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Sociolgica, ao 17, nmero 49, mayo-agosto de 2002, pp. 43-72

Fecha de recepcin 14/05/02, fecha de aceptacin 04/09/02

El neointervencionismo estatal en la
educacin superior en Amrica Latina*
Adrin Acosta Silva**
RESUMEN
Discusin del fenmeno del nuevo intervencionismo estatal en la educacin superior en el
contexto de la globalizacin, la herencia de las polticas econmicas neoliberales y los variados
procesos de democratizacin poltica que ocurrieron en la dcada de los noventa en Amrica
Latina. La idea central a discutir es la capacidad de los paradigmas sociolgicos y educativos que
usualmente se han empleado en la regin para reconocer e interpretar los problemas de la
agenda (o agendas) y los resultados de la accin pblica en el campo de la educacin superior
universitaria. Se examina la posibilidad de caracterizar como neoliberales a las polticas,
formas de gestin y acciones estatales en el campo de la educacin superior. Se parte del supuesto de que la caracterizacin como neoliberal de las polticas y estilos de gestin observados
es una extensin mecnica y poco crtica del concepto de neoliberalismo que produjo la teora
econmica neoclsica a fines de los aos ochenta, y reafirma el imperialismo de la teora econmica en el campo de las ciencias sociales de Amrica Latina. A partir de la experiencia
mexicana, se propone definir como neointervencionistas y no como neoliberales las acciones
de los gobiernos nacionales en el campo de la educacin superior durante la dcada pasada.
PALABRAS CLAVE: neointervencionismo, polticas educativas, educacin superior, neoliberalismo.
ABSTRACT
This work focuses on the phenomenon of the new State interventionism in higher education
within the context of globalization, the heritage of neo-liberal economic policies as well as of
different processes of political democratization occurred during the 90s in Latin America.
The main issue lies on the capacity of sociological and educational paradigms employed in
the region in order to recognize and interpret the problems of the agenda (or agendas) and
the results of public action within the field of university higher education. Specifically, this
work attempts to discuss, the possibility of characterizing policies, management forms and
State actions as neo-liberal expressly within the field of higher education in Latin America
during the paradoxical 90s. From the assumption that policies and management styles observed
in this stage are characterized as neo-liberal, this article states that it is a mechanical and not
a critical extension concerning the concept of neo-liberalism that produced the neo-classical
economical theory at the end of the 80s and that reaffirms imperialism from the economy
theory of social sciences from Latin America. From the Mexican experience of the 90s, this
work attempts to define the national governmental actions as neo-interventionist and not as
neo-liberal in regards to higher education during the last decade.
KEY WORDS: neo-interventionism, educational policies, higher education, neo-liberalism.
* Esta es una versin corregida, aumentada y espero que mejorada de una ponencia presentada
en el XXIII Congreso de ALAS, Antigua, Guatemala, 29 de octubre-2 de noviembre de 2001.
Forma parte del proyecto Poder, gobernabilidad y cambio institucional en las universidades
pblicas en Mxico, 1990-2000, que el autor desarrolla en el Centro de Investigaciones
Sociales y Jurdicas del CUCEA de la Universidad de Guadalajara, con apoyo financiero del Conacyt.
** Profesor investigador del CUCEA-UdG. Correo electrnico: aacosta@cucea.udg.mx

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CUL FUE el papel del Estado y de los organismos internacionales

en la definicin de las polticas pblicas de educacin superior en
Amrica Latina en los aos noventa? Es posible demostrar que organismos como el Banco Mundial, la Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE) o la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (Unesco) se aliaron con
(o influyeron en) los gobiernos nacionales de los diversos pases latinoamericanos para disear e instrumentar polticas neoliberales o
modernizadoras en el campo de la educacin superior? Qu significa exactamente la neoliberalizacin de las polticas pblicas en
este campo amplio, complejo y conflictivo, paradjico y contradictorio? Y, qu relacin existe entre los fenmenos o problemas de la
educacin superior de la regin (privatizacin, cada salarial, exclusin social de millones de estudiantes de la educacin superior,
mercantilizacin de este servicio o bien pblico) y las polticas
pblicas instrumentadas a lo largo de la ltima dcada del siglo XX?
Estas preguntas son parte de las discusiones habituales que tienen
algo que ver con el tema educativo, y frente a las cuales se suele responder con creencias, certezas y respuestas ms o menos contundentes
que enfatizan el carcter neoliberal de las polticas gubernamentales. Sin embargo, una mirada ms detenida permite afirmar el hecho de que existe mucha ideologa y poca evidencia emprica que
demuestre, primero, la relacin entre la capacidad del Estado y de
los organismos internacionales para instrumentar sus polticas y los
problemas de desigualdad, ineficiencia o injusticia de la educacin
superior de las sociedades de la regin; y, segundo, las dificultades
conceptuales que existen para caracterizar a las estrategias de los es-

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tados latinoamericanos en la educacin superior como resultado de

polticas neoliberales.
No existe un consenso slido entre los estudiosos de la educacin
superior latinoamericana respecto de ambas cuestiones. Un primer
acercamiento analtico en torno a la literatura producida en los aos
noventa permitira ofrecer una distincin fundamental entre quienes
afirman que existe una correlacin positiva entre la capacidad estatal
y los efectos sociales perversos o deliberados de las polticas, y los
que sostienen que no existe esa asociacin automtica ni mecnica;
en otras palabras, entre quienes sealan que las polticas han sido
inconfundible e inevitablemente neoliberales y quienes reiteran que
son otra cosa. En esta distincin existen, por supuesto, un conjunto
de posiciones intermedias, que matizan una u otra respuesta a las
cuestiones planteadas.
No obstante ello, es posible sostener que tanto el anlisis emprico
de la capacidad del Estado como la conceptuacin del intervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica Latina no ofrecen
una respuesta unvoca y contundente hacia las preguntas formuladas.
Ms an: no se ha hecho todava un balance emprico y terico
comparativo de la significacin y la capacidad del rol del Estado en la
educacin superior de la regin en el periodo de larga transicin
multifronte que signific la dcada de los noventa en el rea. Este es
el supuesto de base del razonamiento que se desarrolla a lo largo
de las siguientes notas. El argumento consiste en considerar que la dcada pasada estuvo dominada por la coexistencia entre un paradigma
modernizador de las polticas pblicas de la educacin superior y
un paradigma emergente que podemos denominar muy inicialmente
como globalizador. El primero podra explicar el perfil y las intencionalidades de las polticas de educacin superior que pueden ser
observadas a lo largo de los aos noventa en la regin. El segundo ha
emergido lentamente con la segunda generacin de reformas en
las polticas pblicas y con la relocalizacin de los conflictos, las ambigedades, los resultados ms bien decepcionantes y la multiplicacin
de las cajas negras de la accin pblica en el campo de la educacin superior.
Este argumento parte de una hiptesis central: que, hasta ahora,
ha sido muy dbil la capacidad estatal para impulsar sus polticas de
educacin superior, y que esa debilidad responde tanto a las restricciones polticas y financieras como a la incapacidad institucional, tcnica,

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administrativa y poltica de los estados nacionales latinoamericanos

para abordar los problemas crticos de la educacin superior. Una
segunda hiptesis interpretativa es que en los aos noventa, mientras
que en el campo de la economa la estrategia estatal fue inconfundible
y salvajemente neoliberal, en el campo de la educacin superior fue y
ha sido ferozmente neointervencionista y, ms precisamente, neoestatista. Esta hiptesis supone a su vez que un concepto derivado de
ciertas zonas de la teora econmica que elucidan el paso de economas
cerradas a abiertas, o de un ciclo de capitalismo a otro, ha sido aplicado
acrtica e indistintamente a todas y cada una de las acciones de los
gobiernos nacionales latinoamericanos de los aos noventa, incluyendo el campo de la accin gubernamental en la educacin superior,
bajo el supuesto de que el Estado neoliberal, capitalista, es un modelo
coherente de polticas y acciones. Tenemos as el hecho de que a lo largo de los aos noventa el concepto econmico de neoliberalismo pas
a convertirse silenciosamente en un concepto sociolgico, sin que se
aclare nunca con precisin y claridad terica qu significa el neoliberalismo sociolgico que est detrs de las caracterizaciones de las
polticas pblicas de educacin superior en Amrica Latina.1 La intencin que alienta estas notas es la de profundizar en el debate sobre
la identificacin de las polticas de educacin universitaria, con el
nimo de comprender mejor los nuevos modos de intervencin estatal
en la educacin superior latinoamericana, a partir de los conceptos
y herramientas que el oficio acadmico e intelectual de las ciencias
sociales, no econmicas, puede ofrecer.

