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UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ensino a distância®

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A impunidade no Brasil ç a s
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Fisc

Direito Penal
A corrupção inicial
“Ver e não ver”
Princípio da Responsabilidade
Convenções internacionais

Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha.
É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime.
Objetivos

• Apresentar e descrever três correntes do Direito Penal;


• Discutir sobre os efeitos da concentração de renda e os desvios administrativos;
• Explicitar o Princípio da Responsabilidade como fundamento das regras de convivência;
• Apresentar relação de instituições internacionais e o ordenamento jurídico brasileiro que
apoiam o cidadão no combate à corrupção.

Direito Penal
Se fitássemos a imagem do direito ocidental através dos séculos,
veríamos um grande arco. Em seu ponto inicial, os vultos da violên-
cia e do conflito físico que, aos poucos, cederiam lugar às imagens
dos discursos e das soluções que com a racionalidade, e o propósito
de preservar as relações. Na imagem, à medida que a cortina fosse
afastando-se, veríamos a diminuição da violência e o crescimento
da consensualidade. Entretanto, nos deparamos com condutas, com
atos, que trazem nódoas ao tecido social, causando-lhe prejuízos ir-
reparáveis.
O direito, nesse caso, utiliza a violência, usando-a contra os auto-
res dessas condutas. Essas condutas são, em essência: o homicídio, o
roubo, o estupro, a calúnia, o sequestro, o desvio de recursos da so-
ciedade para uso pessoal. Estamos no território do direito que pune,
o direito penal.
O julgamento, sobretudo em seu extremo, que resulta na punição,
e, ainda mais, na punição enunciada em pena de privação de liberda-
de (a ser cumprida em ambientes restritos), guarda sempre um sabor
religioso, dos tempos antigos, misturado com o sabor ambíguo da
vingança.
O direito punitivo, hoje, reside, em sua maior parte, no Direito Pe-
A Lei de Improbidade nal. No tocante à corrupção, o direito administrativo também tem lá
Administrativa ou Lei Nº seu elenco de penas, algumas até bastante invasivas na esfera pessoal,
8429 vem sendo utilizada previstas na Lei de Improbidade Administrativa, de 1992.
em todo o País para a O direito penal no mundo é representado por três grandes corren-
responsabilização de tes: a lei e ordem; o garantismo e o abolicionismo.
milhares de autoridades
A corrente da lei e da ordem quer um endurecimento do direito
federais, estaduais e
municipais que tenham que pune: mais penas, mais condutas a serem tachadas de crimino-
dilapidado o erário, sas, penas mais graves, restrição do direito de defesa, julgamentos
cometido atos de corrupção, rápidos. A mentalidade que alimenta essa corrente é a de que, para
desviado recursos o mundo se tornar melhor, necessitaríamos de punir mais e com
públicos, atentando maior severidade.
contra a probidade na
A crítica a essa corrente é a de que, na vontade de punir, pune-se
Administração Pública
errado, punem-se inocentes, e a onda punitiva, conforme as estatísticas
cabalmente demonstram, atinge de cheio os pobres. Punir os pobres.

74 Curso Controle Social das Contas Públicas


Não temos um conceito de polícia, um conceito do sistema repres-
sivo. O Estado já não constituiria uma garantia, mas uma ameaça
para a segurança dos cidadãos.
Conforme essa crítica, o mundo não precisa de mais punição, mas
sim de melhor distribuição do produto social e melhor aproveita-
mento de uma fabulosa tecnologia de que dispomos.
Aumentam-se as cadeias, por exemplo, nos Estados Unidos uma
das novidades no ambiente dos investidores, disputada novidade,
reside na construção dessas cadeias, verdadeiras jaulas.
Cabe, entretanto, a advertência de que não podemos eleger a vin-
gança como nosso programa social. E colocar cada vez mais pessoas
no encarceramento.
O garantismo quer restringir o direito penal às condutas real-
mente prejudiciais, perigosas à sociedade. Neste sentido, defende,
um melhor combate a um conjunto menor de casos. Não aceita que
cada vez mais condutas sejam levadas ao espaço do direito penal,
nem a restrição ao direito de defesa.
Essa crítica não nos deixa esquecer que a sociedade ocidental nas-
ceu de dois grandes erros de julgamento: Sócrates e Jesus. E que os Sócrates (470-390 a.C.) foi
erros de julgamentos, os sofrimentos de penas cruéis, geraram mais um filósofo anteniense
e considerado um dos
dores e mais desesperos para os seres humanos do que as próprias
fundadores da Filosofia
condutas as quais pretendiam combater. Ocidental. Em 399, foi
O abolicionismo prega o fim do direito penal: afirma que este movido um processo
nunca resolveu problema social, além de ter inventado acusados: as contra ele, sob a acusação
mulheres, na caça às bruxas; os homossexuais, apresentados como de corromper a juventude
solução para a sífilis. grega com suas ideias e
condenado a beber cicuta. É
A repressão, por sua vez, é quase sempre ineficaz: ela pune apenas
considerado por estudiosos
uma pequena percentagem de crimes, escolhidos ao sabor do acaso; um exemplo de intolerância
ou ao sabor das escolhas pessoais de quem se encontra nas posições da democracia ateniense.
de perseguição. E transforma o criminoso escolhido em bode expia-
tório, infligindo-lhe pena desproporcional.
A prevenção seria sempre superior à repressão. O abolicionismo
anuncia algo utópico, uma boa nova: a substituição do direito penal Jesus é a figura central
por algo melhor do que ele. Essa boa nova, entretanto, encontra-se do cristianismo. Para a
maioria dos cristãos, ele é
distante do nosso estágio de evolução, do nosso equipamento mental
a encarnação de Deus, o
de hoje. Filho de Deus que teria sido
O direito penal brasileiro, na produção de suas leis, e de seus julga- enviado à Terra para salvar
mentos, oscila entre a corrente lei e ordem e o garantismo. a humanidade. Segundo
Este fascículo trata da impunidade, com foco na questão da cor- o cristianismo, Jesus foi
rupção. O texto ressente-se, sobretudo, da ausência da matéria que crucificado e, após a morte,
ressuscitou.
nos oferece o mais compreensivo olhar sobre o mundo, além da ex-
traordinária dialética entre o hoje e o ontem: a Antropologia.
O texto também não trata da violência urbana (nela incluindo a
nefasta distribuição de cocaína e substâncias decorrentes), crucial nas

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cidades brasileiras, que é quem puxa o discurso sobre impunidade
para o direito penal da lei e da ordem; tema que gostaria que algum
participante, no nosso breve encontro, suscitasse.

