EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO

EN LA ARGENTINA

Director del Trabajo:

SALVADOR TREBER
Prof. de Grado y Posgrado
Facultad de C. Econmicas - U.N.CBA.
Colaboradores:
Cra. BERTA REISIN DE MORETTI
Prof. de Finanzas Pblicas
Facultad de C. Econmicas - U.N.CBA.
Lic. DANIEL WOLOVICK
Prof. de Poltica Econmica Argentina
Facultad de C. Econmicas - U.N.CBA.

Crdoba, agosto de 2002.

INDICE TEMATICO

i. INTRODUCCIN
2. EL GASTO PBLICO EN LA
ARGENTINA
II.1-EL GASTO PBLICO CONSOLIDADO EN EL PERODO 1980-2000
(a valores constantes)
II.2-COMPOSICIN JURISDICCIONAL DEL GASTO PBLICO TOTAL
CONSOLIDADO
II.3-CLASIFICACIN ECONMICA DEL GASTO PBLICO CONSOLIDADO
II.3.1.-Gastos en Remuneraciones.
II.3.2.-Intereses de la Deuda.

3. CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL

GASTO CONSOLIDADO
IV) INCIDENCIA DE LA REFORMA PREVISIONAL EN LOS DFICIT DEL
GOBIERNO NACIONAL. (Perodo 1994-2001).
5. CONCLUSIONES
NOTA METODOLGICA
1) CONCEPTO DE GASTO PBLICO
2) SELECCIN DE FUENTES DE INFORMACIN

a) Anlisis de fuentes alternativas

b) Fundamentos de la seleccin
c) Utilizacin de fuentes complementarias
d) Vacos de Informacin
e) Disponibilidad del PBI en una serie de largo plazo
3) NDICES UTILIZADOS PARA EXPRESAR EL GASTO PBLICO A PRECIOS
CONSTANTES DEL AO 2001.
4) CONFECCIN DE LA SERIE DEL PBI A PRECIOS CONSTANTES DEL AO 2001.
5) ESTIMACIN ANUAL DE LA POBLACIN (1980-2001).

Pgina i

EVOLUCIN DEL GASTO PUBLICO EN ARGENTINA

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ANEXO INDICE DE CUADROS ESTADSTICOS

TITULO

Gasto Pblico Total Consolidado/PBI - Pases de ingresos altos.

Gasto Pblico Total Consolidado/PBI - Pases de ingresos medios

altos.

Gasto Pblico Total Consolidado/PBI - Pases latinoamericanos.

Gasto Pblico Total Consolidado/PBI 1980/2000 (en $ constantes de

2001) y Gasto Pblico Total Consolidado p/habitante.

Relacin Gasto Pblico Total Consolidado con respecto al PBI

1980/2000.

Distribucin del Gasto Pblico Total Consolidado por jurisdiccin (en

pesos corrientes y porcentual).

Clasificacin Econmica del Gasto Pblico Total Consolidado (en

pesos corrientes) Desagregado de Nacin y provincias + Capital
Federal.

7.1 bis Clasificacin Econmica del Gasto Pblico Total Consolidado (en %)
- Desagregado de Nacin y provincias ms Capital Federal.
7.2 bis Clasificacin Econmica del Gasto Pblico Total Consolidado (en
pesos corrientes)- Nacional ms provincias y Capital Federal.
7.3 bis Clasificacin Econmica del Gasto Pblico Total Consolidado (en %)
- Nacional ms provincias y Capital Federal.
8

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado Nacional

(en pesos corrientes).

Clasificacin

Funcional

del

Gasto

Pblico

Total

Consolidado

provincias y Capital Federal (en pesos corrientes).

10

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado Conjunto

de municipios (en pesos corrientes).

Pgina iii

ANEXO INDICE DE CUADROS ESTADSTICOS

11

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado de las

tres jurisdicciones (en pesos corrientes).

12

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado de las

tres jurisdicciones (en %).

13

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado (en

pesos corrientes) Desagregado por funcin y jurisdiccin.

14

Clasificacin Funcional del Gasto Pblico Total Consolidado (en %)

Desagregado por funcin y jurisdiccin.

15

Nacin - Ejecucin del Sector Pblico -Base Caja 1993/2001 (en $

constantes) Incidencia del dficit de la reforma en los regmenes
previsionales.

Pgina iv

i.Introduccin
La discusin sobre magnitud del gasto pblico implica, en esencia, plantear el rol y gestin
que corresponde al Estado en una economa mixta.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial trata como tema general
El Estado en un mundo en transformacin y verifica que en los 35 aos transcurridos
entre 1960 y 1995, el tamao del sector pblico de los pases industrializados se duplic...
(pg. 24); lo cual se reitera en los denominados pases en desarrollo, donde ha crecido y
ampliado su campo de accin en forma espectacular durante el segunda mitad del presente
siglo. Refirindose a lo sucedido en las economas centralmente planificadas seala que sin
embargo, las enseanzas de medio siglo de continua reflexin sobre el papel del Estado son
ms matizadas. Han fracasado los intentos de desarrollo basados sobre el protagonismo del
Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado
eficaz, el desarrollo es imposible (pg. 26).
Tales conceptos se vuelven a exponer en el ya mencionado informe al sostener que el buen
gobierno no es un lujo, sino un artculo de primera necesidad para el desarrollo y que a
travs del tiempo se ha demostrado que aun la ms mnima expansin en la capacidad del
estado tiene efectos enormes en la calidad de vida de la poblacin... (pg. 17). Estos
lineamientos en trabajos del Banco Mundial no resultan novedosos pues en el mismo informe,
correspondiente al ao 1988, ya haba advertido que el gasto pblico es el instrumento ms
importante para aliviar directamente la pobreza (pg. 226).
A una conclusin semejante llega el FMI (Perspectivas de la economa mundial, mayo
1996, pg. 71) al admitir que la mejora de los resultados en materia de crecimiento en
muchos pases en desarrollo en los ltimos aos se debe a cambios fundamentales de la
poltica econmica. Una de las funciones principales la ha cumplido la poltica fiscal, que se
ha reorientado hacia la consecucin de nuevas metas: un entorno macroeconmico ms
estable, el incremento de las tasas de ahorro e inversin y la reforma estructural con criterios
de mercado. Para el caso de este tipo de pases se detecta, como consecuencia de una mayor
eficiencia y descentralizacin en su ejecucin, una ligera disminucin en la relacin Gasto

Pgina 5

Gobierno Central/PBI, ya que durante el perodo 1975-82 fue del 23,7% y en el lapso 199095 baj a 20,9%.
Debe advertirse que no existe una tcnica cientficamente aceptada para establecer la
magnitud cuantitativa del gasto pblico en trminos de las cuentas nacionales pues el
resultado de la relacin habitualmente utilizada al efecto (Gasto/PBI) no expresa una
medida. Ello se debe a que no se comparan parmetros homogneos: en el numerador
figura sea de una jurisdiccin o consolidado de todo el sector e incluyendo los gobiernos
locales una expresin de gasto bruto total mientras que en el denominador figura el valor
agregado de la respectiva economa (Gasto Total-Insumos Intermedios). Por otra parte, en
ambos operan factores autnomos y de diversa tasa de crecimiento que no tienen entre ellos
una correlacin directa. En muchos casos es hasta inversa: en etapas de crecimiento
econmico que se reflejan en los datos anuales del PBI, suelen ser acompaados aunque en
diversa proporcin y ritmo por aumentos en el volumen de gasto pblico pero cuando la
tendencia es recesiva, este ltimo se caracteriza por ofrecer una fuerte inflexibilidad hacia la
baja.
A travs del anlisis de diversos pases industrializados se aprecia que en el perodo 1980-98,
en algunos de ellos (vgr. Alemania y Suecia), el crecimiento del gasto consolidado y el PBI
han tenido una tasa muy semejante; en otros (vgr. Estados Unidos y el Reino Unido) el gasto
creci en menor proporcin, mientras que en Australia y Canad se da la relacin inversa.
Este aspecto resulta muy importante para el anlisis del caso argentino debido a que, durante
el perodo 1980-2000, en nueve aos la tasa de crecimiento del PBI tuvo signo negativo. El
cuadro siguiente, donde se reflejan dichas variables en las respectivas monedas nacionales
(millardos), prueban que no hay reglas fijas y que, de pas a pas, se pueden dar resultados
muy diversos en la evolucin de ambas variables.

