Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
1. Introduo
As sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora do
movimento social e das organizaes polticas, uma srie de mecanismos estatais que
se destinam a diversos propsitos. Esses mecanismos ganham contorno de uma
Poltica Social quando se destinam a proteger e promover seus membros e no existe
um padro consensual de conjunto de polticas pr-estabelecido para se determinar o
que seja tal poltica. Para isso, importante conhecer que opes foram escolhidas,
porque foram selecionadas e quais caminhos trilhados no seu desenvolvimento, alm
da percepo de quais as conseqncias imediatas e o legado para o futuro. Tudo isso
sem dvida uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e
aplicada e para o controle social.
Nesse sentido, a preocupao com a anlise da Poltica Social objetiva:
interessa ter um conceito organizador do que se est chamando por polticas sociais;
que as polticas publicas esto envolvidas; qual o aparato estatal disponivel; como
est sendo organizado e gerido o respectivo aparato; quais so os beneficirios e os
tipos de benefcios distribudos; qual o volume de recursos dispendidos e em que
polticas estes esto sendo aplicados; quais os avanos obtidos, e os limites e
obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das
oportunidades proporcioniadas populao; e quais so as mudanas que esto sendo
processadas na situao social do conjunto da populao. Alm disso, importante
tambm compreender o circuito econmico desencadeado pela poltica social e seu
consequente gasto pblico. Principalmente, seus aspectos voltados a promoo do
crescimento econmico e da melhoria da distribuio de renda e das capacidades.
Para tratar desse assunto este texto est organizado em quatro partes alm desta
introduo. A primeira, e mais extensa, mostra a Poltica Social brasileira
contempornea em seus vrios aspectos envolvidos: conceito organizador; aparato
estatal e formas de gesto; beneficios e beneficirios; volume de gasto. Em seguida,
so apresentados de forma resumida a atual situao social da populao, a partir de
indicadores sociais relevantes. Na sequncia, so discutidos os efeitos econmicos das
polticas sociais sobre o produto nacional e a renda das familias. Por fim, so
apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social.
ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem
da vontade individual; (b)vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por exemplo; e (c)situaes de risco, como em caso de acidentes invalidez por acidente etc. Conjuntamente busca realizar a promoo social mediante
a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais. A
Figura 1, procurar ilustrar esquematicamente estes elementos envolvidos na atual
poltica social brasileira.
Figura 1 Objetivos e polticas envolvidas na poltica social brasileira - 2010
POLTICAS SETORIAIS
POLTICAS TRANSVERSAIS
Previdncia Social
Geral e do
Servidor pblico
Solidariedade e
seguro social
a indivduos e grupos
em resposta a direitos,
risco, contingncias e
necessidades sociais
Proteo social
Sade
Igualdade
Gnero
Assistncia Social e
Segurana Alimentar e
Nutricional
Igualdade
Racial
(seguridade social)
Infraestrutura Social
(Habitao, Urbanismo,
Saneamento Bsico)
POLTICA
SOCIAL
Crianas e
adolescentes
Juventude
Trabalho e Renda
Educao
Gerao, utilizao e
fruio das capacidades
de indivduos e grupos
sociais
Idosos
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agrrio
Cultura
Prote
Proteo social
Sa
Sade
(seguridade social)
GESTO/ORGANIZA
GESTO/ORGANIZAO
Sistema Previdenci
Previdencirio
RGPS (Centralizado)
RPPS (descentralizado)
Sistema nico de Sa
Sade
SUS
Assistncia Social
Sistema nico de
Assistncia Social
SUAS
Habita
Habitao e Urbanismo
No tem sistema
Saneamento B
Bsico
Pol
Poltica
Social
Trabalho e Renda
No tem sistema
Sistema P
Pblico
de Empregos (SPE)
(fr
(frgil e centralizado/descentralizado)
Promo
Promoo social
Educa
Educao
Sistema Federativo
de Educa
Educao
(Descentralizado)
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agr
Agrrio
Cultura
No tem sistema
(estrat
(estratgia dos Territ
Territrios
da cidadania)
No tem sistema
(Sistema em processo de
discusso)
APARATO DISPON
DISPONVEL
Minist
Ministrio da Previdncia Social
2.320 Agncias da Previdncia
193 Prev cidades
agencias do RPPS
Minist
Ministrio da Sa
Sade
Secretarias de estados e munic
municpios
63.267 ambulat
ambulatrios
6.101 interna
internaes
7.162 urgncias
21.357 diagnose e terapia
Minist
Ministrio do Desenvolvimento Social
Secretarias de estados e munic
municpios
5.142 Cras cadastrados
4.244 Cras c/cofinanciamento
c/cofinanciamento fed.
