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GESTION PBLICA EN BOLIVIA

INTRODUCCION:

La Gestin Pblica es una respuesta a los nuevos cambios estructurales que


se han presentado en los ltimos aos en el pas. La dinmica adquirida por
la administracin pblica y el nuevo enfoque del Estado Plurinacional han
establecido la necesidad de difundir y profundizar en nuevas herramientas,
necesarias para la consecucin de sus objetivos. Para tal efecto la razn
primordial de este trabajo de investigacin tratara de enfocar un panorama
general del nuevo contexto de la administracin pblica, as como de
aportar con las principales herramientas de gestin pblica.
La Gestin Pblica, busca mejorar la eficiencia de los funcionarios pblicos
por medio de la transmisin de las principales herramientas gerenciales que
nos permitir, encarar sus actividades diarias y solucionar problemas con
una visin ordenada y coherente del manejo de la funcin pblica.
Asimismo, otorga la posibilidad de resolver problemas especficos ligados a
la gerencia pblica por medio de la utilizacin de herramientas modernas de
gestin.

DESARROLLO:
ANTECEDENTES HISTORICOS:
El funcionamiento del aparato pblico en los pases desarrollados y en
desarrollo se ha visto afectado desde finales del siglo pasado por un
conjunto de cambios en el entorno global. Estos cambios se localizan en las
mutaciones en el balance de poder a nivel internacional, la emergencia de
un nuevo paradigma cultural en el siglo XXI y la nueva arquitectura estatal
del siglo XXI.
El actual cuadro internacional se caracteriza por la disminucin del podero
estadounidense, el debilitamiento econmico de la Unin Europea, el
aprovechamiento del desarrollo tecnolgico y el ascenso de las economas
emergentes, China de forma particular, y el papel estratgico que
asumieron los recursos naturales en la insercin de Amrica Latina en los
mercados internacionales (Sorj, 2010). En este marco, la ola de
nacionalizaciones e incrementos de los impuestos en el sector petrolero y
gasfero latinoamericano, principalmente en los pases de la regin andina
con reservas hidrocarburferas, puede ser explicada por conflictos
distributivos entre las compaas productoras y los gobiernos, originados en
las caractersticas de los sistemas impositivos, tales como su falta de
progresividad y/o por los incentivos que pudieron tener los gobiernos en
ciertos momentos de los ciclos de inversin y de precios para renegar de
sus acuerdos (Monaldi, 2010).
Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 a los smbolos de
poder econmico y poltico de los Estados Unidos marcaron el paso a un
nuevo escenario en el que desaparecen las preocupaciones mundiales sobre
la economa y la tecnologa para dar paso a un lenguaje guerrero geopoltico
y cultural. Las categoras culturales reemplazan a las sociales, tanto es as
que del nosotros en trminos sociales pasamos al nosotros en trminos
culturales (sujeto y derechos culturales). La vida de los pueblos auto
reconocidos pasa a ser dominada por el miedo, la violencia y la guerra, con
lo que se vuelve a las comunidades cerradas sobre s mismas, dirigidas por
poderes autoritarios y que rechazan como enemigos a las dems
comunidades. Las pasiones apuntan a la negacin del otro ms que al
conflicto con l.
En este tiempo marcado por el ocaso de lo social se entrecruzan y emergen
diversas formas de violencia, junto al rechazo de las normas y valores
sociales, el incremento de las reivindicaciones culturales y la obsesin de los
comunitarismo por las identidades. Cuando todo es cuestin de vida o
muerte las intervenciones pblicas no bastan. Lo cultural, por tanto, se
convierte en la clave de interpretacin de estas nuevas realidades globales
y locales (Touraine, 2005).
La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda
poltica mundial a fines de la dcada del noventa y principios del nuevo
milenio. Tras la cada del modelo estatal de la postguerra, la respuesta
neoliberal-conservadora apost por reformar el Estado para restablecer su

equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los pases en crisis. Se


propuso de manera simple y llana reducir el tamao del Estado y propiciar
el predominio total del mercado (CLAD, 1998). El fracaso de esta frmula
deriv, en el caso latinoamericano, en cambios gubernamentales abruptos o
la emergencia de la inestabilidad poltica y econmica, lo que a la postre
devino, en el siglo XXI, en la demanda colectiva de retorno del Estado. Ms
an con las manifestaciones de la crisis fiscal de los pases desarrollados
entre el 2008 y el 2010 cobr nuevamente fuerza el debate sobre el valor
de la poltica pblica y el papel del Estado en su acepcin ms amplia, as
como sobre la importancia del funcionamiento del sector pblico (la gestin
pblica) y las instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters
pblico (ILPES-CEPAL, 2010).
En 1985, se implementaron en Bolivia un conjunto de medidas econmicas
que dieron inici al proceso de ajuste estructural en el pas y cuyos logros
principales fueron reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas pblicas. En la
dcada del noventa se aprobaron complementariamente un conjunto de
reformas institucionales, administrativas y operativas que dieron paso a la
construccin de un Estado descentralizado, regulador y promotor, adems
de multitnico y pluricultural. En este segundo momento, bajo los
lineamientos del New Public Management (NPM), se llevaron adelante las
reformas estructurales de segunda generacin que incluan entre otras
medidas la aprobacin de la Ley 1178 de Administracin y Control
Gubernamental (SAFCO), orientada a lograr mayores niveles de eficacia en
la administracin pblica, a travs de la introduccin de modernos sistemas
de administracin para programar las acciones estatales, ejecutar y ejercer
el control gubernamental, responsabilizando a los funcionarios por sus actos
(accountability) bajo el paraguas de la gestin pblica por resultados
(Campero, 2005).
La administracin pblica incorpor, por ende, la visin de la filosofa
empresarial en busca de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos
pblicos. En trminos organizacionales adopt la estructura de consorcio
(holding), la cual establece una separacin de funciones entre la dimensin
poltica y la administrativa, entre el nivel central y de staff y el de servicios.
En trminos regulatorios, adopt el sistema de controlling, engarzando la
planificacin y toma de decisiones polticas y administrativas a la gestin
por objetivos, productos y resultados (Friedmann, 2003). Este esfuerzo
modernizador se enfrent con la cultura organizacional de los funcionarios
pblicos tributarios del modelo burocrtico2 implementado en la fase final
del Estado del 52. El resultado fue la conformacin de un modelo hbrido de
gestin pblica3 que combinaba rasgos organizativos centralizados
burocrticos con islas de excelencia de profesionales tecncratas inspirados
en los moldes del NPM. Tal modelo no pudo funcionar como un sistema,
debido a una comparta mentalizacin de cada uno de los subsistemas en
diferentes organizaciones pblicas que competan por su administracin.
Ms an, el carcter concentrador del nivel central luch de manera
permanente por articular una cadena de poder nica, a pesar de las
transferencias y delegacin de competencias y recursos hacia los niveles
subnacionales. Fruto de esa visin centralizadora es que la estructura del

