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Segundo Congreso Argentino de Administracin Pblica.

Sociedad, Estado y Administracin

GOBIERNO ELECTRNICO: UNA OPORTUNIDAD


PARA EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Gustavo R. Farabollini**
1-INTRODUCCIN
Las Ventajas de la Tecnologa de Informacin
Innumerable cantidad de actividades en nuestra vida cotidiana y en nuestro trabajo estn
experimentando una transformacin fundamental. A travs de las telecomunicaciones, que
acompaan la masificacin del uso de computadoras personales -como consecuencia del
abaratamiento progresivo de los equipos, del aumento de su potencia y la evolucin en los
programas que facilitan su utilizacin- se est modificando el mundo a medida que alcanzan una
masa crtica en las sociedades.
Segn Castells (2000) surge una nueva estructura social asociada con una nueva forma de
desarrollo, el Informacionalismo1, dado por la reestructuracin del modo capitalista de produccin
hacia finales del siglo XX. Un acontecimiento histrico al menos tan importante como lo fue la
revolucin industrial del siglo XVIII -generador de discontinuidad en la base material de la
economa, la sociedad y la cultura- donde la capacidad de las sociedades -y el Estado- para dominar
la tecnologa, define en gran medida su destino.
Los cambios que se verifican en el marco de la emergencia de la economa global -con la
administracin y el control de mercados internacionales- implican la transformacin de las
economas industriales en economas basadas en el conocimiento2. Estos elementos, que se estn
convirtiendo en el fundamento para nuevos servicios y productos, apuntalan la tendencia de las
empresas hacia la horizontalidad, la descentralizacin, la flexibilidad y el trabajo en equipos.
En la celeridad de las innovaciones, crece enormemente el valor de la informacin, que provee
la comunicacin y el poder de anlisis que las organizaciones necesitan para su administracin; y en
este contexto cumple un papel principal la Tecnologa de Informacin (TI)3. Es que hoy existe una
creciente interdependencia entre el destino de las empresas y el uso que realizan de la TI.
Esta transformacin tecnolgica est expandiendo los lmites de lo que las organizaciones
pueden hacer, generando ms datos a medida que las empresas desarrollan sus actividades y les est
posibilitando capturar informacin que antes no estaba disponible. La TI no solamente afecta cmo
son desarrolladas las actividades individuales sino, a travs de nuevos flujos de informacin,
tambin expande enormemente la habilidad de la empresa para explotar enlaces entre actividades,
tanto dentro como fuera de ella.
Por ello, para el xito de una organizacin, la administracin eficiente de los datos es
sumamente crtica. Este problema surge del aumento de la dependencia de la informacin y de los
sistemas que la proveen; del incremento de la vulnerabilidad y del amplio espectro de las amenazas;
de la escala y costos de las inversiones en sistemas de informacin (SI); y del potencial que posee la
TI para cambiar drsticamente las organizaciones y crear nuevas oportunidades.
1

Informacionalismo: modo de desarrollo, constituido por el surgimiento de un nuevo paradigma tecnolgico basado en
la tecnologa de informacin, donde la bsqueda de conocimiento e informacin es lo que caracteriza a la funcin de la
produccin tecnolgica.
2
Conocimiento: informacin valiosa de la mente humana. Incluye reflexin, sntesis y contexto. Adems:
difcil de estructurar
difcil de capturar en las mquinas
a menudo es tcito
la transferencia es complicada.
3
Tecnologa de Informacin: tecnologa basada en computadora para el almacenamiento, acceso, procesamiento y
comunicacin de informacin (Molloy, 1995). Ocasionalmente se usa, en lugar de TI, el trmino Informtica o
Tecnologa Informtica- y, en lugar de incorporacin de TI, el trmino informatizacin.

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Pero para explotar estas tecnologas, es necesario entender primero que la TI es ms que slo
computadoras. La tecnologa de informacin debe ser concebida en forma amplia para encauzar la
creacin y uso de la informacin organizacional. El beneficio de la sola automatizacin de
funciones es de tipo tctico, de corto plazo y lleva a la creacin de islas automatizadas de
informacin. El aporte que debe proveer la TI es en funcin de la integracin y se debe alinear con
la estrategia global de la organizacin.
De modo que la incorporacin masiva y no planificada de equipos y sistemas tanto en la
empresa como en la administracin pblica- no produce ms que mejoras puntuales y por el
contrario puede desarticular procesos manuales eficaces. Por otra parte, la cantidad de recursos materiales, econmicos y humanos- que se inviertan no es una garanta para el crecimiento y la
integracin, ya que la utilizacin impropia de ellos puede llevar incluso a un decrecimiento del
desarrollo de la organizacin.
El Gobierno Electrnico
En la ltima dcada se da una gran transformacin tecnolgica que hoy permite hacer realidad
lo que pareca un eslogan: el Gobierno Electrnico (e-government). Estn disponibles las
herramientas que han cambiado drsticamente el mundo de la TI implementando un nuevo
paradigma; logrado gracias al avance y abaratamiento de las comunicaciones y el software, junto a
la masificacin de estndares para el intercambio electrnico de documentos.
Lo anterior es posible debido a que en los ltimos aos el advenimiento y la popularizacin de
los llamados sistemas abiertos, protocolos de comunicaciones y lenguajes utilizados en Internet
han permitido el surgimiento del nuevo modelo para la TI llamado Internet Computing, o
Tecnologa Web. As, complejas bases de datos se consolidan en potentes equipos y, merced a los
citados estndares, pueden ser accedidas por los usuarios desde cualquier PC conectada, con una
nica y simple interfaz.
La implementacin del Gobierno Electrnico aspira a integrar la informacin y sus
aplicaciones a travs de una plataforma tecnolgica comn, accesos simples a los datos, facilidad de
operacin y vistas nicas de la informacin institucional. Estas nuevas tecnologas, al ser flexibles,
pueden compartirse independientemente del mbito laboral donde se desempee el usuario y de las
caractersticas de su trabajo administrativo.
Pero Gobierno Electrnico no quiere decir solamente informacin digitalizada y en lnea al
ciudadano. Tiene mltiples dimensiones e implica una serie de hitos a lograr, entre los que se
destacan:

