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LAPPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM

DANS LA RPRESSION DES ABUS DE MARCH


Proposition de rforme

Rapport du groupe de travail


de lAutorit des marchs financiers
19 mai 2015

LAPPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM


DANS LA RPRESSION DES ABUS DE MARCH
PROPOSITION DE RFORME

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL DE LAMF

MAI 2015

AVANT-PROPOS DES PRSIDENTS


_______________________________
La rpression des abus de march manquement diniti, manipulation de cours
et diffusion dinformations fausses ou trompeuses qui constituent aussi des
dlits pnaux a t assure pour lessentiel par la voie administrative. Cette
rpression sest avre efficace et place la France parmi les pays au monde les
plus rpressifs dans ce domaine, faisant de Paris une place financire reconnue
comme particulirement sre.
Cette efficacit sest fonde sur la ncessit de rpondre deux impratifs
majeurs : faire face la grande complexit de ces infractions grce une
professionnalisation de loutil rpressif, dune part, et assurer une rponse
rapide, en phase avec le temps des marchs financiers et ses incessantes
innovations, dautre part.
Pour ce faire, lAMF a progressivement construit un outil de surveillance des
marchs en continu sappuyant sur des outils informatiques sophistiqus, une
quipe denquteurs trs spcialiss a t mise en place et la filire rpressive
sest organise de faon rigoureuse pour distinguer la poursuite et la dcision
de sanctionner ou non dans le cadre dune collgialit associant des juristes et
des personnalits issues du monde professionnel.. A cela sest ajoute une
coopration internationale de plus en plus efficiente grce des accords de
coopration conclus entre plus de 100 pays, laquelle il est ncessaire de
recourir aujourdhui dans prs de 80 % des dossiers. La procdure de sanction
devant la Commission des sanctions respecte aujourdhui pleinement les
exigences poses par la Convention europenne des droits de lHomme et
sexerce sous le contrle du juge.
La rpression pnale de son ct sest rvle jusqu prsent moins
prgnante : ainsi au cours des dix dernires annes aucune peine de prison
ferme na t inflige, les amendes dont le plafond est trs infrieur celui des
sanctions administratives (1,5 million contre 100 millions ) ont t sans
commune mesure avec les sanctions administratives (2,2 millions contre
117 millions ) et dans 80 % des cas imputes sur celles-ci. Surtout, les dlais de
jugement ont t beaucoup plus longs : plus de 10 ans, voire 12 ou 14 ans dans
certains cas contre 2 ans et demi en moyenne dans la voie administrative. Les
cas rels de cumuls de sanctions pnales et administratives ont en outre t
extrmement rares en pratique, peine plus dun cas par an.
La cration rcente du Parquet national financier et les rformes entreprises au
TGI de Paris devraient permettre de rendre la rpression pnale plus ferme et
plus rapide. Nanmoins, la procdure pnale restera toujours plus lourde en
raison de lintervention dun ou plusieurs juges dinstruction, de la pratique de
ritration des actes dinvestigation dj raliss par lAMF et des nombreuses
voies de recours ouvertes par le code de procdure pnale et autres incidents de
procdure.

ii/ix

La rforme de ce systme rpressif dual qui doit aujourdhui tre propose pour
tenir compte des volutions jurisprudentielles de la CEDH et du Conseil
constitutionnel ne doit donc pas ignorer ce constat et aboutir rendre la
rpression des abus de march moins efficace.
Cest pourquoi, il est propos dinterdire par la loi le cumul de poursuites tout en
donnant chaque voie rpressive sa juste place ainsi que nous y invitent tant le
Conseil constitutionnel que les textes europens : la voie pnale doit tre
rserve aux infractions les plus graves et sanctionner plus svrement des
intentions frauduleuses qui heurtent les valeurs de la socit. De son ct, la
rpression administrative doit, grce une dfinition des manquements large et
plus objective, sanctionner des comportements portant atteinte au bon
fonctionnement des marchs. Un tel partage de la rpression, fond sur la
finalit de celle-ci doit tre traduit dans une nouvelle rdaction de lincrimination
des dlits boursiers : la mise en place de critres objectifs dans la loi permettrait
de distinguer les faits trs graves relevant de ceux-ci de lensemble des faits
constituant des manquements, dans la logique de la Directive sur les abus de
march qui doit tre transpose avant le 3 juillet 2016.
Une concertation entre lAMF et le Parquet national financier qui dtient une
comptence nationale et spcialise serait dveloppe afin dassurer un partage
des dossiers adapt et de permettre lAMF, lorsque la poursuite pnale nest
pas ncessaire, dintervenir sur la base des manquements plus largement
dfinis, comme lexige le Rglement europen MAR sur les abus de march qui
sappliquera compter du 3 juillet 2016.
Cette solution, conforme aux exigences poses par le Conseil constitutionnel et
qui nimplique pas de modification radicale de nos institutions, devrait permettre
de prserver les acquis dun systme qui sest rvl trs performant et adapt
la matire financire tout en amliorant la rpression pnale dans les cas qui le
justifient.

***

iii/ix

COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL

Prsidents
M. Grard Rameix, Prsident du Collge de lAMF
M. Michel Pinault, Prsident de la Commission des sanctions de lAMF

Membres du groupe de travail


M. Jean-Claude Hassan, membre du Collge de lAMF
Mme Martine Ract-Madoux, membre du Collge de lAMF
M. Christian Schricke, membre du Collge de lAMF
Mme Marie-Hlne Tric, Prsidente de la 2me section de la Commission des sanctions
de lAMF
M. Bernard Field, membre de la Commission des sanctions de lAMF
M. Guillaume Goulard, membre de la Commission des sanctions de lAMF
M. Christophe Soulard, membre de la Commission des sanctions de lAMF
M. Benot de Juvigny, Secrtaire gnral de lAMF

Personnes auditionnes dans le cadre des travaux du groupe


M. Jean-Claude Marin, Procureur gnral prs la Cour de cassation
Mme Pauline Caby, Avocat gnral rfrendaire
Mme Pauline Petit, Assistante de justice au cabinet du Procureur gnral
Mme Eliane Houlette, Procureur de la Rpublique financier
M. Jean-Marc Toublanc, Vice-procureur financier
M. Jean-Michel Hayat, Prsident du tribunal de grande instance de Paris
M. Jean-Baptiste Parlos, Premier vice-prsident du tribunal de grande instance de Paris,
en charge de linstruction
M. Thierry Bonneau, professeur de droit lUniversit Panthon-Assas
M. Berthon, Prsident de la FAIDER
M. Henri Leroy, Prsident de Proxinvest

Rapporteur
Anne Marchal, Directrice des Affaires juridiques de lAMF

Reprsentants du gouvernement (observateurs)


M. Hubert Gasztowtt, Conseiller juridique du directeur gnral du Trsor et de la politique
conomique,
M. Charles Moynot, Chef du bureau du droit conomique et financier, Direction des
affaires criminelles et des grces au ministre de la justice

iv/ix

Reprsentants des services de lAMF


Bertrand Legris, Direction des affaires juridiques
Quentin Durand, Direction des affaires juridiques
Anne-Sophie Texier, Direction de linstruction et du contentieux des sanctions
Laurent Berlioz, Direction de linstruction et du contentieux des sanctions
Guillaume Bocobza-Berlaud, Direction de linstruction et du contentieux des sanctions
Guillaume Eliet, Direction de la rgulation et des affaires internationales
Philippe Emin, Direction de la rgulation et des affaires internationales
Philippe Guillot, Direction des marchs
Sophie Baranger, Direction des enqutes et des contrles
Laurent Combourieu, Direction des enqutes et des contrles
Maxime Galland, Direction des enqutes et des contrles
Christelle Le Calvez, Direction des enqutes et des contrles

v/ix

PLAN DU RAPPORT
SYNTHESE ...................................................................... VIII
PARTIE I : LA REMISE EN CAUSE DU SYSTME RPRESSIF DES
ABUS DE MARCH ................................................................. 1
I.

II.

LE SYSTME REPRESSIF FRANAIS DABUS DE MARCH .................. 1


I.1

UN SYSTME DUAL REPOSANT SUR UN CUMUL DINCRIMINATIONS PENALES ET


ADMINISTRATIVES ............................................................................................................ 1

I.2

UN CUMUL DE SANCTIONS TRS RARE EN PRATIQUE .......................................................... 4

I.3

UNE ASYMTRIE DANS LA POLITIQUE RPRESSIVE RENDANT LA VOIE ADMINISTRATIVE PLUS


EFFICACE DANS LA RPRESSION DES ABUS DE MARCH ...................................................... 5

LA REMISE EN CAUSE DU SYSTME REPRESSIF ACTUEL ................... 6


II.1

LAPPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM EN DROIT BOURSIER......................................... 7

II.2

LARRT DE LA COUR EUROPENNE DES DROITS DE LHOMME GRANDE STEVENS .......... 8

II.3

LA DCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS 2015 ......................................... 9

PARTIE II : LES PISTES DE RFORME A ECARTER ................. 14


I.

II.

LA SUPPRESSION DUNE DES VOIES DE SANCTION ........................ 14


I.1

LA DPNALISATION DES SANCTIONS BOURSIRES........................................................... 14

I.2

LA

SUPPRESSION DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES EN MATIRE DABUS DE MARCH POUR


LES PERSONNES NON RGULES .................................................................................... 15

L CRATION DUN TRIBUNAL DES MARCHS FINANCIERS ....... 16

vi/ix

PARTIE III : PRCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL ........ 19


I.
LINTERDICTION LGISLATIVE DU CUMUL DES POURSUITES ET
LORGANISATION DUNE CONCERTATION PREALABLE A LA DECISION DE
POURSUITE ...................................................................................... 19

II.

I.1

PRINCIPES DE LA PROPOSITION ...................................................................................... 20

I.2

LES CRITRES LGISLATIFS DE PARTAGE ENTRE LES DLITS ET LES MANQUEMENTS .......... 22

I.3

LES PARTIES CIVILES ...................................................................................................... 26

PROPOSITIONS DAMNAGEMENTS DE PROCDURE ..................... 27


II.1

INCITER LA REPRISE DES ACTES DINVESTIGATION DJ RALISS PAR LAMF ................ 27

II.2

RAPPROCHER LES MONTANTS DES SANCTIONS PNALES ET DES SANCTIONS


ADMINISTRATIVES ET CRER UN DLIT DINITI EN BANDE ORGANISE ............................... 28

II.3

FAIRE USAGE DE LA FACULTE POUR LAMF DE SE CONSTITUER PARTIE CIVILE.................... 29

II.4

FAVORISER LA CITATION DIRECTE ET LA COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PRALABLE DE


CULPABILIT .................................................................................................................. 29

II.5

SAPPUYER SUR LES REFORMES EN COURS DE LORGANISATION DE LA JUSTICE ................. 30

II.6

UNIFIER LES VOIES DE RECOURS DEVANT LE MME ORDRE DE JURIDICTION ....................... 31

*****
ANNEXE I PROPOSITIONS DE TEXTES ................................................................................... 34
ANNEXE II ANALYSE DE LA DCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS 2015 ......... 38
ANNEXE III LARRT GRANDE STEVENS DU 4 MARS 2014 DE LA COUR EUROPENNE DES DROITS
DE LHOMME ............................................................................................................ 42
ANNEXE IV ELMENTS STATISTIQUES ................................................................................... 45
ANNEXE V ELMENTS DE COMPARAISONS INTERNATIONALES ................................................. 48

vii/ix

SYNTHESE

Sur le fondement du principe ne bis in idem, la Cour europenne des droits de


lHomme a dans son arrt Grande Stevens c/ Italie du 4 mars 2014, remis en cause
le double systme de rpression existant en droit boursier italien, trs proche du
systme franais. Elle a jug quune sanction devenue dfinitive au plan pnal
comme au plan administratif entraine linterruption automatique des poursuites
dans lautre voie rpressive pour les mmes faits.

Dans sa dcision du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel a dclar


inconstitutionnelles les dispositions du code montaire et financier rendant
possibles le cumul de poursuites et de sanctions par les juridictions pnales et
par la Commission des sanctions de lAMF.

Une rforme de la lgislation franaise est dsormais imprative afin de restaurer


le rgime applicable lensemble des abus de march pour tenir compte tant de
la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lHomme que de celle du
Conseil constitutionnel.

Si le cumul des poursuites et des sanctions pour les mmes faits, trs rare en
pratique, doit dsormais tre interdit, la coexistence des deux voies rpressives a
permis une rpression efficace des infractions et manquements en matire
boursire. Il parat donc indispensable de maintenir les grands quilibres actuels
de cette politique rpressive duale qui correspond aux exigences de lUnion
europenne.

Si la procdure de sanction administrative est rapide, efficace et bien adapte la


matire financire, la procdure pnale savre souvent trop longue et aboutit
des sanctions trop faibles pour tre considres comme suffisamment
dissuasives malgr la possibilit, trs rarement utilise, de prononcer des peines
privatives de libert.

Sur la base de ces constats, le Groupe de travail constitu par lAMF et compos
de membres du Collge et de la Commission des sanctions a examin les pistes
de rforme possibles qui pourraient tre proposes au Gouvernement et au
Parlement.

Dans ce cadre, les pistes de rforme suivantes ont t examines et cartes par
le Groupe de travail :
o
o

La suppression dune des voies de sanction


La cration dun tribunal des marchs financiers ddi aux infractions
boursires

viii/ix

Le groupe de travail a formul une proposition de rforme dont les principes sont
les suivants :

La mise en place dune interdiction lgislative du cumul des poursuites


o

Une distinction claire des incriminations rservant la voie pnale aux faits les
plus graves
o

Le principe de linterdiction du cumul de poursuites et de sanctions


pnales et administratives serait inscrit dans la loi. Seraient prciss les
actes de poursuite qui emportent laffectation exclusive du dossier dans
une des voies de rpression.

Des critres objectifs seraient fixs dans la loi afin de rserver la voie
pnale aux faits les plus graves. Les textes prvoyant les dlits boursiers
seraient rcrits cette fin, en ligne avec la Directive sur les abus de
marchs.

Une concertation entre le Parquet national financier et lAMF pralable


lengagement des poursuites
o

Une concertation obligatoire dune dure de deux mois entre le Parquet


national financier et lAMF serait mise en place pour favoriser lallocation
optimale des dossiers pouvant relever du juge pnal et de lAMF.

Un amnagement des constitutions de parties civiles en amont de la


concertation entre lAMF et le Parquet

Des amnagements de la procdure afin de rduire les dlais de la procdure


pnale et daccrotre lefficacit des procdures de sanctions :
o

Mettre en place une coordination entre le Parquet national financier et


lAMF pour favoriser lchange dinformations dans le cadre des
enqutes.

Inciter la reprise des actes dinvestigation raliss par lAMF dans le


cadre de la procdure pnale.

Rapprocher les montants des sanctions pnales et des sanctions


administratives et crer un dlit diniti en bande organise.

User de la facult pour lAMF de se constituer partie civile dans la


procdure pnale.

Exprimenter la citation directe et la comparution sur reconnaissance


pralable de culpabilit dans les dossiers qui sy prtent.

ix/ix

PARTIE I : LA REMISE EN CAUSE DU SYSTME RPRESSIF


DES ABUS DE MARCH

Le principe en droit interne depuis la loi n 89-531 du 2 aot 1989 est celui de la possibilit de
cumul des sanctions pnales et administratives dans la rpression des abus de march. Ce
systme dual reposant sur une comptence parallle du juge pnal et de lAMF a permis une
rpression satisfaisante des abus de march grce, pour lessentiel, lefficience et la rapidit
de la voie administrative, trs adapte ce type dinfractions financires complexes, tout en
limitant en pratique les cas rels de cumuls de sanctions quelques cas en plus de 10 ans (I).
Nanmoins, la rcente dcision de la Cour europenne des droits de lhomme du 4 mars 2014
et surtout la dcision du conseil constitutionnel du 18 mars 2015, obligent repenser ce
systme rpressif (II).

I.

LE SYSTME RPRESSIF FRANAIS DABUS DE MARCH

I.1

UN

SYSTME DUAL REPOSANT SUR UN CUMUL DINCRIMINATIONS


PENALES ET ADMINISTRATIVES

Des voies rpressives autonomes malgr la proximit des incriminations


Les mmes faits peuvent faire lobjet, de manire cumulative, dune sanction pnale
conformment aux articles L. 465-1 et suivants du code montaire et financier, et dune
sanction administrative ou disciplinaire conformment aux articles L. 621-15 du code montaire
et financier et du livre 6 du rglement gnral de lAMF.
Ce cumul ne concerne que les abus de march, soit trois dlits boursiers ayant leur
pendant en manquements administratifs.
Il sagit :

du dlit diniti de larticle L. 465-1 du code montaire et financier et du manquement


diniti (article 622-1 du rglement gnral de lAMF)

du dlit de diffusion de fausse information de larticle L. 465-2 alina 2 du code


montaire et financier et du manquement la bonne information du public (article
632-1 du rglement gnral de lAMF)

du dlit de manipulation de cours de larticle L. 465-2 alina 1 du code montaire et


financier et du manquement de manipulation de cours (article 631-1 du rglement
gnral de lAMF1)

A noter galement que les manipulations dindices sont rprimes depuis la loi de sparation et de rgulation des

activits bancaires du 26 juillet 2013 tant pnalement (article L. 465-2-1 du code montaire et financier)
quadministrativement (article 631-1 du rglement gnral de lAMF).
1 / 49

Ces textes sont trs proches dans leur rdaction de sorte que les qualifications de dlit ou de
manquement sont en pratique souvent difficiles distinguer.
Les textes europens ont galement fait converger les deux incriminations, ne les distinguant
plus, pour lessentiel, que par leur degr de gravit2.
Les manquements sont dfinis par le rglement gnral de lAMF et rprims par la
Commission des sanctions de lAutorit. Celle-ci connat par ailleurs plus gnralement des
manquements aux obligations professionnelles des personnes que lAMF rgule dans une
logique disciplinaire. Elle peut infliger des sanctions pcuniaires dont le montant a t
significativement relev au cours des dernires annes la demande du Parlement en
particulier, pour atteindre un plafond de 100 millions deuros ou le dcuple du montant des
profits ventuellement raliss ainsi que des sanctions professionnelles comme lavertissement,
le blme, le retrait temporaire ou dfinitif de la carte professionnelle, linterdiction dexercer
titre temporaire ou dfinitif.
Les dlits relvent exclusivement de la procdure et des juridictions pnales. Les peines
encourues sont paradoxalement moins svres puisque les amendes infliges sont limites
1,5 million deuros dans les cas o un profit ralis du fait de linfraction ne peut tre constat.
Une peine demprisonnement est en revanche encourue (jusqu deux ans pour les cas les plus
graves).
Les enqutes peuvent tre menes paralllement dans les deux voies. Elles sont ralises au
sein de lAMF par des enquteurs spcialiss, le plus souvent la suite du travail de dtection
des abus de marchs ralis par les services de lAMF, notamment le service de la surveillance
des marchs qui scrute en permanence les ventuelles anomalies pouvant tre le signe de
manquements grce un systme informatique reli aux donnes de march.
Les enqutes sont menes au pnal par les services de police, gnralement la brigade
financire de la Prfecture de police de Paris, sous la direction du Parquet, aujourdhui du
Parquet national financier cr par la loi du 6 dcembre 2013, et, le cas chant, sous celle
dun juge dinstruction.
Les deux procdures peuvent donc coexister en pratique, indpendantes lune de lautre. Il est
ainsi possible daboutir dans une mme affaire une condamnation devant lAMF et un nonlieu ou une relaxe devant les juridictions pnales ou vice-versa. Cela est cependant
exceptionnel en pratique. On ne compte notamment quune seule mise hors de cause par la
Commission des sanctions de lAMF dans une procdure poursuivie au plan pnal (affaire
EADS qui a donn lieu aux questions prioritaires de constitutionnalit lorigine de la dcision
du Conseil constitutionnel ; voir supra). Dans le dossier Vivendi, lun des dirigeants, non
poursuivi par lAMF, a t condamn une sanction pcuniaire par le juge pnal.

