UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional

Os interesses em torno da Poltica de

Habitao Social no Brasil:
a autogesto no Programa Crdito Solidrio

Jssica Moreira Mariquito Naime Silva

Rio de Janeiro
2009

Jssica Moreira Mariquito Naime Silva

Os interesses em torno da Poltica de

Habitao Social no Brasil:
a autogesto no Programa Crdito Solidrio

Dissertao apresentada ao Instituto de

Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro como requisito para a
obteno do ttulo de mestre.
Orientadora: Luciana Corra do Lago

Rio de Janeiro
2009

S586i

Silva, Jssica Moreira Mariquito Naime.

Os interesses em torno da Poltica de Habitao Social no
Brasil : a autogesto no Programa Crdito Solidrio /
Jssica Moreira Mariquito Naime Silva. 2009.
192 f. : il. color. ; 30 cm.
Orientador: Luciana Corra do Lago.
Tese (mestrado) Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional, 2009.
Bibliografia: f. 176-181.
1. Poltica habitacional - Brasil. 2. Programa Crdito
Solidrio. 3. Poltica pblica Brasil. 4. Autogesto.
I. Lago, Luciana Corra do. II. Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional. III. Ttulo.
CDD: 363.5

Jssica Moreira Mariquito Naime Silva

Os interesses em torno da Poltica de Habitao Social no Brasil: a autogesto

no Programa Crdito Solidrio

Dissertao apresentada ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da

Universidade Federal do Rio de Janeiro.

___________________________________________
Luciana Corra do Lago (orientadora)
IPPUR/UFRJ

___________________________________________
Adauto Lcio Cardoso
IPPUR/UFRJ

___________________________________________
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
IPPUR/UFRJ

___________________________________________
Eduardo Cesar Leo Marques
Departamento de Cincia Poltica/USP

Agradecimentos

Em primeiro lugar, gostaria de agradecer aos meus queridos familiares me, pai e Bia dos
quais muitas horas de convvio foram subtradas em funo do mestrado e, especialmente,
da dissertao. Sei que foi compreendendo a minha escolha que puderam lidar com a
situao, da melhor forma possvel, sempre torcendo e enviando pensamentos positivos. E
tia Solange, Jaque e Luiz Arthur, que me receberam e acolheram to bem no Rio, e cujo
carinho foi indispensvel nos momentos difceis.
Agradeo ao Olympio, meu companheiro querido, que alm de me oferecer tranqilidade e
compreenso para que este trabalho fosse concludo, interlocutor em debates frutferos
sobre as questes de desenvolvimento e justia social, das quais comungamos.
Meu muito obrigado tambm professora Luciana, por me introduzir ao debate sobre a
questo habitacional no Brasil, pelo aprendizado, e pela leveza com que me auxiliou a
cumprir essa etapa da vida!
Aos professores Adauto e Luiz Cesar, agradeo pelas valiosas contribuies a esse trabalho,
feitas na banca de qualificao, as quais sem dvida tiveram papel decisivo para os rumos
dessa dissertao. E tambm pelo importante aprendizado obtido ao longo do curso nas
disciplinas e conversas de corredor.
s pessoas que cederam seu tempo, auxiliando-me na compreenso sobre a dinmica do
Crdito Solidrio e da poltica de habitao social, em especial ao Csar Ramos, do Ministrio
das Cidades, Cludia Gomes, da Gerncia de Seguros e Fundos Habitacionais da CEF, e
Edinia Souza, liderana em Belo Horizonte. Tambm contriburam para esse trabalho,
particularmente em relao ao processo da poltica habitacional em Belo Horizonte, e outras
questes relacionadas luta pela Reforma Urbana, os novos amigos da Ao Urbana:
Renato, Grazi, Leninha e Carla, e ao professor Orlando Jr, quem viabilizou tudo isso!
E agradeo aos meus amigos pela compreenso, dos quais espero que o distanciamento
temporrio por causa desse trabalho possa ser compensado em muitas horas de convvio no
futuro. E em especial aos meus novos amigos do IPPUR, com os quais a feliz convivncia me
ajudou a suportar os momentos mais difceis, e a me alegrar naqueles nem to difceis, e
cujo enorme aprendizado de vida no pode ser aqui descrito em poucas palavras!
E Capes, cuja Bolsa de Pesquisa foi fundamental para que eu pudesse concluir essa etapa.

Resumo

O presente trabalho pretendeu analisar os interesses em torno da poltica de habitao

social no Brasil, tendo como objeto de anlise o Programa Crdito Solidrio programa
habitacional criado pelo governo Lula a partir do princpio da autogesto. A anlise situa-se
no campo de estudos em polticas pblicas, e feita sob a luz dos pressupostos da chamada
Teoria da Organizao Radical, valendo-se de suas duas correntes dominantes: a marxista
estruturalista e a weberiana radical. A primeira centra sua anlise nos processos macroestruturantes que conformam a ao dos agentes, e a segunda pe nfase no poder que tm
os agentes de mediar essa influncia da estrutura, tomando decises mais independentes. O
estudo utilizou metodologia que analisa o campo da poltica a partir de trs dimenses que
se relacionam e se sobrepem na conformao de polticas, programas e aes: (i) as regras
de formao de estrutura, que so regras que operam cognitivamente sobre as decises dos
agentes; (ii) a estrutura administrativa, que so as agncias que esto relacionadas no
campo da poltica; e a (iii) estrutura de interesses, que so as expectativas e demandas que
os agentes tm sobre a poltica. Esse arcabouo terico-metodolgico possibilitou
vislumbrar o embate de foras entre os agentes da rede de implementao do Programa e
os impactos que tem sobre a poltica habitacional adotada. E ainda, quais as perspectivas o
modelo baseado na autogesto tem de se consolidar como um paradigma de poltica
habitacional de interesse social.

Palavras-chave: Polticas Pblicas; poltica de habitao; habitao de interesse social;

Programa Crdito Solidrio; grupos de interesse; autogesto.

Abstract

The present work aimed to analyze the different interests related to the social housing policy
in Brazil, with focus on the Crdito Solidrio Program which is a program created under
President Lula mandate, based on the principle of self-management. To do so, the
theoretical framework used was the Radical Organization Theory which is part of Public
Policy analytical scope integrating their two mainstreams: the Marxist and the Webberian.
The first analyzes the macro-structuring processes that determine the agents actions; the
later analyze the capacity these agents have to interpret the structure, being more or less
influenciated by structural rules. The methodology used in the research allowed the analysis
of the housing policy field from the perspective of three co-related and overlapping
dimensions present in the construction of policies: (i) structural rules, which are the ones
that operate cognitively over agents decision-making; (ii) administrative structure, that
comes to be the bodies related to the policy implementation; and (iii) interest structure,
which are the expectations and demands the agents have about the policy. This theoreticalmethodological framework made possible to analyze the disputes between the
implementation network agents, and also the impacts these disputes have over the housing
policy. Besides, it allowed to discuss perspectives for the self-management principle to be
consolidated as a new housing production paradigm for social housing policy.

Key words: Public Policy; housing policy; social housing program; Crdito Solidrio Program;
interest groups; self-management.

Lista de Ilustraes

Quadro 1 Eixos estruturantes de ao da Poltica Nacional de Habitao

97

Grfico 1

Investimento habitacional por faixa de renda

103

Figura 1

Organograma do Agente Operador CEF

123

Figura 2

Fluxograma da operao do Programa Crdito Solidrio

125

Quadro 2 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2004)

130

Quadro 3 Principais alteraes introduzidas operacionalizao do PCS

136

Quadro 4 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2006)

138

Quadro 5 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2007-2008)

141

Quadro 6 Modalidades Operacionais do Programa Crdito Solidrio

145

Lista de Siglas

BACEN

Banco Central do Brasil

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNH

Banco Nacional da Habitao

CBTU

Companhia Brasileira de Trens Urbanos

CCFDS

Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social

CCFGTS

Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio

CDRU

Concesso de Direito Real de Uso

CEF

Caixa Econmica Federal

CGFNHIS

Conselho Curador do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

CMN

Conselho Monetrio Nacional

CNDU

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

COHAB

Companhia Estadual de Habitao

CONAM

Confederao Nacional de Associaes de Moradores

CUEM

Concesso de Uso Especial para fins de Moradia

DENATRAN Departamento Nacional de Trnsito

EC

Estatuto Das Cidades

FAF

Fundos de Aplicao Financeira

FAMEMG

Federao das Associaes de Moradores do Estado de Minas Gerais

FAR

Fundo de Arrendamento Residencial

FAT

Fundo de Amparo ao Trabalhador

FCP

Fundao da Casa Popular

FDS

Fundo de Desenvolvimento Social

FEBRABAN

Federao Brasileira de Bancos

FGTS

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FHC

Fernando Henrique Cardoso

FNHIS

Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

FNRU

Frum Nacional de Reforma Urbana

GESEF

Gerncia Nacional de Seguros e Fundos Habitacionais

GIDUR

Gerncia de Desenvolvimento Urbano

IAP

Instituto de Aposentadoria e Penso

IP

Instruo Normativa

IPI

Imposto sobre Produtos Industrializados

IPMF

Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras

OGU

Oramento Geral da Unio

MCIDADES

Ministrio das Cidades

MNLM

Movimento Nacional de Luta por Moradia

N-HIS

Ncleo de Habitao de Interesse Social

PAC

Plano de Acelerao do Crescimento

PAIH

Plano de Ao Imediata para a Habitao

PAR

Programa de Arrendamento Residencial

PBQP-H

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat

PCS

Programa Crdito Solidrio

PDP

Plano Diretor Participativo

PL

Projeto de Lei

PNH

Poltica Nacional de Habitao

PSH

Programa de Subsdio Habitacional

PV

Ponto de Venda

SBPE

Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

SEAC

Secretaria Especial de Ao Comunitria

SEDU/PR

Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica

SEPURB

Secretaria de Poltica Urbana

SFH

Sistema Financeiro de Habitao

SFI

Sistema Financeiro Imobilirio

SNHIS

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

SNPU

Secretaria Nacional de Programas Urbanos

SPC

Sistema de Proteo ao Crdito

SUFUS

Superintendncia Nacional de Fundos e Seguros Habitacionais

TRENSURB

Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre

UNMP

Unio Nacional por Moradia Popular

VIFUG

Vice-Presidncia de Fundos de Governo e Loterias (da CEF)

VIGOV

Vice-Presidncia de Governo (da CEF)

VRF

Valor de Referncia de Financiamento

Sumrio

INTRODUO

12

1 POLTICA, POLTICAS PBLICAS E PROCESSO DA POLTICA: estruturas analticas

para a compreenso do problema

23

1.1 O campo de estudos em Polticas Pblicas

23

1.2 A etapa de implementao como chave de anlise do processo poltico

30

1.3 A anlise de poltica a partir de uma abordagem multi-dimensional

32

1.3.1 O que poltica?

34

1.3.2 O modelo de Ham e Hill: encadeando nveis de anlise

38

1.4 Algumas notas sobre poder

48

1.5 Qual o olhar sobre a poltica?

51

2 AS POLTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL

54

2.1 O Brasil urbano e a moradia popular: a origem do problema

54

2.2 O Governo Vargas: discurso populista sem incluso do proletariado

57

2.3 BNH: arcabouo burocrtico-institucional para a poltica habitacional

61

2.4 A Nova Repblica, a ausncia de uma poltica habitacional integrada e a

preterio aos programas de habitao de interesse social na dcada de 1990

70

3 O ESTADO BRASILEIRO E AS POLTICAS SOCIAIS

82

3.1 A herana institucional do governo militar

82

3.2 A Constituio Federal de 1988 e as novas concepes de Estado

87

3.3 Polticas focalizadas versus polticas universais: o legado do governo FHC

90

3.4 Governo Lula e polticas sociais: ruptura ou continusmo?

92

3.4.1 A poltica urbana no governo Lula

3.4.1.1 A Poltica Nacional de Habitao

94
96

A questo fundiria

98

Produo e Financiamento Habitacional

100

Um novo arranjo institucional

104

3.5 O padro de interveno do Estado no provimento da habitao

106

4 O PROGRAMA CRDITO SOLIDRIO

114

4.1 Antecedentes histricos: o Fundo de Desenvolvimento Social

115

4.2 A concepo do Programa Crdito Solidrio

120

4.3 A operacionalizao do Programa Crdito Solidrio: estrutura organizacional, 121

agentes (stakeholders) e suas atribuies
4.4 O processo de implementao: disputas e mudanas no desenho do
Programa

128

4.5 Os interesses que permeiam o Programa e as disputas por recursos e

alocao de valores

147

CONSIDERAES FINAIS

167

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

176

ANEXOS
Anexo A - Programas de Aes da Secretaria Nacional de Habitao/MCidades

183

Anexo B - Carta do FNRU ao Secretrio Nacional de Habitao

184

Anexo C - Boletim Especial do FNRU sobre o Programa Crdito Solidrio

186

Anexo D - Roteiros das entrevistas

190

Introduo
Diversos estudos e pesquisas situados no campo de polticas pblicas abordam o problema
habitacional existente no Brasil. A partir da vasta literatura produzida, identifica-se a
dificuldade enfrentada pelo Estado brasileiro em lidar, principalmente, com as mazelas das
classes sociais mais pobres no que tange o acesso moradia digna.
Em uma breve leitura do histrico do problema, constata-se que (a) a classe de baixa renda
no Brasil, em sua grande maioria, assumiu individualmente os custos de obteno da
moradia, tendo as polticas habitacionais, ao longo do tempo, sido insuficientes para dar
conta da complexidade que a oferta de moradias para a populao em meio crescente
demanda habitacional que se configurava em funo, centralmente, do processo de
urbanizao; (b) o prprio Estado, por diversas vezes, contribuiu para o agravamento do
problema, na medida em que estabeleceu polticas de financiamento e de uso do territrio
que atendiam aos interesses de acumulao do capital.
Nota-se que a ao do Estado foi guiada, em pocas diferentes, por perspectivas distintas.
H de comum entre as polticas adotadas o fato de que os mais pobres no foram
devidamente atendidos. Ainda que algumas polticas houvessem sido concebidas
especialmente para essas classes, os resultados obtidos foram considerados insatisfatrios.
Seja porque os impactos foram muito pontuais, como o caso da Fundao da Casa Popular,
ou porque o pblico-alvo a ser atendido houvesse sido alterado para classes com maior
poder aquisitivo e de endividamento, como o caso do Banco Nacional da Habitao (BNH).
As anlises apresentadas pela literatura disponvel buscam explicar os motivos pelos quais as
polticas habitacionais implementadas no pas no deram conta de atender a demanda por
habitao popular. Em alguns momentos, como em fins do sculo XIX e nas duas primeiras
dcadas do sculo XX, a poltica sequer foi concebida no sentido de atender as demandas
habitacionais dessas classes. Ao contrrio, o iderio sanitarista da poltica levou o Estado a
remover milhares de pessoas de suas residncias, forando-as a buscar abrigo em lugares
inapropriados, como os morros, por exemplo, no caso do Rio de Janeiro. Sob o pretexto de
controlar a proliferao de endemias, a poltica de desocupao e destruio de casas e
sobrados liberou reas centrais das cidades, cuja localizao privilegiada deveria dar lugar
a atividades mais rentveis.

13

A partir da dcada de 1930, quando o Estado Novo alterou o discurso e declarou sua
preocupao com o problema habitacional, e a partir de quando se passou a mobilizar
recursos financeiros e institucionais para tal, as anlises constantes na literatura identificam,
majoritariamente, problemas de natureza burocrtico-institucional, atrelados a questes
polticas, como sendo as fontes de ineficcia ou fracasso das polticas habitacionais.
Notadamente, tais problemas se apresentaram de formas distintas, conforme a conjuntura
poltica e macroeconmica da poca. Entretanto, emblemtica a questo da
sustentabilidade financeira da poltica habitacional voltada para as classes populares, j que
esta requer fortes subsdios por parte do Estado. A esse respeito, preciso considerar duas
dimenses: (1) a capacidade de endividamento das camadas populares extremamente
reduzida, em funo da baixa renda e dos fracos vnculos empregatcios a que esto, por
vezes, submetidos; (2) a complexidade que o provimento do bem-pblico moradia, uma
vez que os custos unitrios so consideravelmente mais elevados que outros servios
pblicos.
O mercado privado de produo de moradia condicionado por algumas especificidades
que tendem a elevar os custos do produto final e tornar a oferta muito restrita frente
demanda existente. Dentre essas especificidades, cumpre destacar o longo perodo de
circulao do capital, a escassez de solo urbano bem localizado (atendido por servios e
infra-estrutura pblicos) e o baixo nvel de tecnologia empregado.
Desta forma, caracterstico do mercado formal de habitao que sua clientela seja formada
por extratos sociais mais elevados, os quais so capazes de arcar com os custos ou
financiamentos disponveis. A oferta existente, capaz de ser produzida segundo as leis de
mercado, passa a ser suficiente demanda. Isso porque h um equacionamento entre
oferta e demanda materializado pela restrio dos possveis demandantes por meio da
elevao dos preos. Nesse cenrio, as camadas populares, no sendo classificveis como
demandantes no mercado privado formal de habitao, voltam-se para os mtodos
autoconstrutivos para obteno de moradia.
O elevado custo da terra urbana pode ser o grande responsvel pelo alto custo da moradia
no mercado formal. O preo do solo urbano determinado segundo o valor de uso que ele
tem e, portanto, em termos de acessibilidade. Quanto mais prximo de equipamentos e
infra-estruturas estiver um pedao desse solo urbano, maior o seu valor. Alm disso, o preo

14

do solo urbano vai refletir a disputa entre os agentes capitalistas por sua apropriao
(RIBEIRO, 1997). Assim, quanto mais escassas as pores de solo urbano abastecidos de
infra-estrutura, equipamentos e outros servios que atendem ao consumo necessrio, e
mesmo o suprfluo, dos habitantes da cidade, maior a disputa por esses espaos e,
portanto, maior o seu preo. O maior poder aquisitivo das classes mdia e alta as possibilita
obter e concorrer pelos espaos na malha urbana melhor abastecidos por esses servios e,
deste modo, melhor localizados. Na disputa econmica por melhor localizao, as classes
de baixa renda conseguem, geralmente, obter seu espao nas periferias da cidade. E aqueles
que, tendo sido excludos do mercado de terra urbana, em funo da referida escassez de
terra bem localizada e atendida por equipamentos e infra-estruturas, recorrem ilegalidade
fundiria.
Frente a esse quadro, o Estado chamado a intervir por meio de polticas estratgicas de
interveno e regulao do mercado imobilirio e do mercado de terras. A regulao da
produo e comercializao, atrelado a polticas de induo ao crdito, pode viabilizar o
aumento da oferta de moradias e a entrada de camadas sociais at ento excludas no
mercado privado de habitaes. Fortes subsdios pblicos devem dar conta do passivo
habitacional daquela parcela da populao que no ser capaz de entrar para o mercado.
Nesses casos, subsdios totais podem ser necessrios. E ainda, a regulao do mercado de
terras deve ser transversal poltica habitacional de qualquer natureza, j que pode
controlar a especulao e a obteno abusiva da renda fundiria, garantindo seu acesso por
todas as classes sociais.
Portanto, uma poltica habitacional popular requer um formato institucional bem elaborado,
que estabelea fontes de recursos especficas e constantes, parcerias entre os rgos
federativos e suas organizaes para viabilizar a implementao das aes para o setor
habitacional e esteja associada a uma consistente poltica fundiria.
Assim, so diversos os fatores a serem considerados na elaborao de polticas e
instrumentos para provimento de habitao de interesse social. A questo do financiamento
habitao social se apresenta como um forte gargalo j que requer maiores subsdios. Em
perspectiva histrica, verifica-se que as polticas de habitao popular implementadas no
foram refratrias s crises econmicas que o pas enfrentou. Nessas circunstncias, a
capacidade do governo em promover investimentos sociais esteve comprometida pela

15

reduo da arrecadao, conseqncia da desacelerao da atividade econmica. Contudo,

h escolhas a serem feitas pelo poder pblico em tempos de enxugamento dos recursos e,
invariavelmente, a camada popular acabou sendo preterida.
Em pocas de crise, por terem maior capacidade de endividamento, as classes mdia e alta
(principalmente a mdia) acabaram sendo priorizadas pelas polticas habitacionais, forma
encontrada pelo poder pblico de equilibrar o sistema financeiro gestor. Foi o que
aconteceu com o BNH que, frente o aumento da inadimplncia desencadeado pela crise,
alterou o foco da concesso de financiamentos, beneficiando assim a classe mdia. E, por
acessar mais mecanismos de presso junto ao poder pblico, essa classe mdia pde
conseguir aliviar o peso da prestao da casa prpria quando os reajustes se tornaram
exorbitantes. As medidas tomadas facilitaram extremamente a quitao da dvida da classe
mdia junto ao SFH, mas acabaram por contribuir para um grande rombo no sistema. Nesse
caso, fortes subsdios foram concedidos, mas no para os mais pobres. Houve, desta forma,
uma distribuio de renda s avessas, conforme conclui Azevedo (2007).
As restries oramentrias decorrentes de sucessivas crises econmicas, atreladas
influncia de forte arcabouo conceitual propagado por organizaes internacionais,
levaram emergncia de um paradigma de poltica habitacional que prega a reduo do
Estado e o estmulo participao da sociedade na produo de moradia. Assim, como
soluo para a crise da habitao que se avolumava principalmente nos pases perifricos,
emergiram as polticas de regularizao fundiria e de (re)urbanizao de reas degradadas,
em que o Estado proveria equipamentos e infra-estrutura urbana e os moradores arcariam
com os custos de produzir sua prpria habitao (sem que esse processo fosse
acompanhado de uma poltica de emprego e renda capaz de dar a essas pessoas condies
efetivas de faz-lo).
Esse paradigma teve como um de seus expoentes no Brasil o governo Fernando Henrique
Cardoso. De fato, utilizando-se desses meios, governos como o de FHC lograram promover
melhora significativa nas condies de vida dos habitantes de reas urbanas degradadas. O
fato de fazer chegar a elas equipamentos urbanos, como escolas, creches e postos de sade,
e servios essenciais como saneamento, gua canalizada e iluminao pblica, tem impacto
sobre sua qualidade de vida. A esse respeito, Azevedo argumenta que

16

(...) em funo ao trade-off entre diversas polticas pblicas, mudanas em certos

setores como maior investimento em saneamento bsico (esgoto e gua),
incremento no nvel do emprego, aumento do salrio mnimo, regularizao
fundiria, entre outras podem ter um impacto muito maior nas condies
habitacionais das famlias de baixa renda do que um simples reforo dos
investimentos no setor [habitacional] (2007, p.14).

E conclui, em seguida:
Diante de um contexto desse tipo, no por acaso que nas grandes metrpoles
brasileiras os programas de regularizao fundiria vinculados a melhorias
urbanas tm sido crescentemente vistos como um instrumento de poltica
habitacional extremamente importante na luta de um grande contingente de
moradores de favelas e de bairros clandestinos em busca da integrao
socioeconmica (AZEVEDO, 2007, p.14).

Paralelamente emergncia desse paradigma, consolidavam-se no Brasil movimentos de

luta pela moradia no esteio do processo de democratizao. Influenciados por experincias
bem sucedidas no Brasil e tambm por um caso particular no Uruguai, esses movimentos
passaram a defender a idia de autogesto como um dos pilares da poltica de habitao
social. Apesar das diferenas ideolgicas entre os movimentos, a autogesto reuniu muitos
deles sob essa bandeira, pois se configurava como alternativa aos empreendimentos
habitacionais de carter social produzidos pelo Estado, muitos dos quais com baixa
qualidade e mal localizados na malha urbana. Era tambm uma alternativa s contingncias
oramentrias das quais padeciam as polticas habitacionais de interesse social, j que os
prprios moradores, ao gerirem os recursos, poderiam buscar alternativas para a reduo
dos custos, alm de poderem utilizar mo-de-obra mutirante.
A eleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2002, representando a vitria de ideais
progressistas, encerra uma srie de expectativas em torno de reformas e redirecionamento
de polticas aos mais pobres. A poltica urbana ganharia tratamento integrado sob o recm
criado Ministrio das Cidades, o qual seria responsvel pelas polticas habitacional, de
saneamento ambiental, transporte e mobilidade, alm da tarefa de tratar a questo
fundiria urbana brasileira.
Os programas habitacionais at ento em vigor foram mantidos, tendo sido adequados s
diretrizes introduzidas pela Poltica Nacional de Habitao, elaborada em 2004.
Incorporando o conceito de autogesto em um programa federal de habitao, nesse
mesmo ano foi criado o Programa Crdito Solidrio, destinado principalmente a famlias com

17

renda at 3 salrios mnimos, organizadas em associaes, as quais devem gerir o crdito e

administrar a obra.
O Programa foi concebido no mbito do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento
Social, do qual participam representantes do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica
Federal (operadora do Fundo) e de instituies bancrias, organizaes patronais e
trabalhistas. Com o objetivo de ser aplicado em programas de habitao social, esse Fundo
havia sido criado na gesto Itamar Franco, a partir da determinao de que instituies
financeiras realizassem aplicaes compulsrias de forma a compor seus recursos. O Fundo
nunca fora utilizado at que, em 1995, as instituies foram desobrigadas de realizar tais
aplicaes, a partir de quando iniciaram as discusses sobre as formas de devolver os
recursos aos quotistas. Nada tendo sido decidido, seu saldo foi apenas sendo corrigido
periodicamente e, em 2004, acumulava aproximadamente R$ 700 milhes. Esse foi o
montante destinado ao programa de habitao social criado pelo governo Lula, baseado no
princpio da autogesto, e que ser o objeto de anlise da presente pesquisa.
Assim, por ser um programa embasado no princpio da autogesto, e sendo o primeiro a ser
criado sob a gesto do Ministrio das Cidades, o Crdito Solidrio fornece elementos
interessantes para anlise. Isso porque o primeiro programa em nvel federal elaborado
com esses moldes, e carrega o significado simblico de mostrar a vitria dos movimentos
sociais que, desde a dcada de 1980, vm pleiteando tal modelo de poltica habitacional. A
ascenso do princpio da autogesto a um programa federal naturalmente envolveria
resistncia, a priori. A sua escolha como objeto de anlise relevante na medida em que a
compreenso dos embates produzidos em torno do PCS pode conter indcios para a
compreenso dos interesses que permeiam o campo da poltica habitacional no Brasil. E, por
sua vez, a compreenso desses interesses (e do conflito entre eles), nos possibilita suscitar
questes sobre por que determinados modelos (ou, mais ousadamente poderamos dizer
paradigmas) de poltica so adotados e outros no, e quais os interesses conseguem se
impor de forma mais imperativa, controlando o que adotado em termos de poltica
pblica.
Tendo sob foco as aes do Estado brasileiro frente ao problema habitacional, pode-se
analisar seus impactos e resultados a partir de diferentes abordagens, j que so muitos os
fatores que podem condicionar as prticas e polticas pblicas ao longo do tempo. Muito se

18

discutiu acerca dos resultados quantitativos alcanados pelos programas habitacionais e as

questes de ordem financeira e tcnico-burocrtica que conduziram a determinados cursos
de ao. Perante a necessidade de concesso de fortes subsdios, diversos estudos foram
realizados em torno da sustentabilidade financeira do sistema gestor da poltica
habitacional, especialmente frente a condies macroeconmicas adversas. Fatores de
natureza poltica estiveram freqentemente em pauta, sendo entendidos como uma esfera
estruturante das decises e resultados alcanados.
O presente trabalho, por sua vez, tem por objetivo analisar o Programa Crdito Solidrio
como um modelo de poltica habitacional de interesse social adotado na esfera federal,
modelo esse que o produto de uma srie de embates que lograram empregar o princpio
da autogesto em seu desenho operacional. Buscou-se compreender de que forma os
agentes, rgos e instituies envolvidos se relacionam; de que forma as estruturas
administrativa e normativa intervm nesse processo, uma vez que so, ao mesmo tempo,
produto da ao desses agentes e estrutura para sua interao; e como regras e estruturas
cognitivas mais amplas esto manifestas nesse processo.
a partir desse imbricado de relaes, que se sobrepem e so sobrepostas por estruturas
normativas e institucionais, que se pretendeu analisar o Programa Crdito Solidrio,
almejando-se destacar quais so os interesses que permeiam esse campo da poltica e que
podem interferir positiva ou negativamente para a consolidao do princpio da autogesto.
No que a anlise seja guiada por uma perspectiva maniquesta; trata-se mais de apreender
de que forma essa questo percebida pelos agentes que esto envolvidos no processo, e
quais os impactos pode gerar a sua implementao como programa federal. Tendo em vista
que outros trabalhos foram realizados no sentido de avaliar quantitativamente os impactos
do PCS, e em funo da natureza da questo central que se coloca nessa pesquisa, nossa
anlise dos impactos se pretende mais qualitativa do que quantitativa.
A anlise do Programa Crdito Solidrio centrou-se no processo de implementao, ainda
que seus elementos constitutivos constantes na etapa de elaborao tenham sido
considerados para o entendimento do desenho do Programa e dos interesses que o
permearam. Busca-se compreender em que medida as disputas em torno da implementao
podem romper com a concepo do programa feita em etapa anterior, e qual o poder os
agentes envolvidos no processo de implementao tm de alterar a prpria estrutura do

19

programa. E tambm, por meio da anlise da implementao, questiona-se em que medida

a formulao do PCS contm contradies ou ambigidades, e em que medida a sua
formulao j contm os limites para a sua implementao.
As questes levantadas por essa pesquisa esto intimamente associadas ao aporte terico
utilizado para a anlise do Programa, o qual se situa no campo de estudo de Polticas
Pblicas. Conforme ser discutido posteriormente neste trabalho, esse campo do
conhecimento muito vasto e engloba diferentes perspectivas analticas associadas a reas
do conhecimento distintas, como a Cincia Poltica e a Administrao Pblica. O arcabouo
terico-metodolgico utilizado nessa pesquisa situa-se no campo da Cincia Poltica.
Entendendo que a atividade do Estado na sociedade moderna essencialmente uma
atividade de organizao, e que as organizaes so moldadas e influenciadas pelas
sociedades em que esto inseridas, optou-se por trabalhar com a chamada teoria da
organizao radical para a anlise do Programa Crdito Solidrio. Segundo seus
pressupostos, a anlise das relaes interorganizacionais deve ser feita a partir da apreenso
de trs estruturas que se sobrepem para conformar a rea da poltica pblica: a estrutura
administrativa, que so os vnculos e cadeias entre agncias mantidas juntas por
dependncias de recursos atinentes a determinada rea de poltica; a estrutura de
interesses, que abriga os grupos de interesse relacionados rea de poltica pblica
especfica, protagonistas das disputas de recursos materiais e alocao de valores; e regras
mais estruturantes que incidem sobre os agentes e agncias, e que opera cognitivamente
sobre a sua percepo, que so chamadas de regras de formao de estruturas.
A anlise dessas estruturas, as quais esto sobrepostas no processo de implementao e
tm mtua influncia na conformao uma das outras, pode fornecer a chave da
compreenso sobre os resultados alcanados pelo Programa. Sejam os resultados em
termos do atendimento de seu pblico-alvo, seja para mostrar que o desenho do Programa
factvel ou mesmo para prov-lo inefetivo.
Essas estruturas sero apresentadas a partir de um relato histrico, em que seus elementos
constitutivos vo sendo destacados e relacionados quando estabelecerem relao causal
ou explicativa. Ainda que as trs estejam fortemente imbricadas, importante destacar que
a estrutura de interesses menos tangvel, j que podem haver interesses que se
manifestam de forma muito sutil, ou que estejam ocultos.

20

No se trata de estabelecer uma hierarquia metodolgica ou atribuir ordem de importncia

entre as trs estruturas. Mas de apreend-las nas suas intersees. Essas trs estruturas
esto de tal forma imbricadas que se torna impossvel compreend-las isoladamente. O
poder, ou o espao, que cada um dos agentes da poltica habitacional tem, guarda forte
relao com as regras da estrutura. A estrutura administrativa, a seu turno, tambm est
intimamente relacionada com os interesses em jogo: ela pode tanto ser um produto da
relao de foras entre os agentes, quanto moldar, limitando ou aumentando, o poder que
as partes podem gozar na rea da poltica habitacional. Da mesma forma interagem as
regras de formao de estruturas e a estrutura de interesses.
A busca pela identificao e caracterizao dessas estruturas constitui-se na principal
estratgia metodolgica dessa pesquisa. Com isso, pretende-se compreender os embates e
disputas travados entre os agentes e envolvidos, analisando o conflito de interesses a partir
do marco regulatrio que rege a ao desses agentes. Entendendo a poltica como um
sistema em que uma srie de processos ocorrem simultaneamente, buscar-se- caracterizar
tal sistema, identificando as demandas dos agentes que so entendidas como as
entradas ou inputs desse sistema e as decises e aes entendidas como sadas ou
outputs.
As informaes e dados necessrios para responder as perguntas dessa pesquisa foram
coletados por meio de: i) entrevista oral, semi-estruturada, com informantes-chaves e os
sujeitos da relao que se pretende analisar: a gerente de Fundos de Governo da CEF, o
gerente do PCS no Ministrio das Cidades, e uma liderana de movimento de luta por
moradia com proeminente atuao regional e conhecimento dos embates travados em nvel
federal1. ii) anlise documental, que envolve relatrio oficial de avaliao do Programa
produzido pela CEF e MCidades; leis, resolues e instrues normativas que regulamentam
e dispem sobre o Programa; documentos produzidos no mbito do Frum Nacional de
Reforma Urbana que contenham manifestaes e posicionamentos respeito do Crdito
Solidrio; e notcias veiculadas na mdia. iii) trabalhos acadmicos sobre o PCS.
Este trabalho est estruturado da seguinte forma: o primeiro captulo apresenta uma reviso
de literatura, abordando o campo de estudo em polticas pblicas sua origem, os
1

A elaborao dos roteiros das entrevistas com os informantes-chaves foi naturalmente embasada pelas
categorias analticas do arcabouo terico escolhido e se encontram no Anexo D.

21

problemas relacionados a sua demarcao e as reas do conhecimento que abrange. Na

seqncia, apresentado o arcabouo terico que ir iluminar a anlise do objeto,
explicitando as razes que motivaram sua escolha como norteador dessa pesquisa. Por fim,
so levantadas as questes a serem investigadas e cujas respostas devem contribuir para o
cumprimento dos objetivos dessa pesquisa.
O segundo captulo apresenta um histrico do problema habitacional no Brasil, destacando
suas origens e as polticas adotadas desde finais do sculo XIX, quando essa questo aparece
com maior proeminncia, at o governo FHC. Pretende mostrar, igualmente, os processos e
fatores que condicionaram a tomada de determinadas decises polticas e seus impactos
sobre a resoluo do problema e do modelo de poltica que prevaleceu ao longo do tempo.
Essa caracterizao histrica tem o objetivo de contribuir para a compreenso das regras de
formao de estruturas ao identificar as prticas adotadas na poltica habitacional. Essa
discusso complementar quela apresentada no captulo 3, em que caracterizado o
padro de interveno do Estado brasileiro em polticas sociais como um todo.
Assim, dando seqncia ao esforo de caracterizar as regras de formao de estruturas, o
terceiro captulo analisa o sistema de proteo social brasileiro entendido como os
sistemas e polticas sociais adotados da forma como este se consolidou a partir da dcada
de 1960. O recorte temporal se justifica uma vez que, conforme ser apresentado, o governo
militar instaurado nessa poca deixou um legado para o modelo de Estado que se
conformou aps a redemocratizao. Essa caracterizao se estende at o governo Lula,
onde so destacadas as mudanas (e permanncias) introduzidas na rea social e, em
especial, na rea de poltica urbana e habitacional. Por fim, faz-se um retrospecto, buscando
caracterizar qual o padro de interveno do Estado brasileiro em poltica de habitao, e de
que forma esse padro influenciou na conformao dos modelos atuais de poltica adotados.
O quarto captulo trata do Programa Crdito Solidrio, desde seus antecedentes histricos,
quando da criao do Fundo de Desenvolvimento Social, at 2009, quando o PCS em seu
formato original entra em estado de latncia com a criao do Programa Minha Casa, Minha
Vida. Com foco na etapa de implementao, e tendo em perspectiva os interesses e
estruturas que se constituram anteriormente, o Programa analisado a partir das trs
estruturas analticas atinentes ao arcabouo terico-metodolgico. Ao final, o tema da
autogesto como princpio a ser adotado em programas de habitao social discutido na

22

perspectiva dos interesses subjacentes a essa rea de poltica, e qual o seu efeito sobre as
possibilidades de tal modelo consolidar-se como um padro de poltica habitacional de
interesse social no Brasil, j apontando para as consideraes finais desse estudo.

1
Poltica, Polticas Pblicas e Processo da Poltica: estruturas analticas para a
compreenso do problema
1.1 O campo de estudos em Polticas Pblicas
O campo de estudo em polticas pblicas bastante diversificado e fragmentado. Ao mesmo
tempo, possvel identificar alguns grupos, ou correntes, que trabalham a questo sob um
mesmo enfoque terico-metodolgico ou do objeto. Fazendo referncia ao debate
internacional sobre a produo no campo de polticas pblicas pela comunidade acadmica,
Marcus Andr Melo analisa essa subrea disciplinar no Brasil, classificando-a como
heterognea e de escassa e recente institucionalizao (1999, p.90).
O principal problema, levantado pelo autor, da produo cientfica brasileira nessa rea a
falta de estruturao de um campo de estudo especfico, com a definio de um arcabouo
analtico que seja capaz de abordar o estudo de polticas pblicas mais concentrado na
finalidade de elaborar proposies terico-conceituais, e menos direcionado ao objetivo de
realizar estudos de caso. Um grande nmero de estudos de caso teria contribudo para um
crescimento horizontal do campo, em face da diversidade de objetos empricos, e no
para o que Melo (1999) chamou de fortalecimento vertical, o que seria o vis analtico da
produo na subrea.
A interdisciplinaridade e a inexistncia de bases organizacionais desse campo so fatores
tambm levantados por Melo (1999) como obstculos a sua institucionalizao, assim como
o que ele chama de proximidade da disciplina com os rgos governamentais. Aqui, ele se
refere s anlises de polticas pblicas que so produzidas no mbito desses rgos, cuja
agenda de pesquisa mais fortemente influenciada pela agenda do governo do que aquelas
produzidas por universidades ou institutos de pesquisa mais independentes.
Uma melhor compreenso do problema relacionado demarcao dessa subrea perpassa
pelo histrico de sua conformao. A origem desse campo chamado anlise de poltica
pblica remete tradio intelectual anglo-saxnica, e mais especificamente ao
progressivismo estadunidense e ao reformismo republicano das primeiras dcadas do sculo
XX. Esse iderio tem como um dos pressupostos o uso do conhecimento social para o

24

equacionamento dos problemas da gesto pblica, com vistas promoo de um bom

governo (good government).
Melo citando Nelson (1999) busca aclarar sobre os pressupostos dessa rea do
conhecimento, o chamado americanismo. Ancorada na presuno da existncia de uma
democracia estvel, essa concepo entende que a anlise das polticas pblicas pode
constituir-se em um trabalho distinto daquele executado pelos rgos governamentais, em
face da existncia de plataformas exteriores ao governo, formadas por especialistas e
acadmicos que acompanham e criticam a conduo das aes pblicas. Essa concepo de
exterioridade da produo analtica em relao ao Estado tem razes no antiestatismo
liberal americano e na idia profundamente enraizada na cultura poltica de limited
government1 (MELO apud LOWI e GINSBERG, 1999).
Essas plataformas de anlise de polticas, calcadas na idia de separao de funes entre as
anlises do governo e aquelas externas a ele, contriburam para a institucionalizao da subdisciplina, a qual passou a ser desenvolvida no mbito de departamentos de Sociologia,
Cincia Poltica, Economia e Administrao Pblica ou, ainda, em centros interdisciplinares.
A emergncia desse objeto de pesquisa conduziu formao de ncleos de estudos em
polticas pblicas na academia, de carter muitas vezes multidisciplinar, bem como institutos
independentes de pesquisa2. Nos casos em que essa produo analtica foi internalizada pelo
aparelho governamental, o estudo de polticas permaneceu a cargo da burocracia
especializada, encarado como um problema de gesto pblica, e o processo de
institucionalizao foi bloqueado, como o caso de pases como a Frana (MELO, 1999).
Ao problematizar a conformao e institucionalizao do campo de polticas pblicas, Melo
(1999) levanta alguns problemas, todavia irresolutos: o carter interdisciplinar da produo
intelectual em polticas pblicas seria fator de fragmentao organizacional dessa
comunidade cientfica. E a ausncia de um aparato material que auxilie a demarcao
terico-metodolgica e o debate acadmico como instituies, revistas e o controle de
uma comunidade de pesquisadores e a relativa indistino entre cientistas sociais e os
1

A expresso limited government pode ser traduzida para o portugus como governo limitado. Remete
situao em que o Estado tem papel mais de regulador do que de provedor, estimulando a produo
econmica e de bens sociais pelo setor privado (empresas e sociedade civil organizada).
2

bom esclarecer que essa separao de funes no pressupe o esgotamento das atividades de anlise e
monitoramento de polticas por parte do Estado.

25

especialistas setoriais em polticas pblicas (p.63), igualmente so fatores que dificultam

consideravelmente a legitimao e a institucionalizao desse campo intelectual enquanto
uma disciplina especfica.
Essa relativa indistino entre cientistas e especialistas setoriais refere-se basicamente ao
subconjunto especfico de estudos sobre polticas setoriais, produzidos por especialistas em
reas particulares de poltica pblica. Tais trabalhos, em geral, tm carter mais emprico do
que propriamente terico, e da a dificuldade em enquadr-los em uma rea do
conhecimento especfica. Esto menos sujeitos a esse problema de institucionalizao
aqueles trabalhos ancorados no arcabouo terico da Cincia Poltica, por ser este um
campo disciplinar consolidado (MELO, 1999).
Tendo em mente um dos pressupostos desse americanismo, em que a anlise de polticas
pblicas se d em um contexto de democracia estvel, cumpre notar que, conforme observa
Melo (1999, p.65), a recente difuso e popularizao da expresso poltica pblica, em
escala internacional, pode ser vista como um concomitante de processos de democratizao
e institucionalizao liberal. Desta forma, o desenvolvimento desse campo de estudo est
fortemente associado expanso da idia de democracia e aos preceitos liberais que
tiveram espao crescente desde o incio do sculo XX (MELO, 1999; DI GIOVANNI, 2009).
No Brasil, especificamente, os primeiros trabalhos com foco na anlise do Estado em ao
eram de cunho normativo, e tratavam do processo de construo do Estado-nao
brasileiro. Tais trabalhos centraram-se em tecer bases conceituais sobre o padro
intervencionista do Estado, tratando-o como unidade coesa, de forma generalista. Em um
segundo momento, observa-se um deslocamento do foco para a anlise de reas de polticas
especficas, acompanhada e viabilizada por uma maior especializao da produo
cientfica. Assim, segundo Melo (1999), a histria do pensamento poltico brasileiro est
fortemente atrelada histria da reflexo sobre o Estado nacional.
Esse deslocamento cognitivo, analtico e metodolgico estaria diretamente relacionado com
o declnio do iderio desenvolvimentista em face da crescente difuso e legitimao do
iderio liberal. A expanso dos ideais de democracia liberal e do good government,
associados ao americanismo, respondem diretamente por essa mudana. Desta forma, o
que hoje conhecido como rea de polticas pblicas, refere-se, basicamente, a essa
segunda categoria de produo cientfica (MELO, 1999).

26

Em sua anlise, com vistas a definir os problemas do estoque de pesquisa disponvel, Melo
(1999) busca desagregar os trabalhos produzidos no campo de polticas pblicas em subgrupos, classificando-os conforme a natureza do trabalho e seu objeto. Para tanto,
apresenta em perspectiva histrica as mudanas na agenda de pesquisa, a qual guarda forte
relao com as transformaes polticas no pas em seu processo de transio democrtica.
Ele identifica trs grandes grupos de trabalhos e os classifica da seguinte forma: o primeiro
grupo trata as polticas pblicas como poltica, que tem como foco a anlise do regime
poltico, instituies e intermediao de interesses. Essas dimenses so utilizadas como
categorias analticas para a compreenso de uma poltica especfica, e esto relacionadas
com a abordagem do mainstream da Cincia Poltica. Os trabalhos situados nesse grupo
preocupam-se mais com questes de natureza macro, como os traos constitutivos do
Estado brasileiro, seus impactos para as instituies polticas e os padres de intermediao
de interesses em jogo que atuam para a conformao de determinadas resultados polticos.
Fazem parte desse grupo trabalhos clssicos que buscaram analisar o clientelismo, o
corporativismo e o autoritarismo, questes essas pertinentes formao do Estado
brasileiro republicano.
O segundo grupo encampa os trabalhos que buscaram combinar a anlise de questes
macro, tal qual aqueles do primeiro grupo, com anlises sobre estruturas e processos
inerentes s polticas setoriais especficas. Esses trabalhos pem maior nfase no padro de
interveno do Estado e menos em questes de natureza institucional. Diferentemente do
grupo anterior, tais trabalhos no se enquadram em uma rea especfica do conhecimento,
uma vez que lanam mo de hibridismos tericos. Isso porque, apesar de no se situarem
em um campo especfico, estabelecem interlocuo com disciplinas consolidadas como
Economia e Sociologia, alm da utilizao do conhecimento inerente prpria rea da
poltica em anlise, como previdncia, sade e educao. Nesse sentido, o hibridismo se d
tambm no grupo de autores, que variam de cientistas polticos a especialistas setoriais.
Segundo Melo (1999), o debate desse tipo de abordagem com a Cincia Poltica se d,
centralmente, sobre questes relativas cidadania e participao poltica, e a processos
decisrios e grupos de interesse.
O terceiro grupo de trabalhos rene basicamente a contribuio de especialistas setoriais,
muitas vezes da burocracia pblica, que avaliam polticas e programas governamentais a

27

partir de uma perspectiva setorializada de poltica pblica. Apiam-se de maneira difusa no

arcabouo terico das Cincias Sociais, da Economia e da Administrao Pblica, e guardam
pouca relao com os pressupostos da Cincia Poltica, j que na maioria das vezes no
pem em anlise questes de natureza institucional ou estrutural e os conflitos de interesse
que permeiam a conformao poltica. De outro lado, possvel identificar a considerao,
por estes estudos, de variveis polticas no processo de implementao e de avaliao de
desempenho dos programas governamentais. Por sua natureza, o foco das anlises
majoritariamente na etapa de implementao, j que tem por objetivo a avaliao do
desempenho de polticas e programas.
Esse terceiro grupo de estudos e alguns daqueles do segundo grupo respondem por parte do
problema de institucionalizao dessa subrea. O descolamento de trabalhos dessa natureza
de um conjunto de pressupostos terico-metodolgicos obsta o seu agrupamento sob um
campo disciplinar com estrutura material e conceitual prpria. Esse o problema levantado
por Melo (1999) em sua anlise do conjunto de trabalhos produzidos, inclusive no Brasil.
Ao mesmo tempo em que h a dificuldade de agrupar os trabalhos produzidos sobre
polticas pblicas sob uma rea do conhecimento especfica, tais trabalhos constituem-se em
si prprios um grupo, cujo objeto de anlise, em ltima instncia, o mesmo as polticas
pblicas produzidas pelo Estado, ainda que haja variaes quanto ao recorte e o arcabouo
terico. A natureza do objeto da anlise de polticas pblicas intrinsecamente
multidisciplinar, da a dificuldade de demarcao de um campo especfico. A anlise de
polticas uma subrea aplicada cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras
disciplinares, mas sim por qualquer coisa que parea apropriada s circunstncias do tempo
e da natureza do problema (HAM e HILL, 1993, p.27). Por causa de sua natureza, a anlise
de polticas acompanha o objeto, da forma como se encontra manifesto na prtica e,
portanto, no se limita a um campo disciplinar especfico (WILDAVSKY, 1992; PARSONS,
2001). Assim, as variaes em torno do recorte e dos aportes tericos dos trabalhos em
Polticas Pblicas estiveram relacionadas com a dinmica do problema e do aporte
conceitual disponvel ao longo do tempo.
Carlos Aurlio Faria (2003), ao analisar a dinmica da produo na subrea de Polticas
Pblicas, identifica um deslocamento do foco analtico dos trabalhos associado mudana
do prprio entendimento de poltica pblica, ao longo do tempo. Diferentemente de Melo

28

(1999), ele analisa especificamente o acervo produzido sob a gide da Cincia Poltica, os
quais teriam sido condicionados pela prpria dinmica conceitual pela qual passou este
campo disciplinar.
Segundo este autor, a Cincia Poltica, em seus primrdios, entendia as polticas pblicas
como um resultado, ou o que ele chama de output, do sistema poltico. Diversos modelos
foram criados para explicar o padro de comportamento do Estado, como o corporativismo,
o pluralismo, o elitismo e o marxismo, cuja varivel central de anlise era o Estado e suas
instituies. Como decorrncia, a produo nessa rea centrava-se nos processos de
formao das polticas pblicas, com a considerao de variveis macroestruturantes do
sistema poltico, tais como os fatores que condicionavam a tomada de deciso dos gestores
pblicos e a intermediao dos interesses que se colocava nesse processo. Esse tipo de foco
de anlise era utilizado antes mesmo que o estudo de polticas pblicas fosse considerado
uma subrea disciplinar.
A partir da dcada de 1950, uma mudana cognitiva possibilitou a considerao da poltica
pblica em si como unidade de anlise. A varivel central analisada pelos trabalhos dessa
poca passa a ser o prprio processo da poltica (policy process), em que o comportamento
dos atores estatais e no estatais envolvidos passa a ter grande capacidade explicativa
(FARIA, 2003). Nesse momento, as especificidades de polticas setoriais comeam a aparecer
de forma mais proeminente nos estudos, em que so consideradas fatores explicativos do
processo da poltica. O foco de anlise deixa de ser exclusivamente o processo decisrio para
ser ampliado tambm para outras etapas da adoo de uma poltica pblica.
A emergncia de novos atores na esfera pblica, como organizaes no governamentais e
redes de especialistas, atrelada complexificao dos processos polticos, tornou os
modelos tericos clssicos ou focados em variveis macroestruturantes ou aqueles
focados apenas em variveis micro, inerentes especificamente a determinada poltica
setorial incapazes de iluminar a anlise das polticas pblicas. De acordo com Faria (2003),
isto pode ser constatado por meio de uma variedade de pesquisas empricas e de ensaios
terico-conceituais realizados nas duas ltimas dcadas, nas quais se encontra manifesta a
lacuna entre o aporte terico e a realidade que se diversificou.
Um segundo problema encontrado por Faria (2003), em relao produo brasileira na
subrea de Polticas Pblicas, a escassez de anlises mais sistemticas dos processos de

29

implementao. A nfase dos trabalhos nos processos decisrios, caracterstica marcante da

primeira gerao da produo em Polticas Pblicas, pode ter determinado o foco analtico
nessa etapa do processo poltico em detrimento da anlise de outras dimenses da poltica.
Faria (2003), por sua vez, atribui tal escassez pouca utilizao pelo setor pblico no pas da
avaliao enquanto instrumento de gesto, o que teria refletido na produo acadmica
desse sub-campo. Dialogando com Melo (1999), Faria (2003) argumenta que a parca
produo acerca dos processos de implementao das polticas ou o que ele chama de
etapa ps-deciso no se justifica apenas pela frgil institucionalizao dessa subrea no
Brasil, mas tambm pela debilidade do campo de estudos em Administrao Pblica no pas.
Segundo este autor, a frgil institucionalizao desse campo teria levado grande parte das
anlises de polticas pblicas a gravitarem em torno do arcabouo terico-metodolgico da
Cincia Poltica. E, nesse caso, os objetos de anlise estiveram mais prximos daqueles
discutidos pelos cientistas polticos, como os processos decisrios, arranjos polticos e
intermediao de interesses, do que de temas referentes etapa de implementao de
determinada poltica pblica.
A princpio, o argumento de Faria (2003) viria a contrastar-se com a afirmao de Melo
(1999) de que um sem nmero de trabalhos teria sido focado na avaliao de polticas
pblicas. Tais trabalhos, situados no terceiro grupo da produo nessa subrea, segundo a
classificao proposta pelo autor, teriam demasiada nfase na dimenso mais tcnica da
implementao de polticas pblicas, sendo realizadas pela burocracia pblica e por tcnicos
setoriais especializados.
De fato, possvel notar na produo mais recente em Polticas Pblicas que muitos
trabalhos empricos tm sido realizados no sentido de avaliar os resultados de polticas
setoriais especficas. Parte importante dessa contribuio tem carter quantitativo, e busca
contrastar recursos e quantidade (quando possvel medir) de servios e bens pblicos
gerados. O problema justamente que, como lembra Melo (1999), a relao de muitas
dessas avaliaes com os pressupostos tericos de disciplinas mais consolidadas, como a
Cincia Poltica, frgil. Nesse caso, entendemos que o tipo de trabalho que falta, segundo a

30

concepo de Faria (2003), so aqueles com foco no processo de implementao

respaldados na tradio da Cincia Poltica3.
1.2 A etapa de implementao como chave de anlise do processo poltico
Nesse sub-campo de Polticas Pblicas, muito se vem debatendo a respeito da
implementao como etapa de especial importncia para a compreenso do processo
poltico. Pedro Barros Silva e Marcus Andr Melo (2000) chamam ateno para a capacidade
que os problemas enfrentados na etapa de implementao tm para explicar falhas ou
obstculos na execuo de uma poltica pblica. A esse respeito, afirmam que
As vicissitudes da implementao de programas governamentais tm sido
entendidas como uma das dimenses cruciais seno a varivel central para a
explicao do insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos no
desenho das polticas pblicas. A implementao revelou-se, portanto, o elo
perdido nas discusses sobre eficincia e eficcia da ao governamental (SILVA e
MELO, 2000, p.03).

