o

Tratados y fechas claves en la creacin de la Unin Europea.

Fase Previa:
Consejo de Europa. El Consejo de Europa es una Organizacin
Internacional de mbito regional destinada a promover, mediante la
cooperacin de los estados de Europa, la configuracin de un espacio poltico
y jurdico comn en el continente, sustentado sobre los valores de la
democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. Fue Constituido
en el Congreso celebrado en La Haya el 7 de mayo de 1948. El Tratado
Fundacional de Londres de 1949 regula su estatuto.

Fase primera:

Tratado de Pars: 18 de abril de 1951: Alemania, Blgica, Francia, Italia

Luxemburgo y los Pases Bajos firman el Tratado de Pars por el que se crea la
Comunidad Econmica del Carbn y el Acero. EL Tratado del CECA entra en
vigor el 23 de Julio de 1952.
o
Tratados de Roma: Los tratados constitutivos de la CEE y de la Euratm
son firmados por los Seis. EL 1 de enero de 1958 entran ambos en vigor. Su
sede se instala en Bruselas.
o
Acta nica Europea por la que se modifica el tratado de Roma: Se firma
en Luxemburgo y la Haya los das 17 y 28 de febrero de 1986. Entra en vigor
el 1 de julio de 1987.
o
3 de Octubre de 1990: tras la cada del Muro de Berln, la regin de la
antigua Alemania del Este pasa a formar parte de las Comunidades Europeas.

Fase segunda:

Tratado de Maastricht: se firma el 7 de febrero de 1992 el Tratado de la

Unin Europea por los Ministros de AAEE y de Economa de los Estados
miembros. Entra en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Acuerdo de Schengen: entra completamente en vigor el 26 de marzo de
1993. Fue firmado el 14 de junio de 1985.
Tratado de msterdam: firmado el 2 de octubre de 1997 por los
ministros de AAEE de los estados miembros de la UE. Revisa el Tratado de
Maastricht. Entra en vigor el 1 de mayo de 1999.
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: ratificada el 8 de
diciembre de 2000. EL 12 de diciembre de 2007 se proclama formalmente en
Estrasburgo, teniendo a partir de entonces fuerza jurdica vinculante.
Tratado de Niza: firmado el 26 de febrero de 2001 y entrando en vigor
el 1 de febrero de 2003. Modifica el Tratado de msterdam.

Fase Tercera:
o
Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa. Firmado
el 29 de octubre de 2004 por los Jefes de Estado y los Ministros de AAEE de
la UE. Nunca llega a entrar en vigor.
o
Tratado de Lisboa: Tratado por el que se modifican el Tratado de la
Unin Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Firmado

por los representantes de todos los miembros de la UE el 13 de diciembre de

2007. Este Tratado dota de personalidad jurdica propia a la UE para firmar
acuerdos internacionales a nivel comunitario, tambin logra que la Carta de
Derechos Fundamentales de la UE sea jurdicamente vinculante. Entra en
vigor el 1 de diciembre de 2009

Tema 1:
El proceso histrico de la integracin europea.
1.
La idea Europea en la Historia:
L integracin europea ha sido una constante utopa en el pensamiento europeo. Una
explicacin a esta idea constante de unificacin reside en la existencia de una
comunidad de culturas: el continente ha compartido los ms importantes movimientos
artsticos y literarios, un pensamiento poltico homogneo, unas races jurdicas
comunes, una tradicin humanista y unas creencias religiosas comunes. Y muchas
guerras fratricidas. La idea de Unin encontr su momento y lugar propicio despus de
la Segunda Guerra Mundial y cuando Europa se quebraba en dos mitades.

1.1. Los orgenes del proceso integrador hasta el S. XIX.

Si nos remontamos a la baja edad media, encontramos, ya entonces, la idea de una
Cristiandad medieval organizada, nostlgica del Imperio Romano. La Comunidad
Cultural de la Europa medieval se caracterizaba por una lengua y una religin
comunes. El imperio y el Papado daban unidad estructural, pero eran polticamente
ineficaces. Europa comienza a tener conciencia de s misma a partir del S. XVI con la
aparicin del Estado moderno, liberado de la tutela del Imperio y del Papado. L
apoltica de la poca intent organizar, a su modo y de forma interesada, el
atormentado mapa Europeo de los S. XVI XVII mediante el sistema de Estados
europeos esbozado en 1648 tras la paz de Westfalia.

1.2 La idea Europea entre 1900 y 1945: La iniciativa de

Arstides Briand.
En el periodo de entreguerras se fundaron numerosas asociaciones y publicaciones
peridicas de europestas en defensa y difusin de tesis federalistas. Tambin destaca
el proyecto de una Europa Confederal de Richard Coudenhove Kalergi, difundido en
su Manifiesto Paneuropa de 1923. Ide un modelo cuyo parecido con la actual realidad
comunitaria no es pura coincidencia y por ello fue un visionario. El intento de mayor
transcendencia poltica fue la propuesta hecha por Francia a travs de un discurso del
ministro francs de Asuntos Exteriores Arstides Briand- el 5 de septiembre de 1929,
de creacin de una federacin denominada Unin Europea.
Algn proyecto concreto de unificacin a pequea escala triunf en plena guerra, como
los acuerdos que crearon el BENELUX (1943) entre los gobiernos de Blgica, Pases
Bajos y Luxemburgo.

1.3 La construccin europea despus de 1945: El

movimiento europeo y el federalismo europeo.
La necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se hizo urgente y sentida entre
la poblacin, formndose multitud de asociaciones pro europestas de carcter privado.
Los actos europestas se sucedieron por toda Europa occidental y demostraron que
tenan un gran apoyo popular. Destaca la conferencia pronunciada por Churchill en la
Universidad de Zrich el 19 de septiembre de 1946 en la que tras lamentar los
fracasos de los proyectos de la unin de los aos veinte y treinta fracasasen, alent al
2

desarrollo de los movimientos europestas y la creacin de una organizacin regional

europea en la que sin embargo, estimaba que el Reino Unido no debera participar
dados sus fuertes intereses econmicos coloniales.
Los movimientos federalistas europeos compartan los principios polticos sobre los que
reposa el pensamiento poltico federalista: autonoma, cooperacin y subsidiariedad.
Sin embargo, el error de las corrientes federalistas de la poca fue buscar un
paralelismo entre la unificacin europea y los estados Federales bien conocidos (por
ejemplo el caso de EEUU.)
El plan Marshall: El despertar inmediato de la Integracin Europea.
Despus de la segunda guerra mundial, la situacin de penuria era tal que la
dislocacin econmica, social o poltica que se viva haca temer que esta mitad
occidental pudiera caer en manos comunistas y, por tanto, bajo control de la URSS.
Esta situacin movi a las EEUU a presentar el Plan de Reconstruccin Europea o
Plan Marshall.
El Plan Marshall consista en que el gobierno norteamericano pagara directamente a
los exportadores norteamericanos que vendieran productos a los Gobiernos o
fabricantes europeos. Los importadores europeos pagaban en sus monedas nacionales
y este pago se giraba a una cuenta a nombre del Gobierno de la EEUU en los bancos
centrales nacionales; este contravalor quedaba inmovilizado y no afectaba a la compra
de dlares y por consecuencia no se utilizaba por el Gobierno estadounidense. Por su
parte el Gobierno de los EEUU aceptaba poner a disposicin de los Estados europeos
esas cantidades inmovilizadas para llevar a cabo inversiones.
Diecisis Estados europeos se reunieron al mes siguiente. Despus se decidi gestionar
en comn la ayuda americana mediante la creacin de la Organizacin Europea de
Cooperacin Econmica (OECE, 16 de abril de 1948), en la que Alemania ingres en
1949, beneficindose del Plan Marshall.
Lo ms sobresaliente y decisivo del Plan Marshall fue la gestin en comn de las
ayudas que enseo a Europa occidental las posibilidades de su unin, y la maltrecha
Europa supo aprender de la OECE las mejores lecciones sobre la organizacin de una
Europa con energas propias.

1.5 El congreso de la Haya y la creacin del

Consejo de Europa.
En la asamblea de la Haya realizada del 7 al 11 de mayo de 1948, se hicieron
notar las dos grandes corrientes europestas que persisten hoy en da:
aquellos que pretendan una cooperacin intergubernamental (se cre
siguiendo esta corriente el Consejo de Europa cuyo estatuto fue firmado en
Londres el 5 de mayo de 1949) y los que soaban con una integracin de
carcter federal (propuesta francesa de creacin de la Ceca)

2. La creacin de la Comunidad Europea del Carbn y el

Acero: La declaracin Schumann.
La comunidad Europea del Carbn y el Acero fue la primera de las tres Comunidades
Europeas. El proceso de integracin europea naci de forma inmediata mediante la
histrica Declaracin Schumann presentada por el ministro de Asuntos Exteriores
Francs, Robert Schumann, el 9 de mayo de 1950, pero concebida y elaborada por Jean
Monet.
Europa no se har de golpe ni en una construccin de conjunto: se har mediante
3

realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho.

El propsito poltico primordial consista en poner definitivamente fin al antagonismo
franco Alemn combinndolo con un objetivo econmico. En esta lnea de
pensamiento poltico el Prembulo del Tratado Ceca declaraba que los seis estados
estaban:
Resueltos a sustituir sus rivalidades seculares por una fusin de intereses esenciales, a
fundar con la instauracin de una comunidad econmica los primeros fundamentos de
una comunidad ms amplia y profunda entre pueblos largo tiempo opuestos por
divisiones sangrientas, y a poner las bases de instituciones capaces de orientar un
destino desde ahora compartido
El Tratado se firm entre Francia, Alemania, Italia y el Benelux el 18 de abril de 1951 en
Pars y entr en vigor el 23 de julio de 1952.
Los pilares bsicos de la CECA se fundaban en el establecimiento de una mercado
comn, unos objetivos comunes y en unas instituciones dotadas de poderes efectivos e
inmediatos. Con la CECA se iniciaba as n proceso irreversible de federalizacin parcial
o funcional, basado en la progresividad, que afectaba a un sector bien concreto y
limitado, pero decisivo en la estrategia econmica y poltica de los estados fundadores
de la CECA. UK firmaba un acuerdo de asociacin a la CECA en 1954.
El Tratado de la CECA prevea su trmino a los cincuenta aos, por lo que expir el 23
de julio de 2002.

3. EL Fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la

Comunidad Poltica Europea.
Militarmente Europa vivi amenazada entre 1945 1950 por el temor a la invasin
sovitica, por el temor al resurgimiento del militarismo alemn y sin apenas medios
para defenderse en caso de agresin. Francia y El Reino Unido seguan creyendo que el
mayor peligro estaba en Alemania y firmaron un tratado de alianza y asistencia mutua
(Tratado de Dunquerque, de 4 de marzo de 1947), que ms tarde se extendi a los tres
pases del BENELUX firmndose le Tratado de Colaboracin Econmica, social y cultural
y de legtima defensa colectiva en Bruselas el 19 de marzo de 1948.
Para la defensa de los firmantes no se poda pensar en un ejrcito europeo sin la
presencia alemana. Por ello, Churchill propuso ante la Asamblea Consultiva del Consejo
de Europa la creacin de un ejrcito europeo unificado en el que participara Alemana.
Sin embargo, Francia desconfi de esta propuesta britnica y la guerra de Corea
hicieron madurar al Gobierno francs, que en 1951 presida Ren Pleven, el cual
encargo a Jean Monet un plan similar al plan Schumann, denominado Plan Pleven,
mediante el cual se prevea la creacin de una Comunidad Europea de Defensa
(Tratado CED firmado el 27 de mayo de 1952). Aunque cuatro Estados ya lo haban
ratificado, y en Italia no se presentaban problemas, el rechazo francs provoc el
abandono de la non nata CED y, con ella, de la CPE. Se encontr una solucin al
problema de la Defensa permitiendo a Alemania e Italia formar parte del Tratado de
Bruselas, el cul fue modificado mediante los cuatro Protocolos de Pars de 24 de
Octubre de 1954.

4. La creacin de la Comunidad Econmica Europea y de la

Comunidad Europea de la Energa atmica.
A iniciativa Italiana, se reunieron los Seis en Messina en junio de 1955. Se encarg un
proyecto de relanzamiento de la integracin europea sobre las siguientes bases:
desarrollo de las instituciones, progresiva fusin de las economas, creacin de un
mercado Comn y armonizacin de las polticas sociales. Los tratados de la CEE y del
4

EURATOM fueron firmados en Roma el 25 de marzo de 1957, entrando en vigor el 1 de

enero de 1958. Desde entonces quedaron constituidas las tres Comunidades Europeas,
de las cuales tras la expiracin de la CECA en 2002 permanecieron dos. La CEE cambi,
desde el Tratado de Maastricht de 1992 su denominacin por el de Comunidad Europea
hasta extinguirse a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa al ser sustituida en sus
atribuciones por la misma Unin Europea creada en 1992 en Maastricht.

5. La integracin Europea desde 1958 a 1985. Las sucesivas

ampliaciones y las crisis internas.
5.1. La creacin de la Asociacin Europea de Libre
Comercia (AELC / EFCTA) y la primera ampliacin.
El Reino unido propuso al resto de miembros de la OECE que no se sumaron a las
Comunidades Europeas crear la Asociacin Europea de Libre Comercio, y as lo hicieron
mediante el Convenio de Estocolmo de 4 de enero de 1960 los siguientes Estados: UK,
Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza.
Al abandonar el poder el general de Gaulle, el nuevo presidente francs, flexibiliz la
posicin francesa y en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Haya de 1969
se acord la realizacin de la Unin Econmica y monetaria y la ampliacin al Reino
Unido, Noruega, Dinamarca e Irlanda. Las negociaciones comenzaron en Junio de 1970
y concluyeron con la firma del Tratado de Adhesin y el Acta relativa a las condiciones
dela misma el 22 de enero de 1972. Sin embargo, un referndum celebrado en
Noruega, de resultado negativo, impidi a ese pas ser miembro.

5.2 Los problemas de la realizacin del mercado comn.

La primera crisis interna de las Comunidades Europeas estalla en 1965: es la llamada
crisis de la silla vaca. Francia estimaba que deba mantenerse la unanimidad para
aquellas decisiones que supusieran un inters muy importante para aun estado
miembro, en vez del criterio de la mayora absoluta. Como no fue aceptada su
interpretacin por ser una violacin flagrante de los tratados, Francia abandon el
Consejo (no las CE) en junio de 1965. La crisis se cerr al volver Francia a asistir a las
sesiones del Consejo desde Enero de 1966.
En 1975 se inici una poltica de solidaridad mediante la creacin del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER). Se democratiz el PE al acordar dar aplicacin plena a las
previsiones de los Tratados Fundacionales relativas a un parlamento elegido por
sufragio universal.

5.3 La segunda y tercera ampliacin (el ingreso de

Espaa). El reforzamiento institucional y la profundizacin
en la integracin.
El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y Espaa y la democratizacin de estos
Estados del sur de Europa auguraban su intencin de sumarse a este proceso de
integracin. Grecia present su solicitud de adhesin en junio de 1975 y el Tratado de
adhesin se firm el 28 de mayo de 1979 entrando en vigor el 1 de enero de 1981 (con
un periodo de transicin de 7 aos).
Portugal solicit la adhesin en marzo de 1977 y otro tanto hizo Espaa el 28 de julio
de 1977. El consejo dio su visto bueno el 21 de septiembre de 1977, encargando a la
Comisin la elaboracin de un dictamen que fue aprobado el 29 de noviembre de
1978. Las negociaciones comenzaron el 5 de febrero de 1978 y terminaron con la
adopcin del texto, firmado solemnemente en las ciudades de Lisboa y Madrid el 12 de
junio de 1985 (acordndose un periodo de transicin de 10 aos). La adhesin
5

portuguesa y espaola entr en vigor el 1 de enero de 1986.

La eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979 dio un
nuevo dinamismo a la vida pblica europea. Se adopt en El Consejo Europeo una
Declaracin Solemne sobre la Unin Europea en junio de 1983 en Stuttgart.
Mayor trascendencia tuvo el proyecto de parlamento Europeo. En julio de 1980 se
form el Club del Cocodrilo con diputados de diversas ideologas aglutinados alrededor
del Diputado Italiano Altiero Spinelli. Este club consigui en julio de 1981 la creacin
por el PE de la Comisin Institucional, de carcter permanente encargada de elaborar
un proyecto de Tratado de la Unin Europea.
El proyecto Spinelli prevea importantes modificaciones institucionales; a ttulo de
ejemplo, le Parlamento Europeo pasara a ser un colegislador junto al Consejo y se
prevea un sistema de suspensin de la condicin de Estado miembro para aquellos
Estados que incumplieran reiteradamente las normas comunitarias; creaba la
ciudadana de la unin, no haca depender su entrada en vigor de la ratificacin
unnime de los Estados etc.

6. del Acta Europea al Tratado de Maastricht.

Tras el fracaso del proyecto Spinelli, el consejo europea reunido en Miln en junio de
1985, convoc la conferencia intergubernamental. La cual aprob el texto del Acta
nica el 17 y 28 de febrero de 1986.
El AUE atribuy nuevas competencias a las Comunidades a fin de facilitar la
consecucin de un verdadero mercado interior y nico que se redefine como un
espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de mercancas, personas,
servicios y capitales estar garantizada.
El AUE incluy la regulacin de la cooperacin poltica europea en materia de poltica
exterior conforme a un regimen ordinario de Derecho Internacional.
El AUE incluy, la regulacin de la cooperacin poltica exterior conforme a un rgimen
ordinario de Derecho Internacional. EL AUE llev al Consejo Europeo, reunido en Madrid
en junio de 1989 anunciar una conferencia Intergubernamental a celebrar entre 1991
y 1992 ligada a la consecucin de la Unin Econmica y monetaria.
En los ltimos meses de 1989 la dinmica comunitaria aceler en cuanto las reformas
deseadas u planeadas con anterioridad a los acontecimientos del este de Europa y que,
a consecuencia de estos, se hacan improrrogables. Los acontecimientos exigan un
golpe de acelerador ya que la alternativa (el esconder la vista a los nuevos escenarios
hubiera podido acarrear el derrumbamiento de una Comunidad Europea desgarrada
por el peso poltico econmico de una Alemania unida y polo de atraccin de una
renacida centro Europa.
El consejo Europeo el 9 y 10 de diciembre de 1991, reunido en Maastricht, lleg a un
acuerdo y adopt solemnemente el Tratado de la Unin Europea el da 7 de febrero de
1992. EL TUE entrara en vigor el 1 de noviembre de 1993.
EL Tratado de Maastricht ha sido la ms importante reforma de los Tratados
fundacionales. Cre la UE fundada sobre las comunidades europeas, pilar comunitario,
y las formas intergubernamentales de cooperacin en los mbitos de justicia y de los
asuntos de interior. El TUE modific ampliamente los tratados e hizo perder la
adjetivacin de econmica a la CEE pasando a denominarse oficialmente Comunidad
Europea.

7. De Maastricht a la Gran ampliacin.

7.1. La cuarta ampliacin.
La ampliacin a Austria, Finlandia y Suecia se abord al presentar su solicitud de

adhesin en 1992 y 1993; las negociaciones finalizaron con la firma del Acta de
Adhesin el 24 de junio de 1994 en Corf. El Acta de Adhesin entr en vigor el 1 de
enero de 1995: La Unin Europea, a partir de 1995, se compona de 15 estados
miembros.

7.2 El proyecto de Constitucin Europea del Parlamento

Europeo. (no confundir con el Tratado de Constitucin
para Europa de 2004)
La historia ms reciente de la idea de elaborar un proyecto de Constitucin Europea
arranca del ao 1989 y desde el seno del Parlamento Europeo y de su Comisin de
Asuntos institucionales. Se deducan varios cambios radicales de aquel proyecto de
Constitucin: en el sistema de fuentes se diferenciaba entre actos legislativos y actos
reglamentarios; en el sistema institucional, se otorgaba al Parlamento Europeo el poder
legislativo en absoluta igualdad con el Consejo- Tambin se prevea un avance
importante en la proteccin jurisdiccional comunitaria de los DDHH mediante el
recurso de amparo ante el Tribunal de Justicia. Finalmente. EL proyecto de
Constitucin embarranc en el Parlamento Europeo adolecente de un defecto de
partida: su propio nombre.

7.3. La Conferencia Intergubernamental de 1996: El

Tratado de msterdam.
La Conferencia Intergubernamental comenz sus trabajos en marzo de 1996 en Turn y
los termin mediante la adopcin del Tratado de 2 de octubre de 1997 en msterdam
(en vigor desde el 1 de mayo de 1999.
Hubo algunas reformas positivas que afectaron al PE, pues se hizo una extensin
importante de la codecisin. Se reconoce expresamente la competencia del Tribunal de
Justicia en materia de violacin de derechos fundamentales.
En materia de PESC los progresos no fueron importantes. La inclusin en el pilar
comunitario de un espacio de libertad, seguridad y justicia, junto con una suerte de
comunitarizacin del sistema de Schengen fue un progreso muy notable, as como su
parcial sumisin al Tribunal de Justicia.

7.4 EL Tratado de Niza, la Carta de los Derechos

Fundamentales y el Debate sobre el futuro dela Unin
Europea.
En el Consejo Europeo de Colonia se acord redactar una Carta de los Derechos
Fundamentales. Haba representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento
Europeo, adems de representantes de los Gobiernos y de la Comisin.
La Conferencia Intergubernamental termin sus trabajos adoptando el Tratado de Niza
de 26 de febrero de 2001. En esta ciudad se acord solemnemente firmar la Carta de
loa Derechos Fundamentales elaborada por la Convencin. No se incorporaba al
Tratado de Niza, sino que se adoptaba como un acuerdo de Carcter poltico El Tratado
de Niza entr en vigor el 1 de Febrero de 2003.
En este tratado se logr modificar el peso de los Estados en las votaciones por mayora
cualificada. Tambin se acord reducir notablemente las votaciones por unanimidad
ampliando los supuestos de mayora cualificada.
Desde el 28 de febrero de 2002, fecha de la apertura de la Convencin para el Futuro
de Europa, se plante de nuevo la idea de un texto constitucional, en el sentido de un
texto simplificado y nico que contuviera todas las reglas fundamentales del sistema

poltico de integracin de los Estados y pueblos: los derechos y garantas de los

ciudadanos frente a las instituciones europeas y la organizacin de poderes y
funcionamiento de estas.

7.5 La gran ampliacin.

EL consejo Europeo de Copenhague, celebrado en junio de 1999 acept que los PECOs
(pases de Europa central y oriental) se integraran, si lo deseaban, tan pronto como
pudieran cumplir las condiciones que la UE requiere:
a) Que estuviesen dotados de instituciones que garanticen la democracia, el imperio de
la ley, los derechos humanos y la proteccin y el respeto de las minoras.
b) Economa de mercado que funciones.
c) Capacidad para hacer frente a la competencia y a las fuerzas del mercado dentro de
la UE.
d) Capacidad para responder a las obligaciones del acervo comunitario, incluidos los
objetivos de unin poltica, econmica y monetaria.
EL 31 de marzo de 1998 se iniciaron formalmente las negociaciones con diez Estados
del Centro y el Este de Europa, y ms tarde se incluy a Bulgaria y a Rumana y
tambin a Turqua. Se les exigi hacer cambios en sus estructuras administrativas y
econmicas a fin de que puedan garantizar la aplicacin efectiva del Derecho
Comunitario y se les financi por la UE numerosos programas de asistencia tcnica.
En la primera oleada se admiti de forma bastante laxa a diez Estados. EL Tratado de
Adhesin se firm el 16 de Abril de 2003 ingresando entonces la Republica Checa,
Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. Este
tratado entr en vigor el 1 de mayo de 2004.
Rumana y Bulgaria firmaron su tratado de Adhesin el 25 de abril de 20005. A la
negociacin con Croacia, terminar probablemente en 2010 2012 (termin en 2011 y
entrar en vigor en 2013); la de Macedonia avanza lentamente; la de Turqua se
mantiene, dibujndose su horizonte para 2015 2020.

8. El fracaso del Tratado Constitucional, Las Conferencias

Intergubernamentales de 2004 y 2007. Y el Tratado de
Lisboa.
Los trabajos de la Convencin para el Futuro de Europea concluyeron en junio de 2003
presentando al Consejo Europeo de Tesalnica un Proyecto de Tratado por el que se
establece una Constitucin Europea.
A partir de su firma se abri un largo parntesis de debate interno y ratificacin
parlamentaria en los veinticinco estados miembros de la UE. En Espaa fue aprobado
por referndum el 20 de febrero de 2005.
Ante el rechazo de los pueblos francs y holands en sendos referendos en la
primavera de 2005 se abri un parntesis de reflexin que se cerr cuando el Consejo
Europeo de junio de 2007, durante presidencia alemana, acord renunciar al Tratado
constitucional y convocar una nueva Conferencia Intergubernamental en 2007 que
ejecut un mandato preciso y casi cerrado que llev a la adopcin el 13 de diciembre
de 2007 del nuevo Tratado de Lisboa que modifica el Tratado de la Unin Europea y el
de la Comunidad Europea al que rebautiza como Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea.

Captulo 2. La Unin Europea.

1. Antecedentes:
8

Mediante el Tratado de la Unin Europea, adoptado en Maastricht en 1992, los

Estados miembros de las Comunidades Europeas constituyeron entre s una Unin
Europea. Con ella los Estados miembros estaban decididos a alcanzar mediante la
Unin Europea una concepcin comn, global y coherente del proceso.
En el Acta nica Europea de 1986 no se adopt la decisin de constituir la Unin
Europea. Pero se acord introducir, junto al pilar comunitario, aunque completamente
separado de ste, el pilar intergubernamental de la Cooperacin de Poltica Europea
(CPE) en el Ttulo III del Acta nica. La Unin se perfilaba como un hbrido poltico.

2. Significado de la Unin Europea en el proceso de integracin

La Unin Europea nace en el Tratado de Maastricht bajo la idea de la progresividad, o

principio evolutivo que ha animado el proceso de integracin, de modo que la creacin
de la UE por el TUE no es la meta misma de la integracin, sino una nueva etapa en el
proceso creador de una Unin. En efecto, la realidad poltica, jurdica, econmica y
social de la UE se sustenta en las realizaciones conseguidas a travs de las
Comunidades Europeas en ms de cincuenta aos de integracin econmica, social y
poltica por medio del Derecho.
El TUE mantiene su carcter de organizacin internacional sin definir ni orientarse
hacia contornos polticos federales, mxime teniendo en cuenta las continuas
ampliaciones, el fracaso del Tratado constitucional de 2004, las tensiones de la
globalizacin y la tendencia a un fuerte control intergubernamental.

2.1. La eliminacin de la estructura de pilares y la desaparicin de

la Comunidad Europea.

Tras la reforma introducida por el Tratado de Lisboa de 2007 desaparece formalmente

la estructura de pilares que haba introducido el Tratado de Maastricht: el pilar
comunitario y los dos intergubernamentales de la Poltica exterior de Seguridad comn
(PESC) y de la cooperacin judicial penal y policial. Estos tres pilares se distinguan por
utilizar instrumentos de integracin diferentes y por el mtodo comunitario (basado en
breves palabras, en la iniciativa exclusiva de la comisin y la aprobacin por mayorias
cualificada en el Consejo y por mayora en el Parlamento Europeo), aunque
participaban parcialmente del sistema institucional.
En el TUE no se extingue el Tratado de la CE o de Roma sino que se modifica por el
Tratado de Lisboa. Lo que se elimina o desaparece es la Comunidad Europea como
organizacin Internacional separada si bien sus atribuciones, instituciones y
procedimientos se asignan a la Unin Europea misma. La UE se erige con expresa
personalidad jurdica internacional y se responsabiliza de la continuidad del proceso de
integracin.

1 Naturaleza jurdica de la UE.

2.2 Naturaleza de la Unin.

La idea de la progresividad y la idea del puente intergeneracional, la idea de que el

futuro se construye poco a poco y entre todos, que no hay nada acabado ni cerrado, y
que las generaciones futuras estn llamadas a ser protagonistas del proceso, condensa
toda una filosofa poltica. Son los Estados, y por medio de ellos los ciudadanos,
quienes han dotado de competencias a la Unin. La Unin Europea no ha sido ni es un
poder originario creado a partir de un acto constituyente popular; no es un Estado. Se
enuncia as el principio bsico de los Tratados Constitutivos de las Organizaciones
Internacionales. El principio de atribucin de competencias.
La voluntad de los Estados es una conditio sine qua non del sistema. Sin un pacto
entre los Estados no se da vida a normas originarias o constitucionales. Nuestros

Estados,
nuestros
gobiernos
democrticos,
son
el
poder
constituyente
intergeneracional constante.
El Tratado de la Unin deja claro que
los Estados miembros, soberanos e
independientes, permanecen como tales y que esta entidad poltica internacional
hunde sus races y sus lmites en el Derecho Internacional.

Legitimidad democrtica de la UE.

2.3. La doble legitimidad de la Unin.

El proceso de integracin se fundamenta en la doble legitimidad democrtica e

internacional.
EL consentimiento de Estados y pueblos impregn la fundacin de las Comunidades
Europeas no por el hecho de que los Parlamentos nacionales ratificasen los Tratados
Constitutivos, sin por el hecho de que en sus estructura institucional misma y en el
proceso de decisin se diera cabida a la ciudadana de los Estados con su presencia en
el Parlamento Europeo y en el Comit Econmico

Personalidad jurdica de la UE.

3. La personalidad internacional de la Unin.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se declara expresamente en
el artculo 47 TUE, que la Unin Europea tiene personalidad jurdica.
Cuando los Estados miembros crearon la Unin como ente poltico en el Tratado de
Maastricht de 1992, no quisieron, deliberadamente entonces atribuirle expresamente
personalidad jurdica internacional ni, posteriormente, con ocasin de los Tratados de
msterdam y Niza. Las dos organizaciones internacionales existentes de la CECA y la
CEE o Euratom, conservaron por separado su carcter de Derecho Internacional. La
Unin Europea tuvo a partir de 1997 cierto reconocimiento en funcin de su efectividad
en el ejercicio de sus competencias y funciones, especialmente en materia de PESC y
de cooperacin policial, judicial y penal. Tras la reforma de msterdam se reconoci
competencia a los dos pilares intergubernamentales para suscribir acuerdos
internacionales.
Lo que importa siempre para poder atribuir personal jurdica internacional a un rgano
internacional a una organizacin internacional es que estemos ante una asociacin
voluntaria de Estados miembros, con base convencional, que posee sus propios
rganos, que traduce una voluntad distinta de sus estados miembros, y que tiene
competencias normativas y las ejerce efectivamente, adems de en el plano interno,
en el externo suscribiendo acuerdos internacionales, ejerciendo derechos y asumiendo
obligaciones en el orden internacional y, por tanto, manteniendo relaciones directas
con otros sujetos internacionales.

Objetivos, valores y principios de la UE

4. Los valores de la Unin. (Art. 2 TUE)

El fundamento ltimo de la Unin o razn de ser del sistema de integracin es la

existencia de unos valores comunes a la Unin y a sus Estados miembros; tras la
reforma del Tratado de Lisboa esos valores supremos son la dignidad humana, la
libertad, la democracia, la igualdad, Estado de Derecho y respeto a los Derechos
Humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a las minoras. Estos
conceptos son los presupuestos esenciales del sistema en los que se inspira el proceso
jurdico poltico. Estos valores esenciales son exigibles por el resto de Estados
miembros y por las Instituciones de la UE durante toda su permanencia en la
Organizacin Internacional.
Tambin sus acciones externas pueden ser contrastadas jurdicamente a la luz de
10

los valores. Los artculos 21, 32, y 42.5 TUE explicitan los valores comunes, adaptados
a la accin exterior de la Unin Europea: entre otros, el respeto a su independencia e
integridad, la seguridad, o los principios de la Carta de Las Naciones Unidas y el
Derecho Internacional.
La obligacin de respetar esos valores y de sus activa promocin es una
obligacin jurdica y una condicin esencial del xito del proyecto.
Estos valores son exigibles tambin a la accin autnoma de los Estado
miembros, pues se trata de valores comunes y no propios o exclusivos de la UE. Estos
valores nos muestran en un marco terico conceptual, que la UE, es un marco de
pensamiento que se propone progresar en el bienestar de toda su poblacin, que ha
convertido al ser humano en el ncleo de su proyecto poltico y que ha alcanzado para
s un objetivo de paz.

5. Objetivos.

EL artculo 3 TUE enuncia los objetivos generales de la UE. La paz, la defensa de

los valores de la dignidad humana y el bienestar son tambin las coordenadas en las
que se trab la Declaracin Schumann de 1950, desencadenante del proceso. Son
elementos fundamentales de la tica que ha guiado y deben seguir guiando el
proceso de integracin. El compromiso de combatir la exclusin social y la
discriminacin; o el de fomentar la justicia y la proteccin sociales, la solidaridad entre
generaciones y la proteccin de la infancia. EL artculo 9 del TFUE exige que toda la
poltica de la Unin en cualquier mbito vele por la consecucin de objetivos sociales
como un nivel de empleo elevado, la proteccin social, la lucha contra la exclusin
social, niveles adecuados de educacin, formacin y proteccin de la salud humana.
Tambin se incluy como objetivo promover el progreso cientfico y tcnico y el
respeto a la diversidad cultural y lingstica de forma equilibrada con la misin de velar
por la conservacin y desarrollo del patrimonio cultural europeo.

5.1 Objetivos y clusulas transversales o de aplicacin

general.
Cada sociedad nacional renuncia a decidir unilateralmente a y acepta decidir en
comn a cambio de lograr los objetivos plasmados en el art. 3 TUE y garantizar el
respeto a los valores superiores. Como metas a alcanzar en este proceso, deben
informar la poltica legislativa de las instituciones. Por ello, estos objetivos estn
precisados en el TFUE. En especial en el artculo 7 que se seala:
La Unin velar por la coherencia entre sus diferentes polticas y acciones,
teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribucin
de competencias.
Por su transversalidad, los objetivos del artculo 3 TUE tienen su reflejo en los
artculos 7 a 17 del TFUE por lo que se podra impugnar la legalidad de una norma, en
cualquier mbito, si se puede probar que tiene un efecto negativo sobre los objetivos
del art. 3 TUE o los objetivos especialmente
protegidos con las clusulas de
Transversalidad de los arts. 7 17 TFUE.

5.2 Relacin entre competencia de atribucin y objetivos.

El ltimo apartado del artculo 2 TUE advierte, en coherencia con la limitada y

especfica de toda organizacin internacional, que los objetivo se alcanzaran de
acuerdo con las competencias atribuidas en los Tratados. Estos objetivos no se
pueden lograr de cualquier manera sino por medios apropiados teniendo en cuenta,
caso por caso, las competencias especficas, limitadas y expresas que se prevn en el
TFUE.

11

6 Los principios fundamentales de la Unin

6.1. El principio de democracia.

La Unin se basa en la democracia representativa. Una mayor democratizacin

del proceso de integracin ha sido un objetivo constante desde la fundacin y no
perceptible hasta partir de los aos setenta al adoptarse el Acto que permiti elegir al
parlamento Europeo mediante sufragio universal directo. Con el Tratado de Lisboa,
prcticamente se garantiza la igualdad entre el Consejo y el Parlamento Europeo,
eliminando todo dficit democrtico en el poder decisorio.
La UE es una democracia representativa, en la que los ciudadanos de los Estados
miembros estn representados directamente en el Parlamento Europeo, mediante
elecciones cada cinco aos por sufragio universal directo, e indirectamente en el
Consejo Europeo por el Presidente del Gobierno de cada pas y en el Consejo por un
miembro del Gobierno de cada Estado. A su vez tenemos derecho participar de la vida
democrtica de la Unin.
La UE se compromete a abrir cauces de participacin de la ciudadana de la UE.
La ms novedosa tras el fracaso del Tratado Constitucional, es la posibilidad de la
presentacin de una propuesta legislativa a la Comisin mediante la iniciativa popular
de al menos un milln de firmas de ciudadanos de diversos Estados. Como sistema
democrtico se proclama la igualdad formal de los ciudadanos de la UE, cualquiera que
sea su nacionalidad; tendrn igual trato o atencin por parte de las instituciones,
rganos y organismos.
Los parlamentos nacionales no han estado del todo ajenos, pero ahora se
refuerza su participacin e influencia en determinadas decisiones para aumentar la
participacin y el control democrtico.

6.2 EL principio del respeto a los Derechos humanos.

Un eje bsico del tringulo federal (Unin, Estados, ciudadanos) es el

compromiso de la Unin con el principio del respeto de los derechos fundamentales.
Este compromiso se reconoci por vez primera en el Tratado de Maastricht. Todo acto
de la Unin para ser conforme a Derecho debe respetar los derechos fundamentales,
tal como se garantizan en el convenio Europeo para la proteccin de los Derechos
Humanos de 1950 y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a
los Estados miembros como principios generales del Derecho de la Unin.
El principio del respeto a los derechos humanos se vio fortalecido y precisado
tras la aprobacin de Niza de la Carta de los Derechos Fundamentales de diciembre de
2000, y especialmente porque tras la reforma de 2007, se declara en el artculo 6.1
TUE que la Carta forma parte del Derecho que hay que aplicar con el mismo valor que
los Tratados.
El respeto de los Derechos humanos y el principio democrtico tienen una
dimensin interna muy importante y son exigencias para poder permanecer en la UE.
Si un estado miembro se apartara de la senda democrtica, la UE dispone desde 1997
(TA) de medios jurdicos para prevenir las violaciones a los derechos humanos por
parte de sus Estados miembros y, llegando el caso, sancionarlas.

6.3 El principio de igualdad de los Estados miembros.

Todos los Estados miembros de la UE, independientemente de su poblacin o

riqueza, de su participacin en la fundacin del proceso integrador o de su contribucin
a la creacin y financiacin de la UE, son iguales en Derechos y obligaciones.
Igualdad significa que las normas de los Tratados se formulan de forma abstracta
para todos los Estados miembros al margen de consideraciones relativas a las
caractersticas de cada Estado miembro. Todos los Estados ceden el ejercicio de los
12

mismos poderes independiente de sus estructuras internas de distribucin del poder

aunque el impacto econmico, social y jurdico no sea igual.
Igualdad debe haber entre los Estados miembros en la obligacin de cumplir
ntegramente los compromisos jurdicos adquiridos (salvo regmenes especiales) sin
poder utilizar como coartado o justificacin del incumplimiento normas internas, ni
alegar el incumplimiento de otros estados para excusar el propio ilcito.
El principio de la igualdad requiere el derecho de todos los Estados a formar
parte o estar representados por sus nacionales en las instituciones en las mismas
condiciones, pero su contribucin a la decisin puede variar (voto ponderado o
proporcional a su poblacin; numero d representantes en el parlamento diferente etc.)

6.4. El principio del respeto a la identidad nacional de los

Estados miembros y sus funciones esenciales.
En el Tratado de Lisboa se concretan de forma no exhaustiva los elementos
fundamentales de la identidad nacional: comprender las estructuras polticas y
constitucionales de los Estados, incluidas la organizacin de los poderes pblicos en los
planos nacional, regional y local, sus funciones esenciales relacionadas con la defensa
de la integridad territorial, el orden pblico y la seguridad nacional, remachando que
dicha seguridad es una competencia exclusiva del Estado miembro.
La personalidad lingstica, poltica, tnica y cultural de cada uno de os pueblos
de la Unin tiene cabida dentro de esta, Un lmite o condicionante a esa personalidad
poltica y la ejercicio d las funciones esenciales del Estado es que sus miembros deben
respetar los valores que sustentan la Unin.
La identidad nacional significa tambin la permanencia de los Estados en tanto
que soberanos e independientes como una condicin misma de la existencia de la
Unin. Esta identidad se refleja en la necesidad de la autorizacin de los Parlamento
nacionales antes de cualquier reforma de los Tratados.
El respeto a la identidad nacional y las funciones esenciales del Estado no deben
ser interpretadas como una clusula de excepcin que permita disminuir la obligacin
que tienen los Estados de respetar las disposiciones de los Tratados, ni como una
reserva de competencias nacionales, reconociendo que ser el Tribunal de Justicia el
que dilucide si las Instituciones vulneran un margen razonable de apreciacin.
Conviene puntualizar que el Tratado exige respeto a la identidad nacional y
nunca se refiere expresamente a una identidad europea en cuanto tal. No hay una
identidad europea que deba respetarse y protegerse, pero sin una identidad nacional
de Estados singulares que debe ser respetada. El pueblo es un elemento constitutivo
propio de cada Estado y no es un elemento constitutivo de la UE.
El respeto a la identidad comporta el respeto a las funciones esenciales del
Estado para garantizar su integridad territorial y seguridad nacional. Los Tratados
ofrecen el Estado miembro suficientes fundamentos jurdicos en el respeto del Derecho
de la Unin para que excepcionalmente, y mientras dure esa situacin, se desmarque
de aquellas normas europeas que le puedan impedir cumplir sus funciones esenciales.

6.5. El principio de cooperacin leal.

EL artculo 4.3. TUE es una expresin formal y limitada de ese principio. En

efecto, su formulacin literal no es muy diferente de la obligacin que se recoge en
otras organizaciones internacionales o del principio pacta sunt servanda. Sin embargo,
a partir de este precepto, le Tribunal de Justicia ha tejido un complejo principio general
de Derecho inherente a la estructura poltica y jurdica de la Unin. En centenares de
sentencias se ha referido a este principio de colaboracin leal que se encuentra en la
base del sistema comunitario y rige las relaciones entre la UE y sus Estados miembros.
13

Los tres deberes generales que se derivan del artculo 4.3. TUE:
Colaboracin activa o deber de adopcin de todas las medidas generales o
particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho de la unin
originario y derivado. .
Deber de abstencin de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner en
peligro la realizacin de los fines de los Tratados.
Deber de facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus misiones. Este
deber se concreta fundamentalmente en la obligacin de los Estados miembros de
facilitar las informaciones que requieran las Instituciones para el adecuado desarrollo
de sus misiones.
Los deberes concretos de la obligacin de colaboracin se encuentran vinculados
estrechamente con las diversas situaciones a las que se aplica y puede afectar a una
serie indefinida de situaciones, por ejemplo:
Obligacin de alcanzar los objetivos de la Unin: lograr una integracin cada vez
ms estrecha aceptando los principios de progresividad o evolutivo y profundizacin en
la integracin.
El estado debe contribuir con su presencia y participacin en las Instituciones.
Los Estados tienen el deber de llegar a un acuerdo en las Conferencias
intergubernamentales.
Los Estados miembros no pueden ejercer sus competencias, incluso en mbitos
no atribuidos a la Unin, si causan perjuicio a los intereses de sta.
La comisin tienen el deber de facilitar la ejecucin de las disposiciones de la
Unin y colaborar con los rganos estatales encargados de la aplicacin del Derecho
dela Unin.
Los estados miembros tienen el Deber de actuar como gestores del inters
comn.

6.6. El principio de solidaridad.

Subyace a esta obligacin de solidaridad la existencia de unos intereses comunes,

unos vnculos de independencia, unos objetivos y proyecto de convivencia. La defensa
de los intereses nacionales es legtima y este principio no impide su defensa. La
insolidaridad se manifiesta cuando se defienden intereses nacionales perjudicando de
forma desproporcionada los objetivos comunes. Pero tambin si la actuacin de un
grupo de Estados miembros o alguna institucin perjudicase sin motivo los intereses de
un Estado miembro, sera contraria a este principio bsico.
Los Estados miembros no slo deben cumplir ntegramente sus obligaciones
jurdicas, sino hacer frente a compromisos ms amplios de carcter poltico y
econmico. El Estado miembro tiene derecho a defender el orden y la integridad
territorial por s mismo; es un derecho inherente a su condicin de Estado. Pero
adems, al pertenecer a un conjunto integrado poltica y jurdicamente, tiene derecho
a la solidaridad del grupo, de la Unin que actuara conjuntamente con el estado con
espritu de solidaridad. Se tomarn medidas para impedir ataques terroristas, para
proteger a la poblacin y a las instituciones democrticas y prestarle la asistencia que
solicite el estado miembro afectado, incluido los medios militares.

6.7. El principio de transparencia y proximidad.

A raz de la adopcin del Tratado de Maastricht, se ha encendido el viejo debate

sobre la absurda y gratuita complejidad del sistema de la Unin y la oscuridad de su
proceso decisorio. Tras la reforma por el Tratado de msterdam, el artculo 1 del
14

Tratado de la UE aade que las decisiones sern tomadas en la UE lo ms abiertamente

posible, adems de la forma ms prxima posible a los ciudadanos. Una declaracin
anexa al tratado de Maastricht proclama que la transparencia del proceso de decisin
refuerza el carcter democrtico de las Instituciones,

7. La Unin Europea a La Carta: La cooperacin reforzada.

Se habla de una Comunidad a la carta, una Europa de varias velocidades, una

comunidad de Geometra variable, etc. Se simbolizan as diversas actitudes de los
Estados miembros en relacin con la profundizacin en la integracin, marcadas por el
deseo de acelerar o de frenar la ejecucin de los objetivos de la Unin. Y se empez a
aceptar en los aos setenta y ochenta que algunos Estados miembros puedan y
quieran avanzar ms que otros y que no se debe impedir esa opcin.
Las cooperaciones reforzadas son opciones a la carta pero para avanzar, se le
despoja de la perspectiva negativa al enfatizar sobre los Estados miembros que desean
integrarse ms y que escogen aumentar sus compromisos para avanzar y no para
desmarcarse de los objetivos con estatutos derogatorios.
A pesar de las desventajas de romper un sistema unitario de integracin, este
mecanismo de integracin, este mecanismo de integracin diferenciada ha sido una
conditio sine qua non para aceptar la ampliacin por parte de los Estados ms
integracionistas, como Alemania y Francia.
La cooperacin reforzada se regul por primera vez en el Tratado de msterdam.
Pero le rgimen establecido estaba plagado de rgidos requisitos que lo hacan inviable.
Por ello, uno de os aspectos ms encomiables de las reformas introducidas por el
Tratado de Niza fue el nuevo rgimen de la cooperacin reforzada. Tras la reforma por
el Tratado de Lisboa se confirma que es un mecanismo de ejercicio de competencias
atribuidas y un mecanismo de integracin residual o subsidiaria.
Los principios generales se refieren a la necesidad de impulsar los objetivos de la
Unin, proteger y servir a sus intereses y reforzar su proceso de integracin, existencia
de un umbral mnimo de Estados, ser un ltimo recurso, respetar la coherencia interna
y externa y carcter abierto de la cooperacin. Tambin deben respetarse ciertos
lmites materiales:
a) respeto a los tratados y al marco institucional.
b) no se debe sobrepasar la atribucin de competencias.
c) no perjudicar al mercado interior ni a la cohesin econmica, social y territorial.
d) no debe constituir un obstculo ni una discriminacin a los intercambios, ni
provocar distorsiones en la competencia entre los Estados miembros.

8. La Adhesin a la Unin Europea.

Despus de la revisin de 1992 en Maastricht se ha unificado el mecanismo de

adhesin. El Estado candidato ha de ser un Estado europeo, es decir, lo que
comnmente se entiende en geografa y geopoltica por Europa. Adems, debe ser un
Estado democrtico, debe respetar los valores previsto en el artculo 2 TUE. Tambin se
han formulado requisitos ms concretos en los denominados Criterios de
Copenhague. Junto al requisito de estabilidad democrtica, deban mostrar:
La existencia de una economa de mercado en funcionamiento as como la
capacidad de hacer frente a la presin competitiva y a las fuerzas del mercado en el
seno de la Unin. La condicin de miembro presupone la capacidad del candidato de
asumir las obligaciones derivadas de la condicin de miembro incluyendo la adhesin a
los objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria. La capacidad de la Unin de
absorber nuevos miembros, manteniendo al mismo tiempo el ritmo de la integracin
europea, es tambin una cuestin importante de inters general tanto para la unin
15

como para los pases candidatos.