Considrants 11 et 12 de la directive 2014/57/UE sur les abus de march : (11) Aux fins de la prsente directive, les

oprations dinitis et la divulgation illicite dinformations privilgies devraient tre rputes graves lorsque lincidence
sur lintgrit du march, le bnfice rel ou potentiel engrang ou la perte vite, limportance du prjudice caus au
march ou la valeur globale des instruments financiers ngocis sont levs. Les autres circonstances dont il peut tre
tenu compte sont, par exemple, lorsquune infraction a t commise dans le cadre dune organisation criminelle ou
lorsque la personne a commis une infraction similaire dans le pass .
(12) Aux fins de la prsente directive, les manipulations de march devraient tre rputes graves lorsque lincidence
sur lintgrit du march, le bnfice rel ou potentiel engrang ou la perte vite, limportance du prjudice caus au
march ou de la modification apporte la valeur de linstrument financier ou au contrat au comptant sur matires
premires ou au montant des fonds utiliss lorigine sont levs ou que la manipulation est effectue par une
personne employe ou travaillant dans le secteur financier ou au sein dune autorit de surveillance ou de
rglementation .
2 / 49

Il a t jug que les nullits affectant une procdure sont sans incidence sur la validit de
lautre.
Dans le cadre des recours, les dcisions de la Commission des sanctions de lAMF bien que
de nature administrative ne relvent pas exclusivement du Conseil dEtat. Elles relvent de la
voie judiciaire lorsque les dcisions de la Commission concernent des personnes non rgules
par lAMF.
Le Conseil constitutionnel saisi de la question de la validit de ce corpus de dispositions avait
eu loccasion de valider le systme de cumul dans son principe en 19893 tout en y apportant
une limite. Le Conseil avait en effet prvu que la lgalit du cumul des sanctions tait
subordonne au respect du principe de proportionnalit, le montant global des sanctions
ventuellement prononces ne devant pas dpasser le montant le plus lev de lune des
sanctions encourues. Ce principe a t repris dans la loi puisque larticle L. 621-16 du code
montaire et financier prvoit que le juge pnal peut ordonner limputation de la sanction
pcuniaire prononce, le cas chant, par la Commission des sanctions de lAMF sur lamende
quil prononce.
Sur la base de cette dcision du Conseil constitutionnel, la Cour de cassation avait galement
eu loccasion daffirmer son approbation du cumul dune sanction prononce par la Commission
des sanctions de lAMF et dune sanction prononce par le juge pnal4. Cette solution,
antrieure larrt Grande Stevens, avait t reprise postrieurement celui-ci par le tribunal
correctionnel de Paris par un jugement du 26 septembre 2014 dans laffaire Pechiney 5.

Des passerelles ont toutefois t organises entre les deux voies rpressives
Si les manquements et les dlits font lobjet de deux corpus de normes distincts et parfois de
deux enqutes diligentes par des personnes distinctes, des changes dinformations entre
lAMF et lautorit judiciaire ont t prvus dans les deux sens par le code montaire et
financier et renforcs au fil du temps.

Ainsi, lAMF est tenue de transmettre ses rapports denqute au Parquet national
financier pour les dossiers qui donnent lieu louverture dune procdure de sanction et
pour lesquels des dlits boursiers sont suspects, puisque un ou plusieurs griefs
notifis sont susceptibles de constituer lun des dlits mentionns aux articles L. 465-1,
L. 465-2 et L. 465-2-1 du code montaire et financier (article L. 621-15-1 du code
montaire et financier).

Par ailleurs, si, dans le cadre de ses attributions, lAMF acquiert la connaissance d'un
crime ou d'un dlit, elle est tenue d'en informer sans dlai le Procureur de la
Rpublique et de lui transmettre tous les renseignements, procs-verbaux et actes qui y
sont relatifs (article L. 621-20-1 du code montaire et financier).

Paralllement, larticle L. 621-15-1 prvoit que le Parquet doit informer sans dlai lAMF
en cas de mise en mouvement de laction publique sur les dossiers qui lui ont t
transmis par lAMF.

En pratique, lAMF et Parquet National Financier (PNF) sont donc en contact trs rgulier afin
dchanger, le plus en amont possible, sur les dossiers quils ont connatre.
3

Cons. Constit., 28 juillet 1989, n 89-260 DC. Voir aussi Cons. Const. 30 dc. 1997, n 97-395 DC ; Cons. Const.

20 juillet 2012, n 2012-266 QPC ; Cons. Const. 17 janvier 2013, n 2012-289 QPC.
4

Voir notamment pour le dernier arrt en date : Cass. Crim. 22 janv. 2014, n 12-83.579.

Tribunal Correctionnel de Paris 26 septembre 2014.


3 / 49

Outre ces changes dinformations, le lgislateur a galement prvu une coopration entre
lAMF et les autorits judiciaires.

Ainsi, aux termes de larticle L. 466-1, lavis de lAMF peut tre demand par les
autorits judiciaires comptentes saisies de poursuites concernant des socits
cotes. Cette facult devient une obligation en cas de poursuite relative au dlit
diniti.

A travers les dispositions de L. 621-20 du code montaire et financier, les juridictions


civiles, pnales ou administratives peuvent appeler le Prsident de lAMF dposer
des conclusions en cas de poursuites entrant dans le champ de comptence de
lAutorit.

Larticle L. 621-20-4 du code montaire et financier cr en 2013, prvoit galement


une facult de communication par le Parquet national financier lAMF des procsverbaux ou rapports d'enqute ou de toute autre pice de la procdure pnale ayant
un lien direct avec des faits susceptibles d'tre soumis l'apprciation de la
Commission des sanctions de lAMF.

Enfin, lorsque des poursuites concernent lun des dlits boursiers prcits, larticle
L. 621-16-1 prvoit que lAMF peut exercer les droits de la partie civile6.

Certaines de ces dispositions, juges insparables des incriminations elles-mmes viennent


dtre juges inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel (voir supra).

I.2

UN CUMUL DE SANCTIONS TRS RARE EN PRATIQUE

Un nombre trs limit de cumuls de sanctions


Si le cumul de poursuites et de sanctions pnales et administratives est prvu par les textes et
appliqu en certaines occasions par les juridictions, lanalyse statistique des affaires traites
tant par la Commission des sanctions de lAMF que par les juridictions pnales dmontre quen
pratique ce cumul est trs rare. On ne compte que quelques cas rels de cumul de sanctions
depuis la cration de lAMF en 2003 : 17 dossiers seulement ont fait lobjet dune condamnation
par le juge pnal et lAMF au cours des dix dernires annes.
Depuis la cration de lAMF, 182 dossiers denqute7 ont t transmis au Parquet sur le
fondement des articles L. 621-15-1 et L. 621-20-1.
Sur les 182 dossiers transmis, 1508 ont fait lobjet de dcisions de la Commission des sanctions
de lAMF (soit 82 % des rapports denqute transmis au parquet) dont :

Toutefois, elle ne peut l'gard d'une mme personne et s'agissant des mmes faits concurremment exercer les

pouvoirs de sanction qu'elle dtient et les droits de la partie civile.


7

Soit sur une priode de presque 11 ans arrte en aot 2014, en moyenne 17 dossiers denqute chaque anne.

Lcart entre les 182 dossiers transmis au Parquet et les 150 dossiers ayant fait lobjet de dcisions de la Commission

des sanctions correspond 8 dossiers non encore jugs par la CDS et 24 dossiers non transmis la CDS car ne
correspondant pas des manquements boursiers (ils ont t transmis au parquet pour des faits descroquerie, de
fourniture de services dinvestissements sans agrment ou dabus de biens sociaux).
4 / 49

117 ont conduit des sanctions pcuniaires et/ou disciplinaires (soit 64 % des rapports
denqute envoys au parquet et 78% des dossiers transmis la Commission des
sanctions) ;
3 ont donn lieu au prononc dun blme ;
1 a t jug prescrit ;
1 a donn lieu une dclaration dincomptence par la Commission des sanctions ;
28 se sont conclus par des mises hors de cause.

Pour 25 dentre eux, les voies de recours ne sont pas puises.


Au total, 86,2 % des dossiers ont abouti la saisine de la Commission des sanctions et 20 %
ont conduit la saisine dun tribunal correctionnel. Cet cart en termes de poursuites sexplique
principalement par le fait que le parquet procde au classement dans un nombre significatif de
dossiers au motif prcisment quils ont dj donn lieu des poursuites et des sanctions sur
le plan administratif.
La poursuite pnale savre en effet inutile ds lors quune sanction pcuniaire a dj t
inflige par lAMF sous le contrle de la Cour dappel de Paris et quune peine privative de
libert semble disproportionne.
Sur les 182 dossiers transmis au parquet, seuls 22 ont fait lobjet de peines damendes
correctionnelles et/ou de peines demprisonnement avec sursis (soit 12%) et 109 nont donn
lieu aucune condamnation (soit 60%). Au total, au cours des dix dernires annes, des peines
demprisonnement avec sursis ont t infliges dans 13 dossiers seulement. Aucune peine
demprisonnement ferme na t prononce. Sur les 109 dossiers nayant pas dbouch sur
une condamnation, 95 ont fait lobjet dun classement sans suite, 8 dune ordonnance de nonlieu, 4 dun jugement de relaxe et 2 une transmission des autorits trangres par le
Parquet de Paris sans engagement de poursuite en droit franais.

I.3

UNE ASYMTRIE DANS LA POLITIQUE RPRESSIVE RENDANT LA VOIE


ADMINISTRATIVE PLUS EFFICACE DANS LA RPRESSION DES ABUS
DE MARCH

Bien que les textes fondant les poursuites administratives et pnales soient proches, il existe
depuis lattribution de pouvoirs de sanctions la Commission des oprations de bourse et
surtout depuis la cration de lAMF, une diffrence considrable dans la politique rpressive qui
est beaucoup plus efficiente aujourdhui dans la voie administrative (voir annexe 4 lments
statistiques). Cela sexplique notamment par :
-

le dveloppement de moyens ambitieux et sophistiqus de surveillance des marchs et


de dtection des infractions boursires en continu au sein de lAMF;
lexistence dun corps denquteurs trs spcialiss au sein de lAMF qui na pas son
quivalent dans la police ;
une coopration internationale trs efficace grce des accords conclus entre plus de
100 pays laquelle il est recouru aujourdhui dans plus de 80% des dossiers ;
la composition du Collge et de la Commission des sanctions qui comprend des
magistrats et des professionnels de marchs expriments.

Lensemble des acteurs saccorde aujourdhui considrer que le fonctionnement de la


Commission des sanctions de lAMF est performant et adapt la matire financire. Celle-ci
allie rapidit et technicit tout en assurant une rationalisation des moyens daction de lAMF au
service de sa mission dassurer le bon fonctionnement des marchs et la protection des
pargnants. Une srie de rformes prises la suite de la crise financire en 2010/2011 y a
5 / 49

dailleurs encore contribu.


A linverse, la rpression pnale souffre de plusieurs limites :
-

Les dlais de traitement sont beaucoup plus levs dans la voie pnale en raison
notamment des dlais lis aux incidents de procdure et aux lourdeurs de linstruction
alors que la matire financire ncessite une grande rapidit de raction afin dtre
dissuasive. Ainsi, les dlais de jugement de grandes affaires mdiatiques ont t
largement suprieurs 10 ans contre un dlai moyen de traitement de 2 ans et demi
devant la Commission des sanctions.
Ainsi, sur les 10 dossiers boursiers les plus importants depuis 20049 pour lesquels des
suites ont t donnes ou prvues au pnal, le dlai moyen de la procdure pnale a
t de plus de 78 mois contre 39 mois pour la procdure administrative devant lAMF
(dlai calcul entre la date douverture de lenqute et la date de la dcision de
sanction), sachant que sur ces 10 dossiers, 6 font encore lobjet dune information
judiciaire en cours et 1 dune enqute prliminaire. On ne compte donc que 3 dossiers
ayant fait lobjet de condamnations pnales effectives.

Le juge pnal sanctionne moins frquemment et beaucoup moins lourdement


que la Commission des sanctions
Au cours des dix dernires annes, il apparat que sur les 182 dossiers transmis la
justice par lAMF, 22 seulement ont fait lobjet de peines damendes correctionnelles et/
ou de peines privatives de libert (avec sursis), soit 12 % seulement, prs de 2/3 des
dossiers tant classs et prs d1/4 des dossiers tant toujours en cours, alors que la
Commission des sanctions de lAMF a sanctionn dans environ 80 % des cas les
dossiers qui lui ont t transmis. A linverse, cest 83% des dossiers (131 sur 182) qui
nont t suivis daucune condamnation pnale.
La comparaison entre les sanctions prononces dans la mme affaire rvle que dans
la trs grande majorit des cas le montant des sanctions administratives prononces
est nettement plus lev que celui des amendes prononces par les juridictions
pnales. Le montant des sanctions imposes par lAMF sur lchantillon prcit a ainsi
dpass 117 M alors que celui des sanctions pnales a t de 2,9 M seulement dans
la mme priode, sachant que les juridictions pnales ordonnent gnralement la
confusion de lamende pnale avec la sanction administrative prononce (2,2 millions
ont t imputs sur 2,9 millions, soit 700 000 de sanction effective ) correspondant
0,6 % des sanctions AMF.

II.

LA REMISE EN CAUSE DU SYSTME REPRESSIF ACTUEL

Sil avait t jug que le principe ne bis in idem10 sappliquait la matire boursire, il tait
considr comme ninterdisant pas le cumul des sanctions administratives et pnales sous

Il sagit en matire diniti des dossiers Pchiney (82 mois), Afflelou (80 mois), EADS (84 mois), GFI Informatique (61

mois), Oberthur, en matire dinformation financire de Altran (122 mois), Marionnaud (34 mois), Rhodia (113 mois) et
Prologue (93 mois) et en matire de manipulation de cours du dossier Zhang. (dlais entre la transmission du dossier
au parquet et le jugement)
10

Lexpression ne bis in idem sera prfre dans le cadre de ce rapport celle de non bis in idem galement

utilise en pratique.
6 / 49

certaines conditions (II.1) Ce principe vient dtre remis en en cause par la Cour europenne
des droits de LHomme (ci-aprs CEDH ) (II.2) et le Conseil constitutionnel (II .3).

II.1

LAPPLICATION DU PRINCIPE NE BIS IN IDEM EN DROIT BOURSIER

Le principe ne bis in idem, dj connu du droit romain rpond une double exigence d'quit et
de scurit juridique. Il est aujourdhui consacr par les articles de plusieurs conventions
internationales auxquelles la France est partie parmi lesquels larticle 4 du Protocole n 7
additionnel la Convention de sauvegarde des droits de LHomme et des liberts
fondamentales (ci-aprs Conv.EDH ), larticle 50 de la Charte des droits fondamentaux de
lUnion europenne et larticle 14 7 du Pacte international de New-York relatif aux droits civils
et politiques.
Il est exprim ainsi par larticle 4 du protocole n 7 la Conv.EDH du 22 novembre 198411 :
Nul ne peut tre poursuivi ou puni pnalement par les juridictions du mme Etat en
raison d'une infraction pour laquelle il a dj t acquitt ou condamn par un jugement
dfinitif conformment la loi et la procdure pnale de cet Etat .
Les textes europens les plus rcents en matire de rpression boursire prvoient galement
lobligation pour les Etats membres de respecter les dispositions de la Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne, et notamment le principe ne bis in idem12.
Pour autant, seule la question du cumul de sanctions pnales ou de nature pnale est vise par
ces nouvelles lgislations europennes qui ninterdisent pas aux tats membres de lUnion
dinfliger des sanctions administratives et pnales pour les mmes infractions et les mmes
faits13, et prvoient ce titre, paralllement la mise en place dun socle de sanctions pnales
au moins pour les infractions les plus graves, des mesures et sanctions administratives pour les
autres cas.
En droit interne, le principe ne bis in idem figure larticle 368 du code de procdure pnale. Si
le Conseil Constitutionnel ne sest pas prononc sur sa valeur constitutionnelle, le Conseil
dEtat le reconnat comme un principe gnral du droit dont le respect simpose aux
autorits administratives mme en labsence dun texte exprs 14.
Le cumul de poursuites et de sanctions pnales pour les mmes faits est donc explicitement
prohib en France en vertu du principe ne bis in idem. En revanche, lapplication du principe
aux cas de poursuites de nature diffrentes, i.e civiles, administratives ou pnales, tait jusqu
prsent carte.
En matire boursire, le principe dun cumul de poursuites et de sanctions administratives
prononces par la Commission des sanctions de lAMF et de poursuites et de sanctions
pnales prononces par les juridictions qui tait expressment prvu par le code montaire et

11
12

Entre en vigueur le 1er novembre 1988.


Considrant 18 Directive 2014/57/UE Abus de march , considrant 166 Directive 2014/65/UE concernant les

marchs dinstruments financiers MIF 2 , considrant 41 Directive 2014/91/UE OPCVM V .


13

Considrant 72 du rglement europen n 596/2014 relatif aux abus de march : Mme si rien n'empche les tats

membres d'tablir des rgles concernant les sanctions administratives et pnales pour les mmes infractions, il ne
devrait pas tre exig d'eux d'tablir des rgles concernant les sanctions administratives relatives aux infractions au
prsent rglement qui sont dj passibles de sanctions en vertu du droit pnal national () , les tats membres ne sont
pas tenus d'infliger la fois des sanctions administratives et pnales pour la mme infraction, mais ils en ont le loisir si
13
leur droit interne les y autorise .
14

CE, 23 avril 1958, Commune de Petit-Quevilly.


7 / 49

financier15 tait valid par les juridictions internes jusqu sa remise en cause rcente par le
Conseil constitutionnel16 car mconnaissant le principe de ncessit des dlits et des peines
(voir ci-aprs).
Sur la base des textes de droit interne mais galement des nouvelles normes europennes, le
principe de la coexistence dun double systme rpressif administratif et pnal nest donc pas,
en lui-mme, contraire aux conventions internationales prcites. En revanche, la possibilit de
cumuler les poursuites et les sanctions est dsormais remise en cause par les dcisions
rcentes de la CEDH et du Conseil constitutionnel.