I. LA

REFORMA COMO PODER: CAPACIDAD ESTATAL Y

TRADUCCIN DE LOS PROBLEMAS DE POLTICAS

Uno de los argumentos analticamente productivos que permiten caracterizar la accin del Estado en Amrica Latina en los ltimos veinte
aos es el de considerar que si los aos ochenta fueron la dcada de
las reformas econmicas, los de los noventa fueron los de la agenda
social, los de los intentos de disear y aplicar reformas sociales que
1

Una discusin interesante en torno a los abusos y mltiples significados del enfoque neoliberal en la educacin superior en Amrica Latina en los aos noventa, puede encontrarse
en De Moura y Levy (2000).

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compensaran o revirtieran los efectos de la crisis econmica del decenio anterior (Grindle, 2002). Este argumento, ms all de las inexactitudes propias de su carcter general y de su aplicabilidad o no a cada
caso nacional, tiene la virtud de proponer una mirada comprehensiva
sobre la relacin entre las ideas y concepciones econmicas de los
paradigmas dominantes de las polticas, las capacidades y restricciones
polticas de los gobiernos, y los temas y problemas pendientes o emergentes en este largo ciclo transicional latinoamericano.
Esta perspectiva indica en principio que, cualquiera haya sido la
concepcin, ideas o creencias que sustentaron la accin y las estrategias de los gobiernos latinoamericanos en el campo de la educacin
superior universitaria en los aos noventa, ellas no pueden desligarse
del espritu de la poca que domin el mundo de las polticas pblicas y el desempeo del Estado a lo largo de esa difcil poca. En el
contexto del derrumbe del segundo mundo socialista y del triunfo
de la ideologa del mercado que llev a la hiptesis del Estado mnimo
como fuente de renovacin de las relaciones entre el mercado, la
sociedad y el gobierno, las polticas pblicas afloraron en Amrica
Latina no slo como un campo novedoso y atractivo para el estudio
de las nuevas relaciones basadas en el declive de la matriz estadocntrica y en la emergencia de la frmula mercadocntrica en las sociedades latinoamericanas (Cavarozzi, 1991), sino que tambin se constituy
como un inusitado campo de la accin gubernamental, dirigido a
hacer ms legtima y eficiente las intervencin de los gobiernos en la
distribucin de los recursos pblicos y en la determinacin de las agendas gubernamentales de la larga transicin poltica y econmica iniciada desde principios de la dcada de los ochenta. El campo de la
educacin superior universitaria, en particular, fue una zona especialmente interesante para identificar los efectos de este cambio en los
modos de gestin y elaboracin de las polticas.
En este contexto, una nueva agenda sustituy, o intent sustituir,
a las que se haban aplicado en la dcada de la crisis. La agenda de la
nueva generacin de reformas universitarias en Amrica Latina que
se perfil con la primera ola de globalizacin de los tempranos
aos noventa fue producto de la compleja combinacin entre relaciones de poder, polticas pblicas y cambios institucionales (Acosta,
2000). Agencias gubernamentales y dirigentes universitarios, autoridades pblicas y autoridades universitarias configuraron un conjunto de arenas de poltica y de polticas en las que se tematizaron los

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asuntos que se indujeron en la agenda de transformaciones. Si en la

dcada de los noventa evaluacin, calidad, diversificacin, eficiencia
y competitividad, se convirtieron en las cuestiones crticas de la agenda, lo que hoy tenemos son preocupaciones en torno a temas como
profundizacin de la diferenciacin institucional, internacionalizacin de la educacin universitaria, acortamiento de los ciclos
del pregrado o descentralizacin de la gestin institucional. La revolucin silenciosa de la educacin superior en los aos noventa,
centrada en la estratificacin, el financiamiento estable y adecuado, la competencia, la flexibilidad y la vinculacin con otros
sectores (Schwartzman, 2000), propici un nuevo escenario para la
educacin universitaria de la regin, donde las rutas de transformaciones sistmicas e institucionales y los cambios en las polticas y en
los paradigmas de polticas pueden ser vistos no como productos de
una relacin virtuosa entre intenciones y resultados, diseados desde las agencias gubernamentales u organismos financieros internacionales, sino como un producto de las relaciones de poder entre los
distintos actores de la educacin universitaria, cuya configuracin
en determinadas arenas y campos especficos se expres en el mbito
de las polticas pblicas. La construccin de un nuevo modelo de
universidad ms acorde con las exigencias de la globalizacin, o la
reforma del sistema de educacin superior en su conjunto, no es ni
ha sido nunca un asunto de planificacin estratgica, de un buen
diseo institucional de sus transformaciones, o de nobles intenciones
y voluntad poltica, sino que es una cuestin de poder, entendido
como la capacidad de emprender acciones por parte de redes polticas
y de polticas en el terreno de la educacin superior, lo que implica,
entre otras cosas, estudiar la traduccin de cmo el poder se convierte de una relacin a una accin colectiva conjunta (Parsons, 1997).
Ese poder est estrechamente ligado a la capacidad estatal para
disear y sobre todo para instrumentar sus polticas pblicas relativas
a la educacin superior. Esa capacidad puede ser definida en trminos
generales como el conjunto de relaciones, recursos e instrumentos que
incrementan o debilitan el poder del Estado para la consecucin de
los fines de sus polticas pblicas. La capacidad puede ser analizada
en cuatro dimensiones: capacidad institucional, capacidad tcnica,
capacidad administrativa y capacidad poltica (Grindle, 1996: 8-10).
La primera tiene que ver con el grado de autoridad y efectividad de las
reglas del juego para modelar las interacciones polticas en el rea

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educativa. La segunda est relacionada con la habilidad para definir

y gestionar de manera efectiva las polticas macroeducativas. La capacidad administrativa se asocia con la administracin eficaz de la base
fsica e infraestructural de la educacin superior. Y, finalmente, la
capacidad poltica consiste en la estructuracin de canales eficaces y
legtimos para el flujo de las demandas sociales, la representacin de
los intereses en juego y la resolucin de los conflictos en el campo de la
educacin superior. En conjunto, esas dimensiones de la capacidad
estatal permiten analizar su poder para implementar polticas ms o
menos efectivas.2
La capacidad estatal y la capacidad para traducir problemas de
polticas y estimular la accin colectiva conjunta en la educacin superior latinoamericana van estrechamente ligadas entre s. Pero tras
los efectos de la crisis fiscal y financiera de los gobiernos nacionales
que se ha producido en los ltimos veinte aos en la regin, esas capacidades se han deteriorado en grados diversos, lo que genera dificultades ya no slo para construir agendas de polticas que sean reconocidas
por los actores estratgicos de las respectivas arenas de la educacin
superior como representativas de sus intereses y demandas sino, tambin y acaso sobre todo, una red de incapacidades institucionalizadas
para impulsar las polticas que los propios gobiernos han diseado.
Desde esta perspectiva, el papel de los organismos internacionales se
vuelve ms una parte del paisaje que una accin efectiva, dada la debilidad de los gobiernos nacionales en contextos donde economas de
stop and go y la siempre difcil construccin de una legitimidad democrtica en las nuevas democracias latinoamericanas socavan la capacidad estatal para emprender polticas educativas. Desde este punto
de vista, la concepcin, la ideologa o las polticas neoliberales que
animan real o supuestamente las acciones gubernamentales en el campo
de la educacin superior terminan constituyndose como parte de las
creencias que habitan el imaginario poltico tanto de los decisores de
las polticas como de sus crticos.3
2