3.635 Cras C/cofinanciamento
C/cofinanciamento PAIF
Minist
Ministrio das Cidades
Agncias da Caixa Econmica Federal
Secretarias de estados e munic
municpios
Minist
Ministrio das Cidades
Secretarias de estados e munic
municpios
Companhias de Saneamento estaduais
Companhias de Saneamento municipais
Minist
Ministrio do Trabalho
Secretarias de estados e munic
municpios
1.266 postos do Sine
Rede de qualifica
qualificao
Agencias de microcr
microcrdito
Minist
Ministrio da Educa
Educao
Secretarias de estados e munic
municpios
244 escolas federal
39.833 escolas Estadual
133.844 escolas municipais
Minist
Ministrio do Desenvolvimento Agr
Agrrio
23 agncias do incra
Territ
Territrios da cidadania
Minist
Ministrio da Cultura
Secretarias de estados e munic
municpios
252 funda
fundaes de cultura
7.048 bibliotecas p
pblicas
que em sua maioria oferecida pelo setor privado lucrativo. Neste caso, um dos
maiores sucessos dos ltimos tempos o Prouni nasce justamente de alteraes na
abordagem regulatria e tributria do Estado frente s instituies privadas de ensino
superior.
Na rea de Trabalho e Renda a atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo,
em funes tpicas de SPE, no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so
repassados a uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional
privada o conhecido Sistema S2; outras instituies lucrativas e no-lucrativas se
apresentam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de
emprego e renda e, nos segmentos mais estruturados e dinmicos do mercado de
trabalho, h ainda espao para a atuao de empresas privadas de intermediao e
recolocao profissional.
2.4. Abrangncia da Poltica Social brasileira
A Poltica Social brasileira, hoje, chama a ateno pela dimenso do seu
conjunto: so centenas dos mais diferentes tipos de beneficios ofertados diariamente a
dezenas de milhes de cidados atingidos pelas aes e programas implementadas
pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda
que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou
descontnuas, mas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com
regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de
direitos e exigem capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais,
humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume
e na qualidade desejados.
As polticas pblicas que buscam esses atingir os dois grandes objetivos
mencionados no item anterior circunscreve-se no interior de organismos estatais que
esto minimamente preparados para efetuar uma srie de aes e programas de trs
tipos bsicos: (i) garantia de renda; (ii) garantia da oferta de bens e servios sociais; e
a (iii) regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante expressivos
gastos pblicos pelo aparato do estado e a ltima envolve pouco recursos financeiros.
Estes tipos esto detalhados na Figura 1.
As polticas de garantia de renda ocorrem principalmente na modalidade
transferncias monetrias cujas mais comuns so as aposentadorias, penses, segurodesemprego, auxilio monetrio a famlia consistem em transferncias em dinheiro
que os beneficirios podem gastar no mercado segundo suas preferncias sem
restries ou determinaes polticas. Essas, contudo, podem como no caso do
Programa Bolsa Famlia (PBF) no ser transferncias incondicionadas, uma vez que
os indivduos necessitam cumprir certos requisitos para se beneficiarem de alguns
programas. Existem tambm aes de Garantia de Renda no monetrias, que buscam
ofertar condies aos indivduos e grupos para que eles possam gerar sua prpria
renda, tais como Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf).
2
Monetria
Aposentadorias
Penses
Seguro famlia
Bolsa Famlia
BPC
Abono salarial
Seguro desemprego
Consumo - Pessoal
Garantia
de renda
Nomonetria
Poltica
Social
Garantia
de bens e
servios
Transferncias monetrias
RGPS 28 milhes de beneficios (19 milhes = SM)
RPPS 4,3 milhes (> SM)
BPC 3,4 milhes de beneficios (= SM)
PBF 13,4 milhes de beneficios (<SM)
Produo
e/ou
proviso
Proger
Pronaf
Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA)
Cestas Bsicas
etc
Escolas, universidades,
centros de pesquisa,
alimentao ao educando,
livros, materiais e etc.
Hospitais, ambulatrios,
posto de sade,
medicamentos
Centros de atendimento
social
Pontos de cultura
Habitao
Esgoto, gua, Luz
Consumo intermedirio
(Bens e materiais de consumo necessrios aos servios sociais)
Capital
Obras e equipamentos necessrios aos bens/servios sociais
Salario mnimo
Setor Pblico
Salrio mnimo
Pisos salariais
Jornadas de trabalho.
Regulao
10
30%
25,2%
21,9%
19,2%
% do PIB
% do PIB
20%
10%
20%
13,5%
15,5%
11,4%
10%
4,6%
0%
2005
5,3%
3,2%
3,6%
4,4%
0%
GPS_Total
1995
4,8%
Federal
2010
Estadual
1995
2005
Municipal
2010
O Gasto Pblico Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios - inclusive
bens de capital - e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao - depreciao e amortizao dos
investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos.