A expresso elo perdido se explica pois na etapa de implementao que a interposio

de problemas no previstos pode configurar-se como empecilho para a concretizao dos
objetivos propostos pela poltica. As dificuldades em contorn-los podem levar extino de
programas ou polticas. por isso que especialistas e acadmicos tm se voltado para essa
etapa do processo poltico como chave para compreenso dos fracassos das polticas. Da
mesma forma, a anlise dessa etapa fornece elementos para promover o aperfeioamento
do desenho da poltica.
Silva e Melo (2000) argumentam que o entendimento de elo perdido sobre a etapa de
implementao baseia-se em uma percepo equivocada do prprio processo de elaborao
de polticas. Segundo essa percepo, a implementao a etapa em que as aes,
concebidas em etapa anterior, so apenas executadas, como um fluxo de uma direo s.
Em alguns modelos, considera-se o processo como um ciclo, com as informaes da
implementao sendo utilizadas pelos formuladores para promover alteraes na poltica.
Porm, nesses casos, a retroalimentao de informaes obtidas com a experincia da
3

Existe um debate no campo de Polticas Pblicas que busca relacionar pesquisa e poltica, mais
especificamente como as pesquisas (de cunho acadmico) impactam sobre as polticas pblicas e de que forma
as polticas definem a agenda de pesquisa. Parte-se do entendimento que um maior vnculo entre poltica e
pesquisa poderia ser benfico tanto para a concepo de polticas pblicas melhor informadas sobre a
realidade, que pode ser capturada pela pesquisa; tanto para a formulao de problemas de pesquisa que
contribussem para a compreenso da realidade social sobre a qual as polticas pblicas devem intervir. A esse
respeito ver Stone, Maxwell e Keating (2001).

31

implementao, como forma de subsdio para a etapa de formulao, inexistente (no caso
do modelo linear) ou inadequada (no modelo cclico).
Como alternativa a essa concepo, Silva e Melo propem um modelo de anlise em que o
processo poltico seja mais que um ciclo, superando a concepo de que as informaes
obtidas na ponta (implementao) sirvam para o aperfeioamento do desenho da poltica,
como um fluxo de sentido nico, ainda que circular. No modelo proposto por esses autores,
h a recusa de que a implementao seja uma etapa subseqente formulao: a
implementao entendida como um processo autnomo onde decises cruciais so
tomadas e no s implementadas (SILVA e MELO, 2000, p.10).
Respaldando-se no debate recente sobre a etapa de implementao, tais autores remetem
idia de aprendizagem, evoluo, adaptao e implementao como deciso poltica para
caracteriz-la. A implementao, nesse caso, seria o espao em que polticas so tambm
criadas, j que os agentes que a executam tomam decises e fazem escolhas. Da mesma
forma, o conhecimento adquirido acumulado e utilizado no prprio processo, segundo a
concepo de policy learning.
Nesse modelo de anlise, a implementao entendida como um jogo entre os atores
(stakeholders4) que dela participam, em que papis so negociados, os graus de adeso ao
programa variam, e os recursos so objeto de barganha (BARDACH apud SILVA e MELO,
2000, p.09). A poltica, assim, est sujeita constante reformulao, e sua execuo
depende do produto de uma srie de decises associadas e do conhecimento acumulado no
mbito da instituio sobre o processo poltico. Nesse caso, o processo de implementao
de uma poltica est longe de ser linear ou simplesmente incremental.
Para compreender o objeto de anlise dessa pesquisa, recorremos a essa compreenso do
processo poltico inerente etapa de implementao. Sua utilidade para iluminar nosso
problema reside em sua essncia poltica: o processo entendido a partir das relaes entre
os diversos atores envolvidos e desses com a estrutura institucional em que se inserem. A

Stakeholders um conceito utilizado por grande parte da literatura em Polticas Pblicas, e refere-se aos
atores que so partes interessadas em determinado processo. Entre eles incluem-se os tcnicos da burocracia,
os polticos, o pblico-alvo das polticas, e os indivduos que de forma direta ou indireta forem afetados pelas
aes da poltica.

32

estrutura institucional, a seu turno, fornece as regras que incidem sobre as aes dos atores,
moldando seu comportamento e constrangendo, em certa medida, seu curso de ao.
Assim, apesar da compreenso da implementao enquanto processo autnomo, segundo
Silva e Melo (2000), preciso considerar as amarras que ligam essa etapa quela de
formulao da poltica. No apenas a estrutura institucional molda as aes e possibilidades,
como tambm os objetivos e regras estabelecidas previamente implementao
constrangem as escolhas e o espao de manobra dos atores. As negociaes tm, portanto,
um certo limite, conferido pela estrutura normativa da poltica, definida na etapa de
formulao. Essas negociaes so tambm mediadas pelo poder que cada um dos agentes
ou grupos de implementao gozam junto rea da poltica pblica em questo.
Essa concepo da implementao enquanto processo poltico foi tambm discutida por
Ham e Hill (1993). Estes afirmam que o processo da poltica est sujeito a muitos
condicionantes, de naturezas distintas, os quais precisam ser levados em considerao pelo
analista de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, tais autores diluem a separao entre as
etapas de formulao e de implementao, e colocam foco na anlise entre ao e
estrutura, tendo em mente que em todas as etapas da poltica decises so tomadas,
influindo sobre os resultados.
1.3 A anlise de poltica a partir de uma abordagem multi-dimensional
Cristopher Ham e Michael Hill (1993) acreditam que a produo da subrea de Polticas
Pblicas no passvel de ser determinada por fronteiras disciplinares especficas, j que seu
contedo fortemente condicionado pelas circunstncias de tempo e natureza do
problema. Tais autores entendem que o propsito da anlise de polticas , utilizando idias
provenientes de uma srie de disciplinas, interpretar as causas e conseqncias da ao do
governo, em particular ao voltar sua ateno ao processo de formulao poltica (HAM e
HILL, 1993, p.27).
De fato, a partir de um exame do debate entre autores que discutem proposies tericoconceituais para iluminar as anlises de polticas pblicas, constata-se a limitao da
capacidade explicativa de estudos que lanaram mo de apenas uma dimenso analtica
para iluminar seu problema de pesquisa. Dimenso analtica (ou nvel de anlise, segundo a

33

terminologia de Ham e Hill) entendida como uma estrutura de variveis, de naturezas

diferentes, que intervm sobre o processo poltico.
O conceito de nveis (...) aberto interpretao em termos de partes diferentes
do sistema e em termos da distino entre elaborao e implementao de
polticas (que retratamos como difcil e muitas vezes excessivamente enfatizada).
Estas distines so diminudas em sua importncia analtica pela questo da
relao entre a ao e a estrutura em que ela ocorre, ou em que restringida (...),
que relevante para o processo de elaborao de polticas como um todo (HAM e
HILL, 1993, p.232).

A esse respeito, importa destacar que a adoo de apenas um nvel de anlise restringe a
capacidade de produzir respostas em um estudo sobre polticas pblicas. Isso porque em
cada um desses nveis de anlise encontram-se variveis que intervm, de alguma forma,
sobre o processo, e que juntas contribuem para a explicao de um problema de pesquisa. A
desconsiderao de algumas delas pode culminar em uma concluso que atribua
caractersticas explicativas a variveis que no necessariamente influem sobre o resultado;
ou influem, mas no da maneira prevista; ou que sejam variveis insuficientes para explicar
determinados processos em polticas pblicas.
Assim, a opo pela proposta metodolgica de Ham e Hill nessa pesquisa uma tentativa de
superar os problemas de ordem terico-conceitual encontrados na literatura de anlise de
Polticas Pblicas. Isso porque, como vimos, diversos autores tm questionado a capacidade
explicativa, isoladamente, das teorias disponveis em funo da natureza de suas variveis
analticas, que se debruam apenas sobre determinada dimenso do problema.
A busca por um olhar multi-dimensional sobre nosso objeto de anlise visa capturar a
relao entre os fatores de natureza distinta que intervenham sobre os arranjos
institucionais, processos e os resultados da Poltica Habitacional de Interesse Social,
materializados no Programa Crdito Solidrio. A partir dessa estrutura terico-metodolgica
sero acrescentados conceitos importantes para a instrumentalizao da anlise, como
aqueles de Silva e Melo (2000); Stone, Maxwell e Keating (2001); e outros ancorados na
tradio weberiana, os quais contribuem para a compreenso do papel da burocracia na
implementao das polticas pblicas.
Ao mesmo tempo, apesar de transitar pelo debate em diversas reas do conhecimento, a
abordagem de Ham e Hill encontra-se fortemente ancorada no arcabouo terico da
Sociologia e da Cincia Poltica, o que a situa em um campo especfico do debate. Assim

34

sendo, ela est sujeita ao crivo da comunidade acadmica desse campo disciplinar e,
conseqentemente validao ou refutao enquanto modelo explicativo da realidade. Tal
fato se mostra relevante, principalmente em face dos problemas de institucionalizao da
subrea de Polticas Pblicas levantados por Melo (1993).
1.3.1 O que poltica?
O conceito de poltica bastante disputado no debate sobre Polticas Pblicas. possvel
encontrar na literatura muitos conceitos extremamente vagos. Muitas vezes, o conceito est
relacionado a cursos de ao em processos decisrios; a um conjunto de aes
interrelacionadas (JENKINS apud HAM e HILL, 1993); ou mesmo caracterizado por inao
(HECLO apud HAM e HILL, 1993). Um conceito clssico o de David Easton, em que uma
poltica (...) consiste de uma teia de decises e aes que alocam (...) valores (EASTON apud
HAM e HILL, 1993, p.27).
Conforme argumentam Ham e Hill (1993), os problemas para conceituar poltica indicam a
dificuldade em trat-lo como um fenmeno muito especfico e concreto. Isso porque ela
pode ser identificada por uma deciso, associada a um grupo de decises, que se configuram
mais como diretrizes ou orientaes. Assim, igualmente difcil identificar situaes
particulares em que a poltica produzida.
O processo de produo da poltica difuso no tempo, e muitas vezes difuso em termos dos
agentes que a produzem. difcil localizar no tempo a produo da poltica, pois ela o
resultado de uma srie de outras decises, anteriormente tomadas. Alm disso, declaraes
de intenes variam constantemente, influindo sobre os rumos da poltica. A poltica pode
estar relacionada tanto aos agentes quanto s instituies em que produzida, ou aos dois
ao mesmo tempo, inclusive. Decorre disto a dificuldade em localizar, tambm, seu autor ou
autores.
Assim como Silva e Melo (2000), Ham e Hill (1993) chamam ateno para a relevncia da
etapa de implementao nesse processo. Segundo eles, a poltica, muitas vezes, continua a
desenvolver-se mais propriamente nesta fase do que na fase de elaborao. Isso se explica
por causa da natureza dos processos decisrios que tomam lugar nessa etapa. Uma srie de
interesses dos atores (stakeholders), atrelado aos marcos regulatrios institucionais, se

35

sobrepe de forma a determinar os resultados polticos na implementao. Muitas vezes,

difcil delimitar o produto desse processo, identificando exatamente o que poltica.
A esse respeito, a concepo de Aaron Wildavsky reconhece esse duplo sentido de poltica.
Segundo este autor, poltica um processo e tambm um produto. O termo usado para
se referir ao processo de tomada de decises e igualmente ao produto desse processo. A
poltica diz respeito a algo que e ao que deve ser: define prioridades e deve servir ao
interesse pblico (1992, p.387).
Tambm entendendo poltica como processo e produto, Ham e Hill se valem do conceito
funcionalista de Easton para caracteriz-la. Sua abordagem sistmica tm pautado uma srie
de outros modelos de anlise de polticas pblicas, configurando-se como marco
metodolgico importante para este sub-campo. Assim, a partir da incorporao de alguns
pressupostos eastonianos e da crtica a outros, que Ham e Hill definem poltica. No criam
um conceito especfico, mas enunciam pressupostos que visam a subsidiar o entendimento
de poltica, mais entendida como uma srie de acontecimentos e produtos encadeados do
que um fato em si.
Nessa abordagem funcionalista, a poltica analisada em termos de um sistema, envolvendo
uma srie de processos que ocorrem simultaneamente, de forma a estabelecer um
equilbrio que d sustentao atividade poltica. Esse sistema poltico o responsvel por
processar demandas e apoios, que so as entradas, as quais devem resultar em decises e
aes, as sadas. Sendo que as sadas influenciam futuras entradas, configurando-se como
ciclo em que h realimentao do sistema. Esse sistema poltico, por sua vez, est situado
em um ambiente, que representa a sua relao entre sistemas polticos e outros sistemas,
dentre outros os sociais e os ecolgicos (HAM e HILL, 1993).
Tal sistema poltico entendido como um conversor, em que demandas e apoio so
transformados em decises e aes. As demandas so as aes de indivduos ou grupos
buscando alocaes autorizadas de valores; apoios encerram aes tais como votaes,
obedincia lei e pagamento de taxas. As sadas so as decises e polticas das
autoridades, as quais podem ser distinguidas de resultados, que so os efeitos que polticas
tm sobre cidados (HAM e HILL, 1993, p.31).

36

Ham e Hill (1993) salientam o mrito do modelo sistmico, que ao distinguir processos de
estruturas, avanam em relao a anlises mais tradicionais da Cincia Poltica e da
Administrao Pblica. Tambm se configura em um ganho metodolgico, segundo estes
autores, a desagregao do processo de elaborao de polticas em uma srie de estgios
diferentes, possibilitando a anlise mais detida de cada um deles. Questionam, no entanto, a
validade de alguns pressupostos tericos, os quais, acreditam, diferenciam-se na realidade.
Em relao ordenao dos processos no modelo sistmico, em que demandas do incio
converso em sadas, os autores argumentam que, na prtica, isso no ocorre de forma to
linear. Essas demandas so difusas e podem originar-se no apenas dos beneficirios, mas
tambm dos prprios fazedores de poltica. Da mesma forma, grupos ou indivduos podem
ter suas preferncias moldadas por lideranas polticas, que conseguem materializar seus
prprios interesses por meio de grupos de presso.
A esse respeito, Ham e Hill (1993) ponderam que demandas no surgem autonomamente na
sociedade, da forma como sugere o modelo sistmico. Elas podem ser manipuladas por
lderes ou grupos que, ao manipularem a definio do problema, podem fazer emergir a
definio da soluo (demanda) que lhes convier, criando condies para a sua prpria ao
(EDELMAN apud HAM e HILL, 1993). A agenda poltica, nesse caso, estar fortemente
condicionada capacidade desses grupos em influenciar opinies.
Tambm denominados de discourse coalitions, esses grupos so formados por atores que
compartilham um mesmo constructo social, o

qual

serve referncia para a

formulao/definio dos problemas polticos. Trabalham com idias, conceitos e categorias,

aceitas pelo grupo, para dar significado aos fenmenos, valendo-se, para tanto, do uso de
smbolos, da linguagem e de discursos polticos. Desta forma podem disseminar a
interpretao do problema segundo sua prpria perspectiva, sendo mais bem sucedido na
medida em que esta for dominante na rea da poltica na qual operam (STONE, MAXWELL e
KEATING, 2001).
A capacidade de influncia desses grupos tanto maior quando conseguem estruturar o
discurso em torno da definio do problema no mbito da sociedade; em outras palavras, a
discourse coalition tem mais poder quando suas estruturas conceituais, materializadas no
discurso/retrica, so utilizadas pela sociedade para compreender o problema. Uma vez
que o discurso se torna a referncia dominante para a compreenso do problema, ele pode

37

influenciar e, portanto, estar refletido nas prticas e nas instituies relacionadas ao

problema. Esse processo denominado de institucionalizao do discurso (STONE,
MAXWELL e KEATING, 2001). Nesse caso, o discurso naturalizado na sociedade, como se
fosse a definio mais plausvel e natural do problema5.
Edelman citado por Ham e Hill (1993) chama a ateno para os propsitos simblicos a que
pode servir uma poltica. Dependendo da formulao do problema e das propostas para sua
soluo, polticas podem ser mais efetivas para dar a impresso de que o governo est
tomando atitudes, mantendo, assim, seu respaldo poltico, do que para lidar com problemas
sociais propriamente. Assim, seria uma deficincia da anlise de polticas centrar-se
primariamente em atividades dos governos ao invs de em sua retrica, conclui Dye citado
por Ham e Hill (1993, p.32).
A manipulao do problema e da sua soluo deve nos atentar para o problema de se medir
a efetividade de uma poltica. A efetividade no pode ser percebida apenas em termos do
atendimento ou no dos objetivos iniciais da poltica. Deve-se analisar tambm a quais
interesses servem o seu sucesso ou o seu fracasso. Em outras palavras, o aparente fracasso
de uma poltica pode atender a objetivos especficos, no declarados, de partes interessadas
no problema que no os supostos beneficirios.
Outro ponto a ser considerado o processo de converso de demandas e apoios em
decises e aes, sobre o qual a abordagem sistmica apresenta poucos elementos para a
compreenso. Uma importante parte da literatura tem se voltado a discutir os processos
envolvidos na tomada de deciso. Esses processos so informados por diversos fatores
intervenientes, desde as preferncias dos atores envolvidos at as estruturas e regras que
constrangem as possibilidades de ao. A seu turno, essas estruturas e regras so
igualmente objeto de ao poltica contnua (HAM e HILL, 1993). Assim, preciso tentar
compreender a dinmica da tomada de decises de forma mais detida, na medida do
possvel, j que se trata de processos relativamente obscuros e, portanto, difceis de
capturar.

importante ressaltar aqui que o fato de determinado discurso estar naturalizado na sociedade, significa
apenas que grande parte dela aceita a definio do problema tal qual apresentado por uma discourse coalition,
a qual logrou impor a sua perspectiva sobre outras. No significa, no entanto, que no haja grupos de
resistncia ou crticos perspectiva hegemnica.

38

Um terceiro ponto no explorado pelo modelo sistmico o fato de que o prprio sistema
alvo da ao poltica. A forma como os processos ocorrem nesse sistema pode alterar
continuamente, influindo sobre as relaes entre unidades do governo e sobre as regras do
jogo poltico. Nesse caso, a poltica pode se tratar de assegurar um resultado especfico ou
de mudar essas regras. A mudana de regras pode estar pautada pelo interesse em
influenciar tanto um resultado atual, quanto resultados futuros (HAM e HILL, 1993).
A relao desse sistema poltico com outros est representada pelo modelo sistmico
apenas de maneira genrica como ambiente. Ham e Hill (1993), por sua vez, do maior
nfase capacidade de influncia desse ambiente sobre o sistema poltico. Esse ambiente
pode ser entendido como os aspectos da economia e da sociedade sobre os quais incidem a
poltica pblica. Assim, tais autores ressaltam a importncia de uma anlise de poltica
considerar tais aspectos, que so mutuamente influentes: ao mesmo tempo que uma
poltica configura-se em um tipo de interveno sobre a economia e a sociedade, estes
determinam o padro dessa interveno.
Tendo em mente essa inter-relao entre as dimenses poltica, econmica e social na
produo de uma poltica; que os processos de tomada de deciso so como uma caixa
preta, em que h a dificuldade de identificar todos os interesses e variveis em questo; e
tendo como referncia o conceito de poltica segundo o modelo sistmico de Easton, o qual
reala as dimenses envolvidas no processo poltico, Ham e Hill (1993) apresentam seus
pressupostos terico-conceituais para analisar polticas pblicas.
1.3.2 O modelo de Ham e Hill: encadeando nveis de anlise
Ham e Hill (1993), em seu trabalho The Policy Process in the Modern Capitalist State,
apresentam o estgio do debate em Polticas Pblicas, discorrendo sobre diversas
abordagens situadas em paradigmas tericos diferentes, que buscam explicar o processo da
poltica (policy process). Aps um exame crtico, selecionam aquelas que julgam
proporcionar maior capacidade explicativa para tal processo, propondo um arcabouo
terico que abrange diferentes dimenses analticas. A anlise desses autores est pautada
pela relao entre ao e estrutura, as quais acreditam definir o produto e o processo das
polticas pblicas.

39

Para o nosso propsito de pesquisa, entretanto, selecionamos as categorias analticas dessa

proposta de Ham e Hill que possam auxiliar na elucidao da nossa pergunta. Cumpre
ressaltar que a adoo dessas categorias feita de forma crtica, levando em conta a
realidade institucional e a cultura poltica do Brasil. Nesse esforo, outros aportes
conceituais, anteriormente mencionados, cumpriro funo complementar, viabilizando o
dilogo entre as categorias analticas dos autores.
A perspectiva analtica de Ham e Hill tem como foco a organizao, no caso a pblica, por
entenderem que
uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes
organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais
organizaes que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu
processo de implementao (ELMORE apud HAM e HILL, 1993, p.158).

A linha de pensamento dos autores com os quais dialogam Ham e Hill (1993) na composio
de sua proposta metodolgica est associada ao que se denominou teoria da organizao
radical. Segundo os autores dessa corrente, a atividade do Estado na sociedade moderna
essencialmente uma atividade de organizao (HAM e HILL, 1993, p.233). Desta forma, sua
perspectiva analtica est interessada na maneira como as organizaes so moldadas e
influenciadas pelas sociedades em que esto inseridas. Estado e sociedade so, portanto, as
variveis independentes centrais dessa corrente.
Benson um dos autores dessa tradio a quem Ham e Hill (1993) recorrem. Ele trabalha
com a perspectiva de anlise interorganizacional de polticas pblicas, que est preocupada
com a interdependncia entre organizaes, no que se refere a recursos e hierarquia, e com
os interesses que permeiam a estrutura de uma rea de poltica pblica6 especfica.
Segundo a definio de Benson, rea de poltica pblica um aglomerado ou complexo de
organizaes conectadas entre si por dependncias de recursos e distinguido de outros
aglomerados ou complexos por quebras na estrutura de dependncia de recursos (BENSON
apud HAM e HILL, 1993, p.233).
Esse conceito de Benson especialmente importante para nossa anlise, j que busca
identificar as organizaes que esto relacionadas de alguma forma com a execuo de
determinada poltica. Entretanto, acreditamos que outros grupos de interesse, que no
6

rea de poltica pblica a traduo do que, no original em ingls, denomina-se policy sector.

40

esto necessariamente ligados estrutura poltica em funo da dependncia de recursos,

tambm tm ingerncia sobre o processo da poltica. o caso, por exemplo, de acadmicos,
institutos de pesquisa, jornalistas e ONGs que advogam para que determinados modelos e
resultados da poltica sejam adotados em prol do atendimento de um pblico-alvo especfico
ou, ainda, da universalizao dos benefcios gerados pela poltica.
Nesse sentido, o fator gerador de interdependncia a estrutura de dependncia de
recursos no o que fundamentalmente unifica organizaes em torno de uma rea de
poltica pblica. Atores ou grupos as discourse coalitions podem atuar em uma dessas
reas com o objetivo de influenciar sobre a estruturao do problema e das alternativas de
solucion-lo, advogando no exatamente em interesse prprio, mas baseados em uma
concepo prpria sobre como deve ser a interveno da poltica.
Silva e Melo (2000) tambm trabalham com a perspectiva de anlise interorganizacional
para caracterizar o campo dentro do qual as polticas so implementadas. Entendem poltica
pblica como uma engenharia social, em que o policy cycle deve ser visto como um campo
estratgico onde atuam redes de implementao. Estas so compostas por redes de agentes
pblicos e, cada vez mais freqentemente, por agentes no governamentais. O campo de
atuao dessas redes , portanto, o campo interorganizacional relacionado determinada
poltica pblica.
Essa concepo de redes de implementao de Silva e Melo amplia o conceito de
aglomerado de organizaes conectadas de Benson, e por isso a preferimos para definir os
agentes que operam na produo da poltica. Principalmente pelo fato de Silva e Melo
destacarem um aspecto importante desse processo: a relativa indistino dentre os agentes
dessa rede entre no s os implementadores e os formuladores, mas tambm entre a
populao meta de uma poltica. Ao faz-lo, Silva e Melo reconhecem a possibilidade (e a
capacidade) de agentes externos estrutura governamental-burocrtica, inclusive o pblicoalvo, influrem sobre os rumos da poltica, desmitificando as concepes clssicas7 do
processo da poltica.

Dentre elas o modelo top-down de implementao, que entende a poltica como um processo inerente
estrutura governamental, em que as decises so tomadas em instncias superiores, em funo da supremacia
do conhecimento tcnico. Os beneficirios da poltica seriam, nesse caso, apenas agentes passivos no processo.

41

O conceito de redes de implementao reflete a dimenso poltica do processo de

implementao. nesse campo de embate entre essas redes que so produzidos os
resultados polticos, moldando a forma de implementao da poltica. Essas redes no
disputam apenas alocao de recursos, e a definio de estratgias, mas tambm a alocao
de valores, no sentido eastoniano do termo. Alocao de valores importa em dar as bases
conceituais para o entendimento e, conseqentemente, sobre a estratgia de enfretamento
do problema por meio da poltica pblica.
O reconhecimento do papel que os stakeholders tm no processo da poltica est
relacionado, tambm, premncia de dar sustentao e legitimidade poltica (SILVA e
MELO, 2000). Estudos sobre o fracasso de polticas pblicas tm comumente encontrado
como fator limitador a no incorporao dos beneficirios, e outros grupos de apoio
externos estrutura governamental, em sua execuo. Nesse caso, mecanismos de
pertencimento (ownership)8 tm se revelado fundamentais.
Da mesma forma que a anlise dos interesses que permeiam o processo da poltica
elucidativa, tambm o o sistema de regras que regem as relaes entre esses interesses.
Partindo desse pressuposto, Benson (apud HAM e HILL, 1993) afirma que a anlise das
relaes interorganizacionais precisa debruar-se sobre trs nveis9 na estrutura do que ele
chama de setores polticos. No primeiro, tem-se a estrutura administrativa, entendido como
o nvel superficial de vnculos e cadeias entre agncias mantidas juntas por dependncias
de recursos (p.234).
O segundo nvel representa a estrutura de interesses, que abriga os grupos de interesse
relacionados rea de poltica pblica especfica, protagonistas das disputas de recursos
materiais e alocao de valores. So identificados como grupos de demanda, grupos de
apoio, grupos administrativos, grupos abastecedores e grupos coordenadores. A estrutura
de interesses auxilia na prpria compreenso da dinmica na estrutura administrativa, uma

Gerar pertencimento ou ownership, segundo o conceito original em ingls significa no apenas incluir
formalmente as partes interessadas, dentre elas os beneficirios, no processo decisrio, mas fazer com que se
sintam realmente parte do problema e de sua soluo.
9

No possvel distinguir nenhuma espcie de hierarquia em relao aos nveis de anlise de Benson em Ham
e Hill (1993) em funo da forma como eles forma apresentados. Tambm no h nenhuma meno a esse
respeito, o que nos leva a concluir que o fato de um nvel ser denominado primeiro, por exemplo, apenas
uma questo de forma de apresentao. Julgamos til esclarecer esse ponto, uma vez poderia conduzir ao
equvoco de transparecer que um nvel analtico tem prevalncia sobre os demais.

42

vez que esta est sujeita s relaes de poder subjacentes manifestadas no interior da
estrutura de interesse (HAM e HILL, 1993, p.234).
O terceiro nvel corresponde s regras de formao de estruturas. Essas so regras que, em
sociedades capitalistas, asseguram a manuteno da ordem estabelecida, garantindo a
acumulao do capital. So denominadas por Benson (apud HAM e HILL, 1993) como regras
profundas de formao de estrutura, e determinam at certo limite as possibilidades de
variao dos chamados nveis superficiais, quais sejam, a estrutura administrativa e a de
interesses.
A estrutura administrativa e a estrutura de interesses, segundo Benson sugere, esto
fortemente imbricadas. H uma mutualidade entre as duas quanto a sua definio: as
relaes de interesses, materializadas em termos de poder de influncia, podem determinar
as estruturas administrativas da organizao pblica. A configurao destas, por sua vez,
tem grande capacidade de influir sobre o poder que diferentes grupos de interesse gozam
no mbito da organizao, j que suas regras podem facilitar o acesso a alguns desses
grupos, em detrimento de outros, a determinadas decises.
As regras de formao de estruturas, a seu turno, podem se manifestar de maneiras
diferentes, e permeiam as relaes no mbito das estruturas de interesse e administrativa
(BENSON; OFFE apud HAM e HILL, 1993). Essas regras foram conceituadas de formas
diferentes, conforme consta na literatura. Offe (apud HAM E HILL, 1993) afirma que em
sociedades capitalistas operam vrias regras de seleo, que definem quais questes devam
receber mais ateno que outras. Essas regras esto imbricadas nas instituies e estruturas
da sociedade, de modo que atuam cognitivamente sobre as percepes e aes dos agentes.
Desta forma, problemas e suas solues podem ser interpretados de forma conveniente ao
sistema vigente, com o objetivo de manter a estabilidade poltica pela supresso de
demandas que ameacem a base das sociedades capitalistas (p.234).
Essas regras de seleo podem ser negativas ou positivas. As regras negativas operam para
excluir desafios ao funcionamento do Estado capitalista, como, por exemplo, ao direito
propriedade privada; ou via manipulao ideolgica, mantendo certas discusses sobre
mudanas na estrutura fora da agenda poltica. Regras de seleo positivas referem-se
quelas regras que requerem ao consistente com a manuteno e o desenvolvimento das
formas dominantes de organizao econmica (HAM e HILL, 1993, p.235). So regras que

43

levam o Estado a intervir por meio de polticas especficas para favorecer o processo de
acumulao, como poltica industrial, aporte de infra-estrutura, ou mesmo oferta de servios
sociais gratuitos como sade e educao.
Silva e Melo referem-se a essas regras como estruturas de governana (governance),
entendidas como regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao
cooperao, coordenao e negociao (2000, p.15).
Clegg (apud HAM e HILL, 1993) caracteriza essas regras de formao de estrutura por meio
dos conceitos de poder, regra e dominao. Segundo este autor, analistas de poltica devem
identificar a estrutura de dominao em que o poder exercido, e tentar relacionar as
regras que ligam poder e dominao. Dessa forma, seria possvel compreender as relaes
interorganizacionais. O poder a que se refere o do capital, o qual se encontra permeado
nas rotinas da sociedade capitalista. Essas rotinas, materializadas em regras, seriam o
produto de uma estrutura economicamente condicionada (CLEGG e DUNKERLEY apud
HAM e HILL, 1993).
Essa concepo de Clegg e Dunkerley sugere que a estrutura de dominao prevalece
quando da determinao dos cursos de ao de atores e organizaes. Isso porque tais
autores entendem os indivduos como portadores de relaes sociais, os quais so regidos e
dominados, em ltima instncia, pelo poder econmico. Nesse sentido, suas aes
tenderiam apenas a refletir essa dominao advinda da estrutura econmica.
A esse respeito, cumpre questionar at que ponto as organizaes estatais estariam
condicionadas supremacia dessa estrutura econmica, j que ela refere-se, em ltima
instncia, necessidade de acumulao do capital. Clegg e Dunkerley (apud HAM e HILL,
1993) ponderam que, em organizaes do Estado, especificamente, o nvel de dominao
dessa estrutura econmica determinado apenas de forma contingente, o que possibilita
aos agentes maior liberdade de escolha no nvel superficial da prtica e da ao social. Isso
ocorre, centralmente, naquilo que eles denominam de atividades no capitalistas do Estado,
as quais contam com fortes subsdios no provimento de servios e bens pblicos, e no
esto premidas pela necessidade de maximizao do lucro, como o caso da habitao de
interesse social.

44

Essa relativa liberdade de escolha estaria pautada pelo imperativo de legitimar a ao do

Estado capitalista. Pois, ao mesmo em que precisa garantir a acumulao do capital, o
Estado necessita de legitimidade. Para tanto, deve lanar mo de mecanismos repressivos e
ideolgicos, dentre os quais as polticas sociais tm papel relevante (CLEGG e DUNKERLEY
apud HAM e HILL, 1993).
Entretanto, preciso considerar a relevncia que outros fatores tm na conformao do
curso de ao desses atores, que no apenas crer na supremacia explicativa dessa
superestrutura de que falam Clegg e Dunkerley e da noo de autonomia relativa dos atores.
Diversos trabalhos situados em outras tradies tericas buscaram explicar os fatores que
moldam a ao dos agentes em organizaes. Trabalhos como o de Mayo atentaram para os
impactos das relaes interpessoais sobre a conformao da estrutura organizacional,
entendida, por isso, como uma estrutura social de convivncia (HAM e HILL, 1993). Outra
corrente terica analisa as decises dos atores a partir da perspectiva de escolha racional,
em que uma matriz de pay-off10 definiria qual o melhor curso de ao tomar do ponto de
vista da maximizao dos interesses individuais.
Outros trabalhos, ancorados na tradio weberiana, pem nfase no poder que tem a
burocracia especializada em determinar prticas e aes nas organizaes. A burocracia
entendida como um corpo tcnico, bem qualificado, que busca compreender e atender s
necessidades de sua clientela, qual seja, a sociedade civil (WEBER, 1994; GERTH e WRIGHT
MILLS, 1991). Possui forte sentido de classe, revestindo-se de poder com considervel
autonomia, o que lhe confere capacidade para fazer escolhas e vencer constrangimentos
impostos por esta superestrutura. E justamente essa autonomia e poder que blindam, em
grande medida, a burocracia das presses polticas exercidas pelos cargos eletivos,
possibilitando-a ter grande ingerncia sobre o estabelecimento da agenda das polticas
pblicas.
Desta forma, razovel supor uma autonomia desses indivduos, j que estes so capazes de
questionar regras e estruturas. Mais que isso, o que esses atores fazem interfere sobre a
estrutura organizacional, j que eles tm um certo espao para interpretar as regras e,

10

Esse termo, comumente utilizado por aqueles que trabalham com teoria dos jogos, remete idia de uma
matriz em que esto dispostos ganhos e perdas referentes a determinados cursos de ao. O pay-off implica
em abrir mo de determinados ganhos (entendidos como custos) para se obter outros ganhos.

45

portanto, as influncias dessa superestrutura materializadas nessas regras (SALAMAN apud

HAM e HILL, 1993). Nesse sentido, a influncia dessa superestrutura no to determinstica
assim na conformao do processo da poltica.
Benson e Salaman, diferentemente de Clegg e Dunkerley, atribuem maior importncia
estrutura administrativa na conformao da poltica, relativizando a influncia da
superestrutura econmica. Esses autores acreditam que
(...) a estrutura administrativa pode ser influenciada pelas regras de formao de
estruturas, mas ela no ser determinada por estas regras. Muito depende de
como indivduos e grupos nas estruturas administrativas e de interesses percebem
as presses emanando regras. (...) Embora o maior papel do Estado sob o
capitalismo seja o de apoiar a economia, to plausvel afirmar que funcionrios
pblicos e polticos mediam as presses para promover a acumulao quanto esta
uma funo de administradores e especialistas (apud HAM e HILL, 1993, p.241).

Assim, autores ancorados na abordagem weberiana ressaltam a lacuna deixada pelas

abordagens estruturalistas, como a de Clegg e Dunkerley, para compreender processos em
organizaes, uma vez que no do a devida importncia ao poder que as burocracias tm
sobre a conformao da poltica.
Se de um lado a abordagem estruturalista relevante para explicar o contexto econmico da
atividade poltica, lanando mo do mtodo da economia poltica para analisar organizaes;
de outro, desconsidera que outros fatores intervm sobre a organizao, ao acreditar que a
ao poltica determinada pela estrutura econmica, tendo como referncia o conflito de
classes. Ela importante, contudo, para contextualizar a ao do Estado no sistema
capitalista de produo, em que conflitos ligados a essa estrutura permeiam as relaes
polticas. Entretanto, a abordagem d pouca nfase a essas relaes polticas em si.
Segundo Ham e Hill (1993), essas duas abordagens a weberiana radical e a marxista
estruturalista constituem-se nas duas correntes dominantes dentro da teoria da
organizao radical. Ham e Hill, apoiando-se no entendimento de diversos autores que
transitam por essa teoria, afirmam que nenhuma das duas abordagens, isoladamente,
capaz de capturar devidamente os fatores e processos inerentes ao funcionamento da
organizao. Propem que as duas abordagens sejam consideradas na anlise da
organizao, que de onde emanam as polticas pblicas. Isso se justifica, pois, segundo

46

estes autores, na esfera do consumo11 de servios de bem-estar social, a relao entre

formulao de polticas e processos econmicos subjacentes no , de forma alguma direta
nem determinista (HAM e HILL, 1993, p.246). O que queremos afirmar ao expor esse
debate entre as duas abordagens que elas no so simplesmente anlogas, mas
complementares.
A abordagem weberiana essencial para a compreenso da dinmica poltica no mbito da
organizao na medida em que pe foco na ao dos burocratas, especialistas e demais
agentes ligados ao processo da poltica. Essa abordagem corresponde ao segundo nvel
analtico, conforme proposto anteriormente, onde se manifestam as perspectivas dos atores
a estrutura de interesses. Nessa estrutura, tambm se encontram manifestas as regras de
formao de estrutura, refletidas nas aes dos agentes e no sistema de regras com as quais
operam. Estes agentes, no entanto, so capazes de interpretar essas regras e, conforme sua
capacidade, podem agir de outra forma que no aquela determinada pela estrutura, de
onde provm a sua autonomia.
Em sua proposta, Weber rejeita a diviso de classes constante em Marx, baseada no acesso
propriedade privada dos meios de produo. Entende que h uma complexidade muito
maior em termos das divises sociais nas sociedades capitalistas, as quais so altamente
estratificadas, geradas pela estrutura de mercado (GERTH e WRIGHT MILLS, 1991).
Abordagens weberianas contemporneas apontam para a forte relao entre as polticas
pblicas e os profissionais, os burocratas e a classe mdia assalariada. Esses diversos grupos
constituem-se em apoiadores, demandantes e mesmo formuladores dessas polticas. Podem
tambm ser entendidos como redes de implementao, conforme denominao de Silva e
Melo (2000). Seus interesses podem se chocar com os da burguesia, promovendo a
execuo de polticas que atendam outras classes que no esta que detm o poder
econmico, conforme constatam Ham e Hill:
O interesse desses agrupamentos na manuteno e no crescimento de burocracias
de larga escala que acompanham o desenvolvimento do Estado de bem-estar social
pode entrar em conflito com os interesses da burguesia na promoo da
acumulao. Esse conflito um dos fatores que ajudam a explicar como agncias
estatais podem gozar de alguma autonomia (1993, p.244).

11

Polticas pblicas voltadas para o consumo so aquelas em que o Estado produz bens e servios pblicos com
a finalidade social, e se diferenciam daqueles situados na esfera da produo, em que o Estado fomenta (ou
produz, por meio de empresas estatais) a produo de algum bem a ser comercializado na sociedade.

47

Assim, na anlise de polticas preciso identificar esses grupos, que tm de alguma forma
uns mais, outros menos ingerncia sobre o processo. Igualmente, preciso atentar para os
burocratas: o que pensam, como entendem as regras que emanam da estrutura, quais as
relaes que mantm com outros grupos de interesse e qual a posio de poder ocupam na
estrutura administrativa, em termos de definio de diretrizes e de capacidade de executlas.
patente o crescente poder de que gozam as agncias estatais e seus burocratas, que
detm poder em si mesmo, e no apenas como meio de reproduzir o domnio de uma classe
particular. Seu poder, assim como entendido na perspectiva de Weber, reside no
conhecimento tcnico e na capacidade de mobilizar recursos legais, financeiros e
organizacionais em favor das polticas que formulam e executam.
Sobre as relaes dessa burocracia com a sociedade civil como um todo, e em particular com
os demandantes da poltica, Ham e Hill afirmam que
Em relao a questes de produo e consumo, [as agncias pblicas]
desempenham um papel fundamental, tipicamente negociando polticas de
produo com empresas e elites sindicais, num sistema corporativista, e
elaborando polticas de consumo com uma variedade de grupos de presso em um
sistema de pluralismo tendencioso (1993, p.244-245).

Da mesma forma, necessrio tambm levar em conta a relao dessa burocracia com
outros grupos de interesse, e a representatividade e o poder que eles tm na rea da poltica
pblica em foco de anlise. Silva e Melo chamam ateno para a diversidade de atores
envolvidos no processo decisrio em contextos democrticos, em que agentes de mercado,
atores estatais e instituies no governamentais interagem fortemente. Nesses casos, a
noo de um ncleo racional formulador de propostas para polticas cede lugar a
mecanismos de deliberao, engenharia social e aprendizagem coletiva (2000, p.15). O
processo da poltica, assim, pautado pela negociao, pela barganha e pela troca, no lugar
de ser hierarquicamente determinado.
Esses processos de negociao na produo da poltica esto necessariamente imbricados na
estrutura administrativa da organizao estatal, o nosso primeiro nvel de anlise. Essa
estrutura, uma vez constituda, gera amarras que constrangem, em alguma medida, o curso
de ao dos agentes. Apesar de essa estrutura ser ela prpria alvo da ao poltica,
conforme visto anteriormente, uma vez constituda ela serve de molde para a ao.

48

Portanto, ela deve ser analisada, ao mesmo tempo, como pano de fundo para e como objeto
da ao dos atores envolvidos no processo.
Uma rea de poltica envolve, normalmente, mais de uma unidade ou rgo administrativo
em sua gesto. A relao entre esses rgos elucidativa para a compreenso do processo
da poltica, dos percursos e dos constrangimentos a que est sujeita, em funo da
complexidade que a relao entre rgos e entre esses com as redes de implementao
geram. A esse respeito, Silva e Melo (2000, p.14-15) destacam a importncia dos
mecanismos de coordenao interinstitucional para a implementao de polticas pblicas
em ambientes institucionais democrticos, descentralizados e com um mix fortemente
diferenciado de agentes implementadores.
Assim sendo, a nossa pesquisa dever debruar-se sobre esses trs nveis de anlise, a
estrutura administrativa, a de interesses e as regras de formao de estrutura, de forma a
compreender o processo da poltica habitacional de interesse social, materializada no
Programa Crdito Solidrio.
1.4 Algumas notas sobre PODER
As relaes de poder so socialmente constitudas (PARSONS, 1999) e, portanto,
historicamente determinadas (DEUTSCH e COLEMAN, 2000). Isso significa que a estrutura
social em que ocorrem as relaes entre atores est condicionada pelas relaes de poder
pr-existentes. Essa estrutura social contm as estruturas cognitivas que vo permear essas
relaes, a partir da definio do que relevante, vivel ou justo, influenciando as escolhas e
as respostas aos estmulos de cada um dos atores.
Poder necessariamente um conceito relacional, uma vez que ele percebido a partir da
interao entre grupos ou indivduos, e/ou entre esses e o meio. Assim, o poder
determinado no apenas pelas caractersticas dos indivduos ou grupos envolvidos numa
determinada situao, tampouco apenas pelas prprias caractersticas da situao
[ambiente], mas pela interao entre esses dois fatores12 (DEUTSCH e COLEMAN, 2000,
p.112).
12

Traduo livre. Power (...) is determined not only by the characteristics of the person or persons involved in
any given situation, not solely by the characteristics of the situation, but by the interaction of these two sets of
factors.

49

Mais que conceituar poder, interessa-nos para os fins dessa pesquisa entender como ele
obtido e de que forma pode ser operado13. Nesse sentido, nos valemos das consideraes de
Deutsch e Coleman (2000), que identificam trs sentidos para a noo de poder: (i) o poder
sobre o meio (ou ambiente), que se refere capacidade que um agente tem de exercer
influncia sobre o seu meio; (ii) o poder relacional, que diz respeito capacidade de um
agente influenciar outro; (iii) e o poder pessoal, relativo capacidade que um agente tem de
satisfazer aos seus desejos14.
Apesar de distintas, essas trs naturezas de poder esto fortemente interrelacionadas, uma
vez que a mudana em alguma delas pode conduzir a perda ou ganho de uma ou das duas
outras. Nesse sentido, elas podem estar positivamente relacionadas, no sentido de que o
aumento de um tipo de poder, digamos o relacional, possa levar ao aumento de outro, o
pessoal, por exemplo. Mas a dinmica entre elas no ocorre, necessariamente, desta forma,
j que ela pode variar de acordo com as circunstncias e com os agentes envolvidos
(DEUTSCH e COLEMAN, 2000).
Para melhor compreender a dinmica entre essas trs naturezas de poder, Deutsch e
Coleman (2000)15 oferecem outros conceitos derivados, os quais auxiliam na
operacionalizao de poder enquanto categoria analtica. As bases do poder16 so os
recursos ou instrumentos disponveis que podem ser usados para influenciar o meio, outros
agentes, ou para lograr atender aos desejos daqueles que os detm. Essas bases podem ser:
recursos econmicos, fora fsica, armamentos, conhecimento/ informao, legitimidade,
capacidade de organizao/mobilizao, aliados, respeito, afeio, carisma, dentre outras.

13

Parsons (1999) distingue, no campo de estudos sobre poder, duas grandes correntes de autores: os
legisladores (legislators) e os interpretadores (interpreters). Os primeiros estariam dedicados ao entendimento
sobre o que poder, buscando conceitu-lo enquanto fenmeno, tendo no trabalho de Thomas Hobbes a
origem intelectual desse debate. O segundo grupo, originrio de Nicolau Maquiavel, antes que buscar um
conceito de poder, est mais interessado em traduzir o sentido do poder tal como ele se manifesta em
diferentes contextos sociais. Nesse caso, se voltam mais para as questes de como o poder obtido, quais os
seus efeitos, e como ele mantido. Sobre esse debate, ver: PARSONS, Michael D. The problem of Power:
seeking a methodological solution. Review of Policy Research, n.16, 1999.
14

No original em ingls: (i) environmental power, (ii) relationship power e (iii) personal power.

15

Para tanto, recorrem ao trabalho de Lewicki, Litterer, Minton e Saunders (1994).

16

Power bases, do original em ingls.

50

Ter acesso a essas bases e ter a capacidade de us-las significa ter poder em potencial17. O
poder efetivo18, diferentemente, implica em ter o controle das bases do poder, motivao
para influenciar outras partes, habilidade para converter as bases (recursos) em poder, e
discernimento para empregar o poder adequadamente de acordo com a situao (DEUTSCH
e COLEMAN, 2000). As estratgias de influncia19 mediam essa transformao de poder
potencial em poder efetivo, e podem ser entendidas como a forma com que os recursos so
utilizados em prol do atendimento de determinado objetivo.
A partir do entendimento da dinmica do poder, Deutsch e Coleman oferecem um conceito
sinttico, em que o poder refere-se a
uma interao mtua entre as caractersticas de um indivduo e as caractersticas
de uma situao, em que o indivduo [ou grupo] tem acesso a recursos importantes
e os utiliza para alcanar objetivos pessoais, relacionais ou sobre o meio,
20
freqentemente valendo-se de diversas estratgias de influncia (2000, p.113) .

A compreenso da noo de poder instrumental para a anlise da dinmica e das relaes

entre os atores envolvidos no Programa Crdito Solidrio. Em diversos trechos deste
captulo, as categorias analticas apresentadas estiveram associadas noo de poder, como
um conceito auxiliar que viabiliza a compreenso da situao analisada e/ou do curso de
ao tomado pelos atores.
Relacionamos poder aos grupos de implementao de uma poltica, os quais tm grande
ingerncia sobre o processo seja como grupo de apoio ou demanda, ou como advogados de
um determinado modelo de poltica, as chamadas discourse coalitions. Tambm nos
referimos ao poder que possui a burocracia especializada na mediao entre os interesses
econmicos e polticos que se encontram permeados nas regras de formao de estruturas
e os do pblico-alvo da poltica, alm dos prprios. A relao de mtua influncia entre a
estrutura administrativa e a estrutura de interesses igualmente est sujeita s relaes de

17

Potencial power, do original em ingls.

18

Effective power, do original em ingls.

19

Strategies of influence, do original em ingls.

20

Traduo nossa. Power can be usefully conceptualized as a mutual interaction between the characteristics
of a person and the characteristics of a situation, where the person has access to valued resources and uses
them to achieve personal, relational, or environmental goals, often through using various strategies of
influence.

51

poder de agncia e estrutura. Desta forma, essas breves consideraes sobre poder
pretenderam auxiliar a compreenso do nosso objeto de pesquisa.
1.5 Qual o olhar sobre a poltica?
A partir do debate apresentado, levantamos algumas questes que pretendem guiar a
anlise sobre o Programa Crdito Solidrio. Este programa um brao importante da poltica
de habitao de interesse social por seu sentido de forte ligao com as reivindicaes dos
movimentos organizados de luta pela moradia. Sendo o programa fruto (tambm) das
reivindicaes desses movimentos, a rea da poltica em questo se mostra bastante
frutfera para a compreenso dos embates e das disputas travadas entre os grupos
envolvidos na sua implementao. Isso porque o formato do programa possibilita uma maior
proximidade21 entre os membros da burocracia responsveis por sua execuo e o pblicoalvo da poltica, que so as associaes de moradores tomadoras do crdito.
Alm disso, como vimos, na etapa de implementao que ocorrem decises e aes que
do o verdadeiro corpo da poltica. As eventuais alteraes no desenho e nas prticas do
programa, na maioria das vezes, so decorrentes da constatao de entraves observados ao
longo da implementao. Desta forma, retomando o argumento de Silva e Melo (2000), a
partir da compreenso do processo de implementao que se torna possvel identificar as
falhas e os problemas relacionados a sua concepo.
Desta forma, nossa anlise guiada pela identificao dos trs nveis propostos por Ham e
Hill. Inicia-se pelas regras de formao de estruturas, por seu carter estruturante e mais
amplo, em que se busca caracterizar historicamente o padro de interveno do Estado
brasileiro por meio das polticas sociais e, especificamente, habitacionais. Tendo em
perspectiva as prticas mais recentes em relao poltica de habitao, busca-se
compreender quais os novos paradigmas de provimento da moradia e o papel do Estado.
Neste esforo, procura-se salientar quais so as regras de seleo positivas ou negativas que
operam sobre esse campo da poltica.

21

A freqente realizao de seminrios de capacitao envolvendo a CEF, o Ministrio das Cidades e as

entidades e associaes dos moradores permitem uma relao mais prxima entre os principais agentes
envolvidos na implementao do programa. Um outro fator que contribui para essa proximidade, como
veremos, o fato de os tcnicos e gestores do MCidades terem um histrico de envolvimento com os
movimentos de luta por moradia, o que facilita a comunicao entre as partes.

52

Segue-se com a apresentao da estrutura administrativa, com a identificao dos vnculos e

cadeias entre agncias e organizaes envolvidas com o PCS, e do marco regulatrio
(normas) em que se inserem os atores e que molda a sua ao. Neste sentido, essa
estrutura dever ser pensada como pano de fundo, ao mesmo tempo que objeto, da ao
dos atores. Isso dever ser percebido em termos das disputas em torno dos moldes do
programa.
Complementar e simultnea anlise da estrutura administrativa a identificao dos
atores/partes interessadas, as quais compem a estrutura de interesses. Buscar-se-
compreender qual a posio de poder ocupam os atores na estrutura administrativa, de que
forma essa estrutura media esse poder, e como agem sobre essa estrutura. As
consideraes sobre poder so especialmente elucidativas nesse esforo. Tambm o a
compreenso sobre as possveis ou eventuais relaes pessoais que os indivduos
representantes de grupos diferentes mantm uns com os outros. Essas relaes podem ser
indicativas de alianas para lograr atender interesses comuns, ou ainda, uma identificao
com as demandas e objetivos de um grupo pelo outro.
Sabemos que a burocracia, cada vez mais prxima da classe mdia assalariada e demais
grupos atendidos pelas polticas, conforme sugerem as anlises weberianas, pode pr em
prtica o poder que tem de determinar as prticas e as aes nas organizaes estatais em
prol do atendimento das demandas desses grupos. Esse poder reside no conhecimento
tcnico (e sobre a dinmica poltica) que possuem, na legitimidade que a funo lhes
proporciona, na capacidade de alocar recursos (econmicos, polticos e organizacionais),
dentre outros, e que potencializado por sua autonomia e forte sentido de classe. Essa
autonomia que possibilita, tambm, que a burocracia interprete as regras que emanam
da estrutura econmica, tomando decises que contrariem a lgica de reproduo do
capital, o que rompe com as afirmaes dos estruturalistas de que o Estado um aparelho
de manuteno da hegemonia burguesa.
Para expor as estruturas e os agentes que atuam nessa poltica, centraremos nossa anlise
na dinmica do processo de implementao. Nessa etapa, os agentes devem operar segundo
as normas estabelecidas em etapa anterior, mas esto presentes disputas e pactos relativos
implementao dessas normas. Mas, em que medida as disputas em torno da
implementao podem romper com a concepo do programa feita em etapa anterior do

53

PCS? Existem brechas que possibilitem aos agentes contornar entraves? Qual o poder os
agentes envolvidos tm para alterar a estrutura do programa? Ou essa estrutura rgida a
ponto de permitir mudanas mais pontuais? Ao longo do tempo, algum grupo ou agente
logrou promover alguma alterao nos moldes do programa, de forma a atender interesses
especficos?
Esses questionamentos possibilitam a compreenso da prpria lgica do desenho do PCS.
Pois podem indicar se a sua formulao contm contradies ou ambigidades. E, desta
forma, se essa formulao j se configura como um limite para a sua implementao. Nesse
caso, a forma como os agentes atuam e interagem entre si no processo de implementao
pode manifestar as disputas e os pactos travados nessa arena. Entretanto, preciso ter em
mente que esses processos de disputa de poder so, muitas vezes, obscuros, estando
sutilmente permeados na teia de relaes estabelecidas no mbito do programa, bem como
em uma escala maior, como o caso dos agentes que operam em outros programas ligados
mesma rea de poltica ou, ainda, em outras esferas do governo.
Uma outra dimenso a ser questionada, tambm de difcil apreenso, a relao entre a
lgica de implementao do PCS com questes relacionadas s regras da estrutura. A esse
respeito, cumpre questionar em que medida o programa no est sendo formulado e
implementado para atender s necessidades do capital imobilirio, tal qual ocorreu com a
poltica habitacional em outros momentos de sua histria. A poltica destina-se a assegurar
um resultado especfico ou a mudar, ainda que de forma subliminar, as regras do jogo da
prtica de produo de habitao? Existe alguma parte interessada em no se utilizar os
recursos do PCS e fazendo com que ele (e seu modelo de interveno) parea fracassado ou
pouco efetivo? A que interesses atenderia o seu eventual fracasso?
Sabemos que alguns desses questionamentos referem-se a processos pouco transparentes,
e que se fazem presentes de forma sutil nas prticas e relaes atinentes ao processo da
poltica, sendo assim difcil apur-los ou comprov-los. Entretanto, ainda que de forma
indicativa, pretendemos apontar algumas questes, suscitando o debate sobre qual o
sentido desse programa no contexto da poltica habitacional de interesse social e quais as
disputas e interesses subjacentes a esse campo que operam para que determinados
resultados sejam alcanados.

