Rapport de La Commission Sur Le Maintien de L'ordre Républicain

N 0000
______
ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 21 mai 2015.
RAPPORT
FAIT
charge dtablir un tat des lieux et de faire

des propositions en matire de missions et de modalits du maintien de lordre
rpublicain, dans un contexte de respect des liberts publiques et du droit de
manifestation, ainsi que de protection des personnes et des biens,
AU NOM DE LA COMMISSION DENQUTE
(1)
M. NOL MAMRE
Prsident
M. PASCAL POPELIN
Rapporteur
(1) La composition de cette commission denqute figure au verso de la prsente page.
La commission denqute sur les missions et modalits du maintien de

lordre rpublicain dans un contexte de respect des liberts publiques et du droit
de manifestation est compose de : M. Nol Mamre, prsident ; M. Pascal
Popelin, rapporteur ; MM. Philippe Doucet, Philippe Folliot, Guillaume Larriv,
Mme Clotilde Valter, vice-prsidents ; Mme Marie-George Buffet, MM. Hugues
Fourage, Philippe Goujon, Jrme Lambert, secrtaires ; MM. Jean-Paul Bacquet,
Jean-Pierre Barbier, M. Daniel Boisserie, Gwenegan Bui, Mme Marie-Anne
Chapdelaine, MM. Guy Delcourt, Pascal Demarthe, Christophe Guilloteau, Meyer
Habib, Mme Anne-Yvonne Le Dain, MM. Olivier Marleix, Michel Mnard,
Philippe Meunier, Yannick Moreau, Mme Nathalie Nieson, MM. Christophe
Priou, Boinali Said, ric Straumann, Daniel Vaillant et Michel Voisin.
SOMMAIRE
___
Pages
AVANT-PROPOS DE M. NOL MAMRE, PRSIDENT DE LA

COMMISSION DENQUTE ...................................................................................
INTRODUCTION .........................................................................................................
I. LE CADRE GNRAL DU MAINTIEN DE LORDRE EN FRANCE ..................
13
A. UN RGIME JURIDIQUE TRS PROTECTEUR DE LA LIBERT DE

MANIFESTER ........................................................................................................
13
1. Un rgime dclaratif libral pour garantir une composante de la libert

dexpression .........................................................................................................
13
a. La valeur fondamentale de la libert de manifestation ........................................
13
b. Le rgime de dclaration pralable des manifestations .......................................
14
c. Les faibles portes de lobligation dclarative et de linterdiction de manifester

soulignent ltendue de la libert de manifestation ............................................
15
2. Un cadre de police administrative prventive .......................................................
18
a. La mission de scurit publique de maintien ou de rtablissement de lordre

public est une mission administrative prventive ...............................................
18
b. Le trouble dlictueux lordre public : le rgime de lattroupement ...................
19
B. LA MISE EN UVRE DU RGIME DU MAINTIEN OU DU

RTABLISSEMENT DE LORDRE ....................................................................
20
1. Le recours par principe des forces ddies, formes spcifiquement au

maintien de lordre ...............................................................................................
20
a. Les forces mobiles et leurs missions de maintien de lordre ................................
21
b. Les effectifs et lorganisation tactique des units................................................
24
c. Le cadre de formation des units ........................................................................
26
2. La doctrine franaise du maintien de lordre et les moyens qui la servent ...........
29
a. La mise distance et le recours absolument ncessaire, proportionn et gradu

la force .............................................................................................................
29
b. Des quipements et armements individuels et collectifs offrant un quilibre

mobilit/protection/puissance............................................................................
36
c. Les exemples trangers : dautres types dorganisations, de doctrines et

dquipements ..................................................................................................
38
C. LEFFICACIT DU MAINTIEN DE LORDRE LA FRANAISE .................
45
1. Une doctrine efficace pour prvenir ou faire cesser les troubles lordre public
45
a. Lefficacit de la protection de lordre public .....................................................
45
4
b. Lusage de la force comme ultima ratio dune opration de maintien de lordre .
46
c. Des donnes parcellaires sur le nombre de blesss..............................................
49
2. Les suites judiciaires, administratives et dontologiques dune opration de

maintien de lordre ...............................................................................................
50
a. Une judiciarisation complexe des oprations de maintien de lordre qui ne

favorise pas la rponse pnale ...........................................................................
50
b. Les mises en cause possibles de laction des forces de lordre et de la puissance

publique............................................................................................................
54
II. LES CONDITIONS DES TROUBLES LORDRE PUBLIC ONT VOLU ...
59
A.
LA RECOMPOSITION DES ACTEURS PRINCIPAUX DES

MANIFESTATIONS A PRIV PROGRESSIVEMENT LTAT DE SES
MOYENS DE RGULATION DES TROUBLES LORDRE PUBLIC ........
59
1. Les conditions dorganisation des manifestations ne permettent plus autant la

concertation en amont ..........................................................................................
60
a. La part dcroissante des grands acteurs traditionnels et de leurs services dordre

dans lorganisation des manifestations ..............................................................
60
b. Lorganisation de manifestation sans organisateur ..........................................
61
c. La prsence rcurrente de contremanifestants ou/et de groupes structurs sans

lien avec la manifestation se livrant des actes dlictuels ou cherchant
explicitement troubler lordre public ..............................................................
63
2. La recomposition des forces disposition du prfet .............................................
65
a. Les consquences de la suppression des Renseignements gnraux ....................
65
b. La diminution des effectifs des forces mobiles impose un recours accru des
units non spcialises dans le maintien de lordre ............................................
68
B. DES NOUVEAUX TERRAINS DE CONTESTATIONS SOCIALES ..............
73
1. Le dplacement des manifestations vers des territoires ruraux ou de plus en

plus tendus ncessite une volution tactique ......................................................
73
a. Les problmatiques de maintien de lordre en espaces ouverts et/ou multiples ....
74
b. Lintervention des forces de lordre sur des terrains amnags et occups par
les manifestants. ...............................................................................................
75
2. Le phnomne des ZAD : des infractions causant davantage de prjudice

autrui quelles ne troublent lordre public ............................................................
80
a. Linstallation dune ZAD est en soi un acte dlictueux, mais ne constitue pas
par elle-mme un trouble lordre public .........................................................
80
b. Une confusion grandissante entre les oprations de scurit classique et les

oprations de rtablissement de lordre face des attroupements hostiles ..........
82
C. LASSIGNATION DE NOUVEAUX OBJECTIFS AUX FORCES DE

LORDRE, ASSOCIE LA MDIATISATION CROISSANTE DES
ENJEUX DE SECURIT, BROUILLE LA NOTION MME DE
RTABLISSEMENT DE LORDRE PUBLIC.....................................................
84
1. La mdiatisation renforce les enjeux associs aux conflits sociaux et aux

oprations de maintien de lordre .........................................................................
84
5
a. Une tolrance moins grande une violence dploye par certains manifestants
et davantage expose ........................................................................................
84
b. Des relations plus compliques entre la presse et certains manifestants dans la

production de linformation, qui rendent ncessaires une protection plus
importante de la part des forces de lordre .........................................................
85
2. La recherche dune rponse pnale adapte aux agissements individuels a

complexifi les oprations de maintien de lordre ...............................................
88
a. Une plus grande proccupation de la sanction pnale des manifestants les plus
violents ou dlinquants .....................................................................................
88
b. La mise en place de dispositifs qui contribuent brouiller la notion mme de

maintien de lordre ............................................................................................
89
III. DVELOPPER DES RPONSES PLUS GRADUELLES POUR MIEUX

CONJUGUER ORDRE ET LIBERT ......................................................................
93
A. REDONNER DES MOYENS LAUTORIT CIVILE EN AMONT DES

MANIFESTATIONS : UN CHANTIER DJ OUVERT...................................
94
1. Reconstruire et densifier le renseignement de proximit : les mesures dj

prises ....................................................................................................................
94
a. La cration du service central du renseignement territorial .................................
94
b. Les volutions en cours du renseignement de proximit .....................................
96
2. Professionnaliser davantage le maintien de lordre ..............................................
98
a. Organiser une formation spcifique du corps prfectoral au maintien de lordre :

la mission Lambert et ses conclusions ...............................................................
98
b. Envisager un renforcement des comptences en matire de maintien de lordre

dans certaines prfectures particulirement exposes......................................... 100
3. Raffirmer lautorit et la prsence indispensable de lautorit civile ................. 100

a. La raffirmation de lautorit du prfet et du partage des rles entre lautorit
civile et les forces mobiles ................................................................................ 101
b. La prsence de lautorit civile doit tre permanente pendant les oprations de
maintien de lordre et non pas seulement pour engager la force ......................... 102
B.
RECRER DES FORMES DE CONCERTATION ENTRE LES

AUTORITS CIVILES ET POLICIRES, DUNE PART, ET LES
MANIFESTANTS RESPECTUEUX DE LORDRE PUBLIC, DAUTRE
PART ....................................................................................................................... 103
1. Formaliser et diffuser les squences types dune opration de maintien de
lordre et faciliter sa couverture par la presse ...................................................... 105
a. Crer un guide daction usage des prfets et le communiquer aussi largement
que possible ...................................................................................................... 105
b. Simplifier et rendre plus comprhensibles les sommations et la communication
destination des manifestants ........................................................................... 106
c. Faciliter le suivi par la presse des oprations de maintien de lordre ................... 107
2. Amnager les procdures judiciaires et administratives afin que des individus

isols ne puissent prendre en otage la libert publique de manifester ................. 108
6
a. Les procdures actuelles ayant pour effet dinterdire un individu de participer
une manifestation ........................................................................................... 109
b. Les exemples trangers dinterdiction administrative de manifester.................... 110
c. Lintroduction de linterdiction administrative de manifester.............................. 110
3. Organiser une mdiation systmatique et continue entre les forces charges du

maintien de lordre et le public manifestant avant, pendant et aprs
lvnement .......................................................................................................... 112
a. Fixer le principe dune concertation pralable obligatoire................................... 113
b. Crer de nouvelles units policires de mdiation, intgres dans les
manifestations................................................................................................... 114
c. Organiser un accueil permanent et un retour dexpriences de la part des
manifestants...................................................................................................... 115
C. FACE AUX FOULES MANIFESTANTES : FAIRE CONFIANCE DES

FORCES DE LORDRE SPCIALISES, PROFESSIONNELS DU
MAINTIEN DE LORDRE ET RESPECTUEUX DES LIBERTS
PUBLIQUES ........................................................................................................... 115
1. Moderniser la formation des forces charges du maintien de lordre ................... 116
a. Ouvrir la formation et la doctrine du maintien de lordre aux recherches en
sciences sociales ............................................................................................... 116
b. Chercher prserver et rendre incompressible le temps de recyclage des units . 117
2. Favoriser lintervention exclusive dunits spcialises pour les oprations de

maintien de lordre ............................................................................................... 118
a. Rduire lemploi des forces mobiles pour des missions ne concernant pas le
maintien de lordre afin daccrotre leur disponibilit ........................................ 120
b. Crer une habilitation au maintien de lordre pour les units constitues de la
police et de la gendarmerie nationales, hors forces mobiles ............................... 120
3. Recentrer lquipement des forces charges du maintien de lordre sur les

besoins lis la gestion des foules ....................................................................... 122
a. Restreindre lusage du LBD lors des oprations de maintien de lordre aux
seules forces mobiles et aux forces dment formes son emploi dans le
contexte particulier du maintien de lordre ........................................................ 122
b. Dvelopper de nouveaux moyens intermdiaires visant disperser les foules ..... 127
c. Renforcer et rnover les moyens mcaniques pour pallier les diminutions
deffectifs et favoriser lmergence de nouveaux schmas tactiques .................. 127
4. Faciliter la judiciarisation des infractions commises lors ou en marge dune

manifestation ........................................................................................................ 128
a. Privilgier la capacit des units spcialises interpeller des groupes
dindividus violents .......................................................................................... 129
b. Crer de meilleures conditions dinterpellation en cas de commission de dlits
flagrants lors des manifestations........................................................................ 130
LISTE DES PROPOSITIONS ................................................................................. 137
AVANT-PROPOS DE M. NOL MAMRE,

PRSIDENT DE LA COMMISSION DENQUTE
Le 3 dcembre 2014, lors de lexamen en sance publique de la
proposition de rsolution tendant la cration dune commission denqute
relative aux missions et modalits du maintien de lordre rpublicain dans un
contexte de respect des liberts publiques et du droit de manifestation , javais
rappel les faits dramatiques lorigine dune telle demande de la part du groupe
cologiste : la mort de Rmi Fraisse, g de 21 ans, opposant au projet absurde du
barrage de Sivens, la suite de lutilisation dune grenade offensive lance par un
gendarme au cours dune opration, dans des circonstances pour le moins
confuses.
Javais galement prcis quil ntait videmment pas question que le
Parlement se substitue lautorit judiciaire en enqutant sur des faits soumis
linstruction du juge. En revanche, jtais persuad quune telle tragdie nous
obligeait en tant que parlementaires et quil tait de notre devoir de procder un
travail danalyse et de rflexion sur lensemble des questions relatives au maintien
de lordre.
Ds lorigine, jai estim que cette commission denqute ne devait ni
servir nourrir de vaines polmiques, ni se transformer en caisse de rsonance de
propos caricaturaux : Non, les manifestants et militants ne sont pas, par essence,
de dangereux individus qui souhaitent mettre bas lordre rpublicain et les
institutions. Non, les forces de lordre ne sont pas, par nature, un instrument de
rpression aveugle aux mains dun pouvoir oppresseur. Mais tous les manifestants
et militants ne sont pas pacifiques. Et les forces de lordre ne conduisent pas
toujours leur mission de manire acceptable et conforme au cadre rglementaire et
dontologique qui les oblige.
Le nombre et la diversit des auditions menes par la commission dans un
calendrier contraint, ainsi que la qualit des changes qui ont prsid ses
travaux, tmoignent dun souci constant dcoute et dquilibre de la part de ses
membres. Pour qui souhaiterait se livrer un exercice de comparaison purement
arithmtique, la commission denqute a organis 13 auditions au cours desquelles
des reprsentants des forces de lordre, en activit ou non, et du ministre de
lIntrieur dont le ministre lui-mme ont t invits sexprimer. Et
13 auditions au cours desquelles des blesss, des manifestants et militants, des
chercheurs, des associations et des reprsentants de la socit civile, dinstitutions,
dautorits indpendantes ont pu livrer leur point de vue.
loccasion de ces 26 auditions (soit 50 heures de dbats), des deux
dplacements quelle a effectus et grce aux nombreuses contributions crites
quelle a reues, la commission denqute a pu approfondir des problmatiques

trs varies : sur le cadre juridique applicable la libert de manifestation, sur la
nature des forces susceptibles de participer des oprations de maintien de
lordre, sur leurs effectifs, leur formation, leur quipement, leur doctrine demploi,
leurs schmas tactiques, sur les nouveaux terrains et modalits de contestation
sociale, sur les diffrents modles europens de maintien de lordre, etc Sur tous
ces sujets, la commission denqute a apport des clairages utiles.
Je ne partage pas, tant sen faut, lensemble des prconisations formules
par le Rapporteur. Aussi, ai-je dcid dapporter une contribution personnelle au
rapport, en annexe, afin de prsenter et de prciser ma position, ainsi que les
enseignements que je retire de ces travaux. Ils auront eu au moins le mrite de
clarifier plusieurs points dans un domaine qui se prte trop souvent la
polmique, aux raccourcis regrettables et aux commentaires partiels.
une exception prs, au demeurant comprhensible, les auditions ont t
ouvertes la presse, retransmises en direct sur le site Internet de lAssemble
nationale o elles restent disponibles en vido la demande ; leur compte-rendu
crit est annex au rapport.
Chacun pourra donc sy rfrer et se forger une opinion en conscience.
INTRODUCTION
Art. X. Nul ne doit tre inquit pour ses opinions, mme religieuses, pourvu que
leur manifestation ne trouble pas lordre public tabli par la Loi.
Art. XI. La libre communication des penses et des opinions est un des droits les
plus prcieux de lHomme : tout Citoyen peut donc parler, crire, imprimer librement, sauf
rpondre de labus de cette libert dans les cas dtermins par la Loi.
Art. XII. La garantie des droits de lHomme et du Citoyen ncessite une force
publique : cette force est donc institue pour lavantage de tous, et non pour lutilit
particulire de ceux auxquels elle est confie.
Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen du 26 aot 1789
La commission denqute sur les missions et modalits du maintien de

