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Coleccin 60 Aos:
Curso de derecho Romano.
Eduardo lvarez Correa
De la vlvula de Hakim a la nueva teora de
la mecnica craneana.
Germn Cubillos Alonso
Elecciones y partidos polticos en Colombia.
Mario Latorre Rueda
Empleo y pobreza.
Ulpiano Ayala, Nohora Rey de Marulanda
Grupo de Fsica de Altas Energas de la
Universidad de los Andes. Veinte aos de
investigacin en la frontera de las altas
energas.
Carlos Arturo vila y Bernardo Gmez
Moreno
La crtica del concepto de valor en la
filosofa de Heidegger.
Carlos B. Gutirrez
Razn y fbula.
Amalia Iriarte
Clientelismo: el sistema poltico y su expresin regional. Francisco Leal Buitrago,
Andrs Dvila
Alejandro Gaviria U.
Daniel Meja L.
(compiladores)
Autores compiladores
Alejandro Gaviria
Daniel Meja
Polticas antidroga en Colombia: xitos, fracasos y extravos / Alejandro Gaviria, Daniel Meja
(compiladores). -- Bogot: Universidad de los Andes, Facultad de Economa, CEDE, Ediciones
Uniandes, 2011.
457 pp. ; 16,8 x 23,8 cm.
ISBN 978-958-695-602-4
1. Narcotrfico -- Colombia 2. Control de drogas y narcticos -- Colombia 3. Cultivos ilcitos
-- Aspectos socioeconmicos -- Colombia 4. Erradicacin de cultivos ilcitos -- Colombia I. Gaviria
Uribe, Alejandro II. Meja Londoo, Daniel III. Universidad de los Andes (Colombia).
CDD 363.45
SBUA
Contenido
Agradecimientos
vii
Prlogo
ix
Introduccin
2.
41
67
4.
5.
91
121
7.
8.
149
205
271
V. Instituciones y narcotrfico
329
331
357
387
413
vi
Agradecimientos
hora de cumplir todos los requerimientos asociados al proceso de publicacin. Queremos tambin agradecer a Felipe Castaeda, editor general
de Ediciones Uniandes, y a su equipo de trabajo, compuesto por Eduardo
Franco, Felipe Rubio, Carolina Mazo y Alejandra Muoz. Su apoyo y
colaboracin fue indispensable para hacer realidad la publicacin de este
libro. Finalmente, agradecemos a Guillermo Dez, quien revis con ojo
crtico la versin final del manuscrito, as como a Mara Jos Uribe.
viii
Prlogo
a publicacin de este libro representa un hito en la manera de enfrentar el problema de las drogas. Colombia, a lo largo de tres dcadas,
lo ha hecho de la mano de las polticas prohibicionistas impulsadas por
Estados Unidos y que, en general, parten de la guerra contra las drogas
que inaugur el presidente Richard Nixon hace cuarenta aos. Ningn
pas del mundo ha pagado un costo ms alto en trminos de vidas de sus
dirigentes polticos, sus jueces, sus policas, sus soldados, sus periodistas
y decenas de miles de inocentes, ni ha recibido un dao ms grave a sus
instituciones democrticas que Colombia.
Es justo que esto ocurra en nombre de una poltica fallida y desgastada?
Le pasa igual cosa a Mxico, que est poniendo decenas de miles de
muertos. Nuestro pas ha incurrido en un inconmensurable costo econmico por cuenta de esta lucha en el perodo an no concluido del narcoterrorismo. Incluso en el perodo en que hemos recibido la importante
colaboracin de Estados Unidos, con el llamado Plan Colombia, segn
la Oficina de Presupuesto del Congreso, nueve de cada diez dlares han
sido aportados por el Estado colombiano.
No obstante, ha llegado el momento de evaluar los resultados de esa
estrategia, que tan pocos logros tiene para mostrar que no sean en cifras
de esfuerzos de interdiccin, capturas de drogas y persecucin de carteles, muertos y de presos en las crceles. Nada se ha logrado en la reduccin del consumo en Estados Unidos, de lejos el principal mercado. Por
el contrario, se ha disparado el de metanfetaminas, y esta droga tiene
hoy ms adictos que la cocana. All, el Gobierno acaba de abandonar
oficialmente la expresin guerra contra las drogas, porque no permite
disear polticas eficaces, y ha dicho que el control por la va de una
reduccin de la oferta no funciona, y que la nica manera viable es reducir en un 15% el consumo en la Administracin Obama. Ms del 70% de
los estadounidenses cree que la guerra contra las drogas ha fracasado.
El presidente Obama lo dijo en su campaa al Senado. Y es evidente la
creciente tolerancia hacia el consumo de marihuana, hasta el punto que
ix
Prlogo
xi
xii
Introduccin
Introduccin
Porcentaje
0.001200
0.001100
0.001000
0.000900
0.000800
0.000700
0.000600
0.000500
0.000400
0.000300
0.000200
0.000100
0.000000
1960
1965
1970
1975
Cocaine
Figura 1.
1980
LSD
1985
1990
1995
2000
Marihuana
Fuente: ngrams.googlelabs.com
Introduccin
Estructura y contenido
El libro est dividido en cinco partes. La primera, Dimensin del problema de las drogas en Colombia: produccin, trfico y consumo, consta
de dos captulos. El captulo 1 describe la cadena de produccin y trfico de cocana en Colombia, cuantifica el valor agregado generado en
cada eslabn del negocio y analiza finalmente la importancia macroeconmica de la produccin y el trfico de cocana. El captulo 2 estudia
la evolucin del consumo de drogas en Colombia durante los ltimos
quince aos, caracteriza los consumidores de drogas ilcitas y analiza,
de manera preliminar, los efectos sobre el consumo interno del fallo de
la Corte Constitucional que orden, a mediados de los aos noventa, la
despenalizacin de la llamada dosis personal.
La segunda parte, Polticas de reduccin de oferta y demanda, estudia las polticas antidroga en Colombia. Tres polticas son analizadas de
manera exhaustiva: la poltica reciente de control de la produccin y el
trfico de cocana, las polticas de desarrollo alternativo y las polticas de
prevencin y tratamiento del consumo.
El captulo 3 estudia la efectividad, los costos y la eficiencia de las polticas de reduccin de la oferta puestas en marcha por el Plan Colombia,
y evala, adems, las distintas posibilidades de intervencin en las actividades de produccin y exportacin de drogas ilegales en Colombia. El
captulo 4 estudia los programas de desarrollo alternativo; en particular,
los esfuerzos ms recientes encaminados a controlar los cultivos ilcitos
mediante la promocin de actividades agrcolas lcitas. Por ltimo, el
captulo 5 describe los programas, escasos y desarticulados en general, de
reduccin de la demanda y de tratamiento de los adictos en Colombia. El
captulo formula algunas recomendaciones concretas basadas en la evidencia cientfica y en las buenas prcticas documentadas en la literatura
acadmica sobre este tema.
La tercera parte del libro, Relaciones internacionales y polticas antidroga en Colombia, estudia la interrelacin entre los vnculos externos
de Colombia y el problema de la droga. Esta parte consta de tres captulos. En conjunto, los captulos muestran que los esfuerzos de varios
gobiernos por narcotizar la agenda de poltica exterior con el objetivo
preponderante de conseguir ayuda y financiacin para la lucha antidroga,
han llevado a decisiones equivocadas, a desencuentros con pases que tienen una aproximacin diferente a la problemtica de las drogas y al descuido de temas importantes de la agenda de poltica exterior. El captulo
6 muestra, por ejemplo, que, con el fin de contrarrestar el desinters por
el tema de las drogas ilcitas de algunas organizaciones multilaterales,
los gobiernos de Colombia han seguido la estrategia deliberada, retrica
podra decirse, de resaltar el vnculo entre la produccin y el trfico de
drogas con otros temas que s son prioritarios para estas organizaciones
Introduccin
como el terrorismo, el medio ambiente y los derechos humanos. El captulo 7 describe los desencuentros recientes entre la Unin Europea y
Colombia en materia de poltica de drogas: mientras que Colombia ha
insistido repetidamente en una aproximacin ms represiva, la Unin
Europea ha tendido a enfatizar polticas ms equilibradas, centradas, por
ejemplo, en la reduccin del dao. Esta falta de entendimiento ha llevado a una cooperacin europea reducida, limitada a reas especficas,
como el desarrollo alternativo, la conservacin ambiental y el desarrollo
econmico de zonas rurales apartadas. Finalmente, el captulo 8 muestra
de qu manera la securitizacin de las polticas antidroga ha impedido
un debate ms amplio y constructivo en las relaciones entre Colombia y
Estados Unidos. El captulo seala, entre otras cosas, que Colombia debera aprovechar la coyuntura actual en Estados Unidos para promover un
debate franco sobre la postura prohibicionista y una evaluacin objetiva
de los costos y beneficios del Plan Colombia.
La cuarta parte aborda los aspectos legales e institucionales de la guerra contra las drogas. El captulo 9 presenta un estudio detallado sobre
la sentencia de la Corte Constitucional que orden la despenalizacin
del porte y consumo de pequeas dosis de estupefacientes. A partir de
una descripcin de la aplicacin cotidiana de la sentencia en cuestin en
las calles de Bogot, el captulo muestra la divergencia entre la norma
escrita y su aplicacin prctica, especialmente, en los casos que involucran indigentes y hombres jvenes de bajos recursos a quienes la Polica
percibe, de antemano, como potenciales generadores de violencia y problemas sociales. El captulo 10 describe las distintas respuestas jurdicas
del Estado para enfrentar el narcotrfico y sus delitos conexos. El captulo
muestra que la creacin de nuevos tipos penales y el endurecimiento de
las penas no han llevado, en general, a una reduccin significativa de
los crmenes y delitos asociados al narcotrfico. Finalmente, el captulo
11 aborda el tema del lavado de activos. El captulo intenta cuantificar
el lavado de activos en Colombia e identificar los canales a travs de los
cuales los recursos provenientes de actividades del narcotrfico ingresan
a la economa colombiana.
La ltima parte del libro, Instituciones y narcotrfico, contiene cuatro
captulos. El captulo 12 muestra, en su parte inicial, de qu manera el
narcotrfico penetr diferentes mbitos de la vida poltica, social y econmica de Colombia, alterando as el curso de la historia del pas. En la
segunda parte, analiza una problemtica ms reciente: la conjuncin de
narcotrfico, paramilitarismo y poltica que dio origen al conocido escndalo de la parapoltica. El captulo 13 estudia los efectos del narcotrfico
Introduccin
10
Alejandro Gaviria
Daniel Meja
Introduccin
Bibliografa
Demarest, M. (1981, 6 de julio), Cocaine: Middle Class High, Times
Magazine.
El Tiempo (1974, 10 de mayo), Cae cocana avaluada en 27 millones.
El Tiempo (1973, 13 de mayo), Lo nico cierto es que sube.
Gaviria, A. (2000), Increasing Returns and the Evolution of Violent
Crime: the Case of Colombia, Journal of Development Economics,
vol. 61, pp. 1-25.
Gootenberg, P. (2008), Andean Cocaine: The Making of a Global Drug,
Chapel Hill, The University of North Carolina Press.
Robbins, W. J. (1969, 16 de julio), Congress Gets Nixons Bill to Curb
Drug Abuses, The New York Times, p. 51.
Roldn, M. (2002), Blood and Fire: La Violencia in Antioquia, Colombia,
1946-1953, Durham, Duke University Press.
Vidal, D. (1978, 19 de marzo), Colombia is Still the Gem of the
Cocaine Traffic: the U.S. is Both Chief Consumer and Principal
Worrier, The New York Times, p. E2.
11
La microeconoma de la produccin
y el trfico de cocana en Colombia*
Daniel Meja** y Daniel Mauricio Rico***
1. Introduccin
Por tratarse de una actividad ilegal, las cifras asociadas a la produccin y
trfico de cocana deben ser analizadas con cautela. La literatura acadmica disponible sobre este tema se ha concentrado en describir la evolucin en el tiempo de los indicadores agregados (macro) de la produccin
de hoja de coca y cocana, y los precios intermedios y finales asociados a
la cadena de produccin (Meja y Posada, 2010). Las dos fuentes principales de estos indicadores agregados son la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (unodc) y la Oficina Nacional del Control de
Drogas de Estados Unidos (ondcp). Dada la gran informacin y anlisis
disponible sobre los indicadores agregados del mercado de cocana en
Colombia (Meja y Posada, 2010; gao, 2008; reportes anuales de unodc,
varios aos), este captulo hace una muy breve descripcin de estos con
el nico fin de poner al lector en perspectiva de la evolucin en el tiempo
del tamao de este negocio ilegal. Paso seguido, el captulo se concentra
en hacer una radiografa lo ms detallada posible de la microeconoma
de la produccin de cocana en Colombia, la cual hasta ahora no ha sido
suficientemente abordada por los estudios acadmicos sobre este tema.
En particular, este captulo describe en detalle cada paso de la cadena
de produccin de cocana; los actores involucrados; los insumos y costos
de produccin asociados a cada una de las etapas; el tipo de contratos
que median entre los actores involucrados; y el valor de la produccin en
cada eslabn.
Detrs de las cerca de 80.000 hectreas cultivadas con coca y las 430 toneladas mtricas (t) de cocana producidas que estima Naciones Unidas1
para el 2008 (o las 119.000 hectreas cultivadas con coca y las casi 300
toneladas mtricas de cocana pura producidas en el mismo ao que
1 Monitoreo de cultivos ilcitos 2008, Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos
Ilcitos de las Naciones Unidas (Simci). La unidad de toneladas mtricas (t) de cocana
hace referencia a cocana con 100% de pureza, la cual se utiliza como referencia para la
medicin, sin que sea tcnicamente posible su produccin a este nivel de pureza. Como
punto de referencia, la pureza de la cocana producida en Colombia es cercana al 85%.
17
19
Hectreas
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
UNODC
Figura 1.
ONDCP
Los cultivos de hoja de coca en Colombia afectan en promedio a 200 municipios (18% del total de los municipios en Colombia), en un rea de 225
mil kilmetros cuadrados (19% de la superficie total). La densidad de los
cultivos ilcitos no es homognea; en particular, las estadsticas muestran
una alta concentracin en pocos municipios y una presencia marginal en
el resto del territorio nacional.6 De hecho, casi la mitad de los cultivos de
coca (47%) se concentran en solo diez municipios (menos del 1% del total
de municipios, y del 5% de los municipios con presencia de coca). Una
forma de medir la evolucin de la concentracin de los cultivos de coca
en Colombia es mediante el coeficiente de Gini.7 La alta concentracin
de los cultivos de coca en Colombia se puede apreciar en la figura 2A, la
(A)
Curva de Lorenz - Cultivos de coca
(2008)
Coeficiente de Gini
100
(B)
Coeficiente de Gini de los
cultivos de coca (2000-2008)
80
60
40
20
0
0
7
14
22
29
36
43
50
57
64
72
79
86
93
% municipios
Figura 2.
0,99
0,985
0,98
0,975
0,97
0,965
2000
2002
2004
2006
2008
Ao
21
la produccin potencial de cocana en Colombia en el 2008 fue de aproximadamente 430 toneladas mtricas. La ondcp, por su parte, estima que la
produccin potencial de cocana pura en el mismo ao fue de aproximadamente 295 toneladas mtricas de cocana pura, lo cual, con una pureza promedio del 85% en Colombia, equivale a 350 toneladas mtricas. La figura 3
muestra la evolucin en el tiempo de los estimativos de produccin potencial de cocana en Colombia entre el 2004 y el 2008 segn las dos fuentes.
Como se ve, la produccin de cocana en Colombia ha cado aproximadamente en 32% durante los ltimos cuatro aos.
700
Toneladas mtricas
600
500
400
300
200
100
0
2004
2005
UNODC
Figura 3.
2006
2007
2008
ONDCP
10 Estos precios son estimados por la unodc a partir de trabajos de campo y entrevistas a cultivadores y personas asociadas a la transformacin de hoja de coca en cocana.
2450
2400
2350
2300
2250
2200
2150
2100
Millones de COP$/kg
(A) (B)
Precio de la hoja de coca
Precio de la base de coca y la cocana
COP$/kg
2005
2006
2007
2008
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2005
2006
Base de coca
Figura 4.
2007
2008
Cocana
Fuente: unodc.
23
Nmero de
jornales
Preparacin del
terreno
Siembra
9.708.848
764.940
Rango
(nmero de jornales)
Costo
(millones
de pesos)
Rango
(millones
de pesos)
[6.898.898, 12.518.798]
250.500
[178.000, 323.000]
[543.550,
986.330]
13.386
[9.512,
17.261]
823.781
[585.361,
1.062.201]
15.240
[10.829,
19.651]
Mantenimiento
3.530.490
[2.508.690,
4.552.290]
76.612
[54.439,
98.785]
Cosecha
4.589.637
[3.261.297,
5.917.977]
145.262
[103.220, 187.304]
Agroinsumos
223.629
[158.906
Fertilizantes
190.134
[135.105, 245.163]
288.352]
Herbicidas
15.518
[11.027,
20.010]
Plaguicidas
17.977
[12.774,
23.180]
Transporte
15.440
[10.971,
19.909]
Costo total
489.569
[347.877, 631.261]
la hoja de coca era de cerca de $8.103.000 por ao. Los costos de mano
de obra por hectrea fueron de aproximadamente el 27% ($2.225.000 por
hectrea por ao). Los costos de los insumos agrcolas fueron cercanos al
35% ($2.760.000 por hectrea por ao). Luego de cubrir estos costos, y si
el cultivo no es destruido por las polticas antidroga del Gobierno o por
causas naturales, el campesino obtuvo una utilidad neta aproximada del
47% ($3.950.000 por ao). Esta rentabilidad por hectrea cultivada por
ao se puede entender como una combinacin del retorno a la tierra y
el riesgo asociado a la posibilidad de destruccin de los cultivos ilcitos
como consecuencia de las polticas antidroga del Gobierno. Considerando
que el ncleo familiar de los cultivadores est compuesto por aproximadamente 3,7 personas, el ingreso neto per cpita diario producto de la
venta de hoja de coca no supera los $3.000 ($2.923).12
Para cuantificar el valor monetario de la produccin de hoja de coca en
Colombia se utilizan los datos de productividad por hectrea, de rea
sembrada y precios de la hoja de coca. A pesar de que estos datos varan
de regin a regin, en este captulo, por limitaciones de espacio, nos
concentraremos en describir los datos agregados (promedio) nacionales
y planteamos intervalos de confianza, en la medida que las diferencias
entre las fuentes disponibles lo permitan. En el 2008, una hectrea cultivada con coca produca aproximadamente 5,5 toneladas de hoja de coca
por ao, con un mnimo de 3,8 toneladas por hectrea y un mximo de 7,3
toneladas por hectrea. Con base en los datos de rendimientos por hectrea y los de rea sembrada presentados en la seccin anterior, calculamos
que la produccin total de hoja de coca en Colombia en el 2008 fue de
aproximadamente 555 mil toneladas por ao, con un mnimo de 384.000
y un mximo de 726.000. La tabla 2 presenta las estimaciones de produccin de hoja de coca en Colombia durante los ltimos cuatro aos.
Tabla 2.
2005
746.935
[546.219, 947.650]
2006
674.532
[482.470, 866.594]
2007
612.949
[430.721, 795.176]
2008
554.821
[383.655, 725.986]
Ao
12 Cabe anotar que los cultivadores (dueos de una parcela) pueden incrementar sus
ingresos trabajando ocasionalmente como jornaleros en parcelas cercanas a su cultivo.
25
(B)
Valor potencial de la hoja
de coca producida
Ao
Valor
(billones de
pesos)
Rango
(billones de
pesos)
Ao
Valor
(billones de
pesos)
Rango
(billones de
pesos)
2005
0,57
[0,417, 0,717]
2005
1,79
[1,310, 2,274]
2006
0,52
[0,374, 0,668]
2006
1,62
[1,157, 2,079]
2007
0,47
[0,333, 0,615]
2007
1,47
[1,033, 1,908]
2008
0,38
[0,263, 0,504]
2008
1,22
[0,844, 1,597]
13 Este valor hace referencia al caso hipottico en el cual todos los cultivadores
vendieran la hoja de coca sin realizar ningn tipo de procesamiento posterior. sta
es una diferenciacin esencialmente regional. Por ejemplo, mientras que en la Sierra
Nevada de Santa Marta y el Catatumbo el 91 y 86% de los cultivadores respectivamente
venden la hoja de coca, en el Meta y Guaviare solo el 22% de los cultivadores vende la
hoja de coca.
Ingreso final
Porcentaje
100
1221
40
489
Agroinsumos
18
223
15
41
494
Transporte
Retorno por uso de la tierra y riesgo
27
carbonato de sodio, permanganato de potasio (o amonio)15 y otros insumos para el blanqueamiento de la base de coca y la eliminacin de las
impurezas.
Todos los precursores mencionados antes tienen mltiples sustitutos;
adems, cada sustancia tiene diferentes niveles de rendimientos, costos y
condiciones de acceso; para simplificar el anlisis cuantitativo, haremos
las estimaciones con los insumos dominantes en todo el pas.
Como sucede con la produccin de hoja de coca, existen marcadas diferencias regionales en la cantidad de insumos y precursores requeridos
para el procesamiento de la hoja de coca en pasta y base. La tabla 5A
presenta la cantidad de insumos requeridos para producir un kilogramo
de base de coca. Adicionalmente, usando los datos de produccin total de
hoja de coca, la tabla 5A presenta la estimacin de las cantidades totales
(con rangos) de insumos necesarios para la transformacin de la hoja de
coca producida en Colombia en base de coca.
Tabla 5A.
Sustancia
Gasolina (litros)*
Amonaco (litros)
Cantidad para
producir un kilo
de base de coca
382
0,85
Cantidad para
producir el total
de base de coca
72.049.714
606.359
0,10
71.337
[49.337, 93.336]
0,35
249.678
[172.680, 326.675]
256.810.860
[177.613.560, 336.008.160]
720.498
[498.305, 942.690]
Cemento (kilos)**
Permanganato
de potasio (kilos)
360
1,01
* La gasolina tiene como sustitutos el petrleo y el acpm. La cifra es estimada si solo se utiliza
gasolina en el proceso con una tasa de reciclaje del 67%.
** El cemento tiene varios sustitutos como la cal o la sal para ganado. La cifra es estimada si solo
se utiliza el cemento en el proceso.
Fuente: Simci, Polica Antinarcticos y clculos propios.
Precio
promedio (pesos)
Rango (pesos)
Gasolina (litros)*
1.969
[882, 3.055]
Amonaco (litros)
14.760
[13.200, 16.319]
23.177
[10.618, 35.735]
1.519
[1.452, 1.585]
525
[405, 645]
119.000
[88.000, 150.000]
Nota: dada la enorme varianza en los registros de precio de los precursores (especialmente gasolina y hoja de coca), para estos clculos se tom como referencia la mediana y no la media, como
en clculos anteriores.
* Para el caso de la gasolina la tasa de reciclaje es una variable importante, que llega hasta un
76,8% y un mnimo de 36,5%; la cantidad reciclada es inversamente proporcional a la capacidad
de extraccin de alcaloide de la hoja. Vale la pena destacar que la mezcla de alcohol carburante
en la gasolina que se distribuye en el pas ha tenido un efecto (an no cuantificado) negativo
para el cultivador que produce base o pasta de coca.
Este registro por debajo del precio de mercado legal nacional de combustible se explica por el
ingreso de combustible de contrabando de bajo costo en las zonas de frontera.
Fuente: Simci, Polica Antinarcticos y clculos propios.
29
de coca es de cerca de $0,87 billones, con un rango entre $0,29 billones y $1,4
billones. Con esto, el costo asociado al uso de precursores qumicos por kilogramo de base de coca producido es de aproximadamente $1,6 millones.
Tabla 6.
Costo total
Costo por kilo
(millones de
de base (pesos)
pesos)
Gasolina (litros)*
752.703
141.847
[98.103, 185.591]
Amonaco (litros)
12.546
1.194
[826, 1.562]
2.318
140
[97, 184]
532
492
[340, 643]
Cemento (kilos)**
189.000
505.594
[349.675, 661.513]
Permanganato de potasio
(kilos)
120.190
1.418
[981, 1.856]
Nota: para calcular el costo para producir un kilo de base de coca se utiliza el precio promedio.
Igualmente, para calcular los rangos de los costos se toma el precio promedio y varan las cantidades.
Fuente: clculos de los autores.
En promedio, para el 2008, una tonelada de hoja de coca produca aproximadamente 1,28 kg de base de coca. Usando las estimaciones de produccin total de hoja de coca presentadas anteriormente, la produccin de
base de coca en Colombia durante el 2008 fue de cerca de 710 toneladas,
con un mnimo estimado de 491 y un mximo de 929 toneladas mtricas.
La tabla 7 presenta la evolucin en el tiempo de la produccin de base de
coca en Colombia durante los ltimos cuatro aos y el rango estimado.
Tabla 7.
Ao
Produccin
(toneladas de base de coca)
Rango
(toneladas de base de coca)
2005
956
[699, 1.213]
2006
863
[618, 1.109]
2007
785
[551, 1.018]
2008
710
[491, 929]
Nota: la diferencia con la estimacin de Simci es que ellos para las regiones no actualizadas mantienen el mismo dato, mientras que en estas cuentas, las regiones no actualizadas se calculan a
partir del promedio nacional de produccin.
Fuente: clculos propios a partir de informacin Simci, dea, gme y Polica Nacional.
Al no contar con informacin sobre los rendimientos del proceso de transformacin en escala mayorista de la hoja de coca en pasta y base de coca,
debemos asumir los mismos parmetros que se observan en el proceso artesanal a pequea escala. Sin embargo, este supuesto tiene solo un pequeo
impacto de subregistro de la cantidad de base de coca producida, dado que
mximo un 34% de la base de coca se produce a escala industrial.
Los cambios recientes en las condiciones de acceso a insumos y precursores en las regiones cultivadoras han significado un importante incremento en el precio de los insumos y una reduccin en la eficiencia del
proceso de produccin de base de coca (que se suma a la reduccin de la
cantidad de hoja de coca por hectrea). En particular, mientras que en el
ao 2005 una tonelada de hoja de coca produca en promedio 1,52 kilos
de base de coca, los ltimos registros para el 2008 indican una reduccin
promedio del 16%.
El precio de la base de coca en Colombia ha permanecido relativamente
estable durante los ltimos aos, pese a las variaciones observadas de la
oferta. En buena medida, esto puede obedecer a la relacin monopsnica
que existe en este mercado, en donde el grupo armado ilegal que controla la zona (las farc, principalmente) determina localmente los precios
a los cuales compran la hoja de coca, la pasta o la base. La estructura de
este mercado y las condiciones de pago incluyen mltiples factores como
el cobro de gramaje (impuesto) por parte de los grupos armados, la
presencia de intermediarios en el proceso (chichipatos y maseros) y
pagos que se hacen en efectivo o en especie.
El mercado de la base de coca tiene tres posibles escenarios. En el primero, el cultivador transforma la hoja de coca en base por medio de un
proceso artesanal; en un segundo proceso, el campesino produce hasta
la pasta de coca, tambin de una forma artesanal, para luego venderla a
un intermediario mayorista que la transforma en base de coca y cocana;
finalmente, el tercer escenario es aquel en el cual el campesino solo vende
la hoja de coca y tanto la pasta como la base son producidas por un mayorista. En promedio para el 2008, el precio de la pasta de coca que venden
los cultivadores era de $1.878.000 por kilogramo, mientras que el precio
de base de coca era de $2.825.000 por kilogramo. En las regiones, las diferencias en los precios de la pasta de coca son un poco menores a los de la
base de coca; en particular, mientras que la pasta de coca difiere entre el
precio mnimo y mximo en un 15%, la base de coca lo hace en un 20%.
Para calcular el valor total de la produccin de base de coca en Colombia
usamos los precios disponibles de base de coca y los estimativos de pro-
31
Valor
(billones de pesos)
Rango
(billones de pesos)
2005
2,85
[2,09, 3,62]
2006
2,39
[1,71, 3,07]
2007
2,30
[1,61, 2,98]
2008
2,02
[1,39, 2,64]
Nota: para calcular el rango, se asume que cambian las cantidades pero los precios corresponden al promedio para cada ao.
Fuente: clculos propios a partir de la informacin de Simci, cnc, dea y gme.
33
Sin embargo, al comparar los registros de destruccin de cristalizaderos, vemos un incremento en la presencia de estos laboratorios en zonas
urbanas, cercanos a vas primarias del pas, que indican una tendencia
por ubicar estos centros de produccin en zonas que facilitan el acceso a
insumos y precursores, pero que aumentan el riesgo de deteccin y judicializacin de los qumicos.20 Adicionalmente, los datos de destruccin
de cristalizaderos indican que, para el 2007, el 42% de estos estaban ubicados a 100 km o menos de las fronteras terrestres.
Los registros existentes sobre transformacin de base de coca en cocana
indican un mximo de eficiencia del 92% y un mnimo del 80%. La produccin potencial de cocana estimada en el 2008 en Colombia es entonces de aproximadamente 642 toneladas, con un mximo estimado de 840
y un mnimo de 444 toneladas de cocana pura.21 Nuestras estimaciones
de produccin potencial de cocana para el 2008 difieren de las hechas
por la unodc, por dos razones principales. Primero, nosotros tomamos
un nmero de hectreas cultivadas con coca mayor que la unodc (100.000
contra 81.000). Recordar que las 100.000 hectreas que nosotros asumimos es el promedio entre las estimadas por la unodc y las estimadas por
la ondcp para este mismo ao (119.000). Segundo, la estimacin de la
unodc asume que una hectrea sembrada con coca produce 4,4 toneladas
de hoja de coca, mientras que nosotros asumimos que produce cerca de
20% ms (5,5 toneladas de hoja por hectrea por ao).22
La informacin disponible de interceptacin de comunicaciones a grupos armados ilegales en Colombia sirve como punto de referencia para
estimar el precio de venta de un kilogramo de cocana en los centros de
produccin en Colombia. Segn esta informacin, en promedio, los grupos ilegales (farc, en la gran mayora de los casos) venden la cocana a un
precio que oscila entre $5.400.000 y $7.200.000 por kilogramo. Cabe anotar que este precio no incluye ganancias derivadas del trfico de cocana.
Con base en este precio, estimamos que el valor de mercado de la cocana
20 El nmero de capturas por cristalizadero es inferior a uno en los casos de laboratorios ubicados en zonas rurales de difcil acceso.
21 Con un grado de pureza promedio del 85% en Colombia, estos datos equivaldran
a una produccin potencial de 755 toneladas de cocana, con un mximo de 988 y un
mnimo de 522 toneladas.
22 Los detalles de esta correccin que nosotros hacemos a las cifras de la unodc tienen
que ver con la forma de estimar el promedio nacional, y en particular de las correcciones que deben hacerse en zonas de alta productividad donde la unodc no detecta
cultivos de coca por problemas tcnicos asociados a las fotos satelitales. Los detalles de
estas diferencias estn disponibles para el lector interesado contactando a los autores.
35
estos casos, todos los eslabones de la produccin estn integrados verticalmente y los productores de cocana hacen las mayores ganancias posibles. La ganancia por kilogramo, si la droga no es incautada, puede llegar
a los $11 millones por kilogramo si la cocana va hacia Norteamrica, y a
los $22,5 millones por kilogramo si la cocana se enva a Europa.23
Si asumimos que cerca de un 55% de la cocana colombiana va hacia los
mercados de Norteamrica y el porcentaje restante va hacia los mercados europeos,24 los ingresos totales (netos de los costos de transporte en
cada una de las rutas) provenientes de la venta de cocana en Colombia
en el 2008 fueron de aproximadamente $13,6 billones (2,3% del pib), con
un valor mnimo de $9,4 billones (1,6% de pib) y un valor mximo de $18
billones (3% del pib).25
En este punto vale la pena aclarar que en nuestros clculos de ingresos
asociados al trfico de cocana no estamos descontando las incautaciones,
con lo cual nuestros estimativos deben verse como un rango superior de
los ingresos por trfico de cocana. Las razones que tenemos para no descontar las incautaciones de cocana de nuestros estimativos son varias.