Estado mantuvo sus caractersticas mono-organizativas, mono


administrativas y mono culturales, orientadas hacia ciudadanos iguales ante
la ley. En suma, el modelo de gestin pblica estuvo marcado en lo formal
por el modelo del NPM, preocupado por la eficiencia, la economa y el logro
de resultados y, en lo funcional, por el modelo burocrtico, fuertemente
preocupado por la aplicacin de la ley y el seguimiento de los
procedimientos.
En 1985, se implementaron en Bolivia un conjunto de medidas econmicas
que dieron inici al proceso de ajuste estructural en el pas y cuyos logros
principales fueron reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas pblicas. En la
dcada del noventa se aprobaron complementariamente un conjunto de
reformas institucionales, administrativas y operativas que dieron paso a la
construccin de un Estado descentralizado, regulador y promotor, adems
de multitnico y pluricultural. En este segundo momento, bajo los
lineamientos del New Public Management1 (NPM), se llevaron adelante las
reformas estructurales de segunda generacin que incluan
entre otras medidas la aprobacin de la Ley 1178 de Administracin y
Control Gubernamental (SAFCO), orientada a lograr mayores niveles de
eficacia en la administracin pblica, a travs de la introduccin de
modernos sistemas de administracin para programar las acciones
estatales, ejecutar y ejercer el control gubernamental, responsabilizando a
los funcionarios por sus actos (accountability) bajo el paraguas de la gestin
pblica por resultados (Campero, 2005).
La administracin pblica incorpor, por ende, la visin de la filosofa
empresarial en busca de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos
pblicos. En trminos organizacionales adopt la estructura de consorcio
(holding), la cual establece una separacin de funciones entre la dimensin
poltica y la administrativa, entre el nivel central y de staff y el de servicios.
En trminos regulatorios, adopt el sistema de controlling, engarzando la
planificacin y toma de decisiones polticas y administrativas a la gestin
por objetivos, productos y resultados (Friedmann, 2003). Este esfuerzo
modernizador se enfrent con la cultura organizacional de los funcionarios
pblicos tributarios del modelo burocrtico2 implementado en la fase final
del Estado del 52. El resultado fue la conformacin de un modelo hbrido de
gestin pblica3 que combinaba rasgos organizativos centralizados
burocrticos con islas de excelencia de profesionales tecncratas inspirados
en los moldes del NPM. Tal modelo no pudo funcionar como un sistema,
debido a una comparta mentalizacin de cada uno de los subsistemas en
diferentes organizaciones pblicas que competan por su administracin.
Ms an, el carcter concentrador del nivel central luch de manera
permanente por articular una cadena de poder nica, a pesar de las
transferencias y delegacin de competencias y recursos hacia los niveles
sub nacionales. Fruto de esa visin centralizadora es que la estructura del
Estado mantuvo sus caractersticas mono-organizativas, mono
administrativas y mono culturales, orientadas hacia ciudadanos iguales ante
la ley. En suma, el modelo de gestin pblica estuvo marcado en lo formal
por el modelo del NPM, preocupado por la eficiencia, la economa y el logro

de resultados y, en lo funcional, por el modelo burocrtico, fuertemente


preocupado por la aplicacin de la ley y el seguimiento de los
procedimientos.
LA GESTIN PBLICA EN EL ESTADO PLURINACIONAL
Tal modelo hbrido de gestin se hizo ms complejo con la emergencia del
Estado Plurinacional.
En este nuevo escenario, las herramientas de gestin asimiladas a los
valores ideolgicos y administrativos del New Public Management entraron
en tensin con los principios y valores del nuevo modelo estatal, el cual
proclamaba una apertura de la estructura estatal a la diversidad tnica y
cultural y concomitante con ella a la posibilidad de pensar en una
concepcin pluri-institucional, del aparato pblico, abierto a diversas formas
organizativas y administrativas, as como a un pluralismo normativo y de
gestin.
Dos cambios sustanciales se produjeron en la Constitucin Poltica del
Estado vinculadas con el modelo de Gestin Pblica del Estado
Plurinacional: por un lado, la configuracin de un modelo de Estado cuyo
fundamento se asienta en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico,
jurdico, cultural y lingstico y, por el otro, el modelo de economa plural
que reconoce diversas formas de organizacin como la pblica, privada,
social cooperativa y comunitaria. La argamasa de ambos modelos pasa por
el reconocimiento de que la nueva base esencial del Estado Plurinacional
Comunitario es la diversidad cultural (Artculo 98), la cual antes que ser
vista como amenaza a la estabilidad es considerada como factor de
cohesin y convivencia armnica y equilibrada entre todos los pueblos y
naciones, mediante el "instrumento" de la interculturalidad. Este recurso,
por tanto, es el que se proyecta para atravesar la estructura organizativa
del Estado y consiguientemente el que al menos tericamente debera
permear la dinmica de funcionamiento del aparato pblico.
Formalmente en el Estado Plurinacional conviven dos modelos de gestin
pblica. Por un lado, el inspirado en el New Public Management, en las reas
poltica y econmica y, por el otro, el de gestin pblica plurinacional en el
mbito territorial, cultural y social. En este constructo organizativo hay
entidades que asimilaron integralmente en su estructura y atribuciones la
gestin pblica plurinacional como es el caso del Ministerio de Culturas.
Otras, como el Ministerio de Educacin transversalizaron el tema de la
interculturalidad, aunque su estructura organizativa no acompae ese
proceso. Las mayor cantidad de Ministerios no internalizan la gestin pblica
plurinacional o, en su defecto, lo hacen como un componente aislado,
tomando en cuenta a las naciones y pueblos indgena originario campesino
nicamente para efectos de coordinacin al momento de trabajaren el
mbito territorial. Los diferentes programas y proyectos implementa- dos
hasta el momento muestran la fuerza del Estado y por sobre todo un
proceso de estatalizacin de los diferentes mbitos de la vida de las
naciones y pueblos indgena originario, convirtindose la interculturalidad
en una herramienta para el trato igualitario que no refleja las asimetras