2
AS POLTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL
A busca pela compreenso das regras de formao de estruturas que permeiam as polticas
pblicas no Brasil perpassa pela anlise do padro de interveno do Estado brasileiro. Essas
regras esto diludas nas prticas que so adotadas quando da execuo das polticas
pblicas. Por isso, a apreenso dessas regras por meio dessas prticas no trabalho fcil,
uma vez que: (i) essas prticas se alteram ao longo do tempo, em funo das mudanas na
concepo poltica dos governos e dos paradigmas de interveno; (ii) algumas vezes, essas
regras so ocultas, no sendo possvel capturar de que forma elas influem sobre o padro de
interveno do Estado; (iii) cada rea de poltica pblica apresenta especificidades em
termos da reproduo dessas regras de formao de estruturas.
Assim, de forma a compreender essas regras de estrutura, neste captulo 2 apresentado o
histrico da poltica habitacional brasileira, em que se busca demonstrar os modelos de
poltica adotados e de que forma essas prticas foram sendo consolidadas (ou rompidas) na
conformao do modelo atual de poltica de habitao. Para tanto, a poltica habitacional
ser analisada a partir do contexto poltico-econmico, levando em conta as ideologias
dominantes em cada fase dessa poltica no Brasil desde o incio do sculo XX.
Essa discusso sobre a poltica habitacional no Brasil dever introduzir uma outra discusso,
mais ampla, sobre o padro de interveno do Estado nas polticas sociais. Essa dimenso
analisada no captulo 3, em que se busca compreender a relao entre o padro das polticas
sociais de uma forma geral e aquele empregado nas polticas habitacionais, destacando-se
os fatores de ordem conceitual e ideolgica que guiaram tais perspectivas.
2.1 O Brasil urbano e a moradia popular: a origem do problema
O problema do acesso moradia no Brasil no recente. Entretanto, ao longo dos anos, as
polticas habitacionais no deram conta da complexidade que a regulao da produo
habitacional no espao urbano e do provimento de moradias para as classes de baixa renda.
O aumento do processo de urbanizao no Brasil a partir da dcada de 1930, atrelado
ineficincia e, em muitos perodos, ausncia de uma poltica habitacional, culminou em

55

um enorme dficit1 de moradias. Este fenmeno atinge majoritariamente as classes de baixa

renda da sociedade que, como ser discutido nas pginas seguintes, foram as menos
beneficiadas, no geral, pelas polticas de habitao implementadas no Brasil.
Historicamente, o problema da moradia popular urbana coincide com o crescimento das
cidades brasileiras. Entretanto, logo no incio do sculo XX que ele se apresenta de forma
crtica, e refere-se, basicamente, a duas dimenses: por um lado, tem-se o aumento da
demanda por moradia nos centros urbanos em funo da migrao campo-cidade e pela
imigrao de trabalhadores estrangeiros uma fora de trabalho especializada que chegava
para substituir a mo-de-obra escrava e atrada tambm pelo advento da industrializao no
pas; em segundo lugar, as cidades abrigavam formas de moradia coletivas, com alta
densidade populacional, comumente denominadas cortios, penses e estalagens, marcadas
por pssimas condies de habitabilidade e salubridade (MACHADO e FIGUEIREDO, 1981).
Com a crise do modelo econmico mercantil-escravista no Brasil, e frente s primeiras
iniciativas no sentido se promover a industrializao, o perodo entre 1870 e 1890 foi
marcado pela transio entre o antigo modelo para uma economia urbana organizada com
base no trabalho livre e assalariado (RIBEIRO, 1997). O crescimento dos centros urbanos se
deu em funo da referida migrao campo-cidade e internacional, a qual veio constituir a
fora de trabalho da indstria emergente.
As aes no sentido de tentar solucionar o problema habitacional partiam, num primeiro
momento, dos prprios empresrios que, antecipando-se ao poder pblico, forneceram
alojamentos e dormitrios aos seus trabalhadores e, posteriormente, promoveram a
construo de vilas operrias. O incio das aes do poder pblico em 1892 marcado
por legislao que concede favores especiais e estabelece obrigaes para o setor
privado, com vistas a incentivar a produo de moradia para os operrios e classes mais
pobres (GAP-FINEP apud MACHADO e FIGUEIREDO, 1981). O estmulo produo das
1

A busca por mensurar e avaliar o dficit de moradias uma constante em diversos estudos de governos e de
outras entidades que trabalham com a questo. Diversas metodologias e resultados foram obtidos, entretanto,
esse conceito de dficit habitacional deve ser problematizado, levando-se em considerao os critrios
utilizados na coleta e tratamento dos dados e o problema da distribuio de espaos urbanos ociosos. Tem-se
por consenso, contudo, que o problema da habitao estende-se centralmente entre as classes de baixa renda
e ele envolve no s a falta de moradia mas tambm inadequaes habitacionais de natureza diversa como a
precariedade das estruturas, a falta de acesso (ou o acesso inapropriadao) dessas residncias a servios de
saneamento, a irregularidade fundiria decorrente da ocupao de terras alheias, pblicas ou de preservao,
dentre outros.

56

chamadas vilas operrias, que deveriam ser providas pelo setor industririo, ocorreu
paralelamente atuao do setor pblico no sentido de eliminar outros tipos de habitaes
coletivas, consideradas higienicamente perigosas. Estas deveriam ser destrudas e seus
habitantes removidos para os arredores das cidades, onde o governo deveria produzir novas
casas atendidas por servio de transporte.
A poltica habitacional do final do sculo XIX e incio do XX era, portanto, de cunho
sanitarista, e os impactos que gerava sobre o problema da moradia eram apenas pontuais:
restringia-se eliminao de ameaas para a sade pblica e transferncia de grande
parte da responsabilidade de produo de moradias ao setor privado, na forma de vilas
operrias. O perodo foi marcado pela remoo ou expulso, j que na maioria dos casos
no foram ofertadas outras habitaes para aqueles desabrigados de parcela considervel
da populao pobre para as periferias da cidade, de forma a desocupar os centros urbanos
para o capital industrial que, ainda de forma incipiente, j dava sinais de crescimento rumo
industrializao do pas. O isolamento da populao mais pobre por parte do poder pblico
era legitimado pelo argumento da necessidade de higienizar a cidade, respaldado pela
percepo das classes dominantes de que os cortios e bairros populares eram locus de
enfermidades, criminalidade e prostituio.
Desta forma, a poltica habitacional, ao buscar eliminar habitaes insalubres os cortios,
paradoxalmente deu margem para o aparecimento de uma outra forma de habitao as
favelas, igualmente problemtica. Sabendo-se que o poder pblico, poca, estava ciente
desses problemas, pode-se afirmar que se incentivou, ainda que tacitamente, por meio da
legislao urbana adotada, um processo de segregao espacial. A tolerncia ou omisso
com esse processo atende a uma outra finalidade, alm daquela de relegar a proviso da
habitao aos prprios indivduos: a segregao territorial assegurava o distanciamento
entre as classes sociais, promovendo uma diviso mais ntida entre moradia e trabalho, sem
que isso onerasse os custos de produo, j que os trabalhadores continuariam
relativamente prximos do mercado de trabalho (GONALVES, 2007). Alm disso, essa
poltica teria garantido certa estabilidade social, necessria para o processo de acumulao
capitalista (GONALVES apud ABREU, 2007).
Essa necessidade de segregao espacial surge com o capitalismo concorrencial, como forma
de separar e diferenciar socialmente as classes. O mercado naturalmente atua para

57

promover tal segregao, por meio da acumulao de renda em determinadas camadas

sociais. Contudo, a interveno estatal, em funo do monoplio de mecanismos coercitivos
(uso legtimo da violncia e arcabouo legal), tem a possibilidade de operar mais fortemente
nesse sentido. Ademais, era necessrio dar usos mais rentveis s regies centrais da
cidade, dotadas de melhor acesso infra-estrutura e equipamentos urbanos. A poltica
habitacional implementada no perodo em questo, utilizando-se dos mecanismos citados,
fomentou de maneira decisiva o processo de segregao e periferizao da populao
pobre, processo esse que viria a se intensificar no perodo de industrializao do pas e,
posteriormente, com a ocorrncia do fenmeno da globalizao.
2.2 O Governo Vargas: discurso populista sem incluso do proletariado
A Revoluo de 1930 foi o marco do surgimento de legislao e de polticas sociais no Brasil,
a partir da emergncia de massas urbanas na arena poltica (AZEVEDO, 1988). O governo
populista, instaurado com o Estado Novo, alterou o discurso em relao aos governos
anteriores, declarando seu intuito de atender s demandas das classes populares. Tal
discurso permeado pela necessidade de buscar legitimar o novo governo junto ao povo. No
campo habitacional, apesar de os discursos buscarem reafirmar uma maior preocupao
com a moradia popular, a poltica implementada obteve poucos e esparsos resultados. O
estigma das reas de habitao popular tampouco se reduziu. Segundo Azevedo (1988), ao
que parece, importava mais ao governo de Getlio Vargas reafirmar a sua determinao em
enfrentar o problema da habitao popular, mantendo sempre viva a expectativa da
populao, do que criar mecanismos efetivos para resolv-la.
Tendo o governo Vargas buscado organizar os trabalhadores em sindicatos e avanado em
termos de legislao trabalhista, ele forneceu as bases para a criao, a partir de 1933, dos
Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs). Cada uma dessas associaes congregava
trabalhadores de um determinado ramo de atividade, e poderia atuar em mbito nacional,
independente da localizao das empresas. Dentre os investimentos realizados com os
fundos dos IAPs, haviam carteiras imobilirias destinadas ao financiamento de habitao
para operrios em todo o Brasil (GAP-FINEP apud MACHADO e FIGUEIREDO, 1981). Muitos
conjuntos habitacionais foram construdos com recursos dos IAPs, contudo estes atendiam
somente uma parcela pequena de toda a demanda habitacional do pas.

58

A atuao dos IAPs para a oferta de moradia se deu muito mais por meio de locao do que
de acesso propriedade. A construo de conjuntos habitacionais para locao fazia parte
da estratgia de sustentabilidade financeira desses institutos. A renda obtida com os
aluguis financiava as penses e os planos de sade dos associados. Entretanto, a presso da
demanda sobre a oferta de unidades imobilirias, associada necessidade em se manter
nveis satisfatrios de retorno do investimento, levaram ao aumento dos preos dos aluguis
pelos IAPs ao longo do tempo e, com isso, dificuldade em se atender aos trabalhadores de
renda mais baixa.
Ademais, a preservao da mo-de-obra produtiva fazia parte da poltica desses IAPs, que
priorizavam o atendimento aos trabalhadores da indstria e dos transportes, ou seja,
aqueles trabalhadores regulamentados pelos sindicatos (GAP-FINEP apud MACHADO e
FIGUEIREDO, 1981, p.4). Assim, os setores populares, que no se ocupavam na indstria
formal, eram excludos dos financiamentos imobilirios concedidos pelos IAPs. Ora, se os
preos dos aluguis praticados se apresentavam inviveis s camadas mais baixas e
priorizava-se o atendimento aos operrios da indstria e transporte, as camadas proletrias
encontravam-se duplamente preteridas pela poltica habitacional adotada pelos IAPs. Ao
mesmo tempo, e contraditoriamente, era esperado por parte do governo que tal poltica
implementada pelos IAPs fosse capaz de sanar o problema da moradia popular, fazendo
desaparecer, desta forma, os ncleos e bolses de pobreza nas cidades.
A chamada cidadania regulada, criada por Vargas ao atender em suas polticas sociais
somente aqueles trabalhadores filiados aos seus sindicatos de classe que por sua vez eram
regulamentados pelo governo deu margem existncia de uma outra: a sub-cidadania.
Nessa situao se encontravam todos os trabalhadores que no tinham suas atividades
regulamentadas pelo governo, na forma de sindicatos, e, portanto, no acessavam os bens
pblicos ofertados pelo Estado. No caso da habitao, esse trao da poltica Vargas foi
especialmente perverso: esperava-se que os financiamentos disponibilizados pelos IAPs
fossem capazes de resolver o problema da habitao nas regies mais pobres da cidade; de
outro lado, os trabalhadores que a viviam no poderiam acessar tais recursos uma vez que
no eram filiados aos sindicatos.
A poltica habitacional do governo Vargas, de maneira geral, no priorizou o atendimento
populao de baixa renda. No foram criadas diretrizes polticas que informassem polticas

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regionais e locais para a habitao dessa camada social. O processo de industrializao pelo
qual passava o pas gerou grandes presses sobre a infra-estrutura das cidades brasileiras,
desafiando a capacidade de planejamento do poder pblico. O problema das favelas se
mostrava cada vez mais evidente, e a resposta poltica a isso era a remoo, ainda
fortemente marcada pelo argumento higienista. Associado a isso, havia a necessidade de
controle por parte do Estado, perante a ameaa comunista que poderia se apropriar dos
enclaves das favelas para se disseminar.
A primeira grande ao para o setor habitacional, em nvel nacional, foi a criao da
Fundao da Casa Popular (FCP), em 1946. Agncia voltada exclusivamente para a
construo de casas populares, a instituio rompeu com a poltica de aluguel implementada
pelos IAPs, tendo como foco a promoo da aquisio de habitao pelas classes de baixa
renda (VERAS apud MACHADO e FIGUEIREDO, 1981). O objetivo era conceder incentivos
para o barateamento das casas populares, por meio de subsdios indiretos como a
construo de habitaes em terrenos doados pelas prefeituras, baixas taxas de juros e
longo prazo de financiamento para o comprador final do imvel. A instituio cumpria
tambm a funo de atuar na proviso de infra-estrutura urbana e saneamento bsico, alm
de fomentar atividades complementares atreladas sua atividade-fim (AZEVEDO, 1988).
A FCP diferencia-se tambm, em princpio, do modelo adotado pelos IAPs, por sua clientela:
inclui todos os brasileiros e estrangeiros estes ltimos sob certas condies e no mais as
categorias profissionais regulamentadas pelos sindicatos de Vargas. Ainda que essa
ampliao dos possveis beneficirios tenha se dado no nvel discursivo, na prtica evidenciase o atendimento mais aos setores mdios da sociedade, usufruram de boa parte de seus
financiamentos, do que queles efetivamente de baixa renda (MACHADO e FIGUEIREDO,
1981).
Com relao a seu arranjo institucional, a FCP foi concebida para ter controle de recursos
prprios e gozar de grande autonomia operacional. Contudo, de fato, acabou dependendo
exclusivamente de verbas do oramento federal e dos encaminhamentos dados pelos
governos que se sucederam aps a sua criao. Assim, a inexistncia de mecanismos para
gerar receita constante e a perda de parte importante do capital investido por causa da
ausncia de indexao das prestaes, que era uma proposta para desonerar as prestaes
aos beneficirios, num contexto inflacionrio culminaram em um baixo desempenho da

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instituio. Outro fator explicativo do fracasso da instituio foi o conflito tributrio que se
estabeleceu entre os estados federativos e a Fundao em torno do fundo de recursos
(AZEVEDO, 1988). Este era formado pelo repasse dos impostos sobre a transferncia de
imveis recolhidos pelos estados.
Assim, no contexto de baixo desempenho institucional, estima-se que a FCP tenha facilitado
o acesso a apenas 18 mil unidades habitacionais. Some-se a adoo de prticas clientelistas
no que tange a distribuio das unidades habitacionais, em que so identificadas distores
no processo seletivo de beneficirios, sendo privilegiados aqueles que tivessem alguma
espcie de influncia junto s instncias polticas decisrias, como tambm no que se refere
s decises sobre onde e quanto investir por parte dos dirigentes da instituio e de
autoridades do governo federal (AZEVEDO, 1988). Todos esses fatores contriburam para
que o alcance da poltica adotada pela FCP fosse muito aqum da demanda quantitativa da
poca.
Esses fatores estavam de tal forma imbricados nas estruturas do sistema, que as diversas
tentativas de se reformar a Fundao, em termos de garantir fontes de recursos prprios e
estveis, e instaurar mecanismos de recuperao do capital investido, foram frustradas.
Azevedo contextualiza o problema, correlacionando-o a questes de fundo poltico:
O fracasso dessas proposies pode ser explicado, em grande parte, pelo esquema
de sustentao poltica populista da poca, que se configurava atravs da
coexistncia de inmeras agncias e burocracias de baixa eficincia. Tanto para a
produo quanto para o financiamento de casas populares, a FCP e as diversas
carteiras imobilirias dos institutos de aposentadoria e penso operavam sob
uma lgica de divises de rea de influncia e de relaes personalizadas e
paternalistas que os eventuais ocupantes da direo dessas agncias mantinham
com suas respectivas clientelas polticas (AZEVEDO, 1988, p.109).

Por fim, preciso destacar uma questo importante a respeito da criao da FCP. A poltica
implementada pela instituio representou mudana de paradigma na poltica habitacional.
Do ponto de vista da ao estatal, a poltica rompe com a poltica de aluguis, que teve seu
auge no incio do sculo XX. J no primeiro governo Vargas, a poltica de aluguis
permaneceu, mas a concepo de casa prpria como soluo habitacional para a baixa renda
ganhou fora como poltica estatal. Enquanto os IAPs praticavam a poltica de aluguel como
forma de remunerao de seus fundos, o governo preconizava a casa prpria como
alternativa para as famlias removidas de cortios e tambm de morros e favelas, como foi o
caso bem tpico do Rio de Janeiro. Nesta cidade, foram construdos os chamados Parques

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Proletrios, onde as famlias removidas passavam a habitar barracos individuais, que se

constituam em moradias unifamiliares, diferentemente do modelo de cortios.
Assim, conforme resumem Cymbalista e Moreira,
a um s tempo foram introjetados valores econmicos, transformando morador
em proprietrio, e valores morais: medida que se estabelecia o ncleo
unifamiliar como uma das unidades bsicas de reproduo, era combatido o
ambiente de habitao coletiva de aluguel, visto como espao de licenciosidade,
perversidade, promiscuidade e desvio moral (2006, p.33-34).

Deste momento em diante, a poltica habitacional pautou-se pela concepo da propriedade

privada como modelo de habitao. Trata-se de importante inflexo, constituindo em uma
regra de formao de estruturas, uma vez que conformou deu as bases para a conformao
do padro da poltica habitacional brasileira, que seria posteriormente consolidada no
perodo do BNH. Como veremos, essa concepo passou a determinar inclusive a natureza
da demanda dos movimentos de luta por moradia que, j no sculo XXI, pleiteiam pela
produo pelo Estado e por linhas de financiamento para a casa prpria.
2.3 BNH: arcabouo burocrtico-institucional para a poltica habitacional
Em 1964, o governo militar extingue a FCP, apoiando-se na justificativa de esta instituio
estar vinculada s ideologias do regime populista. Cria, ento, o Banco Nacional da
Habitao (BNH), com o objetivo de encabear a poltica habitacional, desta vez sobre outras
bases. A idia era adotar mecanismos de funcionamento que tentassem superar o formato
fracassado da FCP, imprimindo um carter mais empresarial instituio, como indexao
das prestaes, flexibilidade organizacional, captao de poupanas e a instaurao de
receitas prprias (AZEVEDO, 1988).
De acordo com Machado e Figueiredo,
O BNH representa uma inovao na poltica habitacional, sob pelo menos trs
aspectos. Primeiro, por ser um banco, ao contrrio dos rgos anteriores. Segundo,
porque os financiamentos concedidos so reajustados pela correo monetria,
como mecanismo de compensao inflacionria. Terceiro, por constituir-se num
sistema que articula o setor pblico que tem a funo de financiador principal,
com o setor privado responsvel pela poltica habitacional (1981, p.05).

Contudo, esses novos mecanismos sobre os quais repousaria a nova instituio j haviam
sido propostos quando das avaliaes da FCP e suas propostas de reformulao (AZEVEDO,
1988). Assim, apesar de as novas autoridades manifestarem o rechao s estruturas antigas
da poltica habitacional, adotaram prticas que haviam sido propostas ainda em seu seio.

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Claramente, a criao de uma nova instituio, no lugar de se reformar a anterior, era algo
simblico, com vistas a manifestar a quebra que se queria fazer em relao ao antigo
regime. A adoo de mecanismos de gesto dos recursos mais empresariais era uma
resposta insustentabilidade financeira inerente estrutura financeira da FCP, e
manifestava a rejeio aos altos subsdios concedidos para a produo de moradia popular.
Contraditoriamente, prticas empresariais deveriam dar conta do objetivo declarado do
Banco: o de executar uma poltica habitacional voltada principalmente ao atendimento das
camadas mais pobres da populao. Nesse ponto, a nova poltica habitacional estava
igualmente preocupada em legitimar o governo militar e angariar apoio junto s massas, que
constituam a principal base de apoio ao governo derrubado em 1964.
Quanto reafirmao da proposta pelo BNH de sanar o problema habitacional das camadas
populares por meio da concesso de apoio obteno da casa prpria, tal qual o modelo da
FCP, Azevedo (1988) e Bourdieu (2006) parecem perceber esse tipo de estratgia da mesma
maneira: tratar-se-ia de amainar as contestaes dos trabalhadores ordem capitalista
estabelecida, por meio da transformao desse trabalhador em parte dessa ordem, quando
da sua efetivao como um proprietrio de um bem transmissvel, inclusive por meio de
herana, e de uma reserva de valor e poupana, que a casa prpria. Acredita-se, portanto,
que o BNH foi um grande instrumento poltico utilizado pelo novo governo militar, alm
reafirmar a concepo da casa prpria como soluo habitacional, inclusive para a baixa
renda.
O BNH, por meio da induo ao desenvolvimento do setor da construo civil, tambm
atendia a um outro objetivo: o de alavancar o crescimento econmico por meio de
investimentos em habitao e outras infra-estruturas pblicas, fazendo circular a moeda,
gerando emprego e renda. Essa estratgia comumente utilizada em tempos de recesso,
ou mesmo quando se deseja dar novo flego economia por meio do gasto pblico, de
acordo com os pressupostos Keynesianos. Um ciclo de crescimento econmico se fazia, pois,
necessrio, para a legitimao do governo militar.
A nova poltica, tendo sido concebida segundo a lgica de um banco, em que se preconiza os
retornos de capital investido, encampava uma estrutura de gesto por administrao
indireta, por meio de autarquias e empresas pblicas e de economia mista, regulamentadas
pelas novas diretrizes governamentais estabelecidas. Assim, foi estruturada uma rede de

63

agncias pblicas e privadas que estavam a cargo da execuo da poltica habitacional.

medida que tais agncias se consolidavam, o BNH se restringia ao papel de rgo normativo
e de superviso dessa estrutura (AZEVEDO, 1988).
Complementarmente a essa agncia de fomento habitao, criou-se o Sistema Financeiro
de Habitao (SFH), a fim de conferir sustentabilidade financeira poltica. Os recursos para
alimentar o sistema provinham, basicamente, de duas fontes:
(a) foi institudo, em 1966 (Lei 5.107/66), o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), que recolhia depsitos compulsrios feitos pelos empregadores, em nome de
seus funcionrios, a ttulo de garantia no caso de indenizao. Como esses recursos
s poderiam ser sacados em situaes especficas e, quanto maiores os nveis de
estabilidade de emprego na economia menores seriam os saques, seus recursos
poderiam ser destinados ao financiamento habitao. Os juros cobrados nos
contratos de financiamento deveriam remunerar o montante disponvel no Fundo.
(b) poupana compulsria, ou seja, parte dos recursos aplicados em cadernetas de
poupana e letras de cmbio deveria ser canalizado para o financiamento da
habitao, constituindo o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
Regulamentaes expedidas pelo governo deveriam determinar o percentual dos
depsitos feitos nessas duas modalidades de investimento a ser canalizado.
A expanso e o vigor dessa estrutura culminaram na progressiva transformao do BNH em
uma agncia de promoo do desenvolvimento urbano em sentido mais amplo, com a
incorporao de aes para o saneamento bsico, transporte pblico, infra-estrutura
urbana, financiamento a materiais de construo e tambm fomento pesquisa. Contudo, a
lgica empresarial de investimento em atividades permaneceu, do mesmo modo, quando do
financiamento a estas atividades. A necessidade de retorno de capital conduziu ao aumento
das tarifas cobradas pelos servios pblicos, o que se chocou com a lgica social da oferta de
servios dessa natureza, os quais deveriam ser fortemente subsidiados por recursos do
oramento pblico.
Entretanto essa lgica empresarial parece ter sido adotada parcialmente, numa espcie de
modelo misto de financiamento, em parte subsidiado e em parte preconizando os retornos
de capital. A esse respeito, Azevedo (1988) postula que a legislao oficial do Banco e sua
estrutura de funcionamento previam a concesso de maiores benefcios aos muturios de

64

baixa renda, demonstrando a compreenso da necessidade de subsdios para o

enfrentamento do problema da habitao popular. Destaca, nesse particular, as
caractersticas do sistema que viabilizam a concesso de subsdios diretos e indiretos para as
classes de baixa renda: em primeiro lugar, a estrutura formada para a execuo das
atividades, em que central o papel das Cohab:
As Cohab, empresas mistas sob o controle acionrio dos governos estaduais e/ou
municipais, desempenham, na promoo pblica de construo de moradias para
os setores de baixa renda, um papel anlogo ao dos incorporadores imobilirios na
produo de residncias para as camadas de renda alta. s Cohab compete
coordenar e supervisionar o trabalho das diferentes agncias pblicas e privadas
que participam da edificao das casas populares, reduzindo o preo das unidades
produzidas. Essa reduo explica-se pela inexistncia do lucro do incorporador
que, em geral, eleva substancialmente o preo final da residncia enquanto que as
Cohab, mesmo buscando o equilbrio financeiro, so remuneradas por uma taxa de
administrao (AZEVEDO, 1988, p. 111).

O sistema de co-participao e contrapartida de estados e municpios possibilitava que

subsdios indiretos, como a doao ou cesso de terrenos pblicos por preos abaixo do
mercado, contribussem para a reduo dos custos unitrios da habitao popular. Alm
disso, os custos com os projetos arquitetnicos eram reduzidos por meio de uma relativa
padronizao das plantas residenciais e da inexistncia de despesas de comercializao,
como publicidade e corretagem.
E ainda, tem-se o mecanismo de correo do FGTS. O subsdio ao financiamento da
habitao residia no fato de que a frmula de clculo da taxa de juros e correo monetria
sub-remunera esse fundo em relao ao restante da economia. A correo e os juros eram
calculados em funo do saldo do FGTS constante no ltimo dia do ano anterior, podendo
chegar at 12 meses de defasagem. Essa frmula permaneceu at 1975, quando o reajuste
passou a ser trimestral.
Todavia, Azevedo (1988) analisa criticamente este instrumento em termos de real
possibilidade de distribuio de renda. Segundo este autor, a priori, os assalariados de altos
rendimentos, apesar de numericamente minoritrios, subsidiariam os muturios de baixa
renda, uma vez que aqueles so responsveis pela maior parte dos recursos depositados no
fundo. De outro lado, porm, a sub-remunerao do fundo impactou diretamente sobre as
indenizaes pagas aos assalariados de baixa renda. Por estarem sujeitos a vnculos menos
estveis e duradouros de emprego, e por dependerem mais fortemente das indenizaes

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pagas, estes assalariados recebiam recursos, digamos, desvalorizados frente s correes

praticadas no mercado.
O conflito entre a lgica empresarial e o compromisso de atendimento social do Banco se
tornou mais evidente quando da crise econmica vivenciada no pas em fins da dcada de
1960. A poltica de arrocho salarial implantada pelo governo, a fim de resolver os problemas
econmicos, levou a uma conseqente reduo da capacidade de pagamento, centralmente
das classes de baixa renda, a despeito dos subsdios concedidos. Assim, o perodo 1964-1969
foi marcado por um elevado ndice de inadimplncia por parte dos muturios, conduzindo
desestabilizao financeira, especialmente, das Cohab.
Azevedo (1988) identifica, naquela conjuntura, haver dois possveis cursos de ao para a
resoluo do problema: um passaria pela completa reformulao do sistema gestor da
poltica habitacional de interesse social; outra possibilidade seria a proteo institucional
para o Banco, por meio da reduo dos investimentos sociais, nomeadamente os subsdios,
e a redefinio das prioridades de atuao. A ento conjuntura poltica, sob a gesto do
presidente Emlio Garrastazu Mdici, teria levado opo pela segunda proposta. Tal
governo no parecia primar pela busca de respaldo popular, naquele momento.
Foi assim que, no intervalo 1970-74, o Banco redirecionou a concesso de financiamentos
para as camadas mdias da sociedade, alm de outras atividades de igual rentabilidade,
como infra-estrutura e saneamento, que visavam assegurar a sanidade financeira da
instituio. A crtica situao em que se encontravam as Cohab foi passvel de ser
contornada quando o pblico-alvo de seus investimentos passou a ser aquelas famlias de
renda mensal superior a trs salrios mnimos, ao custo do abandono de sua clientela
prioritria: os setores populares.
A nova estratgia das Cohab estava permeada por uma conjuntura econmica de grande
especulao imobiliria, com o aumento dos preos de imveis urbanos. A restrio das
possibilidades de compra no mercado privado pela baixa classe mdia tornou os imveis das
Cohab atrativos para segmentos que at ento no consideravam essa opo. Outras
medidas tomadas pelo governo, com vistas ao enfrentamento da crise imobiliria,
facilitaram ainda mais o acesso a tais imveis: houve uma diminuio dos juros e o prazo de
financiamento foi ampliado de 20 para 25 anos para o financiamento de habitaes
populares, reduzindo assim o valor das prestaes.

66

Paralelamente, a recuperao progressiva do poder de compra dos trabalhadores e a adoo

de um processo de reduo das correes das prestaes contriburam para a injeo de
novos investimentos e o conseqente revigoramento do sistema de produo de habitaes
populares. De 1965 at 1972, os reajustes das prestaes acompanharam as variaes do
salrio mnimo, e de 1973 at 1982, as prestaes foram indexadas abaixo da correo do
salrio mnimo (AZEVEDO, 1988, p.114). Com essas mudanas, os setores mdios da
sociedade passaram a ser a maioria dos muturios das Cohab, em detrimento das classes de
baixa renda. Se a crise afetou a capacidade dessa classe mdia em geral vinculada ao setor
formal da economia, com estabilidade de emprego e renda em acessar bens imobilirios, a
participao das classes mais baixas com menor renda e frgeis vnculos empregatcios
foi declinando progressivamente, sendo praticamente excludas do sistema de
financiamento de habitaes.
Na tentativa de compensar a reorientao do pblico-alvo da poltica habitacional para os
setores mdios, a partir de 1975 o BNH adotou, paralelamente aos demais programas, a
estratgia de apoiar pequenos projetos de autoconstruo voltados s camadas de baixa
renda. Utilizando-se da mo-de-obra dos prprios muturios, os custos unitrios do
investimento poderiam se reduzir substancialmente. Entretanto, observou-se baixo
desempenho dessa estratgia: menos de 6% das unidades financiadas foram destinadas aos
chamados programas alternativos (AZEVEDO, 1988, p. 116), o que nos faz concluir que, de
fato, as classes mais pobres estavam fortemente preteridas pelo sistema habitacional no
perodo.
Apesar de as medidas tomadas para amainar a crise terem surtido efeito do ponto de vista
da reduo da inadimplncia e recuperao financeira do SFH, uma nova crise instaurada no
incio da dcada de 1980 voltou a comprometer a capacidade de pagamento dos
assalariados. O aumento do desemprego e da fragilidade dos vnculos de trabalho contribuiu
para o aumento da inadimplncia das dvidas para com o SFH. Desta vez, todas as faixas de
renda dos muturios foram afetadas. Segundo Azevedo (1988), a situao agravou-se ainda
mais quando em 1983, pela primeira vez, as prestaes referentes ao financiamento
imobilirio sofreram reajuste maior do que o salrio mnimo.
Contudo, o impacto se deu de forma assimtrica entre os muturios da habitao. Aqueles
vinculados s Cohab foram os menos afetados: a estrutura de custos das Cohab possibilitava

67

a concesso de grandes subsdios, reduzindo o custo da habitao para o comprador e,

tendo a nova clientela das Cohab rendas mdias superiores ao de seu pblico-alvo original
, estes lograram cumprir com o pagamento das prestaes, de maneira geral. Exceo para
aqueles que perderam o emprego. O formato cooperativa de obteno da habitao no
oferecia tantos subsdios como os das Cohab, sendo que o custo final das unidades estava
mais sujeito s oscilaes do mercado. Com a crise, os preos subiram consideravelmente e,
sendo os muturios cooperados de classe de renda similar aos das Cohab (originalmente),
estes no conseguiram manter os mesmos nveis de adimplncia observados no modelo
anterior (AZEVEDO, 1988).
Foi, no entanto, entre os muturios da classe mdia-alta de onde se fizeram propagar as
maiores reclamaes contra o reajuste das prestaes. Tendo seus imveis produzidos pelo
mercado privado, e financiados pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, essa
classe teve a relao entre reajuste de seus salrios e correo das prestaes enormemente
desproporcional, especialmente aps o aumento das prestaes em 1983. Isso porque os
preos de seus imveis no contavam com os subsdios das Cohab e cooperativas, sendo,
portanto mais elevados. Muitas associaes de defesa dos muturios foram criadas com o
objetivo de reivindicar, na justia, condies mais favorveis de correo e pagamento das
prestaes. O embate na justia e a mobilizao realizada junto aos meios de comunicao
por parte das associaes levou o governo a tomar uma srie de medidas para contornar o
problema, dentre elas o aumento do prazo e mudanas no sistema de amortizao. No
obstante, as de maior impacto foram um abono de emergncia e uma indexao
extremamente favorvel para aqueles que optassem pelo reajuste semestral de 112%, em
contraposio a um reajuste anual de 246,3% que tambm havia sido ofertado (AZEVEDO,
1988, p.115; AZEVEDO, 2007). Com isso, o governo tratou de tornar mais acessveis as
prestaes da casa prpria para os muturios de todas as faixas de renda, por meio da
concesso de fortes subsdios, ao custo de um severo agravamento da sanidade financeira
do SFH, contrariando suas perspectivas empresariais de atuao.
Aps 22 anos de existncia, o BNH foi extinto em 1986. Como um balano de suas
operaes, pode-se apontar que o BNH acabou por atender muito mais s camadas mdias
do que aquelas de baixa renda efetivamente. Os dados apresentados por Azevedo (1988)
indicam que, de uma totalidade de 4.467.329 de unidades residenciais financiadas, somente

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33,5% foram destinadas s camadas populares, contra 48,8% destinadas aos setores de
renda mdia-alta. Em contraste com todas as unidades habitacionais produzidas nesses 22
anos no Brasil, apenas 27,66% obtiveram algum tipo de financiamento do BNH.
Cymbalista e Moreira identificam ainda outro impacto da atuao do Banco:
Ainda que a maior parte das moradias continuasse sendo produzida margem dos
sistemas de financiamento, principalmente mediante autoconstruo, a atuao do
SFH produziu um claro impacto sobre o panorama das cidades brasileiras: no lugar
da casa alugada e dos empreendimentos familiares que produziam unidades para
locao (imveis de renda), consolidou-se a produo da cidade por meio da
incorporao imobiliria e da aquisio da casa prpria. Por outro lado, em um
contexto de alta inflao, de grande centralizao do poder poltico e nenhuma
transparncia na gesto dos recursos, o FGTS acabou sendo gerido de forma
obscura, e os trabalhadores cuja poupana estava caucionada pelo Estado no
obtiveram o justo retorno financeiro de seus recursos (2006, p.34).

Assim, foi no perodo de atuao do BNH que o iderio da casa prpria, incutido
inicialmente na poca da Fundao da Casa Popular, consolidou-se ao ponto de determinar
definitivamente o paradigma de produo habitacional no Brasil. Esse padro pauta a
escolha do tipo de habitao se alugada ou comprada no apenas das classes mdias e
altas, com maior poder aquisitivo, mas tambm a escolha das classes mais pobres. E essa
escolha reproduzida nas reivindicaes de polticas e programas habitacionais dirigidas
ao Estado at a atualidade.
No perodo de existncia do BNH, a conjuntura econmica no pas variou
consideravelmente, refletindo sobre a estrutura financeira do SFH e moldando suas
estratgias de atuao. Todavia preciso ter em mente que as escolhas institucionais so
fortemente pautadas por decises polticas. Mesmo em perodos de crise, h sempre a
opo por manter os princpios sociais de atendimento, ainda que os custos sejam elevados
para os cofres pblicos. Polticas keynesianas adotadas em momentos de crise podem
reerguer a economia por meio do reincentivo ao consumo das famlias. Essa pode ser uma
boa oportunidade de promover redistribuio de renda. Tendo o governo, como demonstra
Azevedo (1988; 2007), por meio do BNH, optado por reorientar seus investimentos no
perodo 1970-74 para as classes mdias, ele acabou por reforar os mecanismos de
concentrao de renda. Da mesma forma, outros mecanismos acabaram por distorcer,
indiretamente, a distribuio dos recursos entre as classes sociais: o preo dos imveis
adquiridos pelas classes mdia e alta era mais elevado que as habitaes populares, sendo
os custos unitrios de ajuda para a habitao maiores quanto mais renda tiver a classe.

69

A lgica empresarial de atuao do BNH esteve freqentemente confrontada com seus

objetivos sociais. Contradio essa ainda mais exacerbada nos momentos de crise, em que a
degradao da situao econmica colocava em xeque a capacidade de pagamentos das
classes populares. De outro lado, os emprstimos concedidos aos setores mdios eram
passveis de ampliar as possibilidades de retorno dos investimentos, facilitando, assim, o
saneamento financeiro da instituio.
A extino do BNH se deu inesperadamente, em meio ampla discusso de propostas para
reformul-lo. A maioria as propostas que emergiram perpassavam por questes como a
criao de instrumentos para o equilbrio financeiro, a priorizao de uma atuao social e a
descentralizao das atividades, apesar de no se ter produzido ainda nenhum consenso
sobre isso entre os diversos grupos da sociedade que discutiam as possibilidades de reforma
(AZEVEDO, 1988). Em um contexto de abertura poltica, com a instaurao progressiva de
canais de participao eleitoral, o argumento do novo governo para a extino do Banco era
similar quele dos militares quando extinguiram a FCP: a instituio estaria fortemente
ligada s prticas e perspectivas polticas do regime anterior. Azevedo (1988) acredita, ainda,
que a desativao do Banco atendeu a um outro objetivo maior. Em meio crise, o chamado
Plano de Estabilizao Econmica havia fracassado e o encerramento do BNH seria uma
tentativa, por parte do governo, de mostrar que medidas corretivas estavam sendo tomadas
no sentido de reduzir as ineficincias das instituies pblicas e sanear suas contas. Seria,
portanto, o efeito demonstrativo, em que uma importante instituio de promoo do
desenvolvimento urbano pagaria por esse custo poltico.
A incorporao da massa institucional do BNH e de toda a responsabilidade pela gesto da
poltica habitacional pela Caixa Econmica Federal (CEF) demonstrou toda a falta de
estratgia para essa poltica por parte do ento governo. Sendo a CEF um banco comercial,
com a necessidade de equilbrio financeiro e retorno dos investimentos, a funo social da
poltica estaria fortemente comprometida. Azevedo (1988; 2007) lembra, ademais, que a
execuo da poltica seria apenas um objetivo setorial da CEF, dentre outras atribuies que
acumulava. Parte importante da mo-de-obra tcnica qualificada do BNH se perdeu, j que
se observou que muitos dos funcionrios foram buscar outras atividades e ocupaes.

70

2.4 A Nova Repblica, a ausncia de uma poltica habitacional integrada e a preterio

aos programas de habitao de interesse social na dcada de 1990
Desde o perodo da chamada Nova Repblica, instaurado a partir do processo de
redemocratizao, as polticas habitacionais implementadas foram pontuais e de reduzido
alcance, principalmente se considerarmos a enorme e crescente demanda por habitao das
camadas mais pobres. A extino do Banco Nacional da Habitao deixou um vcuo na
poltica habitacional do pas, ainda que a CEF tivesse herdado toda a massa institucional da
gesto da poltica. Isso se explica em funo dos fatores supracitados: a poltica habitacional
era para a CEF apenas um objetivo setorial, tendo havido a perda de importantes recursos
humanos na rea habitacional, e a crtica situao financeira em que se encontrava o SFH no
final na dcada de 1980. Ademais, sendo a CEF um banco comercial, enfrentaria problemas
paradigmticos em relao concesso de subsdios habitao de interesse social. Por sua
vez, a gesto da poltica habitacional passou por vrios ministrios no perodo
imediatamente ps-BNH, tendo, contudo, sofrido descontinuidade em funo da criao e
extino desses rgos por parte dos governos que sucederam.
Nos primeiros anos aps a extino do BNH observa-se a continuao de alguns programas,
como o caso das Cohab, em funo de uma inrcia das atividades j iniciadas no mbito do
SFH. Em 1987, as Cohab financiaram 113.389 casas populares e, no primeiro semestre de
1988, esse nmero caiu para 30.646 unidades habitacionais (AZEVEDO, 2007). A Resoluo
n 1.464 de 26/02/88 previa restries financeiras de acesso ao crdito por parte das Cohab,
justificada pela necessidade de reduzir o endividamento de estados e municpios. A CEF,
respondendo igualmente Resoluo, restringe o crdito s companhias e associaes com
fins habitacionais, relegando, posteriormente e em conseqncia, ao setor privado os
crditos destinados habitao.
As Cohab foram, assim, transformadas de agentes promotores em entidades assessoras
produo habitacional, e os subsdios indiretos como terrenos e custos com urbanizao
foram transferidos para os muturios. Em decorrncia, houve uma progressiva reduo das
atividades das Cohab e o aumento da renda mdia dos muturios, j que o custo das
unidades habitacionais tambm se elevou.

71

Em contraponto, Azevedo (2007) destaca o importante papel cumprido pelo Programa

Nacional de Mutires Especiais durante os primeiros anos da Nova Repblica. Em face de
uma reduo considervel das atividades sociais de financiamento casa prpria, os
chamados programas alternativos significaram o ponto de resistncia desse tipo de ajuda,
fortalecendo-se ainda mais nesse momento. Em menos de dois anos (1987-88), tais
programas se propuseram a financiar algo como 550 mil habitaes. Ainda que cerca de um
tero no tenha efetivamente sido construdo, este nmero se contrape ao declinante
desempenho das Cohab que, no mesmo intervalo de tempo, financiaram 150 mil unidades
habitacionais.
Esses programas alternativos, assim como outros do mesmo gnero, se apiam em prticas
autoconstrutivas comunitrias como mtodo de construo, representando o trabalho
empregado na obra por parte de seu futuro proprietrio como uma contrapartida ao
financiamento subsidiado concedido pelo poder pblico. Gerido pela Secretaria Especial de
Ao Comunitria (SEAC), o programa era custeado com recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU), a ttulo de fundo perdido, e tinha por objetivo atender famlias com renda
mensal de at trs salrios mnimos. Previa o estabelecimento de convnios entre a SEAC, as
associaes comunitrias de moradores e a prefeitura ou governo do estado envolvido no
projeto. A parceria com o poder pblico local, tal qual o modelo adotado pelo BNH, visava
concesso de subsdios indiretos para a oferta de moradias populares (AZEVEDO, 2007).
Problemas referentes fragilidade econmica e poltica naquele contexto conduziram ao
declnio desses programas alternativos. De acordo com Azevedo (2007, p.18), a trajetria
institucional da SEAC, em seus poucos anos de vida, exemplifica bem a falta de uma poltica
clara para o setor: essa secretaria esteve vinculada a diversos rgos e ministrios at a sua
extino, demonstrando a instabilidade e a politizao a que estava submetida. O processo
inflacionrio igualmente dificultou o cumprimento das metas programadas, em funo,
centralmente, do aumento dos insumos do setor da construo. A dependncia de verbas
oramentrias em contexto crise significava importante gargalo para a continuao dos
programas, em funo do temor de no se conseguir manter os nveis de investimento ao
longo dos anos. O autor conclui destacando o fato de que a inexistncia de uma poltica
clara de prioridades para a alocao de recursos tornou o programa uma presa fcil do
clientelismo e de toda sorte de trfico de influncia (VALENA apud AZEVEDO, 2007). E a

72

respeito da estrutura de distribuio geogrfica dos recursos, possibilitada pela flexibilidade

institucional desses programas, o autor completa refletindo que
a experincia histrica brasileira mostra que, sempre que um programa
habitacional altamente subsidiado permite um grau muito alto de liberdade na
alocao de recursos, as regies menos desenvolvidas e os estados com
dificuldades polticas junto ao governo central terminam altamente prejudicados
(...) (AZEVEDO e ANDRADE apud AZEVEDO, 2007, p.18).

Em funo de todos os fatores externos, anteriormente explicitados, e da fragilidade

institucional do programa, ele foi encerrado juntamente com o mandato do presidente Jos
Sarney. Cumpre ressaltar, no entanto, o significado que teve para a poltica habitacional no
Brasil: o programa atuou como contraponto a outras linhas de financiamento que
privilegiam os setores mdios da sociedade, quando do atendimento das camadas mais
pobres. Ademais, como lembra ainda Azevedo (2007), foi a primeira vez que um programa
alternativo dessa natureza apresentou melhores resultados quantitativos que aqueles
convencionais.
Do ponto de vista da sustentabilidade financeira da poltica habitacional, no foram criados
novos mecanismos de financiamento na dcada de 1980 e incio de 1990. Alm disso, a crise
dos anos 1980 levou a um declnio na arrecadao do FGTS, a principal fonte de recursos do
SFH. O enfraquecimento deste Fundo resultou em significativa reduo do volume investido
em habitao, apesar do aumento dos recursos direcionados pelo governo federal para o
setor. Em 1990, os gastos com habitao representavam apenas 22% do montante gasto em
1980 (ARRETCHE apud CYMBALISTA e MOREIRA, 2006).
Em relao organizao da sociedade, a luta pela redemocratizao significou uma
renovao dos atores sociais envolvidos com a questo habitacional, refletindo a forte
mobilizao da sociedade em prol de mudanas na estrutura do Estado e das polticas
sociais. Tambm, a crise econmica da dcada de 1980 significou fortes restries para a
obteno da moradia para os setores mais pobres, mesmo nos casos em que ela era
irregular e/ou autoconstruda. Em resposta ao descaso do governo militar, foram surgindo
grupos sociais mais aguerridos na arena poltica. Segundo notam Cymbalista e Moreira, na
rea de habitao e poltica urbana
a luta pontual e fragmentada pela chegada de infra-estrutura e equipamentos
pblicos aos bairros pobres produziu em alguns espaos o amadurecimento, entre
setores populares, de uma compreenso politizada das questes urbanas: ao
Estado caberia no apenas ir levando aos poucos a infra-estrutura aos bairros

73

precrios, ou promover a proviso habitacional em locais longnquos e em escala

diminuta frente s demandas da sociedade, mas articular uma poltica habitacional
abrangente, diversificada e que tratasse a moradia e a cidade como direitos de
todos (2006, p.37-38).

Na dcada de 1980, os grupos e organizaes de resistncia da ditadura passam a lutar e

negociar o processo de redemocratizao com uma perspectiva mais ampla de polticas
sociais. Ao final dessa dcada e incio dos anos 1990, esses movimentos j mais
amadurecidos unem-se, consolidando redes nacionais que demandam maior participao
principalmente nas instncias decisrias nacionais e tambm na conduo das polticas
pblicas.
Os movimentos de luta por moradia organizaram-se em grandes entidades nacionais como a
Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), o Movimento Nacional de Luta por Moradia
(MNLM) e a Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM). Esses novos
movimentos de luta por moradia buscaram diferenciar-se das tradicionais associaes de
moradores, por julgarem-nas organizaes sociais comunitrias cuja natureza de
reivindicaes mais pontuais fosse promotora de clientelismo mais do que da efetivao de
direitos (CYMBALISTA e MOREIRA, 2006, p.38).
Nesse perodo de conformao das entidades nacionais, havia divergncias quanto s
concepes da construo do movimento social, estratgias de enfrentamento da questo
habitacional e prpria forma de sua organizao. A adoo do princpio da autogesto
tambm era foco de discordncias: ao mesmo tempo que a UNMP o defendia, o MNLM
acreditava ser uma proposta conivente, argumentando que para viabiliz-la depender-se-ia
das prefeituras. Essas questes foram posteriormente diludas, e o princpio da autogesto
acabou por emergir como um forte modelo para a poltica habitacional, muito embora ele
no seja uma bandeira explcita do MNLM como o da UNMP, por exemplo (MOREIRA,
2009).
A movimentao de grupos organizados no perodo anterior Constituio de 1988 foi
importante para o reconhecimento mtuo desses atores sociais comprometidos com o
iderio da reforma das polticas urbanas e habitacionais. Isso possibilitou que os
movimentos se associassem a ONGs, membros dos setores profissionais, da academia, bem
como tcnicos do poder pblico, e outros atores envolvidos com os princpios da democracia
e justia social, na conformao de uma grande coalizo que se denominou Movimento

74

Nacional pela Reforma Urbana. Esse movimento deu origem a uma rede, o Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU), caracterizado por ser um espao de colaborao entre os
diversos movimentos de luta pela moradia e de interlocuo entre suas lideranas com os
demais segmentos da sociedade, inclusive o poder pblico (CYMBALISTA e MOREIRA, 2006).
A primeira grande vitria desses movimentos, protagonizada pelo FNRU, ocorreu ao longo
do processo constituinte. Logrou-se incluir na Constituio de 1988 um captulo especfico
sobre Poltica Urbana por meio de Emenda Popular2, que alcanou 250 mil assinaturas. A
incluso desse captulo foi de extrema relevncia, uma vez que as questes urbanas passam
a ser consideradas como matria constitucional, devendo tal poltica ser guiada por trs
princpios fundamentais: o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade, a
gesto democrtica da cidade e o direito cidade e cidadania.
Com a primeira eleio direta para presidente da repblica que levou vitria de Fernando
Collor, em 1990, havia uma forte expectativa de reestruturao do SFH e das polticas
habitacionais. Contudo, pouco foi feito a esse respeito. As prticas que vinham tomando
lugar no governo anterior permaneceram, notadamente o direcionamento do financiamento
de habitaes convencionais para os setores mdios e a alocao sem critrios de
distribuio geogrfica conforme determinado pela Resoluo n 25 de 26/10/91 dos
recursos destinados tanto aos programas formais quanto queles com carter comunitrio.
Ressalte-se tambm o retrocesso em relao busca por maior integrao poltica das
atividades ligadas estrutura urbana: nota-se uma dissociao das atividades de
saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformao em uma poltica distributiva,
agora vinculada ao novo Ministrio da Ao Social (MELO apud AZEVEDO, 2007, p.19).
Em um mandato curto, a poltica habitacional que o governo Collor adotou resumia-se
basicamente ao Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH) que, como o nome indica,
tinha carter emergencial e em pouco, ou nada, significava mudana estrutural no SFH e na
gesto da poltica. O plano previa o financiamento de 245 mil habitaes no prazo de 180
dias, ao custo de 140 milhes de VRF (Valor de Referncia de Financiamento), e deveria ter
como pblico-alvo as famlias com renda at cinco salrios mnimos. Deveria atuar de trs

Instrumento que possibilita sociedade incluir pontos no texto constitucional desde que a proposta seja
subscrita por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo em pelo menos cinco estados da federao,
com pelo menos 0,3% dos eleitores em cada um deles.

75

maneiras: um programa de moradias populares, que visava produo de casas acabadas;

um programa para urbanizar lotes, que poderia incluir, ou no, cesta de material de
construo; e um programa de ao municipal para habitao popular que previa a
construo, por meio das prefeituras, de casas acabadas e lotes urbanizados.
Do total previsto, apenas 210 mil unidades foram financiadas por meio do PAIH em funo
da elevao do custo unitrio mdio realizado. E com relao ao saneamento das contas do
SFH, a Medida Provisria n 294 de 31/01/91 determinava, por meio do Plano de
Equivalncia Salarial, o reajuste das prestaes mensais de acordo com a remunerao das
cadernetas de poupana, supondo que o aumento real dos salrios deveria ser maior que tal
correo. A medida foi fortemente criticada e, com o apoio das associaes de muturios, foi
derrubada pela justia (AZEVEDO, 2007).
Outra medida de carter igualmente emergencial foi a alterao feita em relao ao reajuste
do saldo devedor dos muturios. A quitao da casa prpria foi facilitada por meio da
possibilidade de pagamento de metade do saldo devedor ou de pagamento das parcelas
restantes sem a correo monetria e juros. Mais uma vez na histria, as prestaes do
financiamento habitacional caram ao ponto de serem de valor desproporcional a outros
bens da cesta de consumo do trabalhador, como, por exemplo, o valor mensal do aluguel de
um imvel similar. Contudo, o argumento utilizado para justificar a medida era que a
reduo da inadimplncia e a rpida injeo de recursos no sistema deveriam gerar maior
volume de fluxo de caixa imediato, possibilitando o reinvestimento nos programas atrelados
poltica habitacional. Sabe-se, porm, que a sada encontrada teria efeitos perversos de
longo prazo para o equilbrio financeiro do SFH.
A administrao Itamar Franco, tendo assumido o perodo final da gesto Collor, buscou
fazer algumas alteraes concernentes aos problemas do SFH e os programas habitacionais
que vinham se arrastando desde a extino do BNH. Apesar de no ter conseguido realizar
nenhuma mudana estrutural no sistema, deu as bases para o encaminhamento de algumas
solues.
Em relao grave crise financeira do SFH, Itamar criou um plano de amortizao baseado
no comprometimento mximo possvel da renda, em substituio ao modelo de amortizao
definido na gesto Collor pelo Plano de Equivalncia Salarial (AZEVEDO, 2007). Embora tal
medida no tenha conseguido reverter o quadro de dficit, buscou-se equacionar a

76

dicotomia entre capacidade de pagamento dos muturios comprometida em tempos de

crise econmica e a necessidade de injeo gradual e constante de recursos no SFH, de
forma a lograr, no mdio e longo prazo, cobrir os rombos deixados por anos de crise
financeira e medidas pouco sustentadas tomadas anteriormente. Para incentivar
investimentos no setor, observou-se um esforo por parte do governo no sentido de exigir
dos bancos o cumprimento da lei que determina que um percentual de todos os depsitos
em caderneta de poupana seja canalizado para o financiamento habitao. Sendo
operado por bancos comerciais, esses financiamentos destinar-se-iam, basicamente, para as
classes mdia e alta.
Quanto ao atendimento das camadas populares, inicialmente buscou-se concluir as obras
iniciadas na gesto Collor, em que cerca de 260 mil casas foram entregues at 1994,
financiadas com recursos do FGTS, do Fundo de Desenvolvimento Social3 e verbas
oramentrias. Em termos de programas, foram lanados o Habitar Brasil e o Morar
Municpio, que se diferenciavam basicamente pela faixa populacional dos municpios:
enquanto o primeiro atendia aos municpios com mais de 50 mil habitantes, o segundo
cobria aqueles com populao inferior a essa marca. Foram destinadas verbas oramentrias
e parte dos recursos arrecadados pelo recm criado Imposto Provisrio sobre
Movimentaes Financeiras (IPMF). Entretanto, em funo das prioridades do Plano de
Estabilizao Econmica adotado em carter emergencial na poca, o montante previsto
acabou no sendo desembolsado na ntegra (AZEVEDO, 2007).
Esses programas de habitao popular atendiam mesma lgica do PAIH, j que estavam
atrelados ao Ministrio do Bem-Estar Social, a partir do que se pode concluir tem carter
mais assistencialista e possui reduzida integrao com outras polticas urbanas, dispersas por
outros Ministrios. O formato dos programas acompanha igualmente a tendncia, estando
apoiado na concepo da autoconstruo ou do trabalho comunitrio. Os beneficirios, a
seu turno, deveriam ser proprietrios ou possuir a posse dos terrenos, sendo que os
projetos poderiam prever construo de moradias, urbanizao de favelas, produo de
lotes urbanizados e melhorias habitacionais (AZEVEDO, 2007, p.21). No caso em que o
3

O Fundo de Desenvolvimento Social foi criado na gesto Itamar Franco com o objetivo de financiar a
produo social de moradia. Entretanto, o Fundo acabou no sendo utilizado e somente em 2004 foi criado um
programa o Crdito Solidrio para dar a destinao prevista aos recursos, conforme ser apresentado no
captulo 4.