Primero, las cifras de incautaciones de cocana no son comparables con
los estimativos de produccin, pues las dos pueden tener niveles de
pureza muy diferentes.26 Segundo, no es posible determinar con certeza
quin es el propietario de la cocana en el momento de la incautacin,
con lo cual es imposible conocer si los ingresos provenientes del trfico de
la cocana incautada ingresaron al pas o no. En otras palabras, no es posible conocer si la prdida de ingresos producto de las incautaciones la asumen carteles colombianos o carteles extranjeros. Tercero, el incremento de
laboratorios de procesamiento de cocana en pases no productores de hoja
(especialmente en Centroamrica y Ecuador) lleva a pensar que muchas de
4. Resumen y conclusiones
En este captulo se present una radiografa detallada de la microeconoma
detrs del proceso de produccin y trfico de cocana en Colombia. Este
proceso involucra muchas etapas, no siempre integradas, desde procesos
relativamente simples asociados a economas campesinas para el cultivo
de la hoja de coca hasta la produccin a gran escala, asociados a grandes
costos fijos para la produccin de clorhidrato de cocana. Nuestros clculos
sugieren que el tamao del negocio de produccin y trfico de cocana en
Colombia es de aproximadamente $13,6 billones (2,3% del pib), distribuidos as: el valor de la hoja de coca corresponde a $1,22 billones (0,21% del
pib); el valor de la base de coca es de cerca de $2 billones (0,35% del pib), lo
que significa que el valor agregado en este eslabn de la cadena es de $0,7
billones; la produccin de cocana puesta en la puerta de los laboratorios
en las selvas de Colombia tiene un valor de $4 billones (0,7% del pib), con
un valor agregado en este eslabn de $2 billones; finalmente, el valor del
eslabn de trfico es de $13,6 billones aproximadamente (2,3% del pib), y es
en este eslabn en donde ms valor agregado se le da a la cocana (a pesar
de ser el mismo producto, a veces con menos pureza, pero puesto por fuera
de Colombia en los pases de trnsito).
Cabe anotar que estimaciones anteriores (hechas para otros perodos) sugeran una participacin del negocio de produccin y trfico de cocana en
la economa colombiana bastante mayor. En particular, Steiner (1997) estimaba que el tamao del narcotrfico en el pib para el perodo 1982-1995 era
de aproximadamente 5%. Rocha (2000), por su parte, estim que los ingresos totales del narcotrfico eran de casi un 4% del pib en promedio durante
el perodo 1982-1998, de los cuales el autor estimaba que se repatriaban a
Colombia cerca del 70%, es decir, el 2,9% del pib (Rocha, 2001).
La figura 5 muestra la distribucin del valor agregado en los diferentes
eslabones de la cadena de produccin y trfico. A pesar de que en este
eslabn el producto final no cambia, solo su localizacin, la etapa en la
cual se genera el mayor valor agregado es la de trfico, con un 71% del
valor agregado total. Con respecto a los otros eslabones, el del cultivo de
hoja de coca genera un 9% del valor agregado total; el de transformacin
de hoja de coca en base, solo un 5%; y el de produccin de cocana genera
un 15%. La figura 6 muestra el valor agregado de cada eslabn por separado y los rangos de estimacin para cada etapa.
37
16
Billones de pesos
14
12
10
71% ($9,6 billones)
8
6
4
5% ($0,8 billones)
9% (1,2 billones)
Trfico de cocana
Base de coca
Figura 5.
Cocana
Hoja de coca
Billones de pesos
12
10
9,6
8
6
4
2
0
1,2
Hoja de coca
2,0
0,8
Base de coca
Cocana
Trfico de
cocana
Figura 6.
Bibliografa
Caballero, C. y Amaya, A. (2011), La lucha contra el lavado de activos: instituciones, resultados y desincentivos, en Gaviria, A. y
Meja, D., (compiladores) Polticas antidroga en Colombia: xitos,
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estatales y narcotrfico, en gaviria, A. y Meja, D. (comps.),
Polticas antidroga en Colombia: xitos, fracasos y extravos, Bogot,
Ediciones Uniandes.
un
un
39
1. Introduccin
43
2. Motivacin
Durante los ltimos aos, tuvo lugar en Colombia un candente debate
sobre el consumo de sustancias psicoactivas y sobre el papel del Estado
al respecto. El Gobierno de la poca, con el presidente lvaro Uribe a la
cabeza, argument de manera reiterada, primero, que el consumo de drogas haba aumentado sustancialmente y, segundo, que el aumento haba
sido una consecuencia directa de una sentencia de la Corte Constitucional
que despenaliz la llamada dosis mnima en el ao 1994. El Gobierno de
entonces seal, adems, que el mayor consumo de drogas se haba convertido en un generador de violencia por cuenta de la disputa de organizaciones criminales por el control del llamado microtrfico.
Las siguientes declaraciones del gobierno Uribe son representativas de la
postura oficial:
[] el tema del consumo hoy no es solamente un tema de los pases
industrializados. En nuestro medio est creciendo mucho el consumo.
Aqu tenemos muchos problemas y eso est atado a la criminalidad.
[As como], todos los estudios muestran que a partir de la sentencia de la Corte Constitucional, que autoriza y despenaliza el consumo,
se increment significativamente el consumo de drogas ilcitas en el
pas.
45
40
35
Porcentaje
30
25
20
15
10
5
0
Figura 1.
3
Quintil
3. Datos
Como se mencion en la introduccin, para analizar la evolucin del
consumo de drogas en Colombia durante los ltimos aos utilizamos la
informacin proveniente de las encuestas nacionales realizadas por la
Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) en 1996 y 2008. En este punto
es necesario aclarar que estas encuestas no son plenamente comparables
pues utilizaron metodologas de muestreo y recoleccin de datos diferentes. La poblacin objetivo de la primera encuesta estuvo compuesta
por personas entre 12 y 60 aos de edad, residentes en 150 municipios
de 7.000 o ms habitantes. La poblacin objetivo de la segunda encuesta
estuvo conformada por personas entre los 12 y los 65 aos de edad, residentes en las capitales departamentales y cabeceras de municipios con
30.000 o ms habitantes.
Ambas encuestas contienen informacin acerca del consumo de sustancias psicoactivas tanto legales como ilegales. Entre ellas se encuentran el
tabaco, el alcohol, los estimulantes, la marihuana, la cocana, el bazuco, la
herona, el xtasis y los cidos. Para cada tipo de sustancia, se pregunt si
el individuo la haba consumido alguna vez en su vida. Si la respuesta fue
afirmativa, se pregunt adicionalmente por la frecuencia del consumo en
el ao y mes anteriores a la encuesta. Adems, las encuestas incluyeron
una serie de preguntas sobre los riesgos y los problemas (con la familia,
los amigos, el trabajo y la justicia) generados por el consumo de drogas.
En este captulo, nos concentraremos en las cinco drogas consumidas con
ms frecuencia en Colombia: marihuana, cocana, bazuco, herona y xtasis (para esta ltima solo existe informacin para el ao 2008).
De manera general, las encuestas de la dne muestran que se ha dado un
aumento sustancial en el consumo de las drogas en Colombia en los ltimos 15 aos. Mientras que en 1996 el 5% de la poblacin haba consumido drogas al menos una vez en su vida, en el 2008 este porcentaje ya
era de 8%. El consumo de alcohol (cinco o ms tragos por semana) sigui
una tendencia similar. Por el contrario, el consumo de cigarrillos present
una leve disminucin durante los ltimos doce aos.
Ambas encuestas contienen preguntas sobre las caractersticas socioeconmicas de los individuos: el gnero, la edad, el nivel de educacin, el estado
civil, entre otras. La tabla 1 muestra que, tanto en 1996 como en el 2008, los
hombres representaron menos de la mitad de los encuestados, la edad promedio de los mismos fue superior a los 30 aos, 45% dijo estar trabajando
y ms de la mitad afirm que pertenece a estratos bajos. Al comparar la
encuesta de 1996 con la del 2008, se observan diferencias importantes en
los logros educativos de las personas encuestadas. Mientras que en la primera encuesta 48% no haba culminado la secundaria y 10% tena alguna
educacin universitaria, en la segunda encuesta estos porcentajes eran
de 38 y 28%, respectivamente. En principio, esta diferencia obedece no
solo al avance educativo ocurrido entre la primera y la segunda encuesta,
sino tambin a la diferencia en sus coberturas geogrficas. La encuesta del
2008 no incluy, como s lo hizo la de 1996, municipios pequeos donde la
poblacin es, en promedio, menos educada. Finalmente, el porcentaje de
encuestados residentes en las grandes ciudades del pas fue de 21% en la
encuesta de 1996 y de 35% en la del 2008.
Tabla 1.
1996
2008
Variable
Proporcin/media
%
Proporcin/media
%
5,0
8,7
6,9
6,3
3,2
5,9
(Contina)
47
1996
2008
Variable
Proporcin/media
%
Proporcin/media
%
Hombres
48,4
46,8
21,4
16,0
18,6
17,7
22,6
21,8
Edad 45 aos o ms
19,4
24,1
Sin educacin
25,3
8,3
Primaria completa
17,8
9,8
Secundaria incompleta
30,6
28,3
Secundaria completa
15,6
25,1
Universidad incompleta
4,4
17,7
Universidad completa
6,1
10,4
Trabajadores
45,9
45,0
Estudiantes
22,0
21,1
Amas de casa
27,8
20,7
Desempleados
4,1
13,0
45,1
47,9
6,8
7,7
47,9
44,2
2,6
NA
7,5
NA
Tiene inodoro
75,7
NA
80,2
NA
Estrato bajo
63,2
54,6
Estrato medio
34,3
39,7
Soltero
Estrato alto
2,3
5,7
10,6
18,4
Medelln
3,5
6,4
Cali
3,3
5,6
Barranquilla
3,1
4,4
3,9
3,6
Bogot
Nmero de observaciones
Fuente: dne (1996 y 2008) y clculos propios.
18.571
29.164
49
de la dosis personal (sent. C-221, mayo/1994). Esta hiptesis ser estudiada, de manera indirecta, en una seccin posterior de este captulo. Las
cifras disponibles sugieren que la hiptesis es cuestionable en el mejor de
los casos. Y falsa en el peor.
Tabla 2.
2008
Alguna vez
en la vida
(%)
El ao
anterior
(%)
El mes
anterior
(%)
Alguna
vez en la
vida (%)
El ao
anterior
(%)
El mes
anterior
(%)
Marihuana
4,68
1,24
0,59
7,99
2,27
1,60
Cocana
1,13
0,29
0,13
2,48
0,72
0,43
Bazuco
0,83
0,20
0,16
1,09
0,17
0,10
Herona
0,11
0,01
0,01
0,19
0,02
0,02
Tipo de droga
xtasis
ND
ND
ND
0,91
0,28
0,11
Alguna droga
5,06
1,41
0,74
8,70
2,68
1,82
20
15
10
5
0
1936-1942
1950-1956
1964-1970
1978-1984
1992-1996
Cohorte
1936-1942 1943-1949 1950-1956 1957-1963 1964-1970 1971-1977 1978-1984 1985-1991 1992-1996
Proporcin de 1996
consumidores 2008
2,88%
4,74%
5,49%
6,16%
6,14%
5,77%
2,30%
NA
NA
NA
5,65%
7,08%
7,92%
7,30%
7,54%
11,16%
12,21%
3,48%
Figura 2.
4 Las diferencias observadas para la ltima cohorte, aquellos nacidos entre 1992 y
1996, pueden deberse a que todava estn en una edad temprana y es necesario, por
lo tanto, esperar algunos aos ms para obtener una informacin ms acertada sobre
el consumo de drogas. Adicionalmente, debido a restricciones en la informacin, esta
ltima cohorte est construida con base en un nmero menor de aos. Se debe tener
en cuenta tambin que la edad de inicio reportada por cohortes mayores puede tener
mayores problemas de recordacin.
51
5 Estas mismas regresiones se estimaron para cada uno de los tipos de drogas de
manera separada. Sin embargo, en este captulo solo se muestra la versin agrupada
pues el poder predictivo de estos modelos es bajo como resultado del pequeo nmero
de observaciones de consumidores por droga especfica.
6 Como es posible observar en la tabla 2, ambas encuestas permiten obtener informacin de aquellas personas que consumieron en el ltimo ao y en el ltimo mes
algn tipo de droga. No obstante, con la informacin disponible no es posible determinar con exactitud si son o no adictas, de acuerdo con la definicin de adiccin de la
Organizacin Mundial de la Salud.
7 La primera columna presenta los efectos marginales estimados con base en la
encuesta del ao 1996. La segunda columna presenta los mismos efectos marginales
estimados con base en la encuesta del 2008.
13,2
14
12
9,7
Porcentaje
10
7,3
8
6
4
6,6
4,6
4,8
6,0
4,6
3,2
2,4
2
0
12 -17
18 -24
1996
Figura 3.
25 -34
Edad
35 -44
45 -60
2008
53
El nivel de educacin de la persona no parece influir de manera importante en la probabilidad de consumir drogas en algn momento de la
vida. Aunque en el ao 2008 una mayor proporcin de personas sin educacin reportaron haber consumido drogas en comparacin con aquellos
que poseen secundaria o universitaria completa, esta diferencia, cercana
a un punto porcentual, no es estadsticamente significativa. Los resultados de la estimacin muestran, en particular, que el efecto de la educacin ocurre a travs del nivel socioeconmico, posiblemente por su efecto
sobre la capacidad adquisitiva de las personas. Una vez se controla por
el nivel socioeconmico (por el estrato en este caso), el efecto de la educacin desaparece o incluso se torna negativo. La figura 4 muestra que el
consumo de drogas aument de manera proporcional en todos los estratos.8 En general, el consumo es mayor en los estratos altos que en el resto.
En el estrato alto el consumo aument casi 140%. Con esto, pertenecer a
estratos altos es hoy en da un factor de riesgo importante.
14
12,6
12
Porcentaje
10
8,6
7,8
5,3
6
4
3,1
3,0
2
0
Bajo
Medio
Alto
Estrato
1996
Figura 4.
2008
diantes, los empleados y las amas de casa. Las diferencias son estadsticamente significativas pero no son sustanciales.
Finalmente, la figura 5 muestra que el consumo de sustancias psicoactivas est fuertemente asociado con los hbitos de bebida y consumo de
cigarrillos. Por ejemplo, para el ao 2008, una persona que beba ms de
cinco tragos a la semana tiene una probabilidad siete puntos porcentuales mayor de haber consumido drogas (este efecto ya tiene en cuenta el
efecto de las otras variables incluidas en la estimacin). Algo similar ocurre con el consumo de cigarrillos.
19,2
20
20
15,8
15
10
7,9
4,7
5
0
7,3
1996
Figura 5.
Porcentaje
Porcentaje
15
11,0
10
5
0
7,3
3,9
2008
55
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
Problemas en
casa, trabajo o
donde estudia
a causa del
consumo?
No
No
No
Marihuana
Figura 6.
No
No
Cocana
Bazuco
La figura 6 muestra estadsticas descriptivas sobre el porcentaje de consumidores de marihuana, cocana o bazuco que reportaron haberse visto
involucrados en algn tipo de problema. En promedio, 30% de los con-
Consumir
marihuana
Consumir
cocana
Consumir
bazuco
Tomar cinco
o ms bebidas
alcohlicas
diariamente
No
3,79
3,87
3,93
3,94
3,75
27.375
27.066
27.068
27.412
27.608
3,36
3,24
3,74
3,86
3,63
536
519
524
534
532
57
Porcentaje
0,15
0,10
0,05
1970
Figura 7.
1980
1990
Ao
2000
2010
59
aos noventa, en particular en los aos 1992, 1993 y 1994. Los resultados
no son definitivos sobre el punto de quiebre en la tendencia del consumo.
A la luz de los mismos, parece igualmente probable que el quiebre haya
ocurrido antes de 1994 o un poco despus. En ltimas, la evidencia disponible no permite afirmar con certeza que el consumo de drogas aument
drstica y sbitamente a partir de la despenalizacin de la dosis personal.
Los datos son perfectamente consistentes con una hiptesis alternativa,
con un quiebre en la tendencia de crecimiento del consumo previo, no
posterior, a la sentencia C-221 de 1994.
0,90
0,88
0,86
0,84
0,82
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0,78
1993
0,80
1992
0,92
Ao
Figura 8.
8,3
8
7
6,4
Porcentaje
6
5
4
3,6
2,6
2,5
1,3
1,6
1,1
1,3
0,9
0
Argentina
Chile
1996-1999
Figura 9.
Colombia
Per
Ecuador
2008
Fuente: Conace, 1996; Substance Abuse and Mental Health Services Administration, 1997;
Contradrogas, 1999; Laufer, 1996; Mguez, 1999.
61
18
16
12,7
Porcentaje
14
12
9,6
10
8
6
12,0
7,3
6,6
5,9
7,1
4,3
2,6
2
0
Bogot
Medelln
1996
Figura 10.
Cali
Barranquilla
Resto
2008
7. Conclusiones
Este captulo documenta, con base en las mejores cifras disponibles, el
crecimiento del consumo de drogas en Colombia. Entre 1996 y el 2008, el
consumo se duplic en trminos gruesos. Los hombres jvenes, consumidores asiduos de licor y tabaco y pertenecientes a los estratos medios
y altos, son los consumidores de sustancias psicoactivas ms frecuentes.
El crecimiento del consumo, sin embargo, ocurri en todos los grupos
demogrficos y en todas las regiones.
La evidencia disponible, no definitiva, por el contrario, apenas indirecta
y sugestiva, arroja muchas dudas sobre el supuesto efecto de la despenalizacin de la dosis mnima, ocurrida en 1994, sobre el mayor uso de
drogas ilcitas en el pas. Las causas del aumento del consumo no son
plenamente conocidas. La literatura internacional al respecto invita a
la modestia. Como ocurre con muchos fenmenos sociales, el consumo
de drogas tiene causas diversas que se refuerzan mutuamente. Muchas
veces pequeos cambios son amplificados por mecanismos de contagio y
son, por lo tanto, invisibles en retrospectiva.
Este captulo es apenas un punto de partida, una contribucin inicial al
entendimiento de un tema complejo y acuciante. Esperamos que este
captulo contribuya a la discusin informada, apegada a los hechos y la
evidencia, sobre el consumo de drogas en particular y la poltica antidroga en general para Colombia.
Bibliografa
Cicad/oea (2008), Primer estudio comparativo sobre consumo de drogas
y factores asociados en poblacin de 15 a 64 aos, Lima, Tetis Graf
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Comunidad Andina de Naciones (2009), Estudio epidemiolgico andino
sobre consumo de drogas sintticas en la poblacin universitaria de
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Chile, Gobierno de Chile.
Contradrogas (1999), Informe final de la encuesta nacional sobre prevencin y uso de drogas, Lima, Fondo Editorial Contradrogas.
dne
dne,
dne
63
65
Anexo
Efectos marginales resultantes del modelo de regresin Probit
Variables
Hombre
Edad 12-17
1996
(1)
Consumo en la
vida de drogas
tradicionales
0,02811***
-0,00761*
2008
(2)
Consumo en la
vida de drogas
tradicionales
0,06123***
0,01292
Edad 18-24
0,01474***
0,07168***
Edad 25-34
0,01595***
0,03649***
Edad 35-44
0,01472***
0,00637
Estrato medio
-0,00023
0,00765***
Estrato alto
0,02209**
Con trabajo
-0,01093***
-0,00812**
Estudiando
-0,01372***
-0,03217***
Ama de casa
-0,01499***
-0,02224***
0,07102***
0,11918***
0,03244***
0,04745***
0,08572***
-0,00539*
-0,00556
Secundaria completa
0,00031
-0,00812*
Universidad completa
0,00095
-0,01191**
-0,00492**
-0,00010
0,00335
0,00698
-0,00043
NA
-0,00807**
NA
0,00816***
NA
0,01154***
NA
0,01600***
0,02460***
Medelln
0,08465***
0,09839***
Cali
0,02385**
0,04877***
Barranquilla
Observaciones
Pseudo R-cuadrado
0,00025
-0,01624***
17.991
0,153
Slo se muestran variables significativas. *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1.
Fuente: dne (1996 y 2008) y clculos propios.
-0,00372***
0,00137
29.164
0,149
II
Polticas de reduccin
de oferta y demanda
ste captulo presenta los principales resultados de las polticas antidroga implementadas en Colombia entre el 2000 y el 2008 bajo el
llamado Plan Colombia. El captulo resume los resultados de varias investigaciones realizadas durante los ltimos aos, encaminadas a entender
los determinantes de la efectividad y los costos de las polticas antidroga
en Colombia. En particular, luego de presentar los principales hechos de
estas polticas, el captulo se enfoca en la descripcin de los principales
factores que explican la efectividad de las campaas de erradicacin e
interdiccin y de las polticas de desarrollo alternativo. Finalmente, hace
unas recomendaciones muy puntuales en materia del enfoque que se le
debera dar a las polticas antidroga orientadas a la reduccin de la oferta
para aumentar su efectividad.
1. Introduccin
1.1. Los hechos estilizados de las polticas antidroga
en Colombia (2000-2008)
En 1999, el Gobierno colombiano anunci una estrategia para la lucha
contra las drogas ilcitas y el crimen organizado conocida como el Plan
* Profesor asociado,
Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Correo electrnico: dmejia@uniandes.edu.co.
69
70 Daniel Meja
71
Millones de USD
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ao
EE. UU.
Colombia
Nota: a partir del 2007 el dnp se refiere al componente de lucha, crimen organizado y drogas
ilcitas como el componente de la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico para el caso de
Colombia. Para el caso de los Estados Unidos el dnp reporta este componente como la asistencia
a seguridad, en el cual incluye los recursos del Departamento de Estado y los del Departamento
de Defensa.
Fuente: clculos del autor basados en informacin del dnp.
(B) Recursos de Estados Unidos y Colombia por componentes del Plan Colombia (2000-2006)
Millones de USD
12.000
10.000
3.922
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2.787
3.378
660
1.185
475
2.387
6.950
Promover el
imperio de la ley
Total
EE. UU.
Nota: los nombres de los componentes del Plan Colombia se ajustaron a los que utiliza la gao.
Fuente: tomado de Meja (2009); dnp (2006).
Figura 1.
72 Daniel Meja
180.000
Nmero de hectreas
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000
2001
Hectreas cultivadas
Figura 2.
2002
2003
2004
Aspersin area
2005
2006
2007
2008
Erradicacin manual
73
Combustible
Figura 3.
2008
2006
2007
2005
2004
50
2003
2008
2006
2007
2004
2005
2003
2001
500
100
2002
1.000
150
2001
1.500
200
2000
2.000
Toneladas mtricas
2.500
2002
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2000
Galones (miles)
Cemento
74 Daniel Meja
USD/kg
2.000
1.500
1.000
500
0
2004
2005
2006
Pasta de coca
Figura 4.
2007
2008
Cocana
Con la evidencia citada anteriormente y otros indicadores ms especficos sobre la produccin y trfico de cocana en Colombia, es posible construir medidas muy concretas y precisas sobre los costos de reduccin de
la cantidad de cocana que se produce y se exporta en Colombia. A pesar
de que el objetivo de este captulo no es describir en detalle los mtodos
para estimar dichos costos y la efectividad de estas polticas antidroga
implementadas en Colombia bajo el Plan Colombia (Meja y Restrepo,
2010; Meja y Restrepo, 2011; Meja, Restrepo y Uribe, 2010), la siguiente
seccin resume los principales hallazgos de las investigaciones enfocadas
a estudiar la efectividad y costos de los diferentes frentes de la guerra
contra las drogas en Colombia y sus principales determinantes.
75
76 Daniel Meja
Fuente
Produccin
Cultivos de coca
Produccin potencial de cocana
Productividad
161.700 ha
687.490 kg
4,25
kg/ha/ao
82.000 ha
625.760 kg
7,60
kg/ha/ao
unodc
unodc
unodc
unodc
Interdiccin
Incautaciones de cocana en Colombia
49.655 kg
119.683 kg
45.490 kg
77.955 kg
592.350 kg
428.120 kg
399.870 kg
495.100 kg
unodc
$1.811
$34.290
$25.850
unodc
Oferta
Oferta final en Colombia
Oferta final en EE. UU.
Precios
Precio en Colombia
Precio final en los pases consumidores
Precio final en EE. UU.
Gastos de Colombia
Gastos de EE. UU.
$1.540
$38.250
$35.950
Gastos
420 millones
0
567 millones
465 millones
unodc
unodc
dnp
dnp
Los resultados de las estimaciones del modelo indican que entre el 2000
y el 2006 Estados Unidos financi cerca del 42% del conflicto con los pro2 El artculo original toma como referencia los resultados de 1999 y 2000 como los
aos base para antes del Plan Colombia y los resultados del 2005 y 2006 como los aos
base despus del Plan Colombia. Esto se hace as pues las metas de este plan se hicieron originalmente a seis aos, es decir, con los aos de referencia que se toman en el
estudio. Algunos resultados preliminares de estimaciones que incorporan aos ms
recientes (2007 y 2008) sern discutidos brevemente ms adelante.
77
ductores de droga (en gran parte, esta asistencia est explicada por la
financiacin de Estados Unidos para las campaas de erradicacin area
de cultivos ilcitos) y cerca del 67% del conflicto con los traficantes de
droga por el control de las rutas (mediante ayuda y asesora en inteligencia para detectar envos de cocana, y el uso de satlites y radares para
detectar las aeronaves y otros medios de transporte de drogas al exterior).
Estimamos tambin que el Gobierno colombiano percibe un costo neto, c1,
de 55 centavos de dlar por cada dlar que reciben los productores (farc
y paramilitares, principalmente) y de 2 centavos de dlar por cada dlar
que reciben los traficantes, c2. Por otro lado, estimamos que la importancia relativa de la tierra en la produccin de cocana es cercana al 22% (el
78% restante corresponde a la importancia de los precursores qumicos,
los laboratorios y la mano de obra), mientras que la importancia relativa
de las rutas en la tecnologa de trfico es de cerca del 92% (donde el 8%
restante corresponde a la importancia de la cocana misma).
Otros resultados, no del todo obvios, se derivan de la estructura y la estimacin del modelo. El primer gran resultado es que las polticas encaminadas a reducir la produccin mediante el conflicto por el control
territorial con los productores de drogas son bastante ms costosas que
las polticas encaminadas a reducir el trfico mediante el bloqueo de las
rutas utilizadas por los narcotraficantes para transportar las drogas. De
forma precisa, estimamos que el costo en el margen para Estados Unidos
de reducir en un kilogramo la cantidad de cocana que llega a sus fronteras, atacando la produccin, es de aproximadamente 163.000 dlares,
mientras que el mismo costo, atacando el trfico, es de aproximadamente
3.600 dlares. La otra forma de ver este resultado es con las elasticidades de la cocana que llega a los pases consumidores con respecto a los
incrementos en la financiacin de cada uno de los frentes de la guerra
contra las drogas. Ms precisamente, estimamos que un aumento del 1%
en la asistencia militar de Estados Unidos destinada a la lucha contra
la produccin de drogas (i. e., al conflicto por el control territorial con
los productores) reduce la cantidad transada de cocana en aproximadamente 0,007%, mientras que si el aumento del 1% en la asistencia militar
se destina al conflicto con los traficantes por el control de las rutas, la
cantidad de cocana transada disminuira en casi 0,3%. En resumen, para
Estados Unidos resulta mucho menos costoso (ms eficiente) reducir la
cantidad de drogas exitosamente producidas y exportadas subsidiando
a Colombia en el conflicto con los traficantes por el control de las rutas, y
no en el conflicto con los productores por el control territorial. Hay varias
razones que explican este primer resultado: a) estimamos que las Fuerzas
Militares colombianas son ms efectivas en el conflicto por el control de
78 Daniel Meja
79
80 Daniel Meja
81
82 Daniel Meja
83
84 Daniel Meja
85
86 Daniel Meja
2. Recomendaciones de poltica
Los estudios que hacen parte de la agenda de investigacin descrita
anteriormente sobre la efectividad y los costos de diferentes dimensiones de las polticas antidroga en Colombia arrojan recomendaciones
que deberan servir para guiar la formulacin de las estrategias antinarcticos ms efectivas y menos costosas en el futuro. A continuacin
enumeramos algunas de las principales recomendaciones que se derivan de estos estudios.
1. Reenfocar las polticas en contra de la produccin de drogas en la
deteccin y destruccin de los laboratorios, los cristalizaderos y las
redes de distribucin de insumos qumicos, y menos en campaas
de erradicacin de cultivos ilcitos. Esta recomendacin tiene varias
razones fundamentales. Primero, la tierra no es el factor ms importante en la produccin de cocana y, como muestra la evidencia
disponible, los productores se han ideado estrategias para contrarrestar estas polticas, hacindolas relativamente inefectivas en la
disminucin de la produccin potencial de cocana. Segundo, al
enfocarse en los cultivos se est atacando el eslabn que menos se
beneficia en toda la cadena de produccin (los campesinos cultivadores), que si bien estn involucrados en una actividad que es
ilcita, no hay evidencia precisa que permita afirmar que los ingresos que derivan los campesinos de los cultivos de coca estn siendo
usados para atacar al Estado colombiano y sus instituciones, como
s sucede en otros eslabones de la cadena de produccin de cocana.
Tercero, cuando se descubre un laboratorio no solo se resta capacidad operativa a los grupos de productores sino que tambin se
bloquea el mercado potencial de muchas hectreas de coca cercanas
a dicho laboratorio. Cuarto, si bien es cierto que detectar una hectrea sembrada con coca es ms sencillo que detectar un laboratorio
o un cristalizadero para el procesamiento de cocana, la primera
opcin les quita a los productores aproximadamente 400 a 500
dlares (el valor de la hoja de coca de una cosecha), mientras que
la deteccin de un laboratorio puede generarles a los productores
prdidas superiores a 700.000 dlares (este es el costo promedio de
montar un laboratorio de produccin y no tiene en cuenta todava el
valor de la cocana almacenada que se incauta). Por ltimo, a pesar
de que existen pocos estudios independientes sobre los efectos colaterales de las campaas de erradicacin area de cultivos ilcitos
(por ejemplo, la salud humana y el medio ambiente), para el Estado
colombiano resulta ms sostenible en el mediano plazo enfocar sus
87
88 Daniel Meja
Bibliografa
Aguilar, R. y Castaeda, J. G. (2009), El narco: la guerra fallida, Mxico,
Santillana Ediciones Generales.
Becker, G.; Murphy, K. y Grossman, M. (2006) The Market for Illegal
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Loayza, N. (eds.), Innocent Bystander: Developing Countries and
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89
90 Daniel Meja
1. Introduccin
a lucha contra las drogas ilcitas es hoy un componente fundamental aunque profundamente controvertido de la poltica internacional.
Colombia, como principal productor mundial de cocana y de su insumo
bsico, la pasta de coca, se ha visto necesariamente sumergido en los
avatares de esa poltica, en la que se han distinguido tradicionalmente
dos tipos de componentes: uno represivo, que incluye la erradicacin forzosa y la interdiccin, con las que se busca frenar de manera coercitiva
la cadena del narcotrfico en sus distintos eslabones, y otro promotor, la
sustitucin de cultivos de uso ilcito, que aborda el primer eslabn de
esta cadena mediante estmulos dirigidos a reemplazar tales cultivos por
otros enmarcados dentro de la legalidad.
Ahora bien, la mayora de los campesinos que siembran cultivos de uso
ilcito en Colombia hacen parte de los grupos de menores ingresos y
oportunidades econmicas y sociales; por esta razn, diversos autores
y organismos internacionales han estimado que la sustitucin esperada
solo ser sostenible en el largo plazo, si se brinda a tales campesinos un
conjunto de instrumentos que no solo les permitan abandonar los cultivos vedados, sino emprender el camino hacia una mejor calidad de vida.
* Profesor asociado, Cider, Universidad de los Andes. Correo electrnico: czorro@
uniandes.edu.co. Con la colaboracin del economista Carlos Caicedo, la politloga
Carolina Pea y el economista Diego Andrade.
91
92
Carlos Zorro
93
(Cabieses, 1999, p. 38), y resulta paradjico que aunque esta ltima acepcin ha tendido a debilitarse en el discurso poltico, en la prctica tiende
a prevalecer en las decisiones de los gobiernos. Segn De Rementera
(2001), esto se debe, al menos en parte, a lo compleja que resulta la aplicacin de la lgica ms ambiciosa. Ahora bien, en el fondo estas polticas
no son contradictorias: ambas buscan eliminar los cultivos de uso ilcito,
pero mientras que en la sustitucin este es el fin principal, en el desarrollo alternativo ella es apenas condicin para mejorar la situacin del
campesinado. Esto ltimo exige acciones ms amplias y profundas pero
tambin funcionales a la sustitucin, por cuanto en trminos econmicos
tienden a elevar los costos de la ilegalidad y los beneficios de la actividad
legal, lo que tendera a reducir la brecha de rentabilidades que hace atractivos los ilcitos.
La tensin entre ambas lgicas se pone de manifiesto en las polticas
colombianas. Los programas de desarrollo alternativo en Colombia surgieron con la clara misin de sustituir cultivos de uso ilcito, y su problema
inicial fue agronmico y financiero: Qu cultivos podran sustituir a la
coca? Cunto costaba en trminos monetarios esta sustitucin? Fue ms
tarde, cuando se impuso la idea de que ella fracasara si no haba un cambio social y econmico en las comunidades afectadas por tales cultivos;
empero, esta idea que desde entonces ha acompaado los enunciados
de las polticas de desarrollo alternativo no ha logrado consolidarse en
trminos estratgicos y operacionales, como lo muestran los numerosos
cambios de nfasis en los programas diseados e implementados para tal
efecto en los distintos perodos presidenciales.