lordre rpublicain dans un contexte de respect des liberts publiques et du droit
de manifestation a t cre par lAssemble nationale la suite du dcs tragique
survenu lors daffrontements entre les forces mobiles et certains occupants du site
du chantier du barrage de Sivens. Les procdures judiciaires en cours ont interdit
la commission dinvestiguer spcifiquement sur ces vnements, et ses travaux ont
respect strictement ce principe de sparation des pouvoirs. Lexigence, partage
par tous, de limiter le risque quun tel vnement puisse se reproduire est
demeure prsente lesprit du Rapporteur et des commissaires, tout au long des
travaux de la commission denqute.
Ces derniers ont respect un cadre quil convient de rappeler titre
liminaire. Comme le prcise lintitul de la commission denqute, le champ
dinvestigation et danalyse de celle-ci concerne uniquement le maintien de lordre
et les forces qui en ont la charge. Au-del de cette mission essentielle , les
forces de police franaises honorent une multiplicit dautres missions : scurit
publique gnrale, lutte contre la dlinquance, le terrorisme, les trafics, scurit
routire, etc. Il nen sera pas question dans le cadre du prsent rapport. Si, au
cours des auditions, certaines personnes entendues ont pu faire rfrence, titre
accessoire ou mme principal, de telles missions et aux units de police ou de
gendarmerie qui y participent, la commission ne saurait faire tat de ces lments
dans le cadre du prsent rapport dont lobjet a t strictement limit au champ
dfini lors de sa cration. On ne stonnera donc pas de labsence de faits ou
dinformations rapports qui, pour intressants quils puissent tre, sont trangers
au cadre dtermin par lAssemble nationale lors de ladoption de la rsolution
portant cration de ladite commission le 3 dcembre 2014.
10
Celle-ci a tenu 26 runions et auditionn soixante personnes. Certains de

ses membres se sont galement rendus en Allemagne et au Centre national
dentrainement des forces de la gendarmerie Saint-Astier, afin de rencontrer
professionnels, experts et chercheurs. Au terme de ce travail, le Rapporteur veut
souligner lquilibre franais entre libert de manifester et ordre rpublicain. Dj
prsent au sein mme de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen, cet
quilibre est toujours pertinent de nos jours.
Aucune personne auditionne par la commission na remis en cause cet
quilibre, ni ses principales caractristiques juridiques et matrielles, qui nont pas
davantage fait dbat parmi les commissaires :
la force constitutionnelle de la libert de manifester, garantie par le
libralisme du rgime de la simple dclaration pralable ;
lexigence, valeur galement constitutionnelle, de prserver lordre
public, en tant notamment quil permet lexpression des liberts individuelles ;
lexistence de forces spcialises dans une mission elle-mme
spcifique : le maintien ou le rtablissement de lordre public.
Cest donc davantage la modernit de lquilibre entre libert et ordre
public que la commission denqute a interroge, que son principe lui-mme. En
effet, les travaux de la commission ont rapidement fait apparatre le double constat
suivant. Dune part, la doctrine franaise et les moyens qui la servent ont des
points forts et des mrites, y compris pour garantir la libert dexpression et la
scurit des personnes et des biens. Dautre part, les conditions gnrales des
manifestations et du maintien de lordre ont beaucoup volu depuis que le cadre
gnral en a t pos, au lendemain de Mai-68, quil sagisse des conditions
dorganisation, de la mdiatisation croissante, des lieux de manifestations, etc.
Le maintien de lordre et les oprations qui visent le rtablir sinscrivent
ncessairement, dans le cadre dune socit dmocratique et dun tat de droit,
dans une philosophie de tolrance un certain degr de dsordre. La dmocratie et
certaines de ses modalits dexpression impliquent une telle tolrance, qui ne
remet pas en cause, en tant que telle, lordre public.
Ce nest que lorsque celui-ci est menac, lorsquune manifestation
dgnre en attroupement violent, par exemple, que les forces de police ont
vocation faire usage de la contrainte. Tout tat est capable de faire rgner
lordre, mais seuls les tats de droit dmocratiques peuvent assurer un maintien de
lordre respectueux de lexpression des liberts publiques. Ce maintien de lordre
rpublicain est celui qui se conforme, lui-mme, aux valeurs dmocratiques, aux
principes et aux procdures quil protge. cet gard, le rle premier des units
charges du maintien de lordre consiste dabord et avant tout crer les
conditions dun exercice optimal des liberts publiques et, notamment, du droit de
manifestation. Sil savre ncessaire, le rtablissement de lordre ne seffectue
11
que dans un second temps et de manire particulirement encadre, notamment en

ce qui concerne lusage de la force.
Le maintien de lordre nest donc pas une science exacte qui permettrait
dappliquer au rel des schmas tactiques produisant automatiquement les effets
dsirs. Il sagit, au sens littral de lexpression, dune science humaine. Une
science car le maintien de lordre ne simprovise pas. Il est tudi, fait lobjet
danalyses rationnelles, de recherches approfondies, de rflexions doctrinales, de
retours dexprience. Une science humaine car il repose, en dernire analyse, sur
des hommes et des femmes pouvant tre amens faire face et grer dautres
hommes et femmes dans des circonstances parfois extrmement tendues et
particulirement mouvantes.
Le Rapporteur considre que cest prcisment l que rside lintrt et
lenjeu des travaux de cette commission denqute : contribuer moderniser le
cadre du maintien de lordre pour permettre que la libert de manifester et lordre
public se conjuguent sans heurt dans la dure, en prservant la vie et la scurit de
chacun. Cest ainsi quil a conu le prsent rapport, comme un outil de diagnostic
et de rflexion destination du pouvoir excutif. Il suggre trs globalement de
sappuyer sur les points forts et les atouts de lexprience franaise, tout en
modernisant les moyens et la doctrine afin quils soient mieux adapts aux ralits
et aux exigences actuelles de nos concitoyens. Dans ce but, le fil rouge des
prconisations que le Rapporteur formule est rsum par lide de mieux
prserver, demain, la libert de manifester par davantage de gradation dans la
gestion des protestations publiques.
13
I. LE CADRE GNRAL DU MAINTIEN DE LORDRE EN FRANCE

A. UN RGIME JURIDIQUE TRS PROTECTEUR DE LA LIBERT DE
MANIFESTER
1. Un rgime dclaratif libral pour garantir une composante de la libert
dexpression
Forme spcifique de la libert dexpression, la libert de manifester est

une libert constitutionnellement garantie. Elle est galement consacre par la
Cour europenne des droits de lhomme. Cependant, cest dans la mise en uvre
de son rgime juridique particulirement libral que se rvle la porte de la
libert de manifestation.
a. La valeur fondamentale de la libert de manifestation
Dans la jurisprudence constitutionnelle, comme dans celle de la Cour
europenne des droits de lhomme (CEDH), la libert de manifester constitue un
droit fortement garanti, mais qui peut subir des limitations en raison de strictes
ncessits dordre public.
Le Conseil constitutionnel, dans sa dcision du 18 janvier 1995 sur la loi
dorientation et de programmation relative la scurit, n 94-352 DC, a estim
que la libert de manifester constituait une forme de combinaison de la libert
daller et venir et du droit dexpression collective des ides et des opinions
auxquels il reconnat une valeur constitutionnelle. Dans la mme dcision, le
Conseil a galement pos les conditions de limitation de cette libert de
manifester, en indiquant que le lgislateur devait veiller en concilier lexercice
avec la prvention des atteintes lordre public et notamment des atteintes la
scurit des personnes et des biens qui rpond des objectifs de valeur
constitutionnelle .
La libert de manifestation apparat galement comme une composante de
la libert de runion pacifique garantie par larticle 11 de la Convention
europenne des droits de lhomme. Cette libert, que la Cour europenne des
droits de lhomme analyse de faon constante en lien avec la libert dexpression
des opinions prvue larticle 10 de la Convention, peut cependant subir des
limitations, si celles-ci sont prvues par la lgislation nationale et poursuivent
lobjectif gnral de sauvegarde de lordre public. La CEDH a prcis cet
quilibre dans sa jurisprudence en posant comme principe que les ingrences dans
lexercice de la libert de manifester doivent tre justifies par un besoin social
imprieux et proportionnes au but lgitime vis . La Cour a clairement
illustr cette approche quilibre dans sa dcision Barraco c/ France du 5 mars
2009 :
14
41. La Cour observe demble que le droit la libert de runion est un

droit fondamental dans une socit dmocratique et, linstar du droit la libert
dexpression, lun des fondements de pareille socit. Ds lors, il ne doit pas faire
lobjet dune interprtation restrictive []
42. La libert de runion pacifique, dont lun des buts est la protection
des opinions personnelles, fait lobjet dun certain nombre dexceptions quil
convient toutefois dinterprter de manire troite ; de plus, la ncessit des
restrictions doit tre tablie de faon convaincante. []
48. Dans ces conditions, mettant en balance lintrt gnral la
dfense de lordre et lintrt du requrant et des autres manifestants choisir
cette forme particulire de manifestation, et compte tenu du pouvoir
dapprciation reconnu aux tats en cette matire, la condamnation pnale du
requrant napparat pas disproportionne aux buts poursuivis.
Ainsi, en France, manifester cest--dire exprimer une volont collective
en utilisant la voie publique est donc une libert fortement protge, qui ne
trouve sa limite que dans les ncessits de lordre public. Cet quilibre a t
parfaitement dcrit lors de son audition par M. Christian Vigouroux, prsident de
la section de lintrieur du Conseil dtat : En rsum, le rgime est celui de la
libert avec un encadrement lgislatif minimal la dclaration et la possibilit
daller plus loin, par linterdiction, mais alors sur preuves, en fonction des
circonstances troitement values, et dans les limites strictement ncessaires au
rtablissement de lordre public. (1).
b. Le rgime de dclaration pralable des manifestations
En pratique, la possibilit de manifester nest subordonne qu un rgime
dclaratif. Cest le dcret-loi du 23 octobre 1935, codifi larticle L. 211-1 du
code de la scurit intrieure, qui a institu une obligation de dclaration pralable
pour tous cortges, dfils et rassemblements de personnes et dune faon
gnrale, toutes manifestations sur la voie publique . Comme la soulign le
directeur des liberts publiques et des affaires juridiques du ministre de
lintrieur (2), ce rgime juridique sapplique aussi bien aux veilleurs, quaux
zadistes ou aux anti-corrida, et aux flash mob quaux free parties.
La dclaration pralable doit tre dpose entre quinze jours et trois jours
avant la date de la manifestation prvue (art. L. 211-2 du code de la scurit
intrieure). Ce dpt seffectue auprs de la mairie, qui dlivre un rcpiss. Il
seffectue auprs de la prfecture dans les villes o est institue la police dtat.
Enfin, comme le prvoit larticle L. 211-2 du code de la scurit intrieure : La
dclaration fait connatre les noms, prnoms et domiciles des organisateurs et est
signe par trois dentre eux faisant lection de domicile dans le dpartement ; elle
(1) Audition de M. Christian Vigouroux, le 16 avril 2015.

(2) Audition de M. Thomas Andrieu, le 22 janvier 2015.
15
indique le but de la manifestation, le lieu, la date et lheure du rassemblement des

groupements invits y prendre part et, sil y a lieu, litinraire projet.
Dans la pratique, ce rgime de dclaration pralable, en plus de faire natre
une responsabilit particulire de lorganisateur de la manifestation, a
traditionnellement constitu un outil de dialogue et de concertation entre les
citoyens souhaitant manifester et le reprsentant de ltat dans le dpartement, qui
a la charge de veiller lordre public. En effet, le pouvoir de lautorit civile
dinterdire la manifestation projete (cf. infra), y compris de faon partielle (1), lui
confre concrtement le pouvoir dencadrer ponctuellement le projet qui lui est
soumis grce une concertation pralable afin dviter linterdiction elle-mme.
Ainsi que la rappel M. Christian Vigouroux (2), lordre public est autoritaire
puisque cest une dcision unilatrale qui encadrera une manifestation ou
ventuellement linterdira, et les autorits administratives assument ce pouvoir de
police, mais il est en mme temps ngoci : il fait lobjet de discussions avec les
citoyens auxquels les mesures restrictives sappliqueront.
Le juge administratif a ainsi admis que lautorit administrative puisse, en
prsence de risque de troubles lordre public induits par une manifestation,
conditionner labsence de prononc dune interdiction un amnagement dun
itinraire, lorsque celui-ci expose des risques particuliers (Tribunal administratif
de Paris, ord. 24 janvier 2014, Association La manif pour tous , ou encore
4 septembre 2013, Banasiak) ou bien mme interdire laccs de la manifestation
un certain primtre (Conseil dtat, 21 janvier 1996, Legastelois). Toutefois, un
tel encadrement, mme dans la ngociation, ne saurait tre gnralis pour toutes
les manifestations. Sauf transformer le rgime de dclaration pralable en rgime
dautorisation, il doit tre rserv et justifi, sous le contrle du juge, aux seuls cas
o des troubles sont hautement prvisibles et ce, afin dviter linterdiction pure et
simple de la manifestation.
Ce rgime dclaratif des manifestations sapplique dans plusieurs pays
voisins de la France, comme en Espagne. Dautres tats, comme la Sude, ont
choisi dadopter un rgime dautorisation pralable des manifestations par la
police ou lautorit civile. Le Rapporteur observe que, dans une telle comparaison,
le rgime juridique franais peut dj apparatre comme le plus libral. Son
caractre particulirement protecteur de la libert de manifester se rvle encore
davantage la lumire des trs faibles moyens de coercition la disposition de
lautorit civile pour le faire respecter.
c. Les faibles portes de lobligation dclarative et de linterdiction de
manifester soulignent ltendue de la libert de manifestation
Le rgime juridique des manifestations prvu par le code de la scurit
intrieure dispose que toutes les manifestations doivent tre dclares, et que si
(1) Conseil dtat, 21 janvier 1996, Legastelois
(2) Audition de M. Christian Vigouroux prcite, le 16 avril 2015.
16
lautorit investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projete est
de nature troubler lordre public, elle linterdit par un arrt quelle notifie
immdiatement aux signataires de la dclaration au domicile lu (art. L. 211-4).
De surcrot, larticle L. 211-12 de ce mme code et larticle 431-9 du code pnal
instaurent une responsabilit pnale des organisateurs de manifestations non ou
mal dclares.
Le Rapporteur observe que ces dispositions seffacent en ralit devant la
force qui sattache la libert publique de manifester dans le droit constitutionnel
et europen. Ce droit ne prvoit dautre limitation la libert de manifester que
celle strictement ncessaire la prservation de lordre public. Il en rsulte
notamment que labsence de dclaration ne vaut pas interdiction de la
manifestation, que linterdiction elle-mme doit tre particulirement justifie, et
enfin que celle-ci na pas pour consquence directe que ltat peut mettre un terme
la manifestation interdite.
Premirement, le dfaut de dclaration de la manifestation, ou la
dclaration incomplte quoique constitutif dune infraction pour lorganisateur
implicite de lvnement nemporte pas automatiquement linterdiction de celuici au sens du code de la scurit intrieure. Comme la jug le Conseil dtat
(12 novembre 1997, Min. intrieur c/ Association Communaut tibtaine en
France et ses amis ), seul un motif explicite de prservation de lordre public
peut justifier une mesure dinterdiction dune manifestation, mme non dclare.
Ce principe est galement affirm par la CEDH, notamment dans sa dcision
Barraco c/ France : la Cour note que la manifestation na pas fait lobjet dune
dclaration pralable formelle comme cela est exig par le droit interne pertinent
en la matire. Elle rappelle toutefois quune telle situation ne justifie pas en soi
une atteinte la libert de runion dautant quen lespce, lvnement avait
largement t port la connaissance des autorits publiques qui disposaient de
leur pouvoir de police administrative soit pour linterdire, soit pour en assurer le
bon droulement. En loccurrence, lesdites autorits ont pu organiser
pralablement la manifestation les mesures ncessaires au maintien de la
scurit et de lordre publics, notamment en plaant des forces de police en
protection et en escorte. La Cour en dduit, comme le requrant, que la
manifestation tait sinon tacitement tolre, du moins non interdite .
Deuximement, linterdiction dune manifestation, rgulirement dclare
ou non, doit tre justifie par lexistence dune menace lordre public. Lautorit
civile doit notamment tablir avec suffisamment de prcision les risques de
troubles lordre public (qualit de lorganisateur, comportements lors de
manifestations prcdentes, risques de contre-manifestation au mme moment, sur
le mme parcours ou parcours voisin, risque dlments perturbateurs, modalits
pratiques, nombre de participants attendus) mais aussi limpossibilit de
prvenir ces risques par un moyen moins coercitif que linterdiction de
manifestation (configuration des lieux, moyens insuffisants notamment si dautres
vnements concomitants). Le juge administratif exerce sur ces aspects un
contrle svre lencontre des mesures dinterdiction, pouvant aller jusqu
17
lapprciation de leffectif des forces de lordre disponible afin de rguler les

troubles possibles lordre public (Cour administrative dappel de Paris, 7 mars
2000 n 97PA00133) et parer tout danger dans le quartier considr .
Cette stricte condition de lgalit des arrts dinterdiction de manifestation a t
largement intgre par les prfets, comme en tmoignent le trs faible nombre de
mesures dinterdiction, et la proportion marginale de ces mesures ayant t
annules par le juge administratif (1). Le ministre de lIntrieur ne dispose pas de
chiffres au niveau national concernant les mesures dinterdiction prononces mais
uniquement pour Paris. En 2013, 3 410 manifestations ont t dclares Paris et
27 interdites par le prfet de police tandis quen 2014, 2 046 ont t dclares et
5 interdites, soit respectivement 0,79 % et 0,25 % des cas.
Troisimement, lors mme quune manifestation, dclare ou non, a t
valablement interdite par lautorit civile, il nest pas possible ltat dordonner
sa dispersion, a fortiori par lemploi de la force, en labsence de trouble ou de
risque certain de trouble lordre public. Conformment aux articles L. 211-9 du
code de la scurit intrieure et 431-3 du code pnal, seuls les attroupements
peuvent tre disperss par ltat et non les manifestations pacifiques. Ici encore,
seul le critre de trouble lordre public est dterminant pour contraindre
lexercice de la libert de manifester. Ce principe de la lgislation franaise a
galement t rappel plusieurs reprises par la CEDH : La Cour reconnat que
toute manifestation dans un lieu public est susceptible de causer un certain
dsordre pour le droulement de la vie quotidienne, y compris une perturbation de
la circulation, et quen labsence dactes de violence de la part des manifestants,
il est important que les pouvoirs publics fassent preuve dune certaine tolrance
pour les rassemblements pacifiques, afin que la libert de runion ne soit pas
dpourvue de tout contenu (Barraco c/ France, prcit).
En dfinitive, cest donc moins le rgime dclaratif qui consacre la libert
de manifestation en France que les faibles limitations pouvant lui tre apportes,
en labsence de trouble avr lordre public. Cela entrane notamment deux
consquences :
- les dcisions dinterdiction de manifestation ne sont pas
systmatiquement respectes. Ainsi, le prfet de police de Paris a interdit le
18 juillet 2014 une manifestation de soutien aux Palestiniens prvue le 19 juillet
Paris. Cependant, le 19 juillet des personnes se sont effectivement regroupes
lendroit prvu. Faute de dclaration pralable identifiant les organisateurs et de
moyens lgaux permettant de disperser la manifestation illicite, le seul rgime de
responsabilit pnale prvu par le code de scurit intrieure parat bien mince
pour garantir le respect des arrts dinterdiction ;
- compte tenu des fortes contraintes juridiques et du risque de son peu
deffet concret, les prfets ne sont donc gure enclins prononcer des arrts
dinterdiction. Ceux-ci rompent le lien dj trop fragile entre un organisateur de
(1) ATTENTE ANNEXE DLPAJ VIERGE
18
manifestation et le reprsentant de ltat. Lors de son audition, le prfet honoraire