Esta es una adecuacin, para el caso de la educacin superior, de las definiciones que Grindle
emplea para comparar los casos de Kenya y Mxico en trminos de estudiar las respuestas
del Estado a la crisis econmica de los aos ochenta y noventa.
Como ha sealado el siempre pertinente aunque polmico Isaiah Berlin, los ideales y las
creencias, no son la realidad, sino que aspiran a representarla y codificarla. De igual manera,
voluntad de hacer no significa capacidad, sino slo una intencin con mayores o menores
posibilidades de realizacin (Berlin, 2000: 57).

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II. MITOS

Y REALIDADES DEL NEOLIBERALISMO

EN LA EDUCACIN SUPERIOR

Del modo en que De Moura y Levy han establecido, es posible sostener

que existe efectivamente una perspectiva neoliberal de la educacin
superior cuyo ncleo duro se centra en la cuestin del financiamiento,
que funciona a la vez como el eje de las reformas fundamentales de
los sistemas nacionales de educacin superior. Esta perspectiva parte
de un diagnstico de la educacin superior que denuncia el statu quo,
e ignora o minimiza los esfuerzos de reforma emprendidos y caracteriza el desempeo como pobre, ineficiente, no competitivo, inequitativo
y carente de responsabilidad (accountability). Esto explica la limitada o indirecta relacin del sistema con el mercado y la economa,
y critica el hecho de que el sistema crezca y contine creciendo demasiado fcilmente, y que los costos pblicos de dicho crecimiento sean
excesivos. Asimismo, el diagnstico seala como acadmica y econmicamente perverso que la conduccin del sistema sea piloteada
por factores sociales y polticos (De Moura y Levy, 2000: 101-102).
La propuesta neoliberal supone el final de la dependencia automtica del subsidio pblico y lo relaciona con el desempeo de las instituciones. Se esfuerza por atacar los problemas y desarrollar un sistema
ms productivo y eficiente. La reforma implicara la introduccin o
expansin de financiamiento privado, la recuperacin de los costos
de las instituciones pblicas, el crecimiento de educacin superior
privada, y otras alternativas de bajo costo a la educacin de la universidad pblica tradicional (De Moura y Levy, 2000: 102).
Estas seran las caractersticas esenciales de una perspectiva neoliberal pura en la educacin superior, convertida en una suerte de
tipo ideal weberiano til para analizar casos nacionales especficos.
Pero como apuntan los propios De Moura y Levy, hasta aqu llegara
la historia de esta perspectiva, una historia que se detiene prematuramente y que, en el caso latinoamericano, slo deja la impresin de lo
que pudo haber sido y no fue, como dice una vieja cancin. Un diagnstico equivocado, lleno de mitos sobre la educacin superior latinoamericana, y las restricciones estrictamente polticas que gener
el intento de la aplicacin del modelo neoliberal a las realidades de
la regin, conllevaron la imposibilidad de la aplicacin de las frmulas
neoliberales como remedio de las varias crisis de la educacin superior
en el rea en los ltimos veinte aos.

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No obstante ello, el neoliberalismo se ha mantenido como un animal casi mitolgico en las extensas praderas ideolgicas de la educacin superior latinoamericana contempornea, aunque no slo de
ellas forma parte. A l se le atribuyen prcticamente todos los males por
los que atraviesa este sector, desde la exclusin social de millones de
estudiantes de las aulas universitarias hasta las prcticas pedaggicas
autoritarias y conservadoras del proceso enseanza-aprendizaje,
pasando por las formas de gobierno antidemocrticas en las instituciones de educacin superior, la privatizacin de la matrcula, el abandono
del Estado de sus responsabilidades pblicas y la mercantilizacin de
los servicios de educacin superior. En este punto de vista, nada queda
a salvo de las garras malignas del nuevo Leviatn neoliberal, cuya lgica implacable se orienta a destruir los vestigios de toda la intervencin del Estado o de la sociedad civil en el sector para dejarla al
libre juego de las fuerzas del mercado y de sus milagros.
Esta imagen tiende a confundir varios procesos: asocia (y frecuentemente agota) la globalizacin con el neoliberalismo, como parte de
la nueva fase superior del capitalismo. Vincula la lgica econmica
con la de la poltica y la lgica social que desarrolla el Estado. Construye un mapa donde existe una lucha constante entre las fuerzas del
neoliberalismo y las del antineoliberalismo, que implica experimentar
cierta sensacin dj v, con un inconfundible aire de familia con el
viejo estilo marxista donde el proletariado vanguardista entablaba
una lucha permanente contra la burguesa y sus aliados. Nunca est
claro qu significa de manera precisa, cules son las peculiaridades
que definen al neoliberalismo como un modelo de accin gubernamental o social en el campo de la educacin superior, y de este modo
sus rasgos genricos, provenientes del enfoque neoclsico de la economa, tienden a reproducirse mecnicamente en la crtica a las polticas
de la educacin superior al etiquetarlas como neoliberales. A pesar de
estas notables ausencias conceptuales, las caractersticas bsicas del
animal educativo neoliberal que pueden encontrarse y describirse
en la literatura latinoamericana contempornea que comparte esta
perspectiva son la privatizacin, la desregulacin y la uniformidad
de la educacin superior. A travs de las polticas gubernamentales
en los aos noventa, examinaremos brevemente esas partes del animal,
y las confrontaremos con la evidencia emprica disponible, principalmente para el caso mexicano. Antes, sin embargo, presentaremos una
historia mnima del neoliberalismo como conjunto de ideas para la
accin estatal y como modelo general de polticas.

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EL NEOLIBERALISMO Y LA REVOLUCIN CONSERVADORA

Los gobiernos de Margaret Tatcher en Gran Bretaa y de Ronald Reagan
en los Estados Unidos en los aos ochenta implantaron varias de las
polticas que posteriormente seran clasificadas por ciertos crticos
marxistas como neoliberales (Gray, 2000: 38).4 Reduccin del Estado, reformulacin de los esquemas del bienestar social, cambio en la
orientacin de las polticas comerciales, laborales y econmicas, bsqueda de reformas de mercado para enfrentar la recesin de los primeros aos ochenta, fueron algunos de los temas de la agenda
neoliberal, que significaron una revolucin conservadora en la arquitectura y orientaciones del Welfare State de la posguerra (Hubber y
Stephens, 2001).5
Todas estas medidas no fueron dictadas por un doctrina poltica
coherente sino que fueron el resultado de una extraa combinacin
de pragmatismo y crisis fiscal del laborismo ingls y del expansionismo
norteamericano de la posguerra. El saldo general no fue la propagacin
del peso del mercado en la produccin y distribucin de bienes y servicios sino, contradictoriamente, un incremento notable del peso
indirecto del Estado en la economa, a travs de diversas regulaciones,
instituciones econmicas e intervenciones que reestructuraron el pacto social y econmico de la posguerra, sobre todo en el caso britnico
(Aglietta, 2001).
Sin embargo, luego del pragmatismo inicial y de los intentos por
reformular el papel del Estado tanto en la economa como en los
mercados, a principios de los aos noventa era posible advertir la expansin de cierto credo genuinamente neoliberal entre los gobernantes y organismos financieros internacionales que comenzaron a servir
como paradigma de polticas econmicas y polticas pblicas, cuyo
supuesto central, el eje de las nuevas creencias de gobernantes de los
pases desarrollados y en vas de desarrollo, era la superioridad del
4