Estos cambios se observan en la trayectoria de las polticas colombianas
de desarrollo alternativo, que muestra tres fases relativamente bien diferenciadas:
A. De formacin, en la que la estrategia inicial concentrada en la erradicacin forzosa de los cultivos de uso ilcito, casi siempre por medio
de la fumigacin, se complement con una estrategia de sustitucin
de tales cultivos.
B. De consolidacin, en la que el Estado asumi directamente la orientacin del desarrollo alternativo, por medio de una institucionalidad diseada para tal efecto.
C. De redireccionamiento, que recogiendo algunos elementos de la
experiencia acumulada, y con base en la lgica del Plan Colombia,
94
Carlos Zorro
95
96
Carlos Zorro
97
vacin de reas ambientalmente frgiles e infraestructura para el desarrollo, que capt los mayores recursos.
De esta misma poca data el creciente papel de las organizaciones no
gubernamentales para el desarrollo, como interlocutoras en los consejos
de rehabilitacin y ejecutoras de proyectos concertados o cogestionados
con entidades pblicas (Dorantes, 1991, p. 81).
La implementacin del pnda no impidi que en 1994 se intensificaran
las fumigaciones. Ahora bien, por decisin del Consejo Nacional de
Estupefacientes estas deban acompaarse de acciones cvico-policiales
para atender las crisis humanitarias derivadas de la aspersin y disuadir
a la poblacin afectada de reincidir en su actividad; se gener un vnculo
entre erradicacin y desarrollo alternativo (Iglesias, 2003, p. 19), que en
la prctica habra de llevar a confusiones entre ambos programas y a la
frecuente oposicin de las comunidades al desarrollo alternativo, por su
rechazo a la fumigacin.
En sus inicios, el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) subordin el
desarrollo alternativo a una poltica esencialmente represiva basada en
la erradicacin forzosa: el desarrollo alternativo era un paliativo contra los efectos negativos que la erradicacin tena sobre la poblacin.
Paradjicamente, el documento Conpes 2799/1995 reorganiz el programa con una visin ms amplia. En adelante sus acciones se insertaran
en el pnda, que por el decreto 0472/1996 tomara el nombre de Plante.
El plan buscaba brindar una alternativa econmica dentro de la ley a
los 300.000 pequeos cultivadores de ilcitos y ejecutar un programa
preventivo en otras reas del pas susceptibles por sus condiciones de
abandono, de convertirse en zonas de expansin para nuevos cultivos.
El modelo de intervencin mantena los pom, e inclua componentes similares a los del crdito bid. Para implementarlo se logr el apoyo de la
Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (Usaid) y
se disearon dos instrumentos que ms tarde tendran gran importancia: apoyo a grupos asociativos y comunitarios (iagac) y capitalizacin
empresarial (ice).
El ice, ejecutado mediante la Incubadora Empresarial de Produccin y
Comercializacin Agropecuaria (Incuagro), busc capitalizar empresas y
proyectos productivos, mediante la conformacin de sociedades annimas que reunieran a organizaciones de productores campesinos y empresas del sector privado interesadas en los programas propuestos (Conpes
2734/1994, p. 9). El iagac, por su parte, se orient a financiar pequeos
98
Carlos Zorro
99
comercializacin para cultivos alternativos, apoyar proyectos productivos, dar asistencia tcnica y financiar infraestructuras, educacin, salud y
electricidad. A cambio, la comunidad se obligaba a erradicar la coca dentro de los doce meses siguientes a la entrega del aporte para seguridad
alimentaria, a dejar la economa ilcita por actividades lcitas y a no realizar nuevas siembras. Los pactos fueron relevantes en el Putumayo: en el
2001 se firmaron 35 para unas 35.000 familias pero, pese a un auspicioso
comienzo, ambas partes alegaron incumplimiento de la otra; el Gobierno
reanud las fumigaciones y suspendi el programa semanas antes de terminar su perodo, luego de entregar cerca del 70% de la ayuda para seguridad alimentaria, y sin mayor avance en los proyectos (Comunicado de
prensa, 2001).3
Tampoco fueron exitosos veintisis prda elaborados en el perodo: de
hecho, fueron meros diagnsticos, sin visin estratgica ni recursos, y
fueron abandonados.
El ice y el iagac, por su parte, enmarcaron por cerca de una dcada los
proyectos productivos. Como el crdito bid, principal fuente de recursos
en la primera parte del gobierno Pastrana, no autorizaba con sus fondos
prstamos directos a los productores, se idearon dos mecanismos, ventanas, mediante las que intermediarios, que se presuma capaces de hacer
transferencia tecnolgica a los productores, captaban recursos para irrigarlos a estos como complemento de la transferencia que realizaban.
La ventana 1, capitalizacin empresarial, promova alianzas estratgicas
entre asociaciones campesinas y empresarios con experiencia y capacidad operativa en el sector agropecuario, segn el esquema ya explicado.
La ventana 2, reservada al iagac, asignaba recursos, por la va de fondos
rotatorios, a organizaciones de segundo grado formadas por asociaciones de pequeos productores; los recursos eran aplicados a proyectos de
sus afiliados, llamados a sustituir cultivos de uso ilcito. El monitoreo del
Cider encontr un fuerte apoyo de los beneficiarios a este instrumento,
por tres razones: generaba confianza, capacitaba en la accin a los campesinos y a sus asociaciones y, en ocasiones, mostraba rendimientos considerables (Plante-Cider, 2001, cap. 2; Plante, bid, Cider, 2004, cap. 1).4
3 http://www.colectivodeabogados.org/Reporte-al-congreso-sobre.
4 El monitoreo del Cider encuest a los actores vinculados a proyectos de desarrollo alternativo. Aunque las muestras no fueron representativas, cubrieron a todas las
asociaciones ejecutoras de los principales proyectos. En fase 3, se encuestaron 119
productores en cuatro departamentos Plante-bid y hubo siete talleres con esos produc-
100
Carlos Zorro
101
que incluy, entre otros, un Fondo de Inversiones para la Paz (fip), llamado a fijar los lineamientos del pnda que absorba pero no eliminaba
al Plante y a adoptar criterios de focalizacin, prioridades geogrficas
y lneas de accin. El Plan mantuvo las grandes lneas de la estrategia
de desarrollo alternativo: reafirm su enfoque basado en proyectos productivos participativos y enfatiz el trabajo con cadenas productivas,
la organizacin de pequeos productores, el fortalecimiento institucional y la infraestructura fsica y social. Mantuvo el ice y el iagac y dise
otros instrumentos como campo en accin, recogido por el siguiente
Gobierno.
El Plan Colombia convirti a Estados Unidos en primer cofinanciador
de la lucha contra la droga y recuper la prioridad y cobertura de las
fumigaciones, incluyendo las reas donde haba cultivos fraccionados o mezclados (alternativos con ilcitos). Esto perjudic los cultivos
de subsistencia (Torres, 2006, p. 23) y gener gran incertidumbre en el
programa, debido a que, en el imaginario colectivo, el plan, incluidos el
desarrollo alternativo y otros componentes, se convirti en sinnimo de
fumigaciones.
102
Carlos Zorro
gobernabilidad [] con el propsito de consolidar la seguridad democrtica en reas [] libres de ilcitos (Conpes 3218, 2003, p. 6).
Para esto se adoptan tres programas: familias guardabosques (pfgb); proyectos productivos y de generacin de ingresos (ppp); y fortalecimiento
institucional, desarrollo social y monitoreo, los dos primeros ligados a
la estrategia de erradicacin manual voluntaria (unodc, 2007),8 que no
excluye la erradicacin mecnica y manual forzosa. El tercero apoya los
compromisos de no siembra ni resiembra entre el Estado y las comunidades, brinda acompaamiento social y empresarial a las organizaciones rurales participantes en los dos componentes principales e incluye
la verificacin y certificacin de los ncleos libres de ilcitos (Conpes
3218, 2003, p. 11), ya que en la poltica veredas libres de cultivos ilcitos los programas exigen previa erradicacin y mantenimiento de toda
la vereda sin cultivos ilcitos (Accin Social, pci, pda, 2009).
3.3.1. El Programa Familias Guardabosques (pfgb)
3.3.1.1. Descripcin
103
Fase
Incentivo*
Duracin
del programa
Nmero
de municipios
Iniciacin
de la fase
$ 833.000 - $ 600.000
36 meses
13
2003 y 2004
II
$ 600.000
36 meses
22
2004
III
$ 600.000
36 meses
25
2005
IV
$ 408.000
18 meses
40
2007
$ 408.000
18 meses
21
2008
Total
121
* En pesos del ao inicial de programacin de cada una de las fases. Como se indica en el texto,
el programa se ejecuta en fases, cada una de las cuales tiene una programacin especfica cuyos
elementos bsicos se resumen en las columnas de esta tabla.
Fuente: Accin Social. Sistema de Informacin del pci, sipci (2009).
9 Lgicamente, distintas a las fases donde se han agrupado las polticas comentadas
en este artculo.
10 Decrecimiento atribuido a razones presupuestales. (Entrevista del autor a funcionarios pci, febrero del 2010).
11 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID
=167, consulta: en 2010.
12 Pero la cifra que aparece all es inconsistente por no sealar que el dato est en
miles de pesos.
104
Carlos Zorro
13 Encuesta nacional guardabosques, fases i, ii, iii y iv del pfgb, levantada por unodc
entre diciembre del 2005 y septiembre del 2008 sobre una muestra representativa
de 82.981 familias activas en el programa (cerca del 80% de las vinculadas a este en
noviembre del 2008): 29.460 para las fases i y ii, 18.592 para la fase iii y 34.929 para la fase
iv.
14 Esta afirmacin est condicionada a resultados ms recientes que la corroboren o
la invaliden.
15 Encuesta distinta a la anterior; aplicada por muestreo aleatorio simple entre
diciembre 1 del 2005 y febrero 3 del 2006 a 4190 fgb de un total de 29.460 de las fases i
y ii.
Tabla 2.
105
Ahorro
Actividades
agropecuarias
Otros
36,50%
7,60%
26,90%
29,00%
Fase iii
Seguimiento
55,90%
16,50%
15,40%
12,20%
Fase iv
Lnea base
27,60%
46,70%
12,10%
13,60%
Fase
Momento del
registro
Fuente: Accin Social y unodc. Encuesta citada en Informe ejecutivo (2008 p. cit., p. 28).
Por lo dems, del 36,3% de las familias que fueron propietarias de cultivos de uso ilcito y que los erradicaron para entrar al pfgb, un 1,4% se
arrepenta de haber erradicado y un 34,5% no se arrepenta (p. 26); infortunadamente, no se sabe si esta actitud favorable se deba al xito del pfgb
o al temor a las fumigaciones.
3.3.2. Programa Proyectos Productivos y de generacin de ingresos (ppp)
Este programa tiene por objeto establecer una base econmica regional y
local, que ofrezca fuentes estables lcitas de empleo e ingresos y contribuya a mejorar la seguridad alimenticia de campesinos y comunidades, a
partir del uso sostenible de los recursos naturales (Conpes, 3218, p. 8). Se
distinguen as dos componentes (p. 6):
106
Carlos Zorro
107
108
Carlos Zorro
109
Las polticas siguen plantendose en trminos de productos: hectreas por erradicar, familias por atender e inversiones por realizar,
pero no de transformaciones en las condiciones de los beneficiarios
ni de estrategias que conduzcan a aquellas.
200.000.000
175.000.000
USD 08
150.000.000
125.000.000
100.000.000
75.000.000
50.000.000
25.000.000
0
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Figura 1.
4. Conclusiones y recomendaciones
Esta seccin plantea algunas conclusiones que se considera oportuno
destacar con base en la revisin de las polticas, y unas pocas recomendaciones hacia el futuro.
110
Carlos Zorro
111
4.2. Recomendaciones
De la experiencia descrita se desprenden numerosas recomendaciones
recogidas en diversos documentos. Aqu se resalta apenas la importancia
de unas pocas de ellas que se derivan directamente del anlisis contenido
en este artculo.
A. Con respecto a la conceptualizacin del desarrollo alternativo y sus
polticas, hay que subrayar la necesidad de unificar el concepto no
solo entre las instituciones pblicas, sino entre la poblacin de las
zonas afectadas. Esto dara ms claridad y estabilidad a las polticas
y estrategias, y facilitara la coordinacin entre los diversos actores.
Ahora bien, cualquiera que este sea, los programas no pueden limitarse a
plantear metas financieras y de sustitucin de cultivos; ellos deben indicar las transformaciones que permitirn a la poblacin insertarse en la
legalidad, ejercer sus derechos y mejorar sus vidas. El estudio de estas
transformaciones exige disponer tanto de lneas de base de aquellos
aspectos que se espera cambiar con los proyectos respectivos en cada una
112
Carlos Zorro
de las comunidades atendidas por estos como de un sistema de evaluacin de impacto que permita valorar los cambios imputables a tales proyectos. Siguiendo a la unodc, la lucha contra los cultivos de uso ilcito no
puede basarse en su simple erradicacin; ella debe integrar crecimiento
y desarrollo, garantizar lo econmico, mejorar la calidad de vida de los
campesinos y reconocer los problemas ambientales y poltico-regionales.
Sin esto, los logros de esta lucha pueden ser valiosos en mbitos territoriales y sociales especficos pero no trascendern al mbito nacional.
Se requiere una nueva reflexin sobre la estrategia de desarrollo alternativo. No es igual impulsar un proceso de desarrollo que conduzca a sustituir los cultivos de uso ilcito, que erradicarlos como punto de partida
para el desarrollo. Aunque la primera de estas vas parece ofrecer ms
garanta de sostenibilidad a largo plazo, las experiencias del pfgb y del
ppp muestran que la segunda puede ser viable si se basa en acuerdos de
erradicacin.
Desde la perspectiva econmica, es esencial identificar y atacar los factores que tienden a ampliar la brecha de rentabilidad entre los cultivos
de uso ilcito y las alternativas posibles frente a estos. Para reducirla es
preciso elevar los costos de los primeros, lo que exige acciones institucionales y sociales (interdiccin, control social), y reducir los de las segundas
mediante sistemas productivos eficientes, acceso a mercados atractivos
y accin sobre la tecnologa, la gestin y las infraestructuras de distribucin, por una parte, y por otra, sobre el medio social para que endogenice
y haga sostenibles los procesos.
Cabe recalcar que la sustitucin no puede ser vista como parte de un proyecto militar (fumigacin). Los responsables del desarrollo alternativo,
factor clave en la lucha antidroga, deben estar en coordinacin estrecha
con quienes tienen a su cargo la interdiccin, pero es indispensable que la
comunidad distinga con claridad entre ambos programas, sus contenidos
y sus responsables.
Por ltimo, y en complemento con lo anterior, la poltica, las estrategias y
los programas deben definirse siempre autnoma y conjuntamente por el
Estado y la sociedad colombiana; los apoyos exteriores deben ajustarse a
estas definiciones, y no al contrario.
B. Con respecto a la institucionalidad del desarrollo alternativo, se
insiste en hacer de este una poltica de Estado, que trascienda el
marco de un Gobierno y le permita proyectarse ms all de la coyuntura y los vaivenes electorales. En esta forma, su xito no puede
113
El campesino y el indgena no se ajustan ya a los patrones tradicionales: son personas curtidas por la guerra, inmersas en la globalizacin y los mercados, y exigen soluciones que se ajusten a su nueva
relacin con el mundo.
La experiencia del iagac en cuanto a la responsabilidad de las asociaciones campesinas merece ser recogida y ajustada con los nuevos
aprendizajes y la consideracin de la heterogeneidad en la consolidacin de tales asociaciones.
114
Carlos Zorro
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odccp (2001), Studies on Drugs and Crime. Alternative Development
118
Carlos Zorro
Anexo
Polticas de desarrollo alternativo en Colombia (1982-2009)
119
1. Introduccin
menudo se olvida, en el fragor de la implementacin de estrategias de reduccin de la oferta de drogas ilcitas, que la realidad de
la droga es en primer lugar una realidad personal, un drama humano.
Segn el ltimo Estudio Nacional de Salud (Ministerio de la proteccin
Social y Fundacin fes, 2003), la prevalencia de vida de los trastornos
asociados con el uso de sustancias psicoactivas1 ocupa el tercer lugar de
frecuencia en la poblacin general (con un 10,6%), luego de los trastornos
de nimo (con un 15%), y el primer lugar en la poblacin masculina (con
un 20,8%). El estudio seala adems que una de cada 100 personas abusa
de sustancias y aproximadamente una de cada 200 sufre dependencia,
situacin que es an ms crtica en el caso de los hombres. Los costos
personales, familiares y sociales del consumo y la adiccin a las drogas
* Director y profesor asociado, Departamento de Psicologa, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: jlarream@uniandes.edu.co.
** Supervisora de prcticas profesionales, Departamento de Psicologa, Universidad de
los Andes. Correo electrnico: mvence@uniandes.edu.co.
1 Una sustancia psicoactiva es una sustancia qumica, legal o ilegal, natural o sinttica, que acta sobre el sistema nervioso central y que altera la percepcin, los estados emocionales, la consciencia y la conducta. En este captulo empleamos el trmino
drogas como sinnimo de sustancias psicoactivas, sean ellas lcitas (como el tabaco y el
alcohol) o ilcitas (como la marihuana, la cocana y las drogas sintticas).
121
bastante parca, al punto de ser casi protocolaria, en asuntos de prevencin, rehabilitacin y tratamiento. Este estado de cosas continu como
tendencia en los planes nacionales de desarrollo de los gobiernos de
Csar Gaviria (1990-1994) y Ernesto Samper (1994-1998), en los cuales se
observa una escasa presencia de polticas pblicas para la reduccin del
consumo de drogas. Dichas polticas, expresadas de manera genrica en
lineamientos de salud y educacin, fueron en cualquier caso secundarias
en el escenario del recrudecimiento de la violencia producto del narcotrfico y de los escndalos por la infiltracin de dineros calientes en la campaa presidencial de 1994. Un avance excepcional en ese perodo fue, sin
embargo, la decisin de la Corte Constitucional de despenalizar la dosis
personal de ciertas drogas ilegales.
Fue Andrs Pastrana, en el perodo presidencial 1998-2002, quien, a pesar
de la implementacin del Plan Colombia, prioriz el consumo de drogas,
en coherencia con iniciativas semejantes adelantadas durante su alcalda
en Bogot (1988-1990). Si bien en el Plan Nacional de Desarrollo de su
gobierno, la necesidad de una reduccin de la demanda no ocup un
lugar destacado, Pastrana propuso el Plan Nacional: una poltica integral
de drogas para la paz, uno de cuyos propsitos era controlar el consumo
de drogas ilcitas, la tendencia creciente del uso indebido de las lcitas y
ofrecer alternativas de tratamiento, rehabilitacin y reinsercin social a
farmacodependientes (dne, 1999).
Uno de los primeros efectos de este plan fue la creacin en 1999 del
programa presidencial para el afrontamiento del consumo de drogas,
Rumbos. El programa Rumbos tuvo como uno de sus propsitos asistir
al Presidente de la Repblica y al Gobierno nacional en el diseo de las
polticas gubernamentales destinadas a promover la prevencin y el tratamiento del consumo de drogas. Cabe destacar que el programa oper
de manera independiente de la Direccin Nacional de Estupefacientes,
circunstancia que sin duda le dio al problema del consumo una notoriedad no antes vista. El Programa Presidencial Rumbos, dirigido por el
entonces profesor de la Universidad de los Andes Augusto Prez, deba
coordinar las polticas de reduccin de la demanda en el mbito local,
regional y nacional, as como facilitar la gestin de la red de instituciones
gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. Rumbos promovi la inclusin en las polticas y los lineamientos de instancias relevantes del Gobierno, como es el caso del Ministerio de la Proteccin Social,
el Ministerio de Educacin y las secretaras regionales de Educacin y
Salud, de programas de prevencin integral que contemplaran tambin
la prevencin del consumo de sustancias psicoactivas. Para ello, Rumbos
sucede a menudo en Colombia, progresos en la reglamentacin no siempre se traducen en prcticas efectivas. Hoy tenemos un conjunto de medidas y regulaciones que son, en cierto sentido, ejemplares en su forma y
propsito, pero carecemos de los recursos y la organizacin necesarios
para su efectivo cumplimiento.
En contrava de una tendencia hacia la sistematizacin de experiencias
y la creacin de una infraestructura organizativa, la aprobacin del acto
legislativo 2/2009, que prohibi el porte de la dosis personal de estupefacientes, representa un retroceso en la poltica interna de reduccin de
la demanda de drogas. A nuestro parecer, la prohibicin de la dosis personal es inviable, no solo desde el punto de vista de su implementacin
judicial, sino tambin en virtud de los servicios de salud que requerira
en cuanto a infraestructura y personal especializado. Adicionalmente,
la penalizacin de la dosis mnima constituye un retroceso en lo que
podramos denominar una concepcin sofisticada y compleja sobre el
consumidor. En vez de reconocer la diversidad de perfiles de consumo y
consumidores, la penalizacin termina reduciendo dicha diversidad a un
solo perfil, a una idea, como dira el socilogo norteamericano Howard
Becker (1963), del consumo como desviacin y adiccin y de la adiccin
misma como delincuencia.
As visto, el panorama de la prevencin y del tratamiento en Colombia
incluye recientes avances, pero su ocurrencia es histrica. La reduccin de
la oferta ha sido el centro de la discusin pblica y acadmica, y la reduccin de la demanda, por su parte, un agregado muchas veces prescindible.
El panorama ha cambiado ligeramente en los ltimos dos gobiernos (i. e.,
Pastrana y Uribe), primero, con el posicionamiento en las altas esferas
del Gobierno de la discusin sobre la demanda, y luego con la formulacin de polticas que prometen ordenar un escenario hasta ahora bastante
disperso, aunque con bases inadecuadas en cuanto a la aproximacin al
problema.
ocasiones simblica), como es el caso del consumo por parte de adolescentes, quienes, por medio de la droga y de otras conductas de bsqueda de riesgo, apuntalan su autonoma oposicionalmente y afianzan
su identidad en el contexto de su interaccin con pares. A pesar de su
documentada inefectividad para modificar la prevalencia del consumo,
los programas de divulgacin pueden ser tiles, empero, para llamar la
atencin sobre el fenmeno, generar conocimiento para ser usado como
base de otras estrategias (e. g., discusin de pares) o modificar actitudes.
Una variante de los programas informativos, igualmente ineficaz y
anclada en una concepcin del consumidor como ente racional, han sido
los programas preventivos basados en la provocacin de miedo o temor.
Se trata fundamentalmente de destacar consecuencias negativas del consumo, de una manera que apele a estados emocionales bsicos. Un ejemplo de alta recordacin es el comercial del Banco Cafetero, emitido en los
aos ochenta, bajo el lema de la droga destruye tu cerebro, que mostraba de
manera particularmente grfica el deterioro fsico asociado al consumo
crnico de drogas. Otros ejemplos son la reciente campaa televisiva La
tengo viva, que si bien gener impacto en la poblacin inicialmente, al
poco tiempo se convirti en una broma entre los consumidores; y la ms
reciente campaa La mata que mata, ampliamente criticada por distintos
sectores de la opinin pblica.
Los programas de prevencin como divulgacin, basados en una concepcin curricularizante de la prevencin y en un modelo racional del consumidor, han dado paso recientemente a estrategias de prevencin basadas
en un modelo epidemiolgico. Como sealan Brown y Hawkins (2007),
la lgica es sencilla. Si se quiere prevenir una conducta, deben modificarse las variables que la predicen (i. e., factores de riesgo) y las variables
que la moderan (i. e., factores protectores). No sorprende que las variables predictoras y moderadoras sean de muy diverso nivel: individual (e.
g., susceptibilidad gentica, rasgos de bsqueda de riesgo, autoestima),
familiar (e. g., estrategias de crianza, niveles de conflicto, permisividad
de normas); escolares (e. g., rendimiento escolar, asistencia); pares (e. g.,
rechazo o aceptacin de pares, conducta de pares modelo); comunidad (e.
g., existencia de interdiccin, cumplimiento de leyes). Ntese que, como
sealan Paglia y Room (1999), las variables que explican la experimentacin temprana con drogas (e. g., presin de pares, disponibilidad de las
drogas) pueden no ser las mismas que las que dan cuenta del uso crnico
y la dependencia (e. g., factores biolgicos o psicolgicos).
Entre las estrategias basadas en el modelo de factores de riesgo y factores
protectores, al igual que en teoras psicolgicas slidas, est el modelo
Annimos) y la terapia familiar multidimensional, para el caso de adolescentes consumidores. Algunos principios subyacentes en estas y otras
intervenciones efectivas incluyen la idea de que ningn tratamiento es
universalmente efectivo, la necesidad de proveer tratamientos prolongados en el tiempo y fcilmente accesibles, la conveniencia de combinar
intervenciones comportamentales y medicacin, y la necesidad de evaluar
con frecuencia las necesidades cambiantes del paciente. Un principio que
habra que agregar, cuya obviedad lo hace muchas veces invisible, es que
no todo consumidor requiere tratamiento y que las remisiones espontneas, sin intervencin, suelen ocurrir con frecuencia (particularmente en
el consumo de ciertas drogas) (Cunningham, 1999). Naturalmente, estas
buenas prcticas deben tomarse con beneficio de inventario, no como
dogmas sino como hiptesis de trabajo que deben pasar en todo caso la
prueba de la adaptacin cultural.
Un aspecto esencial de las buenas prcticas, cuya importancia merece
una mencin aparte, es el papel de la familia. La adiccin a las drogas
representa un factor de sufrimiento y desestabilizacin no solo para los
individuos, sino tambin para sus familias. La literatura cientfica es convergente acerca de la influencia de la familia en la recuperacin, la prevencin de recadas y la reinsercin social del adicto a las drogas (Frances,
Millar y Mack, 2005; Minproteccin Social, 2004; Minproteccin Social,
Fundacin Procrear, 2007). De hecho, el tratamiento con las familias de los
adictos a las drogas es un predictor de la efectividad de los tratamientos.
La intervencin en las familias tiene mltiples propsitos: puede ayudar
a contrarrestar los factores de riesgo que favorecieron el establecimiento
de la adiccin, a definir las dinmicas y patrones de interaccin familiar
que contribuyeron a su constancia en el tiempo, y a orientar el grupo
familiar, con el fin de prever recadas y ofrecer apoyo en la reincorporacin social del adicto en recuperacin.
Lo que ha permitido estos consensos emergentes, an preliminares sin
embargo, es, en nuestra opinin, la combinacin de tres factores. Primero,
la conduccin de investigacin emprica vlida sobre la efectividad relativa de tratamientos (por ejemplo, a travs de diseos experimentales).
Segundo, la creacin y promocin de plataformas para la difusin de
informacin sobre intervenciones efectivas, como es el caso de algunas
iniciativas del National Institute on Drug Abuse en Estados Unidos (2001);
y finalmente, la participacin de profesionales debidamente entrenados
en el desarrollo y la conduccin de protocolos teraputicos.
Cul es la situacin del tratamiento en Colombia? Como sealamos ms
atrs, la incursin del tratamiento en las polticas del Estado se remonta,
5. Recomendaciones generales
La reduccin de la demanda de drogas (lcitas e ilcitas) debe ser una
prioridad en las polticas del Estado. Es materia de debate si debe ser el
Estado mismo (a diferencia de organizaciones no gubernamentales) el
que provea, desde su diseo y en sus diferentes niveles y modalidades de
implementacin, programas de prevencin y tratamiento. La concepcin
y provisin de dichos programas por parte del Estado pueden, eventualmente, contribuir a una diseminacin ms expedita y a la adopcin de
criterios homogneos para el diseo y la evaluacin de iniciativas. Sin
embargo, al mismo tiempo, la centralizacin de las acciones en el Estado
puede tener el efecto indeseable de disminuir la diversidad de programas
de prevencin y tratamiento y, por tanto, restringir la innovacin en la
concepcin de los mismos y su adaptacin a necesidades locales.
En todo caso, para el Estado debe ser una prioridad el posicionamiento
de la prevencin como una accin de especial urgencia. El Estado debe as
mismo ejercer un control riguroso sobre las instituciones privadas especializadas en el tratamiento de adicciones a sustancias; y avanzar hacia
procesos de toma de decisiones en relacin con la demanda de drogas
ilegales, basados en evidencia cientfica.
La carencia de estudios sistemticos y comparables durante los ltimos
veinte aos ha creado lagunas fundamentales en la informacin sobre la
para efectos de disminuir los daos colaterales del consumo (e. g., altos
ndices de accidentalidad, homicidios, violencia intrafamiliar y de pareja,
violencia social, violencia sexual y suicidios). En la misma direccin, se
requieren esfuerzos estatales adicionales (a travs de regulaciones ms
estrictas y campaas ms audaces y menos tolerantes y contradictorias)
para disminuir el consumo de tabaco, que ha llegado a niveles preocupantes especialmente en la poblacin ms joven.
Con respecto a la prevencin de las drogas ilegales, la literatura especializada muestra que la marihuana es la sustancia ilegal ms consumida,
con una baja percepcin de riesgo por parte de la poblacin. Por ello la
prevencin de su uso debe asumirse como prioritaria, con informacin
veraz sobre sus posibles efectos, sin caer, empero, en la exageracin de los
daos producidos. Para el caso colombiano, la prevencin del abuso de la
cocana debe tambin verse como prioritaria, debido a nuestra condicin
de lderes mundiales en su produccin y trfico, circunstancia que facilita
el trfico interno de los excedentes de produccin y su acceso a muy bajos
precios. En relacin con el consumo de herona, es necesario adelantar
estrategias de prevencin, especialmente en las regiones del pas donde
se centra la produccin de esta sustancia, y fortalecer estrategias para la
recuperacin de los consumidores actuales, quienes, debido a las caractersticas particulares de dicha sustancia, podran requerir ayudas farmacolgicas de sustitucin y de estrategias de reduccin del dao dirigidas,
entre otras, al control y el tratamiento de enfermedades como el vih/sida
y hepatitis B y C.
En materia de prevencin, debe considerarse, por ltimo y con la mayor
urgencia, el aumento en el consumo de sustancias que se usan en el mbito
de la rumba entre los jvenes, entre las cuales se encuentran inhalantes
legales y drogas sintticas como el xtasis, otras distintas variedades de
metanfetaminas, los cidos y el cacao sabanero, entre otras. El uso de
drogas sintticas entre jvenes, en el contexto de actividades habituales
de entretenimiento nocturno, ha terminado por transformar la insularidad social del consumo, convirtindolo en una prctica cultural mayoritaria. Las drogas sintticas cuentan, adems, con el agravante de su fcil
produccin y distribucin masiva. De all la necesidad de enfrentar de
manera directa su uso.
En nuestra opinin, los programas de prevencin del consumo de drogas deben ser de obligatoria implementacin en los diversos niveles del
sistema educativo, desde la educacin primaria bsica hasta la educacin
superior. Como sugiere la literatura, los programas deben empezar desde
edades tempranas, concentrndose en la enseanza del autocontrol, el
autocuidado y la tica ciudadana, con participacin directa y comprometida de los padres de familia. En tal sentido, la prevencin del abuso
de drogas (legales e ilegales) debe contar con el compromiso y la corresponsabilidad de la sociedad en general, el sistema educativo, la empresa
privada y los medios de comunicacin.
La literatura reciente sobre la efectividad de programas de prevencin
ofrece resultados suficientemente slidos como para que avances ciertos
en la ciencia de la prevencin sean en lo sucesivo la base para el diseo
de programas y polticas para la reduccin de la demanda. El modelo
epidemiolgico desagrega factores de riesgo y factores protectores, que
deben convertirse en los pilares de los esfuerzos de prevencin, junto con
teorizaciones robustas (como es el caso de la teora de aprendizaje social
de Albert Bandura y la teora sociocultural de Jean Lave) sobre las razones que llevan a las personas al consumo.
Recibimos con optimismo el Plan Nacional para la Reduccin del Consumo
spa y su impacto 2009-2010, presentado por el gobierno Uribe, que evidencia la intencin de sistematizar y anticipar polticas hacia el futuro.
Los efectos de las polticas contenidas en el plan debern ser materia de
anlisis y discusin, con base en el resultado de ejercicios de evaluacin.
Esperamos, en tal sentido, que los grandes conflictos y problemas sociales no sean nuevamente una excusa gubernamental para abandonar o
desarrollar parcialmente lo establecido.