12
% do PIB
7,00 7,40
4,98
5,00
5,00
3,96 4,05
3,80
0,41
1,70
1,04 1,40
1,80
0,90
0,43 0,63
1,10
Trabalho e Renda
Habitao e
Saneamento
Sade
Assistncia Social
1995
Educao
2005
Outros
2010
13
14
40
32
30
30
28
25
23
23
22
22
22
21
21
21
21
19
20
20
18
17
16
15
15
13
11
10
10
10
0
1
Tributao Total
10
Tributao direta
10
Tributao Indireta
Em princpio, para o caso de pases como o Brasil seria desejavel que o sistema
tributrio e de gasto fossem redistributivo. Mas o fato que, no caso brasileiro, o
sistema tributrio se mostra regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio
de renda. Os dados do Grfico acima constatou que a carga tributria mais pesada
para os dcimos de menor renda (32% para o 1 dcimo da renda), e mais leve para os
decis de maior renda (21% para o ltimo decimo da renda), o que explicado pelo
enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos (renda e
patrimnio) - que tendem a ser progressivos; vis-a-vis o que se arrecadado por meio
de tributos indiretos (consumo e circulao de mercadorias) - que tendem a ser
regressivos. Mesmo com o nus do tributos diretos crescendo medida que a renda se
eleva, seu efeito final no suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos
indiretos sobre a renda das famlias mais pobres.
Na comparao com outros pases a tributao no Brasil caminha em sentido
inverso do adotado nos pases desenvolvidos. Comparando o Brasil com pases da
OCDE, vemos que em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram
46,1% da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tributria
encontrados, em mdia, nos pases da OCDE. Inversamente, enquanto os tributos
sobre a renda aqui significaram 20,6% da carga, entre os pases da OCDE sua
importncia muito maior, cerca de 35,8% da carga. Por fim, tambm a tributao
sobre a propriedade subaproveitada: enquanto nos pases da OCDE cerca de 5,3%
da carga originada por impostos sobre a propriedade, no Brasil esta base de
incidncia responde apenas por 3,8% do total arrecadado (Observatrio da Equidade,
2009). A excessiva carga sobre o consumo, e a proporcionalmente menor carga sobre
renda e patrimnio, certamente revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente
15
Indicadores
Anos 1990
72,8 (1995)
Anos 2000
64,9 (2008)
93,3 (2008)
2,0 (2007)
42,0 (2007)
73 (2007)
27,3 (1995)
13,7 (2009)
10,7 (1995)
4,8 (2009)
47,1 (1990)
53,7 (1990)
68,5 (1995)
65,9 (1995)
50,9 (1995)
19,0 (2008)
22,8 (2008)
72,1 (2007)
62,9 (2007)
68,3 (2007)
39,2 (1995)
1,5 (1995)
7,5 (1995)
53,4 (1995)
86,6 (1992)
59,7 (1992)
22,6 (1992)
17,2 (1992)
47,5 (2007)
6,8 (2007)
18,2 (2009)
81,3 (2009)
98,0 (2009)
85,2 (2009)
30,3 (2009)
9,7 (2009)
Previdncia Social
Assistncia Social
Sade
Trabalho e Renda
(Proteo)
Trabalho e Renda
(Promoo)
Educao
Resultados/valores
16
Questo Agrria
Saneamento e
Habitao
Renda e Desigualdade
5,2 (1992)
0,838 (1998)
7,5 (2009)
0,816 (2003)
82,3 (1992)
66,1(1992)
79,8 (1992)
50,7 (1992)
n.d.
5,5 (1990)
0,601 (1990)
25,6 (1990)
91,6 (2008)
81 (2007)
97,6 (2007)
65,7 (2008)
5,7 milhes (2008)
12,1 (2008)
0,538 (2009)
4,8 (2008)
Populao total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia
(situao de extrema pobreza) - critrio ONU/ODM
% da renda nacional detida pelos 20% mais pobres
Salrio mnimo em US$ PPC por dia
2,2 (1990)
3,1 (2008)
4,0 (1990)
Fonte: IPEA (Acompanhamento e anlise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatrio Nacional de acompanhamento, 2010)
8,4 (2008)
17
45,6
45,5
45,3
44,9
45,8
45,4
46,6
44,5
44,1
1/2 SM = 232
40,6
40,0
PBF 50 = 66
36,2
35,1
32,0
29,2
30,0
27,3
27,1
27,3
25,0
26,1
26,1
25,3
25,9
23,6
21,2
17,4
20,0
10,0
10,7
11,5
11,4
10,0
10,2
10,3
0,0
9,1
9,9
8,1
7,1
5,9
16,3
5,7
14,6
4,9
13,7
4,8
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pelo critrio do PBF, a pobreza (renda domiciliar per capita de at R$ 131) teve
reduzida sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de
2009. J a indigncia (renda domiciliar per capita de at R$ 66) reduziu-se de 10,7%
da populao brasileira em 1994 para 4,5% em 2009. Ou seja, diminuiu mais que
metade. verdade que no possvel isolar precisamente os efeitos da poltica
assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica
previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 90, bem como da melhora do
funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De
toda forma, os nmeros a respeito da indigncia e da pobreza consistem em indcios
da distributividade da poltica assistencial estruturada nos anos recentes(ver,
Comunicado do Ipea 63)
A situao social da populao na rea de Sade pode ser analisada pelos
avanos de um dos principais indicadores, que a taxa de mortalidade infantil. Este
indicador reduziu-se de 47,1 bitos por mil nascidos vivos em 1990 para 19,0 em
2008, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa
de mortalidade na infncia, que diminuiu de 53,7 bitos por mil nascidos vivos em
1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e
servios de sade dos ltimos vinte anos, com uma marcada perspectiva preventiva,
resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria
concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por
exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos em
1995 para 72,1 anos em 2007. Esses indicadores mostram que essa poltica protejeu
uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no
mercado de trabalho), bem como ofereceu a proteo contra um leque mais
diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao).