77

beneficirio no tivesse a posse do terreno, as casas ou os lotes urbanizados deveriam

permanecer alienados, como patrimnio do fundo estadual ou municipal financiador do
projeto, por um prazo mnimo de cinco anos, sendo expedido um contrato de concesso de
uso para esse perodo. Seriam cobrados dos beneficirios parcelas no maiores que 5% do
salrio mnimo em vigor pelo mesmo perodo mnimo de cinco anos. Desta forma, buscou-se
resolver a incompatibilidade entre o nvel das prestaes e os salrios dos beneficirios,
problema este ocorrido nos modelos BNH e PAIH.
A novidade introduzida por esse governo foi a determinao para a instaurao de conselhos
gestores desses fundos estaduais e municipais, que deveriam ser criados para administrar os
projetos ligados poltica habitacional em seus territrios. Atendendo aos imperativos
constitucionais, os conselhos eram formandos por tcnicos da burocracia indicados e
membros da sociedade civil, conferindo assim sociedade como um todo o direito e a
responsabilidade de definir os rumos da poltica habitacional. Igualmente, permitia a cada
ente federativo determinar suas polticas conforme sua realidade local. Da mesma forma, a
criao dos fundos em estados e municpios visava garantir recursos constantes e especficos
para a habitao popular, evitando que o desempenho dos programas fosse vulnervel s
variaes da economia.
Alguns problemas da poltica Itamar so, contudo, apontados por Azevedo:
Mesmo sendo uma iniciativa de poltica descentralizadora, os referidos programas
pecavam por uma excessiva padronizao; (...) faziam tbula rasa da enorme
heterogeneidade dos municpios brasileiros, exigindo de todos a formao de
conselhos e fundos. (...) apesar de propor a criao de fundos estaduais e
municipais, o governo no logrou (...) a formao de um fundo federal. Os
mencionados programas dependeram fundamentalmente de verbas oramentrias
ou de recursos provisrios (IPMF), o que os fragilizou institucionalmente.
Tampouco se conseguiu avanar na formao de um conselho nacional (...) (2007,
p.22).

Desta forma, apesar dos avanos observados na poltica habitacional Itamar, no houve a
consolidao de uma poltica integrada e articulada em nvel federal, o que deveria
contribuir para fortalecer as aes e dar diretrizes para a implementao das polticas
estaduais e municipais. Debates ocorridos no mbito da Cmara dos Deputados j
contemplavam a criao do fundo e do conselho federal de poltica habitacional desde o
incio da dcada de 1990. Os princpios que permeavam a idia tratavam de assegurar uma
gesto democrtica, com a participao de todas as partes interessadas na definio dos

78

rumos da poltica e garantir recursos estveis e permanentes para os programas

habitacionais. Devemos considerar, no entanto, que as bases estavam sendo construdas,
paulatinamente.
O governo Fernando Henrique Cardoso4, tendo assumido em 1995, deu continuidade aos
trabalhos de saneamento das contas do SFH com a introduo de novos mecanismos
financeiros. Dentre as medidas adotadas, destaca-se a securitizao da dvida do extinto
FCVS junto aos agentes financeiros e ao FGTS, e as tentativas de diversificar as fontes de
captao de recursos para o setor imobilirio por meio de empresas de capitalizao e
seguros e fundaes de previdncia privada (AZEVEDO, 2007).
De fato, a poltica habitacional FHC previa uma participao muito maior do setor privado
como financiador do sistema. A captao de recursos nesse setor foi estimulada por
legislao que regulava a produo de moradia e sua posterior transferncia para a
sociedade. O Programa de Financiamento Produo e ao Crdito Individual, implementado
a partir do segundo mandato, emblemtico nesse sentido: tratava-se de incentivar a
indstria da construo civil na produo de habitaes voltadas para os setores de renda
mdia e alta. A demanda, por sua vez, era induzida por meio da disponibilizao de recursos
para o financiamento dos imveis oriundos da captao realizada pelos bancos comerciais
com as cadernetas de poupana, e dos novos mecanismos de financiamento criados, como
Companhias Hipotecrias e Fundos de Investimento Imobilirio.
Um mecanismo implementado neste perodo, que se pretendia dinamizador do mercado de
habitaes no Brasil, foi a introduo de regulamentao que visava reduzir o risco e,
portanto, os juros do crdito imobilirio por meio da cesso de garantias ao
emprstimo/financiamento. O modelo de contrato estilo leasing, por meio da chamada
alienao fiduciria, facilitava instituio financeira tomar de volta o imvel em caso de
inadimplncia. Sendo a medida prevista em contrato de compra e venda, a retomada do
imvel como garantia poderia ser resolvida entre as partes, sem a necessidade de longos
embates na justia. O mecanismo operava em programas voltados para as classes de renda
mdia e mdia-alta, como o caso do Programa de Financiamento Produo e ao Crdito
Individual e do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), este ltimo direcionado para
famlias com renda entre quatro e seis salrios mnimos. No se trata de um mecanismo
4

A gesto FHC compreende o perodo 1995-2002.

79

novo; contudo, a sua adoo em larga escala possibilitou o barateamento e a facilidade no

acesso ao crdito imobilirio.
Para o segmento mdio e alto de renda, foram criados, ainda, o Programa de Crdito Direto
ao Cidado Cred-Mac e Cred-Casa e o Programa Carta de Crdito. O primeiro atendia
famlias com renda de at oito salrios mnimos e consistia na oferta de crdito para a
aquisio de materiais de construo com fins de reforma ou construo de novas
habitaes. Tinha por caracterstica sistema de financiamento mais simplificado, uma vez
que no aderia aos parmetros do SFH. O destaque fica com o Programa Carta de Crdito,
voltado para famlias com renda at doze salrios mnimos: utilizando recursos das
cadernetas de poupana e do FGTS, o programa caracterizava-se pela flexibilidade,
oferecendo uma linha de crdito direto em que o prestamista pode escolher entre as opes
de moradias novas ou usadas (AZEVEDO, 2007).
Os programas do segmento popular atendiam, da mesma forma que modelos anteriores,
lgica autoconstruo/ajuda mtua para a produo de moradias, e os mecanismos de
concesso de subsdios indiretos passavam pela gesto compartilhada e contrapartidas
financeiras oriundas de estados e municpios. A estrutura dos programas criados na gesto
Itamar foi mantida, tendo o Habitar Brasil e o Pr-Moradia (antigo Morar Municpio) como
carros-chefes da poltica para baixa renda. Tais programas tinham por objetivo dar condies
a estados e municpios, por meio dos recursos do OGU e do FGTS, de enfrentarem os
problemas habitacionais. As intervenes se dariam por meio da urbanizao de reas
urbanas degradadas para fins habitacionais, de programas de regularizao fundiria e da
produo de lotes urbanizados5 (AZEVEDO, 2007). De uma estimativa de gasto para os dois
programas de R$ 5,2 bilhes (R$ 4 bilhes oriundos do FGTS e R$ 1,2 de contrapartidas de
estados e municpios), com vistas a atender 677.100 famlias, foram efetivamente
5

De um lado, existe um certo pragmatismo em buscar atender ao problema habitacional por meio de
programas de urbanizao de reas degradadas e regularizao fundiria. Os custos no s so menores, como
existem vantagens do ponto de vista das relaes sociais estabelecidas a partir da convivncia em um mesmo
territrio, as chamadas redes sociais. H ampla literatura que discute os benefcios no-materiais auferidos
pelos cidados a partir das trocas intra-vizinhana, alm da identidade estabelecida com o territrio. Por outro
lado, existem aqueles que se opem a essa soluo como uma sada justa para o problema. Relegar classe
trabalhadora a produo de sua prpria habitao, por meio da autoconstruo ou da ajuda mtua, seria
considerado um sobre-trabalho ou sobre-explorao do trabalhador. Vozes como a de Chico de Oliveira (2006)
se propagaram ao denunciar que as polticas pblicas que apiam sobre esse tipo de prtica autoconstrutiva
no geram distribuio de renda e nem permitem a formao de um mercado imobilirio popular, j que a
habitao no tem valor de troca para seu proprietrio, apenas valor de uso.

80

desembolsados, ao final do segundo mandato, R$ 830 milhes do FGTS para o Pr-Moradia,

atendendo 155.219 famlias, e R$ 860 milhes para o Habitar Brasil, que resultaram na
construo de 294.595 unidades habitacionais (SEPURB apud AZEVEDO, 2007).
Apesar de o gasto efetivo em programas habitacionais populares ter ficado aqum das
estimativas, destacam-se os significativos investimentos em aes complementares s
polticas habitacionais, tais como o Pr-Saneamento, no qual se investiu R$ 2,7 bilhes com
recursos do FGTS, alm de outros programas de infra-estrutura e saneamento, em que
foram gastos R$2,5 bilhes com recursos do OGU.
A incorporao do papel da gesto municipal e a transferncia progressiva de atribuies
para os poderes locais na execuo da poltica urbana, alm de atender aos imperativos de
descentralizao constantes na Constituio de 1988, era objetivo declarado inicialmente no
governo FHC, dando continuidade ao processo iniciado com Itamar. Os entes federativos
deveriam atuar como parceiros nos programas, em forma de contrapartidas aos
investimentos, tal como obras de pavimentao e arruamento, iluminao, doao total ou
parcial de lotes pblicos e assessoria tcnica.
A maior mudana na poltica habitacional FHC foi a aprovao do Sistema Financeiro
Imobilirio (SFI). Sua estrutura se apia sobre bases distintas do SFH, j que deveria ser
operado exclusivamente com recursos privados nacionais e internacionais. Tratava-se de
captar recursos no mercado financeiro, como, por exemplo, os fundos de penses, tornando
o investimento no setor imobilirio rentvel e seguro para investidores. As regras criadas
para reger as transaes visavam desburocratizar o processo de retomada do imvel como
garantia no caso de uma eventual inadimplncia a chamada alienao fiduciria. No
haveria a interferncia governamental nos contratos, que poderiam ser acordados entre as
partes no que concerne a prazos, taxas, prestaes e comprometimento mximo da renda
familiar. Os prestamistas deveriam entrar com parte dos recursos para a compra dos imveis
e, para tal, poderiam utilizar seus recursos do FGTS.
Essa poltica claramente atenderia apenas a parcelas da sociedade com rendas mais
elevadas, tal qual nota Azevedo (2007), tendo em vista no s a necessidade de grandes
contrapartidas por parte do prestamista, bem como as taxas de juros aplicadas, que
deveriam ser competitivas com outras praticadas no mercado a ponto de atrair capitais
privados.

81

De uma forma geral, a poltica FHC foi capaz de criar mecanismos dinamizadores do mercado
privado de habitao, beneficiando as classes mdia e alta, e engendrando os motores da
economia por meio do incentivo ao setor de construo civil. Como vimos, tal estratgia
pode se mostrar profcua quando se pretende dinamizar a economia j que a indstria da
construo civil bastante capilarizada movimentando o mercado de trabalho, de insumos
diretos e intermedirios e o de crdito. Do ponto de vista da poltica popular, apesar dos
investimentos realizados por meio do Pr-Moradia e do Habitar Brasil, pouco foi feito em
termos mais estruturais, j que o problema do SFH permaneceu sem soluo. As obras em
assentamentos irregulares, tal como urbanizao de favelas e regularizao fundiria, e os
investimentos em infra-estrutura e saneamento trouxeram maiores impactos que a prpria
poltica habitacional em termos das condies de moradia popular.
Em face da constatao dos problemas enfrentados pelo Estado brasileiro no provimento de
habitao popular, e as diferentes abordagens utilizadas nessa tarefa, diversos gargalos a
serem enfrentados se colocavam, no incio do sculo XXI, no que tange ao atendimento
parcela da populao mais carente, especialmente aquela com renda de at trs salrios
mnimos. O governo Lula assumia a presidncia com a misso e o compromisso com os
diversos atores sociais de superar a inrcia das polticas e instituies voltadas para os
problemas urbanos. Quanto ao setor habitacional, diversas aes se faziam necessrias de
forma a canalizar e direcionar esforos para o atendimento das camadas populares, em que
se concentrava o maior passivo.

3
O ESTADO BRASILEIRO E AS POLTICAS SOCIAIS
Tendo apresentado o histrico da poltica habitacional brasileira, o presente captulo uma
continuidade do esforo de compreender as regras de formao de estrutura. Para os
propsitos desse trabalho, recorrer-se- literatura disponvel para uma apresentao geral
do padro de interveno do Estado brasileiro na rea social, procurando destacar de que
forma essas regras esto imbricadas nas prticas e nos resultados das polticas. Isso porque,
como vimos no captulo 1, as regras de formao de estruturas podem determinar, at certo
limite e acreditamos que essa seja uma influncia significativa , a variao dos chamados
nveis superficiais, que so a estrutura de interesses e a estrutura administrativa.
Considerando que essas regras de estrutura esto imbricadas nas instituies e estruturas da
sociedade, de modo que atuam cognitivamente sobre as percepes e aes dos agentes,
problemas e suas solues podem ser interpretados de forma conveniente ao sistema
vigente impactando sobre o padro de poltica adotado.
Assim sendo, a caracterizao do padro de interveno do Estado na rea social serve de
contexto para a discusso sobre de que forma essas regras de formao de estruturas se
materializam na poltica de habitao e, por conseqncia, no Programa Crdito Solidrio. E
tambm, de que foram essas regras operam para selecionais quais questes so colocadas
em pauta e quais so, eventualmente, excludas do debate poltico. Essa discusso especfica
ser apresentada ao final deste captulo, de maneira a introduzir a anlise das estruturas
administrativa e de interesses, constante no captulo 4.
3.1 A herana institucional do governo militar
Snia Draibe desenvolveu importante trabalho no que se refere anlise do padro de
interveno do Estado. Ela analisa o que chama de welfare state no Brasil, valendo-se da
terminologia utilizada comumente para identificar o sistema de proteo social do Reino
Unido. Por welfare state, entende-se uma forma particular de regulao social, no Estado
capitalista, que se expressa pela transformao das relaes entre o Estado e a Economia,
entre o Estado e a sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econmico
(DRAIBE, 1993, p.19).

83

As transformaes a que se refere Draibe se materializam em sistemas nacionais, pblicos

ou regulados pelo Estado, responsveis pela execuo de polticas sociais, os quais afetam
diretamente as condies de vida da populao. Segundo Draibe,
Concretamente, trata-se de processos que, uma vez transformada a prpria
estrutura do Estado, expressam-se na organizao e produo de bens e servios
coletivos, na montagem de esquemas e transferncias sociais, na interferncia
pblica sobre a estrutura de oportunidades de acesso a bens e servios pblicos e
privados e, finalmente, na regulao da produo e de bens e servios privados
(1993, p.19).

Assim, as caractersticas desses sistemas nacionais, que acabam por se materializar em um

sistema nacionalmente articulado e regulado pelo Estado, definem o tipo de assistncia que
o Estado presta populao e, por conseguinte, a distribuio de renda que se promove por
meio das polticas sociais e da regulao das atividades exercidas pela sociedade.
No processo de constituio do welfare state brasileiro, Draibe (1993) identifica trs
perodos de inflexo do ponto de vista da conformao de arcabouo legal e de inovaes
em polticas, determinantes para a definio do padro de interveno do Estado. O perodo
1930-1943, da gesto Vargas, marcado pela criao dos IAPs que possibilitou a aplicao
de poupana do trabalhador em outras esferas, como a habitao e por considervel
avano da legislao trabalhista. Tambm houve avanos nas polticas de educao e sade,
com a centralizao pelo Executivo Federal de recursos e instrumentos institucionais e
administrativos.
O governo militar, no perodo 1966-1971, segundo Draibe (1993), promoveu radicais
transformaes no arranjo institucional e financeiro do sistema de poltica social, cujas
caractersticas definiriam em larga escala o padro de interveno do Estado. Os sistemas
nacionais pblicos, e tambm aqueles regulados pelo Estado, voltados para o provimento
dos servios e bens sociais bsicos, foram consolidados e unificados, superando a
fragmentao e a seleo social dos beneficirios que vigorava anteriormente. Caminhou-se
no sentido da universalizao do atendimento populao, com a ampliao da cobertura e
a implementao de polticas de massa (DRAIBE, 1993). Alm disso, foram regulamentados
o FGTS e o PIS-PASEP, mecanismos de formao do patrimnio dos trabalhadores e de
participao no lucro das empresas, o que significou importante avano em termos dos
direitos trabalhistas. Da mesma forma, o FGTS teve grande importncia para o

84

financiamento da habitao, representando um fundo mais estvel, com fonte permanente

de recursos.
O perodo 1985-1988 foi denominado por Draibe (1993) de reestruturao progressista, em
que a Constituinte representou a busca pela definio de um novo perfil do Estado
brasileiro. Nesse momento, e em resposta ao perodo de represso anterior, a sociedade
organizada, em suas diversas categorias, lutou pela incorporao de uma concepo de
Estado democrtico de direito, em que direitos universais so constitucionalmente
garantidos e devem ser providos pelo poder pblico em primeira instncia. Assim, a
Constituio de 1988 introduziu novas definies de direitos sociais, marcando o incio de
um perodo em que legislaes complementares posteriores deveriam regulamentar a sua
concretizao.
Tendo em mente o histrico da conformao das instituies e sistemas nacionais de
polticas sociais, Draibe (1993) define o perfil de interveno do Estado brasileiro ou, como
ela denominou, a morfologia e o funcionamento do welfare state no Brasil, da forma como
ele se manifestou desde a dcada de 1970. Nesse trabalho de 1993, O Welfare State no
Brasil: caractersticas e perspectivas, Draibe considera o padro de interveno do Estado
brasileiro da forma como ele se consolidou entre 1970 e 1988, e tambm o sentido das
mudanas introduzidas pela nova Constituio.
Valendo-se da tipologia de Titmus1 para classific-lo, Draibe enquadra o padro brasileiro no
tipo meritocrtico-particularista2. Segundo a autora, o princpio do mrito, entendido

Segundo Draibe (1993), a tipologia de Titmus clssica, comumente utilizada em estudos comparativos sobre
Estados de Bem Estar Social. Como toda classificao desse tipo, as categorias referem-se a tipos ideais e,
portanto, na prtica, diferenciam-se dos casos reais em alguma medida. Da mesma forma, h uma restrio do
nmero de variveis levadas em considerao nessa construo terico-metodolgica. Uma outra ressalva a
esse modelo, lembrada por Draibe (1993), que suas hipteses classificatrias esto fortemente associadas a
situaes europias e localizadas em um tempo especfico, que o da emergncia dos sistemas de proteo
social no continente.
Titmus trata de trs padres de poltica social, basicamente: (i) residual: tpico modelo dos EUA, o governo age
seletivamente e de forma residual, focando a poltica social apenas a grupos particulares, e agindo quando os
canais tradicionais de apoio (famlia, associaes civis e mercado) falham. (ii) meritocrtico-particularista: a
interveno por meio da poltica social parcial, de forma apenas a corrigir as aes do mercado, sendo
complementar s instituies econmicas. Est fundamentado no pressuposto de que cada um, em funo de
seu mrito profissional, deve ser capaz de atender as suas prprias necessidades. (iii) institucionalredistributivo: o tpico modelo adotado pelo Reino Unido na dcada de 1960, em que o Estado deve produzir
e distribuir bens e servios sociais alm da capacidade de mercado de prov-los, segundo critrios
universalistas de atendimento populao. Envolve mecanismos de redistribuio de renda e de recursos,
atrelados oferta de equipamentos coletivos pblicos para a prestao de servios essenciais.

85

basicamente como a posio ocupacional e de renda adquirida ao nvel da estrutura

produtiva, que constitui a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de poltica social
(1993, p.23). Isso porque a distribuio dos benefcios sociais estaria associada
renda/profisso do indivduo, o que resulta em: os grupos mais carentes contariam com
polticas assistencialistas suplementares, que buscariam supri-los de alguns mnimos
sociais, porm em carter no permanente; e os grupos com maior renda, por sua vez,
teriam a possibilidade de auferir maiores benefcios em funo de sua contribuio, situao
essa patente no caso da previdncia social brasileira.
Esse princpio dominante, por exemplo, no sistema de previdncia social, na fase de
introduo e de consolidao, em que a relao entre renda-contribuio-benefcios
privilegia queles de maior renda. por isso, aponta Draibe (1993), que as polticas sociais
brasileiras, em sua maioria, tenderiam a reproduzir o sistema de desigualdades
predominante, com algumas poucas excees de polticas que se propem a redistribuir
renda e atender de forma igualitria3 aos cidados, como educao e sade.
O carter particularista dessa definio do welfare brasileiro ope-se concepo
universalista de polticas sociais, e explica-se em funo do padro assistencialista adotado,
que visava garantir os chamados mnimos sociais de que fala Draibe:
A inexistncia de mnimos sociais (em natura, renda, servios ou bens), extensivos a
todos os cidados independentemente de sua posio no mercado de trabalho, faz
com que, na relao Estado/Mercado, sejam de fato muito frgeis no Brasil os
mecanismos corretores que, em princpio, deveriam operar atravs das polticas
sociais (1993, p.24).

Na ausncia de mecanismos de redistribuio de renda, e face necessidade de se atender

aos grupos de risco, as polticas sociais parecem ter adquirido um carter assistencialista
permanente. Sobre esse carter da poltica social, Draibe nota que

Werneck Vianna classifica o modelo de proteo social brasileiro como residual ou liberal, argumentando que
este estaria voltado prioritariamente para o provimento dos pobres, enquanto s camadas mdias caberia o
atendimento por mecanismos de mercado. Uma outra classificao foi feita por Esping-Andersen, que
denomina de conservador o modelo brasileiro. Entretanto, concordamos com ALMEIDA (2004) que a
classificao de Draibe a que mais se aproxima do nosso modelo de proteo social. Pois, ele constitui-se em
um modelo hbrido, que combina polticas focalizadas com polticas universais, dentre as quais se destacam os
sistemas de previdncia e de educao fundamental.
3

Pelo menos em tese, pois no est sendo considerada aqui a qualidade desses servios, e sim a busca por
ofert-los universalmente.

86

Dada a moldagem meritocrtica, de um lado, e a perversa estrutura de emprego e

salrio vigente, de outro, o sistema brasileiro desenvolveu um esquema assistencial
denso, sobreposto e/ou paralelo ao modelo securitrio (...), esquema que
simultaneamente se refere a grupos especficos e, portanto, teoricamente
residuais mas que termina por se dirigir maior parte da populao, assalariada
ou no: definida como critrio de elegibilidade a renda familiar de at dois salrios
mnimos (...). Dessa forma, o aspecto teoricamente suplementar da poltica de
assistncia pblica menos residual: opera antes como um substitutivo precrio de
mnimos sociais (1993, p.24).

Desta forma, o modelo brasileiro, ao invs de caminhar no sentido da universalizao do

atendimento e da garantia de mnimos sociais, optou pela suplementao da assistncia, por
meio de mecanismos assistenciais, de corte assistencialista, apesar da tendncia
universalizante iniciada no ps-1985. E ainda, em parte, esse modelo assistencialista estaria
fortemente marcado por prticas clientelistas e corporativistas, em que grupos ou cpulas
partidrias dominavam reas especficas de polticas pblicas, com destaque para o
loteamento do sistema previdencirio (DRAIBE, 1993).
Draibe (1993) resume em algumas caractersticas o modelo de interveno do sistema de
proteo social brasileiro entendido como o conjunto das polticas sociais da forma como
este se consolidou a partir da dcada de 1970, a saber: (i) extrema centralizao poltica e
financeira no nvel federal das aes sociais do governo; (ii) fragmentao institucional, com
a multiplicao de diferentes formas de organismos pblicos, como institutos, fundaes e
empresas pblicas; (iii) excluso da participao social e poltica da populao nos processos
de deciso; (iv) primado do princpio do auto-financiamento do investimento social; (v)
existncia do princpio da privatizao; e (vi) uso clientelstico da mquina do Estado.
Alm das caractersticas supracitadas, destaca-se a natureza regressiva do financiamento do
gasto social e o excessivo burocratismo4 dos processos no mbito do governo. Os recursos
de origem fiscal adquiriram, ao longo do tempo, carter residual, em que o Estado gasta
uma parcela relativamente pequena do que arrecada com impostos na rea social, e este
gasto representa uma parte desprezvel do total do dispndio social. O excessivo
burocratismo, igualmente, seria uma marca desse sistema, com impactos negativos sobre a
eficincia e a eficcia das polticas sociais (DRAIBE, 1993).

Draibe no qualifica exatamente o termo burocratismo. Ao que se pode compreender, o excessivo

burocratismo a que se refere a autora est relacionado aos procedimentos no mbito da administrao
pblica, os quais sendo rgidos e demorados acarretariam em ineficincia e ineficcia, alm de gerar elevados
custos para o funcionamento da mquina pblica.

87

Segundo esta autora, essas caractersticas geraram distores no sistema que

permaneceram para alm do perodo de sua consolidao, marcando tambm o regime civil
ps-1985. Assim, os governos que se sucederam desde 1988, responsveis por concretizar
em instituies e polticas a agenda reformista constante na Constituio, tiveram que lidar
com o legado do sistema social anterior, fortemente marcado pelas concepes
tecnocrticas e modernizantes do regime em vigncia entre 1964-1984. O modelo de
Welfare State conservador que vigorava era pautado por uma concepo de interveno
social que assegurava a distribuio primria de renda e riqueza, e entendia o progresso
social apenas como um resultado automtico do crescimento econmico (DRAIBE, 2005).
3.2 A Constituio Federal de 1988 e as novas concepes de Estado
A Constituio de 1988 projetava um novo perfil para o sistema de proteo social brasileiro.
As premissas introduzidas por ela viriam a promover o que Draibe chamou de inflexo
gradual do padro pretrito de proteo social, ocorrida centralmente no plano das
instituies, das polticas e dos programas. Esse processo foi marcado por trs caractersticas
centrais, destacadas por Draibe (2005, p.04): novas concepes de direito e justia social;
novos parmetros e critrios para a alocao de recursos sociais pblicos; e o reforo do
poder regulatrio do Estado no mbito da proteo social.
A nova Constituio consolidou em princpios e diretrizes as demandas de grupos da
sociedade, cada vez mais organizados e politizados, os quais clamavam, basicamente, por:
democratizao; ampliao dos direitos sociais e polticos, com a universalizao do
atendimento das polticas; melhora da eficcia e efetividade da gesto pblica, com
alteraes sobre a estrutura do gasto pblico; e reforma institucional, o que inclua
descentralizao e transparncia dos processos decisrios.
Ancorada nos novos pressupostos constitucionais, a reforma do Estado operada a partir de
1988 pode ser assim sintetizada (DRAIBE, 1993):
(i) no plano poltico-institucional, tem-se a busca por uma descentralizao da gesto
pblica, quanto definio de leis e instituies locais. Essa tendncia est fortemente
ancorada no iderio progressista, e associada ao processo de democratizao do pas. A
transferncia de atribuies aos municpios, determinada pela Constituio, visa, no

88

somente mas especialmente, aproximar a gesto pblica da populao, o que tem potencial
para ampliar a participao da sociedade nas decises da vida pblica.
(ii) fortemente associada primeira, a segunda dimenso se refere sociabilidade bsica das
polticas sociais. Isso significa uma elevao do grau de participao popular a diferentes
nveis do processo das polticas, em suas diversas etapas, marcadas por caractersticas
conselhistas e comunitrias. A emergncia de diversas formas de associaes e
movimentos organizados importa na reorganizao do tecido social, que segundo Draibe
(1993) patente da reduo da passividade com que a sociedade recebia as polticas sociais
implementadas pelo governo central.
(iii) os processos sociais postos em marcha com a Constituio de 1988 apontariam para
mudanas nas relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no
lucrativo no que se refere s polticas sociais. Tais mudanas estariam operando no sentido
de reduzir a polaridade entre Estado e Mercado, entre pblico e privado, em funo da
emergncia de novas formas de produo e de consumo, denominadas por Draibe (1993)
como novas formas de solidariedade social. So protagonistas dessas novas formas o
crescente nmero de associaes de naturezas distintas, com a participao dos prprios
beneficirios, no encaminhamento das polticas sociais. Estas novas formas se manifestam
por meio de mutires de auto-construo e outras vrias experincias de ajuda mtua, as
prticas comunitrias e de vizinhana, cooperativas, dentre outras.
(iv) por fim, tem-se o crescimento dos programas assistenciais do governo, gratuitos, com a
distribuio de bens populao pobre, e a emergncia da concepo de renda mnima, ou
o chamado salrio social. Essas prticas estariam respaldadas no entendimento de que h
formas de pobreza que no podem ser superadas apenas pelos mecanismos das polticas
sociais tradicionais. Da mesma forma, entendia-se que a garantia de um mnimo social
operaria como dinamizador de demanda em uma economia de mercado (DRAIBE, 1993),
segundo os pressupostos Keynesianos.
Essas reformas do Estado brasileiro ocorreram simultaneamente emergncia do iderio
neoliberal, que afetou o padro das polticas econmicas e sociais dos pases desenvolvidos
a partir da dcada de 1980, com reflexos posteriores sobre as demais regies. A partir da
dcada de 1990, com o governo Collor, os reflexos desse iderio passam a ser sentidos no
Brasil, conformado o que se denominou modelo liberal-perifrico. De acordo com Druck e

89

Filgueiras (2007), as reformas que culminaram nesse novo modelo econmico envolveram as
seguintes dimenses:
(i) mudana na correlao de foras entre capital e trabalho, com a desestruturao do
mercado de trabalho e a precarizao generalizada das condies de emprego, tendo como
sintomas mais evidentes o crescimento do desemprego, o aumento da informalidade e o
enfraquecimento dos sindicatos;
(ii) a reconfigurao da distribuio de poder entre as fraes do capital, com a perda
relativa de poder do capital industrial em favor do capital financeiro nacional e
internacional;
(iii) a abertura comercial e financeira da economia brasileira, com limitaes autonomia do
Estado, conduzindo vulnerabilidade macroeconmica interna em relao aos ciclos do
comrcio internacional e dos movimentos de curto prazo do capital financeiro;
(iv) uma inflexo sobre a estrutura e o funcionamento do Estado, com a contrao da
atuao direta do poder pblico em favor de um aumento dos modelos privatizados e
terceirizados de gesto.
Ainda assim, algumas medidas de polticas econmicas e sociais foram introduzidas logo nos
primeiros anos da nova Repblica, conforme destacadas por Draibe (2005, p.08): ampliao
e extenso dos direitos sociais; a concepo de seguridade social como forma mais
abrangente de proteo; um afrouxamento do vnculo contributivo como princpio
estruturante do sistema; busca por universalizao do acesso e expanso da cobertura de
alguns servios sociais; redefinio dos valores mnimos dos benefcios sociais; e ampliao
da participao estatal no que se refere proviso de bens e servios sociais.
Desta forma, os primeiros anos da reforma do Estado (final dos anos 1980 e incio dos 1990)
foram marcados no s pela dificuldade em vencer a perversa herana institucional do
regime anterior, mas tambm pelo trade-off entre a crise econmica e o ajuste estrutural
proposto pelas instituies financeiras internacionais nomeadamente FMI e Banco
Mundial versus ampliao da cobertura dos programas sociais, com vistas universalizao
do atendimento, prevista na nova Constituio.
O esforo reformista inaugurado com a nova Constituio arrefeceu quando os ajustes do
receiturio neoliberal passaram a limitar a implementao de suas premissas, logo no incio

90

da dcada de 1990. Em meio crise econmica, os ajustes fiscal (reduo do dficit pblico e
supervit primrio) e monetrio (combate inflao via, essencialmente, controle da taxa
bsica de juros) significaram um contingenciamento dos investimentos sociais. Assim, as
polticas sociais focalizadas emergiram como soluo, contrapondo-se s polticas
universalistas.
3.3 Polticas focalizadas versus polticas universais: o legado do governo FHC
As polticas focalizadas distinguem-se das universais uma vez que as primeiras tm pblicoalvo especfico, normalmente as camadas mais carentes da sociedade. As polticas
universalistas, por sua vez, tm por princpio o atendimento, pelo Estado, a todos os
cidados no que se refere garantia dos direitos sociais bsicos, assegurados por lei.
A adoo de polticas focalizadas est apoiada no entendimento de que grupos mais
carentes devam ser atendidos pelo Estado, e que aqueles de renda mais elevada possam
obter servios sociais pelas vias de mercado. A expresso polticas de combate pobreza,
as quais se materializam em polticas focalizadas, refere-se a essa concepo de Estado
mnimo, voltado para a regulao do provimento de servios bsicos pelo mercado e pelo
atendimento prioritrio s camadas pobres e miserveis, remediando as mazelas
decorrentes da forte desigualdade de renda encontrada nas sociedades capitalistas. Essa
concepo insere-se em um marco ideolgico mais amplo, o neoliberalismo, largamente
incorporado pelas instituies internacionais, as quais tm tido forte influncia sobre as
prticas e polticas adotadas em pases com os quais estabelece acordos de cooperao.
O governo FHC, ao mesmo tempo que implementou reformas significativas em instituies e
programas, adotou largamente o princpio das polticas focalizadas, configurando um
modelo hbrido de interveno social. Primou-se pela universalizao dos servios de sade
e educao bsica, atendendo aos requisitos constitucionais, enquanto outros setores
ficaram relegados a decises mais pontuais (ALMEIDA, 2004; DRAIBE, 2005). Esse o caso
das polticas urbanas, dentre elas as polticas de saneamento e habitao, que s vieram a
ganhar tratamento integrado com a criao do Ministrio das Cidades em 2003. Assim, a
gesto FHC foi pautada pela adoo de polticas universais e focalizadas. Os programas de

91

transferncia direta de renda5, a face mais eminente das polticas focalizadas nesse governo,
primavam pelo atendimento das camadas mais pobres e miserveis, enquanto o mercado
era regulamentado para prover servios a camadas mdias e superiores.
Segundo Druck e Filgueiras (2007)6, as polticas focalizadas atendem ao modelo de
desenvolvimento hegemnico atual, atuando como uma espcie de contrapartida social
poltica macroeconmica liberal, que impe sociedade altos patamares de supervit fiscal,
e que tem por conseqncia um drstico enxugamento do investimento do Estado em
polticas sociais universais. Esses autores acreditam que, embora as polticas focalizadas de
combate pobreza reduzam, momentaneamente, as carncias da populao mais pobre,
elas esto, na verdade, inseridas numa lgica mais geral liberal e num programa poltico
conservador e regressivo socialmente, prprios da nova fase por que passa o capitalismo sob
hegemonia do capital financeiro (2007, p.30).
O Plano Real, implementado em 1994 aps diversos planos econmicos mal sucedidos7,
promoveu a estabilizao econmica e o controle da inflao, aps longo perodo de
turbulncias na economia brasileira. Assim, apesar da poltica econmica ortodoxa adotada,
e a ausncia de reformas mais estruturais que alterassem o padro de distribuio de renda
no Brasil, o Plano Real logrou fornecer a estabilidade que viabilizaria o planejamento do
setor pblico e os investimentos do setor produtivo e das famlias para o longo prazo.
De outro lado, a busca por uma gesto pblica eficiente gerou um outro padro de
administrao. O enxugamento da estrutura burocrtica, a terceirizao de servios e as
privatizaes promovidas no governo FHC, no esteio das reformas neoliberais, trouxeram
significativos impactos sobre a capacidade de ampliao da cobertura das polticas sociais.
Essas deveriam prover apenas alguns mnimos, cabendo ao poder pblico regulamentar o
mercado para que este pudesse ofertar outros servios. Assim, a poltica de mnimos
sociais adotada em perodo anterior, conforme apontado por Snia Draibe, voltou sob nova
roupagem.
5

Como o Bolsa-Escola, Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs, Agente Jovem,

Programa de Sade da Famlia, Programa de Apoio Agricultura Familiar, e o Projeto Alvorada, voltado para os
2.361 municpios brasileiros com maior proporo de habitantes situados abaixo da linha da pobreza
(ALMEIDA, 2004).
6
7

O argumento desses autores ecoa, em grande medida, a crtica geral a esse modelo de poltica neoliberal.

Dentre eles esto o Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1989), Collor I (1990) e Collor II
(1991).

92

A poltica habitacional desse perodo, apresentada no captulo 2, patente desse iderio.

Restringiu-se regulamentao das opes de crdito com recursos privados e da
securitizao dos emprstimos, visando estimular a produo pelo mercado privado. Essas
medidas contribuam para o atendimento da demanda de mercado das camadas com renda
mais elevada. Para a habitao popular foram destinados recursos aos programas de autoconstruo e mutiro e para urbanizao de reas degradadas, sendo que os subsdios
pblicos residiriam na assistncia tcnica e doao de terrenos feitos por estados e
municpios. A nfase nesses tipos de programa atende justamente quelas concepes de
Turner e de Soto, do empresariamento do pobre e das aes apenas complementares do
Estado para o provimento da habitao.
3.4 Governo Lula e polticas sociais: ruptura ou continusmo?
O governo Lula, iniciado em 2003, no alterou significativamente a correlao de foras
entre as faces econmicas dominantes, mantendo a predominncia do capital financeiro,
mas acomodando os interesses de outras fraes do capital (DRUCK e FILGUEIRAS, 2007). A
poltica macroeconmica se manteve essencialmente a mesma, porm com a adoo de
patamares menores da taxa bsica de juros, especialmente no segundo mandato, em
resposta ao sucesso em se cumprir as metas de inflao e, especificamente em 2009, como
resposta crise financeira internacional.
De uma maneira geral, os crticos mais ferrenhos do governo Lula tendem a apontar para a
continuidade de sua poltica em relao ao governo FHC8, com o aprofundamento de
reformas e a adoo de polticas que atendem s mesmas fraes das classes detentoras de
poder no pas. De fato, principalmente em seu primeiro mandato, constata-se a
continuidade da poltica macroeconmica; dos ajustes estruturais em que se prezava a
garantia de supervits primrios para o pagamento dos servios da dvida; e, em grande
parte, das polticas sociais. Isso porque o padro de polticas focalizadas, de combate
pobreza, foi no s mantido, como foi ampliado.
O carro-chefe da poltica social deste governo era o Programa Fome Zero, que envolvia uma
gama de aes que visavam reduo da pobreza e da fome no Brasil, dentre elas: incentivo
agricultura familiar, doao de cestas bsicas e formao de bancos de alimentos, e
8

Conforme se pode notar em Druck e Filgueiras (2007).

93

transferncia direta de renda s famlias, por meio do carto-alimentao9. Apesar de o

programa prever aes de carter mais universalista, como a gerao de emprego e renda, o
investimento em agricultura familiar e a intensificao da reforma agrria, a sua face
focalizada acabou se destacando na forma de doaes de cestas bsicas e transferncia de
renda.
No final de 2003, as fragilidades do Programa Fome Zero levaram unificao do recm
criado Ministrio de Segurana Alimentar com o Ministrio da Assistncia Social, e a
incorporao do carto alimentao no Programa Bolsa Famlia. Este programa tambm
unificou outros programas de transferncia de renda j existentes, legado do governo FHC:
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs. O Bolsa Famlia tornou-se uma das principais
bandeiras do governo na rea social, e que tem grande visibilidade do ponto de vista da
populao carente. Em junho de 2009 o nmero de famlias beneficiadas chegou a
11.561.570 em todo Brasil10 (BRASIL/MDS, 2009).
Assim, manteve-se o hibridismo na rea de polticas de sociais, em que polticas focalizadas
foram combinadas com outras mais universalizantes. Muitos autores apontam para a
continuidade do governo Lula em relao ao de FHC, como Almeida (2004), Druck e
Filgueiras (2007) e Leher (2003). De fato, alm do crescimento dos programas de
transferncia direta de renda, as reformas para garantir acesso universal ao ensino bsico e
sade, a reforma da Previdncia e outros programas mantm-se no esteio de aes iniciadas
antes de 2003.

O Programa Fome Zero contemplaria trs grandes conjuntos de iniciativas. O primeiro incluiria polticas
estruturais: gerao de emprego e renda, previdncia social universal, incentivo agricultura familiar,
intensificao da reforma agrria, bolsa-escola e renda mnima. O segundo contemplaria polticas especficas:
programa de cupom-alimentao (depois substitudo por uma transferncia direta de R$ 50 a cada beneficirio
por meio do carto-alimentao), doaes de cestas bsicas emergenciais, manuteno de estoques de
segurana, quantidade e qualidade de alimentos, ampliao do Programa de Alimentao do Trabalhador,
combate desnutrio infantil e materna, ampliao da merenda escolar, educao para o consumo e
educao alimentar. Por fim, haveria polticas para reas rurais, pequenas e mdias cidades e metrpoles, com
uma srie de medidas que incluiriam, nos dois ltimos casos, bancos de alimentos formados por doaes
(ALMEIDA, 2004, p. 13).
10

A estimativa de famlias pobres no Brasil, potencialmente alvo deste programa, de 12.995.195 em 2006,
segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que utiliza os dados da PNAD como
referncia (BRASIL, 2009). Levando-se em contas esses parmetros, o programa consegue atender, atualmente,
88,96% da populao alvo estimada pelo governo.

94

Mas, ao mesmo tempo, este governo se difere do anterior na adoo de alguns modelos de
poltica11. Este o caso, por exemplo, das polticas de emprego e renda, de relaes
exteriores, e da concepo sobre a gesto pblica, tendo em vista a abertura de novas vagas
no funcionalismo via concurso e a reduo do uso de mo-de-obra terceirizada em diversas
reas do servio pblico. tambm o caso das polticas urbanas, que ganharam aporte
institucional e poltico especficos, tratadas a seguir.
3.4.1 A poltica urbana no governo Lula
As polticas urbanas ganharam tratamento integrado com a criao do Ministrio das
Cidades (MCidades) em 2003, atendendo a reivindicaes de diversos movimentos que se
articulavam em torno da Reforma Urbana12. A proposta era implementar uma poltica de
desenvolvimento urbano, integrando as reas de habitao, saneamento ambiental e
transporte urbano e trnsito, buscando reverter a fragmentao na execuo dessas
polticas, bem como o processo histrico de acmulo dos problemas urbanos.
A idia central [da criao do Ministrio das Cidades] seria integrar essas polticas a
partir do uso e ocupao do solo, construindo uma Poltica de Desenvolvimento
Urbano de longo prazo, sustentvel e contnua, que fosse capaz de reverter a
histrica influncia dos bancos pblicos (BNH e posteriormente a CEF, responsveis
pelos financiamentos habitacionais e de saneamento) nas definies dessas
diretrizes polticas (MOREIRA, 2009, p.86).

A poltica urbana no Brasil tem sido, de fato, fortemente influenciada pelos bancos pblicos
responsveis pelos financiamentos habitao e ao saneamento. Esse o caso do BNH que
se sobreps ao rgo do Executivo responsvel pela gesto dessas polticas, o SERFHAU, e ao
11

Pelo menos em tese, as concepes de Estado de PT e PSDB se diferem a priori, pois esto embasadas por
iderios bem distintos. Na prtica, entretanto, possvel realmente notar continusmos que apontam para uma
mudana de perspectiva do partido ou, pelo menos, do Presidente Lula, em relao plataforma de
reivindicaes que faziam enquanto oposio. Armando Boito Jr (2003) discorda dos autores que afirmam que
o PT e, mais eminentemente, o Presidente Lula teriam alterado suas concepes polticas quando da chegada
ao poder em 2003. Ele argumenta que a mudana teria ocorrido logo aps a derrota nas eleies de 1989,
quando o partido teria alterado sua posio de vanguarda social na luta reivindicativa para uma posio
corporativa estreita e fechada. Segundo esse autor, essas duas posturas do movimento sindical, base de apoio
do partido, alternaram-se ao longo da histria do movimento, em resposta conjuntura poltica. O argumento
de que a luta por melhores condies de emprego e salrio deva ocorrer entre sindicatos e empresas (inclusive
multinacionais), e no pela participao poltica, tem mais ou menos fora dependendo das circunstncias, e
a predominncia desse argumento, segundo Boito Jr, que fez com que o partido mudasse a sua concepo de
atuao do Estado e de polticas sociais j na dcada de 1990. Ver: Boito Jr, Armando. Relaes de classe na
nova fase do neoliberalismo brasileiro (2003).
12

Ainda que, posteriormente, o Ministrio das Cidades tenha passado por uma inflexo conservadora que
reduziu o mpeto das reformas e polticas que se iniciaram em 2003 em prol do atendimento da agenda da
Reforma Urbana.

95

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). Da mesma forma, a CEF, herdeira

institucional do BNH, subjugou a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), criada em 1995, e a
sua sucessora, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) (BRASIL/MCID,
2009). Assim, foi definido como um dos objetivos do Ministrio das Cidades a busca pela
reverso desse processo, subordinando os financiamentos s diretrizes da poltica de
desenvolvimento urbano, transferindo as rdeas da poltica urbana da lgica econmica
para o processo poltico.
Ainda que o Ministrio represente um novo tratamento para a poltica urbana, no momento
de sua criao havia programas relacionados sendo executados pela CEF, pelo BNDES e
outros rgos do Governo Federal, os quais se configuram como uma herana institucional a
ser levada em considerao. So eles: a ex-SEDU, que implementava o Programa Habitar
Brasil BID, destinado urbanizao de favelas; os programas de habitao e saneamento
operados pela CEF; o Programa de Subsdio Habitacional (PSH) formulado pela Secretaria do
Tesouro Nacional; os programas de saneamento e transportes implementados pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); o Departamento Nacional de
Trnsito (Denatran), antes localizado no Ministrio da Justia; a Companhia Brasileira de
Trens Urbanos (CBTU), antes localizada no Ministrio dos Transportes; a Empresa de Trens
Urbanos de Porto Alegre (Trensurb), tambm localizada no Ministrio dos Transportes; e o
FGTS e seu Conselho Curador, responsvel por diversos programas habitacionais e de
financiamento infra-estrutura urbana (BRASIL/MCID, 2009).
O Ministrio das Cidades foi estruturado em quatro secretarias nacionais: Habitao,
Transporte e Mobilidade, Saneamento Ambiental e Programas Urbanos, alm da Secretaria
Executiva. Passou a abrigar o Denatran e, como rgos associados, a CBTU e a Trensurb. Faz
parte ainda dessa estrutura o Conselho Nacional das Cidades, mecanismo de controle social
da poltica urbana.
Tendo como premissa o direito cidade, o Ministrio teve por responsabilidade consolidar
em nvel federal os princpios defendidos pelos movimentos sociais de luta pela Reforma
Urbana, materializando-os na definio das polticas setoriais e da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano. O Ministrio foi concebido, pelo menos a priori, para trabalhar de
forma articulada e solidria com estados e municpios, e mais os movimentos sociais,
organizaes no governamentais, o setor privado e outros segmentos da sociedade, tendo

96

na Caixa Econmica Federal, a operadora dos recursos, um dos instrumentos de

intermediao para essa interao (BRASIL/MCID, 2009).
Essa articulao estava pautada pelo princpio da gesto democrtica participativa, a partir
do qual foram criados mecanismos institucionais de participao dos diversos segmentos da
sociedade, como o Conselho Nacional das Cidades referncia para a conformao de
conselhos estaduais e municipais das cidades, previstos no Estatuto das Cidades (EC)13, as
Conferncias das Cidades e, posteriormente, o Conselho Curador do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (CGFNHIS). Estes se somaram aos outros canais de
participao j existentes: os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (CCFGTS) e do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) (BRASIL/MCID, 2008).
Conferncias Municipais foram realizadas em 3.457 municpios brasileiros ao longo de 2003,
culminando em outubro desse mesmo ano na 1 Conferncia Nacional, que elegeu o
Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e diretrizes da PNDU. Outras Conferncias
Nacionais foram tambm realizadas em 2005 e 2007. Por meio dessas esferas de
participao diversas propostas foram debatidas e incorporadas s polticas urbanas, dentre
elas os objetivos e as aes do prprio Ministrio das Cidades e das polticas setoriais.
3.4.1.1 A Poltica Nacional de Habitao
A Poltica Nacional de Habitao (PNH) tambm fruto desse processo participativo, tendo
as contribuies de atores sociais sido coletadas por meio da realizao de seminrios e
tambm no Conselho das Cidades, com destaque para o protagonismo do comit tcnico de
habitao. Ela foi elaborada ao longo de 2004, e tem como principal objetivo retomar o
processo de planejamento do setor habitacional e garantir novas condies institucionais
para promover o acesso moradia digna a todos os segmentos da populao
(BRASIL/MCID, 2009), especialmente o de baixa renda, visando incluso social
(BRASIL/MCID, 2004).
A expectativa em torno da elaborao de uma Poltica Nacional de Habitao no contexto da
emergncia de um governo de esquerda, aps a redemocratizao, era a de que ela pudesse
reverter processos histricos: de acmulo de necessidades habitacionais; de segregao do
13

Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.

97

mercado de terras que levou a um expressivo crescimento do mercado informal e de

pessoas vivendo em situao de irregularidade fundiria; de fragmentao das estruturas
institucionais responsveis pela poltica de habitao; e de pouca integrao entre as
polticas urbanas, especialmente entre a poltica habitacional e os mecanismos de controle
sobre a especulao imobiliria, os quais deveriam garantir a acessibilidade de terra urbana
para todos.
De modo a enfrentar os problemas habitacionais e fundirios diagnosticados, a PNH foi
estruturada em trs eixos de ao, conforme o QUADRO 1. Esses eixos no significam
necessariamente uma inovao em termos de poltica habitacional. Como vimos, a
urbanizao de reas precrias, a produo social de moradias e a busca por integrar
polticas setoriais so concepes de poltica j anteriormente adotadas. Entretanto,
mudanas na forma de operacionalizar a poltica e redefinio de prioridades so marcas
importantes dessa nova poltica habitacional. Essas mudanas sero discutidas a seguir.
QUADRO 1 - Eixos estruturantes de ao da Poltica Nacional de Habitao
Integrao urbana de
assentamentos precrios

urbanizao em reas precrias

interveno em cortios
regularizao fundiria
melhoria da qualidade habitacional

Produo habitacional

aquisio de imveis novos ou usados

locao social pblica ou privada
reabilitao em reas urbanas centrais
melhoria habitacional

Integrao da poltica
habitacional poltica de
desenvolvimento urbano

Poltica fundiria e imobiliria para habitao

Regularizao fundiria
Uso de terrenos e imveis pblicos para habitao
Reviso da legislao federal de parcelamento do solo para habitao
Impacto da poltica de financiamento habitacional sobre o valor do
solo urbano
Mobilidade e transporte urbano
Infra-estrutura urbana e saneamento ambiental
Fonte: informaes retiradas da PNH (Cadernos Ministrio das Cidades: 4, 2004)

Mesmo que o MCidades tenha sofrido em 2005 uma inflexo conservadora, o desenho
institucional e poltico construdo anteriormente foi pautado pelo princpio da gesto
democrtica. No prprio diagnstico dos problemas, foram levadas em considerao
diversas demandas histricas de movimentos organizados e da sociedade civil, o que
representa importante conquista no caminho para a justia social. Alm disso, ajustes nas

98

prioridades de investimentos e no foco dos programas indicam uma maior preocupao com
as classes mais pobres e historicamente menos atendidas pela poltica habitacional.
A questo fundiria
O crescimento expressivo das cidades e metrpoles brasileiras, a apropriao de grandes
fraes de terra urbana por segmentos sociais mais abastados e pelo setor imobilirio e
construtivo, e a ausncia de mecanismos de controle da especulao imobiliria levaram um
enorme contingente da populao a viver em situao de irregularidade fundiria. Segundo
dados do IBGE, em 2000 quase todos os municpios brasileiros com mais de 500 mil
habitantes abrigavam assentamentos irregulares e, segundo a Secretaria Nacional de
Programas Urbanos (SNPU) do MCidades, em 2005 havia cerca de 12 milhes de domiclios
com irregularidade fundiria de alguma natureza, representando quase 25% do total de
domiclios do pas (MOREIRA, 2009).
Sendo assim, um dos maiores gargalos da poltica habitacional a questo fundiria, cuja
face mais eminente a escassez de terra urbana. A escassez contribui consideravelmente
para a elevao de seu preo, colocando margem do mercado formal de terras grande
parcela da populao. Nesse caso, mecanismos de controle do uso do solo so essenciais
para viabilizar a poltica habitacional, principalmente a de cunho social.
O Estatuto das Cidades, aprovado em 2001, foi importante avano na consolidao de
diretrizes e princpios da poltica urbana. Ele incorpora as premissas estabelecidas na
CF/1988, definindo instrumentos e diretrizes polticas para informar a elaborao dos Planos
Diretores Participativos (PDP). Os PDPs foram definidos como instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e expanso urbana (EC, 2001). Assim, esses planos devem consolidar na
forma de lei qual poltica urbana os municpios querem adotar em seu territrio, definindo
parmetros e instrumentos de regulao do uso do solo14. Os PDPs deveriam ser elaborados
14

A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), a Edificao/Utilizao Compulsrias e o IPTU Progressivo no

Tempo so alguns dos instrumentos previstos no EC, e podem ser utilizados para promover o uso mais
equnime do solo urbano. A implantao de ZEIS importa em uma espcie de reserva de rea a ser destinada
a habitao de interesse social, uma vez que cobe a especulao imobiliria e reduz o custo da terra urbana.
Ela pode ser usada em programas de regularizao fundiria ou para programas de produo de moradia
social.
A Edificao/Utilizao Compulsrias e o IPTU Progressivo no Tempo esto relacionados ao controle sobre os
espaos urbanos vazios. Sabe-se que na maioria das cidades brasileiras a quantidade de imveis vazios maior
que a necessidade habitacional apurada. sabido tambm que a no utilizao de imveis em reas bem
localizadas, dotadas de infra-estrutura urbana, no s favorece a acumulao do especulador, como aumenta

99

ou revisados, no caso de haver um plano anterior em consonncia com o EC, assim como
as leis urbansticas e edilcias do municpio, tal qual a lei de parcelamento e de uso e
ocupao do solo.
O Estatuto das Cidades determinou o prazo at outubro de 2006 para que cerca de 1.682
municpios15 elaborassem ou revisassem seus Planos Diretores, aprovando-os nas Cmaras
Legislativas. Em maio de 2005, a SNPU, no mbito do MCidades, lanou a campanha Plano
Diretor Participativo: Cidade de Todos com o objetivo de apoiar os municpios nessa tarefa.
Uma rede de atores foi mobilizada com o intuito de fornecer arcabouo tcnico e
metodolgico, alm de sensibilizar gestores e populao para a importncia desse
instrumento para o planejamento das cidades. A criao de ncleos estaduais viabilizou a
disseminao desse conhecimento, tendo sido realizados encontros e seminrios em 1.350
municpios, envolvendo aproximadamente 21 mil participantes. Recente pesquisa concluda
em fevereiro de 2007 apontou que 92,5% dos municpios estavam com Planos Diretores
aprovados, em aprovao ou em andamento16 (BRASIL/MCID, 2009).
A SNPU desenvolve tambm o Programa Papel Passado, que tem por objetivo apoiar
estados, municpios, associaes civis sem fins lucrativos e defensorias pblicas na
promoo da regularizao fundiria de assentamentos precrios. Para tanto, prov alm do
repasse de recursos, cursos de capacitao para tcnicos, gestores pblicos e agentes
sociais. Entre 2003 e 2006 foram destinados cerca de R$ 30 milhes do OGU para as aes
do programa.

os custos de infra-estrutura para o municpio, na medida em que a cidade vai se expandindo geograficamente e
com ela a necessidade de expanso da rede de servios. Nesse sentido, a adoo desses instrumentos opera no
sentido de garantir a funo social da cidade e da propriedade.
15

A Constituio de 1988 determina que municpios com populao acima de 20 mil habitantes devam,
obrigatoriamente, elaborar seus Planos Diretores. O Estatuto das Cidades reafirma essa determinao,
estabelecendo a obrigatoriedade ainda para os municpios situados em regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas; em reas de interesse turstico; e em reas afetadas por empreendimentos de grande
impacto ambiental (EC, 2001).
16

Uma segunda etapa dessa campanha, iniciada em 2008, encontra-se em fase de concluso, por meio da
formao da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. Tratase de uma avaliao mais qualitativa de uma amostra de 526 municpios brasileiros que busca verificar em que
medida os princpios e diretrizes do EC foram incorporados nos PDPs.