la integracin de la informacin y de la comunicacin intergubernamental

la promocin del desarrollo econmico

la Democracia Electrnica (e-democracy)

las Comunidades Electrnicas (e-communities)

la poltica ambiental

el desafo de la prxima generacin de Internet (Caldow, 2001).


Se debe agregar, respecto al primer punto, que el requisito de la integracin de las operaciones
gubernamentales, implica:
1. tanto un proceso tcnico como organizacional, ambos conducidos por la visin de la
experiencia del usuario
2. romper el aislamiento de los procesos interjurisdiccionales, de las estructuras
organizacionales y de los sistemas de informacin
3. que el Gobierno debe trabajar en un ambiente digital, aprendiendo y utilizando la
tecnologa de Internet, lo que significa mucho ms que tener un Portal4 nico.
4

Portal: se llama al sitio en Internet (Web site), identificado por una direccin electrnica, que incluye un conjunto
de pginas o documentos HTML, vinculados entre s y alojados en un equipo servidor especfico. Se estructura a
partir de una pgina principal de inicio y una serie de enlaces que conducen a otras pginas.

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2-LA IMPLANTACIN DEL GOBIERNO ELECTRNICO COMO PROCESO


ORGANIZACIONAL Y TCNICO
Aspectos Organizacionales
En su anlisis sobre la influencia de los aspectos organizacionales en la incorporacin de TI,
Andrade (1998: 243) sostiene que para las TI, la fase de diseo tecnolgico solamente ocurre
despus que ha sido identificada una aplicacin especfica, en un determinado contexto social.
Esto se debe a la importancia de la interaccin que se verifica entre el ambiente organizacional y las
TI, ms que con otras tecnologas. Por lo tanto, la forma final como se manifiesta la tecnologa de
informacin depender en gran medida de la naturaleza de la organizacin.
En la dcada pasada, la porcin de capital invertido en TI pasa de menos del 10 % a ms del 50
%, en los Estados Unidos5. No obstante Kivijarvi y Saarinen (1995: 193), afirman que varios
estudios empricos han fallado en encontrar algunas relaciones positivas entre el uso extensivo de la
tecnologa de informacin y la eficiencia, rendimiento y xito organizacional. No ha sido
categricamente mostrado que las firmas de alto rendimiento realmente inviertan ms en sistemas
de informacin que las de bajo rendimiento.
La computadora no es un elemento asptico que simplemente reemplaza a la mquina de
escribir, porque en el proceso de incorporacin de tecnologa de informacin, en el mbito
administrativo, se producen cambios cualitativos en la naturaleza de muchas tareas y procesos que
requieren una nueva manera de organizar las actividades. Por ello, el acento debe ser puesto
principalmente en el potencial que tiene la TI para el manejo de informacin, ms que en la destreza
para manejar un equipo.
Las innovaciones tcnicas de la informatizacin permiten agilizar e incrementar los resultados
del trabajo administrativo y por lo tanto producir algunas mejoras en la prestacin de servicios. Sin
embargo, segn sostiene la corriente de la Reingeniera de Procesos, si se siguen haciendo los
mismos trabajos no se producirn mejoras fundamentales; ms an, desde el punto de vista de la
organizacin, esta automatizacin parcial puede ser contraproducente (Hammer y Champy, 1994).
Contrario al determinismo tecnolgico (que considera al cambio tecnolgico como un
fenmeno progresivo, inevitable y neutral, que tiende a generalizarse y se basa en el supuesto de
que para cada tipo de mquina hay una forma especfica de organizacin del trabajo), el relativismo
organizacional propone una visin social de la tecnologa, sosteniendo que son las variables
econmicas y sociales las que condicionan el tipo de tecnologa, tanto en su diseo como en su
eleccin e implementacin. No hay una tecnologa ptima, ya que su rendimiento depende tambin
de factores no-tecnolgicos (Novick, 1988).
La TI hace posible transformar una estructura organizativa jerrquica de tipo piramidal, debido
a la transferencia de tareas de control desde la fuerza de trabajo hacia las nuevas tecnologas. As, se
cuestionan la importancia y funciones de los niveles medios, dado que ahora son menos necesarios
para recibir y transmitir la informacin requerida para tomar decisiones y para ejecutar las tareas,
porque aquellas funciones pueden ser cumplidas en tiempo real y a distancia con ayuda de la TI.
El explosivo crecimiento de la tecnologa de informacin -a travs de la potencia de las
computadoras, los sistemas de informacin y las redes- ampla su alcance y le da un nuevo rol en
las organizaciones, ya que permite redisearlas, transformando su estructura, alcance, mecanismos
de reporte y control, prcticas y flujos de trabajo, productos y servicios. Los cambios que provoca la
incorporacin de TI, principalmente manifestados en los sistemas de informacin, son estructurales
y de gran magnitud.
Los sistemas de informacin pueden:
reducir el nmero de niveles de las organizaciones proveyendo a los gerentes informacin
para supervisar un gran nmero de empleados
5

Estos valores hacen de la TI, por lejos, la categora de mxima inversin en la economa norteamericana (The Harvard
Policy Group, 2000).