Dominique Bur a clairement expliqu cette attitude du corps prfectoral : Il est
toujours moins dangereux pour le prfet dautoriser une manifestation que de
prendre le risque quelle se droule malgr linterdiction, et de se retrouver
dmuni. Mieux vaut assumer lautorisation, moins, bien entendu, que la
manifestation ne viole les grands principes rpublicains. (1)
2. Un cadre de police administrative prventive
Compte tenu du rgime juridique protecteur de la libert de manifester,

laction de ltat et notamment des forces de lordre loccasion dune
manifestation consiste prvenir lapparition de troubles lordre public ou, dans
les cas difficiles, rtablir celui-ci. Il sagit donc dune mission de police
administrative prventive sexerant dans des conditions diffrentes des missions
de police judiciaire. Cette nature de la mission ne change pas lorsque lordre
public est effectivement troubl et que la notion de manifestation disparat au
profit de celle dattroupement (auquel il est pnalement rprhensible de
participer).
a. La mission de scurit publique de maintien ou de rtablissement de
lordre public est une mission administrative prventive
Les huitime alina de larticle 16 et quatrime alina de larticle 20 du
code de procdure pnale consacrent une distinction explicite au sein des missions
de scurit. Ils organisent la suspension de la qualit dofficier ou dagent de
police judiciaire des personnels participant en unit constitue une opration de
maintien de lordre.
Cest dire la priorit que ltat assigne son action, lors dune opration
de maintien de lordre, en dpit mme du fait que le code de scurit intrieure
prvoit des sanctions pnales pour ceux qui ne respecteraient pas lquilibre
juridique entre libert de manifester et ordre public.
Comme la indiqu le prfet honoraire Patrice Bergougnoux : Lobjet du
maintien de lordre rpublicain est de permettre lexpression des liberts
publiques, dont celle de manifester, dans les meilleures conditions de scurit
pour les personnes et les biens. La force publique a pour mission de faciliter et de
permettre lexercice de ce droit. (2)
Il en rsulte galement un partage spcifiquement franais des
responsabilits en matire de scurit. Tandis que les missions de police judiciaire
seffectuent sous le contrle de magistrats avec un certain degr dautonomie de la
part des policiers et gendarmes dont elles constituent le mtier, les missions de
maintien de lordre ne sont ralises, quant elles, que sous la stricte et exclusive
(1) Audition de M. Dominique Bur, le 15 janvier 2015.
(2) Audition de M. Patrice Bergougnoux, le 15 janvier 2015.
19
responsabilit de lautorit civile, quil sagisse de proportionner lencadrement

des manifestations ou de recourir la force ou lusage des armes. Ce phnomne
a t trs clairement expliqu par le sociologue Fabien Jobard, directeur de
recherches au CNRS :
Le maintien de lordre, dune certaine manire, nest pas un mtier
policier, mais une comptence politique. La police la police urbaine ordinaire
que nous connaissons dans la vie de tous les jours est fonde sur des principes
mlant discernement de lagent, connaissance du terrain, dialogue, confiance,
apprciation de la situation pralable la dcision et ancrage territorial. Le
maintien de lordre, linverse, repose non sur des individus mais sur des units
constitues organises selon un mode militaire, o prvaut le principe de la
discipline travers une chane de commandement. La force, dans les oprations
de maintien de lordre, nest engage que sur lordre de lautorit lgitime, alors
que sa mise en uvre relve de lapprciation individuelle du gardien de la paix
en police ordinaire. Beaucoup de chercheurs, notamment anglo-saxons, estiment
mme que le maintien de lordre est un mtier de type militaire et non policier.
()
Dans les pays de common law, en Grande-Bretagne, aux tats-Unis, au
Canada, en Australie, en Nouvelle-Zlande, le maintien de lordre est envisag
tout autrement quen France. Le principe de police autonomy prime : le policier
est considr en tant que professionnel comme seul responsable de la conduite des
oprations, dans un cadre gnral fix par le politique qui nest pas cens
intervenir ensuite sil savre quil le fait, sa responsabilit peut mme tre mise
en cause. En France, il existe une tradition de mfiance lgard des forces de
police : le politique doit tre au plus prs du policier. Cela implique que, dune
certaine manire, le policier est dpossd de la responsabilit du maintien de
lordre. (1)
b. Le trouble dlictueux lordre public : le rgime de lattroupement
Larticle 431-3 du code pnal dfinit lattroupement comme le
regroupement des personnes sur la voie publique susceptible de troubler lordre
public. Cette dfinition floue est domine en pratique par le risque de trouble
lordre public ou le trouble avr. La participation un attroupement constitue, en
elle-mme, une infraction prvue par les articles L. 211-16 du code de la scurit
intrieure et 431-4 du code pnal, dont la dissimulation du visage est une
circonstance aggravante. La participation un attroupement (ou une
manifestation) en tant porteur dune arme est galement passible de sanction
pnale.
Pour autant, le Rapporteur relve que si le code pnal dfinit
lattroupement, ce nest pas dabord pour qualifier pnalement le fait dy
participer, mais pour autoriser administrativement sa dispersion par lemploi de la
(1) Audition de M. Fabien Jobard, le 19 mars 2015,
20
force. En effet, larticle 431-3 du code pnal dispose que Constitue un

attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un
lieu public susceptible de troubler lordre public.
Un attroupement peut tre dissip par la force publique aprs deux
sommations de se disperser restes sans effet adresses dans les conditions et
selon les modalits prvues par larticle L. 211-9 du code de la scurit
intrieure.
Cela illustre la nature particulire de laction de maintien de lordre dans
la tradition franaise, compte tenu de la valeur qui sattache la libert de
manifester. Celle-ci ne peut tre restreinte que pour maintenir ou rtablir lordre
public : telle est la mission essentielle de lautorit civile, qui bnficie pour la
mener bien du concours de la force publique.
Cette circonstance nest pas neutre ds lors que le Rapporteur note
(cf. infra) les difficults judiciariser les agissements dlictueux commis
loccasion de manifestations et/ou dattroupements. Elle claire galement les
conditions pratiques et concrtes dans lesquelles les forces de scurit
maintiennent ou rtablissent lordre public, travers une doctrine et une tactique
principalement collective et de mise distance des citoyens manifestants.
B. LA MISE EN UVRE DU RGIME
RTABLISSEMENT DE LORDRE
DU
MAINTIEN
OU
DU
1. Le recours par principe des forces ddies, formes spcifiquement

au maintien de lordre
Il existe deux institutions policires en France : lune statut militaire la

gendarmerie nationale , lautre statut civil la police nationale. Au sein de ces
deux institutions, des forces ddies ont t cres, sont spcialement formes,
quipes et entranes pour mener des oprations de maintien de lordre mais
pas uniquement. Il sagit, dune part, de la gendarmerie mobile, organise en
escadrons (EGM), et, dautre part, des compagnies rpublicaines de scurit
(CRS), qui forment la rserve nationale disposition des autorits publiques.
Si les EGM et les CRS constituent effectivement les units spcialises
dans le maintien de lordre, elles assument, par ailleurs, dautres missions. En
outre, dautres units et forces de police non spcialises en la matire sont
susceptibles de participer des oprations de maintien de lordre. Enfin, il
convient de rappeler que les forces armes elles-mmes arme de terre, marine
nationale, arme de lair, services de soutien interarmes peuvent, dans certaines
circonstances exceptionnelles et selon des procdures particulires, lorsquelles en
sont lgalement requises, prendre part de telles oprations (1).
(1) Cf. notamment les articles D. 1321-3 D. 1321-10 du code de la dfense et linstruction ministrielle
n 500/SGDN/MPS/OTP du 9 mai 1995 relative la participation des forces armes au maintien de
lordre.
21
Le Rapporteur a jug utile de dcrire titre principal les deux forces

spcialises et en dtailler les lments et caractristiques essentiels : effectifs,
formation, missions, quipements, doctrine, etc. Les informations prsentes ciaprs sappuient sur les lments recueillis par la commission denqute au cours
des auditions quelle a menes et loccasion du dplacement effectu par certains
de ses membres au Centre national dentranement des forces de gendarmerie de
Saint-Astier (CNEFG) (1), ainsi que sur les rponses aux questionnaires adresss
aux institutions et services concerns (2).
a. Les forces mobiles et leurs missions de maintien de lordre
Comme la rappel le gnral Bertrand Cavallier, ancien commandant du
CNEFG, Le maintien de lordre est une spcificit franaise remontant la
Rvolution franaise, qui a pos les bases du maintien de lordre
moderne (3). On peut citer cet gard la loi du 3 aot 1791 relative la
rquisition et laction de la force publique contre les attroupements. Initialement
remplie par larme la troupe cette mission sera par la suite confie des
institutions de nature policire, dont laction repose sur un recours la force plus
contenu. En effet, la naissance des forces mobiles part du constat de linadaptation
des forces armes grer les conflits sociaux et les manifestations de la fin du
XIXe et du dbut du XXe sicle (4).
En application de la loi de finances du 22 juillet 1921 (5), qui accorde la
gendarmerie les moyens budgtaires ncessaires la cration de pelotons mobiles,
et de la circulaire du 15 novembre 1921 (6), les pelotons mobiles de
gendarmerie anctres des escadrons de gendarmerie mobiles sont crs et
constituent ainsi la premire force permanente spcialise dans le maintien de
lordre. Le second pilier du maintien de lordre franais sera bti en 1944 avec la
cration par dcret (7), au sein de la police nationale, de lautre force spcialise en
la matire : les compagnies rpublicaines de scurit.
Des missions varies, ralises par des manuvres prcises.
Pour honorer la mission gnrale quest la prservation ou le
rtablissement de lordre public, les units spcialises sont entranes remplir
des missions de diffrentes natures dont chacune se traduit, en opration, par des
(1) Dplacement effectu du 8 au 10 avril 2015.
(2) Direction gnrale de la gendarmerie nationale, direction gnrale de la police nationale, prfecture de
police de Paris, Service de lachat, des quipements et de la logistique de la scurit intrieure (SAELSI).
(3) Audition du gnral Bertrand Cavallier, le 15 janvier 2015.
(4) Au cours de la tristement clbre manifestation ouvrire de Fourmies le 1er mai 1891, douze personnes
avaient perdu la vie. Lors dune manifestation de viticulteurs Narbonne en 1907, cinq personnes taient
mortes.
(5) Loi du 22 juillet 1921 portant augmentation des effectifs de la gendarmerie et crant un tat-major
particulier de la gendarmerie.
(6) Circulaire du 15 novembre 1921 sur laffectation des militaires des lgions aux pelotons mobiles de
gendarmerie.
(7) Dcret du 8 dcembre 1944 portant cration des compagnies rpublicaines de scurit.
22
manuvres spcifiques (cf. annexe 1). Les quatre types de missions susceptibles
dtre effectues par les EGM sont :
des missions offensives : fixer, vacuer, interpeller ;
des missions dfensives : tenir, protger, contrler ;
des missions de sret : couvrir, reconnatre, surveiller ;
des missions communes : sinterposer, escorter, scuriser.
Ces missions et manuvres sont applicables, mutatis mutandis, aux
compagnies rpublicaines de scurit. En effet, les deux forces partagent la mme
spcialit et ont vocation, en cas de besoin, intervenir conjointement au cours
dune mme opration et sous la conduite de la mme autorit civile ; elles mettent
en uvre des schmas tactiques analogues, ncessaires au bon droulement de la
mission globale. En effet, si les commandants de CRS et les chefs descadron de
gendarmerie mobile dirigent leurs units respectives sur le terrain la mixit des
forces nexistant pas , celles-ci peuvent temporairement tre places sous les
ordres dune autorit qui nappartient pas la mme institution.
Un exemple de cet indispensable partage des rfrences tactiques a t
fourni par le commandant de CRS Christian Gomez, lorsquil a voqu
lintervention de la CRS 40 de Plombires-ls-Dijon Notre-Dame-desLandes : Nous sommes placs sous lautorit du prfet du dpartement et mis
la disposition du colonel commandant le groupement de gendarmerie qui est
lautorit habilite dcider de lemploi de la force, le concepteur du service.
Nous sommes temporairement placs sous ses ordres pour toutes nos actions.
Selon le nombre des forces prsentes, un chelon intermdiaire, un lieutenantcolonel de la gendarmerie, anime et commande des CRS ou des gendarmes
mobiles. Lorsque plusieurs units de CRS sont engages, il est parfois mis en
place un commandement de groupe de compagnies. (1)
(1) Audition de MM. Mohammed Belgacimi, Christian Gomez, Roland Guillou, ric Le Mabec, et RenJacques Le Mol, le 5 mars 2015.
23
En outre, linstruction ministrielle portant doctrine demploi des forces

mobiles de la police et de la gendarmerie nationale (1) prvoit un principe de
fongibilit des comptences territoriales entre CRS et EGM. Si la gendarmerie a
naturellement tendance se dployer en milieu rural et outre-mer et les CRS en
zones urbaines, chaque force peut tre employe dans des missions de maintien de
lordre public indiffremment dans les deux zones de comptence (police et
gendarmerie). La disponibilit des forces et les dlais dacheminement de celles-ci
sont des critres prendre en compte, de mme que limportance des dispositifs
mettre en place, les plus importants dentre eux ncessitant de dployer les deux
catgories de forces mobiles.
La spcificit du maintien de lordre outre-mer : le monopole de la
gendarmerie mobile.
Si, en mtropole, lordre public a vocation tre assur indiffremment
par les CRS ou les EGM, tel nest pas le cas outre-mer o seules des forces de la
gendarmerie mobile sont engages. Ainsi que le rappelait le gnral Denis Favier,
directeur gnral de la gendarmerie nationale, un tel monopole dengagement ne
relve pas de lapplication dune norme dtermine de rpartition des comptences
entre les deux forces mobiles, mais rpond une demande politique (2). De fait, la
formation militaire des membres des EGM, leur capacit mener une action sur le
long terme les oprations pouvant durer plusieurs mois sans relve et dans des
conditions parfois dgrades, expliquent ce recours exclusif aux moyens de la
gendarmerie.
Une telle mission est loin dtre marginale pour les EGM, puisque sur les
108 escadrons que comporte la gendarmerie mobile, une vingtaine est dploye en
permanence dans les territoires ultramarins, soit 18,5 % des forces mobiles. Ainsi
que laffirme le gnral Favier, cest considrable, si bien que si nous retirions
ces 20 escadrons, la scurit publique gnrale ny serait plus assure. (3). En
effet, en dehors du maintien de lordre stricto sensu, les EGM projets outre-mer
permettent notamment daffermir une prsence de terrain dans le cadre de la lutte
contre la dlinquance et de renforcer laction de certaines units territoriales
isoles en raison de llongation de territoire et de la multi-insularit.
Le maintien de lordre public outre-mer ne ncessite pas de formation
particulire des units projetes. Sil est vrai que certains territoires peuvent
connatre, de manire ponctuelle, des troubles inhabituels par leur dure ou leur
intensit, les EGM sont entrans y faire face sans formation complmentaire.
Seule la lutte contre lorpaillage illgal en Guyane, mene dans le cadre de
lopration Harpie, suppose une prparation oprationnelle adapte compte tenu
de sa spcificit.
(1) Instruction ministrielle NOR/IOCT 0929231 J du 4 dcembre 2009.

