonces falta
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conocimiento, hay que capacitar, hay que educar, a las autoridades y hacer encuentros
conlosConcejales,conlosConsejeros regionales,quetambin hayquesealar,quelos
gobiernos regionales han aportado y colaboran permanentemente en entrega de
presupuesto para levantar postas, para levantar consultorios en comunidades donde
estnafectados,dondehayquereponerpostasporqueyahancumplidosusaosdevida
tilcumplidos.Esosseranlosactoresprincipalesqueyohevistoquehantrabajadoharto
conlareformasanitaria.
Entrevistador:En ese sentido, usted cuando hace una comparacin de lo que ha sido la
reformaanivelnacional,conloquehasidoanivellocal,cmohavistoustedeso?
L. Mancilla: Bueno, yo creo que hoy da hay ms formas lograr cualquier cosa, no es lo
mismo cmo se implementaron los Servicios de Salud el ao 80, 79, porque en ese
tiempo de partida no se conoca un proyecto de ley, haban cuatro caballeros que
constituanlaJuntadeGobierno,dictabanlasleyesylosfuncionariosdebanacatarlo,lo
quesedictara.Sinembargo,hoyda,tenemosunparlamento,quecomoustedessaben
hay varias leyes que abarca la reforma sanitaria, sino que hay otras normas
complementarias,esconocidoporlaTV,esconocidoporInternet,lalaborlegislativa,los
Ministeriostienensuspginasweb,losprofesionalesdesalud,laimplementacinesms
rpidaatravsdeloscelulares,sepuedefcilcoordinarunaactividad,haymsmediosde
comunicacin escritos y radiales para dar a conocer lo que se hace, eso es bueno,
aunquecreoqueanfaltamayorpresenciadeestosrolesdecomunicacin.
Entrevistador:Entonces,ustedpiensaquesehaequilibradodeciertomodoeldesarrollo
localconelnacional?
L. Mancilla: Bueno, de cierto modo yo creo que en Puerto Montt junto al desarrollo
econmico y poblacional que ha tenido el desarrollo industrial, yo creo que tambin ha
estadoalaparconeldesarrollonormativodelsectordesalud,comohayotrodelsector
justicia, que se yo. Pero yo creo que Puerto Montt es una excepcin a como ciudad,
porque precisamente el desarrollo econmicoindustrialpoblacional, ha acarreado que
estalabortengamayordifusin,porejemplotenemosunbarrionuevo,unsectornuevo
grande,queesAlerce,yustedpuedeverunexcelenteCESFAM,Consultorioadministrado
porunenfermerodestacadoyconbuenainstrumentacin,lagenterecurreall,elmismo
FONASA,yhanincorporadooficinasendistintaspartes,yanoslosevendenlosbonosen
laoficinacentral,sinoqueenotrossectores.Entoncesyodiraquehatenidoundesarrollo
alapar,deldesarrolloeconmicoindustrialquehatenidoPuertoMontt.
Entrevistador:Dentrodelosactoresrelevantesquemenombraba,queustedconsideraba
que participaban en el desarrollo de la reforma, a usted le parece que han quedado
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algunos actores afuera?, algn actor que se haya marginado, que no haya querido
participar?,algnactorquehayareclamado,quehayaquedadoexcluido?,otodoshan
sidofavorablementeincorporados?
L.Mancilla:YodiraquepaulatinamentesehanidoincorporandoNosotroshacecinco,
seis aos atrs cuando se inicia el proceso de estudio de este Proyecto de Ley sobre la
reformasanitaria,porejemplo,notenamosdesarrolladounServicioNacionaldelAdulto
Mayor,notenamoslapresenciadehoyda,yellossonrelevantes,enmanejodelcontrol
yvigilanciacomoenesteminutodelossindicatos,delospescadores,investigadores,hay
gente que trabaja en Angelm, la gente pescadora de la Federacin de Pescadores de
Chilo, en Quelln, en Ancd. Hoy ellos estn ms concientes de ese rol, que necesitan
dar a conocer, denunciar, aquellos que infringen las normativas en este caso de marea
roja, por que es su fuente de trabajo. Nosotros como SEREMI, junto al jefe regional de
AccinSanitaria,quetieneacargotodoeltemadeestarea,estuvimosconelpresidente
de la Federacin de Pescadores de Chilo, don Jorge Aranguiz y de Castro, y estuvimos
viendo y conversamos sobre cmo ellos nos reclaman que a veces se necesita ms
presencia de personal en el mar, pero nosotros no tenemos ms personal,la Oficina
Regional de Quelln es muy chica, al igual que la de Quelln, las reglas sanitarias en
Chacaoy personalenCastro,entoncesesperolalaborqueellos realizan,ellosconocen,
denuncian y saben quines son los que estn remando en contra de la corriente.
Entoncesestapresenciaesimportante,elSENAMA,elINJU(elInstitutodelaJuventud),
tambin han sido cooperadores, que seguramente al inicio de la reforma no estuvieron
presentes,porquenoseconoca,porquetambinelcolegiodemdicosseopusoaesto,
especialmenteconlaLeydelAUGE,conalgunaleyesquenodejaronavanzaralaReforma
Sanitaria,recordemosquelaley19.937esunadelasleyes,perohaypocasleyescomola
leydefinanciamiento,tenemosotrasleyescomoladeldeberyderechodelaspersonasa
la salud, que est por salir, est en trmite, tenemos otras leyes que estn en proyecto
que es el sistema de AUGE, la ley del AUGE, que este ao ya estn incorporadas las
cincuentayseispatologas,yparaelotroao,laministrahadichoquesevanaincorporar
cincooseisms,entoncesestelsistemaquelagenterecinestconociendo,comoes
que antes de reclamar judicialmente, antes de hacer una demanda por negligencia
mdica, por casos y situaciones dolosas que puedan ocurrir en los hospitales pblicos o
privados,estelsistemademediacin,queserealizasegnsealadiligenciaenunsistema
pblico o privado de salud, y eso la gente lo est conociendo. Todo esto es parte de la
forma en que la gente expresa su derecho a forma de vida, en forma responsable,
entoncesyocreoquehayestosactoresqueyolehesealado,losdiferentesasociaciones
de gremios de antialcohlicos, de rehabilitados de alcohlicos, que tambin se han
incorporado, las personas que estn enfermas de VHI, SIDA, que son grandes
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agrupaciones, son colaboradores importantes, todas aquellas agrupaciones de pueblos

