AParticipaodos

CidadosnoControledaAdministraoPblica
NelsonSauleJr.*

I.Introduo
Nesta virada de sculo, as transformaes que vm ocorrendo universalmente apontam para a
valorizao dos fundamentos de uma sociedade justa e solidria como a dignidade da pessoa
humana (fonte dos direitos humanos), a cidadania, a democracia, a tica e a paz, como meio de
impedir o crescimento dos fatores que tm gerado a degradao da vida humana.
Nas dcada de 80 e 90 houve um aumento dos pases que optaram por regimes democrticos,
adotando como modelo o Estado Democrtico de Direito, destinado a proteger e implementar os
direitos da pessoa humana. Por outro lado, nestas duas dcadas houve um aumento da desigualdade
social, do desemprego, da violncia, da poluio ambiental, da deteriorao das reas de
responsabilidade do setor pblico como a sade, educao, seguridade social, saneamento bsico,
transporte e moradia, em especial nos pases em desenvolvimento.
O processo da globalizao da economia tendo por base o pensamento neo-liberal, os modelos e
receitas de desenvolvimento impostos pelas instituies financeiras internacionais aos pases tm
de fato enfraquecido o poder poltico e econmico dos Estados Nacionais para o enfrentamento de
problemas estruturais como a erradicao da pobreza e da misria, e da reduo das desigualdades
sociais.
Se necessrio repensar o papel do Estado num mundo globalizado, a redefinio do seu papel
jamais poder significar um enfraquecimento, ou eliminao dos fundamentos de uma sociedade
livre, justa e solidria. Isto , as receitas do modelo de desenvolvimento predominantes, de reduo
do papel do Estado como protetor e principalmente provedor de direitos, adotadas pelos pases em
desenvolvimento como o caso do Brasil, so incompatveis com os valores e princpios de um
Estado Democrtico de Direito.
A democracia e a cidadania reconhecidos como princpios fundamentais do Estado Brasileiro, so
paradigmas essenciais para combater o desmantelamento do setor pblico, que vem ocorrendo de
varias formas como os tradicionais mtodos de corrupo, clientelismo na gesto da coisa pblica,
nas privatizaes dos servios pblicos sem processos democrticos, e sem respeito ao princpio da
legalidade, na ausncia de investimentos com infra-estrutura e servios pblicos.
O controle da Administrao Pblica, da gesto das polticas pblicas, da destinao e utilizao
dos recursos pblicos, de medidas que priorizem investimentos na rea social para reverter o quadro
da desigualdade social, deve ser efetuado pelas instituies que representam o cidado com base no

sistema da democracia representativa, ou de forma direta com base no sistema da democracia

participativa ou direta.
A Constituio brasileira, ao reconhecer o princpio do devido processo legal, reconhece o direito
ao processo judicial ou administrativo, estabelece vrios instrumentos de defesa dos direitos do
cidado na esfera judicial como o mandado de segurana (individual e coletivo), o mandado de
injuno, a ao popular e a ao civil pblica, bem como o direito de petio na esfera
administrativa.
Com base no princpio da participao popular a Constituio Brasileira tambm instituiu vrios
mecanismos para fins de garantir uma participao direta do cidado no Poder Pblico como a
iniciativa popular, o referendo o plebiscito, as consultas e audincias pblicas, os conselhos de
gesto de polticas e servios pblicos. Esse breve estudo procura apontar a importncia da
utilizao destes instrumentos de participao popular destinados ao exerccio da cidadania, de
modo a garantir o respeito aos valores da democracia e da justia, a proteo e concretizao dos
direitos da pessoa humana e a construo de uma sociedade fraterna pluralista e sem preconceitos.

II.PressupostosdoEstadoBrasileirocomoEstadoDemocrticodeDireito
1.OsPrincpiosConstitucionaisdoEstadoDemocrticodeDireito
Para a identificao do Estado Brasileiro como Estado Democrtico de Direito, devemos verificar
se os princpios presentes na Constituio Brasileira configuram um regime democrtico. Jos
Afonso da Silva indica como princpios que configuram a existncia do Estado Democrtico de
Direito1 :

Princpios democrticos: da soberania popular, da democracia representativa e participativa;

Princpio da constitucionalidade, pelo qual exprime que o Estado Democrtico de direito se

funda na legitimidade de uma constituio, emanada da vontade popular, dotada de supremacia;

Sistema de direitos fundamentais que compreende os individuais, coletivos, sociais,

econmicos e culturais;

Princpio da justia social;

Princpio da igualdade;

Princpio da separao dos poderes;

Princpio da legalidade.
Os princpios constitucionais so a base estrutural da ordem jurdica. tendo relevncia o seu
cumprimento e compreenso quanto aos mandamentos que produz. Resultantes de valores sociais
fundamentais da sociedade, gozam de eficcia social e so dotados de legitimidade para a
imposio da sua obrigatoriedade nas relaes entre o Estado e os cidados.2
O princpio democrtico na Constituio Brasileira est inserido no artigo 1, pargrafo nico,
pelo qual o poder emana do povo e exercido de forma direta e indireta por meio de representantes
eleitos. Ao tratar dos direitos polticos, a Constituio determina que a soberania popular ser

exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e nos
termos da lei mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular.
A Constituio portanto acolhe os postulados da democracia representativa e participativa, onde
predomina como pressuposto da democracia a existncia de um processo dinmico, com a
existncia de uma sociedade aberta e ativa, que no decorrer desse processo, vai oferecendo aos
cidados, possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participao crtica no sistema
poltico, condies de igualdade econmica, poltica e social.
A democracia participativa tem como premissa o interesse bsico dos indivduos na
autodeterminao poltica e na abolio do domnio dos homens sobre os homens e concebe a
formao de vontade poltica de baixo para cima num processo de estrutura com a participao de
todos os cidados. A participao poltica visualiza a cidadania e a mudana do poder nos vrios
domnios sociais.
O princpio da constitucionalidade est presente a partir da promulgao da Constituio pela
Assemblia Nacional Constituinte, cuja misso foi instituir um Estado Democrtico, destinado a
assegurar os direitos sociais e individuais, a igualdade e a justia, nos termos estabelecidos em seu
prembulo.
Com relao ao sistema dos direitos fundamentais, cuja fonte primria a dignidade da pessoa
humana, com base na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) e do prprio artigo 1 do
texto constitucional, a maioria dos direitos esto concentrados no Ttulo dos Direitos e Garantias
Fundamentais, onde os direitos civis e polticos integram o artigo 5, e os direitos sociais integram
o artigo 6 da Constituio. Na ordem social tambm esto previstos vrios direitos como por
exemplo o direito dos portadores de deficincia, das populaes indgenas, da criana e do
adolescente, e do direito ao meio ambiente.
O princpio da separao dos poderes expresso no artigo 3 da Constituio, um princpio que na
esfera da Unio no vem sendo respeitado considerando o excessivo nmero de medidas provisrias
editadas pelo Poder Executivo, e a omisso dos Poderes Legislativo e do Judicirio de impor limites
ao uso abusivo da utilizao dessas medidas que tem ocasionado a quebra da segurana jurdica e
leses aos direitos dos cidados em decorrncia da insegurana gerada, prejudicando o
desenvolvimento das atividades econmicas.
O princpio da Justia Social faz parte dos princpios gerais da atividade econmica, sendo o
princpio norteador da ordem econmica de modo a garantir a valorizao do trabalho humano, e
assegurar a todos existncia digna (Art. 170).
O princpio da legalidade que fundamenta a submisso do Estado a lei, como princpio estrutural
do Estado de Direito o princpio dirigente da Administrao Pblica, ao lado dos princpios da
impessoalidade, moralidade3 , publicidade, da responsabilidade administrativa e da participao
popular (Art. 37).

2.OPrincpiodaIgualdadeeoDevidoProcessoLegal
O princpio da igualdade est previsto no artigo 5 nos seguintes termos: todos so iguais
perante a lei, sem distino de qualquer natureza. A situao de desigualdades sociais e regionais

so reconhecidas no texto constitucional, sendo um dos objetivos fundamentais do Estado Brasileiro

a reduo da desigualdade e erradicar a pobreza e marginalizao.
Neste caso preciso conjungar o princpio da igualdade com o princpio do devido processo
legal, de modo a evitar situaes de discriminao atravs da lei. Toda pessoa humana deve ter o
mesmo tratamento, igual proteo da lei sem discriminao de qualquer natureza por motivo de
sexo, cor, raa, cor, religio, lngua, situao econmica, origem nacional ou social.
Celso Antnio Bandeira de Mello, ao analisar o contedo jurdico do princpio da igualdade
entende que: A lei no deve ser fonte de privilgios ou perseguies, mas instrumento regulador da
vida social que necessita tratar equitativamente todos os cidados. Este o contedo poltico
ideolgico absorvido pelo princpio da isonomia e juridicizado pelos textos constitucionais em geral,
ou de todo modo assimilado pelos sistemas normativos vigentes.4
Para Lcia Valle Figueiredo, o princpio da legalidade est atrelado ao devido processo legal em
sua faceta substancial e no apenas formal. Em sua faceta substancial igualdade substancial no
basta que todos os administrados sejam tratados da mesma forma. Na verdade, deve-se buscar a
meta da igualdade na prpria lei, no ordenamento jurdico e em seus princpios.5
O princpio da igualdade como comando constitucional, o fundamento para a instituio de
polticas pblicas contendo planos e programas para combater o processo de excluso social. A
constituio pelas Administraes Pblicas Municipais de programas pblicos, como da bolsa
escola e de renda mnima para famlias carentes de modo a garantir a permanncia de seus filhos na
escola e de integrar essas famlias a sociedade. A distino de tarifas de servios pblicos
determinadas por lei em razo da condio scio-econmica das famlias, como as tarifas sociais
de gua e de energia eltrica aos grupos sociais e comunidades carentes que vivem em
assentamentos precrios como favelas e cortios, so tambm exemplos de medidas que atendem o
mandamento constitucional de reduzir as desigualdades sociais.
Se salutar a constitucionalizao dos princpios inerentes a Administrao Pblica, de forma
inovadora o direito ao devido processo legal nas esferas da Administrao se tornou uma garantia
constitucional com base no direito ao contraditrio e ampla defesa com os meios e recursos a ela
inerentes nos processos judiciais ou administrativos (Art. 5, inciso LV).6
Com base no princpio do devido processo legal, todas as decises da Administrao que afetem
os interesses e os direitos dos cidado, e da comunidade sero legitimas se forem tomadas atravs
de um processo administrativo democrtico. O processo administrativo um instrumento
democrtico, cujo objetivo assegurar o exerccio da cidadania e impedir o exerccio ilimitado e
abusivo do Poder Estatal.
Como a garantia do devido processo legal faz parte do rol dos direitos fundamentais, a recusa da
Administrao Pblica de adotar o processo administrativo para dirimir conflitos de interesses
individuais, coletivos e difusos, bem como a prtica de atos que limitem ou impeam o exerccio do
direito a ampla defesa e a contraditrio, e do direito de participar da tomada da deciso
administrativa, deve ser considerado como um comportamento contrrio aos mandamentos de um
Estado Democrtico, o que significa o descumprimento dos princpios democrticos constitucionais.