A corrupção inicial
Bill Gates, o homem mais rico do mundo, ao conceder uma longa
entrevista sobre sua vida, não quis comentar sobre sua casa à beira do
lago. Admitiu que já não mais se orgulhava daquele castelo. Ele to-
mou consciência de quão excessiva é sua residência, em comparação
com a questão habitacional no planeta Terra.
Um afortunado empresário paulista narrou numa entrevista que
contratou um arquiteto para desenhar a casa de sua filha que ia casar.
O noivo da filha, holandês ou dinamarquês, surpreendeu-se com o
projeto, porque a casa seria, na sua cultura, enorme e proibida pelas
leis de seu país. Não precisavam de uma casa tão grande. O que uma
casa grande exige, em espaço e material, retira de outras pessoas, que
também precisam de casa.
As riquezas do mundo são uma só. E estão concentradas. A produ-
ção dos bens é o resultado de um ciclo social: todos participam, todos
trabalham, nas várias etapas. E todas as pessoas querem participar,
querem emprego.
A apropriação desses bens, que foram produzidos coletivamente,
é particular. A distribuição já se encontra previamente determinada
pelo sistema. A lógica privada, do acúmulo individual, do consumo
individual, toma o lugar, rouba a cena. Carrega uma vaga inocência
quem nunca, ao acordar para um novo dia, teve que se entender com
esse carrasco: a concentração de renda.
O primeiro ponto para se falar sobre a corrupção reside na con-
centração de renda. Sendo uma realidade inicial, fomos nos acostu-
mando com ela. É como se fosse da natureza das coisas, como se fosse
uma fatalidade. Assim sendo, cabe indagar:
• O que é que se constrói a partir de uma realidade inicialmente
distorcida?
• Quais são as relações entre essa corrupção inicial, a concentração
de renda, com as corrupções que chegam depois dela?
• Até que ponto podemos nos livrar da corrupção secundária
mantendo essa corrupção original?
As estatísticas deixam transparentes a concentração de renda, em
todos os continentes, do planeta. Uma fotografia do planeta Terra,
da perspectiva da concentração de renda, seria uma prova cabal de
nossa corrupção.
Existem correntes de estudos que afirmam ser a corrupção uma ca-
racterística do sistema capitalista, cabendo ao Estado funcionar como

76 Curso Controle Social das Contas Públicas


um comitê de negócios dos grandes oligopólios, das grandes corpora-
ções. O Estado seria um órgão da classe dominante.
O governo pode até ser ocupado pela melhor pessoa, em termos
pessoais, administrativos, de boa vontade para com o povo. Entretan-
to, o nome da pessoa que ocupa o cargo deve ser percebido como o
nome da classe social que ela se vê forçada a representar.
Para essas correntes, o presidente da República, o governador do
Estado, ou o prefeito Municipal não controlam o poder real. Estão
confinados por balizas impostas pelo sistema. Embora importantes,
eles não passariam de uma espécie privilegiada de síndico. Ou um
exímio maestro que executa, a seu modo, uma partitura. Um presi-
dente americano, amargando derrotas em inglórios jogos de força,
teria desabafado: “Governo das corporações, pelas corporações, para
as corporações”(KORTEN).
A imagem do Estado, colocada nesses termos, é bastante simpli-
ficada, embora contenha uma boa dose de verdade. O Estado não é
somente isso. Em todo caso, é uma imagem didática, que nos serve
para melhor visualizar e diminuir a ingenuidade.
A corrupção, seja ela qual for, há de ser firmemente combatida. Na
sua face que se quer natural, a da concentração de renda, que, embora
protegida pela legalidade de hoje, revela-se contra a razão humana,
porque nos afasta de um projeto minimamente comum. E nos afasta
de volumosos recursos para a construção de obras públicas essenciais,
de investimentos essenciais, que beneficiariam muitos. Recursos que
acabam consumidos, sob o olhar de nós outros, no luxo e no superluxo,
no ritmo próprio da chamada sociedade do espetáculo. E na sua face de
corrupção, estrito senso, que fere a legalidade.
Nesse plano, existe uma rede de instituições que dispõem dessa
atribuição de controle de legalidade: os tribunais de contas, o minis- ONG: organização não
tério público, as auditorias, a imprensa, as ONGs. governamental, “foi a
As mencionadas instituições, que acompanham a execução de re- forma encontrada pela
cursos dos gastos públicos, atuam em ambiente de democracia, de ONU para designar seus
liberdade de expressão, de liberdade de imprensa, de transparência. interlocutores que não
representam estados
As ditaduras nunca conseguiram combater a corrupção, pelo contrá-
nacionais” (PINTO, p. 441)).
rio, as ditaduras são terrenos abertos a essa praga. As ONGs multiplicam-se,
Vejamos um exemplo brasileiro. A ditadura brasileira de 1964 em- em diversas atividades.
punhou duas bandeiras: a de combate à corrupção e a de combate ao Uma ONG congrega pessoas
fantasmagórico comunismo. Os militares apresentavam solução fácil que querem fortalecer a
à corrupção: tratava-se de uma questão moral, de decência pessoal, cidadania, participar do
projeto social. No campo
e assim iriam salvar a sociedade. Mergulhados nessa simploriedade,
de combate à corrupção,
nessa falta de preparo, nada conseguiram. Faltou-lhes a dimensão contamos com várias ONGs,
política, o entendimento de que a corrupção é um dado arraigado destacando-se a arrojada
do sistema. Reduziram-na a uma de suas mais aparentes faces: o seu Transparência Internacional.
lado cosmético da moralidade pessoal.