(2) Audition du gnral Denis Favier, le 12 fvrier 2015.
(3) Idem.
24
Le dploiement des EGM outre-mer procde dun choix gouvernemental ;

cest le Premier ministre qui dtermine la nature et limportance de cette
projection (1). Les units concernes sont dployes pour des priodes de trois
mois, un escadron tant, en moyenne, projet en territoire ultramarin tous les 12
15 mois.
b. Les effectifs et lorganisation tactique des units
Au 1er janvier 2015, la gendarmerie mobile, compose dun groupement
blind de la gendarmerie mobile (GBGM) et de 17 groupements de gendarmerie
mobile (GGM), comprenait 12 877 hommes en quivalents temps plein (ETP)
rpartis en 108 escadrons et trois pelotons dintervention inter-rgionaux de
gendarmerie (PI2G) (2). Les 108 EGM seuls regroupent 12 751 hommes, soit un
effectif moyen denviron 118 hommes par EGM (3).
Le format et la composition dun EGM participant une opration de
maintien ou de rtablissement de lordre sont dtermins par une circulaire du
22 juillet 2011 relative lorganisation et lemploi des units de la gendarmerie
mobile (4). En application de ce texte, deux configurations sont envisageables en
fonction de la mission excuter (cf. annexe 2) :
la configuration Alpha correspond des oprations de rtablissement de
lordre, soit un engagement de moyenne haute intensit, avec pour objectif de
faire cesser les troubles lordre public ;
la configuration Bravo correspond des oprations de maintien de
lordre, soit un engagement de faible intensit visant prserver un ordre dj
tabli.
Dans les deux cas, quel que soit le format retenu, la prsence dau moins
deux officiers est requise pour chaque opration.
En configuration Alpha, lescadron comprend 68 gendarmes rpartis en :
un groupement de commandement de quatre militaires : un commandant
dunit, un conducteur, deux transmetteurs ;
quatre pelotons : un peloton dintervention et trois pelotons de marche
de 16 gendarmes chacun.
(1) Actuellement, 18,5 EGM comprenant 1 378 militaires sont dploys outre-mer : six EGM en Guyane,
quatre en Nouvelle-Caldonie et Wallis-et-Futuna, deux en Guadeloupe, deux en Polynsie, 1,25 la
Runion, 1,25 Mayotte, un la Martinique et un Saint-Martin.
(2) La gendarmerie dispose de trois PI2G Dijon, Orange et Toulouse.
(3) Le plus dot, lEGM 41/7 de Dijon, compte 179 hommes et le moins dot, lEGM 14/3 de Brest en
compte 85.
(4) Circulaire n 200 000 GEND/DOE/SDOP/BOP.
25
Lvolution du contexte oprationnel notamment en cas dengagement

effectif pour rtablir lordre ou de risque dengagement effectif peut amener
modifier cette composition. Le cas chant, le groupe de commandement peut tre
complt par une cellule image ordre public (CIOP) compose de trois gendarmes
prlevs sur les trois pelotons de marche.
En configuration Bravo, lEGM comprend au minimum 53 gendarmes
dploys en trois pelotons.
Les compagnies rpublicaines de scurit sont, quant elles, composes
de 60 units dont leffectif moyen est de 130 agents environ, certaines units
comprenant environ 120 CRS tandis que dautres les compagnies parisiennes par
exemple sont lgrement mieux dotes avec 136 agents (1). En termes
oprationnels, une compagnie dispose a minima des trois cinquimes de son
effectif disponible pour effectuer une mission de maintien de lordre, soit en
moyenne entre 75 et 80 agents : deux trois officiers, 30 35 grads et 35
40 gardiens de la paix.
Lorganisation tactique des CRS repose sur une division de chaque unit
en quatre sections, avec deux sections dappui et de manuvre (SAM) et deux
sections de protection et dintervention (SPI) menes par un chelon de
commandement et de soutien. Chaque unit est scable et peut former deux demiunits comprenant chacune un chelon de commandement et de soutien (2), une
SAM et une SPI. Leffectif de chaque section est de 15 agents, lchelon de
commandement et de soutien comprenant entre 15 et 20 agents.
Les sections (SAM et SPI) sont composes de trois groupes tactiques A, B
et C, ce dernier constituant le groupe de commandement de la section.
Pour chacune des deux forces, les temps dengagement oprationnel
sont thoriquement de 8 heures, sachant quen matire de maintien de lordre et
pour reprendre lexpression de M. le prfet Philippe Klayman, directeur central
des CRS, ncessit fait loi, le temps de travail nest pas limit (3). De fait,
gendarmes et CRS peuvent tre amens maintenir leur posture oprationnelle
bien au-del de ce temps dengagement thorique, le directeur central voquant
lexemple dune compagnie ayant pass 22 heures sur le terrain lors doprations
de maintien de lordre menes au mois de juillet 2014 (4), tandis que, pour la
gendarmerie mobile, le chef descadron Mlisande Durier a fait rfrence des
(1) Audition des reprsentants des syndicats de grads et gardiens, le 2 avril 2015.
(2) Lchelon de commandement et de soutien assure les fonctions suivantes : commandement, secrtariat,
oprateur radio, armurier, dpannage, vhicule, aide infirmier, pompier, conduite de vhicule, vidaste, tir
de prcision.
(3) Audition de M. Jean-Marc Falcone et de M. Philippe Klayman, le 12 fvrier 2015.
(4) Idem.
26
engagements de prs de 14 heures, o les gendarmes [taient] rests debout

sans boire ni manger (1).
c. Le cadre de formation des units
Maintenir ou rtablir lordre public dans le cadre de manifestations nest
jamais une action de police ordinaire. Il sagit, par nature, dune mission
extrmement sensible. Dune part, elle prend corps loccasion dvnements
consacrant lexercice concret, par les citoyens, des liberts publiques. Dautre part,
de tels vnements imposent un changement dchelle aux forces de lordre.
Contrairement dautres oprations de police o les forces de lordre ont vocation
grer des comportements individuels interpellations par exemple , une
opration de maintien de lordre suppose quasi-systmatiquement une prsence
humaine massive, les gendarmes et policiers devant interagir non pas avec des
individus, mme nombreux, pris isolment, mais avec une foule.
Ces deux spcificits majeures impliquent la mise en place dune
formation et dun entranement adapts destination des units appeles
intervenir dans un tel contexte. Le maintien de lordre ne simprovise pas. Cest
un mtier auquel il faut tre form et qui ne tolre aucune approximation dans sa
mise en uvre, au risque demporter des consquences potentiellement
malheureuses tant pour les manifestants que pour les forces de lordre, voire pour
les tiers pris dans le tumulte de lvnement.
La formation des EGM.
La gendarmerie dispose dun centre unique ddi la formation des units
mobilises lors doprations de maintien de lordre : le Centre national
dentranement des forces de gendarmerie de Saint-Astier (CNEFG) en Dordogne.
Cr en 1969 et stendant sur 140 hectares, le CNEFG a vocation
assurer la formation, initiale et continue le recyclage des officiers et sousofficiers de la gendarmerie dans le domaine du rtablissement de lordre, que ces
gendarmes soient dploys sur le territoire national ou en oprations extrieures
(OPEX). Daprs les informations fournies par le directeur gnral de la
gendarmerie nationale, les escadrons de gendarmerie mobile suivent une
formation au Centre une fois tous les trois ans (2), une telle frquence ncessitant,
selon lui, dtre augmente.
Plus prcisment, le recyclage des units prend la forme dun stage dune
dure de deux semaines, prcd dune semaine de formation. Sept stages six
units EGM et compagnies de la Garde rpublicaine sont planifis tous les ans,
chaque EGM effectuant ce recyclage environ tous les 32 mois.
(1) Audition de Mme Mlisande Durier, MM. Stphane Fauvelet, Emmanuel Gerber, Bernard Herchy et
Aymeric Lenoble, le 5 mars 2015.
27
Comme la expliqu le gnral Bertrand Cavallier, ancien commandant du

Centre, aux membres de la commission denqute, Trois notions structurent
lentranement Saint-Astier : premirement, le rappel du sens pourquoi est-on
gendarme et quels sont les enjeux de cette qualit, la rponse tant le fait de servir
son pays et de protger nos valeurs communes, notamment nos liberts ;
deuximement, le renforcement des capacits individuelles, car le maintien de
lordre et les actions de scurit en gnral sont de plus en plus exigeants ;
troisimement, le ralisme des entranements, qui permet de placer les gendarmes
dans des situations les plus proches possibles de la ralit, afin de favoriser une
certaine maturit psychologique dans la gestion du stress en effet, face des
situations prouvantes, il est ncessaire de sentraner pour acqurir le sang-froid
et la matrise de soi qui seront dterminants pour faire un usage abouti de
lemploi de la force. (1)
Au cours de son dplacement au Centre, la commission denqute a pu
apprcier concrtement le contenu de cette formation. Elle a pu constater,
notamment, le ralisme et lexigence des entranements mission rupture de
contact, engagement de haute intensit de nuit, etc. ncessaire lacquisition des
savoir-faire complexes qui devront tre mis en uvre au cours doprations
relles.
La qualit de la formation dispense est dailleurs reconnue au-del de nos
frontires puisque le CNEFG accueille rgulirement des stagiaires issus de
lensemble des pays europens.
La formation des CRS.
Contrairement la gendarmerie, la police dispose de quatre structures
distinctes et complmentaires pour la formation individuelle et collective des
compagnies rpublicaines de scurit :
les centres de Lyon et Rennes, qui sont spcifiquement ddis lordre
public ;
le centre de Dijon, spcialis dans lentranement au tir ;
le centre de Toulouse, qui a trait la gestion administrative et financire
des units de CRS.
Ces centres permettent lacquisition dune formation uniforme, partage
par lensemble des units, ce qui est indispensable ds lors que celles-ci peuvent
tre regroupes pour participer aux mmes oprations. En outre, les units mettent
en uvre des systmes de formation interne avec des rfrents et des sites
dentranement varis.
28
Chaque compagnie de CRS est tenue deffectuer trois semaines de

formation par an, auxquelles sajoutent dix jours dentranement au tir et au
maniement des quipements (1). Le commandant Christian Gomez a ainsi prcis
la commission que les agents des CRS suivaient une trentaine de journes de
formation annuelles. Environ 25 jours de formation, organiss en trois priodes de
recyclage unit de trois jours (PRU) compltes par des journes dentranements
techniques sont effectus. Par ailleurs et en fonction des besoins individuels, des
journes de formation ponctuelle dentranement au tir et dentranement
technique sont susceptibles dtre organises par section (2).
Ces formations et recyclages renforcent le sens du collectif et la
cohsion, qui sont indispensables au sein des EGM et des CRS pour mener bien
leurs missions. Dans de telles units, en opration de maintien de lordre, il ny a
pas de place pour laction individuelle, il ny a que des actions collectives (3).
Comme le prcisait le commandant de CRS Roland Guillou, [] le CRS nest
jamais un gardien lambda ; il fait partie dun groupe au sein dune section
elle-mme rattache une demi-compagnie, la compagnie dans son ensemble
tant place sous lautorit dun commandant. (4), le commandant ric Le
Mabec ajoutant que Une unit de CRS runit des hommes qui, au-del de leurs
missions ponctuelles de maintien de lordre, vivent ensemble deux cents jours par
an. La cohsion entre eux dpasse donc le cadre professionnel [] (5).
Au-del des formations stricto sensu, les retours dexprience
conscutifs aux oprations menes permettent aux forces mobiles de faire voluer
leur doctrine, leurs quipements et lutilisation qui en est faite. Cest ce qua
prcis M. Jean-Marc Falcone, directeur gnral de la police nationale en
affirmant que Ce fut le cas des manifestations de fvrier 2014 Nantes, qui nous
ont conduits faire voluer la doctrine demploi des lanceurs deau et la doctrine
paramdicale au profit des tiers et des forces de lordre. (6)
(1) Audition de M. Jean-Marc Falcone, et de M. Philippe Klayman, le 12 fvrier 2015.

(5) Idem.
29
2. La doctrine franaise du maintien de lordre et les moyens qui la
servent
a. La mise distance et le recours absolument ncessaire, proportionn et

gradu la force
Dans son Histoire de la guerre du Ploponnse, lhomme politique et
historien athnien Thucydide assure que De toutes les manifestations du
pouvoir, celle qui impressionne le plus les hommes, cest la retenue.
Une telle devise pourrait rsumer la doctrine franaise en matire de
maintien de lordre. La prsence des units qui en sont charges est avant tout
dissuasive ; il sagit de montrer sa force de manire proportionne par rapport
la situation pour ne pas avoir lexercer. Cette doctrine repose, dune part, sur
lvitement, aussi longtemps que possible, des contacts physiques entre
manifestants et forces de lordre et des violences et blessures quelles peuvent
engendrer. Dautre part, elle suppose la mise en uvre de la force en dernier
recours sachant que, lorsquil est effectivement recouru la contrainte, cette
rponse doit tre gradue, ncessaire et proportionne. Dautres pays ont opr des
choix doctrinaux et oprationnels diffrents.
Cela semble relever de lvidence mais il convient de le rappeler :
policiers et gendarmes responsables du maintien de lordre ne font ventuellement
usage de la force que ds lors que ce qui tait initialement un vnement de voie
publique o sexeraient normalement les liberts publiques dgnre en un
attroupement susceptible de troubler lordre public. Si aucun risque de trouble
nexiste ou si aucun trouble ne se matrialise effectivement, les forces de lordre,
bien que prsentes, resteront dans une attitude prventive et ne feront aucun usage
de la force. Leur mission premire nest pas de rprimer, mais de garantir aux
citoyens qui lexercent le droit de manifester en toute scurit, sans que cet
exercice lgitime soit troubl par des actions et des comportements qui sortiraient
alors du cadre de lexpression des liberts publiques, pour relever de la catgorie
des actes pnalement rprhensibles.
Cest ce que confirment les propos que M. Bernard Boucault, prfet de
police de Paris a tenus devant la commission : je citerai ce que je dis toujours
lors de la runion de briefing pralable une manifestation avec toutes les
personnes qui participeront au maintien de lordre : "Cet aprs-midi, nous
naurons pas devant nous des adversaires mais des citoyens qui veulent exercer
leur droit de manifester pour exprimer leur opinion, et notre devoir est de garantir
cette libert, en leur permettant de lexercer en toute scurit." Cest cela, selon
moi, lordre public rpublicain, et il doit inspirer toutes les dcisions que nous
prendrons au cours de la manifestation. (1)
Comme la rsum le directeur gnral de la police nationale, La
doctrine franaise du maintien de lordre [] repose sur deux principes simples :
(1) Audition de M. Bernard Boucault, le jeudi 5 fvrier 2015.
30
prvenir les troubles pour ne pas avoir les rprimer et viter lusage des armes
en faisant preuve, jusquaux dernires minutes, de calme et de sang-froid. (1)
Lusage de la force dans le cadre dune opration de maintien de lordre
est lgitimement contraint par un cadre juridique et des procdures spcifiques
prvus notamment par le code pnal (2) et le code de la scurit intrieure (3). De
fait les deux types de forces mobiles appliquent le mme rgime juridique et il
nexiste aucune diffrence entre elles quant la doctrine demploi de la force en
opration de maintien de l lordre. Schmatiquement, celui-ci suppose :
quun attroupement se soit form ;
quune autorit habilite cet effet ait dcid de la dissipation de
lattroupement ;
que des sommations ritres aient t prononces en ce sens afin que
les individus constituant lattroupement se dispersent ;
que les individus en cause naient pas obtempr et que lattroupement
ne se dissipe pas.
Aux termes du premier alina de larticle 431-3 du code pnal, Constitue
un attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un
lieu public susceptible de troubler lordre public. . Il se distingue donc de la
manifestation ou de la runion publique par le risque de trouble lordre public
quil est susceptible de constituer. Contrairement la manifestation et ainsi que la
rappel M. Thomas Andrieu, directeur des liberts publiques et des affaires
juridiques au ministre de lIntrieur, lattroupement ne constitue pas lexercice
dune libert publique. On ne lui reconnat pas de finalit politique. (4). Il ne doit
pas tre confondu avec la manifestation illicite en raison dune absence de
dclaration ou dune dclaration incomplte ou inexacte qui, si elle se tient, ne
constitue pas ipso facto un attroupement. Lattroupement est un dlit qui cre un
fait justificatif lgal permettant lemploi de la force pour le faire cesser.
Lorsquelle est retenue, la qualification dattroupement a un double effet : elle
permet la dispersion de celui-ci et elle permet de retenir lincrimination pnale de
participation dlictueuse un attroupement.
En application du second alina de larticle 431-3 du code pnal, Un
attroupement peut tre dissip par la force publique aprs deux sommations de se
disperser restes sans effet adresses dans les conditions et selon les modalits
prvues par larticle L. 211-9 du code de la scurit intrieure. Les sommations
doivent tre prononces par les autorits habilites mentionnes
larticle L. 211-9 du code la scurit intrieure savoir :
(2) Articles 431-3 431-8 du code pnal notamment.
(3) Articles L. 211-9 et D. 211-10 et suivants du code de la scurit intrieure notamment.
(4) Audition de M. Thomas Andrieu, le jeudi 22 janvier 2015.
31
le reprsentant de ltat dans le dpartement ou, Paris, le prfet de