La peticin de adhesin se dirige al Consejo. Se informa de la peticin del
Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Consejo solicita un dictamen a
la Comisin en el que se ponen de relieve los problemas y los efectos del ingreso para
la UE y para el solicitante. Si hay unanimidad en el Consejo, entonces se inician las
negociaciones con el Estado o Estados candidatos. Estas negociaciones son siempre
complejas y a veces muy largas.
El resultado final de las negociaciones de adhesin requiere el acuerdo entre los
Estados miembros y el Estado solicitante y se plasma en el Acta de Adhesin. El Acta
incluye las adaptaciones institucionales necesarias (modificacin del nmero de los
miembros de la comisin, del PE, de la mayora cualificada, lenguas, etc.) para acoger
al nuevo estado en las instituciones.
EL consejo solicita la aprobacin del PE (por mayora absoluta de los miembros que
lo componen), una vez se ha adoptado el acta de adhesin, de forma que el PE podra
vetar el ingreso de un nuevo Estado. EL procedimiento de adhesin consta, adems, de
una fase de control nacional o democrtica en el Parlamento del Estado candidato y en
los parlamentos de los Estados miembros.

TEMA 3:
LAS COMPETENCIAS DE LA UNIN EUROPEA

1. Fundamento de las competencias de la Unin Europea: El

principio de atribucin.
La Unin no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas.
Las competencias que recibe la Unin Europea son originariamente internas de sus
Estados miembros. Las competencias que posee son fruto de un apoderamiento que
hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de la adhesin y con
ocasin de las reformas de los Tratados.
Una competencia slo corresponde a la Unin si se le ha atribuido expresa y
concretamente en los Tratados por los Estados miembros.
La atribucin de
competencias no puede hacerse, en modo alguno, a travs de normas de derecho
derivado por las propias Instituciones.
La UE es una organizacin internacional intergubernamental que no goza de
soberana, no hay acto constituyente. Resumiendo los puntos anteriores podemos decir
que:
La UE no tiene competencias originarias ni propias, ni se las transfieren los
Tratados. Las competencias de la UE son derivadas de una atribucin de quienes son
titulares y las conservan. Se atribuye el ejercicio de la competencia, no la titularidad,
pues el titular de la soberana es el conjunto de la ciudadana de cada uno de los
Estados miembros.
Son los Estados miembros los que renuncian a ejercer determinadas
competencias concretas y trasladan el ejercicio de la competencia a las Instituciones
de la UE. Las competencias de la UE no son conferidas por, en el caso, EL tratado de
Lisboa, sino atribuidas en el Tratado por parte de los Estados miembros.
La Unin habr de perseguir los objetivos asignados slo mediante las
competencias atribuidas y no de cualquier otra forma: no tiene competencias
generales.
Actuar slo dentro de los lmites de las competencias que le atribuyen los
Estados en los Tratados.
16

Toda la competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los

Estados miembros.

Leccin 3, apartado 2 Caractersticas de las competencias

a favor de la UE.
2. Caracteres y estatuto de las competencias de la UE.
La Unin tiene derecho y obligacin de actuar dentro de los lmites de las
competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos
asignados.
1) Es una competencia expresa y limitada.
Las instituciones slo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en
los Tratados. Por ello, cada vez que las Instituciones de la UE utilizan sus atribuciones
tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto, mediante la motivacin del acto y
precisar la base jurdica o precepto de los Tratados constitutivos en el que se les ha
hecho la atribucin de esa competencia estatal.
2) Las competencias de la Unin son competencias especficas.
Slo dispone de competencias especficas, concretadas caso por caso en los Tratados
constitutivos. Son atribuciones para acciones concretas y especificadas a lo largo de
los Tratados en las disposiciones materiales, de forma que, caso por caso, se enuncia el
alcance, condiciones y las modalidades del ejercicio de la competencia.
3) Es una competencia funcional.
Lo importante en la organizacin internacional es la funcin, ms exactamente, la
finalidad funcional y la competencia o poder que se le otorga est limitado por aquella.
Por el contrario, en el Estado lo principal es el poder poltico y la funcin es secundaria.
El poder estatal tiene poderes generales, unos fines abstractos, es decir, una finalidad
integral.
4) Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribucin.
Los Estados miembros han constituido una comunidad de duracin ilimitada, dotada de
instituciones propias, por lo que la transferencia efectuada por los Estados implica una
limitacin definitiva de sus derechos soberanos.
Es importante tener en cuenta que es el ejercicio efectivo de la competencias de la
Unin por las Instituciones lo que produce la correlativa desposesin de la competencia
estatal y no el mero acto jurdico de la atribucin de competencias formalizada en el
momento de la fundacin de las Comunidades o de la adhesin o en nuevas reformas
de los Tratados. En caso de inaccin por parte de la UE, los Estados miembros podrn
ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los Tratados
y en cooperacin con las Instituciones.

3. Clausula residual general a favor de la competencia

estatal

Lgicamente, los Tratado ni dicen ni deben decir en que mbitos tienen competencia
los Estados. Todo lo que no est regulado en los tratados, implcitamente se mantiene
que permanece bajo plena soberana nacional. Esto ha venido a llamarse desde el
Tratado de Lisboa el principio de presuncin de competencia del Estado.
Podemos decir que la Unin slo puede hacer lo que le permite el Tratado, mientras
que los Estados miembros pueden hacer todo lo que los tratados no le asignen a la
Unin.

Leccin 3, apartado 3 Delimitacin de competencias de la

UE.
4 La delimitacin de las competencias.
17

La delimitacin d competencias entre los Estados miembros y la Unin no puede ser

distinta en funcin de su organizacin interna, a su vez, la distribucin interna de
competencias no vara, pues, por el hecho de que algunos Estados miembros estn
estructurados en regiones con competencias legislativas. Todos los estados miembros
atribuyen las mismas competencias y estas pueden proceder de los poderes centrales
o regionales. Atentara contra las mismas bases del sistema de integracin si los
Estados estructurados en regiones con competencias legislativas no cedieran las
mismas competencias. Los derechos y las obligaciones no seran las mismas.

5. Competencias exclusivas.

En los mbitos de competencia exclusiva, slo la Unin podr legislar y adoptar actos
jurdicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros slo podrn hacerlo si la
Unin los habilita para ello. La UE tiene la obligacin jurdica de ejercer con plenitud las
competencias exclusivas que se le reconocen, si bien la administracin nacional,
regional o local no est excluida en estos casos e intervendr en los niveles ms
prximos a los ciudadanos en la ejecucin de la accin de la Unin.
En la medida en que esa plena capacidad no se ejerza por la Unin, los Estados
miembros la pueden ejercer. En los siguientes mbitos tiene la UE competencia
exclusiva, es un alista cerrada:
La regulacin dela Unin aduanera.
Normas sobre competencia leal entre empresas, necesarias para el
funcionamiento del mercado interior, es decir, la prohibicin de prcticas restrictivas y
situaciones de abuso de posicin dominante en operaciones de dimensin comunitaria.
Poltica comercial comn. La competencia es exclusiva para el comercio de
mercancas, pero la competencia interna sobre el comercio de servicios y los aspectos
comerciales de la propiedad intelectual es compartida.
La poltica de gestin y conservacin de recursos pesqueros.
Poltica monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el Euro.

6. Competencias compartidas o concurrentes.

Competencias compartidas significa que la UE y sus Estados miembros son titulares de
las competencias y concurren ambos a regularlas.
En las competencias compartidas, la Unin y los Estados miembros tienen potestad
para legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes pero los Estados ejercen su
competencia nicamente si la Unin no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de
ejercerla y slo en la medida en que no lo haya hecho.
En este caso de competencias compartidas/concurrentes la Unin tiene que justificar
que es necesario actuar a nivel comunitario, que es ms eficaz y que estamos ante un
problema supranacional.
El Tratado enumera algunos mbitos a ttulo ejemplificativo que pueden ser objeto de
competencia compartida:
El mercado interior. Para su ejercicio debe recurrir a las bases jurdicas donde se
detallan las competencias de armonizacin para el funcionamiento del mercado
interior.
La agricultura y la pesca (salvo la gestin y conservacin de recursos pesqueros
que es exclusiva.
La poltica social, como hasta ahora, con los lmites concretos establecidos en el
TFUE.
La poltica de cohesin econmica, social y territorial.
La proteccin de los consumidores.

18

La investigacin y desarrollo.
Medio ambiente.
Los transportes.
Las redes Transeuropeas.
El espacio de libertad, seguridad y justicia.
La energa.
Los aspectos comunes de seguridad de la poltica de salud pblica.
La cooperacin al desarrollo y ayuda humanitaria.

7. Competencias de apoyo, coordinacin y complemento.

En estos mbitos la accin de la Unin es complementaria de la de los Estados
miembros y de fomento de la cooperacin. En esta categora se encuentran las
siguientes competencias:
Polticas de educacin, formacin profesional y juventud, deporte.
Cultura
Industria
Turismo
Proteccin Civil
Proteccin y mejora de la Salud humana.
Cooperacin administrativa.

8. Otras competencias dela Unin Europea.

Estas categoras son de gran importancia, tanto as, que el Tratado de Lisboa no ha
querido subsumirlas en ninguna categora en particular:
La poltica de coordinacin econmica y empleo. Y la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn y vinculada a ella la poltica comn de seguridad y defensa.

9. La Vis expansiva de las competencias de la UE Competencias

evolutivas o implcitas.

Una clusula de imprevisin o tambin llamada de flexibilidad 1 permite a la Unin

aprobar normas en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en loa
Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los asignados. La novedad del artculo 352
TFUE estriba en que se exigir no la mera consulta del Parlamento Europeo, sino su
previa aprobacin.
Tambin se abre el control de los Parlamentos nacionales pues deben ser avisados por
la Comisin de estas propuestas para que comprueben que no violarn el principio de
subsidiariedad; es decir, que la UE no extender sus competencias normativas ms de
lo necesario para resolver la reforma eficaz un problema de alcance europeo.
Precisando cules sern las condiciones para su utilizacin y sus lmites tenemos en
primer lugar que slo puede ser utilizada para alcanzar un objetivo de la UE,
entendiendo por objetivos tanto los de carcter general como los objetivos de cada
disposicin especfica.
Una segunda condicin es que sea necesaria la accin de la UE. La apreciacin de la
necesidad debe hacerse sobre la base de consideraciones jurdicas. La tercera
condicin y lmite es que el Tratado no haya previsto los poderes de accin necesarios
al respecto. Su utilizacin tiene carcter subsidiario.

Leccin 3, apartado 4. Principios de ejercicio de las

1 Los Estados regularon un procedimiento que permite superar rigideces y alcanzar los objetivos de
los Tratados y desarrollar sus potencialidades en los casos en que no se hubiera previsto competencia
de la Unin o esta fuera insuficiente.
19

competencias de la UE.
10. El ejercicio de las competencias: Principios que lo rigen:

10.1 El Principio de subsidiariedad:

Si el mbito de accin es compartido, entonces la Comunidad ejercer su competencia

de forma limitada y subsidiaria en relacin con la accin interna: EN lo que los Estados
miembros no sean capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor.
La subsidiariedad es un principio que rige le modo de ejercicio de las competencias
compartidas. Nos dice hasta donde debe llegar la UE cuando aprueba normas. Este
principio implica reconocer la insuficiencia de la accin estatal y de la accin
internacional clsica para abordar problemas y necesidades cuya realizacin por
razones de eficacia o garanta y de la dimensin transnacional de la accin, requera la
constitucin de unas Instituciones comunes dotadas de medios de accin jurdicos.
Cuando la UE acta dentro de sus competencias, si bien en virtud de una competencia
compartida, su intervencin deber justificarse:
Ante la insuficiencia de la accin de los Estados tanto en su nivel central como
regional o local.
Por una mejor eficacia de la accin comn, y
La dimensin o efectos de la accin a escala de la Unin.
Para saber si la UE acta de conformidad con este principio y no se excede legislando
en invadiendo competencias interna, debemos examinar la norma de la UE conforme a
tres criterios cumulativos: la dimensin comunitaria del problema, la necesidad de
actuar y la mayor eficacia de la respuesta. Si las Instituciones europeas adoptan un
acto en mbitos de competencia compartida que no respeta cualquiera d los tres
criterios aludidos se podr pedir su anulacin al Tribunal de Justicia de la UE; as, los
Estados miembros y la regiones, a travs del Comit de las regiones se pueden
defender frente a incursiones ilegitimas de la UE. Tambin los particulares afectados
directamente por una norma u acto de la UE, si estiman que la accin de la UE no
respeta los criterios de subsidiariedad pueden pedir al Tribunal de Justicia su anulacin.

10.2 El control del respeto al principio de subsidiariedad por los

Parlamentos Nacionales.

Los Parlamentos Nacionales pueden controlar el respeto al principio de subsidiariedad

por las Instituciones de la UE. El mecanismo de alerta temprana permitir a los
Parlamentos nacionales participar en el proceso legislativo dela Unin para comprobar
que la propuesta legislativa cumple con aquellos requisitos. Prev un control poltico o
preventivo y un control judicial a posteriori.
10.3 Los principios de proporcionalidad y de suficiencia de medios.
Los principios de suficiencia de medios y el de proporcionalidad son de carcter
general y afectan al ejercicio de toda clase de competencias. EL TJ ha afirmado al
respecto que: Para determinar si una disposicin de Derecho Comunitario est de
acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios
elegidos son aptos para la realizacin del objetivo pretendido y si no van ms all de lo
que es necesario para lograrlo. El principio de suficiencia de medios expresa el
compromiso de la UE y de sus Estados miembros en poner todo su empeo en la
realizacin de los objetivos de los Tratados; por ello, la UE slo actuar en la medida
necesaria pero con todos los medios necesarios. Si los fines u objetivos estn pactados
en los Tratados, aunque no tenga la competencia explicitada o los poderes de accin
necesarios o precise dotarse de ms medios financieros, entonces la UE se dotar de
los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus polticas.
20

Tema 4:
1.

Significacin y caractersticas de la ciudadana de la

Unin Europea.
Leccin 4.1 Significacin y caractersticas de la
ciudadana de la UE.
2. Significado de la Institucin.
La ciudadana de la Unin ocupa un lugar destacado en los Tratados. En el Prembulo
del TUE, los Estados miembros se manifiestan resueltos a crear una ciudadana comn
a los nacionales de sus pases. La ciudadana y los derechos que comporta tienen como
finalidad servir al ciudadano, que se constituye en objetivo mismo de integracin
Europea.
El artculo 20 del TFUE proclama que Se crea una ciudadana de la Unin. Ser
ciudadano de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado
miembro. La creacin de la ciudadana de la UE en 1992 supuso una novedad doble
porque
1, traspasa la barrera econmica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en
el marco de la UE de carcter poltico.
2crea una institucin jurdica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran
esos derechos fuera de todo vnculo nacional.
2.1 Ciudadana de la Unin y Nacionalidad de un Estado miembro.
Se atribuye automticamente la ciudadana de la Unin a los nacionales de los estados
miembros, reiterndose su carcter complementario y no sustitutivo de la ciudadana
nacional. Consecuencias:
La primera es que la nueva categora no elimina o sustituye a la institucin clsica de
la nacionalidad o ciudadana estatal. La ciudadana de la UE presupone la ciudadana
de un Estado miembro y coexiste indisolublemente con aquella. La segunda es que se
establece un vnculo indisoluble entre nacionalidad de un Estado miembro y ciudadana
de la Unin. En contrapartida, si se pierde la condicin de nacional de un Estado
miembro se pierde automticamente la ciudadana de la Unin.
2.2. La Ciudadana de la Unin como complemento.
Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos propios de la esfera
estatal, sino que, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros
Estados miembros. Los nuevos derechos vinculados estrictamente a la ciudadana, se
pueden disfrutar tanto dentro del Estado del que son nacionales, como en el territorio
de los otros Estados miembros. En definitiva, la ciudadana de la Unin es un
complemento.
La ciudadana de la Unin supone aceptar que los nacionales de los <Estados
miembros tienen un doble vnculo poltico, con su Estado y con la UE. Formalmente, un
doble sentimiento d pertenencia, de lealtad y de responsabilidad.

Leccin 4, apartado 2. Estatuto jurdico bsico de la

ciudadana Europea.
3. El estatuto jurdico bsico de la ciudadana de la Unin. Aspectos
generales.
Los derechos de libre residencia y a no ser discriminado por razn de nacionalidad han
demostrado poseer unas virtualidades integradoras impensables: su vis expansiva.
Esta ha sido tal que ha prcticamente ha permitido el ejercicio de los Derechos
comunes independientemente del vnculo de nacionalidad antes, incluso, de la
21

creacin dela institucin de la ciudadana adoptada por el Tratado de Maastricht.

Los derechos de la ciudadana se reconocen tambin en la carta de los Derechos
Fundamentales, aprobada en Niza como Declaracin comn el 7 de Diciembre de 2000
y teniendo valor vinculante desde su incorporacin al Tratado de Lisboa en Diciembre
de 2007. A lo largo de la Carta se pueden extraer otros derechos de los ciudadanos.
As:
El derecho a trabajar,
Libertad para buscar un empleo.
Establecerse libremente o prestar servicios en todos los Estados miembros
Igualdad de acceso a las prestaciones de la seguridad social y a la ayuda en
otro Estado miembro.
Derecho a una buena administracin.
Derecho a ser odos por las Instituciones y rganos de la UE.
Derecho a acceder a los expedientes que le afecten.
Obligacin de la administracin de la Unin de motivar sus decisiones.
Derecho a una reparacin de daos causados por la UE.
Derecho a la tutela judicial efectiva etc.

Leccin 4, apartado 3. Derechos derivados del Estatuto

de ciudadana.
4. Derecho de libre circulacin y residencia y principio de no discriminacin
por razn de la nacionalidad.
4.1 Libre circulacin y residencia.
El principio de libre circulacin y residencia, con la finalidad de llevar a cabo una
actividad econmica, ya se haba reconocido desde 1951 con el Tratado CECA y desde
1957 en los tratados de Roma. Como eje esencial de un proceso de integracin basado
en la libre circulacin y residencia para:
Acceder a un empleo asalariado,
Acceder a un empleo por cuenta propia,
Prestar o recibir un servicio,
Ejercer establemente una profesin, o
Abrir un negocio (como comerciante, industrial, etc.)
El Consejo aprob tres directivas en 1990 en las que extendi el derecho de libre
circulacin y residencia a capas de la poblacin que no encajaban en el hecho
econmico que permita la libre circulacin a trabajadores y profesionales. Se trataba
de los inactivos laborales (rentistas, jubilados, pensionista, estudiantes). Lo importante
es, pues, que todos los ciudadanos de la Unin son titulares de un derecho de
residencia que se ejerce con sujecin a las limitaciones y condiciones previstas en el
Tratado y en las disposiciones de Desarrollo.
Este derecho no se ejerce independientemente de la situacin econmica y la
cobertura sanitaria y social, por lo que quedarn dos categoras fuera del derecho de
residencia: los ciudadanos de la Unin que carezcan de recursos econmicos
suficientes y las personas excluidas por razones de orden pblico, seguridad o salud
pblica.
4.2 Principio de no discriminacin por razn de la nacionalidad:
Gozar de los derechos de la ciudadana significa que un nacional de un Estado miembro
no puede ser objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las
autoridades pblicas, ni por otros particulares en cualquier Estado miembro.

22

La ciudadana de la Unin elimina, al menos de hecho y en buena medida de Derecho,

la categora jurdica de extranjero referida a un nacional de un Estado miembro. Puesto
que el sistema de libertades econmicas de los Tratados ha ido quebrando las
resistencias a la tradicional poltica de todos los Estados de restringir y controlar la
presencia econmica extranjera ya sea por razones de proteccionismo, de seguridad
pblica o, simplemente de xenofobia.
El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que prohbe no solamente las
discriminaciones ostensibles, fundadas en la nacionalidad, sino que tambin todas las
formas encubiertas de discriminacin que, por aplicacin de otros criterios de
distincin, conducen de hecho al mismo resultado.
En materia de acceso a la funcin pblica, el artculo 45.4 del TFUE excluye la libre
circulacin y residencia a los empleos en la Administracin pblica, y el artculo 51
TFUE excluye tambin de la libertad de establecimiento (profesiones liberales,
empresas etc.) a las actividades que, en dicho Estado, estn relacionadas aunque slo
sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder pblico; es decir, con los poderes
constitucionales del Estado.
Ahora bien, los Estados no pueden discrecionalmente calificar de funcin pblica
cualquier clase de empleo y excluir el acceso a una serie de empleos slo porque el
Estado sea el empresario.
En definitiva, el principio de igualdad de trato o de trato nacional, como tambin utiliza
el Tribunal de Justicia, slo encuentra un bastin inexpugnable, en la funcin pblica
ligada a mbitos de la soberana.
5. Derechos de participacin poltica en el lugar de residencia.
5.1. Elecciones municipales.
El artculo 22.1 prev el derecho de todo ciudadano de la Unin que resida en un
Estado miembro del que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del Estado miembro n el que resida.
Los nacionales de los otros Estados miembros forman parte integrante de la vida de su
municipio, tanto en el plano econmico como cultural, y las decisiones que se adoptan
en los municipios afectan de forma inmediata a los residentes independientemente de
la nacionalidad.
EL rgimen de ejercicio del derecho se rige, pues, por el Tratado y la directiva 94/80/CE
del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, sobre modalidades de este derecho:

La condiciones d ejercicio del sufragio activo y pasivo habrn de ser las mismas
para los nacionales del Estado miembro como para los nacionales de los otros Estado
miembros.

Tanto en relacin a la edad mnima para votar como para ser elegido,

Incompatibilidades;
Si se excluye de este derecho en virtud de una resolucin civil y penal a los
nacionales, la misma privacin se aplicar al resto de ciudadanos de los otros Estado
miembros, pudindoseles exigir el certificado correspondiente;

Financiacin;

Campaa electoral etc.

Excepciones o lmites al derecho. La Directiva establece diversas excepciones que se

podrn acordar en casos justificados cuando la proporcin de los ciudadanos de la
Unin en Edad de votar residentes en un Estado miembro sin ostentar la nacionalidad
del mismo fuese superior al 20% del conjunto de ciudadanos de la Unin en edad de

23

votar; tambin se puede excluir a los residentes del cargo de Alcalde, Teniente de
Alcalde o miembro de rgano directivo colegiado.
Necesidad de inscripcin en el Censo del Estado de residencia. El ciudadano de la
Unin debe manifestar su voluntad de querer ejercer su derecho de sufragio en el
Estado miembro de residencia del que no es nacional: se debe inscribir previamente en
el Censo electoral.
5.2 Elecciones al Parlamento Europeo
EL art. 22.2 TFUE reconoce que: Todo ciudadano del a Unin que resida en un Estado
miembro del que no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las
elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
El principio general es que debe ejercerse el derecho en las mismas condiciones que
los nacionales dicho Estado ya sea en cuanto a la residencia previa, edad mnima,
financiacin, acceso a los medios de comunicacin, porcentajes mnimos en el
escrutinio etc.
Dado que otorga un plus (derecho a votar y a ser elegido en el lugar de residencia),
significa que se debe optar por el ejercicio del sufragio activo y pasivo en el Estado del
que se es nacional o en Estado de residencia.
Hay que recordar algunos derechos fundamentales inherentes a la participacin
poltica. Los derechos de asociacin poltica y de libre expresin. Se hace un
reconocimiento a la labor de los partidos polticos en el artculo 10.4 TUE: contribuyen
a la formacin de la conciencia europea y a expresar la voluntad poltica de los
ciudadanos de la Unin
5.3 Derecho de iniciativa legislativa ciudadana.
Al menos un milln de ciudadanos de un nmero significativo de cualesquiera estados
miembros podr presentar un escrito e invitar a la comisin para que presente una
propuesta. Este derecho requiere un desarrollo normativo y es probable que se exija un
participacin del o.2 por 100 en al menos nueve Estados miembros. Se debe tener en
cuenta que:
1) esa iniciativa no puede ser en cualquier mbito o materia, sino naturalmente dentro
de los fines y competencias atribuidos en los Tratados aunque sin exclusiones o
excepciones siempre que sea competencia de la UE.
2) La iniciativa no obliga a la Comisin a presentar una propuesta legislativa, pues la
iniciativa popular no altera la competencia cuasi exclusiva de la Comisin; sta debe
decidir discrecionalmente sobre la oportunidad de las propuestas y su contenido- La
normativa deja bien claro que es una invitacin y no una imposicin.
3) Su toma en consideracin no depende del Parlamento Europeo (lo que hubiera sido
audaz y democrtico) sino d la iniciativa discrecional de la Comisin que puede
fcilmente desecharla.
6. Proteccin fuera de la Unin
El Texto aprobado en Maastricht reconoce el derecho de los ciudadanos de la Unin de
acogerse en el territorio de un tercer pas en el que no est representado el miembro
del que sean nacionales, a la proteccin de las autoridades diplomticas consulares de
cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado (art. 20.2 c TFUE).
Este derecho ha sido desarrollado mediante una Decisin de 1995. Su disfrute se
circunscribe a la asistencia consular en el sentido tradicional.

Asistencia en casos de fallecimiento, de accidente o enfermedad grave.

En caso de arresto o detencin,

24

Asistencia a vctimas de violencia,

El socorro y la repatriacin de nacionales de la Unin en dificultad.

El beneficio de la asistencia consular ante cualquier representacin diplomtica se

producir slo si no existe representacin permanente accesible o no hay un cnsul
honorario accesible y competente.
7. Derecho a dirigirse a las instituciones y autoridades dela Unin.
Los ciudadanos de la UE tienen derecho a dirigirse a todas las Instituciones Europeas
que aparecen mencionadas en los Tratados y a hacerlo en cualquiera de las lenguas
oficiales recogidas en el artculo 55 TUE. Las Instituciones tienen obligacin de
contestar en la misma lengua.
El derecho a dirigirse a las autoridades de la Unin se inscribe en la necesidad de
aproximar las Instituciones a los ciudadanos y a hacerlas accesibles a sus inquietudes e
iniciativas. Esto permite, a su vez, a las Instituciones conocer de forma directa las
expectativas y las corrientes de opinin de la ciudadana.
Hay que destacar de este derecho que es el nico que se ejerce respecto de la Unin y
no ante o frente a Estados distintos del de origen.
8. Derecho de peticin ante el parlamento europeo.
Los artculos 20.2d y 24 TFUE reconocen a todo ciudadano de la Unin el derecho a
presentar peticiones ante el Parlamento Europeo. Las peticiones se registran en un
Registro abierto al pblico, y si las admite a trmite, las hace llegar a la comisin
parlamentaria de Peticiones que las estudia, hace las comprobaciones necesarias y
elabora un informe, que puede dar lugar a una resolucin en el Parlamento Europeo.
La peticin puede ser individual o colectiva y deber versar sobre cuestiones europeas
que afecten directamente a peticionario.
Este lmite objetivo trata de evitar que peticiones sobre asuntos de ndole interna
busquen eco o repercusin desmedida en una sede incompetente para encontrar una
solucin y se distorsione malvolamente la finalidad de este derecho.
Si la peticin se estima pertinente se estudiar en la comisin parlamentaria de
Peticiones, pudindose celebrar audiencias o hacer visitas en el lugar de los hechos,
recabar documentos, informacin o acceso a los servicios de la Comisin. La opinin se
remite a la Institucin competente, se informar al Pleno sobre las medidas adoptadas
por la Comisin o el Consejo en relacin con las peticiones admitidas.
9. Derecho presentar reclamaciones ante el defensor del Pueblo Europeo.
Derecho a una buena Administracin.
Segn el artculo 228 TCE, el Defensor del pueblo europeo est facultado para recibir
las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unin, o de cualquier persona fsica o
jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro relativas a casos
de mala administracin en la accin de las instituciones u rganos de la Unin con
exclusin del Tribunal de Justicia y el Tribunal general en el ejercicio de sus funciones.
El defensor del pueblo es nombrado por el Parlamento Europeo por todo el periodo de
la legislatura. Esta facultado para ser un mediador entre el ciudadano y la
Administracin de la Unin, para ello puede llevar a cabo la investigaciones que
considere necesarias ante una reclamacin o por propia iniciativa, salvo que los hechos
alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional.
No se precisa una forma concreta para la presentacin de la reclamacin, basta con
una simple carta, si bien su Oficina facilita un formulario. Debe presentarse:

En cualquier idioma oficial reconocido por los Tratados;

En un plazo no superior a dos aos a partir de la fecha en que se tenga

25

conocimiento de los hechos;

No puede ser annima;

Tiene un tratamiento pblico si bien puede tratase de forma confidencial si as

se solicita.

El Defensor del Pueblo europeo cada ao elabora un Informe Anual sobre sus
actividades y resultados que presenta y debate ante el Parlamento Europeo. Puede
dirigir recomendaciones a las Instituciones y rganos y si tuviera conocimiento de
hechos constitutivos de delito, los notificar las autoridades nacionales competentes.
Cuando las denuncias que recibe son declaradas inadmisibles por estar fuera de su
competencia, pero estn bien fundadas, se les indica la institucin u rgano
competente en relacin con la misma.
La Oficina del Defensor entiende por mala administracin toda actuacin de
Instituciones y rganos de la Unin en la que se advierten medidas deficientes que se
derivan de la aplicacin inadecuada de una norma, tales como:
Irregularidades administrativas,
Omisiones,
Abusos de autoridad,
Negligencia,
Procedimientos ilcitos,
Agravios comparativos,
Incompetencia, discriminacin,
Demoras injustificadas,
Falta de informacin o negativa a proporcionar informacin.
La labor del Defensor encontr eco en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la UE.
En este texto se reconoce el derecho a una buena administracin. La Carta desarrolla
el derecho con cierta precisin.
La buena administracin exigible a las Instituciones de la Unin consiste en:
Un trato imparcial, equitativo y en plazo razonable,
El derecho de audiencia ante una medida desfavorable,
el derecho a acceder al expediente que le afecte y,
La obligacin de motivar las decisiones.
10. Derecho de acceso a los documentos de la Unin.
El Tratado, tras la reforma de msterdam, reconoci formalmente el derecho de todo
ciudadano a acceder a los documentos de las instituciones y rganos de la Unin.
Este derecho fue desarrollado mediante una norma bsica en la materia y comn para
las tres Instituciones ms importantes; es el Reglamento que regula el acceso a los
documentos del Parlamento Europeo, del consejo y de la comisin.
Por documento se entiende todo escrito, cualquiera que sea su soporte, que contenga
datos y que obre en poder de estas Instituciones.
El documento puede estar publicado, en cuyo caso podr obtenerse en la Oficina de
publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, o podr consultarse o
conseguirse a travs de las Oficinas y Delegaciones de la Comisin, centros de
Documentacin Europea y otros puntos de informacin europeos. Si el documento est
pendiente de publicacin, se podr solicitar en las Oficinas de la Comisin o a travs de
internet.

26

Los documentos internos que no son objeto de ninguna publicacin debern ser
solicitados formalmente.
En determinados casos se restringe el acceso a los documentos cuando su divulgacin
pueda menoscabar:
un inters pblico (seguridad pblica, relaciones internacionales, estabilidad
monetaria, actividades de inspeccin e investigacin, procedimiento judiciales), o
Afectar a la proteccin de la persona y su intimidad, o
Al secreto comercial o industrial, o
Afectar a los intereses financieros de las Comunidades Europeas, o
La confidencialidad solicitada por la persona o Estado que ha dado los datos.
Tambin podr denegarse el acceso a un documento del consejo para proteger sus
deliberaciones.
11. Carcter abierto del Estatuto de la Ciudadana de la Unin
Los Estados miembros han pedido a la Comisin que elabora un informe cada tres aos
sobre el estado de realizacin de esos derechos a la luz del desarrollo de la Unin en su
conjunto.
El Estatuto de la Ciudadana de la Unin se puede completar en el futuro mediante un
procedimiento flexible de revisin ya utilizado para otros mbitosEn todo caso el valor ms importante de esta institucin es que la integracin cada
vez ms estrecha de la ciudadana de los Estados miembros ayudar, mediante el
respeto y la comprensin mutua, a consolidar la Institucin de la ciudadana de la
Unin.

Leccin 4, apartado 5. Otras polticas de la Unin con

reflejo en el estatuto del ciudadano de la UE.
Polticas sobre control las fronteras, asilo e inmigracin.
En tres grandes polticas se sistematizan las consecuencias de la supresin de las
fronteras interiores y la consecuente conversin en comunes de las fronteras
exteriores, si bien con una cierta decantacin hacia el componente de seguridad. Esta
supresin no provoca el otorgamiento a los ciudadanos europeos del derecho de libre
circulacin (su marco es el estatuto de la ciudadana y las libertados del marco
interior), pero si provoca la de los nacionales de terceros Estados, lo que obliga a
organizar un sistema europeo comn de asilo y una poltica europea de flujos de
migracin.
EL carcter comn de estos asuntos se rigen por le principio de solidaridad, esto ha
llevado a la creacin de agencias (como la Agencia Europea para la gestin de la
cooperacin operativa en las fronteras exteriores (Frontex)), equipos de intervencin
rpida en fronteras, fondos financieros (fondo para las fronteras exteriores, fondo
europeo para los refugiados, fondo europea para el retorno, fondo para la integracin).
La reordenacin de los temas de asilo ha venido a incluir en el derecho originario la
distincin creada por la normativa derivada previa, de manera que esta poltica comn
se dirige a tres materias: asilo, proteccin subsidiaria y proteccin temporal de
desplazados, que crea un sistema europeo comn de asilo y un estatuto uniforme
de asilo y de proteccin subsidiaria para los nacionales de terceros pases y
un sistema comn para la proteccin temporal de las personas desplazadas
en caso de afluencia masiva.
Finalmente la poltica comn de inmigracin contenida en el artculo 79 TFUE persigue
27

el tratamiento equitativo de los inmigrantes residentes legales y, particularmente, la

lucha contra la inmigracin ilegal y la trata de seres humanos.
Cooperacin Judicial Civil
La importante labor de la Unin en al cooperacin Judicial ha ido facilitando la
progresiva automatizacin e incluso la eliminacin del exequtur (Reconocimiento en
un pas de las sentencias dictadas por tribunales de otro Estado) y con la mirada futura
en la creacin de procedimientos enteramente electrnicos). La particularidad de la
cooperacin judicial civil y mercantil radica en que opera sobre una slida
armonizacin tanto del foro jurisdiccional competente para pronunciarse, como de la
ley material que debe aplicarse al litigio. Sobre esta base, las competencias atribuidas,
actan sobre el presupuesto de la repercusin transfronteriza de los asuntos civiles y
mercantiles, y puede atender al reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y
extrajudiciales, as como su ejecucin notificacin y traslados transfronterizos de
documentos judiciales y extrajudiciales; la compatibilidad de las normas aplicable en
los Estados miembros en materia de conflictos de leyes y jurisdiccin; la cooperacin
en la obtencin de pruebas; una tutela judicial efectiva; la eliminacin de los
obstculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles; el desarrollo de
mtodos alternativos de resolucin de conflictos y el apoyo a la formacin de
magistrados y del personal al servicio de la administracin de justicia.
Cooperacin judicial penal
La consecucin del ELSJ se ha pretendido sobre la base de una elevada confianza
mutua entre los Estados miembros que permite que se produzca el reconocimiento de
las resoluciones judiciales aun careciendo de un sustrato armonizado en un
discretsimo remedo de la clausula norteamericana full faith and credit. Esta opcin
convierte en instrumentales al reconocimiento mutuo de todas las medidas de
armonizacin penal sustantiva y procesal, cuyas dificultades de adopcin se han
puesto de manifiesto mientras ha estado vigente la normativa de msterdam.
Las competencias atribuidas van destinadas fundamentalmente a hacer posible este
principio, estableciendo las normas y procedimientos necesarios para garantizar el
reconocimiento de sentencias y resoluciones judiciales en todas sus formas, prevenir y
resolver los conflictos de jurisdiccin y facilitando la cooperacin entre las autoridades
judiciales equivalentes de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal y
de la ejecucin de resoluciones.
La unin tambin posee competencias sustantivas en materia penal. Dichas
competencias sern de dos rdenes:
a) Respecto de aquellas de especial gravedad y dimensin transfronteriza que obliga a
su persecucin comn (terrorismo, trata de seres humanos, explotacin sexual de
mujeres y nios, trfico ilcito de drogas y de armas, blanqueo de capitales, corrupcin,
falsificacin de medios de pago, delincuencia informtica y delincuencia organizada).
b) Cuando resulte imprescindible, para garantizar la ejecucin eficaz de una poltica
objeto de medidas de armonizacin.
Aunque ha llegado a escasos resultados, existe la Unidad Europea de Cooperacin
Judicial (Eurojust) cuya funcin es apoyar y reforzar la coordinacin y la cooperacin
entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia
grave que afecte a dos o ms Estados miembros o que deba perseguirse segn
criterios comunes.
Se destaca por ltimo la posibilidad abierta por el Tratado de Lisboa para la creacin de
una Fiscala Europea que, en colaboracin con la Europol, seria competente para
descubrir a los autores y cmplices de infracciones que perjudiquen a los intereses

28

financieros de la Unin y para incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de

un juicio contra ellos, ejerciendo ante los rganos jurisdiccionales competentes de los
Estados miembros la accin penal relativa a dichas infracciones.
Cooperacin Policial
EL Tratado de Lisboa mantiene que esta cooperacin entre las autoridades nacionales
responsables de la persecucin de infracciones penales incluir la recogida,
almacenamiento, tratamiento, anlisis e intercambio de informacin pertinente; el
apoyo a la formacin de personal, as como la cooperacin para el intercambio de
personal, equipos e investigaciones cientficas policiales. Respeto del cambio de
informacin, la unin se ha decantado por el principio de disponibilidad segn el cual
las autoridades competentes de un Estado tendrn acceso a los datos de laos restantes
Estados a efectos del cumplimiento de sus funciones.
Esta cooperacin cuenta con el refuerzo de la Europol para facilitar la colaboracin
mutua en la prevencin y lucha contra la delincuencia grave que afecte a dos o ms
Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia que lesionen un
inters comn que sea objeto de una poltica de la UE. Europol carece de autoridad
para aplicar medidas coercitivas en el territorio de los Estados miembros.
EL REGIMEN ESPECIAL PARA GRAN BRETAA E IRLANDA
El rgimen particular acordado para Gran Bretaa tiene como punto de partida la
resistencia de este Estado a la supresin de controles en las fronteras interiores y a
que el mercado interior implicase semejante avance. El protocolo 20 indica que nada
de lo dispuesto en los Tratados o en las Normas derivadas impedir el derecho de Gran
Bretaa a ejercer en sus fronteras los controles necesarios para verificar el Derecho de
entrada de los ciudadanos de Estados miembros o de otros Estados amparados pro
normas de la Unin, y para decidir si concede tal derecho a otras personas. Se trata de
une excepcin permanente que se complementa con un tratamiento reciproco por los
otros Estados miembros que podrn ejercer idnticos controles sobre las personas
procedentes del Reino Unido. Desde el Tratado de Lisboa esta exclusin se extiende
tambin a las materias policiales y judiciales del antiguo tercer pilar. No se derivan ni
para UK ni para Irlanda obligaciones de ningn tipo. Esta exclusin se complementa
con la posibilidad de inclusin que estos estados pueden ejercer (y de hecho han
ejercido en materias de cooperacin judicial civil) bien cuando la medida se propone o
en un momento posterior.
LA COOPERACIN REFORZADA DE SCHENGEN
Origen y evolucin del sistema de Schengen.
El modelo de Schengen fue creado por el Acuerdo de 14 de Junio de 1985 y el Convenio
de Aplicacin de 1990, entrando en vigor el 26 de marzo de 1995. Participaron en l
desde el Inicio: Benelux, Francia y Alemania. Espaa se adhiere en 1991 junto a
Portugal.
El sistema de Schengen canaliz la actuacin de los Estados miembros de la UE para el
establecimiento de medidas de compensacin a la prdida de esos controles en el
terreno de la seguridad interior. La eliminacin de fronteras interiores converta
automticamente las fronteras exteriores en fronteras comunes, ya que, cruzando una
frontera de cualquiera de los Estados miembros, las personas podan circular
libremente pro todo el espacio europeo. Tanto la desaparicin real dela frontera interior
como la conversin de las exteriores en comunes alert sobre el peligro de que esto
pudiera favorecer las redes organizada de delincuentes, el terrorismo, la defraudacin
a gran escala y el blanqueo de dinero, el trfico ilcito de estupefacientes etc. Esto dio

29

lugar a un denso entramado de normas vinculadas a estos problemas que constituyen

el denominado acervo Schengen La regulacin est referida fundamentalmente al
cruce de fronteras interiores, control del cruce de fronteras exteriores, responsabilidad
en el tratamiento de las peticiones de asilo, cooperacin policial, cooperacin judicial
penal, Sistema de Informacin Schengen y proteccin de datos de carcter personal.
La incorporacin de Schengen a la Unin Europea y su evolucin.
Consideraciones de orden poltico llevaron en las negociaciones del T. de msterdam a
la conclusin de que era conveniente incorporar el sistema Schengen dentro de la UE
formando parte del ELSJ. La operacin qued establecida en el Protocolo 2 por el que
se integra el acervo Schengen en el marco de la UE. El sistema orgnico de Schengen
fue asumido por el sistema institucional de la UE.
El protocolo nmero 19 sobre el acervo de Schengen integrado en el marco
de la UE.
Una vez integrado el acervo de Schengen en la Unin, le Protocolo que lo regula ha
sido objeto de cambios menores y su contenido bsico, como indica su nueva
denominacin, est destinado bsicamente a gestionar el desarrollo ulterior de este
acervo con respecto a Gran Bretaa e Irlanda, los dos Estados miembros que no
participan en esta cooperacin reforzada actualmente a veinticinco.
El sistema acordado para su participacin en tanto que cooperacin reforzada estos
dos Estados no participan en ella y, por tanto, no les vincula, pero se les ofrece la
oportunidad de solicitar participar en aquellas medidas del acervo de Schengen que
estimen oportunas (opt in), con la particularidad de que la aceptacin de tal solicitud
est sujeta al acuerdo unnime de los Estados participantes mediante decisin del
Consejo.
El rgimen especial de Dinamarca
Dinamarca quedaba as excluida de prcticamente todas las medidas adoptadas en
virtud del ELSJ comunitarizado, lo que se ha resuelto en algunos casos (por ejemplo en
cooperacin judicial civil) mediante la conclusin de acuerdos internacionales entre la
Comunidad y Dinamarca.

Leccin 5. El sistema institucional de la UE.

El Consejo Europeo
El Proceso de Institucionalizacin del Consejo Europeo

.1 El Origen: de las Cumbres al Consejo Europeo

La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Pars los das 9 y 10 de
Diciembre de 1974 es la que llev a cabo una cierta formalizacin del Consejo Europeo.
La Carta fundacional de lo que vendr en llamarse Consejo Europeo sealaba en su
punto 2: Los jefes de Gobierno decidieron en consecuencia, reunirse, acompaados de
los ministros de Relaciones Exteriores, tres veces por ao y cada vez que sea
necesario, en Consejo de la Comunidad y a ttulo de cooperacin poltica.
La Conferencia de Pars fue el momento en que se materializ una prctica
internacional que haba iniciado en 1961 cuando, por primera vez los jefes de Estado o
de Gobierno de las CCEE y sus Ministros de AE se reunieron con el fin de organizar una
cooperacin poltica ms estrecha. Este objetivo ajeno al mundo de los Tratados de
Pars o Roma aconsejaba su adopcin fuera del mbito comunitario. A partir de ah ,
seis importantes conferencias de Jefes de Estado o de Gobierno (conocidas como
Reuniones en la Cumbre o Cumbres europeas) abordaron con xito problemas comunes
de cooperacin poltica, fuera del marco comunitario y se definieron las grandes
orientaciones del propio sistema comunitario. La Primera reunin, en sentido estricto
30

del Consejo Europeo, fue celebrada en Dubln en marzo de 1975. A partir de ah el

Consejo Europeo se fue convirtiendo en una estructura institucional sin la que resulta
incomprensible el proceso de construccin europea.
.2 La Polmica configuracin de su naturaleza jurdica.
Pese a su papel protagonista, el Consejo Europeo no estaba en el guion comunitario. Si
polticamente nadie discuta su legitimidad, jurdicamente resultaba una figura
controvertida. Su legitimidad jurdica no proceda de los Tratados constitutivos as que
subsista un problema de compatibilidad con la legalidad comunitaria. El consejo
Europeo haba dibujado un doble mbito de actuacin:
a) El de cooperacin poltica europea. Cooperacin en el terreno de la poltica exterior
que se aceptaba su carcter puramente intergubernamental.
b) EL mbito comunitario, en le que la cuestin revesta de mayor gravedad. La auto
atribucin de funciones del Consejo Europeo en relacin con el mbito comunitario
generaba serios problemas. Su actuacin no quedaba sometida al sistema de pesos y
contrapesos del sistema institucional comunitario, sus decisiones no tenan que
sujetarse a la iniciativa de la Comisin o a la eventual participacin del PE, sus actos no
tendran que atenerse a las formas previstas en los Tratados y, en cualquier caso,
estaran fuera del control jurisdiccional del TJCE.
De esto surgi todo el proceso de superacin de dificultades que entraaba la
legitimacin en el mbito comunitario del Consejo Europeo. Por una parte, se trat de
alejar al CE de los mbitos decisorios concretos llevndolo al terreno de las
orientaciones generales y el impulsos poltico, y por otra, se mantuvo que cuando el CE
actuaba en un mbito propio del Consejo lo haca en tanto que formacin del Consejo
en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno sometindose entonces a los
procedimientos comunitarios.
Pese a todo esto en los 80 el CE haba alcanzado ya un poder de direccin eficaz. La
declaracin Solemne de la UE de Stuttgart en 1983 la encauz otorgndole un papel
importante en la construccin de un futura UE manteniendo tres ejes esenciales de su
naturaleza: a) globalidad de actuacin, b) papel de impulsin y orientaciones
generales, c) posibilidad de actuacin en los terrenos comunitarios concretos
convirtindose en formacin del Consejo.
Pese a todo, con la evolucin de la UE en los ltimos aos resultaba cada vez ms
difcil negar el carcter de una verdadera institucin de la Unin Europea al CE. La
globalidad de sus funciones era ya una realidad incuestionable (mbito general de la
UE, pilar comunitario, PESC, cooperacin policial y judicial, poltica econmica,
monetaria y de empleo.)
.3 Los Caracteres institucionales del Consejo Europeo tras el Tratado de
Lisboa.
En primer lugar, el Tratado de Lisboa pone fin a la cuestin del carcter institucional del
Consejo Europeo al formalizarlo como una Institucin de la Unin. El nuevo alcance del
Consejo Europeo tiene que ver con el alcance de su institucionalizacin y con una muy
considerable ampliacin de sus poderes. Este hecho ha puesto fin a la ficcin del
Consejo en su formacin de Jefes de Estado y de Gobierno cuyo lugar ha venido a ser
ocupado directamente por el Consejo Europeo, tambin la idea de que el CE se limita a
dar impulsos necesarios, orientaciones y prioridades polticas generales y la exclusin
de cualquier funcin legislativa, alimentan la idea de que el Consejo Europeo no
afectar a los equilibrios tradicionales del sistema europeo.
Organizacin y funciones del Consejo Europeo.
.1 Composicin y funcionamiento.