originarios, los pueblos de orgenes que est a cargo de los Loncos o los Caciques en
Chilo, en Llanquihue, en la provincia de Valdivia, Osorno. Entonces han tenido la
presenciaimportante,queantesnotenansalud,hoydavemosfarmaciasconelementos
ymedicinatradicionalmapuche,esohacecincoaosnoestaba,espartedeestareforma
sanitaria que lo contempla esta ley 19.937, que yo les sealaba. As que, de a poco, yo
creoquehanidoincorporandopersonas,noscuestatodavaparticipar,yolepuedodecir
quelavacunacincontralaruboladejvenesvaronesdetalataledad,hasidolenta,a
lomejornosotrostenemosunpocodemiedoavacunarnos,peroyocreoquelentamente
sevacorriendoelrumordequeestoesbuenoyqueesparaelbiendelaspersonas.Yo
creo que en la gente en general, estn siendo bien percibidas estas instituciones, de la
SEREMIporunladoyelserviciodesaludconsuredasistencial.
Entrevistador:Culesdosdesafosrelevantescreeusted,hanquedadoeneltinteroen
estareformadelasalud?
L.Mancilla:UndesafoimportantecomoAbogado,quellevoyatreintaaosdeactividad,
unacosaimportanteesprofundizarenloqueesnuestro,eseltemadelaSemanaSanta
yeltemademarearoja.Todoslosdas,lamentablemente,personasquetrabajanenel
mar, pescadores artesanales, dueos de lanchas, gente que no es sindicalizada, gente
independiente, todava no cree en que hay de alguna manera, mariscos que estn
contaminadoscondistintosbichos,quesonamnsicos,paralticos,quecausanparlisis,
que trae la marea roja. Esta es la actividad que como ministerio, como SEREMI, se
mantienetodoelao,peroseintensificaparaesosdas,unmesantesmasmenos,dela
SemanaSanta,yestoesdoloroso,porquenosotrosvemos,amimehatocadover,esto
es muy feo, el examen de la toxina del veneno paralizante, se hace con ratones en los
laboratoriosnuestros,ahsehacenloschequeos,yentoncessesacanciertaspartesdelos
organismosdelascholgas,delosmariscosnuevos,ysehacecomounlquido,elcualsele
da de beber a los ratones y uno ve como mueren. Esta esuna realidad que la gente no
conoce,staesunatoxinamortal,toxinaparalizante,toxinademiechica,queesten
retirada, pero no la tenemos todava en retirada. Entonces esa es la parte que hay que
incentivar,quehayquefortalecer.
Otraactividadrelevante,enqueyoinsisto,quemepareceeselincentivarenlos
roles, en la publicidad, en la transformacin que ha tenido el ministerio de salud. Un
organismo independiente, que nosotros sabemos cmo se ha transformado, excelente!
OtroorganismoquesehamodernizadoesFONASA.AmimegustaraqueelSEREMIolos
servicios de salud tuvieran ese mismo rol, que la gente supiera, porque nosotros como
SEREMI, recibimos mucha gente que reclama por la no atencin, pero ese no es rol
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nuestro, en alguna manera nosotros tenemos que recibir estos reclamos y derivarlos
dondecorresponda.Porquelagentesesienteavecesunpocopostergada,peronoesel
rol nuestro, si la gente supiera, recurrira directamente a la oficina de reclamos del
hospitaloserviciodesalud,yseratodomsrpido.AsquelomopasaporelSEREMIde
salud, en que recibe muchas quejas o reclamos, de gente de labor que hacen los
inspectores de sanidad, labor fiscalizadora, entonces esa es la labor que yo creo que se
necesitafortalecer,elmarketing,lapublicidad,eldaraconocermejorelroldelSEREMIde
saludendondeamimecorrespondetrabajar.
Buenoyencosasmsinternas,serareabastecerlapartederecursoshumanosdel
SEREMIdesalud,porquesalvoelprximoao2008,enestostresaosdevigenciadela
ley de reforma sanitaria, las funciones, prcticamente han sido cumplidas con el mismo
escaso personal que se traspas desde los servicios de salud al SEREMI. Entonces no ha
sido una atencin oportuna como uno quisiera, por falta de recursos. Hoy da los
parlamentarios,lasautoridades,reclamanmsporlosvertederos,porlosbasurales,porla
formacmosetratanlosmataderos,porlacalidaddealgunoslocales,entonceshayque
hacer las inspecciones y visitas, y a veces falta personal. Hay una labor importante
tambin que la realiza la Contralora, que pide informes y visitas, y a veces no hay el
personalsuficienteporquesejuntaconotrasvisitasquesolicitalaCmaradeDiputadoso
la Presidenta de la Repblica, o tambin el ministerio, entonces falta una labor ms de
presencia del personal en terreno, y esperamos que el otro ao haya un aumento de
personal,paracumplirenmejorfuncinestosrolesquetieneelSEREMI.
Entrevistador:UstedeselencargadojurdicodelaSEREMIdesaluddelaregindeLos
Lagos?
L.Mancilla:S,anteseradelascincoprovincias,ahorasoncuatro.
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2008
EntrevistaN2
Nombredelaentrevistada
:ValeriaArgel.
Institucin
Reloncav.
: Unin comunal de las Juntas de Vecinos de
Cargo
Pelluco.
: Presidenta de la junta de vecinos del sector de
Lugardelaentrevista
Reloncav.
: Sede Unin comunal de las Juntas de Vecinos de
Fecha
Hora
:10:00hrs.
V. Argel: Hola, mi nombre es Valeria Argel, soy presidenta de la junta de vecinos de
Pelluco.EstoquedaacuatrokilmetrosdelcentrodePuertoMontt,esunsectormixto,
tenemos unaparte urbanay una parterural.Aproximadamentesontresmil habitantes.
Bueno,PellucosecaracterizaporserlabohemiadePuertoMontt,asquetenemosvarios
problemasquetenemosquesuperar,perodeapocosehaidoordenandolacasa.
Entrevistador:HacecuntoustedtrabajaenlajuntadevecinosdePelluco?
V. Argel: Empec con esto el ao 2003, a finales del 2003, como directora. Ahora no, a
partir del 2005, sal presidenta, mi gestin termina al final del prximo ao. La
experiencia, he tenido harta responsabilidad, hay que estar encima de todos los
problemaspuntuales.
Entrevistador: La participacin en la reforma de la salud, ha sido a travs del consejo
consultivodelhospital?
V.Argel:No,yoconocelconsejoconsultivohacetresocuatromesesatrs,meinvitaron
aparticiparenunascharlasenelhospital.Laverdadesqueamimegustaraparticipar,
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2008
pero por razones de horario yo no puedo seguir participando, porque la mayora de la