Aunque insistimos en que la prohibicin del porte de la dosis personal
representa un retroceso innecesario, o por lo menos una accin no consensuada con sectores informados de la sociedad, debemos resaltar los
avances presentados durante estos ltimos ocho aos, no tanto en la implementacin de tratamientos efectivos o, en su defecto, en el desarrollo de la
infraestructura material y humana requerida, como en el levantamiento de
informacin confiable sobre el estado de las instituciones proveedoras de
servicios a consumidores y adictos. La precariedad de la situacin documentada por el diagnstico situacional de los centros de rehabilitacin en
Colombia sugiere que, en el contexto del aumento de la violencia en las
zonas urbanas y de la persistente presencia del narcotrfico en el pas, la
judicializacin y el tratamiento de los infractores hallados con dosis personales quedarn en letra muerta. De hecho, vemos lejano el panorama en
que el Estado pueda ofrecer rehabilitacin de calidad a aquellos infractores
que as lo soliciten, en los volmenes que seran esperables.
Sin embargo, aunque el panorama resulte incierto y las metas aparezcan
lejanas, resultara a todas luces contradictorio que, luego de los impor-
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III
Relaciones internacionales
y polticas antidroga en Colombia
1. Introduccin
151
ducido el aumento en el consumo de estupefacientes en Colombia (gracias a la legalizacin de la dosis personal), la dificultad de discernir entre
un comerciante al menudeo y un portador de dosis mnima y la inconsistencia que existe entre la prohibicin de produccin y el trfico, y la
legalizacin del consumo.
En este sentido, la recomendacin ms importante que se desprende de
este estudio es justamente que el pas se encuentra en un momento propicio, interna e internacionalmente, para liderar lo que podra constituirse
en un giro importante en materia de la lucha global contra las drogas ilcitas. La reputacin que ha adquirido Colombia como un socio slido en la
lucha contra la produccin y trfico de narcticos y la relativa estabilidad
que se ha logrado en materia de sus resultados han, incluso, llevado al
pas a promoverse internacionalmente como poseedor de un know-how
inigualable en este campo. Su estatus internacional como soldado leal a
la batalla antinarcticos le permite a Colombia asumir una posicin relativamente crtica y, por supuesto, propositiva, que eventualmente contribuya a un cambio gradual del rgimen antidroga internacional. En este
intento, el pas podra incluso estar acompaado por Estados Unidos,
pas que despus de promover un prohibicionismo acrrimo ahora parece
moverse hacia una percepcin menos criminalizante y ms flexible frente
a este tema.2
2 Algunos ejemplos que ilustran la eventual transformacin de la posicin estadounidense son la propuesta de la administracin Obama de abandonar el lenguaje de guerra
contra las drogas por considerarlo incompatible con su nueva aproximacin al tema;
la decisin ejecutiva de abandonar la persecucin federal de pacientes que hacen uso
de la marihuana medicinal y de proveedores en estados en donde esta prctica ha sido
permitida; y la puesta en marcha en el Congreso estadounidense de una comisin independiente patrocinada por ambos partidos que evaluar durante el curso de un ao la
poltica gubernamental destinada a reducir la oferta y la demanda de drogas ilcitas.
Todas estas decisiones recientes parecen apuntar en la direccin de un cambio gradual
pero importante en la poltica estadounidense en materia de estupefacientes.
Sin embargo, los lmites de dicho cambio quedaron demostrados en la posicin que
asumi el Gobierno federal frente a la proposicin 19 que se vot en California durante
las elecciones del 2 de noviembre del 2010 y que buscaba la legalizacin de la marihuana:
el Departamento de Seguridad fue enftico en afirmar que continuara implementando
las leyes en contra de la marihuana en el estado de California, aun en caso de que la
proposicin ganase, lo que implica una posicin todava inspirada en el prohibicionismo. Aunque la proposicin no gan, los resultados s indican un cambio sustancial
en la actitud del votante promedio californiano: fue aprobada por un 45% de los votantes y rechazada por el 55% restante. Hace una dcada un resultado tan dividido hubiese
sido impensable en Estados Unidos. Cabe sealar tambin que estos cambios de actitud
tampoco encuentran una manifestacin clara en las actuales asignaciones presupuestales federales ni en la posicin del Gobierno estadounidense en los foros multilaterales
(agradezco a Daniel Meja por llamar mi atencin sobre este ltimo punto).
153
En materia metodolgica, y para poder identificar con precisin las directrices de la actividad diplomtica colombiana en los foros multilaterales, lo ideal hubiese sido elaborar un registro de las votaciones del pas
en las organizaciones ms importantes. En el caso de Naciones Unidas,
sin embargo, la sesin anual de la Comisin de Estupefacientes produce
una serie de decisiones y recomendaciones que en general son adoptadas por consenso entre los miembros. Las negociaciones que tienen lugar
antes y durante la sesin tienen como propsito llegar a un lenguaje que
sea aceptable para todas las partes. Estas decisiones y recomendaciones
pasan al Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (Ecosoc), del
cual la comisin es rgano subsidiario, que las adopta a travs del mismo
mecanismo. En lo que se refiere a la Asamblea General, los temas que vienen de Ecosoc se consolidan en una resolucin mnibus que tambin
es aprobada por consenso.
En la oea el funcionamiento es similar. El informe de actividades, decisiones y recomendaciones derivadas de las sesiones de la Comisin
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) queda registrado en el informe anual, que luego es sometido a la Asamblea General
del organismo hemisfrico, y su opinin tambin se produce por consenso. En consecuencia, la prctica del voto con respecto a los temas de
drogas en el sistema multilateral es en general excepcional.3 Por tanto, el
ejercicio de derivar las tendencias principales de la posicin colombiana
en materia de drogas en estos foros multilaterales requiere una revisin
de los discursos que han pronunciado los representantes del pas y jefes
de las misiones colombianas ante estas instituciones, y de los documentos
oficiales que se han producido y que registran la posicin gubernamental
frente a temas concretos que se discuten en estos foros.
Hecha la aclaracin anterior, resumo a continuacin el argumento central en lo relacionado con la posicin de Colombia en estos escenarios y
durante las dos administraciones del presidente lvaro Uribe. Dicha posicin se ha caracterizado por una definicin del problema constantemente
ligada a otros temas prioritarios de la agenda global; por un discurso ya
tradicional de la diplomacia colombiana que enfatiza la responsabilidad
compartida y la integralidad del problema, aunque denuncia la falta de
apoyo y atencin de la comunidad internacional a la lucha que Colombia
libra casi en solitario; y por un prohibicionismo militante cuyo objetivo
ya ha rebasado el antiguo propsito estratgico de alinear la lucha contra
las drogas colombianas a la lucha global contra el narcotrfico que viene
3 Agradezco la colaboracin de varios funcionarios de la Cancillera por ilustrarme
sobre la naturaleza del proceso de toma de decisiones en estas organizaciones.
155
Como explicar ms adelante, esta propuesta de la delegacin colombiana refleja una hbil estrategia que busca alinear la preocupacin de
Washington con el terrorismo despus de los ataques del 11 de septiembre, con el objetivo de obtener financiacin para la lucha contra los
estupefacientes y los grupos ilegales que se benefician de dicho negocio.
Pero por ahora es importante resaltar que el Gobierno colombiano ha
sido relativamente exitoso en su objetivo de promover, al menos desde el
punto de vista puramente normativo, una visin y un entendimiento ms
amplios del asunto de las drogas ilcitas, y ha colaborado en el diseo
de mecanismos acordes con este principio. En este sentido, la posicin
colombiana, a diferencia de lo que sucede por ejemplo en el tema de los
derechos humanos, ha ido ms all de la simple reaccin y la defensa y
ha intentado ser ms proactiva y propositiva.
Ahora bien, este principio de la responsabilidad comn y compartida
ha servido tambin para que el Gobierno de Uribe elabore una estrategia de eslabonamiento de polticas5 frente a la comunidad internacional.
5 Al hablar de la generacin de una estrategia, sugiero que la construccin de estos
vnculos cumple con una finalidad poltica especfica. Sin embargo, es necesario aclarar
que al utilizar el trmino construido o generado no sugiero que estos vnculos sean irreales o inventados por el Gobierno colombiano. Simplemente intento sealar que se han
157
Dicha estrategia tiene como eje rector la existencia de una interdependencia aguda entre la produccin, trfico y consumo de drogas ilcitas
y el afianzamiento del terrorismo, la degradacin del medio ambiente y
la violacin de los derechos humanos. En las siguientes secciones describo la naturaleza de dichos vnculos y explico los problemas que esta
genera.
159
libre de terrorismo. En el segundo sentido, y como complemento del primero, el Gobierno constantemente presenta evidencia del uso de dinero
del narcotrfico para la financiacin del llamado terrorismo. El embajador colombiano ante las Naciones Unidas articul esta doble propuesta
en una forma elocuente:
En sana lgica, si un conflicto interno se financia del narcotrfico, los
consumidores de drogas ilcitas seran corresponsables de ese conflicto
y de las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario que en l ocurren. Por eso la comunidad internacional
est en mora de iniciar una efectiva cooperacin en la materia (Giraldo,
2003).
El tono del presidente Uribe es bastante similar, lo que sugiere una lnea
estratgica creada por el Gobierno: Nuestro problema es una amenaza
internacional. [] Si Colombia no frena el terrorismo, este pondr dificultades a las democracias de la regin (Uribe, 2003).
Esta, sin embargo, no es una tendencia nueva en la poltica exterior colombiana (Borda, 2002). El intento de convertir el problema de las drogas en
161
La similitud de este discurso de cero tolerancia hacia el consumo de drogas y la prctica desaparicin del lenguaje de la reduccin del dao del
vocabulario diplomtico colombiano recuerdan a Nancy Reagan en los
ochenta y la promocin de su programa Just Say No:
Drugs steal away so much. They take and take, until finally every time
a drug goes into a child, something else is forced outlike love and
hope and trust and confidence. Drugs take away the dream from every
childs heart and replace it with a nightmare []. Each of us has to put
our principles and consciences on the line, whether in social settings or
in the workplace, to set forth solid standards and stick to them. Theres
no moral middle ground. Indifference is not an option. We want you
to help us create an outspoken intolerance for drug use. For the sake of
our children, I implore each of you to be unyielding and inflexible in
your opposition to drugs (Reagan 1986).
En otras palabras, el discurso colombiano en materia de consumo de drogas de las administraciones Uribe se parece visiblemente al discurso de la
administracin Reagan en los ochenta, ha adoptado un tono ms radical,
ms proselitista y ms vocal internacionalmente. Este discurso no es compatible con la adopcin de una posicin ms progresista y tendiente hacia
un eventual cambio del rgimen internacional en materia de drogas ilcitas. Todo lo contrario, es un discurso pro statu quo que ha profundizado
la securitizacin (simblica o no) del tema, su criminalizacin y hasta su
terrorizacin, pero poco ha contribuido en la bsqueda de una evaluacin
rigurosa de los resultados de la poltica antidroga en su actual forma. De
hecho, es una posicin apoyada no en la evidencia emprica que estudios
como los que la Organizacin Mundial de la Salud (oms) ha realizado
sobre el verdadero efecto que tiene el consumo de drogas (Salud, O. M. d.
l., 1995), sino en un rechazo moralizante al consumo de estas sustancias.
Adicionalmente y tal como se argumentar en el anlisis de los siguientes
dos vnculos, si bien el Gobierno colombiano tiene la autonoma de cons-
truir y promover estos eslabonamientos temticos para lograr los objetivos de poltica domstica, no tiene el mismo control sobre los efectos que
estas vinculaciones puedan producir en el escenario internacional. En el
caso especfico de la vinculacin entre drogas y terrorismo, una de las
consecuencias (no del todo inesperadas) es la criminalizacin de aquellos individuos que se encuentran vinculados o que extraen beneficio del
negocio de las drogas ilcitas. Particularmente, la inclusin de los grupos
insurgentes armados en la categora de terroristas puede obstaculizar
la realizacin de eventuales conversaciones de paz para lograr el final
del conflicto armado colombiano, y peor an, la participacin de aquellos actores internacionales que ya han sido persuadidos por el Gobierno
colombiano de calificar a estos grupos como terroristas y que sin duda,
podran desempear un papel de gran importancia en el logro de una
solucin poltica de la confrontacin. Este es el caso, por ejemplo, de pases poderosos y organizaciones internacionales que podran ejercer una
influencia mucho ms eficaz para atraer las partes a una mesa de dilogo
y, en el futuro, hacerlas responsables de cumplir con su palabra.
163
165
nos en el pas. Para empezar, desva totalmente la atencin del papel que
ha desempeado histricamente el Estado colombiano, por accin o por
omisin, en la muy preocupante situacin interna de derechos humanos.
Adicionalmente, el argumento deja la impresin de que el nico lugar
desde donde los derechos humanos han sido afectados es la intromisin
de dineros del trfico de estupefacientes en grupos ilegales e ignora que
estos derechos han sido igualmente violados gracias a la penetracin
de estos mismos dineros en la clase poltica colombiana y en el aparato
mismo del Estado. Si hay un lugar que es necesario empezar a sanear para
garantizar los derechos humanos en Colombia, es justamente el Estado,
el actor que existe en funcin y tiene la obligacin principal de garantizar
esos derechos.
De hecho, el mismo Gobierno en ocasiones deja entrever la tensin existente entre las demandas por acabar con las violaciones de los derechos
humanos en el pas y la lucha antiterrorista (ntimamente ligada, como ya
se sabe, con la lucha antinarcticos), y ms importante an, le anuncia a
la comunidad internacional abiertamente cules son sus prioridades. La
embajadora Holgun plante elocuentemente la frustracin de la administracin Uribe en un discurso del 2005 ante la Asamblea General:
Nos trasnochamos cuando tratamos los derechos humanos; por qu
no hacemos lo mismo cuando se trata del terrorismo? Por qu no
somos capaces de condenar de manera clara a los grupos terroristas
que atacan a la poblacin civil, en vez de encontrarles razones y reivindicaciones muy difciles de justificar cuando lo que sucede es que se
desconoce la posibilidad de cada individuo a gozar libremente del
derecho a la vida con seguridad y sin temor? (Holgun, 2005).
En esta lectura, la defensa de los derechos humanos se presenta claramente en un segundo plano, despus de la llamada lucha antiterrorista.
De hecho, si se siguen los argumentos presentados en las secciones sobre
la vinculacin 1 y 2, el objetivo de garantizar los derechos a la poblacin civil en un contexto de conflicto armado parece un subproducto o
casi una consecuencia inesperada de un eventual xito de la lucha contra las drogas: si la lucha contra las drogas es exitosa, la lucha contra el
terrorismo tambin lo ser y, como resultado, no habr ms violaciones
de derechos humanos. A la vista de cualquier observador desprevenido,
el orden de estas etapas est definitivamente invertido, en la medida en
que garantizar los derechos humanos es y debe ser la funcin prioritaria,
167
la poltica de la seguridad democrtica. Este fenmeno revelara entonces una de las principales dificultades que surgen como resultado de
implementar este tipo especfico de eslabonamiento de temas entre el
narcotrfico y los derechos humanos: la inconsistencia y hasta virtual
contradiccin en materia de gestin y logro de resultados en uno y otro
tema hacen del eslabonamiento un ejercicio menos creble y, por tanto,
menos aceptado por la comunidad internacional.
***
En conjunto, estas tres formas de enmarcar el problema de las drogas contribuyen a presentar el caso colombiano en los foros internacionales como
uno en donde todos los problemas prioritarios del sistema internacional
confluyen. Al presentar a Colombia como un caso problema en vas de
superacin se busca no solamente direccionar la atencin de la comunidad internacional hacia el pas, sino tambin sus recursos para la lucha
antidroga. Segn Thoumi, siempre se ha tomado una posicin que tiende
a presentar al pas como una vctima en necesidad de ayuda internacional
para librar su siempre solitaria lucha contra las drogas ilcitas (Thoumi y
Jelsma, 2008, p. 220). La estrategia es la de presentarse como el ojo del
huracn en el cual confluyen, gracias a la produccin y trfico de drogas,
todos los otros problemas claves del sistema internacional.
Adicionalmente, el discurso colombiano denuncia constantemente la
falta de compromiso de gran parte de la comunidad internacional con
la cruzada antidroga y usa la identificacin de este problema para lograr
otro objetivo crucial de la poltica exterior colombiana: justificar lo que
algunos consideran un excesivo acercamiento a Washington. En julio del
2009, el canciller colombiano anunci en una audiencia pblica la existencia de un acuerdo con Estados Unidos que autoriza la presencia de
fuerzas militares estadounidenses en bases colombianas con el objetivo
de consolidar la guerra contra las drogas (entre otros fines) y explic
que dicha decisin, a pesar del revuelo que caus en varios pases de la
regin, es legtima por la naturaleza tradicional e histrica de la alianza
colomboestadounidense en materia de lucha contra el narcotrfico y por
la indiferencia internacional generalizada frente al sacrificio colombiano.
De alguna forma, el fracaso de la estrategia multilateral colombiana alimenta y consolida el componente internacional ms importante de la
lucha del pas contra las drogas: la alianza con Estados Unidos.
169
6. Conclusiones y recomendaciones
La actual es una coyuntura en el sistema internacional en la que el tema
de las drogas ilcitas no se constituye en una prioridad. La falta de atencin se traduce en una constante falta de compromiso de los miembros de
la comunidad de naciones y ello presiona al Gobierno colombiano a construir diferentes estrategias diplomticas para conseguir el apoyo poltico,
logstico y econmico que el pas requiere para combatir el problema de
la produccin y trfico de drogas ilcitas en el mbito nacional.
La estrategia tiene dos facetas que han adquirido an mayor visibilidad
durante la administracin Uribe: por un lado, se ha buscado un eslabonamiento con temas que s han logrado escalar hacia el tope de la agenda
mundial (v. gr. terrorismo, medio ambiente y derechos humanos), y por el
otro, se ha promovido una versin an ms prohibicionista del problema
que la que en su momento promovi Estados Unidos y que se encuentra
en la base del rgimen internacional en contra de las drogas.
El argumento que se construye en este captulo es justamente que ambas
estrategias son equivocadas y contraproducentes, y que al contrario,
en vista de que el tema ha desescalado en importancia y que hay serios
indicios de que un movimiento hacia la flexibilizacin sobre todo en
Estados Unidos puede ser inminente, la estrategia que debera estar
promoviendo el Gobierno es la de liderar un tratamiento ms cientfico
y menos politizado del problema; ms basado en los resultados de una
evaluacin seria y pragmtica de los logros obtenidos hasta el momento
y menos basado en compromisos ideolgicos y morales; ms fundamentado en un clculo realista de lo que es posible y lo que no es posible
lograr en este campo y menos en el ideal poco til de la erradicacin
absoluta del problema de las drogas a lo largo y ancho del globo.
Efectivamente, hay seales que indican al menos el inicio de una transformacin muy gradual, pero muy contundente, del rgimen internacional
antidroga. La nueva administracin demcrata en Estados Unidos y otros
sectores internacionales relevantes parecen haber iniciado una transicin
hacia un rgimen menos prohibicionista y con componentes fuertes en la
dimensin de la salud pblica. Pero ante este proceso de transformacin
(que an est lejos de consolidarse y cuyo destino final es difcil de determinar), la diplomacia colombiana se ha puesto del lado de aquellos que
defienden el statu quo e incluso invitan a una intensificacin de las versiones ms fuertes del prohibicionismo, grupo del cual Estados Unidos
parece estar en vas de separarse. Colombia, de esta forma, comparte
lugar en el bando radical prohibicionista internacional con el mundo islmico, frica subsahariana, Rusia, Europa oriental, Cuba y China, entre
otros. Esta es, insisto, una estrategia contraproducente.
Al contrario, y en materia de consumo, por ejemplo, la posicin de
Colombia debera acercarse ms a lo que fue durante la dcada de los
noventa cuando, en conjunto con pases como Australia, Bolivia y Canad,
el pas promovi el estudio de una serie de posibilidades para legalizar
y despenalizar el uso o la posesin personal de cocana y de productos
afines (Thoumi y Jelsma, 2008, p. 189). Actualmente, Colombia debera
apoyar la propuesta de Bolivia en esta materia, en vez de continuar con
la estrategia penalizadora del consumo mnimo que sigue el Gobierno
actual dentro (interno) y que intenta promover fuera (externo).
En marzo del 2009, el Gobierno boliviano solicit iniciar un proceso de
consultas y discusin que tardar 18 meses y que busca la despenalizacin del masticado de coca. La administracin de Evo Morales ha adelantado una campaa dentro de las Naciones Unidas para excluir la hoja de
coca de la lista de sustancias ilcitas (lista I) que figura en la Convencin
y para convencer a la comunidad internacional de que el masticado de la
hoja es una tradicin de los pueblos andinos que nada tiene que ver con
el proceso posterior de produccin de cocana. Adicionalmente, durante
la reunin de la Cicad y de la Comisin de Estupefacientes, Bolivia propondr bajo el principio de la responsabilidad compartida que los pases
con altos ndices de consumo elaboren polticas pblicas de prevencin
con el fin de reducir la demanda de drogas ilcitas. De nuevo, Colombia
debera pensar en armar alianzas regionales para fortalecer este tipo de
aproximacin.
Ahora bien, un cambio en este sentido o en los campos de la produccin
y del trfico implicar enmendar la Convencin nica de las Naciones
Unidas sobre Estupefacientes de 1961 y otros instrumentos que hacen
parte del complicado rgimen internacional de la llamada guerra contra
las drogas. El camino, en este sentido, es tortuoso y difcil y
exige convencer al mundo de la necesidad de hacerlo. Alterar marginalmente una convencin toma entre cinco y diez aos. Para tener xito
ese proceso requiere que el Gobierno colombiano presente propuestas
especficas []. En otras palabras, requiere tomar una posicin de actor
activo y no de vctima (Thoumi y Jelsma, 2008, p. 224).
Pero el proceso de cambio del rgimen internacional en materia de estupefacientes puede ser relativamente ms sencillo, si Colombia logra superar en la formulacin de su posicin multilateral, la tradicional dicotoma
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175
178
Muriel Laurent
1. El desencuentro
1.1. La poltica contra las drogas de la Unin Europea y la mirada
europea hacia Colombia
En este aparte se presentan los principios rectores de la poltica contra las
drogas de la Unin Europea, sus ejes de accin en esta materia, un balance
con las crticas que ha recibido la lucha antidroga europea y, finalmente,
el diagnstico de la situacin colombiana y las prioridades de la cooperacin de la ue con este pas.
1.1.1. Principios rectores
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Muriel Laurent
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Muriel Laurent
La ue debe enfrentar las mltiples facetas del problema en su propio territorio, al que adems no solo llega la cocana colombiana. Para lograrlo, la
Unin no se ubica en un escenario de guerra contra las drogas, ya que
considera que la prohibicin ha causado importantes daos no intencionados, pero algunos previsibles, ni contempla entre sus ejes de accin
ningn aspecto militar (Labrousse, 2006, pp. 47-48), sobre el cual, por lo
dems, no es competente como ue, ya que este tema sigue en manos de los
em, que no comparten visiones sobre la validez de este recurso en la lucha
contra las drogas. El tema de las drogas se maneja desde una perspectiva
de salud pblica, prevencin y reduccin de daos, sin que estn ausentes aspectos de seguridad y de law enforcement, y con la consideracin de
que la droga es un fenmeno complejo que necesita una aproximacin a
largo plazo para suscitar cambios (Conseil, 2008, p. 9).
No sobra subrayar una serie de crticas que ha recibido la ue en cuanto a
dificultades polticas, econmicas y burocrticas de su lucha. En trminos polticos, 1) le ha faltado a la ue ser ms enftica para defender su
poltica en el mbito internacional, aunque eso la obligue a chocar con
Estados Unidos; 2) tiende a plantearse objetivos tan ambiciosos y de tan
largo alcance que no se logran cumplir; y 3) siguen sin armonizarse las
legislaciones sobre penalizacin del consumo. Con respecto a las dificultades econmicas, sus recursos financieros suelen ser insuficientes para
7 Veintiocho en los Balcanes y el Mediterrneo, 20 en Europa central y Oriental, 49 en
Asia, 33 en frica, 11 en Rusia, uno en el Cucaso del sur, siete en Irn y 42 en otros
pases y regiones.
183
Es el primer productor de cocana del mundo (57%). La economa ilegal derivada es a la vez consecuencia y origen del conflicto.
La mayora de los cultivos de coca (70%) pertenecen a pequeos
productores. Tambin hay cultivo de adormidera de opio (principal
fuente de herona en el mercado estadounidense).
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Muriel Laurent
Los pueblos indgenas y los afrodescendientes enfrentan necesidades fundamentales insatisfechas, pobreza y analfabetismo en mayor
proporcin que el resto de la poblacin y sufren el conflicto armado
por medio de desplazamientos forzados, produccin de cultivos
ilcitos y fumigaciones.
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acordes con sus propios intereses. Espaa y el Reino Unido, cuyos presidentes Aznar y Blair, respectivamente eran cercanos al gobierno estadounidense, se declararon a favor del pc (Labrousse, 2006, p. 51; Ramrez,
2006, p. 83). La cooperacin militar ofrecida por estos dos pases9 gener
la reaccin de los dems em, puesto que no encajaba con sus principios
rectores (Molano, 2009, p. 109). Excepto esta respuesta minoritaria, con
su reaccin al pc la ue marc su diferencia con las polticas dominantes de
la guerra contra drogas. Pero, como lo expres Labrousse (2006, p. 52),
la comunicacin acerca de esta posicin fue muy discreta. La ue nunca
critic pblicamente el Plan Colombia, con el pretexto de que era un problema que concerna exclusivamente a Colombia y Estados Unidos. No
propuso una evaluacin independiente de los efectos de las fumigaciones.
Frente al dilogo con las farc, la ue ofreci su apoyo y permiti la gira
por Europa de los comandantes de este grupo guerrillero (Ramrez, 2006,
p. 79; Roy, 2001, pp. 5-27). Cuando el Gobierno opt en febrero del 2002
por dar punto final a estas negociaciones, la ue hizo conocer su apoyo a
esta decisin colombiana. Luego de los atentados terroristas del 11 de
septiembre del 2001 en Estados Unidos, el gobierno Pastrana solicit a la
ue que los grupos armados colombianos fueran contenidos en su lista de
terroristas, lo que se hizo al incluirlos en la Posicin Comn 2004/309/
pesc, que permite tomar medidas contra el lavado de activos derivados
del narcotrfico (Ramrez, 2006, p. 87; Consejo, 2004d).
1.2.2. Las Administraciones Uribe
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189
2. La cooperacin
2.1. La lucha antidroga en el dilogo poltico
y los acuerdos de cooperacin
Como elementos bsicos de la cooperacin entre la ue y Colombia figuran
los espacios de dilogo poltico, en que las partes debaten asuntos comunes, y los acuerdos que estas han ido firmando a lo largo de los aos.
Estos dos tipos de mecanismos, que tienen el mrito de existir y muestran
sobre todo en el caso de los acuerdos algunas prioridades mutuas, no
dejan de presentar dificultades de aplicacin.
La corresponsabilidad es el enfoque de los dos espacios de dilogo
poltico existentes en materia de drogas. En 1998 se inici entre la ue y
Amrica Latina y el Caribe un dilogo poltico anual de alto nivel sobre
drogas ilcitas, cuyos representantes se renen dos veces cada semestre,
en un mecanismo de cooperacin y coordinacin de carcter ms tcnico.
Como complemento de esta actividad, la ue est abriendo actualmente
una asignacin presupuestal para proyectos de anlisis de las polticas
antidroga nacionales (Molano, 2007, p. 48; Arenas, 2010). Desde 1995
existe un dilogo especializado de alto nivel sobre drogas entre la ue y la
Comunidad Andina de Naciones (can), en el que se intercambia informacin, se presentan programas nacionales y regionales y se discuten proyectos de cooperacin (Molano, 2007, pp. 40 y 49; Arenas, 2010; Kurtenbach,
2005, p. 8). Aunque hay que llamar la atencin sobre el hecho de que la
ue no sostiene este tipo de dilogo con ninguna otra regin del mundo, lo
que muestra su inters hacia la regin, tambin hay que subrayar que ha
sufrido de la debilidad institucional y poltica de la can. En efecto, hasta
su reunin de inicios de marzo del 2010, la Comisin mixta can-ue, que
tambin trata el tema de las drogas y de la cual depende el dilogo, no se
haba reunido durante dos aos (Kurtenbach, 2005, p. 8; Arenas, 2010).
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laborales, desarrollo sostenible y proteccin del medio ambiente, derechos humanos, gobernanza y lucha contra las drogas (Comisin, 2007;
Molano, 2007, pp. 51-54). Con esta modificacin, se invisibiliz el aspecto
drogas originalmente contenido, pero se mantiene la lgica de reducir los
aranceles, ahora para 7.200 productos (el banano sigue excluido). Segn
datos publicados en el 2007, el spg Plus beneficia al 20% de las exportaciones colombianas a la ue, y, dado que el 64% de las exportaciones
de Colombia a la ue estn ya totalmente exentas por concepto de nacin
ms favorecida, el resultado es que el 84% de los productos colombianos
vendidos en Europa estn exentos de derechos de aduanas (Comisin,
2007, p. 18). El positivo resultado para Colombia se conserva, pero la
Comisin ha insistido en que se debera aprovechar ms (Koetsenruijter,
2005; Euronotas 33, 2005, p. 6).
En aras de obtener un acceso an mayor al mercado europeo, se est
negociando actualmente un Acuerdo Comercial Multipartito (nombre
utilizado por la ue) o Tratado de Libre Comercio (nombre utilizado por
Colombia) entre la ue y Colombia. En el 2007 se plante como Acuerdo
de Asociacin con la can, pero se tuvo que restringir a la parte comercial con los retiros posteriores de Bolivia y Ecuador. Segn estim en el
2008 el vicepresidente Santos, tal convenio contribuira a la estrategia de
lucha contra el narcotrfico, al abrir mercado para los productos alternativos, en beneficio particular de los campesinos (Comunidad, 2008a). La
afirmacin suena puramente poltica, en la medida en que parece desconocer que el spg Plus y varios proyectos de cooperacin responden ya
a este objetivo, y que el impacto sobre los campesinos queda por confirmarse. Deba Santos referirse a que, como lo busca Colombia, se ample
la lista de productos excluidos del spg Plus y se abra el mercado agrcola
europeo.12 En todo caso, las negociaciones para el Acuerdo Comercial
estn logrando beneficios mayores que los actuales, por ejemplo, para
el banano y el azcar, pero aplicables de aqu a diez aos. Tendr como
ventaja no ser unilateral ni sujeto a una renovacin condicionada, pero
incluir clusulas democrticas. Con todo, ninguna de las partes lo justifica actualmente en cuanto a la lucha contra el narcotrfico.
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II
III
rea cubierta
Magdalena medio - 30 municipios en
los departamentos de Cesar, Bolvar,
Antioquia y Santander
62 municipios del Oriente Antioqueo,
Norte de Santander y macizo colombiano Alto Pata
Parte del departamento del Meta y
Montes de Mara en los departamentos de Bolvar y Sucre
Duracin
Ocho aos
2002-2010
Presupuesto
42.220 millones de euros
(UE: 34,8 - Col.: 7,42)
Ocho aos
2003-2011
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2009, p. 164; Vincenti et l., 2005, p. 20). Pero, aun cuando el Gobierno
colombiano estaba fumigando en el departamento del Meta, la posicin
europea ha sido poco clara, dado que no ha ejercido presin para que se
respete esta condicin (Molano, 2009, pp. 113-114). Para nuestro propsito
resulta lamentablemente que no haya sido posible conseguir datos sobre
el porcentaje de los montos sealados que se dedica al desarrollo alternativo, lo que redunda en dificultar la estimacin del impacto de los lp,
como en general de la cooperacin al desarrollo. Lo significativo es que ha
habido un aumento de los fondos asignados por el presupuesto europeo
a Colombia (que no obstante no alcanza el asignado a Afganistn), logro
que se debe a la insistencia colombiana en conseguir ayuda internacional,
al inters mutuo en el desarrollo alternativo y al enfoque europeo hacia
la paz. Un apunte final sobre la ayuda europea en general y sobre los lp
en particular. Si se acepta el planteamiento de Thoumi (2009, pp. 60-82)
acerca de la centralidad de la brecha entre las normas legales y sociales
en el narcotrfico en Colombia y la consecuente necesidad de desarrollar polticas que cierren esta brecha, se podran centrar las demandas
colombianas a la ue en este sentido. Los lp, cuyo enfoque es la cultura
de convivencia, ahondan en esta direccin y se podran ampliar en esta
perspectiva.