Ainda na rea da proteo social temos as aes da rea de Trabalho e Renda,
principalmente aquela voltada ao seguro-desemprego que aumentou sua concesso em
17% de 1995 a 2007. Mas, na verdade, mostrou uma estabilidade em sua taxa de
cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos
sem justa-causa do setor formal), em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio
18
19
0,538
0,544
0,553
0,560
0,566
0,569
0,581
0,587
0,594
0,592
0,598
0,600
0,600
0,599
0,580
0,602
0,612
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: IPEA/Ipeadata
20
21
Grfico 6 Efeito multiplicador dos gastos das reas sociais e outras reas
selecionadas no PIB - 2006
2,5
2,5
1,85
1,70
1,54
1,44
1,38
1,40
1,23
0,88
0,71
0,0
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
RGPS
Construo Exportao
Civil
Commodities
RPPS
Juros da
Dvida
Pblica
Outras
reas sociais
Quanto ao que ocorre com a renda das familias as simulaes demostraram que
um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a
renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que a renda das famlias constituiu
cerca de 81% do PIB em 2006. Os resultados para renda das familias para cada rea
social que apresentado no Grfico 7, mostram resultados bem distinto dos anteriores,
agora as transferncias de renda so bem superiores que os demais e os gastos do PBF
e do BPC so bem superiores em termos de importancia para a renda da familia do
que os demais gastos sociais.
Grfico 7 Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas
selecionadas na renda das familias - 2006
3,0
3,0
2,25
1,67
2,20
2,10
1,86
1,44
1,14
1,04
1,34
0,0
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
reas sociais
RGPS
RPPS
Construo Exportao
Civil
Commodities
Juros da
Dvida
Pblica
Outras
Quando se compara os resultados das simulaes para os gastos nas reas sociais
com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo civil, exportao
de commodities e juros da dvida, observa-se que esses gastos tem menor importancia
para renda das familias que qualquer gasto das reas sociais.
Esses resultados demonstram que os principais gastos na rea social so
extremamente importante para a renda das familias.
22
0,05%
0,04%
-1,09%
Educao
-1,22%
RGPS
-1,47%
-2,15%
Sade
Program a Bolsa Fam lia
-2,33%
-2,50%
0,11%
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias destes gastos
porque estes se comportam como uma transferncia s famlias dedicada ao consumo de educao e
sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente dele, mas sim das famlilas que se
beneficiam desta proviso pblica. Se no o fizermos, a comparao dos efeitos dos agregados
estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobreestimando os efeitos das transferncias diretas de
renda e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais.
23
2008, medida pelo gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano. Ou seja,
alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contribuir
substancialmente para a desconcentrao de renda no Brasil.
4.3. Efeitos combinados crescimento e distribuio
Em suma, vemos resultados positivos acerca do papel virtuoso do gasto em bens
e servios educacional, sade e, mais especificamente, das transferncias de renda
direcionadas para os mais pobres. O Grfico 9 mostra o cruzamento dos dados j
comentados: no eixo vertical, temos a variao percentual do PIB provocada pelo
choque de 1% em diversas reas sociais e no sociais; no eixo horizontal, temos a
variao percentual do ndice de Gini estilizado decorrente do mesmo choque.
Grfico 9 Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas
selecionadas sobre o crescimento econmico e a distribuio da renda - 2006
Maior crescimento
Menor desigualdade
2,0%
Educao Pblica
Sade Pblica
Investimento
Construo Civil
BPC
Exportao
Commodities
PBF
Previdncia Social
1,0%
Juros da Dvida
Pblica
-2,4
Menor crescimento
2,4
Maior desigualdade
24
25
26