gente que participa son funcionarios, entonces ellos adecuan sus horarios y no piensan
msallenlaspersonas.Entoncesyoquedfueradelaselecciones,noquedconningn
cargo,msqueteneruncargo,msquenadaesentregarmimiradacomousuaria.
Entrevistador:Enlareformadelasalud,ustedhaparticipado?
V.Argel:Nada,notengoidea,condecirlequeconsuertehepodidoaveriguarunpocolo
queeslareforma,porquetampocohahabidounacapacitacinencuantoalosdirigentes,
o mayor inters, estn como en un crculo bien cerrado. Entonces ac por lo menos en
Puerto Montt no, o sea si yo s del AUGE es por a travs de Internet. Porque hemos
tenidoproblemasconmicomunidad,conmisvecinos,hetenidoqueaprender,peroha
sido por circunstancias que nos ha llevado a aprender sobre el tema AUGE, pero no es
algo que uno tenga conocimiento claramente, y adems que a nosotros nos llegan las
necesidadesreales.
Entrevistador: Usted no ha sido invitada a participar en la reforma?, o como junta de
vecinos han tenido instancias de dilogo con ciertos sectores que han desarrollados la
reformadelasalud?
V.Argel:Tevuelvoarepetir,nosotrosaccomojuntadevecinosycomounincomunal
de juntas de vecinos, a la que nosotrosestamos asociadas, no hemos recibido as como
una invitacin muy amplia, se habla mucho de participacin ciudadana, el hospital, yo
entiendo que ellos son un servicio con horarios un poco complicados, pero tambin
nosotrossomosdirigentes,entoncesloshorariosderepentenohancoincidido,oseano
puedenhacerunareuninalasdosdelatarde.
Entrevistador: Ms all de los horarios de reunin, no han distribuido panfletos,
informacin,obsicamentehasidodisplicenteeltratamiento?
V. Argel: Ahora, desde hace un tiempo, el hospital s ha trado informacin, pero a lo
mejornoesloqueserequiere,laverdadqueesunalatatantopapel,porquenotodos
lomiramos,enesecasoyoprefierounacharlaconretroproyector,esoquedamsenla
vistaqueelpapel.Oseasedebieranpreocuparmsenesesentido,entodaslascharlaste
llenan de papeles, y de repente uno no tiene tanto tiempo para leer tanto papel, yo
prefierounacharlaendondememuestrendiapositivas.
Entrevistador: A nivel de la unin de juntas de vecinos, ha habido reuniones con las
autoridadesdelosServiciosdeSalud,paravereltemadelareforma?
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V.Argel:No,aquelaopasadoatravsdelaunincomunal,setrajoatodoloqueerael
ministeriodesalud,LLanchipal,directoresdecolegios,miraycoincidentementeelnico
que falt fue el SEREMI de salud. Entonces sin la cabeza no funciona. Vinieron todos
menoselSEREMIdesalud,quedebehabersidoporqueestbamosjustos,porquecitamos
a ms de ciento veinte juntas de vecinos de la unin comunal, y no vino la SINAP. Yo
todavaestoyesperandovariasrespuestasasituacionesquepropuse,porquelasaludes
amplia,esmuyamplia.
Entrevistador: A nivel de la unin comunal de las juntas de vecinos, ha sido un tema
importantelareformadesaludenPuertoMontt?,hassidountemaquesehadiscutido
entrelosdirigentes?
V.Argel:Mira,yopersonalmentelotomcomopresidentadelaunincomunalac,pero
nossifueelmomentoono,perocomoquenointeresmucho.Ahora,yocreoqueel
temadelasalud,esunodelostemasprincipales,porqueunoesusuariodirecta,oseayo
notengolaplataylagentequemerespaldatampocotienelaplata,parairseaunaclnica
ypagarveintelucasporunaatencin.Debieraseruntemaimportante,amimegustara
abordarlo,yocreoqueyaelprximoao,megustarallevaralagentedesaludamijunta
devecinos.
Entrevistador:Segnloqueustedhavistohastaahora,conlainformacinquehalogrado
observar y segn la realidad de la comuna, cules cree usted que deberan ser las
caractersticasmsimportantesdelareformadelasaludenPuertoMontt,paratenerun
xito?
V.Argel:Obviamentemsmdicos,porqueustedvaaurgenciayhaydosmdicospara
unmillndepersonas.Personalmenteyo,nohetenidomuymalaexperiencia,tengouna
hermana con cncer, la llevamos y en un segundo la atienden. Cuando la llevamos a
tratamiento,haygentequeestesperandohoras,comolagentenoosigritamuchonola
pescan.Entoncesmsquecaractersticas,hayquecambiarunpocolacalidad,unpoco
ms de criterio. Hay vecinos que yo he acompaado al SAPU y le dice ah, vyase a
urgencia y de urgencia lo mandan al SAPU, del SAPU al consultorio, pasa al
consultorioyledanhoraparaunasemanams,entoncesalfinalesunpococomplicado,
porqueunolomandanparaacyparaall.Esomsquenadaytambinfaltaunpocode
saber, por ejemplo si a mi me duele la cabeza, sper fuerte, saber si tengo que ir
urgencia o tengo que ir al SAPU, o el SAMU tambin. Lo mismo el tema de las
ambulancias,tambinesspercomplicado,porejemplollamanalaambulanciaynollega,
me llaman a mi como presidenta, yo llamo a la ambulancia, intervienes t como
presidenta,ymepreguntanelenfermopuedecaminar?,yocontestoquesytedicen
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quetienequellegarporsuspropiosmedios.EnelcasoespecficodePelluco,estamosa
cuatrokilmetros,sibienesciertoatresminutosenauto,peronotodostenemosauto,
despus de las diez de la noche nosotros no tenemos movilizacin, tenemos que pagar
taxioradiotaxiopedirleaalguienqueseapiadedellevarnos.Yocreoquehayquetomar
variosaspectosac,muchosaspectos.
Entrevistador: En ese sentido, cules son los principales actores que debieran estar
presentesactivamenteenlareformadelasalud?
V.Argel:Lasaludesuntemasperamplio,yyocreoquenadiedeberaquedarseafuera.
Entrevistador:Ustedcreequeestareforma,hayactoresquesehanquedadoafuera,que
nohansidoconsiderados?
V. Argel:No, oseayocreoquela comunidad,la gente, quesomosloprimordial,hemos
quedadoafuera,porqueanosotrosnonoshanpreguntadosiqueremosunHospitalcasi
saliendodePuertoMontt.Ahora,vuelvoatomareltemadePelluco,miraestacarriba,
en Seminario el hospital o est all arriba en Chinchin, para nosotros es el mismo
problema porque tenemos que tomar doble movilizacin. Ahora, para la gente de la
CarreteraAustral,vaasermscomplicado.Igualyoentiendoqueporelespacio,sevan
all arriba. Pero yo creo que deberan haber hecho otro Hospital del Trabajo, o si los
consultoriosestuvieranmejorequipadosencuantoapersonal,nohabratantagenteenel
Hospital.
Entrevistador:Cuandoustedveanivelnacional,todalapropagandaquesehace,todolo
que se habla de la reforma, cmo lo ve a nivel local?, siente que existen realidades
distintas?
V.Argel:Porsupuestoques.ParatodotienenPiroxicamyAspirina.Tevuelvoainsistir,si
yosalgo,esporqueestoyviviendocuentopersonalconunenfermo,tengounahermana
concncer,ymehetenidoquemeter,paravertodoeltemaAUGEparamihermana,y
comodirigentevecinaltambinparaestarinformada,porquehaymuchascosasqueuno
desconocetambin.HayalgunosSAPUenPuertoMontt,enquesitvastedanremedios,
perosivasalaguardianotedanremedios(aqulaguardiaesurgencia).Entonceses
mejoriralSAPU,quetevanadaruncalmante,peroporltimotvasateneropcinde
estarunosdas,mientrastellegalahoradelconsultorio.Entoncesmsrecursosmsque
nada.
Entrevistador:Ustedpodranombrardosgrandesdesafosparalareforma?
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V. Argel:Es buenoqueseincluyanhartasenfermedades, perotambinque incluyanen