reales en la relacin entre el Estado y los pueblos indgena originarios. En la


estructura organizativa del Estado Plurinacional tambin se evidencia que
se ha perfilado una estructura paralela en la gestin pblica del ejecutivo
que responde a dos dimensiones de preocupacin de la figura presidencial:
por un lado una estructura paralela a los gobiernos departamentales y por
el otro una reducida estructura orientada hacia la gestin presidencial, lo
que lleva a pensar que al margen de la gestin pblica rutinaria, se
desarrolla una gestin pblica presidencial izada.
En el Estado Plurinacional se ha des institucionalizado el servicio civil y la
carrera administrativa en ciertas dependencias pblicas como la Asamblea
Legislativa Plurinacional y el servicio exterior, entre otros, al ser
considerados stos como soportes del anterior modelo burocrtico
meritocrtico. Esta operacin, sin embargo, no ha sido sustituida por
acciones que permitan visibilizar aquellos mecanismos que garanticen la
permanencia de los servidores pblicos en sus puestos de trabajo. Al
fracturarse las condiciones y garantas de permanencia de los servidores
pblicos, su situacin se ha vuelto voltil y frgil, pues el cambio de una
autoridad puede significar la remocin de todo un equipo de trabajo. Tal
precariedad ha incidido en que a la fecha no se haya desarrollado una slida
y cohesiva cultura organizacional construida en valores pblicos.
Por el contrario, debido a la fragilidad de su situacin priman sus intereses
burocrticos por encima de los del Estado y la sociedad.
La burocracia en el aparato pblico se ha desprofesionalizado en tanto los
criterios de reclutamiento de personal dejaron de privilegiar el mrito
profesional para asentarse prioritariamente, aunque no exclusivamente, en
criterios de lealtad hacia el partido gobernante y los actores polticos. Este
hecho incide en que parte de la burocracia haya reducido su capacidad
tcnica y tenga una dbil vocacin de servicio, lo que deriva en baja calidad
en la implementacin de las polticas pblicas y su dbil aplicacin efectiva
(enforcement). Tales debilidades se cubren parcialmente con la contratacin
de consultores externos quienes, sin embargo, pasan a depender
polticamente de las autoridades de turno, cuyo trabajo adems de haberse
depreciado econmicamente, tiene que articularse a la persecucin de
logros polticos adems de los eminentemente tcnicos. Con ello, el aparato
pblico an se constituye en un botn poltico burocrtico. En igual forma, la
evaluacin del rendimiento de los servidores pblicos se halla atravesada
por criterios de orden poltico que considera como valores del desempeo la
disciplina y fidelidad hacia los responsables polticos de quienes depende.
Bajo este esquema, las normas jurdicas no representan necesariamente un
impedimento para la consecucin de los objetivos polticos. La presin de
los grupos de inters articulados al proceso de cambio, inciden tambin en
el manejo poltico de los asuntos de gobierno, lo que subordina las
decisiones tcnicas a intereses particulares extra pblicos. Tales grupos
pueden ejercer incluso cierta capacidad de veto sobre segmentos
burocrticos meritocrticos y pugnar por cuotas de poder dentro del aparato
pblico. Se trata por ende de una burocracia que contiene evidentes rasgos
de patronaje.