Gray agrega que el abandono explcito de las responsabilidades gubernamentales en el

tatcherismo respecto de asuntos como el pleno empleo marc una ruptura definitiva con las
ideas keynesianas de la posguerra, y que esa ruptura no estuvo basada en el clebre texto de
Hayek, The Constitution of Liberty, esa suerte de biblia del neoliberalismo, sino que en realidad
se bas en un texto de John Hoskyns, Stepping Stones, una gua para tratar con el poder
sindical y crear un libre mercado de trabajo (Gray, 2000: 42). Lo paradjico es que esa
obra, como seala Gray, nunca fue publicada.
Para un anlisis de la gnesis y evolucin general de la perspectiva neoliberal en los ochenta,
cf. Haggard y Kaufman (1992) y Giddens (1999).

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mercado en comparacin con el Estado, para el desempeo de las

funciones de utilidad y de bienestar econmico en las sociedades postindustriales:6
La idea esencial del neoliberalismo es que los mercados son, en casi todos los
aspectos, superiores al gobierno. Los mercados no slo proporcionan una colocacin racional de los productos y la mano de obra, sino que eliminan la necesidad
de cualquier programa de justicia social. La idea del gobierno mnimo deriva directamente de esto. El gobierno es necesario slo con el fin de proporcionar un
marco legal para los contratos y la defensa, la ley y el orden (Giddens y Hutton,
2001: 70).7

Estas creencias se instalaron rpidamente en el centro del imaginario y de las prcticas polticas de los gobiernos nacionales y de los organismos internacionales como el Banco Mundial. En Amrica Latina,
la crisis de la deuda en los primeros aos ochenta revel la profunda
crisis econmica internacional que recorra el mundo capitalista. La
suspensin y renegociacin de pagos por el servicio de la deuda
externa precedi a un conjunto de polticas de estabilizacin y ajuste
estructural de las economas que tuvo una clara orientacin neoliberal, caracterizada por la reduccin drstica del peso del Estado en la
economa, la privatizacin de sectores y empresas que antes formaban
parte de la economa mixta, la devaluacin de las monedas nacionales
y la apertura comercial para disminuir o eliminar los proteccionismos.
A finales de los aos ochenta, esa estrategia haba generado un cambio
drstico en los patrones de intervencin del Estado en la economa y
en la poltica, cuyos saldos ms importantes fueron la liberalizacin
del comercio y la lenta aparicin y posterior consolidacin de una
6

El concepto de paradigmas de polticas de Peter Hall se refiere al cuerpo bsico de ideas,

creencias y enfoques que son considerados por los decisores y analistas de polticas pblicas
que integran una comunidad de conocimiento en torno a un determinado campo de la
accin pblica. Ello lleva a evaluar determinados problemas y soluciones como adecuados
y correctos para colocar o no los problemas pblicos en la agenda de gobierno (Hall,
1993).
La doctrina de la ampliacin del mercado tiene sin embargo una historia ms antigua y un
origen mucho ms preciso. Como seala Wade, uno de los objetivos bsicos de la poltica
econmica de los Estados Unidos desde la Segunda Guerra Mundial ha sido la aceptacin
mundial de la ideologa del libre mercado: la creencia de que el libre flujo de bienes, servicios
y capital redunda en beneficio de todos, que las empresas deberan gestionarse para maximizar los beneficios obtenidos por los accionistas, y que los gobiernos slo deberan intervenir
en casos de obvio fallo del mercado (Wade, 2001: 113-114).

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clara transicin poltica hacia la democracia. Dicho en otras palabras,

las reformas de mercado y las reformas de rgimen poltico fueron los
dos procesos clave sobre los que descansaron los cambios que permitieron transitar de economas cerradas operando en contextos polticos
autoritarios o semidemocrticos hacia economas abiertas con regmenes polticos que pueden considerarse como democrticos o nuevas
democracias emergentes (Bresser, Maravall y Przeworski, 1995).
En este contexto, los principales agentes impulsores de los cambios
fueron los gobiernos nacionales, no los grandes grupos empresariales
o las empresas transnacionales. Las razones fueron polticas y econmicas. Las primeras tuvieron que ver con las ideas de poltica y las
polticas que dominaron el paradigma neoliberal de los aos ochenta, cuyo eje era la reduccin del Estado y el fomento del mercado como
sustituto de las intervenciones estatales que caracterizaron la matriz
estadocntrica surgida en el contexto de los regmenes nacionalpopulares latinoamericanos de los aos cuarenta (Garretn, 1995). Las
segundas se relacionaban con un programa de ajuste y reestructuracin econmica coherente con el paradigma neoliberal. La conjuncin
de ambas dimensiones fue bien resumida por el declogo denominado
por Williamson (1990) como el Consenso de Washington, que significaba bsicamente un declogo relativamente coherente de medidas
de poltica fiscal y econmica orientadas a la estabilizacin y el ajuste de
las economas de la regin, respaldadas por alianzas y coaliciones polticas de los gobiernos nacionales con sectores clave del empresariado
y de las fuerzas sindicales, sociales y polticas en cada pas (Torre,
1998; Acosta, 1996).
De esta forma, los programas de reformas de mercado como sustitutos de la accin del Estado fueron impulsados, irnicamente, por el
propio Estado (Smith, Acua y Gamarra, 1994; Paramio, 1999).8 Las
polticas sociales y las polticas pblicas no econmicas se orientaron
hacia el incremento del papel estatal, regulador, de los gobiernos nacionales en sectores como el de la educacin y, en especial, el de la
educacin superior. El papel de los organismos financieros interna8

Esta es la denominada paradoja neoliberal: mientras que en la economa las polticas gubernamentales fueron orientadas bajo el declogo del Washington Consensus, en la educacin
superior los estados nacionales actuaron bajo polticas neointervencionistas, orientadas a
fortalecer la capacidad de conduccin gubernamental sobre los sistemas y las instituciones.
En aquel caso, reformas de mercado y privatizaciones pilotearon polticas neoliberales de
ajuste y reestructuracin econmica; en educacin superior, las reformas impulsadas por el
Estado en los aos noventa no fueron de mercado, sino de un nuevo intervencionismo estatal.

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cionales (Banco Mundial, OCDE) fue el de externalidades que influyeron en las arenas de polticas educativas de los gobiernos nacionales y que intentaron dirigir con cierto sentido de cambio la accin de las
agencias gubernamentales, especficamente tratando de introducir
mecanismos de mercado en el desempeo institucional (estmulos,
incentivos, competencia) de los sistemas de educacin superior.9 No
obstante esa influencia en trminos de paradigmas de polticas, ello
no se tradujo en el incremento del poder de los gobiernos nacionales
para implementar eficazmente las ideas y los cambios incluidos en
los paradigmas, sino que se resolvi en dbiles instrumentos gubernamentales para integrar, reorientar y reformar de manera coherente
los sistemas nacionales de educacin superior. Esa debilidad revela
sobre todo la incapacidad financiera, tcnica y poltica de los gobiernos para llevar a la prctica consistentemente los cambios diseados
y previstos en sus propias agendas, no obstante el claro discurso modernizador y de cambio con el que se comprometieron a lo largo de
la dcada de los noventa.