Pgina 6

Gasto Pblico

PBI
Pas

Relaci

Consolidado

1980

1998

1.388,4

3.754,6

2,70

679,1

1.808,7

2,66

0,985

528,3

1.800,6

3,41

339,9

1.127,1

3,32

0,974

2.708,1

8.510,7

3,18

1.005,7

2.868,9

2,85

0,896

Reino Unido

232,6

837,6

3,60

108,8

340,7

3,13

0,869

Australia

132,4

579,5

4,38

42,8

210,2

4,91

1,121

Canad

309,9

895,7

2,89

117,1

415,2

3,54

1,225

Alemania
Suecia
Estados Unidos

1980

1998

Rel. 98/90
(2)

Rel.98/80
(1)

(2)/(1)

Fuentes: FMI - International Financial Statistics Yearbook y Goverment Finance

Statistics Yearbook.

La primera e irresuelta discusin terica versa sobre la forma de incluir la actividad

econmica del Estado cuando reviste el carcter de persona del derecho pblico en las
cuentas nacionales sus empresas han tenido siempre el mismo tratamiento que las privadas
pues se requerira, previamente, determinar si sus servicios deben ser considerados
intermedios o finales. La solucin luego de una inagotable exposicin de ideas
encontradas ha llevado a optar por una convencin que aconseja adoptar el Manual de
Cuentas Nacionales (Naciones Unidas) con el objeto de homogeneizar y facilitar los anlisis
internacionales comparados. Sobre la base de ella se ha resuelto incluir el sector Gobierno
computando a ese efecto exclusivamente las remuneraciones del personal que trabaja en el
mismo.
No obstante las observaciones precedentes, la relacin Gasto/PBI es universalmente
utilizada con un doble objetivo: 1) analizar la tendencia ascendente o descendente en una
serie plurianual de un mismo pas y/o de sus respectivas jurisdicciones; 2) comparar aos o
series de aos comprensivos de idnticos perodos, correspondientes a varios pases de
semejante o diverso grado de desarrollo.
Es obvio que cuando los ndices son ms elevados se puede aseverar que hay una mayor
participacin estatal en la economa pero esto no significa que el dato numrico que surge

Pgina 7

de la referida relacin se pueda considerar una medida de ella, ni siquiera una

aproximacin a la misma. Aunque no con exactitud, sera mucho ms certera la relacin entre
el Gasto Pblico Total Consolidado y el correspondiente al total de la actividad econmica
(sumatorio del privado ms el pblico).
El Banco Mundial (Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991, pg. 163) incluye dos
cuadros de aquella relacin que son altamente significativos. El primero revela una tendencia
creciente entre los aos 1880 y 1985 para cada uno de los seis pases industrializados que
examina. En los Estados Unidos, entre dichos perodos temporales extremos, la mencionada
relacin evolucion del 8 al 37 por ciento. Es muy sugestivo el caso de Suecia, en su trnsito
de pas atrasado (1880) a desarrollado (1985), pues en ese lapso pas del 6 al 65 por ciento.
En cuanto al segundo cuadro, expone la misma relacin para los aos 1972 y 1986, pero
desagregando del gasto total al de consumo pblico correspondiente al conjunto de pases,
segn su diverso grado de desarrollo.
Los datos insertos en este ltimo son los siguientes:

Tipo de economa

Gasto

Consumo

1972

1986

1972

1986

Bajo ingreso

19

23

12

13

Ingreso mediano bajo

15

27

11

14

Ingreso mediano alto

25

27

12

14

Industrial de mercado

28

40

14

19

Surge con nitidez que la tendencia ha sido creciente, cualquiera sea el grado de desarrollo de
las respectivas economas y que hay una correlacin directa segn sea su nivel del PBI. Por
su parte, los gastos de consumo, salvo en las de ingreso mediano alto donde hay una suba
de su participacin respecto del gasto total, en todas las dems, esta categora de
erogaciones ha reducido la suya.
A los efectos de actualizar los datos proporcionados por el Banco Mundial, en el cuadro N
1 confeccionado con ese objetivo se puede apreciar la continuidad de los ndices de la

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relacin Gasto Total Consolidado/PBI para ocho pases de altos ingresos desde 1980 hasta
los ltimos aos del siglo XX. En todos ellos se advierte en forma casi generalizada suba, y
slo en los ltimos aos, una interrupcin en la tendencia detectada, a mediados de la dcada
anterior, que se traduce en una muy moderada baja. Cabe aclarar que, debido a la dificultad
para obtener series anuales con datos sobre gasto pblico de jurisdicciones inferiores (estados
o provincias y municipios) y el uso que se hace sin realizar las aclaraciones respectivas
habitualmente abarcan, exclusivamente, al gobierno central; lo cual desnaturaliza los anlisis y
posibles comparaciones. Esto es mucho ms evidente en pases donde la descentralizacin
institucional y econmica es mayor vgr. regmenes federales que en otros donde rige un
esquema concentrado de gestin a cargo del gobierno nacional (vgr. regmenes unitarios). La
no consideracin de esta circunstancia puede descalificar cualquier trabajo en que, por
ejemplo, se pretenda comparar la actividad estatal de los Estados Unidos, Canad, Alemania,
el Brasil o la Argentina en donde la caracterstica principal es una importante participacin
en la asignacin del gasto final por parte de los gobiernos locales frente a casos como los de
Francia, el Reino Unido, Suecia, Israel, Chile o el Uruguay, ya que en estos no se ha
implementado una derivacin muy significativa de esta gestin a las administraciones locales.
Las causas del comentado y reciente cambio en la relacin Gasto/PBI estn referidas a la
necesidad de reducir los elevados dficit que obligaron al desproporcionado uso del crdito
con su respectivo cada vez ms alto costo en intereses y, en el caso de los pases europeos, a
la necesidad de cumplir con las pautas establecidas en Maastricht, tanto sobre desequilibrios
presupuestarios como en materia de endeudamiento para ingresar al rea de moneda nica
(euro). En 1997 solamente Luxemburgo cumpla las dos condiciones relativas al
comportamiento del sector pblico.
El FMI advierte que esa baja del gasto no aleja el peligro de un posterior desborde de largo
plazo debido a que el envejecimiento masivo de la poblacin acrecentar en forma muy
pronunciada los gastos de seguridad social. Estima que ya en 1994 ...el pasivo de las
pensiones pblicas sobrepas el nivel del 68% del PBI en todos los principales pases
industriales salvo el Reino Unido y los Estados Unidos y que en una proyeccin entre 1995

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y 2030, por ejemplo, se prev que en la mayora de los pases industriales la relacin de
dependencia de la poblacin de la tercera edad subir al doble... mientras que en el ao 2050
para los casos de Alemania, Italia y el Japn, habr menos de dos personas en edad de
trabajar para mantener a cada jubilado en comparacin con aproximadamente cinco hoy da
(Perspectivas..., mayo 1996, pg. 59, fuente antes cit.). Es este el mayor problema que
debern enfrentar y para el que todava no han logrado solucin alguna mediante la
implementacin de la denominada contabilidad generacional.
Con el criterio de verificar lo sucedido en los pases de ingresos medios altos, el cuadro N 2
incluye tres, cuyas relaciones Gasto/PBI son muy semejantes a las de economas ms
desarrolladas. Un anlisis semejante para cuatro pases latinoamericanos cuadro N 3 en
el cual se exhiben datos correspondientes al Brasil, Chile, Mxico y el Per, se caracteriza
por la disparidad de los mismos. En el caso del citado en primer trmino, la relacin aparece
muy semejante a pases industrializados; en Chile es bastante menor, aunque se advierte una
tendencia ligeramente creciente a partir de 1995. Mxico y el Per, en cambio, registran
ndices que se ubican alrededor del 20 por ciento del PBI, o sea, muy semejantes a la media
correspondiente a los pases de ingresos medios bajos.