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As lições da história, em todos os continentes, nos advertem: mais
Lembremos aqui do caso ditadura, mais corrupção. O remédio para a corrupção somente se
de Juscelino Kubitschek, torna eficaz em ambiente democrático.
da perseguição implacável
A ditadura não admite fala em descompasso com a sua fala. Muito
a esse ex-presidente, sem,
ao final, comprovação de
menos oposição consistente. Tampouco liberdade de imprensa, es-
nenhuma das acusações. sencial no combate a qualquer desvio de poder.
No Brasil, governado pelos militares (1964-1985), ficou patente
outro tipo de corrupção: a perseguição, os inquéritos policiais mili-
tares, de rito sumário, de provas insuficientes, de alarde na impren-
sa, de restrição ao Judiciário.
E a pior corrupção, indelével, foi a tortura, o massacre físico a
indefesos. Via de regra, colhemos dessas eras totalitárias — quando as
acusações vindas do poder escondiam suas reais vontades, sob o pretexto
de cuidar do interesse público —, um aviso: a objetividade em acusar; a
honestidade em acusar.

“Ver e não ver”


A acusação de condutas irregulares, seja o acusador a imprensa,
seja o acusador oficial previsto na lei, que é integrante do Ministério
Público, não pode ser comprometida com motivações pessoais das
mais variadas espécies.
O respeito ao outro e a lembrança de que cometemos erros, de
que, mesmo quando carregados das boas intenções, não somos in-
falíveis: nem o policial, que fez o inquérito; nem o acusador, que
utiliza o inquérito; tampouco o juiz, quando esses seus anteces-
sores lhe exigem uma condenação, uma busca e apreensão, uma
prisão temporária.
Atuando na condição de juiz federal, há quinze anos, testemunhei
erros, todos imbuídos no afã de combater a corrupção, descarregan-
do toda a energia, toda a vontade de combater as coisas erradas, em
uma pessoa só. Lembro de dolorosos casos individuais.
Entretanto, gostaria de registrar o ataque a programas sociais. Acre-
dito que, todo programa social, em qualquer parte do mundo, apresen-
ta, em seus custos, uma quota de desperdício em sua administração, ou
uma quota de recurso aplicado fora do previsto, o que leva a corrupção.
Entretanto, tal realidade, a ser combatida, não desmerece o progra-
ma social. Quero dizer que o programa social atacado, a despeito des-
sas quotas, merece existência, destina-se a pessoas que dramaticamen-
te dele necessitam. Um forte exemplo aconteceu no nosso Nordeste,
nos anos 90: o programa de aposentadoria do trabalhador rural.
A Constituição Federal concedeu aposentadoria rural a nossos ser-
tanejos, independentemente do pagamento da contribuição. O Gover-
no Fernando Henrique Cardoso criou uma inspetoria com o objetivo
de examinar como essas aposentadorias estavam sendo concedidas.

78 Curso Controle Social das Contas Públicas


Um coronel sulista ficou no comando da inspetoria. Foram contra-
tados servidores temporários, sem as garantias do servidor efetivo.
Viajaram pelo interior do Nordeste. Exigiam dos sindicatos de traba-
lhadores rurais que mostrassem como se deu o tempo de serviço de
cada trabalhador rural. Queriam ver documento por documento que
comprovasse o tempo de serviço rural. Não entendiam nem faziam o
mínimo esforço para entender o que era a cultura rural nordestina.
Bem, qualquer pessoa do Nordeste sabe que o nosso sertanejo
sempre trabalhou. Entretanto, não tem a papelada correspondente a
esse trabalho. De nada adiantaria a Constituição Federal conceder a
aposentadoria, sem a necessidade de contribuição, em decisão pensa-
da e discutida, para o governo mandar, depois, uma pessoa que exige
uma documentação que todos sabem que nunca existiu.
Benefícios previdenciários, um salário mínimo, cancelados aos mon-
tes, às carradas. Processos administrativos rápidos. Inquéritos policiais
e centenas de ações criminais – eu mesmo julguei mais de cem delas.
Na sala, no banco dos réus, as pessoas mais sofridas do Nordeste.
O serviço de inspetoria implantado desviou a atenção, tirando o
foco, de outras realidades, redefinindo nossa agenda, comandando
nosso olhar, canalizando nossa energia.
A imprensa local, pasmem, aplaudiu a inspetoria em sua cruzada
da moralidade. Chamavam de combate à corrupção.
Transcorridos alguns anos, muitas humilhações, muita falta de co-
municação entre classes sociais, muito tempo existencial e institucional
perdido, a grande maioria dos benefícios foi reestabelecida. A inspeto-
ria deixou de existir no Governo Lula. Não se sabe onde se encontra o
coronel que não gostava dos sertanejos, que não gostava do Nordeste.
Tiram-se várias lições a partir da acusação de fraude sobre esses
sertanejos: que a acusação pode ser, às vezes, apenas um ponto de
vista. E, “um modo de ver é também um modo de não ver”, como
sempre reforça em suas palestras o sociólogo Diatahy Bezerrra de
Meneses. É importante ter cuidado com os discursos unilaterais, com
os discursos que não suportam serem questionados. Há que se ter
sempre em mente que toda verdade posta há de ser colocada em de-
bate, passar pelo crivo do debate.
O episódio isolado, como, por exemplo, “a inspetoria flagrou um ho-
mem que conseguiu aposentadoria rural que na verdade era um funcio-
nário do jogo do bicho”, nos chega vistosamente como caricatura pela
imprensa. Aconteceu, de fato. Significa que uma pessoa, entre milhares,
conseguiu fraudar o sistema. Entretanto, não autoriza, a partir de um
caso, colocar todo um conjunto sob suspeita; não autoriza a inspetoria a
exigir de todos algo que de antemão se sabe que não é possível.
E da maneira como é colocado, põe em xeque o todo, põe em xeque
a imagem e a execução desse programa, esquecidos de seus benefícios,