Por su parte, el rengln de productividad, competitividad y comercio tiene
como objetivo general fortalecer la capacidad nacional para integrarse en la
economa globalizada y, como uno de sus objetivos especficos, ofrecer salidas para los productos procedentes de las zonas de desarrollo alternativo
donde se establezcan proyectos productivos para luchar contra los cultivos
ilcitos (Comisin, 2007, pp. 33-34). En este rubro se desarrollan actualmente
dos proyectos. El de Desarrollo econmico local y comercio (Desarrollo Pymes)
cuenta con una financiacin europea de 6 millones de euros y una contraparte colombiana de 1.560 millones de euros para el perodo 2008-2011. Se
desarrolla en el Valle del Cauca, Boyac, Santander, Meta, Cesar y Bolvar.
Su objetivo general es promover un desarrollo econmico local equitativo y sostenible en el pas, as como el empleo digno de su poblacin.
El de Asistencia tcnica al comercio (apoyo al comercio) es financiado con
4.400 millones de euros de la ce y 1.010 millones de euros de Colombia
y tiene cobertura nacional (2008-2012). Su objetivo general es promover
las exportaciones colombianas a travs del fortalecimiento de la competitividad interna y las inversiones productivas mediante el fortalecimiento
institucional del sistema de comercio exterior (Sig/Web Delcol).
Finalmente, con la Comunidad Andina la ue cuenta con un proyecto
de lucha contra las drogas llamado Programa Antidrogas Ilcitas en la
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3. Recomendaciones
El contenido de las relaciones de la ue con Colombia en materia de lucha
contra las drogas debe entenderse teniendo en cuenta sus preferencias
por abordar el tema en una perspectiva de salud pblica y de cooperacin al desarrollo, y no en una perspectiva de represin militarizada. La
lectura europea de la situacin colombiana enfatiza en la solucin negociada del conflicto armado, y en la produccin de drogas y el narcotrfico
como elementos del mismo, mas no como su causa central lo que se vio
con la dilucin del tema drogas en el de paz, as como en la centralidad
de los derechos humanos. Este planteamiento constituye un consenso
en la ue, lo que es una oportunidad que Colombia puede aprovechar.
En medio del desencuentro colombo-europeo sobre los procedimientos,
hay en efecto una voluntad de resultados que es compartida, y que se
ha revertido en la colaboracin de la ue en varios puntos, entre ellos una
cada vez mayor disponibilidad presupuestal y un apoyo poltico. Estos
podran aumentarse, si Colombia entendiera mejor la posicin de la poltica europea frente a las drogas y supiera aprovecharla para fomentar los
programas encaminados a la reduccin de cultivos ilcitos.
La ue ha asumido la corresponsabilidad luchando en su territorio contra
el consumo y contra las finanzas de los narcotraficantes y cooperando
firmando acuerdos, permitiendo el acceso favorable a su mercado y
financiando proyectos con los Estados productores. En cambio, los
reclamos colombianos han insistido en la insuficiencia de la lucha europea. En parte es porque esta no est dirigida a lo que en Colombia ciertos sectores esperan de ella. Pero no siempre resulta claro qu espera el
Gobierno que haga la ue teniendo en cuenta lo que sus competencias le
permiten hacer. Queda claro que quisiera un tipo de cooperacin, la militar, que la ue no est dispuesta, ni facultada, a ofrecer. En este sentido
sera recomendable que Colombia revise el enfoque que le ha dado a la
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lucha antidroga, en cuyo caso se lograra una convergencia que aumentara las posibilidades de cooperacin europea.
En todo caso, la ue y sus em tienen variadas lneas presupuestales que
podran ser ms aprovechadas, teniendo en cuenta que son los terceros,
Gobierno y las ong en particular, los que deben presentar proyectos para
ser seleccionados. Colombia est poniendo ltimamente un peso fuerte en
exigir corresponsabilidad en lo ambiental: la lnea presupuestal de medio
ambiente del presupuesto comunitario puede ser utilizada y se puede
buscar financiacin en los em sensibles a este tema. Por otro lado, en la
medida en que el acercamiento actual frente al conflicto y al narcotrfico
pasa por los lp, se podra pensar en ampliar en el tiempo los existentes,
considerando que los problemas estructurales que abordan se deben trabajar en el largo plazo. Otro canal de ayuda al desarrollo podra aprovecharse solicitando la reactivacin de la lnea presupuestal en el rengln
de la lucha contra la demanda en los terceros pases, que permitira atender el problema del consumo y de la adiccin en el pas (LarreamendJoerns y Vence, 2011). Tambin existe la posibilidad de cooperacin con
el oedt, que cuenta con experticia en asuntos de medicin e informacin
sobre consumo.
Adicionalmente, es necesario que en Colombia se mejore el conocimiento
y la consideracin de las competencias de la ue, los niveles en los que se
ubican, los mecanismos que le corresponden a cada una y los interlocutores vlidos (El Tiempo, 2005a, pp. 1 y 4 y 2005b, p. 7). Eso implica un fortalecimiento de la capacidad institucional colombiana, donde el manejo
de la poltica exterior en materia de narcotrfico es fragmentado entre
varias entidades (Puyo, 2002, pp. 423-425). Y cabe fomentar el manejo
del narcotrfico como un asunto regional, que traspasa las fronteras y es
comn a los pases andinos. Aunque el momento no es propicio para ello,
un enfoque conjunto con los pases vecinos, y preferiblemente a travs de
la can, sera de mucho provecho.
199
Bibliografa
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207
209
cionalizacin burocrtica que se ha generado tras dcadas de implementar la misma poltica constituye un obstculo adicional.
211
mismo, hered un pas al borde del colapso: una convergencia de factores desestabilizadores, entre ellos drogas, grupos armados ilegales, seguridad pblica dbil, corrupcin oficial, violencia creciente y una recesin
econmica severa, apuntaban a la prdida dramtica de autoridad estatal (DeShazo, Primiami y McLean 2007, p. 6). Para el gobierno entrante,
un Plan Marshall para Colombia que planteaba la reconstruccin del
pas mediante la cooperacin internacional era fundamental para lograr
la paz. Dentro de este la lucha contra el narcotrfico era un componente
entre varios. En una primera versin de lo que sera el Plan Colombia,
presentada por Pastrana en octubre de 1998, el desarrollo alternativo se
identificaba como el primero de seis objetivos, incluidos la reduccin de
la oferta (en donde la erradicacin ocupaba un lugar muy secundario), el
fortalecimiento de la justicia, la reduccin de la demanda, la proteccin
ambiental y la cooperacin internacional. Por su parte, en varias visitas
realizadas a la Casa Blanca el mismo ao, el presidente colombiano busc
convencer a su homlogo, Bill Clinton, de que la finalizacin del conflicto
armado era un prerrequisito necesario para atacar ms efectivamente al
narcotrfico (Tickner, 2007a).
A pesar de los esfuerzos por distanciarse de la lectura estadounidense
del problema, para el gobierno Pastrana era claro que el xito o fracaso
de su diplomacia por la paz dependa en gran medida del apoyo de
Estados Unidos dada la falta de compromiso de otros donantes internacionales y que la fuente de inters de Washington por Colombia
segua siendo la guerra contra las drogas (Arnson y Tickner, 2010). As,
busc asegurar la participacin estadounidense mediante su invocacin.8
La versin del pc que fue presentada en Estados Unidos incorpor una
amplia gama de problemas considerados importantes entre ellos la
recuperacin econmica, la reforma de la justicia, el desarrollo y los derechos humanos dentro de una estrategia en la cual las drogas ilegales
ocupaban un lugar central (Presidencia de la Repblica, 1999, p. 9).
Si bien en su concepcin original el pc se propuso como una poltica que
sera complementaria del proceso de paz con las farc, termin siendo
sobredeterminado por su componente militar y por el problema de los
cultivos ilcitos en el sur del pas, donde la presencia de las farc haca
difcil la realizacin de actividades antinarcticos por parte de la Polica
Nacional. En consecuencia, el primer paquete de asistencia estadounidense la fuente ms grande de financiacin externa para el pc, que
sum USD 1.600 millones para 2000 y 2001, concentr un 80% en ayuda
8 Entrevista personal con Jaime Ruz, ex director del Departamento Nacional de
Planeacin, Bogot, 4 de junio del 2009.
213
215
onu,
24 de septiembre
217
3.1. Colombia
Colombia, en especial durante los dos gobiernos de lvaro Uribe, tuvo
como principal foco en la guerra contra las drogas la poltica de cero
tolerancia frente a la produccin de cocana, lo cual incluye la reduccin de los cultivos de hoja de coca, el desmantelamiento de laboratorios, la incautacin de pasta, base, cocana y precursores qumicos y la
extradicin. No obstante, como hemos sealado, su inters en la ayuda y
cooperacin militar de Estados Unidos para la realizacin de actividades
de contrainsurgencia fue igual o mayor. Si bien el pc ayud a mejorar la
situacin interna de seguridad en Colombia, hay consenso de que sus
logros en materia de reduccin de cultivos y produccin de cocana estn
relativamente lejos de las metas propuestas (gao, 2008; Acevedo, BewleyTaylor y Youngers, 2008; DeShazo, Mendelson y McLean, 2009; Isacson y
Poe, 2009; Usaid, 2009).
Entre 1999 y 2008 hubo una disminucin general en los cultivos de hoja
de coca en Colombia (ver figura 1, Meja y Rico, 2011), aunque no hay
consenso entre los informes del Departamento de Estado (de) y la unodc
acerca de su magnitud.15 Segn el de, el nmero de hectreas cultivadas
en el 2008 (119.000) era casi igual al de 1999 (122.500), el ao anterior a la
14 Las estadsticas sobre drogas ilcitas son publicadas cada ao y pueden ser consultadas en los siguientes informes: us State Department, International Narcotics Control
Strategy Report; un Office on Drugs and Crime (unodc), Colombia Coca Cultivation Survey;
y unodc, World Drug Report.
15 Segn los datos de la unodc, en el 2009 los cultivos de hoja de coca en Colombia
bajaron de 81.000 a 68.000 hectreas. Sin embargo, como ocurri entre el 2005 y el 2008,
una parte significativa de esta reduccin se debe a la sequa que experiment el pas
y no a la poltica de erradicacin. Cf. Meja y Rico (2011) en este libro para una mayor
discusin.
puesta en marcha del pc. En contraste, las estadsticas de la unodc sugieren que en este mismo perodo los cultivos se redujeron a la mitad, de
160.100 a 81.000 hectreas. Independientemente de la discrepancia entre
las cifras (Thoumi, 2009; Meja y Posada, 2010), ambas fuentes muestran
una tendencia pendular de alzas y bajas en los cultivos de coca, siendo
las alzas mucho ms pronunciadas para de. Por su parte, tanto para este
como para la unodc, no existe correspondencia entre las tasas de reduccin en los cultivos ilcitos y el aumento exponencial en los esfuerzos de
erradicacin adoptados a partir del 2000. Han disminuido mucho ms
lentamente los cultivos de lo que ha aumentado la erradicacin desde
el 2006 esta excede en dos o tres veces el total de reas cultivadas, mientras que hay tambin perodos en los que los cultivos ilcitos crecieron
a pesar de incrementos sustanciales en la erradicacin. Ello sugiere no
solo una alta capacidad de adaptacin por parte de los cultivadores y la
industria en general, sino la efectividad limitada de la erradicacin como
estrategia predominante de lucha contra las drogas (Thoumi, 2009).
A partir del 2005 la fumigacin area de los cultivos ilcitos comenz a
ser complementada con la erradicacin manual, la cual creci progresivamente hasta un mximo nivel en el 2008, cuando 95.620 de 229.117 hectreas de coca fueron erradicadas manualmente. Este pico en la erradicacin
manual coincidi con la primera reduccin en el rea total de cultivos
reportada por Estados Unidos desde el 2003, lo cual llev a afirmar que
esta constitua una estrategia ms efectiva que la fumigacin area. No
obstante, segn el balance operativo de la Direccin de Antinarcticos de
la Polica Nacional, en el 2009 la erradicacin manual baj a 60.557, de un
total de 165.329 hectreas, no solo porque se trata de un procedimiento
ms costoso y lento,16 sino que los recortes en la asistencia brindada por
Estados Unidos han afectado sobre todo las actividades de erradicacin.
Felbab-Brown et l. (2009) identifican tres factores que han permitido la
recuperacin de la coca en Colombia luego de los xitos iniciales en su
reduccin entre el 2001 y el 2003: la adaptacin de estrategias por parte
de los campesinos y narcotraficantes, entre ellas el uso de plantas ms
fuertes, el aumento en la densidad de los cultivos, la reduccin en su
extensin, y tcnicas que permiten minimizar los efectos de la fumigacin; la existencia de obstculos estructurales para que los cultivadores y
ex cultivadores accedan a alternativas lcitas viables; y la poltica de cero
16 Segn la Direccin de Antinarcticos, la erradicacin manual de 1.000 hectreas
de coca se demora un promedio de dos meses, mientras que la misma rea se puede
fumigar en un da, aunque ello no implique la erradicacin definitiva de las plantas
fumigadas. Entrevista personal, Bogot, 6 de enero del 2009.
219
tolerancia del gobierno Uribe frente a los cultivos ilcitos, la cual niega
la ayuda oficial para aquellas zonas del pas en donde todava hay cultivos de coca. En consecuencia, tanto este como otros anlisis realizados
por Acevedo, Bewley-Taylor y Youngers (2008) y el International Crisis
Group (2008a) apuntan a la necesidad de formular un enfoque renovado
que ataque las causas estructurales del cultivo de hoja de coca, al mismo
tiempo que integre y sincronice todos los elementos de la poltica antidroga.
A pesar de que el nmero de hectreas cultivadas en Colombia ha disminuido (entre levemente y casi la mitad, segn de y la unodc, respectivamente), ello no se ha traducido en una reduccin proporcional del
potencial de produccin de cocana, ni en su disponibilidad en las calles
de Estados Unidos (ver figura 3, Meja y Rico, 2011). Los datos sugieren
que ha habido una reduccin en el potencial de cocana durante los ltimos diez aos. Sin embargo, no hay una relacin directa ni constante
entre la disminucin de cultivos de hoja de coca y la de potencial de
cocana. Segn el Gobierno estadounidense, mientras que entre 1998 y
el 2008 los cultivos ilcitos se redujeron tan solo en un 2,8%, el potencial
de produccin de cocana baj un 44,3%. En contraste, para la unodc la
reduccin en los cultivos fue mayor que la del potencial de cocana, 49,4
y 36,8%, respectivamente.
La relacin asimtrica entre la reduccin de cultivos y el potencial de produccin de cocana lleva a pensar que las innovaciones tecnolgicas en la
industria del narcotrfico han permitido producir ms cocana con menos
hoja de coca (Meja y Restrepo, 2010). Sin embargo, entre de y la unodc, las
cifras indican que no hay consenso sobre este punto. Si bien para el 2008
la unodc report 81.000 hectreas de coca en Colombia frente a 119.000
reportadas por de, el potencial de produccin de cocana fue mayor para
la primera entidad que para la segunda, 430 toneladas, comparadas con
tan solo 295. Es decir, la unodc considera que la productividad de la hoja
de coca en Colombia es mayor de lo que considera el de. Por su parte, en
ambos casos la correspondencia entre cultivos y potencial de cocana es
altamente variable a lo largo del perodo. Entre el 2001 y el 2002, ambas
fuentes determinaron que tanto los cultivos como el potencial de cocana
haban bajado, mientras que entre el 2006 y el 2007 los cultivos de coca
aumentaron, pero el potencial productivo baj.17
Los datos tambin indican que las incautaciones de cocana han aumentado progresivamente en Colombia, sufriendo una leve baja en el 2006.
Un comportamiento ms impresionante an se observa en el caso de la
destruccin de laboratorios de base de coca y cocana, la cual aument de
347 en el ao 2000 a 1.751 en el 2008. En incautaciones, la tendencia que se
observa es que el nmero de toneladas de cocana que se han incautado,
en especial en el 2008 (119 toneladas), tiende a aproximarse al potencial
de produccin de cocana (295 toneladas), con lo cual no debera existir
tanta cocana en Colombia.18
Otra de las piedras angulares de la poltica antidroga en Colombia,
sobre todo durante los dos gobiernos de lvaro Uribe, ha sido la extradicin. Segn el Observatorio de Drogas de la Direccin Nacional de
Estupefacientes, desde su restablecimiento en 1997, 913 ciudadanos
colombianos entre ellos 13 lderes paramilitares han sido extraditados a Estados Unidos, de los cuales 849 corresponden al perodo 20022009. Ello sugiere que la extradicin dej de ser una prctica excepcional
para convertirse en una cotidiana, que desempe una funcin disuasiva
central dentro de la poltica de cero tolerancia. Si bien se trata de una
estrategia que en lo inmediato eliminar del negocio a algunos capos y
mandos medios, los lugares que estos ocupan dentro de la cadena productiva son llenados rpidamente, en tanto las condiciones de posibilidad del narcotrfico como tal no se alteran (fip, 2010). De igual forma, la
extradicin de lderes paramilitares ha tenido un impacto negativo en
los procesos de verdad, justicia y reparacin que adelanta el pas con los
grupos desmovilizados.19
221
El problema del consumo se ha manejado a travs de programas de prevencin y tratamiento, pero sobre todo mediante la persecucin y encarcelacin de distribuidores, traficantes y consumidores. El componente
punitivo del combate a la demanda ha sido problemtico por varias razones, entre ellas la rigurosidad en las penas, los altos niveles de encarcelamiento, los elevados costos financieros para el sistema penitenciario y el
sesgo racial en los niveles de encarcelacin (International Crisis Group,
2008b; Bewley-Taylor, Hallam y Allen, 2009). Si se comparan las cifras
invertidas en educacin y prevencin, y el gasto en encarcelamiento
por crmenes relacionados con drogas USD 12.300 millones para la
manutencin de presos por drogas en 2006 contra USD 4.600 millones en
educacin durante el 2008 (International Crisis Group, 2008b, p. 8), se
evidencia un fuerte desequilibrio que invita a reflexionar sobre un nuevo
diseo de la poltica antidroga, en el cual se tienda a equilibrar el gasto a
favor de la educacin y la prevencin.
223
24 Vale la pena anotar que los efectos ambientales de la produccin de cocana son
igualmente negativos.
225
5. Recomendaciones
El consenso creciente entre diversos sectores gubernamentales y societales en Colombia y Estados Unidos de que la guerra contra las drogas
ha sido un fracaso abre un espacio poltico considerable para plantear su
reformulacin. Como hemos sealado, la securitizacin de las drogas, en
28 Esta poltica no ha estado exenta de polmica. En especial, Rusia, el principal
consumidor de herona en el mundo, ha acusado a Estados Unidos y la otan de ser
tolerantes ante los productores de amapola en Afganistn.
227
Estado en trminos no militares, las cuales pueden ser ms efectivas. Para que estas sean autosostenibles a largo plazo, es indispensable que sean el producto de negociaciones y consensos con los
gobiernos locales y las comunidades afectadas, desde la identificacin del problema por resolver hasta el diseo e implementacin
de polticas.
El Gobierno colombiano debe tomar conciencia de que, si bien existe
una interdependencia significativa entre drogas ilcitas y conflicto
armado, el hecho de que el narcotrfico no depende exclusivamente
del conflicto, ni viceversa, exige la adopcin de polticas diferenciadas para atender a cada uno de ellos, no solo en sus efectos tangibles sino en sus causas ms profundas. As mismo, y dado que la
militarizacin de la lucha antidroga puede empeorar la situacin de
los derechos humanos en el pas, cualquier estrategia nueva para
combatir el narcotrfico debe integrar una propuesta explcita que
permita superar esta disonancia.
229
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IV
n 1994 la Corte Constitucional colombiana declar que la penalizacin del porte y consumo de cantidades pequeas de estupefacientes
violaba el derecho al libre desarrollo de la personalidad.1 La sentencia,
controversial desde su adopcin, dio pie a una reaccin conservadora
que culmin en diciembre del 2009 con la reforma constitucional que
prohbe, sin especificar la naturaleza de la prohibicin, todo porte y consumo de estupefacientes. Sin embargo, incluso antes de esta reforma, en
los barrios de nuestras ciudades la Polica detiene regularmente personas
por porte y consumo de drogas. La detencin, que es transitoria, suele
recaer sobre indigentes y hombres jvenes pobres que fuman marihuana
o bazuco en parques y plazas.
* Profesora asociada, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, y directora del
Centro de Investigaciones Sociojurdicas (Cijus). Correo electrnico: jlemaitre@uniandes.edu.co.
** Investigador del Centro de Investigaciones Sociojurdicas (Cijus), profesor de ctedra, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, y estudiante de la Maestra en
Derecho de esta misma facultad. Correo electrnico: ma.albarracin109@uniandes.edu.
co.
Los autores agradecen a Jorge Alberto Rodrguez y a Julin Martn Berro por su valiosa
colaboracin en la investigacin para este proyecto.
1 Por despenalizar nos referimos a eliminar las sanciones penales para el consumo;
por legalizar, el eliminar las sanciones penales para la venta de drogas y permitirla.
237
Es bien sabido que la vida de las normas no estriba solamente en su promulgacin, sino en su aplicacin cotidiana. Los ciudadanos pueden ms o
menos impunemente desobedecer las normas en forma masiva, lo que las
convierte en normas apenas de papel (Garca, 2009). Adems, los operadores del derecho pueden o no aplicar las normas, o aplicar solo partes
de ellas, hacerlo solo en algunas circunstancias, o tener interpretaciones
divergentes sobre cmo deben hacerlo. Por otra parte, la aplicacin de las
normas puede ser distinta a lo planteado sobre el papel, al tener efectos
secundarios poco previsibles en su promulgacin, sea al conjugarse con
otras, o al afectar a unos grupos poblacionales ms que a otros. Tanto el
comportamiento de los ciudadanos y el Estado como las consecuencias
secundarias del derecho son parte de la llamada brecha entre el derecho
en los libros y el derecho en accin, brecha que ha alimentado buena
parte de los estudios de derecho y sociedad en Estados Unidos, y que hoy
en da es objeto de inters de una creciente literatura nacional (Jaramillo
y Alfonso, 2008; Garca, 2009; Lemaitre, 2009; Rodrguez y Rodrguez,
2010).
Este captulo explora la brecha entre el derecho al porte y consumo de la
dosis personal, creado por la Corte Constitucional en 1994, y la prctica
cotidiana. La pregunta que buscamos responder es: Cmo se aplica el
derecho a la dosis personal? Es decir, existe realmente la libertad decretada por la Corte Constitucional? De ser as, cmo coexiste la libertad
con la represin del consumo en la va pblica, que tambin ordenan las
normas? Qu pasa con la reforma constitucional? Qu significados tiene
la dosis personal en la calle y en el foro pblico? Para responder estas
preguntas partimos de un estudio tanto de las normas como del contexto
poltico en que se dieron la despenalizacin y la reaccin en contra. Una
vez planteado este anlisis, presentamos un estudio sobre la prctica cotidiana de la aplicacin de las normas por parte de la Polica de Bogot,
en el que concluimos que el porte y consumo de la dosis personal en
ciertas circunstancias no han dejado de ser reprimidos por la Polica, sin
importar el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Esta represin
se enfoca, y probablemente se seguir enfocando en los aos por venir,
en ciertas poblaciones: indigentes y hombres jvenes pobres que fuman
marihuana en el espacio pblico.
239
1991, expandiendo la concepcin de los derechos y las libertades constitucionales.2 Una de las sentencias ms controvertidas de la Corte es
la C-221/1994, que despenaliz el porte y consumo de dosis pequeas
de drogas ilcitas al declarar inconstitucionales los artculos 51 y 87 del
Estatuto Nacional de Estupefacientes (ley 30/1986). Estos artculos disponan una pena menor para el porte y consumo de dosis pequeas de
narcticos, llamadas por la misma ley 30 la dosis personal.3 La Corte
entonces dijo que estas cantidades y cantidades menores son dosis personal, destinada al consumo, y en cambio, cantidades mayores s configuran el delito de trfico.
La Corte argument que la penalizacin de la dosis personal violaba,
entre otros, el recin creado derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 de la Constitucin). Con ello adopt una definicin fuerte de
dicho derecho como la primaca de la autonoma personal sobre el inters
del Estado en preservar el derecho a la salud. Esta autonoma incluye el
derecho a tomar decisiones sobre la propia vida y el deber del Estado de
respetarlas. La Corte argument que el uso y abuso de drogas, como el
uso y abuso del alcohol, eran parte de la esfera de autonoma de cada
individuo, siempre que no causaran daos a terceros. Por lo tanto, su
penalizacin era una interferencia indebida del Estado. Dijo la Corte: El
considerar a la persona como autnoma tiene sus consecuencias inevitables
e inexorables, y la primera y ms importante de todas consiste en que los
asuntos que solo a la persona ataen, solo por ella deben ser decididos.
Es importante aclarar que para la Corte, si bien no procede la penalizacin
de la dosis personal, ello no significa que el consumo de drogas sea una
actividad inocua, que no debe concernir al Estado. Lo que objeta la Corte
es el uso del derecho penal que establece la crcel como castigo por una
actividad que no daa a terceros; en otros apartes de la sentencia insiste
en que el Estado tiene el deber de prevenir y atender el abuso de las
2 As, por ejemplo, la eutanasia con consentimiento del sujeto pasivo (C-239/1997), la
despenalizacin parcial y, en casos excepcionales, la interrupcin voluntaria del embarazo (C-355/2006), el reconocimiento de la unin marital de hecho entre parejas del
mismo sexo y casi la totalidad de sus derechos (C-075/2007 y C-029/2009), el derecho
a la objecin de conciencia al servicio militar obligatorio (C-728/2009), entre otras decisiones.
3 Antes de la ley 30, el trfico de drogas estaba penalizado en el decreto 1188/1974,
incluida la dosis personal. El trmino se refiere a una cantidad especfica: 20 gramos de
marihuana, 5 gramos de hachs, 1 gramo de cocana, 1 gramo de bazuco y 2 gramos de
metacualona. Desde 1980 la Corte Suprema de Justicia haba insistido en que los adictos y usuarios de estupefacientes requeran tratamiento y no una pena de prisin. Ver
Colombia, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, 6 de mayo de 1980.
241
243
miento por adiccin sern asumidos por el mismo Estado.8 Sin embargo,
el gobierno de Uribe insisti en que la reforma implicaba por lo menos el
decomiso obligatorio de la dosis personal por parte de la Polica (Caracol
Radio, 2010; El Tiempo, 2010). Adems, antes de concluir su mandato present al Congreso un proyecto de reglamentacin que establece sanciones no penales, en particular el tratamiento para los adictos.9
El gobierno del sucesor de Uribe, Juan Manuel Santos (2010-2014), a
pesar de insistir en ser una consolidacin de los logros de aquel, no ha
apoyado este proyecto de reglamentacin. Por el contrario, ha manifestado pblicamente que las consecuencias fiscales de dicho proyecto son
muy difciles de asumir, en particular por el costo que implicara para
el ya agobiado sistema de salud, asumir los costos de tratamiento a los
adictos.10 Al mismo tiempo, el gobierno de Santos ha presentado un proyecto de ley de seguridad ciudadana donde se penaliza de nuevo la dosis
245
247
249
251
253
31 Las sanciones por estos actos son de carcter pedaggico y preventivo. Cfr. Bogot,
decreto municipal 411/2008.
32 Una encuesta del 2008 report que el 80% de los encuestados rechazaba a los
drogadictos y a los vendedores de drogas como vecinos igualmente indeseables, pero
no es claro cmo definieron adictos y si para los encuestados hay una diferencia entre
consumidores y adictos (Secretara de Cultura de Bogot, 2008). La Encuesta Nacional
de Estupefacientes del 2008 elimin del cuestionario la pregunta que se hizo en la
encuesta de los aos noventa sobre si se deba prohibir el consumo de drogas; en las
encuestas de 1992 y de 1996 el 90% de los encuestados respondi afirmativamente.
255
257
En marzo del 2009 hicimos un sondeo inicial en algunos cai que nos llev
a pensar que la situacin descrita no ha cambiado desde la aprobacin de
la reforma constitucional (acto legislativo 02/2009). Si bien, como explicamos arriba, el gobierno de Uribe ha insistido en varias ocasiones en que
el artculo tiene aplicacin directa por lo menos en el decomiso inmediato
de la droga, este decomiso es algo que viene ocurriendo como parte de la
discrecin ejercida por los policas. Un sondeo preliminar a diez patrulleros en cinco cai de la ciudad, escogidos de forma aleatoria, revel que
la reforma constitucional no era muy conocida y que, si bien ha creado
una cierta confusin sobre la normativa aplicable, no haba cambiado las
prcticas. Para algunospolicasla prohibicin supone la judicializacin,
incluso cuando la cantidad de drogas es inferior a la dosis personal. Para
otros, la prohibicin era una ratificacin de que no se puede consumir
drogas en lugares pblicos, y una autorizacin expresa para decomisar la droga ytrasladara los consumidores, comomnimo, a la upj. Sin
embargo, en uno y otro caso era claro que frente a la percepcin de un
nuevo deber de poner a los consumidores a disposicin de la justicia, la
mayora de patrulleros entrevistados prefieren no complicarse la vida
con el papeleo y los testimonios que son necesarios para incriminar a
alguien por trfico, venta o distribucin de estupefacientes. Los policas
preferan seguir con la prctica de decomisar la droga y pedirle al consumidor que se aleje del espacio pblico, y que en los casos descritos arriba
se continuaba con la remisin a la upj.
Sin embargo, un reportaje en lasillavacia.com, en noviembre del 2010,
insiste en que las condiciones han ido cambiando. Segn el reportero,
la Fiscala s est aceptando procesados con menos de la dosis personal
y los est remitiendo a Medicina Legal para una valoracin de sus circunstancias (Lewin, 2010). Si los peritos indican que se trata de un adicto,
no se abre la investigacin, pero si se trata de un traficante, se procede a
abrir la investigacin, independientemente de la cantidad decomisada.
Ello, por supuesto, es congruente con las normas vigentes, pero revela un
mayor inters de la Fiscala por procesar a las personas que porten menos
de la dosis personal del que surgi de nuestras entrevistas, inters quiz
motivado por el cubrimiento en prensa del llamado narcomenudeo, y por
la reforma constitucional misma. Ello requiere una mayor investigacin
sobre la situacin actual.
4. Conclusiones y recomendaciones
En el caso de la dosis personal, la brecha entre la norma y la prctica es
compleja. Sin duda, podemos afirmar que, al no haber judicializacin de
259
riencia y percepcin tanto de policas como de consumidores de distintos perfiles y de pequeos expendedores de drogas. Adems, hace falta
conocer lo que sucede en zonas del pas distintas de Bogot.
A pesar de la necesidad de mayores estudios, consideramos que la evidencia disponible permite hacer tres grandes recomendaciones de polticas
pblicas que corresponden a las conclusiones. La primera recomendacin
es reconocer que la represin o liberalizacin de la dosis personal tiene
efectos importantes sobre la forma como la Polica ejerce control social de
poblaciones marginales. El desconocerlo lleva a una prctica en la cual la
represin puede ser la nica poltica pblica para estos grupos, o donde
funciona de manera descoordinada con otras polticas de apoyo social.
La relacin entre consumo y poblaciones marginadas, percibidas como
peligrosas, no es un tema estrictamente colombiano. Las polticas pblicas sobre la droga de varios pases europeos se han dirigido de manera
expresa a este vnculo, con programas y proyectos que es importante
conocer y evaluar. As, por ejemplo, se habla de la necesidad de una poltica integral para el consumo que incluya otras formas de rehabilitacin
e integracin social y que no enfatice la represin. Experimentos exitosos
con la legalizacin de la venta de sustancias, en especial de la marihuana,
por ejemplo, han generado la separacin del consumo de distintas formas de criminalidad menor, e incluso, por lo menos en el experimento
portugus, en tendencias a la baja en el consumo en general (Greenwald,
2009; Hughes y Stevens, 2009; Jelsma, 2009; Rodrigues, 2009).
La segunda recomendacin, que es ms amplia que el tema tratado en
este artculo, es que, como se propone en la introduccin de este libro,
es indispensable plantear una relacin ms estrecha entre la elaboracin
de polticas pblicas sobre las drogas y la evidencia de estudios empricos, incluida una relacin con los estudios empricos sobre la forma como
efectivamente se aplican las normas en Colombia. Los debates registrados
tanto en los estrados judiciales como en el Congreso revelan que son los
principios los que han liderado la elaboracin de polticas, y no el estudio
de los datos disponibles ni el debate sobre las distintas formas de interpretarlos. Un ejemplo evidente es el vnculo que se hizo en la reforma
de diciembre del 2009 entre el aumento del consumo y la necesidad de
prohibicin, sin considerar primero si efectivamente hay un vnculo entre
la penalizacin/despenalizacin y el consumo en Colombia.