II)

El gasto pblico en la Argentina

Todas las prevenciones expuestas precedentemente tienen plena vigencia y deben ser
aplicadas al anlisis del caso argentino. Segn los criterios que se elijan, los resultados pueden
ser muy distintos. Ello se debe a que al margen del rigor cientfico, la magnitud del gasto
pblico y su asignacin constituyen materias de controversia filosfica y poltica. Se trata, en
esencia, de definir el rol y responsabilidad del Estado en la evaluacin de la situacin
econmica actual.
Una corriente de ideas postula una continuidad de ajustes destinados a reducir el gasto en
la medida suficiente para que el supervit primario alcance a cubrir los servicios de la deuda
pblica y adjudica a la dimensin del gasto pblico la mayor responsabilidad en la actual

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situacin econmica. Se parte de la hiptesis de que no hay mayores posibilidades de

incrementar los ingresos tributarios y, obviamente, esto obligara a un nuevo y muy
importante repliegue del Estado. Otros especialistas enuncian una solucin distinta, sin
descuidar la introduccin de tcnicas presupuestarias y de gestin destinadas a optimizar el
destino del gasto. Ponen especial nfasis en su correcta ejecucin, a erradicar la corrupcin y
a reforzar la actividad pblica en reas estratgicas (educacin, salud, ciencia y tcnica,
infraestructura econmica, etc.). Para cumplir estos objetivos consideran viable acrecentar los
ingresos mediante una profunda reforma impositiva que redistribuya la carga, acentundola
en los deciles ms altos.
Quienes sostienen la tesis de repliegue del Estado frecuentemente violan elementales normas
tcnicas admitidas universalmente, elaborando series de datos estadsticos que sobrevalan el
gasto y, por lo tanto, conducen a conclusiones equvocas.
Con el objeto de eliminar este factor distorsivo, que tiende a desnaturalizar la realidad, se ha
procedido a confeccionar una Nota Metodolgica que examina los criterios aplicados por
diversos trabajos referidos a esta materia y los que se adoptan en el presente con el propsito
de echar luz definitiva sobre el tema. (Debe advertirse que compatibilizacin mediante se
ha logrado plena coincidencia y se ha tomado en muchos casos, como fuente, datos
estadsticos publicados por organismos internacionales para confeccionar cuadros que
acompaan este trabajo.)
En nuestro pas es fundamental lograr una correcta consolidacin del gasto pblico realizado
por cada una de las tres jurisdicciones que caracterizan su organizacin poltica. Esto
significa que deben eliminarse las transferencias de ingresos con las cuales las de mayor nivel
aportan al financiamiento de las inferiores. De esta manera, deben ser asignados en su
totalidad al fisco que los legisla, administra y recauda; mientras que, en materia de gasto, la
imputacin debe corresponder a la jurisdiccin que le da su destino final. Una de las
caractersticas que prima en la Argentina es la muy escasa correspondencia fiscal, o sea, la
existencia de un gran desequilibrio entre la recaudacin tributaria en muy alta proporcin
concentrada en la Nacin y la ejecucin del gasto que, en importante medida, se hace a

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travs de las provincias y los municipios.

En el perodo 1991-2000, las provincias y la ciudad de Buenos Aires ejecutaron dando
destino final, en promedio el 31,91% del Gasto Total Consolidado y el conjunto de
municipios un 9,81%. Esto significa que la Nacin tuvo a su cargo el gasto equivalente al
50,28% del total; pero, durante el mismo perodo, recaud el 78,43% de los ingresos
tributarios; datos estos que marcan la dimensin que asume la falta de correspondencia.
Otro aspecto de singular relevancia es la tarea de convertir las series expresadas en precios
corrientes a precios constantes, sin cuya concrecin es imposible medir vlidamente el
crecimiento histrico en trminos absolutos y/o relativos del gasto pblico. Incluso las
fuentes oficiales del propio Ministerio de Economa han utilizado con frecuencia, en forma
errnea, para confeccionar series plurianuales, lo que dieron en llamar pesos convertibles,
como si durante el perodo 1991/2001 la existencia de una paridad meramente legal entre la
moneda local y el dlar hubiese reflejado con cierta fidelidad los respectivos poderes
adquisitivos.
II.1- El gasto pblico consolidado en el perodo 1980-2000 (a valores constantes)

Siguiendo los lineamientos definidos en la Nota Metodolgica, se ha expresado el Gasto

Total Consolidado de las tres jurisdicciones en pesos del ao 2001. De la respectiva serie
(cuadro N 4) surge que el total del Gasto Consolidado de las tres jurisdicciones
durante la dcada de los aos ochenta tuvo su registro mximo en 1981, con un total de
$ 62.535,3 millones y en la de los noventa correspondi a 1999, con $ 84.504,9, o sea
que el incremento entre ambos con un lapso entre ellos de 18 aos fue del 35,13%.
Tomando en consideracin las observaciones realizadas supra sobre la verdadera
significacin de la relacin Gasto Pblico Total Consolidado/PBI, y sin dejar de
reiterar que ella no expresa una medida, sino slo una tendencia en un perodo
plurianual, el cuadro N 5 incluye la serie de esas variables durante el perodo 19802000. Para todo ese lapso, registra una media anual del 28,7%, lo cual la ubica en un
ndice coherente con el que presentan los pases de ingresos medios altos, agrupamiento

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utilizado por el clasificador del Banco Mundial, que incluye a la Repblica Argentina. En
los aos ochenta, en seis de ellos es superado dicho promedio pero en las
correspondientes a los noventa tal circunstancia slo se verifica en tres aos (1994, 1999
y 2000). En lo que respecta a los dos ltimos citados, coinciden con sendas cadas del
PBI que tienen continuidad en los siguientes.
De la serie surge, adems, que la marca ms elevada se registr en 1981 (32,26%) y la
ms baja en el del mayor pico de hiperinflacin 1989 (25,52%), lo que implica que los
desvos positivos y negativos mximos respecto de la media han sido, respectivamente,
de 3,56% y 3,18%, los cuales se pueden ponderar como muy moderados. En general, la
conclusin que debe hacerse en este aspecto es que la relacin analizada presenta una
evolucin muy regular y de escasas oscilaciones, tal como se exhibe en el grfico que
abarca todo el perodo analizado.
Relacin porcentual Gasto Pblico Consolidado/PBI (1980-2000)

35.0

30.0

25.0

20.0
1980 1981 19821983 19841985 1986 19871988 1989 19901991 19921993 1994 19951996 19971998 1999 2000

Segn se puede observar, cotejndolo con los correspondientes a pases de altos ingresos
que se han expuesto precedentemente (cuadro N 1), son considerablemente ms bajos
e incluso, idntica conclusin se obtiene de hacer la misma comparacin con el cuadro
N 2 de ingresos medios y en el de los latinoamericanos (N 3), con Brasil. En Chile,

Pgina 13

que se suele mencionar por su ejemplar prudencia y racional actividad del sector pblico,
el promedio anual del mismo perodo en este pas es del 26,28%, aunque cabe mencionar
que baj en la dcada de los aos noventa a 23,01%, pese a que se ha elevado durante el
ltimo trienio observado (1998-2000) al 25,40%.
Verificado que las variaciones anuales del Gasto Pblico Consolidado no son de gran
magnitud, medidas en trminos del PBI, se debe concentrar su estudio en el crecimiento
en trminos absolutos y en la desagregacin del mismo segn las clasificaciones
econmica y funcional. Lo antes mencionado indica una tendencia muy regular de
crecimiento del gasto con respecto al conjunto de la economa. Tambin se confirma esa
situacin, si se toma como referencia la media anual de todo el perodo analizado, que
asciende a $ 63.904.40. Este nivel slo se supera durante el lapso 1993-2000; mientras
que la evolucin completa durante las dos dcadas ya sea por debajo y por encima de
dicha media anual con sus respectivos desvos se observan con nitidez a travs del
grfico siguiente.
Evolucin del Gasto Pblico Consolidado - Perodo 1980/2000
(a $ constantes de 2001)
90,000
85,000
80,000
75,000
70,000
65,000
60,000
55,000
50,000
45,000
40,000