A garantia do devido processo legal no campo da Administrao Pblica, devido aos modelos de
descentralizao e privatizao da gesto e prestao dos servios pblicos, se estende para as
instituies e entidades do setor privado (consrcios, empresas, fundaes), bem como as do
chamado terceiro setor (agncias reguladoras,
organizaes sociais e organizaes no
governamentais).
As entidades privadas que esto assumindo a responsabilidade da prestao dos servios pblicos
em decorrncia dos processos de privatizaes, tem o dever de garantir o direito dos cidados
usurios/consumidores, participarem dos processos administrativos das instncias que deliberam
sobre os direitos e deveres dos usurios, para obteno e utilizao do servio, como por exemplo a
definio das clusulas do contrato de prestao dos servios.
De acordo com o artigo 23 (VI , VII) da Lei n 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso
e permisso da prestao dos servios pblicos, so clusulas essenciais do contrato de concesso as
relativas aos direitos e deveres dos usurios para obteno e utilizao do servio; forma de
fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de execuo do servio, bem
como a indicao dos rgos competentes para exerc-la. Nos termos do pargrafo nico do artigo
30, a fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por
entidade com ele conveniada, e periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por
comisso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e usurios.7
O devido processo legal deve ser observado em todas as atividades do setor pblico,
especialmente nos processos de tomadas de decises sobre assuntos de interesse coletivo e difuso,
que tem a natureza de um processo administrativo como da definio de tarifas pblicas, da
elaborao e execuo do oramento, de privatizao dos servios pblicos, de aprovao de
planos urbansticos, da concesso de licena para projetos de grande impacto ambiental e de
vizinhana. essencial que seja reconhecida pela Administrao Pblica no processo
administrativo, a capacidade processual coletiva de grupos de cidados, de comunidades atingidas
pelas decises administrativas e suas entidades representativas, de organizaes e movimentos
populares, de associaes de classe, de organizaes no governamentais para a tutela dos direitos
coletivos e difusos dos cidados.

3.OSignificadodaCidadanianoEstadoDemocrticodeDireito
Para finalizar essa identificao do Estado Brasileiro como um Estado Democrtico de Direito
importante ressaltar o significado da observncia da cidadania e da dignidade da pessoa humana. A
concepo contempornea da cidadania vem sendo construda globalmente tendo por base os
resultados das Conferncias Mundiais das Naes Unidas realizadas nesta dcada que vinculam a
garantia da cidadania com o pleno exerccio dos direitos da pessoa humana.
A Agenda 21 (Declarao e Programa Sobre o Desenvolvimemno e Meio Ambiente/1992) a
Declarao e Programa de Ao de Viena (Direitos Humanos/1993) a Declarao de Istambul e
Agenda Habitat (Assentamentos Humanos/1996) reconhecem e afirmam que: todos os direito
humanos tem sua origem na dignidade e no valor da pessoa humana, e que este o sujeito central

dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, motivo pelo qual deve ser a principal
beneficiria desses direitos e liberdades e deve participar ativamente de sua realizao.
De acordo com o pargrafo 1 da Declarao e Programa de Ao de Viena (1993): os direitos
humanos e as liberdades fundamentais so direitos naturais de todos os seres humanos; sua
proteo e promoo so responsabilidade primordiais dos governos. Na verdade a conexo entre
cidadania e a dignidade da pessoa humana oriunda da Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948) que um dos documentos fundamentais da civilizao contempornea.
No prembulo da Declarao Universal inspirada pelas aspiraes dos povos do mundo da
restabelecer a paz, a convivncia pacfica entre os homens diante da trgica experincia da segunda
guerra mundial, a valorizao da dignidade da pessoa humana est expressa pelo: reconhecimento
da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis
constitui o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo. De acordo com o artigo 1 da
Declarao Universal todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos.
Franco Montoro, ao defender a Declarao Universal como a base estrutural da tica no Direito,
entende que na base da Declarao Universal, h um duplo reconhecimento: Primeiro, que acima
das leis emanadas do poder dominante, h uma lei maior de natureza tica; de cujo desrespeito
resultaram atos brbaros que revoltam a conscincia da humanidade. Segundo, que o fundamento
dessa lei o respeito a dignidade da pessoa humana. Que a pessoa humana o valor fundamental da
ordem jurdica. a fonte das fontes do direito. 8
Com a ampliao do conceito de democracia, o texto constitucional reconhece a necessidade e a
importncia de participao popular nas decises sobre o rumo de nosso pas, considerando a
cidadania e a dignidade da pessoa humana, fundamentos dirigentes para o surgimento e evoluo de
um Estado Democrtico. A cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamentos do
Estado Brasileiro, nos termos do artigo 1 da Constituio9 , so preceitos constitucionais e portanto
tem carter normativo, no se tratando de uma mera declarao.
Trata-se de uma norma que deve ser atendida, no estabelecimento das relaes da Administrao
Pblica com os cidados. A constituio de processos administrativos democrticos, voltados a
proteo dos direitos da pessoa humana, a criao e aplicao de instrumentos de participao
popular na promoo das polticas pblicas, como consultas e audincias pblicas, conselhos e
demais organismos pblicos colegiados, no podem cair no campo da discricionariedade da
Administrao Pblica, pois so deveres com a sociedade.
Como normas dirigentes, so condicionantes perante as demais normas relacionadas com as
poltica publicas, incluindo nessa ordem o planejamento, transmitindo a obrigatoriedade para o
Poder Pblico de ter uma prtica democrtica na elaborao at a execuo dos instrumentos de
planejamento como o oramento, os planos e programas, mediante a criao de novos
procedimentos e espaos pblicos, que assegurem a participao de todos os segmentos da
populao.
A noo de cidadania deve ser fixada com base na abrangncia dos direitos de cada segmento
social, no podendo ser esttica, pois cada momento histrico ter um significado. Na sociedade
escravocrata que perdurou do Brasil Colnia ao Imprio, a noo de cidadania se associava com a

necessidade do indivduo se libertar da escravido, de conquistar a liberdade, essa noo pelas

condies de poca, traduzia o grau de alcance da cidadania em sua plenitude.
As aes e reivindicaes dos grupos sociais marginalizados que vivem nas cidades (moradores
de favelas, de cortios, meninos de rua), envolvem a busca de uma identidade construda na
valorao dos direitos humanos, que compreende o direito de exercitar plenamente a cidadania. O
conceito de cidadania no mundo contemporneo, no pode mais ficar vinculado apenas a
titularidade dos direitos polticos exercidos numa democracia representativa.
Segundo Clmerson Merlin Clve a cidadania vem exigindo a reformulao do conceito de
democracia, radicalizando , at, uma tendncia, que vem de longa data. Tendncia endereada
adoo de tcnicas diretas de participao democrtica. Vivemos, hoje um momento em que se
procura somar a tcnica necessria da democracia representativa com as vantagens oferecidas pela
democracia direta. Abre-se espao, ento para o cidado atuar, direta e indiretamente no territrio
estatal. 10
Fabio Konder Comparato em seu estudo a nova cidadania, considera ter havido uma evoluo na
concepo individualista do Estado liberal para a noo de nova cidadania no Estado Social,
concebida em fazer com que o povo se torne parte principal do processo de seus desenvolvimento e
promoo: a idia de participao.11
A cidadania deve ser compreendida quanto a sua dimenso poltica na efetiva participao, e
interveno dos sujeitos na definio das aes e polticas que interfiram em suas vidas, na garantia
do exerccio dos direitos fundamentais (individuais, sociais, culturais, meio ambiente
ecologicamente equilibrado), como condio de respeito a dignidade da pessoa humana.
A cidadania e a dignidade da pessoa humana, como normas dirigentes para a promoo das
polticas pblicas, devem ser compreendidas quanto a sua efetivao, em conjunto com os objetivos
fundamentais do Estado Brasileiro. A Constituio afirma como objetivos fundamentais constituir
uma sociedade livre, justa e soberana, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem
preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
A consecuo dos objetivos fundamentais de Repblica Brasileira, e a responsabilidade de
atribuir a mxima efetividade, as normas constitucionais tanto do Estado como da sociedade. A
Constituio impe a necessidade de transportar os princpios e objetivos formais, para aes do
Estado com a sociedade, mediante o desenvolvimento de programas e projetos de cooperao e
parceria com o setor privado e o chamado terceiro setor (organizaes sociais, organizaes no
governamentais). A promoo de aes que garantam a participao e a integrao de grupos
sociais e comunidades carentes, essencial para modificar o grave quadro da desigualdade social
em nosso pas.
A observncia do direito cidadania e da dignidade da pessoa humana, somente deixar de ser
visto no plano formal, quando houver um conjunto de aes promovidas pelo Estado e sociedade,
voltada para realizar de fato os objetivos fundamentais de um Estado Democrtico de Direito, de
promover a proteo e a implementao dos direitos da pessoa humana.