31

Segn el artculo 15 TUE, el Consejo Europeo est compuesto por los Jefes de Estado o
de Gobierno, as como por su Presidente y por el Presidente de la Comisin.
.1.1 Composicin
Quienes lo componen han de ser las personas con el ms alto grado de
representatividad y de responsabilidad poltica de cada Estado miembro. Todos los
Estado siembro s estn representados por sus Jefes de Gobierno salvo los casos francs
y chipriota, en los que estn representados por los Jefes de Estado. No obstante el
artculo 10 TUE ha querido terciar en los problemas de legitimidad democrtica del
sistema y, junto a la representacin de los ciudadanos por le Parlamento Europeo. Este
artculo afirma que: Los Estados miembros estarn representados en el Consejo
Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que
sern democrticamente responsables, bien ante sus parlamentos nacionales, bien
ante sus ciudadanos.
El presidente de la Comisin forma parte, asimismo del Consejo Europeo. La disparidad
real de su funcin con respecto a los altos representantes de los Estados miembros no
presenta un problema grave en la medida en que el Consejo Europeo suele adoptar sus
actos por consenso, pero es evidente que cuando recurre a una votacin, la exclusin
del Presidente de la Comisin y del propio Presidente del CE acenta el carcter
interestatal de la Institucin y diluye en consecuencia, el papel de la Comisin.
.1.2. Reuniones del Consejo Europeo.
En cuanto al funcionamiento podra decirse que histricamente la falta de rigidez y de
excesivas formalidades ha sido parte fundamental de la esencia del Consejo Europeo y
explican en buena medida su xito. El artculo 15 TUE prev que el CE se reunir dos
veces por semestre convocado por su presidente, es decir dos por cada Presidencia
rotatoria del Consejo. El artculo 15 TUE prev que el CE podr reunirse de manera
extraordinaria por convocatoria del Presidente cuando la situacin lo exija.
Los lugares de la Reunin, que solan ser capitales o ciudades del Estado que ejerca la
presidencia rotatoria se vio complicado por la impresionante movilizacin de recursos
humanos y econmicos que parecan no compensar el prestigio de la organizacin de
las cumbres. Una declaracin aneja al Tratado de Niza estableci que: A partir de 2002,
una reunin del Consejo Europeo por Presidencia se celebrara en Bruselas. Cuando la
Unin cuente con 18 miembros, todas las reuniones del Consejo Europeo se celebrarn
en Bruselas.
Parece confirmarse posteriormente la regla de celebrar las reuniones ordinarias del
Consejo Europeo en Bruselas, y las extraordinarias e informales en ciudades del Estado
que ejerce la Presidencia.
.1.3. El presidente del Consejo Europeo
Responde a la vieja preocupacin de otorgarle a la UE, en particular en su proyeccin
exterior, una mayor visibilidad y permanencia. Segn el Artculo 15 TUE, el Presidente
ser elegido por el Propio Consejo Europeo por un periodo de dos aos y medio con
posibilidad de una sola releccin, lo cual coincide con una legislatura europea. Dicha
eleccin se adoptar por una mayora cualificada del Consejo Europeo. Sus funciones,
que no aparecen demasiado bien definidas, tienen una dimensin interna, dirigida
esencialmente a organizar la propia actividad del Consejo Europeo:

Presidir e impulsar los trabajos del CE.

Velar por la preparacin y la continuidad de los trabajos del Consejo Europeo,

en cooperacin con el Presidente de la Comisin y basndose en los trabajos del
Consejo de Asuntos Generales. Se esforzar por facilitar la cohesin y el consenso en el
seno del Consejo Europeo.

32

Al trmino de cada reunin del Consejo Europeo, presentar un informe al PE.

La dimensin externa tiene que ver con las carencias de visibilidad en la
representacin exterior de la UE. EL propio art. 15.6 TUE establece que: El presidente
del Consejo Europeo asumir, en su rango y condicin, la representacin exterior de la
UE en los asuntos de poltica exterior y de seguridad comn, sin perjuicio de las
atribuciones del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad.
Este a la vez tendr que convivir con la accin de la Presidencia de la Comisin que
segn dispone el artculo 17.1 TUE: con excepcin de la poltica exterior y de seguridad
comn y de los dems casos previstos por los Tratados, asumir la representacin
exterior de la Unin.
El Presidente del Consejo Europeo, que no podr ejercer mandato nacional alguno,
podr ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayora cualificada
slo por impedimento o por falta grave.
.1.4. La organizacin de los trabajos y procedimiento de votacin del Consejo
Europeo.
Dice el artculo 15.3 TUE: cuando el orden del da lo exija, los miembros del Consejo
Europeo podrn decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un Ministro y, en
el caso del Presidente de la Comisin, con la de un miembro de la Comisin.
Corresponde al presidente del Consejo Europeo la preparacin de los trabajos del CE
(dos semanas antes de su celebracin) y la elaboracin (cuatro semanas antes) de un
proyecto de orden del da adoptado a propuesta de la Presidencia. En este marco de
auto organizacin del Consejo Europeo, el proyecto del orden del da deber seguir
siendo preparado por el consejo de Asuntos Generales, en el que, en la prctica actual,
se desglosan los siguientes puntos:
Los puntos a ser aprobados o ratificados sin debate.
Los puntos a debatir para definir orientaciones polticas generales.
Los puntos que requieran una decisin del Consejo Europeo.
Los puntos a debatir que no han de ser objeto de conclusiones.
Este proyecto se eleva a Orden del da definitivo por el propio Consejo de Asuntos
Generales la vspera de la reunin del Consejo Europeo.
EL papel del Parlamento Europeo, pese a la prctica de la intervencin del Presidente
del Parlamento Europeo, previa al inicio formal de la reunin del Consejo Europeo, que
le permite expresar la opinin de la Institucin sobre las cuestiones ms relevantes del
orden del da, es poco relevante al menos desde un punto de vita formal. El TUE prev
que el Consejo Europeo podr invitar al Presidente del PE a comparecer ante el, y
mantiene la obligacin de presentarle un informe despus de cada reunin.
El procedimiento decisorio en el seno del Consejo Europeo, sin necesidad de
disposicin expresa y como consecuencia de ese carcter internacional que lo imbuye,
es el consenso excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa, segn seala el
artculo 15.4 TUE, entendindose por ello la unanimidad de los Jefes de Estado o de
Gobierno, o al menos, la no oposicin frontal de alguno de ellos. El TUE permite que
cada miembro del Consejo Europeo pueda actuar en representacin de uno solo de los
dems miembros, sin que la abstencin de los miembros presentes o representados
impida la adopcin de la decisin. Igualmente especifica que, respecto a cuestiones de
procedimiento y aprobacin del reglamento interno, el Consejo Europeo se pronuncia
por mayora simple lo cual debemos entenderlo como la mayora de los miembros que
lo componen.
33

.3.2 Poderes y funciones del Consejo Europeo.

La historia misma del consejo Europeo es una historia de crecimiento continuo de su
poder. Las circunstancias polticas y econmicas han contribuido de manera decisiva a
esta imparable evolucin. Tampoco resulta ajena a ello la permanente revisin de las
normas constitutivas del sistema (Maastricht, msterdam, Niza, TC, Lisboa) que por su
excepcionalidad llama a una intervencin de los ms altos poderes de los Estados
miembros.
Las funciones que los Tratados adjudican al Consejo Europeo son realmente amplias y
de extraordinaria importancia. En este sentido, podemos hablar de:
Funciones Constitutivas: que contienen el conjunto de funciones que
permiten al Consejo Europeo modificar las disposiciones y procedimientos establecidos
en los propios tratados, esto es, en las normas constitutivas. Advirtase que, en razn
de la prohibicin expresa de emitir actos legislativos que pesa sobre el Consejo
Europeo, los actos resultantes de estas funciones evidencian sus rasgos excepcionales,
no reconducibles a una legalidad ordinaria.
Funciones de orientacin y direccin general: destacan las previstas en el
art. 22.1 TUE para la totalidad de la accin exterior de la UE fijando los intereses y
objetivos estratgicos, las orientaciones generales en PESC, incluida la PCSD o las
orientaciones estratgicas de la programacin legislativa y operativa del ELSJ, entre
otras.
Funciones Institucionales Especiales son las que responsabilizan al Consejo
Europeo de los nombramientos de las ms altas instancias de la Unin, propuesta del
Presidente de la Comisin, nombramiento del Presidente, vicepresidente y Consejeros
de BCE o de las cuestiones ms delicadas polticamente.
Funciones como instancia de solucin de conflictos sistmicos o
funcin de desbloqueo: refiere a las previsiones constitucionales que convierten al
Consejo Europeo en una verdadera instancia poltica de apelacin. Entre ellas, la
capacidad de parar un proyecto de acto legislativo en el campo de la seguridad social
cuando un miembro declare que le perjudica en determinados aspectos y acuda al
Consejo Europeo, en la cooperacin policial si fracasa el Consejo en la adopcin de
actos legislativos especiales en cooperacin operativa y un grupo de al menos nueve
estados solicitan la intervencin del Consejo Europeo o las cruciales que tiene en el
Protocolo sobre el acervo Schengen integrado.
3.3 Actos.
El tipo de Actos ha respondido tradicionalmente a la flexibilidad con que se conceba la
propia accin del Consejo Europeo incluidos bajo la forma de Conclusiones de la
Presidencia, que recoge los resultados de estas reuniones del consejo Europeo,
eventualmente acompaadas de anexos cuando el Consejo Europeo desea expresar
con precisin su consenso. Lo habitual es que estas conclusiones de la presidencia
alberguen distintas formulas para expresar el consenso de los Jefes de Estado y de
Gobierno. As es habitual la frmula de las Declaraciones, cuando se adoptan
posiciones importantes o la de Orientaciones cuando el CE debe adoptar los principios
y orientaciones generales, o el ms genrico de Decisiones, que sirve tanto para el
establecimiento de las estrategias comunes como para el ejercicio de cualquier otro
poder concreto atribuido al Consejo Europeo.
La Comisin Europea.
Composicin y nombramiento:
34

La Comisin Europea es una Institucin creada en el origen de las comunidades

europeas, si bien se denominaba Alta Autoridad en la extinta CECA.
La Comisin es una institucin independiente de los Estados que se encarga de la
gestin centralizada de los asuntos comunes de la Unin. Encarna el inters general.
La Comisin desde noviembre de 2004 est compuesta por tantos comisarios como
Estados miembros. En ese numero se incluye la Presidencia y al Alto Representante de
la Unin Para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad (AR). EL Tratado de Lisboa
mantiene esta composicin al menos hasta noviembre de 2014. Se prev a partir de la
Comisin que se renueve en 2014 un numero de miembros fijo correspondiente a dos
tercios del numero de Estados miembros; es decir, un tercio de los Estados miembros
no tendrn un nacional en La Comisin.
La solucin acordada de reduccin de Comisarios no ha gustado mucho a los Estados
medios y pequeos; tampoco a los Estados grandes que temen que el sistema rotatorio
les deje sin un nacional en la Comisin durante una legislatura.
Los miembros de la Comisin son propuestos y nombrados en razn de su competencia
general, su compromiso europeo y han de ofrecer garantas plenas de independencia.
El nombramiento de la comisin
La comisin goza de un mandato de 5 aos, al igual que el de los miembros del PE, de
modo que su proceso de nombramiento se inicia tras cada renovacin parlamentaria.
Se prev que en caso de mocin de censura aprobada contra la Comisin, los nuevos
miembros de esta solo desempearan su cargo durante el periodo que restase a la
Comisin censurada y obligada a dimitir. De forma similar se resuelva en caso de
fallecimiento, cese o dimisin de un comisario.
Desde la Declaracin Solemne de Stuttgart en 1983, el nombramiento de la Comisin
sigue un sistema bastante similar a la investidura de un gobierno por un parlamento.
Segn el artculo 17.7 TUE, le procedimiento es el siguiente:
Tras cada eleccin al PE y a la vista de los resultados electorales, el Consejo
Europeo, por mayora cualificada propondr la personalidad candidata a nombrar como
Presidente de la comisin.
EL Pleno del PE decidir por mayora de los miembros que lo componen si
aprueba o no, con carcter vinculante, la propuesta del Consejo en torno al candidato a
la Presidencia. Caso de no aceptar, el Consejo Europeo tendr que proponer otra
candidatura.
El nuevo presidente inicia consultas con los gobiernos a fin de proponer a las
dems personalidades que formarn la Comisin. Los miembros sern propuestos por
mayora cualificada por el Consejo, de comn acuerdo con el Presidente designado. L
apersona nombrada por el Consejo Europeo como AR asumir la vicepresidencia de la
Comisin. Cuando los gobiernos han alcanzado un acuerdo sobre el conjunto de los
miembros dela Comisin, el Parlamento invita a cada una de las personalidades
propuestas en funcin de sus competencias previsibles a comparecer ante las
comisiones parlamentarias pertinentes y estas informan al presidente de sus
conclusiones sobre la capacidad de los propuestos para los cargos.
Todos los designados, incluidos el AR y el Presidente, se sometern
colegiadamente a un voto de aprobacin del PE. Sern nombrados formalmente por el
Consejo Europeo por mayora cualificada.
Estatuto de la Comisin Europea y de sus miembros.
La Comisin es una institucin independiente de los Estados miembros, de las otras
instituciones de la UE y de los intereses privados. Los Tratados exigen que los

35

miembros de la Comisin ejerzan sus responsabilidades en inters general de la unin.

Esta independencia exige de los miembros de la Comisin que no soliciten ni acepten
instrucciones de ningn gobierno, ni de ningn organismo ni realicen actos
incompatibles con el carcter de sus funciones; por lo tanto, no pueden ejercer ninguna
actividad profesional, remunerada o no, durante su mandato.
nicamente podrn ser cesados de sus cargos por el TJ a instancia del Consejo o de la
propia Comisin, si se constatase que un miembro de la Comisin no rene ya las
condiciones para el ejercicio de su cargo o si ha cometido una falta grave. Aunque
debern conservar la confianza del Presidente de la Comisin.
Los Comisarios gozan de una amplia libertad de expresin para enjuiciar problemas
europeos o asuntos nacionales, expresndose baso su responsabilidad personal, pues
slo las tomas de postura de la Comisin la comprometen en tanto que institucin. Se
les exige en compromiso solemne de respetar, incluso tras el cese de sus funciones, las
obligaciones derivadas de su cargo, especialmente los deberes de honestidad y de
discrecin a la hora de aceptar ciertas funciones o ventajas. Si violasen este
compromiso estando en funciones, el TJ, a instancia del Consejo o de la Comisin,
podra obligarle a dimitir o cesarle y si ya lo hubiese cesado, retirarle la pensin.
Otra de las caractersticas definitorias del Estatuto de los Comisarios es su colegialidad,
esta se basa en la igualdad de los miembros de la comisin en cuanto a la participacin
en la adopcin de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente
sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables de forma colectiva,
en el plano poltico, de todas las decisiones adoptadas.
La Presidencia y la Organizacin interna
El presidente de la Comisin marca la orientacin poltica y decide la organizacin
interna a fin de garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de accin de la
Comisin. Se reconocen poderes Al Presidente para estructurar y repartir las
responsabilidades tanto al inicio del mandato como su reordenacin a lo largo del
mismo.
El Tratado, desde la Reforma de Niza, regul el denominado Procedimiento
Prodi, o compromiso de dimisin de los Comisarios a los que se lo solicite el
Presidente. En el caso del Alto Representante y Vicepresidente de la Comisin se
requiere adems el acuerdo del Consejo Europeo.
La Comisin aprueba su propio reglamento interno. Sin perjuicio de su carcter
colegial, la Comisin distribuye los sectores de su actividad, salvo las relaciones
exteriores asumidas por el AR, entre los distintos comisarios: esta tcnica de
departamentalizacin significa que cada comisario se encarga de varios mbitos.
Se sigue el procedimiento escrito para aligerar el orden del Da de las reuniones de
asuntos poco controvertidos. El acto se preparar por le Comisario que tiene la
competencia en ese mbito, aunque con conocimiento del resto de los gabinetes de
los comisarios y de los distintos servicios de la Comisin. Adems, la Comisin puede
habilitar a un comisario para que adopte medidas de gestin o de administracin
claramente delimitadas. Las decisiones adoptadas por habilitacin deben ser
consideradas como Decisiones de la Comisin, de forma que no vulneran el principio
de colegialidad.
De la Comisin depende una vasta infraestructura administrativa (aprox. 33.000
empleados entre funcionarios y otras categoras) compuesta por unos servicios
Generales e Internos y una veintena de direcciones generales dedicadas a las Polticas
y a las Relaciones Exteriores.
4. ATRIBUCIONES

36

La Comisin tiene asignada una misin esencial: promover el inters general de la

Unin. Para ello asume importantes atribuciones:

es la guardiana de los Tratados, y velar por su respeto y por el efectivo

cumplimiento de todo el Derecho de la Unin, que supervisar bajo el control y con el
auxilio del Tribunal de Justicia;
ejerce funciones de coordinacin, ejecucin y gestin de las polticas de la
Unin;
mantiene su cuasi-monopolio de iniciativa normativa;
es responsable de la ejecucin del presupuesto;
representa a la UE en la escena internacional, por ejemplo, negociando
acuerdos entre la UE y otros pases.
7. ATRIBUCIONES DE DECISION NORMATIVA NO LEGISLATIVA
La Comisin tiene asignadas funciones de coordinacin, ejecucin y gestin fijadas
por los Tratados para las que se le atribuye poder de decisin normativo no legislativo.
El desarrollo de los Tratados por la comisin puede ser una atribucin propia, es decir,
reconocida directamente por los tratados y da lugar a actos no legislativos en la forma
de reglamentos, directivas o decisiones de la comisin. Adems, tambin podr
adoptar actos no legislativos:
bien por atribucin del PE y del Consejo cuando le delegan aspectos parciales y
limitados de poder legislativo dando lugar a reglamentos delegados, directivas
delegadas y decisiones delegadas;
bien por atribucin mediante actos de la Unin cuando se requieran condiciones
uniformes de ejecucin. Adoptar, reglamentos de ejecucin, directivas de ejecucin y
decisiones de ejecucin.
7.1 LOS PODERES DE EJECUCION Y GESTION ATRIBUIDOS POR LOS TRATADOS.
El poder de decisin propio de la Comisin, es decir por atribucin directa del Tratado,
est muy limitado, y es de naturaleza ejecutiva o reglamentaria. (Puede adoptar
reglamentos, directivas y decisiones).
La comisin, como gestora de la Unin, adopta actos de naturaleza reglamentaria y
administrativa tanto de alcance general como individual. As:

La Comisin tiene poder reglamentario para establecer las condiciones de

estancia de los trabajadores que, despus de haber ocupado un empleo, deseen
permanecer en el territorio de un estado miembro.
La Comisin tambin est encargada de gestionar importantes sectores de la
actuacin de la Unin a travs de la administracin de los fondos estructurales.
Se le confa el poder de ejecucin del presupuesto de la Unin.
Durante los periodos transitorios la Comisin gestiona el ritmo y las
modalidades de realizacin de la Unin Aduanera.
Goza de un conjunto de poderes de alcance individual sobre los Estados
miembros.
7.2 PODERES DE DECISION POR DELEGACION O POR ATRIBUCION
El Tratado prev la delegacin en la Comisin de poderes para adaptar actos no
37

legislativos que competen o modifiquen determinados elementos no esenciales del

acto legislativo. Tambin prev la posibilidad de conferirle competencias de ejecucin
de actos jurdicamente vinculantes (legislativos y no legislativos).
7.2.1 POR DELEGACION DEL PARLAMENTO Y DEL CONSEJO
Se trata de materias que competen al poder legislativo y que podran ser reguladas
exhaustivamente por el Parlamento y el Consejo pero que renuncian a hacerlo y
delegan su poder en la Comisin.
El legislador (Parlamento y Consejo) fijara en el acto legislativo de base (un
reglamento, o una directiva o una decisin) los objetivos, contenido y alcance de la
Comisin. No tienen la obligacin jurdica de atribuir sus poderes en favor de la
Comisin. Y se podrn establecer mecanismos de control de la delegacin: pueden
revocarlo, vetar el acto concreto, y fijarle una duracin.
a) la revocacin: el PE o el Consejo pueden revocar la delegacin separadamente,
recuperando la competencia legislativa. La revocacin se adoptara por la mayora de
los miembros en el PE y mayora cualificada en el Consejo.
b) Veto: Parlamento y Consejo pueden impedir, por decisin autnomo y separado, la
entrada en vigor del acto delegado. Tienen que expresar su confirmacin mediante el
silencio dejando pasar el plazo o pueden formular objeciones en dicho plazo.
c) Duracin: siempre cabe su prorroga. La fijacin de su duracin significar una
duracin limitada; una vez pasado este plazo, el legislador debera renovar la
habilitacin.
Los actos adoptados se denominan actos delegados.
7.2.2 PODERES CONFERIDOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS
La ejecucin de los actos legislativos y no legislativos corresponde a los Estados
miembros. Pero si se necesitaran condiciones uniformes de ejecucin, los propios
actos de la Unin podrn conferir competencias de ejecucin en la Comisin. Estos
actos se denominarn actos de ejecucin. La naturaleza de los poderes que pueden
ser atribuidos a la Comisin es nicamente de ejecucin.
El TJ ha estimado, que la nocin de ejecucin comprende tanto la elaboracin de
normas de aplicacin como la aplicacin de las normas a casos particulares mediante
actos de alcance individual.
Ni el PE ni el Consejo pueden revocar las competencias de ejecucin conferidas. Las
modalidades de control se regulan en un reglamento adoptado en procedimiento
legislativo ordinario.
El control consiste en la consulta a comits que seguirn un procedimiento consultivo
o un procedimiento de examen. El procedimiento de examen se aplica para actos de
alcance general destinados a la ejecucin de actos de base y de actos de ejecucin
que puedan tener una repercusin importante, adems de los relativos a la poltica
agrcola, pesquera, comercial y fiscalidad as como programas con implicaciones
presupuestarias importantes o dirigidos a terceros pases. En el resto de los casos
debe recurrirse al procedimiento consultivo.
La composicin de estos comits es siempre la misma: representantes de los Estados
miembros (funcionarios), ponderacin del voto conforme a las reglas del Consejo, y
presidencia por un funcionario de la Comisin.
8. ATRIBUCIONES DE CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO

38

El art. 17.1 TUE confa a la Comisin la vigilancia

del cumplimiento de las
disposiciones de los Tratados y del Derecho derivado. Para desempear esta
atribucin, la Comisin est dotada de medios adecuados tanto desde el punto de
vista de infraestructura administrativa y canales oficiales u oficios de informacin
como de instrumentos jurdicos para conocer y exigir la aplicacin de las normas de la
Unin.
Esta tarea es uno de los aspectos ms importantes dentro del conjunto de las
actividades de la comisin. Y ello es as porque esa misin de vigilancia se ejerce
tanto sobre los comportamientos de los Estados como, en algunos casos, sobre los
particulares.
8.1 EL CONTROL SOBRE LOS ESTADOS MIEMBROS
En virtud del principio de cooperacin leal, los Estados miembros se comprometen a
facilitar a la Unin el cumplimiento de sus misiones. Adems, otras disposiciones de
los Tratados exigen para casos concretos que los Estados miembros tengan informada
a la Comisin.
Igualmente, numerosas disposiciones del Derecho derivado, imponen a los Estados
miembros el deber de notificar las medidas legislativas, reglamentarias y
administrativas para conformarse a la norma en cuestin; si no cumplen, la Comisin
puede solicitar directamente la imposicin de una multa coercitiva al TJ en el
procedimiento contencioso.
Adems de requerir informaciones de los Estados miembros, la Comisin puede
conocer por sus propios medios, eventuales ilegalidades; tambin tiene conocimiento
de actos u omisiones irregulares gracias a las denuncias de los particulares. Estas
quejas o denuncias, que se hacen llegar a la Comisin en Bruselas o a travs de las
Oficinas de Informacin en los Estados miembros, se inscriben en un Registro de
denuncias por el Secretario General de la Comisin.
El procedimiento por incumplimiento se desenvuelve en dos fases consecutivas,
primeramente, en una fase administrativa o precontenciosa y, despus, la fase
contenciosa ante el TJ.
La Comisin tiene el deber de dirigirse al Estado miembro si tiene conocimiento de
que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones de la Unin. A tal final le
enva una carta de emplazamiento (requerimiento) en la que denuncia el retraso en el
cumplimiento, hacindole las observaciones pertinentes y dando al Estado un plazo
para que conteste ofreciendo explicaciones de su conducta o rectificando la misma.
La finalidad de la carta de emplazamiento es indicar al Estado miembro que est
invitado a presentar en sus observaciones los elementos necesarios para la
reparacin de su defensa. En el escrito de requerimiento la Comisin debe precisar las
infracciones que imputa al Estado: cualquier infraccin de las obligaciones derivadas
de los Tratados puede ser objeto de este procedimiento.
Cuando el Estado no contesta a la carta de emplazamiento o, en el caso de que
responda, sus explicaciones no den satisfaccin a la Comisin y persista la infraccin,
entonces la Comisin adopta un dictamen motivado en el que conmina al Estado
infractor a poner fin a la infraccin en un plazo dado. El dictamen se tiene que
circunscribir a las observaciones hechas en la carta de emplazamiento y a las
alegaciones presentadas por el Estado; cualquier ampliacin de la denuncia hecha por
la Comisin en su dictamen constituir una irregularidad.

39

Mediante estas dos iniciativas de la Comisin, la carta de emplazamiento y el

dictamen motivado, se trata de dar la ocasin al Estado de justificar su posicin. En
el caso de que este esfuerzo no se corone con el xito, el dictamen motivado tiene
por funcin definir el objeto de litigo. Al ser un procedimiento previo, no produce
ningn efecto jurdico vinculante frente al destinatario del dictamen motivado.
Una vez transcurrido el plazo marcado por la Comisin para la eliminacin voluntaria
del hecho ilcito por el Estado mismo, la Comisin puede demandar al Estado miembro
ante el TJ, inicindose as, el recurso por incumplimiento. No hay derecho de acceso
del pblico a los requerimientos y dictmenes motivados enviados por la Comisin a
los Estados miembros. Si la Comisin solicita, al TJ la imposicin de una multa
coercitiva en el marco del procedimiento por incumplimiento, deber indicar el
importe que considere adecuado a las circunstancias.
8.2 EL CONTROL SOBRE LOS PARTICULARES
El poder de investigacin y control puede dirigirse sobre los particulares,
principalmente empresas asentadas en la Unin. Las actuaciones de la comisin se
han basado siempre en disposiciones particulares relacionadas con los sectores
energtico, transportes, competencia y aquellos sectores que tienen contingentada la
produccin.
La Comisin puede recabar datos estadsticos y otras informaciones que estime
oportunas para advertir al interesado sobre su situacin, y llegado el caso, exigir un
inmediato trmino de la irregularidad e iniciar procedimientos sancionadores directos
contra los infractores, imponindoles, incluso, cuantiosas multas. El poder
sancionador se ejerce fundamentalmente en el mbito de las infracciones a las
normas sobre competencia.
9. GESTION Y CONTROL DE LAS CLAUSULAS DE SALVAGUARDIA
En los casos particulares, los Tratados prevn la posibilidad de adoptar medidas
derogatorias temporales ( suspensin) cuya adopcin no puede dejarse en manos de
la decisin unilateral de un Estado miembro, sino que la autorizacin de la medida y
el control sobre la misma se confa nica y exclusivamente a la Comisin.
Ciertamente, es el Estado vctima de la circunstancia imprevista el que aprecia la
necesidad de solicitar la medida de salvaguardia y presenta ante la Comisin, pero
solo sta puede adoptar la medida gozando de discrecionalidad a la hora de apreciar
la necesidad, el alcance y la duracin de la medida de suspensin.
Deber procurar que la medida cause las menores perturbaciones en el
funcionamiento del mercado comn y podr establecer las condiciones, el plazo y las
modalidades de aplicacin de las medidas de suspensin.
Las clausulas estn previstas en los Tratados ante las siguientes circunstancias
tasadas:
- durante los periodos transitorios que suceden a cada ampliacin y en relacin con
todos los problemas derivados de su aplicacin
- mantenimiento excepcional de medidas nacionales en mbitos del mercado interior
- dificultades en la balanza de pagos de un Estado acogido a una excepcin en el
marco de la UEM
- medidas nacionales ms protectoras del medio ambiente.

40

10. RESPONSABILIDAD POLITICA DE LA COMISION EUROPEA

La Comisin tiene que presentar ante el Parlamento un Informe General anual sobre
las actividades de la Unin, dando lugar a un amplio debate y a una publicacin.
Tambin presenta informes monogrficos anuales o peridicos sobre la situacin
social, poltica agrcola, la competencia leal entre las empresas y el control del
cumplimiento del Derecho de la Unin.
Adems, los parlamentarios pueden dirigir interpelaciones verbales y escritas a la
comisin en cualquier momento.
La comisin asume la responsabilidad poltica colegiada; en efecto el Parlamento
puede aprobar una mocin de censura y hacer dimitir colectivamente a la Comisin, si
bien hasta su reemplazo la Comisin continuara gestionando los asuntos corrientes.

Tema 5.7
El Banco Central Europeo
Desde la entrada en vigor del TUE en 1993, el establecimiento de una Unin
econmica y Monetaria constituye uno de los objetivos principales de la Unin Europea.
Las disposiciones dedicadas a la cooperacin en las polticas econmicas y monetaria
entre los Estados miembros en la redaccin inicial del Tratado de Roma, sirvi de base
para la articulacin de un mecanismo denominado
<< serpiente
monetaria>> que fue el antecedente del sistema monetario Europeo. Se trata de
ambos casos de mecanismo de cooperacin monetaria que permitieron limitar el
alcance y la intensidad de las variaciones de los tipos de cambio. Estos mecanismos de
cooperacin monetaria han tenido un efecto muy beneficioso sobre el funcionamiento
del mercado interior. Tras el fracaso de un primer proyecto de unin monetaria, el
Consejo Europeo encarg a un Comit de Expertos presidido para la realizacin de una
UEM comenz y tena como objetivo la completa liberalizacin de los movimientos de
capital entre los Estados miembros. La segunda y la tercera fase de la UEM slo podan
llevarse a cabo mediante una reforma de los tratados constitutivos.
La segunda fase implicaba la asuncin de unos planes de convergencia que
permitieran garantizar la estabilidad econmica de los pases que iban a compartir una
futura moneda comn. Para regular esta fase, se cre el instituto monetario europeo,
que se configur como un rgano provisional, cuya funcin primordial era poner las
bases para creacin del Banco Central Europeo que habra de regir la tercera fase de la
UEM.
La tercera fase trajo consigo la fijacin definitiva de los tipos de cambio de las
monedas de los Estados que participaron desde su inicio en la fase definitiva de la
Unin monetaria. Esta fase se identifica pro la creacin de una moneda comn para
todos esos pases; el euro, sustituy a las monedas nacionales de los primeros doce
pases que participaron en el proceso. Esta tercera fase supuso la creacin del BCE que
tiene como misin principal la elaboracin de una poltica monetaria nica para los
Estados que comparten esa moneda comn.

El Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de

Bancos centrales
41

El BCE fue creado el 1 de junio de 1998. Su regulacin jurdica se encuentra en el

estatuto jurdico del BCE forma parte del Derecho originario. Por otro lado, esta
constitucionalizacin de los Estatutos puede generar dificultades si surge la necesidad
de modificarlos. Se ha previsto un mecanismo de revisin de las disposiciones ms
tcnicas de los Estatutos mediante el procedimiento legislativo ordinario. El BCE tiene
su sede en Francia, en virtud de la Decisin tomada por acuerdo entre los jefes de
Estado y de Gobierno de los Estados, goza de personalidad jurdica propia. Desde la
reforma introducida por el Tratado de Lisboa, el BCE ha sido incluido formalmente entre
las instituciones de la UE. No obstante, su autonoma financiera y su personalidad
jurdica propia explican que la Unin no sea responsable de los daos causados por el
BCE en el curso de sus actuaciones. El BCE aparece inmerso en un conjunto
institucional ms amplio el SEBC del que forman parte los bancos centrales de los
Estados miembros cuya moneda es el euro constituyen el Eurosistema. Por tanto, los
bancos nacionales continan existiendo y mantienen una personalidad jurdica propia,
distinta de la del BCE. Por su parte, el SEBC como conjunto carece de dicha
personalidad. Ahora bien, deben establecerse unos principios de relacin entre ellos.
Estos principios son los de jerarqua y descentralizacin.
En virtud del principio jerrquico el BCE ocupa la cspide de esta estructura
institucional. Asimismo, el BCE puede llevar ante el TJUE a un banco central nacional
cuando considere que ste ha incumplido algunas de las obligaciones que establecen
los presentes Estatutos. El hecho de que el procedimiento precontencioso y la
demanda ante el Tribunal de Justicia se dirijan directamente contra el banco central
nacional y no contra el Estado miembro, reafirman el carcter jerrquico de la relacin
entre el BCE y los bancos centrales nacionales y se explica por la independencia de los
bancos centrales respecto de sus gobiernos. Por otro lado, el carcter de
descentralizacin del sistema se pone de manifiesto cuando los Estatutos establecen
que el BCE recurrir a los bancos centrales nacionales para ejecutar las operaciones
que correspondan a las funciones del SEBC. De ah que la ejecucin por parte de los
bancos centrales nacionales, tengan un lmite, la salvaguarda de las competencias de
los rganos del propio BCE, que garantiza la uniformidad de la poltica monetaria de la
Unin.

Estructura orgnica del SEBC

El SEBC est compuesto por el BCE y por los bancos centrales nacionales de todos los
Estados miembros, es decir, pro veintiocho entidades con personalidad jurdica propia.
En esta situacin, los bancos centrales nacionales desarrollan dos tipos de funciones:
Las que les son asignadas en el seno del SEBC
Las que adicionalmente le corresponden a cada banco central nacional en
funcin del derecho interno.
El SEBC carece de personalidad jurdica propia que actan siguiendo el principio de
unidad de accin. Los rganos del BCE son:
El consejo de Gobierno est compuesto por los miembros del Comit
Ejecutivo y por los Gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados
miembros cuya moneda es el euro. Este rgano debe reunirse al menos diez veces al
ao y dichas reuniones tienen carcter confidencial. Se trata de los rganos ms
importante del SEBC puesto que entre sus misiones se encuentra
la adopcin de
las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las
funciones, adems de la formulacin de la poltica monetaria de la Unin.
42

Adicionalmente, es el Consejo de Gobierno el rgano competente para adoptar el

Reglamento interno que determinar la organizacin interna del BCE y de sus rganos
rectores, emprender acciones en nombre del BCE ante TJUE. De todas formas si lo
estima conveniente, el Consejo de Gobierno es complejo y vara en funcin de la
cuestin a tratar. La regla general es la mayora simple, partiendo de la base que cada
miembro del mismo dispone de un voto. De esta forma, se acenta la Independencia
de la Institucin y se prima su naturaleza de rgano de integracin. Adicionalmente,
para determinadas decisiones financieras se establece un sistema de voto ponderado,
en el que el valor de los voto de los distintos miembros del Consejo de Gobierno
depende de la participacin de cada banco central nacional en el capital suscrito del
BCE. Los miembros del Comit ejecutivo no tienen el derecho de voto en este sistema
en el que se establecen dos variantes: la mayora simple y la mayora cualificada. Por
ltimo, el Estatuto prev algunos supuestos en los que la decisin debe adoptarse por
mayora de dos tercios del Consejo de Gobierno, y un caso en el que se precisa la
Unanimidad de los mismos.
El Comit ejecutivo est compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y
otros cuatro miembros, que son nombrados para un perodo de ochos aos por el
Consejo Europeo por mayora cualificada de entre personalidades de experiencia y
reconocido prestigio profesional en asuntos monetarios o bancarios. El largo perodo
pretende garantizar la independencia de los miembros de este rgano; sin embargo, el
hecho de que este mandato no sea renovable muestra una preferencia de los Estatutos
pro la rotacin de los miembros del Comit ejecutivo entre los Estados miembros antes
que aprovechar la experiencia de los mismos en un segundo mandato. La separacin
de un miembro del Comit ejecutivo, por dejar de reunir los requisitos exigidos para
desempear sus funciones o su en su conducta se observar una falta grave, ha de ser
decidida por el TJUE a peticin del Consejo de Gobierno o del Comit ejecutivo. Los
poderes del Comit ejecutivo comprenden la puesta en prctica de la poltica
monetaria de acuerdo con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de
Gobierno, impartiendo las instrucciones necesarias a los bancos centrales nacionales,
as como la preparacin de las reuniones del Consejo de Gobierno y la gestin ordinaria
del BCE. Adems, el Comit ejecutivo puede desempear las funciones que le sean
delegadas por el Consejo. La adopcin de decisiones del Comit ejecutivo se rige por el
principio de mayora simple
Consejo General compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del BCE, as
como por los gobernadores de todos los bancos centrales nacionales de los Estados
miembros. La misin es establecer un foro de cooperacin que permita mantener
vinculados a la poltica monetaria de la Unin a los Estados miembros acogidos a una
excepcin y desarrollar las funciones que antes realizaba el Instituto monetario
Europeo. Sin embargo, teniendo en cuenta el carcter limitado de las competencias del
Consejo General, este rgano parece ms bien estar diseado para introducir a esos
Estados miembros acogido a una excepcin a participar en la tercera fase de la UEM.
De hecho, las funciones decisorias, del Consejo General se limita en lo esencial a las
tareas del antiguo IME que deban seguir desempendose durante la tercera fase en
relacin con los Estados acogidos a una excepcin a la decisin sobre el desembolso
que estos ltimos debern hacer sobre su porcentaje en el Capital del BCE. El resto de
funciones atribuidas a este rgano tienen un carcter consultivo, preparatorio o tcnico
y estn taxativamente previstas. En cualquier caso esas funciones no pueden

43

menoscabar las competencias atribuidas al Consejo de Gobierno ni al Comit ejecutivo.

A pesar del funcionamiento colegiado de los rganos del SEBC no pueden dejar de
resaltarse la figura del presidente del BCE. Adems de presidir las reuniones de los
tres rganos antes mencionados goza, de un voto de calidad para resolver los
empates. Es tambin la persona que puede comprometerse legalmente al BCE frente a
terceros y quin representa a esta institucin en el exterior. Se establece que ser el
consejo a propuesta de la Comisin y previa consulta al BCE quin decidir sobre las
posiciones comunes y sobre la representacin de la Unin en las Instituciones
financieras internacionales. Por su parte, en el mbito de la cooperacin monetaria
internacional, el BCE decidir cmo estar representado el SEBC aadiendo a
continuacin que el BCE y siempre que ste lo apruebe, los bancos centrales
nacionales podrn participar en Instituciones monetarias internacionales. Corresponde
por tanto, al Consejo de Gobierno decidir sobre la forma de representacin de SEBC en
el exterior aunque dentro del marco establecido por el Consejo. Los bancos centrales
nacionales de los Estados miembros acogidos a una excepcin conservan sus
competencias externas con arreglo a la legislacin nacional.

Objetivos y funciones del SEBC

Objetivos
La independencia del BCE pretende facilitar la labor del SEBC a la hora de adoptar las
medidas que permitan mantener esa estabilidad de precios. En consecuencia,
corresponde al CE determinar lo que puede considerarse un nivel aceptable de
inflacin y adoptar las medidas oportunas para corregirlo en el caso de que se estime
excesivo. El segundo objetivo es el apoyo a las polticas econmicas generales en la
Unin. No se trata nicamente de contribuir a la poltica econmica de la unin,
aunque es objeto de coordinacin. En consecuencia, el SEBC no slo debe tener en
cuenta las orientaciones generales para las polticas econmicas de los Estados
miembros que aprueba el Consejo, sino que debe intentar apoyar las grandes lneas de
a poltica econmica de los Estados miembros, siempre y cuando ello no comprometa
su objetivo de garantizar la estabilidad de precios. En cualquier caso, el BCE goza de
total libertad de opinin cuando emite sus dictmenes. Por ltimo los Estatutos sealan
que el SEBC actuar segn el principio de una economa abierta y libre de
competencia, favoreciendo una eficiente asignacin de recursos y conforme a los
principios establecidos. Estos principios son los siguientes: precios estables, finanzas
pblicas y condiciones monetarias slidas y balanza de pago estable.

Funciones
Las funciones del SEBC corresponden tanto al BCE como a los bancos centrales
nacionales. Sin duda la primera de estas funciones es tambin la principal. El SEBC
tiene por misin definir y ejecutar la poltica monetaria de la Unin. Se le proporciona
una enorme libertad al Eurosistema a la hora de elegir los objetivos monetarios y
adoptar las medidas que considere ms oportunas para conseguirlos. Debe entenderse
por poltica monetaria la apertura de cuentas en el BCE y en los bancos centrales
nacionales a entidades de crdito o entidades pblicas, las operaciones en mercado
abierto tanto de cambio como crediticias, el establecimiento de reservas mnimas para
las entidades de crdito establecidas en los Estados miembros o la realizacin de

44

determinadas operaciones. En este contexto la segunda funcin del SEBC consiste en

realizar operaciones de cambio de divisas. La competencias para realizar operaciones
de cambio de divisas incluye tambin las operaciones con monedas de aquellos
Estados miembros que no participan en la tercer fase de la UEM. Durante la
negociacin del Tratado de Maastrich se desat una fuerte polmica y la redaccin final
supuso:
1 que se le otorga al Consejo competencias para celebra acuerdos
internacionales en los que se cree un sistema de tipos de cambio en el que participe el
euro junto con monedas de terceros Estados, pudiendo esta misma institucin decidir
sobre la adopcin, el ajuste o el abandono del tipo central del euro en ese sistema.
2 El Consejo podr formular orientaciones generales para la poltica de cambios
comunitaria, que en ningn caso pueden atentar contra el objetivo preferente de
estabilidad de precios.
La tercera de las competencias del SEBC se refiere a su capacidad para poseer y
gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros. La utilizacin de las
expresiones de poseer y gestionar unidas a la referencia a los Estados miembros
parece sugerir que la propiedad de las reservas oficiales permanece en manos de las
autoridades nacionales. En realidad, las reservas exteriores de divisas de los Estados
miembros se dividen en tres grupos.
Una parte se transfiere al BCE, determinndose la aportacin de manera
proporcional a la participacin de cada banco central nacional en el capital del BCE.
El resto de los activos exteriores de reserva que queden en manos de los
bancos centrales nacionales slo pueden ser utilizados previa aprobacin del BCE.
Los Gobiernos de los Estados miembros se reservan el derecho a la tenencia y
gestin de fondos de maniobra oficiales, necesarios para el desarrollo cotidiano de su
actividad.
La Cuarta funcin del SEBC, la promocin de un buen funcionamiento del sistema de
pagos en la Unin Los Estatutos concretan que el significado de esta funcin sealando
que el BCE y los bancos centrales nacionales podrn proporcionar medios y el BCE
dictar reglamentos, destinados a garantizar unos sistemas de compensacin y
liquidacin eficientes y solventes dentro de la Unin, as como con otros pases. En este
contexto el BCE ha creado el sistema TARGET que conecta los sistemas de
compensacin y liquidacin en euros de los bancos centrales nacionales,
conformndose as un sistema de pagos europeo que permite realizar transacciones en
tiempo real entre los sistemas de pago nacionales y sirve de vehculo a las decisiones
de poltica monetaria adoptadas por el propio BCE.
Adems de las cuatro funciones principales es posible identificar algunas otras
funciones del sistema que aparecen recogidas en otras disposiciones. Entre ellas cabe
destacar el control sobre la emisin de billetes de banco y de moneda metlica en la
Unin, as como determinadas funciones de recopilacin de informacin estadsticas.
Igualmente el BCE, asume una funcin consultiva. Por ltimo los Estatutos confieren al
SEBC la responsabilidad de contribuir a la buena gestin de las polticas que lleven a
cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisin prudencial a las
entidades de crdito y la estabilidad del sistema financiero. N obstante, la crisis
financiera ha propiciado la creacin en 2010 en un conjunto orgnico denominado
Sistema Europeo de Supervisin Financiera con el propsito de mejorar la coordinacin
de la supervisin prudencia en la UE, y en el que el BCE tiene una participacin
variada, dependiendo del rgano. En el desarrollo de todas estas funciones, la persona
que integran los rganos rectores y personales del SEBC tienen acceso a numerosa

45

informacin confidencial procedente de las distintas entidades financieras. Esto

explica la exigencia de confidencialidad.

El poder normativo y sancionador del BCE

Los artculos de los Estatutos concedern al BCE la capacidad para dictar reglamentos,
decisiones, recomendaciones y dictmenes. En definitiva, el BCE puede adoptar toda
tipologa de actos. El alcance del poder normativo del BCE, sin embargo, se encuentra
con dos lmites materiales importantes:
Con el principio de atribucin de competencias, reiterado en el mbito
institucional.
Los estatutos limitan taxativamente los mbitos materiales en los que el BCE
podr elaborar reglamentos.
El BCE tambin puede adoptar las orientaciones e instrucciones para los bancos
centrales nacionales que son de obligado cumplimiento para los mismos.
Paralelamente, el Consejo de Gobierno podr adoptar orientaciones que vincular al
Comit ejecutivo y que impartir instrucciones a los bancos centrales nacionales para
la puesta en prctica de la poltica monetaria de la Unin, que puede dejar un cierto
margen de discrecionalidad a sus destinatarios. En cualquier caso, los actos del BCE
estn sometidos al control jurisdiccional de TJUE. Por lo que se refiere a la potestad
para adoptar los actos jurdicos, se puede deducir, que tanto el Consejo de Gobierno
como el Comit ejecutivo podran tener capacidad para elaborar reglamentos y
decisiones en el desarrollo de sus competencias. El Reglamento de procedimiento del
BCE permite al Consejo de Gobierno delegar sus competencias normativas en el
Comit ejecutivo, aunque slo para la ejecucin de sus reglamentos y orientaciones. El
BCE tiene tambin un importante poder sancionador, que debe ejercerse dentro de los
lmites y en las condiciones establecidas por el Consejo

Los bancos centrales nacionales

Los bancos centrales nacionales forman parte integrante del SEBC a pesar de que
continan siendo rganos nacionales pertenecientes a la Administracin de los Estados
miembros, que conserven una personalidad jurdica propia. Por ello, los bancos
centrales nacionales pueden ejercer funciones distintas a las previstas en los Estatutos
si as lo Establece el derecho Nacional, siempre y cuando el Consejo de Gobierno no
considere que dichas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC.
Igualmente el Comit Ejecutivo puede impartir las instrucciones necesarias a los
bancos centrales nacionales para la puesta en prctica de la poltica monetaria
diseada en el Consejo de Gobierno. El control por parte del BCE de la actividad de los
bancos centrales llega hasta el punto de que dicha Institucin goza de legitimidad
para llevar ante el TJUE para la actuacin de un banco central Europeo.