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independizarse del lugar fsico a travs de Internet, el correo electrnico y la video


conferencia
reorganizar flujos de trabajo reemplazando procesos manuales y reestructurando las
empresas
incrementar la flexibilidad de las organizaciones y su habilidad para responder a los
cambios y tomar ventaja de las oportunidades
redefinir las fronteras organizacionales creando nuevas relaciones con proveedores y
clientes a partir de las tecnologas para la publicacin y distribucin de informacin
cambiar el proceso de gerenciamiento proveyendo nuevas capacidades para planear,
organizar y controlar (Laudon, 1999).

El impacto organizacional, entonces es tan importante o ms- que las consideraciones


tcnicas sobre la implementacin de TI, ya que esta incorporacin afecta tambin el ejercicio del
poder en la organizacin. Debido a que las estructuras organizacionales reflejan la distribucin de
ese poder, los cambios estructurales pueden ser causa de inquietud y confusin en el personal. La
introduccin de tecnologa de informacin, en tanto cambio de magnitud, modifica las relaciones
de poder existentes.
Por esto, se debe considerar que los SI son parte de las organizaciones, donde se reflejan tanto
sus procedimientos operativos como su cultura, sus diferentes puntos de vista, intereses, polticas y
conflictos. En este contexto los gerentes, que ms que administrar lo existente crean nuevos
productos y servicios, deben re-crear la organizacin apoyndose en nuevos conocimientos e
informacin. La TI juega un poderoso rol en el re-direccionamiento organizacional, que es el caso
del Gobierno Electrnico.
Al mismo tiempo, se debe considerar que las estrategias de toma de decisiones sobre
administracin de tecnologa de informacin deben concertarse con las estrategias organizacionales,
para vincular el conocimiento tcnico con una perspectiva general de la administracin y con una
cuidadosa distribucin de responsabilidades decisorias. La introduccin y aplicacin exitosa de esta
nueva modalidad de Gobierno requiere tambin muchos procesos de gerenciamiento no
informtico.
Las Transformaciones en la Administracin Pblica
La problemtica de la incorporacin de TI, como se vio, no depende exclusivamente de las
herramientas tecnolgicas. En el caso del sector pblico surgen adems otros problemas que se
originan en mltiples y complejos factores. La solucin, por lo tanto no puede ser simple ni de un
nico punto de vista, debe ser poltica, administrativa y cultural. A su vez, las medidas a tomar
deben ser integradas en un plan de transformaciones hacia el Gobierno Electrnico, que implique
nuevas formas de organizacin del trabajo y planificado en el largo plazo.
En su tipificacin de las organizaciones, Mintzberg (1992) encuentra cinco configuraciones
bsicas6, de las cuales la Burocracia Mecnica es la que se puede asimilar a la administracin
pblica tradicional. sta, muestra como elementos distintivos:
tareas operativas rutinarias especializadas
unidades de gran dimensin
procedimientos muy formalizados en el nivel operativo
proliferacin de reglas
6

Configuraciones bsicas de las organizaciones en funcin de su mecanismo de coordinacin:


Estructura Simple: basada en la supervisin directa
Burocracia Mecnica: basada en la estandarizacin de procesos de trabajo
Burocracia Profesional: basada en la estandarizacin de destrezas
Forma Divisional: basada en la estandarizacin de producciones
Adhocracia: basada en el ajuste mutuo, como mecanismo coordinador.

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comunicacin formalizada en toda la organizacin


poder de decisin relativamente centralizado

En este tipo de organizaciones la comunicacin informal est inhibida por la extensiva