Segundo Jos Alfredo de Oliveira Baracho A Administrao est sujeita aos Princpios do
Estatuto Jurdico dos Cidados, sendo que a expresso cidado e cidadania vem ocupando espaos,
substituindo o administrado. Vem da a relevncia que os direitos fundamentais da pessoas,
garantidos e impostos pela constituio, tem perante a Administrao Pblica.12
Para a observncia dos valores e princpios constitucionais, foi aberto um permanente processo no
ordenamento poltico e jurdico brasileiro, de criao de normas, legislaes, e polticas pblicas
destinadas a concretizao do exerccio da cidadania, da garantia dos direitos fundamentais, da
realizao de justia social. Neste processo se vislumbra a ocorrncia de varias experincias de
Administraes Pblicas ,com gestes democrticas que estimulam o modelo de parcerias e de
participao popular, e o fortalecimento das formas da organizao independente e autnoma da
sociedade, como por exemplo a experincia do oramento participativo desenvolvida no Municpio
de Porto Alegre, premiada como experincia bem sucedida, na Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada na cidade de Istambul em 1996.
Podemos concluir que nesta virada do Sculo, novas relaes precisam ser estabelecidas entre os
Estados Nacionais e seus cidados, como forma de controlar o exerccio do poder e garantir o
respeito a dignidade da pessoa humana. A cidadania se consolida como um novo paradigma para a
proteo e promoo dos direitos da pessoa humana.
A relao entre a Administrao Pblica e o cidado, devem ser construdas com base na
democracia e na cidadania. Isto significa que o Estado Brasileiro como um Estado Democrtico de
Direito, deve conter uma ordem jurdica com mecanismos eficazes de controle da Administrao
Pblica, mediante instrumentos e processos democrticos de cooperao, parceria e participao
como formas legtimas do exerccio da cidadania.

III.FormasdeGestoDemocrticadasPolticasPblicas
1.OPapeldasPolticasPblicas
A expresso poltica pblica significa a atuao do Estado, tendo como pressuposto a separao
entre Estado e sociedade. A configurao neste sculo, do Estado intervencionista na economia,
devido a crise econmica na dcada de 30, onde o Estado assume a responsabilidade pela conduo
do processo econmico, possibilitou a ampliao do seu campo de atuao.
Fruto de reivindicaes de classes sociais emergentes na sociedade, trabalhadores assalariados,
estudantes, associaes de classe, sindicatos os direitos sociais passam a ser reconhecidos pelos
Estados Nacionais, ampliando o campo de atuao do Estado nos pases do continente europeu e
americano com o trmino da Segunda Guerra Mundial. O Estado passa a atuar na ordem social
promovendo polticas na rea da sade, da seguridade social, da habitao e educao passando a
ser denominado de Estado Social ou Estado do Bem Estar Social (Welfare State).
De acordo com Eros Grau, o Estado Social legitima-se, antes de tudo, pela realizao de
polticas, isto programas de ao; assim o government by policies substitui o government by
law........... Essas polticas, contudo, no se reduzem categoria de polticas econmicas, englobam

de forma mais ampla, todo o conjunto de atuaes estatais no campo social(polticas sociais). A
expresso polticas pblicas designa todas as atuaes do Estado, cobrindo todas as formas de
interveno do poder pblico na vida social. E de tal forma isso se institucionaliza que o prprio
direito, neste quadro, passa a manifestar-se como uma poltica pblica o direito ele prprio, uma
poltica pblica.13
Com o reconhecimento dos direitos econmicos, sociais e culturais (denominados direitos
humanos de segunda gerao), ocorreu uma profunda mudana no papel do Estado ao adquirir as
caractersticas de Estado interventor, planejador, prestador de servios. A atuao do Estado cada
vez maior no campo das polticas pblicas, modifica a forma de agir, o comportamento da
Administrao Pblica, que assume o papel de coordenao e de planejador do desenvolvimento
econmico.
As polticas pblicas compreendem o planejamento, os planos e programas de ao e projetos.
Com relao ao plano que o principal instrumento de planejamento, e que materializa a poltica
pblica os objetivos, as diretrizes, as metas, os rgos do sistema de gesto, os instrumentos e
procedimentos da poltica devem ser estabelecidos por lei14 .
Atravs das polticas pblicas devem ser estabelecidas as medidas e aes necessrias para os
direitos sociais e econmicos da pessoa humana sejam providos, isto para que todos tenham a
garantia de acesso a educao a sade, a seguridade social. a moradia, ao trabalho15 .
Na Constituio esto previstas as polticas pblicas que devem ser implementadas, e os
instrumentos desta poltica como os planos nacionais e regionais de desenvolvimento econmico e
social. No caso da poltica urbana voltada a garantir uma vida digna nas cidades, esto previstos
como instrumentos os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio. No mbito do
Municpio est previsto o plano diretor como o instrumento bsico do desenvolvimento urbano.

2.SistemasdeGestoDemocrticadasPolticasPblicas
A democracia participativa tem justamente como pressuposto o direito de participao do cidado
no campo das polticas pblicas, o que significa o direito de apresentar propostas de lei, de
programas, planos, projetos de interesse pblico e social, como os programas educacionais para as
crianas e adolescentes de rua, de implantao de equipamento comunitrio para prestao de
servios a comunidade, como cursos de formao profissional, criao de linhas de crdito popular
para grupos de desempregados organizados em cooperativas para prestao de servios como
reciclagem e coleta de lixo, como por exemplo a Cooperativa de Catadores de Lixo e Papelo de
So Paulo, projetos de educao ambiental.
A tendncia autoritria da Administrao Pblica, no sentido de sobrepor os seus atos ao
consentimento do cidado, substituda por novos modelos de gesto do interesse pblico, onde o
papel do cidado valorizado como colaborador, co-gestor , prestador e fiscalizador das atividades
da Administrao Pblica.
Para Clmerson Mrlin Clve, a Administrao Pblica, ela mesma, deve se reformular. H que
se entender que ela no neutra. No se confunde com o simples aparato executor das polticas

prescritas pelos representantes populares. A Administrao assume uma autonomia relativa, da que
no pode ficar exterior reas de influncia da participao popular.16
A participao popular na Administrao Pblica para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, uma
caracterstica essencial do Estado de Direito Democrtico, porque ela aproxima mais o particular da
Administrao, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade.17
Essas transformaes dos modelos de gesto das polticas e prestao dos servios pblicos de
co-gesto, parceria e colaborao entre a Administrao Pblica e os cidados, vo transformando
por conseqncia o direito administrativo. Segundo Caio Tcito, o Direito Administrativo
contemporneo tende ao abandono da vertente autoritria para valorizar a participao de seus
destinatrios finais quanto formao da conduta administrativa. O Direito Administrativo de mo
nica caminha para modelos de colaborao, acolhidos por modernos textos constitucionais e legais,
mediante a perspectiva de iniciativa popular ou de cooperao privada no desempenho das
prestaes administrativas.18
O modelo de Administrao Pblica com participao do cidado, no significa de forma alguma
o rompimento com o princpio da legalidade, os sistemas de gesto democrtica tem como fonte de
legitimao a lei , o sistema normativo que define as atribuies das esferas pblicas democrticas,
sua forma de organizao, sua composio e as normas do processo de tomada de deciso. Os
sistemas democrticos destinados a participao do cidado nas funes administrativas se
incorporam ao ordenamento geral. As novas esferas de deciso no excluem as instncias da
democracia representativa, que so os Poderes Executivo, o Legislativo e o Judicirio face a
responsabilidade e obrigaes destes com a sociedade.
Os sistemas democrticos que convivem com o modelo tradicional do Poder Pblico tem a
finalidade de transmitir e transportar para o campo institucional as demandas sociais face as
necessidades da comunidade no atendidas e supridas pelo Estado. Face aos problemas sociais que
precisam ser enfrentados mediante a promoo de polticas pblicas, e a obrigao do Estado de
desenvolver polticas sociais, aps a Constituio de 1988 tem havido uma proliferao de sistemas
de gesto democrtica mediante a criao de conselhos, comisses, comits sobre as diversas reas
de atuao do Poder Pblico, em especial no mbito dos Municpios. Essas esferas pblicas
democrticas so mecanismos de controle da Administrao Pblica, de modo que as suas
atividades sejam integradas com as prioridades sociais estabelecidas nestas instncias.
A Constituio estabeleceu sistemas de gesto democrtica em vrios campos de atuao da
Administrao Pblica, tais como: o planejamento participativo: mediante a cooperao das
associaes representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos
Municpios (Art. 29, XII); a gesto democrtica do ensino pblico na rea da educao (Art. 206,
VI); na gesto administrativa da seguridade social com a participao da comunidade, em especial
de trabalhadores, empresrios e aposentados (Art. 114, VI);
No setor da previdncia social atravs da participao dos trabalhadores e empregados nos
colegiados dos rgos pblicos, em que seus interesses profissionais ou previdencirios, sejam
objeto de discusso e deliberao (artigo 10); na sade atravs do sistema nico que integra uma
rede regionalizada e hierarquizada organizado com participao da comunidade (Art. 198); na

assistncia social mediante aes governamentais com a participao da populao, por meio de
organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis
(Art. 204).
A forma de organizao administrativa adotada para possibilitar a participao dos cidado na
gesto das polticas pblica, a do Conselho que se configura como rgo administrativo colegiado
com representantes da sociedade e do Poder Pblico. Na classificao dos crculo de atuao cidad
sobre as funes administrativas de Eduardo Garcia Enterria e Toms-Ramon-Fernandez, os
conselhos fazem parte do ciclo de atuao orgnica, no qual ocorre a insero dos cidados
enquanto tais em rgos formalizados de entidades administrativas.19

3.OsLimitesdoConselho
Como principal modelo de gesto democrtica das polticas pblicas, os Conselhos tm como
caractersticas:

independncia dos rgos Governamentais para o exerccio de suas atribuies;

a competncia para formular uma poltica pblica , coordenar as aes e fiscalizar a

execuo dessa poltica;

a gesto de Fundos Pblicos destinados para uma poltica setorial

a composio paritria entre representantes do Poder Pblico e da sociedade.