79
sem a preocupação de uma opinião mais madura, mais real. Numa
palavra: sem responsabilidade, sem a ética da responsabilidade.
O caso isolado de desvio dentro de um programa social há de ser
combatido. Entretanto, cumpre evitar que o remédio se transforme em
veneno, matando todo o corpo, fazendo o jogo do discurso do Estado
Mínimo, levando as águas aos moinhos da concentração de renda.

A teoria do Estado Mínimo é


consequência do pensamento
Princípio da Responsabilidade
oriundo da Revolução A expressão “Estado Mínimo” encontra-se em oposição ao concei-
Francesa e Revolução to de “Estado Social”, que é um estado que se declara insatisfeito com
Americana que pregam o as coisas da maneira como estão, e se compromete a ser um agente
liberalismo. Nas últimas
de mudanças. O estado social é o tipo de estado que a Constituição
décadas do século XX, surgiu
o neoliberalismo, que reduziu
de 1988 elegeu, ao inscrever, em seu art. 3º, inciso III, como objetivo
o papel do Estado no mundo fundamental da República Brasileira, “erradicar a pobreza e a margi-
nalização e reduzir as desigualdades sociais”.
É o que se chama, nos estudos acerca de subdesenvolvimento, de
retórica da intransigência, um tipo de discurso que, ao final, desacre-
dita as mudanças e os programas sociais. Alguns repetem esse dis-
Intransigência: intolerância, curso sem consciência de que é um discurso que veicula intenções
rigidez. políticas conservadoras.
Caso ampliemos artificiosamente a noção de corrupção, enxergan-
do-a em toda parte, em proporções imensas, podemos chegar a uma
conclusão desanimadora: que não adianta fazer nada, vamos logo
entregar o jogo.
Gostaria de registrar um exemplo: um dos fundadores da Antropo-
logia, Lévi-Strauss, ao responder uma pergunta, em uma entrevista,
Claude Lévi-Strauss afirmou que não simpatizava com uma determinada cultura indíge-
(1908-2008): belga, mas de na (ERIBON). E, questionado, defendeu que essa sua postura não era
nacionalidade francesa, foi racista. E que a ampliação do conceito de racismo somente favorece o
um dos maiores pensadores racismo. O que constitui racismo é uma conduta específica, prejudicial
do século XX. Foi o a uma cultura. Se considerarmos tudo racismo, se assimilarmos uma
fundador da Antropologia
cartilha excessivamente moralista, o combate a ele se torna inviável.
Estruturalista. O
“Estruturalismo é a procura Da mesma maneira, o combate à corrupção: existem casos e casos,
por harmonias inovadoras”, maiores e menores, relevantes e irrelevantes, efetivos ou superficial-
dizia. Morou no Brasil de mente montados.
1935 a 1939, quando lecionou O profissional que lida com os casos concretos, da área pública ou
na Universidade de São Paulo da imprensa, não se encontra autorizado pela coletividade a tratar
(USP) e fez várias expedições
um caso de maneira genérica, sem atenção para os elementos que
ao Brasil Central. O resultado
destas viagens está no livro formam o caso concreto, os elementos que definem cada caso.
Tristes Trópicos A insistência no Princípio da Responsabilidade em relação aos
acusadores parte de uma regra de convivência, a única possível, por-
que a vida em comum seria impraticável sob o princípio da descon-
fiança. A insistência no Princípio da Responsabilidade em relação aos

80 Curso Controle Social das Contas Públicas


acusadores parte de uma questão de honestidade, para quem cobra
honestidade dos outros.
A insistência no Princípio da Responsabilidade em relação aos
acusadores parte, também, da necessidade de trabalhar de acordo
com a realidade, além de preservar as acusações sérias, consistentes,
para que elas não percam credibilidade.
Recentemente, uma brasileira alardeou que foi vítima de jovens
nazistas, numa cidade na Suíça. A imprensa brasileira levantou-se a
seu favor. Ela estaria grávida de gêmeos. A acusação maculava seria-
mente a imagem daquele povo. Poucos dias depois soubemos que
as coisas não se passaram desse modo. A imprensa não fala mais do
assunto, nem mesmo para reconhecer seu erro.
Se esse caso tivesse ocorrido por nossas regiões, o juiz que ousasse
discordar da primeira versão ganharia de presente a sugestão de ser sim-
patizante do nazismo. Em algum ônibus, uns jovens, de cabelos raspa-
dos, que andassem juntos, estariam até hoje encarcerados. A mulher que
inventou o caso, a suposta grávida, seria a eterna vítima do Judiciário.
A acusação com base na chamada publicidade opressiva tira da
pessoa acusada a sua energia para a defesa, parece não existir mais
espaço para a defesa.
A corrupção é prejudicial à sociedade, sobretudo aos mais pobres.
Tem que ser seriamente combatida, com sentido de continuidade.
Pede-se ao profissional do combate à corrupção:
a) A honestidade do preparo profissional.
b) O compromisso ao examinar as particularidades de cada caso.
c) A independência para não ser arrastado pela correnteza da moda
que predomina naqueles dias.
d) A temperança, que é um equilíbrio dos tempos: o tempo exigido
para elucidar o caso, e o tempo exigido para que o caso não perca
o seu sentido social. Em saber priorizar os casos mais relevantes,
mais prejudiciais.
Dizem que nenhuma cultura ergueu uma estátua para um acusa-
dor. A história guarda seus galardões aos estadistas, aos artistas, aos
cientistas, aos que se ocupam nos projetos sociais, e aos defensores. A
cultura jurídica reserva seus prêmios aos advogados, aos magistrados.
Entretanto, um acusador preparado, sereno, objetivo, firme, bem me-
receria uma condecoração social, uma melhor lembrança da história.