100

Paralelamente, a SNPU17 tem acompanhado o processo de discusso do Projeto de Lei n

3057 de 2000, referente reviso da Lei Federal de Responsabilidade Territorial. Essa lei
dispe sobre diretrizes para o parcelamento do solo urbano, e deve guiar a adequao das
respectivas leis municipais de forma a agilizar processos de regularizao fundiria e de
licenciamento de novos parcelamentos. Essa lei vem suprir a necessidade de um
ordenamento em nvel federal que oriente processos especficos de regularizao fundiria,
atendendo a uma das diretrizes de ao da PNH, conforme demonstra o QUADRO 1.
A expectativa que essa lei contribua para aumentar a oferta de lotes legalizados para
habitao de interesse social, garantindo sua adequao urbanstica e ambiental; e que
auxilie na implementao de uma poltica nacional de regularizao fundiria que contribua
para

concretizar

direito

moradia

previsto

pela

Constituio

Federal

(BRASIL/MCID/SNPU, 2009).
O Projeto de Lei (PL) foi aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados em
dezembro de 2007, mas ainda aguarda aprovao final no plenrio desta casa. Nesse
processo de aprovao, espera-se que alteraes no PL sejam feitas no sentido de corrigir
aqueles dispositivos incompatveis com os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade e da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Produo e Financiamento Habitacional
Ao analisar as mudanas introduzidas pelo MCidades no tratamento da poltica habitacional,
Moreira (2009) identifica trs dimenses no que se refere produo e ao financiamento de
habitao: incentivo produo de mercado, ampliao de recursos e ajuste no foco. De
fato, importantes mudanas operadas nessas dimenses lograram dinamizar o mercado
imobilirio de forma generalizada, com positivos impactos sobre a quantidade de habitao
ofertada no mercado e sobre as engrenagens econmicas do pas.

17

A Secretaria Nacional de Programas Urbanos tem por objetivo estimular e apoiar os municpios na
construo de polticas urbanas capazes de superar o quadro de excluso territorial das cidades brasileiras.
Baseadas em processos de planejamento e gesto participativa, essas polticas devem contribuir para a
organizao humanizada do espao urbano; a ampliao do acesso terra legalizada e urbanizada; e a reduo
dos riscos e impactos ambientais. Para tanto, a SNPU conta com quatro linhas de ao principais:
fortalecimento da gesto municipal; regularizao fundiria (Programa Papel Passado); reabilitao de reas
urbanas centrais; e preveno de riscos scio-ambientais (BRASIL/MCID, 2008).

101

A construo civil historicamente um setor de grande capacidade dinamizadora da

economia por seus efeitos capilarizados e em cadeia. Ele afeta diversos segmentos da
indstria e do setor de servios, gerando emprego e renda. Tambm pode estimular
pesquisas em tecnologia, centralmente no que se refere a tcnicas construtivas e materiais.
Assim, visando impulsionar a oferta de crdito pelos agentes financeiros e incentivar o
mercado da construo civil, promoveu-se reviso na legislao e desonerao fiscal.
Alm da reviso/promulgao de legislao18 que visava conferir maiores garantias jurdicas
ao empreendedor e ao comprador do imvel, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) editou
algumas normas objetivando a ampliao do financiamento imobilirio para as camadas
mdias. Tratava-se de garantir o cumprimento da norma que determina o direcionamento
de recursos da caderneta de poupana para o financiamento imobilirio, o que resultou em
um volume de crdito em 2007 R$ 18.302.420.000 quase oito vezes maior que aquele
verificado em 2002 R$ 1.768.458.000 (BRASIL/MCID, 2008).
Dentre as medidas que visavam desonerao fiscal, adotadas a partir de 2006, destacamse: (i) a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para materiais de
construo19; (ii) a incluso de empresas com receita bruta anual de at R$ 2,4 milhes na
Lei Geral de Micro e Pequenas Empresas, de forma que ao reduzir e simplificar os encargos
incidentes sobre o lucro, o preo da habitao ao consumidor tambm seja reduzido; (iii) a
disponibilizao de financiamento facilitado do BNDES para empresas que tomem
emprstimos para construo ou aquisio de habitaes prximas das prprias empresas
(MOREIRA apud BRASIL/IPEA, 2009).
Em relao aos recursos destinados ao financiamento da habitao, a ampliao foi
considervel: entre 2003 e 2007 o volume dos investimentos aumentou de R$ 5.703.712.000
para R$ 17.226.451.000, acumulando um investimento total de aproximadamente R$
18

Trata-se das Leis de n 10.931/04, 11.033/04 e 11.196/05, que tratam do patrimnio de afetao; de
incorporaes; de crdito imobilirio; do Fundo de Locao Imobiliria; de recursos previdencirios como
colateral em financiamento imobilirio; de iseno ou reduo de Imposto de Renda sobre ganho de capital na
alienao de imveis e sobre rendimentos de ttulos representativos de crditos imobilirios (BRASIL/MCID,
2008).
19

A reduo do imposto visava reduo do custo dos insumos da construo e, em conseqncia, dos
imveis. A reduo abrangeu diferentes produtos e foi feita em etapas, por meio decreto, em fevereiro e junho
de 2006 e, depois, j em meio crise financeira internacional, em abril de 2009. Foram desonerados materiais
como portas e janelas e seus caixilhos, argamassas e concretos (betes), materiais para instalao eltrica,
instalaes sanitrias, chuveiros, dentre outros.

102

52.439.425.000 no perodo (BRASIL/MCID, 2008). Esse montante representa a soma dos

recursos no onerosos do OGU, subsdios concedidos pelo FGTS e os recursos onerosos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), CEF, FDS, Fundo de Arrendamento Residencial (FAR)
e do prprio FGTS.
Alm disso, o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 22 de janeiro de 2007,
significou importante aporte de recursos tambm para a rea habitacional. Para o
quadrinio 2007-2010 foram destinados R$ 55,9 bilhes, a serem aplicados por meio de
fundos e rubricas que financiam a habitao e a urbanizao de assentamentos precrios:
OGU, FNHIS, FGTS, FAR e FDS (BRASIL/MCID, 2008). A lei n 11.578, de 26 de novembro de
2007, forneceu as bases para mais incrementos no volume de recursos destinados aos
programas do PAC na medida em que determina a transferncia obrigatria de recursos
financeiros para a execuo pelos estados, Distrito Federal e municpios das aes previstas
no referido plano.
O foco dos programas e linhas de financiamento habitacionais tambm foi alterado de forma
a atender as classes mais pobres, buscando corrigir as distores geradas pelo sistema
anterior, j que historicamente havia a tendncia de aplicao dos recursos do FGTS nas
faixas de renda de maior poder aquisitivo. As diretrizes de aplicao dos recursos deste
fundo foram alteradas20, possibilitando o direcionamento dos subsdios para pessoas fsicas
com renda familiar mensal bruta at cinco salrios mnimos.
Dentre as diretrizes alteradas, tem-se a unificao de todas as taxas de juros da rea de
Habitao Popular em 6% ao ano em contraste com aquelas praticadas anteriormente de 8%
e 9,39% ao ano; a extenso do prazo mximo de financiamento de 20 para 30 anos,
reduzindo o peso da prestao no oramento familiar mensal; e a reduo de 0,5% da taxa
de juros anual para os trabalhadores que possuem conta vinculada ao FGTS. Da mesma
forma, a Resoluo n 3.438 de 2007 do CMN altera a Resoluo n 2.827 de 2001, as quais
dispem sobre a contratao de crdito pelo setor pblico junto ao sistema financeiro
nacional. A nova norma estabeleceu limite especfico para permitir a contratao de
operaes de crdito destinadas ao atendimento da populao em assentamentos precrios
(BRASIL/MCID, 2008).
20

Essas diretrizes foram alteradas por meio das Resolues n 460/2004 e n 518/2007 do Conselho Curador
do FGTS.

103

Destinado a financiar o setor pblico na produo de habitao a famlias com renda mensal
de at R$ 1.050,00, o Programa Pr-Moradia, que havia sido criado na gesto Itamar Franco
e mantido, posteriormente, por FHC, teve suas atividades retomadas em 2007, com a
reduo da taxa de juros praticada para 5% ao ano. Operado com recursos do FGTS, o
Programa recebeu em 2007, por meio dos investimentos do PAC, recursos da ordem de R$
650 milhes. Tambm, o Programa de Apoio Produo Social da Moradia, que financia
empresas do ramo da construo civil para produo habitacional e que apresentava baixo
desempenho, alcanou o patamar de R$ 268,1 milhes em contratos no ano de 2007
(BRASIL/MCID, 2008).
Grfico 1
Investimento Habitacional por Faixa de Renda (em %)

47

57

72
73

32

30

35

40

27

21
16

21
7

22

26

33

30

2002

2003

2004

2005

2006

2007

at 3 SM

entre 3 e 5 SM

acima de 5 SM

Fonte: BRASIL/Ministrio das Cidades: Resultados, projees, aes, 2008.

Desta forma, o governo Lula parece ter logrado direcionar recursos para o atendimento das
camadas mais pobres. Se, em 2002, 73% dos financiamentos eram destinados faixa de
renda acima de 5 salrios mnimos, em 2007 essa proporo era de 30%, com a faixa de
renda at 5 salrios mnimos acessando 70% do total dos investimentos. Essa inverso
representa importante avano na perspectiva histrica das polticas habitacionais,
principalmente com a incluso mais substancial da faixa de renda de at trs salrios
mnimos. Entretanto, uma anlise mais detida dos programas e linhas de financiamento
voltados para a habitao social permitira identificar a forma e em que condies o pblicoalvo est sendo atendido, bem como a qualidade das edificaes produzidas.

104

Um novo arranjo institucional

A aprovao da PNH em 2004 desencadeou um processo de estruturao legal e
institucional que visava dar as condies para sua implementao. Para viabilizar a nova
poltica, a cargo da Secretaria Nacional de Habitao, foram definidos quatro instrumentos
bsicos: (i) o Sistema Nacional de Habitao, que abrange os subsistemas Habitao de
Interesse Social e Habitao de Mercado; (ii) o Desenvolvimento Institucional, por meio do
Plano de Capacitao e Desenvolvimento Institucional, que visa promover a estruturao
institucional dos estados de forma a descentralizar a implementao da poltica; (iii) o
Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao, (iv) e o Plano Nacional de
Habitao.
Em 16 de junho de 2005, foi aprovada a primeira lei de iniciativa popular21 ps-CF/1988, que
regulamentava o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS/FNHIS)
com seu conselho gestor. O SNHIS centraliza todos os programas e projetos destinados
habitao de interesse social, e rene conselhos, rgos e instituies da Administrao
Pblica direta e indireta dos entes federados que estejam relacionados implementao de
programas habitacionais, alm do Ministrio das Cidades, CGFNHIS, CEF e o Conselho das
Cidades (BRASIL/MCID, 2008).
(...) a aprovao do SNHIS/FNHIS significou a conquista de um importante
mecanismo que permite atribuir questo habitacional maior perenidade, j que
seu objetivo articular as polticas de Habitao de Interesse Social em um sistema
federativo, que pressupe a descentralizao, o controle social, a transparncia dos
procedimentos decisrios e, portanto, a participao democrtica (MOREIRA, 2009,
p. 99).

Esse sistema pressupe a conformao de fundos estaduais e municipais de habitao, com

a definio de seus conselhos gestores, os quais devem estar articulados com os respectivos
planos de habitao. Estes, por sua vez, devem estar em consonncia com o Plano Nacional
de Habitao, o qual vem sendo elaborado desde agosto de 2007. A elaborao do Plano
tem como perspectiva o planejamento de longo prazo do Governo Federal e que, atrelado s
estruturas institucionais e ao arcabouo legal que vem sendo definido, pretende conferir
estabilidade para a poltica habitacional, protegendo-a das oscilaes polticas e
oramentrias responsveis pela fragmentao da interveno do poder pblico no setor.

21

Lei Federal n 11.124.

105

O Plano Nacional de Habitao tem por objetivo (i) estabelecer diretrizes e metas fsicofinanceiras, linhas de financiamento, articulao entre fontes de recursos, reas prioritrias
de interveno e segmentos de pblico-alvo, mecanismos e instrumentos de articulao com
outros planos, programas e aes, bem como mecanismos e instrumentos de
regulamentao e fomento produo de mercado e ampliao da cadeia produtiva; ii)
orientar a atuao de atores pblicos, privados e demais agentes sociais na elaborao dos
planos plurianuais, das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais e, tambm,
a elaborao e a criao dos fundos e planos estaduais e municipais de habitao
(BRASIL/MCID, 2008).
Com o intuito de promover uma transio gradual das aes que vinham sendo realizadas
at 2002, a Secretaria Nacional de Habitao deu continuidade aos programas em execuo.
Como vimos, os programas sofreram alteraes, como foi o caso do redirecionamento do
pblico-alvo para as camadas mais pobres, e muitos foram ampliados. Assim, os programas
Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo, Apoio Produo de Habitao e o
Pr-Moradia (que operam com recursos do FGTS), o Programa de Arrendamento Residencial
(do FAR), e os programas Habitar-Brasil (que posteriormente passou a chamar HabitarBrasil/BID), Programa de Subsdio Habitacional e PBQP-H22 (com recursos do OGU)
continuam sendo operados. O Crdito Solidrio foi o nico programa realmente novo criado
no governo Lula (MOREIRA, 2009).
A busca pela reestruturao do sistema de habitao pelo governo Lula bastante
emblemtica. Ao mesmo tempo que no rompe totalmente com o modelo anterior, a
adoo de um novo desenho institucional tem o efeito simblico de mostrar ruptura com as
prticas anteriores. O Sistema Nacional de Habitao atual incorporou as antigas estruturas
do SFH (inaugurado com o governo militar) e o SFI (de FHC), porm reformando a legislao
que disciplina aplicao de recursos e as formas de contratao. No se trata aqui de discutir
a qualidade ou os problemas enfrentados na implementao dos programas, mas da deciso
poltica de focar determinado segmento de renda ou priorizar investimentos no setor da
construo civil.

22

Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat.

106

O atual sistema diferencia-se dos anteriores pelo prprio processo de construo. Ele
envolveu ampla participao da sociedade civil organizada, tendo contemplado diversos
pontos da agenda de reivindicaes histricas, ainda que tenha havido diversas derrotas dos
movimentos sociais. importante lembrar que esse foi o primeiro esforo mais concentrado
e sistemtico de dar as condies de implementao de diversas premissas e diretrizes
estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 no que se refere poltica urbana e outros
direitos.
Esse novo sistema prev o estabelecimento de canais de participao social no processo da
poltica, alm dos conselhos gestores dos fundos, os quais j operavam, a partir da adoo
de medidas que objetivam capacitar tcnicos e agentes sociais para a gesto compartilhada
e descentralizada das aes. As campanhas de elaborao e de avaliao para
implementao dos Planos Diretores so parte importante desse esforo, j que alm da
adoo de instrumentos de poltica urbana, ele prev a implementao de mecanismos
deliberativos e consultivos de gesto, como os conselhos estaduais e municipais das cidades.
Entretanto, a euforia inicial foi arrefecendo na medida em que a agenda da Reforma Urbana,
que orientou a conformao do MCidades nos dois primeiros anos, perdia fora. A sada do
Ministro Olvio Dutra foi emblemtica da desarticulao do Ministrio em relao ao
processo iniciado em 2003. Com a reeleio do Presidente Lula em 2006, e com o Ministrio
j a cargo de Mrcio Fortes, essa reestruturao materializou-se na mudana de comando de
trs das quatro Secretarias Nacionais, a saber: Saneamento Ambiental, Transporte e
Mobilidade e Programas Urbanos, tendo sido poupada apenas a de Habitao (MOREIRA,
2009).
3.5 O padro de interveno do Estado no provimento da habitao
Diferentes arranjos entre agentes pblicos (Estado) e agentes no pblicos (setor privado,
ONGs e comunidades beneficirias) podem ocorrer quando se trata do provimento da
habitao no mbito de uma poltica pblica. Tendo em perspectiva o histrico da poltica
habitacional brasileira, nota-se que o provimento da habitao se deu de diferentes formas,
tendo o Estado, entretanto, operado mais freqentemente como um facilitador do que
como provedor de edificaes propriamente.

107

O papel de facilitador ou enabling role, segundo a terminologia das agncias internacionais

de financiamento (WERNA, ABIKO e COELHO, 2002) pressupe que o Estado orquestre um
arranjo em que participam outros agentes no pblicos. A produo, ento, no feita
diretamente pelo Estado, que se restringe a gerar as condies (materiais, institucionais
e/ou legais) para a efetivao dos projetos. Esse tipo de poltica teve no Brasil sua expresso
mxima na gesto FHC, em que o governo se resumiu a delimitar linhas de financiamento de
forma a direcionar recursos para a habitao (sem incluir nisso as camadas de baixa renda).
No caso do BNH, tinha-se um modelo mais hbrido. A instituio, especificamente, promovia
a gesto indireta da produo habitacional, operando apenas como rgo normativo, de
superviso e financiamento. Mas as Cohabs, rgos estaduais ligados ao Sistema de
Habitao, eram de capital misto, modelo que preconiza uma maior participao do Estado
na proviso habitacional. Ao mesmo tempo, partir de 1975, foram desenvolvidos projetos
de autoconstruo e mutires, que relegam aos beneficirios maiores atribuies na
produo de suas moradias. J no modelo da Fundao da Casa Popular, o Estado atuou de
forma mais direta na produo da populao.
De fato, segundo notam Werna, Abiko e Coelho (2002, p. 35), nas ltimas dcadas, o papel
do Estado na oferta de servios e bens em geral, e da habitao em particular, tem sofrido
profundas alteraes. H uma tendncia clara de se reduzir a interveno direta dos agentes
pblicos no processo de proviso e de se estimular a participao de agentes no-pblicos.
E esses, por sua vez, tm buscado cada vez mais ampliar a sua participao nesse processo,
como o caso dos movimentos de luta por moradia que reivindicavam a adoo de
programa de autogesto com repasse de recursos diretamente para as entidades23.
Essa mudana no papel do Estado, que deixa de ser de apoio e passa a ser de facilitao
(WERNA, ABIKO e COELHO, 2002), est fortemente ancorada em argumentao terica,
propugnada por organizaes e agncias de financiamento internacionais. Esse iderio
influenciou as polticas de habitao em mbito global24, mas de forma particular aquelas
23

Como vimos anteriormente, apesar de haver divergncias entre as entidades de luta pela moradia quanto s
estratgias de enfrentamento da questo habitacional, inclusive sobre a concepo de autogesto, essa foi a
bandeira que se destacou e acabou unindo as quatro principais entidades nacionais nas reivindicaes levadas
ao governo federal.
24

Bourdieu (2006) analisa a mudana de paradigma no provimento pblico de habitao, ocorrido entre as
dcadas de 1960 e 1970 na Frana, um dos pases cujo programa habitacional era mais fortemente
concentrado no Estado. A poltica de aluguel social implicava na construo de edificaes pertencentes ao

108

dos pases em desenvolvimento. E, dada a concentrao dos problemas urbanos e de

carncia habitacional nas maiores cidades desses pases, o impacto dessas polticas parece
ter sido mais perverso. Isso porque a adoo desse tipo de poltica em um contexto de
precariedade das condies de trabalho e renda, atreladas defasagem na oferta de
servios pblicos, relegou grande contingente populacional a viver em precrias condies
de moradia.
O debate acerca do problema habitacional, centralmente nos chamados pases em
desenvolvimento, tomou propores globais. Diversos argumentos surgiram para explicar o
problema do dficit habitacional e da ineficincia das polticas pblicas, assim como foram
apresentadas algumas propostas de equacionamento da questo. Uma das vozes que mais
se propagou foi a de John Turner, cujas idias serviram de alicerce para as polticas de
habitao do Banco Mundial na dcada de 1970 (DAVIS, 2006).
Turner (1968) afirma que os programas pblicos de produo de moradia em pases do
chamado Terceiro Mundo so inviabilizados pela escassez de recursos financeiros, frente
ao enorme dficit habitacional acumulado. Nesse sentido, entende a favela [ocupaes
ilegais] como soluo, e a autoconstruo parcelada como a principal forma de acesso
moradia pelas camadas populares, em face do alto custo de produo pblica de conjuntos
habitacionais. A terra, segundo essa perspectiva, teria custo zero, pois a administrao
pblica entraria com a concesso da terra, por meio da permissividade em relao s
ocupaes, e da concesso de infra-estrutura e servios urbanos, tal qual o faria em outros
bairros da cidade. A interveno do poder pblico nessas reas deveria transmitir aos
moradores segurana, ao indicar que o Estado reconhece como legtimas essas formas de
reproduo social. Turner entende que a segurana da moradia essencial para dar
segurana a outras dimenses da vida dos moradores. No necessariamente essa
segurana de que fala passa pela concesso da titularidade da propriedade da terra:
Turner no fala, necessariamente, em regularizao fundiria.
O entendimento da favela como soluo est associado, da mesma forma, resoluo de
outro problema que Turner (1968) define como dficit de localizao. A moradia

governo as quais ofereciam moradia para populao a custos menores que os de mercado. Com a mudana, o
Estado passa a oferecer subsdios e direcionar financiamentos para que a populao compre habitao prpria,
abandonando a construo de edificaes pblicas.

109

compreendida em termos de acessibilidade e, portanto, deve estar localizada prxima ao

mercado de trabalho, reduzindo, assim, o tempo e os custos com deslocamento e transporte
pblico. Assim, seria fundamental a localizao desse tipo de assentamento em reas
centrais da cidade.
No h no argumento de Turner a noo de paridade quanto a um padro mnimo de bemestar e de condies dignas de vida para todos. Ele entende que a formulao de uma
poltica pblica deve estar embasada na diferenciao entre classes, a qual geraria tambm
diferenas nas preferncias e necessidades bsicas, condicionadas pelas possibilidades de
cada classe social. Segundo sua interpretao, a demanda dos mais pobres por melhor
localizao na cidade, e no por qualidade habitacional, e que, portanto, poderiam aceitar
padro inferior de suas condies de moradia.
Nesse sentido, a proposta de Turner pretende manter as diferenciaes de classe com base
na segregao da estrutura social. O pano de fundo de suas formulaes o entendimento
de que o Estado deve apenas garantir condies mnimas para a sociedade (igualdade de
entrada) e o restante deve depender do resultado dos esforos pessoais de cada um. Tratase do self made man, concepo base da sociedade estadunidense.
Ainda no esteio do argumento de John Turner, Hernando de Soto, um empresrio peruano,
tornou-se conhecido na dcada de 1990 por sua afirmao de que as cidades do Terceiro
Mundo no esto assim to famintas de investimento e de emprego, mas sofrem de uma
escassez artificial de direitos de propriedade (DAVIS, 2006, p.88). Ampliando as
formulaes apresentadas por Turner, de Soto introduz o vis econmico na discusso
acerca das polticas habitacionais para o Terceiro Mundo, assegurando a atuao de um
Estado mnimo, em que regularizao fundiria e titularidade seriam os fatores essenciais
para promover uma alavancagem da economia popular.
De Soto acreditava que os pobres eram possuidores de uma grande riqueza, mas que no
poderiam acess-la, j que sem o ttulo de propriedade imobiliria no poderiam estabelecer
contratos formais ou obter crdito no mercado privado. A casa e outras infra-estruturas
domiciliares seriam consideradas capital morto, j que seus moradores no poderiam
troc-las no mercado, centralmente no mercado de crdito. A regularizao fundiria, por
meio da concesso de ttulos de propriedade, viabilizaria essa troca, transformando-as em

110

capital vivo. A integrao social seria decorrente dessa insero das camadas populares ao
mercado, possibilitando-as, assim, romper com o chamado ciclo da pobreza25.
Seu argumento tem, portanto, como pressuposto que os pobres possuem maior capacidade
financeira do que normalmente computado pelas estatsticas. Para dar vida aos seus
ativos, deve-se liberar a sua capacidade de pagamento. Presume que as economias (ou
poupanas) dos pobres s podem ser canalizadas para uma alavancagem da economia se
obtiverem a propriedade formal de seus imveis. O acesso ao crdito seria fundamental
para o investimento em pequenos negcios, que geraria empregos na favela, tornando-se o
pobre um micro-empresrio. Segundo de Soto (apud DAVIS, 2006), os pobres seriam
extremamente criativos e trabalhadores e, portanto, poderiam articular-se em torno de
pequenos arranjos produtivos.
Da mesma forma que os pressupostos de Turner, essa soluo desobriga o Estado a arcar
com os custos de fornecimento de moradia s classes de baixa renda, transferindo-a para a
sociedade numa perspectiva em que a poltica habitacional residiria apenas na concesso de
ttulos de propriedade e infra-estrutura urbana por meio de programas de urbanizao de
favelas. Nesse contexto, porm, os locatrios do setor informal so os mais prejudicados, j
que com a regularizao, aumentam-se os custos do aluguel, acelerando o processo de
diferenciao social.
Tais argumentos, de acordo com Mike Davis (2006), eram exatamente a abordagem
pragmtica e de baixo custo que o Banco Mundial precisava para lidar com a crise urbana,
tendo adotado-a amplamente em seus programas de habitao. Desde os tempos da gesto
de McNamara no Banco (1968-1981), a poltica habitacional sob influncia das idias de
25

O ciclo da pobreza um conceito comumente utilizado pelo Banco Mundial, bem como por outros
organismos internacionais, para explicar as dimenses a que est sujeito o indivduo e que o leva a sofrer
efeitos cumulativos, em que cada uma dessas dimenses contribuiria para o reforo ou exacerbamento das
outras. Essas dimenses so: renda/consumo, sade, educao, segurana e empoderamento. A ttulo de
compreenso, exemplifica-se: se um indivduo no tem acesso sade e educao, mais difcil ser para
conseguir ou se manter em um emprego. Sem a especializao requerida pelo mercado de trabalho, e sem
condies fsicas para trabalhar, o indivduo no conseguir renda suficiente para sustentar-se e a sua famlia.
Sem renda, no ser tambm possvel arcar com os custos de uma habitao regular, o que possivelmente o
levar a ocupar reas de risco, imprprias para moradia, ou regies muito afastadas do principal centro
urbano. Em ambos os casos, improvvel que servios urbanos como gua encanada e esgoto estejam
acessveis de forma apropriada, o que pode ocasionar no contgio de doenas, denegrindo ainda mais a sade
e a integridade fsica. Alm disso, essas regies, ao estarem afastadas ou no integradas ao centro urbano,
podem no contar com servio de transporte, o que, atrelado piora da sade, tornar-se-ia um obstculo para
sua colocao no mercado de trabalho.

111

Turner relegava aos indivduos a responsabilidade pela produo de suas moradias,

cabendo ao Estado apenas a oferta de equipamentos urbanos e a regularizao fundiria. O
processo de liberalizao econmica em marcha naquele momento exigia um Estado
menos interventor e apenas regulador dos agentes em ao no mercado.
Ainda hoje essa concepo de Estado se faz presente nas diretrizes das agncias
internacionais, as quais tm forte influncia na conformao de polticas domsticas.
Segundo Werna, Abiko e Coelho (2002, p. 36), os textos preparatrios para o HABITAT II, o
Congresso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos, realizado em junho de 1998,
em Istambul, tambm se caracterizam pela importncia conferida ao enabling role.
Na verdade, existem vrios arranjos possveis em que o Estado exerce o papel de facilitador.
Pois, no processo de ofertar habitao, existem vrias funes a serem desempenhadas,
como: planejamento, financiamento, gesto, produo propriamente dita, monitoramento e
fiscalizao (WERNA, ABIKO e COELHO, 2002). O governo pode assumir algumas delas ou
muitas, e ainda assim atuar como facilitador, uma vez que no encampe a construo
efetivamente. No Brasil, essas funes foram mais ou menos assumidas pelo Estado,
variando segundo a concepo do governo em exerccio.
O governo Lula, ainda que tenha mantido os programas anteriores, reestruturou o sistema
responsvel pela poltica habitacional, projetando aes que visavam redirecionar recursos
em prol das classes de menor renda e estimular o setor de construo civil. Ao ampliar as
esferas de participao, aproximou os atores e movimentos sociais do processo da poltica.
O arranjo do novo programa introduzido por este governo, o Crdito Solidrio, pe nfase
no papel da sociedade reduzindo a interferncia estatal. Ele pressupe o envolvimento da
sociedade na maior parte do processo de produo da habitao social, seja na gesto do
empreendimento pela entidade contratante, na assessoria tcnica e trabalho social
prestados por ONGs e/ou profissionais individuais, e mesmo no processo de construo por
mutiro ou contratao de empresas da construo civil. Ao governo (MCidades e CEF) cabe
as tarefas de financiar e monitorar a execuo dos projetos.
As funes do governo nos programas e aes de proviso habitacional em vigor (vide
ANEXO A) variam conforme a concepo e os objetivos de cada um. Mas, de uma forma
geral, o Estado desempenha apenas a funo de facilitador, uma vez que se restringe a
orquestrar a interao entre os rgos e instituies pblicas (e seus fundos) e os agentes

112

no-pblicos na produo habitacional. Mesmo nos programas em que so repassados

recursos a estados e municpios para o provimento de habitao social, esses agentes
subcontratam empresas e construtoras para a gesto e a execuo das obras.
Entretanto, o papel de facilitador desempenhado por este governo diferencia-se de seus
antecessores mais recentes. Como vimos, ele avanou na regulamentao do mercado de
habitao de forma a direcionar mais recursos para as classes que concentram as maiores
necessidades e tambm aprimorando a legislao que dispe sobre a aplicao de recursos
privados em habitao. Trabalhou para a implementao de mecanismos de controle sobre
problemas associados, como a questo fundiria, por exemplo.
Assim, podemos dizer que o Estado desempenhou papel mais ativo em sua funo de
facilitador que outros governos, como o de FHC. Ainda que estabelecendo arranjos com
agentes no-pblicos para a implementao da poltica, o governo determinou arcabouo
normativo para balizar os recursos aplicados e linhas de financiamento disponveis no
mercado, assumindo as rdeas da poltica habitacional.
Contudo, como resultado da poltica habitacional, observou-se a partir de 2006 um grande
boom imobilirio no pas, que elevou os preos generalizados dos imveis e do custo da
terra urbana. O mercado imobilirio reagiu aos investimentos no setor elevando os preos, e
isso tm impactos diretos sobre a capacidade de aquisio de terra urbana pelas camadas
mais pobres. O elevado preo da terra urbana um dos obstculos enfrentados pelas
entidades que querem contratar financiamento via Crdito Solidrio, e que tm que atender
determinao de construir em terreno integrado malha urbana. Muitas vezes, o valor do
terreno incompatvel com o oramento da entidade, que tem um teto definido pela linha
de financiamento do FDS.
Desta forma, ao mesmo tempo em que foram destinados recursos e linhas de financiamento
para a habitao, o governo no conseguiu conter o processo de elevao do custo da terra
urbana, garantindo reservas de reas para a habitao social. O problema da terra
urbanizada e bem localizada para todos ainda se configura como um gargalo, se no o
principal, da poltica habitacional. Os ganhos advindos desse processo de valorizao
imobiliria certamente no beneficiam igualmente a todos os segmentos da sociedade,
apesar dos esforos mais recentes nesse sentido.

113

A atual poltica habitacional logrou incorporar algumas demandas dos movimentos

organizados de luta pela reforma urbana, como o princpio da autogesto. De outro lado,
no foram suscitados maiores questionamentos respeito do modelo de poltica adotado. O
modelo da autogesto uma verso mais sofisticada da autoconstruo ou da construo
em mutires, uma vez que relega aos prprios beneficirios o poder sobre a alocao dos
recursos e viabiliza a contratao de empresas e prestadores de servios para a execuo da
obra, no caracterizando o sobre-trabalho de que fala Oliveira (2006). Nesse sentido, h uma
certa continuidade no que se refere o padro de poltica habitacional adotado.
O princpio da autogesto certamente uma vitria dos movimentos. Entretanto, no foram
discutidas outras propostas que fugissem da lgica da produo da casa prpria, como o
modelo de aluguel social, por exemplo, adotado amplamente na Europa at a dcada de
1960 (BOURDIEU, 2006). Isso aponta para a predominncia de uma regra de formao de
estrutura sobre as decises dos agentes, pblicos ou no pblicos, que seleciona quais
questes so colocadas em pauta e quais so excludas. Trata-se, portanto, na terminologia
de Offe (apud HAM e HILL, 1993) de uma regra de seleo negativa, a qual opera para excluir
desafios ao funcionamento do Estado capitalista, como, por exemplo, ao direito
propriedade privada, ou via manipulao ideolgica, mantendo certas discusses sobre
mudanas na estrutura fora da agenda poltica.
Nesse sentido, o princpio da autogesto atende ao imperativo de transformar o beneficirio
da poltica em sujeito ativo da poltica e no apenas o objeto, passivo, sobre o qual o Estado
apenas intervm. Entretanto, esse modelo assegura a prevalncia da propriedade privada
como soluo de moradia, imbricada cognitivamente na percepo dos agentes que atuam
nesse campo da poltica. Como vimos, essa uma questo antiga: desde o perodo em que
as habitaes coletivas foram destrudas em prol de uma higienizao do espao urbano,
essa proposio comeou a emergir com mais fora. Desde ento, o brasileiro est
acostumando a associar habitao com casa prpria.

4
O PROGRAMA CRDITO SOLIDRIO
O presente captulo busca caracterizar o Programa Crdito Solidrio. Para tanto, sero
apresentados o contexto da criao do Fundo que o financia, os agentes (stakeholders)
envolvidos, o arcabouo legal que o normatiza, bem como seu processo de implementao,
o qual nos permite visualizar os embates travados, a correlao de foras entre os
stakeholders e as mudanas produzidas ao longo do tempo. Essas dimenses sero
apreendidas a partir do que Ham e Hill (1993) denominaram de estrutura administrativa e
estrutura de interesses, complementando a anlise feita anteriormente sobre as regras de
formao de estruturas.
Conforme vimos, a estrutura administrativa e a estrutura de interesses esto fortemente
imbricadas. H uma mutualidade entre as duas quanto a sua definio: as relaes de
interesses, materializadas em termos de poder de influncia, podem determinar as
estruturas administrativas da organizao pblica. A configurao destas, por sua vez, tem
grande capacidade de influir sobre o poder que diferentes grupos de interesse gozam no
mbito da organizao, j que suas regras podem facilitar o acesso a alguns desses grupos,
em detrimento de outros, a determinadas decises.
Por sua vez, as regras de formao de estruturas, como o prprio nome sugere, esto
manifestas nas outras duas estruturas, e tm significativa capacidade de mold-las, at certo
ponto. Isso porque os agentes envolvidos no processo tambm gozam de considervel
autonomia para interpretar as regras que emanam dessa estrutura, atendendo ou no aos
pressupostos definidos por ela. Essa a autonomia de que fala Weber e que confere aos
agentes da burocracia, por exemplo, certa liberdade de ao. Tendo destacado algumas
regras de estrutura no captulo 3, a anlise das estruturas administrativa e de interesses nos
permitir compreender at que ponto as primeiras influram sobre as demais, e qual o papel
dos agentes na intermediao dessas regras no que refere implementao do PCS.
A estrutura administrativa aqui apresentada segundo as funes desempenhadas por cada
um dos agentes e rgos envolvidos no processo, funes essas constantes nos documentos
e leis relativos ao Programa. A estrutura de interesses apreendida a partir da tica dos
stakeholders entrevistados nesta pesquisa. a partir das relaes estabelecidas entre rgos

115

e agentes na execuo do PCS que os entrevistados devem apreender os interesses e a

capacidade de influncia dos stakeholders em jogo. Trata-se dos interesses percebidos
pelos agentes, os quais so, portanto, aqueles que lhes tocam de alguma forma no exerccio
de suas atividades junto ao programa. Esse exerccio tem por objetivo compreender quais
interesses intermedeiam a execuo do programa e de que forma eles operam em relao a
facilitar ou dificultar a consecuo dos objetivos declarados do PCS.
4.1 Antecedentes histricos: o Fundo de Desenvolvimento Social
O Decreto n 103, de 22 de abril de 1991, posteriormente ratificado pela Lei Federal n
8.677 de 13 de julho de 1993, criou o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)1, de natureza
contbil, destinado a financiar pessoas fsicas, empresas ou entidades do setor privado no
desenvolvimento de projetos sociais de habitao, admitindo-se tambm investimentos em
saneamento bsico, infra-estrutura urbana e equipamentos comunitrios, desde que
vinculados aos programas de habitao. Seus recursos so constitudos por: pela aquisio
compulsria de 3% de suas cotas pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), pela aquisio
voluntria dessas cotas por pessoas fsicas ou jurdicas, e pelos rendimentos resultantes de
suas aplicaes.
Ao Conselho Curador do Fundo (CCFDS) cabe a tarefa de gerir seus recursos, definindo as
diretrizes para concesso de emprstimos, financiamentos e respectivos retornos,
estabelecendo os limites e os subsdios para a contratao dos recursos, alm de aprovar o
oramento anual proposto pelo agente operador2. Compete ainda ao Conselho garantir a
conformidade em relao s polticas do governo federal, observando prioridades e
condies setoriais e regionais, o interesse social do projeto, e as viabilidades tcnica e
econmico-financeira dos projetos a serem financiados pelo Fundo (BRASIL/MCID, 2009).
Os recursos no chegaram a ser operacionalizados em programas sociais, mas o fundo ficou
rendendo at 1995 quando o governo FHC desobrigou, revelia da lei, com uma resoluo
do Banco Central, os aplicadores de fazerem essa aplicao compulsria (RAMOS, 2009)3.
1

E ainda, o Decreto n 1.081 de 8 de maro de 1994 aprovou o regulamento do FDS, o qual foi modificado pelo
Decreto 3.907 de 4 de setembro de 2001.
2
3

Vide Lei Federal n 8.677/1993.

Csar Ramos, gerente do Programa Crdito Solidrio no Ministrio das Cidades, em entrevista em
19/05/2009.

116

Esses recursos foram ento liberados para serem devolvidos aos aplicadores a partir de
1996. No havendo acordo entre o CCFDS e os bancos aplicadores a respeito das formas de
resgate e de correo dos valores a serem devolvidos, no houve devoluo e o fundo
seguiu rendendo a partir de ento, entretanto, sem novo aporte de recursos.
Em 1998, foram retirados do FDS recursos da ordem de R$ 1,5 bilhes para compor o Fundo
de Arrendamento Residencial, que financiava o recm criado Programa de Arrendamento
Residencial pelo Ministrio do Planejamento. Na poca, as Polticas Nacionais de
Desenvolvimento Urbano e Habitao estavam a cargo desse Ministrio, o qual tambm
ocupava a presidncia do CCFDS. Em 2001, a direo do CCFDS foi transferida para a
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU/PR), a
qual passou a coordenar a poltica habitacional no Brasil. Ainda sem uma definio para
destinar os recursos, o CCFDS reuniu-se poucas vezes no perodo entre 1999-2001. Em 2002,
o Tribunal de Contas da Unio exigiu que os recursos fossem aplicados, quando ento o
Conselho voltou a se reunir, reiniciando a discusso sobre as formas de destinao do
montante ainda disponvel no fundo (MOREIRA, 2009).
Em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, seus representantes passam a integrar o
CCFDS e as discusses para conformar um programa para aplicar os recursos ganham novo
flego. No mbito da CEF, as primeiras propostas apresentadas previam a destinao dos
recursos do FDS para cooperativas que desenvolvessem alguma atividade econmica4, de
forma a construrem casas para seus associados, j que essas poderiam oferecer garantias ao
crdito financiado (GOMES, 2009)5. Apesar da luta histrica dos movimentos de moradia,
que reivindicava a criao de um programa com repasse de recursos diretos para que as
entidades promovessem a autogesto da produo, a CEF parecia desconhecer essa
bandeira.
Em entrevista, a gerente de Fundos de Governo deste banco, Cludia Gomes, afirma que ela
e sua equipe, responsveis pela gesto do FDS, no tinham conhecimento da pauta de
reivindicaes dos movimentos, e que foram representantes do MCidades os responsveis
pelo direcionamento das negociaes acerca do desenho do programa no mbito do CCFDS
4
5

Na proposta no havia definio acerca da natureza da atividade econmica dessas cooperativas.

Cludia Gomes, gerente de Fundos de Governo da CEF, em entrevista concedida em 20/05/2009. Sendo
responsvel pela gesto do FDS, ela tambm quem est a cargo do Programa Crdito Solidrio na CEF.

117

de forma a contemplar as cooperativas de produo habitacional. Nesse caso, tais

representantes foram os porta-vozes das reivindicaes dos movimentos.
Trabalho anterior sobre o PCS, realizado por Moreira (2009), constatou que nenhuma das
experincias recentes de produo habitacional por mutires ou autogesto no Brasil, como
o caso das cooperativas em So Paulo na gesto Erundina6, teria servido de modelo para a
elaborao das primeiras propostas apresentadas pela CEF para o programa. Ao contrrio,
havia um certo estigma sobre esse modelo que envolve a interlocuo com cooperativas
habitacionais, por causa da experincia negativa com um programa dessa natureza que
fora implementado na poca do BNH (GOMES apud MOREIRA, 2009).
A CEF demonstrou muita resistncia em aceitar as diretrizes apresentadas pelos
representantes do Ministrio, as quais previam um afrouxamento em relao s exigncias
bancrias correntes na operacionalizao do financiamento s cooperativas habitacionais
(MOREIRA, 2009; RAMOS, 2009). Ela defendia a manuteno das prticas usuais de
contratao do financiamento, de forma a garantir o retorno dos recursos e a segurana do
Agente Operador do FDS que, no caso, a prpria CEF, principalmente face ao alto risco
da operao. Isso porque se tratava de conceder crdito faixa de renda de at trs salrios
mnimos, as quais no conseguem oferecer garantias ao sistema bancrio
Ao longo da entrevista com a gerente de Fundos de Governo da CEF e de conversas
informais com outros funcionrios da CEF, possvel perceber como a lgica bancria est
profundamente arraigada nesses agentes, os quais so responsveis pela gesto de recursos
e programas de cunho social. A CEF, ao mesmo tempo que atua como um banco comercial,
tambm um banco pblico, responsvel por operar diversos programas do governo. Sendo
herdeira institucional do BHN, passou a gerir fundos destinados habitao, que tem no
FGTS o maior volume de operaes com essa finalidade. Entretanto, a lgica bancria a
que prevalece, e ela disseminada entre os funcionrios pelas prticas adotadas ao longo do
tempo. As decises tomadas pelas hierarquias superiores informam a consolidao de

A reivindicao de um programa com base na autogesto dos recursos pelas associaes de moradores tem
origem no Funaps-Comunitrio, experincia desenvolvida no municpio de So Paulo entre 1989-1992
(MOREIRA, 2009). Por ter sido bem sucedida, tanto em termos de produo habitacional quanto de
fortalecimento da luta coletiva por moradia digna, esse modelo fez parte da agenda reivindicatria dos
movimentos de moradia junto esfera federal ao longo da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, quando a
criao do MCidades sinalizava para a sua concretizao.

118

normas e prticas que contribuem na conformao dessa mentalidade institucional, que

dominante na CEF.
O desconhecimento em relao s reivindicaes histricas dos movimentos de luta pela
moradia tambm aponta para a despolitizao da instituio. Se de um lado o MCidades foi
criado para atender uma demanda antiga de conferir tratamento integrado e participativo
poltica urbana, tendo incorporado em seus quadros pessoas de alguma forma ligadas a essa
luta; de outro, os funcionrios da CEF no tinham contato com esse processo histrico,
desencadeado principalmente aps a Constituinte, o que provavelmente contribuiu ainda
mais para que se voltasse para suas questes internas, inerentes a um banco. Essa dualidade
entre as duas instituies responsveis pela gesto do Crdito Solidrio esteve manifesta em
vrias circunstncias do processo de concepo e implementao do Programa, como
buscaremos demonstrar ao longo do captulo, e aponta para um conflito de interesses com
impactos relevantes para os resultados da poltica.
As negociaes sobre o desenho do programa tambm enfrentaram a resistncia do Banco
Central do Brasil (BACEN), o qual mantm um assento no CCFDS. A instituio era favorvel
devoluo dos recursos privados do Fundo para os aplicadores privados em oposio a sua
aplicao em um programa habitacional para a baixa renda. Na reunio do Conselho para a
aprovao do Programa, o representante do Bacen anunciou que o assunto havia sido
discutido por sua diretoria e que eles haviam decidido se retirar em protesto, no
reconhecendo a legitimidade daquele foro para deliberar sobre o destino dos recursos do
FDS. Desde ento, o representante do Bacen praticamente abandonou a participao no
conselho, tendo inclusive convocado a Febraban7 e os sindicatos patronais a segui-lo, porm
sem sucesso (RAMOS, 2009). Segundo Moreira (2009, p.106), a aceitao do programa por
parte dessas entidades e, centralmente pela Febraban, que representa os bancos que
possuem quotas no FDS, teria se dado em funo da avaliao do benefcio de entregar os
anis (os pequenos recursos do FDS) para no perder os dedos (os vultosos recursos do
FGTS).
O FDS, no momento da criao do Crdito Solidrio, contava com um saldo aproximado de
R$ 700 milhes, sem uma definio concreta acerca do aporte de mais recursos, j que o

Federao Brasileira de Bancos.

119

governo havia desobrigado os bancos a realizarem aplicaes compulsrias desde 1995.

Ento, a princpio, a durao do Programa era limitada ao tempo em que durassem os
recursos. Assim, a aceitao de um programa nesses moldes por parte da CEF, da Febraban e
de outras entidades patronais parece ter se dado em funo de suas pequenas dimenses se
comparados a outros programas habitacionais implementados pelo governo. E tambm para
no arriscar que outro fundo com recursos bem maiores fosse reivindicado para financiar tal
programa. Nesse caso, os prejuzos seriam menores, caso o Programa no desse certo.
Nesse sentido, a proposta do Programa tem um carter mais experimental, a ttulo de
programa piloto. Isso fica claro nas falas de Ramos e Gomes, em entrevista. E tambm na
percepo de Leonardo Pessina, arquiteto que presta assessoria tcnica produo de
moradia social em processos de autogesto:
Os representantes do Ministrio das Cidades ao proporem o programa tinham
uma idia de algo mais artesanal e experimental pautado em pequenos valores
para municpios do interior... com R$ 5.000,00. Achavam que a assessoria tcnica
no precisava ser remunerada, que poderia conseguir na universidade... um
mutiro artesanal, sem muito apoio, e no uma coisa institucionalizada e
profissional que fizemos em So Paulo (PESSINA apud MOREIRA, 2009, p.106).

Esses movimentos, quando do incio do Programa, no acumulavam muita experincia em

gesto e produo habitacional (RAMOS, 2009; GOMES 2009), o que claramente
representou um fator a mais de resistncia da CEF em relao ao PCS. Rodrigues, Pessina e
Barbosa acreditam que
uma mistura de preconceito com contrariedade a interesses polticos e/ou
econmicos tem feito com que os movimentos populares estejam sempre
obrigados a provar sua capacidade e integridade para gerir os recursos pblicos
para a produo de sua moradia. Muitas experincias no passaram de projetospiloto que, apesar de bem avaliados, no se converteram em programas estveis e
nem foram replicados (2008, p.22, grifo dos autores).

Na perspectiva do Ministrio, o fato de os movimentos no terem a referida experincia

pode ter motivado a criao do Programa em carter piloto. De fato, Csar Ramos (apud
MOREIRA, 2009, p.134) constata que o PCS tem muito mais um efeito demonstrativo, de
mostrar possibilidades, do que ser efetivo no enfrentamento do dficit habitacional. O
objetivo, segundo o gerente do Programa, era de mostrar aos diretamente interessados de
que o Programa era factvel, de que era possvel (RAMOS, 2009). Se do lado dos bancos
(Febraban e CEF) o Programa soava como uma concesso, pelo lado do MCidades, o objetivo
era que se fortalecessem os movimentos de luta por moradia a partir de uma experincia no

120

nvel federal, viabilizando a ampliao do modelo e a sua multiplicao em outras esferas da

federao.
4.2 A concepo do Programa Crdito Solidrio
O Programa Crdito Solidrio ento criado em 2004, fruto de fatos que se desenvolveram
paralelamente. De um lado, tem-se o clamor antigo8 pela conformao de um programa
social de habitao que fosse autogerido pelas entidades dos moradores beneficirios de
financiamento subsidiado, atendendo prioritariamente a faixa de renda de at trs salrios
mnimos, historicamente preterida pela poltica habitacional no Brasil. De outro, a
necessidade de dar uma destinao aos recursos do FDS, que no haviam sido utilizados
desde sua composio, e cuja gesto cabia CEF.
Ainda que o MCidades, na figura dos tcnicos da Secretaria de Habitao, tenha sido o
porta-voz das reivindicaes dos movimentos ao longo da definio do desenho do PCS no
CCFDS, a CEF foi a responsvel por seu desenho operacional, por meio do setor responsvel
pelos fundos de governo, a Gerncia Nacional de Seguros e Fundos Habitacionais (GESEF).
Esses movimentos paralelos a reivindicao dos movimentos e a proposta da CEF
geraram a sensao de dupla paternidade a respeito do PCS. Grande parte da literatura
atribui aos movimentos a vitria pela criao do Programa, e eles prprios reivindicam o
mrito; a CEF, por sua vez, entende que o embrio da proposta tambm partiu dela,
segundo a gerente de Fundos de Governo:
Eu participei desde a primeira reunio [no CCFDS], a parte financeira toda fomos
ns que desenhamos, e eu no tinha conhecimento de movimento social at
aquele momento [do lanamento do Programa]. A depois, teve uma reunio que
eu fiquei sabendo da existncia de movimento social. Por incrvel que parea! (...)
at engraado porque eles [os movimentos] falam assim: ns criamos esse
programa, e hoje a gente at entende que foi com a ajuda deles que criou, mas s
que naquela poca [da criao do Programa] a gente no tinha conhecimento... eu
no sabia da existncia deles. E nem o restante do pessoal da Caixa [Econmica
Federal] (CLUDIA GOMES, em entrevista, 2009).

Esse fato relevante na medida em que, ao reafirmar o seu importante papel no processo
de criao do PCS, em face da amplamente divulgada vitria dos movimentos sociais, a CEF
8

Clamor esse consolidado pelas quatro entidades nacionais de luta pela moradia junto ao governo federal,
quando se sua eleio em 2003, que reivindicava a formulao de um programa que priorizasse o atendimento
habitacional s famlias com renda inferior a trs salrios mnimos e que estivesse apoiado nas bases do
cooperativismo e associativismo, objetivando fortalecer as prticas autogestionrias e da organizao popular
(MOREIRA, 2009, p.104).

121

procura legitimar sua atuao de banco pblico em programas sociais. Com isso, busca
responder s diversas crticas que recebe a respeito de seu comportamento enquanto
agente pblico que . A fala do gerente do PCS no MCidades ecoa a crtica feita a tal
instituio, alm de manifestar um dos pontos mais conflituosos da relao entre CEF e
Ministrio:
Tem uma srie de indicadores a que demonstram que ela [a CEF] , acima de
tudo, um banco, que t envolvido com o processo de acumulao. E exigido isso
dela, pelos seus prprios princpios... ela tem que dar lucro na escala bancria
brasileira. Ela no investe no microcrdito, ela no investe no financiamento da
produo; ela investe da mesma forma que os bancos privados: no crdito
consignado, onde tem, digamos assim, a possibilidade de ganho garantida... ela
no arrisca nada alm. No tem uma gesto estatal, um banco de lgica
privatista, apesar de ser uma burocracia pblica e ter discurso de banco pblico,
de banco social (RAMOS, em entrevista, 2009).