Otra faceta de anlisis surge de calcular el mismo gasto pblico consolidado por

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habitante (inserta en el cuadro N 4). Bajo esta ptica, los dos aos de sendas dcadas
en que se marcan los registros ms elevados son as coincidentes. Entre el del ao 1999,
que asciende a $ 2.382,32, y el de 1981, al que le corresponde $ 2.206,26, media una
diferencia equivalente al 6,06%. Si se opta por desagregar y excluir del gasto total
considerado dada su creciente importancia el rubro Intereses de la Deuda (que se
analizar infra), el gasto por habitante ms elevado se verifica, en cada una de las
dcadas, en los aos 1980 ($ 2.034,90) y 1999 ($ 2.129,31), lo cual implica una
diferencia entre ellos de slo 4,64%. Esto estara sealando que, con respecto a su
poblacin, el gasto total consolidado a precios constantes en la Argentina virtualmente
no ha crecido significativamente, tal como se puede visualizar en el grfico.
Evolucin del Gasto Pblico Consolidado p/habitante (en $ ctes. de

2,600.00
2,400.00
2,200.00
2,000.00
1,800.00
1,600.00
1,400.00
1,200.00
1980 1982 1984 1986 1988

1990 1992 1994 1996 1998 2000

por habitante

por habitante (sin ints. deuda)

2001)

En cuanto a los aos en que el gasto pblico total por habitante exhibi sus menores
niveles, los mismos coinciden con los dos fuertes picos de incremento de los precios
(1989 y 1990), circunstancia que habra permitido una parcial licuacin de los mismos.
Otra caracterstica observada es que, salvo en los aos 1982, 1985, 1996 y 1999, en que
tienen tendencias inversas, los 18 restantes de la serie registran el mismo signo de

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crecimiento que el del PBI.

II.2. Composicin jurisdiccional del Gasto Pblico Total Consolidado

La serie nsita en el cuadro N 6 permite apreciar la evolucin del gasto gestionado en

forma directa por la nacin, las 23 provincias ms Capital Federal y el conjunto de
municipios del pas. Durante el perodo 1980-86, con lgicas variaciones interanuales, el
adjudicado al gobierno nacional exhibe un promedio del 61,0%. A partir de 1987, y hasta
2000 inclusive, dicha media anual baja exactamente al 50,0%, lo cual indicara que se ha
producido una importante descentralizacin del mismo.
En lo que se refiere a las jurisdicciones locales, el conjunto de provincias y la Capital
Federal, durante el primer perodo de siete aos (1980/86) sometido a anlisis han
ejecutado en promedio el 32,0% del gasto total y el conjunto de los municipios slo el
7,0%. En los siguientes 14 aos (1987/2000), la participacin de las dos jurisdicciones
menores crece considerablemente. La primera asume la responsabilidad directa de
asignar a su destino final el 40,5% y el colectivo que compone la segunda, del 9,0%,
ambas referidas al gasto pblico total consolidado.
Las modificaciones antes referidas se deben a importantes transferencias de
responsabilidades en la prestacin de servicios por parte de la Nacin especialmente en
materia de educacin, salud, vivienda e infraestructura comunitaria, todo lo cual se
podr apreciar al examinar el destino del gasto en cada jurisdiccin a travs de la
clasificacin funcional. Es obvio que los ms considerables avances en este sentido
corresponden a las provincias y a la Capital Federal.
II.3 Clasificacin econmica del Gasto Pblico Consolidado

Los cuadros N 7, 7.1 a 3 bis contienen la desagregacin del gasto de las

jurisdicciones nacional y de provincias ms Capital Federal sin incorporar en este caso el
conjunto de municipios debido a que no existe este dato. En consecuencia, el anlisis

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excluye a esta jurisdiccin que representa un 9,0% del total.

La primera observacin es la disminucin relativa en los Gastos de Capital y el
correlativo aumento de los Gastos Corrientes. En el cuadro N 7.1 bis se advierte, en
forma desagregada y porcentual por jurisdiccin, que ello es una caracterstica general,
pero que en la nacional es mucho ms significativa, pues de un mximo de 11,33% en
1981 comienza a declinar hasta llegar a 1,49% en 2000. Esto significa que, siendo el
promedio anual del perodo 1990-2000 un 2,74% del gasto total, no son siquiera
sustituidas en el capital pblico afectado a la prestacin de servicios, las amortizaciones y
obsolescencias ocurridas en ese lapso. En el conjunto de provincias y la Capital Federal,
si bien la tendencia es semejante, la cada no las elimina como virtualmente sucede en la
Nacin, pues la inversin real baj del 32,1% en 1980 a 7,6% en el ao 2000. De la
consolidacin conjunta del gasto en ambas jurisdicciones 16,3% de su total en 1980
contra slo 5,6% en 2000 se llega a la conclusin de que la descapitalizacin sectorial
ha sido muy seria y, necesariamente, constituye una causa fundamental en la creciente
falta de eficiencia y modernizacin de la actividad pblica.
Dentro de los Gastos Corrientes, el rubro Transferencias es el cuantitativamente ms
importante pero, por ser dentro de ellas, las afectadas a Seguridad y Asistencia Social su
principalsimo componente, se ha preferido analizarlas dentro del esquema del
clasificador funcional del gasto (apartado III) y en el apartado IV del presente trabajo.
Excluidas las mismas corresponde, por orden de importancia, analizar las erogaciones
relativas a Remuneraciones e Intereses de la Deuda Pblica.
II.3.1. Gastos en Remuneraciones

En cuadros 7. y 7.1 bis, los datos estn expresados en moneda corriente de cada
ao. De su comparacin surge una notoria modificacin en cuanto a la
participacin que se opera en la cuanta de lo pagado por cada jurisdiccin.
Durante el perodo 1980-84 las cifras son aproximadamente iguales; situacin que
cambia a partir de 1985, en que se inicia un proceso de crecimiento relativo

Pgina 17

bastante ms acelerado en el conjunto de provincias y Capital Federal. Para dicho

ao superan a las de jurisdiccin nacional en un 35,92%, tendencia que comienza a
crecer de forma tal que, en 1998, lleg al 148,47%. Esta caracterstica se acentu y
consolid a partir de 1992 (+ 123,09%) y 1993 (+ 148,64%) pues la Nacin
transfiri en ese perodo a las provincias y Capital Federal 219.000 agentes, segn
lo explica el Informe Econmico-Ao 1999 del Ministerio de Economa de la
Nacin en su nota (2) del cuadro identificado como 6.6, pg. 133. De esta forma,
mientras aquella se desprendi de 1.905 escuelas con 112.000 docentes y 14.200
no docentes; 19 establecimientos de salud con 92.000 agentes pblicos y 22
institutos de minoridad y familia con 1.700 empleados, cuyo costo contabilizado
por la Nacin era de $ 1.623 millones anuales, las provincias y la Capital Federal
acrecieron en la misma medida el nmero de agentes, el gasto en remuneraciones y,
obviamente, los destinados a la operatividad de dichos servicios.
Esto significa, adems, que los fiscos locales constituyen la mayor fuente de
empleo pblico, razn por la cual requiere un anlisis particularizado. Tan
importante cambio podra ser causado, en forma concurrente, por un aumento o
ampliacin de sus funciones, la mencionada descentralizacin, un incremento
adicional y autnomo del personal y modificaciones en el nivel medio del salario,
considerado este ltimo en trminos de moneda constante. En cuanto al nmero, si
bien creci entre los aos 1991 y 2000 en 271.836 personas, el 80,56% de dicho
incremento se debe al traspaso que hizo la Nacin.
Medido en trminos del total pagado por dicho rubro, a valores constantes (en
pesos del ltimo perodo citado), las erogaciones se redujeron en un 17,95%, lo
cual se explica por la notoria cada habida en la remuneracin media. El aumento
en el nmero de agentes tuvo una cierta compensacin en trminos de gasto del
rubro, dado que el promedio mensual, entre los aos extremos del lapso analizado,
cay de $ 1.358.33 a slo $ 993.54, o sea, un 26,86%.
En forma adicional se puede agregar que la remuneracin media, en jurisdiccin