police ;
le maire ou lun de ses adjoints (sauf Paris) ;
tout officier de police judiciaire responsable de la scurit publique, ou
tout autre officier de police judiciaire.
Le prononc des sommations est dcrit larticle R. 211-11 du code de la
scurit intrieure. Au pralable, lautorit habilite doit avoir annonc sa
prsence en nonant : Obissance la loi. Dispersez-vous. Lordre de
dissipation devant pouvoir tre entendu par tous les individus concerns, celui-ci
est effectu par haut-parleur.
la suite de cette annonce pralable et dans lhypothse o lattroupement
ne sest pas dissip, il peut alors tre fait usage de la force pour y parvenir.
Lautorit habilite doit alors avertir deux reprises les individus concerns de
son intention de faire usage de la force. Par le mme moyen technique, lautorit
procde alors une premire sommation en vue de dissiper lattroupement :
Premire sommation : on va faire usage de la force. Si elle reste sans effet,
une seconde sommation est effectue : Dernire sommation : on va faire usage
de la force. .
Les sommations doivent videmment tre audibles et visibles par les
participants lattroupement. De fait, chaque annonce ou sommation peut tre
remplace si lutilisation du haut-parleur est impossible ou inoprante ou
complte par un signal visuel avec le lancement dune fuse rouge.
En cas de recours certaines armes mentionnes larticle R. 211-16 du
code de la scurit intrieure, la dernire sommation et/ou le lancement de la fuse
dalerte doivent tre ritrs.
Il convient de noter que le code de la scurit intrieure ne fixe aucun
dlai aprs la premire annonce et entre les sommations.
Si les sommations aboutissent in fine la dissipation de lattroupement,
lusage de la force nest plus justifi et le dlit de participation lattroupement
nest plus susceptible dtre retenu. Le recours la force nest donc pas
systmatique en maintien de lordre. Ce nest quen cas dchec des sommations
et de persistance du trouble que lusage de la force est possible, de manire
absolument ncessaire et proportionne, une gradation des moyens tant par
ailleurs suivie en la matire.
Labsolue ncessit et la proportionnalit du recours la force sont deux
conditions strictes et cumulatives rappeles larticle R. 211-13 du code de la
32
scurit intrieure, tant entendu que lemploi de la force doit videmment prendre
fin ds lors que le trouble a cess (1).
La gradation des moyens et matriels auxquels les forces de lordre sont
susceptibles de recourir peut tre dcompose en quatre phases distinctes.
Lapprciation de cette gradation dans lemploi des moyens coercitifs ncessaires
la dissipation dun attroupement est du ressort de lautorit civile, sa mise en
uvre relevant des commandants dunits. La gradation permet une adaptation
permanente de la rponse oprationnelle la physionomie et lvolution de
lvnement et une prise en compte diffrencie des multiples comportements
susceptibles dtre constats au sein dattroupements.
Il peut tout dabord tre fait usage de la force physique seule avec, par
exemple, le recours des manuvres telles que des barrages, des charges (2) ou
des bonds offensifs de dispersion (3).
Les units peuvent, par ailleurs, recourir la force dite simple , cest-dire lemploi de la force physique et des moyens intermdiaires, savoir les
matriels et armements non classs en tant quarmes feu : btons de dfense,
boucliers, engins lanceurs deau (en dotation dans la police), containers
lacrymognes main, grenades lacrymognes main MP7 ou CM6 par exemple.
Si le trouble persiste ou saggrave et aprs ritration de la seconde
sommation, lusage des armes feu est possible. Les moyens pouvant tre mis en
uvre sont strictement et limitativement numrs larticle D. 211-17 du code
de la scurit intrieure. Il sagit, lexclusion de toute autre arme, des grenades
en dotation dans les units et de leurs lanceurs, soit :
les grenades lacrymognes instantanes GLI/F4 effet de souffle.
Utilises dans des situations particulirement dgrades, elles mettent par
dtonation un effet sonore et de choc intense de lordre de 165 dcibels
5 mtres ;
les grenades instantanes (sans produit lacrymogne) ;
les lanceurs de grenades 56 mm et leurs munitions (lanceur dit
Cougar ) ;
les lanceurs de grenades 40 mm et leurs munitions ;
(1) Article R. 211-13 du code la scurit intrieure : Lemploi de la force par les reprsentants de la force
publique nest possible que si les circonstances le rendent absolument ncessaire au maintien de lordre
public dans les conditions dfinies par larticle L. 211-9. La force dploye doit tre proportionne au
trouble faire cesser et son emploi doit prendre fin lorsque celui-ci a cess.
(2) Manuvre caractre offensif visant obliger par la force une foule hostile dgager les lieux quelle
refuse dvacuer.
(3) Manuvre visant repousser vivement des individus hostiles trop proches du dispositif des forces de
lordre afin de les tenir distance et rduire ainsi les risques daffrontement physique.
33
les grenades main de dsencerclement (GMD). Elles propulsent

18 projectiles en caoutchouc et mettent un fort effet sonore (150 dcibels
5 mtres).
Si les grenades offensives OF F1 figurent toujours larticle D. 211-17
prcit, linterdiction de leur utilisation au titre du maintien de lordre a t
dcide par le ministre de lIntrieur aprs les oprations menes dans la nuit du
25 au 26 octobre 2014 Sivens au cours desquelles le jeune manifestant Rmi
Fraisse est dcd la suite de lutilisation dune telle grenade. Rappelons que
cette catgorie de grenades tait uniquement en dotation au sein de la gendarmerie
nationale.
Enfin, dans lhypothse ultime dagression des forces de lordre par armes
feu et en application de larticle D. 211-20 du code de la scurit intrieure,
celles-ci peuvent riposter au moyen du fusil rptition de prcision de calibre
7,62 x 51 mm.
Lors doprations de maintien de lordre, lusage des armes feu ne peut
seffectuer que sur ordre exprs des autorits habilites dcider de lemploi de la
force, celui devant tre transmis de telle sorte que sa matrialit et sa traabilit
soient assures (1). Ces autorits sont : le prfet du dpartement ou le sous-prfet,
le maire ou lun de ses adjoints, le commissaire de police, le commandant de
groupement de gendarmerie dpartementale ou, mandat par lautorit
prfectorale, un commissaire de police ou lofficier de police chef de
circonscription ou le commandant de compagnie de gendarmerie
dpartementale (2).
Au total, la dcision de faire usage de la force nest donc pas prise
individuellement par chaque policier ou gendarme membre dune CRS ou dun
EGM ; il sagit dune action collective strictement encadre et qui relve de la
dcision dune autorit suprieure, lautorit civile, qui doit en outre tre prsente
sur les lieux en vue de dcider de cet emploi si les circonstances lexigent (3). En
consquence et hors le cas o celui-ci se retrouverait isol en cours dopration, un
CRS ou un gendarme mobile en unit ne peut faire usage de la force sur le
fondement de la lgitime dfense telle quelle est prvue aux articles 122-5 et
122-6 du code pnal (4).
En dehors de cette chelle de gradation quatre niveaux, si des violences
ou voies de fait sont exerces contre les forces de lordre ou que celles-ci ne
peuvent dfendre autrement le terrain quelles occupent, le commandant de la
force publique peut dcider lui-mme de faire usage de la force directement, sans
(1) Article R. 211-14 du code de la scurit intrieure.

34
sommation (1), au moyen des armes numres larticle D. 211-17 prcites

auxquelles sajoute, en application de larticle D. 211-19 du code de la scurit
intrieure, le lanceur de balle de dfense de calibre 40 (LBD 40 x 46) avec des
projectiles non mtalliques. Les projectiles non mtalliques tirs par les lanceurs
Cougar , dits projectiles bliniz , ont t retirs des services sur dcision des
directeurs gnraux de la police et de la gendarmerie nationales (2). Quant au LBD
de calibre 44 Flash-Ball, mme sil figure larticle prcit, il nest pas en
dotation au sein des units spcialises pour laccomplissement de missions de
maintien de lordre.
Le schma suivant, ralis par le Centre national dentranement des forces
de Saint-Astier, reprend strictement les dispositions lgislatives et rglementaires
prcites sans tenir compte des ventuelles dcisions de retrait de certains
quipements ou de labsence de dotation dans laccomplissement des missions de
maintien de lordre. Il permet toutefois de visualiser de manire synthtique la
doctrine demploi de la force par la gendarmerie en vertu du principe de gradation
de la rponse.
(1) En application de lalina 6 de larticle L. 211-9 du code de la scurit intrieure.

(2) Note DRCPN/SDEL/AMT n 84 du 27 juin 2011 pour la police nationale et note n 91194
DEF/GEND/OE/SDDOP/BOP du 11 aot 2011 pour la gendarmerie nationale.
35
LE PRINCIPE DE GRADATION DANS LEMPLOI DE LA FORCE
Source : direction gnrale de la gendarmerie nationale ; rponse au questionnaire de la commission denqute.
Il convient de prciser que, en plus dtre strictement encadr, le recours

la force et sa mise en uvre sont susceptibles dtre soumis, en dernire analyse,
au contrle a posteriori du juge. Celui-ci pourra tre amen, le cas chant,
apprcier les critres dabsolue ncessit et de proportionnalit au regard des
36
circonstances particulires propres chaque attroupement. Outre le juge national,

le juge europen peut avoir connatre de laction des forces de lordre. En effet,
la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) considre quun contrle de
labsolue ncessit et de la proportionnalit du recours la force susceptible
dentraner la mort simpose sur le fondement de larticle 2 de la Convention
europenne de sauvegarde des droits de lhomme et les liberts fondamentales
(droit la vie) (1). La France a rcemment t condamne ce titre, la Cour
considrant que, dans le cas despce, lusage de la force arme par un gendarme
ntait pas absolument ncessaire au regard des circonstances (2). Il convient
toutefois de prciser que cette affaire ne concernait pas une opration de maintien
de lordre mais une garde vue.
Au total, le maintien de lordre et les hommes qui lassurent sont donc
soumis un trs grand formalisme et relvent de deux autorits : lautorit civile
incarne par le reprsentant de ltat ou son dlgu ; et le juge national (le
maintien de lordre est une mission qui est en partie dfinie par le code pnal) ou
europen. Ds lors que sont en jeu les liberts publiques et des impratifs
dmocratiques, un tel encadrement est parfaitement lgitime.
Au-del de ce cadre juridique, les forces de police et de gendarmerie ont
dvelopp une thique du maintien de lordre. Le code de dontologie commun
aux deux forces, applicable depuis le 1er janvier 2014 et codifi dans la partie
rglementaire du code de la scurit intrieure dispose, dans son article R. 434-18
consacr lemploi de la force que :
Le policier ou le gendarme emploie la force dans le cadre fix par la loi,
seulement lorsque cest ncessaire, et de faon proportionne au but atteindre
ou la gravit de la menace, selon le cas.
Il ne fait usage des armes quen cas dabsolue ncessit et dans le cadre
des dispositions lgislatives applicables son propre statut.
b. Des quipements et armements individuels et collectifs offrant un
quilibre mobilit/protection/puissance
Les moyens matriels disposition des forces mobiles quipements,
armements et munitions, voire vhicules ont vocation leur permettre dadapter
leur posture en fonction des diffrentes situations rencontres en opration de
maintien de lordre et assurer un quilibre entre trois contraintes parfois
difficilement compatibles :
(1) [] La mort nest pas considre comme inflige en violation de cet article dans les cas o elle rsulterait
dun recours la force rendu absolument ncessaire :
a. pour assurer la dfense de toute personne contre la violence illgale ;
b. pour effectuer une arrestation rgulire ou pour empcher lvasion dune personne rgulirement
dtenue ;
c. pour rprimer, conformment la loi, une meute ou une insurrection.
(2) Cour europenne des droits de lhomme, 17 avril 2014, Guerdner et autres c. France, n 68780/10.
37
la mobilit : essentielle pour assurer la ractivit et effectuer des

manuvres rapides, effectives et efficaces ;
la protection : les CRS et gendarmes mobiles pouvant tre confronts
des situations de haute intensit et des comportements parfois extrmement
violents. En outre, un niveau de protection lev permet de retarder lemploi de la
force par absorption de la violence rencontre ;
la puissance : la rponse oprationnelle par usage de la force, lorsquelle
est mise en uvre, devant permettre un maintien ou un rtablissement rapide de
lordre public afin dviter la persistance durable des troubles et lenvenimement
de la situation.
cet gard, un service spcialis unique, le service de lachat, des
quipements et de la logistique de la scurit intrieure (SAELSI) assure, depuis le
1er janvier 2014, le recueil des besoins, la conception, lachat et la mise
disposition des quipements et des moyens ncessaires lexercice des missions
des personnels et des services de la direction gnrale de la gendarmerie nationale,
de la direction gnrale de la police nationale et de la direction gnrale de la
scurit civile et de la gestion des crises (moyens mobiles, armement, quipements
de protection, habillement, etc.).
Daprs les informations communiques la commission denqute par le
SAELSI, il nexiste pas de diffrences notables sur le plan technique dans
lexpression des besoins ou lutilisation des quipements entre les CRS et la
gendarmerie mobile. En effet, un travail de convergence a t opr par la DGGN
et la DGPN depuis plusieurs annes. Toutefois, les demandes de chacune des
forces peuvent voluer en fonction de leurs missions spcifiques (engagement en
opration extrieure pour la gendarmerie par exemple) ou des priorits fixes par
chaque direction quant laffectation de ses crdits.
Le Rapporteur a souhait sintresser aux principaux matriels et
quipements dfensifs et offensifs en dotation dans les CRS et les EGM (1), tant
entendu que tous ne sont pas susceptibles dtre utiliss lors doprations de
maintien de lordre (par exemple les btons tlescopiques ou les pistolets
impulsions lectriques ; cf. supra).
En ce qui concerne les lments de protection, les membres des deux
forces mobiles sont dots de protections individuelles pare-coups jambires,
gants, protection du haut du corps voire pare-balles gilets et casque pareballes, hormis la visire. Les units disposent galement, en dotation collective (2),
de boucliers de maintien de lordre. Il convient de prciser que les CRS possdent
deux types de tenues pare-coups, ce qui peut poser des difficults sur le terrain ds
lors quil nest pas possible de changer de tenue en cours de service. La
(1) Dautres matriels sont en dotation : matriels de transmission, jumelles, masques respiratoires, portevoix, camscope, etc.
(2) Boucliers utilisables successivement par plusieurs militaires ou fonctionnaires de police.
38
gendarmerie a, quant elle, fait le choix dune tenue de maintien de lordre