estandarizacin. La autoridad formal se filtra descendiendo por una jerarqua claramente definida, a
travs de la cual el principio de unidad de mando es cuidadosamente mantenido. Las Burocracias
Mecnicas trabajan mejor en ambientes estables porque han sido diseadas para misiones
especificas, predeterminadas. Por ser una configuracin inflexible, no puede tolerar un ambiente
que sea dinmico o complejo y su fuerte es entonces la eficacia, no la innovacin.
Crozier (1997: 9-11) por su parte, refirindose a la gestin pblica, afirma que el crecimiento
en todas las actividades administrativas est sobrecargando de manera extraordinaria los recursos
asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas
tradicionales de la jerarqua administrativa...el orden de capas burocrticas superpuestas resulta
demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno, concluyendo en que
nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tecnologa y servicios cuyo motor es la
innovacin cada vez mayor.
Cuando la introduccin de tecnologa de informacin no desarrolla simultneamente nuevas
formas de organizacin del trabajo y de gestin, se genera un proceso de modernizacin aparente,
basado en la variable tecnolgica dura. En tales casos, ms que adaptarse a la estructura, se deben
modificar los procedimientos administrativos, para que la informatizacin no sea absorbida por la
lgica burocrtica de la organizacin (Korinfeld, 1998).
Por ello, se debe evitar mecanizar o automatizar tareas administrativas sin analizar sus
objetivos y las necesidades de informacin del usuario o sin modificar los obstculos normativos
que entorpecen la fluidez del proceso. Caso contrario, es probable que se potencien las
caractersticas no deseadas de la burocracia. Contribuye a esto el sesgo de racionalidad funcional
que trae consigo la TI, como el nfasis en las tcnicas, los procedimientos y el control que le son
propios.
La TI, en un proyecto de Gobierno Electrnico, puede brindar las condiciones necesarias para
aumentar la eficiencia y la eficacia de la administracin pblica, pero antes de su incorporacin su
alcance debe ser definido y acotado claramente. De nada sirve entonces introducir computadoras si
no estn dadas las condiciones mnimas. Para ello, es menester cambiar procedimientos autoritarios
por participativos, el secreto y la informacin oculta como fuente de poder por la transparencia
administrativa, los compartimentos estancos entre dependencias y el burocrastismo por la
interdependencia y la coordinacin.
Segn Krieger (1988: 159) las polticas que involucran a la TI se deben insertar dentro de una
poltica global de mejoramiento administrativo que abarque un rediseo del marco jurdiconormativo, el desarrollo de nuevos valores administrativos y el mejoramiento cualitativo del recurso
humano existente y agrega que las acciones especficas a ser encaradas en el terreno de la
informtica deben ineludiblemente contar con horizontes de planeamiento de largo plazo. Las
inversiones no pueden quedar libradas a eventuales factores de sbita falta de financiamiento o
discontinuidad por razones polticas7.
Se debe entonces, modificar la estructura organizativa; disear los procesos que afectarn los
nuevos instrumentos; racionalizar y simplificar las tareas; revisar los circuitos de informacin y de
decisin, que a su vez transformar las modalidades de participacin; capacitar a los agentes, no
slo en lo especfico sino para la innovacin. Como se vio, el impacto de la incorporacin de TI en
las organizaciones es muy grande, entonces la implantacin del Gobierno Electrnico puede ser

Mancha Navarro (1995) afirma, respecto a la teora de los ciclos poltico-econmicos, que los partidos polticos
gobernantes utilizan polticas econmicas que aseguren sus posibilidades de ser reelectos y adems, que siguen
diferentes reglas de poltica econmica en funcin de la proximidad o lejana de las elecciones. Dado que las elecciones
se llevan a cabo regularmente, tras cada cierto nmero fijo de aos, los objetivos e instrumentos de la poltica
econmica mostrarn un modelo cclico.

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aprovechada como una oportunidad para reorganizar la administracin pblica, siempre que
conozcamos sus limitaciones.
3-LA CULTURA ORGANIZACIONAL Y LOS RECURSOS HUMANOS
El Capital Humano
Aunque la TI es el componente ms importante de las inversiones, particularmente en
empresas de servicio como finanzas, seguros y el Estado, Gates en su libro Negocios a la velocidad
del pensamiento (1999), afirma que en la actualidad una empresa normal ya realiz el 80% de la
inversin tecnolgica necesaria, pero slo logra el 20% de los beneficios potenciales. Sentencia
adems que el factor que determina el xito de una organizacin, es cmo se obtiene, manipula y
usa la informacin.
Actualmente no slo los acadmicos e investigadores, sino los empleadores, coinciden en que
dentro del proceso de produccin, el factor ms importante es el saber. Esto significa decir que los
verdaderos dueos de la riqueza de las organizaciones son los que tienen el conocimiento. Hasta tal
punto que se considera que el capital fijo determinante para la productividad empresarial es el
Capital Humano.
Por su parte, Kerz (1997: 181) afirma que el acento que se ha colocado sobre el Capital
Humano y no slo sobre la tecnologa...lleva a la necesidad de que se implementen modificaciones
en el proceso de produccin. Las ideas que sostienen que lo que es positivo para el trabajador es
positivo para la empresa han inspirado...a modificaciones trascendentales en la organizacin de la
produccin tendientes a que la utilizacin de tecnologa, vaya acompaada por un incremento de la
competencia y de la autonoma de la mano de obra.
Segn se plantea, no hay determinismo tecnolgico en el sentido estricto del trmino, sino que
existe en cada configuracin tcnica un margen de maniobra para fijar el contenido de las
situaciones de trabajo. El factor tecnolgico es, por lo tanto, una condicin necesaria pero no
suficiente ya que la definicin de las tareas no expresa solamente una relacin entre produccin y
tecnologa, sino que hace intervenir la estructura social de la empresa y los comportamientos
humanos.
Por ello, la mayor dificultad de la transformacin reside, ms que en adquirir nuevos equipos
tecnolgicos, en la capacidad de modificar un sistema humano, cultural y su compleja red de
relaciones de poder. La introduccin de tecnologa de informacin en el lugar de trabajo activa un
cambio no slo en la organizacin sino en las actitudes de las personas involucradas. La TI se
relaciona con los aspectos organizativos, pero tambin con los sociales y psicolgicos del sistema
en el cual se introduce.
De modo que el manejo efectivo de la TI debe comenzar pensando cmo los empleados
utilizan la informacin, no cmo usan las mquinas. Cambiar un sistema de TI no asegura que se
modifique la cultura de la informacin de la organizacin, porque la informacin se produce en
muchas direcciones, tomando mltiples significados y adems la gente no la comparte fcilmente8.
Transformar esta cultura requiere alterar las conductas bsicas, actitudes, valores, expectativas
gerenciales, e incentivos que se relacionan con la informacin.
Entonces, si una organizacin pblica va a inclinarse hacia la implantacin del Gobierno
Electrnico, debe tener en cuenta que la gestin social es tanto o ms importante que la gestin
8

Hay muchas razones por las que los individuos no estn dispuestos a compartir informacin. Por ejemplo:
que consideren esa informacin como de especial valor para sus propias carreras
que piensen que cierta informacin se reflejar negativamente en ellos o en su parte de la organizacin
probablemente desconfen de lo que el destinatario de la informacin har con ella
que crean que tendran que dedicar tiempo a sustentar la informacin si la comparten.
En resumen, las barreras para compartir a menudo estn profundamente arraigadas en la poltica de la informacin de
una organizacin. Para que el comportamiento cambie el rumbo y se enfile en la direccin correcta, una estructura
poltica divisiva debe cambiar tambin.