Um exemplo que traduz esse modelo, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente previsto no Estatuto da Criana e do Adolescente. De acordo com o artigo 88 do
Estatuto, o Conselho definido como rgo deliberativo e controlador das aes da poltica da
criana e do adolescente, sendo assegurada a participao paritria por meio de organizaes
representativas. O Fundo Municipal fica vinculado ao Conselho. Esses mesmos requisitos so
validos para os Conselhos Estaduais e o Nacional.
Considerando que a funo do Conselho de formular e coordenar a implementao de uma
poltica pblica, a primeira questo sobre o procedimento para a criao do Conselho. Para a
Administrao Pblica ser obrigada a executar as decises do Conselho, a sua criao deve ser
atravs de lei, a qual cabe estabelecer as competncias, as matrias objeto de deliberao, evitando
conflitos de competncia com os rgos da Administrao responsvel pelo setor. Por exemplo na
rea da sade, para as decises do Conselho de Sade serem implementadas pela Secretaria da
Sade, e os demais rgos administrativos responsveis, necessrio que a lei sobre o sistema de
sade defina claramente quais so as competncias da Secretaria e do Conselho.
A questo da legalidade fundamental para garantir a eficcia e o funcionamento dos Conselhos,
pois a Administrao Municipal somente ficara obrigada a respeitar as decises do Conselho, se
houver previso legal estabelecendo esta obrigatoriedade.
Em alguns Municpios os Conselhos tm sido criados por decreto do Executivo, e devido
mudana de governo, estes Conselhos deixam de funcionar em decorrncia das disputas partidrias
e pessoais entre os grupos polticos da antiga e atual gesto municipal, prejudicando como sempre
os direitos da comunidade.

Outro aspecto que tem suscitado dvidas a vinculao ou autonomia do Conselho perante a
Administrao Pblica. De fato possvel o estabelecimento de conselhos e de qualquer outra
forma de esfera pblica no estatal, como ncleos e comits de cidadania, comisses de defesa do
cidado, fruns e conselhos populares. Estas formas de organizao devem at ser estimuladas e
apoiadas pelos Governantes e Administradores, porm no se confundem com os canais
institucionais de participao popular que so os conselhos.
O Conselho como rgo colegiado administrativo se configura como um rgo integrante da
Administrao Pblica. Esta integrao ao rgo administrativo responsvel pela poltica pblica
(Ministrio, Secretria, Departamento), de maneira alguma significa que o Conselho est sujeito a
qualquer subordinao hierrquica no exerccio de suas atribuies. A integrao do Conselho a
um Ministrio, Secretaria ou entidades da administrao indireta como as Fundaes, necessria
para o prprio funcionamento deste rgo, no sentido destes rgos prestarem o suporte
administrativo, operacional e financeiro, e destinarem um corpo administrativo e tcnico para o
Conselho.
O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo, por
exemplo, estabelece que o Conselho no exerccio de suas atribuies se integra a estrutura da
Secretaria da Justia e Cidadania, para fins de suporte administrativo, operacional e financeiro,
devendo contar para o desempenho de suas funes , com um corpo permanente se servidores
pblicos (Art. 3 da Lei estadual n 7.576/91).20
A independncia do Conselho perante os rgos governamentais, fundamental para a garantia
do exerccio de suas atribuies. Como rgo de controle da Administrao Pblica, no pode estar
submetido a qualquer tipo de subordinao aos governantes, para exercer suas funes de
fiscalizao da atuao dos rgos e autoridades pblicas.
Outro aspecto importante o processo de deliberao do Conselho, que deve conter
procedimentos de consulta, de modo que assegure a todos os segmentos da sociedade, o direito de
participar da tomada da deciso. Apesar da possibilidade da composio do Conselho ser paritria,
normalmente quem estar representando a sociedade sero os grupos organizados associaes de
moradores, associaes de classe, sindicatos, movimentos e organizaes populares. preciso
tambm, criar canais para os cidados no organizados participarem das decises que estaro
afetando as suas vidas.
A deliberao pelo Conselho sobre a implantao de obras e projetos, que iro ocasionar grande
impacto ambiental ou de vizinhana, deve obrigatoriamente ser submetida a consulta da populao
diretamente atingida mediante a realizao de audincias pblicas.
O ultimo aspecto sobre o Conselho diz respeito sua composio ser paritria ou no. No aspecto
legal, no existe uma determinao expressa da constituio dos Conselhos, terem uma composio
paritria entre representantes da sociedade e do Poder Pblico. O comando constitucional de
assegurar a participao da sociedade nos rgos da Administrao Pblica, ficando facultado a
Unio, aos Estados e Municpios definirem por lei a composio dos Conselhos. A opo pela
composio paritria do Conselho, vai depender principalmente do grau de organizao e
mobilizao social das comunidades

O importante assegurar o equilbrio entre a Administrao e os representantes da sociedade. A

composio majoritria no Conselho de representantes da sociedade, pode muitas vezes resultar no
enfraquecimento do poder deste rgo, pela participao reduzida dos rgos pblicos responsveis
pelas polticas pblicas.
De forma alguma o Conselho composto por maioria de representantes da sociedade, pode
substituir as responsabilidades do Poder Pblico. Considerando a diversidade das realidades
regionais e locais, em alguns casos o Conselho, com uma composio majoritria de representantes
da Administrao Pblica, poder ter mais eficcia do que um Conselho composto por maioria de
representantes da sociedade. O fundamental estabelecer uma composio equilibrada entre os dois
setores, sendo portanto a composio de forma paritria, a mais adequada para o Conselho
funcionar de forma eficiente.

4.PlebiscitoeReferendo
Como formas de exercitar a democracia participativa esto previstos como instrumentos de
participao popular, o plebiscito, o referendo . O referendo popular e o plebiscito so mecanismos
que permitem atravs da consulta popular, a participao de forma direta dos cidados, para proferir
decises relacionadas com a poltica institucional que afetam os interesses da sociedade. De acordo
com o artigo 14 da Constituio, os procedimentos para o plebiscito e o referendo devem ser
regulamentados por lei. Na esfera federal nos termos do artigo 49, inciso XV, compete ao
Congresso Nacional convocar plebiscito e autorizar referendo.
Os Municpios com base na competncia constitucional de legislar sobre assuntos de interesse
local, e de suplementar a legislao federal no que couber (Art. 30, I e II), podem legislar sobre o
referendo, o plebiscito no que diz respeito por exemplo sobre as normas para a solicitao dos
cidados, partidos polticos, entidades civis representativas da comunidade e as matrias que podem
ser objeto destas consultas populares.
A regulamentao do plebiscito e referendo pelos Estados e Municpios, deve respeitar as normas
da lei federal, uma vez que competncia da Unio, estabelecer as normas e os procedimentos da
Justia Eleitoral para utilizao destes instrumentos. A Unio deve disciplinar a propaganda e
publicidade para a realizao do referendo ou plebiscito, utilizao dos meios de comunicao, os
procedimentos e requisitos de votao e apurao de que sero fiscalizados pela Justia Eleitoral.
O Municpio pode dispor sobre o referendo e o plebiscito nos aspectos que dizem respeito esfera
do Poder Municipal, isto , regulamentar os requisitos e procedimentos para a tomada de deciso
sobre questo relevante de interesse local, tais como definir os requisitos para os cidados requerer
a utilizao destes instrumentos, bem como a forma do requerimento, a tramitao e o qurum de
votao para a autorizao da Cmara Municipal, os assuntos passveis de serem submetidos ao
plebiscito e referendo.
O plebiscito uma consulta de carter geral, que tem por finalidade decidir previamente sobre
determinada questo poltica ou institucional. O plebiscito de acordo com o artigo 18, pargrafos 3
e 4 da Constituio, um dos requisitos para a criao ou desmembramento de Estados ou
Municpios, tendo sido adotado para a definio da forma de governo e regime de governo do

Estado Brasileiro em 1993, no qual a deciso foi pela Repblica e o Presidencialismo

respectivamente.
O plebiscito tambm est previsto em vrias Leis Orgnicas Municipais, para fins de consulta da
comunidade local sobre assuntos de seu interesse . A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro,
por exemplo exige que o plebiscito sobre questo relevante para os destinos do Municpio, seja
solicitado por um tero dos Vereadores, ou por cinco por cento do eleitorado municipal, e aprovado
por maioria absoluta da Cmara Municipal. A votao ser organizada pelo Tribunal Regional
Eleitoral, no prazo de trs meses aps a aprovao do plebiscito (Art. 81). Cabe ao Municpio
assegurar ao Tribunal Regional Eleitoral, os recursos necessrios para a realizao do plebiscito.
No Municpio de So Paulo nos termos do artigo 45, da sua Lei Orgnica, as questes relevantes
aos destinos do Municpio podero ser submetidas a plebiscito ou referendo, por requerimento de
pelo menos 2% (dois por cento) do eleitorado ao Tribunal Regional Eleitoral, ouvida a Cmara
Municipal. Nos dois exemplos, para o Tribunal Regional Eleitoral poder promover o plebiscito,
necessria a instituio da lei federal mencionada acima, que infelizmente at a presente data no
foi editada pelo Congresso Nacional. Essa situao configura uma inconstitucionalidade por
omisso, pelo desrespeito aos princpios constitucionais democrticos, e impedimento do exerccio
da cidadania pela no possibilidade da utilizao dos instrumentos de consulta popular nestas
cidades.
O referendo tem o objetivo de ratificar ou regular matrias que j foram inicialmente decididos
pelo Poder Pblico, como a aprovao ou rejeio de projetos de lei. O referendo pode ser
convocado sempre aps a edio de atos normativos, seja para confirmar ou rejeitar normas legais
ou constitucionais j aprovadas pelo Poder Legislativo, nesse sentido as reformas da Constituio
como a da previdncia, que afetam os direitos fundamentais do cidado, deveriam ser submetidas a
referendo com base no princpio da soberania popular.
O referendo tambm foi institudo como mecanismo de consulta popular no Municpio de So
Paulo. De acordo com o artigo 44 da Lei Orgnica, o referendo pode ser solicitado por pelo menos
1% (um por cento) do eleitorado. A Cmara deve emitir parecer sobre o requerimento de referendo
e encaminhar o pedido ao Tribunal Regional Eleitoral. Outro exemplo de Municpio que adotou o
referendo, o Municpio de Porto Alegre. O artigo 99 da Lei Orgnica, assegura o recurso de
consultas por referendo sobre atos, autorizaes ou concesses do Poder Executivo e sobre lei ou
parte de lei, projeto de lei ou parte de projeto de lei, cabendo a iniciativa ao Prefeito, a dois teros
dos Vereadores da Cmara Municipal ou a cinco por cento do eleitorado do Municpio.
O referendo pode ser uma mecanismo eficaz para tratar de matrias urbansticas. As decises
administrativas sobre operaes urbanas, a concesso de licenas para projetos urbansticos de
grande impacto ambiental ou de impacto de vizinhana, a implantao de aterros sanitrios de
usinas de compostagem de lixo, poderiam ser submetidas ao referendo dos moradores do distrito,
do bairro ou da reas diretamente atingidas.
A utilizao do referendo como forma de consulta popular, deveria ser adotada nos processos de
privatizao das empresas e dos servios pblicos remunerados como o setor de telecomunicaes,

o setor eltrico, e o setor de saneamento bsico, por serem servios essenciais a populao, como
forma de garantir o direito a informao e de participao dos cidados usurios.