II.2

LARRT DE LA COUR
GRANDE STEVENS

EUROPENNE DES DROITS DE LHOMME

La CEDH a eu loccasion de se prononcer de nombreuses reprises sur la compatibilit des


lgislations internes avec les dispositions de larticle 4 du Protocole n 7 de la CSDH et a ainsi
apport des prcisions sur le champ de la protection de cet article 4. Elle a adopt une
interprtation de plus en plus restrictive du cumul possible tout en interprtant de faon de plus
en plus stricte les rserves apportes par les Etats signataires de la CSDH sur ce point (annexe
3).
Par un arrt du 4 mars 2014, la CEDH a constat la violation par lItalie de larticle 4 du
Protocole n7 nonant le principe ne bis in idem en raison du prononc successif de sanctions
pour des faits similaires dans une affaire de fausse information du march, dabord par la
CONSOB (homologue italien de lAMF), puis par le juge pnal italien (annexe 3). Cette dcision
est la premire de la CEDH faisant application du principe ne bis in idem en matire dabus de
march.
La Cour a affirm que les sanctions prononces par la CONSOB, autorit administrative
indpendante, susceptibles dtre assimiles des sanctions de nature pnale, interdisaient de
ce fait une juridiction pnale de sanctionner, pour les mmes faits, les comportements
incrimins. Ds lors, lEtat italien devait veiller ce que les nouvelles poursuites pnales
ouvertes contre les requrants en violation [du principe ne bis in idem] et encore pendantes ()
soient cltures dans les plus brefs dlais17.
Il ressort de cet arrt que si le cumul des sanctions est interdit, le cumul des poursuites ne
lest pas, du moins tant quaucune dcision dfinitive nest intervenue dans une voie.
Inversement, si une dcision dfinitive est intervenue, les poursuites doivent tre
immdiatement stoppes dans lautre voie.
La Cour considre que la question trancher nest pas de dterminer si les lments
constitutifs des infractions prvues par les articles sur le fondement desquels les requrants ont
t condamns devant la CONSOB et par le juge pnal italien sont ou non identiques, mais
celle de dterminer si les faits reprochs aux requrants devant la CONSOB et devant les
juridictions pnales se rfraient la mme conduite.

15

Articles L. 465-1 et suivants et L. 621-15.

16

Dcision Conseil Constitutionnel, 18 mars 2015, n 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC.

17

La CEDH sestime comptente ds lors que les voies de recours concernant une procdure, et non pas deux, ont t

puises. En lespce, ctait le cas de la procdure administrative. La procdure pnale en tait lexamen de
pourvois en cassation sur un arrt lui-mme prononc sur renvoi aprs cassation.
8 / 49

Pour sa dfense, le Gouvernement italien se prvalait de sa rserve larticle 4 du Protocole n


7 selon laquelle cet article ne sapplique quaux infractions, aux procdures et aux dcisions
qualifies de pnales par la loi italienne. La CEDH a cependant cart la recevabilit de cette
dfense considrant que la rserve ne satisfaisait pas aux conditions fixes par la Convention,
notamment parce quelle tait trop gnrale.
Larrt Grande Stevens a fait lobjet dune demande de renvoi de laffaire devant la Grande
Chambre de la CEDH par lItalie qui na pas abouti, celle-ci tant carte par son collge de
juges en charge de lexamen de la recevabilit des demandes de renvoi18.En consquence, la
dcision de la CEDH lgard de lItalie est dfinitive.
La France ayant un systme rpressif proche du systme italien et une rserve trs similaire, il
parat trs probable que la position de la CEDH sur une affaire franaise serait identique. Il
semble ds lors indispensable den tenir compte en rendant le cumul de sanctions pnales et
administratives impossible pour les mmes faits.

II.3

LA DCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS 2015

Par dcision du 18 mars 201519, le Conseil constitutionnel semble aller plus loin que la
CEDH en prohibant, sous certaines conditions, le cumul de sanctions administratives et
pnales mais galement le cumul des poursuites dans les voies pnale et administrative.

Linterdiction du cumul des poursuites et des sanctions pour les mmes faits
Partant du constat selon lequel les sanctions du dlit diniti et du manquement diniti ne
pouvaient tre regardes comme de nature diffrente, le Conseil constitutionnel en a dduit que
les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code montaire et financier mconnaissent le principe de
ncessit des dlits et des peines garanti par larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen de 1789 et a dclar ces dispositions contraires la Constitution, ainsi que les
dispositions contestes des articles L. 466-1, L. 621-15-1, L. 621-16 et L. 621-16-1 du code
montaire et financier qui en sont insparables (annexe II).
Aprs avoir rappel que le principe de ncessit des dlits et des peines ne fait pas obstacle
ce que les mmes faits commis par une mme personne puissent faire lobjet de poursuites
diffrentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pnale en application de corps de
rgles distincts devant leur propre ordre de juridiction , le Conseil constitutionnel a indiqu :

18

que les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code montaire et financier tendent rprimer
les mmes faits et que les dispositions contestes dfinissent et qualifient de la mme
manire le manquement diniti et le dlit diniti ;
que ces deux incriminations protgent les mmes intrts sociaux ;
que ces deux incriminations aboutissent au prononc de sanctions qui ne sont pas de
nature diffrente ;
que les poursuites et sanctions prononces relvent toutes deux des juridictions de
lordre judiciaire.

CEDH, La pratique suivie par le collge de la Grande Chambre pour statuer sur les demandes de renvoi formules au

titre de larticle 43 de la Convention, Octobre 2011.


19

Dcision CC, 18 mars 2015, n 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC prcite (annexe II).
9 / 49

Dans son commentaire de la dcision, le Conseil constitutionnel a prcis que pour que de
mmes faits puissent faire lobjet de poursuites diffrentes, il fallait quau moins lune de ces
conditions de diffrenciation soit remplie. Cest donc parce que les quatre critres sont remplis
cumulativement ici que le conseil juge ces dispositions inconstitutionnelles.
Cest bien le cumul possible des poursuites et des sanctions sur le fondement de ces deux
textes et non leur simple coexistence qui justifie linconstitutionnalit20, car un amnagement
lgislatif permettant dexclure ce cumul serait de nature rsoudre cette difficult. Cela ressort
clairement du considrant 28 de la dcision :
que les sanctions du dlit diniti et du manquement diniti ne peuvent, pour les personnes
autres que celles mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 du code montaire et
financier, tre regardes comme de nature diffrente en application de corps de rgles distincts
devant leur propre ordre de juridiction ; que, ni les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code
montaire et financier, ni aucune autre disposition lgislative, nexcluent quune personne
autre que celles mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 puisse faire lobjet,
pour les mmes faits, de poursuites devant la Commission des sanctions de lAutorit des
marchs financiers sur le fondement de larticle L. 621-15 et devant lautorit judiciaire sur le
fondement de larticle L. 465-1 ; que, par suite, les articles L. 465-1 et L. 621-15 mconnaissent
le principe de ncessit des dlits et des peines ;
Le Conseil a ensuite invit le lgislateur intervenir en rappelant quil ne dispose pas dun
pouvoir gnral dapprciation de mme nature que celui du Parlement et quil ne lui
appartient pas dindiquer les modifications qui doivent tre retenues pour quil soit remdi
linconstitutionnalit constate .

Les personnes concernes par linterdiction du cumul


Le Conseil constitutionnel a considr que le manquement et le dlit diniti ne pouvaient tre
regards comme de nature diffrente en application de corps de rgles distincts devant leur
propre ordre de juridiction pour les personnes autres que celles mentionnes au
paragraphe II de larticle L. 621-9 du code montaire et financier , cest--dire les
personnes non rgules par lAMF.
Il en rsulte quune double poursuite, devant le juge pnal et la Commission des sanctions,
parat possible lencontre des professionnels rguls par lAMF. Dans ce cas de figure, les
recours contre les dcisions de la Commission des sanctions tant ports devant le Conseil
dEtat, les poursuites peuvent, selon le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel, tre
regardes comme diffrentes puisque relevant de deux ordres de juridictions diffrents, lun
judiciaire et lautre administratif.
Toutefois, le groupe de travail estime quune telle solution pourrait tre contraire au principe ne
bis in idem tel quinterprt par la CEDH. En effet, par exemple, si une banque fait lobjet de
poursuites pour manquement diniti, le recours contre la dcision de la Commission des
sanctions devra, en raison de la qualit de prestataire de services dinvestissement de la
banque, tre form devant le Conseil dEtat, alors mme que le manquement en cause peut
20

En effet, dans une lecture trs extensive, la dcision du Conseil constitutionnel pourrait tre comprise comme jugeant

inconstitutionnelle la coexistence mme des dispositions de larticle L. 621-15 du code montaire et financier sur le
manquement diniti et de celles de larticle L. 465-1 du code montaire et financier sur le dlit diniti en ce quelle
mconnat le principe de ncessit des dlits et des peines. Cette lecture sappuierait sur le fait que le Conseil
constitutionnel na pas choisi de faire une rserve dinterprtation sur les dispositions en cause les conditionnant une
absence de cumul, mais dcid dune abrogation pure et simple de ces articles. Une telle interprtation serait
particulirement extensive en ce qui concerne les modifications qui pourraient tre prconises puisque la seule
absence de cumul des textes serait insuffisante pour rpondre la censure du Conseil.
10 / 49

tre sans lien avec cette qualit. La banque pourra donc tre galement poursuivie devant les
juridictions pnales, et faire lobjet dune double sanction, dans le respect du principe de
proportionnalit, tandis quun autre metteur qui commettrait les mmes faits sans avoir la
qualit de prestataire de services dinvestissement (et qui relverait ds lors de la comptence
des tribunaux judiciaires) ne pourrait faire lobjet que dune seule poursuite.
Il semble donc prfrable de ne pas faire de distinction entre les personnes et de
proposer un dispositif permettant dviter tout cumul de poursuites et de sanctions dans
tous les cas dabus de marchs (voir infra).

Les sanctions concernes : lensemble des abus de march


La dcision ne concerne que les manquements et dlits dinitis, seuls soumis lexamen du
Conseil constitutionnel. Toutefois, lanalyse quelle dveloppe parat transposable aux deux
autres abus de march.
En effet, la lumire des quatre critres retenus par le Conseil constitutionnel, les poursuites du
dlit et du manquement de manipulation de cours et celles du dlit et du manquement de
diffusion de fausse information ne devraient pas tre regardes comme de nature diffrente en
application de corps de rgles distincts devant leur propre ordre de juridiction pour les
personnes autres que celles mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 du code
montaire et financier :

ces dlits et manquements tendent rprimer des faits similaires qualifis de manire
identique. En effet, en substance (i) le dlit et le manquement de manipulation de cours
rpriment le fait dexercer ou tenter dexercer des manuvres ayant pour objet
dentraver le fonctionnement rgulier dun march rglement ou dun systme
multilatral de ngociation et, (ii) le dlit et le manquement de diffusion de fausse
information rpriment le fait de rpandre ou de tenter de rpandre dans le public par
des voies et moyens quelconques des informations fausses ou trompeuses sur les
perspectives ou la situation dun metteur ou de ses titres admis aux ngociations sur
un march rglement ou sur un systme multilatral de ngociation ;

les rpressions de ces dlits et manquements, comme celles du dlit et du


manquement diniti, poursuivent une seule et mme finalit de protection du bon
fonctionnement et de lintgrit des marchs financiers. Ces rpressions datteintes
portes lordre public conomique sexercent dans les deux cas non seulement
lgard des professionnels, mais galement lgard de toute personne ayant manipul
ou tent de manipuler le cours ou ayant diffus ou tent de diffuser une information
fausse ou trompeuse. En consquence, selon linterprtation retenue par le Conseil
constitutionnel, ces rpressions protgent les mmes intrts sociaux ;

les sanctions de ces dlits et manquements sont identiques celles des oprations
dinitis propos desquelles le Conseil constitutionnel a considr quelles doivent
tre regardes comme susceptibles de faire lobjet de sanctions qui ne sont pas de
nature diffrente ;

la sanction encourue par lauteur de ces manquements autre quune personne ou entit
mentionne au paragraphe II de larticle L. 621-9 du code montaire et financier et la
sanction encourue par lauteur de ces dlits relvent toutes deux des juridictions de
lordre judiciaire.

11 / 49

Linconstitutionnalit des dispositions insparables


Le Conseil constitutionnel a galement jug que certaines dispositions quil estime insparables
des articles incriminant le dlit et le manquement dinitis (articles L. 465-1 et L. 621-15 du code
montaire et financier) sont inconstitutionnelles pour cette raison.
Il a donc abrog en tout ou partie les dispositions suivantes :

Larticle L. 466-1, qui prvoit que lavis de lAMF peut tre demand par les autorits
judiciaires comptentes saisies de poursuites concernant des socits cotes, cette
facult devenant une obligation en cas de poursuite relative au dlit diniti.

Larticle L. 621-15-1 du code montaire et financier qui prvoit que lAMF est tenue de
transmettre ses rapports denqute au Parquet national financier pour les dossiers qui
donnent lieu louverture dune procdure de sanction et pour lesquels des dlits
boursiers sont suspects. Paralllement, larticle L. 621-15-1 prvoit que le Parquet doit
informer sans dlai lAMF en cas de mise en mouvement de laction publique sur les
dossiers qui lui ont t transmis par lAMF.

Larticle L.621-16 du code montaire et financier qui prvoit que lorsque la


Commission des sanctions a prononc une sanction pcuniaire devenue dfinitive
avant que le juge pnal ait statu dfinitivement sur les mmes faits ou des faits
connexes, celui-ci peut ordonner que la sanction pcuniaire simpute sur lamende quil
prononce.

Larticle L. 621-16-1 qui prvoit que lorsque des poursuites concernent lun des dlits
boursiers prcits, lAMF peut exercer les droits de la partie civile21.

La mise en place dun rgime transitoire


Enfin, considrant que labrogation immdiate de ces dispositions entranerait des
consquences excessives, le Conseil constitutionnel a dcid de reporter labrogation des
dispositions juges inconstitutionnelles au 1er septembre 2016 (considrant 35) et a prvu un
dispositif transitoire applicable immdiatement et jusqu la date dabrogation22. Ce dispositif
prvoit que ds lors que des premires poursuites auront t engages dans une voie, des
poursuites pour les mmes faits et lencontre de la mme personne ne pourront plus tre
engages ou continues. Il en rsulte en pratique que si des enqutes pourront se dvelopper
en parallle, louverture de poursuites dans une voie mettra fin toute poursuite dans lautre.

21

Toutefois, elle ne peut l'gard d'une mme personne et s'agissant des mmes faits concurremment exercer les

pouvoirs de sanction qu'elle tient du prsent code et les droits de la partie civile.
22

Afin de faire cesser linconstitutionnalit constate compter de la publication de la prsente dcision, des

poursuites ne pourront tre engages ou continues sur le fondement de larticle L. 621-15 du code montaire et
financier lencontre dune personne autre que celles mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 du mme code
ds lors que des premires poursuites auront dj t engages pour les mmes faits et lencontre de la mme
personne devant le juge judiciaire statuant en matire pnale sur le fondement de larticle L. 465-1 du mme code ou
que celui-ci aura dj statu de manire dfinitive sur des poursuites pour les mmes faits et lencontre de la mme
personne ; que, de la mme manire, des poursuites ne pourront tre engages ou continues sur le fondement de
larticle L. 465-1 du code montaire et financier ds lors que des premires poursuites auront dj t engages pour
les mmes faits et lencontre de la mme personne devant la Commission des sanctions de lAutorit des marchs
financiers sur le fondement des dispositions contestes de larticle L. 621-15 du mme code ou que celle-ci aura dj
statu de manire dfinitive sur des poursuites pour les mmes faits lencontre de la mme personne
(considrant 36).
12 / 49

Il ressort de ces analyses que larrt Grande Stevens et la dcision du Conseil constitutionnel
du 18 mars 2015, rendent impratif un ramnagement du dispositif franais de double
rpression des abus de marchs.
*

13 / 49

PARTIE II : LES PISTES DE RFORME A ECARTER

Le Groupe de travail considre que toute rforme propose devrait rpondre tant aux
exigences poses par la CEDH qu celles du Conseil constitutionnel et quil convient de
proposer une rponse fonde sur linterdiction de tout cumul des poursuites et des
sanctions pour les mmes faits, englobant lensemble des abus de marchs.
Le Groupe de travail a donc examin lensemble des pistes de rforme qui pouvaient sembler
pertinentes afin de rpondre aux questions souleves par ces volutions jurisprudentielles tout
en gardant lesprit quune rforme ne devrait pas avoir pour consquence de remettre en
cause les grands quilibres actuels qui permettent de traiter la grande majorit des dossiers
boursiers dans la voie administrative de faon trs efficace grce lintervention rapide et
spcialise de la Commission des sanctions.
Les rflexions du Groupe de travail, ainsi que les auditions quil a conduites, lont amen
examiner un certain nombre de solutions de nature rpondre aux exigences poses par les
dcisions de la CEDH et du Conseil constitutionnel. Aprs un examen approfondi, ces solutions
semblent toutefois devoir tre cartes pour les motifs invoqus ci-aprs.

I.

LA SUPPRESSION DUNE DES VOIES DE SANCTION

La suppression de tout cumul entre les deux voies de sanctions pourrait passer soit par une
dpnalisation totale soit par la suppression des sanctions administratives pour les abus de
marchs non commis par des professionnels rguls par lAMF.

I.1

LA DPNALISATION DES SANCTIONS BOURSIRES

La dpnalisation des abus de marchs au profit de la seule voie administrative pourrait


sappuyer sur le constat qui fait assez largement consensus de la plus grande efficacit
actuelle de la procdure devant la Commission des sanctions par rapport la procdure
pnale.
Lvolution rcente des rgles europennes exclut cependant cette solution. En effet, la
directive sur les abus de march a rendu obligatoire pour les Etats membres de lUnion de
disposer de sanctions pnales pour les trois abus de march, peu importe quils aient par
ailleurs, ou non, des sanctions administratives au moins dans les cas graves et lorsque
ces actes sont commis intentionnellement 23.
Ainsi, aux termes des considrants n 5 et 6 de la Directive 2014/57/UE du 16 avril 2014
relative aux sanctions pnales applicables aux abus de march : (5) Ladoption de sanctions
administratives par les tats membres sest rvle jusquici insuffisante pour assurer le respect
des rgles relatives la prvention et la lutte contre les abus de march . (6) Il est
essentiel que le respect des rgles relatives aux abus de march soit renforc par la
23

Articles 3, 4 et 5 de la directive 2014/57/UE sur les abus de march.


14 / 49

disponibilit de sanctions pnales marquant une dsapprobation sociale plus forte que
les sanctions administratives. Ltablissement dinfractions pnales au moins pour les formes
graves dabus de march tablit des frontires claires pour certains types de comportements
qui sont considrs comme particulirement inacceptables et adresse au public et aux auteurs
potentiels le message que les autorits comptentes prennent trs au srieux ces
comportements .
Au demeurant, le groupe de travail considre quune dpnalisation de la matire serait en tout
tat de cause inopportune compte tenu de la force et des spcificits des sanctions pnales
pour les infractions boursires les plus graves.