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tcnica. Y podr generar un cambio genuino, si considera las posibilidades de autonoma del
trabajador, su mayor calificacin y un ms alto nivel de participacin e integracin. La sobrecarga
informativa de estos tiempos no tiene utilidad si el hombre no es capaz de darle algn significado.
La capacitacin
La incorporacin de nuevas tecnologas debe hacerse dentro de un proyecto de capacitacin en
funcin de objetivos de cambio previamente establecidos, apoyando a los agentes en la
comprensin de sus dimensiones, en la adquisicin de los conocimientos especficos y a
reposicionarse frente al nuevo modelo. En este caso, no se debe minimizar la resistencia de los
actores a las transformaciones, en tanto que se modifica el ambiente de trabajo de las personas, el
prestigio y las zonas de privilegio.
El uso intensivo de TI, en un proyecto de Gobierno Electrnico, como se vio, es un proceso
social en el que confluyen las posibilidades tecnolgicas con la lgica interna de las organizaciones.
Las modificaciones que se producen en el sistema socio-tcnico afectan tanto a los contenidos de
las tareas como a la articulacin de los puestos de trabajo entre s; impactan tanto en la estructura
jerrquica como en los procesos de comunicacin; y cruzan toda la organizacin afectando desde la
concepcin gerencial hasta las tareas operativas.
Neffa (1988), afirma que al modificar las condiciones de trabajo, para acompaar los cambios,
no slo debe formarse personal en la esfera de la informtica administrativa sino que debe
capacitarse actitudinalmente para el cambio y define, como nuevos aspectos que demanda la
incorporacin de tecnologa de informacin, los siguientes:
capacidad para comprender el funcionamiento global de sistemas complejos
aptitud para usar correctamente lenguajes abstractos y manejar smbolos
actitud favorable al trabajo en grupo o equipos
buena disposicin para completar conocimientos y perfeccionarlos mediante el aprendizaje y
la experiencia
aceptacin de la polivalencia y de la flexibilidad
capacidad para estar atentos, concentrados y reaccionar rpida y adecuadamente frente a los
incidentes, actuando con cierta autonoma y siguiendo consignas.
As, el diseo de experiencias de capacitacin para el uso de TI, ms que en otras disciplinas,
es un problema complejo que precisa de la consideracin de diferentes aspectos que tienen que ver
no slo con el aprendizaje de los nuevos conocimientos tcnicos, sino tambin con los perfiles
profesionales de los involucrados en el cambio, la predisposicin o apertura al mismo, las
caractersticas del puesto de trabajo, el clima de la organizacin en trminos de expectativas frente
al cambio, la influencia de la capacitacin recibida previamente, as como su impacto en la carrera y
remuneracin del agente (Sauber, 1995).
En este sentido, Crozier (1997: 9) afirma que el conocimiento es la clave para la
transformacin de sistemas humanos, tales como la administracin pblica ya que constituyen el
mejor recurso para dirigir los cambios, pero hay que recabarlos y utilizarlos en circunstancias
especficas, con mtodos especficos... Por consiguiente, los programas de entrenamiento deben
ofrecerse en base ad hoc y deben ser diseados especialmente para el problema especfico del
cambio que se prepara o que ya se ha implantado.
Por esto, la inversin indispensable que debe hacerse para elaborar una estrategia razonable
para el cambio es la capacitacin en funcin de un conocimiento sistmico del funcionamiento de la
organizacin en cuestin. En el caso de la TI, el nfasis debe estar puesto en esta capacitacin y no
solamente en lo inherente a la mquina, pues no es en la tecnologa, sino en su integracin con la
organizacin, donde reside su poder de cambio.
Otros importantes elementos a tener en cuenta, son la edad y el nivel de escolaridad alcanzado,
que generan aptitudes y actitudes muy diferentes frente a la necesaria reconversin profesional. Los
trabajadores de mayor edad manifiestan generalmente un rechazo a la introduccin de TI, porque
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intuyen que aprender les costar mucho esfuerzo y tiempo, y que tendrn dificultades para
adaptarse. Por su parte, quienes tienen menor nivel de escolaridad pueden sentir que no cuentan con
los requisitos educativos mnimos para afrontar un proceso de capacitacin.
Una cuestin que es necesario considerar para un Gobierno Electrnico, es que ms all de
saberes bsicos, las organizaciones deben lograr que se intercambien los diferentes conocimientos.
La capacitacin no puede solamente esforzarse por fortalecer a los individuos, sino que debe
hacerlo principalmente con las redes de intercambio. La informacin, para llegar a ser estratgica,
debe transformarse en conocimiento y responder a las experiencias en que los diversos actores
participan -y ejercen intereses sobre la organizacin- particularmente los ciudadanos.
Hoy, se reconoce ampliamente que el entendimiento del potencial de la TI es esencial para los
gerentes debido a que la mayora de las empresas la necesitan para sobrevivir y prosperar, ya que
juega un rol crtico y estratgico en las organizaciones contemporneas. As, la cuestin ms difcil
y urgente es el entrenamiento de los lderes, porque no puede haber cambios sin innovadores. Los
gerentes deben adems involucrarse en el entrenamiento de su personal subordinado, fomentarlo y
participar del seguimiento de este proceso.
Entre los diversos roles que cumple un gerente, se encuentran los relacionados con la gestin
de informacin, como difusor, monitor y controlador. Para la toma de decisiones, en su rol de
estratega, debe adems identificar y obtener la informacin externa relevante, as como interpretarla
y comunicarla internamente. El gerente pblico, tiene que cumplir estos roles an en un marco de
mayor complejidad debido al tamao de las organizaciones del Estado, a las restricciones
normativas y presupuestarias, a las presiones polticas y a las dificultades de generar incentivos
adecuados (Sayagus, 1997).
Por otro lado, debido a que las organizaciones deben administrar los riesgos asociados con la