EL NEOLIBERALISMO COMO PRIVATIZACIN

Quiz el gran punto de acuerdo que puede identificarse entre los
analistas y crticos de las polticas de educacin superior es que el
neoliberalismo econmico en trminos generales significa la privatizacin por la va del mercado de actividades y funciones que antes se
consideraban pblicas, es decir, competencia del Estado. Desde esa
perspectiva, todas las acciones del Estado son coherentes con la lgica
privatizadora. Para algunos autores, el neoliberalismo es un amplio
proceso de privatizacin de la sociedad y, por consecuencia, de la
educacin (Albornoz, 1993: 134). Para otros, existe incluso un proceso de incorporacin de los estilos del capitalismo en la academia
9

Por externalidades se entiende aqu la fuerza e influencia que tienen los actores externos,
en este caso, a los gobiernos nacionales y a los actores que intervienen de manera endgena en
la elaboracin o instrumentacin de las polticas nacionales de educacin superior. Esta definicin tiene, por supuesto, cierto aire de familia con la teora econmica clsica, donde las
externalidades se refieren a aquellos factores que inhiben, regulan o influyen en la determinacin de los equilibrios econmicos del mercado. No obstante ello, aqu se emplea el
concepto para enfatizar el carcter indirecto, es decir, mediado y complejo, y no simple y
mecnico, que tienen los organismos econmicos internacionales en la determinacin de
las polticas nacionales de educacin. Al respecto, cf. Acosta, (2002: 19-24).

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Adrin Acosta Silva

universitaria que han denominado capitalismo acadmico, concepto

por el que se entiende el conjunto de actividades que tienden a la
capitalizacin (de la universidad) sobre la base de la investigacin
universitaria o del conocimiento experto universitario que se realizan
en busca de solucin a problemas pblicos o comerciales (Slaughter
y Leslie, 1999: 217).
Pero el tema de la introduccin del mercado en la educacin
superior es histricamente una cuestin de grado, no un asunto dicotmico, como han sealado los textos de Trow (1998) y de Williams
(1998) y, para el caso latinoamericano, de Levy (1995).10 En una
perspectiva amplia, el caso de la educacin superior norteamericana
se puede colocar en el grado ms alto de intervencin de mecanismos
de mercado en la provisin del servicio de la educacin superior,
pero incluso ah existen tambin mecanismos estatales que regulan y
coordinan la provisin de ese servicio. En el otro extremo, Europa
occidental se situara en el punto de un mayor intervencionismo estatal
en la educacin superior. Pero, a partir de los aos ochenta y sobre
todo en los noventa, el desplazamiento de estos puntos hacia el extremo norteamericano se convertira en uno de los fenmenos clave
para comprender los cambios institucionales que afectaran a los modelos tradicionales de educacin superior en el mundo (Neave, 2001).
Hay aqu uno de los ncleos duros del debate contemporneo sobre
la educacin superior. La idea de que se incrementen los recursos
de los sectores privados para financiarla directamente se ha asociado
con los intentos por diferenciar los sistemas y elevar su calidad. La
relacin entre privatizacin, incremento de la calidad y diferenciacin
sistmica de la educacin superior es considerada como el mejor
medio para alcanzar ciertos fines, como son la competitividad, la integracin y la pertinencia de las instituciones educativas. Para algunos
funcionarios del Banco Mundial, ese proceso debe estar vinculado a
tres retos principales que tienen que ver con el papel y las funciones
de la educacin superior: la globalizacin econmica, la importancia
10

Brunner (2002: 38) incluso habla de que la universidad pblica en Amrica Latina ha
sido el ltimo bastin de resistencia, el hogar de una intelectualidad que se empecina en
mantenerse al margen del mercado. El precio ha sido, sin embargo, alto. Bajas remuneraciones
del personal intelectual; gradual prdida de prestigio y consistencia de los saberes tradicionales donde se producen (valores espirituales autnomos) (filosofa, artes y letras, humanidades), y de las ciencias sociales; semiproletarizacin de las capas de la intelligentsia que
reclaman para s una industria protegida por el Estado etctera.

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

57

(...) de conocimientos que sirvan como conductores para el desarrollo;

y la revolucin en la informacin y la comunicacin (Salmi, 2000:
17). Estos tres retos externos a las universidades anuncian cambios
radicales en las necesidades de capacitacin, nuevas formas de competencia y nuevas configuraciones y modos de operacin de las IES
(Salmi, 2000: 20).
Desde esta concepcin, las discusiones entre fines y medios y el
peso de los retos contemporneos a la educacin superior han provocado diversas reacciones. Chris J. Martin, por ejemplo, diferencia tres
posiciones: la de los neorrealistas, la de los tradicionalistas y la de los
radicales. Los primeros son aquellos que quieren acercar a la universidad a las demandas econmicas de la sociedad; los segundos son
los que proponen la necesidad de mantener una saludable y crtica
distancia entre la universidad y la sociedad en general, reivindicando
la autonoma universitaria como principio de las relaciones entre el
Estado, el mercado y las universidades; y los radicales son aquellos
que pretenden conservar una distancia considerable de la sociedad
para poder criticarla mejor (Martin, 2000: 45-46).
Como se observa, las dos ltimas posiciones coinciden, paradjicamente, en el supuesto de la distancia necesaria entre universidad y
sociedad, aunque sus matices sean distintos. Los neorrealistas, por el
contrario, proponen vincular ms estrechamente a la universidad con
las demandas del mercado, o con la dimensin econmica de la sociedad y, en este sentido, se asemejan mucho a lo que comnmente
se conoce como una perspectiva tpicamente neoliberal.
Los neorrealistas son, en el punto de vista de Martin, los precursores y defensores de la ciberuniversidad, la universidad virtual, como
el eje del futuro de la educacin superior. Sus razones son tcnicas y
econmicas, y buscan transformar radicalmente a la universidad
tradicional y a sus estudiantes, que son considerados no slo como
muy caros sino tambin como parasitarios (Martin, 2000: 46).
Las rigideces institucionales son evaluadas como restricciones a flexibilizar para efectos de lograr respuestas dinmicas y dctiles a las
demandas de los clientes.
Los tradicionalistas y radicales coinciden en su resistencia a los
neorrealistas. Las propuestas comunes a ambos incluyen los siguientes
puntos: a) el corazn del argumento pragmtico de los neorrealistas es econmico y poltico; b) toda la discusin de la sensibilidad a la
sociedad, los nuevos modelos administrativos y las innovaciones

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Adrin Acosta Silva

pedaggicas son secundarias y avasalladas por el deseo de reducir el

costo unitario y de someter los intereses universitarios a las fuerzas
del mercado; c) los neorrealistas pretenden el sometimiento de los fines a los medios, notoriamente en la sujecin del aprendizaje a los
criterios basados en objetivos que pueden contabilizarse en reportes
y evaluaciones (Martin, 2000: 48).
Para otros autores, el discurso neoliberal es parte de una estrategia
de transformacin de la educacin superior estrechamente ligada a
los conceptos de globalizacin y excelencia. Esta trada conceptual
articula nuevos juegos discursivos para avanzar un conjunto de polticas que persiguen diferenciar claramente un sistema desordenado, buscando con ello garantizar la conduccin de la universidad
bajo un modo de racionalidad basado en la actuacin individual y el
mercado (Ibarra, 2001: 407).
En cualquier caso, los autores que coinciden en caracterizar como
neoliberales a las polticas de educacin superior identifican una lgica esencialmente coherente en las acciones gubernamentales, articulada a su vez por una lgica mayor, inmanente y expansiva de corte
individualista, privatizador y excluyente de amplios sectores de la educacin superior (Saxe-Fernndez, 2000; Schugurensky, 1998). Una
suerte de metafsica de los cambios en la educacin superior explica
el sentido, los problemas y las acciones del sector pblico en este campo, que trasciende a las instituciones y se coloca en las formas mismas
de transmisin de los saberes y en el propio desarrollo de las prcticas
pedaggicas (lo que autores marxistas como Puiggrs han denominado como neoliberalismo pedaggico, signifique lo que signifique).11