El comit Econmico y Financiero

El comit Econmico y Financiero no forma parte del SEBC. Corresponde al Consejo

decidir sobre las normas de desarrollo relativas a la composicin. En lo concerniente a
sus funciones, el CEF emite dictmenes para el Consejo y la Comisin, les informa
sobre las relaciones de los Estados miembros y de la Unin con las Instituciones
financieras internacionales, y elabora un informe anual sobre la situacin de los
movimientos de capitales y la libertad de pagos en la Unin. Por ltimo, mientras haya
estados miembros acogidos a una excepcin, el CEF contina supervisando a situacin
monetaria y financiacin y el sistema general de pagos de dichos Estados miembros,
46

informando regularmente al respecto al Consejo y a la Comisin.

El estatuto de los Estados miembros no

participantes
Para poder adoptar el euro como moneda comn, los Estados miembros debieron
cumplir unos criterios jurdicos y econmicos de convergencia. En la actualidad
diecisiete Estados comparten el euro como moneda comn y otros diez mantienen su
moneda nacional. Los Tratados prevn un rgimen especfico para los Estados
miembros que conservan su moneda nacional, denominndolos Estados miembros
acogidos a una excepcin, aunque el Reino Unido y Dinamarca disfrutan de regmenes
jurdicos particulares establecidos en protocolos anexos a los Tratados.

Estados miembros acogidos a una excepcin

No son aplicables a los Estados miembros acogidos a una excepcin las orientaciones
generales de poltica econmica que afecten a la zona euro o a las disposiciones
relativas al procedimiento de sancin en los casos de dficit pblico excesivo a los
objetivos y funciones del SEBC, a la emisin de billetes de banco y moneda metlica, al
poder normativo de BCE, al uso del euro, a la poltica cambiara con las monedas de los
terceros pases y a la eleccin de los miembros del Comit ejecutivo. Estos Estados
tambin carecen de derecho de voto en el Consejo cuando se adoptan medidas sobre
la base de disposiciones que les son de aplicacin. A cambio, los bancos centrales de
los Estados miembros acogidos a una excepcin conservan sus competencias en
materia de poltica monetaria con arreglo a la legislacin nacional y la autoridad
nacional competente tambin mantiene su autonoma en cuanto a la poltica
cambiara, en el Lmite establecido. Los bancos centrales de los Estados miembros
acogidos a Una excepcin forman parte del SEBC. Su participacin se articula a travs
del Consejo General, cuya composicin y funciones ya hayan sido Estados miembros
acogidos a una excepcin pueden acceder a la moneda nica, una vez alcanzada la
convergencia jurdica y econmica necesaria con arreglo a los criterios establecidos en
ese mismo artculo. Para adoptar este paso es necesario una decisin positiva del
Consejo tras recibir una recomendacin por mayora cualificada de los Estados
miembros cuya moneda es el euro.

Los regmenes Especiales de Dinamarca y Reino

Unido
En cuanto a los regmenes jurdicos especficos aplicable a Dinamarca, en el caso de
que este pas decida no participar en la tercera fase de la UEM se le considerar como
un Estado miembro acogido a una excepcin. Por tanto, este pas le es de aplicacin el
rgimen general con la particularidad de que el procedimiento de ingreso en la tercera
fase slo puede ponerse en marcha a peticin de Dinamarca. Por lo que se refiere al
Reino Unido, la situacin es diferente ya no tiene ninguna obligacin de participar en la
fase definitiva de la unin monetaria aunque si este pas desea participar en la moneda
nica y cumple los requisitos de convergencia, no tiene ms que solicitarlo, siguiendo
el procedimiento previsto. En realidad, la mayor parte de las disposiciones del
Protocolo sobre el Reino Unido reproducen las condiciones establecidas para los
Estados miembros acogidos a una excepcin.

47

La Independencia del BCE y la Legitimidad

Democrtica de sus decisiones
El TFUE apuesta por la Independencia del SEBC como un eje fundamental de su
funcionamiento. El principio de independencia es formulado como una prohibicin de
solicitar o aceptar instrucciones de las Instituciones, rganos u organismos de la Unin,
ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningn otro rgano, aplicable tanto
al BCE como a los bancos centrales nacionales y a los miembros de sus rganos
rectores a ttulo personal. Este mandato es complementado por la obligacin asumida
por las instituciones y rganos de la Unin y los Gobiernos de los Estados miembros de
no tratar de influir en los miembros de sus rganos rectores del BCE y de los bancos
centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones. Esta norma se ve complementada
por otras disposciones particulares que buscan reforzar aspectos concretos de la
independencia del SEBC. Pueden distinguirse:
Independencia constitucional que se plasma en la ausencia de instrucciones
externas, la personalidad jurdica propia del BCE y en una importante capacidad de
decisin autnoma. A pesar de todo, esta independencia no es absoluta ya que el
Presidente del Consejo y un miembro de la Comisin pueden participar sin derecho de
voto en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE y el Presidente del Consejo
puede llegar a someter una mocin a la deliberacin del Consejo de Gobierno
Independencia funcional que se traduce en la capacidad de decisin
autnoma del BCE en el marco de sus competencias, sin perjuicio de los lmites que
ciertos actos del Consejo pueden establecer en determinados supuestos
Independencia Personal que se explica por la duracin del mandato de los
componentes del Comit Ejecutivo, ocho aos no renovables y los Gobernadores de los
bancos centrales nacionales, mandato no inferior a cinco aos as como, el carcter
excepcional y grave de las causas que deben concurrir para que estas personas sean
separables de sus cargos.
Independencia financiera en la obtencin y gestin de sus recursos. Prohbe
el acceso privilegiado al crdito de las entidades pblicas europeas o nacionales
Independencia de Gestin interna en especial en lo que se refiere a la
gestin de recursos humanos. Afectan tanto al BCE como a los bancos centrales
nacionales ya que de otra manera los Gobiernos conservaran una posibilidad de
influencia indirecta en el BCE a travs de su capacidad de interferencia en el banco
central nacional.
A pesar de todo, se crean tres mecanismos que permiten a las autoridades polticas
ejercer un cierto control sobre la actividad del BCE.
El presidente del consejo y un miembro de la Comisin Pueden participar
sin derecho de voto, en las reuniones del Consejo puede incluso someter una mocin
para su deliberacin en el Consejo de Gobierno. Paralelamente, el presidente del BCE
ser invitado a las reuniones del consejo en las que se delibere sobre cuestiones
relativas a los objetos y funciones
El BCE debe presentar una serie de informes peridicos sobre sus
actividades. en concreto estas obligaciones incluyen la elaboracin de in informe
anual sobre las actividades el SEBC y sobre la poltica monetaria del ao precedente y
del ao en curso, La publicacin de un informe anual sobre las cuentas del BCE, la
publicacin de informes sobre las actividades del SEBC con una periodicidad al menos

48

trimestral y la publicacin semanal de un estado financiero consolidado del SEBC

El presidente del BCE presenta un informe anual ante el Parlamento Europeo
que puede proceder a un debate general sobre el mismo. Igualmente, el presidente del
BCE y los restantes miembros del Comit Ejecutivo, a peticin del Parlamento Europeo
o por iniciativa propia pueden comparecer antes las comisiones competentes del
Parlamento Europeo.

El control Jurisdiccional
Tanto los actos como las omisiones del BCE estn sujetos a la revisin y a la
interpretacin de TJUE. Esta legitimacin pasiva del BCE en el recurso de anulacin se
ve acompaada por la legitimacin activa con el fin de salvaguardar sus prerrogativas.
Si un acto del BCE es anulado por el TJUE, el primero tiene la obligacin de adoptar las
medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia. En el recurso por omisin el BCE
goza igualmente de legitimacin activa y pasiva. Adems el TJUE puede pronunciarse
sobre las cuestiones prejudiciales que se planteen sobre la validez o la interpretacin
de los actos del BCE. La responsabilidad extracontractual se rige en tanto que
Institucin europea. No obstante la UE, no responde de los actos del BCE. En cambio, la
responsabilidad extracontractual de los bancos centrales nacionales debe regir por el
derecho interno. El carcter cohesionado y unitario de la accin de los bancos centrales
nacionales a las rdenes del BCE podra fundamentar slidamente una accin
indemnizatoria contra el BCE sin necesidad de recurrir a las jurisdicciones nacionales.
Por su parte, el BCE asume una funcin similar a la de la Comisin en el recurso por
incumplimiento en relacin con los bancos centrales nacionales. Cuando el BCE
considere que algn banco central nacional ha incumplido alguna de sus obligaciones
establecidas en los Estatutos, emitir un dictamen motivado al respecto, despus de
haber dado a dicho banco central nacional la posibilidad de presentar sus alegaciones.
Si el banco central nacional no se atuviere a este dictamen en el plazo establecido por
el BCE ste podr recurrir al TJUE. Se pone as de manifest la independencia del SEBC.
Los actos del BCE sujetos a la revisin o a la interpretacin del TJUE son todos los actos
de naturaleza obligatoria emanados de esa institucin

El Consejo
El Consejo es una institucin en la que estn representados los intereses nacionales y,
por ello, encarna el principio de la representacin de los Estados integrados en la
Unin. El Consejo asume los ms importantes poderes de decisin legislativa y
presupuestaria, as como la definicin de polticas y de coordinacin en la Unin. El
Consejo aparece regulado en los arts. 16 TUE y 237 a 243 TFUE.
Es cierto que los miembros del Consejo hacen valer intereses nacionales, pero el
resultado de sus deliberaciones es armonizar esos intereses particulares en el superior
inters de la Unin. El Consejo es una Institucin que, despus de un complejo proceso
d confrontacin de intereses nacionales, define el inters comn.
Composicin
El Consejo est compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango
ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que
represente. No debe interpretarse literalmente la alusin al rango ministerial en el
sentido de que slo los Ministros de un Estado podran formar el Consejo. El rango
ministerial puede serlo en el nivel regional o autonmico, siempre que el Gobierno del
Estado miembro faculte a esa persona para comprometer su voluntad caso por caso.
49

La composicin personal del Consejo es variable segn los temas a tratar en el orden
del da de cada Consejo; incluso podran participar varios ministros como titulares en
una misma formacin del Consejo (con un solo turno de palabra y un solo voto)
Las formaciones del Consejo.
EL artculo 16.6 TUE prev que el consejo se rena en diferentes formaciones- Atribuye
al Consejo Europeo la competencia para crear formaciones del Consejo al tiempo que
reconoce al menos dos que ya existan unificados pero separados de facto: El Consejo
de asuntos exteriores y el de Asuntos Generales.
La formacin ms relevante y la que se rene con ms frecuencia es el Consejo de
Asuntos exteriores al que asisten los Ministros de Asuntos Exteriores y, a partir de la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa, es presidido por el alto representante de la
Unin para los Asuntos exteriores y la Poltica de Seguridad. Desde la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa se centran en las relaciones exteriores.
Otra formacin relevante es el Consejo de Asuntos Generales que se ocupa de los
temas de organizacin y funcionamiento de la UE. El artculo 16.6 TUE le encarga velar
por la coherencia de los trabajos de las otras formaciones y preparar las reuniones del
Consejo Europeo y garantizar la continuidad de sus trabajos junto al Presidente del
Consejo Europeo y de la Comisin.
Una formacin muy destacada y tradicional es el Consejo Ecofin, encargado de seguir
la poltica econmica y presupuestaria de los Estados miembros para establecer su
conformidad con las orientaciones de la Unin econmica y monetaria; se interesa
tambin por la poltica fiscal, de empleo, social etc.
La falta de homogeneidad y de continuidad en los trabajos de las formaciones del
Consejo ha tratado de ser paliada con un rgano auxiliar de este: el comit de
representantes permanentes o COREPER, que prepara detalladamente los trabajos del
Consejo mediante la infraestructura administrativa propia que aglutina la Secretara
General del Consejo (cerca de 3.200 funcionarios).
La Presidencia
A partir de 1996 se acord que no hubiera un orden rgido: se mantuvo el principio de
rotacin y la duracin semestral. Con la entrad en vigor del Tratado de Lisboa se han
introducido otros cambios: habr un sistema dual, con presidencia permanente en el
Consejo de Asuntos Exteriores a cargo del AR y vicepresidente de la Comisin. Una
segunda excepcin al sistema general de rotacin es el Eurogrupo (Consejo de los
Estados que tienen como moneda el euro).
Salvo para las dos excepciones citadas, la presidencia rotatoria se ejerce, de forma
sucesiva, por cada Estado miembro, durante un periodo de seis meses. Pero el orden
preciso se acuerda, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por el Consejo
Europeo por mayora cualificada y puede ser modificada como consecuencia de
circunstancias especiales que afecten a un Estado.
La presidencia del Consejo es una funcin poltica que hasta ahora ha sido el motor
poltico de la UE, asumiendo una funcin de impulso y programacin de los trabajos,
velando por la conclusin de los expedientes en plazos razonables y esforzndose por
conciliar los intereses de todos.
La organizacin, la coordinacin y la direccin de los Trabajos.
El calendario de sesiones se programa con una antelacin de siete meses al del
ejercicio mismo de la presidencia. Los programas no son propiamente semestrales sino
programas anuales confeccionados conjuntamente por dos presidencias en funcin de
directrices estratgicas a medio plazo que determina el Consejo Europeo.
La convocatoria y el orden del da se hacen siempre por el Presidente en ejercicio, ya

50

sea a su iniciativa, ya sea a peticin de algn estado miembro o de la Comisin. Lo

habitual es que sea a iniciativa del Presidente en ejecucin del calendario de sesiones
programado, si bien puede convocar nuevas reuniones si lo estima necesario o
urgente. El orden del da se elabora propiamente por el Presidente del COREPER, el
cual consulta a las otras Representaciones permanentes y a la Comisin por si
estimases pertinente la inclusin de otros temas y se enva con antelacin de catorce
das acompaado de la documentacin necesaria sobre cada punto.
La ordenacin de los debates de dirige por la presidencia; lo usual es que siga un turno
de intervenciones. El recurso a la votacin es el poder concreto ms importante y
eficaz que se asigna ala presidencia. Frente al abuso del consenso hasta 1986, el
Reglamento interno del Consejo, permite a su Presidente en ejercicio decidir por s solo
cundo un punto del orden del da ser objeto de votacin formal. Los miembros del
Consejo sabrn as que, agotada la deliberacin sin acuerdo, tales divergencias no
sern obstculo para que, si se rene la mayora cualificada, la propuesta normativa
sea adoptada. Al sealarse en el orden del da, esta indicacin acelera los contactos
previos entre las delegaciones y estimula la transaccin.
Tambin pueden solicitar una votacin los Estados miembros o la Comisin. Pero, a
diferencia del poder otorgado al Presidente del Consejo se precisa que estn a favor de
proceder ala votacin la mayora de los miembros del Consejo.
La asistencia de la Secretara General del Consejo est formado por funcionarios
formalmente independientes y estructurada dela siguiente forma: el Secretario General
y el Secretario General adjunto, el servicio jurdico y varias Direcciones Generales.
Comprende unos 3.200 entre funcionarios y otras categoras. Los funcionarios de la
Secretara General aseguran tambin, adems de la calidad tcnica, una coordinacin
a la dispersa y heterognea estructura del Consejo.
La Labor de impulso, conciliacin e imparcialidad de la Presidencia.
Finalizar el mandato semestral habiendo hecho progresar en su conjunto las
propuestas pendientes, culminar algunas y desbloquear otras, constituira un gran
xito para una presidencia. Como no basta ser neutral sino que hay que parecerlo, el
Presidente en ejercicio no encabeza la delegacin de su pas durante el semestre. Igual
sucede en el COREPER y en sus grupos de trabajo, tampoco toma la palabra en
defensa del inters nacional. Otro miembro del Gobierno de ese Estado defender los
intereses nacionales.
La representacin
El presidente en ejercicio no preside la Unin Europea ni representa formalmente a
esta. Slo preside y representa al Consejo mismo. La presidencia elabora un programa
de prioridades e intenciones para el semestre que se presenta al Parlamento Europeo
por el Jefe del Gobierno o el Ministro de Asuntos exteriores; Ministros sectoriales
asisten a todas las sesiones plenarias del PE; tambin suelen tener algn encuentro
con el Comit Econmico y Social y unas estrechas y continuas relaciones con el
Presidente de la Comisin.
La Preparacin de las tareas del Consejo: El Comit de representantes
permanentes:
Los tratados han confiado al COREPER la misin de preparar los trabajos del Consejo y
de realizar las tareas que ste la confe.
Des dela fundacin de las Comunidades Europeas, los miembros del Consejo
comprendieron que en unas cuantas reuniones mensuales no podrn por si solos tomar
decisiones marcadas por la complejidad, tecnicismo, diversidad y abundancia. La
posicin de conjunto deba ser preparada previamente por representantes de los

51

Estado miembros mediante contactos previos, profundos y permanentes que facilitasen

el conocimiento de los puntos de vista nacionales y abriesen posibilidades de obtener
un compromiso y posteriormente una rpida adopcin de las normas de la Unin cuya
decisin corresponda al Consejo.
El COREPER est formado por representantes de los Estados miembros y en concreto
pro los Jefes de la representacin permanente de cada Estado miembro acreditada ante
la Unin Europea.
El COREPER divide el contenido del orden del da de sus sesiones en dos partes:
jurdicamente hay un solo COREPER pero a efectos organizativos internos su orden del
da es dividido y tratado autnomamente por cada una de las dos secciones:

COREPER I formado por los Representantes Permanentes adjuntos.

COREPER II formado por los Jefes de las Representaciones Permanentes.

La presidencia se ejerce por el embajador del Estado miembro cuyo representante en
el Consejo asuma la presidencia, siguiendo la misma rotacin en los grupos de trabajo.
As pues, las presidencias se ejercen por personas de una misma nacionalidad
habituadas a trabajar en equipo en la Representacin Permanente a la que pertenecen.
6.
7.

LOS PROCEDIMIENTOS DE VOTACIN

Los tratados prevn varios sistemas: mayora simple, mayora cualificada y
unanimidad.

6.1

MAYORA SIMPLE

Significa que cada Estado posee un voto igual y la mayora se obtiene cuando votan a
favor la mayora de los Estados que lo componen.
6.2

MAYORA CUALIFICADA

Es el procedimiento generalizado para la formacin de la voluntad de la unin, se vota

por mayora cualificada siempre, salvo cuando el Tratado dispone de otra forma.
La nueva mayora cualificada, introducida por las reformas del Tratado de Lisboa, no
se podr aplicar hasta 2014 e incluso se podr seguir utilizando a peticin de
cualquier Estado, caso por caso hasta 2017. por lo tanto, la ponderacin del voto por
Estado miembro establecida por el Tratado de Niza se mantendr por lo menos hasta
el 31 de octubre de 2014.
Si en el consejo no hay unanimidad para enmendar una propuesta de la Comisin, el
Consejo tiene dos opciones: adoptar la mayora cualificada, o rechazarla.
nicamente la Comisin puede modificar su propuesta en todo momento antes de la
votacin final y facilitar en lo esencial el inters general que inspira su accin el
acuerdo en el seno del Consejo.
6.2.1

la mayora cualificada hasta el 31 de octubre de 2014 (o 2017)

Mediante el Tratado de Niza se estableci un nuevo sistema de ponderacin del voto

que se aplica desde el 1 de noviembre de 2004. la reforma del voto ponderado se hizo
necesaria con la gran ampliacin de 2004-2007 por haberse hecho en las
ampliaciones anteriores una traslacin mecnica de las reglas de 1957 muy
favorecedoras de los Estados pequeos (sobrerrepresentado) frente a los muy
52

poblados (infrarrepresentados), entonces igualados a tres.

La toma de decisiones en el Consejo deber superar ciertos umbrales cumulativos
cuando se vota una propuesta de la Comisin:
se exigen al menos 255 votos de un total de 345 en la composicin actual de
veintisiete Estados;

se exige, adems, un porcentaje mnimo de un 62 por 100 de poblacin que

deber respaldar la propuesta en el conjunto de la UE, siempre que se solicite la
comprobacin;

y se requiere una mayora de Estado lo que supone un mnimo de catorce

Estados en la composicin actual de veintisiete Estados.

Si no se renen estas tres condiciones no se podr adoptar una decisin en el

Consejo. En una interpretacin a contrario tambin se puede decir que desde
noviembre de 2004 hay la posibilidad de un triple bloqueo: por poblacin por mayora
de Estados y por la minora de bloqueo en votos ponderados.
El umbral de la VCM es diferente cuando el consejo decide sin necesidad de propuesta
de la Comisin. Es estos contados casos el consejo requiere 255 votos que
representen la votacin favorable de al menos dos tercios de los miembros del
Consejo (260 voto si ingresa Croacia).
6.2.2

la mayora cualificada desde el 1 de noviembre de 2014 (o2017)

a partir de 2014 para aprobar un acto por mayora cualificada, a propuesta de la

Comisin, se precisar el 55 por 100 de los Estados que representen el 65 por 100 de
la poblacin. Sin embargo, todava hasta 2017 podra recurrirse al sistema anterior si
un Estado miembro lo solicita.
Ese sistema significa que el peso del voto de cada Estado miembro depende de su
poblacin.
La minora perdedora sern un mnimo de doce Estados miembros o un grupo de
Estados que rena menos de 35 por 100 de poblacin.
La minora de bloqueo (impedir por poco la mayora cualificada cuando la propuesta
perjudique seriamente al grupo del bloqueo) consistir en reunir a trece Estados en
contra; o, alternativamente, un mnimo de cuatro Estados con algo ms de 35 por 100
de poblacin.
6.3

UNANIMINIDAD

La unanimidad se prev para decisiones especial importancia. La unanimidad

responsabiliza a uno o varios Estados de veto, pero tambin puede influir sobre un
Estado aislado para aceptar una transaccin.
La unanimidad se mantiene para determinadas materias como fiscalidad, recursos
propios, rgimen lingstico, poltica exterior, defensa, seguridad social, cultura,
imprevisin de competencias, nmero de diputados del Parlamento Europeo, revisin
y simplificacin de los Tratados, admisin de nuevos Estados miembros, pasaportes,
documentos de identidad y permisos de residencia, derecho de familia con
implicaciones transfronterizas, aspectos de cooperacin en materia penal y policial,
determinados aspectos en varias polticas. En un mismo mbito, pero diferenciado las
materias concretas, pueden preverse dos procedimientos de adopcin y votacin

53

diferentes.
7.

LA DINMICA DEL PROCESO DECISORIO EN EL SENO DEL CONSEJO

Una vez que la Comisin ha adoptado una propuesta ya sea legislativa o de acto no
legislativo del consejo la enva al Consejo al tiempo que al parlamento Europeo y a los
parlamentos nacionales en las veintitrs versiones lingsticas y acompaada de una
carta del presidente de la comisin. La secretaria General del consejo se encarga de
enviarlas a las Representaciones permanentes de los estados miembros y al comit
de Representantes permanentes.
Desde la secretara General del consejo se enviara la propuesta al parlamento
Europeo cuando se requiere su consulta simple o la aprobacin en algunos
procedimientos legislativos especiales y procedimientos de actos no legislativos.
Tambin se enva la propuesta al servicio jurdico y a las direcciones generales
afectadas por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y
ayudar adecuadamente a la presidencia.
7.1 EL PAPEL DE LAS REPRESENTACIONES
ADMINISTRACIONES NACIONALES.

PERMANENTES

DE

LAS

Las representaciones permanentes pues las administraciones nacionales deben

analizar la propuesta para preparar la posicin que habrn de defender en el consejo.
Las representaciones son el conducto diplomtico obligado de relacin entre el
consejo o cualquier otra instituciones u rgano de la Unin con los Estados miembros.
Las representaciones comunican las propuestas normativas a su administracin el
ministerio o los ministerios afectados estudian la propuesta y adoptan una posicin en
coordinacin con el Ministerio de Asuntos exteriores y cooperacin. ste transmite a
su vez a la representacin acten en los comits y grupos de trabajo de conformidad
con las instrucciones dadas.
7.2 EL EXAMEN DE LOS CONDICIONANTES GENERALES POR EL CONSEJO Y LA
TRANSPARENCIA
Tambin los grupos de trabajo, COREPER y el consejo, con la ayuda de servicio jurdico
del Consejo, deben examinar si el acto que van a debatir a respeta el principio de
atribucin.
El consejo debe realizar sus funciones normativas con transparencia y el respeto a los
Tratados.
Desde hace aos hay una preocupacin por la simplificacin y clarificacin de los
actos, la consolidacin oficiosa de actos modificados y la codificacin oficial.
El consejo Europeo, en sus reuniones en Birmingham y Edimburgo, acord que el
consejo celebras debates abiertos sobre los programas de trabajo de la presidencia y
de la comisin, sobre cuestiones fundamentales de inters de la Unin y sobre nueva
propuestas legislativas de importancia. Y a partir del consejo europeo de Sevilla
adems abrir al pblico las sesiones en la que delibera sobre propuestas legislativas.
Las catas de las sesiones del consejo no se publican son accesibles den terminados
caso, conforme al reglamento del parlamento y del consejo relativo al acceso del
pblico a los documentos del PE, del consejo y de la comisin de 30 de mayo de 2001
en aplicacin del entonces artculo 255.2

54

7.3 EL EXAMN DE LA PROPUESTA POR LOS RGANOS PREPARATORIOS DEL

CONSEJO
El presidente del COREPER, asesorado por la Secretara general del consejo y a veces
en consulta con los otros jefes de representacin permanente signa la propuesta
segn sus caracteres al COREPER II.
A su vez, cada uno de estos niveles, antes de iniciar el estudio de la propuesta
correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, enva la propuesta o la
parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en funcin de las materias afectadas
por la propuesta para su estudio tcnico. La mecnica de los comits y grupos de
trabajo consiste en examinar detalladamente la propuesta de la comisin, defender
la posicin de cada delegacin, estar atentos a las enmiendas que haya introducido el
parlamento europeo, discutir su contenido y posible modificaciones hasta de cantar
un acuerdo o una mayora suficiente que permita, en los niveles superiores de
decisin, su adopcin.
Cuando un grupo de trabajo ha terminado el examen de la propuesta hace un informe
en el que se destacan los aspectos sobre los que se ha llegado a un acuerdo y
aquellos otros aspectos que se someten a la discusin del COREPER.
Al examinar el informe, ratifica si lo cree precedente, los puntos I que ya fueron
aceptados por las delegaciones a nivel de grupo.
7.4
LOS LIMITES DEL DERECHO DE ENMIENDA DEL CONSEJO
En un asunto sometido al Tribunal de Justicia, la comisin manifiesto que el derecho
de modificacin se limita al objeto y finalidad de su propuesta; si hubiera sido
adoptada en ausencia de propuesta de la comisin y por tanto nula. El Tribunal de
justicia afirm que en ese caso no era necesario pronunciarse sobre los lmites del
derecho de enmienda, por que estim que el consejo no haba modificado la finalidad
de la propuesta de la comisin dando a entender que existen tales lmites a fin de que
el consejo no llegue a suplantar la propuesta de la comisin.
De forma indirecta, el tribunal de justicia ha aceptado que el consejo pueda introducir
modificaciones autnomas, que se aparten en lo esencial o que afectan a la propia
sustancia de la propuesta de la comisin pero en estos casos el consejo deber
consultar de nuevo al parlamento europeo.
En el acuerdo interinstitucional de 2003 se ha establecido, en el marco de la
codecisin que si el consejo y el PE introdujeran modificaciones sustanciales respeto
de la propuesta de la comisin.
7.5
LAS DELIBERACIONES DEL CONSEJO
Las reuniones del consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del da
preparado por el COREPER y dividido en dos partes: la parte A y la parte B.
7.5.1
La parte del orden del da del Consejo
Esto implica que el COREPER le recomienda que los apruebe de forma global y
automtica sin entrar en su discusin.
Se refiere al procedimiento de adopcin sin debate y no al procedimiento de votacin.
Otro aspecto importante relativo a los puntos A es que, pueden ser aprobados
automticamente por el consejo, sin suscitar debates, cualquier miembro del consejo
la comisin misma, pueden pedir un debate sobre cualquier punto de la parte A.

55

Estos puntos A pueden referirse a la primera lectura como a la segundo lectura en el

procedimiento legislativo ordinario. En la primera lectura irn como puntos A las
posiciones del Consejo que pueden consistir en aprobar la posicin del parlamento
Europeo. Tambin puede ir su posicin con sus propias enmiendas del parlamento
europeo.
7.5.2
La parte B del orden del da del consejo
7.5.3
El COREPER incluye una propuesta en la parte B, recomienda al consejo que delibere
y decida sobre una propuesta que no rene la mayora necesaria de las delegaciones
en los grupos del trabajo ni en el COREPER le puede estar recomendado que
mantenga un debate de conjunto sobre un sector o poltica de la Unin. En el punto B
tambin puede haber votacin en esa sesin si el orden del da as lo expresa.

El Tribunal de Justicia de la Unin Europea

EL Tribunal de Justicia de la Unin Europea es la institucin que encarna el poder

judicial en la UE, ya que el artculo 19 TUE afirma que: garantizar el respeto del
Derecho en la interpretacin y aplicacin de los Tratados.
El nuevo artculo 19.1 TUE introduce un inciso que alude a esta funcin esencial de los
jueces nacionales, sealando que: los Estados miembros establecern las vas de
recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los mbitos cubiertos
por el Derecho de la Unin.
De conformidad con el nuevo artculo 19 TUE, el Tribunal de Justicia de la Unin
Europea ser el nuevo nombre de la Institucin que asume la funcin jurisdiccional en
la arquitectura institucional de la UE. Pero el TJUE, que es una Institucin nica, est
integrado por tres instancias diferentes, a saber:

La Instancia superior se denomina Tribunal de Justicia.

La Instancia intermedia se llamar Tribunal General, desapareciendo una

inadecuada denominacin anterior de Tribunal de Primera Instancia.

La Instancia inferior sern los Tribunales especializados, denominacin ms

adecuada que la precedente de salas jurisdiccionales.
Las tres instancias del TJUE cuentan con una estructura jurisdiccional y administrativa
especialmente concebida para que puedan cumplir la funcin que tienen encomendada
en el seno de la estructura institucional europea. Esta misma idea inspira las normas
procedimentales que se aplican a los diferentes tipos de recursos sustanciados ante
ellas.
El Tribunal de Justicia (TJ)
Composicin
Los miembros del TJ son los jueces y abogados generales, que designan, asimismo, un
secretario para que les asista en el ejercicio de sus funciones.
Jueces
El artculo19.2 TUE acoge expresamente el principio de un juez por Estado miembro.
Segn los artculos 19.2 TUE y 253 TFUE, los jueces son designados de comn acuerdo
por los Gobiernos de los Estados miembros. En la prctica, cada Estado miembro
propone su candidato y los otros Estados aceptan la persona designada. EN cualquier
caso, los jueces se eligen: entre personalidades que ofrezcan absolutas garantas de

56

independencia y que renan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus

respectivos pases, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que sean
jurisconsultos de reconocida competencia.
Los jueces son elegidos por un periodo de seis aos y su mandato es renovable sin
limitacin alguna, aunque se establecen renovaciones parciales cada tres aos que
pueden conllevar a la reduccin del mandato del alguno de ellos.
Los jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJ mediante votacin secreta y por
mayora. Los abogados generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones
encomendadas al Presidente. El mandato del Presidente tiene una duracin de 3 aos y
es susceptible de renovacin. Entre las funciones del Presidente cabe destacar que
dirige los trabajos y los servicios del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones y
tiene importantes competencias procesales durante el desarrollo de los recursos.
Abogados generales.
Los abogados generales son, tambin, miembros del TJ, ya que disponen de un
estatuto idntico al de los jueces, aunque desempean diferentes funciones. Los
requisitos personales exigidos coinciden con los de los jueces y el procedimiento de
designacin es el mismo. El artculo 252 TFUE dice que estar el TJ asistido por 8
abogados generales. Corresponde un abogado general a cada uno de los cinco
grandes estados (Alemania, Espaa, Francia, Italia y Reino unido) y los tres restantes
se reparten por rotacin entre los dems Estados.
Cada ao el TJ designa de entre los abogados generales un primer abogado general, al
que incumbe distribuir los asuntos entre los abogados generales, despus de que el
Presidente haya designado al juez ponente. Su funcin consiste segn el artculo 252
TFUE en presentar pblicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unin Europea, requieran su intervencin.
Su principal actividad consiste en la presentacin de conclusiones en los asuntos que
suscitan cuestiones de derecho nuevas. Las conclusiones constituyen una propuesta
motivada de solucin del litigio, que el abogado general presenta, con plena
imparcialidad e independencia, al final de la fase oral y cuyo objetivo es facilitar la
labor de los jueces a la hora de elaborar la sentencia. Ahora bien, las conclusiones no
producen ningn tipo de efectos para las partes en el litigio ni en relacin con los
terceros.
Estatuto de los miembros
El estatuto de los jueces y abogados generales est formado por una serie de derechos
y obligaciones, destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los
miembros del TJ. En cuanto a las obligaciones que deben asumir los miembros, la
primera es la de prestar juramento en audiencia pblica del TJ, comprometindose a
ejercer sus funciones en conciencia y con toda imparcialidad, as como a guardar el
secreto de las deliberaciones. En el momento de asumir sus funciones firman una
declaracin por la que se comprometen a respetar, durante y despus de su mandato,
las obligaciones derivadas de su cargo, y en especial, los deberes de honestidad y
discrecin en la aceptacin de funciones o beneficios tras la finalizacin de su
mandato.
Los miembros del TJ no pueden asumir ninguna funcin poltica o administrativa, n i
tampoco ejercer actividades profesionales, sean o no remuneradas. Adems estn
obligados a residir en el pas donde tiene su sede el TJ; es decir, Luxemburgo.
En cuanto a derechos y beneficios: gozan de inmunidad de jurisdiccin total por
cualquier tipo de acto cometido durante su mandato y de inmunidad respecto a los

57

actos de carcter oficial, tras la finalizacin del mismo. Esta inmunidad slo puede ser
levantada por el Pleno del TJ y el miembro deber ser juzgado en un Estado miembro
por el rgano jurisdiccional supremo. Orta prerrogativa de los miembros es la
inamovilidad de su mandato, ya que slo pueden ser relevados de sus funciones por
decisin unnime de los dems miembros del TJ, cuando consideren que no renen las
condiciones requeridas o que han incumplido las obligaciones derivadas de su cargo.
Secretario
El secretario desempea importantes funciones en el seno del TJ, tanto procesales
como administrativas, destacando las siguientes:
Tiene a su cargo, bajo la autoridad del Presidente, los servicios administrativos,
la gestin financiera y la contabilidad.
Es el responsable de los archivos, tiene custodia de los sellos y se encarga de
las publicaciones del Tribunal.
Recibe y verifica la regularidad de las demandas.
Es el responsable del Registro en el que se inscriben todos los escritos
procesales y los documentos complementarios.
Se encarga de la recepcin, transmisin y conservacin de todos los
documentos, as como de todas las comunicaciones de carcter procesal
Asiste a todos los miembros en el ejercicio de sus funciones y acude a las
reuniones y a las vistas para levantar acta.
Organizacin y funcionamiento
Organizacin jurisdiccional, el pleno y las salas.
El artculo 251 TFUE establece que el Tribunal de Justicia actuar en Salas o Gran Sala,
de conformidad con las normar establecidas al respecto en el Estatuto del Tribunal de
Justicia de la UE. Cuando el Estatuto as lo disponga, el Tribunal de Justicia tambin
podr actuar en el Pleno.
Este precepto es objeto de desarrollo en los artculos 16 y 17 del Estatuto, segn los
cuales la actividad jurisdiccional del Tribunal se realiza a travs de las siguientes
formaciones jurisdiccionales: Salas de tres jueces, Salas de cinco jueves, Gran Sala, y
muy excepcionalmente, Pleno.
Las Salas compuestas por tres y por cinco Jueces son formaciones que ya existan en el
Tribunal. No obstante, el artculo 16 del Estatuto introduce como novedad la eleccin
por tres aos, con posibilidad de renovacin por una sola vez, de los Presidentes de las
salas de cinco jueces. La Gran Sala est formada por trece jueces y para cada asunto,
esta Gran Sala la componen el Presidente del Tribunal, que la preside, y los presidentes
de las salas de cinco jueces, a los que se aaden el juez ponente y ocho jueces ms
que van rotando de conformidad con una lista prevista en el Reglamento de
Procedimiento. EL qurum necesario para que la Gran Sala pueda deliberar se fija por
el artculo 17 del Estatuto en nueve jueces. El Pleno lo forman todos los jueces y est
presidido por el Presidente del Tribunal, siendo su qurum para deliberar de quince
jueces.
Salvo que un Estado miembro o una Institucin comunitaria partes en el proceso
soliciten la actuacin de la Gran Sala, el Tribunal tendr libertad de eleccin entre los
diferentes tipos de salas. De conformidad con la prctica precedente del Tribunal,
correspondern a las salas de tres jueces los asuntos que requieran la aplicacin de
jurisprudencia asentada, a las salas de cinco jueces los asuntos necesitados de
desarrollo de jurisprudencia consolidada y a la Gran Sala los litigios que requieran
decisiones de principio por ausencia de jurisprudencia previa. La atribucin de asuntos

58

al Pleno es excepcional y su intervencin se limita a asuntos referentes a la destitucin

del Defensor del Pueblo o al cese de miembros de la Comisin o del Tribunal de cuentas
y asuntos de importancia excepcional que el Tribunal, odo el abogado general, decida
remitir al Pleno.
Organizacin Administrativa.
Dentro de la organizacin administrativa del Tribunal merecen especial mencin los
gabinetes de los miembros, la Secretara y algunos servicios administrativos, como el
de traduccin y el de investigacin y documentacin.
Los jueces y los abogados generales desempean sus funciones con la asistencia de un
gabinete, formado por tres letrados y tres personas que se encargan de las funciones
de la secretara con rango de administrativos y auxiliar, cuyos puestos estn
vinculados directamente con el mandato del miembro. Los letrados son juristas
especializados en Derecho de la UE que colaboran y ayudan a los jueces y los
abogados generales en la realizacin de sus funciones jurisdiccionales.
La Secretara dirigida por un secretario adjunto que depende jerrquicamente del
Secretario del Tribunal, desarrolla las funciones clsicas de una secretara judicial.
Otro servicio administrativo crucial en el funcionamiento del Tribunal es la direccin de
Traduccin, formada por un nutrido grupo de juristas lingistas, que se organizan en
divisiones de traduccin hacia cada una de las lenguas oficiales.
Rgimen Lingstico.
El multilingismo condiciona necesariamente el funcionamiento del TJ. En este sentido
hay que hacer referencia, por una parte, a la cuestin de la lengua de los
procedimientos y, por otra, al problema de la lengua interna de trabajo en el seno del
Tribunal.
EL apartado 1 del artculo 29 del Reglamento de Procedimiento permite que sean
lenguas de procedimiento todas las lenguas oficiales de la UE. Sin embargo cada
procedimiento tiene una lengua de procedimiento, empleada en los informes orales y
en todos los documentos procesales, que se determina mediante los criterios
siguientes:
En los recursos directos, el demandante elige la lengua de procedimiento, pero
cuando el demandado es un Estado o un apersona fsica o jurdica nacional de un
Estado miembro, la lengua de procedimiento es la lengua oficial de ese Estado,
pudiendo elegirla el demandante si existen varias.
En los asuntos prejudiciales, la lengua d procedimiento siempre es la del rgano
jurisdiccional que plantea la cuestin.
EN los recursos de casacin contra resoluciones del Tribunal General, la lengua
de procedimiento es la de la resolucin recurrida.
A peticin conjunta de la partes, el Presidente puede autorizar el empleo total o
parcial de otra de la lenguas oficiales.
Adems de constituir un problema procesal, el multilingismo dificulta el
funcionamiento interno del tribunal. Por ello, se utiliza una nica lengua de trabajo en
el mbito interno, que actualmente es el francs. As todos los documentos procesales
son traducidos al francs, las deliberaciones de los jueces se desarrollan en francs y
en este idioma se redactan las notas internas de deliberacin y los proyectos de
sentencias.
El Tribunal General
El Tribunal General es la instancia intermedia del TJUE, cuya denominacin ha

59

establecido ex novo el Tratado de Lisboa, ya que esta instancia se llamaba

anteriormente Tribunal de Primera Instancia (TPI). Esta denominacin ya no era
adecuada, porque el TG conoce muchos asuntos en primera instancia, pero es tribunal
de apelacin respecto a las sentencias de los tribunales especializados.
La Creacin del TPI persegua un doble objetivo:

La mejora de la proteccin judicial de los justiciables y, en especial, de sus

derechos de defensa.

La reduccin del volumen de trabajo del TJ, para que pudiera concentrar su
actividad en su labor esencial, que es velar por una interpretacin uniforme del
Derecho de la UE.
EL TPI se concibi, por tanto, como una jurisdiccin de primera instancia, que deba
ocuparse de todos aquellos asuntos de gran complejidad fctica, para el examen de los
cuales el TJ no estaba bien ocupado tcnicamente. El Tratado de Niza reforz la
posicin del TPI, al proceder a su consolidacin constitucional como instancia del TJUE
con competencia general para el conocimiento de todos los recursos, salvo los
atribuidos expresamente al TJ u los pertenecientes a contenciosos especficos que se
encomendaron a las futuras salas jurisdiccionales.
A pesar del cambio de
denominacin introducido por el Tratado de Lisboa, el TG mantiene la regulacin tal
como sali del Tratado de Niza.
Composicin, Organizacin y Funcionamiento.
El artculo 254 TFUE establece que el nmero de jueces del Tribunal General ser
fijado por el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unin Europea y el artculo 48 del
Estatuto determina que el nmero de jueces del Tribunal General ser de 27, esto es,
uno por Estado miembro. El prrafo segundo del artculo 254 TFUE establece que los
miembros del TG sern elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantas de
independencia y posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales. .
El mandato de los jueces del TG es, al igual que los del TJ, de seis aos, susceptibles de
renovacin. Los derechos y obligaciones que conforman el Estatuto de los jueces del TJ.
De entre ellos, los miembros del TG eligen mediante votacin secreta y por mayora
absoluta un Presidente, cuyo mandato es de tres aos, susceptible de renovacin.
El Presidente dirige los trabajos y servicios del Tribunal, preside las vistas del Pleno y
las deliberaciones. A diferencia del TJ, el TG carece de abogados generales, pero los
artculos 254 TFUE y 49 del Estatuto prevn que los jueces puedan desempear la
funcin de abogado general, presentando con toda imparcialidad e independencia
conclusiones motivadas, en determinados asuntos. El miembro que acta de abogado
general en un asunto no puede intervenir en le mismo como juez.
Los miembros del TG eligen tambin un Secretario, que desempea importantes
funciones jurisdiccionales y administrativas en la misma lnea que el Secretario del TJ
Competencias del TG.
En funcin de los objetivos que estaban en la base de su creacin, el TG ha ido
recibiendo progresivamente transferencias de competencias para conocer en primera
instancia de determinados tipos de recursos o para resolver recursos contra
resoluciones de tribunales especializados.
El TG conoce de todos los recursos directos, salvo los de incumplimiento, interpuestos
por personas fsicas y jurdicas. No obstante el artculo 51 del Estatuto reserva en
exclusiva al TJ los recursos de anulacin y por omisin que tienen por objeto el control
jurisdiccional de la actividad normativa de base y la resolucin de conflictos
interinstitucionales. Adems de ello, el nuevo artculo 51 del Estatuto establece dos
60

series de excepciones en funcin de la materia con respecto al criterio precedente.

Atribucin al TG de los recursos de anulacin y por omisin interpuestos por

Estado miembros contra decisiones del Consejo en materia de ayudas de Estado, de
aplicacin de las normas generales sobre proteccin comercial contra prcticas ilcitas
y contra actos del Consejo mediante los que este ejerce competencias de ejecucin.

Reserva al Tribunal de Justicia de los recursos interpuestos por los Estados

miembros contra los actos de la Comisin en materia de cooperacin reforzada.

Cuando el TG considere que le asunto requiere una resolucin de principio que pueda
afectar a la unidad o a la coherencia del derecho de la UE, podr remitir el asunto ante
el Tribunal de Justicia para que ste lo resuelva.
Contra las resoluciones dictadas por el TG que resuelven en primera instancia recursos
directos podr interponerse recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia limitado a
las cuestiones de Derecho. Los motivos invocables en el marco de un recurso de
casacin estn taxativamente establecidos por el artculo 58 del Estatuto, a saber:

Incompetencia del TG

Irregularidades del procedimiento ante el TG que lesiones los intereses de la

parte recurrente.