implementacin de nuevas tecnologas, es necesario que la gerencia evale y comprenda
bsicamente las posibilidades y las limitaciones de la TI para proveer una direccin eficaz. Si los
gerentes no pueden controlar a los servicios informticos, probablemente se muestren renuentes a
confiar en esta tecnologa para el logro de los objetivos. La compenetracin entre la alta gerencia y
el rea de TI debe alcanzar el entendimiento acerca de los fines y medios que la estrategia debe
seguir dentro de los parmetros de la misin organizacional.
Por lo tanto, la tecnologa de informacin ya no es del dominio exclusivo de los profesionales
especializados en sistemas de informacin, lo es tambin de todo gerente, cualquiera sea su nivel.
As, el riesgo que la TI se circunscriba a cuestiones locales y de corto plazo debe ser neutralizado
con la imposicin de una visin estratgica general de la organizacin (Boynton, 1992: 35-36).
Adems, debido a que la productividad de los empleados depende de la calidad de los sistemas
de informacin que los sirven, las decisiones gerenciales sobre tecnologa de informacin son
crticamente importantes para la prosperidad y la supervivencia de la organizacin. El gerente debe
entender no slo las dimensiones tecnolgicas, sino tambin las organizacionales de los sistemas de
informacin.
Los sistemas de informacin son el componente crtico de la tecnologa de informacin, ms
que las mquinas y las telecomunicaciones. Por ello, los que conducen las organizaciones pblicas
deben ser los principales usuarios de los sistemas de informacin y, en una perspectiva de Gobierno
Electrnico, deben orientarlos hacia la demanda de los ciudadanos.
4-EL AMBIENTE DIGITAL EN EL GOBIERNO
La Automatizacin de Oficinas
Una clasificacin de sistemas de informacin, relevante para este trabajo, relacionada con el
enfoque sistmico de la administracin pblica, parte de la relacin a travs de cadenas de insumos
y productos. Cuando los destinatarios de los bienes y servicios que produce la AP son internos, se
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habla de sistemas administrativos y cuando son externos, de sistemas productivos9. Los sistemas
administrativos deben estar apoyados por SI horizontales o transversales- (porque atraviesan y son
comunes a las diferentes jurisdicciones pblicas), mientras que a los sistemas productivos
corresponden SI verticales o jurisdiccionales.
Los SI transversales (como los de recursos humanos, de administracin financiera, de compras
y suministros, o de tramitaciones) son importantes no slo porque son utilizados por todos los
organismos pblicos, sino porque son vitales para una ptima asignacin de recursos y porque
suministran informacin estratgica para tomar decisiones, mejoran la gestin de las organizaciones
y hacen que sean eficaces en el cumplimiento de sus metas; debiendo estar integrados con los
Sistemas de Automatizacin de Oficinas.
Por su parte, los sistemas de informacin verticales, que corresponden a sistemas productivos
(seguridad, educacin, justicia, salud, etc.) y estn orientados a la demanda directa de servicios por
parte de la comunidad, tienen que ser fcilmente accedidos por los ciudadanos que deben sacar el
mayor provecho de los mismos.
Como es comn para las organizaciones de servicios incorporar gran cantidad de
computadoras para trabajos administrativos, se deben considerar los llamados Sistemas de
Automatizacin de Oficinas (OAS). stos, que parten de la digitalizacin de documentos10, tienen
enormes ventajas sobre el papel. Una vez digitalizados, los documentos electrnicos pueden ser
publicados y utilizados desde mltiples computadoras, ofreciendo para distintas organizaciones, una
manera sencilla y efectiva de administrar y publicar electrnicamente la informacin.
Al respecto, la Subsecretara de la Funcin Pblica, en sus Estndares Tecnolgicos para la
Administracin Pblica Nacional (1999), sintetiza las ventajas del documento electrnico, como
sigue:
Reduccin del costo de las operaciones diarias.
Acceso mas fcil, rpido y a distancia a los documentos.
Posibilita consultas simultneas.
Brinda superior facilidad de lectura, comparando con microfilm.
Elimina el manipuleo excesivo de los documentos.
Mejora la seguridad de la informacin.
Permite retener un historial de los cambios de un documento.
Facilita la centralizacin de la informacin.
Elimina la necesidad de disponer de cuartos-archivo.
Se reduce el deterioro de los documentos originales.
Elimina la posibilidad de prdida de archivos.
Las carpetas electrnicas pueden incluir archivos de fotos, voces, etc.
Se puede integrar a aplicaciones existentes.
Facilita la implementacin de Workflow (automatizacin del flujo de trabajo).
Como requisito tcnico en los inicios del Gobierno Electrnico, la implementacin del
Documento Digitalizado y su masificacin a travs de la automatizacin de oficinas, puede implicar
enormes ventajas y ahorros que seguramente superan las expectativas. Sin embargo, su
implementacin en la administracin pblica requiere una serie de transformaciones que no pasan
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Los sistemas administrativos generan insumos y los sistemas productivos generan producto pblico (bienes y
servicios). Existen sistemas administrativos proveedores de racionalidad (presupuesto, planes de mediano y largo plazo,
estadsticas sociales, etc.), de insumos reales (recursos humanos, financieros, materiales e informticos) y de control
(jurdico-administrativo y de auditora-contable) dependiendo esto de la naturaleza de sus insumos producidos o de sus
salidas. Por su parte, hay sistemas productivos proveedores de servicios generales (seguridad, justicia, etc.), de servicios
sociales (educacin, salud, seguridad social, etc.), de servicios econmicos (industria, ganadera, comercio, agricultura,
etc.) y de servicios comunales (transferencias a comunas o sectores determinados).
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La digitalizacin consiste en la grabacin o registracin electrnica de los caracteres de un documento en medios