EL NEOLIBERALISMO COMO DESREGULACIN

Para ser congruente con su credo econmico de origen, el neoliberalismo es un dispositivo ideolgico y poltico dirigido en primera y ltima
instancia a la desregulacin de sectores como la educacin superior.
Sin embargo, en los aos noventa, lo que fue posible advertir clara-

11

Las estrategias neoliberales dirigidas a la educacin imprimen a los discursos pedaggicos

la tnica de su lgica econmica. El efecto es un deterioro profundo de los enunciados dirigidos a ensear y aprender... (Puiggrs, 1998: 51). Lo que nunca queda claro es qu significa
de manera precisa el neoliberalismo pedaggico para esta conocida autora marxista.

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

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mente fue una gran ola de regulaciones de los servicios de la educacin

superior por parte de los gobiernos nacionales. Los programas de
estmulos, la creacin de agencias estatales y civiles (Centro Nacional
de Evaluacin, Ceneval, por ejemplo), las bolsas de financiamiento
extraordinario para el cumplimiento de ciertos compromisos, significaron una suerte de nuevo contrato entre el Estado y las universidades pblicas y privadas que estuvo marcado no por la desregulacin
neoliberal, sino justamente por la sobrerregulacin de las actividades
universitarias por parte de los gobiernos nacionales.
Esta sobrerregulacin de las relaciones entre los gobiernos nacionales y las universidades estuvo dirigida a reordenar dichas relaciones
concentrando el peso de las decisiones en el mbito gubernamental,
o en el mbito de nuevos organismos y agencias que tuvieran como
caracterstica su independencia o autonoma respecto de las universidades. En pases como Argentina, Brasil, Chile o Colombia esa sobrerregulacin estuvo asociada incluso a cambios en el rgimen jurdico
de la educacin superior a travs de la formulacin de una nueva
legislacin universitaria (Garca Guadilla, 2000: 113-117). En todos
los casos, se intent pasar de negociaciones tradicionales cara a cara
entre agencias y administradores universitarios, al piloteo a distancia (segn la feliz expresin de Neave) del desempeo institucional
de las universidades. Esta tendencia general de los gobiernos nacionales tuvo, sin embargo, para el caso latinoamericano, expresiones
especficas llenas de contradicciones y paradojas. La creacin de nuevos organismos intermedios dedicados a la evaluacin y el financiamiento, que fueran relativamente autnomos respecto del gobierno
y de las universidades, generaron una nueva distribucin del poder
en el campo de la educacin superior, un poder que tuvo a lo largo
de los noventa diversas expresiones, estilos de gestin y efectos en el
diseo o implementacin de acciones de poltica pblica. Sin embargo,
en general ese poder no contribuy decisivamente a ligar consistentemente evaluacin con financiamiento, ni eficacia administrativa con
legitimidad gubernamental. El resultado fue una gran discrecionalidad de las instituciones de educacin superior para someterse al trabajo de los cuerpos intermedios y, por el otro lado, existieron fuertes
conflictos entre esos organismos y las universidades para encontrar
frmulas de colaboracin que comprometieran las acciones de la evaluacin con los montos financieros destinados a las instituciones singulares y al sistema en su conjunto.

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Adrin Acosta Silva

En el caso mexicano, organismos como el Ceneval, o los Comits

Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (CIIES),
se constituyeron en nuevas arenas de polticas que implicaban la introduccin de nuevas reglas para el desempeo institucional de la educacin superior. Sin embargo, las acciones de evaluacin de la formacin
de egresados del pregrado, o la evaluacin de programas docentes,
fueron acciones concertadas casusticamente entre esos organismos
y las instituciones e incluso dependencias especficas que deseaban
someterse a la evaluacin de rutina con el propsito de acreditar ciertas carreras y programas de posgrado, o lograr incrementar los ndices
de titulacin de los estudiantes a travs de la aplicacin de exmenes de
egreso. En todos los casos, la evaluacin no fue un recurso orientado al
cambio y al reordenamiento del sistema, sino un dispositivo para
acreditar y mejorar la calidad de algunos programas particulares.
Estas acciones han llevado a que algunos analistas hablen de la ausencia de brjula en las polticas de educacin superior en Mxico en los
aos noventa (de Vries, 2000).

EL NEOLIBERALISMO COMO UNIFORMIDAD

No hay duda de que, en los aos noventa en Amrica Latina la privatizacin de la matrcula y de las instituciones de la educacin superior fue la sea de identidad de esta educacin, as como el motor
del crecimiento de la matrcula y la tendencia dominante hacia el
futuro inmediato. El sector privado muestra un enorme dinamismo
en el contexto latinoamericano, y su crecimiento duplica y en algunos
casos nacionales triplica las tasas de crecimiento del sector pblico.
No obstante ello, el sector privado y el pblico tambin generan una
alta diferenciacin en el interior de sus redes institucionales, creando
varios subsistemas especficos que compiten y se sobreponen unos a
otros. Contra la creencia de que el neoliberalismo educativo genera
uniformidad, lo que se puede encontrar en el caso latinoamericano
es una gran diferenciacin del sistema que rebasa con mucho la vieja
dicotoma pblico-privado.
Aun con el modelo neoliberal como referente general de las polticas pblicas, el dato duro contempla el hecho de que la educacin
superior en Amrica Latina continu su crecimiento, diferenciacin
y expansin anrquica en las ltimas dos dcadas. Tal vez lo ms

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

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significativo de las nuevas tensiones y exigencias es que la globalizacin ha trado consigo, en trminos de la educacin superior, un
renovado inters de los gobiernos nacionales y las agencias internacionales en torno a la importancia y utilidad de la formacin de las elites cientficas, intelectuales y profesionales en la sociedad mundial.
Polticas pblicas de crecimiento y diferenciacin de los sistemas,
asociadas a diversos instrumentos de financiamiento con recursos
pblicos, basadas en esquemas de evaluacin y acreditacin de la calidad y la excelencia, han aparecido en la ltima dcada en casi todos
los pases de Amrica Latina. Adems, organismos internacionales
como la OCDE (1998), el Banco Mundial (World Bank, 1994, 2000) y
la Unesco (1995, 1998) han sugerido en los ltimos aos una revaloracin de la importancia de la educacin superior para el desarrollo
econmico y social de los pases, luego del intenso periodo de ajuste y
reestructuracin de las economas de la regin, y de los procesos
transicionales que en la esfera poltica llevaron a muchos pases del
autoritarismo a la democracia.
La preocupacin por la calidad de la educacin superior es el eje
de casi todas las polticas y sugerencias de polticas que se observan desde hace unos aos en este campo. Asimismo, existe un conjunto
de polticas gubernamentales orientado explcitamente a estimular
una doble diferenciacin: por un lado, de los sistemas de educacin
superior, tanto en el eje pblico/privado como en el interior de cada
uno de esos subsistemas (Garca Guadilla, 2000); y, por el otro, de
los individuos y las instituciones en trminos de prestigio, reconocimiento y acceso a fondos pblicos especiales. Para ello, en los pases
que poseen los sistemas de educacin superior ms grandes y relativamente consolidados de la regin, como Chile, Mxico, Brasil, Argentina o Colombia, se han instrumentado diversas polticas de evaluacin
y acreditacin de la calidad de las instituciones, a efecto de estimular
dicha diferenciacin y establecer estndares de desempeo que
puedan ser medidos o evaluados por las agencias gubernamentales
(Kent, 1997; Daz Barriga, 2000).
Al lado de ello, los sistemas de educacin superior de la regin
presentan las tasas de crecimiento relativamente ms altas del conjunto de los sistemas educativos nacionales. A pesar de los efectos de
la dcada perdida de los aos ochenta y de las consecuentes crisis
y recuperaciones de los aos noventa, que significaron un estancamiento o un franco retroceso en el monto de los recursos pblicos