La tercera recomendacin se desprende de lo anterior, y es la importancia
de realizar ms estudios empricos sobre la forma como se aplican las
normas en Colombia. Pero no se trata solo de hacer este tipo de estudios,
261
sino de tenerlos en cuenta a la hora de disear polticas pblicas que asumen que sern aplicadas, sin conocer cmo se tiende a dar la aplicacin
en la prctica. Con este conocimiento se avanza en la toma de decisiones basadas en la evidencia, evitando as las discusiones de reforma legal
orientadas por prejuicios.
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269
10
272
(Ariza et l., 1997; Garca, 2001; Garca y Uprimny, 2006a; Iturralde, 2010;
Unijus, 1996). Ello explica en parte la estrategia poltica de reformar continuamente el sistema penal con el objetivo de fortalecerlo y hacerlo ms
eficaz (Uprimny, 2001, p. 392).
Pero existen al menos otros dos factores que han incidido de manera
notable en la definicin de la poltica criminal contra el narcotrfico. Por
una parte, los acuerdos a los que ha llegado la comunidad internacional para enfrentarlo. La Convencin contra el Trfico Ilcito de Drogas
Narcticas y Sustancias Psicotrpicas de 1988 (Convencin de Viena)
logr que los Estados firmantes (entre los que est Colombia) acordaran
estrategias uniformes para enfrentar el trfico ilcito de estupefacientes.
Los pases miembros se comprometieron a armonizar sus ordenamientos
jurdicos con el fin de endurecer las penas contra el narcotrfico y delitos
conexos, establecer mecanismos de colaboracin para el intercambio de
informacin y pruebas, as como tipificar y perseguir nuevas conductas
relacionadas con dicha actividad, como el lavado de activos.
Por otra parte, el papel protagnico de Estados Unidos en la definicin
y ejecucin de la poltica antidroga colombiana, durante las ltimas tres
dcadas, con su apoyo logstico, econmico y militar, ha sido un aspecto
central de la guerra contra las drogas en Colombia. Pero a cambio de
dicho apoyo, Estados Unidos ha terminado por imponer su visin del
problema y la manera de enfrentarlo (Rojas, 2006, 2009; Iturralde, 2010;
Rodrguez, 2009; Rodrguez y Uprimny, 2006; Santos, 2001).
En ambos casos el narcotrfico es concebido como una forma de crimen
organizado transnacional, que atenta contra la seguridad del Estado,
amenaza la salud y el bienestar de las personas y menoscaba las bases
econmicas, culturales y polticas de la sociedad. En consecuencia, desde
esta perspectiva, el trfico de drogas debe ser enfrentado de manera mancomunada por todos los Estados afectados, principalmente por medio de
sus aparatos de control y seguridad.
Lo anterior implica que la poltica del Estado colombiano frente a las drogas ha sido planteada en los trminos establecidos por Estados Unidos
y la comunidad internacional, lo que limita la gama de respuestas que
aquel puede intentar. As, una eventual poltica de descriminalizacin
o legalizacin del trfico de estupefacientes es una opcin poco viable
en el mediano plazo y no depende exclusivamente de Colombia; ello a
pesar de que los resultados en la lucha contra la industria del narcotrfico no han sido del todo alentadores (ver captulos de este libro), mientras que las organizaciones criminales que controlan el negocio se han
273
1 Por ejemplo, el Cdigo Penal vigente (ley 599/2000), en menos de una dcada de
existencia, ya ha sido objeto de 29 reformas legislativas.
274
275
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Sindicados
Figura 1.
Condenados
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
Total
No existe evidencia de que tal poltica criminal, basada en la mayor represin del narcotrfico, se haya traducido en una disminucin del fenmeno, y en especial de las organizaciones criminales dedicadas al mismo.
Segn los registros de la Polica Nacional, los delitos y capturados por
narcotrfico han mostrado una tendencia al aumento en las ltimas dos
dcadas (particularmente entre el 2000 y el 2005, aunque entre el 2006 y el
2007 su registro disminuy notablemente) (figura 3). Como suele probar
el perfil socioeconmico de los prisioneros (personas jvenes y con bajos
niveles educativos), en muchas ocasiones, o no son miembros de organizaciones criminales u ocupan puestos marginales en estas (Unijus, 1996,
pp. 153-154).
276
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1977
1989
2008
1999
Narcotrfico
Contra la seguridad
pblica
Contra el patrimonio
Sexuales
Figura 2.
Delitos narcotrfico
Figura 3.
2007
2006
2005
2003
2004
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1995
1996
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
10.000
Capturados
277
278
7 Entre 1984 y 1987 los tribunales militares podan investigar y juzgar a civiles por
el delito de narcotrfico. Este tipo de medida fue declarado inconstitucional en 1987
por la Corte Suprema de Justicia (por considerar que violaba el derecho constitucional
al debido proceso) (Iturralde, 2010, pp. 86-87) y posteriormente fue prohibido por el
artculo 213 de la Constitucin de 1991, el cual establece: En ningn caso los civiles
podrn ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.
8 En su momento lo intentaron Csar Gaviria, Ernesto Samper, Andrs Pastrana y
lvaro Uribe (Iturralde, 2010). Este ltimo por medio del acto legislativo 02/2003, ms
conocido como Estatuto Antiterrorista, que pretendi elevar a rango constitucional la
posibilidad de que las fuerzas de seguridad, entre ellas las militares, contasen con poderes excepcionales, permanentes, para combatir el terrorismo y delitos relacionados con
este (entre los que suele estar el narcotrfico): se les autorizaba para detener personas,
interceptar comunicaciones, hacer allanamientos e incautaciones sin orden judicial. El
30 de agosto del 2004 la Corte Constitucional declar inconstitucional el acto legislativo
por vicios de procedimiento (Corte Constitucional, sent. C-816/2004).
279
nos, y varios funcionarios que han vivido la situacin,9 realizar diligencias judiciales en zonas de conflicto es altamente riesgoso, dado el poder
militar de los grupos armados presentes en ellas. Por ello, cuerpos civiles
difcilmente pueden realizar la tarea.
Con la introduccin del sistema penal acusatorio, reglamentado en el
actual Cdigo de Procedimiento Penal (ley 906/2004),10 se super, al
menos por ahora, este debate, pues el nuevo sistema establece, desde una
perspectiva garantista, que la Fiscala General de la Nacin es el nico ente
encargado de dirigir las investigaciones penales. Por ello, solo la Fiscala
puede solicitar rdenes de captura a los jueces de garantas11 y ejecutarlas
en colaboracin con la polica judicial.12 Solo en casos excepcionales, que
deben ser establecidos mediante ley, puede la Fiscala capturar personas
sin orden judicial.13 La Fiscala tambin es la encargada de adelantar, en
colaboracin con la Polica judicial, registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. Estas actuaciones tienen un
control judicial de garantas posterior.14
Bajo el nuevo sistema acusatorio es claro que, salvo casos de flagrancia,
la Polica judicial es un cuerpo especializado que debe operar bajo las
direcciones e instrucciones de la Fiscala, cuyas decisiones y acciones a su
vez estn sometidas al control judicial de garantas; este es previo en lo
relacionado con las capturas, y posterior en los casos de allanamientos,
registros, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones.
A partir de lo discutido anteriormente, podra pensarse que el contexto
de violencia y control de territorios por parte de actores armados ilegales en las zonas donde se cultivan y producen narcticos, as como la
implantacin del nuevo sistema acusatorio, son factores que dificultan la
9 Entrevistas realizadas con fiscales de las unidades antinarcticos y de extincin de
dominio, y con oficiales de la Polica Antinarcticos, los das 10 y 15 de diciembre del
2009, y 10 de febrero del 2010.
10 Que comenz a regir el 1 de enero del 2005 y ha sido sometido a siete reformas
legales en menos de seis aos.
11 Segn el artculo 39 del Cdigo de Procedimiento Penal, los jueces penales municipales ejercen la funcin de control de garantas.
12 Sin embargo, el artculo 32 de la Constitucin establece una excepcin a esta regla:
si un individuo es sorprendido en flagrancia, podr ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona.
13 Existe control judicial de garantas posterior, dentro de las 36 horas siguientes a la
captura (Constitucin Poltica, art. 250, nm. 1).
14 A ms tardar dentro de las 36 horas siguientes a la realizacin de la diligencia.
280
281
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2002
2003
2004
2005
2007
Ingresos
Delitos narcotrfico
Figura 4.
2006
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2003
2004
Ingresos
Figura 5.
2005
2006
2007
2008
Total egresos
282
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2003
Sentencias anticipadas
Figura 6.
2004
2005
2006
Sentencias ordinarias
2007
2008
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2003
2004
2005
Personas condenadas
Figura 7.
2006
2007
2008
Personas absueltas
283
1.6. Extradicin
La extradicin se ha convertido, particularmente en los ltimos ocho
aos, en una herramienta fundamental de lucha contra el narcotrfico.
Establecida como un mecanismo de cooperacin internacional en la lucha
contra el delito, en la prctica esta ha sido una forma sustitutiva de la
justicia penal colombiana, particularmente cuando se refiere al delito de
narcotrfico y es solicitada por Estados Unidos. El nmero de extradiciones de colombianos y extranjeros a este pas, por delitos de narcotrfico
y conexos, ha aumentado notablemente desde el 2002, y es mucho mayor
que la suma de todas las extradiciones a otros pases (figuras 8 y 9).
200
180
160
140
120
100
80
60
40
Figura 8.
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
20
284
2003
2004
2005
Figura 9.
2006
2007
2008
2009
16 El delito por el que se solicita la extradicin debe estar contemplado en la legislacin penal colombiana y debe tener una pena de prisin mnima de cuatro aos, que
por lo tanto no es excarcelable. Por otra parte, la pena que se imponga en el exterior
no puede exceder las penas mximas establecidas por el ordenamiento jurdico colombiano. As, las penas de muerte y de cadena perpetua deben ser conmutadas.
285
286
En la medida en que la extincin de dominio tiene como objeto el patrimonio de las personas afectadas, resulta determinante establecer cules
son los bienes de una persona (natural o jurdica) que efectivamente se
relacionan con el narcotrfico y las distintas transformaciones que pueden sufrir. Para ello, la legislacin ha establecido tres tipos ideales: bienes lcitos, ilcitos y bienes equivalentes. El principal problema de esta
clasificacin son los bienes equivalentes. Estos bienes son aquellos que,
aunque han salido del patrimonio del titular en virtud de una transaccin
287
288
289
Legislacin
Vieja
Nueva
Total
Nmero de sentencias
60
124
184
%
32,61
67,39
100,00
23 Estas cifras comprenden todos los procesos de extincin de dominio, es decir, los
surgidos por cualquiera de las causales establecidas en la ley, no solo narcotrfico.
24 La muestra estuvo constituida por 190 sentencias de extincin de dominio (no
todas ellas, aunque s la mayora, sobre bienes relacionados con delitos de narcotrfico),
las cuales estaban disponibles en el archivo del Fondo para la Rehabilitacin, Inversin
Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), dependencia de la Direccin
Nacional de Estupefacientes. A pesar de que el nmero de sentencias seleccionadas fue
de 190, en varias ocasiones no se incluyen todas ellas en el anlisis estadstico, por no
contar con informacin suficiente o clara.
290
Tabla 2.
Ciudad
Bogot
163
86,71
Medelln
4,79
Pereira
2,66
Cali
2,13
Barranquilla
1,06
Ibagu
1,06
Ccuta
0,53
Villavicencio
0,53
Tunja
0,53
Total
188
100,00
Como se puede observar, la gran mayora de las sentencias (86,70%) son emitidas por instancias judiciales ubicadas en la ciudad de Bogot (tabla 2). La
significativa diferencia entre los procesos asignados y la capacidad de
evacuacin segn la ciudad indica al mismo tiempo concentracin de la
carga de trabajo y una debilidad en el mbito local y regional para dar
respuesta a este tipo de procesos que influye, por ejemplo, en la realizacin de diligencias prcticas como la recoleccin de pruebas, citaciones,
emplazamientos, que deben ser llevadas a cabo por una instancia judicial
diferente de la que conoce el caso. Esta diferencia se verifica igualmente
cuando jueces locales tienen que ejecutar la sentencia de extincin de dominio y realizar diligencias como la toma de posesin de bienes, circunstancias
que propician que el poder de intimidacin del narcotrfico sea ejercido en
condiciones desfavorables para la administracin de justicia.
El hecho de que la mayora de las sentencias analizadas recaiga sobre
personas naturales (93,05%) podra sealar, en principio, una menor dificultad en la determinacin del enriquecimiento injustificado de estas, en
comparacin con las personas jurdicas en las diferentes modalidades.
En cuanto al tipo de bien sobre el cual recae la sentencia, se observa la
preponderancia de los bienes muebles sobre los bienes inmuebles. De
las 190 sentencias analizadas, se tuvo informacin sobre el tipo de bien
en 186. Aproximadamente el 60% de estas sentencias involucraba bienes
muebles y poco ms de un 32% se refera a bienes inmuebles. Tan solo
el 7,5% de las sentencias analizadas incluan bienes derivados o intangibles (tabla 3). Es necesario tener en cuenta que entre estos bienes existen
291
Tipo de bien
Mueble
Inmueble
Derivado
Intangible
Total
Nmero de apariciones en
las sentencias*
129
70
7
9
215
%
60,0
32,5
3,3
4,2
100,0
* Sobre 186 sentencias analizadas, para las cuales brindaban esta informacin.
Fuente: los autores.
292
Producto
Medio o instrumento
Destinados a actividad ilcita
Objeto
Total
Nmero de apariciones en
las sentencias*
66
101
37
2
206
%
32,0
49,0
18,0
1,0
100,0
* Sobre 169 sentencias analizadas para las cuales brindaban esta informacin.
Fuente: los autores.
Tabla 5.
Bienes equivalentes
Bienes equivalentes
No
S
Total
Nmero de sentencias
175
97,22
2,78
180
100,00
La gran mayora de los procesos que terminan en sentencia son iniciados de oficio y, en ellos, se decreta la suspensin del poder dispositivo
sobre los bienes involucrados. En un nmero significativo de sentencias
(71,9%) se emplaz a terceros (personas con alguna relacin con el bien),
personas naturales, mientras que en el 39,1% de los casos fue necesario
ubicar y notificar a los titulares y presuntos titulares de los bienes. Lo
anterior se relaciona con el tipo de defensa que se presenta, pues en el
68,33% de las sentencias se verific la presencia de curador ad litem, lo
cual tiene importantes consecuencias sobre el resultado del proceso. En
efecto, a partir de la inversin de la carga de la prueba, y en ausencia del
acusado, el juez presume que el bien objeto de extincin de dominio es de
origen ilegal, pues no cuenta con las pruebas que demuestren la licitud
25 El curador ad litem, nombrado por el juez que lleva el caso, es un abogado titulado
que acta en el proceso de extincin de dominio en representacin del titular del bien
que no puede o no quiere concurrir al mismo.
293
Desde resolucin
de procedencia
hasta sentencia
967 (100%)
729 (75,38%)
238 (24,62%)
1.570 (100%)
1.066 (67,89%)
504 (32,11%)
1.163 (100%)
839 (72,14%)
324 (27,86%)
3. Recomendaciones finales
A partir del anlisis anterior, estas son las principales recomendaciones
de poltica pblica en cuanto al tratamiento penal del delito de narcotrfico y conexos:
1. Un anlisis serio de los resultados de la poltica criminal contra el
trfico de estupefacientes dar insumos fundamentales para hacerle
ajustes razonables, muchos de los cuales no requieren reformas
legales, herramienta usada de manera excesiva por el ejecutivo y el
Legislativo. Por ejemplo, el aumento de penas es una estrategia que
ha mostrado pobres resultados en la lucha contra el narcotrfico y
que suele generar ms problemas de los que resuelve, por lo que
294
295
El requisito constitucional de que las rdenes de captura sean autorizadas previamente por un juez de control de garantas (o sean
realizadas de manera excepcional por la Fiscala y sometidas a un
26 Por ejemplo, teniendo en cuenta que en Colombia existen 1.101 municipios, los
jueces penales municipales y promiscuos que ejercen la funcin de control de garantas
no parecen ser suficientes, especialmente los primeros. Segn el Consejo Superior de la
Judicatura (en respuesta a un derecho de peticin presentado por el grupo investigador), en la actualidad hay, en todo el territorio nacional, 259 jueces penales municipales
y 1.048 jueces promiscuos municipales. Estos ltimos deben llevar todo tipo de casos
(civiles, laborales y penales), por lo que su grado de especializacin en derecho penal
suele ser muy bajo.
296
control de legalidad posterior, no ms de 36 horas despus de realizada esta), y el control de legalidad dentro de las 36 horas siguientes
a la realizacin de las incautaciones, allanamientos e interceptaciones de comunicaciones, son condiciones razonables para adelantar
eficazmente investigaciones penales y velar por la proteccin de
los derechos constitucionales de todos aquellos afectados. As, se
requieren ms jueces de control de garantas, mejor preparados y
distribuidos en todo el territorio nacional (o que se puedan movilizar a travs de este), para que puedan ejercer sus funciones de
manera eficaz.
6. Dado que la justicia penal especializada en la persecucin del narcotrfico y otros delitos de alto impacto social se ha vuelto permanente, lo que debera distinguirla no es su carcter restrictivo de las
garantas y derechos de los procesados, sino su alta especializacin
en la persecucin de delitos complejos y organizaciones criminales
poderosas. Los jueces penales del circuito especializados, as como
los fiscales y miembros de la Polica judicial que llevan este tipo
de casos, deben tener un alto grado de preparacin y experiencia,
adems de contar con un nmero suficiente de ellos, que pueda
asumir de manera eficaz una carga de trabajo que es bastante alta.27
7. Vale la pena reabrir el debate sobre la celebracin de un nuevo tratado
de extradicin con Estados Unidos (Fundacin Ideas para la Paz, [s.
f.]).28 Este es un marco de referencia normativo indispensable para
establecer las condiciones de colaboracin entre las autoridades de
ambos pases en la persecucin de la delincuencia, particularmente
el narcotrfico, de forma tal que se atiendan las necesidades e intereses de ambos pases. El alto grado de discrecionalidad del Gobierno
colombiano y la presin de las autoridades estadounidenses han
hecho que la extradicin se convierta, ms que en un instrumento
27 Segn el Consejo Superior de la Judicatura (en respuesta a un derecho de peticin
presentado por el grupo investigador), en la actualidad hay, en todo el territorio nacional, 66 jueces penales de circuito especializados, quienes tienen a su cargo la mayora de
procesos por narcotrfico y delitos conexos. Si se considera que solo en el 2008, segn
datos del Consejo Superior de Judicatura, entraron al sistema penal 31.480 procesos
por narcotrfico, es fcil concluir que la carga laboral de dichos jueces (que tambin
tienen competencia sobre otros delitos serios como terrorismo y violaciones del dih) es
altsima.
28 La Fundacin Ideas para la Paz ha dado un importante paso en esta direccin a
travs de una investigacin sobre la extradicin y su impacto sobre el conflicto armado y
la lucha contra las drogas, en la que hace recomendaciones a los Gobiernos colombiano
y estadounidense.
297
La inmensa mayora de mandos medios y altos de las organizaciones criminales dedicadas al narcotrfico son extraditados a Estados
Unidos. Mientras tanto, las autoridades colombianas no realizan
esfuerzos serios por aclarar y juzgar los hechos delictivos cometidos
por estas personas en Colombia. Esto debilita a la justicia colombiana y afecta los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia
y la reparacin. Por ello se deben establecer reglas claras que den
prioridad a la investigacin y juzgamiento en Colombia de delitos
que tienen un impacto social mayor que el mismo narcotrfico y
que, por lo tanto, deben ser prioritarios.
298
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Nacional, Siglo del Hombre Editores, icanh, Universidad de
Coimbra.
11
l proceso de esconder o eliminar el origen de fondos obtenidos ilcitamente y de convertirlos en legtimos se conoce como lavado de
activos. En este trabajo se hace una caracterizacin del problema en los
ltimos aos en Colombia y del papel de control del Estado. En particular, se estiman los ingresos producto de una de las actividades ilcitas
ms rentables en el pas: el trfico de cocana. Del mismo modo, se identifican los canales por donde pueden estar ingresando los recursos al pas
y se calculan los montos que la justicia est capturando por extincin
de dominio. Se revisan, tambin, el marco legal y el tipo de casos que se
han procesado en la ltima dcada. Aunque el control institucional se ha
endurecido en los ltimos aos, los resultados de extincin de dominio
* Para la realizacin de este trabajo fue necesario adelantar entrevistas con funcionarios de varias entidades estatales: la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales,
dian; la Direccin Nacional de Estupefacientes, dne; el Banco de la Repblica; la
Fiscala General de la Nacin; la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero, uiaf; la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, unodc; y el Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica, dane. De gran utilidad fue, adems, la interaccin con nuestros colegas de la Facultad de Economa, Daniel Meja y Daniel Rico;
y de la Facultad de Derecho, Libardo Ariza. A todos ellos queremos agradecer su colaboracin, particularmente al Banco de la Repblica, que adems del apoyo tcnico nos
brind la financiacin que permiti la realizacin del captulo. De igual forma, un agradecimiento especial a Santiago Lizarralde por la colaboracin en el procesamiento de la
informacin de las sentencias de extincin de dominio de la dne.
** Director, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes. Correo electrnico:
ccaballero@uniandes.edu.co.
*** Coordinador de posgrados, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes.
Correo electrnico: al-amaya@uniandes.edu.co.
301
302
no son contundentes y los desincentivos que se generan a la participacin en el negocio de la cocana no son suficientes. Aunque el valor de
los activos producto de la extincin de dominio se ha ido incrementando
desde el 2004, no es significativo con respecto a los montos de dinero que
se calcula mueve el trfico de cocana en Colombia.
1. Introduccin
En todas las economas del mundo se realizan actividades ilegales que
dan lugar a transacciones por fuera de la ley, de las regulaciones, de las
normas, de los procedimientos que los distintos pases emplean para
organizar el comercio, proteger a sus ciudadanos, aumentar los ingresos
fiscales y velar por la aplicacin de los cdigos ticos (Nam, 2006, p. 16).
Estas transacciones incluyen la venta de cocana y muchas otras, como
el trfico de armas, la trata de blancas, el contrabando y la falsificacin
de especies monetarias, para mencionar solo unas pocas. El producido
de estas transacciones debe lavarse, es decir, se necesita transformar el
dinero que se obtiene de ellas en moneda legtima y que su origen no se
pueda rastrear, ni mucho menos identificar (Reuter y Truman, 2004). El
proceso de esconder o eliminar el origen de fondos obtenidos ilcitamente
y de convertirlos en legtimos se conoce como lavado de dinero o lavado
de activos.
En la medida en que las actividades ilegales aumentan, tiene que hacerlo,
tambin, el lavado de dinero. No es sorpresa, entonces, que existan
amplias evidencias de que, pese a todas las precauciones y medidas
legales en vigor, actualmente hay ms dinero negro flotando en el sistema
financiero internacional que nunca (Nam, 2006, p. 19).
Por la importancia de la actividad del narcotrfico en Colombia, el reintegro al pas de los ingresos del negocio y la transformacin de moneda
extranjera en pesos colombianos tienen un papel importante como delito
conexo. Sin embargo, es oportuno recordar que la realizacin de negocios
ilcitos ha tenido lugar desde la poca de la Colonia, con actividades como
el contrabando. En el caso de las exportaciones de narcticos, es necesario lavar dinero para introducirlo a la circulacin monetaria y poder as
sufragar los costos de produccin; desde el pago a los cultivadores de la
hoja de coca hasta el transporte a los sitios de embarque (Meja y Rico,
2011; captulo 1 de este libro).
Estimar cunto dinero se lava es extremadamente difcil. En Estados
Unidos, el esfuerzo por hacerlo no ha sido fructfero. De acuerdo con una
303
304
305
306
307
largo de este perodo (tabla 1). Ese valor, ao por ao, sera el monto susceptible de lavar por parte de los traficantes de cocana.
El rango de generacin de ingresos del negocio de la cocana que se presenta en este captulo es diferente al que encuentran Meja y Rico (2011).
La discrepancia radica en que, en este captulo, se construye el rango a
partir de dos precios y no de dos cantidades, como lo hacen Meja y Rico
(2011). Adicionalmente, se asume que las incautaciones no afectan los
ingresos de los traficantes. En las cifras de incautaciones oficiales suele
haber problemas de contabilizacin que hacen elevar los montos; en este
sentido, resulta ms preciso no tenerlas en cuenta.4 Bajo los anteriores
supuestos, se estiman los montos mximos de los ingresos anuales. Entre
1999 y el 2003 presentan una tendencia decreciente, luego un leve incremento y, en el ltimo ao, una importante cada (figura 1). La reduccin
del 2008 se explica, bsicamente, por la menor produccin potencial de
cocana calculada por la unodc (tabla 1).
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
Figura 1.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
12.621
16.827
35.057
42.069
21.035
43.823
52.588
435
1998
15.776
350
1997
34.151
28.459
13.660
10.245
680
1999
28.734
23.945
11.493
8.620
695
2000
580
26.086
21.738
10.434
7.826
23.937
19.948
9.575
7.181
Precio estimado
617
9.363.081
28.898
24.082
11.559
8.670
600
2007
8.378.272
25.435
21.196
10.174
7.630
610
2006
7.688.007
8.932.176
25.845
21.538
10.338
7.754
640
2005
7.888.988
22.827
19.022
9.131
6.848
640
2004
6.196.304
20.863
17.386
8.345
6.259
550
2001
2002
2003
Cantidad estimada
Ingreso total
Total cota baja
(en miles
9.939.038 9.881.946 12.540.239 10.783.759 8.691.257 7.497.166
de USD)
Total cota alta
(en miles
12.331.769 12.260.934 15.559.186 13.379.849 10.783.596 9.302.039
de USD)
Precio en ee.uu
bajo (USD)
Precio en ee.uu
alto (USD)
Precio en ee.uu
bajo (USD)
Precio en ee.uu
alto (USD)
Produccin de
cocana (t)
Tabla 1.
8.787.500
7.082.463
30.502
25.418
12.201
9.150
430
2008
308
309
310
14.000
ROS
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Figura 2.
Fuente: uiaf.
La segunda va, la importacin ilegal de mercancas, incluye tanto el contrabando tcnico y el abierto como la subfacturacin de importaciones
(Rocha y Ramrez, 2004; Rocha, 2000; Steiner, 1997). Aunque la sobrefacturacin de exportaciones es otro mecanismo de lavado a travs del
comercio exterior, se asume que, si se utiliza, los flujos de divisas hacia el
pas entraran por el sistema financiero. La tercera va es la entrada fsica
de moneda extranjera en efectivo y su conversin en pesos en Colombia,
bien sea a travs del mercado cambiario sujeto a controles o del mercado
libre de divisas.
El contrabando tcnico consiste bsicamente en la modificacin de la
posicin arancelaria del bien que se va a importar, con el fin de rebajar
la tarifa estipulada en el arancel aduanero, es decir, el gravamen que se
debe pagar al nacionalizar la mercanca en Colombia. De esta manera,
el importador busca evadir impuestos sufragando una suma menor de
podran indicar un rango de los montos anuales que se estaran reintegrando al pas por
el sistema financiero.
311
312
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Figura 3.
A partir de la informacin de la dian y del Banco de la Repblica, se construy la serie que se consigna en la tabla 2. En esta, se discriminan los
canales mencionados y los diferentes mecanismos a travs de los cuales
se podra lograr el lavado del dinero extranjero. Para la estimacin del
principalmente electrodomsticos, a precios inferiores a los del mercado. Esta organizacin era propietaria de una empresa transportadora de valores. En la investigacin
correspondiente se encontr que la operacin constitua un mecanismo sofisticado para
lavar dinero (El Tiempo, 20 de noviembre de 2009).
313
170.883
475.485
Turismo
Total a partir de
dinero en efectivo
4.579.837
504.739
92.599
597.338
NA
NA
4.075.098
2.336.278
848.193
890.627
1999
2001
2002
2003
3.479.491
1.827.275
1.120.723
3.348.891
1.764.513
1.065.036
519.342
3.617.477
2.140.554
982.719
494.204
4.619.485
619.299
83.669
702.968
NA
NA
4.592.442
1.112.951
115.993
1.228.943
NA
NA
2.439.269
6.056.746
4.720.088
113.484
2.544.200
34
8.519
1.371.197
87.360
1.455.719
2.838
4.000.186
2.057.213
1.151.372
531.493
2000
Fuente: clculos propios con base en Rodrguez (2009), dian y Banco de la Repblica.
5.926.588
646.368
Salidas por
empresas transportadoras
Total
NA
5.451.103
Total a partir de
mercancas
NA
2.597.379
Contrabando
tcnico
Retenido en ttulos
valor
1.461.657
Subfacturacin de
importaciones
Retenido en efectivo
1.392.067
1998
6.869.123
2.458.386
105.918
2.554.400
218
9.686
4.410.737
2.290.535
1.410.950
709.252
2004
7.967.067
2.381.302
114.240
2.488.100
2.002
5.440
5.585.765
2.890.764
1.865.446
829.555
2005
955.342
2006
7.964.537
2.168.758
109.513
2.257.351
336
20.584
5.795.779
3.083.223
1.757.214
Estimaciones del lavado de dinero a partir de sus principales canales (en miles de USD)
Contrabando
abierto
Tabla 2.
8.643.759
896.515
108.010
991.801
48
12.676
7.747.244
4.140.260
2.664.766
942.218
2007
314
315
316
activos, hubieran llevado a que los narcotraficantes empezaran a reintegrar la mayor parte de sus utilidades por medio de mercancas y dinero
en efectivo y, cada vez menos, a travs del sistema financiero. Esta tendencia coincidira con la disminucin del nmero de ros a partir del 2002,
que se presenta en la figura 2, y con la atencin que se le ha brindado al
tema internacionalmente desde la dcada de los ochenta.
16.000.000
Miles de USD
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Figura 4.
Fuente: clculos propios con base en Meja y Rico (2011), Rodrguez (2009), unodc (2009), dian y
Reportes del Emisor (2006).
5. El entramado institucional:
resultados y desincentivos
El entramado institucional est compuesto hoy en da por las entidades
enfocadas en la prevencin, el control y la represin, con el objetivo de
disuadir, desincentivar y penalizar el lavado de activos, as como los delitos fuente.
En trminos jerrquicos, el principal organismo estatal es la Comisin de
Coordinacin Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos
(ccicla), creada en 1995. La Comisin es la entidad encargada de coordinar las acciones y estrategias de las diferentes organizaciones pblicas
involucradas. Aunque cada una de las entidades gubernamentales no
317
318
que le proveen el resto de entidades que contribuyen al control y la prevencin (Balen, 2001, pp. 6-8).
A primera vista, los flujos de informacin entre las diferentes instituciones
pareceran adecuados y eficientes. La Fiscala cumplira un papel crucial en
todo el proceso de desincentivar el lavado al recoger toda la informacin
sospechosa proveniente de las entidades de deteccin: la uiaf, el das, la
Polica, las Fuerzas Armadas e informantes annimos, entre otros. Adems,
la Fiscala debe hacer las investigaciones pertinentes para desechar ciertos
casos y profundizar en otros y, luego, presentar las acusaciones correspondientes ante los estrados judiciales (figura 5).
Lavado de activos
Superintendencias
DIAN
Polica
Fuerzas
Militares
UIAF
Fiscala
DAS
Informantes
annimos
Fiscala
Extincin de dominio
Figura 5.
Delito penal
Extincin de dominio
319
13 Es importante tener presente que estas cifras son una estimacin del monto acumulado con el que se contaba en el ao reportado. Son variables stock que no reflejan lo que
se captur en el ao determinado.
14 Se presentan los datos de los estados financieros desde el 2004 porque antes se
registraban en conjunto con los del dne y no se pueden seleccionar con exactitud los
montos producto de la extincin de dominio.
320
Valor de
mercancas
65.208.559
2005
2006
2007
2008
2009
55.947.211
Fuente: dian.
321
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Otros
Figura 6.
322
300
250
200
150
100
50
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Nmero de personas
Figura 7.
Y, si bien el combate al lavado de activos en el pas se fortaleci y consolid como consecuencia de las iniciativas y presiones internacionales,
el nmero de casos de extincin de bienes presuntamente provenientes
del narcotrfico solo parece haber registrado un cambio transitorio con la
expedicin de la ley 793/2002. Aunque el valor de los activos del Frisco
se ha ido incrementando desde el 2004, an no es representativo con respecto a los volmenes de dinero que mueve el trfico de cocana. Es probable, entonces, que la accin ms efectiva contra el lavado de activos se
est llevando a cabo en el sector financiero, bajo la orientacin y la accin
de la Superintendencia Financiera y la uiaf.