Violacin del Derecho de la UE

Los Tribunales especializados.
El desarrollo de contenciosos especiales resultantes de aplicacin de una normativa
sectorial especfica y con una relacin slo indirecta con el conjunto del Derecho de la
UE, como es el caso de la funcin pblica o del contencioso generado por los ttulos
europeos de proteccin de determinados derechos de propiedad intelectual, industrial
y comercial.
La competencia para conocer d estos recursos se atribuy inicialmente al Tribunal de
Primera instancia, como posibilidad de casacin ante el TJ, pero el Tratado de Niza
modific sustancialmente esta situacin, al prever la creacin de tribunales
autnomos. El tratado de Lisboa cambia la denominacin por la de Tribunales
especializados.
El artculo 257 TFUE establece que el PE y le Consejo, con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, podrn crear tribunales especializados adjuntos al TG, encargados
de conocer en primera instancia de determinadas categoras de recursos interpuestos
en materias especficas.
Salvo disposicin en contrario del reglamento por el que se cree el tribunal
especializado, las disposiciones de los Tratados relativas al TJUE y las disposiciones del
Estatuto, sern aplicables a los Tribunales especializados. El art. 257 TFUE, determina
tambin que contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados podr
interponerse ante el TG recurso de casacin limitado alas cuestiones de Derecho o,
cuando el reglamento relativo a la creacin del tribunal especializado as lo contemple,
recurso de apelacin referente tambin a las cuestiones de hecho.
De momento, el nico tribunal especializado existente es el Tribunal de la Funcin
Pblica de la Unin Europea, creado mediante la Decisin del Consejo de 2 de
noviembre de 2004, para resolver los litigios del contencioso de la funcin pblica de la
UE. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Decisin se deroga y su contenido
se incorpora como Anexo I del Estatuto.
Procedimiento
Las normas reguladoras del desarrollo del procedimiento ante el TJ y ante el TG se
contienen en el nuevo Estatuto del TJUE. Las normas procedimentales aplicadas en
61

todas las instancias son parecidas a las utilizadas ante el TJ, aunque el TG y TFPUE
disponen de algunos mecanismos procesales adicionales para el examen y
establecimiento de los hechos y para acelerar el desarrollo del procedimiento.
Caractersticas Generales.
El procedimiento ante el TJ se inspira en las normas procesales aplicadas por las
jurisdicciones administrativas francesas y, en especial, por el Consejo de Estado
francs. Se trata de un procedimiento mixto porque consta de una fase escrita seguida
de una fase oral. Adems es un procedimiento inquisitivo en el sentido de que una vez
presentada la demanda, el Tribunal participa activamente en el desarrollo del asunto,
fijando las fechas de presentacin de los restantes escritos procesales, decidiendo la
adopcin de las medidas de instruccin necesarias, fijando la fecha de la vista y
planteando cuestiones a los agentes y abogados de las partes.
EL carcter contradictorio deriva del hecho de que todas las partes litigantes tienen
derecho a ser escuchadas y a presentar sus alegaciones, as como a ser informadas de
todos los actos procesales. Por lo dems, las vistas son siempre pblicas salvo que le
Tribunal decida lo contrario de oficia o a instancia de parte.
En cuanto a la representacin de las partes en el precepto el Estatuto impone el
principio de la intervencin preceptiva de abogado. Las personas fsicas y jurdicas
deben actuar representadas por un abogado autorizado para ejercer en uno de los
Estados miembros o en un Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Econmico
Europeo.
Fase escrita
La fase escrita del procedimiento pretende que los jueces y abogados generales
dispongan de una exposicin exhaustiva de los hechos y de los motivos del litigio, as
como de las alegaciones y pretensiones de las partes. Adems, no se permite invocar
motivos nuevos a lo largo del procedimiento, salvo que se funden en elementos de
hecho o de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. La fase escrita
presenta variaciones en funcin de que se trate de un recurso directo, un recurso de
casacin o una cuestin prejudicial.
Fase oral
La fase oral complementa a la escrita del procedimiento, pero su importancia es
menor. Por ello, las recientes reformas del Reglamento de Procedimiento permiten su
supresin en algunos casos y la prctica del TJ ha mitigado la aplicacin de las normas
procedimentales relativas a la fase oral.
EL Reglamento de Procedimiento permite la supresin de la vista en los recursos
directos si existe conformidad expresa de las partes, en los recursos de casacin
siempre que no haya objecin de una parte basada en la necesidad de completar sus
argumentos mediante una exposicin oral y en las cuestiones prejudiciales si los
interesados no han solicitado la presentacin de observaciones orales.
EL artculo 20 del Estatuto prev que la fase oral comprender la lectura del informe
presentado por le Juez Ponente, la audiencia por el Tribunal de los agentes, asesores y
abogados y las conclusiones del abogado General y, si ha lugar, el examen de testigos
y peritos.
En realidad, la finalidad y la utilidad de la vista residen en la posibilidad de que los
letrados de las partes analicen sintticamente los aspectos ms complejos y difciles de
sus escritos procesales, resaltando y clarificando ante los jueces y ante el abogado
general los fundamentos de sus pretensiones. A la vez, permite a los miembros del TJ

62

formular las cuestiones que consideren necesarias a los letrados, lo que hacen en
algunas ocasiones en trminos bastante estrictos y apremiantes.
Conclusiones del abogado general, deliberacin y sentencia.
Salvo casos excepcionales, los abogados generales solo indican en la vista la fecha de
presentacin de sus conclusiones, que se redactan por escrito y se distribuyen entre
los miembros del Tribunal antes de ser ledas en una vista posterior por el abogado
general presente en la misma, que no necesariamente es su autor. Adems, ya no se
realiza una lectura completa del texto de las conclusiones, sino la propuesta de
solucin presentada por el abogado general a los jueces. Por otra parte, los asuntos
que suscitan una cuestin de derecho nueva requieren la presentacin de las
conclusiones, aunque no se haya celebrado vista. La lectura de las conclusiones
supone la terminacin del procedimiento y la entrada del asunto en la fase de
deliberacin por parte de los jueces, con objeto de dictar la sentencia.
La sentencia es la resolucin normal que resuelve los procesos ante el TJ, aunque el
Tribunal utiliza los autos para resolver los incidentes procesales, las peticiones de
justicia gratuita o las cuestiones de inadmisibilidad.
La sentencia tiene fuerza obligatoria y despliega le efecto de cosa juzgada desde el da
de su pronunciamiento. Como el TJ es una jurisdiccin que resuelve siempre en ltima
instancia, sus sentencias no son recurribles ante ningn otro Tribunal, de manera que
contra ellas solo pueden plantearse algunos recursos de carcter extraordinario, como
los de revisin, interpretacin de sentencia, oposicin u oposicin de tercero.

Hacienda y Tribunal de Cuentas

La Unin tiene su propio presupuesto, distinto del de los Estados miembros. Este
presupuesto no se adopta por los Estados miembros, sino por la coautoridad
presupuestaria formada por el Consejo y el PE. El presupuesto se nutre de recursos
propios obtenidos por l a UE en relacin con las actividades de su competencia. El
hecho de que se hayan transferido competencias nacionales al Unin se traduce en esa
autonoma presupuestaria y de financiacin.
Por otra parte el sistema de financiacin ha mostrado una gran capacidad de
evolucin. Entre 1958 y 1970 el sistema se basaba en las contribuciones de los Estados
miembros segn unas claves de reparto que dependan de las capacidades
contributivas de cada Estado. El presupuesto de 1980 fue el primero en ser financiado
ntegramente con recursos propios. Las sucesivas Decisiones sobre recursos propios
fueron adaptando los ingresos, ante la insuficiencia de aquellos, aadiendo un recurso
consistente en un porcentaje sobre en PNB de los Estados miembros o corrigiendo
desequilibrios y disciplinando el gasto. En el ao 2007 se adopt otra Decisin sobre
recursos propios que rige el presupuesto desde entonces.
El total presupuestado para 2010 equivale al 1.20 por 100 de la renta nacional bruta de
los Estados miembros en crditos de compromiso (1,04 en crditos de pago). El lmite
mximo actual de los recursos propios es del 1,24 por 10 del conjunto de la renta de
los Estados miembros.
Cada partida del presupuesto consigna el crdito de compromiso (que representa el
coste total de una obligacin jurdica que desborda el ejercicio anual) y el crdito de
pago (que representa el gasto de ejecucin contrado durante el ejercicio o ejercicios
anteriores).
Principios del presupuesto de la Unin.
El presupuesto de la Unin segn el artculo 1 del Reglamento financiero, es el acto que
63

prev y autoriza previamente, cada ao, los ingresos y gastos previsibles de la UE. Se
rige por los siguientes principios:
Unidad: significa que en un solo acto normativo se incluyen todos los ingresos y
gastos de todas las instituciones, organismos, Programas, fondos etc. Esto garantiza un
control efectivo.
Universalidad: significa que le conjunto de ingresos cubre el conjunto de gastos.
Especialidad o especificacin: los crditos se acuerdan de forma detallada, lo
que permite controlar mejor le gasto. Se debe identificar de forma concreta y precisa la
fuente de cada ingreso y despus los gastos con todo detalle.
Publicidad: una vez adoptado el presupuesto se publica en el Diario Oficial de la
Unin Europea, as como cualquier presupuesto suplementario y rectificativo.
Equilibrio y disciplina financiera: como los gastos se cubren con recursos
propios, tiene que haber equilibrio entre ingresos y gastos. De lo contrario, habra que
recurrir a nuevos medios o elevar los techos de los existentes, pero la UE no puede
recurrir al endeudamiento.
Si en la cuenta de gestin que se hace al cierro del ejercicio hubiera supervit
se transfiere a la del ao siguiente como un ingreso mediante un presupuesto
rectificativo. Si, por le contrario hubiera dficit, su importe se consigna en el del ao
siguiente como un gasto mediante un presupuesto suplementario.
Enunciacin en euros: se hace as desde el 1 de enero de 1999. Anteriormente
se cuantificaba no en una moneda nacional sino en una unidad de cuenta denominada
hasta entonces ecu (european credit unit) basada en una cesta de las diferentes
monedas.
Buena gestin financiera: el receptor de fondos debe garantizar una utilizacin
ptima de los fondos gastados. Los crditos consignados deben ejecutarse de forma
racional y eficiente mediante la cooperacin de los Estados y la Unin.
Los ingresos: el sistema de recursos propios.
La decisin sobre los recursos propios es un acto legislativo del Consejo, a propuesta
de la Comisin, que requiere la previa consulta al Parlamento Europeo y la aprobacin
por todos los parlamentos nacionales. Las medidas de ejecucin de esa decisin se
adoptan mediante actos legislativos del Consejo con la previa aprobacin del PE.
Recursos propios tradicionales.
Estos recursos se obtiene por Unin mediante la aplicacin directa de las normas de la
poltica comn agrcola (exacciones o derechos agrarios), de la Unin Aduanera
(arancel exterior comn), los intercambios de productos, ya sean agrarios o
industriales, procedente de terceros pases.
Los ingresos de la Unin Aduanera se recaudan por los Estados miembros cuando se
importan productos de terceros Estados en el territorio aduanero de la Unin y se
transfieren a una cuenta de la UE abierta en los Bancos nacionales centrales. ,
deduciendo los Estados miembros un 25 por ciento por gastos de gestin.
Recursos propios de naturaleza fiscal o de equilibrio.
El Impuesto sobre el valor aadido.
Se trata de la aplicacin de un porcentaje uniforme sobre la base imponible del IVA
armonizado recaudado por los Estados miembros. Este ingreso no es un impuesto de
la UE sobre los ciudadanos que se aada en el tipo de IVA que soportamos, sino que
ese porcentaje se detrae del IVA recaudado en cada Estado miembro. Es decir, que una
parte de la fiscalidad que soportamos se ingresa en la Hacienda de la Unin.

64

EL producto nacional Bruto.

Este recurso resulta de la aplicacin de un porcentaje uniforme al PNB de toda la UE.
Mediante este recurso basado en el PNB, cada Estado contribuye segn su riqueza. El
tipo o porcentaje uniforme a pagar se establece cada ao en el marco del
procedimiento presupuestario. A este ingreso se recurre en funcin de los ingresos
estimados por los tres anteriores (exacciones, AEC), IVA) a fin de garantizar el equilibrio
presupuestario; as pues, tiene un carcter complementario.
Otros ingresos
Estos ingresos diversos son el impuesto sobre las remuneraciones de los funcionarios,
los intereses por demora, las multas y los ingresos por la venta de publicaciones y
otros bienes, y el excedente disponible del ejercicio anterior.
Los gastos
Los Tratados han venido proclamando el principio de suficiencia de medios desde 1992.
Significa que la UE se compromete a dotarse de los medios necesarios para alcanzar su
objetivos y para llevar a cabo sus polticas.
A fin de garantizar la evolucin ordenada de los gastos dentro del lmite de los recursos
propios se ha utilizado el mecanismo de las llamadas perspectivas financieras para lo
que se utilizaban los acuerdos interinstitucionales y que desde el Tratado de Lisboa se
denomina Marco Financiero plurianual. ES una programacin presupuestaria plurianual
de un mnimo de 5 aos, si bien lo habitual han sido siete aos. Este marco se adopta
previa propuesta de la Comisin, aprobacin por el Parlamento Europeo y unanimidad
del Consejo en su primer acto legislativo.
Categoras de Gastos:
Los gastos operacionales son los gastos de las polticas de la Unin. Los
gastos vienen estructurados por grandes sectores de actividad de la siguiente forma
para el marco presupuestario plurianual 2007 2013:
Crecimiento sostenible: comprende las polticas de competitividad
(investigacin, innovacin, competitividad, educacin, poltica social, fondo adaptacin
a la globalizacin etc.) y la cohesin para el crecimiento y el empleo (Fondos
estructurales y de cohesin), representa en torno al 45%.
Conservacin y gestin de los recursos naturales: (agricultura, pesca y
medio ambiente) que absorbe entorno al 43%.
Ciudadana, libertad, seguridad y justicia: Polticas que representan en
torno la 1.2%
La Unin como actor mundial: que representa en torno al 5,7%.
Lo gastos administrativos y de funcionamiento de la Unin: que incluyen
gastos de personal vinculado a la Institucin, inmuebles, material y gastos diversos. En
torno al 5.7%

El Procedimiento presupuestario.
El ejercicio presupuestario coincide con el ao natural: comienza el 1 de enero y
finaliza el 31 de diciembre.
Todas las Instituciones que participan en la elaboracin y en la ejecucin del
presupuesto deben tener en cuenta la denominada disciplina presupuestaria: no se
podr adoptar ningn acto o medida de ejecucin que pueda incidir de manera
considerable en el presupuesto sin garantizar que la propuesta o medida pueda ser
financiada dentro del lmite de recursos propios de la UE.

65

La elaboracin del anteproyecto por la Comisin.

Cada ao y en vistas al presupuesto del ao siguiente, cada Institucin establece antes
de 1 de julio un estado de los gastos previstos y lo remite a la Comisin. La Comisin
reelabora con estos datos unas previsiones en un anteproyecto de presupuesto que
comprende:

Las previsiones realizadas por cada institucin.

Un dictamen de la Comisin, dando su opinin sobre aquellas y eventualmente,

conteniendo previsiones diferentes.

Una previsin de ingresos y de gastos.

La primera lectura del Consejo y del Parlamento Europeo

El proyecto se presenta por la Comisin al PE y al Consejo, a ms tardar, el 1 de
septiembre del ao que precede al de su ejecucin. La Comisin puede modificar su
proyecto hasta la convocatoria del Comit de Conciliacin. El consejo tiene un plazo
mximo hasta el 1 de Octubre.
EL Consejo examina el proyecto en primer lugar y en primera lectura. Si tuviera
intencin de apartarse del proyecto, o de las previsiones realizadas por otras
instituciones, consultar a la Comisin y en su caso, a las Instituciones afectadas.
Una vez aprobada su posicin, el Consejo se lo enva al PE junto con un informe: Desde
el envo del Proyecto de presupuesto, el PE dispone de 42 das para su examen en
primera lectura. A resultas de su examen, el PE tiene varias opciones:
a) Puede aprobar el proyecto de presupuesto sin enmiendas ni modificaciones. Queda
de esta manera definitivamente aprobado y no hay ms fases.
b) Puede aprobar enmiendas con el voto favorable de la mayora de los miembros que
componen el PE. Se transmite al Consejo y a la Comisin
La segunda lectura del Consejo y del Parlamento
El Consejo tiene diez das para examinar el proyecto enmendado:

Si acepta las enmiendas, el presupuesto se considerar definitivamente

adoptado.

Si no las acepta, entonces el Presidente del PE, de acuerdo con el del Consejo,
convocan al Comit de conciliacin.

El Comit de Conciliacin se compone de los miembros del Consejo o sus

representantes y un nmero igual de eurodiputados junto a la presencia de la Comisin
que deber propiciar el acercamiento de posiciones; en un plazo de veintin das
tratarn de encontrar un acuerdo por mayora cualificada del Consejo y por mayora de
los representantes del PE sobre un texto conjunto que concilie sus posiciones.
Si logran un acuerdo ste ser presentado al Consejo (tercera lectura) y al Parlamento
para su aprobacin en un plazo mximo de catorce das.
Si lo aprueban el texto conjunto mediante votacin o por silencio, o slo lo
aprueba cualquiera de ambas Instituciones, con el silencio de la otra, el presupuesto
queda adoptado en su versin conjunta.
Si lo rechazan ambas Instituciones o slo una de ellas con el silencia de la otra,
entonces se entender rechazado, debiendo presentar la Comisin un nuevo proyecto.
Si el parlamento lo rechaza y el Consejo lo aprueba, tambin deber presentar
un nuevo proyecto a la Comisin.
Si el parlamento lo aprueba y el Consejo lo rechaza, el Parlamento tiene catorce
das desde la fecha del rechazo en el Consejo para decidir por 3/5 partes de los votos
emitidos y por mayora absoluta de los miembros que lo componen que confirma las

66

enmiendas. Si no se logra esa mayora tan exigente, se mantendr la lnea acordada

por le Comit de Conciliacin y se considerar definitivamente adoptado. Significa que
el Parlamento acepta el texto modificado por el Consejo.

Concluido el procedimiento positivamente, el Presidente del Parlamento

declarar la aprobacin definitiva y dispondr su publicacin el en Diario Oficial de la
UE.
Ejecucin del presupuesto y aprobacin de la gestin.
La Comisin es la Institucin encargada por los tratados de ejecutar el presupuesto,
bajo su propia responsabilidad, dentro del lmite de los crditos autorizados y con
arreglo al principio de buena gestin financiera. La ejecucin se hace en estrecha
colaboracin con los Estados miembros; unas tres cuartas partes del presupuesto tiene
una gestin compartida con ellos.
La Comisin presenta cada ao al PE y al Consejo las cuentas del ejercicio cerrado
sobre las operaciones del presupuesto, un balance financiero del activo y pasivo de la
UE y un informe de evaluacin de las finanzas. La presentacin de las cuentas cerradas
del ejercicio al Consejo y al PE da lugar a un debate y a una solicitud de explicaciones.
La Comisin est obligada a darle toda la informacin y hacer todo lo necesario para
dar efecto a sus comentarios o a los del Consejo.
El Control por el Tribunal de Cuentas (Tcu)
El Tribunal de Cuentas fue, desde su creacin en 1975 hasta el Tratado de Maastricht,
un rgano auxiliar de la coautoridad presupuestaria de la UE (Consejo y PE).
Es una Institucin de naturaleza administrativa y no judicial, que ejerce funciones de
Control externo de las cuentas y de consulta con plena independencia en el inters
general de la Unin. Materialmente ejerce sus tareas de control asistiendo al
Parlamento y al Consejo en tanto que diarqua presupuestaria.
Composicin y nombramiento.
Se compone de un nacional por cada Estado miembro. Son propuestos por los Estados
y nombrados para un periodo de seis aos por el Consejo mediante decisin unnime y
previa consulta (no vinculante) al PE.
El Tcu distribuye las atribuciones de control entre sus miembros. Cada miembro tiene la
responsabilidad directa de control de gastos e ingresos en ciertos sectores de la UE y
sobre una parte de las actividades del Tribunal mismo. Cada miembro es responsable
ante el Tcu de realizar las verificaciones necesarias en los sectores que le han sido
atribuidos y a estar informado de los restantes sectores de control. Los informes
sectoriales se examinan colegiadamente y se decide el texto definitivo de su dictamen
o informe.
Competencias del Tcu.
Su misin es fiscalizar la utilizacin de la masa presupuestaria por organismos
nacionales y de la UE. Su funcin primordial es ejercer el control sobre las cuentas de
la totalidad de ingresos y gastos de la UE. Examinar tambin las cuentas de la
totalidad de los ingresos y gastos de cualquier rgano u organismo creado por la
Comunidad en la medida en que el acto constitutivo de dicho rgano u organismo no
excluya dicho examen.
Se trata pues de un auditor externo de la UE que debe contribuir a mejorar la gestin
financiera; evala la obtencin y la utilizacin de los fondos de la UE, comprueba que
las operaciones financieras se han contabilizado y presentado con correccin, se han
ejecutado legal y regularmente y se han gestionado de manera que se asegura la
economa, la eficiencia y eficacia.
El control tiene lugar sobre la documentacin contable, pero, si fuera necesario,
67

tambin se pueden desplazar al lugar mismo de ejecucin del gasto, ya sea en los
servicios administrativos de la Unin como de las Administraciones pblicas de los
Estados miembros o en las dependencias de cualquier persona fsica o jurdica que
perciba fondos de presupuesto.
El resultado global de sus actividades de control se plasma en el Informe anual que
debe realizar despus del cierre de cada ejercicio. La realizacin del informe exige un
comportamiento coordinado de las instituciones y rganos conforme a un calendario
fijado por el Reglamento financiero.
La proteccin de los intereses financieros de la Unin Europea.
Doctrina jurisprudencial y Marco normativo
Los operadores econmicos y los propios poderes pblicos no siempre respetan las
normas de la Unin, ni disfrutan de sus derechos legtimamente. Se producen
operaciones ficticias y el consiguiente fraude a la Hacienda de la Unin al obtener la
Subvencin o ayuda indebidamente o eludiendo ingresar los aranceles o las
exacciones2 agrarias.
En la sentencia del TJ (Comisin c. Grecia de 1989, caso del maz de origen yugoslavo
importado por Grecia y vendido a Blgica como si fueran de origen griego y las
autoridades griegas no haban exigido ninguna exaccin al importador yugoslavo) se
exige una similitud o analoga entre las sanciones impuestas para proteger los
intereses financieros nacionales y los de la Unin: las autoridades nacionales debern
proceder, ante las infracciones al Derecho Comunitario, con la misma diligencia de que
hacen uso en la aplicacin de las legislaciones nacionales correspondientes. Si el
Derecho interno es insuficiente, la obligacin de cooperacin leal impone a los estados
miembros obligaciones especficas (art. 4.3 TUE): en virtud de esta obligacin de
colaboracin general, los Estados miembros deben sancionar eficazmente las
infracciones al Derecho Comunitario. El hecho de que los Estados miembros puedan
elegir las sanciones no implica que la eleccin sea ilimitada.
La obligacin de cooperacin leal se hace extensiva a los sistemas de investigacin y a
la actuacin judicial. El estado tiene la opcin sobre el tipo de sanciones, pero con los
lmites de la analoga con las sanciones nacionales, el carcter efectivo, proporcionado
y disuasivo y la obligacin de las autoridades de proceder con la misma diligencia que
ante fraudes al derecho nacional. Esta doctrina jurisprudencial se recogi en la reforma
de los tratados en Maastricht.
El artculo 325 TFUE expresa el compromiso de la UE y de los Estados miembros de
combatir el fraude contra los intereses financieros de la UE mediante medidas que
tengan efecto disuasorio y den proteccin eficaz.
La lucha contra el fraude y la corrupcin
El tratado reconoce competencia al Consejo y al Parlamento Europeo, mediante
procedimiento legislativo ordinario y previa consulta del Tcu, para adoptar medidas de
prevencin y lucha contra el fraude a fin de ofrecer una proteccin eficaz y equivalente
en los Estados y en la Unin a los intereses financieros de sta.
La oficina europea de Lucha contra el Fraude. (OLAF)
La OLAF fue creada en mayo de 1999. Ejerce las competencias atribuidas a la Comisin
en materia de investigaciones administrativas externas para luchar contra el fraude, la
corrupcin y cualquier actividad ilegal por parte de los operadores. Tambin efecta
investigaciones internas en esos campos en el seno de las Instituciones, rganos y
organismos de la Unin. Estos, a su vez, pueden encargarle misiones de investigacin.
2 Exaccin: accin y efecto de exigir impuestos, prestaciones, multas, deudas etc.
68

La Oficina se encarga tambin de preparar las iniciativas legislativas y reglamentarias

de la Comisin para la consecucin de sus objetivos, de cooperar con los Estados
miembros y de ser el interlocutor con las autoridades policiales y judiciales, y de
cualquier actividad operativa en materia de lucha contra el fraude.
Al trmino de una investigacin se hace un informe que incluye los hechos
comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigacin
con las recomendaciones pertinentes. La Oficina deber comunicar a las autoridades
judiciales competentes los resultados de las investigaciones cuando haya implicaciones
penales.
5.8 rganos consultivos y otras instituciones.
EL comit econmico y social
1.1 Marco Institucional.
El Comit Econmico y Social (CES) es el rgano auxiliar de representacin d los
intereses
socioeconmicos. Tras las reformas introducidas por el Tratado de Niza se reforz su
representatividad reconociendo expresamente que representa a la sociedad civil
organizada.
Tradicionalmente ha sido un rgano consultivo al servicio de la Comisin y del
Consejo. Pero
tras la reforma introducida por el Tratado de msterdam, el CES tambin es
consultado por el
PE, estando igualadas en este punto las dos instituciones codecisoras.
El CES se enmarca en un sistema organizativo democrtico que busca el apoyo y el
xito de
una poltica en la previa confrontacin institucionalizada, pblica y transparente de los
medios y finalidades pretendidos. Sin embargo, esta forma de asociar a los medios
econmicos y sociales en la toma de decisiones no sustituye ni desplaza a otras
formas
opacas de hacer llegar un inters socioeconmico a la Institucin que concibe o
decide las
normas. (Grupos de presin o lobbies que se introducen con demasiada facilidad por
los
pasillos de la permeable comisin y tambin del Parlamento Europeo. El CES est
compuesto
por 244 consejeros repartidos por nacionalidades. (Espaa cuenta con 21)
1.2

Composicin

EL CES esta compuesto por 344 consejeros repartidos por nacionalidades.

Cada estado propone al Consejo una lista de candidatos, en la fase nacional, las
organizaciones sociales y
econmicas nacionales tratan de influir sobre sus respectivos gobiernos para lograr la
inclusin del mayor
nmero de candidatos o, simplemente, para tener algunos, segn el tipo de
organizacin.
Antes de decidir su nombramiento, el consejo debe consultar previamente a la
comisin y, si lo estima

69

conveniente, podr.
El consejo nombra de hecho sin variar la lista gubernamental a los consejeros por un
perodo renovable de
cinco aos por mayora cualificada. En la prctica es indiferente la unanimidad o la
mayora cualificada pues
se nombra siempre a los propuestos por cada estado hasta el punto de que ya no se
exige una lista doble de
candidatos.
Los estados y el consejo.
1.3

Representacin

Los consejeros de CES representan a diferentes categoras de la vida econmica y

social (art. 300 TFUE). En
la prctica se observa que en su nombramiento se privilegia la representacin de
actividades profesionales en
detrimento de las representaciones de inters, lo que debilita su eco en la sociedad
europea.
Los consejeros no representan a los estados sino a las categoras socio-econmicas;
pero tampoco deben
estar vinculadas por mandato imperativo pues deben buscar el inters general.
1.4

Organizacin internacional

El comit econmico y Social elabora y aprueba su propio Reglamento interno las

distintas categoras se
organizan en diversos grupos o sectores econmicos profesionales y sociales: los
consejeros deciden
libremente el grupo al que van a pertenecer y en su eleccin pueden influir otros
criterios diferentes al de la
representatividad estricta y optar por otro grupo distinto con finalidades diversas.
El comit est organizado en seis secciones especializadas cuya principal misin es
agrupar a consejeros de
los tres grupos con preparacin o experiencia en las distintas materias que propicien
una mayor agilidad y
calidad del debate mediante la preparacin de un informe y un proyecto de dictamen
que se presenta
posteriormente al pleno.
1.5
Competencias
El Comit econmico y social tiene que ser consultado obligatoriamente cuando lo
exigen los
Tratados (dictamen preceptivo) e igualmente puede ser consultado por le Consejo, la
Comisin y el PE en todos los casos que consideren oportuno (dictamen facultativo);
en la
prctica, la Comisin es la nica institucin que le solicita dictmenes en materias no
preceptivas y antes de tener la Comisin elaborada su propuesta (dictamen
exploratorio).
Todos los dictmenes del Comit Econmico y Social carecen de fuerza vinculante

70

para la
Institucin que los solicit. Pero si el CES no fuera consultado en los casos que es
preceptivo
hacerlo, o no se esperare la emisin del dictamen en el plazo sealado (no inferior a
un mes),
una norma as podr ser objeto de un procedimiento de nulidad por violacin de
formas
sustanciales ante el Tribunal de Justicia en las condiciones establecidas en el artculo
267
TFUE.
1.6

mbitos materiales de consulta:

El CES debe ser consultado en las siguientes materias previstas en el TFUE:

- Agricultura
- Mercado interior, libre circulacin de trabajadores, derecho de establecimiento,
libre circulacin de servicios
- Transportes
- Armonizacin fiscal del impuesto sobre el volumen de negocios, consumos
especficos y otros impuestos indirectos
- Armonizacin de legislaciones, tengan o no una incidencia directa sobre el
establecimiento del mercado comn
- Empleo, poltica social, Fondo Social Europeo, igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres
- Educacin
- Formacin profesional
- Salud publica
- Proteccin de consumidores
- Redes transeuropeas
- Industria, medidas especfica de apoyo
- Cohesin econmica y social
Investigacin y desarrollo.
2. El Comit de las regiones.
2.1.Marco Institucional, composicin, nombramiento y representatividad
poltica.
La reforma de los tratados adoptada en Maastricht incluy una novedad
democratizadora:
cre un comit de las Regiones.
El Comit de las Regiones est compuesto por representantes de las regiones y de los
entes
locales. El nmero total de miembros y el reparto por Estados miembros coincide
plenamente
con lo previsto para el Comit Econmico y social. (244 Consejeros)
No todos los Estados miembros tienen la misma organizacin poltico administrativa;
algunos
carecen de divisin regional o si existen las regiones administrativas no son

71

comparables con
las regiones de Estados Federales o Semifederales. El Comit de las Regiones tiene
una
composicin heterognea por lo que respecta a las regiones mismas; y adems tiene
que
debatir y consensuar sus opiniones con los municipios.
2.2 Organizacin y Competencias
La Organizacin y el Estatuto del Comit de las Regiones sigue plenamente el modelo
del
Comit econmico y Social: los miembros no tendrn mandato imperativo y ejercern
sus
funciones con absoluta independencia velando por el inters general de la
Comunidad: el
mandato ser por cuatro aos (renovable) y elegirn a su presidente (por dos aos).
El Comit de las Regiones es un rgano consultivo que participa en el proceso de
adopcin de
las decisiones mediante la elaboracin de dictmenes no vinculantes. Pero, antes de
tomar
determinadas decisiones, La Institucin competente en cada caso debe solicitar al
Comit de
las regiones su opinin y esperar a tener esa opinin o dictamen para poder adoptar
vlidamente el acto en cuestin. (Dictamen preceptivo)
El comit de las regiones debe ser consultado preceptivamente en los siguientes
mbitos:
- Transportes
- Empleo
- Poltica social, fondo social Europeo, formacin profesional
- Educacin
- Cultura
- Salud publica
- Redes transeuropeas
Medio ambiente cohesin econmica y social.
3. Banco Europeo de Inversiones.
3.1 Marco General y Naturaleza.
A raz de la reforma de Maastricht, el BEI aparece ubicado en la parte dedicada a las
Instituciones de la Comunidad justo despus de los rganos consultivos y en captulo
aparte.
El BEI debe contribuir a la integracin de las economas de los Estados miembros y a
su
cohesin econmica y social mediante una poltica coherente de estmulo a las
inversiones.
El BEI es una entidad jurdica autnoma con un estatuto jurdico propio pero con una
raz y
unos vnculos netamente comunitarios. Como el Tribunal de Justicia ha declarado, el
BEI
reviste el carcter de un organismo comunitario, que si bien debe actuar con total
independencia, esa autonoma no tiene por consecuencia desvincularle totalmente de

72

las
Comunidades europeas y exceptuarle de toda regla de derecho comunitario.
El Tribunal aade que la posicin del Banco Europeo de inversiones es: ambivalente
pues se
caracteriza por su independencia en cuanto a la gestin de sus negocios en el mbito
de las
operaciones financieras y por su vnculo estrecho con la Comunidad en cuanto a sus
objetivos.
3.2 Funciones y Objetivos
Desde la perspectiva de su autonoma, el Banco Europeo de Inversiones acta como
una
empresa financiera, segua por la eficacia de sus operaciones, busca la confianza de
los
mercados financieros internacionales y la obtencin de recursos mediante
emprstitos3 ,
principalmente para colocarlos en prstamos y garantas que estimulen las
inversiones en la
Unin Europea y tambin fuera del territorio de los Estados miembros.
El Banco Europeo de Inversiones deber contribuir al desarrollo equilibrado y estable
del
mercado comn en inters de la Unin. EL BEI facilitar prstamos y garantas a las
siguientes
categoras de proyectos:
- Para el desarrollo de las regiones ms atrasadas
- Para la modernizacin o reconversin de empresas o la creacin de nuevas
actividades
- Para proyectos de inters comn a varios Estados miembros.
El proyecto para el que se solicita el prstamo no necesita nicamente justificar que
contribuye a la integracin, sino que debe justificarse la necesidad econmica del
prstamo,
su viabilidad tcnica, su conformidad con las normas medioambientales de la Unin y,
si es
una inversin productiva ha de ser financieramente rentable. El Banco Europeo de
3 Emprstito: Prstamo que toma el Estado o una corporacin o empresa,
especialmente
cuando est representado por ttulos negociables o al portador
Inversiones es especialmente sensible a la proteccin de medio ambiente y a la
mejora de la
calidad de vida, de modo que financia proyectos directamente ligados a esos
objetivos de la
Unin y exige que todo proyecto de inversin, por lo menos, justifique el respeto de la
normativa medioambiental y valora muy positivamente si el proyecto supera los
niveles
mnimos normativos. Tambin el BEI se inclina por proyectos que permitan un
aprovechamiento de los recursos autctonos de la Comunidad.
3.3. Organizacin y recursos financieros.

73

Los miembros del Banco central europeo de inversiones son los estados miembros, los
cuales suscriben el
Capital. La estructura orgnica se regula en un protocolo anexo a los tratados de
funcionamiento de la UE.
El consejo de administracin decide la concesin de los prstamos y las garantas, fija
los tipos de inters y
Las comisiones de garanta; el comit de direccin se encarga de la gestin de los
asuntos de administracin
ordinaria del BEI.
Sus recursos financieros tienen diversas procedencias:
del capital fijo que suscriben los Estados miembros art. 4.1 del protocolo
de las contribuciones de los estados miembros en el marco de los acuerdos de
asociacin y prstamo
Especiales que hacen los estados miembros, si el BEI no obtiene suficiente recursos
en los mercados
Internacionales
de los emprstitos que obtiene en los mercados de capitales en las condiciones del
mercado
de la compra-venta de ttulos emitidos por el mismo o por su prestatario y
colocacin del dinero en
los mercados monetarios y de cualquier otra operacin

Leccin 6.- EL PROCESO DE ADOPCIN DE DECISIONES Y ACTOS

LEGISLATIVOS EN LA UNIN EUROPEA.
1. La iniciativa normativa.
Derecho de Iniciativa normativa.
Significado y alcance de la propuesta.
Uno de los poderes que singularizan a la Comisin es, sin duda, su poder de iniciativa
normativa. Mediante el derecho de propuesta, casi general, la Comisin participa en la
formacin de los actos legislativos y no legislativos de la Unin e impulsa la accin
normativa.
El procedimiento legislativo ordinario consistente en la adopcin conjunta por el
Parlamento Europeo y el Consejo, exige con carcter general de la propuesta previa de
la Comisin. Igualmente, una amplia mayora de los actos no legislativos, y
obviamente, la Comisin elabora la propuesta de los de carcter delegado y ejecutivo
que ella misma decide.
Este derecho significa:
1) que por voluntad expresa de los Tratados, la gran mayora de los actos legislativos
del Parlamento Europeo y del Consejo, as como los actos no legislativos del Consejo,
slo pueden ser adoptados si previamente han recibido la correspondiente propuesta
normativa de la Comisin.
2) que en a gran mayora de los casos, el Consejo puede aprobar o rechazar el acto
propuesto por mayora cualificada pero si quiere enmendarlo o modificarlo, incluso a
instancia del Parlamento, necesita la unanimidad. Es el llamado privilegio de la
Comisin.
La razn de ser de este privilegio reside en que la Comisin encarna el inters general
del conjunto, y se presume que obra con independencia de todo inters nacional.
Al no poderse modificar la propuesta de la Comisin ms que por unanimidad, se parte
74

de la presuncin jurdica de que tiene en cuenta los intereses de todos, el inters

general y que ste solo puede ser desplazado cuando todos los Estados demuestran
con la unanimidad la existencia de una alternativa al inters general definido por la
Comisin.
Los supuestos en los que no sera preciso que el Consejo se pronunciara por
unanimidad cuando hay una modificacin a la propuesta de la Comisin son los
siguientes:

Cuando se recurre al Comit de Conciliacin en la segunda y tercera lectura en

el procedimiento legislativo ordinario.

En la adopcin del presupuesto anual, del marco financiero plurianual y prrroga

del presupuesto.
Modificaciones de la propuesta por la Comisin.
Adems, la Comisin puede modificar la propuesta en todo momento en tanto no haya
decisin del Consejo, significa que la Comisin dispone de un verdadero poder de
negociacin con el Consejo y con el Parlamento Europeo, articulndose en torno a este
derecho de iniciativa el llamado dilogo triangular Comisin Consejo Parlamento
Europeo.
Los Motores subsidiarios
El parlamento y el Consejo no pueden sustituir a la Comisin en su derecho de
propuesta, aunque s pueden pedirle que le someta todas las propuestas adecuadas.
Ahora bien, si la Comisin no ejerce su derecho de propuesta, adems de explicar las
razones de su negativa, el Consejo o el Parlamento Europeo pueden interponer ante el
Tribunal de Justicia un procedimiento por omisin y, adems, el Parlamento puede
utilizar, proporcionadamente, los instrumentos parlamentarios de control, tales como
las interpelaciones o la mocin de censura, si estima que la falta de diligencia de la
Comisin merece su dimisin.
El derecho de iniciativa exige que la Comisin no se desentienda de la misma, que
defienda su propuesta en todas las instancias donde va a ser debatida. Por ello, tiene
derecho a estar presente en todas las sesiones de las Instituciones, rganos auxiliares
y comits o grupos de trabajo en los que se delibere sobre su propuesta.
Elaboracin de la propuesta normativa.
En esta fase en la que se forma la idea de responder a la realizacin de objetivos de los
Tratados puede decirse que la Comisin acta en solitario, con independencia, y se
presume que acta en inters general de la Unin.
La Comisin y sus servicios tcnicos tienen canales de informacin y muchos contactos
con medios nacionales y europeos desde donde puede haber surgido alguna
sugerencia y si est fundada en razones objetivas la Comisin no es insensible a tales
sugerencias.
Cuando considera que debe elaborar una propuesta normativa, las Direcciones
Generales afectadas preparan informes o estudios de base, solicitan datos y
estadsticas, hacen estudios de legislacin comparada etc.
En esta fase puramente interna en la que se idea la propuesta, le mtodo de trabajo en
la Comisin es fundamentalmente funcionalista y tcnico. Este mtodo se caracteriza
por un profundo racionalismo y utilitarismo: se identifican unos intereses comunes, se
fija un objetivo comn y se comparte la necesidad de una accin comn.
La Influencia de los expertos nacionales.
La Comisin, a travs de sus servicios, entra en contacto con las administraciones
nacionales y convoca a los expertos propuestos por stas. Los funcionarios expertos
75

acuden a estas reuniones, no en su calidad de funcionarios nacionales unidos por un

vnculo de fidelidad a su administracin, sino en calidad de expertos sin representacin
nacional y sin instruccin o mandato. La Comisin reconoce que, gracias a estas
consultas, se asegura una completa informacin sin estar necesariamente vinculada
por las conclusiones obtenidas.
La Comisin tiene la oportunidad de observar las eventuales dificultades que
inicialmente puede encontrar en algn Estado, el grado de aceptacin o las reticencias
que pueden surgir.
Para las administraciones nacionales estos encuentros son una suerte de preaviso del
contenido de la futura propuesta y ya les alerta para ir preparando la posicin nacional
en el seno del Consejo y tratar de influir discretamente en este estadio inicial.
La influencia de los grupos socioeconmicos
La Comisin tambin entra en contacto con los medios sociales, econmicos y
profesionales afectados. A veces, la comisin, apenas ha pergeado un proyecto, lo
lanza al debate pblico o simplemente los suscita mediante Libros verdes repletos de
preguntas y alternativas en los que estimula la reflexin de la sociedad haciendo
diversos planteamientos con alternativas, cuestionarios y direcciones para remitir la
propia opinin. Las informaciones y las inquietudes que transmiten los grupos
econmicos y sociales revisten gran importancia para la Comisin, pues desea
conectar su accin con tales fuerzas.
La Comisin sabe que si su futura propuesta goza de un nivel de aceptacin en esos
medios tendr un mayor peso en el momento de la deliberacin en el Consejo.
Estos grupos de inters econmico o socio profesional se han organizado a escala de la
Unin y gozan de una gran fuerza que despliegan como grupos de presin,
especialmente, ante la Comisin y tambin ante el Parlamento y el Comit Econmico
y Social.
En sntesis, en esta fase de elaboracin de la propuesta, la Comisin concilia un
mtodo funcionalista de anlisis racional y tcnico en la aproximacin a los objetivos
comunes, una influyente presin transnacional y una inquietante permeabilidad a los
elementos intergubernamentales.
Transparencia, subsidiariedad y otros controles.
La Comisin se ha comprometido a analizar las consecuencias financieras o
administrativas de sus propuestas y realizar, cuando sea necesario, una evaluacin de
su impacto social, econmico y medioambiental, aludiendo en la exposicin de motivos
del acto a la influencia que los anlisis de impacto hayan ejercido en su propuesta.
Igualmente deber comprobar que respeta los DDHH, en especial la Carta de los
Derechos Fundamentales, y que tiene efecto neutro sobre la igualdad entre mujeres y
hombres.
Una vez que tiene adoptada la propuesta legislativa, articulada y traducida a todas las
lenguas oficiales, la enva al Parlamento Europeo y al Consejo. Si no es de un acto
legislativo se la enva nicamente al Consejo. Desde la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa, la Comisin deber notificar a los Parlamentos nacionales todas las propuestas
legislativas, advirtiendo en su caso, si su base jurdica es la clausula de flexibilidad. Las
Cmaras parlamentarias nacionales examinarn las propuestas legislativas a la luz del
principio de subsidiariedad y si estiman que no lo respeta podrn emitir un informe
dirigido a la Comisin.
Atribuciones de decisin normativa no legislativa.
EL desarrollo de los Tratados por la Comisin puede ser una atribucin propia, es decir,
reconocida directamente por los Tratados y da lugar a actos no legislativos en la forma

76

de reglamentos, directivas o decisiones de la Comisin. Pero tambin puede adoptar

actos no legislativos.

Bien por atribucin del Parlamento Europeo y del Consejo cuando le delegan
aspectos parciales y limitados del poder legislativo, dando lugar a reglamentos
delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas.

Bien por atribucin mediante actos de la Unin cuando se requieran condiciones

uniformes de ejecucin. Adoptar entonces, reglamentos de ejecucin, directivas de
ejecucin y decisiones de ejecucin.

Los poderes de ejecucin y gestin atribuidos por los tratados.

Hay que tener en cuenta que si le poder de decisin autnomo no es intenso, sin
embargo, debido a los mbitos econmicos y sociales tan extensos e importantes a los
que afecta, sus atribuciones son importantes, aun siendo siempre de naturaleza
ejecutiva.
La Comisin se presenta con una clara vocacin de administracin que asume la
gestin de las Comunidades. La Comisin, como gestora de la Unin, adopta actos de
naturaleza reglamentaria y administrativa, tanto de alcance general como individual.
As:

La Comisin tiene poder reglamentario para establecer las condiciones de

estancia de los trabajadores que, despus de haber ocupado un empleo, deseen
permanecer en el territorio de un Estado miembro.

La Comisin tambin est encargada de gestionar importantes sectores de la

actuacin de la Unin a travs de la administracin de los fondos estructurales, como
es el caso del Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo
Europeo de Orientacin y Garanta agraria etc.

Se le confa el poder de ejecucin del presupuesto de la Unin.

Poderes de decisin por delegacin o por atribucin
El Tratado prev la delegacin en la comisin de poderes para adoptar actos no
legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos
no esenciales del acto legislativo. Tambin prev la posibilidad de conferirle
competencias de ejecucin de actos jurdicamente vinculantes, legislativos y no
legislativos.
. Por delegacin del Parlamento y del Consejo
Se trata de materias que competen al poder legislativo y que podran ser reguladas
exhaustivamente por le Parlamento y el Consejo, pero que renuncian a hacerlo y
delegan su poder en la Comisin. La finalidad es agilizar el proceso normativo de modo
que el Consejo y Parlamento Europeo se centren en los aspectos esenciales de la
legislacin, mientras que los aspectos ms tcnicos, o temporales, se desarrollarn por
el poder ejecutivo. (similar a la legislacin delegada en Espaa)
El legislador fijar en el acto legislativo de base (reglamento, directiva o decisin) los
objetivos, contenido y alcance de la delegacin. Pero slo podrn delegar ese poder en
la Comisin. No tienen la obligacin jurdica de atribuir sus poderes en favor de la
Comisin; es una opcin. Y se podr condicionar a mecanismos de control de la
delegacin: pueden revocarlo, vetar el acto concreto o fijarle una duracin (una vez
finalizado el plazo que se le asigna a la delegacin, el legislado tendra que renovar tal
habilitacin).
Los actos adoptados se denominan actos delegados (reglamento delegado, directiva
delegada, decisin delegada).
Poderes conferidos por los Estados miembros.
77

La nueva redaccin del Tratado de Funcionamiento parte de que la ejecucin de los

actos legislativos y no legislativos corresponde a los Estados miembros. Ahora bien, si
se necesitaran condiciones uniformes de ejecucin, los propios actos de la Unin
conferirn competencias de ejecucin en la Comisin y slo excepcionalmente en el
Consejo cuando se trate de materia de PESC. Estos actos se denominarn actos de
ejecucin.
Atribuciones de Control del Cumplimiento del Derecho.
El artculo 17.1 TUE confa a la Comisin la vigilancia del cumplimiento de las
disposiciones de los Tratados y del derecho derivado. Para desempear esta atribucin,
la Comisin est dotada de medios adecuados tanto desde el punto de vista de
infraestructura administrativa y canales oficiales u oficiosos de informacin como de
instrumentos jurdicos para conocer y exigir la aplicacin de las normas de la Unin.
Debido a la multiplicidad de los mbitos de competencia de la Unin, a la variedad y
sutilidad de las formas que puedan revestir las violaciones del Derecho de la Unin,
esta tarea es uno de los aspectos ms importantes dentro del conjunto de las
actividades de la Comisin. Ello es as porque esa misin de vigilancia se ejerce tanto
sobre los comportamientos de los Estados como, en algunos casos, sobre los
particulares.
El control sobre los Estados miembros.
El fundamento jurdico general de este poder de control se prev en el artculo 17.1
TUE. De modo especfico, en virtud del principio de cooperacin leal, los Estados
miembros se comprometen a facilitar a la Unin el cumplimiento de sus misiones (art.
4.3 TUE). Adems de estos dos preceptos, numerosas disposiciones del Derecho
derivado imponen a los Estados miembros el deber de notificar las medidas
legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para conformarse a la norma
en cuestin, si no la cumplen, la Comisin puede solicitar directamente la imposicin
de una multa coercitiva al Tribunal de Justicia en el procedimiento contencioso.
Adems de requerir informaciones de los Estados miembros, la Comisin tiene
conocimientos de actos u omisiones irregulares gracias a las denuncias de particulares.
El procedimiento por incumplimiento se desenvuelve en dos fases consecutivas,
primeramente, en una fase administrativa o precontenciosa y, despus, la fase
contenciosa ante el Tribunal de Justicia. Trataremos ahora slo la fase administrativa.
La Comisin tiene el deber de dirigirse al Estado miembro si tiene conocimiento de
que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones con la unin. A tal fin le enva
una carta de emplazamiento en la que denuncia el retraso en el cumplimiento,
hacindole las observaciones pertinentes y dando al Estado miembro un plazo para
que conteste ofreciendo explicaciones de su conducta o rectificando la misma.
La finalidad de la carta de emplazamiento, segn jurisprudencia abundante, es indicar
al Estado miembro que est invitado a presentar en sus observaciones los elementos
necesarios para la preparacin de su defensa.
Cuando el Estado miembro no contesta a la carta de emplazamiento o, en le caso de
que responda, sus explicaciones no den satisfaccin a la Comisin y persista la
infraccin, entonces, esa fase preliminar se completa con la adopcin por la Comisin
de un dictamen motivado en el que conmina al Estado infractor a poner trmino al
origen de la infraccin en un plazo dado. Adems, la existencia del incumplimiento se
apreciar por le Tribunal de Justicia en funcin de la situacin del Estado miembro tal
como sta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado; los cambios
posteriores, aun cumpliendo correctamente la obligacin, ya no son tenidos en cuenta
por el Tribunal.