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Adrin Acosta Silva

destinados a la educacin superior, las instituciones y los sistemas

continuaron creciendo (Acosta, 1998; Rodrguez, Roberto, 2000).
Un factor que explica en parte la sostenida expansin de la educacin superior en la regin tiene que ver con la tasa de crecimiento
del grupo de edad correspondiente, en un contexto donde la universalizacin de la educacin bsica en buena parte de los pases del rea
ha permitido consolidar proporcionalmente los escalones de acceso
y trnsito en los sistemas educativos nacionales. La dinmica demogrfica de la regin12 muestra un relativo pero persistente proceso de
envejecimiento de la poblacin. Esto significa que la poblacin
menor de 14 aos pas de representar el 39% en 1980 al 34% en
1995 y, de seguir las tendencias observadas, descender al 28% en el
ao 2010. A su vez, la poblacin mayor de 15 aos pas del 61% en
1980 al 66% en 1995, y alcanzar en el ao 2010 el 72% de la poblacin total (Delors, 1997). Traducido en trminos educativos, ello
significa, como sucede desde hace tiempo, que en los prximos aos
disminuir la presin en los niveles bsicos de los sistemas educativos
nacionales y aumentar proporcionalmente en los niveles superiores
de esos mismos sistemas, suponiendo que el acceso universal a la
educacin bsica se mantenga constante.
En 1980 exista una tasa bruta de escolarizacin del 13.8%, que
vari del 17.3% en 1995 hasta llegar casi al 20% en 1998.13 Comparado con algunos de los pases desarrollados, donde las tasas superan el
50% desde hace muchos aos, el porcentaje no resulta significativo.
Pero en trminos de las enormes restricciones materiales y financieras
de la regin y de que el ritmo de crecimiento no slo no se estancar sino que se incrementar, resulta un fenmeno verdaderamente
asombroso. Ello significa, en nmeros duros, que la matrcula total
de la educacin superior prcticamente se duplic de 1980 a 1998,
pues se pas de 4 millones novecientos mil alumnos a ms de 9.5
millones en 1998.
La relacin entre oferta de profesionistas y mercado laboral es
quiz el lado oscuro y dramtico de los efectos de esa nueva complejidad en la educacin superior. Una reestructuracin radical del perfil
de los puestos de trabajo, que se manifiesta en una segmentacin en12
13

Como regin se considera aqu al conjunto de pases que integran Amrica Latina y el Caribe.
Las cifras y porcentajes de 1980 y 1995 fueron tomados de Unesco, 1997. El porcentaje y
datos de 1998 proviene de Unesco, 2000.

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

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tre sectores modernos y tradicionales, entre sectores de punta

y atrasados, con requerimientos tcnicos y habilidades diversos y
cambiantes, presiona a las universidades para producir tcnicos y profesionistas de calidad, flexibles y polivalentes. Las nuevas tecnologas empleadas en el mundo de la produccin exigen mano de obra
altamente calificada y reciclable en trminos de su capacidad de
aprendizaje. Pero esa exigencia no slo ocurre en el campo de la industria o en reas de frontera de la medicina o la biotecnologa, sino
que se traslada rpidamente tambin a casi todos los campos de los
servicios, donde el impacto de la computacin y el procesamiento
electrnico de la informacin est cambiando rpidamente el perfil
de los empleos tradicionales. En estas circunstancias, en los ltimos
aos asistimos a un gigantesco proceso de reconversin silenciosa
en el mercado laboral, una reconversin particularmente aguda y de
efectos perversos en las economas de los pases en desarrollo.
Cmo han respondido los sistemas de educacin superior latinoamericanos a esta reconversin silenciosa del mercado laboral en
el fin de siglo? Por un lado, intentando absorber el continuo incremento de la demanda por educacin superior, ya sea a travs de la expansin del sector pblico o del estmulo gubernamental a la aparicin o
consolidacin de las opciones privadas; por otro, diversificando, con
mayor o menor xito en cada caso nacional, las alternativas de formacin tcnica y profesional de los estudiantes del nivel terciario.14
En este marco, en pases como Argentina, Chile, Mxico o Brasil
la educacin superior presenta tambin tres novedades: la consolidacin de un mercado laboral acadmico, la expansin acelerada del
posgrado y el crecimiento de centros no universitarios especializados
en investigacin y estudios de posgrado. La primera se debe al continuo
incremento de la poblacin estudiantil de pregrado (licenciatura),
que exige incorporar nuevos profesores en los sistemas nacionales
de educacin superior, y a las dificultades de incorporacin de los
profesionistas al mercado laboral no acadmico. La segunda novedad
14

El caso mexicano resulta sumamente ilustrativo de ambas tendencias hacia la diferenciacin

y la diversificacin de la educacin superior. En el primer caso, existe un poderoso crecimiento
y expansin del peso del sector privado de la educacin superior en los aos noventa, pues
pas de representar el 17% de la matrcula total en 1990 al 28% en el 2000. Asimismo, dentro del sector pblico, se cre por iniciativa del gobierno federal todo un subsistema de universidades tecnolgicas con subsidio federal, que alcanzaron en el ao 2000 un total de 36
establecimientos que atendieron a ms de 35 mil estudiantes (ANUIES, 2000).

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Adrin Acosta Silva

tiene que ver con las exigencias de calidad que algunos segmentos
del mercado laboral acadmico y no acadmico demandan en determinados campos de la ciencia y la tecnologa, que se expresan frecuentemente en programas y acciones especficas de poltica pblica. En
Mxico, por ejemplo, ello ha llevado a que en la mayor parte de las
universidades pblicas y en algunas privadas, la matrcula de posgrado
se haya incrementado de manera espectacular en los ltimos aos,
alcanzando una tasa anual de crecimiento del 16% entre 1980 y
1997 que contrasta, para el mismo periodo, con una tasa anual del
4.8% para la licenciatura.15 Finalmente, la tercera novedad (visible
a partir de la dcada de los ochenta pero an poco estudiada), es la
aparicin de centros pblicos y privados especializados en actividades
de investigacin y posgrado en reas especficas de la ciencia o de la
tecnologa, que cada vez ms influyen en la formacin de expertos y
asesores en las decisiones pblicas.

III. GIRANDO LA TUERCA:

NEOLIBERALISMO O NEOINTERVENCIONISMO?
El tipo ideal neoliberal espera del mercado poco menos que milagros
autorreguladores, maximizadores y racionalizadores en el orden educativo. El neoliberalismo es hostil a la idea del gobierno extenso (big
government), pero lo que es posible identificar en el campo de la educacin superior latinoamericana en los noventa es justamente la
expansin de la influencia del gobierno en la administracin y conduccin de los sistemas de educacin superior. Y ese incremento,
junto con el notable crecimiento del sector privado de este segmento, forma parte de los asuntos crticos que la primera ola de globalizacin ha trado consigo en la regin. Como se ha sealado ms arriba,
uno de los indicadores ms claros de la globalizacin en la enseanza
superior en Amrica Latina y el Caribe es el cambio en los paradigmas
de las polticas pblicas al respecto. El viejo paradigma desarrollista,
en el cual el financiamiento incremental, el patrocinio benigno y el
respeto irrestricto a la autonoma universitaria fueron los ejes de una

15

Los datos fueron tomados de: Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin
Superior (SEP-ANUIES), 1998.