Assim, a criao do Programa Crdito Solidrio envolveu a acomodao de interesses e

perspectivas distintas, o que culminou em um desenho que se mostrou, sob alguns aspectos,
inapropriado para o atendimento de seu pblico-alvo, como discutiremos neste captulo. A
preocupao da CEF em garantir o retorno dos recursos privados do FDS, proporcionando
maior segurana ao agente operador, desembocou em um desenho operacional ancorado
na lgica de um financiamento de crdito tradicional do sistema bancrio, ainda que o
emprstimo tenha juro zero ao tomador e que outras condies tenham sido flexibilizadas.
4.3 A operacionalizao do Programa Crdito Solidrio: estrutura organizacional, agentes
(stakeholders) e suas atribuies
A Resoluo n 93 do CCFDS, de 28 de abril de 2004, e a Instruo Normativa n 11, de 19 de
maio de 2004, do Ministrio das Cidades, oficializaram a criao do Programa Crdito
Solidrio, fornecendo as bases para a normatizao de sua operao9. Foram definidos os
seguintes objetivos (BRASIL/MCID, 2009):
proporcionar o acesso moradia regular, populao de baixa renda que no tem
capacidade de poupana, mediante crdito com condies especiais e subsidiadas;
contribuir

efetivamente

na

reduo

do

dficit

habitacional,

atingindo

prioritariamente famlias com renda bruta mensal inferior a trs salrios mnimos e,
9

Os agentes responsveis pela operao do programa precisam elaborar manuais e instrues normativas de
forma a implement-lo, conforme determina o item 10.2 da Resoluo n 93/2004: o gestor da aplicao e o
agente operador regulamentaro a presente Resoluo em at trinta dias, a contar da sua publicao.

122

excepcionalmente, admitindo-se o atendimento a famlias com renda entre trs e

cinco salrios mnimos;
estimular o regime de cooperativismo habitacional e o princpio de ajuda mtua,
garantindo a participao da populao como protagonista na soluo dos seus
problemas habitacionais comuns, observadas as necessidades, caractersticas, usos e
costumes locais.
A Resoluo n 93/2004, e a Instruo Normativa n 11/2004 definiram os agentes
participantes e suas funes na implementao do Programa, os quais constituem as redes
de implementao a atuarem nesse campo estratgico da poltica o PCS. Ao Ministrio das
Cidades, agente gestor das aplicaes dos recursos do FDS, caberia a funo de definir as
diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos para a implementao do Programa, e
tambm de selecionar as propostas dos projetos, gerenciando, monitorando e avaliando a
execuo do PCS.
A CEF, na qualidade de agente operador dos recursos do FDS, deve acompanhar, fiscalizar e
controlar os financiamentos a serem concedidos aos beneficirios finais, repassando os
recursos do Fundo ao agente financeiro. Este, um banco comercial, o responsvel pela
concesso do crdito diretamente ao tomador do emprstimo o beneficirio final por
meio de contratos individuais a serem estabelecidos aps avaliao do perfil do beneficirio.
No caso do Programa Crdito Solidrio, a CEF tambm assumiu o papel de agente financeiro,
acumulando as duas funes. Moreira explica que
Por se tratar de um crdito que exige retorno financeiro, a Caixa Econmica Federal
[no papel de banco comercial], por responder s garantias de mercado reguladas
pelo Acordo de Basilia10, foi a nica instituio financeira interessada em operar
os recursos e a ser aprovada para exercer o papel do agente financeiro do
Programa. Os demais interessados como as COHABs e instituies financeiras como
a COBANSA, o Famlia Paulista e a Economiza no tiveram a anlise de risco
aprovada pelo agente operador. (...) Os demais bancos de segunda linha no tm
interesses de operar tais recursos, j que no garantem boas taxas de lucros
(MOREIRA, 2009, p.107-108).

10

O Acordo de Basilia, cujo nome oficial International Convergence of Capital Measurement and Capital
Standards, foi firmado em 1988 na cidade de mesmo nome, na Sua, tendo por objetivo estabelecer exigncias
mnimas para que os bancos comerciais operem seus recursos no mercado, visando precaverem-se contra o
risco de crdito. Em 2004 foi lanado novo documento, revisando as normas estabelecidas em 1988, que foi
denominado Basilia II ou International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised
Framework - Comprehensive Version.

123

Segundo Gomes (2009), esses dois papis desempenhados so bem segregados no mbito
da CEF, com a definio de setores especficos para cada uma das funes, os quais gozam
de forte autonomia, um perante o outro. A CEF/agente operador, como banco de primeira
linha, responsvel pela gesto dos recursos dos chamados fundos de governo, por meio da
Vice-Presidncia de Fundos de Governo e Loterias (VIFUG). Essa vice-presidncia abrange
trs superintendncias, dentre as quais se encontra a Superintendncia Nacional de Fundos
e Seguros Habitacionais (SUFUS), qual est ligada Gerncia Nacional de Seguros e Fundos
Habitacionais vide FIGURA 1. So esses os setores responsveis pela operacionalizao dos
recursos do FDS no escopo das atribuies de agente operador desempenhadas pela CEF.
FIGURA 1: Organograma do Agente Operador - CEF
Setores envolvidos na operacionalizao dos recursos do FDS
Vice-Presidncia de
Fundos de Governo
e Loterias - VIFUG

Superintendncia
Nacional de Fundos e
Seguros Habitacionais
SUFUS

Superintendncia
Nacional do Fundo de
Garantia por Tempo
de Servio - SUFUG

Superintendncia
Nacional de Loterias e
Jogos - SUALO

Gerncia Nacional de
Seguros e Fundos
Habitacionais - GESEF

FDS

A CEF, na qualidade de agente financeiro, um agente do Sistema Financeiro de Habitao e

pode contratar com qualquer fundo, atuando, nesse caso, como um banco de segunda linha.
Como agente financeiro do FDS, viabiliza o acesso de seus recursos aos beneficirios finais,
por meio de contratos individuais. A gesto das atividades de agente financeiro da CEF esto
a cargo de uma outra vice-presidncia, a Vice-Presidncia de Governo (VIGOV). Na ponta da
estrutura do agente financeiro esto as Gerncias de Desenvolvimento Urbano (GIDURs),
responsveis pela anlise tcnica dos projetos apresentados (parte estrutural) e os
chamados Pontos de Vendas (PVs), que so agncias da CEF estabelecidas em quase todos
os municpios do Brasil. Esses PVs so responsveis pela anlise financeira dos contratantes

124

do financiamento e, tambm, recebem as propostas e do encaminhamento para os setores

competentes, para dar seguimento s demais etapas de avaliao dessas propostas.
Apesar de a CEF ter sido a nica instituio financeira interessada em operar os recursos e a
ser aprovada para exercer o papel de agente financeiro do Programa, e ter sido a nica
instituio a exercer esse papel at os dias de hoje, as Instrues Normativas do PCS,
editadas desde a sua criao at maro de 200811, apontam como uma das categorias de
participantes as instituies financeiras credenciadas pelo Banco Central e agentes
financeiros do Sistema Financeiro da Habitao, definidos pelo Conselho Monetrio
Nacional, na qualidade de agentes financeiros responsveis pela concesso do
financiamento e acompanhamento das respectivas obras e servios. Assim, pode-se inferir
que so tambm possveis agentes, quaisquer instituies financeiras que desejem atuar
como agente financeiro no mbito do programa e que seja qualificada para tal pelo agente
operador a CEF12.
Os beneficirios finais, na condio de pblico-alvo do programa, so aqueles com
necessidades habitacionais, na faixa de renda pr-definida que vai at, no mximo, cinco
salrios mnimos, moradores das zonas rural e urbana do pas, e que assumem a
responsabilidade de tomadores do crdito junto ao agente financeiro. As cooperativas ou
associaes comunitrias com fins habitacionais os agentes proponentes so
responsveis por organizar a demanda dos beneficirios finais, formulando e apresentando
os pedidos de financiamento e assistncia tcnica para a realizao das obras e demais
servios atinentes produo das habitaes.
Os governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, as Cohabs e outros rgos similares,
cooperativas habitacionais ou mistas e associaes constitudas para fins habitacionais
podem atuar como agentes fomentadores ou facilitadores no mbito do PCS. Isso significa
que eles podem apoiar as famlias na realizao das etapas dos projetos, inclusive
contribuindo na organizao e congregao delas em entidades proponentes de
financiamento junto ao FDS. Podem tambm participar do processo outros rgos e

11
12

Instrues Normativas n 11/2004, 39/2005 e 14/2008.

A IN n 104/2004 prope a criao de um Grupo de Trabalho para, entre outras coisas, propor alternativas
para incentivo ao estabelecimento de novos agentes financeiros, sem ampliao do risco para o agente
operador, indicando o desejo de se incorporar novos agentes financeiros no processo alm da CEF.

125

entidades que possam contribuir para o atendimento dos objetivos do projeto, escolha do
agente proponente, ao qual cabe definir suas funes e condies de participao.
Por fim, fazem parte dessa rede de implementao as empresas do ramo da construo civil,
como agentes executores, que podem ser contratadas pelas entidades proponentes para a
realizao de parte ou do todo da obra, no caso de construo por empreitada global, e que
atuam sob a gesto das referidas entidades. A FIGURA 2, a seguir, apresenta um fluxograma
em que esto representadas as relaes entre os diferentes agentes envolvidos na
implementao do Crdito Solidrio.
FIGURA 2: Fluxograma da operao do Programa Crdito Solidrio
FDS
Agentes Facilitadores
(governos estaduais,
municipais, COHABs,
associaes e outros)

CCFDS

Agente
Gestor
MCidades

Agentes Executores
(empresas da
construo civil)

Agente
Operador
CEF

Agente Financeiro
Equipe
Tcnica

Agente Proponente

Proprietrio
da
Terra

(Entidade Organizadora)

Beneficirios
Finais

Assistncia
tcnica, jurdica,
social

Do Conselho Curador do FDS fazem parte o Ministrio das Cidades, como agente gestor das
aplicaes de seus recursos, e a CEF, como agente operador do Fundo. Nas reunies do
Conselho so definidas as regras de aplicao dos recursos, cabendo ao agente gestor
detalh-las, gerando um marco regulatrio para as operaes relacionadas aos recursos no
caso do FDS, o funcionamento do Programa Crdito Solidrio. O agente gestor o faz por
meio de Instrues Normativas (INs), que normalmente se seguem s Resolues do CCFDS.
Essas INs devem guiar a atuao do agente operador, que deve elaborar manuais
estabelecendo os procedimentos relativos implementao do Programa. Esse arcabouo

126

normativo deve tambm regulamentar a relao entre agente operador e agente financeiro
no que se refere s operaes de crdito feitas com os beneficirios finais.
Esses beneficirios, por sua vez, devem estar organizados em associao ou cooperativa
habitacional. Essa entidade proponente deve organizar e representar as famlias
beneficirias, auxiliando-as na compilao dos documentos necessrios a serem enviados
quando da submisso da proposta de emprstimo. Alm disso, a entidade proponente deve
formular a proposta do empreendimento habitacional, elaborando projetos, oramentos,
cronograma de execuo, e aprovar o empreendimento junto prefeitura e outros rgos
licenciadores competentes.
Para participarem do Programa, os agentes proponentes devem passar pelo processo de
enquadramento, hierarquizao e seleo, em que verificada a conformidade das
entidades e das propostas com os critrios do PCS. Segundo a sistemtica atualmente em
vigor, definida pela IN n 14, de 25 de maro de 2008, os agentes proponentes devero
habilitar-se junto Secretaria Nacional de Habitao antes de submeterem projeto ao
agente financeiro para participar do processo de classificao e seleo.
Para a habilitao no MCidades, a entidade dever apresentar Ofcio de Consulta Prvia
comprovando o atendimento aos critrios de elegibilidade, que so: i) ter exercido atividade
regular por no mnimo 3 anos; ii) apresentar cpia do estatuto social atualizado da entidade,
visando verificar a compatibilidade social entre os objetivos da entidade e do Programa, na
realizao de projetos sociais; iii) ter experincia na gesto de obras habitacionais,
entendendo como gesto a mobilizao da demanda, a elaborao de projetos
habitacionais, administrao de recursos para produo da moradia ou acompanhamento
ps-ocupao de empreendimentos; iv) adotar transparncia na gesto da entidade,
entendida como participao dos associados na tomada de decises.
Aps a habilitao junto ao MCidades, a entidade tem 90 dias para apresentar a proposta
para o processo de classificao e seleo na CEF (agente financeiro), que adota os critrios
definidos em Instruo Normativa13. Para tanto, deve apresentar a seguinte documentao:
13

Segundo a IN n 14/2008, os critrios de seleo e classificao so: a) priorizao por Conselho Estadual ou
Municipal de HIS e/ou pelo Plano Local de HIS; b) localizao geogrfica, com a priorizao do atendimento s
cidades de maior populao e caracterizao do dficit habitacional; c) localizao urbana, em que sero
priorizados os projetos de maior integrao e centralidade malha urbana; d) projetos em estgio mais
avanado de elaborao; e) projetos em estgio mais avanado de licenciamento; f) projetos que avancem

127

i) comprovante de habilitao da entidade; ii) documentao do terreno que ser objeto da

interveno do Programa; iii) Projeto Bsico de arquitetura e Oramento Base do
empreendimento; iv) Ficha Resumo do Empreendimento FRE, definida pelo agente
financeiro. Aps a avaliao pelo agente financeiro, a pontuao final feita pela Secretaria
Nacional de Habitao do MCidades, quem divulga os projetos selecionados14 ao final do
processo.
Aps a divulgao do resultado da seleo, os agentes proponentes do incio ao processo
de contratao junto CEF (agente financeiro). A contratao dos projetos s ser, ento,
efetivada aps realizao de anlise tcnica, jurdica e econmico-financeira do projeto e da
avaliao das famlias (beneficirios) pela sua capacidade de comprometimento de renda e
anlise cadastral, j que para acessar o crdito elas no podem apresentar irregularidade na
documentao civil e nos servios de proteo ao crdito, como SERASA e SPC. Essas
avaliaes so realizadas pela equipe tcnica do agente financeiro as GIDURs, as quais
devem dar o aval autorizando a contratao do crdito. A equipe tcnica do agente
financeiro tambm responsvel por, posteriormente, fiscalizar e acompanhar o andamento
da obra, autorizando a liberao dos recursos entidade proponente no caso de
cumprimento do cronograma de execuo definido na proposta do empreendimento.
As entidades que j possurem terreno prprio podem utiliz-lo no empreendimento. As
entidades que no o possuem devem procurar terreno que esteja inserido na malha urbana,
conforme exigncia do Programa, e firmar compromisso de compra e venda com o
proprietrio da terra antes de dar entrada com a proposta. Os terrenos tambm podem ser
doados pelos governos estaduais ou municipais, ou ainda podem ser utilizados terrenos
legalmente doados s entidades.
mais na agregao de componentes de infra-estrutura, de rede de gua potvel, rede de energia eltrica,
esgotamento sanitrio e acesso virio, valorizando-se as solues diferenciadas; g) as parcerias estabelecidas
para o desenvolvimento das atividades, objetivando a reduo dos custos de produo, em especial de terreno
e infra-estrutura, com prevalncia de parceiros pblicos aos privados, excetuando s parcerias solidrias com
entidades congneres para a implantao do projeto; h) variveis de interesse social, como atendimento
populao em vulnerabilidade social tais como: trabalhadoras domsticas, pescadores e comunidades
tradicionais (quilombolas, indgenas, extrativistas, ribeirinhos, entre outras). E variveis de sustentabilidade
ambiental, relativas ao reuso de guas pluviais, aquecimento solar, manejo de resduos slidos, integrao com
projetos de gerao de renda ou com projetos de interesse estratgico (reabilitao urbana, integrao com
outros projetos/programas sociais de esfera pblica ou da iniciativa privada).
14

Classificar e selecionar os projetos consiste em eleger at o limite dos recursos oramentrios alocados ao
programa por Regio Geogrfica, conforme Plano de Aplicao e Metas do FDS, e ordenar os projetos
selecionados, de acordo com a pontuao de classificao obtida (IN 14/2008).

128

As Cohabs e outras associaes com fins habitacionais, na qualidade de agentes

facilitadores, podem auxiliar a entidade proponente na gesto das etapas do
empreendimento habitacional. Igualmente, a entidade proponente pode lanar mo de
profissionais ou organizaes que forneam assessoria tcnica, jurdica e social para todo o
processo, desde o levantamento da documentao e licenciamento da obra, at a finalizao
das habitaes. Podem tambm ser contratadas empresas de construo civil que auxiliem
em etapas da obra que requeiram maior especializao.
4.4 O processo de implementao: disputas e mudanas no desenho do Programa
A Resoluo n 93/2004 que cria o PCS e a subseqente Instruo Normativa n 11/2004,
que detalha as normas para sua operao, inauguraram o primeiro processo de seleo de
propostas de financiamento. Nesse momento foram destinados R$ 286 milhes para serem
contratados, sendo R$ 200 milhes destinados construo de habitaes propriamente, e
R$ 86 milhes para cobrir despesas com subsdios15.
Definiu-se como pblico-alvo famlias com renda familiar bruta de at trs salrios mnimos,
admitindo-se famlias com renda entre trs e cinco salrios16, desde que: essas
representassem 20% da composio do grupo associativo no caso de propostas
apresentadas para municpios parte de regies metropolitanas ou capitais estaduais; ou 10%
no caso dos demais municpios, tanto de reas urbanas quanto rurais. O comprometimento
mximo com o financiamento de 25% da renda familiar bruta.
dispensada a cobrana de juros do financiamento oferecido, sendo o sistema de
amortizao regido pela Tabela Price, com pagamento em parcelas mensais, com prazo de
at 240 meses. O saldo devedor seria, ento, atualizado mensalmente, tendo como
referncia a variao dos depsitos de poupana com aniversrio no dia 1 do ms. O prazo
de carncia poderia variar de acordo com o tempo previsto para a obra, acrescido de mais
um ms e limitado a 12 meses, contados a partir da data de efetivao do primeiro
desembolso de recursos. Ou, ainda, o prazo de carncia poderia ser dispensado, a critrio do
15

Segundo a Resoluo n 94, de junho de 2004, do CCFDS. Tais subsdios referem-se aos seguintes custos: i)
taxa de administrao devida ao agente financeiro; ii) taxa de equilbrio devida ao agente financeiro; iii) taxa de
risco de crdito devida ao agente operador; iv) depsito garantia de risco de crdito ao agente financeiro.
16

Quando da definio desses critrios, o salrio mnimo brasileiro vigente era de R$ 240,00, tendo sido
alterado logo em seguida, em 01/05/2004, para R$ 260,00. Assim, a renda de trs e cinco salrios mnimos
correspondia, respectivamente, a R$ 780,00 e R$ 1.300,00.

129

beneficirio. Os encargos a serem pagos pelos beneficirios so compostos de amortizao e

prmios de seguro.
Garantias deveriam ser oferecidas para a contratao do financiamento, a serem escolhidas
entre alienao fiduciria do imvel objeto da operao, nos termos da Lei n 9.514/97,
hipoteca, Seguro de Crdito17, Fundo de Aval, Fundo Garantidor, Aval Solidrio ou
cauo/repasse de recursos em moeda corrente junto instituio bancria no Brasil.
As remuneraes dos agentes operador e financeiro pela operacionalizao dos recursos
seriam custeadas pelo prprio FDS, caracterizando importante subsdio concedido para os
beneficirios. Ao agente operador devida a taxa de risco de crdito18 e ao agente
financeiro taxa de administrao19, taxa de equilbrio20 e os depsitos para garantia de
risco21.
Os recursos do FDS poderiam financiar, no mximo, 95% do valor de investimento. A
contrapartida mnima a ser aportada pelo beneficirio de 5% do investimento22, parcela
essa que poderia ser integralizada com recursos prprios ou com itens que compem o
investimento, desde que esses no sejam financiados com recursos do FDS. Essa
contrapartida poderia, por exemplo, ser composta pelo terreno a ser doado pela prefeitura
ou governo do estado; ou pelos servios prestados voluntariamente por profissionais para
17

Moreira (2009) apurou junto Cludia Gomes que a opo do Seguro de Crdito foi abandonada logo no
incio da implementao do Programa, pois se percebeu que o valor pago seguradora era quase igual
parcela mensal a ser paga pelo tomador do financiamento. Tal fato s teria sido percebido em funo da no
aplicao de juros s parcelas, j que em outros programas as taxas de juros camuflavam essa informao.
18

A ser paga vista, em espcie, em percentual diferenciado por tomador, levando-se em considerao a
classificao da operao e o nvel de risco, segundo a forma e condies estabelecidas na Resoluo n 2.682,
de 21 de dezembro de 1999, do Conselho Monetrio Nacional (Resoluo CCFDS n 93/2004).
19

Taxa paga por operao de crdito realizada, no valor mximo de R$ 25, paga vista, em espcie, ao valor
presente calculado taxa de desconto de 12% a.a. no prazo contratado (Resoluo CCFDS n 93/2004).
20

A ser paga vista, em percentual varivel de 2% a.a at 4,0% a.a, apurada com base no valor presente,
descontado taxa de juros de 0,0% a.a., aplicado sobre os saldos devedores mensais previstos para todo o
prazo de amortizao do financiamento (Resoluo CCFDS n 93/2004).
21

Trata-se de uma conta especfica, criada no Balano Patrimonial do FDS a partir da segregao de parte dos
recursos do Fundo, com a finalidade de cobrir eventuais problemas de inadimplncia que o agente financeiro
vier a ter quando da concesso de financiamento a beneficirio final no aprovado na anlise de risco, desde
que possua capacidade de pagamento e no conste restrio cadastral. Instrumento regulamentado pela
referida Resoluo n 2.682/1999 do CMN.
22

A definio de que os beneficirios finais devam aportar contrapartida ao financiamento uma

determinao da Lei n 8.677/93 que cria e dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento Social. O art. 6, inciso
III, alnea a, atribui ao CCFDS a competncia de estabelecer o percentual mximo de financiamento pelo FDS,
vedada a concesso de financiamento integral.

130

assistncia tcnica, social ou jurdica; ou, ainda, em horas trabalhadas na obra, a serem
computadas como item de investimento no oramento.
Compem o investimento os custos referentes ao terreno (aquisio e despesas de
regularizao); elaborao do projeto, cujo custo inicialmente no poderia ultrapassar
1,5% do valor total do financiamento; ao processo de construo, que inclui os custos com a
obra e com a contratao de profissionais para a execuo; ao material de construo,
referente a sua aquisio e custos com mo-de-obra especializada e assistncia tcnica; e
ainda os custos indiretos, referentes aos prmios de seguro de crdito, de morte e invalidez
permanente e de danos fsicos sobre o imvel; e de despesas de legalizao, para
regularizao e taxas de contratao do crdito.
Nessa primeira sistemtica, as entidades poderiam escolher entre quatro modalidades
operacionais: a) aquisio de material de construo; b) aquisio de terreno e construo;
c) construo em terreno prprio; d) concluso, ampliao ou reforma de unidade
habitacional. E deveriam, ainda, definir o regime de construo, dentre aqueles previstos:
autoconstruo, mutiro, ou administrao com contratao de profissionais ou empresas
para execuo de servios que demandem maior especializao.
Foram limitados a 100 o nmero de participantes por empreendimento, sendo admitida a
quantidade mxima de 200 famlias, no caso de empreendimentos localizados em
municpios de regies metropolitanas, capitais estaduais ou municpios com populao
superior a 50 mil habitantes. Os valores mximos de financiamento foram definidos segundo
critrios de modalidade operacional e o porte e a localizao do municpio no qual se
inserem os beneficirios finais, conforme apresentados no QUADRO 2, a seguir. O valor
mximo de avaliao da unidade habitacional, aps sua concluso, era de R$ 35.000,00.
QUADRO 2 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2004)
Sistemtica
Instruo Normativa
n 11 de maio de
2004

Modalidades
Operacionais

Municpios com at
50 mil habitantes e
reas Rurais

Municpios com
mais de 50
mil habitantes

Municpios de
Regies
Metropolitanas

Concluso, ampliao
e reforma

R$ 5.000,00

R$ 5.000,00

R$ 10.000,00

Demais modalidades

R$ 7.500,00

R$ 10.000,00

R$ 20.000,00

Fonte: MCidades, Instruo Normativa n 11/2004

Nessa primeira seleo, as entidades proponentes deveriam enviar formulrio de consulta

prvia Secretaria de Habitao/MCidades, constando de dados relativos associao, ao

131

perfil das famlias beneficirias, a modalidade operacional escolhida e a composio do

investimento, alm de informaes bsicas sobre o estgio de elaborao do projeto e de
licenciamento do empreendimento junto aos rgos competentes23. Segundo Gomes (2009),
quando se abriu essa primeira seleo, as propostas enviadas somavam aproximadamente
R$ 3 bilhes. Mas apenas R$ 200 milhes deveriam ser contratados naquele ano24.
O MCidades verificou o enquadramento das propostas segundo as normas do Programa e
imediatamente passou ao processo de hierarquizao e seleo, de acordo com os critrios
definidos pela IN n 11/2004. A divulgao das propostas selecionadas pelo MCidades foi
publicada no Dirio Oficial da Unio em agosto de 2004. Das 2.759 propostas inscritas, foram
selecionadas 684 em todo pas, que atenderiam a 41 mil famlias (FNRU, 2005).
O MCidades retornou a cada uma das entidades selecionadas um Termo de Seleo
informando que deveriam apresentar s agncias da CEF todas as documentaes
necessrias para anlise tcnica, jurdica e econmico-financeira do projeto; a avaliao das
famlias participantes; e a comprovao dos dados informados pelo agente proponente,
obedecendo s diretrizes do Programa e os prazos definidos pelo Ministrio. Aps essa
etapa dar-se-ia incio ao processo de contratao.
De acordo com Moreira (2009), o recebimento do Termo de Seleo gerou grande euforia s
associaes, mas que, posteriormente, passaram a enfrentar muitas dificuldades para
finalmente contratar o financiamento. Os problemas relatados eram de natureza diversa e,
ao que tudo indica, estavam eminentemente relacionados ao fato de ser um programa novo
e as partes envolvidas ainda no estarem familiarizadas com seus procedimentos. As
propostas enviadas ao MCidades continham informaes ainda preliminares, o que
culminou na seleo de projetos que se provaram, posteriormente, inviveis. Do lado da
CEF, os tcnicos da GIDUR alegavam que o programa havia chegado muito quadrado nas
agncias, o que teria dificultado o incio de sua operacionalizao (MOREIRA, 2009, p.112).

23
24

O formulrio de consulta prvia encontra-se na IN n 11/2004.

Segundo Resoluo CCFDS n 94, de 02 de junho de 2004, na qual consta o plano de metas e diretrizes para o
oramento do exerccio de 2004.

132

Pereira (2006)25 aponta, ainda, como problemas de implementao nessa primeira fase: a
supervalorizao de terrenos legalizados nos municpios das RMs; a ausncia de
entrosamento entre estados e municpios na forma de parcerias, de forma a viabilizar
diversas etapas, dentre elas, o terreno, cujo custo significativo; e a inadequao dos
valores mximos de financiamento, que no levam em conta os custos mais elevados de
moradia em municpios como So Paulo.
Foi tambm questionada a cobrana de 5% do valor total do financiamento como
contrapartida do beneficirio, argumentando-se ser um aporte inicial elevado para o perfil
socioeconmico das famlias. Alm disso, os custos com obteno da documentao,
registro e aprovao do empreendimento oneravam o oramento familiar, sem que se
tivesse a certeza da contratao do financiamento. Tais problemas so destacados por
Pereira (2006), e tambm por Moreira:
O desenho do Programa, que atribuiu s associaes uma capacidade de
investimento inicial muito alm do que parte delas poderia oferecer, foi formatado
com base nos contratos de crdito imobilirio realizados tradicionalmente pela CEF
junto s prefeituras e construtoras. Essa despesa inicial significativa teve que ser
aportada pela associao ou como contrapartida pelas prprias famlias, sem que
tivessem a garantia da efetivao do contrato. Condio que resultou na
desistncia de associaes que no tiveram meios para dar continuidade ao
desenvolvimento da proposta por falta de condies financeiras, tcnicas e
institucionais para cumprir com as exigncias dessa primeira etapa (2009, p.113).

Ecoando as vozes dos movimentos, Pereira (2006, p.115) classifica como problemtico o fato
de o Programa Crdito Solidrio, apesar de ser uma demanda popular, no ter sido
construdo coletivamente. E que os seminrios realizados pelo MCidades e CEF tinham
apenas o intuito de apresentar e referendar o Programa. No h, na crtica de Pereira (2006),
outros argumentos que embasem essa afirmao. Entretanto, ao verificar a composio do
Conselho Curador do FDS, onde so tomadas as decises centrais acerca do Programa,
observa-se que no se encontram representados os movimentos de luta pela moradia ou
pela Reforma Urbana especificamente, havendo apenas a representao de sindicatos de
trabalhadores26.

25

Pereira (2006), em dissertao de mestrado, analisa o Programa Crdito Solidrio em sua primeira fase de
implementao a Sistemtica 2004.
26

Tm assento no CCFDS: Representantes do Governo Ministrio das Cidades (que ocupa a Secretaria
Executiva), Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Caixa Econmica Federal e Banco Central do Brasil.
Representantes das Entidades Patronais Confederao Nacional das Instituies Financeiras, Confederao

133

A despeito dos esforos do MCidades e da CEF em promover seminrios regionais de

capacitao do PCS para tcnicos da CEF e entidades organizadoras, o FNRU avalia que esta
fase de dilogo se deu de forma insatisfatria frente expectativa gerada em torno do
Programa, no tendo se construdo, ao longo do processo, as condies para avanar no
Programa da forma que inicialmente se acordou (FNRU, 2004b). Moreira (2009) apurou
que, quando procurados pelas entidades, os tcnicos da CEF, os quais deveriam orient-las e
acompanhar os projetos, muitas vezes no estavam informados ou capacitados sobre os
procedimentos do Programa. Alm disso, observa-se a persistente dificuldade das entidades
em dar prosseguimento s etapas do PCS, fato esse que freqentemente destacado em
outros estudos sobre o Programa, como MOREIRA, 2009; QUINTO, 2007 e PEREIRA, 2006, os
quais ouviram grande nmero de lideranas envolvidas em sua implementao.
As dificuldades enfrentadas pelas partes em dar prosseguimento s etapas do Programa
fizeram com que ele demorasse a se iniciar de fato. A inexperincia com o formato do PCS
por parte da CEF, assim como a inexperincia das entidades em processos de autogesto e
produo habitacional so os fatores que explicam a demora, reconhecida pelas partes,
conforme entrevista com Gomes (2009) e Ramos (2009) e relatos de lideranas de
entidades, coletados por Moreira (2009). Assim, apenas um ano e meio aps a primeira
seleo, ocorrida em maio de 2004, foi contratado o primeiro projeto. Moreira entende que
A falta de capacitao contribuiu para a morosidade do processo, pois a cada novo
contato estabelecido entre a entidade organizadora e CEF eram passadas novas
informaes e solicitaes que deveriam ser respondidas para andamento da
anlise da proposta. A falta de estrutura institucional e limitaes tcnicas das
prprias agncias da CEF, os obstculos operacionais, o excesso de exigncias
normativas e falta de flexibilidade dessas exigncias dificultaram ainda mais o
andamento da anlise dos projetos (2009, p.112).

Carta enviada ao ento Secretrio Nacional de Habitao, Jorge Hereda, subscrita pelo
Frum Nacional de Reforma Urbana, em 1 de outubro de 2004, manifesta e resume o
descontentamento das entidades e dos movimentos de moradia com algumas normas e
procedimentos do PCS (vide ANEXO B). Os parmetros adotados pela CEF na concesso do
financiamento eram o foco dos questionamentos, relacionados a seguir:

Nacional do Comrcio e Confederao Nacional da Indstria. Representantes das Entidades Laborais

Confederao Geral dos Trabalhadores, Central nica dos Trabalhadores, Fora Sindical e Social Democracia
Sindical (BRASIL/MCID, 2009).

134

1. A cobrana de taxas referentes anlise do projeto, pagamento de seguros, e taxas

cadastrais e de anlise de documentos, dentre outros, das quais a CEF no abre mo,
onera a gesto do empreendimento e as famlias beneficirias. Props-se a reviso
dessas taxas, em face de se tratar de um programa social;
2. Os tetos de financiamento estabelecidos em R$ 20 mil so incompatveis com os
custos

de

produo habitacional, principalmente

nas

grandes

metrpoles,

inviabilizando a concretizao de projetos em algumas cidades;

3. Sugeriu-se a alterao do prazo de carncia de 12 para 18 ou 24 meses, j que durante
o perodo de construo, as famlias se encontram sobrecarregadas com o pagamento
do seguro e da correo monetria e ainda com os custos de aluguel e transporte para
trabalhar no mutiro;
4. A necessidade da dupla aprovao do empreendimento (pela equipe tcnica da CEF e
pelas prefeituras) acarreta em delonga nos trmites. Sugeriu-se que fossem feitos
convnios com as prefeituras para agilizar esse processo;
5. Criticou-se a anlise de risco dos beneficirios (contratantes do emprstimo) feita pela
CEF, e solicitou a sua flexibilizao, j que restries cadastrais junto ao SPC/SERASA
inviabilizaram a incluso de diversas famlias no Programa;
6. Considerando que o tempo necessrio para a regularizao dos terrenos a serem
utilizados no Programa pode inviabilizar vrios empreendimentos e que muitos deles
so reas pblicas em processo de regularizao, props-se que esses terrenos possam
ser includos no Programa, mediante a participao do rgo pblico afeto a rea do
objeto do financiamento. Essa proposta contrape-se ao modelo at ento em vigor
em que os terrenos deveriam ser previamente legalizados antes do processo de
contratao.
7. Foi sugerida a criao de um Grupo de Trabalho que envolvesse as partes interessadas,
para que fosse formulada uma proposta para dirimir a questo.
A essa carta, seguiu-se, com data de 08 de novembro de 2004, um Boletim Especial do FNRU
sobre o Programa Crdito Solidrio que demandava alteraes no desenho do Programa,
resultado do diagnstico feito pelo Frum sobre as principais dificuldades de implementao
(vide ANEXO C). Alm de reafirmar os pontos j abordados na carta, o manifesto trata ainda
de outras questes. Abriu-se com a demanda de que as associaes fossem reconhecidas

135

como entidades jurdicas a serem titulares do financiamento, de maneira a fortalecer o

princpio da organizao coletiva, fazendo jus s experincias autogestionrias que
motivaram a criao do PCS. Essa medida contrape-se ao modelo criado, em que os
contratos so individualizados, bem como a propriedade da habitao, e a liberao de
recursos feita diretamente na conta dos beneficirios finais, os quais concedem
procurao para que a entidade proponente administre e utilize os recursos na obra.
Pleiteou-se tambm o reconhecimento dos terrenos pblicos e dos imveis ainda no
regularizados como garantia ao financiamento, remetendo ao direito bsico de moradia com
qualidade de vida para todos. A proposta era que os terrenos por regularizar fossem
includos no Programa de Regularizao Fundiria do MCidades [o Papel Passado da SNPU],
integrando esse programa ao PCS na garantia de acesso a rea urbana para viabilizar os
empreendimentos. No caso de terrenos pblicos, solicitou-se que fossem aceitos aqueles
passveis de Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) ou Concesso de
Direito Real de Uso (CDRU), ainda que no concretizadas, mediante incluso do rgo
pblico afeto no processo.
E ainda, solicitou-se a criao de comits de apoio ao Programa em cada municpio, a ser
protagonizada pelo MCidades e CEF, de forma a envolver governos municipais e estaduais e
concessionrias de servios pblicos na implementao do PCS. A participao desses entes
estaria relacionada facilitao e adequao dos empreendimentos, no que se refere
implantao de infra-estrutura e servios bsicos, adequao das leis municipais que
facilitem o enquadramento e aprovao dos empreendimentos, alm de acelerar o trmite
para legalizao dos mesmos juntos aos rgos pblicos competentes.
Aps um perodo de interlocuo entre os agentes e de forte presso por parte dos
movimentos organizados, algumas importantes alteraes foram feitas nas normas do
Programa, conforme apresentadas do QUADRO 3, muito embora questes entendidas como
centrais para os movimentos tivessem se mantido inalteradas.
Em relao ao reconhecimento das entidades como titulares do financiamento, a CEF
argumentou que a individualizao dos contratos com as famlias beneficirias garante ao
agente financeiro mecanismos de proteo do crdito em caso de inadimplncia,
controlando o risco da operao (PEREIRA, 2006; MOREIRA, 2009). Quanto a aprovar
projetos em terrenos no regularizados, a CEF defendia que a falta de registro impedia a

136

QUADRO 3 Principais alteraes introduzidas operacionalizao do PCS

Resoluo
n 100
de 16 fev 2005

Cria o Fundo Garantidor como alternativa garantia de crdito. Adiciona o percentual de 19,85% ao
financiamento, destinados conta especfica gerida pelo agente operador. Pode ser utilizado, ao final, para
quitao do que restar da dvida, e devolvido aos contratantes do emprstimo o saldo restante ao final da
quitao.

Resoluo
n 102
de 23 nov 2005

Inclui a modalidade operacional aquisio de unidade construda com habite-se de at 180 dias.
Altera o valor mximo de avaliao do imvel para as RMs de RJ e SP para R$ 40.000,00.
Altera o valor mximo de financiamento unitrio nas RMs de RJ e SP para R$ 25.000,00 e para R$
20.000,00 em municpios integrantes das outras RMs.

Resoluo
n 108
de 31 out 2006

Altera os parmetros em relao renda do pblico-alvo do programa, que passa a ser de R$ 1.050,00,
admitindo-se o atendimento a famlias com renda at R$ 1.750,00, segundo os limites estabelecidos em
Instruo Normativa27.
Altera o valor mximo de financiamento unitrio nas RMs de RJ e SP, Campinas e Baixada Santista para R$
25.000,00; para R$ 20.000,00 em municpios integrantes das demais RMs; e para R$ 15.000,00 nos
municpios com mais de 50 mil habitantes.
O valor mximo de avaliao do imvel passa a ser de R$ 72.000,00.

Resoluo
n 111
de 09 jan 2007

Altera o prazo de carncia, permitindo que os 12 meses de carncia em vigor possam ser prorrogados por
mais 12, somando-se em 24 meses o prazo de carncia total.
Altera o prazo de amortizao de 240 para 264 meses, sendo esse constitudo de prazo de amortizao,
limitado a 240 meses, mais prazo de carncia.

Resoluo
n 112
de 09 jan 2007

Altera o valor mximo de financiamento unitrio para at R$ 12.000,00, podendo chegar a R$ 30.000,00 no
DF e RMs de RJ, SP, Campinas, Baixada Santista e Belo Horizonte; em R$ 24.000,00 nas demais RMs,
RIDEs28 e capitais federais; e R$ 18.000,00 nos municpios com mais de 50 mil habitantes. Na modalidade
concluso, ampliao e reforma o valor mximo de R$ 7.500,00 para municpios com at 50 mil
habitantes e reas rurais e at R$ 10.000,00 para todos os demais.

Resoluo
n 118
de 13 dez 2007

Resoluo
n 121
de 09 jan 2008

Resoluo
n 125
de 25 mar 2008
Resoluo
n 131
de 23 jul 2008

Autoriza a compra das cotas que as instituies financeiras mantm no FDS pela CEF, na qualidade de
agente operador, visando ao aumento da capacidade de assuno de subsdios por parte deste Fundo.
Altera o sistema de garantia pelo risco do crdito com a criao da Conta Equalizadora. Trata-se de uma
conta criada pelo agente operador onde so depositados recursos do FDS destinados a arcar com os
subsdios ao financiamento.
A contrapartida do beneficirio poder ser reduzida de 5% para 1% no caso de aporte de cauo Conta
Equalizadora.
Estabelece cota de 5% do nmero de unidades do empreendimento a serem destinadas a maiores de 60
anos, sendo que, quando esse percentual for menor que um, poder ser financiada uma unidade.
Incorpora uma nova forma de atuao, a empreitada global, em que a entidade poder contratar uma
empresa para execuo de todas as etapas da construo, sob sua superviso.
Altera o valor mximo de financiamento na modalidade concluso, ampliao e reforma, que passa a ser
de R$ 10.000,00 para todos os municpios em reas urbanas ou rurais.
Foram introduzidos incentivos adimplncia, como o desconto de 10% sobre a parcela caso o muturio
pague at o dia do vencimento e o repasse de 5% do valor das prestaes mensais s entidades no caso de
todos os beneficirios do grupo pagarem em dia suas parcelas de amortizao do financiamento.
Altera novamente os parmetros em relao renda do pblico-alvo do programa, que passa a ser de R$
1.125,00, admitindo-se o atendimento a famlias com renda at R$ 1.900,00, segundo os limites
estabelecidos em Instruo Normativa29.
Permite que, excepcionalmente, o prazo de carncia possa ser prorrogado em at 8 meses, alm do limite
de 24 meses, a critrio do gestor da aplicao e por solicitao justificada dos agentes operador e
financeiro.
Autoriza CEF, na qualidade de agente operador, a aplicar os recursos do FDS de forma a rentabiliz-lo,
com vistas a ampliar sua capacidade de concesso de financiamentos. Os recursos podem ser aplicados
apenas em ttulos pblicos.

Fonte: Legislao do CCFDS constante em www.cidades.gov.br

27

O salrio mnimo vigente no Brasil nesta data era R$ 350,00. Assim, esses valores correspondem a trs e
cinco salrios respectivamente.
28

Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico.

29

O salrio mnimo vigente no Brasil nesta data era R$ 415,00.

137

execuo das garantias. Segundo Gomes (2009), gerente de Fundos da CEF, a exigncia de
regularizao fundiria consta em lei e que, para mudar, dever-se-ia alterar o aparato legal
que rege a matria.
J a proposta dos comits de apoio foi consolidada nas oficinas de capacitao realizadas
pelo MCidades, configurando-se na criao de um Ncleo de Habitao de Interesse Social
(N-HIS) com base nos municpios. A idia era que o Ncleo pudesse promover a articulao
entre o governo local, sociedade civil e assistncias tcnicas no apoio execuo dos
empreendimentos pelas entidades, estabelecendo, ao mesmo tempo, uma ponte com o
MCidades na resoluo de problemas e apresentao de sugestes e propostas para o
Programa (PEREIRA, 2006).
Uma importante inovao na operacionalizao do Programa naquele momento foi a criao
do Fundo Garantidor, em fevereiro de 2005. Trata-se uma conta especfica, criada com
recursos do FDS pelo agente operador, em que depositado um percentual equivalente a
19,85% do valor contratado, a ttulo de emprstimo ao beneficirio final, e que serve como
garantia de crdito. Ele constitudo de forma solidria pelo grupo associativo que optar por
esse instrumento, de forma que todos os associados suportam a garantia de solvabilidade do
grupo.
Esse percentual de 19,85% depositado no ato da liberao da primeira parcela do
financiamento ao beneficirio, sendo o saldo do Fundo remunerado taxa de mercado.
Esses recursos permanecem depositados durante o perodo de amortizao do
financiamento, podendo ser movimentados nos seguintes casos: i) atraso superior a 60 dias
no pagamento de parcela mensal, limitado a 12 encargos consecutivos; ii) liquidao
antecipada da dvida, quando o saldo remanescente no Fundo Garantidor for maior ou igual
dvida restante a ser quitada; iii) vencimento antecipado da dvida de muturio com atraso
superior a 12 parcelas; iv) trmino do prazo mximo de amortizao dos contratos do grupo
associativo.
Entretanto, a utilizao do Fundo Garantidor aumenta o valor do financiamento ao
beneficirio nos 19,85% a mais que so retirados do FDS para constituir tal fundo, onerando
nesse mesmo percentual as prestaes mensais a serem pagas. Desta forma, ele eleva a
capacidade de pagamento a ser comprovada pelo beneficirio. Ainda assim, desde a criao

138

do Fundo Garantidor at dezembro de 200730, 111 dos 203 empreendimentos contratados

utilizaram-se desse instrumento, demonstrando sua importncia como alternativa de
garantia de crdito. Vale ressaltar que o primeiro contrato fechado que utilizava tal Fundo
datado de 17 de outubro de 2005 e que, at ento, apenas 5 empreendimentos haviam sido
contratados pelo PCS.
A Instruo Normativa n 39/2005 incorpora as mudanas introduzidas no PCS,
normatizando o segundo processo de enquadramento, hierarquizao, seleo e
contratao de propostas. Para esse segundo processo, referente ao exerccio de 2006,
foram alocados R$ 348,5 milhes, dos quais R$ 200 milhes destinados a financiamento ao
beneficirio final, R$ 108,8 milhes para subsdios e R$ 39,7 destinados a compor o Fundo
Garantidor (Resoluo n 106/2005).
O valor mximo de avaliao do imvel concludo foi alterado para R$ 40.000,00, bem como
os tetos das modalidades de financiamento, conforme apresentados no QUADRO 4, de
forma a refletir o maior custo da terra urbana nos grandes centros. E tambm os custos com
o projeto, antes limitados a 1,5% do valor total do empreendimento, foram liberados, a
critrios dos proponentes.
QUADRO 4 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2006)
Sistemtica

Modalidades
Operacionais

Instruo
Normativa n 39
de dezembro de
2005

Concluso,
ampliao e
reforma
Demais
modalidades

Municpios com at
50 mil habitantes e
reas Rurais

Municpios com
mais de 50
mil habitantes

Municpios
integrantes de
RMs

Municpios das
RMs de SP e RJ

R$ 7.500,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 20.000,00

R$ 25.000,00

Fonte: MCidades, Instruo Normativa n 39/2005

Nessa segunda sistemtica, a entrada com a documentao para processo de habilitao e

enquadramento das entidades passa a ser via agente financeiro e poderia ser feita a
qualquer tempo, diferentemente da primeira sistemtica em que a entrada se dava pelo
MCidades e havia cronograma estabelecido para cada uma das etapas. A CEF avaliava a
viabilidade da proposta31 e encaminhava ao MCidades aquelas aprovadas, de forma que este
30
31

Perodo que antecede a criao da Conta Equalizadora.

A ttulo de enquadramento e habilitao, so considerados os seguintes critrios: a) atendam ao objetivo,

diretrizes e parmetros do Programa e de suas respectivas modalidades operacionais; b) sejam apresentadas
por agente proponente que se encontre em situao regular em relao documentao de constituio da
associao, cooperativa ou entidade da sociedade civil; e c) apresentem documentao tcnica e jurdica da

139

desse seguimento hierarquizao e seleo, com prazo at o 5 dia til do ms

subseqente realizao do enquadramento.
Essa mudana poderia ser explicada em funo da grande capilaridade institucional da CEF,
que tem agncias em quase todos os municpios do Brasil, facilitando o acesso por parte das
entidades. Entretanto, o gerente do PCS tem outra explicao. Ramos (2009) argumenta
que, inicialmente, acreditava-se que se o MCidades fizesse a seleo prvia das entidades, a
CEF poderia acelerar o processo de contratao. Mas que, na verdade, aconteceu o
contrrio. Aps a prvia seleo pelo MCidades na primeira sistemtica, muitas entidades
no conseguiram passar pelo filtro da CEF, reduzindo o aproveitamento. Conseguiu-se
apenas que cerca de 5-6% das propostas selecionadas fossem contratadas. Segundo o
gerente do Programa, uma boa parte disso por conta da prpria dificuldade das entidades
em elaborarem projeto para apresentar. Mas a outra parte disso foi tentar forar a mquina
a funcionar com outra lgica, e a no conseguiu (RAMOS, em entrevista, 2009).
Assim, a alterao da porta de entrada objetivou facilitar o enquadramento das entidades no
Programa, evitando que grandes expectativas fossem criadas e depois frustradas, como
ocorreu na primeira seleo em 2004. Desta vez, alm do Ofcio de Consulta Prvia,
deveriam ser anexados os seguintes documentos: a) CNPJ dos agentes proponentes; b)
documentao do terreno, de forma a identific-lo; c) projeto arquitetnico e oramento; d)
Ficha Resumo do Empreendimento, definida pelos agentes financeiros. De acordo com a
gerente de Fundos de Governo da CEF, a mudana visava dar vazo aos projetos que fossem
viveis, agilizando o processo:
Hoje s vai pra seleo depois que passar por uma anlise prvia da CEF, que eles
entregarem projeto... pra gente ver se tem consistncia aquilo que ele t
pedindo, se tem projeto, se tem terreno, se realmente existe a associao. A a
gente passou a exigir isso pra tirar os sonhos que tinham da. Porque esses que
eram selecionados ficavam segurando o oramento. Porque no podia selecionar
mais ningum, porque eles j estavam selecionados e eles tinham um prazo.
Enquanto no vencesse o prazo no podia selecionar outro. Tinha gente que
chegava com o projeto prontinho e queria ser selecionado e no podia. A a gente
acabou com esse tipo de seleo pra poder pegar s quem tivesse realmente um
projeto e pudesse contratar (GOMES, em entrevista, 2009).

interveno proposta, na forma que vier a ser definida em ato especfico da Secretaria Nacional de Habitao
do Ministrio das Cidades, acompanhada de parecer conclusivo do Agente Financeiro (IN n 39/2005).

140

Ainda segundo a gerente da CEF, a morosidade na implementao do Programa decorre, em

grande medida, da dificuldade que os movimentos tm em conseguir reunir a
documentao necessria e elaborar o projeto do empreendimento:
O problema no do Ministrio [das Cidades] nem nosso, dos prprios
movimentos. Quando comeou o Programa, a gente descobriu que eles [as
entidades] no tinham experincia nenhuma, que mal eles conseguiam apresentar
os documentos pra gente... Foi muito difcil, ns tivemos diversas aes pra suprir
essas deficincias dos movimentos. Ns criamos, por exemplo, o Espao Solidrio,
que um espao que se criou na CEF com advogado e engenheiro pra orient-los
como entregar um projeto na CEF (GOMES, em entrevista, 2009).

A proposta desse Espao Solidrio a que se refere Gomes disponibilizar, nas agncias da
CEF, uma equipe interdisciplinar para fornecer assessoria s entidades sob os aspectos
operacionais do Programa, referentes parte de engenharia, jurdica, social e cadastral. O
objetivo era facilitar o processo de contratao, fazendo o Programa rodar mais
rapidamente.
O primeiro Espao Solidrio foi inaugurado em uma agncia da CEF em Braslia, em 13 de
maro de 200632, e constituiu-se um modelo para que outras agncias do Brasil pudessem
oferecer o servio. Entretanto, nem todas as agncias que operam o PCS instituram o
Espao Solidrio. Gomes (2009) argumenta que supostamente todas deveriam adotar o
modelo, mas em alguns casos constatou-se que no havia demanda, por isso o servio foi
suspenso. A gerente admitiu tambm que a criao desse espao objetivou superar os
problemas de falta de capacitao para operar o Programa entre os funcionrios das
agncias da CEF, uma vez que a equipe interdisciplinar contratada33 recebia treinamento
especfico sobre as regras do PCS.
Apesar das mudanas, em 2006 foram contratados 87 empreendimentos, relativos a 4.751
unidades habitacionais, no valor total financiado de R$ 83.995.794,88. Esse volume est
aqum do oramento destinado ao exerccio de 2006 24% do previsto o que aponta para
o baixo desempenho do Programa tambm nessa nova etapa. Novamente, para o exerccio
de 2007, so alocados R$ 200 milhes para financiamento ao beneficirio final, R$ 96
milhes destinados a subsdios e R$ 39,7 milhes para aplicao no Fundo Garantidor,
totalizando R$ 335,7 milhes (Resoluo CCFDS n 114/2007).
32

Segundo nota divulgada pela Assessoria de Imprensa no site da instituio. Disponvel em

http://www1.caixa.gov.br/Imprensa/imprensa_release.asp?codigo=6303813&tipo_noticia=0.

33

Trata-se de servios terceirizados.

141

As resolues do CCFDS n 108/2006 e 111/2007, conforme consta no QUADRO 3,

introduziram novos critrios de operao. Destes, destacam-se a ampliao do prazo de
carncia, que passa para 24 meses, e do prazo mximo de amortizao do financiamento,
fixado em 264 meses. A ampliao do prazo de carncia atende a uma demanda das
associaes, que manifestavam a dificuldade das famlias em arcar com os encargos do
financiamento antes de se mudar para a nova casa, j que esses se somavam a aluguel e
outros custos referentes moradia.
Os valores mximos de financiamento unitrio foram alterados duas vezes em um prazo
curto de tempo: entre outubro de 2006 (Resoluo n 108) e janeiro de 2007 (Resoluo n
112). Os novos valores para o perodo foram, ento, definidos na IN n 04/2007, conforme
QUADRO 5. Segundo Quinto (2006) apurou junto s entidades, o aumento do limite mximo
de financiamento proporcionou a escolha de reas melhores, mais prximas dos ncleos
urbanos, assim como na melhoria da unidade habitacional, que pode ser construda com
uma rea til maior e acabamento de melhor qualidade.
QUADRO 5 Valores mximos de financiamento pelo PCS (2007-2008)

Sistemtica

Modalidades
Operacionais

Instruo
Normativa n 04
de fevereiro de
2007

Concluso,
ampliao e
reforma
Demais
modalidades

Municpios com at
50 mil habitantes e
reas Rurais

Municpios com
mais de 50
mil habitantes

Municpios
integrantes de
RMs, Capitais
Federais e
RIDEs

Municpios do DF
e RMs de SP, RJ,
Campinas,
Baixada Santista e
Belo Horizonte

R$ 7.500,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 10.000,00

R$ 12.000,00

R$ 18.000,00

R$ 24.000,00

R$ 30.000,00

Fonte: MCidades, Instruo Normativa n 04/2007

O valor de avaliao final do imvel tambm foi alterado: teve aumento considervel, de R$
40 mil para R$ 72 mil, refletindo a grande valorizao dos imveis e da terra urbana
observada a partir de 2004 e, especialmente, a partir de 2006 quando o governo tomou
medidas para impulsionar a construo civil. Esse fato, ao mesmo tempo que indica maior
dinamismo do setor econmico da construo civil, impe mais dificuldades para obteno
de terra inserida na malha urbana, centralmente para aqueles mais pobres que no tm suas
remuneraes reajustadas na mesma proporo.
A renda do pblico-alvo foi fixada em R$ 1.050,00, admitindo-se famlias com renda bruta
at R$ 1.750,00 desde que limitadas a 35% de composio do grupo associativo, no caso de
propostas apresentadas em municpios integrantes de RMs e capitais estaduais, e 20% no

142

caso de propostas apresentadas nos demais municpios ou em reas rurais. O salrio mnimo
vigente em outubro de 2006 data da Resoluo n 108 que alterou os parmetros de renda
era R$ 350,00, sendo que trs e cinco salrios mnimos correspondiam, respectivamente,
aos R$ 1.050,00 e R$ 1.750,00. Nesse caso, mesmo que a princpio no tenha havido
mudana efetiva na renda do pblico-alvo, tal fato relevante na medida em que aponta
para a desvinculao do critrio da renda em relao ao salrio mnimo.
sabido que, no Brasil, o reajuste do salrio base da economia no necessariamente
desencadeia um aumento na remunerao de todos os trabalhadores. Muitos so
autnomos, sem renda fixa. E outros tm salrios-base definidos por categorias de trabalho
especficas, no ancorados no salrio mnimo. Assim, essa desvinculao est em
consonncia com a realidade do mercado de trabalho brasileiro, e garantiu que muitas
famlias com reais necessidades habitacionais no fossem impedidas de contratar com o
Programa.
Nova alterao nos parmetros de renda do pblico-alvo introduzida pela Resoluo n
125 de maro de 2008, os quais se encontram ainda em vigor. A referida Resoluo define o
marco de R$ 1.125,00, admitindo-se famlias com renda at R$ 1.900,0034, nos limites
determinados em Instruo Normativa posterior: a IN n 15, de abril de 2008. Ela determina
que famlias com renda entre R$ 1.125,00 e R$ 1.900,00 possam compor o grupo associativo
desde que limitadas a 10% do total, e 35% no caso de empreendimentos localizados no
Distrito Federal e municpios integrantes das RMs de So Paulo, Rio de Janeiro, Campinas,
Baixada Santista e Belo Horizonte. Note-se que, na regra anterior, o percentual de 35% do
grupo associativo de famlias com renda mais elevada era permitido em todas as regies
metropolitanas e capitais federais, sendo a nova regra mais restritiva que a anterior.
Mas a grande inovao no desenho do Programa foi a criao da Conta Equalizadora como
instrumento de garantia de crdito. A sua engenharia financeira permitiu que o
financiamento ao beneficirio final fosse desonerado daqueles 19,85% cobrados para
comporem o Fundo Garantidor, criado em 2005, ao mesmo tempo que assegura o agente
financeiro contra o risco do crdito. Trata-se da criao de uma conta especfica no FDS,
remunerada taxa de mercado, a ser composta por recursos deste Fundo referentes a:
34

Desde outubro de 2006, o salrio mnimo brasileiro sofreu trs reajustes, passando de R$ 350,00 para R$
380,00 em 01/04/2007, para R$ 415,00 em 01/03/2008 e, posteriormente, para R$ 465,00 em 01/02/2009.