78

El dictamen motivado tiene una gran importancia, porque si la Comisin decide

presentar la demanda por incumplimiento, esa demanda queda circunscrita por le
procedimiento administrativo pre contenciosos, de manera que una ampliacin del
objeto del recurso, con posterioridad al dictamen motivado, no ser admitido por le
Tribunal de Justicia por irregular.
Una vez transcurrido el plazo marcado por la Comisin para la eliminacin voluntaria
del hecho ilcito por le Estado mismo, la Comisin puede demandar al Estado miembro
ante el TJ, fundada en el artculo 258 TFUE, inicindose as el recurso por
incumplimiento.
EL control sobre los particulares
El poder de investigacin y control puede dirigirse sobre los particulares,
principalmente empresas asentadas en la Unin.
La Comisin puede recabar datos estadsticos y otras informaciones que estime
oportunas para advertir al interesado sobre su situacin y, llegado el caso, exigir un
inmediato trmino de la irregularidad e iniciar procedimientos sancionadores directos
contra los infractores, imponindoles, incluso, cuantiosas multas. El poder sancionador
se ejerce fundamentalmente en el mbito de la infracciones a las normas sobre
competencia.
Gestin y Control de las Clusulas de Salvaguardia.
La gestin de las clausulas de salvaguardia est a caballo entre la competencia
decisoria o de gestin propiamente dicha y la competencia de guardiana de los
Tratados.
Constituye un poder de decisin autnomo de la Comisin, pero como tambin supone
la suspensin especfica y particular de determinadas disposiciones de los Tratados se
confa a la Comisin, por gozar de una presuncin de independencia y objetividad, la
autorizacin y el control de las clusulas de salvaguardia ya que excepcionan el
cumplimiento de los Tratados.
En efecto, los Tratados, al tiempo que exigen el respeto a sus disposiciones, son una
obra jurdica que permite una cierta flexibilidad ante circunstancias imprevistas y
especialmente perjudiciales para los Estados miembros. En esos casos particulares, los
Tratados prevn la posibilidad de adoptar medidas derogatorias temporales.
Es el Estado vctima de la circunstancia imprevista el que aprecia la necesidad de
solicitar la medida de salvaguardia y presenta la iniciativa ante la Comisin, pero slo
sta puede adoptar la medida gozando de discrecionalidad a la hora de apreciar la
necesidad, el alcance y la duracin de la medida de suspensin.
Responsabilidad poltica de la Comisin Europea.
La Comisin tiene que presentar ante el PE un informe General anual sobre las
actividades de las Comunidades, dando lugar a un amplio debate y a una publicacin
continuada desde 1958. Tambin presenta informes monogrficos anuales o peridicos.
Adems, los parlamentarios pueden dirigir interpelaciones verbales y escritas a la
Comisin en cualquier momento.
La Comisin asume responsabilidad poltica colegiada; en efecto, el Parlamento puede
aprobar una mocin de censura y hacer dimitir colectivamente a la Comisin.
No cabe responsabilidad poltica individual de un Comisario ante el PE. (Ver
Procedimiento Prodi y Tratado de Niza)

79

La iniciativa legislativa y el Parlamento Europeo.

La obligacin de colaboracin entre las instituciones afecta a iniciativa legislativa y al
conjunto del proceso legislativo; por ello, el acuerdo interinstitucional Legislar mejor
prev que la Comisin tendr en cuenta las solicitudes del Parlamento Europeo y del
Consejo y les dar una respuesta rpida y adecuada. No podr subrogarse a la
Comisin en caso de inaccin de sta. Tampoco el Parlamento podr prejuzgar la
libertad de apreciacin de la Comisin sobre las prioridades normativas y el momento
de su utilizacin.
En todo caso el Parlamento tiene reconocida alguna iniciativa normativa restringida a
supuestos concretos, as, puede tomar:

La iniciativa para iniciar una revisin ordinaria de loa Tratados o la revisin

simplificada de la parte III del TFUE (artculo 48.6 TFUE) relativas a las polticas y
acciones internas de la Unin.

La iniciativa de presentar al Consejo Europeo una propuesta de decisin por la

que se fije la composicin del PE, que tras su paso por le Consejo requiere la
aprobacin del Parlamento.
Lo esencial del derecho de iniciativa sigue estando en poder de la Comisin. Claro que
si la Comisin se mostrara poco receptiva las peticiones del Parlamento de presentar
propuestas legislativas en las materias que le sugiera, tendr que asumir le riesgo de
una mocin de censura de los desairados parlamentarios. Otra opcin, si le PE estima
que hay una carencia de la Comisin en materia de iniciativa legislativa, sera
demandar a la Comisin conforme al procedimiento por omisin previsto en el artculo
265 TFUE.
2. Las funciones del Parlamento y el Consejo.
La funcin legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo.
Origen y evolucin.
Desde el nacimiento de las Comunidades Europeas, el Parlamento Europeo ambicion
ser un verdadero legislativo. Siempre se ha resistido a verse relegado a tareas
indirectas en el proceso normativo o a verse reconocidos o incrementados sus poderes
autnomos de forma negativa o destructiva: la mocin de censura, el rechazo del
presupuesto, el rechazo en la cooperacin o el dictamen no conforme.
Desde las reformas introducidas por el Tratado de Maastricht de 1992 el Parlamento
logr ser un legislador junto al Consejo participando en el proceso de decisin de
normas bsicas.
Tras las reformas introducidas por le Tratado de Lisboa se amplan los mbitos
materiales y el nmero de las normas que se aprobarn por el procedimiento
legislativo ordinario.
Caracteres bsicos de la funcin legislativa.
La funcin legislativa parte de un concepto que no se describe en el Tratado y que
habr que deducir del contexto general de los Tratados de la Unin como la capacidad
de decidir los elementos esenciales de un rgimen jurdico en un mbito dado,
estableciendo los principios que lo rigen, los objetivos generales y los elementos
esenciales que conllevan las opciones polticas fundamentales.
Desde el punto de vista sustantivo, un acto legislativo debe expresar las opciones
80

polticas fundamentales, los elementos esenciales del rgimen jurdico en cuestin, los
objetivos generales y los principios que lo rigen, los objetivos generales y los
elementos esenciales que conllevan las opciones polticas fundamentales.
Necesariamente su base jurdica tiene que estar prevista directamente en el Tratado.
Emulando la prctica interna hay, pues, materias de reserva de acto legislativo.
Los actos legislativos, cualquiera que sea el procedimiento de adopcin, pueden ser
cualquiera de los tres tipos bien conocidos: reglamento, directiva y decisin.
3. El Procedimiento legislativo.
El procedimiento legislativo ordinario.
Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la
propuesta de la Comisin y se concluye con la adopcin conjunta por el Parlamento y el
Consejo; los actos as aprobados tendrn la categora genrica de actos legislativos.
Excepcionalmente, y en los casos detallados por los Tratados expresamente, los actos
legislativos podrn ser a propuesta de los Estados miembros, del Parlamento Europeo,
del Banco Central Europeo, del Banco Europeo de Inversiones y del Tribunal de Justicia.
La garanta de la legitimidad democrtica de las normas de codecisin o del
procedimiento legislativo ordinario del artculo 294 TFUE significa que la ciudadana de
la Unin tiene asegurado que no se puede adoptar ninguna norma legislativa que,
adems de la mayora cualificada del Consejo, en determinados casos la unanimidad,
no tenga la aprobacin mayoritaria del Parlamento. Los actos legislativos ordinarios se
aprueban, con carcter general, por mayora del Parlamento y por la mayora
cualificada del Consejo prevista en el Tratado, salvo que se establezca expresamente la
unanimidad.
La primera lectura
La Comisin enva su propuesta legislativa simultneamente al Consejo y al Parlamento
Europeo quienes adoptan su posicin de forma consecutiva y sin plazo en la primera
lectura.
La propuesta se enva en todas las versiones lingsticas oficiales. Adems, la enva a
los Parlamentos nacionales.
Tambin se enva la Comit econmico y Social y al comit de las Regiones para que
emitan su informe o dictamen, quienes lo envan directamente al Parlamento Europeo
y al Consejo para que pueda ser tenido en cuenta debidamente por la coautoridad
legislativa.
Primera lectura en el Parlamento Europeo: El PE debe pronunciarse en primer lugar.
Con carcter previo, cada comisin parlamentaria deber examinar la pertinencia del
fundamento jurdico y su respeto a los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y
respeto por los Derechos fundamentales. Tambin debe estudiar sus repercusiones
financieras, as como velar por la calidad de la redaccin y mejorarla si fuera necesario.
Despus ser examinada la propuesta de resolucin legislativa por el Pleno. Este vota,
en primer lugar, las enmiendas, despus la propuesta, modificada en su caso. La
resolucin legislativa del PE es la declaracin por la que el PE aprueba o propone
enmiendas a la propuesta de la Comisin: es la posicin del PE en primera lectura:
a) Cabe que el parlamento acepte, por la mayora de los votos emitidos en el Pleno, en
conjunto la propuesta de la comisin.
b) Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta.
A veces el Parlamento adopta la propuesta de la Comisin en su conjunto a reserva de
que la Comisin acepte ciertas modificaciones pudiendo condicionar la votacin sobre
ese apoyo global hasta que la Comisin tome una posicin y acepte algunas

81

modificaciones.
Primera lectura en el consejo: La propuesta de la Comisin se recibe en la Secretara
General del Consejo que se encarga de enviarla a las representaciones Permanentes de
los Estados miembros y al Comit de Representantes Permanentes para que procedan
a preparar la posicin de cada Estado en el Consejo. A su vez, la enva al Servicio
jurdico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el tema de la
propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y ayudar adecuadamente a la
Presidencia rotatoria.
El Presidente del COREPER asigna la propuesta, segn el alcance de la misma al
COREPER II (nivel Jefes de representacin) o al COREPER I (novel adjuntos). A su vez,
cada una de las partes del COREPER, antes de iniciar el estudio de la propuesta
correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, enva la propuesta
correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, enva la propuesta o la
parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en funcin de las materias afectadas
por la propuesta para su estudio tcnico. En ocasiones, sugerir a la Comisin la
modificacin pertinente que permitir un acuerdo mayoritario sobre su propuesta.
Mientras est preparando su posicin le llega la posicin del Parlamento Europeo.
Jurdicamente el Consejo se pronuncia sobre la posicin del Parlamento Europeo.
El Consejo va a Deliberar y a decidir a partir de la preparacin de su posicin por el
COREPER. Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden
del da preparado por el COREPER y dividido en dos partes: la Parte A y la Parte B
(sern estudiadas posteriormente).
El Consejo tiene dos opciones ante la posicin del Parlamento Europeo:
a) Aprobar la posicin del Parlamento Europeo, votando por mayora cualificada
aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que
introdujo el PE. Es decir, se adoptara el acto en la formulacin que hizo el PE.
b) No aprobar la posicin del PE y presentar enmiendas. Las enmiendas del Consejo a
la propuesta de la Comisin necesitan una votacin por unanimidad en el Consejo. La
posicin del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE, aceptadas o no por la
Comisin, pero no todas. El Consejo tampoco tiene plazo en su primera lectura. EL
Consejo transmite su posicin al PE.
La segunda lectura.
Segunda lectura del PE. El Consejo debe remitir al Parlamento la informacin necesaria
sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa posicin (sus enmiendas).
Tambin la Comisin debe informar sobre la posicin que ha mantenido. El PE tiene las
siguientes alternativas ante la posicin del Consejo:
a) Aprobacin de la posicin del Consejo por mayora de los votos emitidos o
aprobacin por silencio al no adoptar ninguna decisin. El acto se considerar
adoptado tal como se aprob por le Consejo en una primera lectura; se revisa y se
publica en el Diario Oficial.
b) Rechazar, por mayora de los miembros que lo componen, la posicin del Consejo;
no se puede adoptar el acto. Equivale a devolver la propuesta legislativa a la Comisin
y podr hacer otra propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.
c) Proponer enmiendas a la posicin del Consejo por mayora de los miembros que lo
componen. En este caso la Comisin deber emitir un dictamen positivo o negativo
sobre la enmiendas.
Segunda lectura en el Consejo. En esta el Consejo se concentra en examinar las
enmiendas del PE y el informe de la Comisin pronuncindose sobre las mismas. El
Consejo tiene dos opciones:

82

a) Puede aprobar todas las enmiendas del PE

- por mayora cualificada las enmiendas del PE que tuvieron la conformidad de la
Comisin y.Por unanimidad las restantes.
En este supuesto el acto legislativo se considerar adoptado. Todos las acto jurdicos
sern revisados y contrastados en todas sus versiones lingsticas por un comit de
juristas lingistas. Despus se firma por los dos Presidentes y se publica en el DOUE.
b) Si no aprueba todas las enmiendas del Parlamente, el Presidente del Cosenjo tiene
que convocar necesariamente el Comit de conciliacin, de acuerdo con el Presidente
del Parlamento Europeo: es un rgano mixto compuesto por tantos representantes
gubernamentales como Estados miembros y el mismo nmero de parlamentarios.
En esta fase la Comisin ya no podr modificar su iniciativa, aunque participar
activamente propiciando el acuerdo entre los dos legisladores.
a) si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se cosiderar no adoptado,
equivaliendo a una devolucin a la Comisn. Se paraliza definitivamente la propuesta:
ninguna institucin se impondra y no habra acto legislativo.
b) Tambin pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayora cualificada
en el Consejo y por mayora de los representantes del Parlamento Europeo.
Tercera Lectura en caso de acuerdo en el Comit de Conciliacin.
SI llegan a un acuerdo, el texto conjunto deber ser confirmado en un plazo de seis
semanas por mayora cualificada en una sesin formal del Cosejo y por mayora
absoluta de los votos emitidos en el Parlamento de ambas Cmaras
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artculo 294 TFUE requiere ser
firmado conjuntamente por el Presidente del PE y por el Presidente del Consejo y se
publica en el DOUE conforme al artculo 297 TFUE.
La funcin legislativa mediante el procedimiento legislativo especial.
El procedimiento legislativo especial se diferencia del ordinario porque se adoptan por
el Parlamento o el Consejo, segn el caso, con aprobacin de la otra. El procedimiento
legislativo especial, con excepcin del procedimiento presupuestario, se distingue por
la preponderancia del Consejo o por la del Parlamento Europeo frente a la paridad en el
procedimiento ordinario. Son actos con valor legislativo aunque no sean aprobados
mediante el procedimiento ordinario.
Los procedimientos legislativos especiales son muy casusticos, ya sea en materia de
iniciativa, ya de consultas o de votacin; caso por caso, se marca el itinerario que
seguir cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.
La participacin del PE en la conclusin de acuerdos internacionales y en la
adhesin de nuevos Estados.
De conformidad con el artculo 218.6 a) TFUE necesitarn la previa aprobacin del
parlamento Europeo por mayora de los votos emitidos:
Los tratados de adhesin de nuevos Estados miembros (por mayora de los
miembros que componen el PE, es decir, mayora reforzada. Art. 49 TUE.)
Los acuerdos internacionales de asociacin
El acuerdo de adhesin de la UE al Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Los acuerdos que crean un marco institucional especfico organizando
procedimientos de cooperacin
Los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la UE.
Los acuerdos que implican una modificacin de un acto adoptado segn el
83

procedimiento legislativo ordinario.

La naturaleza jurdica de la aprobacin es la de un acto de autorizacin para celebrar
un acuerdo internacional, similar al que se precisa en el Derecho interno por parte de
los Parlamentos nacionales para la prestacin del consentimiento del Estado. El
parlamento Europeo, al igual que los Parlamentos nacionales, tiene que aceptar o
rechazar el tratado como un todo.
La previa aprobacin del PE en otras materias y participacin en la funcin
legislativa del Consejo.
Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de obtener la previa aprobacin del
Parlamento Europeo en materias distintas a los acuerdos internacionales. Esto es un
avance positivo en la medida en que acrece los poderes de influencia y decisin del PE
mediante este derecho de veto: en los mbitos de la previa aprobacin slo se podrn
aprobar estas normas si tienen el apoyo mayoritario del PE.
Las materias sujetas a la aprobacin en le marco del procedimiento legislativo especial
del Consejo son diversas:
medidas para luchar contra toda discriminacin,
extensin de los derechos de ciudadana,
Creacin de la fiscala europea,
Procedimiento para la eleccin de los diputados al PE
Aprobacin del nuevo marco Financiero Plurianual.
Extensin de la competencia de la Unin a mbitos no previstos.
Existen otros mbitos en que se le ha reconocido el derecho a la previa aprobacin al
margen del procedimiento legislativo especial del Consejo.

Constatacin de la existencia de un riesgo claro de violacin grave de los

valores de l a Unin e imposicin de sanciones a un Estado miembro en caso de
violacin grave a los valores contemplados en el artculo 2 TUE.

Decisin por la que se fija la composicin del PE, que tras su paso por el Consejo
requiere la aprobacin del PE.

Cuando se emprende una cooperacin reforzada.

Las funciones consultivas y deliberacin.

La consulta ordinaria al PE: el dictamen consultivo o de lectura nica.
La consulta es le medio que permite al PE participar de forma efectiva en el proceso
legislativo de la Comunidad. Esta competencia representa un elemento esencial del
equilibrio institucional querido por el Tratado. Es el reflejo a nivel de la Comunidad,
aunque limitado, de un principio fundamental segn el cual los pueblos participan en el
ejercicio del poder a travs de una asamblea representativa.
Los Tratados establecen que le Consejo y la Comisin antes de adoptar determinada
decisiones deben solicitar y conocer el dictamen del PE (dictamen preceptivo). El
dictamen consultivo no es vinculante para la Institucin que lo solicita.
En el caso de un dictamen consultivo preceptivamente exigido por los Tratados, si el
Consejo o la Comisin no solicitasen o no esperasen a conocer su dictamen, la decisin
as adoptada puede ser objeto de recurso de anulacin ante el TJ por violacin de
formas sustanciales.
La deliberacin por iniciativa propia.

84

El PE es competente para deliberar y pronunciarse por propia iniciativa sobre

cuestiones que entren en el marco de las actividades internas o externas de la UE o
incluso sobre cuestiones al margen de tal actividad pero en las que el PE desea
expresar su opinin. Estos poderes de deliberacin significan que el PE no se limita a
expresar su opinin sobre la materia y el momento elegido por el Consejo o la
Comisin, sino que a iniciativa propia puede discutir y expresar su opinin.
La Dinmica del proceso decisorio en el Seno del Consejo.
Una vez que la Comisin ha adoptado una propuesta la enva al Consejo (al tiempo
que al PE y los Parlamentos Nacionales) en las veintitrs versiones lingsticas y
acompaadas de una carta del Presidente de la Comisin. La Secretara general del
Consejo se encarga de enviarla a las Representacines Permanentes de los Estados
miembros y el COREPER.
El papel de las representaciones permanentes y de las administraciones
nacionales.
La propuesta se enva a las Representaciones Permanentes pues las administraciones
nacionales deben analizar la propuesta para preparar la posicin que habrn de
defender en el Consejo. Las Representaciones son el conducto diplomtico obligatorio
de relacin entre el Consejo con los Estados miembros.
Las representaciones comunican las propuestas normativas a su administracin. El
ministerio o los ministerios afectados estudian la propuesta y adoptan una posicin en
coordinacin con el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin. Este transmite a su
vez a la Representacin Permanente las lneas de actuacin acordadas para que los
miembros de la Representacin acten en los Comits y grupos de trabajo de
conformidad con las instrucciones dadas.
El examen de los condicionantes generales por el Consejo y la Transparencia.
Tambin los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio
jurdico del Consejo, deben examinar si el acto que van a debatir respeta el principio de
atribucin o si las modificaciones previstas se ajustan a dicho artculo, si est
debidamente motivado y si respeta el principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
Adems, el Consejo debe realizar sus funciones normativas con transparencia y en el
respeto a los Tratados (atribucin de competencias, subsidiariedad etc.).
El examen de la propuesta por los rganos preparatorios del Consejo
El Presidente del COREPER, asesorado por la Secretara General del Consejo (servicio
jurdico) y, a veces, en consulta con los otros Jefes de Representacin Permanente,
asignen
la propuesta, segn sus caracteres al COREPER II (nivel jefes de
representacin) o al COREPER I (nivel adjuntos).
A su vez, cada uno de estos niveles, antes de iniciar el estudio de la propuesta
correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, enva la propuesta o la
parte asignada a uno o varios grupos de trabajo en funcin de las materias afectadas
por la propuesta para su estudio tcnico. La mecnica de los Comits y grupos de
trabajo consiste en examinar detalladamente la propuesta de la Comisin, defender la
posicin de cada delegacin, estar atentos a las enmiendas que haya introducido el PE,
discutir su contenido y posibles modificaciones hasta decantar un acuerdo o una
mayora suficiente que permita, en los niveles superiores de decisin, su adopcin.
Las deliberaciones del Consejo.
Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un orden del da
preparado por el COREPER y dividido en dos partes: A y B.

85

La parte A(mistosa) del orden del da del Consejo.

Cuando se incluye un asunto en la Parte A del orden del da del Consejo esto implica
que el COREPER le recomienda que los apruebe de forma global y automtica, sin
entrar en su discusin. Lo ms probable es que el Consejo adopte la propuesta sin
debate.
Otro aspecto importante respecto a los puntos A es que, si bien pueden ser aprobados
automticamente por el Consejo, sin suscitar debate, cualquier miembro del Consejo o
la comisin misma, pueden pedir un debate sobre cualquier punto de la parte A.
La parte B(elicosa) del orden del da del Consejo.
Cuando el COREPER incluye una propuesta en la parte B, recomienda al Consejo que
delibere y decida sobre una propuesta que no rena la mayora necesaria de las
Delegaciones en los grupos de trabajo ni en el COREPER. Tambin puede estar
recomendando que mantenga un debate de Conjunto sobre un sector o poltica de la
UE. En los puntos B tambin puede haber votacin en esa sesin si el orden del da as
lo expresa.

Leccin 7. Fuentes del Derecho de la Unin Europea.

1. Caracteres generales del sistema de normas y actos de la UE.

Normas y ordenamiento jurdico.
Hace ya tiempo que la teora general abandon la pretensin de entender el Derecho
como un conjunto de normas individualizadas y exigi su comprensin desde la nocin
de ordenamiento jurdico. Ello permite, como dijo Bobbio: abarcar la consideracin del
modo con el cual una determinada norma es eficaz por una compleja organizacin que
determina la naturaleza y entidad de las sanciones, las personas que deben aplicarlas
y su ejecucin.
En dos ocasiones, en la sentencia Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963 y en la
sentencia Costa c. ENEL de 17 de junio de 1964, el TJ entendi el Derecho de las
entonces CCEE, no como un mero agregado de normas, sino como un ordenamiento
jurdico. Todo ello reconduce la comprensin de las normas y actos jurdicos de la UE a
un tratamiento de conjunto referido a un sistema normativo, especfico y particular, el
Derecho de la Unin, que constituye un verdadero ordenamiento y cuya esencia
jurdica emerge de su profunda y compleja interrelacin con los ordenamientos
jurdicos internos.
Normas originarias y normas derivadas
La norma originaria se identifica sustancialmente con los Tratados constitutivos y las
normas convencionales que los han modificado a lo largo del tiempo. Sus
caractersticas bsicas son:
a) Tanto material como formalmente se trata de normas jurdico internacionales y, en
consecuencia, regidas por las normas de Derecho Internacional general aplicables a los
tratados internacionales.
b) Como elemento de su regulacin, las normas originarias de la UE contiene
regulaciones materiales especficas. Se trata de un ncleo de normas que podra ser
objeto re regulacin por normas no originarias, pero los Estados decidieron su inclusin
en esta categora por la importancia que les otorgan a sus contenidos que, de este
modo, se ven protegidos por la supremaca de la norma primaria y por asegurar la
necesidad de su consentimiento para una eventual modificacin.
Las normas derivadas en el sistema europeo se cualifican esencialmente por tratarse
de un conjunto de modos de instrumentacin jurdica con fundamento en la norma
constitutiva. El grueso de estas normas proviene del sistema de atribucin de
competencias que, constituyendo la esencia misma del modelo de la UE, otorga al

86

sistema institucional los poderes jurdicos necesarios para la consecucin de los fines y
objetivos establecidos en la norma originaria.
Son competencias estas ltimas que se instrumentas bsicamente a travs de la
tipologa prevista en el artculo 288 TFUE:
Artculo 288
(antiguo artculo 249 TCE)
Para ejercer las competencias de la Unin, las instituciones adoptarn
reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictmenes. El
reglamento tendr un alcance general. Ser obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
La directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la
eleccin de la forma y de los medios.
La decisin ser obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe
destinatarios, slo ser obligatoria para stos. Las recomendaciones y los
dictmenes no sern vinculantes.
Prevista su forma y caracterizados los actos jurdicamente en dicho artculo, la doctrina
ha dado en denominarlos actos tpicos para diferenciarlos del conjunto de instrumentos
jurdicos a los que las Instituciones han recurrido en la prctica por razones diversas y
que no entran en estas categoras.
La PESC es una competencia especial y sigue manteniendo unas peculiaridades en la
produccin de actos. El TJ ha suprimido en trminos generales las particularidades de
las normas y actos de la cooperacin policial y judicial penal, aunque durante algn
tiempo mantendrn esa peculiaridad.
2. El Derecho Originario como fuente: caracteres, mbito y revisin. El
Derecho no escrito.
El Derecho originario.
La norma convencionalidad constitutiva
La norma originaria del sistema se fundamenta, desde el punto de vista material, en el
consentimiento estatal, formado a travs de la manifestacin del consentimiento
prevista en el sistema jurdico internacional para los Tratados celebrados en forma
solemne, esto es, a travs de la ratificacin. Desde el punto de vista formal se trata de
normas convencionales internacionales (los Tratados con sus protocolos y anexos)
sujetos a las reglas de Derecho Internacional en materia de Tratados, es decir, al
Convenio de Viena sobre el Derecho de los tratados de 23 de mayo de 1969. Uno de los
aspectos bsicos de su sujecin a estas reglas viene expresado por el art. 39 del
Convenio de Viena que, salvo que el Tratado disponga otra cosa, exige de la
celebracin de un nuevo Tratado para la enmienda del anterior, sujeto a un nuevo
procedimiento ordinario de revisin del artculo 48 TUE. La consecuencia fundamental
es que cualquier modificacin de las normas originarias, sea cual fuere su naturaleza o
intensidad, exige la celebracin de un Tratado Internacional.
Se han configurado en la evolucin del proceso de construccin europea, dos vectores
de creacin del Derecho originario:
a) Los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificacin:
Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica Europea, adoptado en

87

Roma el 25 de marzo de 1957 (vigor: 1 de enero de 1958), denominado

de la Comunidad Europea en Maastricht, y TFUE desde la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009.
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa atmica,
adoptado en Roma el 25 de marzo de 1957 (vigor: 1 de enero de 1958).
Asimismo, algunas modificaciones parciales son llevadas a cabo por:

Los dos Tratados, por los que se modifican determinadas disposiciones

presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivas de las Comunidades
Europeas y del Tratado por el que se constituye un Consejo nico y una Comisin nica
de las Comunidades Europeas, el primero de 22 de abril de 1970 hecho en Luxemburgo
y le segundo de 22 de julio de 197 5 en Bruselas.

Las Decisiones relativas a los recursos propios. Actualmente en vigor una

Decisin Euratom del Consejo, de 7 de junio de 2007, relativa al sistema de recursos
propios.

El Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones del Protocolo

sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones de 10 de julio de 1975 hecho en
Bruselas.

No obstante, las modificaciones generales por excelencia son las llevadas a cabo a
travs del procedimiento de revisin contemplado en los Tratados constitutivos y que
tras los trabajos de las correspondientes CIG desembocaron en:
El Acta nica Europea, que, tras su adopcin en Luxemburgo el 27 de enero de
1986, fue firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 por nueve Estados
miembros y el 28 de febrero de 1986 en la Haya por los tres Estados restantes
(entrando en vigor el 1 de julio de 1987).
El Tratado de la Unin Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992
(entrando en vigor el 1 de noviembre de 1993
El Tratado de msterdam, por le que se modifica el Tratado de la Unin Europea,
los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos
de 2 de octubre de 1997 (entrando en vigor el 1 de mayo de 1999)
El Tratado de Niza, por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos del
26 de febrero de 2001 (entrando en vigor el 1 de febrero de 2003).
EL Tratado de Lisboa, por le que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de
2007. (entrando en vigor el 1 de diciembre de 2009).
b) Un segundo ncleo de modificaciones del Derecho originario viene dado
por los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las
adhesiones de nuevos Estados miembros o para poner trmino a su
aplicacin.
-Tratado de adhesin d Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaa y el Acta
relativa a la condiciones de adhesin de estos tres Estados, de 3 de enero de 1972 (en
vigor desde el 1 de enero de 1973).
- Tratado de adhesin y Acta relativa a las condiciones de adhesin de Grecia de 24 de
mayo de 1979 (entrada en vigor el 1 de enero de 1981).
- Tratado de 13 de marzo de 1984 por le que se modifican los Tratados Constitutivos de
la comunidades Europeas en lo que respecta a Groenlandia.
- Tratado de adhesin y acta relativa a las condiciones de adhesin de Espaa y

88

Portugal, de 12 de junio de 1985 (entrando en vigor el 1 de enero de 1986)

- Tratado de adhesin y actas relativas a las condiciones de adhesin de Austria,
Finlandia y Suecia, de 24 de julio de 1994, entrando en vigor el 1 de enero de 1995.
- Tratado de adhesin y acta relativa a las condiciones de adhesin de la Repblica
Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia, de 16 de abril de 2003 (entrando en vigor el 1 de mayo de 2004).
- Tratado relativo a la adhesin de la Repblica de Bulgaria y de Rumania, de 25 de
abril de 2005, y Acta relativa a las condiciones de adhesin de la Repblica de Bulgaria
y de Rumania y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la unin
Europea (en vigor desde el 1 de enero de 2007).
Caracteres de la norma constitutiva.
a) La primera caracterstica de las normas constitutivas que debe resaltarse es la
pluralidad y diversificacin de obligaciones.
b) La supremaca de las normas constitutivas y la consecuente subordinacin a estas
de las normas derivadas constituye el segundo elemento de caracterizacin general de
las mismas. Esta supremaca puede inferirse de una norma de alcance general y, de
manera particular, de los procedimientos previstos para controlar jurdicamente el
respeto de una norma constitutiva, de la actividad de la Unin en la conclusin de los
acuerdos internacionales y del mecanismo mismo de revisin de las normas
constitutivas. Adems las disposiciones del artculo 6.1 TUE reconocen a los principios,
derechos y libertades fundamentales de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE
el mismo valor jurdico que los Tratados, lo que los hace gozar de esta posicin de
supremaca.
En relacin con el control jurisdiccional del TJ, prcticamente la totalidad de los
recursos son directa o indirectamente aptos para asegurar esa jerarqua. Ello es lgico
en tanto en cuanto corresponde al Tribunal garantizar el respeto del Derecho y, en
consecuencia, el cumplimiento de las normas relativas a la sujecin de la competencia
normativa a las disposiciones constitutivas. El Tribunal de Justicia tiene una funcin de
control previo a la prestacin del consentimiento por la Unin, precisando que no por
ello, una vez prestado el consentimiento, quedan las Instituciones o los Estados
miembros desprotegidos frente a una posible conclusin contraria a las normas
constitutivas ya que siguen teniendo abiertas otras vas de recurso y eventualmente,
una solicitud de medidas provisionales.
Debe adicionarse a lo anterior las normas relativas a la preminencia sobre Tratados
anteriores celebrados entre Estados miembros, ya que se prev la vigencia de estos
ltimos solo en la medida en que sean compatibles con los Tratados, o las normas
sobre los tratados celebrados con anterioridad por los Estados miembros con terceros.
c) La eficacia directa. Esta cuestin hunde su raz en el problema de los destinatarios
de la norma. Una interpretacin de su carcter convencional pudo, en principio,
identificar como los destinatarios naturales de Estas normas a los Estados y excluir a
los particulares a los que, en todo caso, los efectos de las normas llegaran de manera
indirecta a travs de una especie de interpositio legislatoris de sus ordenamientos
nacionales. Esta interpretacin fue tempranamente corregida por el TJ en una
importante lnea jurisprudencial iniciada con la sentencia Van Gend en Loos de 5 de
febrero de 1963.
Determinacin de los mbitos de aplicacin
.1 El mbito material.
Son las normas constitutivas las que determinan el fundamento, alcance y lmites de
las competencias normativas desde el punto de vista material.

89

EL efecto del sistema de atribucin de competencias que opera en los Tratados y que
determina que, para el cumplimiento de sus funciones, las Instituciones slo tiene
poder normativo cuando esta competencia ha sido atribuida por la norma constitutiva y
slo en la medida en que ha sido atribuido. EL TUE dispone que: Toda competencia no
atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los Estados miembros (art. 4). Los
principios de subsidiariedad y de proporcionalidad contribuyen a la configuracin final
de la competencia material.
.2 El mbito temporal.
EL artculo 53 TUE dispone que el presente tratado se concluye por un periodo de
tiempo ilimitado. Idntica frmula recoge le artculo 356 del TFUE.
Una cuestin distinta es la relativa al verdadero alcance jurdico de esta no limitacin
temporal. Una doctrina muy cualificada ha querido durante mucho tiempo ver en ella la
expresin del carcter indisoluble de la construccin europea. Incluso el TJ pareca
abrazar esta idea cuando hablaba de compromisos incondicionales o irrevocablemente
asumidos por los Estados miembros en virtud del Tratado. Otros hemos sostenido
siempre que, por poco verosmil que resultase, polticamente no poda descartarse la
posibilidad de una denuncia o retirada individual por parte de un Estado miembro. La
polmica ha terminado con la previsin del artculo 50 TUE: todo Estado miembro
podr decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unin.
.3 El mbito territorial
Artculo 52 TUE
1. Los Tratados se aplicarn al Reino de Blgica, a la Repblica de Bulgaria, a
la Repblica Checa, al Reino de Dinamarca, a la Repblica Federal de
Alemania, a la Repblica de Estonia, a Irlanda, a la Repblica Helnica, al
Reino de Espaa, a la Repblica Francesa, a la Repblica Italiana, a la
Repblica de Chipre, a la Repblica de Letonia, a la Repblica de Lituania, al
Gran Ducado de Luxemburgo, a la Repblica de Hungra, a la Repblica de
Malta, al Reino de los Pases Bajos, a la Repblica de Austria, a la Repblica
de Polonia, a la Repblica Portuguesa, a Rumana, a la Repblica de
Eslovenia, a la Repblica Eslovaca, a la Repblica de Finlandia, al Reino de
Suecia y al Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte.
2. El mbito de aplicacin territorial de los Tratados se especifica en el
artculo 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea.
La revisin de las normas constitutivas.
.1 Procedimiento ordinario de revisin.
El artculo 48 TUE prev un procedimiento que se desarrolla en tres fases:
a) Fase de iniciativa: cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisin
estn facultados para presentar proyectos de revisin al Consejo. EL Consejo los remite
la Consejo Europeo.
Compete al Consejo decidir por mayora simple, previa consulta al PE y a la Comisin,
la oportunidad o no del inicio del procedimiento de revisin. SI el resultado de la
votacin es positivo el Presidente del Consejo Europeo convocar una Convencin
compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o
de Gobierno de los Estados miembros que dirige a una Conferencia de representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros.
b) La Conferencia Intergubernamental: esta segunda fase tiene un marcado carcter
internacional. Se trata de una conferencia que rene a los representantes de los
estados miembros, destinada a la elaboracin de un Tratado que contenga las
modificaciones proyectadas y cuyo desarrollo responde en lneas generales al esquema

90

habitual de las conferencias internacionales para la celebracin de tratados

multilaterales.
En primer lugar la CIG es convocada y fijado su objetivo de trabajo por le Consejo a
travs de la Presidencia. En segundo lugar, el TUE, en artculo 48, predetermina el
sistema de adopcin del texto del Tratado al exigir que ste se adopte de comn
acuerdo por los Estados miembros. Este sistema ms rgido que el que prev la propia
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados lo cual tiene lgica dada la
exigencia de una posterior ratificacin de todos los Estados miembros para su entrada
en vigor.
c) La ratificacin del Tratado modificativo. El artculo 48 TUE no deja lugar a dudas: las
modificaciones entrarn en vigor despus de haber sido ratificadas por todos los
Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
.2 Procedimientos de revisin simplificados (art. 46.6. TUE y .ss)
Existen clusulas que prevn modificaciones en mbitos parciales. Son de dos tipos:
a) La clausula formal de revisin que se articula en una frmula mixta: cuenta con un
procedimiento que se desarrolla por las Instituciones de la Unin, pero ha de ser
adoptado conforme a las disposiciones constitucionales de los Estados miembros,
excluyendo, en consecuencia, la fase de la CIG.
b) Las clusulas de naturaleza institucional. Se caracterizan porque su procedimiento
se inicia y se agota en el mbito institucional de la Unin sin intervencin (en principio)
de los procedimientos constitucionales de los Estados miembros.
Este panorama se completa con algunas disposiciones de los Tratados que permiten
que se produzcan ciertas adaptaciones de los Tratados por las Instituciones con
intervencin de los sistemas constitucionales internos (art. 25 TFUE para ampliacin de
los derechos de la ciudadana) o sin ella (art. 86 TFUE sobre la ampliacin de
competencias de la Fiscala Europea), entre otras.
Las normas no escritas: los principios.
Entre ellos podemos distinguir.
a) Los principios constitucionales del sistema. Los principios recogidos en las normas
constitutivas, posicin desde la que irradia e informan todo el ordenamiento jurdico de
la Unin. Entre ellos se encuentran los principios de atribucin, subsidiariedad,
proporcionalidad, no discriminacin etc.
b) Los principios generales del Derecho, que carecen de una formulacin normativa
concreta en las normas escritas del Derecho de la Unin Europea, pero han sido
apreciados jurisprudencialmente como exigencias de racionalidad para la aplicacin del
Derecho de la Unin. Dentro de este marco le TJ goza de un amplsimo margen de
apreciacin cuyo doble fundamento se encuentra en su propia funcin de garante del
respeto del Derecho en su interpretacin y aplicacin y en los caracteres del
ordenamiento jurdico de la Unin, por definicin incompleto, evolutivo y
heteronormativo. El paradigma de ello es el caso de la salvaguardia de los derechos
humanos en el Derecho de la Unin. EL art. 6.3 TUE dispone que: los derechos
fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derecho
humanos y las libertades fundamentales y los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estado miembros formarn parte del Derecho de la
Unin como principios generales.
Es importante resaltar que estos principios ocupan una posicin jerrquicamente
superior al Derecho derivado en el Derecho de la Unin. En esa cualidad son
apreciados por el TJ, en su abundante jurisprudencia en materia de derechos
fundamentales como elemento del control de la legalidad.

91

3. El Derecho derivado de la Unin Europea: naturaleza y caracteres

generales.
Aparte del Derecho no escrito, todo el Derecho no comprendido en las normas
constitutivas es Derecho derivado en el sentido de que encuentra su fundamento,
alcance y lmites en la norma constitutiva, con independencia de su diversidad de
naturaleza y forma. El Tratado de Lisboa no establece expresamente una jerarqua
normativa entre los actos comunitarios, pero su reordenacin, y en especial la nueva
distincin entre actos legislativos y actos no legislativos, pone las bases para la
elaboracin de una teora ms perfeccionada sobre la aplicacin del principio de
jerarqua en el sistema jurdico de la Unin.
Hay un cierto nmero de actos, que provienen de las antiguas estructuras de
cooperacin (PESC y CPJP), que ni por su naturaleza o alcance son asimilables a estas
categoras generales. Perviven porque son actos en vigor hasta que sean sustituidos
por nuevos actos con las nuevas denominaciones.
Derecho Institucional de la Unin Europea.
Cuestiones Generales.
.1 Naturaleza y tipologa.
El derecho derivado de naturaleza institucional es el que alberga la actividad normativa
o, si se prefiere, los actos jurdicos de la Unin. Son la expresin formal de la
produccin por las Instituciones de actos jurdicos vinculantes o no vinculantes. Suele
identificarse, aunque impropiamente, con la legislacin europea, expresin que se
viene aceptando en el inadecuado pero expresivo sentido de que en l se contienen los
elementos formales ms parecidos a la actividad legislativa de un Estado. Estos actos
se encuentran previstos con carcter general en el art. 288 TFUE.
Los actos tienen siempre la misma denominacin y su caracterizacin general es
siempre la misma. Estos actos (los vinculantes) pueden haber sido adoptados por el
procedimiento legislativo ordinario (PE y Consejo a propuesta de la Comisin) o por le
procedimiento legislativo especial (adoptado por el PE con la participacin del Consejo
o por el Consejo con la participacin del PE). Los reglamentos, directivas o decisiones
adoptados por cualquiera de estos procedimientos son los actos legislativos. Los
tratados han previsto que esta misma tipologa de actos sirve describir los actos no
legislativos: los actos delegados derivados del ejercicio de competencias delegadas ala
Comisin que se adjetivan como delegados, es decir: Reglamento delegado, Directiva
delegada o Decisin delegada; los actos de ejecucin en el ejercicio de competencias
de ejecucin, as Reglamento de ejecucin, Directiva de Ejecucin o Decisin de
Ejecucin. Para terminar al Consejo Europeo se le otorga una capacidad decisoria que
deber materializarse en actos no legislativos que se distinguirn por su procedencia
(Decisiones del Consejo Europeo) o al Banco Central Europeo al que se le confiere
asimismo la capacidad de adoptar actos no legislativos, algunos de ellos coincidentes
con la denominacin de la tipologa general (reglamentos) y otros no (orientaciones o
instrucciones).
.2 Publicacin, notificacin y vigencia.
El principio de publicidad de las normas tiene en el Derecho de la Unin una importante
presencia. La publicidad en cada lengua oficial de la Unin es un requisito formal
sustancial en relacin con la aplicacin del acto, esto no afecta como ocurre con la
motivacin, a su validez, sino a su eficacia, impidiendo la aparicin de obligaciones a
cargo de los particulares.
Los actos que, segn el artculo 297 TFUE han de ser publicados en el Diario Oficial de
la Unin Europea (DOUE, antes DOCE hasta el Tratado de Niza). Son:

92

- Actos legislativos, sean estos aprobados por el procedimiento legislativo ordinario o

especial. La nica diferencia es que los actos legislativos ordinarios van firmados por el
Presidente del PE y por le Presidente del Consejo, mientras que los actos legislativos
especiales debern llevar la firma del Presidente de la Institucin de la que emanen (PE
o Consejo).
. Los actos no legislativos adoptados en forma de reglamentos, directivas o decisiones,
con la firma del Presidente de la Institucin de la que emanen, se publicarn tambin
en el DOUE.
El rgimen de notificacin est previsto por el artculo 297 TFUE (para las dems
directivas que no tienen como destinatarios a todos los estados miembro) y las
decisiones que indiquen un destinatario. Los cauces de notificacin son el diplomtico
para los Estados y el correo con acuse de recibo para los particulares.
El rgimen de vigencia para los actos sujetos a publicacin, viene determinado en el
propio art. 297 donde se establece que la entrada en vigor se produce en la fecha en
que los actos determinen o, en su defecto, a los veinte das de su publicacin. La
notificacin, naturalmente, genera sus efectos a partir de la fecha en que se ha
producido.
.3 Motivacin de los actos.
La motivacin de los actos se exige en todos los actos jurdicos de la Unin. EL artculo
296 dispone que: los actos jurdicos debern estar motivados y se referirn a las
propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictmenes previstos por los
tratados.
Se trata de un requisito formal sustancial cuyo desconocimiento o insuficiencia pude
dar lugar a una declaracin de nulidad por el TJUE. La motivacin exige que en el acto
en cuestin se contemplen tres elementos.
- La mencin expresa en le fundamento o fundamentos jurdicos de la competencia en
el Tratado.
- Las propuestas o dictmenes preceptivamente recabados, expresamente recogido en
el artculo 296 TFUE como garanta del respeto a las prerrogativas de las instituciones y
rganos. (As los dictmenes del PE, del Consejo Econmico y Social o del Comit de
las regiones).
- Las razones de adopcin del acto que dentro de un margen de discrecionalidad
apuntan generalmente a una valoracin de la situacin, los objetivos y la necesidad del
acto para alcanzarlos.
4. Actos vinculantes tpicos: reglamento, directiva y decisin. Actos
vinculantes atpicos.
Actos tpicos
.1 El reglamento.
El artculo 288 TFUE establece que el reglamento tendr un alcance general. Ser
obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
Buena parte de la doctrina resalta aquellos caracteres de este tipo normativo ms
similares a los de las Leyes (generalidad, abstraccin, efectos erga omnes y otros
caracteres con los que la teora ms tradicional cualifica la ley).
Caracteres:
a) Alcance general: Esta caracterstica del reglamento sirve bsicamente para
diferenciarlo de los actos de alcance individual como la decisin. Es requisito necesario
para que una norma tenga el carcter de reglamento con independencia de su
denominacin o forma de adopcin. Se trata de una caracterstica objetiva que tiene
importantes efectos en su control de legalidad. Como tal carcter objetivo, el alcance

93

general no proviene tanto de la determinacin del nmero o identificacin de sus

destinatarios como de su previsin de aplicabilidad a situaciones objetivamente
determinadas y con efectos jurdicos
respecto de una categora de sujetos
contemplada de manera general y abstracta.
b) Obligatoriedad en todos sus elementos: se afirma el carcter obligatorio frente a los
actos no vinculantes y en segundo lugar al incidir en que lo es en todos sus elementos
lo diferencia de aquellas normas, como la directiva, que obligan en el resultado, pero
no en los medios.
c) Directamente aplicable en todos los Estado miembros: este rasgo elimina toda
intermediacin por parte de los Estados, asegurando que el reglamento despliegue de
manera efectiva y uniforme sus efectos de alcance general y de plenitud de su
obligatoriedad. La aplicabilidad directa, as entendida, e traduce dos caracteres
sustanciales: uno de orden positivo, por el que se atribuye a este tipo normativo la
cualidad de generar derechos y obligaciones por si mismo, y otro, que encierra un
mandato negativo que prohbe cualquier actividad pro parte del Estado miembro que
pueda poner en cuestin la inmediatez de la efectividad del reglamento.
El reglamento deja la responsabilidad a los Estados miembros de adoptar ellos mismos
las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas y financieras necesarias para
que las disposiciones del reglamento puedan ser efectivamente aplicadas; es asimismo
incompatible con el Derecho de la Unin toda disposicin de un ordenamiento jurdico
nacional que tuviese por efecto disminuir la eficacia del Derecho comunitario. Por
ltimo, y como proteccin y garanta de la inmediatez del reglamento, que sus efectos
sobre los particulares y su intocabilidad ante los Tribunales nunca depende de las
medidas que pueda exigir su efectiva aplicacin.
.2 La directiva
El artculo 288 TFUE dispone que: la directiva obligar al Estado miembro destinatario
en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades
nacionales la eleccin de la forma y los medios.
La opcin de configurar un instrumento, que sin sustituir el poder legislativo nacional,
permita la armonizacin de las legislaciones nacionales, es la que origina la creacin
del instituto de las directivas. Un instrumento que obliga a los Estados a alcanzar un
resultad comn.
La directiva es un instrumento jurdico que responde a los siguientes caracteres:
a) La directiva impone a los Estados una obligacin de resultado que debe ser cumplida
en el plazo determinado por la propia directiva. Esta obligacin de ejecucin es
absoluta de manera que su inobservancia supone un incumplimiento del Derecho de la
Unin que puede ser sancionado mediante las vas de recurso previstas en el Tratado y
con las consecuencias jurdicas que de tal incumplimiento se derivan.
b) La directiva nos solo exige la consecucin en abstracto de un resultado, sino que
impone a los Estados la obligacin de adoptar las medidas nacionales necesarias para
alcanzar dicho resultado con la libertad de eleccin de la forma y de los medios. Esto
es o que se conoce como la Transposicin de la directiva al Derecho interno.
c) la vinculacin de los efectos jurdicos a la norma nacional de transposicin: Esta
caracterstica traslada la ausencia de aplicabilidad y eficacia directa de la directiva.
En definitiva, la directiva se constituye en un acto con la intensidad normativa
suficiente para imponerse frente a la legislacin o reglamentacin interna contraria y
para proteger, en su caso, el derecho o pretensin del particular frente a su Estado.
.3 La decisin.
La decisin es caracterizada por el artculo 288 TFUE como obligatoria en todos sus

94

elementos para todos sus destinatarios. La identificacin concreta del destinatario o

destinatarios es la que le otorga ese carcter de acto jurdico individual. As, cuando la
decisin tiene como destinatario un particular, sea ste una persona fsica o jurdica,
sus caracteres bsicos se dan con nitidez y guarda cierta similitud con el acto
administrativo. Sin embargo, cuando las decisiones se dirigen a uno o varios Estados
miembros se desdibujan esos perfiles en funcin de la naturaleza del destinatario o
destinatarios. Adems, en muchas ocasiones, la decisin no alcanza a establecer el
medio, recordndonos en este aspecto, a las directivas. Pero es ms, cuando la
decisin es dirigida al Estado o Estados miembros, la idea de que sus efectos jurdicos
slo son para el destinatario o destinatarios de la decisin pueden tambin alterarse.
Hay ciertas ocasiones en que una decisin puede gozar indirectamente, puesto que
provendr del Tratado o norma de alcance general en ltima instancia, del efecto
directo.
El TJ ha entendido que estos tipos se adaptan a la propia expansin y exigencias del
sistema jurdico de la UE, y por ello, prescinde de su denominacin y forma para
ejercer su control en funcin del contenido y los efectos jurdicos del acto.
.4 Actos atpicos.
Se alude generalmente con ello a un nmero abierto de actos de naturaleza un tanto
oscura y efectos jurdicos indeterminados, con la nica condicin de que tengan un
origen institucional y se enmarquen en los mbitos de competencia de la Unin. El
artculo 296 TFUE establece que: Cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto
que deba adoptarse, las instituciones decidirn en cada caso conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.
El TJ ha extendido su control a todo acto destinado a producir efectos jurdicos con
independencia de su forma o denominacin, excluyendo solamente de su control de
legalidad los actos no vinculantes (recomendaciones y dictmenes).
5. Actos no vinculantes.
Se engloban en esta categora las recomendaciones y los dictmenes, que son
caracterizados exclusivamente por su naturaleza no vinculante. Es habitual en la
doctrina identificar el contenido de la recomendacin con la indicacin de una
conducta a seguir o la modificacin de una situacin o comportamiento, mientras que
el dictamen contendra una opinin o valoracin de situaciones o conductas.
La carencia de obligatoriedad no los priva del carcter jurdico, sino, exclusivamente de
una sancin directa. Ambos instrumentos adquieren significado por relacin a los
contenidos normativos obligatorios y en funcin de ellos pueden tener vinculadas, de
manera indirecta, consecuencias jurdicas, excluida naturalmente la sancin.
6. Derecho internacional y actividad convencional de la Unin Europea.
.1 El Derecho internacional.
El alcance y el valor del Derecho internacional general en el Derecho de la Unin
presenta unos perfiles problemticos. Se trata de un problema que proviene
fundamentalmente de una indefinicin del sistema de la Unin y no de errores
conceptuales de la doctrina. No va ms all de una expresin de intenciones la llamada
de atencin del art. 3 TUE:
En sus relaciones con el resto del mundo, la Unin afirmar y promover sus valores e
intereses y contribuir a la proteccin de sus ciudadanos. Contribuir a la paz, la
seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre
los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicacin de la pobreza y la proteccin de

95

los derechos humanos, especialmente de los derechos del nio, as como el estricto
respeto al desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de los
principios de la Carta de las Naciones unidas.
El sistema de la Unin est sujeto al Derecho internacional general en la medida en
que lo estn todos los sujetos de este ordenamiento, naturalmente en el mbito de sus
competencias. El TJUE ha dado relevancia al Derecho Internacional a travs de la va de
los principios generales, incorporando criterios de interpretacin de tratados de
codificacin o en materia de Derechos humanos.
La cuestin, aparentemente clara en el sentido de respetar las obligaciones
internacionalmente asumidas por un Estado o Estados miembros y los derechos de
terceros Estados, ha presentado algunos perfiles problemticos en relacin con su
alcance en el Derecho de la Unin. La cuestin bsica es determinar si esos tratados
vinculan a la Unin y con que alcance. Se pueden distinguir dos situaciones con
diferente tratamiento jurdico:
a) la de aquellos convenios que no afectan a la competencia de la Unin (tratados de
delimitacin de fronteras entre Estados), en los que la Unin queda obligada a su
respeto.
b) aquellos tratados que afectan a mbitos de competencia atribuidas a la Unin,
donde el corazn del asunto se sita en si la Unin sustituye al Estado o Estados en sus
obligaciones con respecto a terceros y en las consecuencias de la opcin por uno u otra
alternativa.
.2 La actividad convencional de al Unin.
En un sentido estricto, es posible constatar la ausencia de una norma que establezca el
sistema de recepcin del Derecho Convencional en el orden jurdico de la Unin, pero el
segundo apartado del artculo 216 TFUE, aunque de manera insuficiente, se acerca a
este tipo de normas: los acuerdos celebrados por la Unin, vincularn a las
instituciones de la Unin y a los Estados miembros. En relacin con su integracin en el
Derecho de la UE, la sentencia Hageman en 1974 estableci que: las disposiciones del
acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento
jurdico comunitario.
Podemos concluir en este sentido que el Derecho de la UE se rige por un sistema de
recepcin automtica de estos tratados y, en consecuencia, no sujeta a ningn acto de
transformacin ni de ejecucin.