magnticos u pticos.

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solamente por lo tecnolgico y lo legal-normativo. El tendido de redes de comunicacin de datos se


debe hacer con un objetivo mucho ms ambicioso que conectar las computadoras personales, en el
marco formal de una nueva cultura de la informacin11.
Servicios del Gobierno Electrnico
Esta modalidad de Gobierno es, para muchos autores, una transformacin fundamental en una
escala comparable a los cambios que implic la era industrial. Todas las reglas estn cambiando y
prcticamente cada norma y poltica pblica, en cualquier nivel de Gobierno, necesita ser
examinada desde la perspectiva de la llamada Era Informacional. Cuenta a su favor que, una vez
implementado algn servicio del Gobierno Electrnico, el costo marginal de agregar otro es
considerablemente bajo.
Dentro de los servicios concretos que puede brindar el Gobierno Electrnico, para el uso
intergubernamental de la administracin pblica se pueden citar:
Acceso a bases de datos como: registro nico de datos de ciudadanos, catastro, reas
productivas, etc.
Trabajo cooperativo como: correo electrnico interno, actas legalizadas electrnicamente,
automatizacin del flujo de trabajo.
Teletrabajo para los empleados de la AP.
Mesa de ayuda (de problemas) centralizada para todos los organismos de la AP.
Como servicios para empresas y organizaciones en general se pueden ofrecer:
Ventanilla nica de la AP para las empresas (suministro de actas oficiales y documentos
legalizados, trmites administrativos electrnicos).
Consultas sobre oportunidades de financiacin, asistencia en lnea para la realizacin de
planes de negocios y gestin de presentacin y autorizacin.
Acceso a bases de datos del Gobierno, consultas de estado de trmites y aplicaciones
administrativas generalistas y sectoriales (agricultura, turismo, etc.).
Acceso a aulas virtuales para capacitacin.
Servicios de bsqueda de personal (mercado de trabajo).
Finalmente, como servicios al ciudadano se pueden implementar:
Ventanilla nica de la AP para el ciudadano, para diversos tipos de consultas y trmites.
Servicios de telemedicina (monitoreo, reserva de turnos, consulta de resultado de exmenes
y gestin de la historia clnica).
Pago electrnico de impuestos.
Teledidctica y cursos de capacitacin electrnica.
Acceso a bibliotecas, catlogos y noticias.
Bsqueda de trabajo va Internet.

Este nuevo modelo aprovecha entonces las ventajas del flujo electrnico de informacin y de
los avances de la economa digital para reducir gastos, mejorar sus procesos internos, la calidad de
sus servicios y permitir la interaccin electrnica con los ciudadanos, sus proveedores y entre sus
11

Por cultura de la informacin se entiende el modelo de comportamiento y actitudes que expresan la orientacin de la
organizacin hacia la informacin. Puede ser abierta o cerrada, atenerse a los hechos o basarse en los rumores e
intuicin, enfocarse hacia aspectos internos o externos, centrarse en el control o delegar facultades, adems de las
preferencias de ciertos tipos de canales o medios (Davenport, 1999).