modulaire, la tenue 4S, qui permet au gendarme de faire voluer son niveau de
protection en fonction des vnements, de limportance de la menace ou de leffet
obtenir sur les individus troublant lordre public.
En ce qui concerne larmement, il convient de distinguer entre les armes
non classes en tant quarmes feu dune part, et les armes feu et leurs
munitions dautre part. Sagissant des premires, les forces mobiles disposent de
btons en bois, en caoutchouc, poigne latrale de type tonfa, de btons
tlescopiques et des arosols de gaz lacrymognes. Les armes feu en dotation
sont : les LBD, les lanceurs de grenades, le pistolet automatique en dotation
individuelle, le fusil AMD, Famas ou carabine de prcision de type Tikka en
dotation collective pour le tir de riposte. Les munitions disposition sont les
munitions cintiques (1) pour les LBD, les grenades lacrymognes, les grenades
lacrymognes instantanes GLI/F4 (lances la main ou au moyen du lancegrenades), les grenades main de dsencerclement et les munitions de calibre
9 mm, 5,56 mm et 7,62 mm.
En outre, des dispositifs spcifiques peuvent tre mis en uvre. Il sagit
des lanceurs deau, en dotation au sein des CRS (mais galement la prfecture de
police de Paris) et des dispositifs de retenue autonome du public (barrires
mobiles).
Les moyens dploys en opration de maintien de lordre dpendent de la
nature de la mission assigne aux forces. Si lvnement de voie publique se
caractrise par son calme, certains quipements et matriels ne seront pas sortis et
encore moins utiliss. La modularit et ladaptation sont essentielles, y compris en
termes psychologiques vis--vis des manifestants. Ainsi que le soulignait le
directeur gnral de la gendarmerie nationale, Si [les forces] sont trop quipes,
elles donneront une impression guerrire contradictoire avec lobjectif
poursuivi (2) ds lors quune manifestation na pas t interdite.
Par ailleurs, lquipement est videmment volutif. Ainsi, les CRS ont t
dots de jambires en polyamide (3), dun nouveau type de bouclier en
polycarbonate et dun gilet pare-coups lourd (dit Robocop ) la suite des
manifestations de marins-pcheurs Rennes en 1994 au cours desquelles de
nombreux fonctionnaires avaient t touchs aux membres infrieurs.
c. Les exemples trangers : dautres types dorganisations, de doctrines et
dquipements
Une analyse comparative des pays voisins de la France tend dmontrer
une grande htrognit des doctrines et modalits du maintien de lordre et ainsi
(1) Effet de choc, non pntrantes.
(3) Avant ces vnements, seuls les porteurs de boucliers, soit quatre hommes par section, taient dots dune
protection des membres infrieurs, sous la forme de simple protge-tibias.
39
que de lorganisation des forces qui en sont charges. Un tel constat nest gure
tonnant dans la mesure o chaque pays possde sa propre perception de
lquilibre entre ordre public et expression des liberts publiques et sa propre
sensibilit collective, hrites de son histoire.
Il a sembl utile au Rapporteur de prsenter, de manire synthtique, ces
diffrents modles. Ils se fondent, dune part, sur les rponses aux questionnaires
adresss par la Commission denqute un certain nombre dattachs de scurit
intrieure en poste dans diffrentes reprsentations diplomatiques (1) et, dautre
part, sur les lments recueillis par la commission lors du dplacement de certains
de ses membres Lunebourg (Allemagne) (2).
Allemagne
Deux forces de police de niveaux diffrents sont susceptibles dintervenir :
la police fdrale et la police de chaque Land. Leurs comptences sont mises en
commun lors doprations globales. Les deux polices se concertent pour la
dfinition des mesures oprationnelles et mnent leurs oprations de manire
parallle et sous leurs responsabilits respectives. Dans certains Lnder,
lintgration peut tre assez pousse. Ainsi, en Basse-Saxe, une direction
commune des oprations a t cre afin de grer les transports de matire
nuclaire de type CASTOR (3).
La doctrine allemande du maintien de lordre oscille entre, dune part, le
maintien distance des fauteurs de trouble avec, notamment, lemploi important
dengins lanceurs deau et, dautre part, la recherche du contact avec des
manuvres de force et de saturation de lespace, notamment des fins
dinterpellations. Cette seconde tactique est susceptible de provoquer de nombreux
blesss, quil sagisse de manifestants ou de membres des forces de lordre.
Lventail des moyens utiliss par les polices allemandes en maintien de
lordre et, par consquent, leur gradation est plus restreint que celui dont les
forces mobiles franaises disposent. Outre les engins lanceurs deau, les policiers
allemands ont recours aux btons de protection et de dfense et aux conteneurs de
gaz de dfense en dotation individuelle ou collective.
Belgique
Les services de police belges sont organiss et structurs deux niveaux,
le niveau fdral et le niveau local, qui assurent ensemble la fonction de police
intgre. Ces niveaux sont autonomes, sans lien hirarchique entre eux, et
dpendent dautorits distinctes.
(1) Belgique, Espagne, Italie, Sude et Royaume-Uni.

(2) Dplacement effectu le 12 mars 2015.
(3) Acronyme de CAsk for Storage and Transport Of Radioactive material.
40
La police locale assure, son niveau de comptence, la fonction de police

de base, laquelle comprend toutes les missions de police administrative et
judiciaire ncessaires la gestion des vnements et des phnomnes locaux sur le
territoire de la zone de police (1), de mme que laccomplissement de certaines
missions de police caractre fdral. Le maintien de lordre est lune des sept
fonctionnalits de base qui doivent tre exerces dans toutes les zones de police (2).
La police fdrale assure sur lensemble du territoire les missions
spcialises et supralocales de police administrative et judiciaire, ainsi que des
missions dappui aux polices locales et aux autorits de police.
Il existe peu dunits constitues permanentes spcialises dans le
maintien de lordre. En font partie le Corps dintervention de la police fdrale
(CIK) et certains pelotons de grandes zones de police avec, le cas chant, lappui
spcialis de la police fdrale.
Le maintien de lordre sappuie sur une doctrine spcifique dnomme la
gestion ngocie de lespace public (GNEP) qui repose sur les principes de
dialogue, de concertation, de responsabilisation et de collaboration. Pour grer les
vnements de voie publique, diverses capacits peuvent tre mises en uvre,
notamment :
la capacit hypothque de la police locale (Hycap), qui sanalyse
comme un mcanisme de solidarit nationale en matire de gestion du maintien de
lordre. ce titre, lensemble des zones de police du pays sont susceptibles de
mettre une partie de leur capacit oprationnelle disposition dune autre zone
confronte des missions quelle ne peut assurer seule. Diverses units peuvent
donc tre regroupes temporairement pour les besoins et la dure dune mission ;
les pelotons dintervention de certaines zones de police locales :
certaines grandes zones disposent de personnels exerant titre principal des
missions de maintien de lordre au sein dunits constitues quasi-permanentes ;
le Corps dintervention de la police fdrale : rserve non spcialise
dintervention, elle peut remplacer la rserve Hycap et fournir un appui aux
polices locales et aux services dconcentrs de la police fdrale ;
lappui spcialis de la police fdrale par la Direction de la scurit
publique (DAS) : elle assure des missions spcifiques avec, par exemple, la mise
disposition dquipes lacrymognes (teams lacry), dquipes darrestation et de
captation vido (teams arrestations et teams vido), dunits de police cheval, de
cellules de commandement spcialises et de poste de commandement mobile, ou
(1) Il existe 194 zones de police dont le ressort peut tre constitu dune ou plusieurs communes (zones
monocommunales et pluricommunales).
(2) Les six autres sont : le travail de quartier, laccueil, lintervention, lassistance policire aux victimes, la
recherche et lenqute locales et la circulation.
41
encore la gestion et lappui en moyens de transports spcialiss (camion sanitaire,

bus personnes arrtes, etc.).
Lusage de la force doit tre diffr le plus longtemps possible et rester
limit au strict ncessaire pour maintenir ou rtablir lordre public. Au titre de
larmement individuel, les fonctionnaires de police disposent darmes feu
courtes (type pistolet automatique calibre 9 mm), darmes de frappe droite
rtractables et de moyens incapacitants. Au titre de larmement collectif, ils
disposent darmes de frappe droite rigides ou souples et de moyens incapacitants
(sprays au poivre naturel ou lacrymognes). Enfin, un armement particulier peut
tre utilis, telles des grenades lacrymognes lances la main ou tires.
Espagne
Le systme policier espagnol repose sur deux principes.
Le premier principe est celui de la dualit des forces dtat. Comme la
France, lEspagne dispose dune police statut civil, le Cuerpo Nacional de
Polica (CNP), et une statut militaire, la Guardia Civil (GC). La rpartition des
missions repose essentiellement sur la comptence territoriale : le CNP est
comptent dans les zones urbaines, la GC dans les zones rurales. Chaque force a la
charge du maintien de lordre dans sa zone de comptence propre, sauf en cas de
crise grave impliquant un renforcement du dispositif oprationnel. La dcision en
revient alors au secrtariat dtat la Scurit (SES), dpendant du ministre de
lIntrieur. La coordination entre les deux forces seffectue, au niveau national,
par le SES et, au niveau des comunidades autnomas, par le dlgu du
Gouvernement dont le rle est quivalent celui du prfet de zone franais.
Le second principe est celui de la dcentralisation des pouvoirs de police
au niveau des comunidades autnomas qui en font la demande. Tel est le cas en
Catalogne ou encore au Pays Basque. Les polices autonomiques (1) sont alors
comptentes pour le maintien de lordre au sein de la comunidad. Chaque corps
emploie, entrane et quipe ses propres units, sans mutualisation demploi, de
moyens ou de formation entre les comunidades.
En dpit de cette dcentralisation trs pousse, la doctrine gnrale qui se
dgage en matire de maintien de lordre repose sur la canalisation et le maintien
distance des manifestants, mme si laction oprationnelle sera videmment
adapte en fonction de la physionomie de la protestation et des troubles observs.
Laction gnrale des forces de scurit est rgie par un texte organique (2).
Laction concrte en matire de maintien de lordre relve de procdures internes,
de directives et de circulaires qui peuvent diffrer dun corps lautre. Ainsi, le
CNP, la GC et les polices autonomiques peuvent-ils recourir des procds
tactiques et mettre en uvre des moyens diffrents.
(1) Mossos dEsquadra pour la Catalogne et Ertzaintza pour le Pays Basque.
(2) Loi organique LO 2/1986 du 13 mars 1986.
42
limage de la France, lusage de la force est soumis aux principes

dopportunit un certain dsordre est acceptable , de proportionnalit et de
gradation. Les forces de police utilisent principalement les quipements suivants :
btons de dfense en bois ou en caoutchouc dur ; projectiles fumignes main ou
fusil ; projectiles mixtes fumignes/lacrymognes main ou fusil ; dispositifs
sonores longue porte (1) ; pelotas, des balles en caoutchouc 54 mm lances
laide dun fusil de prcision ; lanceurs de type Flash-Ball avec balles de
44 mm (2).
Les deux forces de police dtat se prparent linterdiction des balles de
dfense de 54 et 44 mm et tudient des moyens alternatifs (containers
lacrymognes, billes de peinture indlbile, projectiles dformables type
bliniz ). La comunidad de Catalogne envisage, quant elle, linterdiction des
balles de gomme de 44 mm.
Quant la dcision de recourir la force ou aux armes, il convient de
souligner que, contrairement la France, elle ne relve pas de lautorit civile.
Celle-ci donne uniquement lordre de disperser une manifestation au commandant
territorial qui le rpercute sur les chefs dunits. Ceux-ci sont seuls juges du degr
de contrainte employer pour excuter cet ordre, le cas chant, dans le respect
des consignes ventuellement donnes par lautorit administrative.
Italie
Les forces de police italiennes sont divises en deux catgories distinctes,
selon quelles disposent ou pas de la comptence gnrale de police.
La premire catgorie comprend deux forces : la Police dtat et lArme
des Carabiniers qui possdent une comptence gnrale de police et sont
comparables respectivement la police et la gendarmerie nationales franaises.
Ce sont elles qui ont normalement la charge des oprations de maintien de lordre
public.
La seconde catgorie comprend trois forces de police comptence
spcialise : la Garde des Finances, police statut militaire dpendant du
ministre de lconomie, la Police pnitentiaire, responsable de la garde des
tablissements pnitentiaires et des transfrements dpendant du ministre de la
Justice et la Police Forestire, qui rprime les atteintes lenvironnement dans les
zones forestires et les parcs naturels et dpend du ministre de lEnvironnement.
Seule la Garde des Finances dispose dunits spcialises au maintien de lordre,
les deux autres pouvant tre amenes ponctuellement mettre disposition des
units destines au maintien de lordre lors dvnements de grande ampleur (par
exemple des vnements internationaux de type G8).
(1) Hauts parleurs pouvant diffuser un son de forte puissance.

(2) Seulement employs par les polices autonomiques de Catalogne et du Pays Basque.
43
En termes de doctrine, une autonomie est reconnue chaque force dans

lexcution de la mission confie par lautorit de scurit publique comptente. Il
ny a pas de mutualisation dans lexcution, chaque commandant de force grant
sa propre mission, en parallle des autres forces prsentes. Les diffrents textes
applicables chaque force sont toutefois homogniss, afin dassurer une
cohrence dans laction oprationnelle.
Lusage de la force est dcid par le questeur (1) ou son reprsentant sur le
terrain. Il vise, dans un premier temps, rtablir la distance avec les manifestants
et, le cas chant, leur dispersion et dventuelles arrestations. Les quipements
mis en uvre sont :
dfensifs : casques, boucliers, protections corporelles, btons de dfense,
pistolets automatiques dans le cadre de la lgitime dfense ;
offensifs : grenades lacrymognes, fusils lance-grenades.
Royaume-Uni
Le systme britannique prsente une grande originalit puisque les units
de maintien de lordre ne sont pas structures de manire permanente, le
Royaume-Uni ne disposant pas dunits spcialises en la matire. Il sappuie sur
le rseau policier associatif de lACPO (2) et du College of Policing pour
dterminer des formations et des mthodes communes avec, par exemple, le
manuel de police Keeping The Peace labor par lACPO et diffus lensemble
des acteurs. Lorganisation des forces de lordre est trs dcentralise, avec
quelque 43 polices locales en Angleterre et au Pays de Galles, auxquelles
sajoutent la police dIrlande du Nord et la police unifie dcosse.
Le modle oprationnel situe la police parmi la foule, au contact, ce qui les
expose davantage aux provocations et violences, mme si la culture britannique
de la manifestation se caractrise par un nombre de dbordements et un degr de
violence moins important que dans dautres pays, dont la France. Il nest pas
recouru des units spares des manifestants ou des units spcialises dans le
maintien de lordre. Exceptionnellement, la sparation physique entre policiers et
manifestants seffectue au moyen de canons eau (3) ou de btons de dfense.
Dans tous les cas, la force doit tre mise en uvre de manire proportionne.
La rponse aux troubles lordre public sexerce souvent a posteriori, les
condamnations pnales prononces tant alors gnralement svres et faisant
lobjet dune grande mdiatisation. De la mme manire, la responsabilit
(1) Le questeur est lquivalent du prfet de police franais, un questeur tant prsent dans chaque province
italienne (quivalent du dpartement).
(2) Association of Chief Police Officers.
(3) Lemploi de tous types de moyens de contraintes constitue un enjeu politique. Ainsi, alors que le maire de
Londres avait fait lacquisition de quatre camions dots de canons eau, le Home Secretary (ministre de
lIntrieur) na jamais publi le dcret permettant leur utilisation.
44
individuelle des agents est rgulirement mise en cause par les mdias en cas
dusage de la force.
Sude
La Sude dispose dun service de police national, dpendant du ministre
de la Justice, avec des forces de police rgionalises. La police quotidienne est
lautorit comptente de droit commun en matire de maintien de lordre (1). Elle
est compose de forces civiles territoriales qui reoivent une formation de base sur
les tactiques de maintien de lordre.
Par ailleurs, lOrganisation nationale de renforcement (NFO) peut tre
mobilise par le Dpartement des oprations nationales (2), afin dapporter son
concours aux units de police locales pour les vnements jugs haut risque de
dbordement. La NFO se compose dune structure de commandement, dunits
mobiles en uniforme, dofficiers de police de dialogue et dagents en civil qui
effectuent des recherches et peuvent procder des contrles et des arrestations.
Les units dintervention mobiles sont composes de commandants et dofficiers
de la police civile, spcialement entrans la gestion de crise et bass
principalement dans les trois plus grands centres de police (Stockholm, Vstra
Gtaland et Skne).
La doctrine en matire de maintien de lordre a t revue en 2004 la suite
des violents affrontements en marge du sommet europen de Gteborg en 2001.
La nouvelle stratgie nationale pour les vnements hauts risques de
dbordement (Special police tactics SPT) privilgie le dialogue, via des agents
spcialiss, la mise distance et la dispersion. En substance, il sagit de rduire au
maximum les risques de confrontation plutt que de contrler physiquement la
foule. Dans lhypothse o la situation est relativement calme, les forces de lordre
adoptent une attitude prventive fonde sur trois piliers : la non-confrontation, la
dsescalade des tensions et le dialogue. Des officiers des units mobiles sont
spcialement forms au dialogue et assurent un lien avec les manifestants avant,
pendant et aprs lvnement. Si la situation est plus violente, les units cherchent
mettre la foule distance et la disperser. Lusage de la force est rgi par les
principes de ncessit et de proportionnalit, chaque policier tant quip dun
pistolet, dune bombe lacrymogne et dun bton tlescopique.
(1) Police Act 1984:387.

