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GUIDE DELABORATION DUNE NOTE DE RAPPORTEUR

Ce document a t mis au point par Pascale Idoux, actuellement professeure de droit public
la Facult de Droit de Montpellier, dans le cadre des travaux dirigs de Droit du contentieux
administratif en M1 Droit public.
Il peut tre utile dans le cadre de la prparation lpreuve de note de rapporteur du
concours de recrutement complmentaire des conseillers de TA et CAA.
Il est cependant ncessaire de lamender en fonction des conseils donns par les conseillers
du Tribunal administratif de Grenoble lors des sances dentranement la note de
rapporteur.

Indications gnrales
I - Dans le cas dun recours pour excs de pouvoir
II - Dans le cas dune requte en indemnisation
III - Dans le cas dune requte en annulation et en indemnisation
IV - Dans le cas dune requte principale accompagne dune demande de rfr (en
particulier de rfr suspension)
V - Dans le cas dun appel ou dun pourvoi

INDICATIONS GNRALES :
1) La tonalit de la note de rapporteur
Elle est assez comparable celle des conclusions du commissaire du gouvernement, dont
vous pouvez donc vous inspirer. La principale diffrence entre les deux est lie au fait que le
rapporteur ne prononce pas oralement le contenu de sa note, communique par crit au
commissaire du gouvernement et aux membres de la formation de jugement, tandis que le
commissaire du gouvernement nest pas tenu de coucher ses conclusions par crit, dans la
mesure o il les prononce oralement lors de laudience. Le rapporteur, comme le commissaire
du gouvernement, sadresse ceux qui vont trancher lors du dlibr. Il procde en trois
tapes : une prsentation succincte des faits, une analyse approfondie des points de droit, puis
un projet de jugement.
2) Le volume de la note du rapporteur
Sachez mentionner chaque point examiner tout en vacuant trs rapidement les points ne
posant absolument pas problme (en lespce, aucune intervention na t forme, etc). De
cette faon, vous concentrerez vos dveloppements sur les points essentiels.
3) Les moyens soulevs lient le rapporteur
Toutefois il doit aussi examiner doffice les moyens dordre public. En outre, un sujet
dexamen ou dentranement peut prciser que vous devez imaginer lensemble des moyens
pertinents, mme sils nont pas t soulevs par les parties et ne prsentent pas le caractre de
moyens dordre public.
4) Que faire si vous concluez prmaturment lincomptence de la juridiction, au
non lieu statuer, lirrecevabilit ou au rejet ?
Dans ce cas, il est conseill de se montrer prudent (il ne faudrait pas passer ct dun autre
point important pour lvaluation de votre travail) et donc de poursuivre nanmoins lexamen
des autres questions, aprs une formule du type : si toutefois la formation de jugement
ntait pas de notre avis, elle serait alors contrainte de se prononcer sur les autres questions
souleves par la requte .
I DANS LE CAS DUN RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR
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Les questions pralables lexamen du fond de la requte

Jonction ventuelle de plusieurs requtes.


Intervention ventuelle, volontaire ou force, dune personne qui nest pas
initialement partie linstance mais estime avoir intrt y tre prsente ou a
t mise en cause par lune des parties ou le juge.

Dsistement ventuel du demandeur.