Convenções internacionais
O combate à corrupção tem seu ponto alto nas instâncias inter-
nacionais. O promotor de Justiça Antônio Carlos Osório Nunes, em
seu artigo “Corrupção, o combate através da prevenção”, faz uma
lista das Convenções Internacionais Anticorrupção:

81
a) Convenção Internacional contra a Corrupção, aprovada pela Or-
ganização dos Estados Americanos (OEA), 1996.
b) Convenção sobre Suborno de Oficiais Públicos Estrangeiros, dos
países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), 1997.
c) Convenções para Corrupção do Conselho Europeu, ambas de 1999.
d) Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Trans-
nacional, também chamada de Convenção de Palermo, 2000.
e) Convenção da União Africana sobre Prevenção e Combate à Cor-
rupção, 2003.
f) Convenção das Nações Unidas sobre Corrupção, Convenção das Na-
ções Unidas Contra Corrupção (UNCAC, sigla em Inglês), 2003.
Como se vê, a existência de várias Convenções Internacionais,
aprovadas em curtíssimo espaço de tempo ao longo da história con-
temporânea, demonstra que os Estados e Organizações Internacionais
acreditam que o problema é preocupante, ultrapassa as fronteiras inter-
nacionais e exige um extremo esforço dos autores internacionais para
combatê-lo. Observa-se, ademais, que todas elas apostaram na preven-
ção como um eficiente meio de reduzir e combater a corrupção.
Das preocupações da Convenção sobre o Combate da Corrupção, em
Paris, assinada pelo Brasil, em 1997, é proveitoso a leitura do seguinte tre-
cho: “A corrupção é um fenômeno difundido nas Transações Comerciais
Internacionais, incluindo o comércio e investimento, que desperta sérias
preocupações morais e políticas, abala a boa governança e desenvolvimen-
to econômico, e distorce as condições internacionais de competitividade”.
Em seu artigo “Três convenções internacionais anticorrupção e
seu impacto no Brasil”, Mônica Nicida Garcia ressalta que:

Interessante notar a grande ênfase que foi dada, naquelas recomenda-


ções, às medidas de caráter eminentemente preventivo. De fato, além
de incentivar o Brasil a continuar a fortalecer os órgãos de controle su-
perior, as recomendações fazem referência à necessidade de se sistema-
tizar as disposições que garantem o acesso à informação pública, de
estimular a consulta dos setores interessados em relação ao desenho
de políticas públicas, fortalecer e estimular a participação da sociedade
O relatório sobre o Brasil civil e de organizações não-governamentais na gestão pública, especial-
encontra-se disponível em: mente nos esforços para prevenir a corrupção, ampliando a divulgação
<www.oas.org/juridico/ de informações oficiais através de diversos meios eletrônicos.
spanish/mec_ron1_inf.htm>.
Em um artigo sobre a Transparência Internacional (TI), Joano
Fontoura e Aline Soares destacam o seguinte: “A TI passou a enfati-
zar a reforma nos sistemas reguladores dos países, retirando, assim,
o caráter moralista do tema e atuando em duas frentes: uma local,
através de seus Capítulos Nacionais; e outra global, ao levar o tema
da corrupção para a pauta política dos países”.

82 Curso Controle Social das Contas Públicas


O que se deduz da leitura daqueles documentos internacionais:
a) A tônica na prevenção, e não na repressão.
b) O fortalecimento dos órgãos de controle, cujos dois mais relevantes,
aqui no Brasil, são os tribunais de contas e o ministério público.
c) O incentivo e os instrumentos para uma maior participação popu-
lar, valendo-se da facilidade de comunicação através da internet.
Os Tribunais de Contas (Fascículo 3) e o Ministério Público ( Fascí-
culo 7) são instituições antigas, que entram em cena de maneira bem
mais presente a partir da Constituição de 1988, como resultado de
movimentos internacionais nesse sentido, atentos a uma boa aplica-
ção dos recursos enviados para o Brasil. O Poder Legislativo fiscaliza
as contas do Poder Executivo, com a colaboração dos Tribunais de
Contas, que emitem parecer prévio sobre essas contas.
Fundada em 1993, a
O emérito Professor de Direito Constitucional da Universidade
Transparência Internacional
de São Paulo (USP), Manuel Gonçalves Ferreira Filho, ensina que “a (www.transparency.org) é
prestação de contas da administração é considerada um dos princí- uma organização, de âmbito
pios fundamentais do estado contemporâneo”. global, da sociedade civil que
A Constituição Federal assegura a qualquer cidadão o acesso aos Tri- luta contra a corrupção. Hoje
bunais de Contas: CF, art. 74, § 2º: “Qualquer cidadão, partido político, a TI conta com mais de 90
capítulos regionais, entre eles
associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
o Transparência Brasil (TB),
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. que foi criado em 2000 (www.
Medra uma discussão sobre a natureza dos julgamentos do tribunais transparencia.org)
de contas: uns considerando um julgamento técnico; outros consideran-
do um julgamento com influência política. Na prática, os tribunais de
contas necessitam uma comunicação clara de sua jurisprudência, para
transmitir maior segurança àqueles que aguardam seus pareceres. As
decisões dos Tribunais de Contas são passíveis de revisão pelo Poder
Judiciário.
O nosso ordenamento jurídico coloca hoje à disposição do cidadão
o caminho para ingressar na Justiça em defesa do patrimônio público
e em defesa do meio ambiente.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXIII, preceitua: “Qual-
quer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judi-
ciais e do ônus da sucumbência”.
A Ação Popular é disciplinada na Lei Nº 4.717/65 (veja íntegra no
site do curso). Nela se destaca a autoria: qualquer cidadão terá acesso
à Justiça para questionar ato administrativo que seja lesivo.
Antigamente, a ação judicial, ou seja, para se ingressar na Justiça,
existia apenas o caminho do interesse pessoal. Assim, alguém ingres-
sava na Justiça para pedir algum interesse relativo a seu patrimônio
particular.