esa reforma, tratamientos especficos para la gente que vive fuera de los sectores
urbanos.Sehabladetantareforma,perosehaceencuatroparedes,eslomismoqueest
pasandoconelPlancuadrante,amisibienescierto,hafuncionadoenmisector,pero
se hizo bajo cuatro paredes. Por ejemplo, nuestra juridiccin es sper grande, pero
solamente contemplaron un sector, entonces no puede ser, Puerto Montt no es
solamenteunbalneario,oseaesmuchomsqueeso.Entoncesquelagentequehacela
reforma,queseagentedetodoslados,quenoseaslogentedeSantiagoodeArica,de
gentequeviveallenplenosol,ynosotrosactenemosqueelnoventaycincoporciento
delaollueve.Entoncesesascondiciones,yocreo,quetambindeberantomarlascomo
desafo,yocreoqueunanuevareformaquecontabilicelugares,climaesascosasyocreo.
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EntrevistaN3
Nombredelaentrevistada
:MaraAnglicaAlarcnContreras.
Institucin
PuertoMontt.
:FederacinNacionaldeTrabajadoresdelaSaludde
Cargo
Montt.
: presidenta de la FENATS del Hospital del Puerto
Lugardelaentrevista
:HospitaldePuertoMontt.
Fecha
Hora
:9:00hrs.
M. Alarcn: Mi nombre es Mara Anglica Alarcn Contreras, yo soy presidenta de la
FENATSdelHospitaldelPuertoMontt.ElAUGEparanosotros,hasidobeneficiosoenel
sentido de usuarios. En el sentido de funcionarios, ha sido difcil, porque hemos tenido
que absorber todo lo que es el plan AUGE, con todas las falencias que tenemos como
Institucin: falta de recursos humanos, en todos los sectores, tanto el mdico,
especialistas, profesionales, paramdicos, auxiliares y administrativos; falta de
equipamiento en los hospitales, el problema de las camas; que no tenemos las camas
suficientes para atender todo lo que se viene encima. Y el gran problema es que hay
muchaspatologasquetienen tiempo deesperaprudente,oseaquetienenplazos,en
quetienequeseratendidos,en24hrs.,72hrs.,delasatenciones,yesohahechoqueel
restodelasenfermedadesquenosonAUGE,sehanidopostergando.Seledaprioridad
alAUGE,yelrestoquenoestaenfermaenelAUGE,tienequeesperar.
Entrevistador:Enlareforma,sehancontempladobeneficiosparalostrabajadoresdela
salud?
M.Alarcn:Econmicos,ninguno.
Entrevistador:Ustedeshanparticipadoenelprocesodeimplementacindelareforma?,
nohanllamadoalostrabajadoresaparticiparenseminarios?
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M.Alarcn:No,ahoraltimo,sehatratadodeincorporaralosfuncionarios.Porejemplo,
estareformahatradoloqueeselhospitalamigo,laaperturadeloshospitaleshaciala
comunidad. En principio la idea, de este proyecto es muy buena, pero no existe una
implementacin,porlotantohavenidoasercomouncaosenloshospitales.Notenemos
salas de espera para los familiares, no tenemos baos para los familiares, entonces
cuandovienenlasvisitas,queestntodoeldadentrodelhospital,esundesastre,esun
caos.
Entrevistador: Ac en Puerto Montt, cmo se organizan los trabajadores de la salud?,
haymssindicatosqueestnparticipando?
M. Alarcn: Hay ms sindicatos. El problema radica en las organizaciones gremiales, al
interiordelosestablecimientos,sehanidoduplicando,sehanidoaumentandoperoen
diferentesorganizaciones,sehanidodividiendolostrabajadores.Porqueenprincipioera
unapolticadegobiernodividir,paraqueaspudieraingresarlareformayquenohubiera
ningunaobjecin.Esoporpartedelgobierno,lolograron.Esohahecho queenalgunos
hospitales funcione muy bien, pero tambin hospitales que funcionan muy mal, porque
estamosmsdivididosqueenotroshospitales.
Entrevistador:PeroaquenPuertoMontt,laFENATSeslatienelamayorconvocatoria?
M.Alarcn:EnlaFENATSHistricas,existelaFENATSUnitaria,quehavenidoaserno
beneficioso, por ejemplo en el mismo paro anterior se vio. En el paro anterior, los que
convocaron el paro, fue la FENATS Histrica, con un alto porcentaje a nivel nacional, y
comolaCONFENATSnofirmlanegociacinquetenamosdelsectorial,eneseentonces,
firm la otra organizacin que era totalmente la Unitaria. Entonces ellos estn con un
propsito,quenoesparaelbiendelostrabajadores.
Entrevistador: La FENATS Unitaria se construye en Puerto Montt, a partir de los
consultorios..?
M. Alarcn: No, los consultorios no tienen nada que ver con nosotros. Ellos son salud
municipalizada.LaFENATSUnitariaexisteenalgunoshospitales,enalgunasregiones.En
estos momentos, la FENATS Unitaria tiene ms fuerza en esta regin, porque en otras
regioneshaidomuriendoycasiyanoqueda.Enestareginsquedatodava,ynosha
costadomsporqueelqueorganizladivisinanivelnacional,eradirigentedeac.
Entrevistador:OseaqueenloshospitalesexisteFENATSUnitariatambin?
M.Alarcn:ExisteFENATSUnitariatambin.
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Entrevistador:Serelacionanconustedes?
M.Alarcn:Enalgunascosas,porejemplocuandohaynegociaciones,ellossemantienen
almargen,peroesperanelmomentoparairafirmarcuandolosllamaelgobierno.
Entrevistador:Ustedcuandocomparalaapreciacinanivelnacionaldelareformaversus
laquehaexistidoanivelcomunaloanivelregionalenPuertoMontt,ustedvequehay
ciertasdiferencias,degrandesproyectosnacionales,queaquenlacomunanoestnmuy
representados?,oessimilarlasituacindelostrabajadoresdelasalud?
M.Alarcn:No,essimilaranivelnacional.Loquepasaquelareformaens,todavanose
ha ido evaluando, en cmo van los procesos de las patologas. Recin ahora se est
haciendounestudioyseestndandocuenta,quehaymetasdelaspatologasquenose
estncumpliendo.Entoncesahorasevanaempezaraverlasfalencias.
Entrevistador: Brevemente, usted me podra decir dos desafos que la reforma no ha
logradohacerenfuncindelostrabajadores?,dosdesafosimportantesquelareforma
nohacontempladoconrespectoalostrabajadoresdelasalud?
M. Alarcn: En la negociacin sectorial, fuimos los ms perjudicados de todos los otros
sectores que tienen que ver con salud. Ellos han recibido muchos ms beneficios que
nosotros, en el fondo nosotros hemos sido castigados. Porque el ltimo paro fuimos
nosotros, pero quines se aprovecharon del paro, e hicieron sus peticiones, fueron los
otrosgremiosdelsector,yaelloslosbeneficiaron.Nosotrospusimoslafuerzaysalieron
beneficiados ellos. Los empleados de la ANEF, que son pblicos, igual que nosotros, los
que se van por un lado, se van con veinte millones los profesionales, catorce los no
profesionales, los administrativos, tcnicos y los auxiliares se van con diez millones.
Nosotros no tenemos eso, aqu la gente se va solamente con un incentivo de retiro, los
que se quieran ir o los que se puedan ir, se van con tres millones, la diferencia con los
otrosquesevancondiez.Entonceshayunatremendadisparidadentreunsectorpblico
yotrosector,hayunadiscriminacinporpartedelaautoridad.
Entrevistador:Hayalgunacosaqueustedmequieracomentar,amododeconclusin,de
loquehemosconversadoconrespectodelareformadelasalud?
M. Alarcn: Bueno, nosotros como dirigentes, sabemos que todo lo que hemos tenido,
cada uno de los logros que tenemos, ha sido siempre por la va de una movilizacin,
nunca, ningn gobierno nos ha dado nada de nada, solamente por ellos creer que lo
merecemos. Todo lo que se ha logrado hasta ahora, sabemos que lo hemos logrado
siempre con una movilizacin a nivel nacional. Por lo tanto, sabemos que as vamos a
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comunadePuertoMontt
2008
tenerqueseguirfuncionandoporelrestodeltiempo,anoserdequesalieraungobierno
quenosreconocieraqueestossectoressonlosquerealmenteestnmscomplicados.
Entrevistador: Una ltima pregunta, los trabajadores de la salud, por ejemplo los de
consultorio,cuandohayproblemasanivelnacionaldesalud,cuandohaymovilizaciones,
cmoseorganizan?,oseanotienennadaqueverconlaSENAT?
M.Alarcn:No,ellostienenotroempleador,quesonlamunicipalidades.
Entrevistador:Ellostienensufederacinpropia?
M.Alarcn:EllostienenlaCONFUSAM,laquenoestdividida,porlotantohanlogrado
negociarmejor.
Entrevistador: Osea si la CONFUSAM convoca a paro nacionalha habido ese tipo de
organizacionesenlacomunaltimamente.
M. Alarcn: Para el paro del sector pblico, para la negociacin del sector pblico s,
cuando fue la negociacin sobre el aumento de los sueldos ahora a fin de ao. Ah
participamos todas las grandes organizaciones de administracin. Ah estaba la
CONFENATS,laCONFUSAM,estabalaANEF,todoslosgrandesgremiosquerepresentanal
sectorpblico.Erancatorcegremiosyenesanegociacinnosreunimostodas.
Entrevistador: Dentro de la salud, los gremios ms grandes son la CONFENATS y la
CONFUSAM?
M. Alarcn: Claro. LaCONFENATSson todos losfuncionarios que trabajan en hospitales
pblicos,ylootroeslaCONFUSAM,quesontodoslosconsultorios.Nuestroempleadores
el Ministerio de Salud, para ellos son las municipalidades. Los servicios de salud son
nuestros.
Entrevistador: Pero cuando se crean las subsecretaras de redes asistenciales, que ven
todoslosconsultorios
M.Alarcn:AntesdelaDictaduraMilitar,lasaluderaunasola,quesunicopatrnerael
Ministerio de Salud. Con la Dictadura, se dividi en consultorios all y los nicos que
quedaron dependientes del Ministerio, son los Hospitales Pblicos y algunos pequeos
Consultorios que son adosados a los servicios de salud. Hay consultorios que funcionan
dentrodeloshospitales,hayconsultoriosruralestambin.Perolagranmayoradependen
del Municipio. Son diferentes, nunca nos cruzamos en la negociacin, ahora se est
pretendiendoaquevolvamosaserunoslo,peroyocreoquevanapasaraosdeeso.
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2008
EntrevistaN4
:RonyTorres.
Institucin
Reloncav.
Cargo
VecinosdeReloncav.
: Presidente de la Unin comunal de las Juntas de
Lugardelaentrevista
Reloncav.
: Sede Unin comunal de las Juntas de Vecinos de
Fecha
Hora
:15:00hrs.
R.Torres:MinombreesRonyTorres,soyPresidentedelaUnincomunaldelasJuntasde
VecinosdeReloncavymsmenosestamosenunabasedeseisjuntasdevecinostanto
urbanascomorurales.
Nosotros comoorganizacintenemoslaclaridaddeestarenfocadosen todaslas
necesidades de nuestra comuna, en este caso de los ciudadanos y de los sectores
poblacionales. Aparte de ver calles, ver necesidades puntuales, tambin estamos
involucrados con el plan cuadrante, lo que es seguridad y sobretodo los beneficios que
est entregando elEstado hacia la comunidad. Dentro deeso, quieroinformar ms que
nada lo que pensamos nosotros sobre la salud en general, tambin enfocndonos en el
plan AUGE. Nosotros pensamos que todos los cambios son positivos, pero
lamentablementeel gobiernoest cometiendoelerrorque seha cometido pormuchos
aos,queeselasuntodenoconsultarlealasbases.Elhechodenoconsultarlealasbases
provocalomismoqueocurreconelTransantiago,unareformaprocesalcomplicadayuna
reformadelasaludtambincomplicada.porquenosacamosnada,enPuertoMonttse
haninauguradocentrosdesalud,nuevosconsultoriosysinohayclaridadenlacomunidad
del para qu se est instalando esto, no sirve para nada. Est bien que haya varias
enfermedades incluidas en el plan AUGE, que creo que son alrededor de 80 si no me
equivoco, pero si dejar claro de que las falencias que nosotros analizamos son las
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comunadePuertoMontt
2008
siguientes.: la primera es que la enfermedad se tiene que canalizar a nivel de sector