Pgina 18

nacional, desde 1994 en adelante ha sido superior a dicho promedio y que, en

1998, la superaba en un 25,47%. En cambio, si la comparacin se realiza entre
sector pblico y privado (compuesto slo por los asalariados legalmente
declarados), estos ltimos perciben un 12,43% ms que aquellos.
Otra relacin significativa es la que se puede determinar entre la poblacin
econmicamente activa y el total de agentes ocupados por el sector pblico en las
tres jurisdicciones. La misma era, en 1991, del 15,14% y se va reduciendo hasta
llegar el 14,01% en 2000. La conclusin principal en este aspecto es que el empleo
pblico durante ese perodo no fue utilizado para paliar los crecientes ndices de
desocupacin. Si se establece la misma relacin respecto de la poblacin total, se
ratifica lo expresado, pues ella se mantiene virtualmente constante (5,82% en 1991
y 5,98% en 2000).
II.3.2. Intereses de la deuda

De acuerdo con lo expuesto en el cuadro N 7, dentro del gasto en jurisdiccin

nacional, corresponde al ao 1982 coincidente con el del conflicto de Malvinas
la mayor participacin porcentual histrica, con un 23,89% del total, registrando
para el perodo 1980-85 una media de 14,96%. A partir de 1986 y hasta 1994 se
reduce al 9,40%, pero desde entonces hasta el ao 2000 inclusive, supera todos los
registros anteriores pues asciende a 15,90% del gasto total de jurisdiccin
nacional.
En cuanto a las provincias y Capital Federal, donde el endeudamiento fue
relativamente bajo durante el perodo 1980-87, los intereses representaron en
promedio anual 1,19% de su gasto total. Los ocho aos siguientes (1988-95)
marcan un crecimiento importante que los elevan al 2,25%. Entre 1996 y 2000, el
aumento es an mayor asciende al 4,06% con un ndice mximo, en toda la serie
histrica, del 5,5% en el ltimo citado.
Computando en forma consolidada todas las jurisdicciones analizadas salvo, en

Pgina 19

alguna medida, las excepcionales circunstancias de los aos 1981 y 1982 se

detecta un ltimo perodo de tendencia creciente que comienza en 1994 y tambin
llega al registro mximo en 2000 con 10,7% del gasto total.

III)

Clasificacin funcional del gasto consolidado

Bajo esta clasificacin, la fuente adoptada para el trabajo (FMI) presenta varias limitaciones
pues no aporta datos de los perodos 1988-90 y 1999-2000 de las provincias y Capital
Federal, ni tampoco del conjunto restante de municipios. Salvo el trienio antes mencionado,
las dems carencias han sido cubiertas con informacin proveniente del Ministerio de
Economa de la Nacin (Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con Provincias); en
atencin a que todos los aos expuestos correspondientes a la serie de provincias y Capital
Federal son coincidentes y homogneos con los que proporciona el FMI en cuanto a los
datos de la jurisdiccin municipal, al no existir en los mismos gastos extrapresupuestarios ni
transferencias a otras jurisdicciones, esta ltima fuente tambin es compatible para llegar a la
consolidacin total de gasto pblico nacional expresado mediante la clasificacin funcional.
Los cuadros N 8, 9 y 10 incluyen bajo dicha clasificacin la distribucin del gasto a
precios corrientes de las tres jurisdicciones y el cuadro N 11 las acumula para dar por
resultado el total de las mismas, pero desagregadas por cada funcin segn la jurisdiccin que
la presta; mientras que el cuadro N 12 expone los mismos conceptos pero en sus relaciones
porcentuales. Los cuadros N 13 y 14 contienen los gastos consolidados as clasificados de
las tres jurisdicciones referidas a valores corrientes y porcentuales; lo cual permite evaluar las
tendencias histricas de tipo asignativas. Las principales observaciones en esta materia son las
siguientes:
a) En el rea de Servicios Generales la caracterstica ms notable es el importante
crecimiento relativo de los referidos a Administracin General que durante el perodo
1980-87 absorban medidos en promedio anual el 10,95% del gasto total y pasan al
19,55% durante el decenio 1991-2000. Dentro de estos, corresponden a las provincias y

Pgina 20

la Capital Federal los mayores aumentos, lo cual se verifica en forma muy marcada a
partir de 1983 en adelante. De esta forma los fiscos locales absorben ms de la mitad de
este rubro.
b) Los Servicios Sociales han sido analizados en todo el transcurso de las dos dcadas
analizadas sobre la base de su cuanta y mayor significacin, en trminos absolutos y
relativos. Ello se debe a la preponderancia de los referidos a Seguridad y Asistencia
Social, cuyo promedio anual en el perodo 1980-87 era del 26,65% y se elevaron para
el de 1991-2000 al 31,83% del gasto total consolidado, con participacin casi
excluyente del administrado por la jurisdiccin del gobierno nacional.
c) En cuanto al rubro Educacin tambin se advierte un avance significativo en el
contexto general pues, respectivamente, los promedios anuales se elevaron para los
mismos perodos mencionados en b) del 11,50% a 15,20%. Las provincias y Capital
Federal, en este caso, han pasado a ser las mayores prestadoras del servicio y es
evidente que pesa para ello la transferencia que recibieron de escuelas primarias y
secundarias que antes estaban en jurisdiccin de la Nacin. Ello explica que, durante los
primeros cuatro aos de la serie (1980-83), el promedio de participacin de esta ltima
haya sido del 40,12%. Desde entonces esa proporcin se redujo a la mitad, marcando la
correlativa cesin de responsabilidades en sus prestaciones.
d) El rubro Salud presenta, aunque con niveles inferiores de erogaciones, una situacin
de cierta permanencia en las respectivas jurisdicciones pues las variaciones son de poca
importancia. Si bien han crecido, en conjunto, con respecto al gasto total al pasar del
promedio anual de 4,99% (1980-87) a 7,56% (1991-2000), el retroceso relativo de la
Nacin en el gasto consolidado es muy leve (de 17,11% a 16,55%). Histricamente, han
sido los fiscos locales los principales prestadores y ello queda expresado en la
permanencia de su participacin relativa.
e) Las modificaciones operadas en la composicin del gasto, que registran globalmente una
mayor gravitacin de los Servicios Sociales indicaran a priori que estos, por su fuerte

Pgina 21

carcter redistributivo, han tendido a mejorar ese aspecto en el gasto total con respecto
a la situacin ex ante. Para afirmar esta conclusin debera encararse una investigacin
especial sobre el grado de eficiencia y productividad en su ejecucin pues el aumento del
mismo no siempre est acompaado por una prestacin de mayor calidad y extensin.
f)

Los Servicios Econmicos marcan una tendencia decreciente que tiene estrecha
relacin con lo observado a travs de la clasificacin econmica con respecto a la
notoria cada de la inversin real. Tambin en este caso hay un repliegue muy
considerable de la Nacin, a la que durante el perodo 1980-83 le corresponda el
71,52% del total consolidado que se reduce aproximadamente a la mitad hasta 1998 y
vuelve a caer en el bienio 1999-2000 a slo el 37,09%. El mayor avance, en este caso,
se da en la participacin del conjunto de municipios ya que en el perodo 1994-2000 han
pasado a gestionar el 12,37% de este rubro contra un promedio anual del 5,70% en
1980-87.

g) Se ratifica dentro de los No clasificados, la relevancia creciente que ha tomado,

durante los ltimos aos el rubro Intereses de la Deuda. Es muy manifiesta la mayor
incidencia que el endeudamiento de las provincias y la Capital Federal han registrado en
la ltima dcada pues del total en el rubro les corresponde el 13,78%, mientras que en el
lapso 1980-87 apenas llegaba al 4,12% del mismo.