83
A legislação processual dos dias de hoje mudou muito, e temos
todo um sistema voltado para a defesa de interesses difusos, ou seja,
interesses que dizem respeito a todos; e interesses coletivos, ou seja,
interesses que dizem respeito a um grupo.
Temos hoje um verdadeiro e completo sistema processual coleti-
vo: a mencionada Lei da Ação Popular, de 1965; a Lei da Ação Civil
Pública, de 1985 (veja íntegra no site do curso); o Mandado de Segu-
A Ação Popular
compreendida como
rança Coletivo, de 1988; o Código do Consumidor, de 1990; a Lei de
um instrumento posto a Improbidade Administrativa, de 1992 (veja íntegra no site do curso).
serviço de cada membro O conjunto dessas leis, todas com amplo amparo na Constitui-
da coletividade no sentido ção Federal, engendrou uma revolução no acesso à Justiça, no nos-
do controle e da revisão so sistema processual, oferecendo ao cidadão um instrumental ao
da legitimidade dos atos
exercício da cidadania.
administrativos, a ação
popular foi introduzida em
O cidadão conta também com duas instituições que se destacam
nosso ordenamento jurídico por sua vitalidade: o Ministério Público e a Defensoria Pública. Eles
na Constituição de 1988 e são um dos titulares da ação civil pública e são quem, efetivamente,
emprestou maior abrangência mais utilizam essa importante ação.
ao seu objeto e alcance. A condenação criminal, por seu simbolismo e longa tradição, é
a mais forte punição. O Código Penal estabelece os crimes contra a
Administração Pública.
O Mandado de Segurança A Lei de Improbidade Administrativa traz fortes punições aos
Coletivo é ação igualmente servidores públicos acusados de corrupção. Daí porque respeitados
de rito especial que comentaristas afirmam que essas punições não devem levar a “ex-
determinadas entidades, cessos ou desproporcionalidades supostamente moralistas”. Que a
enumeradas pela
aplicação dessas sanções a condutas que apresentem culpas leves ou
Constituição, podem ajuizar
para defesa, não de direitos
levíssimas, inviabilizariam o sistema. É a lição do estudioso do Direi-
próprios inerentes a essas to Administrativo, Juarez de Freitas, professor da Universidade Fede-
entidades, mas de direito ral do Rio Grande do Sul (UFRS).
líquido e certo de seus De sua lavra, vale transcrever o seguinte trecho: “É equívoco sério
membros, ou associados, crer que o simples erro legal do agente, sem desonestidade, deva ser
ocorrendo, no caso, o
enquadrável como improbidade administrativa. É até imoral”.
instituto da substituição
processual.
A imagem negativa de um segmento social é uma janela aberta
para punições. O serviço público sofreu continuadas críticas em um
passado recente. Essas críticas não eram gratuitas, não eram sem in-
teresse: tinham como objetivo a transferência desses setores para o
âmbito privado: a telefonia, a água, a energia.
Grandes empresas queriam deles se apossar. Setores nos quais os
serviços são quase que obrigatórios. Setores onde a infraestrutura já
havia sido construída pelo Estado. Setores que acumulam lucros fa-
bulosos. Conseguiram. E nada sabemos sobre a formação desses pre-
ços, pagos por milhões de pessoas.
É notório que o serviço público tem suas falhas. Atende a um pú-
blico universal, de todas as classes sociais. E suas falhas refletem fa-
lhas nossas, de toda população, falhas que refletem nosso capitalismo