poblacional por medio de los centros de salud que estn en las diferentes poblaciones;
por ejemplo una persona con diabetes o hipertensin, el plan AUGE la cubre pero nos
encontramosconlafaltademedicamentosdentrodelasinstituciones,lacualesunhecho
relevante que te retrocede. Otra falencia que encontramos es que todo se hace para el
sector pobre, pero lamentablemente para la clase media, para los trabajadores que
recibenmsdecientocincuentamilpesosnecesitanmsapoyo,yaqueelsectorpobre
recibe todogratis, peroel sector de clase media tieneotro piso sobre ellos y a veces la
necesidadeslamisma.
Antes de haber instalado el plan AUGE se deben preocupar de la calidad de
serviciodelaspersonasquevanaestartrabajandoenlosdiferentescentrospblicos,no
sloenlosdesalud,debentenerlaclaridadylacapacidaddequeestnestudiandopara
eso.AquenPuertoMonttyanivelnacional,meextraaquetodoslosaos,dosotres
vecesalao,hayaparodelasalud,parodeserviciospblicos.Porquelgobiernonocrea
unajubilacinaestaspersonas,despusdeunaciertacantidaddeaos,paraquesevaya
renovandoelpersonal.Eseesunfactorprimordial,porquenosacamosnadaconseguir
llenndonosconrecintosdesalud,sielpersonalqueestdentrodelosrecintos,notiene
laclaridad,lasganasolacapacidadparapoderseguirtrabajando.
Entrevistador: Bueno ahora vamos a partir con las preguntas, son aproximadamente
cinco.Laprimeradeellas esdentrode lo queustedsealaba,culesson lasprincipales
caractersticasqueustedcreequedebieratenerunareformadelasaludenPuertoMontt,
paraquefueraexitosa,olomscercanaaexitosa.
R. Torres: Yo pienso, en primer lugar, que la reforma que se coloque nunca va a ser
exitosa en un cien por ciento. Por que lamentablemente nosotros tenemos diferentes
tendencias de pensamiento, nunca vamos a encontrar algo que sea cien por ciento
positivo.Perosipensamosenprimerlugar,mejorcalidaddeservicio,esoesloprimordial;
en segundo lugar infraestructura y en tercer lugar enseanza a la comunidad sobre las
diferentestemticasdesalud,comoalosjvenesenloscolegioscadamateria,ensearles
paraquesthechocadaplan.Aveceshablamosdelas80enfermedadesdelplanAUGE,
peroexpliqumoslealagentepasoporpaso,comunidadporcomunidad,vayamosalos
sectorespoblacionales,lagentequeesteacargodeestoquetrabaje,quesemojeysalga
a informar con claridad. As podramos llegar a un cincuenta, sesenta por ciento de
mejoradecalidaddeservicioomejoradeplan.
Entrevistador: En este sentido, cules cree que deben ser los principales actores que
debenestarincorporadosenestareformadelasaludenlacomunidaddePuertoMontt?
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comunadePuertoMontt
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R.Torres:Miraaqutienenqueestarincorporadoselgobierno,privados,yporsobretodo
funcionarios y tambin la comunidad, pero la comunidad con decisiones. Nosotros
estamos aburridos de asistir a reuniones en las cules slo puedes escuchar, y si t
presentas un documento pidiendo modificaciones, no las hacen por que eso viene
canalizado desde Santiago. Si las regiones tienen sus intendentes, tienen sus alcaldes,
tienen todos sus planes en la regin o en la comuna, porqu no descentralizamos? Los
problemas de Puerto Montt, los de Santiago o los de La Serena en tema de salud, son
todosdiferentes.Enuncienporciento,puedequeseenlacenenundiezoveinte,peroen
elrestotienencaractersticastotalmentediferentes.Sivamosainstalarunplandesalud
en Puerto Montt, que los actores principales se canalicen en Puerto Montt y que se
presentencomoconglomeradoregionalocomunal.
Entrevistador:Hoydacuandoustedevalalaincorporacindelavozdelacomunidad,
enrelacinalapreguntaanterior,queselesllamasolamenteparacontarlesacercadel
proceso,ustednotienelacapacidaddeintegrarseenlareforma?,estasituacinconla
reforma actual, ha sido igual?, no han tenido en ningn momento el pase como para
proponermedidasdesalud,parapresentarpropuestasparagarantizarundesarrolloenla
comuna,osimplementenuncaseleshaescuchadoonuncahantenidoesaoportunidad?.
R.Torres:Mira,nopuedosermalintencionado,simehaninvitado,yoenlopersonalhe
idoados,sitenemosparticipacin,peronotenemosresolucin,ylaresolucineslams
importante,porquenosotrossabemossobrelasproblemticas,nosotrossabemosqueel
abuelitodeallestenfermodecncerycuntasveceshayquellevarloalhospitaloqu
esloquelefalta.NosotrosaquenPuertoMontt,noqueremosseguirllenandopapeles,si
nohayresolucinparaquvamosaasistir.Tevoyaponerunslocaso,todossabenque
el hospital de Puerto Montt se va a construir, pero t sabes quines fueron los
iniciadores,pidiendofirmasparaelhospitaldePuertoMontt?,fuelaunincomunalde
juntasdevecinosdePuertoMontt,lacualyorepresento,deReloncav(juntamossietemil
firmas).Ttehaspreguntadosialgunodeestossenadores,elseorEscalona,ladoctora
Schnake,elseorVallespn,alguienpusoenelcongreso,alguienleexplicalapresidenta,
alaministradesalud,quegraciasalosdirigentesdePuertoMonttsalielhospital?,aeso
voy yo. Cuando se termine la poltica barata que hay en Chile y todos participen, yo
pienso que nosotros vamos a ser un mejor pas, un pas desarrollado como dicen el
jaguar,porqueenesteminutosomosgato,yesoesloquetienenqueentender,por
quelamentablementeaqusemanejatodoanivelpoltico,oseasisevaunSEREMI,tiene
quellegarotroSEREMInuevoyesonocorresponde,lacomunidadestaburridadeeso,
nosotros necesitamos que nuestras propuestas sean resolutivas, y en todo mbito, si tu
hablasconpescadoresartesanales,consindicatos,tevanadecirlomismo,necesitamos
117
comunadePuertoMontt
2008
queseamosresolutivos,nosolamentedepropuestas,porquelaspropuestaslasdejasen
elpapel,lasguardasynosirvendenada.
Entrevistador:Si ustedcomparael desarrollo a nivel nacional que ha tenido la reforma,
cul ha sido la realidad local?, usted cree que hay diferencias con respecto al gran
discursodelareformadelasalud?,cmoveesousted?
R. Torres: Yo creo que todos los discursos son bonitos, nosotros podemos hacer un
discursopreciosoylagentenospuedecreer.Yonoquierodesmerecerloquehahechoel
gobierno,porqueyofuiungrangestorenlacomunadePuertoMontt,paraqueestel
gobiernoqueestahora,telodigomuyhonestamente,siendounindependiente,porque
yocreoquelademocraciaeslomejorquehay.Aloquevoyyoeslosiguiente,mientras
no vuelvan a ver con claridad para qu lado va la micro, pienso que nos estamos
equivocando,yvuelvoainsistir,larealidaddePuertoMontt, con respectoaladeotras
comunas,sontotalmentediferentes,porponerteuncaso,yoannocomprendocunto
cost que Chilo pueda tener su propia autonoma, si se lo merecen. Qu sacamos con
tenerelplanAUGE,enesossectores,comoCochamoDalcahue,silapersonanotiene
losmediosonoestlacalidaddeserviciosparaimplementarelplanAUGE.Ahoraestn
haciendounhospital,perohacecuatroaosqueloestnhaciendo.
Entrevistador: La ltima pregunta tiene que ver con lo siguiente, cules cree usted, a
modo de conclusin, que son los dos grandes desafos que tiene en la actualidad, la
reformadelasaludenPuertoMontt?
R.Torres:Mira,yopienso,yaquvoyaserbienclaroenmiapreciacin,loscambiosque
ha habido en Puerto Montt han sido gracias a una persona, que se atrevi a hacer
cambios,sitodoslosrecursosquesecanalizandelministerio,porSEREMI,porgobierno
regional, fueran liberados directamente desde Santiago hacia el municipio, que son los
quetienenlaresponsabilidaddelcienporcientodelasalud,cambiaraestacosa,yseraa
nivelnacional.Porqu?,porelmismoproblematienenlosprofesoresyloscolegios,aqu
hanfuncionadobienlosSAPU,porquesehaidoordenando,peroesonohasidotrabajo
del hospital, sino ha sido trabajo municipal en conjunto con los dirigentes sociales. Eso
seraungrancambioyungrandesafoquedeberahaberanivelcomunal,quetodoslos
entesseunanytodosecanalicedirectamenteconlosgobiernoscomunalesquellamamos
nosotros. Descentralicen, lo que son los gobiernos regionales, porque yo encuentro
absurdoquelosGOREmanejenlasplatas,silosGOREnoandanenlaspoblaciones,son
losgobiernoscomunaleslosqueandanenlaspoblaciones.
No s si me expliqu bien, el desafo en Puerto Montt es de que si vamos a
construir cosas, seamos la primera ciudad en ciertaforma,en que la calidad de servicio
118
comunadePuertoMontt
2008
sea la mejor, es un desafo grande, y que la comunidad tenga la tranquilidad y la