I.2

LA SUPPRESSION DES SANCTIONS ADMINISTRATIVES EN


DABUS DE MARCH POUR LES PERSONNES NON RGULES

MATIRE

Cette piste a t examine par le Groupe de travail au vu dune interprtation de la dcision du


Conseil constitutionnel consistant considrer quindpendamment de la question du cumul de
poursuites et de sanctions, la coexistence mme des dispositions prvues larticle L. 621-15
du code montaire et financier sur le manquement diniti et de celles prvues larticle L. 4651 du code montaire et financier sur le dlit diniti serait inconstitutionnelle. Dans ce cadre, une
rponse approprie pourrait consister proposer la suppression des poursuites administratives
pour les abus de march commis par toute personne, lexception des professionnels rguls
par lAMF, suivant en cela lanalyse du Conseil constitutionnel.

Limiter la comptence de lAMF aux professionnels rguls


Il reviendrait donc au lgislateur, non seulement dinterdire le cumul de poursuites et de
sanctions mais galement de procder une rcriture des dispositions prcites afin quelles
ne soient plus identiques au regard dau moins un des critres retenus par le Conseil, savoir
(i) lidentit de faits et des lments constitutifs des infractions, (ii) lidentit des intrts sociaux
protgs, (iii) lidentit des natures de sanctions et (iv) lidentit dordre de juridiction.
Selon la ligne de dmarcation qui semble avoir t retenue par le Conseil constitutionnel, le
critre de rpartition permettant de dterminer quels manquements pourraient alors encore tre
jugs par la Commission des sanctions rside dans la qualit de lauteur de linfraction :
-

en cas de manquement commis par une personne ou entit mentionne au


paragraphe II de larticle L. 621-9 (professionnels rguls par lAMF), selon les termes
de la dcision du Conseil, la Commission des sanctions serait ainsi comptente pour
connatre de laffaire ;

linverse, en cas de manquement commis par une personne ou entit autre que celles
vises au paragraphe II de larticle L. 621-9 (personnes non-rgules par lAMF), seules
les juridictions pnales seraient comptentes.

A dfaut de pouvoir rduire la comptence des juridictions pnales du fait des nouveaux textes
europens, la comptence de la Commission des sanctions serait donc rduite en matire
dabus de march une simple comptence disciplinaire conduisant sanctionner les
personnes relevant du champ de comptence de lAMF et non plus les personnes nonrgules par elle.

15 / 49

Une telle solution ncessiterait donc une rcriture de larticle L. 621-15 du code montaire et
financier afin dexclure de son champ dapplication les personnes non rgules par lAMF. Ceci
devrait tre de nature rendre les textes conformes la position du Conseil constitutionnel
puisque lordre de juridiction en cause24 serait diffrent.

Une lecture trop restrictive de la dcision du Conseil constitutionnel qui ne rgle


pas totalement la question du cumul
Le Groupe de travail estime quune telle solution prsente toutefois trop dinconvnients tant
juridiques que pratiques.
Dun point de vue juridique tout dabord, elle ne rgle pas la question lie au principe ne bis in
idem souleve par la CEDH puisque les personnes ou entits mentionnes au paragraphe II de
larticle L. 621-9 pourraient toujours tre sanctionnes dans un premier temps par la
Commission des sanctions sur le terrain du manquement diniti, puis dans un second temps
par les juridictions pnales sur le terrain du dlit diniti, dans la mesure o les deux dispositions
continueraient coexister mme si elles viseraient pour la premire une population distincte de
celle prvue lheure actuelle.
Ensuite, cette solution reviendrait faire de la Commission des sanctions de lAMF un simple
organe disciplinaire et non plus une instance susceptible de se prononcer sur lensemble
des problmatiques lies au bon fonctionnement et lintgrit des marchs. En particulier, sa
comptence se limiterait aux professionnels des marchs et de la gestion et ne concernerait
plus que marginalement les dirigeants des socits cotes.
Enfin et surtout, le renvoi au pnal de la grande majorit des abus de march comporterait un
risque lev, li aux contraintes de la voie pnale, de voir reculer la rpression dans les faits
des grandes infractions boursires.
*
Le Groupe de travail a ainsi estim que la dcision du Conseil constitutionnel autorise dautres
rponses dans la mesure o il semble clair que la coexistence du manquement et du dlit
diniti ne pose problme que parce que le cumul des poursuites est possible. Il semble donc
prfrable de respecter cette dcision en interdisant purement et simplement le cumul des
poursuites pnales et administratives.

II.

CRATION
FINANCIERS

DUN

TRIBUNAL

DES

MARCHS

Cette proposition porte notamment par les professeurs Schmidt et Le Fur25 vise riger la
Commission des sanctions en un tribunal des marchs financiers .

24

Les recours contre les sanctions pour manquements professionnels tant ports devant le Conseil dEtat et non les
juridictions de lordre judiciaire.
25
Voir A-V Le Fur, D. Schmidt, Il faut un tribunal des marchs financiers, Recueil Dalloz 2014 p.551. Voir galement J.J
Daigre, Faut-il scinder lAMF ?, Bull. Joly Bourse, 01 juillet 2011, A-V Le Fur, Faut-il faire de la Commission des
sanctions de lAutorit des marchs financiers un tribunal des marchs financiers ?, Mlanges AEDBF VI, RB, Paris,
2013, p. 335, D. Kling et N. Huet, Juridiction ad hoc. Pourquoi ne pas traiter tout le contentieux boursier devant une
seule juridiction ?, JCP G n 16, 21 avr. 2014.
16 / 49

Eriger la Commission des sanctions en un tribunal des marchs financiers


Selon ses promoteurs, il ne s'agit ni de crer ex nihilo une nouvelle juridiction, ni de faire
disparatre la Commission, mais fondamentalement d'tendre la comptence de celle-ci, ce qui
ncessite que le lgislateur lui confre le statut d'un tribunal au regard du droit interne .
Le tribunal ainsi institu serait comptent pour juger soit le manquement selon les articles
L. 621-14, I, et L. 621-15, II, du code montaire et financier et selon le rglement gnral de
l'AMF, soit la faute pnale selon les articles L. 465-1 et suivants du code montaire et financier
et rparer, dans chacun des cas, le prjudice caus par la violation de ces textes26. Cette
comptence serait exclusive, le tribunal connaissant seul des procdures relatives
l'application des textes prcits.
Ds lors que la Commission des sanctions ne saurait prendre en charge le volet pnal des
affaires faute dtre une juridiction , les promoteurs du tribunal des marchs financiers voient
galement dans cette ide le moyen de prononcer une sanction pnale dans des dlais et avec
une expertise compatibles avec une rpression efficace conformment la volont affiche du
lgislateur europen de pnaliser de plus en plus la matire financire avec des sanctions
effectives, proportionnes et dissuasives .
Le tribunal des marchs financiers prsenterait par ailleurs lavantage dunifier le contentieux au
sein d'une juridiction unique et spcialise qui se prononcerait tant sur la procdure rpressive
que sur la rparation civile. Ds lors, ce systme permettrait galement davoir une juridiction
unique de recours.
Enfin, alors que trois procdures (pnale, administrative et civile) coexistent aujourdhui pour
constater une violation des rgles du droit financier, selon les partisans du tribunal des marchs
financiers, aucune d'elles ne permet une rparation efficiente du prjudice civil caus par cette
violation. La mise en place dune nouvelle juridiction unique permettrait donc de rpondre cet
objectif et dobtenir une meilleure rparation du prjudice en matire financire.
Le Groupe considre nanmoins que cette solution se heurte de trs srieuses difficults.

La difficile justification de la cration dune juridiction dexception en matire


financire
En premier lieu, le Groupe de travail nest pas favorable la suppression de la Commission des
sanctions ou du moins son dtachement de lAMF. Celle-ci avait en effet t mise en place
afin doprer une sparation franche entre un collge et une Commission des sanctions et une
distinction nette entre la fonction de sanction et celle de rgulation, tout en assurant une
rationalisation des moyens daction de lautorit au service dune mission commune : assurer le
bon fonctionnement des marchs et protger les pargnants.
Consquence dune volont dunification et de rationalisation, la cration de lAMF sinscrivait
galement dans une tendance europenne de renforcement du pouvoir de sanction des
autorits administratives.
Cette proposition qui supposerait une rforme majeure de nos institutions reviendrait crer par
la loi, dans le domaine boursier, une juridiction dexception et lui transfrer totalement la
sanction des infractions boursires. Un tel rgime drogatoire dans le domaine financier
pourrait tre mal compris.

26

Les auteurs souhaiteraient galement ajouter cette comptence le pouvoir d'ordonner les visites domiciliaires

(article L. 621-12), les squestres et consignations (article L. 621-13) et les mesures d'injonctions (article L. 621-14, II).
17 / 49

On peut aussi se demander si la cration dun tel tribunal ne se heurterait pas au principe
constitutionnel de sparation des pouvoirs entre les autorits administratives et
judiciaires (article 13 du titre II de la loi des 16 et 24 aout 1790) compte tenu de sa nature
hybride .

Les difficults souleves par la procdure applicable


Les auteurs proposent quune procdure unique (celle de la Commission des sanctions) soit
applique devant ce tribunal aux manquements comme aux dlits boursiers. Cette proposition
soulve des interrogations importantes puisquil en rsulterait lapplication de la procdure
administrative aux dlits boursiers alors que les autres dlits financiers continueraient de relever
de la justice pnale et notamment de sa procdure spcifique. Il en rsulterait une ingalit de
traitement des justiciables difficile justifier. A linverse, lapplication de la procdure pnale
lensemble des manquements et dlits entrainerait immanquablement un allongement global
des dlais de traitement des dossiers.
De mme, on peut se demander si les infractions connexes aux dlits boursiers seraient juges
par le tribunal des marchs financiers ou par les juridictions pnales de droit commun.
En outre, la rpartition des dossiers qui serait faite au sein du tribunal entre les poursuites
pnales et les poursuites pour manquement serait malaise organiser.
La question des dlais de traitement des dossiers dans le cadre de ce tribunal des marchs
financiers soulve galement des interrogations puisque divers incidents qui ont pour effet de
suspendre linstance en procdure pnale pourraient tre invoqus du fait de la nature
juridictionnelle du tribunal, alors quils ne peuvent tre aujourdhui soulevs devant la
Commission des sanctions.
Par ailleurs, le fait de vouloir englober dans cette juridiction les questions lies la rparation
du prjudice semble galement de nature allonger les dlais de jugement et supposerait que
le tribunal soit dot de moyens importants et appropris.
Au travers de ces lments, il apparat que le tribunal des marchs financiers, au lieu de
permettre damliorer le volet pnal des contentieux boursiers pourrait en ralit importer
certaines des difficults de ce dernier dans la voie administrative et aboutir un allongement
significatif des dlais de jugement.
Pour cet ensemble de raisons, le groupe de travail considre que, malgr son intrt et son
caractre novateur, la proposition de crer un Tribunal des marchs financiers peut difficilement
permettre, dans les dlais, de rformer le dispositif rpressif des abus de march.

18 / 49

PARTIE III : PRCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

La dcision du Conseil constitutionnel ninterdit pas, en elle-mme, la coexistence de


dispositions tenant rprimer les dlits dinitis, dune part, et les manquements dinitis,
dautre part : cest parce quaucune disposition lgislative nexclut que des personnes puissent
faire lobjet de poursuites devant la Commission des sanctions et devant le juge pnal pour les
mmes faits que les deux incriminations sont dclares inconstitutionnelles.
Il est par consquent indispensable que la loi interdise dornavant tout cumul possible entre les
deux voies rpressives. Le cumul tant interdit, il convient de prvoir une distinction claire entre
les dlits et les manquements administratifs et damnager la coexistence des deux procdures
en amont des poursuites (I.).
Cette rforme devrait saccompagner damnagements de la procdure pnale afin den
acclrer les dlais et de la simplifier, ainsi que dune rationalisation des voies de recours (II.)

I.

LINTERDICTION LGISLATIVE DU CUMUL DES POURSUITES


ET LORGANISATION DUNE CONCERTATION PREALABLE A
LA DECISION DE POURSUITE

La question dune ventuelle refonte globale du double systme de sanction franais nest pas
nouvelle. Des propositions en vue de prohiber par voie lgale le cumul des poursuites et
des sanctions concernant des faits identiques ou substantiellement similaires avaient
dj t faites par le pass27 notamment au vu des dcisions antrieures de la CEDH qui
allaient dj dans le sens dune application extensive du principe ne bis in idem28.
Le rapport Coulon 29 estimait galement en 2008 que le droit boursier est probablement le
principal domaine concern par le cumul ; () toute la difficult est ici de concilier impartialit
dune part, clrit et comptence technique dautre part, en vitant un cumul de poursuites ; il
convient donc de parvenir une synthse de ces deux impratifs, en sinspirant notamment de
nos partenaires europens, qui () organisent une articulation entre sanction pnale et
administrative, en vitant un cumul des sanctions30.

27

Des principes communs pour les autorits administratives dotes dattributions rpressives, Club des Juristes,

Rapport Commission Europe, mai 2012.


28

Dcisions Franz Fischer c/ Autriche et Serguey Zolotoukhine c/ Russie prcites.

29

La dpnalisation de la vie des affaires , Groupe de travail prsid par Jean-Marie Coulon, Premier prsident

honoraire de la Cour dappel de Paris, janvier 2008, rapport pages 61 et suivantes.


30

Le rapport proposait ainsi qu lissue de lenqute pnale le Parquet ait le choix entre un renvoi de la procdure

lAMF ou une poursuite de la procdure judiciaire. Plus prcisment, le rapport prvoyait que dans lattente de la
dcision finale du Parquet quant la suite judiciaire ou administrative, lAMF serait tenue de surseoir lengagement de
sanctions ; Par ailleurs, lissue de lenqute pnale et aprs avis de lAMF, le Parquet aurait eu la possibilit de
renvoyer la procdure lAMF pour une sanction administrative ; Au cas o celle-ci ne serait finalement pas prononce,
il aurait toujours t possible pour le Parquet de poursuivre. Le rapport voquait galement la cration dquipes
communes denqute afin de rpondre aux critiques formules lgard de lexistence dune double enqute par
deux services distincts, qui procdent cependant aux mmes actes et auditions .
19 / 49

La proposition de rforme du groupe de travail prsente ci-aprs reprend lide de linterdiction


lgale du cumul des procdures rpressives et de la mise en place dune concertation
obligatoire entre lAMF et le parquet sans modification radicale de notre systme
institutionnel et avec le souci pragmatique de maintenir un juste quilibre entre les deux
voies afin de prserver la qualit de la voie rpressive administrative tout en conservant la
voie pnale sa juste place.

I.1

PRINCIPES DE LA PROPOSITION

Le Groupe de travail prconise une rforme lgislative qui ne supprime pas le double rgime de
rpression actuellement en vigueur mais uniquement la possibilit de cumul de poursuites31
pnales et administratives pour les mmes faits.
Cette proposition qui sinspire en partie du rgime transitoire mis en place par le Conseil
constitutionnel32 comporte quatre axes :

1. Le principe de linterdiction du cumul des poursuites pnales et

administratives en matire dabus de march serait pos dans la loi


Un nouvel article L. 466-2 du code montaire et financier serait insr afin de prvoir cette
interdiction de cumul dans la procdure pnale et, paralllement, larticle L. 621-15 du mme
code serait modifi afin de prvoir la mme interdiction de cumul sur le plan administratif
(annexe I).
La loi prciserait galement les actes de poursuite qui emporteraient laffectation exclusive
des dossiers dans une des voies rpressives.
Aucune distinction ne serait faite entre les personnes vises au II de larticle L. 621-9
(professionnels rguls par lAMF) et les autres, afin de proposer un systme global vitant
toute problmatique de cumul de poursuites et de sanctions conformment la jurisprudence
de la CEDH.

2. Afin de dterminer de manire claire quelle voie doit tre suivie, le


Groupe de travail prconise de rserver la voie pnale aux infractions
les plus graves via des critres lgislatifs objectifs

Bien que linterdiction de cumul des poursuites soit suffisante pour rpondre aux critiques du
Conseil constitutionnel et de la CEDH, il apparat important que les abus de march ne puissent
caractriser un dlit pnal que lorsquils sont particulirement graves et justifient des peines
privatives de libert.
La voie pnale doit en effet tre rserve aux infractions les plus graves et sanctionner plus
svrement des intentions fautives ou dolosives qui heurtent les valeurs du groupe social. De
son ct, la rpression administrative doit, grce des manquements larges et plus objectifs
sanctionner des comportements portant atteinte au bon fonctionnement des marchs.
Cette logique a t adopte dans la majorit des Etats prvoyant la coexistence des deux voies
de poursuite (annexe V).
31

Au sens dfini ci-aprs page 23.

32

Cf. Partie I, II.3.


20 / 49

3. La mise en place dune concertation obligatoire entre le Parquet


national financier et lAMF

Bien quun partage clair entre le champ dapplication du dlit et celui du manquement soit
propos dans la loi, un mcanisme de concertation obligatoire entre les deux acteurs que sont
le Parquet national financier et lAMF parat indispensable :
o

Pour assurer une bonne circulation de linformation entre les deux voies et
viter tout risque de poursuites parallles, lengagement des poursuites dans
une voie fermant ncessairement lautre voie ;

Pour sassurer que les critres de seuils retenus en matire pnale sont bien
remplis, ce qui ncessite un travail danalyse en amont des poursuites.

Cette procdure permettra dorganiser au mieux la concertation entre lautorit judiciaire et


lAMF et de concentrer au maximum les dlais de prise de dcision.
Avant laiguillage formel des dossiers, des enqutes pourront continuer dtre conduites dans
les deux voies. Dans ce cas, une concertation informelle aura lieu entre le PNF et lAMF afin de
permettre un change dinformations.

4. Les mcanismes permettant une meilleure coordination des deux


voies rpressives et lchange dinformations seront rintroduits

Ainsi quil a t rappel, le Conseil constitutionnel a dclar inconstitutionnelles plusieurs


dispositions insparables dans la mesure o elles craient des liens entre les deux
incriminations juges inconstitutionnelles (voir supra). Paralllement linterdiction pose dans
la loi du cumul des poursuites et des sanctions, il parat ncessaire de rintroduire certaines de
ces dispositions dans la mesure o elles facilitent la coordination entre les deux voies
rpressives.
Seraient ainsi rintroduits lidentique :
Larticle L. 466-1 du code montaire et financier, qui prvoit que lavis de lAMF peut
tre demand par les autorits judiciaires comptentes saisies de poursuites
concernant des socits cotes, cette facult devenant une obligation en cas de
poursuite relative au dlit diniti. Cette disposition pourrait toutefois tre
complte afin dtendre cette obligation lensemble des abus de march. Le
fondement de la distinction entre le dlit diniti et les deux autres dlits boursiers
parait en effet incertain.

Larticle L. 621-16-1 qui prvoit que lorsque des poursuites pnales concernent lun
des dlits boursiers prcits, lAMF peut exercer les droits de la partie civile33 (voir
II.3 supra).