5.OOramentoParticipativo
InstrumentodeParticipaoPopular
Um mecanismo de participao popular no previsto legalmente que vem sendo aplicado por
vrias Administraes Pblicas Municipais o oramento participativo. Este mecanismo foi
desenvolvido com xito no Municpio de Porto Alegre, com o objetivo de democratizar o processo
de definio do oramento do Municpio. O oramento participativo uma forma inovadora de
elaborar e executar um oramento pblico, que incorpora como elementos chaves a cidadania,
democracia e participao. Atravs do oramento participativo no somente os tcnicos da
burocracia estatal e os governantes, tomam as decises sobre a arrecadao e os gastos pblicos,
devido a participao direta dos indivduos, comunidade, movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil.21

6.IniciativaPopular
A iniciativa popular o meio pelo qual o povo pode apresentar diretamente ao Legislativo,
projetos de lei subscritos por um nmero mnimo de cidados. Este instrumento pode ser aplicado
na esfera federal, estadual e municipal. No mbito federal a iniciativa popular pode ser exercida
pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei, subscrito por no mnimo um por cento
do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no menos de trs dcimos
de eleitores para cada um deles.
A Constituio no delimitou expressamente as matrias que podem ser objeto de iniciativa
popular, o que permite a interpretao da iniciativa popular se circunscrever as matrias de
iniciativa comum, isto no poderiam ser apresentados projetos de lei sobre matrias de iniciativa
privativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e demais tribunais. Essa
interpretao ocasiona sem dvida margem a limitar a possibilidade de uso da iniciativa popular.
Por sorte o prprio Congresso Nacional no entendeu dessa maneira ao ter aceitado o projeto de
iniciativa popular que versa sobre a criao de um Fundo Nacional de Moradia Popular e um
Conselho Nacional de Habitao , cuja matria dispe sobre a organizao da Administrao
Federal, matria de iniciativa do Presidente da Repblica, tendo j sido aprovado em vrias
Comisses da Cmara dos Deputados.22
A iniciativa popular pode ser utilizada na esfera municipal para apresentao de projetos de lei de
interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de, pelo menos,
cinco por cento do eleitorado, nos termos do artigo 29, inciso XIII da Constituio. Coube as Leis
Orgnicas a funo de regulamentar o processo legislativo da iniciativa popular, como o direito de
apresentar emendas a Lei Orgnica, direito de defesa dos signatrios do projeto de lei na Cmara
Municipal, prazo de tramitao e votao.
No Municpio do Rio de Janeiro, por exemplo, a Lei Orgnica ao tratar da iniciativa popular pelo
artigo 68, permite a apresentao pela populao de emenda sobre a Lei Orgnica, subscrita por trs

dcimos por cento do eleitorado do Municpio. A apresentao de projetos de lei de iniciativa

popular nos termos do artigo 80 da Lei Orgnica, foi estendida as entidades representativas da
sociedade civil, legalmente constituda, que apresentem projeto de lei subscrito por metade mais um
de seus filiados, ou por entidades federativas legalmente constitudas que apresentem projeto de lei
subscrito por um tero dos membros de seu colegiado.
No Municpio de So Paulo, a Lei Orgnica nos termos do artigo 36, inciso III, admite a
possibilidade de ser emendada por proposta de cidados mediante iniciativa popular, assinada por
no mnimo 5% (cinco por cento) dos eleitores do Municpio. A extenso da iniciativa popular
portanto para projetos de emendas Lei Orgnica, e de lei de interesse especfico do Municpio, da
cidade ou de bairros.
Novamente surge a questo sobre as matrias que podem ser objeto de iniciativa popular. Isto se
as matrias que so de iniciativa do Executivo e que so de interesse relevante da cidade ou de
bairros, como a desafetao e concesso de bens imveis municipais poderiam ser objeto de projeto
de lei de iniciativa popular? A comunidade de um bairro que tem como objetivo melhorar as
condies de infra-estrutura e dos servios de sua regio, mediante a urbanizao das favelas que
esto situadas nas reas pblicas municipais poderiam apresentar um projeto de lei autorizando o
Executivo a urbanizar, e regularizar a situao jurdica dos moradores da favela atravs da
desafetao da rea e a outorga da concesso de direito real de uso?
Essa matria pode ser objeto de projeto de iniciativa popular em razo do princpios democrticos
que so determinantes para o Poder Pblico. Com base nos princpios da soberania popular , da
participao popular, e da cidadania formadores do Estado Democrtico de Direito, a iniciativa
popular apresentada por esta comunidade estaria legitimada como uma forma de exerccio direto da
democracia e cidadania. Na verdade o sistema da democracia representativa e democracia direta se
complementam, pois o projeto de lei de iniciativa popular para se tornar lei e produzir efeitos no
mundo jurdico, ter que necessariamente ser aprovado pela Cmara Municipal.
Face as necessidades e as carncias de grande parte das comunidades situadas nos bairros de
periferia, nas favelas, nos conjuntos habitacionais abandonados, nos cortios, o interesse e a
relevncia social dos projetos de lei de iniciativa popular apresentados por grupos sociais carentes,
deveriam no somente ser aceitos como tambm deveriam ter uma tramitao especial, mediante
um processo legislativo com instrumentos democrticos como a tribuna livre e a audincia pblica.
No caso do Municpio de So Paulo, a Lei Orgnica estabelece nos termos do artigo 54, como
esfera pblica democrtica os Conselhos de Representantes para cada rea administrativa do
Municpio, cujos membros sero eleitos na forma estabelecida por lei. Entre as atribuies do
Conselho de Representantes esto previstas participar, em nvel local, do processo de planejamento
municipal e em especial da elaborao das propostas de diretrizes oramentrias e do oramento
municipal bem como do plano diretor e das respectivas revises.
Para o estabelecimento de uma gesto democrtica na cidade de So Paulo , o Conselho de
Representantes pea chave devido a sua competncia para tratar do oramento municipal e do
plano diretor, que so os principais instrumentos do planejamento municipal. Porm a iniciativa da
lei sobre os Conselhos de Representante de competncia exclusiva da Cmara Municipal. Neste

caso poderia ser apresentado um projeto de lei de iniciativa popular, por ser questo relevante de
interesse da cidade?
No somente em razo da omisso do Legislativo Municipal que no instituiu por lei os
Conselhos de Representantes desrespeitando a Lei Orgnica, mas principalmente para os
mandamentos dos princpios constitucionais democrticos serem atendidos, os cidados do
Municpio de So Paulo, poderiam apresentar este projeto de lei de iniciativa popular. preciso que
a democratizao formal da Administrao Pblica se materialize e isto somente ocorrer quando
houver plena liberdade para o exerccio da cidadania, voltada para a promoo dos direitos da
pessoa humana, esta plena liberdade significa o no cerceamento das aes e prticas democrticas
dos cidados.
O direito de apresentar projetos de lei de iniciativa popular para o estabelecimento de esferas
pblicas democrticas, esto em plena consonncia com os princpios fundamentais do Estado
Democrtico de Direito que so a democracia direta, a soberania popular e a participao popular, a
cidadania e a dignidade da pessoa humana.

7.AudinciaPblica
A audincia pblica como instrumento de participao popular na Administrao Pblica, tem
como fundamentos o princpio constitucional da publicidade e os direitos do cidado informao
e de participao.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto define a audincia pblica como um instituto de participao
administrativa aberta a indivduos e a grupos sociais determinados, visando legitimidade da ao
administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias,
preferncias e opes que podem conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao
consensual.23
A audincia pblica deve ser utilizada como garantia processual dos direitos coletivos e difusos,
tanto pelo Poder Executivo como o Poder Legislativo, sendo portanto um componente essencial
tanto do processo administrativo como do processo legislativo, com base no princpio do devido
processo legal.
No que diz respeito ao Poder Legislativo na esfera federal, a Constituio ao dispor das
competncia das Comisses das Casas do Congresso Nacional, no artigo 58 2, dispe como
competncia das Comisses realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil. Esta
garantia tambm est prevista nos Legislativos Estaduais e Municipais, com base nas Constituies
Estaduais e Leis Orgnicas Municipais respectivamente.
Uma questo importante sobre os efeitos da audincia pblica no processo legislativo, como um
procedimento obrigatrio ou facultativo para a edio de leis e demais atos normativos. Se
tomarmos por base os princpios democrticos constitucionais, as garantias dos direitos
fundamentais, e a determinao para o Poder Pblico atuar de forma democrtica em todas as suas
funes mediante sistemas democrticos de gesto das polticas pblicas na rea da sade,
educao, poltica urbana, poltica agrria, seguridade social, previdncia social, proteo da criana
e do adolescente, cultura, comunicao social, meio ambiente24 , proteo das populaes indgenas,