Comptence de la juridiction saisie : cette question se dcompose ainsi :
1. Comptence de lordre juridictionnel administratif
2. Comptence de la juridiction administrative saisie
Non lieu ventuel dans deux hypothses : la requte est devenue sans objet
(lacte en cause a t retir ou annul) ou sans intrt (ladministration a pris
des mesures rendant lannulation de lacte superflue).
Recevabilit de la requte : cette question se subdivise de la faon suivante :
1. Dlais : attention : dfaut dindication des voies et dlais de
recours lors de la notification dune dcision individuelle ou a
fortiori dfaut de notification de la dcision son destinataire,
les dlais de recours sont en principe inopposables au requrant.
2. Capacit agir
3. Intrt agir
4. Rgle de la dcision pralable (assortie dexceptions)
5. Eventuelle obligation dun recours administratif pralable
6. Acte susceptible de faire lobjet dun REP : acte administratif
unilatral faisant grief
7. Exception du recours parallle
8. Prsentation de la requte : indications relatives
lidentification du requrant, lidentification de lacte attaqu
(dont une copie doit tre jointe en principe ; en toute hypothse,
le juge doit tre mis en mesure didentifier le dfendeur
linstance, afin de lui communiquer une copie de la requte
introductive dinstance), signature, nombre de copies requises,
obligation du ministre davocat (assortie de nombreuses
exceptions en matire de REP, du moins en premier ressort).
9. Autres exigences de recevabilit propres certaines requtes :
en particulier, les recours dirigs contre un document
durbanisme ou une dcision relative loccupation ou
lutilisation du sol rgie par le code de lurbanisme doivent se
conformer lobligation de notification lauteur de la dcision
et ventuellement au titulaire de lautorisation, prescrite peine
dirrecevabilit par larticle R. 600-1 du code de lurbanisme.

N.B. : dans le cadre dun appel ou dun pourvoi en cassation, les rgles de recevabilit de
la requte incluent la vrification de louverture de la voie de recours exerce, le respect des
dlais de recours et des formalits propres ce recours (notamment la jonction du jugement
contest et le ministre davocat, qui peut tre facultatif en premire instance mais obligatoire
en appel et surtout en cassation). Cf. V du prsent document.
-

Lexamen du fond de la requte

Le rapporteur doit ici examiner lensemble des moyens dannulation de lacte en cause, quil
sagisse de moyens soulevs par les parties ou de moyens dordre public. Lordre dexamen
de ces moyens est celui de la prsentation traditionnelle des cas douverture du recours pour
excs de pouvoir.

1) LA LEGALITE EXTERNE DE LACTE


a) Vice dincomptence de lauteur de lacte
1. en raison de la matire
2. en raison du lieu
3. en raison du moment
b) Vice de forme
Il sagit dune irrgularit affectant lacte attaqu dans sa prsentation formelle. Bien
entendu, lexamen de la forme de lacte dpend de son caractre crit, verbal ou implicite.
Lorsquun acte doit tre crit, il doit comporter notamment, au minimum, la signature
de son ou de ses auteurs.
En outre, les dcisions individuelles dfavorables leur destinataire ou drogatoires au
sens de la loi du 11 juillet 1979 doivent en principe tre motives. Labsence de toute mention
des motifs de droit et de fait fondant lacte sapparente alors un vice de forme. Veillez
vous documenter sur les modalits de conciliation entre cette exigence de motivation et la
possibilit, pour une dcision individuelle, de prsenter un caractre implicite.
c) Vice de procdure
Le vice de procdure est susceptible de concerner toutes les tapes pralables la
formation de lacte (procdure consultative, procdure contradictoire devant ladministration
active, enqute publique, etc). Il est susceptible dtre constitu par toute illgalit se
rapportant ces tapes (par exemple : dfaut de consultation ; composition irrgulire de
linstance consulte ; dlai insuffisant laiss lintress pour prendre connaissance du
dossier ou prparer ses observations, etc).
La jurisprudence distingue les vices de procdure substantiels, qui entranent
lannulation de lacte et les vices non substantiels, qui ne prsentent pas une gravit suffisante
pour entraner lannulation de lacte.

2) LA LEGALITE INTERNE DE LACTE


a) Violation de la loi
-

Violation directe de la loi

Erreur dans les motifs de lacte


i. Erreur de droit
ii. Erreur de fait
1. Concernant la matrialit des faits (attention : il peut y avoir eu
acquiescement aux faits pendant linstruction, faute pour le
dfendeur davoir produit dans les dlais requis un mmoire
ampliatif annonc dans le mmoire en dfense. Par ailleurs, les
faits sont en principe considrs comme dfinitivement tablis
devant les juges du fond et non susceptibles dtre reconsidrs
en cassation).
2. Concernant la qualification juridique des faits (avec une
variation de lintensit du contrle juridictionnel : restreint,
normal ou maximum, cf. schma ci-joint).