dedicacin,deinformarsebien,delparaqusecrealoscentrosdesalud,siunapersona
vive en Mirasol, que sepa dnde le corresponde, que no pierda el bus. En fin, esos son
desafos que yo pienso que a los dirigentes nos dejaran muy tranquilos, que la
informacinnoseatanburocrtica,sinomsamenaypasoporpaso.
Entrevistador:Esaeralaentrevista.Unaltimapregunta,ustedesrepresentantecomo
dirigentedequsectordePuertoMontt?
R.Torres:DeAngelmyosoysecretariodelajuntadevecinosdeAngelm,fuiPresidente
por cuatro aos, y este ao qued como Secretario. Ahora soy presidente de la unin
comunaldejuntasdevecinosdeReloncav.
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comunadePuertoMontt
2008
EntrevistaN5
:DavidContreras.
Institucin
Reloncav.
Cargo
:Presidentedelajuntavecinaln4,unidaddetrabajo
yprogresodelacomunaPuertoMontt.
Lugardelaentrevista
:HogardeDavidContreras.
Fecha
Hora
:16:00hrs.
D.Contreras:Bueno,yosoyDavidContreras,presidentedelajuntavecinaln4,unidadde
trabajoyprogresodelacomunaPuertoMontt.Nosotrosestamostrabajandocomojunta
de vecinos del ao 92 en adelante, como secretario, como director y ahora como
presidente, llevo tres perodos como presidente. Hemos hecho varias obras aqu en la
comunidad,comolapavimentacindecalles,elalcantarilladoyeseesnuestroobjetivo,o
sea,quelacomunidadtengaunavidamejor.
Entrevistador: Estupendo, cules cree usted que son las principales caractersticas que
hatenidolareformadelasaludenlacomunadePuertoMontt?
D.Contreras:Comocaractersticadentrodelacomunidad,creoqueeselplanAUGE.Es
muypositivoparalosqueestnenfermos,yaqueacogeavariasenfermedadesyesoes
buenoparatodalacomunidad,contribuyeaquenogastemuchodineroelpaciente,yano
vaamediosparticulares,novaaConsultoriosoalosHospitalesregionales.
Entrevistador:Ademsdeeso,algunacaractersticanegativadelareforma?
D. Contreras: Negativo encuentro que es la falta de personal, mdico, enfermeras y
auxiliares;yalgunosfrmacos.
120
comunadePuertoMontt
2008
Entrevistador:Segnsucriterio,culescreeustedquedebenserlosprincipalesactores
quedebenestarpresentesenunareformadelasaludenlacomunadePuertoMontt?
D.Contreras:Bueno,enprimermomentolosactoressomosnosotroscomocomunidad.O
seanosotrosllevamoslavozenlosconsejosquehaydesalud,sehablanmuchascosas,se
renenparasacarcosaspositivasnoslodesalud,nosotrosestamosinsertosenellosysi
ellosnotomanencuentalavozdelacomunidad,bueno,nosepuedehacernadams.
Entrevistador: Y usted cree que hasta ahora, ha sido incorporado en la reforma de la
salud?
D.Contreras:Seestincorporando.Yojustamentesoyunoqueestincorporadoya,soy
presidente del consultorio de Angelm, fui abajo comit asesor de LLanchipal tambin,
estamosinvolucrandoavariosvecinosyvecinasdelacomunidad.
Entrevistador:Aniveldeparticipacin,cmohasidolarecepcindelareforma?
D. Contreras: Buena, la recepcin ha sido buena, solamente que se detect que por
ejemployosoydirigentevecinal,recibolainformacinynosevacaesainformacinenla
base. Eso detectamos, en el caso mo, no, yo lo digo en mi base, otros no, otros no lo
dicenysequedanahnoms,yesotampocoestbueno.
Entrevistador:Enelltimotiempo,cuandoustedhavistoeldesarrollodelareformaenla
comuna,lacomunidadsehasentidopartcipedelprocesodelareforma?
D.Contreras:S,hahabidohartaparticipacin,perocomoledigoquedaahnoms,nolo
danaconocerenotraparte,haygruposdesesentaocienpersonas,yvanlosdirigentes
noms,cuatroocincodirigentes,novatodalabase,esonodebeser,osea,siyorecibo
unainformacindeLLanchipal,odelConsultorioodelHospital,yotengoquevaciarlaen
misreuniones,dondehaysesenta,setentapersonas,tengoquedecirquesloquepasa.
Entrevistador:Cmohandetectadoquenohallegadoalasbaseslainformacin?
D.Contreras:Sedetectaporquenosotrosinvestigamos,seinvestigaanivelcomunal.
Entrevistador: Usted cmo evala lo que se ha prometido con la reforma a nivel
nacional,esdecirconlosgrandesdiscursosdelgobierno,delministerio,enrelacinconlo
quehasidolarealidadlocal?,ustedcreequehasidosimilarohanhabidodiferencias?
121
comunadePuertoMontt
2008
D. Contreras: Diferencias s, diferencias en que faltan mdicos, personal paramdico y