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

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intervencin discreta del Estado en el crecimiento y desarrollo del

sistema de educacin superior, fue sustituido a lo largo de los aos
noventa por un paradigma modernizador, donde la evaluacin del
desempeo, la bsqueda de la calidad y la diferenciacin forman
parte de un financiamiento pblico que combina modalidades incrementalistas con otras extraordinarias y selectivas (Acosta, 1998). En
aqul, las universidades crecieron en varios casos (Mxico, Argentina, Colombia) por la va de la demanda, mientras que en otros (Chile
en la poca dictatorial, Brasil en la transicin autoritarismo-democracia), bajo la conduccin de polticas gubernamentales explcitas.
Dentro del paradigma modernizador, en la poca de las reformas
neoliberales en la economa y el comercio, el Estado adquiere, irnicamente, una centralidad indiscutible en las reformas de las polticas
de educacin superior, impulsando cambios en las frmulas del financiamiento pblico, en los procesos de diferenciacin de individuos e
instituciones y en la apertura de nuevas opciones pblicas y privadas
de estudios superiores. Tenemos as una tpica paradoja: mientras que
en el campo de la economa y de la poltica el Estado juega un papel
de rbitro para incrementar el peso de lo privado, en el de la educacin
superior el Estado se introduce hasta la cocina para fijar nuevas
reglas para el desempeo de las universidades. En otras palabras: frente al neoliberalismo salvaje en la economa ocurre un neointervencionismo feroz en la educacin superior.
Ese cambio de paradigmas tiene un origen doble. Por un lado, por
la influencia de las ideas formuladas en instituciones y organismos
de corte internacional como el Banco Mundial, la OCDE y la Unesco
que, luego de los seversimos procesos de ajuste y reestructuracin que
sufri la enorme mayora de los pases en vas de desarrollo en la dcada de los ochenta, revaloraron el papel de la educacin superior
para lograr un crecimiento sostenido de las economas y una consolidacin de los regmenes democrticos en el largo plazo. Desde esta
ptica, la necesidad de la expansin de la educacin superior, de la
diversificacin y revisin de los esquemas de formacin tcnica y
profesional y de los vnculos de la educacin superior con el mercado
laboral, estn en la base de las recomendaciones de polticas cuyo
objetivo fue la calidad y la excelencia acadmicas (World Bank,
1994), la pertinencia, equidad y calidad de la educacin superior
(Unesco, 1995) o incrementar la eficacia de la inversin en educacin y capacitacin (OCDE, 1998).

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Adrin Acosta Silva

Sin embargo, al finalizar la dcada fue posible advertir un giro

importante en las ideas de las polticas que organismos como el Banco
Mundial adoptaron como eje de sus recomendaciones para los pases
en desarrollo. Un incremento de la inversin pblica en la educacin
superior, el reconocimiento de las tasas de rendimiento social de la
educacin superior y la necesidad de fortalecer a las instituciones
pblicas y privadas de la educacin superior, fueron parte de las transformaciones en la perspectiva de las nuevas polticas sobre la materia
(World Bank and the Task Force on Higher Education and Society,
2000: 37-38).
El sentido u orientacin de la accin del Estado en la educacin
superior tuvo una gran variedad de expresiones en Amrica Latina,
pero en todas ellas destac su papel como activista en la formulacin
de una nueva relacin contractual con las universidades y las instituciones pblicas y privadas de este nivel. No fue, como en el pasado,
una intervencin de patrocinio benigno y negligente, sino una intervencin orientada hacia la modernizacin de los sistemas y las instituciones, con el objeto de colocar a la educacin superior en el nuevo
contexto de economas abiertas, competitivas y de cambios en los estilos de la gestin estatal. Las grandes lneas de paradigmas de polticas
elaboradas por los distintos organismos internacionales influyeron
en la dimensin discursiva o simblica de la elaboracin de las polticas nacionales, pero no parece existir mucha evidencia de que fueran
adoptadas sin matices ni mediaciones por cada gobierno nacional,
sino que, por el contrario, fueron modificadas y adaptadas a las circunstancias nacionales, con resultados muy diversos que van, como
en Argentina o Brasil, hasta la promulgacin de una nueva legislacin
universitaria; en otros casos, como el de Bolivia, esos intentos slo
fueron parte de una poltica discursiva, normativa y estadstica
(Rodrguez O., 2000: 271). No obstante ello, las polticas educativas
de nivel superior de la regin difcilmente pueden caracterizarse como
neoliberales en el sentido de que significaran el abandono por parte
del Estado del poder para orientar y reestructurar la educacin
superior a favor de las fuerzas del mercado educativo; ellas, por el contrario, se orientaron a fortalecer con diversos grados de xito la
gestin directa del Estado en este nivel educativo. Esa primera generacin de reformas estructurales de la educacin superior es, sin
embargo, todava un proceso cuyos resultados generales y comparativos estn por estudiarse y valorarse puntualmente.

El neointervencionismo estatal en la educacin superior en Amrica...

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IV. CONCLUSIONES
Los mltiples intentos y acciones de cambio que promovieron los gobiernos nacionales y los organismos internacionales en la educacin
superior de Amrica Latina en los aos noventa difcilmente pueden ser clasificados como neoliberales. Ms bien, lo que tuvimos fue
un retorno del Estado a las arenas polticas de la educacin superior
con dbiles efectos en la relacin entre intenciones y resultados. La
tendencia a la privatizacin de la educacin superior, por ejemplo,
no fue el efecto de las polticas gubernamentales de la dcada pasada,
sino un proceso cuyo origen e inercia data de la dcada de los aos
setenta en prcticamente todos los casos nacionales, con excepcin
de Brasil. Los noventa slo confirmaron esa tendencia dura, y los gobiernos nacionales trataron de facilitar su desarrollo. En este sentido,
lo que fue posible advertir fue una actitud gubernamental dbil para
modificar consistentemente la accin de las inercias del pasado en
la modulacin anrquica de los sistemas y de las instituciones de
educacin superior, aun cuando las iniciativas y el activismo gubernamental marcaron claramente la agenda de las transformaciones en
el campo de la educacin superior.
Por otro lado, no hubo nunca una desregulacin de la educacin superior, como podra esperarse de las polticas neoliberales de expansin
de la competencia y del mercado, sino una sobrerregulacin de actividades como la evaluacin y el financiamiento pblico as como, en algunos
casos, la acreditacin y la certificacin. Tampoco es posible registrar
empricamente una tendencia hacia la uniformizacin de la educacin
superior latinoamericana, sino que es posible demostrar su diferenciacin,
su diversificacin y un nuevo ciclo de expansin anrquica de ella.
Sin embargo, ello no debe ocultar el hecho de que el anlisis de
las polticas de educacin superior es ya insuficiente para explicar los
problemas que, al respecto, hoy se presentan. Ello implica la formulacin de nuevas teoras que expliquen la especificidad de las dificultades del sector y el papel que juegan o no las polticas en ellos,
independientemente de sus intencionalidades ideolgicas o de sus
jaulas de hierro polticas. El neoliberalismo sociolgico es una invencin que no puede sostener su utilidad ni pertinencia para comprender los racimos problemticos de la educacin superior, y ninguna
operacin de estiramiento del concepto de neoliberalismo econmico
ser suficiente para comprender los dilemas que enfrentan nuestras
sociedades al iniciar el siglo XXI.

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Adrin Acosta Silva

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