IV)

Incidencia de la reforma previsional en los dficit del gobierno

nacional (perodo 1994-2001)

Al analizar el gasto mediante la clasificacin funcional, dentro de los Servicios Sociales, se

ha puesto de manifiesto la preponderante importancia que asumen los asignados a Seguridad
y Asistencia Social, especialmente en la jurisdiccin nacional. A mediados del ao 1994 se
concret una reforma sustancial en sus regmenes de jubilaciones y pensiones, mantenindose
el de reparto para los que optaron expresamente por mantenerse dentro del mismo. Los
restantes ms los nuevos futuros beneficiarios pasaron a un rgimen mixto, con una

Pgina 22

asignacin mnima asegurada por el Estado y un adicional administrado por empresas

privadas a las que fluyen los aportes bajo un sistema de capitalizacin individual que
tcnicamente se puede definir, cumplidas las condiciones, como el derecho a una renta
vitalicia diferida.
Esto significa que a partir de entonces se le rest una parte ponderable de sus recursos. En
1993 tena un pequeo supervit de caja (6,23% de sus ingresos). Al perder la referida fuente
de financiamiento los aportes de los potenciales beneficiarios pasaron a ingresar al sistema
de capitalizacin privado el balance se revirti automticamente para registrar continuos
desequilibrios, cada vez ms importantes, tal como se puede observar en el cuadro N 15.
Se exhibe en l la ejecucin desagregada con respecto al Presupuesto Global Base Caja del
correspondiente a Seguridad Social, expresados ambos a valores corrientes y constantes
del ao 2001.
De esta forma se puede comparar en ese perodo la serie, a valores constantes, del
Resultado Global para todo el sector pblico nacional con el resultado del asignado a
Seguridad Social administrado por el Estado. Al excluir del primero al segundo se advierte
que si no se hubiese hecho la reforma del rgimen previsional, las cuentas pblicas hubieran
arrojado, durante el perodo 1994-2001, un supervit acumulado de $ 3.384,9 millones. Esta
cifra pudo haber sido mayor an pues los desequilibrios de caja se financiaron con crdito
pblico que, a su vez, hizo incurrir en un gasto adicional de intereses que no se habran
erogado.
En cuanto al anlisis desagregado por ao, en tal supuesto, slo en 2001 se verifica un
importante dficit ($ 1.742,0 millones) que, de todas maneras, implicaba reducir el Resultado
Global Total de ese perodo a slo la quinta parte del registrado. La evolucin comentada se
advierte con toda claridad en el grfico siguiente.

Pgina 23

3,000.0
2,000.0
1,000.0
-1,000.0
-2,000.0
Esto significa que el agravamiento de los desequilibrios en la ejecucin del Presupuesto de la
Administracin Pblica Nacional en el perodo 1994-2001 est directamente vinculado con el

mayor endeudamiento que provoc la reforma previsional y el alto costo financiero que
-3,000.0
gener el uso adicional de crdito en moneda extranjera destinado a cubrir la prdida de
recursos que provoc.
-4,000.0
V) Conclusiones
-5,000.0
Los datos relevados, especialmente los publicados por el FMI (Government Finance
-6,000.0
Statistics Yearbook) y complementariamente por la Direccin de Coordinacin Fiscal con las
Provincias (Ministerio de Economa de la Nacin) y el INDEC han permitido un anlisis

-7,000.0
desagregado y la elaboracin del trabajo precedente. Sobre la base del mismo se pueden
extraer las siguientes conclusiones generales:

-8,000.0
En trminos absolutos y a moneda constante ($ de 2001), durante el perodo 1980-2000,
el Gasto Pblico Total Consolidado anual acumulado de las tres jurisdicciones tuvo una

media anual de $ 66.657,5 millones. Durante el perodo 1980-90, su registro mximo

-9,000.0
1993
1994
1995
Pgina 24

correspondi a 1981 con $ 62.535,3 y, dentro del decenio 1991-2000, al ao 1999, en que
ascendi a $ 84.504,9 millones. O sea que entre los dos ejercicios fiscales con mayor
volumen de gasto en cada una de dichas dcadas, se detecta un incremento del 35,13%.
La relacin Gasto Pblico Consolidado Total/PBI, de muy frecuente uso internacional
para realizar comparaciones entre diversos pases o plurianuales dentro de uno de ellos,
arroja en el caso argentino una media anual, en las dos dcadas precitadas, del 28,70%. El
ndice ms elevado de toda la serie corresponde al ao 1981 con 32,26% y los ms bajos a
1989 (25,52%) y 1990 (26,48%) en que sendos picos de hiperinflacin produjeron una
licuacin considerable del gasto. Entre la marca mxima y mnima, el mayor desvo
positivo de ese parmetro fue de 3,56% y el negativo de 3,18% con respecto a la referida
media adjudicable a todo el perodo, lo cual indica una cierta permanencia y relativa
estabilidad en los niveles de dicha relacin. Con respecto a la media de los pases de altos
ingresos est 16 puntos porcentuales debajo y es 13,52 puntos menor que el Brasil. A su
vez, es 4,51 puntos porcentuales superior a la media de Chile.
El Gasto Pblico Total Consolidado por habitante en los dos aos antes sealados de
ambas dcadas, en que se verifican sus valores mximos, ascendi a $ 2.206,26 en 1981 y
en 1999 se eleva a $ 2.382,32. Significa que, entre ambos, existe una diferencia
equivalente al 6,06%. Si se desagrega y excluye el rubro intereses de la deuda, la
mencionada brecha, en los aos de dichas dcadas, se reduce al 4,64%.
La clasificacin econmica del Gasto Pblico Total Consolidado sin incluir los
municipios revela la continua cada de los Gastos de Capital y, dentro de ellos, los
vinculados a la Inversin Real que tuvo su registro ms elevado en 1980 con 16,37%
del total para luego descender hasta slo representar 5,60% del gasto total en 2000. La
mayor baja corresponde a la jurisdiccin nacional pues en el primero de los aos citados
ascenda al 11,33% y se reduce hasta casi desaparecer, con slo 1,43% en 2000. Es obvio
que con tan baja asignacin no se cubren ni siquiera las amortizaciones y obsolescencias
del capital afectado a la prestacin de servicios y su irremediable descapitalizacin incide
negativamente en trminos de eficiencia y productividad. En el conjunto de provincias y
ciudad de Buenos Aires la merma fue mucho menor pues, respectivamente, la ejecucin de

Pgina 25

los mismos en idnticos perodos ha sido del 5,07% y 4,17% de su gasto consolidado.
Pero, debido al cambio jurisdiccional en funciones y servicios que hizo la Nacin, en lugar
de reducirse, debi haber aumentado. Tambin en ellas se traduce en prdidas de calidad
con evidente perjuicio para los destinatarios o usuarios.
Dentro de los Gastos Corrientes, los referidos a Remuneraciones, durante el perodo
1980-90 representaban en promedio anual 33,25% de las erogaciones totales, mientras
en la dcada 1991-2000 se mantuvieron en niveles semejantes (33,97%). La reduccin del
nmero de agentes en la Nacin se debi a la transferencia hecha a las provincias y ciudad
de Buenos Aires de 219.000 empleados en 1992/93, pero la remuneracin media de los
mismos se redujo de $ 1.358,33 a $ 993,54 (-25,86%). El empleo pblico represent en
1991 un 15,14% de la poblacin econmicamente activa y, al final de la dcada, haba
bajado al 14,01%, lo cual estara sealando que no ha sido instrumentado con el fin de
disminuir la creciente tasa de desocupacin abierta y subocupacin que existe en el pas.
El rubro Intereses de la Deuda en todo el perodo analizado, en lo que respecta a la
jurisdiccin nacional, tuvo una media anual del 12,85% del gasto. Debido a los crecientes
desequilibrios, en el perodo 1995/2000 se elev considerablemente (15,90%). Por su
parte, el conjunto de provincias y la ciudad de Buenos Aires marcan un importante
aumento en este rubro, aunque dentro de una cuanta muy inferior que en la Nacin (pas
del 1,19% como promedio en 1980/87 a 4,06% en 1996/2000, con un registro mximo
del 5,50% en el ltimo ao citado).
De la clasificacin funcional del Gasto Pblico Total Consolidado correspondiente a las
tres jurisdicciones surge que los Servicios Sociales absorben proporciones crecientes
del mismo. La media anual durante el transcurso 1980/87 era del 43,27% y ascendi en el
lapso 1994-2000 hasta llegar al 60,51%. Estos ndices son bastante superiores a los del
bienio 1991/92 (cuando era del 51,21%) y ello se debe a los reajustes realizados a una
franja de beneficiarios (para lo cual las provincias cedieron 15,0% de lo que les
corresponda por coparticipacin) y, muy especialmente, a la transferencia a la Nacin de
11 cajas provinciales y de la ciudad de Buenos Aires que eran fuertemente deficitarias.
El anlisis desagregado del Presupuesto de Seguridad y Asistencia Social, ejecutado