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funcionarios. Esto permite orientar la gestin hacia la comunidad construyendo los productos a
partir de la eleccin de los ciudadanos-, multiplicar la conexin de usuarios de tecnologas de
informacin en funcin de una mayor inclusin social- y expandir ampliamente la provisin de
nuevos servicios haciendo ms accesible al Gobierno, avanzando hacia una presencia integrada12-.
5-CONCLUSIONES
La Integracin de la Informacin y las Comunicaciones como Oportunidad para el Cambio
Como punto de partida, se debe considerar a los sistemas de informacin, como parte de las
organizaciones, donde se reflejan tanto sus procedimientos operativos como la cultura
organizacional, sus diferentes puntos de vista, intereses, polticas y conflictos. En este contexto,
las estrategias de toma de decisiones sobre administracin de tecnologa de informacin deben
concertarse con las estrategias de la institucin, hacia el Gobierno Electrnico.
Adems, los sistemas de informacin, como manifestacin dentro del contexto
organizacional, deben contemplar y ajustarse a las caractersticas distintivas de cada realidad; como
eje integrador para la organizacin, y a travs de la informacin, no slo deben resolver la
problemtica operativa sino que alcanzan su verdadero sentido como apoyo para la toma de
decisiones. Por provocar gran impacto en la Administracin, e insumir importantes recursos y
tiempo de desarrollo e implementacin, las inversiones en SI no tienen que estar expuestas a
recortes presupuestarios o a ciclos de Gobierno.
En este camino, la incorporacin de TI requiere una planificacin integrada, caso contrario
no produce ms que puntuales mejoras y puede desarticular procesos manuales eficientes. Por
otra parte, la cantidad de recursos (materiales, econmicos, humanos) que se invierten no son una
garanta para el crecimiento. La utilizacin de ellos en conjunto es un requisito que, de no
cumplirse, puede llevar incluso a un decrecimiento del desarrollo de la organizacin.
Si una organizacin va a inclinarse hacia este nuevo paradigma, debe tener en cuenta que la
gestin social es tanto o ms importante que la gestin tcnica. As, se podr generar un cambio
genuino en esa direccin, si se consideran las posibilidades de autonoma del trabajador, su ms alto
nivel de calificacin y una mayor responsabilidad.
Para este nuevo tipo de Gobierno debe haber, entonces, un proyecto de capacitacin
ajustado a los objetivos de transformacin previstos. El aprendizaje debe acompaar el proceso
de cambio y debe contemplar su complejidad, los nuevos aspectos que demanda la tecnologa y las
condiciones de cada agente. Particularmente para la TI, el nfasis debe estar puesto en un
conocimiento sistmico de la organizacin y de la informacin que maneja, por sobre lo inherente a
la mquina.
Los gerentes pblicos, por ello, deben lograr el entendimiento del potencial y las limitaciones
de la TI, su papel crtico y estratgico en este nuevo emprendimiento, y administrar los riesgos que
trae aparejados su implementacin. Tienen que promover la compenetracin con el rea de TI, para
integrar las estrategias de administracin de esta tecnologa con las transformaciones que se plantea
la organizacin y deben ser los impulsores de la mejora en la gestin de la informacin an con
las restricciones que impone la funcin pblica.
En otro orden, la incorporacin de TI como factor productivo, debe contemplar ms all de
lo tcnico, las condicionantes administrativas y las humanas. Para esta tecnologa, por la
complejidad de su integracin con las estructuras gubernamentales, se debe entender especialmente
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Al respecto, la Red de Administracin Pblica de las Naciones Unidas (UNPAN), propone cinco categoras que
identifican el nivel en que se encuentra el Gobierno Electrnico en cada pas o regin:
1. Presencia emergente en lnea (informacin esttica)
2. Presencia mejorada en lnea (informacin ms dinmica y con opciones)
3. Presencia interactiva en lnea (intercambio de informacin formal entre el usuario y el Gobierno)
4. Presencia transaccional en lnea (acceso fcil a los servicios, priorizados por el usuario)
5. Presencia totalmente integrada en lnea (portal nico que incluye el total de los servicios)

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el sistema organizacional donde se inserta, como un todo. A la vez, prever los cambios que genera
en la dinmica del trabajo, aplicando nuevas tcnicas de gestin, en el marco de una organizacin
ms flexible y abierta.
En lo especficamente administrativo, el documento electrnico y su masificacin, a travs de
su publicacin utilizando tecnologas estndar de comunicacin de datos, se debe ver como un
paso indispensable para, a partir de la automatizacin de oficinas, avanzar hacia el Gobierno
Electrnico. Sus grandes beneficios y los ahorros que genera, seguramente dan retorno a las
inversiones. Sin embargo, su implementacin en la AP requiere una serie de transformaciones que
no pasan solamente por lo tecnolgico o lo legal; el tendido de redes se debe hacer en el marco de
una nueva cultura de la informacin.
Se hallan disponibles hoy las herramientas que han cambiado drsticamente el mundo de la TI
posibilitando implementar un nuevo paradigma: el Gobierno Electrnico. Esta nueva modalidad de
Gobierno que, para muchos autores, es una transformacin fundamental en una escala comparable a
los cambios que implic la era industrial, requiere que la administracin pblica funcione de
manera integrada. Para ello, se debe previamente romper el aislamiento de los procedimientos
interjurisdiccionales, de las estructuras organizacionales y de los sistemas de informacin.
En este escenario, se deben aprovechar las ventajas del flujo de informacin digital para
reducir gastos, mejorar procesos y la calidad de los servicios; posibilitando al Gobierno la
interaccin electrnica con los ciudadanos, sus proveedores y entre sus funcionarios, haciendo ms
transparentes los procesos, contra la corrupcin. Esto permite orientar la gestin hacia la
comunidad, multiplicar la conexin de usuarios de TI y expandir ampliamente la provisin de
nuevos servicios, debiendo asegurar facilidades de acceso en funcin de reducir la brecha digital.

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** Magster en Administracin Pblica, por la Universidad Nacional del Litoral.
Docente de las ctedras Informacin para la Gestin de Organizaciones y Seminario de
Investigacin, en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Catlica de Santa Fe.
Director Provincial de la Funcin Pblica de la Provincia de Santa Fe.
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