En revanche, larticle L.621-16 du code montaire et financier qui prvoit que lorsque la
Commission des sanctions a prononc une sanction pcuniaire devenue dfinitive avant que le

33

Toutefois, elle ne peut l'gard d'une mme personne et s'agissant des mmes faits concurremment exercer les

pouvoirs de sanction qu'elle tient du prsent code et les droits de la partie civile.
21 / 49

juge pnal ait statu dfinitivement sur les mmes faits ou des faits connexes, celui-ci peut
ordonner que la sanction pcuniaire simpute sur lamende quil prononce, deviendrait inutile.
De mme, larticle L. 621-15-1 du code montaire et financier serait rendu inutile par
lintroduction des critres lgislatifs de partage des dossiers et du mcanisme de concertation
obligatoire (cet article prvoit que lAMF est tenue de transmettre ses rapports denqute au
Parquet national financier pour les dossiers qui donnent lieu louverture dune procdure de
sanction et pour lesquels des dlits boursiers sont suspects, cest dire si elle notifie un ou
plusieurs griefs qui sont susceptibles de constituer un des dlits mentionns aux articles L. 4651, L. 465-2 et L. 465-2-1 du code montaire et financier).
La solution propose par le groupe de travail prsente tout dabord lavantage de rpondre de
manire claire aux exigences du Conseil constitutionnel et de la CEDH puisque
linterdiction de cumul de poursuites qui serait pose dans la loi permettrait de nexercer des
poursuites pnales ou administratives que de manire alternative de sorte que le principe ne bis
in idem serait donc en tout tat de cause respect.
De mme, ce mcanisme permet aux manquements et aux dlits de continuer coexister
mais de faon beaucoup plus diffrencie afin de prserver au mieux lefficacit de la
rpression boursire travers le maintien de sanctions administratives pour la majorit des cas
et le maintien dune rponse pnale pour les infractions les plus graves.
Ensuite, ce dispositif est totalement en adquation avec les nouveaux textes europens qui
matrialisent la volont du lgislateur europen de sanctionner pnalement certains
comportements graves en matire financire34 tout en prvoyant des sanctions administratives
prises par des autorits administratives en cas de manquements35.
Enfin, la mise en place dune concertation entre les diffrentes autorits de poursuite devrait
permettre dapporter la rponse la plus adapte aux diffrents types de dossiers.

I.2

LES

CRITRES LGISLATIFS DE PARTAGE ENTRE LES DLITS ET LES


MANQUEMENTS

Des critres lgislatifs objectifs afin de rserver les poursuites pnales aux faits
les plus graves
Les manquements administratifs dabus de march seraient conservs avec un champ
dapplication large. Les textes europens et en particulier le rglement 596/2014 relatif aux
abus de marchs ( Rglement MAR ) qui est dapplication directe, noffrent dailleurs pas de
marge de manuvre pour en modifier la rdaction.
En revanche, ainsi que le prvoit notamment la Directive 2014/57/UE sur les abus de march
( Directive MAD ), les sanctions pnales seraient rserves aux faits les plus graves,
notamment lorsquune peine privative de libert parat justifie. La Directive retient le
critre de la gravit de linfraction sans toutefois proposer de critres prcis mais laisse aux
Etats la possibilit de les dfinir.

34

Directive 2014/57/UE du 16 avril 2014 relative aux sanctions pnales applicables aux abus de march, notamment

considrant 14 : La prsente directive devrait obliger les tats membres prvoir dans leur droit national des
sanctions pnales pour les oprations dinitis, les manipulations de march et la divulgation illicite dinformations
privilgies auxquelles la prsente directive sapplique.
35

Voir notamment le rglement europen n 596/2014 relatif aux abus de march, article 30.
22 / 49

Il semble important pour les membres du Groupe que le partage des dossiers dabus de
march soit fait en revenant aux diffrences fondamentales entre les deux voies : la voie
pnale doit tre privilgie lorsquil sagit de rprimer des intentions dolosives, mettant
en cause les valeurs fondamentales de la socit. La voie administrative est celle de la
rgulation en vue de garantir le bon fonctionnement des marchs.
La directive MAD relative aux sanctions pnales applicables aux abus de march propose des
pistes afin didentifier les infractions les plus graves. Ainsi, la directive donne les lments
suivants de dfinition de la gravit : Aux fins de la prsente directive, les oprations
dinitis et la divulgation illicite dinformations privilgies devraient tre rputes graves lorsque
lincidence sur lintgrit du march, le bnfice rel ou potentiel engrang ou la perte
vite, limportance du prjudice caus au march ou la valeur globale des instruments
financiers ngocis sont levs. Les autres circonstances dont il peut tre tenu compte sont,
par exemple, lorsquune infraction a t commise dans le cadre dune organisation criminelle
ou lorsque la personne a commis une infraction similaire dans le pass (considrant 11).
Sagissant des manipulation de cours, le considrant 12 prvoit qu Aux fins de la prsente
directive, les manipulations de march devraient tre rputes graves lorsque lincidence sur
lintgrit du march, le bnfice rel ou potentiel engrang ou la perte vite, limportance du
prjudice caus au march ou de la modification apporte la valeur de linstrument
financier ou au contrat au comptant sur matires premires ou au montant des fonds
utiliss lorigine sont levs ou que la manipulation est effectue par une personne
employe ou travaillant dans le secteur financier ou au sein dune autorit de surveillance ou de
rglementation .
Dans cette logique, il est propos de modifier la rdaction des textes pnaux fondant les
trois dlits boursiers actuels :

En reprenant la rdaction propose par la Directive sur les abus de march


(qui doit tre transpose au plus tard le 3 juillet 2016) ;
En insrant explicitement le critre de lintentionnalit ;
En posant des critres objectifs permettant de mesurer la gravit de
linfraction :

Pour mesurer la gravit de la faute seraient introduits des seuils en valeur


absolue de bnfice ou de perte vite 36:
o

Pour le dlit diniti : soit un seuil de X k de bnfice rel ou potentiel ou de


perte vite par personne poursuivie serait propos.

Pour la manipulation de march : la Directive MAD regroupe sous le concept de


manipulation de march la fois la manipulation par les transactions
(actuellement la manipulation de cours de larticle L. 465-2) et la manipulation
par la fausse information (actuellement la diffusion de fausses informations de
larticle L. 465-2 deuxime alina).

36

Sagissant de la manipulation par les cours : un seuil de bnfice rel ou


potentiel ou une perte vite suprieure X k par personne poursuivie
serait propos.

Voir les projets de textes en annexe 1


23 / 49

Sagissant de la manipulation par la diffusion dinformations fausses ou


trompeuses : des seuils de bnfice ou de perte vite de X k pour les
personnes physiques et de 4X k pour les personnes morales seraient
proposs.

Une tude est actuellement en cours pour proposer le niveau appropri des seuils proposs sur
la base des dossiers ayant fait lobjet dune condamnation pnale au cours des dix dernires
annes.
Pour mesurer la gravit de latteinte au bon fonctionnement du march : il serait
exig que les faits aient eu un impact significatif sur les cours de bourse (pour
la manipulation de cours).

En rservant la sanction pnale dans deux cas :


La rcidive : il est propos quen cas de condamnation par la Commission des
sanctions de lAMF au cours des 10 annes prcdentes, tout fait nouveau
susceptible dtre poursuivi par elle en matire dabus de march relve du
dlit pnal quels que soient les montants concerns. Il en irait de mme sil y a dj
eu une sanction pnale pour abus de march.
Les faits dinitis en bande organise : Un dlit diniti en bande organise serait
cr relevant de sanctions pnales quels que soient les montants concerns
(sans quivalent en manquement administratif) (voir supra).
La comptence pnale pourrait galement tre retenue lorsque des dlits connexes seraient
commis concomitamment aux abus de marchs dans des conditions dfinir.

Une obligation de concertation entre le Parquet national financier et lAMF


Afin de respecter les prrogatives du Parquet qui dtient le monopole des poursuites en matire
pnale et celles de lAMF qui, elle, dcide de lopportunit des poursuites en matire
administrative, le Groupe de travail estime ncessaire de prvoir une obligation lgislative de
concertation entre lAMF et le Parquet national financier (PNF). La cration rcente du PNF
par la loi du 6 dcembre 2013 permet en effet de rationaliser cette concertation avec le Parquet
puisque le PNF a une comptence nationale et spcialise en matire boursire.
Compte tenu de la dcision du Conseil constitutionnel qui interdit le cumul des sanctions mais
aussi des poursuites, la concertation entre lAMF et le Parquet national financier doit
ncessairement intervenir en amont des premires poursuites selon les termes employs
par le conseil constitutionnel, puisque leur dclenchement entrainera la fermeture dfinitive
dune des deux voies. Il importe donc de dfinir avec prcision ce quil faut entendre par
premires poursuites en matire dabus de march afin de dterminer le moment avant
lequel la concertation doit intervenir.

En matire administrative, le point de dpart des premires poursuites engages


devant la Commission des sanctions devrait correspondre logiquement la
notification de griefs.

En matire pnale, le Groupe de travail considre que la scurit juridique commande


de prendre comme point de dpart tout engagement de poursuite mettant en
mouvement laction publique devant un juge cest--dire tout acte de procdure qui
saisit le tribunal correctionnel ou le juge dinstruction : en pratique, il sagit pour
lessentiel de la citation directe (article 390 du code de procdure pnal), de la
24 / 49

convocation une comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit (article


495-7) et du rquisitoire introductif aux fins douverture dune information (article 80).
Le mcanisme de concertation obligatoire propos devrait donc intervenir avant toute
notification de griefs par lAMF ou avant tout acte de poursuite ainsi dfini au pnal.
Le mcanisme propos suivant ferait lobjet dune disposition lgislative ad hoc (annexe I) :
-

37

Dans le cas o le Parquet national financier souhaiterait dclencher une


poursuite37 :
o

lissue de son enqute prliminaire et avant tout engagement de poursuite,


le Parquet serait tenu une obligation dinformation de lAMF sur le dossier en
cause ;

une priode de deux mois (au plus) serait alors ouverte afin que lAMF et le
Parquet national financier puissent, le cas chant si des enqutes parallles
ont eu lieu, changer des informations et leurs conclusions sur le dossier ;

aucun engagement de poursuite pnale (au sens o ils sont dfinis plus haut)
ne pourrait tre mis en uvre pendant cette priode de deux mois.

Dans le cas o lAMF souhaiterait dclencher une poursuite :


o

LAMF serait tenue une information du Parquet national financier avant toute
notification de griefs en matire dabus de march.

Elle devrait ensuite surseoir notifier des griefs pendant une dure de deux
mois au cours de laquelle la concertation aurait lieu avec le Parquet national
financier.

A lissue de la priode de concertation :


o

Soit le Parquet et lAMF estiment que les lments constitutifs du dlit pnal
sont runis et le Parquet dcide de poursuivre : lAMF ne peut plus poursuivre
sur la base des manquements administratifs pour les mmes faits. Le Parquet
devrait alors formaliser son intention de poursuivre par un acte de poursuite
formel dans un dlai de trois mois.

Soit les lments constitutifs du dlit pnal ne sont pas runis ou bien le
Parquet ne souhaite pas poursuivre en opportunit, lAMF conserve alors sa
comptence pour notifier des griefs sur la base des manquements
administratifs. Dans ce cas, elle devrait notifier les griefs dans un dlai de trois
mois.

Soit un accord ne peut tre dgag entre le Parquet et lAMF : cette situation,
qui devrait tre trs rare en pratique, conduirait ce que chaque autorit
conserve la possibilit dengager des poursuites sur les dossiers quelle a
prsents la concertation, la premire poursuite engage fermant lautre voie.
Une autre solution consisterait, dans ce cas, confier une commission ad hoc
compose de magistrats et de reprsentants de lAMF la responsabilit de
choisir une voie. Les dcisions de cette commission ne devraient pas tre
susceptibles de recours.

Telle que dfinie ci-dessus.


25 / 49

Il est noter que ce systme daiguillage est trs proche du mcanisme existant dans certains
pays trangers, trs gnralement fond sur le critre de la gravit des faits. Ainsi, aux PaysBas, une obligation dinformation mutuelle est prvue dans la loi. Si le procureur a t inform
de lexistence dun dossier par lAutorit administrative (AFM), le procureur ne peut poursuivre
sans stre concert avec lAFM. Si un dossier est orient vers la voie pnale et que le
procureur dcide finalement de ne pas poursuivre, il peut tre rorient vers la voie
administrative si la poursuite pnale na pas commenc. Dans le systme britannique, une
concertation est galement prvue et lautorit administrative peut elle-mme poursuivre devant
la Cour pnale.
En pratique, la concertation obligatoire ninterviendra quune fois lenqute administrative
ralise. En effet, cest sur la base du rapport denqute et aprs rception des observations en
rponse la lettre circonstancie que le collge de lAMF prend la dcision de notifier ou non
des griefs. Le Parquet aura alors toutes les informations utiles pour se dterminer pendant la
priode de deux mois.
Paralllement, il conviendrait que le parquet nouvre la priode de concertation au profit de
lAMF que lorsquil aura suffisamment enqut pour que lAMF puisse avoir un avis autoris
dune part et, dautre part, quil soit en mesure douvrir immdiatement des poursuites sil le
souhaite afin dviter tout dlai supplmentaire.
A lissue de la priode de concertation, lune de deux voies ne pourrait tre ferme que par
louverture formelle dune poursuite dans lautre voie afin que les dossiers soient traits
efficacement et dans un dlai le plus court possible.
Il devrait par ailleurs tre prvu que dans lhypothse o la poursuite pnale aboutit un
non-lieu parce que les critres de seuils confrant la comptence au juge pnal ne sont
finalement pas remplis, le dossier puisse tre repris par lAMF sur la base des
manquements administratifs.
Ce mcanisme de concertation pourrait tre introduit dans les articles L. 466-2 nouveau et
L. 621-15 modifi la suite de linterdiction du cumul (voir annexe I).

I.3

LES PARTIES CIVILES

En matire dabus de march, et en particulier dans les cas de dlit diniti ou de manipulation
de cours, il est assez rare de pouvoir identifier des victimes. Les plaintes avec constitution de
partie civiles sont donc rares (on ne compte que 12 cas au cours des dix dernires annes) et
concernent pour lessentiel les affaires dinformation financire.
La rforme propose conduit cependant devoir repenser lintervention des parties civiles dans
les procdures relatives aux sanctions des abus de march dans la mesure o dans
lhypothse o la voie administrative serait choisie elle fermerait la possibilit aux victimes de se
constituer parties civiles devant le juge pnal. A linverse, la citation directe ou la plainte avec
constitution de partie civile par voie daction constituant une mise en mouvement de laction
publique et par la mme une poursuite au sens de la dcision du Conseil constitutionnel,
toute action de ce type par une victime conduirait interdire mcaniquement toute poursuite
administrative sans concertation pralable.
Le Groupe de travail estime donc ncessaire de prvoir une rforme des droits des victimes en
matire boursire puisque celles-ci ne pourraient plus se constituer partie civile ou tre
indemnises devant le juge pnal lorsque la voie pnale serait dfinitivement ferme du fait de
poursuites engages en matire administrative.

26 / 49

Le Groupe de travail prconise de limiter la possibilit de citation directe ou de plainte avec


constitution de partie civile par voie daction en amont de la procdure de concertation voque
ci-dessus. Ce nest quaprs un ventuel aiguillage vers la voie pnale que les
constitutions de parties civiles pourraient tre reues, une victime restant, bien
videmment, libre dintervenir en amont auprs du Parquet.
Cet encadrement de la constitution de partie civile ne lserait toutefois pas les victimes puisque
leur prjudice pourrait bien videmment toujours tre rpar devant les juridictions civiles. En
pratique, les victimes utilisent dores et dj la possibilit dobtenir rparation sur la base des
condamnations prononces par la Commission des sanctions, auprs du juge civil.
A ce titre, il est rappel que laccs des parties civiles lenqute de lAMF par la loi n 2014344 du 17 mars 2014 relative la consommation a t facilit et que celles-ci peuvent
dsormais par lintermdiaire du juge, disposer des lments de preuve dtenus par lAMF dans
le cadre de leur action devant la juridiction civile38.
Il serait par ailleurs souhaitable que durant la priode de concertation obligatoire entre le PNF
et lAMF, limportance du prjudice subi par les victimes et le cas chant leur nombre, soit pris
en compte pour laffectation des dossiers dans la voie pnale.

II.

PROPOSITIONS DAMNAGEMENTS DE PROCDURE

En complment de la rforme lgislative propose interdisant le cumul de poursuites et de


sanctions et introduisant des critres de partage entre la voie pnale et la voie administrative
selon la gravit des infractions, le Groupe de travail estime que lamlioration des dlais de
traitement des affaires dans le cadre des procdures pnales reste aujourdhui une ncessit,
dautant plus imprative si les propositions ci-dessus devaient tre retenues par le lgislateur et
que pour certains dossiers particulirement graves la voie pnale devait devenir exclusive.
Le Groupe de travail formule donc un certain nombre de propositions en vue dacclrer les
dlais de la procdure ainsi quune rationalisation des voies de recours. Certaines requirent
une rforme lgislative alors que dautres ncessitent uniquement une volution des pratiques
droit constant.

II.1

INCITER LA REPRISE DES ACTES DINVESTIGATION DJ RALISS


PAR LAMF

Il apparat que la longueur de la procdure pnale est notamment due une rptition quasi
systmatique de certaines investigations dj menes par les services de lAMF. Or, aucun
obstacle juridique ne semble sopposer ce que les travaux accomplis par les enquteurs de
lAMF et synthtiss dans les rapports denqutes soient repris directement par les juridictions
pnales.
Les seuls actes complmentaires ncessaires au respect de la procdure pnale et des droits
38

Article L. 621-12-1 du code montaire et financier, introduit par la loi du 17 mars 2014 : L'Autorit des marchs

financiers peut transmettre la juridiction saisie d'une action en rparation d'un prjudice qui en fait la demande les
procs-verbaux et les rapports d'enqute ou de contrle qu'elle dtient dont la production est utile la solution du
litige .
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de la dfense semblent tre laudition de certaines personnes, mme si lesdites personnes ont
dj t entendues dans le cadre administratif.
En consquence, le Groupe de travail recommande que les diffrents intervenants de la
procdure pnale fassent une utilisation accrue des actes tablis par lAMF dans le cadre de sa
mission denqute. Les pouvoirs denqute de lAMF sont actuellement bien adapts sa
mission et sont conforts par des accords de coopration internationaux entre plus de 100 pays
dont lefficacit sest renforce au fil du temps.
Cette utilisation pouvant se faire droit constant, le Groupe de travail considre quil nest pas
ncessaire daller jusqu la mise en place dun systme dhabilitation des enquteurs de lAMF
sur le modle de ce qui est prvu en matire fiscale et douanire39, ni de crer des quipes
communes d'enqute, sous l'autorit du procureur de la Rpublique de Paris telles que
suggres par le rapport Coulon , ou encore de dlivrer des commissions rogatoires pour
saisir les enquteurs de lAMF.
Le Groupe estime en effet que de telles rformes pourraient conduire une pnalisation de fait
des enqutes qui nest ni ncessaire ni souhaitable.
LAMF est une autorit publique indpendante et les enqutes quelle conduit suivent des
rgles strictes. Les enqutes sont ouvertes et supervises par le secrtaire gnral et
transmises en priorit et en intgralit au Collge de lAMF qui a la responsabilit dapprcier
les suites quil convient de leur donner. Ce cadre permet aisment lAMF de rpondre aux
demandes du Parquet dans le cas o il souhaite que soient conduites des investigations,
ventuellement complmentaires par rapport aux lments dont il dispose.