84 Curso Controle Social das Contas Públicas


tardio, nossa posição internacional de terceiro mundo. É claro que há
de existir a crítica. É claro que há de existir aprimoramento. E é cla-
ro também que existiu uma crítica, como já colocado, com objetivos
financeiros. E tiramos um aviso: a corrupção é sempre tratada como
algo do setor público, cabendo aqui um lembrete ao setor privado: “é
de ti que a fábula narra”.
No plano da legislação, é necessário registrar, no combate à cor-
rupção, a Lei Nº 9631/98, que trata da lavagem de capitais. Ou seja,
do crime de esconder fabulosas quantias de capital provenientes de
crime antecedentes, às vezes com conexões internacionais, utilizan-
do-se de extrema velocidade, através da internet.
Deparei-me, umas três ou quatro vezes, em ações na Justiça Fede-
ral, com outro tipo de corrupção: o trabalho escravo. As piores condi-
ções de trabalho. A necessidade de um emprego, a despeito de tudo.
Darcy Ribeiro, nosso mais brasileiro intelectual, antropólogo que
morou com os índios nos anos 1950, escritor preclaro, professor no Bra-
sil e pelo mundo afora, ministro de Estado, chamava muita atenção,
em suas entrevistas, para um tipo de corrupção, de desvio de grandes
quantidades de recursos, em jogadas de cúpula, aparentemente neu-
tras, difíceis de perceber pelo nosso olhar condicionado de classe mé-
dia. Jogada às vezes relacionada com a formação de preços, gerando
brutais concentrações de renda; às vezes relacionadas com transações
internacionais. A grande corrupção, das altas esferas, muitas vezes com Mineiro, Darcy Ribeiro
o completo manto da legalidade. E me ocorre um traço da política da (1922- 1997) era antropólogo,
cartilha marxista: política é expressão concentrada da economia. criou a Universidade de
Outro importante ponto entre a política e a economia: os progra- Brasília (UnB), foi ministro
da Educação e ministro
mas sociais. A obrigação política com os investimentos. Vejamos o
chefe da Casa Civil do
caso aqui do nosso Ceará: um estado sem história de acumulação de presidente João Goulart.
capital, sem fluxo de caixa, sem tecnologia de ponta. O nosso Produ- Exilado com o golpe de
to Interno Bruto, (PIB) não chega a dois por cento do PIB do Brasil. 1964, morou em vários
Pelos dados do IBGE e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada países da América Latina,
(IPEA), do ano de 2005, o PIB do Ceará correspondia a 1,9% do PIB entre eles o Chile – foi
assessor do presidente
nacional, que, por sua vez, representava 2,7% do PIB mundial — o
Salvador Allende. Voltou
maior PIB é o dos Estados Unidos, com 20,7% do PIB mundial. ao Brasil em 1976. Como
O que se conclui desse nosso quadro cearense? A necessidade de senador, elaborou e fez
investimento, de buscar recursos internacionais. Lembro bem minha aprovar no Senado e enviar
primeira lição para melhor focar esse assunto: admirava um adminis- à Câmara dos Deputados a
trador local, ocupante de um cargo estadual, e era pai de um colega Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB).
de colégio. Aparecia com ar de gravidade, elegante, e representava
Entre seus livros estão:
para mim a conspícua honestidade. Conversei sobre ele com meu Utopia Selvagem, Aos Trancos
avô, velho advogado e professor da faculdade de direito. A primeira e Barrancos, Sobre o Óbvio,
coisa que ele veementemente destacou: “ele devolveu recursos para Suma Etnológica Brasileira, O
Brasília, não aplicou todos os recursos, não fez bem para o Ceará”. povo Brasileiro, entre outros.
Assim sendo, pratica desvio de conduta o governante cearense

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que não luta em prol do aporte de recursos nacionais e internacionais.
James Hansen (1941): Chefe Precisamos de desenvolvimento. Precisamos de emprego. Precisamos
do Instituto Goddard de inserir o Ceará no mundo. Da mesma maneira, o ator social que, por
Estudos Espaciais da NASA
filigranas, ou a pretexto de defender causas secundárias, ou mesmo
e professor do Departamento
de Ciências da Terra e
questionáveis, no plano do meio ambiente, dificulta a chegada desses
do Meio Ambiente da recursos internacionais, praticando conduta distorcida, prejudicial.
Universidade de Columbia, A corrupção é o desvio dos recursos coletivos. Havemos que cuidar
com pesquisas na área de e velar pelas riquezas do mundo. A mais preocupante corrupção é a
climatologia e mudança do meio ambiente, que traz o signo da irreversibilidade. A necessidade
climática.
de energia. O dramático uso da água. A Amazônia. E a mais urgente
Uma Verdade Inconveniente
(An Inconvenient Truth, 2006,
e ameaçadora: o aquecimento global. Vejamos uma metáfora do físico
100 min. - www.climatecrisis. James Hansen, no documentário Uma Verdade Inconveniente:
net): Documentário ganhador
de dois Oscar baseado no Tento acordar as pessoas. Podemos usar a metáfora do sapo e da água
livro homônimo do ex-vice- quente: se você aquece água numa panela com um sapo dentro, ele se
presidente americano deixa cozinhar, mas se ele cai direto com a água fervendo pula fora. A
Al Gore, no governo humanidade está permitindo cozinhar a si própria. Ela continua quei-
Bill Clinton. mando combustíveis fósseis o que levará a uma situação sem controle
para os nossos filhos e nossos netos.

Outra riqueza do mundo em significativa parte desviada: nossa ener-


gia de trabalho. O que nós, o conjunto da humanidade, produzimos e
deveríamos produzir? O nosso símbolo é o carro. Onde vamos parar
com tantos carros? Por que a corrida pelo consumo? Por que competen-
tíssimos cientistas russos acabaram nos EUA na produção de vídeoga-
mes? Por que o desvio para a indústria da guerra? Trata-se de lamentável
desvio de recursos, onde o capricho toma o lugar do necessário.
Para ingressarmos numa luta de ação política com alguma luci-
dez, havemos de nos perguntar quem somos nós cearenses, quem
somos nós brasileiros, quem somos nós habitantes do planeta Ter-
ra. O que precisamos, para onde queremos ir. Somente entenden-
do o contexto, somente entendendo o papel dos outros, entende-
remos o nosso, quer na esfera privada, quer na esfera profissional,
quer na esfera pública.
Há um mito da sabedoria judaica que ensina que quando Deus foi
fazer o homem tirou barro de todos os cantos da Terra. A Terra é, por-
tanto, o lugar dos cruzamentos humanos. Segundo o filósofo alemão
Emmanuel Kant, em belíssimas palavras, o direito de propriedade
da Terra é comum, até mesmo em virtude da superfície da Terra que,
enquanto superfície esférica, os homens não podem estender-se até
o infinito, mas devem, finalmente, suportar-se uns aos outros, pois,
originalmente, ninguém tem mais direito que outro de estar em de-
terminando lugar da Terra.
O mundo pertence aos povos. As grandes realizações da humani-
dade são coletivas. Nossa força é insuperável porque é coletiva. Nos-