Leccin 8.- Interaccin del ordenamiento jurdico de la

Unin Europea con los ordenamientos jurdicos de los
Estados miembros y aplicacin interna.
La pertenencia de un Estado a la UE produce una distribucin de competencias entre
el Estado miembro y la Unin; el Estado se reserva un conjunto de competencias bajo
su soberana y, por tanto, regidas por le Derecho nacional. Pero en las materias
cedidas rigen los Tratados y los actos de las Instituciones o Derecho derivado. Luego,
los dos ordenamientos jurdicos coexisten en el interior de cada Estado miembro.
Ahora bien, ambos ordenamientos, el interno y el de la Unin, tienen unos mismos
destinatarios. El hecho de que compartan una misma clase de sujetos de derecho
hace que se genere una frecuente relacin entre la norma de la Unin y la norma
nacional. Pues bien, esas relaciones entre el Derecho de la Unin y el Derecho interno
estn condicionadas por los principios de autonoma, eficacia directa y primaca.

96

1.- Principio de autonoma del Derecho de la Unin Europea.

El derecho de la Unin no es Derecho interno, por el contrario, es autnomo respecto
del Derecho interno, aunque se integra en los sistemas jurdicos nacionales sin perder
su calidad de ius commune. Luego, forma parte del Derecho que se aplica en cada
Estado miembro, pero no se confunde con el Derecho interno ni obedece en su
formacin ni en sus efectos a las normas del procedimiento normativo interno.
Esto quiere decir que cuando las instituciones ejercen las competencias atribuidas, las
ejercen en el respeto a los Tratados: se deben atener a los procedimientos de
produccin normativa establecidos en cada caso en las normas de la Unin y a la
consecucin de los objetivos fijados en las mismas y no al procedimiento legislativo o
reglamentario de un determinado Estado ni a objetivos de poltica nacional.
2.- Principio de eficacia directa del Derecho de la Unin Europea.
.1 Fundamento y significado: La jurisprudencia Van Gend en Loos
La eficacia directa de las normas de la Unin significa que pueden desplegar por si
mismas la plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros a
partir de su entrada en vigor y durante toda la duracin de su validez. En
consecuencia, crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse
afectados por su mbito de aplicacin, pudiendo ser invocadas ante las autoridades
pblicas (administrativas y judiciales), las cuales tienen la obligacin de salvaguardar
esos derechos y obligaciones.
En la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963, La defensa de los pases
bajos puso de relieve que el Tratado no obligaba ms que a los Estados miembros, los
cuales son libres de decidir la forma en que entienden respetar esa obligacin por lo
que no existira el efecto directo. As pues quedaba la cuestin planteada: Puede un
particular hacer valer un supuesto derecho justificndolo en una obligacin
establecida entre Estados? En el fondo, tambin se estaba dilucidando si un particular
poda exigir a un Estado miembro el cumplimiento de una obligacin internacional
establecida en una norma de la UE.
El Tribunal de Justicia declar que el objetivo fundamental de la CEE era instituir un
mercado comn cuyo funcionamiento concierne directamente a los sometidos a la
jurisdiccin de la Comunidad, implica que este Tratado constituye algo ms que in
acuerdo que se limitara a crear obligaciones mutuas entre los Estados contratantes.
En consecuencia, el efecto directo, a la luz de la sentencia Van Gend en Loos, significa
que:
-

Las normas de los Tratados pueden producir efectos jurdicos (derechos y

obligaciones) inmediatos, por si mismas, sin precisar de normas nacionales para su
aplicacin o sin que stas puedan ser un obstculo para su aplicacin.
Los particulares pueden hacer valer ante los poderes pblicos nacionales los
derechos que se deriven de las normas de la Unin, y dichos poderes deben asegurar
el respeto a las obligaciones asumidas por los Estados en los Tratados y proteger los

97

derechos individuales.
.2 Criterios para determinar la eficacia directa
El Tribunal de Justicia mantiene dos requisitos para calificar que una norma sea de
efecto directo:
- que la norma sea clara y precisa o suficientemente precisa, en el sentido de que se
funde en una obligacin concreta en trminos inequvocos, desprovista de
ambigedades;
- que su mandato sea incondicional, en el sentido de que no deje mrgenes de
apreciacin discrecional a las autoridades pblicas nacionales o a las Instituciones de
la UE; es decir, que no debe necesitar normas de ejecucin para su aplicacin.
.3 La plenitud de la Eficacia directa de los Tratados y de los reglamentos.
.3.1 Obligaciones de no hacer y de hacer
En la sentencia Van Gend en Loos el Tribunal de Justicia se pronunci a favor del
efecto directo de una obligacin de abstencin en el marco de las denominadas
relaciones verticales (particulares frente al Estado).
Respecto a las obligaciones de hacer, el Tribunal ha estimado (en la Sentencia
Ltticke, en materia de libre establecimiento) que tambin los Tratados engendran
derechos para los particulares que las jurisdicciones deben proteger. En este asunto
se trataba de una norma clara e incondicional, que estableca una obligacin de
eliminar o modificar las disposiciones contrarias al principio de no discriminacin en
materia fiscal en un determinados plazo; dado que dicha obligacin no dejaba margen
de apreciacin a su vencimiento, el incumplimiento de la obligacin de hacer la
transforma en una obligacin de abstenerse de aplicar aquellas normas que se tenan
que haber eliminado o modificado.
.3.2 Relaciones verticales (poderes pblicos/particulares) y relaciones horizontales
(entre particulares).
EL efecto directo es invocable no slo en las relaciones del particular con las
administraciones pblicas, denominadas relaciones verticales, como en los casos Van
Gend en Loos o Ltticke, sino tambin en las relaciones entre particulares en las que
el sujeto de la obligacin reclamada es un particular. Un ejemplo encontramos en el
marco de las relaciones contractuales de carcter laboral, como las que vinculaban a
la compaa area belga Sabena con una azafata, el Tribunal estim que le antiguo
artculo 119 TCE (hoy 157 TFUE), sobre no discriminacin entre trabajadores
masculinos y femeninos se impone, no solamente a la accin de las autoridades
publicas, sino que se extiende igualmente a todos los convenios que tienen como fin
regular de manera colectiva el trabajo asalariado, as como a los contratos entre
particulares.
.3.3 La plenitud de eficacia del Reglamento.
Al igual que a los Tratados, tambin al reglamento le ha sido reconocida eficacia
directa plena en cuanto a la creacin de Derechos y de obligaciones, tanto respecto

98

de las obligaciones de hacer y no hacer como en las relaciones verticales y

horizontales, por su naturaleza misma y su funcin en el sistema de fuentes del
Derecho de la Unin: el artculo 288 dice que ser directamente aplicable, por lo
que produce efectos inmediatos y, en cuanto tal, confiere a los particulares derechos
que las jurisdicciones nacionales deben proteger.
Los Estado no pueden formular reservas, ni unilateralmente conceder excepciones ni
excusarse en disposiciones o prcticas de su orden interna para justificar el
incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos
comunitarios. Las disposiciones de un reglamento, para que tengan efecto directo,
deben reunir los requisitos exigidos de claridad, precisin y no dejar margen de
apreciacin a las autoridades.
3.- Particularidades de la eficacia directa de decisiones y directivas de la
Unin Europea.
3.1 La eficacia directa de las Decisiones dirigidas a los Estados miembros.
El artculo 288 TFUE configura la decisin como un acto obligatorio en todos sus
elementos para los destinatarios que designa. El TPI ha confirmado que el criterio de
distincin entre un Reglamento y una Decisin debe buscarse en el alcance general o
no del acto de que se trate.
EL Tribunal aade que conviene considerar no solamente la forma del acto en causa,
sino su contenido sustantivo, as como su funcin en el sistema del Tratado a la hora
de averiguar su crea derechos u obligaciones para los particulares y examinar, en
funcin del contexto y de los objetivos perseguidos por la decisin, si sus
disposiciones pueden tener efecto directo, es decir, si generan derechos exigibles por
los ciudadanos.
3.2 La eficacia directa de las Directivas.
La directiva est, en principio, desprovista de efecto directo siempre que le Estado
miembro en cuestin haya cumplido correctamente, en el plazo establecido, con el
contenido y objetivos de la directiva. Cuando el Estado cumple con sus obligaciones
en plazo, los derechos u obligaciones potencialmente previstos en la Directiva
emergen a travs de la norma nacional de transposicin.
Ejemplo: En el asunto Ratti se planteaba la aplicacin dela Directiva 73/173 sobre
clasificacin, embalaje y etiquetado de disolventes, cuyo plazo de ejecucin haba
vencido sin que Italia la hubiera desarrollado en su Derecho interno: su adaptacin
consista en eliminar una ley penal italiana que exiga respetar requisitos distintos. El
seor Ratti haba ajustado la produccin de disolventes a las prescripciones de la
directiva, pero fue procesado por no atenerse a la ley italiana en vigor. El Tribunal
declara que un Estado miembro no puede aplicar su ley interna, aunque sea la ley
penal, contraria a lo dispuesto por una directiva cuyo plazo de transposicin ya ha
expirado, a una persona que se haya ajustado a lo previsto en dicha directiva.
El TJCE condiciona la invocacin de una directiva y su efecto directo a las siguientes
circunstancias:
- a la expiracin del plazo dado a los Estados para su adaptacin interna.
- a la ausencia, insuficiencia o deficiencias en la adaptacin.
- a que la disposicin invocada de una directiva cumpla los requisitos generales del
efecto directo:s que, desde el punto de vista de su contenido, sea una disposicin
suficientemente precisa e incondicional.
No obstante, en todos los casos en que una directiva ha sido correctamente aplicada
sus efectos alcanzan a los particulares a travs de las medidas de aplicacin
adoptadas por el estado miembro afectado.

99

El efecto directo de las directivas se funda en: el carcter obligatorio de la directiva

para el Estado destinatario y en el principio de cooperacin o lealtad para con los
compromisos asumidos, adems en los principios de aplicacin conforme y de no
discriminacin por razn de la nacionalidad. En la directiva, el efecto directo est
restringido: engendra derechos para los particulares exigibles ante el Estado. Es un
efecto directo vertical unidireccional: no puede engendrar obligaciones para el
particular frente al Estado ni frete a otros particulares.
3.3 El efecto directo vertical de las Directivas: invocabilidad de derechos
respecto del Estado.
Se distingue un doble contenido obligacional en una directiva:
_ Por un lado, la obligacin del Estado de transponer la directiva (primera obligacin
que compete siempre al Estado, y,
_ por otro, la obligaciones que el texto mismo de la directiva pueda imponer al Estado,
cuando se trate de obligaciones a cargo del Estado. El Estado no se puede
desentender de las obligaciones que le incumban directamente ante los particulares
escudndose en que no ha transpuesto la directiva. Como no cumpli la obligacin de
trasponer, tampoco respetara su contenido aunque sea le destinatario de la
obligacin.
En consecuencia, el Estado miembro que no ha adoptado, en los plazos previstos, las
medidas de ejecucin impuestas por una directiva, no puede oponer a los particulares
el incumplimiento, en el que l mismo ha incurrido, de las obligaciones que le impone
la directiva. Por tanto, no puede seguir aplicando una norma interna que tena que
haber eliminado o modificado para adaptarla a la directiva: sta debe prevalecer
sobre toda disposicin nacional no conforme a la directiva.
.3.3.1 Alcance de la nocin de Estado ante el que es invocable una directiva.
La nocin de Estado abarca a todas las administraciones pblicas: estatal,
autonmica, provincial, local e institucional.
Si se renen las condiciones requeridas para la invocabilidad de una directiva, todos
los rganos de la administracin, incluidas las autoridades descentralizadas, como los
municipios, tienen la obligacin de aplicarlas y de descartar la aplicacin de las
disposiciones del Derecho nacional que no sean conformes. Adems; ya acte el
Estado en su calidad de autoridad pblica, ya acta de forma anloga a un
empresario, el Estado no puede sacar ventajas de haber ignorado el Derecho
Comunitario.
.3.3.2 Alcance de la nocin de particular.
Interesa resaltar que la nocin de particular no es lo que aparenta. El TJCE siempre se
haba referido a los administrados, a los nacionales o a los particulares. Sin embargo,
el Tribunal no puso reparos a que un poder pblico, como un Ayuntamiento, invocase
una directiva frente al poder central y fuese considerado asimilado a los particulares.
.3.3.3 La imposibilidad de alegar obligaciones por parte del Estado en las relaciones
verticales.
Como la directiva es obligatoria nicamente para el Estado, en el supuesto de que
imponga obligaciones a los particulares, el Estado no puede exigir el cumplimiento de
tales obligaciones a los particulares afectados: no hay efecto directo vertical inverso;
la directiva ano puede, por si sola, crear obligaciones a cargo de un particular, ni
puede ser invocada contra un particular.
El Tribunal ha resuelto que de una directiva no transpuesta al orden interno no pueden
resultar obligaciones para los particulares, ni respecto de otros particulares
(relaciones horizontales), ni respecto del Estado (relaciones verticales). Adems

100

afirm que una directiva no transpuesta no puede tener, por si misma e

independientemente de la legislacin nacional de ejecucin, el efecto de determinar o
agravar la responsabilidad penal de los que actan en infraccin de sus disposiciones.
4.- Problemtica del efecto horizontal de las directivas.
Cuando se trate de una relacin horizontal o inter privatos, una directiva no ejecutada
correctamente no puede por si sola, crear obligaciones a cargo de un particular y
tampoco puede, por consiguiente, ser invocada, en su calidad de tal contra dicha
persona.
Ejemplo: Sentencia Marshall. Ante la defensa del Gobierno Britnico en el caso
Marshall, basada en que actuaba en los Servicios de Salud en calidad de empresario,
como cualquier otro particular, y que una directiva no puede imponer obligaciones a
los particulares, el Tribunal no acept que le Estado fuera considerado como un
particular (empresario) y, por tanto, qued bien establecido que haba relacin
vertical) y la disposicin invocada reuna los requisitos del efecto directo
4.1 El cumplimiento obligatorio de la directiva por los poderes pblicos y los
inevitables perjuicios para algunos particulares: Efectos indirectos o efectos
triangulares.
En su argumento sobre la obligatoriedad para el Estado destinatario de la directiva
reside tambin el fundamento de una aproximacin a los inevitables efectos en las
relaciones entre particulares: si el Estado no se puede desentender de una directiva
incumplida, en algunos casos se producirn efectos inevitables, aunque sean
indirectos, en las relaciones jurdicas entre particulares.
Los asuntos sobre directivas en materia de contratos pblicos son bien elocuentes de
la inevitabilidad del perjuicio que soportaran aquellos particulares cuya oferta sera
aceptada en cumplimiento de la normativa nacional, pero se ven rechazados al aplicar
la autoridad adjudicadora los preceptos de una directiva no transpuesta o
incorrectamente transpuesta en favor de las ofertas que renen los requisitos de la
directiva.
El Tribunal de justicia no presta relevancia al hecho que produce el incumplimiento de
la obligacin: no importa si ha habido o no transposicin cuando la relacin es
vertical, es decir, cuando el contenido obligacional, corre a cargo del Estado.
El resultado prctico que, en estos casos, el juez deber aplicar la directiva:
directamente, a quien exige su cumplimiento a la autoridad que interviene en su
aplicacin e, indirectamente, a los otros particulares que en la relacin jurdica de que
se trate ven inaplicada la legislacin nacional a sus pretensiones.
4.2 Otras situaciones: el efecto de exclusin:
El Tribunal entiende que si bien una directiva no puede, por si sola, crear obligaciones
a cargo de un particular, esa jurisprudencia no se aplica a los casos de
incumplimiento de la Directiva sobre reglamentaciones tcnicas, pues la infraccin de
la obligacin de notificar da lugar a la inaplicabilidad del reglamento tcnico.
EL llamado efecto de exclusin hace alusin a que no se pretende directamente el
reconocimiento de un derecho; sin embargo, se invoca por los particulares una
disposicin de una directiva para excluir la aplicacin de normas o actos nacionales.
La invocacin se hace ms al amparo del principio de la primaca frente al efecto de
sustitucin, cuyo fundamento es el principio de efecto directo.
5.- Principio de primaca del Derecho de la Unin Europea.
Todo Estado, independientemente de los preceptos constitucionales, como miembro
de la Comunidad Internacional, est obligado a respetar sus compromisos

101

internacionales. Los propios Estados han corroborado este principio general del
Derecho relativo a la no invocabilidad del Derecho interno frente al Tratado
Internacional, ligado ntimamente al principio pacta sunt servanda codificado en el
Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Su primaca se
fundamenta en la naturaleza y en los propios caracteres del proceso integrador
mediante una interpretacin sistemtica y teleolgica o finalista de los Tratados
comunitarios.
EL Tribunal de Justicia fundamenta la Primaca sobre cuatro importantes bases:
1 La naturaleza y caractersticas especficas de la Unin Europea y de su
ordenamiento. El Tribunal tiene en cuenta que las Comunidades estn dotadas de
poderes efectivos tanto en el plano interno como externo que emanan de una
limitacin de competencias o transferencias de atribuciones de los Estados a la
Comunidad.
Esa atribucin entraa una limitacin definitiva, en determinados mbitos de sus
derechos soberanos en favor de este ordenamiento jurdico, por lo que no puede
prevalecer una norma nacional posterior sobre esos derechos definitivamente
transferidos.
2 La primaca se basa tambin en el carcter obligatorio de las normas de Derecho
derivado, expresamente previsto en el artculo 288 TFUE: Los Estados han conferido a
los reglamentos, directivas y decisiones el carcter de normas obligatorias (aunque
con alcance diverso).
En consecuencia, las jurisdicciones nacionales deben abstenerse de aplicar cualquier
disposicin interna y especialmente, aquellas cuya ejecucin sera susceptible de
obstaculizar la ejecucin de una decisin comunitaria.
3 El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los Tratados y el Derecho
derivado, aceptado expresamente por todo estado miembro, les obliga a abstenerse
de toda medida susceptible de poner en peligro la realizacin de los objetivos de los
Tratados. La adopcin de normas internas posteriores incompatibles con una norma
de la Unin supondra violar ese principio de lealtad que traduce en este mbito el
ms importante principio general del Derecho: pacta sunt servanda.
4 Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se
apliquen sin discriminacin basada en la nacionalidad de los particulares. Si se
permitiera que cada Estado pueda alterar la regla comn, las obligaciones y derechos
de los particulares variaran de un Estado a otro a causa de medidas unilaterales de
los Estados.
A diferencia de la eficacia directa, que es una caracterstica relativa, la primaca es
una caracterstica absoluta y la condicin existencial de la propia Unin. Para el
Tribunal, la primaca es la regla fundamental para la existencia de la Comunidad. La
eficacia directa contribuye a la integracin; la primaca condiciona la existencia
misma de la integracin. El efecto prctico de este principio de primaca es a tenor de
la jurisprudencia del Tribunal, la exclusin o inaplicacin de la norma interna
incompatible.
1.2 El alcance de la primaca en relacin con la Ley posterior. La Sentencia
Simmenthal
La firmeza jurisprudencial en materia de primaca tuvo un nuevo desarrollo en la
sentencia Simmenthal. EL Tribunal deduce del principio de la primaca los siguientes
efectos:
El primero, si la norma interna incompatible es anterior a la norma de la Unin,
esta se hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda

102

disposicin contraria de la legislacin nacional.

El segundo efecto, si la norma interna incompatible es posterior a la norma de la
Unin, la vigencia de esta ltima impide la formacin vlida de nuevos actos
legislativos nacionales.
El tercero es que, ya sea la norma interna anterior o posterior, el rgano judicial
no debe esperar a que la norma interna incompatible sea derogada ni debe plantear
la cuestin de inconstitucionalidad
El cuarto es que el juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma
interna y aplicar la norma de la UE.
Aunque el Derecho interno no le confiera la facultad de exclusin o inaplicacin de la
norma interna, el Derecho de la Unin le confiere ese poder de exclusin de la ley
nacional y de sustitucin por la norma de la Unin: le juez no aplicar la ley interna en
virtud de su propia autoridad, es decir, de la autoridad que le confiere el Derecho de
la Unin para garantizar la aplicacin ntegra de este ordenamiento. Al no tener que
plantear la cuestin de constitucionalidad se introduce en todos los Estados miembros
la necesidad de un control difuso de la compatibilidad de la ley nacional con el
Derecho comunitario.
1.3 Primaca y Constitucin de los Estados miembros
No cabe hablar de superioridad del Derecho de la UE sobre la Constitucin, ni cabe
seriamente hablar de un conflicto entre Constitucin y normas de la Unin. La
Constitucin se aplica plenamente en los mbitos que siguen siendo competencia
soberana del Estado miembro, pero en los mbitos atribuidos a la Unin y regulados
por sus normas se aplica este ordenamiento en toda su plenitud y el Estado no puede
invocar la constitucin para impedir los efectos de la norma valida de la UE. Luego,
todo Estado miembro debe adecuar su constitucin antes de su ingreso en la UE a fin
de permitir el Derecho de la Unin desplegar todos sus efectos con plenitud.
6.- La interpretacin del derecho estatal conforme al Derecho de la Unin
Europea.
Las obligaciones derivadas de una directiva se imponen a todas las autoridades de los
Estados miembros, comprendidas, en el marco de sus competencias, las autoridades
jurisdiccionales. Desde hace aos el Tribunal de Justicia viene afirmando que los
jueces nacionales cuando aplican el Derecho nacional, estn obligados a
interpretarlos atenindose a las normas de la Unin, ya sean stas directamente
aplicables o no.
Ante la falta de transposicin o en caso de transposicin incorrecta de una directiva
se traslada a los jueces, tambin rganos del Estado, la obligacin de tomar las
medidas necesarias para alcanzar, en el litigio concreto, el resultado querido por la
directiva, ya tengan efecto directo sus disposiciones o no las tengan.
Luego, la obligacin de lograr el resultado de una directiva no se limita a la accin
legislativa y reglamentaria, sino que le resultado de la directiva, a falta de la
transposicin general o erga omnes, puede y debe ser asegurado por el juez, en el
marco de sus competencias, aunque con un efecto limitado a las partes en litigio. La
expresin en el marco de sus competencias se refiere a la funcin jurisdiccional de
resolver litigios.
La obligacin de interpretacin conforme tiene varios lmites:
1 No puede ser tenido en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el
Derecho Nacional en vigor que permitan alcanzar el resultado de la directiva o
existiendo no se presten a ser interpretadas en el sentido de la directiva.
La obligacin de interpretacin conforme es ejercido por le juez nacional y sus
103

competencias deben ser respetadas. No se le puede ordenar que, aunque no haya

normas internas, las encuentre para complementar la directiva. El juez nacional
puede informar sobre las posibles interpretaciones de la norma nacional o informar de
que no existen
2 EL respeto a los principios generales del derecho, tales como los principios de
legalidad penal, seguridad jurdica o irretroactividad.
7.- Atribucin de competencias y recepcin en el Derecho estatal del
Derecho de Unin Europea. Especial referencia a la primaca y eficacia
directa del Derecho de la Unin en el ordenamiento jurdico Espaol.
1.1. El Fundamento constitucional de la atribucin de competencias.
Todo Estado miembro debe disponer del poder jurdico, regulado en su sistema
constitucional, para consentir una atribucin de competencias como la que se da en la
UE. Las peculiaridades del sistema de integracin europeo han tenido necesariamente
su reflejo en las Constituciones de sus Estado miembros observndose dos tendencias
inversas:
- por un lado, aquellas Constituciones que prevn expresamente la atribucin del
ejercicio de la competencias internas en favor de las Instituciones de la UE, teniendo
como consecuencia implcita la insercin y aplicacin interna de las normas del
Derecho derivado en la condiciones establecidas en los Tratados.
- por otro lado, aquellas Constituciones, como la irlandesa, portuguesa y holandesa.
Que aceptan expresamente los actos de las instituciones, reconociendo
implcitamente que transfieren ala UE las competencias necesarias para adoptar tales
actos obligatorios y de eficacia directa.
Todas la constituciones de los Estado miembros aceptan que el Derecho de la UE
puede operar autnomamente en el interior de cada Estado conforme a sus
caractersticas propias. Eficacia directa, primaca absoluta y en consecuencia,
aplicacin efectiva y uniforme en toda la UE.
CAPTULO
III.
DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES.
Artculo 93.
Mediante Ley orgnica se podr autorizar la celebracin de Tratados por los
que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes
Generales o al Gobierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento de
estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesin.
Artculo 94.
1. La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de
Tratados o convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes
Generales, en los siguientes casos:
Tratados de carcter poltico.
Tratados o convenios de carcter militar.
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a
los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo primero.
Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la
Hacienda Pblica.
Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna
Ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin.

104

2. El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la

conclusin de los restantes Tratados o convenios.
Artculo 95.
1. La celebracin de un Tratado internacional que contenga estipulaciones
contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no esa contradiccin.
Artculo 96.
1. Los Tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Sus
disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho Internacional.
2. Para la denuncia de los Tratados y convenios internacionales se utilizar
el mismo procedimiento previsto para su aprobacin en el artculo 94.
El artculo 93 de la Constitucin utiliza muy adecuadamente el trmino atribucin del
ejercicio, pues las competencias en s, en cuanto tales, no resultan atribuidas ni las
Instituciones del Estado podrn transferirlas ya que la soberana nacional reside en el
pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado2 (art. 2.1 CE).
1.2 El procedimiento Constitucional de la Atribucin de competencias.
El artculo 93 de la Constitucin establece un procedimiento en el que basta la
mayora absoluta del Congreso y la mayora del Senado para que el Gobierno obtenga
la autorizacin parlamentaria, la cual se instrumenta tcnicamente mediante una Ley
Orgnica. No se precisa ni prev la celebracin de referendos para la atribucin de
competencias.
Vigencia del precepto para las reformas de los Tratados: este mismo precepto rige las
reformas de los Tratados Constitutivos cada vez que una nueva modificacin de los
Tratados precisa una nueva atribucin del ejercicio de competencias soberanas.
Caracteres de la Ley Orgnica de adhesin o de reforma: estas LO aprobadas hasta
ahora para autorizar las reformas de los Tratados han tenido siempre la misma
estructura: el primer artculo contiene la autorizacin parlamentaria para ratificar y el
segundo fija la fecha a partir de la cual se puede depositar el instrumento de
ratificacin.
2. La recepcin del Derecho de la Unin en el Derecho interno
2.1 La recepcin del Derecho Originario.
La recepcin o insercin de los Tratados de la UE siguen el procedimiento general
previsto en el artculo 96 de la CE: Los Tratados internacionales vlidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del
ordenamiento interno.
La insercin o recepcin no depende de la publicacin interna sino de la fecha
pactada internacionalmente por los Estados miembros. La eficacia directa para los
particulares se completa a partir de la publicacin interna, desplegando as la plenitud
de efectos internos. En todo caso, una vez publicado en el BOE, su aplicacin se
retrotrae3 a la fecha pactada para la entrada en vigor por las partes.
2.2 La recepcin del derecho derivado.
3 retrotraer.

Fingir que algo sucedi en un tiempo anterior a aquel en que realmente ocurri, ficcin que se admite en ciertos casos para efectos
legales. || 2. Retroceder a un tiempo pasado para tomarlo como referencia o punto de partida de un relato.

105

2.2.1 La recepcin de los actos de las Instituciones despus de la adhesin.

La atribucin de competencias normativas implica aceptar los procedimientos
establecidos en los propios Tratados para la formacin de los actos de las
Instituciones.
EL artculo 96.1 de la CE exige la publicacin oficial de los Tratados internacionales.
Esta exigencia es extensible anlogamente a los actos de las Organizaciones
internacionales, si bien quedara exceptuada para los actos de las Instituciones
comunitarias por el artculo 93 de la Constitucin; este precepto opera la atribucin
de competencias constitucionales, entre las que se encuentra la de publicacin en el
BOE.
La recepcin del Derecho Derivado no depende nunca de la publicacin en el BOE.
La publicacin de los actos directamente aplicables, como los Reglamentos, se hace
exclusivamente a travs del DOUE y su recepcin se produce desde su fecha de
entrada en vigor establecida en el texto del Reglamento mismo.
3.1. Fundamento Jurdico - comunitario de la ejecucin por los Estados
miembros.
La ejecucin del Derecho derivado corresponde como norma general a las
autoridades de los Estados miembros. Aunque los Tratados han confiado algunos
poderes de ejecucin a las instituciones (Consejo y Comisin), los Tratados han
reservado a los Estados miembros la ejecucin dela Unin. Se observa un doble
rgimen de ejecucin.
- El desarrollo directo de normas de los Tratados que se confa fundamentalmente al
Parlamento y al Consejo a travs de las normas legislativas, as como tambin
mediante actos no legislativos a adoptar por le Consejo, la Comisin o el Consejo
Europeo o el Banco Central Europeo, y
- La ejecucin directa de tales actos legislativos y no legislativos por los Estados
miembros.
La adopcin de los actos de ejecucin por los Estados miembros corresponde a
categoras propias del Derecho nacional. (Estatal o regional).
Principio de cooperacin leal: El precepto clave en la arquitectura jurdica de la UE
reclama la colaboracin estrecha y continua de los Estados miembros y les exige
adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y de los actos de las
Instituciones.
El TJ ha afirmado en la misma sentencia que en ausencia de medidas adoptadas por
las Instituciones, los Estados miembros estn pueden adoptar tales disposiciones
puesto que los Estados miembros tienen el derecho y la obligacin de hacer todo lo
necesario para asegurar el efecto til del conjunto de las disposiciones de la Unin.
Ventajas. La ventaja de la ejecucin por las Instituciones es la garanta de una
aplicacin uniforme; pero la desventaja estriba en que los rganos de la UE estn peor
situados para apreciar los problemas especficos de los ciudadanos. Polticamente es
poco aceptable la ejecucin a larga distancia. Al asumir la ejecucin los Estados
miembros se gana en eficacia y proximidad a los ciudadanos.
Respeto a la autonoma institucional y procedimental interna. Es obligado sealar que
el Derecho de la UE no impone ni prejuzga un determinado procedimiento u rgano
interno para asumir la concreta tarea de desarrollo. Por ello el TJ ha confirmado el
principio de autonoma institucional y procedimental: las medidas internas se toman
por autoridades nacionales en el respeto de las formas y procedimientos del Derecho
nacional, correspondiendo al ordenamiento interno de cada Estado miembro

106

determinar el procedimiento jurdico conducente a ese resultado.

3.2 Fundamento interno: El artculo 93.2 de la Constitucin.
La aplicacin interna del Derecho de la UE en Espaa est regulada de forma confusa
e incompleta en el prrafo segundo del artculo 93 de la Constitucin:
. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la
garanta del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin.
Ese ordenamiento no impone ni recomienda un determinado procedimiento ni designa
a los rganos que debern asumir las medias necesarias para su aplicacin cuando
esta se confa a las autoridades internas.
Lo primero que habr que dilucidares si es competencia exclusiva del Estado o de las
CCAA.
EL segundo paso es tener en cuenta si la materia a desarrollar (no la materia regulada
por la norma de la UE) es prerrogativa de las Cortes o en que medida afecta a las,
materias y el alcance de la competencia reglamentaria del Gobierno par a decantar la
opcin en cada caso o el reparto de las tareas de ejecucin.
No hay pues automatismos. Lo que importa es el contenido material de la disposicin
que necesita de un desarrollo y el margen de discrecionalidad que deja a las
autoridades internas para su aplicacin.
Adems, ese prrafo segundo del artculo 93 de la Constitucin es incompleto, los
jueces tambin estn llamados de manera preferente a aplicar el Derecho de la UE y
en ellos est descansando el control interno de su cumplimiento. Por ello, todos los
procedimientos judiciales existentes en cada Estado miembro son susceptibles de ser
utilizados para reclamar la proteccin judicial de los derechos que dicho orden
confiere a los particulares.
3.3. El desarrollo por el Legislativo.
El procedimiento legislativo no es el ms idneo para dar aplicacin de manera
habitual a las obligaciones de la Unin. Aparte de ser un procedimiento lento y
complejo, el carcter soberano del legislativo es poco compatible con una funcin
subordinada a los principios, objetivos y al contexto de una norma. Muchas normas de
la UE son relativamente detalladas por lo que resulta difcil una labor propiamente
parlamentaria, o ya no tiene sentido reabrir un debate poltico y le est vedado
plantear enmiendas.
Habr que tener en cuenta criterios objetivos por lo que ser el contenido material de
la norma objeto de desarrollo y la amplitud de opciones dejadas a las autoridades
nacionales lo que determine si sern las Cortes Generales (o la asamblea regional)
las que llevan a cabo el desarrollo normativo o ser el Gobierno (o el gobierno
regional).
3.4 El desarrollo por el ejecutivo.
Los procedimientos normativos del ejecutivo son los que mejor se adaptan en un buen
nmero de casos a la necesidad de dar aplicacin concreta a la norma de la UE.
El Gobierno, si es competencia estatal, puede autnomamente adoptar las medias
necesarias de ejecucin de las normas de la UE cuando por la materia que debe ser
desarrollada y la naturaleza tcnica de las medidas necesarias sean de las que
habitualmente se encarga el ejecutivo.
En numerosos casos, cuando la norma sea directamente aplicable (por ejemplo,
muchas normas de los Tratados y de los reglamentos), en general, no necesitarn
actuacin alguna y, en todo caso, el complemento normativo interno se limitar al
complemento administrativo mnimo e indispensable.

107

3.5 La obligacin de los poderes pblicos competentes de eliminar las

normas internas incompatibles con el derecho de la UE.
Un Estado miembro que mantiene en vigor una norma nacional contraria, aun
probado su inaplicacin y el efectivo respeto de la norma de la UE, est incumpliendo
su obligacin de adoptar todas las medias necesarias para asegurar el complimiento
de los Tratados y de los actos de las Instituciones.
La razn estriba, segn el TJ, en que el mero mantenimiento en vigor, an sin la
aplicacin, engendra siempre una situacin de hecho ambigua, dejando a las
personas afectadas en un estado de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que
tiene de acogerse a la norma de la UE.
4. La primaca y la eficacia directa del Derecho de la Unin en Espaa.
Dicha primaca se afirma de forma indirecta pero inequvoca en el prrafo final del
artculo 96.1 CE:
Sus disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en
la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho Internacional.
La fuerza de resistencia del Tratado frente a la Ley es la garanta de la primaca del
Tratado sobre las leyes anteriores o posteriores contrarias. En consecuencia, las Leyes
internas quedarn inaplicadas en caso de contradiccin con un Tratado en vigor para
Espaa. Todo Tratado internacional goza de primaca sobre la Ley (estatal o
autonmica) y es susceptible de aplicacin directa.
5. Derecho de la Unin y Constitucin Espaola.
5.1 Conflicto entre Constitucin y Derecho Originario.
Los Tratados internacionales, en general, slo gozan en Espaa de jerarqua supra
legal (art. 96.1 de la Constitucin). EL caso particular de los Tratados comunitarios
debe ser examinado no slo a la luz del precepto general, sino del precepto especfico
(el art. 93 CE).
En caso de eventual contradiccin entre una norma de los Tratados y la Constitucin,
se debe examinar la contradiccin a la luz del artculo 93 CE para indagar si la
atribucin del ejercicio de competencias que exige la disposicin litigiosa del Tratado
est amparada por le artculo 93, o va ms all de lo contemplado en esa norma
constitucional y exige una reforma de la CE.
5.1.1 El Control previo de constitucionalidad.
La CE prev la posibilidad de un control previo de la constitucionalidad de los Tratados
sobre los que se proyecta prestar el consentimiento del Estado (95,2 CE). Si
cualquiera de las Cmaras (por mayora simple) o le Gobierno observasen una
contradiccin entre la CE y el Texto del Tratado, cuyo texto estuviera ya
definitivamente fijado, pero al que no se hubiere prestado an el consentimiento del
Estado, podrn requerir al Tribunal Constitucional para que declare la existencia o la
inexistencia o la de esa contradiccin. Tambin la reforma constitucional podra
hacerse para tal fin sin necesidad de acudir al Tribunal Constitucional si la
contradiccin entre el Tratado y la CE pareciese evidente. En definitiva, se trata de
evitar todo conflicto con la CE.
5.1.2 Los lmites constitucionales de la atribucin de competencias.
Existen ciertos lmites constitucionales a la atribucin de competencias. El artculo 93
de la CE no permite una atribucin incontrolada no una atribucin ilimitada de
competencias que pudieran poner en peligro la pervivencia de Espaa como Estado

108

democrtico, soberano e independiente. No se dice que se puedan atribuir las

competencias constitucionales, sino que se puede atribuir el ejercicio de
competencias. Es decir, de determinadas competencias.
Los lmites se encontraran en una atribucin de soberana que pusiera en
peligro la pervivencia de la propia Constitucin y del Estado mismo,
afectando a sus elementos esenciales como son el Estado social y
democrtico (pluralismo poltico y sindical, imperio del Derecho), la unidad nacional,
la lengua comn oficial, el sistema autonmico, la estructura constitucional de los
poderes pblicos, el respeto a los derechos y libertades fundamentales reconocidos
en el Ttulo I.
Cuando un nuevo Tratado sea incompatible con la CE y no pueda salvarse la eventual
contradiccin con el artculo 93, entonces cabe la reforma de la CE.
5.2 Conflicto entre Constitucin y norma de Derecho derivado.
Las normas de Derecho derivado tienen autonoma propia, en su origen, en su
formacin, en sus efectos y en su control de legalidad: se deben a los Tratados y no a
una concreta Constitucin nacional. De ah que la indagacin sobre su validez
respecto de una norma superior deba hacerse en relacin con los propios Tratados de
la UE.
El TJUE es el nico rgano jurisdiccional competente para juzgar la validez del
Derecho derivado, el artculo 93 de la CE impide al Tribunal Constitucional controlar la
constitucionalidad del Derecho derivado.
Ahora bien, las normas de la Unin, originarias o derivadas, no deben vulnerar los
principios bsicos del sistema constitucional de cada Estado miembro ni los derechos
fundamentales y libertades garantizados en el Ttulo I.
5.3 Conflicto entre norma de la UE y ley posterior.
La consecuencia ms inmediata de este conflicto ser la inaplicacin de la norma
interna. Desde el punto de vista del Derecho espaol esa doctrina jurisprudencial
tiene pleno acomodo en nuestra tradicin jurdica. Sin embargo, ha tenido problemas
aadidos por la doctrina del TC.
5.3.1 La inadmisibilidad de la cuestin de constitucionalidad
Si el litigio planteado debe resolverse aplicando la norma de la UE, esa es la norma de
la que depende el fallo y, en consecuencia, no se cumple el requisito exigido por el
artculo 163 para plantear la cuestin de inconstitucionalidad consistente en que el
fallo dependa de la ley nacional. Acertadamente los jueces espaoles no han
planteado cuestiones de constitucionalidad por estos motivos.
Artculo 163.
Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango de
Ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la
Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en
la forma y con los efectos que establezca la Ley, que en ningn caso sern
suspensivos.
Este problema y su correcta argumentacin y solucin fue entendido por el Tribunal
Supremo al reconocer la primaca sobre las normas internas, aadiendo que las
normas anteriores que se opongan al derecho comunitario debern entenderse
derogadas y las posteriores contrarias, habrn de reputarse inconstitucionales por

109

incompetencia pero no ser exigible al juez ordinario que plantee la cuestin de

inconstitucionalidad. Para dejar inaplicada la norma estatal, porque est vinculado por
la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia que tiene establecido el principio pro
communitate.
El Tribunal Supremo acierta plenamente al entender que en estos casos lo adecuado
es el denominado control difuso frente a la cuestin de constitucionalidad o control
concentrado.
5.3.2 El control de la aplicacin del Derecho de la Unin por el Tribunal Constitucional.
EL artculo 96 de la Constitucin contiene un mandato claro y preciso: las
disposiciones de un Tratado (y, por analoga del Derecho derivado) slo
pueden ser modificadas en la forma establecida por el Tratado.
El mandato se dirige a los rganos de control jurisdiccional, TC y rganos
judiciales, para que, llegado el caso, controlen y sancionen las actuaciones de los
poderes pblicos que no se sometan a la Constitucin. Ahora bien, esa
inconstitucionalidad no apodera de competencia exclusiva al TC para eliminar la ley
inconstitucional sino que por obra del Derecho de la Unin cualquier juez est llamado
a descartar la aplicacin de tales leyes sin apelar al TC (control difuso)
Problemas generados por la jurisprudencia del TC.
a) La eliminacin erga omnes de leyes contrarias al Derecho de la Unin.
La ley interna incompatible con normas de la UE, raramente es nula o inconstitucional
en si misma considerada. La contradiccin de la ley con la Constitucin no es, o no
suele ser material, pero en tales casos se ha violado el reparto de competencias y el
principio de coherencia que rige la actuacin interna y externa del Estado espaol. Por
ello, en la inmensa mayora de los supuestos de contradiccin entre la ley y la norma
de la Unin basta la doctrina constitucional y comunitaria de inaplicacin por le juez
del litigio concreto o por le rgano administrativo pues es un problema de seleccin
de la norma adecuada al caso. Desde luego, esa es la solucin ms proporcionada y
adecuada.
b) El respeto del Derecho de la Unin y el recurso de amparo: la tutela judicial
efectiva.
El TC ha estimado que el eventual juicio de incompatibilidad de una norma legal
interna con el Derecho Comunitario no puede depender exclusivamente de un juicio
subjetivo del aplicador del Derecho, esto es, de su propia autoridad, sino que debe
estar revestido de ciertas cautelas y garantas.
Tampoco la jurisdiccin de la Unin vincula la inaplicacin de la ley interna al previo
planteamiento de la cuestin prejudicial. Los jueces espaoles reciben una seria
advertencia: no pueden dejar de inaplicar una ley interna, no pueden seleccionar la
norma adecuada al caso, interpretarla y motivarla por s mismos, sin plantear el
prejudicial o seguir la jurisprudencia de la UE. Pero pueden aplicar las leyes internas
frente a las normas de la Unin sin que el no planteamiento viole la tutela judicial.
Las consecuencias prcticas de la doctrina jurisprudencial del TC son las siguientes:
1) Al negarse a controlar la conformidad de los actos del poder judicial a las
obligaciones de la Unin, protegidas expresamente por la CE, no queda garantizado
en Espaa el derecho al juez legal del Derecho Comunitario.
2) El Tribunal Constitucional se ha negado a conceder amparo cuando se le solicita la
anulacin de sentencias del rgano judicial competente en ltima instancia por
haberse negado a plantear el recurso prejudicial ante el Tribunal de Justicia o por
haber aplicado manifiestamente mal el Derecho de la UE.
3) Si bien el rgano judicial de instancia conserva su derecho a decidir sobre la