(2) Nationella operativa avdelningen (NOA).
45
C. LEFFICACIT DU MAINTIEN DE LORDRE LA FRANAISE
1. Une doctrine efficace pour prvenir ou faire cesser les troubles
lordre public
a. Lefficacit de la protection de lordre public

Le maintien de lordre est une matire particulirement sensible, chaque
dbordement, manquement ou faute constat cette occasion de la part des
manifestants comme des forces de lordre faisant lobjet de dbats publics et
dune grande mdiatisation. cet gard, il est intressant de se replonger dans les
archives parlementaires pour constater que, au cours des travaux mens par la
commission denqute charge de rechercher les causes et les origines des
vnements du 6 fvrier 1934, les mmes interrogations avaient surgi : quel tait
le degr de violence des manifestants ? Lusage de la contrainte physique par les
forces de lordre tait-il lgitime et proportionn ? Les procdures ont-elles t
respectes ? Combien y a-t-il eu des blesss parmi les manifestants et parmi les
forces de lordre ? (1)
Il nen demeure pas moins que, de lavis quasi-unanime des personnes
auditionnes par la prsente commission denqute, les forces charges du
maintien de lordre exercent leur mission de manire efficace et en conformit
avec les textes et procdures applicables. Au regard du nombre dvnements de
voie publique donnant lieu chaque anne des oprations de maintien de lordre,
les consquences regrettables de telles oprations, de gravit diverse et pour
inacceptables quelles soient, demeurent statistiquement marginales. La grande
majorit des oprations de maintien de lordre, qui seffectuent sans accroc
majeur, ne font videmment pas lobjet de publicit. Rappelons quen 2014,
daprs les statistiques communiques par la direction gnrale de la police
nationale, 7 442 oprations de maintien de lordre ont t effectues, soit une
moyenne de plus de 20 oprations par jour.
Comme le souligne M. Bertrand Cavallier, Dans une acception large, le
maintien de lordre est une fonction centrale destine garantir la cohsion de la
Nation et la cohrence du corps social sur les fondements de nos valeurs
communes. Il doit notamment permettre de rgler les contentieux de faon
ngocie plutt que par la violence. Comme vous le savez, il repose sur un strict
quilibre entre les impratifs de lordre public et les exigences du respect des
liberts publiques. (2)
Sur la priode rcente, il nest pas exagr daffirmer que la France a
connu peu de problmes majeurs lis des oprations de maintien de lordre dans
le sens o les forces qui en sont charges auraient t totalement dsempares ou
(1) Chambre des dputs, rapport n 3383 de M. Marc Rucart fait au nom de la commission denqute charge
de rechercher les causes et les origines des vnements du 6 fvrier 1934. Voir notamment laudition de
M. Augustin-Lucien-Paul Mesnard, brigadier-chef des gardiens de la paix la prfecture de police.
46
dmunies face des manifestants, o des dgradations particulirement lourdes

auraient t commises et o des violences extrmes de la part des manifestants
comme au niveau de la rponse policire auraient t constates. Des pics
conjoncturels et ponctuels se sont cependant produits et se produiront encore
lavenir, qui heurtent lgitimement les sensibilits individuelles ou sociale. Ils ne
doivent nanmoins pas masquer la ralit.
Notre pays na pas t confront des dbordements massifs tels quon a
pu les constater lors du sommet du G8 Gnes en 2001, o le dispositif de
maintien de lordre tait manifestement sous-dimensionn environ
15 000 policiers pour quelque 300 000 manifestants et qui sest traduit par un
bilan trs lourd un mort et 600 blesss chez les manifestants.
Ainsi que la rappel le ministre de lIntrieur lors de son audition, devant
la plus grande crise dordre public de la priode moderne qua constitu Mai-68,
vingt-cinq jours dmeutes violentes nont pas eu en France de consquences
fatales pour les manifestants, tandis que, la mme anne, aux tats-Unis la garde
nationale tirait plusieurs reprises sur la foule, faisant quarante-trois morts
Dtroit et vingt-six Newark. (1)
Pour nvoquer que lexemple de la capitale, qui concentre le plus grand
nombre de rassemblements sur la voie publique, et selon les informations
communiques par le prfet de police, Quelque 3 000 rassemblements
caractre revendicatif se droulent chaque anne Paris : 3 382 en 2012, 3 411
en 2013, 2 623 en 2014, dont de 600 700 de manire inopine, ce qui pose, jy
reviendrai, des problmes particuliers. Environ 10 millions de personnes dfilent
ou se rassemblent sur la voie publique parisienne chaque anne. ce chiffre, dj
considrable, il convient dajouter les manifestations festives technoparades,
gay prides , sportives Tour de France, marathons, matchs de football et
institutionnelles le dfil du 14 juillet et les nombreuses visites de chefs dtat et
de Gouvernement trangers. Ce sont au total plus de 6 300 vnements que le
prfet de police doit encadrer annuellement dans la capitale. (2)
b. Lusage de la force comme ultima ratio dune opration de maintien
de lordre
Lusage de la contrainte physique par les units en charge du maintien de
lordre loccasion dvnements de voie publique ne constitue pas, tant sen faut,
la rgle. Il a vocation demeurer lexception et, lorsque la contrainte se
matrialise, son exercice est encadr par un rgime juridique et des procdures
lgitimement stricts et contraignants, sous le contrle a posteriori du juge. La
prsence des forces de lordre est avant tout dissuasive et ce nest quen cas de
troubles ou de risques de troubles lordre public du fait de la constitution dun
attroupement que lusage de la force pourra tre dcid. M. Patrice Bergougnoux,
(1) Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de lIntrieur, le 3 fvrier 2015.
(2) Audition de M. Bernard Boucault, le 5 fvrier 2015.
47
prfet honoraire, a parfaitement rsum ce principe en assurant que La rgle

dor en matire de maintien de lordre est que la force doit se manifester sans
sexercer. (1)
Le recours la force nest donc pas systmatique. Il nest pas non plus
immdiat, la contrainte physique ne sexerant pas sans avertissement pralable
ds linstant o un attroupement est constitu. Cest ce que dmontre lexistence
du systme des sommations, au demeurant prcdes dune annonce invitant les
participants lattroupement se disperser.
La vocation et la mission premire des units de maintien de lordre sont
de permettre lexpression des liberts publiques dans un contexte assurant la
protection physique de lensemble personnes participant lvnement considr.
De fait, il est essentiel de retarder au maximum lemploi de la force dans le but de
limiter les dommages physiques pouvant en rsulter. Comme lexprime
M. Bertrand Cavallier, [] les gendarmes sont ptris de cette culture du
maintien de lordre qui veut que lon retarde le plus possible lusage des armes :
on ne cherche pas neutraliser ladversaire en le dtruisant, mais simplement
disperser les attroupements, par exemple. (2)
Une telle attitude prsente en outre un intrt tactique vident dans la
perspective dun retour rapide lordre. Lusage de la force pouvant
potentiellement entraner une rponse de la part des participants un
attroupement, il est ncessaire dpuiser toutes les autres voies non contraignantes
de dispersion et de faire de lexercice de la contrainte physique lultima ratio dun
schma tactique. En dernire analyse, laction des forces de lordre a bien vocation
permettre une dsescalade des troubles et un retour la normale. Cest ce qua
rsum le chef descadron Aymeric Lenoble de la manire suivante : [Le
commandant descadron ou de groupement tactique de gendarmerie] sefforce, en
tout cas, de retarder au maximum lemploi de la force, car on ne sait jamais o
sarrtera lescalade. (3)
Ce recours modr la force relve au demeurant dune volution
rflchie de la doctrine opre au cours du XIXe sicle, ainsi que la rappel
M. Cdric Moreau de Bellaing : Au dbut du XIXe sicle, en effet, les forces de
lordre calaient lintensit de lusage de la force sur la violence des protestataires
qui leur faisaient face. Cette monte aux extrmes favorisait lusage darmes de
part et dautre, provoquait nombre de blesss et, du reste, se soldait parfois par
un ncessaire repli de la force publique.
la fin du XIXe sicle, la situation sest parfaitement inverse. Les forces
de lordre, ayant reu de nombreuses consignes, ayant t dotes dune doctrine
demploi rflchi, ont cess dajuster leur usage de la force celui des
(1) Audition de MM. Patrice Bergougnoux et Dominique Bur, le 15 janvier 2015.
48
protestataires. Il sagissait de contraindre ces derniers sajuster au niveau de

violence des forces de lordre. Cette doctrine a fonctionn : le nombre
daffrontements a baiss et leur intensit a diminu. Il ne faut pas, bien sr,
commettre danachronisme et transposer un raisonnement aussi lointain la
situation actuelle. Il nen reste pas moins que la doctrine du maintien de lordre,
en France, sest constitue sur cette inversion. Cest cette doctrine qui a garanti
la comptence des forces de police en matire de gestion des protestations
publiques et la cration des forces spcialises gendarmes mobiles en 1927 et
CRS en 1944 en a t laboutissement logique. (1)
Il convient par ailleurs de souligner le fait que les forces de lordre ne
recourent pas systmatiquement lensemble des moyens de contraintes
lgalement et rglementairement autoriss. Le commandant de CRS Christian
Gomez la voqu en ces termes devant la commission : Outre que la scurit
mme des manifestants nous conduit diffrer cette riposte [des forces de
lordre], parfois pendant plusieurs heures comme Quimper en 2013 , les
moyens employs restent souvent trs en de de ceux qui nous sont autoriss par
la loi. Notre exprience nous permet de relativiser les situations de violence et de
ne riposter quavec mesure. (2)
Des volutions pourraient tre envisages ce sujet. Pour ce qui concerne
les armes feu susceptibles dtre utilises pour le maintien de lordre public,
larticle D. 211-17 du code de la scurit intrieure qui les numre ntablit pas
de hirarchie quant leurs effets physiques ou leur possible dangerosit. Ds lors,
au-del du respect des principes dabsolue ncessit, de proportionnalit et de
gradation, il nexiste donc rglementairement aucune hirarchie clairement tablie
dans lutilisation de ces moyens de force. De mme, les munitions pouvant tre
employes sont classifies selon le vecteur utilis et non selon leffet quelles
produisent. Interrog sur ces diffrents points par le Rapporteur, le directeur
gnral de la gendarmerie nationale a estim quun effort pouvait utilement tre
entrepris cet gard (3).
Enfin, il est ncessaire de rappeler que les modalits dusage de la force
font lobjet de rflexions permanentes, afin de les adapter au mieux aux situations
oprationnelles et dviter au maximum les dommages corporels qui pourraient en
rsulter. Au-del de linterdiction des grenades offensives prcdemment voque,
le ministre de lIntrieur a dcid dencadrer de manire plus stricte et scurisante
les modalits dutilisation des grenades lacrymognes instantanes (GLI). Leur
emploi se fera dornavant en binme, avec un lanceur et un superviseur plus
mme dvaluer de manire fine et distancie la situation, et de guider
lopration (4).
(1) Audition de M. Cdric Moreau de Bellaing, le 22 janvier 2015.
(2) Audition de MM. Mohammed Belgacimi, Christian Gomez, Roland Guillou, ric Le Mabec, et
Ren-Jacques Le Mol, le 5 mars 2015.
49
c. Des donnes parcellaires sur le nombre de blesss

Le rappeler semble une vidence : le maintien de lordre est une activit
risque. Ce risque, de dommages physiques notamment, est susceptible de toucher
des acteurs de qualits diffrentes : les manifestants, les tiers, pris par hasard dans
un vnement de voie publique, mais galement, et en dpit de leurs lments de
protection, les forces de lordre. cet gard, le Rapporteur ne peut que souscrire
aux propos de M. Christian Vigouroux, prsident de la section de lintrieur du
Conseil dtat : Le contentieux nignore pas que les fonctionnaires prennent des
risques et ne savent jamais devant qui ils se trouveront ni quelle violence ils
auront faire face. [] Le contentieux marque le courage quotidien de ces
personnels. (1)
La question des blesss est difficile apprhender dans la mesure o les
statistiques disponibles sont plus que parcellaires. Si les deux directions de la
police et de la gendarmerie nationales recensent de manire exhaustive les
fonctionnaires de police et gendarmes blesss au cours doprations de maintien
de lordre, tel nest pas le cas en ce qui concerne les manifestants qui, daprs les
informations communiques la commission denqute, se signalent rarement
auprs de la police et de la gendarmerie nationales pour faire tat de leurs
blessures.
cet gard et comme le suggrait M. Fabien Jobard, il serait sans doute
utile de mettre en place un outil de collecte du nombre de blesss manifestants
comme membres des forces de lordre , recensant les cas pris en charge aux
urgences et donnant lieu des interruptions temporaires de travail suprieures
zro jour (2). Toutefois, concrtement, il ne faudrait pas quelle fasse peser sur les
services durgence une charge administrative supplmentaire trop lourde : le
renseignement et la transmission dun document seraient en effet ncessaires. En
outre, un tel systme et la fiabilit des statistiques reposeraient exclusivement, par
construction, sur la bonne foi des personnes se prsentant aux urgences.
Pour ce qui concerne les seules forces de lordre, le tableau suivant retrace
le nombre de blesss parmi les gendarmes mobiles et les CRS entre 2008 et 2014.
Il fait tat dune augmentation constante pouvant tmoigner dune violence accrue
lors doprations de maintien de lordre.

(2) Audition de M. Fabien Jobard, le 19 mars 2015.
50
NOMBRE DE BLESSS PARMI LES FORCES MOBILES AU COURS DOPRATIONS DE
MAINTIEN DE LORDRE
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Gendarmes mobiles
19
103
12
20
37
113
163
CRS
98
175
86
69
138
225
224
Total
117
278
98
89
175
338
387
Source : directions gnrales de la police et de la gendarmerie nationales ; rponses au questionnaire de la commission

denqute.
Au titre des annes les plus significatives, 2009 correspond notamment

la tenue du sommet de lOTAN Strasbourg avec des affrontements avec les
Black Blocs et aux manifestations contre la vie chre outre-mer. Les annes 2013
et 2014 ont, quant elles, vu se drouler des manifestations et des troubles
concernant en particulier des grands projets damnagement tels que laroport de
Notre-Dame-des-Landes ou le barrage de Sivens.
2. Les suites judiciaires, administratives et dontologiques dune
opration de maintien de lordre
Une opration de maintien de lordre stricto sensu sanalyse comme

lensemble des moyens mis en uvre pour rtablir lordre lorsque celui-ci a t
troubl. Elle prend fin avec la dispersion des attroupements et larrt des ventuels
affrontements. Il est toutefois possible dlargir le spectre danalyse en prenant en
considration les suites possibles une opration de maintien de lordre. Il sagit
principalement, pour les manifestants, des suites judiciaires avec les
interpellations et la judiciarisation des infractions et, pour les forces de lordre,
des poursuites engages contre elles et des suites disciplinaires. Prend alors forme
un continuum du maintien de lordre qui stend au-del de linstant o la
manifestation et laction oprationnelle sachvent.
a. Une judiciarisation complexe des oprations de maintien de lordre qui
ne favorise pas la rponse pnale
Par nature, le maintien de lordre se prte difficilement une
judiciarisation pleinement efficace. Le cadre juridique applicable, la doctrine, les
schmas tactiques, la vocation premire des forces mobiles, la physionomie mme
des oprations souvent caractrises par une grande confusion et par lurgence,
rendent la rponse pnale particulirement complexe en la matire. La commission
denqute sest intresse quelques-uns des principaux blocages qui ont pu tre
ports son attention au cours de ses travaux.
La judiciarisation : une nouvelle exigence parfois difficilement
compatible avec le maintien de lordre stricto sensu.
Traditionnellement et trs schmatiquement, la mission des units mobiles
peut sanalyser de la manire suivante : tenir et subir, de manire collective. Il
51
sagit dabord et avant tout dassurer la gestion dmocratique des foules et non
dinterpeller, ce qui suppose une posture et des tactiques moins figes et plus
dynamiques. M. Grgory Joron, dlgu national dUnit SPG Police FO la
exprim de manire trs directe : Quant aux interpellations, ce nest lorigine
clairement pas la tche des CRS [] , mme si celles-ci se sont adaptes avec la
cration des sections de protection et dintervention (SPI) (1). Chaque unit dispose
de deux SPI qui travaillent spcifiquement les techniques dinterpellation
loccasion dattroupement. Lorsquelles doivent seffectuer, de telles manuvres
sont dcides par le commandant dunit et conues dans un dispositif tactique
interpellation/appui, le premier volet tant la charge des SPI et le second la
charge des sections dappui et de manuvre (SAM).
Le dispositif est analogue pour la gendarmerie. Au sein de chaque EGM,
les interpellations sont assures par le peloton dintervention (PI), qui bnficie de
lappui des pelotons de marche.
M. Cdric Moreau de Bellaing est all plus loin en voquant un rel virage
doctrinal, acclr la suite des meutes urbaines de 2005 avec [] la
dislocation du principe de base des forces de maintien de lordre : celui de
laction collective selon lequel on tient ensemble un site, une rue, on charge
ensemble et on sarrte ensemble (2). Il estime ainsi que linversion a t totale
dans la mesure o lunit de base de ces services est devenue le binme afin de
rendre plus fluide lintervention policire et de permettre, le cas chant, des
arrestations. Les policiers chargs du maintien de lordre navaient donc plus
pour unique tche de tenir un cordon, une rue, un espace mais de se mouvoir et,
jy insiste, dinterpeller. Le fait de demander aux forces de maintien de lordre
dont la comptence rside spcifiquement dans la capacit rsister, dfendre
un lieu de revenir une dynamique beaucoup plus classique, celle de
larrestation, a chang beaucoup de choses. (3)
En tout tat de cause, la dcision de procder des interpellations doit
sappuyer sur une analyse dopportunit de type bnfices/risques et tre prise
avec prcaution. En effet :
il est ncessaire de sassurer que limputabilit de la commission de
linfraction ayant justifi linterpellation pourra clairement tre tablie ;
la manuvre ne doit pas dstabiliser le dispositif tactique densemble ;
elle peut crer soit un mouvement de panique chez les manifestants, soit
un rflexe de protection de la personne interpelle susceptible de placer les forces
interpellatrices dans une situation dlicate ;
(3) Idem.
52
elle ne permet pas automatiquement une dsescalade dune situation

tendue.
Au-del du strict volet interpellation , lappui judiciaire des units
engages en maintien de lordre seffectue par la mise en place dquipes
spcialises composes dagents ayant qualit dofficiers de police judiciaire
(OPJ), totalement dissocis de la composante maintien de lordre et qui viennent
en appui des units constitues.
Il convient en effet de prciser que les articles 16 et 20 du code de
procdure pnale suspendent temporairement la qualit dofficier de police
judiciaire (OPJ) et dagent de police judiciaire (APJ) pour les fonctionnaires et
militaires concerns pendant le temps o ils participent, en unit constitue, une
opration de maintien de lordre. Ils ne peuvent ds lors exercer les missions de
police judiciaire dcoulant de cette qualit : constatation des infractions la loi
pnale, recueil des preuves, recherche des auteurs des infractions, tablissement
des procs-verbaux, placement en garde vue (OPJ uniquement). Cette
interdiction de cumul des qualits se justifie par une exigence dimpartialit.
Au total, si les manuvres ordre public et police judiciaire peuvent
effectivement tre combines, elles ne sont pas confondues :
elles sont excutes par des units distinctes : les OPJ agissent en
priphrie de lopration de maintien de lordre et ny participent pas directement ;
elles relvent de deux autorits distinctes : lautorit civile (prfet) pour
le maintien de lordre et le procureur de la Rpublique pour la police judiciaire.
Une imputation des faits dlictueux et un recueil de preuves parfois
problmatiques.
Comme la indiqu M. Franois Molins, procureur de la Rpublique de
Paris, lors de son audition, il est parfois malais de recueillir les lments de
preuves ncessaires lencontre dune personne interpelle, les conditions
dintervention des units de maintien de lordre [ntant] pas propices la
rdaction de rapports ou de procs-verbaux dinterpellation rpondant nos
exigences (1).
Il est en effet compliqu, pour lagent ayant procd une interpellation,
de sortir du dispositif de lunit constitue pour prsenter linterpell un OPJ. En
outre, les fiches remises lOPJ sont, du fait des circonstances et de lurgence qui
caractrisent une opration de maintien de lordre, parfois insuffisamment prcises
notamment quant aux lments constitutifs de linfraction (2).
(1) Audition de M. Franois Molins, le 26 mars 2015.