86 Curso Controle Social das Contas Públicas


sas grandes obras são expressões de uma inteligência coletiva acu-
mulada. Não podemos renunciar às lutas. Somos herdeiros de uma Walter Benjamin (1892 –
legião de grandes homens. Não podemos nos sentir insignificantes, 1940): Filósofo e sociólogo
alemão foi, com Theodor
cairmos no que Walter Benjamin chamou de fatalismo, que renuncia
Adorno, um dos fundadores
a qualquer ação coletiva, a qualquer ação política. Sentimento de hu- da Escola de Frankfurt,
milhação. Sentimento de quem não é protagonista. Ou no impacto da formada por um grupo de
expressão de Hannah Arendt, que ressoa nos espaços da consciência: filósofos e cientistas sociais
“a corrupção pela modéstia”. de tendências marxistas, no
Temos responsabilidades coletivas. A maturidade exige participa- final dos anos 20 do século
passado, que criou conceitos
ção e confiança em resultados de médio prazo. Podemos questionar a
como “indústria cultural” e
sociedade de consumo. Devemos questionar a globalização, da manei- “cultura de massa”.
ra como nos é apresentada, como destino. Nos nossos dias de hoje a
comunicação, tremendamente facilitada, é nosso melhor instrumento,
prenunciando uma poderosa maneira de compartilhamento, de mobi-
lização. Essa lida é uma só, em seus vários aspectos: a concentração de Em dezembro de 1997, o
renda, a corrupção específica, o meio ambiente, novos modos de vida. diretor do jornal Le Monde
Diplomatique, Ignacio
Um organização, fundada em 1992, na França, a ATTAC (Associação
Ramonet, em editorial,
para uma Taxação de Transações Financeiras para Auxílio de Cidadãos), examinou a questão da
já conta com milhares e milhares de participantes. Transcrevo as palavras tirania dos mercados e
de seu presidente, o francês Bernard Cassen: “O mundo não é mercadoria. concluiu com um apelo à
Trata-se apenas de retomar o futuro em nossas mãos” (GUILLEBAUD). criação de uma associação:
Como operador jurídico, sei da importância dessas lidas. Da Consti- a ATTAC – Association pour
la Taxe Tobin pour l’Aide aux
tuição Federal, dos avanços. Da proteção aos direitos individuais. Embo-
Citoyens, criada em junho
ra o direito não seja um bloco homogêneo. Embora o direito, sob algum de 1998, como movimento
ponto de vista, possa servir para uma manutenção do mundo como se internacional para o controle
encontra hoje. Entretanto, sei também que “o direito é menor que o con- democrático dos mercados
junto das relações entre os homens. O direito não pode substituir à ver- financeiros e suas instituições,
dadeira norma, que tem origem em uma crença compartilhada”. com o objetivo de combater
as políticas neoliberais e
Finalizando, transcrevo a advertência de Tobias Barreto, para que
respectivas consequências,
“o povo não faça papel do velho cão estúpido que morde a pedra que e de reconquistar o espaço
nele bate, em vez de procurar a mão de quem a arremessou”. perdido pelas democracias
E as palavras de convocação do poeta cearense Sílvio Barreira: “Teu face à esfera financeira.
grito não pode apodrecer por entre os frutos da solidão; portanto, com-
panheiro, estende o braço à procura de outras mãos, e sonha aberto em
unir as manhãs, porque as dores de uma época são todas elas irmãs”. Tobias Barreto (1839 - 1889):
Filósofo, poeta, crítico e
jurista pernambucano.
Por ter sido professor
da Faculdade de Direito
do Recife, a instituição é
carinhosamente chamada
de “A Casa de Tobias”.
Foi membro da Academia
Brasileira de Letras.

87
Síntese
• Neste fascículo, procurou-se mostrar que a renda como contra a corrupção, os desman-
ação política, a ação coletiva é sempre e essen- dos de um regime totalitário, a intolerância
cialmente a mesma quando se está lutando em todas os seus matizes (religioso, sexual,
tanto em prol de uma melhor distribuição de político), entre outros bons combates.

Avaliação

1. O que Hannah Arendt queria nos transmitir 4. A pobreza do Ceará tem como causa a cor-
quando cunhou a expressão “corrupção pela rupção?
modéstia”? 5. O movimento internacional contra a corrupção
2. Fale sobre a relação entre a existência da inter- faz certo ao pregar o fortalecimento dos Tribu-
net e o combate à corrupção. nais de Contas?
3. Você acredita nos movimentos sociais contra o 6. Por que a tônica na prevenção, e não na re-
aquecimento global em favor da preservação pressão, dos movimentos internacionais con-
da terra? tra a corrupção?

Referências
ARENDT, Hannah - O julgamento de Eichman PIRES, Luis Manoel Fonseca; ZOCKUN, Maurício; ADRI, Renata Porto
AVRITZER, Leonardo; BIGNOTOO, Nilton; GUIMARÃES, Juarez; (Coord.) - Corrupção, ética e moralidade administrativa.
STARLING, Heloísa Maria Murgel (Org). Corrupção: Ensaios e Críticas. FERRAJOLI, Luigi. Direito e Razão. Teoria do Garantismo Penal, Editora
UFMG, 2008. Revista dos Tribunais, 2002.
PINTO, Celia Regina Jardim - ONGs - in Corrupção: Ensaios e Críticas. BERMAN, Harold. Direito e Revolução. A formação da tradição jurídica
UFMG, 2008. ocidental.
ERIBON, Didier - De perto e de longe. Cosac Naify, 2007 (Publicado GARCIA, Mônica Garcia. Três convenções internacionais anticorrupção e
originalmente pela Nova Fronteira, 1990. seu impacto no Brasil, in Corrupção, ética e moralidade administrativa.
GUILLEBAUD, Jean Claude. A força da convicção - em que podemos MARX, KARL. Manifesto comunista.
crer. Bertrand Brasil, 2007.

Coordenadora do Curso: Adísia Sá Fundação Demócrito Rocha


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