CONCLUSION:
No es un secreto que el mundo est al borde de una depresin econmica.
Las respuestas frente a la crisis en los pases desarrollados lucen
insuficientes no slo porque el arsenal terico est agotado (el
intervencionismo keynesiano no parece aconsejable ante colosales niveles
de deuda) sino porque la oportunidad de su implementacin ha sido errada.
En economa se manejan las cosas con al menos dos aos de anticipacin,
pues los efectos de los ajustes tardan en presentarse.

Bolivia cambi radicalmente su orientacin econmica desde 2006. Al


implantar su modelo econmico social comunitario productivo, logr que los
excedentes generados por la explotacin de recursos naturales generen una
potente dinamizacin del mercado interno, que ha permitido que el pas
pase de un producto per cpita de $us 1.010 en 2005, a $us 2.238 en 2011.
Tambin se ha logrado que las finanzas pblicas presenten una
sostenibilidad de largo plazo robusta, como bien ha ponderado
recientemente la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).

Seguir este camino ha permitido que actualmente Bolivia se encuentre


preparada para enfrentar la crisis internacional. Un alto nivel de reservas
internacionales permite que se anule cualquier posibilidad de crisis
cambiaria; asimismo, la baja inflacin (menos de 2% a junio de 2012), un
bajo peso de la deuda y finanzas saneadas permiten que cuando sea
necesario se puedan activar polticas fiscales agresivas en caso de una
reduccin alarmante de la demanda agregada.

Empero, es momento de que el pas realice cambios dirigidos a modificar los


mecanismos de accin del nuevo Estado que se est construyendo. Entre
ellos corresponde ajustar el modelo de gestin pblica, que actualmente
est regido por la Ley 1178. Esta norma presenta un ingenioso mecanismo
que articula la planificacin, ejecucin y control de la intervencin pblica.
Sin embargo, fue diseada para un entorno completamente diferente al
actual. De ah que uno de sus sistemas (el de programacin de operaciones)
fue rpidamente subordinado al presupuesto y al de compras estatales. La
razn fue muy simple: en la lgica neoliberal, el sector pblico deba
proveer bienes pblicos pero no era aconsejable que los produzca, de ah
que el sistema de contrataciones estatales operaba como un mecanismo de
transferencia de recursos del sector pblico al privado.

En los tiempos actuales existe un predominio del Estado, por tanto, dicho
modelo debe ser adecuado. Para ello es importante considerar que la
planificacin debe constituirse en el elemento ordenador de la gestin
pblica. Estado y plan son dos caras de la misma moneda. Es cierto que
actualmente todas las instituciones realizan planes, sin embargo no existe
un mecanismo que los articule y los ligue a metas de largo plazo. Por
ejemplo, hasta ahora se ha logrado reducir la pobreza extrema a 24%, pero
cul es la estrategia para reducirla a cero en los prximos aos?

No es un reto menor el planteado. Hasta ahora la gestin de la


macroeconoma ha seguido una planificacin cuidadosamente elaborada, y
en gran medida su xito se debe a ello. Pero irradiar esto al resto de
instituciones del aparato estatal no es tarea sencilla. No obstante, si se
desea que la senda de crecimiento positivo se mantenga, es necesario
cambiar el modelo de gestin actual. Mirar el desarrollo en el largo plazo es
la tarea del momento.

BIBLIOGRAFIA:
CAMPERO, Jos 2005. Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de
Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER),
CLAD.
ILPES-CEPAL 2010. Panorama de la Gestin Pblica en Amrica Latina. En la
Hora de la Igualdad.
CLAD 1998. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
CAMPERO, Jos 2005. Gestin por resultados en Bolivia: el Sistema de
Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados (SISER),
CLAD.

WEB:
http://www.gobernabilidad.org.bo/revista-andamios/politicaspublicas/item/la-gestion-publica-en-el-estado-plurinacional