II.2

RAPPROCHER

LES MONTANTS DES SANCTIONS PNALES ET DES


SANCTIONS ADMINISTRATIVES ET CRER UN DLIT DINITI EN BANDE
ORGANISE

A lheure actuelle, les sanctions pnales encourues en matire de rpression des abus de
march sont extrmement faibles par rapport aux plafonds des sanctions administratives qui ont
t relevs depuis la loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010. Seul le
multiple des profits raliss est identique soit dix dans les deux voies de sanctions.
Ainsi, le plafond des sanctions pouvant tre prononces par la Commission des sanctions prvu
larticle L. 621-15 III du code montaire et financier atteint aujourdhui 100 millions deuros ou
le dcuple des profits raliss en cas dabus de march. Dans le mme temps, le plafond des
peines encourues devant les juridictions pnales, prvues par les articles L. 465-1 et L. 465-2
du code montaire et financier est de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 1,5
million deuros ou du dcuple du montant du profit ventuellement ralis.
Afin de permettre une meilleure efficacit de la rpression pnale, particulirement si cette voie
devait tre utilise plus frquemment en application de la rforme propose pour les cas les
plus graves au sens du droit europen, le Groupe de travail estime ncessaire que les montants
des sanctions pnales soient rellement dissuasifs. Les peines privatives de libert
actuellement prvues qui sont au demeurant trs peu utilises devraient galement tre
aggraves cette occasion ainsi que limposera la transposition de la Directive 2014/57 UE sur
les abus de march (annexe I).

39

Articles 28-1 et 28-2 du code de procdure pnale.


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Dans ce cadre, afin de tenir compte de la sophistication constante des agissements


rprhensibles en matire diniti, le Groupe de travail suggre la cration dun dlit diniti
commis en bande organise40 qui serait puni, sur le modle des dlits de droit commun en
bande organise, dune peine demprisonnement de 10 ans. Ceci permettrait aussi la mise en
uvre de moyens dinvestigations complmentaires pour la recherche de ces infractions
particulires qui nauraient pas leur pendant en manquements administratifs quels que soient
les montants en jeu, contrairement aux autres dlits boursiers (voir infra).

II.3

LAMF

DEVRAIT USER DE SON DROIT DE SE CONSTITUER PARTIE

CIVILE
Depuis sa cration en 2003, lAMF peut exercer les droits de la partie civile lorsque des
poursuites sont engages par le ministre public afin de rprimer des abus de march. Cette
possibilit, prvue larticle L. 621-16-1 du code montaire et financier na cependant jamais
t mise en uvre.
Bien que vis par la dcision du Conseil constitutionnel, il semble que cet article devrait tre
rintroduit dans notre droit dans le cadre de la rforme lgislative propose. Cette disposition
na en effet t abroge quen ce quelle faisait partie du corpus de rgles organisant la
coopration entre lAMF et la justice pnale dans le cadre dun systme qui autorisait le cumul
des sanctions.

Le Groupe de travail estime utile que lAMF fasse usage de ce droit se constituer partie civile
de manire incidente, dans le cadre des dossiers les plus graves qui seraient orients vers la
voie pnale. Cela permettrait lAMF, comme le souhaitait le lgislateur au moment de
linstauration de larticle L. 621-16-1 du code montaire et financier dintervenir au cours de
linstruction, de prsenter des demandes dactes dinstruction et de participer aux dbats
de laudience de manire faire bnficier le Parquet ou le juge dinstruction de son
exprience et de sa bonne connaissance de dossiers dune grande technicit,
contribuant ainsi renforcer lefficacit de la rponse pnale en la matire 41.

II.4

FAVORISER

LA CITATION DIRECTE ET LA COMPARUTION SUR


RECONNAISSANCE PRALABLE DE CULPABILIT

Les procdures de citation directe et de plaider-coupable pourraient tre favorises dans


certains dossiers.

Favoriser les citations directes


Bien que les citations directes en matire de dlits boursiers soient possibles, elles sont en
pratique trs rares. Ceci peut sans doute sexpliquer de deux manires :
-

40

dabord les affaires financires qui ont abouti un examen par les juridictions pnales
comportent parfois des parties civiles, ce qui favorise louverture dune information

Ces dlits ne doivent pas tre confondus avec les chanes dinitis nayant pas mis en place une organisation

commune.
41

Rapport lAssemble nationale de M. Goulard, pages 106 et suivantes sur la loi n 2003-706 du 1er aot 2003 de

scurit financire.
29 / 49

judiciaire devant un juge dinstruction ;


-

ensuite et surtout, les dlits en matire conomique et financire sont souvent multiples
et complexes et leurs auteurs parfois difficiles identifier, de sorte que le parquet doit
solliciter des investigations complmentaires de la part dun juge dinstruction42.

La citation directe permettrait dacclrer trs sensiblement la procdure travers la reprise


plus systmatique des rapports denqutes tablis par lAMF et il est souhaitable de lenvisager
chaque fois que possible. Il est cependant probable quelle ne pourra tre utilise que dans un
nombre limit de dossiers peu techniques, avec une intentionnalit trs marque.

Exprimenter le plaider-coupable
Par ailleurs, la comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit (CRPC) aussi
appele plaider-coupable 43, introduite par la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant
adaptation de la justice aux volutions de la criminalit, a vu son domaine d'application tendu
en 201144 pour viser tous les dlits . Elle peut donc dores et dj tre applique aux abus
de march.
Rien ninterdit lheure actuelle dappliquer la CRPC aux dlits boursiers et cela permettrait un
gain de temps et defficacit important. La prsence de parties civiles, la complexit de la
matire comme la ncessaire publicit des affaires risquent cependant de constituer des
obstacles sa mise en uvre frquente. Cette voie pourrait toutefois tre exprimente dans
certains types de dossiers.

II.5

SAPPUYER

SUR LES REFORMES EN COURS DE LORGANISATION DE

LA JUSTICE
Enfin, le Groupe de travail salue certaines avances rcentes qui pourraient permettre de
rduire les dlais de la procdure pnale en matire boursire.
Le Groupe estime que cration du Parquet national financier mis en place depuis la loi du
6 dcembre 2013 pourrait amliorer sensiblement la situation actuelle et acclrer les dlais de
traitement des dossiers devant les juridictions judiciaires. Il apparat de ce fait trs important
que la coopration entre lAMF et le Parquet national financier soit la plus dveloppe possible
afin dassurer une rpression efficace des infractions boursires.
Le Groupe de travail recommande donc la mise en place dune cellule de coordination entre
lAMF et le Parquet national financier afin de favoriser les changes dinformations sur les
42

Le rapport denqute transmis par lAMF vise en principe caractriser un manquement et non une infraction pnale

de sorte que des investigations complmentaires restent ncessaires, a minima, pour dmontrer llment intentionnel
de linfraction. Par ailleurs, si les pouvoirs dinvestigations du procureur au cours de lenqute prliminaire ont t
tendus en 2004, ceux-ci restent conditionns lassentiment des personnes mises en cause. Les actes coercitifs tels
les perquisitions, visites domiciliaires et saisies de pices conviction ou de biens ne sont ainsi possibles sans laccord
de la personne chez laquelle l'opration a lieu quavec lautorisation du juge des liberts et de la dtention et en cas de
crimes ou dlits punis d'une peine d'emprisonnement d'une dure gale ou suprieure cinq ans, ce qui nest pas le
cas des infractions boursires. Ceci renforce lide selon laquelle une instruction reste ncessaire dans la majorit des
cas en matire financire.
43

Il est rappel que la composition administrative devant lAMF, introduite par la loi de rgulation bancaire et financire

du 22 octobre 2010, ne concerne que les manquements professionnels. Elle ne sapplique pas aux abus de marchs.
44

Loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et l'allgement de certaines

procdures juridictionnelles.
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dossiers ds le stade de lenqute, et de prparer au mieux la concertation qui dcoulerait dun


aiguillage lgal. Cette mise en place est, au demeurant, dj engage dans de bonnes
conditions depuis plusieurs mois, suite la cration du PNF.
Par ailleurs, la cration dune 32me chambre correctionnelle au Tribunal de grande
instance de Paris prioritairement ddie au jugement des procdures manant du Parquet
national financier est salue par le Groupe de travail tant pour des raisons de dlais de
traitement que pour des raisons tenant une meilleure spcialisation des juges.

II.6

UNIFIER

LES VOIES DE RECOURS DEVANT LE MME ORDRE DE

JURIDICTION
Au-del des amnagements de la procdure pnale qui peuvent tre proposs afin den
amliorer lefficience, une rforme des procdures de recours lencontre des dcisions de la
Commission des sanctions pourrait tre propose afin de clarifier une situation aujourdhui peu
lisible et renforcer la distinction entre les deux voies de rpression dans lesprit de la dcision
du Conseil constitutionnel.
Depuis la loi de scurit financire du 1er aot 2003, larticle L. 621-30 du code montaire et
financier dispose que l'examen des recours forms contre les dcisions individuelles de
l'Autorit des marchs financiers autres que celles, y compris les sanctions prononces leur
encontre, relatives aux personnes et entits mentionnes au II de l'article L. 621-9 est de la
comptence du juge judiciaire .
Les recours contre les dcisions de porte individuelle prises par l'Autorit des marchs
financiers relatives aux agrments ou aux sanctions concernant les personnes et entits
mentionnes au II de l'article L. 621-9 sont ports quant eux devant le Conseil d'Etat en
application de larticle R. 621-45 du mme code.
La loi de scurit financire navait en ralit fait que reprendre une dichotomie prexistante
puisque les dcisions de la Commission des oprations de bourse et du Conseil des marchs
financiers relevaient des deux ordres de juridiction comptents selon la nature des dcisions
contestes.
Cette distinction avait dj t remise en cause dans le cadre des travaux parlementaires de la
loi de scurit financire45. Un amendement proposait ainsi lunification des recours insistant sur
le fait quil est loisible au lgislateur doprer une nouvelle rpartition des comptences entre
les deux ordres de juridictions, dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Celui-ci ninterdit pas au lgislateur dunifier les rgles de comptence juridictionnelle au sein
de lordre juridictionnel principalement intress , par application de la thorie dite des blocs
de comptence 46.
Une telle unification semble aujourdhui plus que jamais justifie. En effet, pour une sanction de
mme nature prononce par la mme Commission des sanctions, le juge comptent pour
statuer sur les recours dpend de la qualit professionnelle de la personne objet de la sanction.
Cette situation fruit de lhistoire est peu comprhensible pour le grand public et aboutit parfois
une comptence partage dune extrme complexit.

45

Rapport fait au nom de la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la

Nation sur le projet de loi de scurit financire, par M. Philippe Marini (page 157 et suivantes).
46

Dcision n 86-224 DC du 23 janvier 1987 au sujet de la loi du 6 juillet 1987 transfrant aux tribunaux judiciaires le

contentieux des dcisions du Conseil de la concurrence.


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Cette unification du contentieux au sein dune juridiction unique de recours prsenterait


galement lintrt dviter toute contrarit de dcision entre le Conseil dEtat et la Cour de
cassation comme cela peut tre le cas actuellement.
En consquence, le Groupe de travail prconise que la rforme lgislative rendue
ncessaire par la dcision du conseil constitutionnel soit loccasion dune rflexion en
vue dune unification des recours de ce contentieux devant le mme ordre de juridiction.

***

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ANNEXES

Annexe I Propositions de textes

Annexe II Analyse de la dcision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015

Annexe III Analyse de larrt Grande Stevens du 4 mars 2014 de la CEDH

Annexe IV Elments statistiques

Annexe V Elments de comparaisons internationales

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ANNEXE I PROPOSITIONS DE TEXTES


I)

Interdiction du cumul des sanctions et organisation de la concertation


entre lAMF et le PNF
Cration de larticle L. 466-2 du code montaire et financier
dans le chapitre dispositions communes

La poursuite des dlits prvus aux articles L. 465-1, L. 465-2 et L. 465-2-1 par le procureur de
la Rpublique financier par un acte saisissant les juridictions dinstruction ou de jugement de
Paris des agissements commis par une personne dnomme interdit louverture dune
procdure de sanction par le Collge de lAutorit des marchs financiers pour les mmes faits
sur le fondement des manquements diniti, de manipulation de cours et de diffusion de fausse
information prvus au c) et d) du II de larticle L. 621-15. Louverture dune procdure de
sanction par lAutorit des marchs financiers ne redevient possible que si lautorit de la chose
juge attache la dcision prononce par le juge judiciaire nempche pas la caractrisation
dun manquement au sens de larticle prcit.
Avant lengagement de toute poursuite devant les juridictions dinstruction et de jugement de
Paris sur le fondement des articles prcits, le procureur de la Rpublique financier informe le
Collge de lAutorit des marchs financiers et lui transmet les lments sur lesquels il entend
fonder sa dcision.
Dans un dlai de deux mois compter de la date dinformation par le Parquet, le Collge de
lAutorit des marchs financiers adresse au PNF son avis sur ces lments et sur lopportunit
dengager ou non une procdure devant la Commission des sanctions.
A lissue du dlai vis lalina prcdent ou au vu de lavis de lAMF, le PNF peut procder
lengagement des poursuites pnales dont il informe alors sans dlai lAMF. Sil dcide, au
contraire, que des poursuites administratives sont plus adaptes il en informe lAMF qui dispose
dun dlai de trois mois pour notifier les griefs. Ce dlai peut tre prolong par le PNF .

Article L. 621-15 modifi (insr la fin du II)


Louverture dune procdure de sanction par le Collge de lAutorit des marchs financiers
pour manquement diniti, de manipulation de cours ou de diffusion de fausse information
mentionns au II c) et d) du prsent article interdit les poursuites pnales pour les mmes faits
par le procureur de la Rpublique financier sur le fondement des articles L. 465-1, L. 462-2, L.
465-2-1 et L. 465-3 du prsent code par un acte saisissant les juridictions dinstruction et de
jugement de Paris des agissements commis par une personne dnomme.
Lorsque le Collge adopte un projet de notification de griefs sur le fondement des
manquements prcits, il doit en informer le procureur de la Rpublique financier si lun des
griefs notifis est susceptible de constituer un des dlits mentionns aux articles L.465-1,
L. 465-2 et L. 465-2-1 et lui transmettre le rapport denqute et les projets de notification.
Dans un dlai maximum de deux mois compter de la date dinformation par lAMF, le PNF
adresse lAMF son avis sur les lments transmis et sur lopportunit ou non dune poursuite
pnale.

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A lissue du dlai vis lalina prcdent ou au vu de lavis du PNF, le Collge peut engager
des poursuites devant la Commission des sanctions dans un dlai de trois mois.
Sil dcide, au contraire, que des poursuites pnales sont plus adaptes il en informe sans dlai
le PNF qui dispose dun dlai de trois mois pour les engager. Ce dlai peut tre prolong par le
Collge de lAMF.

II)

Projets de textes dfinissant les dlits pnaux pour les trois types
dabus de march de manires diffrentes des manquements
administratifs correspondants

A) Dlit diniti : Article L. 465-1 nouveau du code montaire et financier


1. Les oprations dinitis ralises par toute personne
Est puni de cinq ans demprisonnement et dune amende de 100 millions deuros, dont le
montant peut tre port au-del de ce chiffre, jusquau dcuple du montant du profit
ventuellement ralis, sans que lamende puisse tre infrieure ce mme profit, le fait, pour
les dirigeants dune socit mentionne larticle L. 225-109 du code de commerce, pour les
personnes disposant, loccasion de lexercice de leur profession ou de leurs fonctions,
dinformations privilgies et pour toute autre personne possdant en connaissance de cause
des informations privilgies sur les perspectives ou la situation dun metteur ou de ses titres
admis aux ngociations sur un march rglement au sens de larticle L. 421-1 ou pour lesquels
une demande dadmission sur un tel march a t prsente, ou sur un systme multilatral de
ngociation qui se soumet aux dispositions lgislatives ou rglementaires visant protger les
investisseurs contre les oprations dinitis, les manipulations de march ou pour lequel une
demande dadmission sur un tel march a t prsente ou sur un quota dmission, de tenter
sciemment den faire usage, den faire usage ou de permettre den faire usage, lors de
lacquisition ou de la cession, pour son propre compte ou pour le compte dun tiers, directement
ou indirectement, dinstruments financiers ou de quotas dmission admis la ngociation sur
un march rglement au sens de larticle L. 421-1 ou sur un systme multilatral de
ngociation qui se soumet aux dispositions lgislatives ou rglementaires visant protger les
investisseurs contre les oprations dinitis, les manipulations de march ou dont le sous-jacent
est admis la ngociation sur un tel march auxquels ces informations se rapportent.
Au sens du prsent article, les oprations dinitis sont celles qui sont lorigine (i) dun
bnfice rel ou potentiel ou dune perte vite suprieur X k euros par personne poursuivie.
Sont punis des mmes peines sans que les seuils prcits ne soient applicables, les auteurs
des dlits ayant fait lobjet dune sanction devenue dfinitive pour un manquement dabus de
march commis au cours des dix dernires annes ou dune sanction pnale pour un dlit
dabus de march commis au cours des dix dernires annes, ou les auteurs des dlits dinitis
commis en bande organise au sens de larticle 132-71 du code pnal .

2. La communication dinformation privilgie, la recommandation et lincitation


Est puni de cinq ans demprisonnement et dune amende de 100 millions deuros dont le
montant peut tre port au-del de ce chiffre, jusquau dcuple du montant du profit
ventuellement ralis, sans que lamende puisse tre infrieure ce mme profit, le fait, pour
les personnes disposant dinformations privilgies sur les perspectives ou la situation dun
metteur ou de ses titres admis aux ngociations sur un march rglement au sens de larticle
L. 421-1 ou pour lesquels une demande dadmission sur un tel march a t prsente, ou sur
un systme multilatral de ngociation qui se soumet aux dispositions lgislatives ou
rglementaires visant protger les investisseurs contre les oprations dinitis, les
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manipulations de march ou pour lequel une demande dadmission sur un tel march a t
prsente ou sur un quota dmission, de tenter de la divulguer ou de la divulguer sciemment
toute autre personne, ou de recommander toute personne deffectuer une opration diniti ou
dinciter toute personne le faire, sauf lorsque la divulgation seffectue dans lexercice normal
de son travail, de sa profession ou de ses fonctions, y compris lorsquelle relve dun sondage
de march effectu conformment larticle 11, paragraphes 1 8, du rglement (UE)
n 596/2014.
Au sens du prsent article, les divulgations, recommandations ou incitations sont celles qui ont
permis leur auteur de percevoir un avantage suprieur X k euros par personne poursuivie.
Sont punis des mmes peines, sans que les seuils prcits ne soient applicables, les auteurs
des dlits ayant fait lobjet dune sanction devenue dfinitive pour un manquement dabus de
march commis au cours des dix dernires annes ou dune sanction pnale pour un dlit
dabus de march commis au cours des dix dernires annes, ou les auteurs des dlits dinitis
commis en bande organise au sens de larticle 132-71 du code pnal .