Disproportion entre les motifs et le dispositif (ventuel contrle de la


proportionnalit, relevant du contrle dit maximum ).
b) Dtournement de pouvoir

Le dtournement de pouvoir consiste utiliser un pouvoir dans un but autre que celui
pour lequel il a t confi lautorit administrative.
Une variante, nomme le dtournement de procdure , consiste utiliser une
procdure dans un but autre que celui pour lequel elle a t institue (par exemple dans le cas
dune sanction dguise sous lapparence dune dcision prise dans lintrt du service). Le
dtournement de procdure est, selon les auteurs, considr comme une illgalit externe,
rattache au vice de procdure ou comme une illgalit interne rattache au dtournement de
pouvoir.
B) Lventuelle demande de condamnation de la partie adverse au paiement des
frais irrptibles et aux dpens.
(pour mmoire).

Schma REP

II DANS LE CAS DUNE REQUTE EN INDEMNISATION


A) Les questions pralables lexamen du fond de la requte
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Pour lessentiel, vous devez suivre lordre des questions tel quil a t expos
en I au sujet du R.E.P.
Soyez toutefois attentifs aux nuances quimplique le plein contentieux ici,
notamment :
i. Les interventions, volontaires (par exemple dun assureur ou dune
caisse de scurit sociale ayant pralablement indemnis le requrant
en tout ou partie) ou forces (notamment par lappel en garantie dun
tiers) sont frquentes ici.
ii. La comptence de lordre juridictionnel judiciaire est parfois
envisageable, essentiellement en cas de voie de fait ou de mise en cause
exclusive dun agent public pour faute personnelle. Cest donc ce
stade de votre note que vous devez aborder ces questions.
iii. La demande dindemnisation doit en principe avoir pralablement t
prsente auprs de lautorit administrative comptente, par le
demandeur lui-mme ou son mandataire (assureur notamment).
iv. La requte doit identifier prcisment le dfendeur.
v. Les conclusions indemnitaires doivent tre chiffres.
vi. Le ministre davocat est plus frquemment requis dans ce cadre quen
contentieux de lexcs de pouvoir.

B) Lexamen du fond de la requte


1) La dtermination du rgime de responsabilit
applicable
Cest une tape incontournable, dont dpend toute la suite.
Deux rgimes de responsabilit coexistent, chacun se subdivisant en plusieurs sous-rgimes :
- Responsabilit pour faute (lourde ou simple ; prsume ou prouver).
- Responsabilit sans faute (pour risque ; pour rupture de lgalit devant les
charges publiques).
2) Lapplication du rgime de responsabilit pertinent
a) Dans le cadre dun rgime de responsabilit
pour faute
Doivent successivement tre examines :
- La prsence dun agissement qualifiable de faute et imputable
ladministration.
- La prsence dun prjudice indemnisable.
- La prsence dun lien de causalit entre cette faute et ce prjudice.
- La prsence ventuelle dune cause dexonration (totale ou partielle).
- Lvaluation du montant du prjudice subi.
- La dtermination du montant de la rparation (ventuellement ventil entre la
victime et des tiers qui auraient pris en charge une partie de son indemnisation

et se trouvent donc partiellement ou totalement subrogs ses droits :


assurance, caisse de scurit sociale).
Limputation de la charge indemnitaire (la question peut se poser lorsque
plusieurs co-responsables ont t mis en cause par le demandeur ou lorsque le
dfendeur a form un appel en garantie).
La dtermination des modalits de rparation (capital, rente).
Lventuelle condamnation de la partie perdante au remboursement des frais
dexpertise, des dpens et des frais irrptibles.
b) Dans le cadre dun rgime de responsabilit
sans faute

Doivent successivement tre examines :


- La prsence dun prjudice anormal et spcialement grave (ou dun prjudice
rpondant aux conditions spciales poses par une loi, notamment en matire
de responsabilit mdicale).
- La prsence dun agissement imputable ladministration.
- La prsence dun lien de causalit entre cet agissement et le prjudice.
- La prsence ventuelle dune cause dexonration invocable dans le cadre de
ce rgime de responsabilit.
- Lvaluation du prjudice subi.
- Lvaluation du montant de la rparation (seule la part anormale et spciale du
prjudice est en principe indemnisable), ventuellement ventil comme dans
lhypothse ci-dessus.
- Les questions terminales (identiques celles qui ont t numres ci-dessus).