as audincias pblicas se tornam obrigatrias no processo legislativo para a edio de lei e demais
atos normativos, sobre qualquer matria no campo das polticas pblicas e dos direitos
fundamentais da pessoa humana.
A falta de previso expressa da necessidade de realizao de audincia pblica, no regimento
interno dos Legislativos Federal, Estaduais e Municipais na tramitao dos projetos de lei , no
significa o impedimento da sua realizao mediante solicitao de grupos de cidados e entidades
representativas da sociedade.
No mbito municipal com base no preceito constitucional do planejamento participativo, atravs
da cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (Art. 29, inciso XII), as
audincias pblicas se tornam obrigatrias no Legislativo Municipal para a aprovao dos
instrumentos de planejamento municipal que so o plano plurianual, a lei de diretrizes
oramentrias, oramento anual, e o plano diretor.
No plano plurianual se estabelecem as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica
municipal incluindo as despesas de capital e as relativas aos programas de durao continuada. Pela
lei de diretrizes oramentrias se estabelecem as metas e as prioridades da administrao pblica
municipal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, e orienta a
elaborao da lei oramentria anual. O oramento anual compreende o oramento fiscal referente
aos poderes do Municpio, seus fundos, rgo e entidades da Administrao Direta e Indireta e o
oramento de investimento das empresas em que o Municpio, diretamente ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
O plano diretor definido pela Constituio como o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana. Compete ao plano diretor estabelecer as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade e os critrios para a propriedade urbana cumprir sua funo
social. O plano diretor o principal instrumento da poltica urbana que tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
O plano diretor deve ser elaborado considerando a realidade da cidade no aspecto ambiental,
fsico, territorial, social e poltico. Para extrair ao significado dessa realidade preciso a abertura de
canais de interlocuo poltica pelo Poder Pblico Municipal com todos os personagens que atuam e
vivem na cidade. A prtica de excluso da maioria da populao, por no ter representao das
instncias de tomada de deciso sobre as questes fundamentais de interesse da coletividade, se
tornaram indesejveis e reconhecidamente ilegtimas, em razo do princpio da soberania popular e
do exerccio da democracia direta.
Por serem instrumentos fundamentais para a governabilidade na cidade que ao serem aplicados
estaro afetando a vida e os direitos das pessoas que vivem nos assentamentos urbanos, as
audincias pblicas cumprem o papel de tornar transparente o processo de tomada de deciso, ao
promover a publicidade dos objetivos e medidas previstas nestes instrumentos, assegurando o
direito informao dos cidados.
A definio das prioridades no oramento e a sua efetiva aplicao, a imposio de limites e
obrigaes de fazer no exerccio do direito de propriedade pelo plano diretor precisam estar
legitimadas por processos democrticos que assegurem a participao do cidado.

No Municpio de So Paulo, a prpria Lei Orgnica atravs do artigo 41, define como requisito
obrigatrio do processo do plano diretor a audincia pblica, ao dispor que a Cmara Municipal,
atravs de suas Comisses Permanentes, na forma regimental e mediante prvia e ampla
publicidade, convocar obrigatoriamente pelo menos duas audincias pblicas durante a tramitao
do plano diretor.25
Pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, o direito de solicitar realizao de audincias
pblicas na Cmara Municipal tambm ser obrigatrio quando houver requerimento de 0,1% (um
dcimo por cento) de eleitores do Municpio. O direito de solicitar audincia pblica pode tambm
ser exercido por entidades legalmente constitudas ou por representantes de no mnimo 1.500 (um
mil e quinhentos) eleitores do Municpio (Art.32, pargrafo 3).
A no realizao das audincias pblicas no processo legislativo se configura como vcio do
processo, por desrespeitar os princpios democrticos constitucionais da participao popular, da
democracia direta, da soberania popular, e o fundamento do Estado Democrtico de Direito que a
cidadania.
A audincia pblica, ao ser requisito obrigatrio do processo legislativo, condio de validade
da edio de leis e demais atos normativos. A existncia de um vicio formal no processo legislativo,
configura a inconstitucionalidade formal da lei e demais atos normativos, face a agresso ao texto
constitucional pelo no atendimento dos princpios constitucionais democrticos.
Nos processos de decises administrativas nos rgos da Administrao Pblica devem ser
respeitados os princpios constitucionais norteadores do processo administrativo: publicidade,
legalidade, moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivao.
Sobre a obrigatoriedade da realizao de audincias pblicas no processo administrativo,
necessrio que exista previso legal para a sua exigncia. A falta de previso legal da
obrigatoriedade da audincia publica no processo administrativo de tomada de deciso sobre
assuntos de interesse geral ou setorial, de forma alguma exclui o direito de grupos de cidados,
associaes de moradores, organizaes no governamentais, associaes de classe, sindicatos,
movimentos e organizaes populares, solicitarem a realizao de audincia pblica.
Em decorrncia da matria que ser objeto de deliberao pelo rgo administrativo,
independente de ser uma nica autoridade competente ou um rgo colegiado como Comisses e
Conselhos, a solicitao da audincia pblica por organizaes da comunidade, gera a
obrigatoriedade de sua realizao.
As matrias de interesse coletivo ou difuso que afetam os direitos dos cidados, como
privatizao de servios pblicos, meio ambiente, implantao de obras e projetos de grande
impacto ambiental e de impacto de vizinhana obrigatoriamente devero ser analisadas e discutidas
com a comunidade e a populao diretamente atingida atravs das audincias pblicas sempre que
esta for solicitada.
No Municpio de So Paulo por exemplo, a Lei Orgnica em seu artigo 159, dispe que em
relao ao Executivo municipal, est assegurado o direito dos moradores e associaes solicitarem a
realizao de audincias pblicas ao rgo pblico competente, antes da deciso final sobre os
projetos de implantao de obras ou equipamentos de iniciativa pblica ou privada, que tenham, nos

termos da lei, significativa repercusso ambiental ou na infra-estrutura urbana. Estes projetos

devero conter relatrio de impacto de vizinhana, que ser fornecido gratuitamente quando for
solicitado pelos moradores da rea afetada, e por suas associaes.
No Municpio de Porto Alegre, a Lei Orgnica considera obrigatria a realizao de audincia
pblica a partir da provocao da sociedade civil. De acordo com o artigo 103, as entidades de
mbito municipal, ou se no o forem, com mais de trs mil associados, podero requerer a
realizao de audincia pblica para esclarecimentos sobre projetos, obras e outras matrias
relativas Administrao e ao Legislativo municipal. O Poder Executivo ou o Poder Legislativo,
conforme for o caso, fica obrigado a realizar a audincia pblica no prazo de trinta dias a contar da
data do requerimento.
Podemos considerar a audincia pblica como requisito obrigatrio do processo administrativo,
quando houver lei determinando esta obrigatoriedade, ou quando a lei assegurar o direito dos
cidados e das entidades da sociedade civil solicitarem a realizao de audincia pblica. Neste
caso a audincia pblica se torna obrigatria a partir da sua solicitao.
A audincia pblica quando for considerada obrigatria se torna um requisito obrigatrio do
processo administrativo. A audincia pblica quando obrigatria condio de validade do
processo administrativo, e por conseqncia da deciso administrativa. O descumprimento desta
obrigao por parte da Administrao Pblica, torna o processo administrativo viciado e a deciso
administrativa invlida.
Outro aspecto importante sobre os efeitos da audincia pblica, isso se os resultados so
vinculantes para a Administrao Pblica. A audincia pblica cumpre duas funes. A primeira
como instrumento destinado a prestar informaes, esclarecimentos, fornecer dados e documentos
sobre a matria que ser objeto de deliberao para a comunidade interessada e que ser atingida
pela deciso administrativa. A segunda dos cidados manifestarem suas opinies, apresentarem
propostas, apontarem solues e alternativas, possibilitando o conhecimento pela Administrao
Pblica das opinies e vises dos cidados, sobre o assunto que ser objeto de deliberao.
A audincia pblica tem o papel educativo de informar a Administrao e os cidados, sobre as
propostas e vises relacionadas com a matria objeto de deliberao. No Municpio por exemplo, as
audincias pblicas cumprem um papel fundamental para a definio das prioridades no oramento
municipal, face a margem discricionria da Administrao Pblica para a definio das prioridades
e investimentos. A opinio da comunidade sobre quais devem ser as prioridades para a destinao
dos recursos pblicos deve ser balizadora para a deciso da Administrao.
Gustavo Henrique Justino de Oliveira ao tratar da vinculao ou no dos resultados da audincia
publica ressalta que constatando que os institutos participativos tm lugar, notadamente, no mbito
da atividade administrativa discricionria, eventual posicionamento da populao firmado em sede
de audincia pblica mais um elemento na limitao da liberdade de atuao da Administrao.
Ainda que no vinculante, as exposies dos interessados devem ser minuciosamente consideradas
pelo rgo decididor podendo inclusive constituir-se na motivao expressa de sua deciso.26
Como apontamos acima, no caso das decises administrativas dos Conselhos de Gesto de
Polticas Pblicas, mesmo que a composio desse rgo seja paritria entre representantes da

Administrao Pblica e da sociedade, a realizao de audincias pblicas fundamental devido a

diversidade e pluralidade de formas de organizao da sociedade, da diversidade e pluralidade
poltica e cultural que devem ser respeitadas para a tomada de deciso do Conselho.
Para que o resultado da audincia pblica seja vinculante para a Administrao Pblica, cabe a
lei que disciplina o processo administrativo, determinar esta vinculao ao rgo administrativo
competente para proferir a deciso administrativa.
Por exemplo no Municpio de So Paulo, nos termos do artigo 159 da Lei Orgnica, a realizao
da audincia pblica vinculante para a aprovao dos projetos de implantao de obras ou
equipamentos de significativa repercusso ambiental ou na infra-estrutura urbana, ao determinar
que antes da deciso final fica assegurada a realizao de audincia pblica sempre que for
solicitada nos termos da lei. Essa vinculao do resultado decorrente da audincia pblica
pertencer a fase processual da deciso administrativa.
No caso de no haver previso legal sobre a vinculao da Administrao Pblica aos resultados
da audincia pblica, o rgo administrativo dever levar em conta os resultados para efeitos da
motivao da deciso. Caso haja um total descompasso entre a deciso e a sua motivao com os
resultados da audincia pblica, essa situao poder configurar vcio no processo administrativo
tornando a deciso proferida invlida.