Pgina 26

durante el perodo 1994-2001, permite explicar lo que parece una cierta paradoja: si el
Gasto Pblico de la administracin nacional no tuvo aumentos apreciables que lo
justifiquen, resultara contradictorio que haya cerrado sucesivos ejercicios con altos y
crecientes dficit que requirieron apelar al uso del crdito, contratado interna y
externamente, en moneda extranjera. Ello se debe al desequilibrio que produjo en aqul la
reforma del ao 1994, al crear el rgimen privado de capitalizacin individual, al que
fluyen los aportes de los afiliados que optaron por este y los nuevos que se incorporan, los
cuales antes ingresaban al estatal de reparto. Si esta circunstancia no se hubiese
consumado, el perodo examinado se habra cerrado con supervit. Ello significa que
adems del incremento de la deuda pblica de jurisdiccin nacional a esta circunstancia
tambin debe adjudicarse, en alguna medida, el origen del acrecentamiento del rubro
Intereses de la Deuda.
De lo expuesto precedentemente se puede colegir que no ha habido el desmesurado aumento
del gasto pblico como en ciertos sectores se pregona sin fundamentos serios y que en la
Argentina su dimensin no es superior a la de otros pases de semejante nivel de desarrollo.
Esa constatacin no implica que su ejecucin sea satisfactoria, pues existen mltiples
evidencias de mala administracin e incluso de prcticas corruptas que inciden en hacerlo
improductivo.
En consecuencia, ms que sobre la magnitud del gasto, sera de fundamental importancia que
se arbitren los medios para mejorar su gestin a travs de una ms eficiente realizacin que
permita cumplir con los objetivos a un menor costo social y econmico. La reiteracin y
acumulacin de vicios, con el consiguiente efecto multiplicador que ello supone en el
transcurso de sucesivos ejercicios fiscales, se manifiesta en todas sus etapas desde la
elaboracin de las estimaciones iniciales hasta su posterior ejecucin y rendicin de cuentas.
Tan graves falencias esterilizan recursos y frustran la concrecin de los fines propios del
Estado lacras que nadie ignora pero sobre las cuales no se ha avanzado para corregirlas, e
inducen a pensar que ser indispensable cortar drsticamente esa cadena causal. El nuevo
hito en esa materia se debe concretar mediante la inmediata implementacin del denominado
Presupuesto Base Cero, cuyo indispensable complemento son los Presupuestos por

Pgina 27

Programas y por Resultados. De esta forma, las decisiones en materia de criterios para definir
las asignaciones que deben orientar al gasto y su posterior seguimiento requieren extremar el
control. Las experiencias internacionales ms recientes ensean que mediante una doble
expresin o medida tcnica en unidades reales de produccin y en trminos monetarios se
crea un escenario nuevo que asegura el adecuado cumplimiento de las funciones a cargo del
estado.
Por las caractersticas que ha tenido la ejecucin del gasto en la Argentina, sera muy
conveniente que se adopten normas semejantes a las que puso en vigencia Nueva Zelanda a
partir de 1994 con el dictado de la llamada Ley de Responsabilidad Fiscal; luego tambin
imitadas por Australia y el Reino Unido. Segn el FMI, los elementos clave de todos estos
marcos son: una base legal explcita, la elaboracin de principios rectores de la poltica fiscal,
el requisito de que se especifiquen claramente los objetivos perseguidos, la necesidad de
aplicar una poltica fiscal con una orientacin a ms largo plazo, y la imposicin de requisitos
rigurosos en materia de informacin al pblico sobre la situacin fiscal (Perspectivas de la
Economa Mundial, mayo de 2001, pg. 115).
Es evidente que slo de esta forma se podr recrear el rol del Estado al dotarlo de un urgente
y necesario nivel de eficiencia y productividad.

NOTA METODOLGICA
Segn Maurice Masoin, hay dos mtodos para verificar el aumento de los gastos pblicos: uno,
comparar los gastos de pases que han llegado a fases distintas de su desarrollo econmico y otro
comparar los gastos del mismo pas en momentos diferentes de su desarrollo. El segundo de estos
mtodos es el ms correcto.
En el presente trabajo se han utilizado ambos. Adems, se han adoptado una serie de criterios
tcnicos destinados a que las relaciones y series elaboradas al efecto sean lo ms representativas
posible de la realidad y compatibles con las utilizadas por los trabajos de mayor confiabilidad en
nivel internacional. A los efectos de que el lector o analista disponga de los elementos utilizados

Pgina 28

en cada caso, se procede a detallar cada uno de ellos.

1) Concepto de gasto pblico

Richard A. Musgrave (Hacienda Pblica y Teora Aplicada) distingue entre criterios muy
amplios que abarcan actividades en que el Estado asume el carcter de persona de derecho
pblico (generador de bienes sociales) y de derecho privado (productor de bienes con
destino al mercado). Estos ltimos no deben tomarse como gasto pblico. Aclara por ello
que nos limitaremos a aquella parte que opera a travs de las medidas de ingreso y gastos
del presupuesto... Agrega que el trmino sector pblico, tal como se emplea aqu, se
refiere, por consiguiente, tan slo al sector presupuestario de la poltica pblica (pg. 4).
Esto significa que, segn su ptica, no se debe incluir la actividad de las empresas pblicas ni
organismos paraestatales que desarrollan actividades productivas con el fin de aportar bienes
privados al mercado.
Dicho concepto no es restrictivo, sino que obedece a la diversa naturaleza que los diferencian
y le permiten identificarlos bajo la denominacin de bienes sociales y bienes privados.
Entiende que, adems de estar a cargo del Estado, los primeros ...no se hallan limitados a un
consumidor en particular que adquiere el bien, como es el caso de los privados, sino que se
hace accesible tambin a otros (pg. 9).
Paul A. Samuelson (Economa, 14 Ed., pg.51) coincide en identificar la actividad del
Estado y al gasto pblico como afectados a generar bienes pblicos. Por ello los define
como los que, a cargo de aqul, constituyen actividades econmicas que reportan grandes o
pequeos beneficios a la comunidad pero no estn sujetas a las leyes del mercado ni a la
correspondiente formacin de los precios que es caracterstica de ste. Como conclusin
seala que el modo de organizacin predominante en las economas industriales es la
economa mixta, en que el mercado determina la mayora de los precios y las cantidades,
mientras que el Estado conduce la economa global con programas de impuestos, gasto y
regulacin monetaria.
El mismo concepto sobre gasto pblico fue adoptado por el FMI para compilar y elaborar

Pgina 29

anualmente, desde 1977, su conocido trabajo Government Finance Statistics Yearbook que,
en su edicin del ao 2001, incluye las cuentas pblicas de 132 pases asociados. En los casos
que dispone de la informacin necesaria, los presenta bajo diversas clasificaciones,
desagregados en los que corresponden a las respectivas jurisdicciones y tambin el resultado
consolidado de todas ellas.
En consecuencia, la actividad de las unidades productivas organizadas en forma de empresa,
que incursionan en el mercado y cobran precios por la venta de bienes y/o servicios que
producen, no estn incluidos como tales ni sus ingresos propios ni los gastos. Slo se
incorporan al sector pblico los aportes que aquellas pueden hacer por transferencia de
ganancias y las partidas que asigne el Estado para atender sus dficit operativos y/o de
inversin (subsidios o aportes). Bajo esta metodologa, en el caso especial de la Argentina,
tampoco se computan las obras sociales, salvo las partidas que a ellas les asigne aquel,
tratamiento que es extensible a otros entes como es el caso del que administra el rgimen de
salario familiar. El propio FMI los ha distinguido y restado, identificndolos bajo la
denominacin de gastos extrapresupuestarios.