6. Conclusiones
Desde 1986 la lucha contra el lavado de activos se ha ido configurando
en el pas. La atencin de la comunidad internacional al problema y los
efectos nocivos del mismo sobre la sociedad han conducido a que el pas
formule y consolide la poltica de lucha contra el lavado. Sin embargo, los
resultados no parecen ser an significativos.
323
El negocio de producir y exportar cocana requiere, para su sostenibilidad, el lavado de activos. A pesar de la erradicacin de cultivos, el trfico
de cocana sigue representando grandes sumas de dinero, alrededor de
USD 8.000 millones anuales, que, en gran medida, se deben reintegrar
para mantener la operacin.
El reintegro de estos recursos se puede hacer principalmente por tres
canales: el sistema financiero, la importacin de mercancas y el dinero
en efectivo. A travs de la uiaf, y con el apoyo de la Superintendencia
Financiera, la regulacin del sistema financiero se ha fortalecido desde
1999, y el nmero de reportes de operaciones sospechosas, en este sector,
ha venido disminuyendo. Es muy probable que gran parte de los ingresos
se est reintegrando por medio de las mercancas y del dinero en efectivo.
Segn las estimaciones del volumen mximo de estos dos canales, desde
el 2003, el comportamiento ha sido similar a lo que debe estar generando
el negocio de exportacin de cocana. Aunque es un clculo mximo, es
deseable que el Estado fortalezca el control en estos canales.
Usualmente, se han afectado bienes inmuebles que han logrado adquirir
los narcotraficantes, dineros en efectivo, compaas de comercio local y
cuentas bancarias. Muy pocas sentencias, entre 1999 y el 2008, se refieren a operaciones en actividades relacionadas con comercio exterior. Los
montos provenientes del narcotrfico que pueden estar ingresando al
pas por medio de mercancas son muy grandes, y los resultados de la
labor estatal en este campo no son significativos. El valor de las mercancas aprehendidas, con respecto a lo que se estima entr por contrabando
al pas entre el 2004 y el 2007, no supera el 2,5%. En el 2007 se confiscaron
mercancas por un valor de alrededor de USD 140 millones, mientras que
los clculos indican que por este canal podran estar ingresando ms de
USD 7.000 millones. La labor para disuadir el uso de este canal se debe
reforzar con la dian y la Polica Aduanera. Esta accin tendra, adems,
un efecto positivo sobre algunos de los sectores de la industria manufacturera nacional afectados por el contrabando.
Aunque el marco legal y el entramado institucional se han fortalecido
en las ltimas dcadas, los resultados en cuanto al valor de las extinciones de dominio tampoco parecen ser significativos con respecto a las
estimaciones del tamao del negocio de cocana, ni con respecto a los
dos canales de reintegro de divisas estimados. La Fiscala desempea un
papel fundamental como ente receptor de informacin de las diferentes
entidades de deteccin y como ente acusador. No obstante, la eficacia de
su labor depende de su disponibilidad de recursos. El bajo nmero de fiscales en la Unidad Nacional para la Extincin del Derecho de Dominio no
324
325
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12
333
335
337
contactos. Sin embargo, las rivalidades afloraron y la alianza se transform en una guerra sin cuartel en la que especialmente los del norte
del Valle desataron una cruenta lucha con sus antiguos aliados. Algunas
investigaciones de campo mostraron cmo estos narcotraficantes llegaron
a controlar amplias zonas del Valle y Risaralda (Annimo, 1994), y cmo
desataron procesos violentos (Comisin de Memoria Histrica, 2008),
en algunas ocasiones enfrentando a diferentes organizaciones guerrilleras, que asolaron la regin, al tiempo que utilizaron empresas existentes
como fachadas para la exportacin de drogas.
Sus rivales no fueron exclusivamente los de Cali: entre ellos se combatieron y a travs de las delaciones y los asesinatos de cabecillas se fueron
fragmentando en un proceso en que los segundones de las organizaciones fueron ascendiendo y formando nuevas bandas.
339
341
militares. Igualmente, presenta una lista de 116 empresas que figuran en la Lista de la
Oficina de Control de Activos Extranjeros de Estados Unidos. Cf. Punto de Encuentro,
nm. 52, diciembre del 2008.
343
Nmero total de senadores y representantes: uno de los inconvenientes con las cifras tiene que ver con el nmero total de congresistas
que, se dice, estn sindicados de tener vnculos con los paramilitares. As, por ejemplo, al examinar los datos de la Corporacin
Nuevo Arco Iris (en adelante cnai), se sabe que el 45% (N = 37) de
los acusados son representantes y el 55% (N = 45) senadores. Sin
embargo, de acuerdo con los datos de Indepaz, son 78, de los que
43 son senadores y 35 representantes. Y a juicio de la Fiscala, son 83
los congresistas vinculados con los paramilitares: 46 senadores y 37
representantes.
Votaciones atpicas. En cuanto a las cifras de las denominadas votaciones atpicas, se dispone de dos tipos de fuentes: las de la cnai, por
un lado, y las de Indepaz y la Fiscala, por el otro. Las primeras son
presentadas como el nmero de votos de los candidatos con votaciones atpicas (cabe mencionar que la idea de las votaciones atpicas
es una propuesta de la cnai). Las segundas, las cifras de Indepaz y
de la Fiscala, no estn discriminadas segn votaciones atpicas sino
que incluyen las votaciones de todos los congresistas sindicados de
tener nexos con los grupos paramilitares. Al contrastar las cifras de
las votaciones atpicas, las de la cnai, con cifras generales de votacin por parapolticos, queda claro que en este punto los datos de la
cnai coinciden con los de Indepaz y los de la Fiscala.
Situacin judicial de parapolticos: al confrontar los datos sobre
dicha situacin de los parapolticos, se encuentran ciertas diferencias entre los datos de la cnai y los de Indepaz con respecto a los
de la Fiscala. Quizs estos estn actualizados, mientras que los de
las otras dos fuentes no. A continuacin se presentan las diferencias
identificadas entre unas y otras.
Salvo en la categora Absueltos, en la que las cifras difieren ostensiblemente, en las otras categoras la diferencia es de uno o dos
congresistas, ya sea menos o ms. Por esta razn, podra atribuirse
esta divergencia al hecho de que los datos de la Fiscala estaran
actualizados. De igual forma, en las cifras de la Fiscala se agregan
unas cuantas categoras jurdicas que ni la cnai ni Indepaz tienen en
345
Tabla 1.
Congresistas
involucrados
Senadores
cnai
Fiscala
82
78
83
45
43
46
Representantes
37
35
37
Condenados
9: 5 senadores
4 representantes
28: 15 senadores
13 representantes
16: 7 senadores
9 representantes
16: 11 senadores
5 representantes
sin informacin
10: 5 senadores
5 representantes
27: 14 senadores
13 representantes
1: 1 senador
sin informacin
15: 11 senadores
4 representantes
Auto inhibitorio
sin informacin
sin informacin
Instruccin
sin informacin
sin informacin
Precluido
sin informacin
sin informacin
Archivado
sin informacin
sin informacin
7: 4 senadores
3 representantes
16: 7 senadores
9 representantes
2: 1 senador
1 representante
2: 2 senadores
Detenidos
sin informacin
38: 19 senadores
19 representantes
Investigaciones
previas
Investigacin
preliminar
Llamados a juicio
40: 24 senadores
16 representantes
sin informacin
sin informacin
Departamentos de los que salieron electos los parapolticos: la diferencia entre las cifras de la cnai, las de la Fiscala y las de Indepaz
es mnima. Por ejemplo, en el caso de los senadores parapolticos
electos en Antioquia, la cnai y la Fiscala dicen que fueron siete,
mientras que Indepaz asegura que fueron cinco. La diferencia tal
vez se explique por el total de congresistas que unos y otros tienen
en consideracin. La cnai considera 82, la Fiscala 83 e Indepaz 78.
Amazonas
Antioquia
Atlntico
Indepaz
1 representante
Fiscala
1 representante
7 senadores
3 representantes
5 senadores
5 senadores
2 representantes
4 senadores
7 senadores
3 representantes
5 senadores
cnai
Bogot
Bolvar
1 senador
2 senadores
3 representantes
1 senador
1 senador
Boyac
1 senador
3 representantes
1 senador
Caldas
2 senadores
Caquet
1 representante
2 senadores
5 representantes
1 representante
2 senadores
4 representantes
1 representante
Casanare
1 representante
1 representante
1 representante
Cauca
1 senador
1 senador
1 senador
Cesar
Cundinamarca
2 senadores
2 representantes
5 senadores
2 representantes
1 senador
2 senadores
2 representantes
6 senadores
1 representante
1 senador
2 senadores
2 representantes
5 senadores
2 representantes
1 senador
Choc
1 representante
2 representantes
1 representante
Guaina
1 representante
1 representante
1 representante
Huila
1 representante
1 representante
1 representante
La Guajira
1 senador
Magdalena
1 senador
6 representantes
1 senador
Crdoba
Meta
1 senador
1 senador
2 senadores
6 representantes
1 senador
1 senador
6 representantes
1 senador
(Contina)
Nario
Norte de
Santander
Putumayo
1 senador
1 representante
4 senadores
3 senadores
1 representante
347
1 senador
1 representante
4 senadores
1 representante
Risaralda
1 senador
1 senador
1 senador
Santander
3 senadores
2 representantes
4 senadores
3 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
4 senadores
2 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
3 senadores
1 representante
4 senadores
3 representantes
3 senadores
3 representantes
2 senadores
1 representante
Sucre
Tolima
Valle
Fuente: los autores.
Es preciso anotar que ante esta debacle del Congreso, algunos voceros de
la poltica y la opinin pblica insistieron para que la justicia realizara un
proceso semejante con los congresistas que hubieran delinquido por sus
relaciones con las farc. Lo que se llam farcpoltica no arroj datos significativos. Esta circunstancia, sin embargo, no excluye que haya habido
gobernantes y polticos que se hayan involucrado en algn tipo de dilogos o acuerdos con las fuerzas insurgentes. Se tratara ms de personajes locales, cuyas gestiones no han tenido repercusin nacional, aunque
puedan haber contribuido a pervertir el proceso en el orden regional. En
efecto, en algunas zonas del pas la dominacin que ejercen las farc puede
ser tan fuerte que impide el libre desarrollo de las contiendas electorales,
apropia recursos pblicos y se lucra del trfico de cocana. Para estos fines
requieren complicidades locales, sean estas voluntarias o forzadas.
349
7. Comentarios finales
El propsito central de este documento ha sido mostrar cmo la mayor
amenaza a la estabilidad, a la justicia y a la democracia colombianas, el
narcotrfico, ha exhibido una extraordinaria capacidad de transformarse,
lo que indica que el desaforado nimo de lucro que lo sustenta no se sacia
y que las polticas del Estado colombiano y la comunidad internacional
no han dado los resultados buscados, a pesar de las millonarias sumas y
los esfuerzos invertidos.
Por otra parte, el recorrido por las diferentes fases del fenmeno muestra cmo el narcotrfico puede adquirir muchas pautas organizativas
diversas y que la forma no determina su contenido. Algunas de esas
transformaciones se han dado justamente como respuesta a las polticas
estatales e internacionales, en lo que parece ser una competencia de los
narcotraficantes por evadir las persecuciones, y del Estado por liquidar el
fenmeno. El paso de organizaciones basadas en jefaturas unipersonales
o de pequeos grupos a otras con liderazgos ms plurales, de bandas
dedicadas fundamentalmente al negocio, a otras que lo combinaron con
la actividad poltica violenta y a otras ms pequeas que buscan controlar el mercado interno, muestra esa metamorfosis constante, y la rapidez
de esos cambios hace que las acciones estatales resulten tardas y poco
eficaces. Si bien se ha logrado eliminar algunas formas organizativas del
narcotrfico, el hecho que aparece de bulto es que este tiene una capacidad enorme de mutar. En este sentido, tiene plena vigencia la tesis de
Michael Kenney sobre la enorme habilidad de los delincuentes para ir un
paso adelante de las autoridades.
Debe quedar claro que el narcotrfico es ms que una forma de delincuencia organizada: es, para los productores campesinos originales, una
forma de ingreso monetario que no podran obtener si se dedicaran a
cultivos de pancoger, cuyos bajos precios, dificultades de transporte y
351
Soy plenamente consciente de que estas ideas son solamente eso, y que la
opcin por un pas libre de narcotrfico pasa por cambios sustanciales en
las polticas internacionales, tales como ellas se reflejan en la Organizacin
de las Naciones Unidas y sus conferencias especializadas. En este campo
Colombia debe actuar con firmeza y denunciar la ineficacia de las declaraciones peridicas que siguen planteando la tesis prohibicionista, que
impide miradas y acciones menos ineficaces.
353
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13
358
Miguel Garca
359
360
Miguel Garca
361
362
Miguel Garca
armados, la participacin electoral perdera importancia para el ciudadano, en cuanto su voto no estara teniendo mayor incidencia en la definicin del poder poltico. Por otro lado, si la influencia de las mafias sobre
los rdenes sociales locales ha estado vinculada a las dinmicas de control territorial de los actores armados (Duncan, 2009), se esperara que las
regiones del pas influenciadas por los fenmenos del narcotrfico sean
polticamente homogneas, dado que el control territorial de los actores
armados producira lo que Gibson (2005) ha denominado autoritarismos subnacionales. Como lo han demostrado investigaciones recientes,
cuando el ambiente poltico tiende hacia la homogeneidad, los flujos de
informacin poltica, as como los esfuerzos de movilizacin electoral de
los partidos, disminuyen, estimulando una reduccin en la participacin
electoral (Gimpel y Lay, 2005, p. 210). En efecto, la evidencia emprica
sobre el impacto de agentes ilegales en la participacin poltica ha demostrado que en las zonas en las que se ha consolidado el control territorial
de los paramilitares, los ciudadanos tienden a participar relativamente
menos en los procesos electorales que all donde este actor armado no
goza de dicha influencia (Garca, 2009).
En el caso de las formas de participacin no electoral, se podra afirmar
que la incidencia local del narcotrfico aumentara la probabilidad de
que los ciudadanos se involucren en marchas y protestas. Si se parte del
supuesto de la precariedad de las estructuras estatales en zonas con presencia de cultivos ilcitos, sera acertado afirmar que la ciudadana en
dichas reas se enfrentara cotidianamente a la cara coercitiva del Estado
colombiano. Si esa dimensin coercitiva est en muchas ocasiones asociada a los esfuerzos estatales por erradicar cultivos ilcitos, sera factible
que la ciudadana desarrollara una relacin contenciosa con el Estado,
debido al papel que este desempea en la desarticulacin de las economas basadas en la produccin de drogas ilegales. En sntesis, los ciudadanos que viven en zonas con influencia del narcotrfico sern ms
proclives a participar en la esfera pblica por medio de protestas, que en
forma electoral.
En relacin con el tema de confianza institucional, se podra afirmar que
quienes representan al Estado colombiano de modo local no contarn con
la confianza de la ciudadana, si estos agentes se encuentran al servicio
o bajo la influencia de actores ilegales. Seran los actores ilegales quienes
contaran con la confianza de la poblacin, lo que sera an ms evidente
si la economa local y la provisin de bienes y servicios estn mediadas
por agentes ilegales como las redes mafiosas. Esta expectativa encontrara respaldo en los resultados de estudios comparados sobre confianza
363
364
Miguel Garca
3. Datos y mtodo
Este captulo trabaja con una estructura jerrquica de datos. Este tipo de
bases de datos recopilan informacin al menos de dos unidades de anlisis. En este caso, se trabaja, por una parte, con factores de tipo individual
(nivel 1), y por otra, de nivel municipal (nivel 2). A travs de una estructura
jerrquica de datos es posible evaluar el impacto de factores contextuales, como los cultivos ilcitos, sobre la conducta poltica de las personas, al
tiempo que se controla por el efecto de variables individuales.
La informacin de nivel individual proviene de una encuesta representativa nacional, que llev a cabo en el 2005 el Proyecto de Opinin Pblica
de Amrica Latina (Lapop), de la Universidad de Vanderbilt. El estudio
del Lapop entrevist 3.083 adultos de 75 municipios colombianos.4 De
forma contextual, este trabajo incluye datos sobre extensin de cultivos
de coca, tipo de estrategia de erradicacin, niveles de control territorial
de los actores armados y caractersticas socioeconmicas de los 75 municipios incluidos en la encuesta.
365
366
Miguel Garca
367
4. Resultados
Esta seccin presenta los resultados de una serie de modelos jerrquicos
por medio de los cuales se analiz el impacto de variables de nivel municipal asociadas con el narcotrfico en la participacin poltica individual y
en las percepciones ciudadanas de confianza en diversas organizaciones.
La primera parte estudia la relacin entre factores contextuales asociados
al narcotrfico y la probabilidad individual de participar en elecciones
locales y en protestas pblicas. La segunda parte se enfoca en el impacto
de cultivos ilcitos y estrategias de erradicacin en las percepciones ciudadanas de confianza hacia las alcaldas municipales, la Polica, las farc
y los grupos paramilitares.15
14 Debido a que este trabajo no propone unas expectativas tericas especficas sobre
cmo los factores contextuales asociados al narcotrfico condicionan el impacto de
las variables de nivel individual en las variables dependientes, la definicin de qu
pendientes de la ecuacin de nivel 1 iban a ser modeladas a partir de factores contextuales sigui un camino inductivo. En teora, se habran podido modelar todas las
pendientes usando los factores contextuales; sin embargo, los modelos jerrquicos con
mltiples interacciones entre niveles tienden a perder la eficiencia en la estimacin de
los parmetros (Raudenbush y Bryk, 2002). Por tanto, se opt por una estrategia que
consisti en incluir interacciones entre niveles solo en aquellos casos en los cuales las
variables contextuales tuvieron puntajes t superiores a 1,5. Autores como Lee y Bryk
(1989) y Weldon (2006) siguieron estrategias similares cuando trabajaron con interacciones entre niveles.
15 Las variables participacin en elecciones locales y participacin en protestas
fueron estimadas usando un modelo de dos niveles para resultados binarios, mientras
368
Miguel Garca
369
Modelo 2
Modelo 1
Con interacciones
entre niveles
Efectos fijos
Coeficiente
EE
Coeficiente
EE
Coeficiente
EE
Predictores de Nivel 2
Intercepto
0,313*
0,133
0,312*
0,133
nbi
0,008**
0,003
0,008**
0,003
0,002
0,005
Control guerrillero
0,028
0,111
0,026
0,110
-0,053
0,123
Control paramilitar
-0,142*
0,069
-0,143*
0,068
0,181
0,139
-0,000***
0,000
-0,000**
0,000
0,000
0,000
0,157
0,116
0,158
0,115
-0,007
0,142
0,063***
0,014
0,063***
0,014
0,000*
0,000
0,024***
0,003
0,024***
0,004
-0,001
0,004
0,002
-0,006*
0,003
ha de coca
Estrategia de erradicacin
-1,688*** 0,172
Predictores de Nivel 1
Educacin
ha de coca
Edad
Apoyo al sistema
-0,001
0,002
ha de coca
-0,001
0,000**
0,000
0,076*** 0,014
Gnero
0,032
0,105
0,028
0,105
0,103
0,113
Estatus socioeconmico
0,000
0,003
-0,000
0,003
0,005
0,003
0,083
0,139
0,081
0,141
0,273
0,146
Eficacia externa
0,232**
0,078
0,237**
0,078
0,012
0,131
-0,000***
0,002
Sofisticacin
0,001
0,002
0,001
0,002
0,006**
0,002
Identidad partidista
tradicional
0,445***
0,096
0,445
0,096
0,000
0,000
0,020***
0,096
0,020
0,003
ha de coca
ha de coca
Involucramiento poltico
-0,145
0,108
0,015*** 0,002
(Contina)
370
Miguel Garca
0,138
0,136
0,314
0,372
0,369
0,561
Confiabilidad del
intercepto
0,436
0,432
0,553
Porcentaje explicado
0,284
0,296
0,031
pacin electoral, en la medida que las mafias de las drogas habran instrumentalizado lo poltico de tal forma que el voto de los ciudadanos
no estara teniendo mayor incidencia en la definicin del poder poltico.
Dentro de los municipios incluidos en la muestra que se usa en este captulo, la poblacin que registra el mayor nmero de hectreas cultivadas
de coca es Tumaco, un municipio que ha tenido dificultades para integrarse institucional y econmicamente a la nacin, y que histricamente
ha estado bajo la influencia de diversos agentes ilegales como contrabandistas, actores armados y mafiosos.
Un resultado ciertamente sorprendente fue la inexistencia de una relacin entre el endurecimiento de las estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos y la participacin en elecciones. Los encuestados que viven en
municipios donde se combinaron la erradicacin manual y la aspersin
area no presentaron probabilidades de participar en elecciones significativamente inferiores a las de quienes habitan municipios donde solo se
recurri a la erradicacin manual.
Adicionalmente, los resultados coinciden con estudios precedentes, en
la medida en que muestran que la probabilidad individual de votar est
negativamente relacionada con el nivel de control paramilitar y positivamente asociada con la pobreza (nbi). Por otro lado, los resultados de las
variables de nivel individual indican un efecto positivo y significativo de
las variables educacin, edad, eficacia externa, identificacin partidista
e involucramiento poltico, sobre la probabilidad de votar en elecciones
locales.
Ahora bien, la participacin de qu tipo de ciudadanos se ve ms o menos
afectada por la influencia del narcotrfico como fenmeno contextual? Los
resultados del modelo 2 para voto (tabla 1) sugieren que las personas ms
educadas, que tienen un nivel alto de apoyo al sistema y los militantes
de los partidos tradicionales seran menos susceptibles al efecto negativo
del aumento de los cultivos ilcitos sobre la probabilidad de participar
en elecciones locales. En el caso de la variable educacin, los resultados
371
indican que si bien las personas menos educadas tienen una probabilidad
menor de votar en elecciones locales, entre las personas con formacin
universitaria (16 aos de educacin), el impacto negativo del aumento
de los cultivos ilcitos sobre la probabilidad de votar es prcticamente
inexistente (0,03 puntos al pasar del mnimo al mximo de hectreas cultivadas). Al contrario, entre las personas sin ninguna escolaridad, al pasar
de municipios sin coca a municipios con la mxima extensin de cultivos ilcitos, la probabilidad de votar cae aproximadamente 0,27 puntos.
An ms interesante es el caso de la variable apoyo al sistema. Entre las
personas que perciben que el sistema poltico colombiano es ilegtimo,
el aumento de los cultivos de coca produce un desplome de la probabilidad de participar en elecciones. En este caso, la probabilidad esperada de
votar pasa de 0,56 a 0,35. Este resultado sugiere que los cambios en la conducta poltica de la ciudadana, que estimulara el narcotrfico, se potencian cuando existen percepciones negativas sobre el Estado colombiano.
Entonces, un fenmeno como la aparicin de nuevos rdenes polticos
estara sustentado en el crecimiento y consolidacin de fenmenos como
el narcotrfico, y en la poca creencia de la ciudadana en la legitimidad de
las instituciones estatales.
La identidad partidista es un tercer factor, de tipo individual, que modera
el efecto de las variables contextuales asociadas al narcotrfico. A medida
que el rea cultivada de coca pasa del mnimo al mximo, la disminucin
de la probabilidad de votar es ms o menos 0,12 unidades entre los miembros de los partidos Liberal y Conservador.18 Por su parte, esa reduccin
entre los simpatizantes de otros partidos es de ms o menos 0,26 unidades.19 Cmo se puede interpretar este resultado? Una posible respuesta
tiene que ver con el papel que han desempeado los partidos tradicionales en la reconstruccin o redefinicin de los rdenes polticos locales. En
muchas zonas del pas, la influencia del narcotrfico y otras organizaciones ilegales en la poltica local se ha dado mediante pactos con dirigentes
polticos locales, la mayora de ellos relacionados con redes polticas liberales o conservadoras (Ziga, 2007; Lpez, 2007). Los pactos polticos
entre mafias y polticos tradicionales estimularan la aparicin de monopolios polticos locales que conviven con prcticas electorales rutinarias,
en las que los partidos no tradicionales tendran muy poco juego poltico,
desestimulando a los simpatizantes de estos partidos a participar en los
procesos electorales.
18 Pasa de 0,67 a 0,55.
19 Pasa de 0,57 a 0,31.
372
Miguel Garca
Los resultados del anlisis sobre la relacin entre cultivos ilcitos, estrategias de erradicacin y participacin en protestas indican, como lo muestra la tabla 1 (columna 3), que ninguno de los factores contextuales parece
tener un impacto significativo sobre la probabilidad de involucramiento
en formas de participacin no electorales. Ni la mayor incidencia de
cultivos ilcitos, ni el endurecimiento de las estrategias de erradicacin
de los mismos estaran estimulando a la ciudadana a participar en la
esfera pblica por medio de protestas. Este resultado es desconcertante,
dado que existe evidencia cualitativa que sugiere que en zonas con presencia de cultivos ilcitos han tenido lugar importantes manifestaciones
en contra del Estado (Ramrez, 2001). Sin embargo, este resultado podra
tener sentido desde dos puntos de vista. Primero, la evidencia cualitativa
podra estar captando eventos excepcionales, y en efecto el vnculo entre
narcotrfico y participacin no electoral sera inexistente. Segundo, lo que
podra indicar este resultado es que la participacin en protestas tiene
lugar en mltiples contextos. Es decir, esta no es un recurso exclusivo de
habitantes de zonas marginadas o bajo influencia de agentes ilegales.
Los resultados sugieren que son los factores individuales los que presentan un efecto significativo en la participacin en protestas. Son los
ciudadanos ms educados, los ms sofisticados polticamente, los ms
involucrados en actividades partidistas y los individuos que tienen una
evaluacin negativa sobre la legitimidad del Estado, los ms proclives a
involucrarse en marchas y protestas. En contraste con el modelo sobre
participacin electoral, la sofisticacin poltica y ser crtico del Estado son
variables que solo tienen un papel explicativo para la participacin en
protestas. Esto resulta intuitivo, en la medida en que las personas con un
conocimiento poltico ms elaborado podrn encontrarse con aspectos
del funcionamiento del Estado y de lo pblico que les despierten inconformidades, y quienes tengan menores niveles de apoyo al sistema poltico sern ms proclives a confrontarlo.
20 Las variables de nivel individual que se incluyen en los modelos de confianza son:
educacin, edad, gnero, estatus socioeconmico, urbanizacin, sofisticacin, identidad partidista tradicional, evaluacin sociotrpica de la economa actual, evaluacin
sociotrpica de la economa futura y un ndice de provisin de bienes pblicos.
Efectos fijos
0,946
Control paramilitar
0,194 ***
Edad
-4,011 ***
-0,153 ***
-2,065
-0,067 ***
2,923 *
0,068
Gnero
Estatus socioeconmico
Sofisticacin
ha de coca
0,096
-0,667
Educacin
Predictores de nivel 1
Estrategia de erradicacin
-0,002 **
2,011
Control guerrillero
ha de coca
0,035
57,429 ***
nbi
Intercepto
Coeficiente
EE
0,072 *
3,061 *
-0,067 **
-2,010
-0,156 ***
-4,165 ***
0,000 ***
0,201 ***
0,113
-0,613
-0,002 **
0,945
1,963
0,358
57,400 ***
Coeficiente
0,036
1,360
0,025
2,902
0,042
1,051
0,000
0,055
0,262
1,406
0,001
1,224
1,440
0,035
2,587
EE
Con interacciones
entre niveles
Modelo 2
0,023
2,867
-0,036
-1,331
-0,058
-1,462
0,158 **
-0,135
-4,502 *
0,002 *
1,729
1,258
-0,033
60,998 ***
Coeficiente
Modelo 1
0,030
1,467
0,031
2,002
0,033
1,232
0,050
0,212
1,998
0,001
1,161
1,659
0,045
2,253
EE
0,025
2,860
-0,035
-1,256
-0,059
-1,559
-0,000 *
0,157 **
-0,112
-4,376 *
0,000
1,721
1,178
-0,034
60,861 ***
Coeficiente
(Contina)
0,030
1,503
0,031
2,002
0,033
1,230
0,000
0,050
0,212
2,032
0,001
1,163
1,674
0,046
2,251
EE
Con interacciones
entre niveles
Modelo 2
Confianza Polica
0,036
1,365
0,026
2,917
0,042
1,061
0,056
0,260
1,400
0,001
1,234
1,440
0,035
2,595
Modelo 1
Confianza Alcalda
Predictores de nivel 2
Tabla 2.
373
0,475 ***
5,715
0,459
0,420
Porcentaje explicado
EE
0,056
0,020
Modelo 2
0,414
0,461
5,729
32,826
0,055
0,000
0,482 ***
0,000 ***
EE
0,020
0,050 *
Coeficiente
Con interacciones
entre niveles
32,660
Componentes de varianza
Efectos aleatorios
ha de coca
ha de coca
Coeficiente
0,049 **
Efectos fijos
Modelo 1
Confianza Alcalda
Tabla 2.
0,245
0,559
7,324
53,644
0,348 ***
0,065 ***
Coeficiente
Modelo 1
EE
0,062
0,019
0,234
0,564
7,402
54,782
-0,000 ***
0,346 ***
0,000 ***
0,065 ***
Coeficiente
0,000
0,062
0,000
0,018
EE
Modelo 2
Confianza Polica
374
Miguel Garca
375
376
Miguel Garca
377
378
Miguel Garca
Confianza paramilitares
Modelo 1
Modelo 2
Con interacciones
entre niveles
Efectos fijos
Coeficiente EE
Coeficiente EE Coeficiente EE
Predictores de nivel 2
Intercepto
6,247 ***
1,152
7,764 ***
1,457
nbi
0,012
0,031
0,042
0,042 0,043
0,039
Control guerrillero
1,067
1,352
0,116
1,061 0,067
1,383
Control paramilitar
-0,623
0,844
0,881
1,311
1,086
0,001
0,000
0,002 **
0,001 -0,002 *
0,002
1,036
1,019 -0,741
1,305 -0,683
1,313
Educacin
0,588 ***
0,123
0,142 0,418 **
0,158
Edad
0,045
0,025 -0,034
0,042 -0,029
0,040
0,278
0,957
ha de coca
Estrategia de erradicacin
0,859
Predictores de nivel 1
Gnero
Estatus socioeconmico
Urbano vs. rural
Sofisticacin
-0,034
3,479 **
0,915 1,960 *
1,027
0,027 -0,032
1,950 *
0,031 -0,033
0,031
1,077
1,000 3,466 **
1,369
3,531 **
0,016 -0,015
0,023 -0,016
0,022
1,220
0,907
2,639 **
1,023 2,749 **
1,059
0,011
0,022
0,038
0,023 0,039
0,025
-0,008
0,011
0,015
0,018 0,015
0,014
0,034
0,049
0,046 0,049
0,038
-0,055 **
0,407 **
ha de coca
0,005 ***
16,090
20,929
20,998
4,011
4,575
4,582
0,493
0,462
0,464
Porcentaje explicado
0,274
0,290
0,284
0,002
379
380
Miguel Garca
de los cultivos ilcitos, y las de quienes viven en reas libres de este fenmeno. Comparados con las personas que viven en zonas libres de cultivos
de coca, los ciudadanos que habitan reas donde se cultiva este producto
tienden a participar menos en procesos electorales, registran niveles de
confianza en las instituciones estatales significativamente menores y tienden a confiar ms en los paramilitares. Es importante destacar que las
diferencias en la conducta poltica y las actitudes polticas que se mencionaron se hacen evidentes de forma fundamental en aquellos municipios
donde la incidencia de cultivos ilcitos es muy alta. En otras palabras, se
necesita una consolidacin del fenmeno del narcotrfico local para que
su relacin con la conducta y opiniones polticas sea notoria.
Los resultados de este captulo tambin indican que a medida que el
Estado colombiano endurece su estrategia de erradicacin de cultivos
ilcitos, los niveles de confianza ciudadana en la Polica presentan un
declive significativo. A las consecuencias negativas para los ecosistemas
y la salud humana (idea, 2005) que representan estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos como la aspersin area, habra que sumar el
precio que el Estado estara pagando en trminos polticos a travs del
debilitamiento de la confianza hacia la Polica. Este precio puede resultar
irrelevante (una reduccin de confianza de 4 puntos) frente a la eficacia
del mtodo de erradicacin. Sin embargo, en un contexto de debilidad
del Estado y aparicin de nuevos rdenes locales impulsados por agentes
ilegales, este resultado adquiere mayor relevancia y debera conducir a
una evaluacin ms profunda y detenida del impacto poltico de la estrategia de erradicacin de cultivos ilcitos por aspersin area.