enfermeras,entodosloshospitales,porquesevequeunasecretariahacetrestrabajos,
estenelcomputador,vaparaacyparaall,yesonopuedeser,siessecretarianose
deberamoverdeah.Esasdiferenciashemosdetectado.
Entrevistador: Por ltimo, cules cree usted que son los dos desafos que quedan an
pordarcuentaenlareformadelasaludenPuertoMontt?
D.Contreras:Bueno,quelaciudadanaestinsertadentrodeesteplanAUGE,ytratarde
asimilartodoloqueelplanAUGEdice,osea,enquenfermedadesestamosinsertos,si
yo tengo diabetes por ejemplo, yo tengo quesaber si me acoge o no me acoge. En eso
estamosinvolucradosahora.
Entrevistador: Y a nivel de organizacin comunal, usted cree que en el largo plazo,
finalmentelacomunavaaestarincorporadaenlareformadelasalud?
D.Contreras:S,yo creoque s.Seestdandoatodonivellainformacinsobreelplan
AUGE,entodoslosaspectos,conlasochentaycincooseisenfermedadesquehay,msse
vanaaumentarotrasmspareceahora.Esovaaserpositivo.
Entrevistador: En ltimo lugar, este fenmeno, que de repente los dirigentes no
transmitanlainformacinalasbases,porqucreeustedquepasaeso?
D.Contreras:Piensoquefaltaconocimientodeldirigente,faltacapacitarse,instruirseen
muchos aspectos, por que no todos se han preparado a nivel mdico, a nivel de
enfermeros,sonpalabrasquetampocolastenemosnosotros,yesotambincontribuyea
quenosedigaenlapartes,derepenteeldirigentellegaahablaryunonopuedeexplicar
biencuandolepreguntan,osearequieremsconocimientosobreeso.
Entrevistador:Yporejemplo,enlasjuntasdevecinos,haypresenciapoltica,departidos
polticos,olajuntadevecinossemantienealmargendeeso?
D.Contreras:Almargendelapoltica.S,avecesinvitamosaalgnpoltico.
Entrevistador:Peronohaydirigentesquetenganrelacinconlapoltica?
D.Contreras:No,nodebeser,nodeberaser,perohay,loshay,peronodebeser.
122
comunadePuertoMontt
2008
EntrevistaN6
:LuisaDianaAbarcaMatus.
Institucin
:ServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.
Cargo
: Jefa de Departamento Comunicaciones y

ParticipacindelaDireccindelServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.
Lugardelaentrevista
:ServiciodeSaludLlanquihueChiloPalena.
Fecha
Hora
:8:30hrs.
L. Abarca: Luisa Diana Abarca Matus Jefa de Departamento Comunicaciones y
Participacin de la Direccin del Servicio de Salud Llanquihue Chilo Palena (futuro Del
Reloncav).Profesin:Periodista.
Entrevistador:Culessonlasprincipalescaractersticasquehatenidolaimplementacin
delaReformaalaSaludenlacomunadePuertoMontt?
L.Abarca:staseremontaalosaos2000enadelante.Laimplementacindelareforma,
resumidamente, ha tenido distintas etapas o formas en que se ha ido concretando su
implementacin.EnPuertoMontt,comotambinentodaslascomunasdelasprovincias
deLlanquihueyChiloprincipalmente,losprimerosaos,antesdelapromulgacindela
ley que dio por iniciada la reforma, hubo un intenso dilogo con representantes de la
comunidaddelasdistintascomunasyconrepresentantesdefuncionariosyfuncionarias
conpreguntasdediversotipoquetenancomofinintegrarlaopinindeambossectoresa
losproyectosdeleyqueseibanapresentarparadarlecuerpo.
Luego de ese largo proceso, a inicios del 2005 se llev a cabo la separacin de
funcionesentrelaDireccindelServicioylaSeremideSalud,conladivisinderecursos
humanos que corresponda. Es decir hasta antes de eso al Servicio de Salud le
correspondatantolasaccionesdesaludpblicacomolasaccionesdeatencinensalud.
Desde ese momento, el servicio pasa a ser el Gestor de Red y la Seremi de Salud la
123
comunadePuertoMontt
2008
AutoridadSanitaria. Eso es un paso importante que tambin trae consigo asumir roles
diferentesacadainstitucin.
Sedaungranimpulsoalaatencinprimariayseiniciaentonces enlasdistintas
reas de trabajo el fortalecimiento de la misma como el primer eslabn de la red que
acoge a los usuarios y usuarias. Se fortalece en los lineamientos referidos al nuevo
Modelo de Atencin en Salud Familiar e Integral, que significa que se cambia de un
modelo biomdico a un modelo biosicosocial. Eso significa poner ms recursos en
atencinprimaria,fortalecerenrecursoshumanos,entreotros.
En otro mbito, y tambin trascendental, es la instalacin de AUGE y en Puerto
Montt, como en todas las comunas de la red, ha significado, por ejemplo, el
reconocimientodeciertaspatologasquesetratanenatencinprimariaincorporndolas
con garantas explcitas. Ello significa recursos tanto para implementacin, por ejemplo,
de laboratorios en ciertos consultorios de Puerto Montt. Ha significado tambin la
implementacindeSAPUS,ServiciosdeAtencinPrimariadeUrgencia,envariospuntos
de lared dela comuna dePuertoMontt.Laconcrecinde doscentroscomunitariosde
Salud familiar, que vienen a reforzar el tema del nuevo modelo de atencin, por
ejemplo.
Entrevistador:Culessonlosprincipalesactoressocialesquehanparticipadoduranteel
desarrollodelaReformaalaSaludenlacomunadePuertoMontt?
L. Abarca: Gremios de la salud, representantes de organizaciones sociales, unidades
vecinales,organizacionesdesalud,consejosdedesarrollodelosestablecimientos.
Entrevistador:CulessonlosactoresquedeberanparticipardelprocesodeReformay
quenolohanhecho?Porqucreeustedqueesonohaocurrido?
L.Abarca:Hahabidounapercepcindepocaparticipacinporpartedelosgremios,quea
mi juicio se genera ms bien en los establecimientos a nivel de la base, ya que a nivel
central en el Ministerio de Salud los gremios estuvieron y estn representados con sus
directivasnacionalesenesteproceso.Amijuicio,quizelprocesofuecortoensusinicios
y no hubo espacio para la retroalimentacin en los espacios de participacin con las
organizacionesyusuariosyusuarias;posiblementeallfalt.Sinembargo,sehainstalado
con la reforma la Gestin Participativa, que es uno de los lineamientos del sistema de
saludconreforma.YesoenPuertoMontt,comoenlasotrascomunasesunprocesolento
queporciertoyaestinstaladodentrodeloquehayquehacer.
124
comunadePuertoMontt
2008
Entrevistador: Cmo evala el desarrollo de la Reforma a la Salud comparando el

desarrollo a nivel local (en la comuna de Puerto Montt) versus el desarrollo a nivel
nacional?
L.Abarca:Mievaluacindesdeelpuntodevistadeprocesodeparticipacin,porcierto
queessiempremejorable.Actualmente,lareformadesaludseestllevandoacabocomo
implementacin y en ese sentido la tarea se hace. Falta ahondar y avanzar en lo que
significamayorespacioparadecisioneslocales.EnesoelServiciodeSaludseinclinaadar
mayor espacio en la medida que los lineamientos y requerimientos del ministerio lo
permiten.
Entrevistador: Nombre dos desafos relevantes que han quedado pendientes en el
desarrollodelaReformaalaSaludenlacomunadePuertoMontt.
L. Abarca: Ms que pendientes, dira que son desafos que se estn abordando: mayor
coordinacin como Red para dar respuesta a los usuarios y usuarias y no como
establecimientosindependientesentres.Instalacindeunagestinparticipativaenlos
establecimientos de Puerto Montt. Eso significa un cambio paulatino que hay que
abordar.
125
comunadePuertoMontt
2008
ANEXON2:FICHATECNICAESTUDIOUTILIZADO
Organismo
:CorporacinCentrodeAnlisisdePolticasPblicas.
Institucin
:InstitutodeAsuntosPblicosdelaUniversidaddeChile.
NombredelPrograma
:ProgramadeCiudadanayPolticasPblicas.
NombredelProyecto
espacioslocales".
:Proyecto"Estado,sociedadypolticaspblicasenlos
EncuestaaJefesdeHogardelaComunadePuertoMontt.
Fechadeaplicacin
:Ellevantamientodelainformacinserealizentreel5de
Noviembreyel5deDiciembrede2005.
Informacin
:Sitiowebwww.ciudadania.uchile.cl
El acceso y uso de informacin proveniente de este estudio, ha sido con la