2) Seleccin de fuentes de informacin

a) Anlisis de fuentes
Las series de largo plazo sobre gasto pblico disponibles son las siguientes:
Government Finance Statistics Yearbook, FMI
Ministerio de Economa de la Nacin, Secretara de Poltica Econmica, Direccin de
Gastos Sociales Consolidados. Serie 1980-2001.
El Gasto Pblico en Argentina. FIEL. Serie 1960-1985.
En el caso del Ministerio de Economa la fuente ha sido desechada por no ser compatible
con la definicin utilizada de gasto pblico. Dicha serie incluye los gastos
extrapresupuestarios; es decir, obras sociales nacionales y provinciales, asignaciones
familiares, etc.
Sin embargo, se ha utilizado de manera parcial esta serie para complementar la
informacin en aquellos segmentos jurisdiccionales que no contienen ese tipo de gastos y

Pgina 30

no se haya podido obtener del FMI.

En el trabajo de FIEL, las series elaboradas tampoco responden al concepto de gasto
pblico adoptado en este trabajo. En dicho estudio se ha computado las empresas del
Estado por su flujo total de erogaciones corrientes y de capital, criterio que distorsiona
los resultados. Para tener una idea de esta deformacin, basta comparar el gasto pblico
en un ao concreto la cuanta adjudicada por de las distintas fuentes mencionadas:

Ao 1985, Erogaciones consolidadas del sector pblico (en millones de australes)

FIEL...............................................

20.624,45

Ministerio de Economa..................... 17.804,30

Estimacin propia (FMI)................... 11.890,90

La primera cifra precedente incluye el rubro de empresas pblicas con un importe de A

de 8.067.73 que implica una participacin del 39,12% en dicho total. El criterio seguido
en este trabajo incorpora el dficit de las empresas del Estado, estimado por FIEL en
897,09 millones de australes, es decir, incide en slo un 11,12% dentro de la cifra
incorporada como erogaciones para calcular el total consolidado del sector pblico en
dicho ao.
b) Fundamentos de la seleccin
La estimacin realizada del gasto pblico consolidado adopta como fuente bsica las
estadsticas del FMI. Existen varias razones para hacerlo. En primer lugar que la
definicin de gasto pblico expuesta por el citado organismo coincide con el seguido por
este trabajo. Por otra parte, dicha informacin permite una metodologa coherente a lo
largo de una serie cronolgica tan extensa. Un mrito adicional es su carcter de uso
generalizado para todos los pases del mundo, garantizando de esta manera la pertinencia
de la comparacin internacional.
c) Utilizacin de fuentes complementarias.

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En la informacin clasificada de acuerdo con objeto del gasto:

La informacin provista por el FMI, ha debido ser complementada por otras fuentes.
En la clasificacin por objeto del gasto, la seleccionada no contiene informacin
relativa a la jurisdiccin municipal. Esta ha sido tomada del rea especializada ya
referenciada del Ministerio de Economa. De all surgen los montos totales de
erogaciones, debido a que la desagregacin corresponde a la clasificacin funcional.
Entendemos que por las caractersticas de las erogaciones municipales (sin gastos
extrapresupuestarios, ni transferencias a otros niveles jurisdiccionales) resulta vlida
su utilizacin en el contexto de la metodologa planteada.
Otra complementacin necesaria deriva del atraso en la publicacin actualizada de
datos. El ltimo nmero de la publicacin del FMI contiene series hasta el ao 2000
referidas a la jurisdiccin nacional, mientras que en el nivel provincias slo llega hasta
1998.
Los aos 1999 y 2000 para la jurisdiccin provincial fueron tomados de la fuente del
Ministerio de Economa (Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las
Provincias), que en su sitio de Internet pone a disposicin la serie de presupuestos de
ese nivel jurisdiccional correspondientes al perodo 1983-2000.
Previamente, fue contrastada la informacin de ambas fuentes en los cinco aos
anteriores (1994-1998), surgiendo una coincidencia exacta entre ellas, que avala su
adopcin en forma complementaria. Sin embargo, el rubro de transferencias corrientes
no tena desagregado las realizadas a la jurisdiccin municipal. Para el ajuste se
procedi a tomar el promedio que representaba en el total de ellas y asignables a los
dos aos precedentes (1997-98) y se aplic el porcentaje obtenido en los aos 1999 y
2000.
En la clasificacin de acuerdo con la finalidad-funcin.
La ausencia de series del gasto municipal en la fuente seleccionada tambin afecta la
clasificacin funcional. De la misma forma que en el caso de la clasificacin por objeto
del gasto, y por similares razones, fue utilizada la fuente del Ministerio de Economa.
En este caso, la desagregacin tambin es por funciones y slo hubo que adecuar el

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clasificador al utilizado por el FMI

d) Vacos de Informacin
La informacin producida por el FMI para la clasificacin funcional, en la jurisdiccin
provincial, no tiene disponibles los datos correspondientes a los aos 1988-89-90. Esta
no ha podido ser completada con otras fuentes confiables, por lo que no es posible hacer
el anlisis consolidado en dichos aos.
e) Disponibilidad del PBI en una serie de largo plazo
Uno de los problemas ms serios que se presentan en toda investigacin econmica de
largo plazo, resulta la no disposicin de series homogeneizadas del PBI ya que, en cada
dcada, se modifica la estimacin de los precios relativos y no existen series de origen
oficial que recalculen las anteriores sobre la base de los precios actualizados.
El FMI ha realizado esta tarea para todos los pases del mundo sobre la base de una
metodologa unificada. La eleccin de esta fuente permite asegurar, en primer lugar, la
compatibilidad con la informacin referida al gasto pblico y, por la otra, su comparacin
en nivel internacional cuando se trabaja con la relacin Gasto Pblico/PBI.

3) Indices utilizados para expresar el gasto pblico a precios

constantes del ao 2001

A los efectos de obtener una serie con datos anuales del gasto pblico correspondiente al
perodo 1980-2000, se analiz su composicin de acuerdo con la clasificacin econmica del
mismo. De esta forma se lleg a la conclusin de que el pago de remuneraciones y
pasividades constituye aproximadamente el 70% del total. En consecuencia, se utiliz un
ndice mixto compuesto en esa proporcin por el incremento anual promedio de los precios al
consumidor y en un 30% por el de los precios mayoristas-nivel general.

4) Confeccin de la serie del PBI a precios constantes del ao 2001

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Dado que en el perodo 1980-2000 se han realizado estimaciones de las cuentas nacionales
incluso aplicando diversas metodologas por perodos parciales del mismo, sin compatibilizarlos ni
extrapolarlos para homogeneizar una serie continua (la ltima data de 1993 en adelante), se
ha optado por tomar la que ha calculado y adoptado el FMI. Se extrajo y se puede consultar
en la direccin electrnica:
www.imf.org./extennal/pubs/ft/weo/2002/01/data/index.htm.

5) Estimacin anual de la poblacin (1980-2001)

Las publicaciones oficiales del INDEC slo aportan los datos correspondientes a los censos
nacionales, es decir, se conocen con cierta certeza para los aos 1980, 1991 y 2001. Sobre la
base de ellos se han calculado las tasas de incrementos intercensales y las que corresponden,
por aplicacin de esta metodologa, a cada uno de los aos que componen los perodos 19811990 y 1992-2000.

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