III DANS LE CAS DUNE REQUTE EN ANNULATION ET EN INDEMNISATION


Seules quelques prcisions complmentaires simposent ici :
1) Le recours est alors en principe un recours de plein contentieux
a) Ds lors, lexamen de la lgalit de lacte suivra lordre logique des cas
douverture du REP mais comportera une diffrence fondamentale : la date
laquelle sapprcie la lgalit dun acte est celle de son adoption dans le cadre
dun REP et celle du jugement dans le cadre dun recours de pleine juridiction.
b) En outre, la recevabilit de la requte sera subordonne aux conditions poses
pour le plein contentieux (ce qui est important notamment pour les dlais de
recours et pour lobligation du ministre davocat).
2) Les questions devront alors tre examines dans lordre suivant :
a) Les questions pralables lexamen du fond : comptence juridictionnelle,
recevabilit, etc
b) Les questions se rapportant lexamen de la lgalit externe et interne de lacte
c) Les questions se rapportant la demande dindemnisation
d) Les questions finales (dpens, frais irrptibles)

IV

DANS LE CAS DUNE REQUTE PRINCIPALE ACCOMPAGNE DUNE DEMANDE DE


RFR (EN PARTICULIER UN RFR SUSPENSION)

Vous devez alors examiner successivement les deux requtes, en commenant bien entendu
par la demande de rfr suspension, puisque le juge des rfrs se prononce en principe
prioritairement sur cette dernire. Noubliez pas qu ce stade de linstruction, le rapporteur
ne dispose pas en principe dlments aussi prcis quau stade de lexamen de la requte
principale, ce qui peut le conduire recommander la suspension dans un premier temps puis
recommander le rejet de la requte principale ensuite (et vice-versa).
V DANS LE CAS DUN APPEL OU DUN POURVOI
Quelques prcisions complmentaires suffiront ici :
-

Les questions pralables doivent tre examines selon lordre habituel mais
se rapportent non plus la requte introductive de la premire instance, mais
la requte en appel ou au pourvoi : le dlai de recours a-t-il t respect,
lobligation du ministre davocat est-elle satisfaite, etc

Le fond de la requte est ensuite analys sous langle particulier de la


lgalit de la dcision de justice mise en cause (ordonnance, jugement de
premire instance ou ventuellement arrt rendu par la Cour administrative
dappel). Les cas douverture du REP sont alors transposables lexamen de la
lgalit du jugement, de lordonnance ou de larrt : on examinera ainsi
successivement :
i. La rgularit du jugement (comptence, forme, procdure). Ici pourra
donc tre souleve notamment la violation des rgles dimpartialit ou
du contradictoire par le TA ou la CAA.
ii. La lgalit du jugement : en concluant lannulation, la
condamnation indemnitaire ou au rejet de la requte, le juge a-t-il
commis une erreur dapprciation ? Une nuance existe ici entre lappel
et la cassation : dans ce dernier cas, on le sait, certains lments de fait,
tels quils ont t apprcis par le juge du fond, ne sont plus
susceptibles de discussion devant le juge de cassation, qui focalise son
examen sur la correcte application de la rgle de droit aux faits de
lespce.

En cas dannulation de lordonnance, du jugement ou de larrt objet du


recours :
i. Il peut thoriquement y avoir cassation avec renvoi
ii. En pratique, le juge reprend gnralement lui-mme lexamen de la
requte initiale pour rgler immdiatement laffaire au fond (vocation
de laffaire, dans lintrt dune bonne administration de la justice). Il
peut ainsi rexaminer lensemble des moyens soulevs en premire
instance, y compris ceux que, par conomie de moyens, le juge de
premire instance navait pas examin, ainsi que les moyens dordre
public (effet dvolutif de lappel). Les parties ne peuvent soulever de
nouveaux moyens en appel ou cassation, sauf sil sagit de moyens
dordre public, invocables en tout tat de cause.