B) Les Manipulations de march (par les transactions ou la fausse information) : article


L. 465-2 nouveau du code montaire et financier.
Est puni des peines prvues au premier alina de larticle L. 465-1 le fait, pour toute
personne, dexercer ou de tenter dexercer, directement ou par personne interpose une
manuvre ayant pour objet dentraver le fonctionnement rgulier dun march en ralisant une
des activits suivantes :
a) Effectuer sciemment une transaction, passer un ordre ou adopter tout autre
comportement qui :
i)

ii)

Donne des indications fausses ou trompeuses sur loffre, la demande ou le cours


dun instrument financier admis aux ngociations ou dun contrat au comptant sur
matires premires qui lui est li ; ou
Fixe un niveau anormal ou artificiel le cours dun ou de plusieurs instruments
financiers ou dun contrat au comptant sur matires premires qui lui est li ;

Sauf si les raisons pour lesquelles la personne qui a effectu la transaction ou pass lordre
sont lgitimes et que cette transaction ou cet ordre sont conformes aux pratiques de march
admises sur la plate-forme de ngociation concerne ;
b) Effectuer sciemment une transaction, passer un ordre, exercer toute autre activit ou
adopter tout autre comportement affectant le cours dun ou de plusieurs instruments
financiers ou dun contrat au comptant sur matires premires qui leur est li, en ayant
recours des procds fictifs ou toute autre forme de tromperie ou dartifice ;
Au sens des points a) et b) prcits, les manipulations de march sont celles qui portent sur des
instruments financiers admis aux ngociations sur un march rglement au sens de larticle
L.421-1 ou pour lequel une demande dadmission sur un tel march a t prsente ou sur un
systme multilatral de ngociation qui se soumet aux dispositions lgislatives ou
rglementaires visant protger les investisseurs contre les oprations dinitis, les
manipulations de march ou pour lequel une demande dadmission sur un tel march a t
prsente ou sur un contrat au comptant sur matires premires, qui sont lorigine dun
bnfice rel ou potentiel ou dune perte vite suprieur X k euros par personne poursuivie
et qui ont eu un impact significatif sur les cours.
Sont punis des mmes peines, sans que les seuils prcits ne soient applicables les auteurs
des dlits ayant fait lobjet dune sanction devenue dfinitive pour un manquement dabus de
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march commis au cours des dix dernires annes ou dune sanction pnale pour un dlit
dabus de march commis au cours des dix dernires annes.
c) Diffuser ou de tenter de diffuser sciemment dans le public des informations, par
lintermdiaire des mdias, dont linternet, ou par tout autre moyen qui donnent des
indications fausses ou trompeuses quant loffre, la demande ou le cours dun
instrument financier admis aux ngociations sur un march rglement au sens de
larticle L.421-1 ou pour lesquels une demande dadmission sur un tel march a t
prsente ou sur un systme multilatral de ngociation qui se soumet aux dispositions
lgislatives ou rglementaires visant protger les investisseurs contre les oprations
dinitis, les manipulations de march ou pour lequel une demande dadmission sur un
tel march a t prsente ou dun contrat au comptant sur matires premires qui lui
est li, ou qui fixent le cours dun ou de plusieurs instruments financiers ou dun contrat
au comptant sur matires premires qui leur est li un niveau anormal ou artificiel,
lorsque (i) les personnes qui ont diffus les informations tirent, pour elles-mmes ou
pour une autre personne, un bnfice de la diffusion des informations en question ou
vitent ainsi de raliser une perte dun montant dau moins X k euros pour les
personnes physiques et de 4X k euros pour les personnes morales.
Sont punis des mmes peines, sans que les seuils prcits ne soient applicables les auteurs
des dlits ayant fait lobjet dune sanction devenue dfinitive pour un manquement dabus de
march commis au cours des dix dernires annes ou dune sanction pnale pour un dlit
dabus de march commis au cours des dix dernires annes.

C) Les manipulations dindice : article 465-2-1 nouveau du code montaire et financier :


Est puni des peines prvues au premier alina de larticle L.465-1 le fait :
Pour toute personne de transmettre sciemment des donnes ou des informations fausses ou
trompeuses utilises pour calculer un indice dfini au dernier alina du prsent article ou de
nature fausser le cours dun instrument ou dun actif auquel serait li cet indice, lorsque la
personne ayant transmis les donnes ou les informations savait ou aurait d savoir quelles
taient fausses ou trompeuses ;
Pour toute personne dadopter tout autre comportement aboutissant la manipulation
intentionnelle du calcul dun indice.
Constitue un indice toute donne diffuse calcule partir de la valeur ou du prix, constat ou
estim, dun ou plusieurs sous-jacents, dun ou plusieurs taux dintrt constats ou estims, ou
toute autre valeur ou mesure, et par rfrence laquelle est dtermin le montant payable au
titre dun instrument financier ou la valeur dun instrument financier.

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ANNEXE II ANALYSE DE LA DCISION


DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 18 MARS 2015
Par dcision du 18 mars 2015 n 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC, le Conseil
constitutionnel a considr que les sanctions du dlit diniti et du manquement diniti ne
pouvaient tre regardes comme de nature diffrente en application de corps de rgles distincts
devant leur propre ordre de juridiction.
Le Conseil constitutionnel en a dduit que les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code montaire
et financier mconnaissent le principe de ncessit des dlits et des peines garanti par
larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 et a dclar ces
dispositions contraires la Constitution, ainsi que les dispositions contestes des articles
L. 466-1, L. 621-15-1, L. 621-16 et L. 621-16-1 du code montaire et financier qui en sont
insparables.
Aprs avoir rappel que le principe de ncessit des dlits et des peines ne fait pas obstacle
ce que les mmes faits commis par une mme personne puissent faire lobjet de poursuites
diffrentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pnale en application de corps de
rgles distincts devant leur propre ordre de juridiction , le Conseil constitutionnel a indiqu :
que les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code montaire et financier tendent rprimer
les mmes faits et que les dispositions contestes dfinissent et qualifient de la mme
manire le manquement diniti et le dlit diniti ;
que ces deux rpressions protgent les mmes intrts sociaux ;
que ces deux rpressions aboutissent au prononc de sanctions qui ne sont pas de
nature diffrente ;
que les poursuites et sanctions prononces relvent toutes deux des juridictions de
lordre judiciaire.
Dans son commentaire de la dcision, le Conseil constitutionnel a prcis que pour que de
mmes faits puissent faire lobjet de poursuites diffrentes, il fallait quau moins lune de ces
conditions de diffrenciation soit remplie. Cest donc parce que les quatre critres sont remplis
cumulativement ici que le conseil juge ces dispositions inconstitutionnelles.
Le Conseil constitutionnel a ainsi considr que les sanctions du dlit diniti et du
manquement diniti ne peuvent, pour les personnes autres que celles mentionnes au
paragraphe II de larticle L. 621-9 du code montaire et financier, tre regardes comme de
nature diffrente en application de corps de rgles distincts devant leur propre ordre de
juridiction ; que, ni les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code montaire et financier, ni aucune
autre disposition lgislative, nexcluent quune personne autre que celles mentionnes au
paragraphe II de larticle L. 621-9 puisse faire lobjet, pour les mmes faits, de poursuites
devant la Commission des sanctions de lAutorit des marchs financiers sur le fondement de
larticle L. 621-15 et devant lautorit judiciaire sur le fondement de larticle L. 465-1 ; que, par
suite, les articles L. 465-1 et L. 621-15 mconnaissent le principe de ncessit des dlits et des
peines ; que, sans quil soit besoin dexaminer les autres griefs, larticle L. 465-1 du code
montaire et financier et les dispositions contestes de larticle L. 621-15 du mme code
doivent tre dclars contraires la Constitution ; quil en va de mme, par voie de
consquence, des dispositions contestes des articles L. 466-1, L. 621-15-1, L. 621-16 et
L. 621-16-1 du mme code, qui en sont insparables (considrant 28).
Aprs avoir relev quil ne dispose pas dun pouvoir gnral dapprciation de mme nature
que celui du Parlement , quil ne lui appartient pas dindiquer les modifications qui doivent
tre retenues pour quil soit remdi linconstitutionnalit constate et que labrogation
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immdiate entranerait des consquences excessives, le Conseil constitutionnel a dcid de


reporter labrogation des dispositions juges inconstitutionnelles au 1er septembre 2016
(considrant 35).
Enfin, le Conseil constitutionnel a prvu un dispositif transitoire, applicable jusqu labrogation :
afin de faire cesser linconstitutionnalit constate compter de la publication de la prsente
dcision, des poursuites ne pourront tre engages ou continues sur le fondement de larticle
L. 621-15 du code montaire et financier lencontre dune personne autre que celles
mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 du mme code ds lors que des premires
poursuites auront dj t engages pour les mmes faits et lencontre de la mme personne
devant le juge judiciaire statuant en matire pnale sur le fondement de larticle L. 465-1 du
mme code ou que celui-ci aura dj statu de manire dfinitive sur des poursuites pour les
mmes faits et lencontre de la mme personne ; que, de la mme manire, des poursuites ne
pourront tre engages ou continues sur le fondement de larticle L. 465-1 du code montaire
et financier ds lors que des premires poursuites auront dj t engages pour les mmes
faits et lencontre de la mme personne devant la Commission des sanctions de lAutorit des
marchs financiers sur le fondement des dispositions contestes de larticle L. 621-15 du mme
code ou que celle-ci aura dj statu de manire dfinitive sur des poursuites pour les mmes
faits lencontre de la mme personne (considrant 36).

1. Champ dapplication de la dcision du Conseil constitutionnel


Le champ dapplication de la dcision du Conseil constitutionnel appelle des prcisions quant
aux personnes mises en cause bnficiant du non-cumul des poursuites et sanctions (a) et aux
sanctions concernes (b).
a.

Les personnes mises en cause bnficiant du non-cumul

Le Conseil constitutionnel a considr que le manquement et le dlit diniti ne pouvaient tre


regards comme de nature diffrente en application de corps de rgles distincts devant leur
propre ordre de juridiction pour les personnes autres que celles mentionnes au paragraphe II
de larticle L. 621-9 du code montaire et financier .
Il en rsulte quune double poursuite, devant le juge pnal et la Commission des sanctions,
parat possible lencontre des personnes mentionnes audit paragraphe. Dans ce cas de
figure, les recours contre les dcisions de la Commission des sanctions tant ports devant le
Conseil dEtat, les poursuites peuvent, selon le raisonnement suivi par le Conseil
constitutionnel, tre regardes comme diffrentes puisque relevant de deux ordres de
juridictions diffrents, lun judiciaire et lautre administratif.
b.

Les sanctions concernes

La dcision ne concerne que les manquements et dlits diniti, seuls soumis lexamen du
Conseil constitutionnel. Toutefois, lanalyse quelle dveloppe parat transposable aux autres
abus de march.
En effet, la lumire des quatre critres retenus par le Conseil constitutionnel, les poursuites du
dlit et du manquement de manipulation de cours et celles du dlit et du manquement de
diffusion de fausse information ne devraient pas tre regardes comme de nature diffrente en
application de corps de rgles distincts devant leur propre ordre de juridiction pour les
personnes autres que celles mentionnes au paragraphe II de larticle L. 621-9 du code
montaire et financier. A la lumire des textes applicables ce jour ces dlits et
manquements, il est permis de penser que :

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ces dlits et manquements tendent rprimer des faits similaires qualifis de manires
identiques. En effet, en substance (i) le dlit et le manquement de manipulation de cours
rpriment le fait dexercer ou tenter dexercer des manuvres ayant pour objet dentraver
le fonctionnement rgulier dun march rglement ou dun systme multilatral de
ngociation et (ii) le dlit et le manquement de diffusion de fausse information rpriment
le fait de rpandre ou de tenter de rpandre dans le public par des voies et moyens
quelconques des informations fausses ou trompeuses sur les perspectives ou la situation
dun metteur ou de ses titres admis aux ngociations sur un march rglement ou sur
un systme multilatral de ngociation ;
les rpressions de ces dlits et manquements, comme celles du dlit et du manquement
diniti, poursuivent une seule et mme finalit de protection du bon fonctionnement et de
lintgrit des marchs financiers. Ces rpressions datteintes portes lordre public
conomique sexercent dans les deux cas non seulement lgard des professionnels,
mais galement lgard de toute personne ayant manipul ou tent de manipuler le
cours ou ayant diffus ou tent de diffuser une information fausse ou trompeuse. En
consquence, selon linterprtation retenue par le Conseil constitutionnel, ces
rpressions protgent les mmes intrts sociaux ;
les sanctions de ces dlits et manquements sont identiques celles des oprations
dinitis propos desquelles le Conseil constitutionnel a considr quelles doivent tre
regards comme susceptibles de faire lobjet de sanctions qui ne sont pas de nature
diffrente ;
la sanction encourue par lauteur de ces manquements autre quune personne ou entit
mentionne au paragraphe II de larticle L. 621-9 du code montaire et financier et la
sanction encourue par lauteur de ces dlits relvent toutes deux des juridictions de
lordre judiciaire.
2. Priode transitoire
A compter de la date de la publication de sa dcision au JORF (intervenue le 20 mars 2015), et
jusqu labrogation des dispositions juges inconstitutionnelles, au plus tard le 1er septembre
2016, le Conseil a dcid que, pour les affaires entrant dans le champ dapplication de la
dcision, des poursuites ne pourront tre engages ou continues sur le fondement de larticle
L. 621-15 du code montaire et financier ds lors que des premires poursuites auront dj
t engages pour les mmes faits et lencontre de la mme personne devant le juge
judiciaire statuant en matire pnale sur le fondement de larticle L. 465-1 du mme code ou
que celui-ci aura dj statu de manire dfinitive sur des poursuites pour les mmes faits et
lencontre de la mme personne ; rciproquement, des poursuites ne pourront tre
engages ou continues devant le juge pnal pour dlit diniti ds lors que des premires
poursuites auront t engages lencontre de la mme personne pour manquement diniti
devant la Commission des sanctions de lAMF ou que cette dernire aura dj statu de
manire dfinitive sur des poursuites pour les mmes faits lencontre de la mme personne.
Il convient donc de dterminer le moment des premires poursuites (a), et celui auquel la
Commission de sanctions de lAMF ou le juge pnal aura statu de manire dfinitive sur des
poursuites (b).
a.

Point de dpart des premires poursuites

Le Conseil constitutionnel parat avoir donn des indications sur les actes quil a considrs
comme marquant les premires poursuites en se rfrant, pour dterminer la version des
dispositions contestes applicables au litige, la notification de griefs et la mise en
mouvement de laction publique par un rquisitoire introductif et par une citation directe
(considrant 3).
Le point de dpart des premires poursuites engages devant la Commission de sanctions
devrait donc correspondre la date de la notification de griefs.
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Le point de dpart des premires poursuites devant le juge pnal devrait probablement,
selon la dfinition usuelle en droit pnal, correspondre la date des actes qui mettent en
mouvement laction publique linitiative :
- soit du ministre public : avertissement suivi dune comparution volontaire (C. pr. pn.,
article 389), citation directe (article 390), convocation par procs-verbal (article 393),
convocation par officier ou agent de police judiciaire, par chef d'tablissement
pnitentiaire ou par greffier (article 390-1), convocation une comparution sur
reconnaissance pralable de culpabilit (article 495-7 s.), notification des faits reprochs
aux fins de comparution immdiate (article 393 s.), rquisitoire introductif aux fins
douverture dune information (article 80).
- soit de la partie lse : citation directe ou plainte avec constitution de partie civile par voie
daction.

Cependant, le Conseil constitutionnel ne vise que les premires poursuites engages


lencontre de la mme personne . Il pourrait donc tre soutenu que, dans lhypothse o les
poursuites pnales ont t entames par un rquisitoire introductif ou une plainte avec
constitution de partie civile contre X , la date des premires poursuites est postrieure.
b.

Notion de dcision dfinitive

La primaut confre aux premires poursuites disparat lorsque le juge pnal ou la


Commission des sanctions de lAMF a statu de manire dfinitive sur des poursuites pour
les mmes faits et lencontre de la mme personne . Devraient tre considres comme
dfinitives :
les dcisions de la Commission des sanctions de lAMF qui ne sont plus susceptibles de
recours devant la cour dappel de Paris ou dun pourvoi en cassation ;
les dcisions du juge pnal qui ne sont plus susceptibles dun recours ordinaire (appel ou
opposition) ou dun pourvoi en cassation.
Ce raisonnement peut tre tendu aux arrts de la Cour dappel de Paris statuant sur les
recours forms contre les dcisions de la Commission des sanctions.

***

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ANNEXE III ANALYSE DE LARRT GRANDE STEVENS DU


4 MARS 2014 DE LA COUR EUROPENNE DES DROITS
DE LHOMME
Par arrt du 4 mars 2014, la Cour europenne des Droits de l'Homme (ci-aprs : la CEDH
ou la Cour ) a condamn lItalie pour violation du principe non bis in idem en raison du
prononc successif de sanctions pour des faits similaires dans une affaire de fausse information
du march, dabord par la CONSOB, puis par le juge pnal italien.
La Cour a galement jug que lEtat dfendeur doit veiller ce que les nouvelles
poursuites pnales ouvertes contre les requrants en violation [du principe non bis in
idem] et encore pendantes () soient cltures dans les plus brefs dlais .

1./ Les faits qui ont donn lieu poursuites concernaient le communiqu de presse de la
socit Exor, qui contrlait Fiat, diffus la demande de la CONSOB pour expliquer les
fluctuations du titre de cette dernire. Il indiquait quExor entendait rester lactionnaire de
rfrence et navait pas tudi dinitiative concernant lchance dun contrat de
financement . En ralit, alors que Fiat bnficiait dun prt bancaire prvoyant quen
labsence de remboursement les banques prteuses pourraient acqurir 28 % de son capital,
Exor rengociait un equity swap devant lui permettre dacheter les actions Fiat souscrites par
les banques lchance du prt et donc de conserver son contrle sans lancer dOPA ( 6
19).
Estimant que le communiqu donnait une fausse reprsentation de la situation de lpoque,
puisque la modification de lequity swap tait conclue ou en passe de ltre, trois protagonistes
ont t sanctionns administrativement hauteur de 600 000 1,2 millions deuros, au visa de
larticle 187 ter du dcret du 24 fvrier 1998, sanctionnant la diffusion dinformations fausses ou
trompeuses, aprs puisement des voies de recours lencontre de la dcision de sanction de
la CONSOB ( 20 37).
Par ailleurs, la suite de la dnonciation au Parquet par la CONSOB, les protagonistes ont t
condamns au pnal, au visa de larticle 185 1 du dcret prcit du 24 fvrier 1998, au motif
que sans les fausses informations du communiqu le cours de laction Fiat aurait baiss de
manire plus significative ( 39 52).