respectivaautorizacinyapoyoaesteproyectoprestadoporelorganismocitadoatravs
desuPresidente,elprofesorPh.DdonRalUrzaFrademann.
Descripcin:
En el marco del programa de Ciudadana y Polticas Pblicas, la Corporacin
Centro de Anlisis de Polticas Pblicas del Instituto de Asuntos Pblicos de la
UniversidaddeChile,realizunestudiosociodemogrficoenlaComunadePuertoMontt,
arazdelosimportantescambiosquehasufridoestacomunadurantelosltimosaosa
raz del progreso sostenido que ha tenido la Industria salmonera. Para ello, adems de
otras fuentes de informacin disponibles tanto a nivel central como en los organismos
pblicosyprivadosdelaXRegin,consedeenPuertoMontt,elequipodeinvestigadores
llev a cabo la aplicacin de una encuesta que permitiera abordar los estos temas, de
maneradepercibirdemaneramsamplialaidentificacinydescripcindelosdistintos
actoressocialesdelacomunidadPuertomontina21.
Deestamanerasedesarrollunaencuestaajefesdehogares,dadoalasventajas
queestarepresentabaparalainvestigacin:cuandoenellaseincorporanpreguntassobre
temas que influyen, o pueden influir, al hogar como un todo y no slo a miembros
aislados, como son las redes familiares y sociales, los recursos tanto materiales como
culturalesdeloshogares,lasrelacionesintrafamiliares,etc.
21
Esta palabra significa como se definen los habitantes de la Comuna de Puerto Montt.
126
comunadePuertoMontt
2008
En trminos ms especficos, la Encuesta a Jefes de hogares de la Comuna de

Puerto Montt realizada por este proyecto incluy 80 preguntas, adems de 6 filtros
inicialesquepermitierancomponerlascuotas.Deesaspreguntas,67soncerradas,nueve
son de respuesta mltiple y 1 son preguntas abiertas. Los temas incluidos fueron los
siguientes:
a)Caracterizacinsocioeconmicadeloshogares;
b) Informacin sociodemogrfica de los Jefes de Hogar y de sus hogares; distintos
aspectosdelainmigracinaPuertoMonttysobrelosdeseosonodeemigrar;
c) Varias preguntas para identificar indicadores de distintos grados y formas de capital
socialycultural;
d) Informacin sobre redes familiares y comunitarias; empleo y ocupacin del jefe del
hogar;movilidadsocialintergeneracional;expectativaseconmicasdelosJefesdehogar;
e)EvaluacindelroldelaMunicipalidadydelAlcalde,relacionesentrelaMunicipalidady
lacomunidad;
f)Otrostemaspolticos;opininsobreproblemasurbanosysobrelaindustriasalmonera.
Laencuestafueaplicadaauntotalde540JefesdeHogardelaComunadePuerto
Montt, que hayan estado viviendo en la comuna al menos por un ao. El diseo de la
muestra fue estratificado segn nivel socioeconmico, polietpico, aleatorio en sus
primeras etapas y por cuotas en las ltimas. La decisin de aplicar cuotas se debi a la
necesidaddecontarconmayorcantidaddecasosparalosnivelessocioeconmicosABC1
yC2,yaquesisehubierautilizadoenlamuestraunaproporcinsimilaraladistribucin
de los hogares por nivel socioeconmico, habra habido muy pocos casos en dichos
estratos.
Eltrabajodeterrenoylaposteriorproduccindeunabasededatosestuvierona
cargodeCollectInvestigacionesdeMercadoS.A.
127

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Estado,SociedadyPolticasPblicas:EstudiosobrelaimplementacindelareformaalasaludChilenaenlacomuna

Tiene efectos sociales (lo pblico), ya que la implementacin y desarrollo de una

Para efectos de este trabajo, la perspectiva analticoconceptual que se propone, se

La Agenda Pblica: Corresponde a las demandas emanadas desde los sectores

La Agenda de Gobierno: Esta agenda se sustenta en el plan de desarrollo a nivel

Como ya se ha sealado, el ejercicio del Estado en materia de Polticas Pblicas

El temacentralaabordarenel desarrollodeesta investigacin,es eltipode relacin

Identificar, describir y analizar las principales caractersticas Institucionales, Sociales y

Definir y clasificar a los principales actores sociales relevantes en el proceso de

Determinar conceptualmente el grado de participacin ciudadana en el proceso de

Salud del menor de 5 aos

Rango de capacidad de respuesta

Desde su origen,es posible distinguir seis principios fundamentales en la Reforma a la

Atencin Primaria Municipal

2. Favorecer un acceso ms equitativo para la poblacin con menos recursos

3. Adecuar el modelo de atencin y los servicios de salud ofrecidos al perfil

4. Desarrollar canales de participacin ms activos a los usuarios del sistema, de

5. Introducir mecanismos que mejoren la gestin pblica en materia de salud.

Reducir las desigualdades en salud, mejorando la salud de los grupos ms

Para poder establecer un orden en la explicacin de este marco conceptual para

racional con arreglo a valores; Es decir, adems de perseguir un fin racional

Para estatipologizacinde laaccin social, Weber tomacomoreferencia el conceptodelostipos ideales. Es

En este contexto, un primer acercamiento necesario para entender a las Polticas

contingencias que emanan desde la ciudadana4. En este sentido, es importante preguntarse

La formulacin de Polticas se basa en el anlisis de mediosfines, despus se

Usualmente se basa en teora. Es decir, toda Poltica Pblica tiene su origen en

La Poltica Social es un proceso complejo, que envuelve la discusin de propuestas

Otra dimensin conceptual de relevancia en el concepto de Poltica Pblica, tiene que

En este sentido, el aporte ms importante de desarrollar investigacin en Polticas

El hecho de que la investigacin genere informacin novedosa en temas

La necesidad de un stock de conocimiento que sirva de complemento al

La interpretacin de las Polticas Pblicas como un objeto de investigacin sociolgica,

Comoyasehasealado alolargode estetrabajo,lasPolticasPblicasconstituyenla

1. Beneficios a favor de Funcionarios Pblicos: Este tipo de Polticas tienen un carcter

2. Proyectos econmicos y financieros: El desarrollo de Polticas Pblicas en trminos

5. Convenios internacionales: Los convenios internacionales corresponden contratos,

8. Derechos humanos y asuntos militares: Se pueden definir como Polticas Pblicas en

10. Leyes depresupuestos:Laleyde presupuestodefineelgastopblicoparaun perodo

2) Principales Caractersticas del sistema de Salud en Chile a nivel local: organizacin

VI. El Estudio de Caso y su importancia para el Estudio de las Polticas Pblicas:

Un estudio de caso es: una investigacin emprica que estudia un fenmeno

El Estudio de Caso como instrumento pedaggico (Teaching Cases): Esta tcnica,

ElEstudiodeCasocomoinstrumento Investigativo:Elestudiode casoinvestigativo,

2. Cuando los lmites entre el fenmeno y el contexto no son evidentes o

4. Se utilizan primordialmente (pero no exclusivamente) mtodos cualitativos de

Una potencialidad que se desprende de la utilizacin de esta tcnica, reside en la

Validez de construccin: Este mbito est relacionado con el desarrollo de

1. Seleccionar los tipos especficos de cambios que van a ser

2. Desarrollar indicadores (cualitativos y/o cuantitativos) que

Validez interna: Esta etapa est relacionada con el desarrollo de inferencias

Confiabilidad: Tiene que ver con la posibilidad de asegurar mayores facilidades

Las entrevistas en profundidad, las que implican reiterados encuentros cara a

Las entrevistas focalizadas, las que estn centradas en los efectos de la

En la columna Investigacin social de Discursos, es donde se ha situado esta

El ordenamiento metodolgico en que se ha formulado esta investigacin, tiene

Encuesta a Jefes de Hogar de la Comuna de Puerto Montt (ver ficha

La importancia de dichas personas entrevistadas tiene que ver con que, en el

La codificacin de la informacin se llev a cabo con el desarrollo de las

Una vez realizada la explicacin y fundamentos de este trabajo, es necesario

RelevanciaMetodolgica : La relevancia metodolgica de este trabajo,

El sistema de Salud en la comuna de Puerto Montt se estructura a partir de una

% de Servicio segn totales

% de Servicio segn el total en la regin