110

pertinencia del planteamiento, el TC se ha negado tambin a juzgar si, a la vista del

caso, era o no pertinente el planteamiento.
4) Igualmente se ha negado, aun habiendo jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
UE, a controlar si el rgano judicial haba seguido o no la doctrina del Tribunal de
Justicia.
El ciudadano indefenso tiene pocas alternativas: una de ellas es presentar una queja
ante la Comisin por infraccin del Derecho de la UE por el Estado; al menos la
Comisin analizar la jurisprudencia constitucional y expresar su opinin sobre estos
casos de mala o arbitraria administracin de La justicia en Espaa en su
informe anual sobre el cumplimiento del Derecho comunitario.
La otra alternativa es presentar recurso ante el TEDH por violacin del
Convenio Europeo de Derechos Humanos. EL TEDH estima que le hecho de
rehusar el renvo prejudicial puede infringir la justicia del procedimiento si aparece
como arbitrariamente decidido.
6. Participacin interna: la aplicacin del Derecho de la Unin por las
Comunidades autnomas.
Al igual que la participacin de las CCAA en la formacin de la posicin nacional,
tambin la aplicacin del Derecho de la Unin debera estar guiada por el principio de
colaboracin leal entre el Estado y las CCAA.
En la totalidad de los Estatutos de autonoma se reconoce la competencia autonmica
de ejecucin de los Tratados internacionales; esta clusula tiene por finalidad precisar
y garantizar el derecho de las CCAA a ejercer sus competencias materiales cuando
estas se vean interferidas o conectadas con un Tratado o con una norma de Derecho
derivado, adoptando, si fuera preciso, cuantos actos normativos o de mera ejecucin
requiera la norma de la UE, siempre que, a su vez, la norma de la UE no haya
absorbido la competencia normativa autonmica. En definitiva, cuando la norma de la
UE permite ser desarrollada, el reparto interno de las competencias entre el Estado y
las CCAA no puede verse modificado y esa aplicacin no se limita necesariamente al
mero respeto y vigilancia de su cumplimiento.
El Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las
relaciones internacionales para extender su mbito competencial a toda actividad que
constituya desarrollo, ejecucin o aplicacin de la Constitucin y Tratados
internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo. Si as fuera, dada la
progresiva ampliacin de la esfera material de intervencin de la Comunidad Europea,
habra de producirse un vaciamiento notable del rea de competencias que la CE y los
Estatutos atribuyen a las comunidades autnomas.
6.1 La cooperacin entre el Estado y las CCAA en la aplicacin del Derecho
de la UE: El acuerdo general de 1995.
El acuerdo general logrado en le seno de la Conferencia para Asuntos Relacionados
con las Comunidades Europeas en 1995 regula la fase descendente de la aplicacin,
adems de la participacin interna en la fase ascendente.
Parte de dos principios bsicos: el de la autonoma institucional para el cumplimiento
de las obligaciones comunitarias y el de que dicho cumplimiento interno debe llevarse
a cabo conforme a la distribucin de competencias resultante del bloque de
constitucionalidad.
6.2. Acuerdo en materia de ayudas pblicas.
EL acuerdo en materia de ayudas pblicas fue firmado por la Administracin del
Estado y las CCAA el 29 de noviembre de 1990 en el seno de la Conferencia para
Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. Se abordan problemas relativos

111

a ayudas pblicas y tiene por objeto poner en marcha un procedimiento eficaz de

comunicacin entre la Secretara de Estado para la Unin Europea y las CCAA en
materia de ayudas pblicas.
6.3 Acuerdos sobre los procedimientos preconteciosos de la Comisin y los
procedimientos ante el Tribunal de Justicia.
El primero de estos acuerdos (1990) tiene por objeto regular la cooperacin entre le
estado y las CCAA ante la eventualidad de que actuaciones de stas puedan ser
objeto de control por la Comisin de la UE y, en caso de infraccin, sometidas a la
jurisdiccin del Tribunal de Justicia de la UE. La finalidad del acuerdo es, pues,
articular en torno al principio de colaboracin la participacin de las regiones en el
precontencioso y en el contencioso ante el Tribunal de Justicia en que Espaa sea
demandada.
El segundo de estos acuerdos (1997) tiene por objeto que le Estado asuma el inters
de una Comunidad Autnoma de impugnar una norma comunitaria o de interponer un
recurso por inaccin de una institucin de la Unin o un recurso contra un Estado
miembro y, en general, la colaboracin mutua para toda suerte de procedimientos
judiciales.
7. Mecanismos Constitucionales para el control del cumplimiento del
Derecho de la Unin por las comunidades autnomas.
Dada la unidad del Estado, en el supuesto de vulneracin de una obligacin
internacional o comunitaria por el hecho ilcito de una entidad territorial, el Estado en
su conjunto responde por ese hecho ilcito.
Si la obligacin de aplicar le Derecho de la Unin por los poderes pblicos internos es
una cuestin de Derecho interno. El TJ ha afirmado que en la medida en que los
Estados eligen distribuir entre varias Instituciones nacionales el cuidado de tomar las
diversas medidas de ejecucin necesarias, incumbe a dichas instituciones nacionales
vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la coordinacin de medidas que
adopten de forma que no comprometan el buen funcionamiento de la organizacin de
mercado.
Para el Tribunal la responsabilidad de un Estado miembro en caso de incumplimiento
queda comprometida sea cual sea el rgano del Estado cuya accin u omisin est en
el origen de la infraccin, an en el caso de que se trate de una institucin
constitucionalmente dependiente.
Un estado miembro no puede alegar disposiciones, prcticas o situaciones de su
ordenamiento jurdico interno, ni siquiera las que derivan de sus organizaciones
federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos.
Las materias ms propicias a la eventual infraccin por las regiones son las normas de
la Unin de proteccin del medio ambiente, las ayudas pblicas prohibidas por el
artculo 107 TFUE (as, las vacaciones fiscales), contratacin pblica y agricultura.
Posibles vas de solucin para esas hiptesis de conflicto
1) En el supuesto de carencia o insuficiencia de una o varias CCAA en materia de
desarrollo o aplicacin del Derecho de la Unin, el Derecho estatal sera supletorio del
Derecho autonmico. Tambin, en funcin de las circunstancias del caso, la va podra
ser el planteamiento de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional
para que ste exija la correspondiente actuacin autonmica.
2) En el supuesto de que la norma autonmica de aplicacin existe, pero si fuera
contraria a normas de la Unin, los mecanismos seran tambin jurisdiccionales. La
existencia de la contradiccin o vulneracin entre la norma autonmica y la de la UE

112

debera ser constatada por un rgano judicial a fin de controlar la legalidad o no de

dicha norma. Ahora bien, en este supuesto de contradiccin la consecuencia
inmediata es la inaplicacin de la norma autonmica y su sustitucin por la norma de
la Unin.
3) EL supuesto en el que suceda que la aplicacin del Derecho de la Unin por tantas
CCAA llevase a resultados dispares en cuanto al rgimen de derechos y obligaciones
dimanantes de una norma de la Unin; entonces el mecanismo adecuado seran las
leyes armonizadoras.
4) Finalmente, la constitucin prev otro mecanismo general en el artculo 155: le
cumplimiento forzoso. Ha de seguirse el procedimiento previsto en ese precepto
constitucional.
Artculo 155.
1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u
otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters
general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad
Autnoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta
del Senado, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a aqulla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del mencionado
inters general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno
podr dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas.

LECCIN 9.- PROTECCIN JURISDICCIONAL DEL

DERECHO DE LA UNIN EUROPEA EN LOS ESTADOS
MIEMBROS
1.- La doble proteccin jurisdiccional del Derecho de la Unin Europea a
nivel comunitario y a nivel estatal.
2.- Competencias del Tribunal de Justicia.
El artculo 19.3 TUE afirma que:
EL Tribunal de Justicia de la Unin Europea se pronunciar, de conformidad con los
Tratados:
a) Sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institucin o por
personas fsicas o jurdicas;
b) con carcter prejudicial, a peticin de los rganos jurisdiccionales nacionales, sobre
la interpretacin del Derecho de la Unin o sobre la validez de los actos adoptados por
las instituciones;
c) en los dems casos previstos por los Tratados
Como consecuencia de ello, el Tratado de Lisboa ha suprimido los antiguos artculos
que establecan restricciones a la competencia prejudicial del TJ en el mbito del ELSJ.
Adems con el TL, la CDFUE adquiere el mismo valor jurdico que los Tratados, por lo
que se integra en el bloque de legalidad sobre le que puede pronunciarse el Tribunal
de Justicio, salvo para los Estados que se benefician de una excepcin, que son, por
ahora, Reino Unido y Polonia, y en futuro se unir a ellos la Repblica Checa.
En virtud de los artculos 24.1 TUE y 275 TFUE el TJ carece de competencia para
controlar las disposiciones en materia de PESC del Derecho originario y los actos

113

adoptados basndose en ellas, salvo dos excepciones que confieren competencia al TJ

para:
- Controlar la delimitacin entre las competencias de la Unin y la PESC, cuya
ejecucin no debe afectar al ejercicio de las competencias de la Unin ni a las
atribuciones de las Instituciones para el ejercicio de las competencias exclusivas y
compartidas de la UE.
- Conocer de los recursos de anulacin interpuestos contra las decisiones adoptadas
por el Consejo que establezcan medidas restrictivas frente a las personas fsicas o
jurdicas, como puede ser la congelacin de activos en el marco de la lucha contra el
Terrorismo.
EL TJUE dispone slo de competencias de atribucin que le confieren el monopolio, al
menos en ltima instancia, de la interpretacin del Derecho de la UE, a travs de
cuestiones prejudiciales de interpretacin y de apreciacin de validez, y que le
permiten controlar la aplicacin de las normas de la UE cuya ejecucin se lleva a cabo
directamente por las Instituciones y rganos de la UE. Estas competencias se pueden
sistematizar de la manera siguiente:
- Control de las violaciones del Derecho de la UE imputables a los Estados miembros,
que se realizan mediante el recurso de incumplimiento.
- El control de la legalidad de la actividad o inactividad de las Instituciones y rganos
de la UE se ejerce fundamentalmente, mediante el recurso de anulacin, el recurso de
omisin, y la excepcin de ilegalidad, que pueden ser interpuestos por los Estados
miembros, las Instituciones y, tambin, por los particulares en determinadas
condiciones.
- La interpretacin del Derecho de la UE a ttulo prejudicial, realizada gracias a las
cuestiones prejudiciales de interpretacin.
- El examen de la validez de los actos de las Instituciones a travs de las cuestiones
prejudiciales de la interpretacin.
- La constatacin de la responsabilidad extracontractual de la UE.
- Los litigios entre la UE y los funcionarios y dems agentes a su servicio.
- Los dictmenes consultivos en relacin a los acuerdos internacionales.
- Los recursos de casacin contra las resoluciones del TG, los recursos de casacin o
de apelacin limitados a las cuestiones de Derecho contra las resoluciones de los
Tribunales especializados y el procedimiento excepcional de rexamen contra estas
sentencias de casacin.
3.- Procesos ante el Tribunal de Justicia: recurso de incumplimiento, recurso
de anulacin, recurso por omisin, excepcin de ilegalidad, recurso por
responsabilidad extracontractual y cuestiones prejudiciales.
2. El recurso de incumplimiento.
El TFUE prev un mecanismo para controlar el cumplimiento por parte de los Estados
de sus obligaciones derivadas del Derecho de la UE. Este mecanismo es el recurso de
incumplimiento.
En lo que respecta al concepto de incumplimiento, el artculo 258 habla de violacin
de una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. Esta expresin
debe entenderse en el sentido de que fuentes de obligaciones que pueden incumplir
los Estados son las normas de Derecho originario, los actos vinculantes, tanto tpicos
como atpicos de las instituciones y los acuerdos y normas internacionales que
obligan a la UE, as como las sentencias del TJUE.
El incumplimiento puede consistir en una omisin o en un comportamiento positivo (el
ms numerosos es la no transposicin o la incorporacin incorrecta de las directivas a

114

los ordenamientos internos), que deben ser imputables a un Estado miembro. Son
imputables al Estado todas las infracciones del Derecho de la UE cometidas por
cualquiera de sus rganos, as como las realizadas por las entidades subestatales de
los Estados con estructura territorial compleja.
La legitimacin activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la
Comisin (excepcionalmente, al Consejo de Administracin del Banco Europeo de
Inversiones y al Consejo de Gobierno del BCE en sus mbitos competenciales
respectivos.) y a los Estados miembros.
2.1 La fase precontenciosa.
La Comisin detecta las infracciones cometidas por los Estados miembros mediante el
control sistemtico ejercido por sus servicios sobre la aplicacin del Derecho de la UE,
as como a travs de quejas que le presentan los particulares y otros Estados sobre
posibles incumplimientos.
Cuando la Comisin identifica una infraccin de las normas de la UE por un Estado
miembro, puede iniciar formalmente la fase precontenciosa del recurso de
incumplimiento mediante l enva por parte de sus servicios de un escrito de
requerimiento al Gobierno del Estado miembro. El escrito de requerimiento describe
los trminos de la infraccin imputada por la Comisin al Estado y solicita a ste que
presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no responde o su contestacin no
convence a la Comisin, sta enva a dicho Estado un dictamen motivado en el que la
Comisin delimita definitivamente, de hecho y de derecho, el incumplimiento
imputado al Estado, seala los argumentos en los que funda su posicin e invita al
Estado a poner fin a su infraccin en un plazo determinado, identificando las
actuaciones necesarias para regularizar la situacin. Si el Estado no se aviene a las
indicaciones del dictamen motivado, la Comisin est facultada para interponer la
demanda de incumplimiento ante el TJUE.
En muchos casos esta fase precontenciosa evita la demanda ante el TJUE y permite la
eliminacin del incumplimiento, porque, da al Estado miembro interesado al ocasin
de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la UE o de formular
adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente alas
imputaciones de la Comisin.
La Comisin dispone de un poder discrecional para iniciar la fase precontenciosa de
los recursos de incumplimiento y para abrir la fase jurisdiccional de los mismos
mediante la presentacin de la demanda ante el TJUE.
2.2. La fase jurisdiccional.
La demanda de la Comisin ser admisible si ha transcurrido el plazo dado al Estado
en el dictamen motivado sin que ste haya acabado con su incumplimiento, si
contiene una identificacin clara de los motivos del incumplimiento y, especialmente,
se requiere una completa identidad entre le dictamen motivado y la demanda de
incumplimiento en lo que respecta a los elementos de hecho y de derecho que
delimitan el incumplimiento imputado al Estado.
Si el Estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el
dictamen motivado o durante la fase jurisdiccional del recurso, no se produce
automticamente la conclusin del procedimiento, salvo que haya desistimiento por
parte de la Comisin.
2.3 La sentencia
Cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado est obligado a
adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia, que deben conducir
a la eliminacin del incumplimiento. Se trata de una sentencia de carcter meramente

115

declarativo, en la que el TJUE seala el incumplimiento, sin posibilidad de

indicar al Estado las medidas que debe adoptar para acabar con l.
Esta sentencia tiene consecuencias para los particulares ya que les concede
una base para solicitar indemnizacin por daos y perjuicios a su Estado
por la violacin del Derecho de la UE.
El Tratado de Maastricht introdujo un mecanismo sancionador para los supuestos de
inejecucin de las sentencias declarativas de incumplimientos de los Estados, que ha
sido simplificado y reforzado por el Tratado de Lisboa: Cuando la comisin estima que
el Estado miembro condenado no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar
la sentencia declarativa de incumplimiento, puede sin necesidad de emitir un
dictamen motivado, solicitar al TJUE la imposicin de una suma a tanto alzado y/o una
multa coercitiva al Estado incumplidor, una vez que ste ha presentado las
observaciones a las imputaciones formuladas por la Comisin.
3. El control jurisdiccional de la Legalidad del Derecho de la UE.
Se trata de un control de la legalidad en sentido estricto, en la medida en que permite
la verificacin de la conformidad con los actos comparables a los actos
administrativos nacionales con las normas que les sirven de fundamento. Es un
control de constitucionalidad en la medida en que posibilita la revisin de la
conformidad de los actos normativos de carcter general con los Tratados
constitutivos.
Este control jurisdiccional de legalidad en el Derecho de la UE se efecta bsicamente
mediante tres vas procesales, a saber: el recurso de anulacin, el recurso por omisin
y la excepcin de ilegalidad. La cuestin prejudicial de apreciacin de validez tambin
coadyuva al control de la legalidad.
3.1 El recurso de anulacin.
Es la va procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los actos jurdicos
obligatorios adoptados por las instituciones de la UE. Los aspectos bsicos de su
regulacin son el acto atacable, la legitimacin activa, el concepto de acto atacable,
la legitimacin activa, los motivos de anulacin invocables, el plazo para su
interposicin y los efectos de la sentencia de anulacin.
3.1.1. Actos impugnables
Son atacables mediante el recurso de anulacin los actos legislativos, los actos del
Consejo, de la Comisin y del BCE que no sean recomendaciones o dictmenes, as
como los actos del PE y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurdicos
frente a terceros. Este precepto seala, tambin que el Tribunal controlar tambin los
rganos y organismos de la UE destinados a producir efectos jurdicos frente a
terceros.
No se pueden plantear recursos de anulacin contra las normas de Derecho originario
ni contra las normas pertenecientes a los ordenamientos jurdicos de los Estados.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulacin la
jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de tres condiciones, a saber:
Acto producido de efectos jurdicos obligatorios ( no recomendaciones ni
dictmenes)
Acto definitivo, es decir, los que recogen la manifestacin definitiva de la
voluntad dela institucin. Por tanto, no son atacables mediante recurso de anulacin
los actos preparatorios de una decisin final, en tanto que no modifican la situacin
jurdica de los sujetos del ordenamiento.
Actos con efectos jurdicos para terceros: no son impugnables los actos de las
instituciones con carcter puramente interno, que desplieguen efectos en el seno de

116

una institucin solamente y no para terceros.

3.1.2. La legitimacin
La legitimacin pasiva en los recursos de anulacin deriva directamente de la nocin
de acto susceptible de recurso, de forma que pueden ser demandadas nicamente
aquellas Instituciones cuyos actos son impugnables a travs de este recurso.
Por el contrario la legitimacin activa para interponer recursos de anulacin
constituye una cuestin de importancia capital.
El TFUE permite al TJ conocer de los recursos de anulacin interpuestos por
un
Estado miembro, el PE, el Consejo, el Consejo Europeo o la Comisin (estos
son los demandantes privilegiados).
Adems de estos esta una categora de demandantes no privilegiados.
Toda persona fsica o jurdica podr interponer, en las mismas condiciones, recurso
contra los actos de las que sea destinataria o que le afecten directa e individualmente
y contra los actos reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan
medidas de ejecucin. Estas personas disponen de una legitimacin activa mucho
ms limitada en el marco del recurso de anulacin, ya que nicamente pueden
interponer una demanda de anulacin contra los actos de los que son destinatarios,
los actos dirigidos a otros particulares o a Estados miembros que les afecten directa e
individualmente, y los actos reglamentarios que afecten directamente a particulares y
que no incluyan medidas de ejecucin.
En todo caso, deben concurrir tres requisitos para que in particular tenga legitimacin
activa para interponer un recurso de anulacin a saber:
Afectacin directa: la medida comunitaria impugnada debe surtir efectos directos en
la situacin jurdica del particular y no debe permitir ninguna facultad de apreciacin
a los destinatarios de dicha medida encargados de su aplicacin, por tener esta un
carcter meramente automtico y derivarse nicamente de la normativa comunitaria
sin aplicacin de otras normas intermedias.
Afectacin individual: este requisito, el ms controvertido, provoca la restriccin ms
significativa de la legitimacin activa de los particulares. Una persona fsica o jurdica
slo puede afirmar que la disposicin objeto de litigio le afecta individualmente
cuando le atae debido a aciertas cualidades que le son propias o a una situacin de
hecho que la caracteriza en relacin con cualesquiera otras personas y, por ello, la
individualiza de manera anloga al destinatario.
Inters para ejercitar la accin: los particulares tienen que justificar, en todo caso, un
inters para ejercitarla accin y pedir la anulacin del acto, demostrado que su
situacin jurdica mejorara con la anulacin de ste.
Adems el TL permite a las personas fsicas y jurdicas recurrir los actos
reglamentarios no necesitados de medidas de ejecucin, siempre que les afecten
directamente, y sin necesidad de probar la afectacin individual.
3.1.3 Los motivos de anulacin
El TFUE establece cuatro motivos aducibles en los recursos de anulacin que son la
incompetencia, los vicios sustanciales de forma, la violacin del Tratado o de cualquier
norma jurdica relativa a su ejecucin, y la desviacin del poder.
La incompetencia constituye un motivo de anulacin escasamente suscitado que
consiste en la falta de poder de la Institucin que ha adoptado el acto o bien, en la
que no se ha previsto transferencia competencial por parte de los Estados miembros a
favor de la Unin. Los vicios sustanciales de forma, por le contrario si constituyen un
importante motivo de anulacin. La jurisprudencia del TJUE pone de manifiesto los
principales vicios sustanciales de forma que son los siguientes:

117

EL defecto de motivacin o falta de motivacin suficiente.

El incumplimiento de la obligacin de consulta de alguna institucin u rgano
con carcter previo a la adopcin del acto.
La violacin de las garantas establecidas en los procedimientos contradictorios
de carcter sancionador con objeto de asegurar el respeto del derecho de defensa.
La errnea determinacin de la base jurdica del acto, cuando conlleva una
alteracin de las condiciones de adopcin de este.
El motivo de anulacin ms importante es, sin duda, la violacin del Tratado o de
cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin (son llamados estos vicios de fondo).
El TJUE ha entendido que un acto puede ser anulado cuando infringe:
Disposiciones de Derecho originario.
Normas de derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior. As, es
factible la anulacin de un reglamento de ejecucin por violacin de las disposiciones
del reglamento base.
Tratados internacionales y normas de Derecho de la Unin o comunes a los
ordenamientos jurdicos de los Estados miembros,
Sentencias del TJUE, ya que estas tienen autoridad absoluta y fuerza obligatoria.
(esto es conocido como el trnsito del positivismo jurdico al positivismo
jurisdiccional).
La desviacin del poder ha sido estimada por el TJUE solo cuando resulte, en funcin
de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que fue adoptado con el fin
exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados
o de eludir un procedimiento especficamente establecido por el Tratado para hacer
frente a las circunstancias del caso. Dicho con otras palabras, la desviacin del poder
consiste en utilizar una potestad para aquello que no est previsto por las normas
comunitarias.
3.1.4. El plazo de presentacin del recurso.
Estos recursos debern interponerse en el plazo de dos meses a partir, segn los
casos, de la publicacin del acto, de su notificacin al recurrente o, a falta de ello,
desde el da en que ste ha tenido conocimiento del mismo.
3.1.5. Los efectos de la sentencia de anulacin
Si el recurso fuera fundado, el TJUE declarar nulo y sin valor ni efecto alguno el acto
impugnado. De esto se infiere que la sentencia que declara nulo un acto posee una
autoridad absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada material y formal.
Adems, la nulidad del acto produce, salvo la excepcin que se mencionar, efectos
ex tunc, produciendo, por tanto, efectos retroactivos, ya que se considera que el acto
no ha existido y que los efectos jurdicos que haya desplegado deben ser eliminados.
Es posible que le TJUE declare slo la nulidad parcial de un acto, es decir, nicamente
de alguna de sus disposiciones.
Sin embargo con respecto a los reglamentos, el TJUE indicar, si lo estima necesario,
aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deben ser considerados como
definitivos.
En cuanto a la ejecucin de las sentencias de anulacin compete a la Institucin o a
las Instituciones de las que emane el acto anulado la adopcin de las medidas
necesarias para ejecutar las sentencias.
3.2. El recurso por Omisin
Este recurso est destinado a controlar la legalidad de las omisiones de las
instituciones contrarias al Derecho de la UE.
Segn le TFUE en caso de que, en violacin de los Tratados, el Parlamento Europeo, el

118

Consejo Europeo, le Consejo, la Comisin o el Banco Central Europeo se abstuvieran

de pronunciarse, los Estados miembros y las dems instituciones de la UE podrn
recurrir al TJUE con objeto de que declare dicha violacin. El presente artculo se
aplicar, en las mismas condiciones, a los rganos y organismos de la UE que se
abstengan de pronunciarse.
La legitimacin activa y pasiva de las Instituciones y de los particulares es muy similar
a la establecida para el recurso de anulacin, pero le desarrollo de los recursos por
omisin es diferente, ya que estos constan de una fase precontenciosa y de una fase
jurisdiccional. La fase precontenciosa se inicia cuando el demandante invita
formalmente la Institucin acusada por la omisin a que adopte una decisin y defina
su postura. Este requerimiento se hace en un plazo razonable desde que es patente la
intencin de la Institucin de permanecer inactiva. La Institucin requerida dispone de
un plazo de dos meses para definir su posicin. Si concluye dicho plazo si n respuesta
a este requerimiento, se abre un plazo de dos meses para la interposicin de la
demanda ante el TJUE, con la que se inicia la fase jurisdiccional del recurso de
omisin. A diferencia de las sentencias de anulacin, en los recursos por omisin las
sentencias del TJUE se limitan a reconocer o no la abstencin como contraria al
Tratado, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta prerrogativa compete en
exclusiva a la Institucin cuya omisin se declara.
3.3. La excepcin de legalidad
Se trata de un incidente procesal previsto por el TFUE para permitir el control
incidental de la legalidad de un acto de alcance general en el marco de un litigio
principal en el que se impugna una medida de aplicacin de dicho acto.
La excepcin de legalidad aparece regulada en el TFUE con los trminos siguientes:
Aunque haya expirado el plazo (de dos meses) previsto en el artculo 263, cualquiera
de las partes en un litigio en el que se cuestiona un acto de alcance general adoptado
por una institucin, rgano u organismo de la Unin podr acudir al Tribunal de
Justicia de la Unin Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto.
IMPORTANTE: La estimacin de la excepcin de legalidad no conduce a la nulidad del
acto de alcance general, ya que la sentencia conlleva slo la inaplicabilidad a la
decisin concreta atacada en el litigio principal. La declaracin de ilegalidad
produce nicamente efecto de cosa juzgada entre las partes en el litigio.
Ahora bien, la Institucin que ha adoptado le acto declarado ilegal est
obligada a adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del TJUE
4. El recurso por responsabilidad extracontractual:
La responsabilidad contractual a laque puede dar lugar la actividad de las
Instituciones de la UE y de sus agentes se dilucida ante los tribunales internos de los
Estados miembros, salvo que exista una clusula expresa de sumisin ala jurisdiccin
del TJUE.
La transferencia del ejercicio de competencias soberanas de los Estados a favor de las
instituciones confiere a Estas una capacidad de accin, cuyo ejercicio puede lesionar
derechos de los administrados. Esta circunstancia exige que los sujetos del
ordenamiento jurdico de la UE puedan obtener del TJUE la indemnizacin de los
daos y perjuicios causados por la actividad de las Instituciones y sus agentes. En
estos casos el mecanismo procesal previsto a estos efectos es el recurso por
responsabilidad extracontractual.
En materia de responsabilidad extracontractual, la UE deber reparar los daos
causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados

119

miembros.
La legitimacin activa corresponde a cualquier persona fsica o jurdica, as como los
Estados miembros, que posean un inters legtimo, que hayan sufrido un dao. La
legitimacin pasiva es de la UE, pero el TJUE ha considerado necesario que el
demandante se dirija contra la institucin u rgano al que sea imputable el acto
causante del dao. La Unin responde, tambin, de los daos ocasionados por sus
agentes.
Se prev un plazo de prescripcin de la accin por responsabilidad
extracontractual de cinco aos contados a partir de la adopcin del hecho
que la motiv, que se interrumpe si el perjudicado presenta demanda ante
el TJUE o reclamacin ante la Institucin autora del acto.
5. Las cuestiones prejudiciales.
La tcnica del renvo prejudicial, utilizada en los ordenamientos jurdicos de varios
Estados miembros, permite a un rgano jurisdiccional nacional, ante el que se est
sustanciando un litigio que requiere la aplicacin de una norma de la UE, dirigirse al
TJUE para solicitarle que interprete o determine la validez de la norma en cuestin.
Tras la respuesta del TJUE, el juez nacional resolver el litigio principal.
La cuestin prejudicial permite al TJUE asegurar la interpretacin uniforme del
Derecho de la UE, dejando, a su vez la tarea de la aplicacin efectiva de sus normas a
los jueces nacionales. Adems, se trata de un mecanismo jurdico basado en la
cooperacin entre el TJUE y os rganos jurisdiccionales nacionales y no en una
relacin jerrquica entre ellos, como la que se derivara de la implantacin de un
sistema de recurso de casacin.
5.1. El objeto de las cuestiones prejudiciales
Se establece un doble objeto de la competencia prejudicial en el TFUE: por una parte,
la interpretacin de los Tratados y del Derecho derivado y, por otra parte, el examen
de la validez de los actos de las instituciones. Sin embargo, este precepto no prev un
rgimen jurdico diferenciado para cada uno de los dos tipos de cuestin prejudicial,
por lo que se impone un tratamiento unitario de las mismas, aunque sealando
oportunamente las peculiaridades de las cuestiones prejudiciales de apreciacin de
validez respecto alas cuestiones de interpretacin, que son las principales y las ms
abundantes.
Se prev expresamente en el TFUE que un juez nacional solicite la interpretacin de
los Tratados o de un acto adoptado por las Instituciones, rganos u organismos de la
UE. Adems, se consideran susceptibles de interpretacin las mismas sentencias y
actos jurisdiccionales del propio TJUE, con independencia dela existencia del recurso
de interpretacin de sentencia, as como las normas pertenecientes al Derecho no
escrito de la UE, tales como los principios generales del Derecho. El TJUE ha admitido
tambin las peticiones de interpretacin de los TTII vinculantes para la UE, a los que
se considera a los efectos como actos adoptados por las Instituciones.
EL TJUE lo que s hace es negarse sistemticamente a verificar la compatibilidad del
derecho nacional del Estado miembro al que pertenece el juez de renvo o de otro
Estado miembro. Esta verificacin corresponde al juez nacional y el TJUE se limita a
cuestiones de interpretacin a proporcionar al rgano judicial los elementos
interpretativos necesarios para realizarla.
5.2 El planteamiento de la cuestin por los jueces nacionales.
El TFUE confirela capacidad para plantear las cuestiones prejudiciales a todo rgano
jurisdiccional de uno de los Estados miembros. Ante la existencia de significativas
diferencias entre los sistemas jurisdiccionales de los estados miembros, el TJUE

120

consider que el concepto de rgano jurisdiccional, a los efectos del artculo 267, era
un concepto autnomo y procedi a perfilar sus contornos jurisprudencialmente.
Un rgano jurisdiccional nacional queda sometido al mecanismo prejudicial si
concurren los tres requisitos siguientes:
Aparicin ante el juez interno una cuestin relativa a la interpretacin o a la
apreciacin de validez de una norma de la UE; que dicha cuestin surja en un asunto
pendiente de resolucin; y que para poder emitir su fallo, el juez nacional necesite
que el TJUE se pronuncie con carcter previo. No obstante esta facultad se
convierte en obligacin cuando se plantee una cuestin de esta naturaleza
en
un asunto pendiente ante un rgano jurisdiccional nacional, cuyas
decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial del Derecho
interno.
5.3. Procedimiento ante el TJUE.
Los procedimientos prejudiciales ante el TJUE se inician con la recepcin de la
resolucin del rgano jurisdiccional nacional en la que formula cuestin. Como se
trata de un incidente procesal y no de un medio de impugnacin autnomo, el litigio
principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJUE pronuncie su
sentencia. El procedimiento prejudicial no tienen carcter contradictorio y se permite
que presenten observaciones en el mismo las partes en el litigio principal, las
Instituciones de la UE y los Estados miembros interesados en un plazo de dos meses.
El Tribunal ha identificado en su Jurisprudencia tres requisitos o condiciones
indispensables para la utilizacin del mecanismo prejudicial por parte de los jueces
nacionales, a saber: las preguntas deben suscitarse en un litigio real, las cuestiones
tienen que guardar relacin con el objeto del litigio principal y las resoluciones de
remisin deben estar suficientemente motivadas.
5.4. Efectos de las sentencias prejudiciales
La sentencia prejudicial de interpretacin vincula con autoridad de cosa juzgada al
juez que plante la cuestin, que debe aplicar la norma de la UE de conformidad con
la interpretacin dada por el TJUE. Asimismo, estn vinculados por dicha sentencia los
dems rganos judiciales nacionales llamados a conocer del mismo litigio.
Adems, la sentencia prejudicial de interpretacin despliega un efecto general, en el
sentido de que la interpretacin que realiza de la norma de la Unin vincula a los
rganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que deban aplicarla en
cualquier tipo de litigios. Ello no impide que cualquier juez nacional solicite al TJUE un
nuevo pronunciamiento prejudicial sobre la norma en cuestin aduciendo nuevos
argumentos que, de ser estimados, pueden eventualmente generar un cambio de
jurisprudencia del TJUE.
Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento de
la entrada en vigor de la norma interpretada, aunque el TJUE se reserva la posibilidad
de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de la sentencia en cada caso concreto
por motivos de seguridad jurdica.

4.- Proteccin jurisdiccional de la primaca del Derecho de la Unin Europea

en los Estados miembros.
La Tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho de la
Unin.
1.1. Los principios de cooperacin leal y de autonoma institucional y

121

procesal.
Los Estados miembros han asumido la obligacin general de dar completa efectividad
al Derecho de la UE, por lo que estn obligados a adoptar todas las medidas
necesarias para dar pleno efecto a la norma de la UE. Esa obligacin de adoptar todas
las medidas necesarias se impone a todos los poderes de los Estados: legislativo,
ejecutivo y judicial.
La obligacin de asegurar los derechos reconocidos por el orden comn exige de
todas las autoridades nacionales y, especialmente, del juez, su ejecucin sin que le
puedan ser opuestas reglas de Derecho nacional, cualesquiera que stas sean,
correspondiendo al ordenamiento jurdico interno en cada Estado miembro determinar
el procedimiento jurdico conducente a ese resultado.
De este principio de cooperacin leal deriva tambin el principio de autonoma
institucional y procedimental: si los Estados miembros estn obligados a dar plena
eficacia a las normas de la UE, tienen derecho de adoptar las medidas necesarias en
el respeto a las competencias de las Instituciones nacionales y de los procedimientos
administrativos y judiciales previstos en el Derecho nacional. Por ello, cuando una
norma comunitaria confa a las autoridades nacionales la adopcin de las medidas
necesarias para su aplicacin, esas medidas internas se toman por las autoridades
nacionales en el respeto de las formas y procedimientos del Derecho nacional. La
aplicacin del Derecho nacional no debe afectar ni al alcance ni a la eficacia del
Derecho comunitario.
1.2. El derecho a la tutela nacional efectiva. Posibilidad de tutela judicial
efectiva a travs de la UE.
La obligacin del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos nacidos de la
norma de la Unin conduce a otro principio general: el derecho a la tutela judicial
efectiva. Esta no puede encontrar ningn obstculo en el Derecho nacional:
En primer lugar, es competencia de los jueces nacionales proteger los derechos
reconocidos por las normas de la Unin: es un derecho universal el juez nacional.
En segundo lugar, todas las vas procesales internas, son, en principio,
susceptibles de servir para hacer valer derechos fundados en el Derecho de la Unin.
No se necesitan procedimientos especiales o separados de los existentes en el
Derecho procesal interno. Es el llamado principio de equivalencia.
En tercer lugar, el acceso a las vas procesales nacionales no podr hacerse en
condiciones menos favorables que para las reclamaciones fundadas en normas
internas y tampoco en condiciones tales que hagan prcticamente imposible el
ejercicio de los derechos conferidos por le orden jurdico comunitario. Es el
denominado principio de efectividad.
En cuarto lugar, toda decisin nacional que aplique Derecho de la Unin debe
ser motivada, susceptible de control jurisdiccional, y ese control ha de ser efectivo. El
denominado derecho al juez es un principio esencial de la comunidad de Derecho.
Las decisiones han de ser motivadas para que el derecho al juez sea un derecho til y
efectivo. Aade el Tribunal que la eficacia del control jurisdiccional, que debe poder
abarcar la legalidad de los motivos de la decisin impugnada, implica, de manera
general, que el juez al que se recurre pueda exigir de la autoridad competente la
comunicacin de estos motivos.
2. La Tutela cautelar antelas jurisdicciones nacionales.
2.1 La suspensin cautelar de las normas internas presumiblemente
contrarias al Derecho de la Unin.
A las jurisdicciones nacionales, les incumbe, en el mbito de u competencia, asegurar

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la proteccin jurdica que deriva del efecto directo haciendo todo lo necesario
(extrado de la sentencia Simmenthal) a fin de tutelar efectivamente los derechos de
los particulares. Para ello, pueden acordar medidas cautelares (tutela cautelar)
suspendiendo la aplicacin de la ley nacional, incluso en los casos en que el sistema
procesal no prev o no permite la suspensin de la Ley interna, a fin de garantizar la
plena eficacia de la decisin judicial que deba decidir sobre la existencia de los
derechos invocados fundados en normas comunitarias.
En efecto la plena eficacia de la norma europea se encontrara completamente
disminuida si una regla de Derecho nacional pudiese impedir al juez, que conoce un
litigio regido por el Derecho de la Unin y que debe decidir sobre la existencia de los
derechos invocados sobre la base de ese Derecho, acordar las medidas cautelares
que pretendan garantizar la plena eficacia de su decisin jurisdiccional. El juez
nacional, a la vista de las circunstancias del litigio, decide la conveniencia de la
suspensin cautelar de la Ley nacional. No est obligado a dictar la suspensin, sino
facultado para adoptar tal medida si es necesaria para proteger los derechos
invocados y que le impida dictar medidas cautelares de suspensin de una ley.
La solicitud y la concesin de medidas cautelares ha de fundamentarse en la
coocurrencia de dos condiciones clsicas:
IMPORTANTE:
FUMUS BONI IURI: o apariencia de buen derecho, es decir, que el derecho
aparezca como probable y jurdicamente aceptable, y
PERICULUM IN MORA: o riesgo de ineficacia de la resolucin judicial
ante el perjuicio grave e irreparable que se podra producir si se espera a que recaiga
la sentencia en el asunto principal.
Ponderacin del inters nacional. (esta es una condicin clsicamente
espaola).
2.2. El monopolio del control de la legalidad comunitaria y la suspensin
cautelar de los actos nacionales de ejecucin de las normas de la UE.
El TJUE reconoce que las jurisdicciones nacionales pueden examinar la validez de un
acto comunitario y si no consideran fundados los medios de invalidez que las partes
invocan, entonces pueden rechazar esos medios concluyendo que el acto es vlido
plenamente.
Ahora bien, si a resultas de ese examen por le juez nacional creen que el acto
comunitario puede ser invlido, no pueden, en modo alguno, declarar la invalidez de
un acto de las Instituciones.
El Tribunal exige ciertas condiciones que, de conformidad con los Tratados, deben
reunir las medidas cautelares; se justifican siempre que el juez nacional:
Tenga serias dudas sobre la validez de la norma comunitaria en que se basa
aquel,
Adopte la suspensin de forma provisional y limitada a los aspectos discutidos, y
Plantee la cuestin prejudicial de invalidez.
Los jueces nacionales debern acordar la suspensin nicamente en el supuesto de
que concurran, adems los requisitos de las medidas provisionales ante el Tribunal, a
saber:
Caso de urgencia,
Que sobre la parte demandante pese la amenaza de un perjuicio grave e
irreparable, y
Siempre que se tenga en cuenta debidamente el inters de la UE.

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5.- La responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del

Derecho de la Unin Europea.
El principio de la responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares
como consecuencia de la violacin del Derecho de la Unin ha sido reconocido en
1991 por el TJ.
En el asunto Francovich y Bonifaci de 1991 el TJ consider que al no reunir una
Directiva (relativa a la proteccin de los trabajadores asalariados en caso de
insolvencia del empresario), los requisitos bsicos de precisin e incondicionalidad
para producir efecto directo (indefinicin del obligado a prestar la garanta), en estos
caos, la reparacin a cargo del Estado es particularmente indispensable para
garantizar la plena eficacia de la norma comunitaria.
El Tribunal estima que el principio de la responsabilidad del Estado por violacin del
Derecho de la UE es inherente al sistema del Tratado.
Aunque el TJ identific este principio en la sentencia Francovich referida a un litigio
sobre una directiva que no tena efecto directo, el reconocimiento del principio se
extiende en relacin con los daos causados por la violacin de cualquier norma del
ordenamiento de la Unin. Surgira, pues, un derecho a ser indemnizado por el Estado
cuando concurran tres requisitos, a tenor dela sentencia Francovich:
Que la norma comunitaria implique la atribucin de derechos a favor de
particulares.
Que le contenido de estos derechos pueda ser identificado basndose en las
disposiciones de la Directiva o de la norma en cuestin, y
Que exista una relacin de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin
que incumbe al Estado y el dao sufrido por las personas afectadas.
Sin embargo en esta sentencia no precis el Tribunal el problema prctico de los
requisitos necesarios para que dicha responsabilidad genere un derecho de
indemnizacin.
Cuando la violacin es imputable a una autoridad en un mbito en el que dispone de
un margen de apreciacin amplio para adoptar opciones normativas, los particulares
lesionados tienen derecho a una indemnizacin cuando:
1) la norma tenga por objeto conferirles derechos.
2) La violacin est suficientemente caracterizada, y
3) Exista una relacin de causalidad directa entre esta violacin y el perjuicio sufrido
por los particulares.
Estos requisitos resultan necesarios y suficientes para generar el Derecho a obtener la
reparacin.
Para calificar la violacin como suficientemente caracterizada, el criterio decisivo es el
de la inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a su facultad de
apreciacin; para ello el juez debe considerar:
El grado de claridad y de precisin de la norma vulnerada.
La amplitud del margen de apreciacin
El carcter intencional o involuntario de un eventual error de Derecho.
Su carcter excusable o inexcusable.
Las circunstancias de que las actitudes adoptadas por una institucin
comunitaria hayan podido contribuir ala omisin, la adopcin o al mantenimiento de
medidas o de prcticas nacionales contrarias al Derecho de la Unin.
La mera infraccin puede bastar para demostrar la existencia de una violacin
suficientemente caracterizada.
La obligacin de reparar no puede supeditarse a un requisito basado en el

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.
.

.
.

concepto de culpa, que vaya ms all de la violacin suficientemente caracterizada.

Los jueces nacionales tendrn en cuenta, adems, la relacin de causalidad entre la
infraccin y el dao para precisar el dao resarcible; la cuanta se determinar
aplicando las normas nacionales.
4. Las consecuencias prcticas de estos principios.
Art. 4.3 TUE: Conforme al principio de cooperacin leal, la Unin y los Estados
miembros se respetarn y asistirn mutuamente en el cumplimiento de las misiones
derivadas de los Tratados.
Las consecuencias del artculo 4.3 TUE son las siguientes:
Las normas de la Unin pueden crear derechos y obligaciones de hacer y de no
hacer.
Los derechos y obligaciones creados por normas de la UE directamente
aplicables son exigibles a todos y por todos los poderes pblicos, y adems, en las
relaciones entre particulares.
Los derechos reconocidos, de forma precisa e incondicional, en una directiva no
ejecutada o incorrectamente ejecutada, a cargo de los poderes pblicos, cualquiera
que sea la forma jurdica de su actuacin y su rgimen jurdico, son exigibles en todo
momento a los poderes pblicos administrativos y judiciales.
Tiene que se excluida la aplicacin de normas internas, de cualquier naturaleza,
que contradigan a una norma de la Unin.
La norma de la UE sustituye a la norma nacional en caso de contradiccin.
Los derechos reconocidos por las normas de la Unin tiene que ser protegidos
ntegramente sin que se le puedan oponer normas internas de cualquier naturaleza.
El particular tiene derecho a una reparacin pecuniaria en caso de
incumplimiento de las normas de la Unin por los poderes pblicos cuando la
infraccin produce un perjuicio a un particular.
Toda decisin interna que deniegue derechos fundados en normas de la UE
habr de ser motivada y susceptible de control jurisdiccional efectivo, est prevista o
no la va de recurso jurisdiccional.
Las jurisdicciones nacionales son las competentes para proteger los derechos
reconocidos por el ordenamiento de la UE.
Todos los recursos administrativos y jurisdiccionales existentes en el Derecho
interno son hbiles para reclamar la aplicacin plena de las normas europeas, pero
harn de descartarse esas normas procesales que hagan prcticamente imposible o
excesivamente difcil la proteccin de los derechos invocados.
El principio de autonoma institucional y procedimental significa que se debe
respetar las formas y procedimientos internos, as como los rganos judiciales
nacionales existentes, pero todos los jueces de todos los Estados miembros gozan de
los mismos poderes al aplicar el ordenamiento comn.
Los poderes de los jueces nacionales, cuando aplican el Derecho de la UE no se
limitan a los establecidos en el Derecho nacional, sino que aquel les presta los
poderes necesarios para ello, aunque no se prevean o no se permitan tales poderes
en el orden interno.
Todo juez nacional puede aplicar de oficio las normas comunitarias.
El ordenamiento de la UE faculta a todos los jueces para examinar la
compatibilidad de la ley interna con la norma comunitaria.
(control difuso o
descentralizado) y, llegado el caso, inaplicar la ley interna.
Todo juez nacional est obligado a interpretar el Derecho nacional a la luz del

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texto y la finalidad del Derecho de la UE.

Las sanciones por incumplimiento del ordenamiento de la UE han de ser
efectivas y eficaces, con efectos disuasorios reales, cubriendo ntegramente el
perjuicio sufrido sin limitacin econmica alguna fundada en el derecho nacional.
Todo juez nacional, aunque su derecho interno se lo prohba o no lo prevea, est
facultado para ordenar la suspensin cautelar de una ley interna en tanto se juzga la
compatibilidad con el Derecho de la UE, si es la nica forma de asegurar los derechos
objeto de litigio.
Todo juez nacional, aunque su Derecho interno se lo prohba o no lo prevea, est
facultado para ordenar la suspensin cautelar de un acto interno de aplicacin de una
norma comn en tanto se juzga por le Tribunal la compatibilidad o incompatibilidad
del acto de Derecho derivado con los Tratados, si la suspensin cautelar es la nica
forma de asegurar los derechos objeto de litigio.
Las autoridades competentes no pueden invocar las normas procesales
nacionales relativas a los plazos para recurrir en tanto dicho Estado miembro no haya
adaptado correctamente su ordenamiento jurdico interno a los preceptos de las
directivas y en los supuestos de indefensin por carencia de vas procesales.

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