143

i.

parcela de recurso oneroso, constitudo do percentual de 20% do valor do

financiamento concedido ao beneficirio final;

ii. recursos da Carteira de Subsdios35 do FDS, cujo percentual varia de acordo com o prazo
de amortizao e carncia, no percentual mximo de 50% do valor total do
financiamento;
iii. retorno do financiamento pago pelo beneficirio final.
Tambm podem compor a Conta Equalizadora, no percentual mnimo de 10% do valor de
financiamento ao beneficirio final, recursos aportados por agente pblico ou privado,
cooperativas, associaes e entidades da sociedade civil, alm de agente financeiro do SFH.
No caso dos contratos em que se opte pelo aporte de cauo financeira, a contrapartida dos
beneficirios finais pode ser reduzida de 5% para 1% do valor do financiamento,
desonerando o investimento inicial a ser aportado pelas famlias.
Tais recursos aportados constituiro a cauo financeira e sero devolvidos entidade
caucionria em parcelas correspondentes ao perodo de amortizao do financiamento.
Desta forma, ser pago mensalmente entidade caucionria o percentual equivalente ao
aporte de cauo realizado calculados sobre os encargos recebidos para amortizao da
dvida junto ao FDS. Sendo a Conta Equalizadora remunerada taxa de mercado, os recursos
devolvidos tanto entidade caucionria (sendo essa o prprio FDS ou agentes externos) so
constantemente atualizados. No caso de aporte de cauo financeira por agente externo, os
recursos retirados da Carteira de Subsdios do FDS a fim de compor a Conta sero reduzidos
no mesmo percentual desse aporte.
Os recursos so depositados na Conta Equalizadora no ato da contratao do financiamento
com o beneficirio final, permanecendo depositados durante todo o prazo de carncia e
amortizao. Podem ser movimentos nos seguintes casos: a) para retorno da prestao
mensal dos recursos onerosos do FDS; b) retorno Carteira de Subsdios do FDS, no caso de
eventual saldo remanescente ao final do financiamento; c) retorno Carteira de Subsdios
do FDS de recursos excedentes.

35

A Carteira de Subsdios refere-se a uma parte dos recursos do FDS, segregados daqueles destinados ao
financiamento direto ao beneficirio, que so destinados ao pagamento de despesas e taxas de administrao
relacionadas operao do Programa. Essa carteira tem a ver com o carter social do Programa: ao invs do
beneficirio pagar esse tipo de despesa referente operao financeira, o prprio Fundo as custeia.

144

A Conta Equalizadora constitui-se em importante instrumento de garantia, pois viabiliza a

contratao de financiamento nos casos em que alienao fiduciria e outros instrumentos
no puderem ser aplicados, alm de no onerar as prestaes aos muturios como o Fundo
Garantidor. Importante notar que a atual sistemtica do Programa permite que os contratos
firmados anteriormente ao estabelecimento do sistema da Conta Equalizadora podero
migrar para o atual sistema, beneficiando todos os que contrataram com o FDS desde o
incio.
A nova sistemtica tambm permite que seja oferecido desconto de 10% sobre as
prestaes mensais que forem pagas at o dia de seu vencimento. Alm disso, a entidade
organizadora poder receber o montante referente a 5% do valor total das prestaes
mensais pagas caso 100% do grupo associativo esteja adimplente. A medida visa reduzir o
ndice de inadimplncia do Programa que, em 2007, foi de 25% das unidades financiadas
(QUINTO apud CEF, 2007).
A IN n 14/200836 incorpora essas ltimas alteraes feitas no desenho do Programa:
critrios de renda, composio do grupo associativo, limites mximos de financiamento da
unidade habitacional por categoria de cidade e a Conta Equalizadora como instrumento de
garantia de crdito. Os regimes de construo permanecem basicamente os mesmos, com a
incluso da opo de empreitada global e alteraes na redao: (a) autoconstruo; (b)
sistema de auto-ajuda ou mutiro; (c) administrao direta e autogesto pelas cooperativas,
associaes e demais entidades da sociedade civil, com contratao de profissionais ou
empresas para execuo parcial dos servios necessrios concluso do empreendimento,
sob gesto do agente proponente e; (d) empreitada global, com contratao de empresas
especializadas

para

execuo

total

dos

servios

necessrios

concluso

do

empreendimento, tambm sob gesto do agente proponente.

As modalidades operacionais tambm ganharam nova redao. A modalidade aquisio de
material de construo agora se encontra associada a outras, definidas em funo do modo
de operao, conforme apresentadas no QUADRO 6. Foi includa a modalidade aquisio de
imveis para reabilitao urbana com fins habitacionais, destinada s entidades que j

36

Atualizada pelas INs n 15/2008, 38/2008, 06/2009.

145

contam com imvel urbano construdo ou por terminar e que necessitam adequ-los s
condies de moradia das famlias associadas.
Note-se que a possibilidade de construo em terreno ainda em processo de regularizao
desapropriado com auto de imisso de Posse, com Concesso de Direito Real de Uso, ou
com Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia j consta dentre as modalidades
operacionais. Tal fato constitui-se em importante avano, j que confere maior celeridade
operao do Programa e possibilita muitas famlias que vivem em situao de irregularidade,
mas que possuem o direito terra, de obter sua moradia por meio dos recursos do FDS.
QUADRO 6 - Modalidades Operacionais do Programa Crdito Solidrio IN n14/2008
Aquisio de terreno e
construo

Objetiva o financiamento para aquisio de terreno e material de construo com

respectivas despesas de legalizao, obras e servios que resultem em unidade
habitacional.

Construo em
terreno prprio

Objetiva construo em terreno prprio do beneficirio final com financiamento de

material de construo, obras e servios de edificao, que resultem em unidade
habitacional.

Construo em
terreno de terceiros

Objetiva o financiamento de material de construo, obras e servios de edificao

da unidade habitacional do beneficirio final em terreno de terceiros, em processo
de desapropriao com auto de imisso de Posse registrado no Registro de Imveis;
com Concesso de Direito Real de Uso, certificado por instrumento pblico; com
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, certificado por instrumento pblico
ou sentena judicial; de propriedade do poder pblico ou do Agente Organizador,
com o compromisso futuro de fracionamento.

Concluso, ampliao
ou reforma de
unidade habitacional

Destina-se ao financiamento de material de construo, obras e servios, que visem a

sanar problemas de salubridade, segurana ou habitabilidade ou problema de
adensamento excessivo, adequando a quantidade de cmodos passveis de serem
utilizados como dormitrio ao nmero de moradores na residncia, considerando o
limite de trs pessoas por cmodo.

Aquisio de unidade
construda

Aquisio de unidade construda com Habite-se expedido em at 180 dias ou com

prazo superior limitado a 24 meses, desde que no tenham sido alienadas ou
habitadas, podero ser financiadas por essa modalidade.

Aquisio de imveis
para reabilitao
urbana com fins
habitacionais

Modalidade que permite o financiamento para aquisio de imvel para reabilitao

urbana com aquisio de material de construo, obras e servios para concluso ou
reforma, que resulte em unidades habitacionais de interesse social.

Outras modalidades a
serem autorizadas
pelo gestor das
aplicaes

Projetos Especiais de atendimento habitacional, que no estejam abrangidos pelas

modalidades previstas, podero ser autorizados pelo Gestor das Aplicaes, aps
parecer do Agente Financeiro e Operador sobre a viabilidade do empreendimento
proposto.
Fonte: Instruo Normativa n 14/2008 do Ministrio das Cidades.

Ao longo da implementao do Programa, e das mudanas introduzidas, merece destaque

os esforos do Conselho Curador de se promover a revitalizao do FDS, com a busca de
mecanismos para dar sustentabilidade aos recursos. Em vista dos recursos iniciais destinados

146

ao PCS serem limitados ao saldo do FDS existente em 2004 aproximadamente R$ 700

milhes , a continuidade do Programa depende da busca por alternativas de manter o fluxo
de recursos.
Nesse sentido, em 2005 foi criado um Grupo de Trabalho37 para promover estudos e
apresentar propostas essencialmente quanto aos seguintes pontos: a) novas formas para
retomada dos investimentos do FDS; b) incentivar o estabelecimento de novos agentes
financeiros, sem ampliao do risco para o agente operador; c) reduzir a taxa de
administrao do agente operador, de forma a focalizar os recursos nas atividades fins; d)
equacionar a questo das quotas de titularidade dos quotistas ainda existentes no FDS.
Desde ento, algumas medidas foram introduzidas: em 2007, a Resoluo n 118 autoriza a
compra pela CEF (agente operador) das cotas que as instituies financeiras mantm no FDS,
objetivando ampliar a capacidade deste Fundo de fornecer subsdio para financiamento
habitao social. Em 2008, a Resoluo n 131 autoriza CEF (agente operador), agora
detentora dos recursos do FDS, a aplic-los em ttulos da dvida pblica, de forma a
rentabiliz-los. Com a medida, multiplicam-se os recursos do Fundo, tornando possvel a
ampliao da sua capacidade de concesso de financiamentos.
Essas mudanas so importantes na medida em que conferem aos agentes gestor e
operador dos recursos do Fundo, representados em seu Conselho Curador, pelo menos em
tese, maior liberdade para decidir sobre a destinao dos recursos. Isso porque o desenho
do PCS esteve premido pelas regras que incidiam sobre o uso dos recursos do FDS, que so
recursos privados e que deveriam ser devolvidos s instituies financeiras quotistas no caso
da extino do Fundo. Com a aquisio das cotas das instituies financeiras pela CEF,
permite a flexibilizao de alguns critrios do financiamento, sem contudo desobrigar a sua
devoluo.
Essa limitao, que condiciona o uso dos recursos do FDS de forma que ele seja devolvido,
est presente na fala da gerente de Fundos de Governo da CEF. Quando questionada sobre a
burocracia e inflexibilidade da CEF em relao s exigncias de garantias sobre o crdito,
Cludia Gomes (2009) reafirma a sua obrigao de assegurar o retorno desses recursos para

37

Constitudo pela Resoluo do CCFDS n 104, de 23 de novembro de 2005.

147

os quotistas: eu tenho que devolver [os recursos] pras prprias instituies financeiras, o
recurso deles. Se tem que devolver, eu tenho que cobrar alguma coisa.
Isso porque as normas que regem o FDS determinam que toda a remunerao obtida a
partir da aplicao dos recursos deve ser repassada aos fundistas, conforme esclarece
Gomes (2009). Esse critrio difere, por exemplo, das regras do FGTS, o maior fundo de
financiamento habitao no Brasil: trata-se de um Fundo sub-remunerado, constitudo de
depsitos compulsrios pertencentes aos trabalhadores com carteira assinada. Os fundistas
os trabalhadores tm seus recursos remunerados a uma taxa de 3% a.a., mas esses
mesmos recursos podem ser aplicados a taxas de mercado, com remuneraes de
aproximadamente 13% a.a. (GOMES, 2009). A diferena entre a remunerao recebida e
aquela paga aos fundistas serve para realimentar o Fundo, possibilitando que sejam
concedidos maiores subsdios ao financiamento.
Assim sendo, as regras do Programa Crdito Solidrio foram, em certa medida, premidas
pela natureza do Fundo que o financia. Por serem recursos privados, pertencentes a
instituies financeiras, eles deveriam ser devolvidos integralmente. A CEF, enquanto agente
operador e com assento do Conselho Curador, buscou assegurar o cumprimento dessa
norma. Some-se a isso o fato de, mesmo sendo um banco pblico, a lgica bancria
predominar na mentalidade institucional da CEF. O resultado disso foram as grandes
dificuldades de se construir e depois, ao longo da implementao, de moldar o desenho do
Programa s condicionalidades sociais que ele pretendia atender.
4.5 Os interesses que permeiam o Programa e as disputas por recursos e alocao de
valores
Como vimos, o processo de implementao do Programa Crdito Solidrio foi permeado por
conflitos de interesses e perspectivas que trouxeram impactos para seus resultados e para o
prprio desenho operacional. As diferenas de perspectivas principalmente entre o
Ministrio das Cidades e a Caixa Econmica Federal estiveram manifestas em vrios
momentos ao longo do processo.
A criao do Ministrio das Cidades representa a vitria de diversos segmentos da sociedade
que reivindicavam tratamento mais adequado poltica urbana, com a integrao das reas
de habitao, saneamento ambiental e transporte, e tendo como perspectiva a busca por

148

resolver o grande problema fundirio urbano do pas. Sendo o MCidades responsvel pela
poltica habitacional, o ento Ministro assumiu a presidncia do Conselho Curador do FDS,
ao qual compete definir as diretrizes para utilizao dos recursos na concesso de
emprstimos e demais condies de rentabilidade e de remunerao dos agentes
financeiros e operador.
CEF como agente operador dos recursos do FDS compete, dentre outros, realizar todas
as atividades necessrias para a operacionalizao desses recursos, atendendo as diretrizes,
normas e programas definidos pelo Conselho Curador; credenciar os agentes financeiros que
podero operar os recursos, acompanhado e fiscalizando a concesso de emprstimos e
financiamentos; analisar e emitir parecer a respeito dos projetos apresentados e aprov-los;
e adquirir e alienar, exercendo os direitos inerentes aos ttulos integrantes da carteira do
FDS, promovendo a administrao da carteira38. A CEF tambm se encontra representada no
Conselho Curador do FDS.
Assim, a partir de 2003, com a criao do MCidades e a assuno desse presidncia do
CCFDS, e em funo da exigncia que recaa sobre a CEF de dar uma destinao aos recursos
desse Fundo, iniciam-se as discusses para criao de um programa de habitao social.
Como vimos anteriormente, enquanto o Ministrio buscava atender s reivindicaes dos
movimentos de luta pela moradia, os quais no esto representados nesse Conselho, a CEF
estudava criar um programa piloto, que atendesse uma faixa mais baixa de renda por meio
de cooperativas produtivas, conforme explica a gerente de Fundos de Governo da CEF,
Cludia Gomes:
Quando criou o Ministrio das Cidades ns propusemos a criao desse programa.
No primeiro momento, esse programa era pra ser criado para cooperativas que
tivessem uma atividade econmica, para construo de casas para os seus
associados. Mas depois ele ficou muito maior do que isso, entrou todos os
movimentos sociais que vinham h muito tempo pedindo o programa pra eles. A
o MCidades viu na oportunidade de criar esse programa o atendimento a esses
movimentos sociais (em entrevista, 2009).

Ao que se pode inferir da fala de Cludia Gomes, os representantes do Ministrio no CCFDS

foram conduzindo a negociao de forma que as entidades e cooperativas habitacionais
fossem as organizadoras do processo de construo das habitaes, segundo o princpio da

38

Atribuies definidas pelo art. 9 da Lei n 8.677 de 13 de julho de 1993, que dispe sobre o Fundo de
Desenvolvimento Social.

149

autogesto, representando os interesses dos movimentos de luta por moradia. Conforme

mencionado anteriormente, a gerente e representante da CEF no CCFDS desconhecia essa
reivindicao:
No, ns aqui na Caixa no tnhamos [conhecimento sobre as reivindicaes dos
movimentos de luta por moradia]. O Ministrio das Cidades tem uma conselheira
39
do CGFNHIS , a Evaniza Rodrigues, o Csar, que hoje o secretrio executivo do
CCFDS ele vinha de movimento social , e a Ins, Secretria Nacional de
Habitao, eles direcionavam para esses movimentos, mas em nenhum momento
eles nos disseram isso. Foi muito engraado! Ns propusemos para pequenas
cooperativas, era o nosso objetivo na CEF. De repente, eles direcionaram para
esses movimentos e ns no tnhamos conhecimento. A quando lanou [o
Programa Crdito Solidrio], eles chamaram a gente pra uma comemorao, que
levou todo mundo dos movimentos sociais, que eu olhei assim, e falei: que que
isso? No tinha conhecimento. Eu participei desde a primeira reunio, a parte
financeira toda fomos ns que desenhamos, e eu no tinha conhecimento de
movimento social at aquele momento. A depois, teve uma reunio que eu fiquei
sabendo da existncia de movimento social. Por incrvel que parea! No era o
nosso objetivo... (GOMES, em entrevista, 2009).

De qualquer maneira, a proposta inicialmente formatada era conceder financiamento a

cooperativas que acumulassem experincia em produo habitacional, exigncia essa que
foi logo alterada, conforme explica a gerente da CEF:
A gente vinculou na primeira resoluo do Conselho [Curador do FDS] a
participao de cooperativas e associaes com experincia em habitao. A foi
onde pegou: nenhum dos movimentos sociais tinha experincia em habitao. Foi
quando eles [representantes do MCidades] comearam a solicitar pra gente abrir
essa parte da norma, que a gente veio realmente a conhecer os movimentos. A
ns abrimos (GOMES, em entrevista, 2009).

Essa alterao representa apenas a primeira de vrias outras promovidas no desenho do

Programa ao longo de sua implementao, conforme apresentado em seo anterior. Tendo
os representantes do Ministrio das Cidades como interlocutores dos interesses dos
movimentos e entidades de luta por moradia, as alteraes buscavam adequar os critrios
operacionais do PCS aos problemas que foram surgindo. A proximidade entre os
representantes do MCidades e os movimentos sociais, em funo da prpria trajetria de
vida desses representantes, contribuiu fortemente nesse sentido.
A criao do MCidades em uma perspectiva progressista envolveu a incorporao em seus
quadros de pessoas ligadas de alguma forma aos movimentos sociais, comprometidas com
os ideais de democratizao e justia social. Esse o caso, como mencionou Cludia Gomes,
do gerente do Crdito Solidrio no Ministrio, Csar Ramos. Arquiteto de formao e
39

Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.

150

funcionrio pblico concursado pelo governo do estado da Bahia, desde o incio da carreira
trabalhou com habitao social, tendo acompanhado grupos que reivindicavam moradia em
uma ocupao de terra em Alagados, bairro da periferia de Salvador40. Sabendo das
condicionalidades a que esto sujeitos esses grupos, a contribuio de Ramos, assim como
de outros representantes do Ministrio, na mediao entre os interesses corporativos das
instituies bancrias, manifestas na CEF, e aqueles dos grupos sociais que lutam por
moradia parece ter sido relevante, conforme aponta o relato de Cludia Gomes.
A atuao desses tcnicos, mediando os interesses entre a CEF (e tambm de outras
instituies regidas pela lgica bancria, como o Banco Central do Brasil, cujo representante
se retirou do CCFDS em protesto aprovao do PCS) e a populao de baixa renda com
necessidades habitacionais, remete-nos concepo de burocracia segundo Weber.
Entendida como um corpo tcnico e bem qualificado, essa burocracia, que busca
compreender e atender s necessidades de sua clientela (a sociedade civil), e que se reveste
de forte autonomia, pode assumir esse papel de mediadora.
Nesse sentido, a burocracia pode assegurar o cumprimento do disposto constitucional e
atender os interesses do pblico-alvo das polticas pblicas ao vencer os obstculos que se
colocam na arena poltica, na medida em que protagoniza a interlocuo entre governo e
sociedade. Em outras palavras, a burocracia pode ampliar o atendimento sociedade ao
desbloquear os canais de interao com o governo, possibilitando a troca de informaes
importantes de forma a permitir a disputa, no mbito poltico, pelos recursos pblicos entre
os diversos segmentos da sociedade. Por meio da facilitao dessa interlocuo, a burocracia
permite que segmentos da sociedade, desprivilegiados de mecanismos de barganha, tenham
maiores condies de disputar tais recursos, ampliando assim suas perspectivas de sucesso
no conflito na esfera pblica.
Pierre Bourdieu (2006)41 acredita que as escolhas dos agentes so social e historicamente
determinadas. Isso significa que as preferncias e escolhas dos agentes esto fortemente
40
41

Informaes obtidas em entrevista a Csar Ramos, em 19 de maio de 2009.

Em seu trabalho As Estruturas Sociais da Economia, procurando compreender as aes humanas nas diversas
esferas da vida cotidiana, Bourdieu analisa as relaes sociais, polticas e econmicas atinentes ao mercado
habitacional, tendo como objeto a conformao deste mercado na Frana, entre as dcadas de 1960 e 1980.
Seu estudo parte da identificao e anlise dos agentes que operam nesse mercado, bem como dos campos
que o estruturam, que ele identificou como sendo: o campo de produo/comercializao exercido pelas
construtoras; o campo do consumo determinado pelas preferncias simbolicamente constitudas dos

151

relacionadas a sua posio social, que por sua vez determinada pela inter-relao
estabelecida ao longo do tempo com outros grupos sociais. Ou seja, a condio social
relacional, e fortemente condicionada pelo resultado da correlao de foras do embate
econmico e poltico entre os agentes.
Ainda segundo o autor, essa condio social carregada de atribuies simblicas que
diferenciam a percepo dos agentes acerca das escolhas disponveis. Sendo assim, os
gestores pblicos teriam suas decises embasadas por um conjunto de valores e crenas,
igualmente construdas social e historicamente, que possibilitariam, por exemplo, maior ou
menor sensibilizao com relao ao atendimento de determinada classe social.
Nesse sentido, Bourdieu atribui alto grau de personalismo conformao da poltica.
Entende que o embate de foras no campo poltico, materializado pela ao de gestores,
polticos e sociedade civil, tem seu resultado fortemente condicionado pelas trajetrias
pessoais e crenas desses atores. Bourdieu ilustra tal situao ao analisar a conformao da
poltica habitacional na Frana. O embate entre os partidos polticos, representando
determinadas agendas polticas e sociais, esteve personificado nas figuras de alguns tcnicos
e polticos que foram capazes de fazer prevalecer seus interesses (e de sua base) na poltica
habitacional. Com isso, entendendo ser o Estado o agente central na conformao do campo
de produo e de consumo habitacional, Bourdieu demonstra que a poltica levada a cabo
na poca deu as bases para a reestruturao do mercado habitacional na Frana, cujos
efeitos so percebidos at os dias de hoje42.

compradores; e o campo da regulao em que as aes do Estado so determinadas pelo resultado da

correlao de foras polticas inerente ao processo de deciso acerca de polticas pblicas. Bourdieu busca,
ento, explicar a conformao do mercado de habitao a partir da interao entre esses trs campos e da
atuao desses agentes em particular. Em suas anlises, um forte fator explicativo da ao dos agentes sua
condio social, a qual seria historicamente determinada.
42

Essa reestruturao do mercado habitacional analisada por Boudieu refere-se mudana de paradigma
quanto forma de o Estado prover habitao social. Embates travados no mbito do Estado francs, iniciados
na dcada de 1960, teriam promovido a alterao da poltica habitacional de um modelo em que o Estado
construa as habitaes e as ofertava a baixo custo por meio dos aluguis sociais, para um modelo que
preconiza a propriedade individual da habitao, em que o Estado opera mais como um agente facilitador,
orquestrando os diversos agentes que operam nesse campo de forma que estes disponibilizem a mercadoria
habitao no mercado. Para tanto, o Estado tratou de fornecer a base legal para que fossem disponibilizadas
linhas de crdito ao construtor e aos compradores finais da habitao. Conforme discutido anteriormente, essa
mudana de paradigma esteve fortemente ancorada em argumentao terica, a qual foi adotada por
instituies financeiras e organizaes internacionais para propugnar a reduo do Estado no provimento da
habitao, incentivando o seu provimento pelos mecanismos de mercado.

152

Marcus Melo tem concepo similar no que se refere ao processo de formao de uma
poltica pblica. Acredita que a ao estatal deve ser entendida como um processo
complexo e fragmentado onde projetos polticos e estratgias de classe assumem uma
expresso organizacional no aparato burocrtico do Estado. Desta forma, a caracterstica,
ou natureza, de determinada poltica pblica seria o produto de uma construo dos
interesses de classe na busca pelo exerccio da hegemonia (1988, p.75). Construo essa
que seria mediada pelos interesses burocrticos que permeiam a arena institucional da
poltica.
A partir desse entendimento sobre o processo poltico, Melo analisa a formao da poltica
habitacional no Brasil, no perodo 1964-1973. O perodo corresponde criao do Sistema
Financeiro de Habitao e do Banco Nacional de Habitao no contexto do governo militar
instaurado em 1964. Para tanto, o autor parte da identificao das coalizes, tenses e
clivagens de interesse que permeiam a definio e hierarquizao dos lugares de acesso das
diversas classes e fraes de classe arena decisria (1988, p.75). Ao analisar as foras
polticas que protagonizavam a formao da poltica habitacional da poca, Melo identificou
que alguns grupos, em funo de sua trajetria e o do poder que detinham no cerne do novo
governo, conseguiram afirmar a sua concepo e iderio na construo da poltica que se
formava. Verificou, tambm, os esforos que outros grupos, lanando mo de seu poder e
influncia, realizaram no sentido de alterar os rumos da poltica e garantir o atendimento de
seus interesses de classe.
frente dos diferentes grupos de interesse que permeavam a arena da poltica habitacional
foram identificadas algumas personalidades que, em funo de seu prestgio ou poder
pessoal, bem como do poder que seu grupo representa, puderam pressionar para que o
resultado poltico lhes fosse favorvel. Nesse sentido, Melo assim como Bourdieu atribui
grande importncia s personalidades que representam grupos de interesses nos embates
travados na arena poltica. Do mesmo modo, tal qual Weber, reconhece a importncia que
os membros da burocracia tm na intermediao desses interesses, logrando assegurar que
determinados arranjos de poltica sejam adotados pelo aparato estatal.
Assim, tendo sido concebido mais como um programa piloto, com o objetivo de demonstrar
que o modelo da autogesto como poltica habitacional factvel (RAMOS, 2009), o eventual
sucesso do Crdito Solidrio pode ter efeitos mais perenes sobre o modelo de poltica de

153

habitao adotado no Brasil. nesse sentido que o embate de foras produzido entre os
stakeholders do PCS e, mais especificamente, os resultados obtidos desse embate so
relevantes para a consolidao de modelos de poltica habitacional como esse, que atendam
s camadas mais pobres da populao e conferindo maior autonomia ao pblico-alvo na
gesto dos recursos.
Como vimos, diversas foram as mudanas introduzidas no desenho operacional do Programa
desde a sua criao. Ainda que no todas, foi possvel contemplar muitas das solicitaes
feitas pelas entidades organizadoras e pelos movimentos, em funo dos problemas que
vinham enfrentando para operar com o PCS. A fala da gerente de Fundos da CEF a respeito
das alteraes introduzidas sugere comprometimento com um desenho operacional que
atenda s condicionalidades colocadas pelo perfil do pblico-alvo e predisposio para
promover as alteraes necessrias:
Cada hora que aparecia uma situao a gente tentava mudar. Por exemplo,
primeiro comeou com esse problema da garantia [de crdito]. Ns pedimos pra
mudar, pra criar o Fundo Garantidor. Depois, tivemos problemas com os valores
na poca fixados para o Programa, os valores no davam para atender aos grandes
centros. Tivemos que mudar o Programa pra aumentar os valores nos grandes
centros. (...) A depois, a gente viu que a gente tava pagando mais como risco, e
essa foi a grande mudana, acho que foi a grande sacada nossa... porque, no caso,
[os recursos do] o FDS paga as despesas de risco do agente financeiro como
subsdio. E descobrimos que a gente tava pagando mais pra pagar esse risco do
que se a gente assumisse esse risco. A foi a grande sacada, ns mudamos o
Programa inteiro... Criamos a Conta Equalizadora, que uma conta que a gente
deposita um valor l e a a gente pode dar diversos benefcios pro muturio. A
prestao dele baixou bastante, tirou o seguro... o seguro tambm, pra essa faixa
de renda, era muito caro. Tiramos o seguro mas damos a cobertura, entendeu? Ele
no fica sem garantia. A a gente criou incentivos pra adimplncia: se ele [o
beneficirio final] pagar em dia ele tinha 10% de desconto na prestao. Outro
incentivo tambm: as associaes recebem 5% se todos do grupo pagarem em dia
(GOMES, em entrevista, 2009).

Entretanto, em diversos trechos da entrevista com o gerente do PCS no mbito do

MCidades, Csar Ramos, fica patente a dificuldade de se negociar com a CEF para que
diversos critrios e normas fossem flexibilizados. Em primeiro lugar, h a meno ao embate
que se produziu no CCFDS quando da definio do desenho do Programa, tendo culminado
com a retirada do representante do Bacen do Conselho, que se recusava a aceitar a
aprovao de um Programa nesses moldes.
A negociao com a Caixa foi uma briga feia. No Conselho Curador do Fundo so 8
representantes do governo e 8 da sociedade civil. A discusso foi bem difcil, os
representantes do governo, especialmente no mbito do Bacen, houve muita
resistncia, secundado por outros (RAMOS, em entrevista, 2009).

154

J durante o processo de implementao, foram constatados outros problemas relacionados

atuao da CEF. H relatos das entidades que, ao procurarem as agncias da CEF com
documentos em mos para iniciar o processo de contratao, depararam-se com tcnicos
que desconheciam as normas operacionais ou mesmo que no tinham conhecimento sobre
o Programa (MOREIRA, 2009). Edinia Souza43, liderana em Belo Horizonte, narra casos
especficos ocorridos com entidades que procuraram a CEF na capital mineira. Ela conta que
a CEF no seguia corretamente a normativa do Programa, fazendo exigncias aos
beneficirios que no estavam previstas nas regras. Descreve uma grave situao em que a
agncia da CEF teria sumido com os documentos das famlias (SOUZA, 2009), os quais
haviam sido apresentados para dar entrada no processo de contratao. Segundo ela, o fato
de cada agncia ter uma funo especfica na operao do PCS44 gerou muita confuso em
relao aos procedimentos, dificultando o acesso ao Programa pelas entidades e
beneficirios finais.
Ramos (2009) acredita que esses problemas so decorrentes, dentre outros fatores, de um
relativo desinteresse de parte da CEF em operar com o Crdito Solidrio. Segundo ele,
apenas parte das GIDURs45 as gerncias de desenvolvimento urbano responsveis pela
parte tcnica das propostas opera com o Programa. As demais, segundo ele, no
trabalham com o PCS. Ele acredita que essa situao se explica, em parte, por causa da
ausncia de incentivo aos funcionrios para operacionalizar o Programa, diferentemente do
que ocorre com outros programas habitacionais da CEF:
43

Edinia Aparecida de Souza membro da Federao das Associaes de Moradores do Estado de Minas
Gerais (FAMEMG), conselheira municipal de habitao (Belo Horizonte) e conselheira estadual de poltica
urbana (Minas Gerais). Entrevista realizada em 19 de junho de 2009.
44

Esse fato decorrncia da diviso de funes no mbito da estrutura da CEF, especialmente em funo de a
mesma instituio desempenhar o papel de agente operador e tambm de agente financeiro.
45

A GIDUR o rgo na CEF responsvel pela avaliao tcnica do projeto, relativa engenharia, analisando a
sua viabilidade estrutural. Ao todo so 24 GIDURs espalhadas pelo pas, tendo uma representao por estado
da federao mais o Distrito Federal, com exceo dos estados de Roraima, Acre e Amap, segundo encontrase
disponvel
no
site
oficial
da
instituio
(https://webp.caixa.gov.br/cidadao/Crf/Crf/FgeCfSEndere%C3%A7osdaGEDUR.ASP). Fazem parte dessa
estrutura administrativa as chamadas REDURs, que so retaguardas de GIDURs, e que se localizam em
municpios menores com o objetivo de capilarizar o servio ofertado por essas gerncias, segundo esclarece
Cludia Gomes. Contudo no foi possvel verificar quantas so e onde se localizam as REDURs. Questionada se
essa estrutura conseguia alcanar todas as cidades brasileiras, Gomes afirma que sim, mas que mais difcil
mesmo. Onde tem REDUR, a super simples. Mas todos os PVs [pontos de venda, que so as agncias] j
sabem que essa REDUR que responde por aquilo ali. Ento eles vo mandando. PV tem em quase todas as
cidades do Brasil. Agora aquelas que no tem realmente, que s tem CAIXA AQUI, a realmente eles tm... Acho
que essas so to pequenininhas que elas quase nem constroem na verdade (em entrevista, 2009).

155

(...) tem mecanismos diretos de incentivo que o Crdito [PCS] no se submete. Por
exemplo, ela [a CEF] tem uma meta de contratao no FGTS, que lhe d
rentabilidade. E os funcionrios que se envolverem com isso ganham: no salrio
como remunerao, ganham prmios. E o Crdito no, ele s d trabalho. (RAMOS,
em entrevista, 2009).

Indagada sobre a possibilidade de que algumas agncias tivessem mais boa vontade para
lidar com um programa nesses moldes do que outras, por causa das dificuldades a serem
enfrentadas no processo de contratao, decorrentes da natureza desse Programa, Gomes
admite essa possibilidade:
Isso verdade. Foi um dos motivos que criou o Espao Solidrio... faltava
conhecimento pras nossas agncias, por mais que... antes de a gente mandar
soltar um programa voc tem que analisar, disponibilizar tudo [manuais
operacionais] para o Brasil todo. Mas o povo [funcionrios das agncias] no lia... E
tratar com movimento no incio... hoje j melhorou muito, at os movimentos...
porque era muito difcil. Eles eram muito agressivos. Hoje j mudou, hoje a gente
conversa de mesmo nvel, mas no incio foi difcil (em entrevista, 2009).

Se em parte o desinteresse relativo para operar o Programa decorre da ausncia de

mecanismos de incentivo aos funcionrios, um outro fator explicativo reside no fato de que
para a CEF, enquanto instituio bancria e essa parece ser a lgica que predomina , ele
no interessante. Pela natureza do PCS, ele no capaz de gerar ganhos mais significativos
j que no rende dividendos oriundos de operaes financeiras, centralmente o spread
bancrio. As funes de agente operador e de agente financeiro desempenhadas pela CEF
so remuneradas com recursos do prprio FDS, a ttulo de subsdio. Inicialmente, na
primeira sistemtica46, a remunerao referia-se a taxa de equilbrio e de administrao,
devidas ao agente financeiro, e a taxa de risco de crdito, paga ao agente operador. Na
sistemtica mais recente47, devida ao agente financeiro a taxa de administrao, e os
demais custos foram assumidos pelo agente operador com a criao da Conta Equalizadora.
Ao mesmo tempo que esse mecanismo significou importante alterao, uma vez que
barateou os custos gerais do financiamento, ele reduziu a remunerao paga em funo do
risco de crdito e, conseqentemente, os ganhos do banco.
Alm disso, o Crdito Solidrio um Programa que gera mais custos. A princpio, a sua
operacionalizao era feita a partir das mesmas estruturas da CEF destinadas aos outros
programas e linhas de crdito habitacionais, apesar das especificidades desse Programa.
46

Regulamentada pela Resoluo do CCFDS n 93/2004.

47

Regulamentada pela Resoluo do CCFDS n 121/2008.

156

Posteriormente foi criada uma gerncia de habitao de interesse social, no mbito da

VIGOV, para atender a esse pblico-alvo especificamente. E tambm foram criados os
Espaos Solidrios, instalados exclusivamente para atender ao Crdito Solidrio, o que
envolveu a contratao de servios terceirizados de advogados e engenheiros.
Questionada se seria possvel flexibilizar o processo de contratao do PCS no mbito da
CEF, alm das mudanas j feitas (Espao Solidrio e gerncia de HIS), de forma a atender as
especificidades do pblico-alvo, Cludia Gomes (2009) responde que flexibilizar significa
que voc vai gastar muito. Fica mais caro o processo. Ento, se voc for criar estruturas
especficas para esse pblico, significa que voc vai ter um custo maior nisso. E, em seguida,
indagada se os funcionrios do setor responsvel pela operao so premidos por esse tipo
de custo, Gomes explica:
Somos, somos, nossa senhora! Ento o que a gente faz utilizar a estrutura que j
existe e, s vezes, cria o Espao Solidrio, ou coisas assim... porque isso no
barato. Porque tudo que envolve engenheiros e advogados muito caro.
Principalmente sendo terceirizado... um processo caro. Ento, s vezes o
processo fica to caro que no compensa a gente trabalhar com aquele programa.
Afinal, alm da parte social, ns somos tambm parte financeira (em entrevista,
2009).

Assim, levando em considerao os custos mais elevados e as dificuldades de se contratar

pelo Crdito Solidrio, questionamos a gerente da CEF se o Programa conveniente para
essa instituio, a qual responde:
Como banco no, como empresa do governo que tem que tratar do social sim.
Porque ele mais caro. Todo mundo implica aqui comigo que um dos programas
que mais d pepino. Todo mundo me ligava pra falar: Cludia, esse Programa
Crdito Solidrio d muito pepino, ele muito difcil, o programa mais difcil que
existe. Todos falam. A gente ouve, e fala: T bom gente, mas vocs tm que fazer.
O operacional dele muito difcil (GOMES, em entrevista, 2009).

E uma outra dimenso dessa inconvenincia o fato de que o Programa no traz visibilidade
para a CEF:
No, no traz, entendeu? Ele um programa que gera mais custo, o custo dele
alto, e ele no traz visibilidade, porque lento, uma casinha aqui, outra casinha
ali... No gera isso, por exemplo, que o FAR gera. Porque o FAR fez 250 mil casas
48
em 4 anos (GOMES, em entrevista, 2009).

48

Os recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial) so aplicados por meio do Programa de

Arrendamento Residencial. Consistem em financiar habitao social para o pblico-alvo com renda de at R$
1.800,00. Estados e municpios so os intermediadores desse processo na medida em que selecionam e
indicam as famlias a serem beneficiadas e convocam as construtoras a apresentarem projetos. Assim, a
construo feita por empresas privadas, e esse o diferencial do Programa a que se refere Gomes: a

157

O fato de a CEF exercer essa dupla funo de agente pblico gestor de programas sociais e
de agente financeiro tem impactos sobre os resultados das atividades que desempenha,
inclusive no setor habitacional, dada a natureza do processo.
Esse negcio de casa complicado porque est no ponto de interseo de duas
esferas: do capital financeiro e do capital imobilirio. Pra ela [a produo
habitacional] escapar dessas duas amarras a complicadssimo. E a Caixa t no
mesmo processo, ela parte desse problema, ela no soluo. E pior, o comando
desse processo no t com os polticos, digamos, com o Ministrio [das Cidades]
(...). O comando do processo t na esfera financeira. Quem deu as coordenadas
do [Programa] Minha Casa, Minha Vida foi a Caixa junto com a Fazenda
[Ministrio]. Na verdade o Ministrio [das Cidades] j entra rendido no processo.
Ele tenta tirar alguma castanha do fogo, tipo o Fundo Garantidor, a regularizao
fundiria... (RAMOS, em entrevista, 2009, grifo nosso).

A fala do gerente do PCS no MCidades transparece o conflito enfrentado pela CEF no que se
refere s duas funes que desempenha. Alm disso, apresenta indcios para a compreenso
sobre a estrutura de poder que permeia o processo de implementao do PCS: na CEF
residiria todo o poder decisrio sobre os programas que opera. O embate sobre o desenho
do Programa no CCFDS, quando de sua criao, e a prevalncia de algumas regras no
formato de operao adotado apontam nesse sentido. A alterao da porta de entrada das
propostas ocorrida na segunda sistemtica do Programa, que deixa de ser pelo MCidades
para ser por meio das agncias da CEF, poderia indicar uma maior concentrao de poder
nas mos da CEF. Ramos acredita que no esse fato que determina o poder da CEF no
processo, e que na verdade o poder sempre foi da CEF:
Acho que no alterou porque o poder sempre foi dela [da CEF]. Ela sempre fez o
que quis e quando quis... e como quis. O como talvez tenha mudado um pouco
porque a gente soldado... mas o qu e quando foi sempre dela. A gente no tem
o menor controle sobre isso (em entrevista, 2009).

De acordo com as definies de Deutsch e Coleman (2000) sobre a natureza do poder, o fato
de a CEF ser herdeira de todo o arcabouo institucional do BNH muito relevante para a
compreenso das bases desse poder. Com a extino do BNH, a CEF abrigou no apenas os
tcnicos qualificados em habitao, mas tambm a gesto dos recursos a serem aplicados no
setor. Assim, rene conhecimento tcnico, legitimidade e capacidade de mobilizao de
recursos, j que gestora de diversos fundos sociais, inclusive o maior deles que o FGTS. E,

capacidade produtiva de construtoras bem maior do que aquela das cooperativas e entidades habitacionais.
E por isso, explica a gerente da CEF, que o Programa Minha Casa, Minha Vida aportou R$ 500 milhes para
produo habitacional por meio do Crdito Solidrio e R$ 15 bilhes por meio do FAR/PAR, j que o modelo
deste ltimo tem maior capacidade de dinamizao da economia.

158

alm de deter tais bases, tem capacidade para us-las de forma a atender as suas premissas,
influenciando outras partes no que se refere conformao da poltica habitacional. Nesse
sentido, ela detm mais que poder em potencial, detm poder efetivo.
Desta forma, a CEF detm relevante poder de influenciar sobre a definio da poltica e de
programas na rea habitacional. Ela mobiliza recursos e tem posio privilegiada na
estrutura administrativa que tem por competncia definir tais polticas. A fala de Ramos
(2009) bastante ilustrativa nesse sentido, quando menciona a supremacia de poder que a
CEF tm sobre os rgos administrativos de natureza poltica, como o Ministrio das
Cidades. Nesse sentido, a estrutura administrativa lhe confere poder para que possa ter seus
interesses atendidos.
A questo : quais so esses interesses? Os dados sobre o lucro da CEF levantam uma srie
de questionamentos a respeito de seu papel como banco pblico com finalidade social. Ao
final de 2008, a CEF havia acumulado lucro de R$ 3,88 bilhes, com crescimento dos ganhos
da ordem de 62,3% em relao a 200749. No primeiro semestre de 2009 foi registrado lucro
de R$ 1,158 bilhes, ficando no ranking dos mais lucrativos atrs apenas do Ita, Bradesco,
Banco do Brasil e Santander.
Reportagem do jornal Folha de So Paulo trata dos ganhos das instituies bancrias em
tempos de crise, afirmando que a CEF e o Banco do Brasil lideram entre os bancos que mais
aumentaram suas receitas com tarifas, buscando compensar as perdas obtidas com a
reduo dos juros determinada pelo governo. A CEF seria a recordista entre os cinco maiores
bancos do pas. Segundo afirma a reportagem50, no primeiro semestre deste ano, a
instituio controlada integralmente pelo Tesouro Nacional aumentou em 50,86% a renda
com tarifas bancrias em relao ao mesmo perodo de 2008, passando de R$ 233,869
milhes para R$ 352,813 milhes.
Em face dos dados sobre as receitas da CEF aumentam-se os questionamentos a respeito de
seu papel como banco pblico. Fatos como a cobrana de taxa cadastral dos beneficirios do
PCS, que se constatou no incio de sua implementao, perdem o sentido em face desses
49

Esses dados foram obtidos no site da Federao dos Bancos do Paran FEEBPR (www.feebpr.org.br). O
resultado teria sido decorrncia do crescimento na carteira de crdito, no controle da inadimplncia e ao
aumento nos financiamentos, inclusive com crescimento da carteira de habitao.
50

Reportagem de Sheila DAmorim, publicada no Caderno Dinheiro da Folha de So Paulo em 13 de setembro

de 2009. Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1309200904.htm.

159

ganhos. As demandas para a flexibilizao de algumas exigncias poderiam ser

contempladas caso houvesse a vontade no mbito da instituio de se reduzir a premncia
da lgica bancria, direcionando recursos para o atendimento de condicionalidades sociais.
Entretanto, essa lgica est fortemente arraigada no seio da instituio, conforme discutido
anteriormente. E ela reproduzida de forma que mesmo os novos quadros de funcionrios
so absorvidos por ela. Os ganhos obtidos a partir do Crdito Solidrio, dos embates
produzidos no mbito de sua rede de implementao, se devem muito mais ao fato de que
alguns protagonistas lograram alterar a lgica e produzir um modelo diferente, do que de
uma adoo desse paradigma de produo habitacional pelas instituies bancrias51 e, mais
especificamente, pela CEF. Esse fato fica patente no dilogo com Ramos e tambm na fala de
Gomes quando se refere luta para vencer a lgica global da instituio:
(...) voc tem que pegar pra fazer o negcio mesmo. Porque todo mundo chegava
pra mim e falava: Ah, esse negcio no vai dar certo, isso vai virar o maior pepino
do futuro. A voc ouve isso, ou voc acredita, e realmente no faz nada pra
resolver, ou voc no acredita e fala no, eu vou tentar resolver (GOMES, em
entrevista, 2009).

sobre esse aspecto que recaem as anlises weberianas sobre o papel da burocracia. No
caso da gerente de Fundos de Governo da CEF, Cludia Gomes, observa-se um agente da
burocracia mediando e interpretando as regras da estrutura em prol do atendimento de sua
clientela. Apesar de em seu discurso conter elementos que apontem para a incorporao de
parte da lgica bancria predominante na CEF, justificados pelo rigor tcnico e legal (ela se
refere com freqncia s normas e critrios aos quais deve seguir), em diversos momentos
ela admite ter vislumbrado outras possibilidades e outros formatos para o Programa de
forma que ele cumpra com sua funo social. Por exemplo, a engenharia da Conta
Equalizadora foi desenhada por sua equipe, na Gerncia de Fundos de Governo da CEF. As
mudanas de mentalidade produzidas podem ser atribudas pelo menos em parte
podemos afirmar isso aos embates produzidos no CCFDS, que abriga representantes dos
trabalhadores e tambm do Ministrio das Cidades que, como vimos, foram muitas vezes
porta-vozes dos movimentos de luta por moradia.
Os esforos para garantir novo aporte de recursos e a sustentabilidade do PCS igualmente
enfrentam obstculos relacionados premncia da lgica financeira, a qual resiste em
51

Tanto que nenhum outro banco comercial, de segunda linha, teve interesse em operar como agente
financeiro no Programa Crdito Solidrio.

160

direcionar recursos para aplicaes de natureza social. Aps 5 anos de implementao,

foram contratados aproximadamente R$ 500 milhes dos R$ 700 milhes que havia de saldo
no FDS em 2004. No houve novos aportes de recursos, embora diversas propostas tenham
surgido no cenrio. Segundo Ramos (2009), a idia era tirar partido da financeirizao da
economia brasileira e capacidade que o Estado tem de intervir sobre ela. O Estado poderia
criar mecanismos de destinao de recursos para aplicar em reas sociais, arregimentando a
economia de forma que os ganhos da financeirizao fossem distribudos entre outros
setores da sociedade.
Uma das propostas que surgiu foi o direcionamento dos recursos destinados ao microcrdito
para o FDS j que as caractersticas do financiamento deste Fundo e da renda de seu
pblico-alvo tm natureza de microcrdito garantindo um aporte constante de recursos
para alimentar o Programa Crdito Solidrio. Essa soluo tiraria proveito de uma deciso
importante do governo Lula, aos 30 dias de governo, de direcionar 2% dos depsitos vista
para o microcrdito. Como o prazo do financiamento no PCS maior, o intuito era buscar
formas de remunerar melhor esses recursos, incentivando a aplicao dos bancos nesse tipo
de investimento.
Entretanto, o que se observou em relao ao microcrdito foi que muitos bancos se
recusaram a aplicar tal recurso, preferindo o recolhimento compulsrio ao Bacen
remunerado TR52. Enquanto a TR varia em torno de 0,5% ao ms53, a remunerao do
microcrdito pode chegar a 2% pelo mesmo perodo, configurando-se a princpio como um
investimento mais rentvel. Ainda assim, a taxa de aplicao desses depsitos no
microcrdito no ultrapassa os 40-49%. De acordo com Ramos (2009), os bancos preferem
no aplicar porque os contratos so de volume pequeno e o custo administrativo
pretensamente alto, tornando esse tipo de operao pouco atrativo. Nesse caso, as
instituies financeiras preferem se penalizar.

52

A Taxa Referencial um ndice constitudo pelas 30 maiores instituies financeiras do pas, assim
consideradas em funo do volume de captao de Certificado e Recibo de Depsito Bancrio. Foi criada pelo
governo Collor com o objetivo de ser uma taxa bsica referencial dos juros, a serem praticados no ms vigente
de forma a no refletir a inflao do ms anterior. uma taxa utilizada pelo governo federal para indexar os
contratos com prazo superior a 90 dias, e tambm serve de referncia para corrigir os saldos mensais da
caderneta de poupana.
53

Em 2009, o acumulado da TR entre janeiro e agosto foi de 0,6553%, segundo consta no Portal Brasil
(http://www.portalbrasil.net/tr_mensal.htm).

161

Em funo da montagem financeira do Crdito Solidrio, em que o emprstimo prgarantido pelo sistema de conta garantidora54, no h risco para o aplicador privado. Nesse
sentido, o FDS poderia atrair outros capitais, de naturezas diversas, como capitais
voluntrios da poupana e de outros aplicadores privados. O gerente do PCS detalha acerca
de uma proposta para atrair recursos, a qual incentivaria a aplicao de recursos privados no
FDS em funo da rentabilidade e do giro de capital que proporcionaria:
(...) ele [o FDS] poderia atrair capitais voluntrios da poupana. Por exemplo, a
gente poderia incentivar o banco que comprasse, com recurso de poupana, cotas
do Fundo, ele poderia liberar capital para aplicao com curto prazo, no mercado
aberto, com juro aberto. E com isso, esse multiplicador, incentivava... A gente
calculava em torno de 4 a 5 bilhes [de reais] com essas cotas, a depender da
conjuntura. Quanto mais baixar os juros, mais rentvel ficaria essa opo, porque
pelo menos no teria o risco, que um componente importante do spread deles
[dos bancos] (RAMOS, em entrevista, 2009).

Uma outra possibilidade de garantir recursos para o FDS seria restaurar o sistema em vigor
quando o FDS foi criado em 1991, que determinava a aquisio compulsria de quotas do
FDS pelos fundos de investimento referentes a 3% das aplicaes financeiras realizadas.
Segundo Cludia Gomes, se tal modelo estivesse em vigor, o volume de recursos destinados
anualmente habitao seria consideravelmente maior.
Ele seria o Fundo, ele seria um Fundo que teria muito dinheiro se ele tivesse
mantido a forma como ele foi criado. Na forma como ele foi criado, era obrigatrio
um percentual sobre o fundo de investimentos. Se ele ainda tivesse essa mesma
fonte de recursos e um percentual sobre o fundo de investimentos ele seria o
maior fundo desse pas! A gente fez umas contas a, que a gente fez at algumas
propostas pra voltar isso no Fundo [FDS], ele teria em torno de R$ 2 bilhes por
ano. Mas ele no o Fundo (em entrevista, 2009, grifo do autor).

Mas a dificuldade em restabelecer tal modelo, segundo a gerente da CEF, reside no fato de
que
o contexto em que ele foi criado era outro. (...) Acho que a poca tambm no
permite isso, entendeu? Porque isso a como se fosse um imposto [encargo] em
cima das aplicaes financeiras. O governo no quer isso agora, n? Muito pelo
contrrio, ele t at reduzindo... (GOMES, em entrevista, 2009).

Os esforos dos agentes envolvidos no PCS para promover a sustentabilidade do Fundo

esbarram em questes conjunturais polticas e econmicas, alm de ideolgicas, que
impedem que a discusso seja efetivamente colocada em pauta. Em face da crise financeira
que emergiu em fins de 2008, a resposta do governo foi a concepo de uma poltica
54

Que pode ser o Fundo Garantidor ou a Conta Equalizadora.

162

habitacional sob outros moldes. O Programa Minha Casa, Minha Vida tem como fonte os
recursos do Oramento Geral da Unio. O objetivo viabilizar a demanda da classe de mais
baixa renda para obterem a casa prpria. Sero aportados R$ 500 milhes no FDS destinados
a cooperativas e entidades habitacionais e R$ 15 bilhes no FAR, destinados a financiar
empresas da construo civil, as quais devem disponibilizar os imveis com as caractersticas
do pblico-alvo no mercado habitacional.
Como resultado da interveno, espera-se dinamizar a economia que teve seu ritmo
arrefecido em funo da crise financeira mundial ao mesmo tempo que atender a grande
necessidade habitacional brasileira, que se concentra principalmente na faixa de renda de
at 3 salrios mnimos. No cabe a essa pesquisa discutir o mrito desse novo programa.
Mas sim o que ele representa em termos de escolha poltica para o enfrentamento do
problema habitacional em face de outras opes que se vislumbram no cenrio.
A escolha do OGU como fonte de recursos est relacionada premissa keynesiana que
defende uma maior interveno do Estado na economia em tempos de crise, de forma a
dinamiz-la por meio do fomento demanda. Sendo o Estado um grande agente
demandante na economia, o aumento do gasto pblico tem forte capacidade de fazer girar
as engrenagens produtivas, buscando restabelecer os nveis de produto e renda. Esse tipo de
interveno pode ser feita de diversas formas e, nesse caso, optou-se por atender a uma
classe historicamente preterida em termos de provimento de habitao.
Contudo, o direcionamento de 3% do oramento pblico para o setor habitacional
insustentvel no tempo. Essa foi uma deciso emergencial para gerar impactos mais rpidos
sobre a economia. Uma soluo mais adequada natureza do problema seria a destinao
permanente de recursos, em grande escala, para o setor habitacional. O histrico da poltica
habitacional brasileira demonstra que a dependncia de decises pontuais e polticas para
drenar recursos para a habitao no uma soluo satisfatria. H propostas de que seja
criada uma rubrica oramentria especfica para a Habitao, nos moldes da Sade e da
Educao, garantindo o aporte constante de recursos. O histrico da habitao no pas
tambm prova a capacidade que tem o setor da construo civil de dinamizar a economia e,
portanto, polticas pblicas habitacionais que atrelem esse setor ao atendimento das classes
mais pobres podem gerar importantes dividendos sociais.