Este captulo tambin permiti identificar cmo algunos factores individuales moderan el efecto de las manifestaciones del narcotrfico en
la conducta y opiniones polticas de las personas. Por ejemplo, entre las
personas con malas percepciones sobre legitimidad del Estado, el efecto
de desmovilizacin electoral asociado con el aumento de los cultivos ilcitos se potencia. Es decir, las consecuencias negativas del negocio de las
drogas se nutren de la poca legitimidad que tiene el Estado colombiano
entre algunos ciudadanos. Aqu tambin se mostr que las personas que
califican como buena la labor de los gobiernos locales en materia de provisin de bienes pblicos confan ms en las instituciones estatales. Estos
resultados dan pistas sobre cmo podran trabajar los gobiernos nacional, regional y local en materia de polticas pblicas para minimizar los
efectos negativos del narcotrfico. Inversiones pblicas para mejorar la
provisin de bienes y servicios pblicos, como la justicia, o los servicios
de salud, para mencionar apenas dos ejemplos, podran redundar en un
aumento de la confianza ciudadana hacia el Estado, lo que minimizara
381
382
Miguel Garca
estrategias de erradicacin de cultivos ilcitos en funcin de su conveniencia poltica contra su efectividad. En segundo trmino, se debe trabajar en el mbito gubernamental en la provisin ms efectiva y eficiente
de bienes y servicios pblicos en reas afectadas por los cultivos ilcitos,
con el propsito de evitar que las organizaciones ilegales aumenten sus
bases de apoyo. Finalmente, el Estado colombiano y los partidos polticos
deben trabajar para desarticular la influencia de las mafias de las drogas
sobre la poltica.
383
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384
Miguel Garca
385
386
Miguel Garca
14
1. Introduccin
* Este captulo fue escrito mientras se desempeaba como profesor asociado, Facultad
de Economa, Universidad de los Andes. Actualmente es ministro de Hacienda de la
Repblica de Colombia. Correo electrnico: jcecheverry@gmail.com.
** Este captulo fue escrito mientras de desempeaba como estudiante de la Maestra
en Economa, Facultad de Economa, Universidad de los Andes. Actualmente es estudiante de Maestra de la Universidad de Chicago. Correo electrnico: mpgomez@uchicago.edu.
387
389
2. El modelo analtico
Nuestra reflexin parte de observar que desde mediados de los aos
setenta, el crimen mafioso alimentado por la rentabilidad del negocio del
narcotrfico ha tenido manifestaciones temerarias en algunas regiones de
Colombia, Mxico y Estados Unidos. Por ejemplo, en 1975 se presentaron aproximadamente 5.800 asesinatos en Colombia, lo que equivala a
una tasa de homicidios de 26 por cada 100.000 habitantes. Durante la
dcada de los ochenta, el crimen se dispar, y en 1991 y el 2002, aos en
los que la violencia alcanz su mximo histrico, los asesinatos superaron los 28.000, y la tasa de homicidios super 80 por cada 100.000 habitantes (figura 1). De acuerdo con la Oficina contra las Drogas (dea), para
el ao 1980, el 80% de la cocana que llegaba a Estados Unidos provena
de Colombia. Esto ha llevado a la conjetura de que dicho aumento en
el crimen puede ser atribuido al auge del narcotrfico y al escalamiento
del conflicto armado.1 Adicionalmente, el hecho de que la pobreza disminuy durante este perodo sugiere que el aumento del crimen no estaba
relacionado con esta (Echeverry y Partow, 1998).
Como lo muestra la figura 1, mientras que los asesinatos se dispararon
en Colombia entre 1975 y 1991, la provisin de justicia, medida como el
nmero de arrestos por asesinato, se estanc. De acuerdo con Gaviria
(1999), este hecho estilizado se puede explicar a partir de un modelo de
mltiples equilibrios, donde el sistema judicial se congestiona por cuenta
de un aumento inicial en el crimen, impulsado por el auge del narcotrfico, que hace que las autoridades dejen de responder a este. Otra posible
explicacin es que las autoridades locales reconocen que el choque del
1 Desafortunadamente, en el caso colombiano no existen cifras desagregadas por
homicidios relacionados con el trfico de drogas.
1979
1983
1987
1991
Homicidios
Figura 1.
1995
1999
2003
2007
Arrestos
391
mar Caribe fueron fuertemente vigiladas. Esto llev a la creacin de nuevos corredores de trfico de drogas por Centroamrica y la costa pacfica
controlados por los carteles mexicanos (Garzn, 2008). Desde ese entonces, Mxico se enfrenta a una situacin similar a la que enfrent Colombia
en los ochenta y noventa. Adicionalmente, la violencia relacionada con
el trfico de drogas ha permeado las fronteras de Estados Unidos y se ha
esparcido a varios estados.
A pesar de los esfuerzos del presidente Caldern, que han producido el
arresto de miles de narcotraficantes y la incautacin de muchos de sus
bienes, el crimen est aumentando en Mxico. De acuerdo con la agencia de estadsticas de Mxico, Inegi, la tasa de homicidios lleg a 26 por
100.000 habitantes en el 2008. De manera similar, en Estados Unidos, en
especial en los estados fronterizos, el crimen aument durante la primera
dcada del siglo. En el 2000 hubo 5,5 homicidios por 100.000 habitantes,
en el 2009 fueron 5,6 (figura 2).2
Estados Unidos
Mxico
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
19.000
17.000
15.000
13.000
11.000
9.000
1997 1999 2001 2003 2005 2007
Homicidios
Figura 2.
Arrestos
7.000
Sin embargo, estas cifras agregadas esconden el hecho de que hay diferencias sustanciales en el nivel del crimen entre regiones de Colombia,
Mxico y Estados Unidos (figura 3).
Tasa de homicidios
EE. UU.
11
Tasa de homicidios
Colombia y Mxico
90
80
10
70
60
50
40
30
20
10
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
20
05
20
07
20
09
19
19
19
75
77
Colombia
Figura 3.
Mxico
393
Colombia
80
70
72,1
69,9
60
54
50
38,7
40
36,4
30
22,4
20
10
0
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
14
Caldas
Valle
47,5
47,2
Antioquia
Tolima
Boyac
Choc
Mxico
39,5
15,8
Sinaloa
Guerrero
Michoacn
Coahuila
13,7
11,9
Nuevo
Len
Yucatn
1,37
1,26
EE. UU.
13
12
9,3
10
8,26
8
6
4
1,68
2
0
Luisiana
Figura 4.
Misisipi
Nuevo
Mxico
Maine
Nuevo
Hampshire
Dakota
del Norte
395
Estimacin puntual
Intervalo de confianza
Figura 5.
0,4
0,3
0,2
0,1
0
- 0,1
- 0,2
- 0,3
- 0,4
1975-79
1977-81
1979-83
1981-85
1983-87
1985-89
1987-91
1989-93
1991-95
1993-97
1995-99
1997-01
1999-03
2001-05
2003-07
1975-79
1977-81
1979-83
1981-85
1983-87
1985-89
1987-91
1989-93
1991-95
1993-97
1995-99
1997-01
1999-03
2001-05
2003-07
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
-0,3
-0,4
Estimacin puntual
Intervalo de confianza
Fuente: clculos propios. Los intervalos de confianza se calcularon como la estimacin puntual
del coeficiente ms (menos) dos desviaciones estndar.
Estimacin puntual
Intervalo de confianza
Figura 6.
2004-08
2003-07
2002-06
2001-05
2000-04
1999-03
1998-02
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
1997-01
2004-08
2003-07
2002-06
2001-05
2000-04
1998-02
1999-03
1997-01
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
-0,2
Estimacin puntual
Intervalo de confianza
Fuente: clculos propios. Los intervalos de confianza se calcularon como la estimacin puntual
del coeficiente ms (menos) dos desviaciones estndar.
1,5
1,5
0,5
0,5
-0,5
-0,5
Figura 7.
Fuente: clculos propios. Los intervalos de confianza se calcularon como la estimacin puntual
del coeficiente ms (menos) dos desviaciones estndar.
Ahora bien, es importante anotar que el coeficiente de respuesta de la justicia al aumento relativo del crimen en Estados Unidos es casi cinco veces
ms grande que el mismo para Colombia y Mxico. Esto muestra que si
bien el auge de crimen mafioso en Estados Unidos tambin ha tenido un
efecto nocivo sobre la provisin de justicia, tanto en los estados de alto
impacto del narcotrfico como en los de bajo, este no ha sido tan dramtico como en Colombia y en Mxico. Esto se debe, a nuestro juicio, a que
Estados Unidos se haba enfrentado anteriormente a choques mafiosos
similares (aos veinte, cuarenta y setenta) y, desde ese entonces, cre las
397
herramientas e instituciones federales necesarias para enfrentarse al trfico de drogas y las organizaciones criminales ligadas a este.
incluso en ausencia de corrupcin, se vieran crecientemente sobrepasadas tanto tecnolgica como jurdicamente por el nuevo tipo de crimen.
Esto llev a minar su moral de lucha, o los incentivos que enfrentan.
Nos referimos especficamente a casos en los cuales un polica arriesga
su vida por capturar al sicario que cometi un crimen en su municipio;
pero que a los pocos meses se entera de que este es solo el perpetrador
directo o material, y que los autores intelectuales estn lejanos geogrfica y jurdicamente; de tal forma que la recompensa por sus acciones no
es realmente solucionar el crimen, sino capturar a un eslabn pequeo
de la cadena criminal, que en ningn caso solucionar el fenmeno productor de la ola de muertes que est enfrentando. En ese caso, ante el
siguiente asesinato en su pueblo, barrio o localidad, la reaccin de ese
polica ser tenue, y decrecer en la medida que se intensifique el fenmeno mafioso.
Naturalmente, se requiere que en su auxilio acudan autoridades de carcter nacional e internacional con herramientas tecnolgicas de inteligencia
y jurdicas nuevas y apropiadas para el nuevo fenmeno, algo de lo que
hablaremos ms adelante. Por lo pronto, queremos poner de presente el
carcter crucial del paso del tiempo, el aprendizaje, los cambios en incentivos o moral de lucha, algo que pocas veces se enfatiza en la guerra contra las drogas.
En cuanto al espacio o la geografa, el choque inicial del crimen tuvo un
efecto diferenciado entre regiones en los tres casos de estudio. Mientras
que en algunas regiones el crimen se dispar, en otras se mantuvo en niveles relativamente bajos. Por eso hemos propuesto una explicacin para este
hecho estilizado que hace nfasis en la falta de incentivos de tomadores
de decisiones separados geogrficamente para enfrentar lo que ellos perciben como un problema que, o bien trasciende los lmites de su jurisdiccin,
o se origina por fuera de las fronteras locales o regionales.
A pesar de que el choque criminal no es tan fuerte en algunas regiones, lo
preocupante de los resultados empricos es que tanto en las provincias de
alto impacto del narcotrfico como en las de baja incidencia, las autoridades policivas y judiciales locales dejan de esforzarse una vez que entienden cul es el origen de la ola de asesinatos que estn enfrentando. En
particular, se encontr que existe una diferencia en el perodo de aprendizaje de las autoridades locales. Mientras que en las regiones definidas
como de alto impacto del narcotrfico las autoridades dejan de responder activamente al crimen despus de los primeros aos del choque (por
ejemplo, en Colombia este perodo fue de aproximadamente seis aos),
399
los criminales miembros de grupos narcotraficantes como de las autoridades policivo-judiciales que los enfrentan. Nuestra reflexin hace nfasis en las asimetras persistentes entre las tecnologas a disposicin de los
dos bandos de esta lucha.
Una primera asimetra radica en el hecho de que para los narcotraficantes
es ptimo sobrepasar el alcance geogrficamente limitado de las autoridades, pues esto los pone en capacidad de explotar rendimientos crecientes a escala, como se argument al inicio de este captulo. Nada por el
estilo est a disposicin de las autoridades locales.
Una segunda asimetra radica en el hecho de que para cada grupo de
narcotraficantes es ptimo que haya un nivel determinado de actividad
policivo-judicial, e incluso de guerra contra las drogas, pero dirigida
contra sus competidores en el trfico de estupefacientes. Este punto fue
hecho de manera elocuente por Becker, Grossman y Murphy (1991), que
mostraron cmo las autoridades le estaban haciendo el mayor favor posible a un cartel de la droga, cuando se dedicaban con todas sus fuerzas a
combatir al otro.
Este fue el caso de la guerra contra Pablo Escobar y el cartel de Medelln,
por parte de las autoridades colombianas y los servicios secretos de este
pas y de los Estados Unidos. Ms tarde se han conocido los entramados
polticos y policivos de la corrupcin promovida por el cartel de Cali para
dar aliento a dicha estrategia.
En trminos coloquiales, la guerra contra las drogas se debe librar en
todos los frentes con todas las fuerzas, o es mejor no librarla del todo. La
razn es que con una guerra a medias no se sabe si, en el fondo, se est
realmente sirviendo a los fines ltimos del crimen. Con las mejores intenciones y con el objetivo de mostrar polticamente que se est haciendo
algo, se puede estar aumentando el problema que se quiere eliminar.
Hay una expresin en ingls para este tipo de estrategias, self-defeating, o
autoderrotadas. Combatir el crimen mafioso con estrategias nacionales,
pero de mediana intensidad, puede ser lo mejor que le puede pasar al
propio crimen, pues se les est haciendo un favor a determinados actores,
al eliminarles la competencia y aumentar los precios internacionales de
la droga.
401
Por otro lado, la estrategia ms exitosa para combatir este tipo de crimen
en Estados Unidos y Colombia fue el trabajo conjunto entre las autoridades locales y las autoridades nacionales. En el caso de Estados Unidos,
la promulgacin de leyes federales, con castigos y jueces ms severos,
disuadi y permiti combatir mejor el crimen organizado. En el caso de
Colombia, la creacin de la Fiscala, la aprobacin de la extradicin y la
firma del Plan Colombia, que acompa el fortalecimiento institucional
de las Fuerzas Armadas, cumplieron ese cometido. Como lo muestran
los tres casos, las autoridades locales han sido con frecuencia vctimas
de corrupcin, intimidacin o desmoralizacin por parte de estas organizaciones y, por lo tanto, han resultado con frecuencia paulatinamente
ineficaces frente a los carteles de la droga.
Este resultado tiene implicaciones importantes sobre el futuro de la lucha
contra la droga y el crimen, tanto en Colombia como en Mxico. Es indiscutible la importancia de una estrategia nacional (agregada), no solo de
ataque directo a los principales capos sino tambin de encarcelamiento
de quienes trabajan para ellos. Herramientas institucionales (leyes, tratados de extradicin), innovacin en la inteligencia y tcnicas militares
generales (dominio del rea con base en helicpteros, aviones y radares)
devuelven al Gobierno nacional el poder que haban perdido los gobiernos locales.
403
(2009), el choque actual del narcotrfico que enfrenta Estados Unidos por
cuenta del auge de los carteles mexicanos no ha tenido efectos tan dramticos sobre el crimen y la provisin de justicia, principalmente porque
este pas ya cuenta con una estrategia nacional que permite actuar rpidamente frente a este tipo de crimen.
Figura 8.
II
III
1995 el cartel de Cali haba sido desmantelado y sus lderes, los hermanos
Rodrguez Orejuela, fueron detenidos en Colombia y diez aos despus
fueron extraditados a Estados Unidos (la nica herramienta legal que
teman). En este punto, el crimen empez a bajar y la tasa de homicidios alcanz un nuevo nivel en el ao 2000 (an alto para los estndares
internacionales) de 65 homicidios por 100.000 habitantes. No obstante la
disminucin en el nivel de crimen, el desmantelamiento de los carteles
de Cali y Medelln dio lugar al nacimiento del cartel del norte del Valle
y al fortalecimiento de los grupos guerrilleros y los paramilitares como
traficantes de droga. Adicionalmente, como lo documenta Garzn (2008),
fortaleci a los mafiosos mexicanos, que han tomado una participacin
ms activa en el negocio.
Esto muestra que combatir este tipo de crimen a medias, persiguiendo a
un solo cartel y evitando cooperar con los vecinos, puede ser una estrategia autoderrotada. Combatir un solo cartel fortalece al que no se ataca,
y esto es vlido tanto nacional como internacionalmente. Esto subestima
la capacidad de los actores involucrados de mutar y de cambiar rpidamente de estrategia, rutas y aliados.
El crimen es altamente dinmico, y una de las formas en que se manifiesta
esta adaptabilidad y capacidad de cambio son los sembrados de hoja de
coca. El dicho local segn el cual la coca camina, de tal forma que lo
que se fumiga en una regin reaparece unos kilmetros ms al norte, o
en otro departamento o provincia, pone de presente esta maleabilidad.
Por ende, la Polica y los jueces tienen que ser al menos tan mviles, giles y recursivos como sus contrapartes en el lado de los delincuentes.
Departamentos que hace dos dcadas no eran foco de actividades ilcitas
se han convertido en el epicentro de la guerra actual: Choc y Nario,
por ejemplo. De igual manera, naciones que hace dos dcadas estaban
exentas de estas actividades, como Venezuela y Ecuador, emergen como
domicilios de narcotraficantes, rutas de trfico areo, puentes para el trfico de armas, entre otros.
Uno de los puntos clave de nuestro estudio es justamente la estructura
geogrfica del crimen organizado, y su efecto bien sea por medio del
aprendizaje o de la informacin sobre la respuesta de las autoridades. Los
fenmenos que identificamos hace dos dcadas para algunas regiones de
Colombia son ahora hechos cotidianos en otras. Los que asignamos solamente a Colombia afectan desde hace un lustro a Mxico, y sern eventos
crecientes en el futuro cercano en Venezuela, Ecuador o Brasil. Cuando
le estn cortando las barbas a tu vecino, pon las tuyas a remojar, es el
adagio popular que ms se ajusta a esta realidad mvil.
405
Hectreas sembradas
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
2004
2005
2006
2007
2005
2006
2007
2003
2002
2001
2000
2004
Bolivia
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Per
Colombia
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
Bolivia
Figura 9.
Colombia
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Per
Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito (unodc). Estadsticas y anlisis.
407
En Colombia hay indignacin por la asimetra de la guerra contra las drogas. La broma de humor negro local segn la cual los gringos pelearn
la guerra contra las drogas hasta el ltimo colombiano revela la percepcin de que en Estados Unidos no hay un esfuerzo financiero, poltico y
jurdico proporcional al que paga Colombia. An ms, Colombia en el
pasado ha asumido el inmenso costo de ser el paria internacional, con
una imagen-pas deteriorada, caracterizada por corrupcin e inseguridad, que alejan negocios y turistas, y les imponen costos fsicos y morales
a sus nacionales cuando pisan suelo extranjero.
Antes de que Andrs Pastrana y William Clinton firmaran el Plan
Colombia, la actitud de Estados Unidos era denigrante, y giraba alrededor de la certificacin anual sobre la colaboracin colombiana en la
guerra contra las drogas. Un cambio de rgimen se oper cuando la
administracin Pastrana plante a la administracin Clinton el concepto
de corresponsabilidad, y esta lo acept como justificacin para el lanzamiento de una agenda binacional amplia denominada Plan Colombia.
No es este el espacio para presentar sus componentes ni hacer una evaluacin (Meja y Restrepo, 2010). En el contexto de nuestro anlisis, este
tipo de estrategia debi ser adoptada desde mediados de los aos setenta.
Tard veinticinco aos para que las autoridades colombianas y norteamericanas vieran la luz de la cooperacin internacional; tard incluso ms
(si se tiene en cuenta que Mxico ha exportado droga a Estados Unidos
desde los aos veinte) para dos naciones fronterizas, como los Estados
Unidos y Mxico, que se protocoliz con el Plan Mrida. Es incalculable
la ventaja que se dio a los narcotraficantes, por la ausencia de claridad y
visin poltica de las autoridades.
5. Conclusiones
Nuestra reflexin se basa en la observacin emprica de que la presencia
del narcotrfico gener un choque del crimen inicial que se reprodujo
de forma endgena y muy rpidamente en Colombia, Mxico y Estados
Unidos. Esta rpida reproduccin del crimen se debe, en gran parte, a la
capacidad de agregacin que tienen las organizaciones criminales y los
rendimientos crecientes propios de la actividad criminal. En Echeverry y
Gmez (2009) mostramos que las autoridades locales no fueron capaces
de responder a tiempo y de forma eficaz al aumento del crimen. Esto se
debe a que, si se dejan actuar por s solas, estas tendrn un perodo de
aprendizaje que puede ser mayor de un lustro y requiere informacin
sobre el origen del choque, tiempo durante el cual las organizaciones criminales las sobrepasan. Despus de esto, atacar el crimen se vuelve ms
difcil y costoso.
De esta reflexin se desprenden algunas recomendaciones de polticas.
Teniendo en cuenta que enfrentar el crimen organizado en perodos
avanzados del choque es sumamente complicado, es clave tener un sistema de alertas tempranas que permita identificar las organizaciones
criminales antes de que estas hayan permeado la sociedad, el sistema
judicial y la Polica, como sucedi en los aos ochenta en Colombia.
Para esto se necesitan instituciones dedicadas exclusivamente al crimen
organizado, que cuenten con las tecnologas apropiadas para detectar la
presencia de trfico de drogas en una regin determinada y que ataquen
a todos los actores involucrados. Esto no solo aplica para pases que no
se han enfrentado a choques de narcotrfico, como sugerimos que puede
suceder con Venezuela, Ecuador o Brasil, sino tambin para pases que
se han enfrentado por aos a este tipo de crimen, como Colombia y
Mxico. De acuerdo con Echeverry y Gmez (2009), el choque actual
del narcotrfico que enfrenta Estados Unidos por cuenta del auge de los
carteles mexicanos no ha tenido efectos tan dramticos sobre el crimen
y la provisin de justicia, principalmente porque este pas ya cuenta con
una estrategia nacional que permite actuar rpidamente frente a este
tipo de crimen.
409
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como un apndice del conflicto, invisibilizando no solo su creciente complejidad sino las funciones que ejercen en l distintos avne.
Entre el hallazgo del complejo cocalero conocido como Tranquilandia en
1984 y el presente, la relacin entre narcotraficantes, guerrillas, paramilitares y el negocio de las drogas ilcitas ha mutado sustancialmente. El
propsito de este captulo es evaluar los diferentes papeles que desempean los avne dentro del narcotrfico. Para tal fin, exploramos brevemente las diversas etapas del problema en Colombia e identificamos las
principales fuentes de continuidad y cambio que se observan durante
su evolucin histrica. Posteriormente, realizamos un anlisis ms detallado sobre la coyuntura actual. Para ello examinamos dos regiones distintas que ejemplifican algunas de sus dinmicas ms importantes, como
son Nario (zona de produccin y trfico) y Medelln (principalmente de
trfico). Estos estudios de caso nos permiten afirmar que el narcotrfico
se estructura como una red de transacciones entre avne de orden nacional
e internacional, en la cual diferentes tipos de intermediarios (que identificamos como brokers) constituyen el principal motor detrs del fenmeno.
Con el fin de ilustrar la distribucin de roles de los avne en la cadena
del narcotrfico y sus diversas formas de su rerracionamiento, el captulo
incluye tambin una serie de tres cartogramas.2
El mercado de las drogas ilcitas evidencia una cadena que, al desagregar los diferentes eslabones que la componen, revela la divisin del
trabajo entre los distintos actores que participan en ella, as como las
transformaciones que existen entre las pocas histricas del narcotrfico
en Colombia. En la cadena se identifican hasta doce eslabones que en su
conjunto constituyen las tres etapas de elaboracin de la cocana: cultivo
(eslabones 1 al 4), produccin (eslabones 5 al 10) y comercializacin del
clorhidrato de cocana (eslabones 11 y 12) (Meja y Rico (2011), en este
libro): 1) ingreso y transporte de insumos y precursores; 2) siembra de
hoja de coca; 3) cultivo de hoja de coca; 4) elaboracin de la pasta base en
cocinas; 5) compra de la pasta base de coca; 6) administracin de cristalizaderos o laboratorios y procesamiento de clorhidrato de cocana); 7)
2 Los cartogramas, al contrario de los mapas con datos georreferenciables, permiten graficar una idea, concepto o modelo analtico. La seleccin de esta herramienta
visual, en lugar de mapas, corresponde al hecho de que la informacin disponible
sobre las relaciones de los avne con el narcotrfico no solo es escasa y contradictoria,
sino que corresponde a diversas fuentes y niveles que no son comparables entre s. Los
tres cartogramas incluidos en el documento se construyeron con base en informacin
escrita suministrada por la Polica y la Armada Nacional; informacin verbal brindada
durante las entrevistas realizadas; y datos contenidos en los informes anuales de la
unodc.
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utilizacin de pistas areas, la construccin y mantenimiento de laboratorios, la introduccin de insumos agroqumicos y la proteccin de rutas
de exportacin (Pcaut, 2008). En la octava Conferencia, de 1993, esta creciente participacin en el narcotrfico se operativiz con la creacin de
frentes especficos designados para participar en diversos eslabones de la
cadena, principalmente los iniciales, as como la obligacin de pagar una
renta mensual al Estado mayor.
En cuanto al componente internacional del negocio, como se seal
arriba, durante la poca de la bonanza marimbera los cargamentos salan
principalmente por la va del Caribe hacia el sur de Florida, haciendo
paradas de trnsito en algunas islas intermedias. Con el fin de combatir
el influjo de narcticos por esa ruta, y como parte de su recin declarada guerra contra las drogas, el Gobierno estadounidense estableci
en 1984 el South Florida Task Force. La ruptura de la conexin caribea
gener un traslado del trfico hacia Centroamrica y Mxico, as como la
creacin de alianzas estratgicas con grupos narcotraficantes mexicanos
como intermediarios y facilitadores de las nuevas rutas, inicialmente el
cartel de Jurez y el cartel de Tijuana (Bagley, 2009). De forma paralela,
luego del asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984,
y la intensificacin de las acciones del Estado colombiano contra grupos
narcotraficantes, muchos capos buscaron refugio en el exterior, en pases
como Mxico y Panam (en este ltimo bajo la proteccin del presidente,
general Manuel Noriega), lo cual permiti el estrechamiento de sus relaciones con distintos intermediarios de quienes dependa en gran medida
el continuado xito del trfico hacia los Estados Unidos.
Este proceso de reestructuracin de las rutas del trfico y reorganizacin de la reparticin de funciones asociadas con la comercializacin de
la cocana hizo que la integracin vertical que caracterizaba a los carteles colombianos se fuera reemplazando lentamente por la delegacin de
algunas tareas a terceros, en especial los carteles mexicanos. Estos comenzaron a encargarse del transporte de cocana a travs de Mxico hasta los
Estados Unidos, en donde nuevamente los de Cali y Medelln tomaban
el control. Sin embargo, y aunque los primeros acuerdos consistan en el
pago de una tarifa fija por los servicios mexicanos, en la medida en que
estos grupos comenzaban a recibir cargamentos de cocana como parte
de pago, su participacin en el mercado estadounidense comenz a crecer, as como sus exigencias de una mayor tajada del negocio (Cook, 2007;
Bagley, 2009).
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5 Ver Meja y Rico (2011), en este libro, para una medicin de las ganancias que se
observan en las distintas etapas de la cadena de produccin.
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ilcitos en Per y Bolivia. As, mientras que en 1990 las hectreas cultivadas con coca en Colombia correspondan al 19% del total de la regin
andina, una dcada despus la produccin de hoja de coca en el pas
equivala al 72%. Adems de experimentar un crecimiento general exponencial durante este perodo, hubo un incremento del 75% en el nmero
de departamentos con presencia de cultivos, al pasar de doce en 1999 a
veintiuno en 2000 (Daz y Snchez, 2004).
Al tiempo que los narcoparamilitares transitaron del cobro de impuestos a los traquetos, por la cocana que sacaban de las zonas bajo su
control, a la participacin como socios en la produccin y envo de droga
a Estados Unidos y Europa, las farc tambin comenzaron a especializarse
en otros eslabones de la cadena, principalmente los correspondientes a la
etapa del cultivo. Como resultado, comenzaron a recolectar, almacenar
y vender grandes volmenes de pasta base a representantes seleccionados de los numerosos grupos que reemplazaron a los grandes carteles
(icg, 2005, p. 10), incluidos los paramilitares. El diario escrito de alias Don
Mario, confiscado en marzo del 2007 (y al cual tuvimos acceso), ilustra el
tipo de arreglo transaccional que exista entre guerrilla y paramilitares.
Segn este, mientras que los segundos construan laboratorios propios
para la cristalizacin, permitan que camiones con insumos, armas, alimentos y medicamentos cruzaran hacia las zonas controladas por las farc
(cobrndoles un impuesto), a cambio de que estas les vendieran cantidades especficas de base de coca. Las declaraciones rendidas por David
Hernndez Lpez, un desmovilizado del Bloque Libertadores del Sur (del
bcb), ante la Fiscala (2007) confirman un arreglo similar mediante el cual
el bloque compraba base de coca a las farc, la procesaba en laboratorios y
enviaba la cocana a Tumaco para ser transportada hacia el exterior.
En contraste con lo anterior, el caso del frente 16 de las farc (del Bloque
Oriental), en el cual el comandante alias Negro Acacio se ali con Luis
Fernando da Costa, alias Fernandinho, uno de los narcotraficantes
ms poderosos de Brasil, con el fin de producir y traficar clorohidrato
de cocana, es atpico.7 Otro caso que se distancia de la norma general
de participacin de las farc en el narcotrfico ha sido el de John 40 del
frente 43 (Macarena), quien desde inicios de los aos noventa estable7 Para un anlisis amplio del caso del Bloque Oriental, y en especial el frente 16,
basado en una centena de entrevistas con desmovilizados de las farc, cfr. Rico (2009).
Este concluye que adems de la captura de Fernandinho y la muerte del Negro Acacio,
la interrupcin del control territorial del Bloque Oriental por parte de la fuerza pblica
hizo perder la capacidad de administrar cristalizaderos, con lo cual su funcin actual se
limita a la compra y venta de base de coca. Cfr. tambin Semana (2001).
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En la medida en que la fuerza pblica colombiana ha aumentado su ofensiva contra los avne, sobre todo las farc, algunos de los laboratorios ubicados en las zonas de frontera (Ecuador y Venezuela) se han trasladado
al otro lado como parte del efecto globo. A julio del 2009, las autoridades
13 Aunque sera errneo concluir que las motivaciones polticas e ideolgicas de las
farc ya no existen, su creciente interaccin con otros actores que participan en el narcotrfico plantea un potencial de transformacin que ya puede estarse incubando.
ecuatorianas haban identificado un total de 60 instalaciones relacionadas con actividades de narcotrfico en el rea fronteriza, entre ellas laboratorios para el procesamiento de cocana y un semisumergible para el
transporte de la mercanca (Semana, 2010). Tambin hay indicios de que
Ecuador se est convirtiendo en un importante centro de acopio de droga
proveniente de Colombia, la cual es posteriormente transportada por va
martima hacia Mxico por rutas que circundan las Islas Galpagos, entre
otras (ver cartograma 1) (Semana, 2009).
En cuanto a la participacin de los avne colombianos en la produccin
y trfico en los pases vecinos, es de destacar que en la frontera con
Venezuela son el eln y las guilas Negras los que ejercen control sobre los
pasos hacia el vecino pas (vila, 2010b), lo cual sugiere que no son actores distintos a las farc los que administran los cristalizaderos ubicados
en Venezuela. De la misma forma, la reducida capacidad de movilizacin
de los frentes 48 y 32 en la frontera con Ecuador indica que all tampoco
cuentan con el control territorial ni el poder militar necesarios para administrar y/o proteger laboratorios.
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17 Entrevista personal, oficial de la Armada Nacional, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009.
18 Segn un contratista de la dea, los Rastrojos estn bajo contrato para enviar cierto
nmero de toneladas de pasta de coca por mes al lado ecuatoriano de la frontera para
ser convertida en cocana. Entrevista personal, Bogot, 10 de diciembre del 2009.
19 Entrevista personal, oficial de la Polica Nacional, Tumaco, Nario, 7 de noviembre del 2009. Cfr. vila y Nez (2008, p. 31).
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3. Conclusiones
Como hemos argumentado a lo largo de este captulo, la relacin entre
avne y narcotrfico es compleja, cambiante y difcil de catalogar. La creciente diferenciacin entre los papeles ejercidos por distintos participantes local, regional, nacional e internacionalmente, as como la atomizacin
de estos, han generado una estructura multidimensional e hiperespecializada. Con la fragmentacin de la cadena productiva y la existencia de
mltiples polos de actividad y poder, la relevancia de los brokers a lo largo
de esta ha aumentado considerablemente.
Lo anterior apunta a la necesidad de disear polticas diferenciadas para
el tratamiento de cada una de las etapas de cultivo, produccin y comercializacin, as como para las variaciones que evidencia el problema del
narcotrfico en distintas zonas de Colombia. As mismo, sugiere que una
de las principales estrategias empleadas hasta ahora para combatir los
grupos narcotraficantes, consistente en posibilitar la competencia violenta y aniquilacin mutua entre estos estrategia utilizada actualmente
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