2./ Sur la recevabilit de la dfense du gouvernement italien fonde sur sa rserve au


Protocole. Les requrants allguaient la violation de larticle 4 du protocole additionnel n 7 (ciaprs : le Protocole n 7 ) de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des
Liberts fondamentales (ci-aprs : la Conv. EDH ) qui institue le droit ne pas tre jug ou
puni deux fois pour les mmes faits. Pour sa dfense le gouvernement italien se prvalait de sa
rserve larticle 4 du Protocole n 7 selon laquelle cet article ne sapplique quaux infractions,
aux procdures et aux dcisions qualifies de pnales par la loi italienne.
La CEDH a cart la recevabilit de cette dfense considrant quune rserve au sens de la
Conv. EDH doit satisfaire les conditions fixes par larticle 57 2 de cette dernire, savoir que
la rserve (i) doit tre faite au moment o la Conv. EDH ou ses Protocoles sont signs ou
ratifis, (ii) doit porter sur des lois dtermines en vigueur lpoque de la ratification, (iii) ne
doit pas revtir un caractre gnral et (iv) doit comporter un bref expos de la loi vise ( 207).
La Cour a jug quen lespce les deux dernires conditions ntaient pas remplies : En
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lespce, la Cour relve labsence dans la rserve en question dun bref expos de la loi ou
des lois prtendument incompatibles avec larticle 4 du Protocole no 7. On peut dduire du
libell de la rserve que lItalie a entendu exclure du champ dapplication de cette disposition
toutes les infractions et les procdures qui ne sont pas qualifies de pnales par la loi
italienne. Il nempche quune rserve qui ninvoque ni ne mentionne les dispositions
spcifiques de lordre juridique italien excluant des infractions ou des procdures du champ
dapplication de larticle 4 du Protocole no 7, noffre pas un degr suffisant la garantie quelle
ne va pas au-del des dispositions explicitement cartes par ltat contractant []. cet
gard, la Cour rappelle que mme des difficults pratiques importantes dans lindication et la
description de toutes les dispositions concernes par la rserve ne sauraient justifier le nonrespect des conditions dictes larticle 57 de la Convention [] (210).
En consquence, la Cour a dclar que la rserve invoque par lItalie ntait pas valide.

3./ Sur le fond, la Cour a rappel au pralable que larticle 4 du Protocole n 7 doit tre compris
comme interdisant de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde infraction
pour autant que celle-ci a pour origine des faits qui sont en substance les mmes ( 219).
La Cour relve ensuite quil ressort des principes noncs dans laffaire Zolotoukhine que la
question trancher nest pas de dterminer si les lments constitutifs des infractions prvues
par les articles sur le fondement desquels les requrants ont t condamns devant la
CONSOB et par le juge pnal italien sont ou non identiques, mais celle de dterminer si les
faits reprochs aux requrants devant la CONSOB et devant les juridictions pnales se
rfraient la mme conduite ( 224).
Aprs stre livre lanalyse des faits, pour lesquels les requrants taient poursuivis ( 225,
226), la Cour conclue qu il sagit clairement dune seule et mme conduite de la part
des mmes personnes la mme date et que ce constat suffit conclure la violation
de larticle 4 du Protocole no 7 ( 228).

4./ Premire dcision dans le domaine des abus de march, larrt du 4 mars 2014
sinscrit cependant dans la droite ligne de la jurisprudence de la CEDH
La jurisprudence de la CEDH a volu dans le sens dune interprtation de plus en plus stricte
de lapplication du principe non bis in idem. En rsum, elle sest dabord attache comparer
les infractions, puis leurs lments constitutifs essentiels, puis les faits eux-mmes lorigine
des poursuites ainsi que lillustre cet arrt. La CEDH a galement invalid les rserves faites
par dautres Etats larticle 4 du Protocole n 7, notamment lAutriche.
Larrt tudi est toutefois trs important puisquil concerne lapprciation du principe non bis in
idem en prsence dune double sanction dun abus de march, ce qui ntait pas le cas dans
les affaires prcdentes.
Dans laffaire Zolotoukhine c/ Russie la Cour a prcis que larticle 4 du Protocole n 7 ne vise
pas seulement le cas dune double condamnation, mais aussi celui des doubles poursuites et
que cette disposition sapplique mme si lindividu concern na fait lobjet que de simples
poursuites nayant pas abouti une condamnation. La Cour a soulign que larticle 4 du
Protocole n 7 renferme trois garanties distinctes et dispose que nul (i) ne peut tre poursuivi,
(ii) jug ou (iii) puni deux fois pour les mmes faits.

La Cour a aussi jug dans cette affaire que larticle 4 du Protocole n 7 doit tre compris comme
interdisant de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde infraction pour
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autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont en substance les
mmes ( 82 s.). Selon la Cour elle doit donc faire porter son examen sur ces faits qui
constituent un ensemble de circonstances factuelles concrtes impliquant le mme
contrevenant et indissociablement lies entre elles dans le temps et lespace, lexistence de ces
circonstances devant tre dmontre pour quune condamnation puisse tre prononce ou que
des poursuites pnales puissent tre engages. ( 84).
La Cour a cart galement la rgle de lindpendance des contentieux.
Larrt du 4 mars 2014 sinscrit dans lvolution jurisprudentielle de la CEDH en ce que la CEDH
sest livre la comparaison des faits soumis :

- devant la CONSOB ( 225), o les requrants taient accuss, pour lessentiel, de ne pas
-

avoir mentionn dans les communiqus de presse le projet visant une rengociation du
contrat dequity swap alors quil existait dj et se trouvait un stade avanc de ralisation ;
devant les juridictions pnales ( 226), o les intresss ont t accuss davoir dclar,
dans les mmes communiqus, quExor navait ni entam ni tudi dinitiatives concernant
lchance du contrat de financement, alors que laccord modifiant lequity swap avait dj
t examin et conclu, information qui aurait t cache afin dviter une probable chute du
prix des actions Fiat.

La Cour constatant que les deux poursuites avaient pour origine des faits identiques en a
conclu que larticle 4 du Protocole n 7 avait t viol ( 227).

***

44 / 49

ANNEXE IV ELMENTS STATISTIQUES


Lanalyse statistique des affaires traites tant par la Commission des sanctions de lAMF que
par les juridictions pnales montre quen pratique le cumul de sanctions administratives et
pnales a t trs rare.
Depuis la cration de lAMF en 2003, 182 dossiers denqute47 ont t transmis au parquet sur
le fondement des articles L. 621-15-1 pour les dossiers qui donnent lieu louverture dune
procdure de sanction et pour lesquels des dlits boursiers sont suspects et L. 621-20-1 ds
que lAMF a connaissance dun crime ou dun dlit.
Le premier thme des enqutes communiques au pnal concerne les infractions dinitis. Le
volet information financire est le deuxime sujet de transmission, loin devant la manipulation
de cours. La rubrique autres concerne des dossiers qui traitent de fournitures de services
dinvestissement sans agrment, descroquerie (schma de Ponzi par exemple), de
dmarchage, etc

Sur les 182 dossiers transmis 150 ont fait lobjet de dcisions de la Commission des
sanctions de lAMF (soit 82 % des rapports denqute envoys au parquet) dont :
-

117 ont conduit des sanctions pcuniaires et/ou disciplinaires48 (soit 64 % des
rapports denqute envoys au parquet et 78% des dossiers transmis la Commission
des sanctions) ;
3 dossiers ont t sanctionns par un blme ;
1 dossier a dpass le dlai de prescription ;
la Commission des sanctions sest dclare incomptente pour lun des dossiers ;
28 dossiers se sont conclus par des mises hors de cause
enfin, pour 25 dentre eux, les voies de recours ne sont pas puises.

47

Soit sur une priode de presque 11 ans arrte en aot 2014, en moyenne 17 dossiers denqute chaque anne.

48

Le montant des sanctions sur ces 150 dossiers slve 117 000 850 .
45 / 49

Nombre de dossiers transmis au pnal


Dcisions de la Commission des sanctions
Sanctions pcuniaires AMF
Sanctions disciplinaires AMF (blme)
Mises hors de cause
Divers (prescription/incomptence)
Dossiers en cours devant la CDS
Dossiers non transmis la CDS

Nombre
182
150
117
3
28
2
8
24

%
82 %
78 %
2%
19 %
1%
4%
13 %

Le dlai moyen (calcul entre la date douverture de lenqute et la date de la dcision de


sanction) des 150 enqutes de lchantillon ayant fait lobjet dune dcision de la Commission
des sanctions est de 31,70 mois soit un peu plus de 2 ans et demi.

Nombre

Nombre de dossiers transmis au pnal


Dcisions de la Commission des sanctions :
Sanctions pcuniaires AMF
Sanctions disciplinaires AMF (blme)
Mises hors de cause
Divers (prescription/incomptence)

182
150
117
3
28
2

dlai
moyen
en mois

dlai
moyen
en
anne

31,70
32,64
34,10
26,41
47,15

2,64
2,72
2,84
2,20
3,93

Sur les 182 dossiers adresss la justice :


-

seuls 22 ont fait lobjet de peines damendes correctionnelles et/ou de peines


demprisonnement avec sursis (soit 12 %) ;
10949 dossiers nont pas fait lobjet de condamnation (soit 60 %) ;
50 sont encore au stade de lenqute prliminaire ou de linformation judiciaire
(soit 27 %) ;
seuls 13 dossiers ont abouti des peines de prison. Aucune peine de prison
ferme na t prononce ;
le total des peines damendes correctionnelles est de 2 995 000 ( comparer
avec 117 millions de sanctions prononces par la Commission des sanctions de
lAMF). De surcrot, sur ce montant, 2 175 000 se sont imputs sur les sanctions dj
prononces par lAMF.

Concernant les 22 dossiers avec des condamnations pnales, le dlai a t de 34,01 mois soit
prs de 3 ans. Toutefois, de nombreux dossiers et particulirement les plus importants
mdiatiquement ont connu des informations judiciaires denviron 10 ans ou plus50.

49

109 dossiers nont pas fait lobjet de condamnation : 95 ont fait lobjet dun classement sans suite, 8 ont fait lobjet

dune ordonnance de non-lieu, et 4 dun jugement de relaxe et 2 dossiers pour lesquels le Parquet de Paris a transmis
sans juger aux autorits trangres.
50

Citons titre dexemple les affaires emblmatiques Altran, Rhodia, Vivendi, Socit gnrale ou encore Pechiney.
46 / 49

Ainsi, il ny a eu en un peu plus de 10 ans que 17 dossiers ayant fait lobjet dune double
condamnation tant par la Commission des sanctions de lAMF que par les juridictions
pnales.
Par ailleurs, si le montant des sanctions imposes par lAMF a dpass les 117 M, celui
des sanctions pnales na pas franchi la barre des 3 M, et si la CDS de lAMF a sanctionn
dans environ 80 % des cas les dossiers qui lui ont t transmis, les juridictions pnales nont
prononc quun peu plus de 10 % de condamnations, prs de 2/3 des dossiers tant classs
et prs d1/4 des dossiers tant toujours en cours51.

Nombre

182
1

1%

Nombre

dlai moyen
en mois

dlai moyen
en anne

Dcisions de la Commission des sanctions AMF

150

82%

31,70

2,64

Nombre de dossiers traits au pnal

181

Dossiers avec dcisions judiciaires


Prononc de sanctions pnales
amendes correctionnelles avec ou sans peines
d'emprisonnement
peines d'emprisonnement

131
22

72%
17%

19,94

1,66

Dossiers sans condamnation


Autres poursuites ou sanctions de nature non pnale52
Infraction insuffisamment caractrise

18
4
109
32
27

82%
18%
83%
29%
25%

17,10

1,43

Absence d'infraction-affaire purement civile

13

12%

Prescription
Irrgularit de la procdure
Dessaisissement

3
1
2

3%
1%
2%

Ordonnance de non-lieu
Relaxe
Autres (jugement/jonction/ non renseign)
Dossiers en cours

4
3
24
50

4%
3%
22%
28%

Nombre de dossiers transmis au pnal


Dossiers joints d'autres enqutes

51

On notera cependant quelques dossiers dans lesquels la justice a une divergence de position avec la CDS :
- Vivendi/Messier : seule la justice aura sanctionn les dlits diniti concernant MM Hannezo et Bronfman (pour
respectivement 850 000 et 5 M dont la moiti avec sursis)
- EADS : tant les juges dinstruction que le Parquet considrent que les dlits dinitis sont constitus (en gardant des
informations privilgies proches de celles retenues par le Collge de lAMF mais toutes cartes par la
Commission des sanctions)
- Pechiney : dans cette affaire de dlits dinitis il a t requis 2 M contre Stefano Moccia et Charles Thoma et
500 000 contre Xavier Thoma alors que la Commission des sanctions les avait sanctionns de respectivement de
1,3 M, 1,5 M et 100 000 .

52

Le prononc dune sanction AMF rentre dans cette catgorie.


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ANNEXE V ELMENTS DE COMPARAISONS INTERNATIONALES


Une enqute conduite par lESMA en 2011 sous la direction de lAMF sur lutilisation effective
des pouvoirs de sanction en matire dabus de march dans les Etats membres de lUnion
europenne permet de dresser un panorama succinct de la situation des autres Etats membres
quant lapplication du principe ne bis in idem en matire boursire.
Le rapport identifie quatre approches concernant les relations entre les procdures
administratives et pnales au sein des Etats membres :
-

les abus de march ne donnent lieu qu des sanctions administratives (dans un


Etat53 pour les manquements diniti, et dans deux Etats54 pour les manipulations de
march) ;
les abus de march ne donnent lieu qu des sanctions pnales (dans deux
Etats)55 ;
la lgislation nationale permet de sanctionner les abus de march
administrativement et pnalement mais, en pratique, un seul type de sanction est
appliqu dans 15 Etats56 ;
les deux types de sanctions sont applicables cumulativement (dans 11 Etats pour
les manquements/dlits diniti57 et 10 pour les manipulations de march58 ).

Il existe une grande diversit parmi les Etats membres en ce qui concerne la taille de leurs
marchs (et donc ltendue du champ daction des autorits administratives et judiciaires
nationales), ltendue des pouvoirs qui sont confrs aux autorits en matire de sanction des
abus de march et leurs relations avec les autorits pnales. Ces facteurs peuvent en effet
avoir un impact sur lutilisation effective des pouvoirs de sanction. On peut noter que :
-

quatre autorits comptentes59 sont autorises poursuivre des abus de march


devant les autorits judiciaires dans le cadre de procdures pnales ;
dans la catgorie des pays o la lgislation nationale permet de sanctionner les
abus de march administrativement et pnalement mais o, en pratique, un seul
type de sanction est appliqu, la dcision de poursuivre dans la voie pnale ou
administrative est prise en fonction de la gravit de la violation60 ou en fonction de la
dfinition des dlits administratifs et pnaux par la loi61 ;
dans la catgorie des pays o les deux types de sanctions sont applicables
cumulativement, il existe une limite du montant de sanction qui peut tre prononc
au total dans quatre pays62, tandis quil ny a pas de telle limite dans cinq pays63. Par
ailleurs, les autorits administratives/ juridictions pnales peuvent prendre en
compte dans leurs dcisions de sanction le montant prononc par lautorit

53

Belgique.

54

Belgique et Hongrie.

55

Danemark et Sude.

56

Tel est le cas dans 15 Etats membres pour les manquements/dlits diniti : Rpublique Tchque, Allemagne,

Estonie, Espagne, Finlande, Irlande, Islande, Lituanie, Luxembourg, Malte, Hollande, Norvge, Portugal, Slovnie, et 15
pour les manipulations de march : Autriche, Rpublique Tchque, Allemagne, Estonie, Espagne, Finlande, Irlande,
Islande, Lituanie, Luxembourg, Malte, Hollande, Norvge, Pologne, Slovnie.
57

Belgique, Chypre, Grce, France, Hongrie, Italie, Lettonie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Royaume-Uni.

58

Belgique, Chypre, Grce, France, Italie, Lettonie, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Royaume-Uni.

59

Grce, Irlande, Pologne, Royaume-Uni.

60

Estonie, Irlande, Islande, Lituanie, Malte Hollande, Norvge.

61

Autriche, Allemagne, Espagne, Finlande, Luxembourg, Pologne, Portugal.

62

Belgique, France, Portugal, Slovaquie.

63

Chypre, Hongrie, Italie, Pologne, Royaume-Uni.


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administrative/ la juridiction pnale dans sept pays64, ce qui nest pas possible dans
deux pays65.
Deux exemples semblent intressants mettre en exergue aux fins de comparaison avec le
systme franais :
i) Au Royaume-Uni, de mme quen France, il est possible de cumuler des sanctions
administratives et pnales.
Bien que cette approche soit assez rare, le rgime britannique permet galement de scinder les
dossiers en fonction des faits et de traiter un manquement par voie administrative et un dlit par
voie pnale. La Financial Conduct Authority ( FCA ) peut elle-mme poursuivre le cas devant
la cour en cas de procdures pnales.
Depuis janvier 2010, la FCA a publi 62 dcisions en lien avec 32 dossiers (un dossier
concernant parfois plusieurs personnes morales et/ou physiques). Parmi ces dcisions, 68 %
(42 dcisions) taient administratives. Les 32 % (20 dcisions) restants ont fait lobjet de
poursuites et sanctions pnales66.
Le dlai moyen des dossiers administratifs (de louverture de lenqute la publication de la
dcision) sur la priode mentionne ci-dessus tait de 37,1 mois (le plus rapide 6,3 mois, le
plus long 85,4 mois). Le dlai moyen des dossiers pnaux traits par la FCA (de louverture de
lenqute la publication de la dcision) tait de 40,3 mois (le plus rapide 6,9 mois, le plus long
58,8 mois).
ii) Aux Pays-Bas, bien quil soit prvu en droit tant des sanctions administratives que pnales en
matire boursire, un seul type de sanction est appliqu. Le principe de laiguillage des dossiers
entre les deux voies rpressives figure dans la loi ainsi que lobligation pour le parquet et lAFM
de se concerter.
Une dcision afin daiguiller laffaire vers la voie administrative ou la voie pnale est prise entre
lAutoriteit Financile Markten ( AFM ), le bureau du procureur, et le bureau des enqutes
fiscales.
Le rgime nerlandais envisage galement la possibilit de scinder un dossier en deux et
dimposer des sanctions administratives et pnales. Dans ce cadre, si une enqute dmontre
quun certain comportement donne lieu deux manquements diffrents, le dossier fera lobjet
dune discussion avec le procureur public.
Pour la priode 2011-2014, sur 91 dossiers ayant fait lobjet danalyse, 14 ont donn lieu des
sanctions pcuniaires administratives et 6 ont t transfrs au pnal.
Les dossiers de manipulation de march prennent en moyenne quelques mois en phase
denqute (parfois plus de temps en fonction des informations demandes aux homologues
trangers). En tout, il faut peu prs un an pour transfrer le dossier au dpartement juridique
qui le prsente au Conseil de lAFM pour dcision. Les dossiers diniti exigent environ 12 18
mois avant dtre soumis soit au service juridique de lAFM soit au procureur public. En ce qui
concerne les dossiers transfrs au procureur, les dlais sont variables mais sensiblement plus
longs. Ils ont dj dpasss 6 ans avant leur conclusion.

64

Belgique, Chypre, France, Hongrie, Italie, Portugal, Royaume-Uni.

65

Pologne, Slovaquie.

66

Ces statistiques ont t collectes en novembre 2014


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