163

Tambm, a idia de tirar proveito da financeirizao da economia pode significar o aporte de

volume significativo de recursos, mas esta opo est sujeita conjuntura econmica,
depende de vontade poltica para garantir sua sistemtica aplicao em Programas da
natureza do PCS, e precisa vencer a lgica financeira que permeia as instituies bancrias.
De outro lado, a destinao de recursos privados a partir de uma sofisticada engenharia
financeira pode liberar recursos pblicos e garantir o comprometimento dos ganhos dessa
financeirizao com as mazelas sociais, incluindo inclusive os empresrios da construo civil
nesse modelo de Programa como o Crdito Solidrio.
Os impactos da conjuntura econmica sobre as decises dos agentes que fazem parte dessa
rede de implementao, dentre os quais se encontram as instituies financeiras, so
decisivos para o direcionamento ou no desses recursos. No caso presente, o perodo de
vigncia do PCS coincidiu com um grande boom imobilirio que afetou no apenas o preo
da terra urbana, mas tambm a predisposio do setor da construo civil de operar com os
recursos do PCS, como explica Ramos:
(...) na poca, o Crdito Solidrio coincidiu com o boom imobilirio. O boom
imobilirio dava uma rentabilidade muito maior ao capital, que drena pra onde a
rentabilidade maior. Tinham lanamentos [imobilirios] por fora dessa liquidez
mesmo, desse excesso de liquidez internacional, mas tambm nacional. Esse boom
imobilirio prescindiu, inclusive, dos recursos do FGTS, que so montantes muito
mais significativos. Na minha viso, o FGTS no tem nenhum papel nesse boom,
apesar de ter crescido muito forte a aplicao do FGTS. Mas tem um estudo a que
diz que os lanamentos do boom, quer dizer, os valores gerados a partir do boom
em quase dois anos equivalente a quase 200 bilhes de reais, enquanto o FGTS
cumpria com 20 bilhes desses recursos e a poupana entrava com outros 30
[milhes de reais]. Quer dizer, eles [os bancos] prescindiram at da poupana. Eles
tinham capitais prprios e mecanismos prprios de financiamento. (...) As carteiras
dos bancos estavam cheias de dinheiro, esto cheias de dinheiro. Querem onde
aplicar, e o dinheiro da poupana compete, eles so obrigados a aplicar, no
recolhem compulsoriamente, acaba competindo com os recursos da tesouraria
deles (em entrevista, 2009).

Considerando os vnculos existentes entre o capital financeiro e o imobilirio, o excesso de

liquidez na economia e o desejo das instituies financeiras em rentabilizar suas careteiras
contribui para que o Crdito Solidrio no se apresente como uma alternativa para esses
setores. Pois uma forma de dinamizar a produo habitacional pelo PCS seria a incluso mais
abrangente de pequenos empreiteiros e construtoras no processo construtivo, uma vez que
a idia de que quem produz as habitaes de fato so os beneficirios finais um mito
(SOUZA, 2009; RAMOS, 2009). Grande parte da obra feita por profissionais e empresas
contratadas.

164

Assim, um desenho operacional como o do Crdito Solidrio, que coloca nas mos das
cooperativas habitacionais o motor da produo habitacional, enfrenta forte resistncia.
Trata-se de um Programa mais lento, com resultados quantitativos menores, j que essas
entidades no tm (ainda) a capacidade produtiva e de gesto das construtoras e
empreiteiras. Por enquanto, ele tem mais uma funo demonstrativa, de que possvel
produzir casas sob esse modelo, conforme lembra o gerente do Programa. Ele est
diretamente envolvido com a ampliao da cidadania e da autonomia, o que leva tempo. Por
isso no surgiu no horizonte como sada principal para a crise financeira, j que o maior
aporte de recursos foi direcionado ao FAR para atender as construtoras. E tambm, por
requerer o aprendizado das entidades e tambm dos beneficirios finais, o processo fica
mais difcil, e por isso no angaria a simpatia de muitos dos agentes/funcionrios pblicos
responsveis por sua operao, conforme os episdios nas agncias da CEF do a entender.
Tendo em vista as dificuldades enfrentadas na operacionalizao do PCS, e o fato de que
ainda no se conseguiu garantir novo aporte de recursos, j que com o Programa Minha
Casa, Minha Vida o PCS entra em estado de latncia, possvel questionar a quem atenderia
o eventual fracasso desse modelo de poltica pblica habitacional. Uma hiptese dessa
pesquisa que o modelo do Programa Crdito Solidrio, por no atender aos interesses do
capital imobilirio (e do financeiro que est associado a ele), tenderia a ser subsumido ao
longo do tempo. Uma vez que esse modelo no se provasse exitoso, ele deixaria de ser uma
alternativa para moldar futuros programas habitacionais. Essa hiptese parece se confirmar
quando analisamos os fatos recentes: o boom imobilirio fez com que se prescindisse dos
recursos do FDS, e mesmo da poupana e do FGTS como principais fontes de recursos; a
necessidade de dinamizar a economia conduziu ao direcionamento de recursos do OGU para
o FAR; CEF enquanto instituio bancria o Programa no se mostra interessante.
Entretanto, o gerente do PCS tem uma interpretao mais otimista:
No, no, no acredito no [que o PCS acabe por no atender ao capital
imobilirio]. Porque o regime social hegemonizado pelo capital precisa de dar
estabilidade. uma condio imprescindvel. E pra ter estabilidade ele precisa de
produo pra baixa renda. S que ele no consegue atender pelo mecanismo de
mercado puro e simples, ele precisa de subsdio. Nesse sentido, essa poltica do
Minha Casa, Minha Vida cai como uma luva, o desenho que os empresrios
pediram ao governo, rentabilizado pelo Estado, pelo OGU, viabilizando a demanda
da baixa renda que normalmente no teria acesso. Ento, a criao desse nicho
artificial resolve o problema do capital. Poderia resolver tambm no Crdito
Solidrio. Essa frao do capital que constri, que vai produzir pro Estado, tambm
pode produzir dentro do Crdito Solidrio, nada impede. A gente poderia apurar

165

um pouco os preos, pra dar um pouco mais de margem [de rentabilidade] ao

capital e ele produzir em quantidade. Isso, a meu ver, no tira nenhuma autonomia
da entidade (RAMOS, em entrevista, 2009, grifo nosso).

Questionado a que interesses atenderia o fracasso do PCS, ele responde:

Na verdade a ningum. Acho que uma anomia social. Falta disposio para
encarar essa questo de maneira despreconceituosa. (...) acho que o que falta
uma maior discusso, organizao da sociedade no espao urbano. Essa coisa hoje
um pouco mais complicada, na verdade, os movimentos de moradia que
poderiam puxar essa questo esto muito preocupados com ganhos imediatos e
em cooperativas, e perderam a viso de conjunto. (...) Um ou outro movimento
conseguiu se estabilizar, conseguiu alguma assessoria, mas no deu nenhum salto
de qualidade (RAMOS, em entrevista, 2009).

Edinia Souza, liderana da Federao das Associaes de Moradores do Estado de Minas

Gerais (FAMEMG), acredita que, na perspectiva dos movimentos, o eventual fracasso do
Programa pode ser frutfero para motivar os movimentos a lutarem e no se acomodarem,
buscando criar parcerias com os governos estaduais e municipais e no depender apenas do
governo federal. Segundo ela, a implementao do PCS foi vlida como aprendizagem. O
aprendizado e a experincia adquiridos no processo teriam servido para que o movimento
em Minas Gerais conseguisse habilitar 5 entidades no Programa de Habitao Social do
FNHIS, e tambm configurando-se como importante passo na luta pela disseminao do
conceito de autogesto. Ela afirma ainda que os movimentos no esto satisfeitos com o
desenho atual, mas que ele pode ser melhorado, com a possibilidade de serem inseridas
mudanas que o faa ser bem sucedido. Nesse sentido, o aprendizado adquirido ao longo da
implementao seria considerado bastante vlido, pois ele que permitir aos movimentos
question-lo e negociar por futuras alteraes.
Tambm na perspectiva da gerente da CEF o aprendizado possibilitado pelo Programa foi
importante para dar celeridade ao processo, consolidando o conhecimento entre as
entidades e cooperativas habitacionais:
Olha, eu acho que um programa muito bom, que t atendendo ao objetivo. Em
termos de custo, o menor e todos os programas que a gente tem. Eu fiz uma
apresentao inclusive em Marrocos e eles ficaram sem entender como a gente
construa com aquele preo. Levei fotografias para eles verem as casas. Agora,
um programa devagar, daqueles assim que os movimentos so bastante lentos e a
gente teve que deixar eles aprenderem a trabalhar, agora que t comeando a
sair [os empreendimentos]... Os projetos que esto saindo agora comearam h 4
anos atrs. Ento lentido para apresentar um projeto, so lentos pra depois
realizar a obra, gerir a obra... A gente percebe o seguinte: eles esto aprendendo.
Temos j cooperativas que hoje j fazem uma celeridade alta, porque j aprendeu,
j sabe como funciona, apresenta o projeto, faz a casa, pega outra... No Sul e agora
no Mato Grosso, tem Gois (GOMES, em entrevista, 2009).

166

Nesse sentido, apesar de ser um Programa de pequena escala, os efeitos do Crdito

Solidrio so significativos para os agentes envolvidos. Para os movimentos, serviu de
aprendizado, j que a grande maioria das entidades e cooperativas habitacionais no
possua nenhuma experincia em autogesto e processos de produo coletiva quando o
PCS comeou a ser implementado. Tambm, segundo a liderana em Minas Gerais, os
problemas enfrentados no processo podem ser teis para a mobilizao dos movimentos,
para o desenvolvimento de massa crtica nas reivindicaes que se dirigirem ao poder
pblico. Em seu discurso, ela se refere principalmente ao aumento da politizao entre as
entidades envolvidas no processo, a qual julga central para dar continuidade luta.
Para a CEF, o processo de implementao, marcado por dificuldades em fazer o Programa
rodar e por embates travados no CCFDS com representantes do MCidades, e nos
seminrios de capacitao, com os movimentos e entidades parece ter servido para
reduzir um pouco a premncia da lgica bancria, pelo menos entre os funcionrios da
Gerncia de Seguros e Fundos Habitacionais, chefiada por Cludia Gomes. Em seu discurso
fica clara a aceitao de que, para atender faixa de renda mais pobre, so necessrias
concesses em relao aos critrios bancrios aos quais ela (tambm) deve atender.
O Ministrio das Cidades apesar da inflexo conservadora por que passou nesse perodo
de existncia na figura de alguns tcnicos, lutou pela consolidao de um modelo de
poltica habitacional que enfrenta muita resistncia e preconceito no mbito da poltica e da
economia nacional. Ainda que o poder sobre a poltica habitacional resida, em grande
medida, na CEF, buscou-se a intermediao dos interesses dos movimentos de luta pela
moradia com aqueles atinentes lgica bancria e financeira, com o objetivo de longo prazo
de mudar os paradigmas da forma de fazer poltica de habitao no pas.

Consideraes Finais
O presente trabalho teve por objetivo analisar o Programa Crdito Solidrio como um
modelo de poltica habitacional de interesse social adotado na esfera federal. Considerando
que existem diversas formas de atuao de determinada poltica pblica, e que o modelo
escolhido o resultado da alocao de valores feita por grupos de interesse que atuam no
campo da poltica, a compreenso sobre as escolhas desses grupos e do resultado dos
embates produzidos entre eles importa para entender porque alguns modelos permanecem,
tornando-se paradigmas de interveno, e outros so descartados, ou sequer considerados.
Para tanto, analisou-se o PCS a partir do campo da poltica em que se insere, identificando os
vnculos que se estabeleceram no que se refere a sua construo e implementao. Esses
vnculos se referem no apenas cadeia de agncias, rgos e agentes e ao arcabouo
normativo que rege o campo da poltica, mas tambm s demais definies e normas que
operam cognitivamente sobre os agentes, determinando a forma como o problema
elaborado e as solues apresentadas.
Nesse sentido, essa anlise se deu a partir da compreenso das trs dimenses que
permeiam o processo da poltica, segundo as categorias analticas de Ham e Hill (1993): as
chamadas regras de formao de estruturas, que so regras previamente estabelecidas,
muitas vezes subliminarmente determinando a formulao do problema e as propostas de
sua resoluo, tendo portanto impactos importantes sobre o processo; a estrutura
administrativa, entendida como vnculos e cadeias de agncias envolvidas na
implementao ligadas por dependncias de recursos; e a estrutura de interesses, que se
caracteriza pelos grupos envolvidos em determinada rea de poltica e que so
protagonistas das disputas pela alocao de recursos e valores.
A anlise do processo da poltica centrou-se na implementao do PCS, por ser nessa etapa
em que muitas decises e aes so tomadas, dando o verdadeiro corpo da poltica (SILVA e
MELO, 2000). Assim, os conflitos e embates estabelecidos nessa etapa so bastante
elucidativos da correlao de foras e do jogo de poder travado entre os agentes
(stakeholders).
Uma das questes que nortearam a pesquisa foi em que medida as disputas em torno da
implementao podem romper com a concepo do programa e as regras estabelecidas em

168

etapa anterior? E qual o poder os agentes envolvidos nessa etapa tm de alterar a prpria
estrutura administrativa do Programa? Ou essa estrutura seria rgida a ponto de permitir
apenas mudanas mais pontuais nas regras do Programa?
Como vimos, muitas foram as mudanas introduzidas ao longo do processo de
implementao, de forma a adequar as normas do Programa aos problemas e dificuldades
que foram surgindo. Algumas mudanas foram extremamente relevantes, como a
possibilidade de incluir terrenos ainda em processo de regularizao quando do incio do
processo de contratao, o que possibilitou no s agilizar o trmite, reduzindo o longo
perodo entre a seleo e a contratao do crdito efetivamente, mas tambm significou o
reconhecimento do direito terra e moradia a todos. Isso foi possvel por meio dos
instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto das Cidades, como a
Concesso de Uso Especial para fins de Moradia e a Concesso de Direito Real de Uso.
Apesar de o EC ter fora legal, e o uso dos instrumentos de poltica urbana que prev
estarem devidamente regulamentados, houve no incio resistncia na aceitao de terrenos
ainda no regularizados para que as entidades contratassem o financiamento.
Outra alterao importante se refere aos mecanismos de garantia de crdito. O formato
inicial do financiamento seguia a lgica dos financiamentos tradicionais da CEF. Dadas as
caractersticas do pblico-alvo do Programa, a garantia de crdito configurou-se como o
maior gargalo para as famlias contratarem. A introduo do Fundo Garantidor e,
especialmente, da Conta Equalizadora significou importante avano no sentido de atender
s condicionalidades que o perfil do pblico-alvo coloca ao desenho do Programa.
Essas e outras mudanas mais pontuais, como a alterao do teto do financiamento por
unidade habitacional e do perodo de amortizao, foram obtidas em funo das
negociaes travadas no mbito do CCFDS, respaldada pela presso que as entidades e
movimentos de luta pela moradia puderam exercer, especialmente por meio do FNRU. Os
tcnicos do Ministrio das Cidades operaram como mediadores dessas demandas, at certo
ponto. Por meio da posio mais privilegiada que o MCidades tm na estrutura
administrativa, e porque os movimentos de luta por moradia no se encontram
representados no referido Conselho, tais tcnicos lograram inserir algumas alteraes,
atendendo parte da demanda das entidades. Esse foi o resultado do embate travado com a
CEF, mas que representa um embate maior, o de ideologias.

169

Como vimos no caso do PCS, e conforme consta em um infindvel nmero de estudos sobre
o tema, a CEF ainda que seja um banco pblico, com funes sociais, rege-se mais pela lgica
bancria. E patente a despolitizao de grande parte de seus quadros. O MCidades, ao seu
turno, abrigou tcnicos envolvidos com o processo de redemocratizao e fortalecimento da
poltica urbana, e mais prximos dos movimentos sociais. Nesse sentido, o embate
produzido no CCFDS se deveu a essa divergncia a respeito do papel do poder pblico e das
polticas sociais no que se refere o atendimento das classes mais pobres.
Apesar dos ganhos, as mudanas produzidas so mais pontuais do que estruturais. E nesse
sentido, a correlao de poder entre os agentes fator explicativo dessa questo. Conforme
transparece na fala do gerente do PCS no MCidades, Csar Ramos, o poder sempre foi da
CEF, e mesmo as mudanas produzidas ao longo da implementao no lograram alterar
essa estrutura de poder. possvel especular que, mesmo que o MCidades tivesse seguido o
rumo inicial, sem que houvesse a inflexo conservadora por que passou a partir de 2005, e
que os esforos progressistas tivessem mais fora no mbito do Ministrio, a posio
privilegiada de poder de que goza a CEF no poderia ter sido alterada, pelo menos no
significativamente.
Isso porque essa posio est respaldada por uma estrutura maior, que tem grande
capacidade de determinar quais agentes tm posies mais privilegiadas no que se refere s
decises polticas. O modelo econmico adotado no Brasil relega grande poder s
instituies financeiras, e o processo de financeirizao mais recente, que acomete grande
parte dos pases, tem reforado esse poder. O fato de o Programa Minha Casa, Minha Vida
do governo federal ter sido formulado pela CEF e pelo Ministrio da Fazenda fora do
processo que se vinha construindo no mbito do MCidades indcio da hegemonia da
classe econmico-financeira. Ainda que tal programa tenha sido concebido como um
instrumento de contra-peso recesso prenunciada pela crise financeira, tendo portanto o
objetivo de alavancagem da economia, no se levou em conta o sistema de poltica urbana
que vinha sendo montado com a criao do MCidades, principalmente as instncias
participativas como o Conselho Nacional das Cidades.
Mais especificamente em relao ao processo interno, o fato de a CEF ser herdeira do
arcabouo institucional do BNH igualmente contribuiu para que ela goze desse poder. Ao
reunir conhecimento tcnico, legitimidade, recursos financeiros e capacidade de mobiliz-los

170

em prol do atendimento de seus desejos, a CEF detm poder efetivo. E, lanando mo dessas
bases, ela pode gozar de seu poder nos trs sentidos a que se referem Deutsch e Coleman
(2000): (i) o poder sobre o ambiente, que se refere capacidade que um agente tem de
exercer influncia sobre o seu meio; (ii) o poder relacional, que diz respeito capacidade de
um agente influenciar outro; (iii) e o poder pessoal, relativo capacidade que um agente
tem de satisfazer aos seus desejos.
Assim sendo, podemos destacar duas regras que emanam da estrutura que impactaram
fortemente sobre a conformao do PCS: a primeira se refere supremacia de um banco (a
CEF) e da lgica financeira sobre a montagem do desenho do Programa e sobre as normas
que iro incidir sobre sua implementao; e a segunda est relacionada prpria construo
do problema e de sua soluo. Dos diversos modelos e propostas que demandam os
movimentos organizados de luta por moradia junto ao poder pblico, grande parte para
no dizer em sua totalidade inclui como soluo a casa prpria. No que se refere s
polticas pblicas, a idia da casa prpria comea a tomar fora no perodo da Fundao da
Casa Popular, tendo o modelo sido consolidado com o BNH em funo do grande volume de
habitaes produzidas naquele perodo. Nesse sentido, no parece ter havido espao, ao
longo desses anos, para discusso de um outro modelo de habitao social. O modelo da
propriedade privada como soluo est cognitivamente arraigado na concepo de
habitao dos brasileiros.
Outras duas dimenses, relacionadas ao modelo de produo de habitao que se pretende
construir sob o princpio da autogesto, enfrentaram barreiras. O terreno, e mesmo o imvel
a ser construdo por meio do PCS, no podem se constituir em garantia ao crdito. Apesar
das ponderaes dos movimentos e entidades, a CEF nunca cedeu a esse respeito, ainda que
tenham sido criados instrumentos para concesso de garantias, como a Conta Equalizadora,
cujo desenho operacional veio a beneficiar enormemente as famlias. Uma outra questo, e
que est diretamente relacionada busca por fortalecer o esprito comunitrio e a
organizao social, o reconhecimento das entidades proponentes como tomadora do
crdito. Apesar das solicitaes nesse sentido, essa no foi uma alterao que se conseguiu
produzir no PCS, muito embora tenha sido contemplada no Programa Minha Casa, Minha
Vida cujo vnculo com a fonte de recursos diferencia-se do Crdito Solidrio.

171

De um lado, algumas questes no puderam ser alteradas, em funo de seu carter mais
estruturante, comprovando a supremacia das chamadas regras de formao de estruturas.
De outro, preciso considerar o papel da burocracia em interpretar essas regras, buscando
vencer os constrangimentos impostos pela estrutura de forma a atender a sua clientela o
pblico-alvo do Programa. Nesse particular, os tcnicos do MCidades estiveram mais
frente das mudanas operadas ao longo da implementao, uma vez que na CEF residia o
maior poder para determinar as regras do jogo. Ainda assim, ao que indica a entrevista com
a gerente de Fundos de Governo do banco, Cludia Gomes, mesmo os tcnicos da CEF
puderam compreender as condicionalidades que se colocam para execuo de um programa
com pblico-alvo como o do PCS. Em parte, esses tcnicos parecem ter se sensibilizado com
os problemas, contornando em alguma medida as imposies colocadas pela instituio
bancria.
Tais constataes reafirmam os pressupostos weberianos, comprovando que a burocracia
especializada pode determinar prticas e aes no mbito de suas organizaes, por sua
autonomia e sentido de classe. Esse poder est baseado no conhecimento tcnico, na
legitimidade que a funo lhes confere e na sua capacidade de alocar recursos e valores.
Apesar de esse poder ser, em considervel medida, premido pelas regras de estrutura, que
operam cognitivamente sobre agentes e instituies, os agentes da burocracia conseguem
operar com alguma margem de manobra. Isso pode ocorrer em maior ou menor grau, como
vimos no caso do PCS, dependendo de seus vnculos e relaes com determinados grupos de
interesse e presso da sociedade.
Assim sendo, a abordagem de Ham e Hill (1993), que prope que as duas correntes
dominantes no cerne da teoria da organizao radical a weberiana radical e a marxista
estruturalista sejam associadas para a anlise de polticas pblicas, prova-se frutfera para
a compreenso da dinmica do processo da poltica. Pois, se em parte as regras da estrutura
tm poder de determinar as decises e aes dos agentes e instituies, tambm os tcnicos
da burocracia pode operar autonomamente, com liberdade de interpretar essas regras e
promover alteraes significativas.
No caso do PCS, podemos dizer que as regras de estrutura fixaram condies sobre as quais
no se teve ingerncia, e essas condies tm, como o prprio nome diz, natureza
estruturante. As questes sobre as quais se pde interferir, por sua vez, tm carter mais

172

pontual. Assim, preciso considerar que mesmo que a burocracia possa determinar certas
prticas, normas e aes, o poder de alterar questes mais estruturais depende de outros
fatores que por meio do presente estudo de caso no foi possvel precisar talvez porque o
PCS seja um programa pequeno e de pouco destaque no mbito do governo e por isso no
tenha atrado o interesse dos agentes da burocracia com maior poder de promover
mudanas. E tambm porque qui no seja do interesse dessa parcela da burocracia alterar
as regras da estrutura no que se refere a dar mais espao para um programa com esses
moldes, guiado pelo princpio da autogesto.
Desta forma, as disputas travadas no processo de implementao podem produzir mudanas
significativas no desenho do Programa, beneficiando seu pblico-alvo, acomodando-se aos
problemas enfrentados ao longo do tempo. Entretanto, no caso especfico do PCS, os
agentes que protagonizaram esse embate, e que tinham interesse em alterar as regras do
jogo, no puderam promover mudanas mais estruturantes que fossem contra a lgica
dominante. Sob outra tica, contudo, o PCS produziu o efeito de mostrar que o princpio da
autogesto passvel de ser adotado em nvel federal e que, com pequenos ajustes, poderse-ia apurar o processo e conferir maior dinamismo produo de habitao social sob
esses moldes.
Nesse sentido, a mudana estrutural residiria no fato de esse modelo se tornar referncia
para futuros programas de habitao, configurando-se em um paradigma. Entretanto, o
horizonte temporal necessrio para se verificar esse fato mais longo do que essa pesquisa
pode verificar. O que se pode afirmar a esse respeito que o princpio da autogesto vem
ganhando fora desde a redemocratizao e, portanto, tem condies concretas de se
consolidar como modelo de poltica. Principalmente pelo fato de ser uma soluo
consideravelmente conveniente para o Estado, que pode continuar a desempenhar o papel
de facilitador no que tange a produo de habitao social. Papel esse que, no Brasil, vem
desempenhando mais notadamente desde fins da dcada de 1980, mas cujo germe remete
aos programas alternativos implementados no perodo do BNH.
Essa discusso esclarece uma outra questo dessa pesquisa. Mais do que assegurar um
resultado especfico produzir habitao de qualidade para a baixa renda viabilizada por
financiamento subsidiado o modelo de poltica adotado no Crdito Solidrio pretende
mudar as regras do jogo. Isso fica claro na fala de Ramos (2009) quando afirma que a

173

proposta era mostrar que o Programa era possvel, factvel. Assim, do ponto de vista do
Ministrio das Cidades e dos movimentos de luta pela moradia, o objetivo era fortalecer o
princpio da autogesto, da organizao social e tambm da propriedade coletiva, muito
embora no se tenha conseguido isso por causa do formato de individualizao dos
contratos de financiamento e tambm do registro dos imveis finalizados.
Do ponto de vista da CEF, o objetivo final parece ser mesmo o de cumprir a funo que lhe
foi determinada: gerir programas de habitao (tambm) para a baixa renda, dando uma
destinao aos recursos do FDS que estavam parados. E, como o programa no lhe parece
conveniente, mais como instituio no sentido abstrato do que na figura de seus tcnicos da
Gerncia de Fundos de Governo em Braslia, o objetivo talvez seja o de no mudar as regras
do jogo, j que o sucesso da autogesto como programa habitacional pode lhe render mais
custos que ganhos.
E isso responde ainda a outro questionamento levantado neste trabalho: haveria alguma
parte interessada em fazer com que o programa parea fracassado ou inefetivo? Ora, se
para a CEF o Programa gera mais custos operacionais do que ganhos, j que no possvel
extrair o spread dos financiamentos concedidos, nem lucrar com a cobrana de taxas e a
venda de produtos como cartes de crdito e seguros de natureza diversa1, no lhe
conveniente que ele seja bem sucedido, com perspectivas de ampliao da escala de
interveno.
O fato de o Programa ter sido criado no mbito do Fundo de Desenvolvimento Social, cujas
normas de funcionamento j estavam dadas, tambm significou uma barreira ao modelo de
interveno. As normas que regiam a aplicao dos recursos, em vigor na data da criao do
PCS, limitavam as possibilidades de concesso de subsdios para um pblico-alvo de baixa
renda, em certa medida. Isso aponta para uma contradio no desenho do programa, o qual
requer a concesso de significativos subsdios para atender seu pblico-alvo. A autonomia
em relao aos recursos maior a partir do momento que a CEF autorizada a adquirir as
quotas dos fundistas que aplicaram no fundo, o que ocorreu em 2008. Ainda assim, a
sustentabilidade do Programa depende, entre outras coisas, do retorno dos recursos
aplicados, de forma que os recursos do Fundo possam beneficiar novas famlias.
1

Apesar de haver relatos de casos em que as famlias beneficirias foram fortemente compelidas a adquirir
produtos da CEF, como cartes de crdito e seguros de vida (PEREIRA, 2009).

174

Essa a prerrogativa quando se trata de concesso de financiamentos com recursos

privados ou onerosos. De um lado, a captao de recursos privados no mercado, tirando
proveito da financeirizao da economia, uma importante soluo para garantir um aporte
maior e fluxo constante de recursos para aplicar em habitao. De outro, ela significa a
imposio de certos limites concesso de subsdios. Entretanto, essa uma sada para
resolver o gargalo oramentrio pelo qual historicamente passou a poltica de habitao no
Brasil. Frente s dificuldades2 de garantir recursos pblicos, no onerosos, para a habitao
na mesma escala das necessidades habitacionais apuradas, a criao de programas a partir
da captao de recursos privados pode complementar o esforo oramentrio do governo.
Podemos ainda suscitar outras questes no contempladas nessa pesquisa e que so de
grande valia para a compreenso dos processos que envolvem escolhas, decises e ao dos
agentes que esto de alguma envolvidos nesse campo da poltica os quais denominamos
aqui de stakeholders. Associados a cada um dos (grupos de) agentes da rede de
implementao do Crdito Solidrio est um outro conjunto de atores com interesses
similares e que atuam no campo interorganizacional relacionado poltica de habitao.
Portanto, h outros interesses organizados ou no em grupos de presso que esto
relacionados poltica de habitao e que podem contribuir para determinar quais prticas
so adotadas e quais so excludas. Esse o caso, por exemplo, das empreiteiras e
incorporadores imobilirios, os quais se organizam em lobbies para pressionar pelo
atendimento de seus interesses. Tambm podem exercer presso, ONGs e outros
movimentos sociais e acadmicos que de forma mais fluda do que aquelas representadas
no FNRU podem ter impacto sobre a construo do problema e as solues debatidas. A
anlise de sua influncia e do poder que gozam nessa estrutura interorganizacional so
relevantes para a identificao das discourse coalitions que atuam sobre a esfera cognitiva
de percepo da questo habitacional.
Uma outra dimenso possvel de ser explorada em trabalhos futuros so as relaes mais
diretas estabelecidas entre a burocracia e o pblico-alvo da poltica. Acredita-se que quanto

Sabemos que essas dificuldades tm natureza diversa, inclusive podem ser o resultado de escolhas polticas
para alocao de recursos oramentrios. Entretanto, preciso considerar as especificidades do provimento de
habitao: o custo unitrio bem mais elevado que outros servios ofertados pelo Estado, e o custo da terra
urbana compe grande parte do preo final da habitao. Sendo a terra urbana um bem escasso, ela se torna
mais cara quanto mais equipada e bem localizada na cidade.

175

mais estreitas forem essas relaes, maiores as chances de facilitao de procedimentos na

implementao. Poderamos caracterizar essa facilitao como brechas, que podem encurtar
caminhos para que os objetivos sejam cumpridos, vencendo, por vezes, normas mais
burocrticas.
Por exemplo, as instrues normativas do MCidades definiam critrios para alocao
regional dos recursos, buscando atender s regies do Brasil segundo as necessidades
habitacionais apuradas. Entretanto, constatou-se que no estado do Rio Grande do Sul, e
mais recentemente em Gois, as entidades alcanaram um nvel de organizao coletiva que
os possibilita serem mais eficientes na organizao do processo, desde a apresentao da
documentao para a contratao do financiamento, a aprovao do empreendimento junto
aos rgos licenciadores, at a produo das habitaes. Perante a dificuldade das diversas
entidades em contratar junto ao PCS, as que alcanaram essa eficincia puderam quebrar
essa regra, canalizando os recursos de outros estados para o seu prprio. E essa quebra de
protocolo tem no s o aval como tambm o incentivo do Ministrio, patente na fala do
gerente do Programa: quem consegue superar essa corrida de obstculos a gente
contrata, independente da distribuio regional ou da distribuio percentual das metas
definidas pelo CCFDS (RAMOS apud MOREIRA, 2009).
A esse respeito, Csar Ramos admite que a sua proximidade com algumas GIDURs tambm
tem grande potencial de vencer os obstculos impostos pelo burocratismo do processo de
contratao. Ele relata que, por vezes, chamadas telefnicas com os tcnicos dessas
gerncias, que so descentralizadas nos estado, facilitaram os procedimentos.
Bourdieu (2006) analisa essas dimenses ao colocar foco nas personalidades frente das
agncias e instituies. Atribuindo alto grau de personalismo poltica, ele busca
compreender as decises dos agentes a partir da sua condio social e de seu histrico de
vida, j que esses agentes tm grande capacidade de alocar valores s polticas que
concebem e implementam. Nesse sentido, o arcabouo terico apresentado por Bourdieu,
atrelado s concepes weberianas, constitui em frutfero instrumental para aprofundar nas
anlises sobre o comportamento dos tcnicos da burocracia e, por conseguinte, dos
modelos de poltica adotados.

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_______________. Resoluo n 112 de 09 de janeiro de 2007.
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_______________. Resoluo n 118 de 13 de dezembro de 2007.
_______________. Resoluo n 121 de 09 de janeiro de 2008.
_______________. Resoluo n 125 de 25 de maro de 2008.
_______________. Resoluo n 131 de 23 de julho de 2008.

Entrevistas realizadas
Csar Ramos gerente do Programa Crdito Solidrio no Ministrio das Cidades 19/05/09
Cludia Gomes gerente de Fundos de Governo da Caixa Econmica Federal 20/05/09
Edinia Aparecida de Souza liderana da Federao das Associaes de Moradores do Estado
de Minas Gerais, conselheira municipal de habitao (Belo Horizonte) e conselheira estadual
de poltica urbana (Minas Gerais) 19/06/09

ANEXO A: MINISTRIO DAS CIDADES SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO

Programas e Aes
segundo fontes de financiamento

FGTS

OGU

FDS

FAR

FAT

FNHIS

carta de crdito
individual

Habitar
Brasil-BID

Programa Crdito
Solidrio

Programa de
Arrendamento
Residencial (PAR)

Programas
Multissetoriais
Integrados (PMI)

carta de crdito
associativo

Programa Brasileiro
da Qualidade e
Produtividade do
Habitat (PBQP-H)

sociedade
civil (coop,
assoc e sind)

Pr-Moradia

Programa de
Subsdio
Habitao (PSH)

Fontes de recursos:
OGU
+
FAS
+
doaes
+
emprstimos internos e
externos
+
$ cooperao internacional

via poder
pblico

sociedade
civil
(subsdios)

Programas de
Habitao de
Interesse Social
(via poder pblico)

Programas de
Urbanizaao de
Assentamentos
Sub-normais

ANEXO B Carta do FNRU ao Secretrio Nacional de Habitao, Jorge Hereda.

Rio de Janeiro, 01 de outubro de 2004

Ao Sr. Jorge Hereda
Secretrio Nacional de Habitao - Ministrio das Cidades
O Frum Nacional de Reforma Urbana, comprometido com os princpios e diretrizes do
Direito Cidade, considera fundamental o Programa Crdito Solidrio tendo em vista a
necessidade de construo de uma poltica habitacional digna para a populao de baixa
renda no pas. Assim, o FNRU entende que este programa pode se constituir em projeto
demonstrativo de um amplo programa de habitao popular no Brasil.
Tendo em vista este posicionamento, o FNRU tem mobilizado as organizaes que compem
nossa rede nacional a se vincular e se engajar no apoio aos movimentos populares nacionais
(CONAM, CMP, UNMP, MNLM) e regionais para garantir o xito do programa.
No entanto, nossa anlise do posicionamento da Caixa Econmica Federal nos deixa
preocupados quanto aos compromissos desta instituio com o programa. Sobretudo no
que concerne ao manual e s diretrizes para a aprovao do financiamento do programa,
gostaramos de levantar alguns questionamentos que, a nosso ver, incidem e colocam em
risco seu xito, entre os quais destacamos:
1. A CEF no abre mo da cobrana de diversos custos e taxas referentes anlise do
projeto, amortizao de seguros, cadastramento e anlise de documentos, etc., o que vai
onerar sobremaneira a gesto do empreendimento e as famlias beneficirias. importante
destacar que na primeira reunio regional do programa, a CEF mostrou-se disposta a rever
as taxas, o que, se efetivado, representar um grande avano na gesto do programa;
2. Os cortes nos valores unitrios das unidades habitacionais tornaram, alm da dificuldade
imposta pelo limite de 20 mil reais, quase impossvel viabilizar projetos em algumas cidades.
3. A CEF afirma que a alterao da carncia de 12 para 24 meses implicar em restrio do
financiamento para famlias de menor renda, j que em tese implicaria em uma diminuio
do perodo do financiamento. A Instruo Normativa (IN) do programa fixou a carncia em
12 meses, mas na primeira reunio regional o representante do Ministrio mostrou-se
disposto a republicar nova IN aumentando o prazo para 18 meses. Durante o perodo de
construo, a dificuldade est no pagamento do seguro e da correo monetria, somada
ainda a despesa com aluguel e a conduo para trabalhar no mutiro.

185

4. A CEF no abre mo da dupla aprovao, ou seja, os projetos devero passar pela

aprovao na engenharia da CEF e pelas prefeituras. Deve-se ressaltar que na reunio de
Porto Alegre levantou-se a possibilidade de convnios com as prefeituras para agilizar esse
trmite, o que representa um grande avano.
5. A CEF ainda no definiu um padro mnimo para a construo das unidades habitacionais,
mesmo porque com esses valores ficaria difcil definir, tendo em vista a diversidade regional.
6. A CEF no abre mo da anlise de risco quanto restrio cadastral SPC ou SERASA, etc.
preciso registrar que este procedimento implicar na excluso de muitas famlias do
financiamento e do acesso moradia.
7. A CEF no definiu se concesso de uso constitui ou no garantia real para fins de
realizao dos empreendimentos, assim os terrenos pblicos ficam quase que excludos,
inviabilizando diversas propostas de grupos beneficirios que negociaram com as prefeituras
locais. Sabemos das dificuldades com o financiamento com o Fundo de Desenvolvimento
Social, mas este aspecto fundamental para o sucesso do programa. Alm disso, se tratando
de uma rea pblica municipal, estadual ou da prpria Unio, h casos onde os moradores j
tm direitos Concesso Especial para Fins de Moradia, mas que ainda no receberam o
ttulo (j que a CEF fica com o imvel como garantia hipotecria). Nesse caso, defendemos
que as reas passveis de CEFM ou CDRU (Concesso de Direito Real de Uso) que ainda no
tenham sido tituladas possam ser includas no programa, mediante a participao do rgo
pblico afeto a rea objeto do financiamento. Desta forma, propomos um Grupo de
Trabalho para formular uma proposta que resolva o impasse.
Alm disso, h muitas questes que precisam ser respondidas, entre as quais a relao com
as assessorias, a relao com poder pblico local, a existncia de recursos para a totalidade
do programa, ou mesmo, se h perspectivas de continuidade do mesmo.
Tendo em vista tantas questes e preocupaes, gostaramos de propor a incluso desses
pontos nos seminrios regionais que esto sendo realizados para a discusso do programa,
de forma a garantir a discusso do posicionamento da Secretaria Nacional de Habitao e da
CEF. Desde j nos colocamos disposio para a composio de grupos de trabalho,
reunies e oficinas a fim de tratar dos pontos levantados.
Desejando um grande abrao,
Atenciosamente,
Orlando Alves dos Santos Junior
Secretrio Executivo
Frum Nacional de Reforma Urbana

Boletim Especial do FNRU sobre o Programa Crdito Solidrio

Propostas do Frum Nacional de Reforma Urbana para o Programa Crdito
Solidrio do Ministrio das Cidades
1. Origem do Programa
O Programa Crdito Solidrio (PCS) foi criado aps demanda apresentada pelas
entidades nacionais dos movimentos sociais (CONAM, MNLM, UNMP, CMP) frente
ausncia de projetos habitacionais que atendessem famlias de baixa renda. O PCS
se diferenciava por ser voltado ao cooperativismo e associativismo, fortalecendo as
prticas da autogesto e da organizao popular.
2. Os Seminrios Tcnicos
O Frum Nacional de Reforma Urbana, ao final do processo de seminrios regionais
do Ministrio das Cidades e da Caixa Econmica Federal com as entidades
selecionadas, avalia que esta fase de dilogo se deu de forma insatisfatria frente
expectativa gerada em torno do Programa, no tendo se construdo, ao longo do
processo, as condies para avanar no programa da forma que inicialmente se
acordou.
Acreditamos que tanto a Caixa Econmica Federal, como a Secretaria Nacional de
Habitao (Ministrio das Cidades) tm responsabilidade neste processo por terem
construdo um programa que no se diferencia dos demais e se enquadra na
lgica dos financiamentos tradicionais e no ao atendimento de uma
demanda social.
3. Os Programas Autogestionrios
So vrios os antecedentes dos Programas Habitacionais Autogestionrios no
Brasil: experincias - todas exitosas - ocorreram no ABC paulista (com recursos do
FGTS), nas Prefeituras de So Paulo; Belo Horizonte e Ipatinga (com recursos
municipais), nos Estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul (com recursos
estaduais).
A nvel internacional reconhecida a poltica habitacional uruguaia que tem como
um de seus pilares as Cooperativas de Ajuda Mtua atuando como agentes
promotores dos empreendimentos e, tendo como alternativa, a possibilidade da
propriedade cooperativa.
Em todos esses casos, ficou demonstrada a capacidade da populao
organizada de discutir os projetos com os tcnicos, gerir os recursos
financeiros, humanos e materiais, resultando em bairros populares socialmente
organizados e de excelente qualidade arquitetnica.
O Ministrio das Cidades e a CEF devem reconhecer a experincia bem sucedida
desses mutires auto geridos e formatar o Programa dando relevncia ao
grupo organizado (associao/cooperativa).
4. Propostas para alteraes das regras atuais do Programa
Finalizado o ciclo dos Seminrios Regionais sobre o Programa, solicitados pelos
quatro movimentos nacionais de moradia e o FNRU, podemos concluir que a
proposta apresentada pelo Ministrio das Cidades e a CEF denominada Programa
Crdito Solidrio- Informaes bsicas no contemplou a expectativa criada sobre
o Programa fundamentalmente por seguir critrios bancrios inadequados aos

programas habitacionais de interesse social, condicionados por uma poltica de

financiamento regida por uma poltica econmica conservadora e excludente.
Portanto, o FNRU prope que o programa seja modificado nos seguintes
aspectos:
1) RECONHECIMENTO
DAS
ASSOCIAES/COOPERATIVAS
COMO
ENTIDADES
JURDICAS
QUE
POSSAM
SER
TITULARES
DO
FINANCIAMENTO
O Programa Crdito Solidrio foi proposto tendo como referncia as
experincias autogestionrias de associaes/cooperativas, baseadas na
organizao coletiva. Propomos que o Programa aceite que o financiamento seja
feito em nome da Associao/cooperativa, bem como aceite a propriedade do
terreno coletivo como garantia real dos financiamentos das famlias.
2) RECONHECIMENTO DOS TERRENOS/IMVEIS PBLICOS E DOS
TERRENOS/IMVEIS AINDA NO REGULARIZADOS COMO GARANTIA
PARA O FINANCIAMENTO
A regularizao do terreno/imvel um direito bsico para a garantia de
uma moradia com dignidade e qualidade de vida. Contudo, se a regularizao
for condio para o financiamento, o tempo necessrio para a regularizao
poder inviabilizar inmeros empreendimentos.
Propomos que os terrenos/imveis pblicos passveis de Concesso Especial
para Fins de Moradia ou Concesso de Direito Real de Uso, que ainda no
tenham sido titulados, possam ser includos no Programa, mediante a
participao do rgo pblico afeto a rea objeto do financiamento.
Propomos que os terrenos/imveis que no se encontrem regularizados
sejam inseridos no Programa de Regularizao Fundiria do Ministrio das
Cidades, garantindo o atendimento pelo programa de todas as famlias
selecionadas, considerando que a responsabilidade pela regularizao fundiria
cabe ao poder pblico e que as famlias com renda de at 3 salrios mnimos,
que representam o pblico alvo prioritrio do PCS, residem, na sua grande
maioria, em terrenos/imveis irregulares, enfrentando graves problemas de
precariedade habitacional. Os dois programas caminhariam em conjunto e no
de forma excludente.
3) AMPLIAO DO LIMITE DE FINANCIAMENTO
Os cortes nos valores unitrios das unidades habitacionais tornaram, alm
da dificuldade imposta pelo limite de 20 mil reais, quase impossvel viabilizar
projetos em algumas cidades. Propomos que os empreendimentos aprovados
tenham o limite de financiamento aumentado, sem prejuzo do atendimento s
condies do Programa, na medida em que se verifique a disponibilidade de
recursos do Fundo de Desenvolvimento Social.
4) ELIMINAO DA COBRANA DE TAXAS DE ANLISES E DE ABERTURA
DE CRDITO
As taxas de anlises so inadmissveis devido ao carter da CEF de Banco
pblico e social apregoada pelo governo federal. Houve diminuies ao longo do
processo, mas no aceitamos nenhuma taxa, considerando o que o programa
atende uma demanda de interesse social. Propomos que estes custos seja
assumidos pela prpria CEF ou pelo Ministrio das Cidades.
5) NO ELIMINAO DAS FAMLIAS QUE TIVEREM RESTRIO AO SEU
CADASTRO (DEVIDO A PROBLEMAS COM O SPC/SERASA/OUTROS)
A restrio cadastral constitui um problema para as famlias devido renda
familiar insuficiente para atender todas as necessidades cotidianas, e no a uma
inteno deliberada de no cumprir com o retorno do financiamento, como
parece ser o entendimento de alguns representantes da CEF.

Desta forma, propomos que seja feita uma anlise da caracterstica da

inadimplncia para evitar injustias com as famlias e que, em caso de restrio,
a entidade (associao/cooperativa) possa ser avalista da famlia.
6) CRIAO DE COMITS DE APOIO AO PROGRAMA CRDITO SOLIDRIO
EM CADA MUNICPIO
O Ministrio das Cidades dever envolver as Prefeituras, Governos Estaduais
e Concessionrias de Servios Pblicos na implementao do Programa de
Crdito Solidrio, considerando a necessidade de implantao de infra-estrutura
e servios bsicos, de adequao das leis e posturas municipais visando o
enquadramento dos empreendimentos e de simplificao e agilizao dos
procedimentos para a sua legalizao perante os rgos pblicos;
Desta forma, propomos que o Ministrio das Cidades e a CEF criem Comits
Municipais (Grupos de Trabalho) do Programa de Crdito Solidrio em cada
municpio, com a participao de representantes da Prefeitura, do Governo do
Estado, das Concessionrias de Servios Pblicos, da CEF, dos Cartrios de
Registros de Imveis, das Associaes/Cooperativas inseridas no Programa e
suas assessorias.
7) CAPACITAO
PELO
MINISTRIO
DAS
CIDADES
DAS
ASSOCIAES/COOPERATIVAS
PARA
A
IMPLEMENTAO
DO
PROGRAMA
O apoio do Ministrio das Cidades para os grupos beneficirios
fundamental para o sucesso do Programa. Assim, o FNRU prope que o
Ministrio das Cidades desenvolva um Programa de Capacitao, construdo de
forma participativa, de forma a permitir que as Associaes/Cooperativas
possam assumir plenamente suas responsabilidades na implementao do
programa, tais como: planejamento, elaborao e implementao do projeto;
legalizao do empreendimento; aes relacionadas ao Trabalho Tcnico Social;
assistncia jurdica e administrativa; fiscalizao e acompanhamento das obras;
gerenciamento e movimentao dos recursos financeiros.
8) AMPLIAO DO PRAZO DE CARNCIA DE 12 MESES PARA 24 MESES,
adequando-se, assim, realidade das associaes/cooperativas que devero
construir/reformar as casas sob a forma de mutiro.
5. Solicitao de audincia com o Ministro das Cidades e com o presidente
da Caixa Econmica Federal
O FNRU encaminhou carta solicitando uma audincia com o Ministro das
Cidades Olvio Dutra e uma outra com o presidente da Caixa Econmica Federal
Jorge Matoso para discutir o Programa Crdito Solidrio a partir das propostas
expressas neste boletim, que refletem as crticas dos grupos selecionados pelo
Programa de todo o Brasil e das entidades nacionais de luta pela moradia. A
expectativa de novas orientaes e uma nova Instruo Normativa para o
Programa, aproximando-o da realidade dos grupos/associaes/cooperativas que
querem moradia com dignidade.
FRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA
Entidades que compem a coordenao:
FASE - Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional
CONAM Confederao Nacional de Associaes de Moradores
MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia
UNMP Unio Nacional por Moradia Popular
CMP - Central de Movimentos Populares
FENAE Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica
FISENGE Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenharia
POLIS Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais

FNA Federao Nacional de Arquiteto

IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos
COHRE Amricas (Centro pelo Direito Moradia contra Despejos)
AGB Associao dos Gegrafos Brasileiros
FENEA Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil
CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular
ABEA Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo
Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos
Observatrio das Metrpoles (coordenado pelo IPPUR/UFRJ e pela FASE)
Action Aid do Brasil

ANEXO 4 Roteiros das entrevistas (semi-estruturadas)

Csar Ramos, gerente do Programa Crdito Solidrio no Ministrio das Cidades e
Secretrio Executivo do CCFDS.
Entrevista realizada em Braslia, em 19 de maio de 2009.
1- Trajetria profissional
- relao com os movimentos sociais?
- trabalho no setor pblico?
2- Como foi a concepo do PCS no CCFDS?
- como a CEF agiu? Ela estava a par das reivindicaes dos movimentos?
- qual o papel do MCidades?
- quais as disputas de interesse permearam o processo de definio dos parmetros do
PCS?
- na sua opinio, a formulao do PCS contm alguma contradio?
3- As alteraes feitas no PCS ao longo do tempo se deram em funo de qu?
- quem protagonizou essas mudanas?
4- O papel do MCidades na implementao do PCS mudou ao longo do tempo.
- como foi isso?
- qual o papel a CEF desempenhou nesse processo e por que?
- se ela obteve mais poder, foi porque ela reivindicou?
5- Qual a relao da CEF e o MCidades no mbito do PCS?
- qual a relao cotidiana na implementao?
- e a comunicao?
- relacionamentos pessoais?
- h diferenas de perspectivas em relao a polticas sociais?
6- Qual a relao entre MCidades e movimentos? H relaes pessoais?
7- Por que o recurso no foi todo utilizado (metas no foram cumpridas)?
- as dificuldades variam de regio para regio?
- houve realocao de recursos em relao distribuio regional previamente
determinada. Como isso percebido pelas associaes de moradores?
- se tal fato contraria uma suposta norma do PCS, quais outros obstculos, em termos de
normas, vocs conseguem vencer para fazer o recurso chegar s associaes?
8- Qual a sua avaliao sobre o PCS?
- tem a seguinte fala sua em outra dissertao: o PCS tem um efeito demonstrativo, de
mostrar possibilidades, mais do que ser efetivo no enfrentamento do dficit
habitacional. Por qu?
- por que ele no pode ser um programa que a soluo central para o problema da
moradia (com baixo custo, que envolve a autogesto)?

191

- qual o impacto do PCS sobre a mentalidade da CEF enquanto banco com lgica
comercial?
9- A quais interesses o fracasso do PCS atenderia?
- como isso percebido no mbito do governo?
- em que medida ele contempla os interesses do capital imobilirio?
10- Tem a seguinte fala sua em outra dissertao: o objetivo do programa no construir
casa, construir cidadania junto com a casa. Mas isso discutvel, na prtica e na teoria.
- por qu?
- o Programa no tem gerado cidadania?
- quais os seus impactos sobre a sociabilidade entre os moradores das associaes?
Cludia Gomes, gerente de Fundos de Governo da CEF e conselheira do CCFDS.
Entrevista realizada em Braslia, em 20 de maio de 2009.
1- Trajetria profissional
- trabalho no setor pblico?
- relao com os movimentos sociais?
- quais funes exerce na CEF?
2- Como foi a concepo do PCS no CCFDS?
- qual foi o papel da CEF no desenho do Programa?
- quando a CEF tomou conhecimento sobre as reivindicaes dos movimentos?
- quais as demandas de cada uma das parte?
3- Qual a estrutura mobilizada na CEF para o PCS?
- quais rgos esto envolvidos?
- quantas e quais agncias atendem ao pblico-alvo?
- como as informaes foram passadas para as agncias?
- GESEF: qual sua funo? E qual sua relao com as agncias e GIDURs? H
relacionamentos pessoais?
4- Como a relao:
- entre a CEF e MCidades?
- entre CEF e entidades e movimentos?
- h contatos pessoais como forma de agilizar os processos?
5- Algumas mudanas foram feitas ao longo do tempo no desenho do PCS e a CEF parece ter
aceitado incorporar algumas reivindicaes dos movimentos e MCidades.
- como foi isso?
- voc acha que a CEF tem mais margem para flexibilizar os critrios do financiamento de
forma a atender mais ao carter social do PCS?
- por que algumas reivindicaes de alteraes no PCS s esto sendo incorporadas no
Programa Minha Casa, Minha Vida?

192

6- Quais as perspectivas de aporte de mais recursos no FDS?

- por que o recurso no foi totalmente utilizado (no se cumpriu a meta)?
- Isso pode ser explicado pela falta de interesse das agncias?
7- Qual a sua avaliao sobre o PCS?
- a que interesses voc acha que o PCS atende e a quem esse modelo desagrada?
- ele um programa conveniente para a CEF?
- voc acha que um modelo vivel de produo de habitao social?
- por que no tornar o modelo do PCS uma proposta mais ampla de produo social de
habitao?
Edinia Souza, liderana da Federao das Associaes de Moradores do Estado de Minas
Gerais (FAMEMG), conselheira municipal de habitao em Belo Horizonte e conselheira
estadual de poltica urbana (Minas Gerais).
Entrevista realizada em Belo Horizonte, em 19 de junho de 2009.
1- Trajetria profissional e pessoal e relao com movimento.
2- Envolvimento com o PCS:
- desde quando?
- participou de algum conselho?
3- Processo:
- quais as dificuldades encontradas para apresentar os projetos e documentos para
contratao? E para construir as casas?
- como os movimentos organizam os moradores em entidades?
- como feita a escolha do lugar/bairro para o empreendimento?
- como feita a compra do terreno? Qual a relao com os vendedores? H parcerias?
4- Relao CEF e MCidades e governos estaduais e locais
- como a relao com a CEF (qual o contato, como e quando acontece, como foi no
incio)? H relacionamentos pessoais?
- Como o dilogo com o MCidades? H relacionamentos pessoais com algum tcnico no
sentido de agilizar os processos?
- Existem brechas/atalhos?
- qual a relao com a prefeitura? E com o governo do estado?
5- Avaliao geral do PCS:
- como os movimentos se organizam para gerar presso e exigir as mudanas que julgam
necessrias no programa?
- qual a sua avaliao sobre o programa? Voc acha que no formato atual ele atende aos
movimentos e entidades? Em qu?
- voc acha que os movimentos esto satisfeitos com o programa?
- voc acredita que algum dos movimentos teria interesse em boicotar o funcionamento
do PCS?