8.OuvidoriaPblica
A Ouvidoria Pblica tem a finalidade de promover a defesa dos interesses e direitos dos
cidados. A Ouvidoria Pblica Municipal um canal de comunicao direta entre os cidados e o
Poder Pblico local, realizada atravs da pessoa do Ouvidor (tambm conhecido como ombudsman)
cuja atribuio representar os interesses dos cidados perante os rgos do Poder Pblico.
A Ouvidoria Pblica deve ter competncia para receber reclamaes, denncias, representaes
de violao dos direitos humanos praticadas pelos membros do Poder Pblico, tais como prticas de
discriminao na prestao de servios pblicos, atos de abuso de poder, atos de corrupo, aes
causadoras de danos patrimoniais e morais.
A Ouvidoria deve ter a competncia para requisitar informaes e processos juntos aos rgos
pblicos, verificar a pertinncia das denncias, reclamaes e representaes, bem como solicitar
aos rgos pblicos competentes a instaurao de sindicncias, de inquritos, auditorias e demais
medidas para apurao das responsabilidades administrativas. A Ouvidoria Pblica deve ser criada
por lei, que deve estabelecer as competncias do rgo, as funes, o mandato, a forma e os
critrios de escolha do ouvidor.

III.ConsideraesFinais
O novo modelo de Estado Democrtico que vem sendo construdo exige um novo regime jurdico
para a Administrao Pblica que rompa com a viso da pessoa humana como administrado, e passe
a incorporar a cidadania como valor fundamental de modo a reconhecer a pessoa humana como
cidado de direitos.

Para a ampliao e aprimoramento dos modelos e instrumentos democrticos, de participao

popular, de defesa dos direitos do cidado o direito administrativo tem que estar voltado para
fundamentar novos sistemas de gesto das polticas pblicas destinados a promoo da cidadania.
preciso conferir uma nova dimenso aos instrumentos e procedimentos da Administrao
Pblica, em especial o processo administrativo de modo que a tutela dos interesses coletivos e
difusos sejam admitidos como meio de assegurar o direito de participao dos cidados para a
defesa dos direitos humanos e da cidadania.
A preocupao de limitar o exerccio do poder, de impedir a violao da dignidade da pessoa
humana vem desde a construo do Estado de Direito no limiar do Sculo XVIII. Esta preocupao
continua na virada do sculo, porm com novos desafios para redefinir o papel do Estado, face a sua
misso de proteger e prover os direitos da pessoa humana.
A reduo de seu papel no campo econmico, tendo em vista que as decises cada vez mais
pertencem aos organismos internacionais financeiros, como o Fundo Monetrio Internacional, o
Banco Mundial, as Cmaras Internacionais de Comrcio, os Conselhos Internacionais de
Arbitragem, o processo da privatizao de atividades e servios pblicos, dificulta mas no impede
que o Estado possa ser eficaz para reduzir a excluso e a desigualdade social, desde que este Estado
seja organizado por sistemas e organismos que possibilitem o exerccio da cidadania.
Ao mesmo tempo que os ajustes estruturais decorrentes do fenmeno da globalizao, tem
aumentado a excluso e a desigualdade social, a necessidade de sobrevivncia, a tomada de
conscincia individual e coletiva da cidadania, o resgate de valores construdos pela humanidade
como a tica , a solidariedade e os direitos humanos so os verdadeiros paradigmas para a
sociedade do prximo sculo.

IV.Concluses
1. Os pressupostos do Estado Democrtico esto incorporados no direito brasileiro como
princpios constitucionais que fundamentam o Estado Brasileiro como Estado Democrtico de
Direito, tais como: o princpio da soberania popular, da democracia participativa; da participao
popular da igualdade, da legalidade; da justia social; da separao dos poderes. O Estado
Brasileiro se caracteriza como Estado Democrtico em razo de seus fundamentos da dignidade da
pessoa humana, da cidadania e do reconhecimento dos direitos fundamentais da pessoa humana.
2. A cidadania e a dignidade da pessoa humana, como fundamentos do Estado Brasileiro nos
termos do artigo 1 da Constituio, so preceitos constitucionais e portanto tm carter normativo,
no se tratando de uma mera declarao. A cidadania se consolida como um novo paradigma para a
proteo e promoo dos direitos da pessoa humana. Isto significa que o Estado Brasileiro deve
conter uma ordem jurdica com mecanismos eficazes de controle da Administrao Pblica e de
gesto das polticas pblicas mediante instrumentos e processos democrticos de cooperao,
parceria e participao como formas legtimas do exerccio da cidadania tais como consultas e
audincias pblicas, iniciativa popular, Conselhos de Polticas Pblicas.
3. A garantia do devido processo legal fundamenta a obrigatoriedade da Administrao Pblica,
constituir processos administrativos democrticos voltados a proteo dos direitos da pessoa

humana, para dirimir conflitos de interesses individuais, coletivos e difusos, bem como a prtica de
atos que limitem ou impeam o exerccio do direito a ampla defesa e a contraditrio e do direito de
participar da tomada da deciso administrativa. O devido processo legal fundamenta a necessidade
de ser atribuda capacidade processual a grupo de cidados, entidades representativas da sociedade,
organizaes no governamentais para a promoo da tutela dos direitos coletivos e difusos dos
cidados.
4. Os princpios constitucionais democrticos da democracia participativa , da participao
popular, da soberania popular fundamentam o direito de participao do cidado no campo das
polticas pblicas, o que significa o direito de apresentar propostas de lei, de programas, planos,
projetos de interesse pblico e social.
5. Os sistemas democrticos destinados participao do cidado na gesto das polticas pblicas
se incorporam ao ordenamento geral, as novas esferas de deciso no excluem as instncias da
democracia representativa, que so os Poderes Executivo, o Legislativo e o Judicirio face a
responsabilidade e obrigaes destes com a sociedade. Os sistemas democrticos que convivem
com o modelo tradicional do Poder Pblico, tem a finalidade de transmitir e transportar para o
campo institucional as demandas sociais face as necessidades da comunidade no atendidas e
supridas pelo Estado.
6. O Conselho de Polticas Pblicas para ser um modelo eficaz de gesto democrtica tem como
pressupostos:
a)a independncia perante os rgos governamentais para o exerccio de suas atribuies;
b)ser constitudo por lei, tendo legalmente poder de deliberao sobre matrias relacionadas com
as polticas pblicas, como a definio de prioridades, planos, programas, projetos, destinao de
recursos, definio dos critrios de atendimento comunidade, grupos sociais organizados,
organizaes no governamentais;
c)a composio ser paritria e assegurar a participao de diferentes grupos e organizaes
representativas da sociedade, na composio do Conselho de modo a respeitar, a diversidade e
pluralidade da organizao social da comunidade, e estabelecer um processo administrativo com
mecanismos democrticos que garanta a participao do cidado comum no processo de tomada de
deciso, atravs de audincias e consultas pblicas.
7. Com base nos princpios constitucionais democrticos da democracia direita, da soberania
popular, da participao popular, da publicidade e no direito informao e participao do cidado
as audincias pblicas produzem os seguintes efeitos:
Quanto Obrigatoriedade
a)a audincia pblica obrigatria no caso de existncia de lei que determine a obrigatoriedade ,
seja no mbito do Legislativo ou do Executivo, tornando-se requisito obrigatrio tanto do processo
legislativo como do processo administrativo;
b)a audincia pblica obrigatria quando for solicitada nos termos da lei, por qualquer cidado,
grupos de cidados, entidades representativas da sociedade seja para o Executivo e o Legislativo;
Quanto no realizao de audincia pblica obrigatria:

a)no processo legislativo se configura como vcio do processo, em razo deste procedimento ser
condio de validade da edio de leis e demais atos normativos A existncia de um vicio formal no
processo legislativo caracteriza a inconstitucionalidade formal da lei e demais atos normativos face
a violao dos princpios constitucionais democrticos;
b)como condio de validade do processo administrativo, e por consequncia da deciso
administrativa, a no realizao da audincia pblica quando for obrigatria torna o processo
administrativo viciado e a deciso administrativa invlida;
Quanto vinculao dos resultados para a Administrao Pblica:
a)o resultado da audincia pblica vinculante para a Administrao Pblica somente nos casos
em que a lei determine esta vinculao ao rgo administrativo competente para proferir a deciso
administrativa;
b)na inexistncia de previso legal sobre a vinculao , o rgo administrativo dever levar em
conta os resultados na motivao da deciso administrativa, para que esta tenha condio de
validade.

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Notas

Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, 6edio, 1995, pg 108.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello: Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A
desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de
comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido,
porque representa insurgncia sobre todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a
seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. Isto porque, como ofend-lo abatem-se as vigas que o sustm e
alui-se toda a estrutura nele esforada. Elementos de Direito Administrativo, Malheiros Editora, 1883, pg. 299.
3
Ao tratar dos princpios constitucionais Crmen Lcia Antunes Rocha, entende que : pelo princpio da moralidade
administrativa, pe-se a conduta administrativa conformada aos valores da honestidade e justia devida a cada qual dos
cidados, e dos administrados na base das condutas pblicas. Quer-se por ele atingir-se a juridicidade administrativa
justa, a dizer, havida com a justeza determinada segundo os paradigmas do Direito traados como norte e limite da
atuao dos agentes da Administrao Pblica. A moralidade administrativa desempenha, ento um papel preponderante
e diretivo na garantia dos direitos subjetivos dos administrativos no exerccio do poder manifestado pela funo
administrativa. A Administrao Pblica, inerte , onipotente e altaneira cedeu espao a uma Administrao Democrtica,
na qual a moral advm como resultado do dilogo e da participao do cidado cujo sentimento de justia dita os valores
morais que so transformados, quando amadurecidos, em princpios jurdicos adotados pelo Direito. Princpios
Constitucionais do Processo Administrativo no Direito Brasileiro, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 209:
189-222, jul/set 1997, pg. 195.
4
Celso Antnio Bandeira de Mello, Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, Malheiros Editores, 3 edio, 1993, pg.
10.
5
Lcia Valle Figueiredo, Estado de Direito e Devido Processo Legal, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro,
209:7-18, jul/set. 1997, pg 10.
6
Jos Joaquim Gomes Canotilho, entende como formas de efetivao dos princpios democrticos, face a Constituio
Portuguesa: a gesto participada da administrao, descentralizao e desconcentrao da administrao, exigncia de
uma definio legal do procedimento da atividade administrativa, participao dos cidados na formao das decises ou
deliberaes que lhe disserem respeito ( Direito Constitucional, Almedina Coimbra, 4 edio, 1989. Pg. 389). O seu
entendimento de somente com a existncia destes componentes no processo de democratizao da administrao, ser
possvel solidificar um Estado de Direito no reduzido a um sistema de proteo perante violaes jurdicas, bem como
alcanar um Estado de Direito democrtico em que o due process of law constitua uma preveno eficaz, contra a leso
de direitos e interesses dos cidados.
7
De acordo com o artigo 7(I, II) da Lei n 8.987/95, so direitos dos usurios: receber servio adequado; receber do poder
concedente e da concessionria informaes para a defesa de interesses individuais ou coletivos.
8
Andr Franco Montoro, Retorno tica na Virada do Sculo, tica na Virada do Sculo, Editora LTr So Paulo, 1997,
pg. 15.
9
Artigo 1 A Repblica do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrtico de Direito e tem coo fundamentos:
I a soberania
II a cidadania
III a dignidade da pessoa humana
1
2

IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa

V o pluralismo poltico.
10
Clmerson Mrlin Clve, O Cidado, a Administrao Pblica e a Nova Constituio, Revista Informao Legislativa,
Braslia 27 n. 106 abr./jun. 1990, pg 83.
11
Fabio Konder Comparato, A nova Cidadania, Direito Pblico: estudos e pareceres, Editora Saraiva, So Paulo, 1996,
pg.10.
12
Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Teoria Geral dos Procedimentos de Exerccio da Cidadania perante a Administrao
Pblica, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, nmero 85,
julho de 1997, pg. 17.
13
Eros Roberto Grau, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, Malheiros Editora, 1996, pg. 22.
14
Maria Paula Dallari ao analisar a relao entre poltica pblica e o plano considera que A poltica mais ampla que o
plano e se define como o processo de escolha dos meios para a realizao dos objetivos do governo, ccom a participao
dos agentes pblicos e privados. Polticas Pblicas so os programas de ao do governo, par a realizao de objetivos
determinados, num espao de tempo certo. As Polticas Pblicas e o Direito Administrativo, Revista Trimestral de
Direito Pblico, Malheiros Editores, 13/1996, pg. 140.
15
A poltica de seguridade social nos termos do Art. 194, compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
16
Op. Cit., p. 94
17
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Participao Popular na Administrao Pblica, Revista de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, v.191, jan/mar 1993, pg. 32.
18
Caio Tcito, Direito Administrativo Participativo, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 209: 1-6, jul/set.
1997, pg. 2.
19
Para Eduardo Garcia Enterria e Toms-Ramon-Fernandez existem trs crculos de atuao cidad sobre as funes
administrativas: uma atuao orgnica, ordenada sobre o modelo corporativo, em que o cidado se incorpora a rgos
estritamente tais da Administrao; uma atuao funcional, em que o cidado desempenha funes administrativa da sua
prpria posio privada, sem incorporar-se a um rgo administrativo formal, e, em terceiro termo, uma atuao
cooperativa, em que o administrado, sem deixar de atuar como tal e sem cumprir funes materialmente pblicas,
secunda com sua atuao privada o interesse geral num sentido especfico que a Administrao propugna. Curso De
Direito Administrativo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, pg. 801.
20
O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo tem entre suas atribuies:
requisitar dos rgos pblicos estaduais certides, atestados, informaes, cpias de documentos e de expedientes ou
processos administrativos; realizar diligncias, tomar depoimentos de pessoas, para a apurao de fatos considerados
violadores de direitos fundamentais da pessoa humana; Ter acesso a todas as dependncias de unidades prisionais
estaduais e estabelecimento destinados custdia de pessoas, para o cumprimento de diligncias (Lei estadual n
8.032/92).
21
Para assegurar a participao a cidade de Porto Alegre foi dividida em dezesseis regies, com base em critrios
geogrficos, sociais e de organizao comunitria ,bem como por instncias temticas: organizao da cidade e
desenvolvimento urbano, circulao e transporte, sade e assistncia social, educao, cultura e lazer e desenvolvimento
econmico e tributao.
Anualmente , a Prefeitura promove ao menos duas grandes rodadas de reunies plenrias nas regies e nas instncias
temticas. A primeira destinada a prestao de contas sobre o plano de investimento aprovado no ano anterior, o que foi
cumprido ou no, e o que est em andamento. Na segunda rodada, os moradores de cada rua, de cada bairro e os
participantes das instncias temticas, escolhem suas prioridades e elegem seus conselheiros( com mandato de um ano)
para o oramento participativo. Uma fase fundamental deste processo entre essas duas rodadas, so as diversas reunies
realizadas pela populao para o levantamento de suas principais carncias, e o estabelecimento de uma hierarquizao
de aes e obras mais urgentes.
O oramento participativo contm esferas pblicas no estatais que so o Frum de Delegados Regionais e Temtico e o
Conselho Municipal do Plano de Governo e Oramento composto por delegados e conselheiros escolhidos nas regies e
instncias temticas. Nestas instncias so promovidas diversas reunies com os rgos governamentais para a
elaborao do oramento municipal e do plano de investimento, que devem ser submetidos a aprovao do Conselho
Municipal do Plano de Governo e Oramento. Existe nessa fase um processo intenso de negociaes entre os
conselheiros, a comunidade e os rgo governamentais.
Para a elaborao do plano de investimento so observados trs critrios: a prioridade da regio escolhidas nas reunies
plenrias regionais ; a populao total da regio( as regies com maior populao recebem peso maior); carncia do
servio ou infra-estrutura ( as regies mais carentes recebem peso maior).O plano de investimentos tem portanto o
resultado das demandas regionais, de reivindicaes setoriais e de propostas de natureza geral geral relacionadas com o
plano estratgico da cidade, fruto de um intenso dilogo crtico entre as comunidades, suas organizaes e o governo
municipal.
Aps a aprovao do oramento municipal com o plano de investimento pelo Conselho, a proposta enviada a Cmara
Municipal de Vereadores. Nesta fase ocorre a juno da democracia direta com a democracia representativa. Nesta fase
ocorre uma intensa negociao entre os Vereadores , o Executivo e os conselheiros. Considerando a representatividade
social e poltica do oramento participativo, os Vereadores fazem modificaes mas no alteram a estrutura global da
pea oramentria.
Como resultados do oramento participativo, a Prefeitura tem destinado para investimentos o percentual de 15 a 25 % da
receita, o restante empregado com pagamento de funcionrios e despesas de custeio da maquina administrativa. As

obras decididas pelo oramento participativo representam mais de 700 milhes de dlares. As obras de saneamento
bsico tem tido prioridade, bem como pavimentao de ruas na periferia, urbanizao de vilas e favelas, habitao e
sade. Por exemplo, as obras de saneamento bsico definidas como prioridade permitiram que a populao atendida
pela rede de esgoto em 1989 de 46%, tenha sido ampliada para 85% at o final de 1996.
22
Com base na experincia dos movimentos populares de moradia de promoverem programas de moradia popular mediante
o sistema de auto-ajuda(mutiro) em parceria como o Poder Pblico local, tendo como referncia a experincia dos
programas de mutiro( funaps comunitrio) na cidade de So Paulo, com recursos do Fundo Municipal de HabitaoFunaps, a Unio dos Movimentos de Moradia, o Movimento Nacional de Moradia, e a Central de Movimentos Populares
desencadearam um processo nacional para formular um proposta de poltica nacional de habitao para a populao de
baixa renda com participao popular.
Este processo resultou na apresentao do primeiro projeto de lei de iniciativa popular no Brasil, visando constituir um
Fundo Nacional de Moradia para financiar programas habitacionais para populao de baixa renda, especialmente
programas de auto-gesto, reconhecer as associaes, organizaes e cooperativas populares como agentes promotores de
projetos habitacionais, e constituir um Conselho Nacional de Habitao com participao popular. A iniciativa popular
foi subscrita por aproximadamente 1 milho de eleitores, tendo sido apresentada ao Congresso Nacional no ano de
1991.Este projeto est em tramitao na Cmara dos Deputados. Esta iniciativa desencadeou tambm propostas de
projetos de lei de inciativa popular similares de mbito estadual , nos Estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Minas
Gerais.
23
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Direito de Participao Poltica: legislativa, administrativa, judicial: fundamento e
tcnicas constitucionais de legitimidade, Renovar, Rio de Janeiro, 1992, pg. 129.
24
Na rea do meio ambiente, pela Resoluo n 009/87 do CONAMA, a audincia pblica um componente obrigatrio
para a aprovao do relatrio de impacto ambiental - RIMA. De acordo com o artigo 1 da Resoluo n 9/87 do
CONAMA, a audincia pblica tem por finalidade expor aos interessados o contedo do produto em anlise e do seu
referido RIMA, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. Nos termos do Art. 2,
caput, sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50
( cinquenta) ou mais cidados, o rgo do meio ambiente promover a realizao de audincia pblica. Nos termos do
artigo 2 2 no caso de haver solicitao e o rgo competente no realizar a audincia, a licena concedida no ter
validade. O art 5 prescreve que a ata correspondente audincia, bem como os seus anexos, serviro de base, em
conjunto com o relatrio de impacto ambiental( RIMA). Paulo Affonso Leme Machado ao analisar o papel das
audincias pblicas considera que a Resoluo n9 votada em 1987 e publicada em 1990 tem que ser entendida luz da
Constituio Federal vigente. Portanto, no s o RIMA como o prprio estudo prvio de impacto ambiental deve ser
analisado em audincia pblica. H uma dupla caminhada na audincia: o rgo pblico presta informaes ao pblico
e o pblico passa informaes Administrao pblica. Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros Editores, 4edio,
1992, pg. 164.
25
Por este mesmo artigo a realizao de duas audincias pblicas tambm obrigatria na tramitao de projetos de lei que
versem sobre plano plurianual, diretrizes oramentrias; oramento, matria tributria; zoneamento urbano, geoambiental e uso e ocupao do solo; cdigo de obras e edificaes; poltica Municipal de meio ambiente; plano municipal
de saneamento; sistema de vigilncia sanitria, epidemiolgica e de sade do trabalhador..
26
Gustavo Henrique Justino de Oliveira, As Audincias Pblicas e o Processo Administrativo Brasileiro, Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, 209: 153-167, jul/set. 1997, pg. 163.