(2) AJ pnal 2013, La judiciarisation du maintien de lordre public : des maux aux actes !, commissaire de
police Jean-Pierre Frdric.
53
Dans des conditions souvent dgrades, il nest pas vident la fois de

maintenir lordre, de procder des interpellations et deffectuer un traitement
procdural correct afin dassurer la bonne suite de la procdure.
Une autre difficult tient au fait que les units des CRS ou les escadrons
de gendarmes mobiles proviennent de lensemble du territoire et ne sont donc
prsents que de manire ponctuelle sur le lieu de lopration de maintien de
lordre. Il est donc malais de les immobiliser davantage sur le terrain lissue des
oprations pour des questions procdurales.
Des rgles de procdure contraignantes dans le cadre dune opration de
maintien de lordre.
Le problme rcurrent est celui des dlais ncessaires la notification des
droits et lventuel placement en garde vue. En effet, les droits doivent tre
notifis la personne concerne ds linterpellation et le placement en garde
vue (1). En outre et sauf circonstances insurmontables , le parquet doit tre avis
de la garde vue ds le dbut de la mesure (2) en pratique, selon la jurisprudence,
dans un dlai dune heure quinze au maximum (3). Pass ce dlai, lavis est
considr comme tardif et la procdure est juge irrgulire.
Afin de grer de telles contraintes, le parquet de Paris a mis en place une
organisation spcifique reposant sur une section ddie charge du traitement en
temps rel des interpellations en flagrant dlit. Cette section dite P12 assure une
permanence criminelle effectue par un magistrat (4). Toutefois, ce qui est possible
dans la capitale ne lest pas probablement pas dans tous les parquets de France,
faute de ressources.
Des facilitations possibles mais sans doute insuffisantes.
En matire de judiciarisation du maintien de lordre, le procureur dispose
de certains pouvoirs, notamment la possibilit de dlivrer des rquisitions de
contrles didentit aux fins de rechercher et poursuivre des infractions
particulires (5). Ces rquisitions sont dlivres pour des lieux et priodes
dtermins, le primtre pouvant correspondre au trajet et aux abords dune
manifestation et la rquisition tant gnralement valable pour une dure de
six heures (6), huit heures maximum selon les informations communiques par la
Direction de lordre public et de la circulation (DOPC) de la prfecture de police
de Paris.
(1) Article 63-1 du code de procdure pnale.

(2) Article 63 du code de procdure pnale.
(5) En application de larticle 78-2 du code de procdure pnale.
54
En outre, le recours aux moyens de captation vido, quil sagisse de

dispositifs statiques prsents en permanence sur la voie publique (1), de systmes
provisoires installs lors de manifestations et rassemblements de grande ampleur
ou de matriels spcifiques en dotation parmi les forces de lordre (camras
portes), peut permettre damliorer limputation des faits, de consolider ou de
pr-constituer des lments de preuve en matrialisant les commissions
dinfractions. Elle peut galement constituer une alternative linterpellation
immdiate, qui peut parfois savrer contre-productive et perturber le schma
tactique densemble.
Enfin, la cration de fiches dinterpellation type la suite dun travail
conjoint du parquet de Paris et de la prfecture de police de Paris a permis une
scurisation accrue des lments de preuve et des procdures. Contenant toutes les
mentions ncessaires la poursuite de la procdure, elle est distribue tous les
commandants dunits ayant vocation intervenir (2).
b. Les mises en cause possibles de laction des forces de lordre et de la
puissance publique
Lacceptabilit sociale de la contrainte que sont susceptibles dexercer les
forces de police lors dune opration de maintien de lordre repose sur sa
lgitimit. Cette notion renvoie au respect scrupuleux, dune part, des rgles et
procdures qui encadrent cet exercice et, dautre part, des rgles dontologiques
qui simposent aux forces de lordre.
Certaines personnes auditionnes par la commission denqute ont fait tat
de leurs doutes quant la qualit et lefficacit des procdures mettant en cause
des membres des forces de lordre prises de manire globale (pas uniquement les
units oprant en maintien de lordre). Ainsi, M. Pierre Tartakowsky, prsident de
la Ligue des droits de lHomme a affirm que les enqutes sur les plaintes
contre des agents de police ou des tenants de lautorit sont rarement compltes,
souvent inefficaces et trs souvent partiales ; la plupart du temps, dailleurs, on
nen ouvre pas. (3) M. Jean-Baptise Eyraud, porte-parole de lassociation Droit
au logement a fait tat dun sentiment [] que les policiers sont mieux protgs
quavant [] (4).
Une telle question est minemment complexe. Il nappartient pas la
commission denqute de prendre position quant un sentiment , quel quil
soit. En outre, elle na pas vocation mettre en doute, sans lments factuels
prcis, le travail men par les diffrents services et juridictions, ni commenter
des dcisions ayant lautorit de la chose juge. La commission ne saurait, par
(1) Conformment aux articles L. 251-2 et suivants du code de la scurit intrieure.

(2) Idem.
(3) Audition de M. Pierre Tartakowsky, le 19 fvrier 2015.
(4) Audition de M. Jean-Baptiste Eyraud, le 19 mars 2015.
55
principe, se substituer aux professionnels concerns, magistrats notamment (1).

Dans lhypothse o un tel exercice serait constitutionnellement et lgalement
possible, elle ne disposerait pas, en tout tat de cause, des moyens matriels et
techniques ncessaires lanalyse dun nombre suffisamment substantiel
daffaires pour en tirer des conclusions statistiques pertinentes.
Elle ne peut, par consquent, que sen tenir aux donnes dont elle dispose
et en fournir une prsentation objective. cet gard, il semble ncessaire de faire
tat des rappels utiles formuls par M. Christian Vigouroux lors de son audition
par la commission denqute pour ce qui concerne la procdure devant la
juridiction administrative. La responsabilit administrative comporte la
responsabilit disciplinaire du policier ou du gendarme, ainsi quune forme de
responsabilit civile de ladministration par le paiement dindemnits. []
Comme dans tout systme de responsabilit, une srie de haies doivent tre
franchies avant quun manifestant victime dagissements involontaires si les
agissements sont volontaires il sagit de responsabilit pnale de la police ou de
la gendarmerie puisse recevoir une indemnit. Il faut tout dabord respecter les
dlais. [] Il faut montrer que [laction des forces de lordre mises en cause]
reprsente une faute lourde des agents de police. [] Il faut encore, une fois que
les faits ont t tablis, que les agissements de la victime nexonrent pas
ladministration. Par exemple, il ne faut pas avoir t imprudent en restant sur les
lieux malgr les sommations [] Ainsi, le juge administratif place des haies de
procdure, prend en considration le comportement de la victime, ce qui peut
conduire une diminution de lindemnit, mais il indemnise, soit
automatiquement dans le cas dun attroupement ou dune meute, soit lorsque
ladministration a commis une faute lourde. (2)
Mutatis mutandis, des analyses analogues sont effectues par le juge
judiciaire pour dterminer si la responsabilit pnale doit tre mise en cause et, le
cas chant, avec quelles consquences. Mme si une telle situation peut parfois
sembler difficilement comprhensible pour les plaignants, cela explique que
lensemble des plaintes dposes lencontre de membres des forces de lordre ne
dbouchent pas forcment sur des poursuites et que ces poursuites nont pas, par
nature, vocation entraner automatiquement des condamnations.
Au-del de cet aspect, une question particulire semble toutefois
problmatique. Ainsi que la soulign le Dfenseur des droits, le manque de
rigueur dans la rdaction des procs-verbaux tablis suite lusage de la force
constitue un problme rcurrent. En effet, Ce manque de rigueur peut conduire,
notamment dans le cas de manifestations o les protagonistes sont nombreux,
limpossibilit dtablir qui est lauteur dun tir. Il complique aussi le contrle des
oprations a posteriori, tant par la hirarchie que par les inspections gnrales.
Dans plusieurs dossiers, le Dfenseur des droits a recommand lengagement de
(1) En vertu du principe de la sparation des pouvoirs, le pouvoir lgislatif et lautorit judiciaire sont
videmment distincts.
56
poursuites disciplinaires pour manque de loyaut lencontre de fonctionnaires

de police qui avaient omis de signaler lusage de la force ou qui lavaient
mentionne de faon inexacte dans les procs-verbaux. Ces insuffisances peuvent
contribuer jeter le discrdit sur lensemble des dclarations dun fonctionnaire
qui relate la manire dont il est fait usage de la force au cours dune intervention.
Les rgles doivent donc tre suffisamment encadrantes et strictes, notamment en
matire de rdaction des procs-verbaux, pour quil ne puisse y avoir aucune
suspicion sur la bonne foi de ceux qui sont interrogs. (1) Le Rapporteur ne peut
que souscrire un tel constat : pour tre lgitime, laction des forces de lordre
doit tre irrprochable, a fortiori lorsque sont mis en uvre des moyens de
contrainte.
Les statistiques suivantes ont t fournies par les inspections gnrales
de la police et de la gendarmerie nationales (IGPN et IGGN), tant entendu
quelles ne sauraient prtendre lexhaustivit ds lors que ces services ne
dtiennent pas le monopole des saisines administratives ou judiciaires en la
matire. Ainsi lautorit judiciaire choisit en toute indpendance et en opportunit
le service dinvestigation pour traiter des plaintes et procdures pnales. En outre,
le processus judiciaire sinscrivant dans le temps long, le suivi des affaires peut
savrer complexe pour les services dinspection, dautant que les suites
judiciaires sont rarement communiques ladministration par les autorits
comptentes (2).
Sur le plan administratif, lIPGN a recens, pour lanne 2014, quatre
enqutes lies un contexte de maintien de lordre. Aucune nest en cours au titre
de 2015.
Sur le plan judiciaire et au titre de 2014, lIGPN a diligent 41 enqutes
correspondant 55 plaintes pour des faits relatifs des oprations de maintien de
lordre. Parmi ces plaintes, 20 ont fait lobjet dun classement sans suite, 13 ont
t transmises aux parquets comptents pour apprciation ou un juge
dinstruction et 22 sont en cours de traitement. Au cours des trois premiers mois
de lanne 2015, aucune plainte navait t porte la connaissance de lIGPN
concernant des oprations de maintien de lordre.
Les statistiques communiques par lIGGN font tat de 14 vnements en
maintien de lordre ayant fait lobjet dune enqute judiciaire entre 2010 et 2015.
Deux condamnations pnales ont t prononces.
Quant aux rclamations portes devant lautorit administrative
indpendante (AAI) en charge de la dontologie de la scurit, le Dfenseur des
(1) Audition de M. Jacques Toubon, le 16 avril 2015.

(2) cet gard, la circulaire JUS D 1506570 C du 11 mars 2015 de la Garde des Sceaux relative la
communication aux administrations publiques et aux organismes exerant une prrogative de puissance
publique dinformations ou copies de pices issues des procdures pnales diligentes contre des
fonctionnaires et agents publics pourrait faire voluer les pratiques.
57
droits, celui-ci recense, au titre de 2014, 40 dossiers lis la thmatique du

maintien et du rtablissement de lordre (1).
Celui-ci relve que Dans le domaine du rtablissement de lordre, le
Dfenseur des droits est gnralement suivi dans ses demandes de poursuites
disciplinaires lgard de lauteur dune violence illgitime ; il lest beaucoup
moins quand les demandes de poursuites disciplinaires visent le donneur dordre.
En revanche, le Dfenseur des droits a t suivi partiellement dans ses
recommandations gnrales concernant les deux LBD qui posent la question de la
doctrine du maintien de lordre. (2) Des dveloppements spcifiques cette
dernire problmatique seront consacrs dans une partie ultrieure du prsent
rapport.
Il convient de rappeler que des mesures ont dj t prises ou vont tre
renforces pour permettre dassurer ou damliorer la transparence dans laction
des forces charges du maintien de lordre et des forces de police en gnral.
En premier lieu, et depuis le 1er janvier 2014, lidentification individuelle
des policiers et gendarmes de manire visible est obligatoire (3) via le port dun
numro didentification (matricule) lisible une distance de deux mtres (4).
En outre, depuis 2013, tout citoyen peut saisir directement en ligne lIGPN
ou lIGGN de faits ou de comportements de fonctionnaires de police ou de
gendarmes qui seraient contraires la dontologie (5). Un tel signalement ne se
substitue videmment pas lventuel dpt de plainte auprs dun service de
police ou de gendarmerie ou, directement, auprs du procureur de la Rpublique.
Enfin, le recours plus systmatique lenregistrement vido permettra,
outre les avances prcites en matire de judiciarisation, de mieux scuriser le
droulement des oprations de maintien de lordre, quil sagisse de reprer les
ventuels carts et manquements des forces de lordre ou, au contraire, de les
mettre hors de cause en cas de fausse accusation. En ce sens, la dcision du
ministre de lIntrieur de filmer intgralement les oprations de maintien de
lordre risque contribuera ce lgitime impratif de transparence (6).

(2) Idem.
(3) En application de larticle R. 434-15 du code de la scurit intrieure.
(4) Audition de M. Thomas Andrieu, le 22 janvier 2015.
(5) http://www.police-nationale.interieur.gouv.fr/Organisation/Inspection-Generale-de-la-PoliceNationale/Signalement-IGPN et http://www.gendarmerie.interieur.gouv.fr/fre/Contacts/Formulaire-dereclamation2
59
II.
LES CONDITIONS DES TROUBLES LORDRE PUBLIC ONT VOLU
Si le cadre juridique et les grandes lignes de la doctrine applicables au

maintien de lordre nont finalement que peu volu au cours des dernires
dcennies, tel nest pas le cas des troubles lordre public eux-mmes. Le
directeur gnral de la police nationale, Jean-Marc Falcone, a globalement rsum
ces volutions :
De nouvelles formes de contestation ont merg dans les dernires
annes. Les forces de lordre sont aujourdhui confrontes des manifestations
dont les formes diffrent, bien des gards, de celles que nous connaissions il y a
une vingtaine dannes. Elles sont plus souvent spontanes, en lien avec
lactualit internationale couverte de manire instantane par les mdias, moins
souvent dclares et encadres par des organisateurs responsables ; elles sont
galement le fait de groupes plus structurs et parfois violents ; elles sont enfin
plus htrognes, mlant des manifestants pacifiques, des dlinquants et des
provocateurs organiss tels que les No Borders ou les Black blocs. Dans leur
expression violente, ces nouvelles formes de contestation bnficient dune
couverture mdiatique considrable et immdiate, qui les rend encore moins
acceptables pour lopinion publique. (1)
Disposant la fois dinterlocuteurs moins structurs ou moins connus et de
moyens dcroissants, lautorit civile a d faire face simultanment lapparition
de nouvelles formes et espaces de contestation sociale et des exigences accrues
de lopinion publique.
A. LA
RECOMPOSITION
DES
ACTEURS
PRINCIPAUX
DES
MANIFESTATIONS A PRIV PROGRESSIVEMENT LTAT DE SES
MOYENS DE RGULATION DES TROUBLES LORDRE PUBLIC
Comme la rappel le sociologue Cdric Moreau De Bellaing, le dialogue

entre lautorit civile et les organisateurs de manifestations est une des cls de la
prservation conjointe des liberts et de lordre public, mais il est devenu plus
complexe mettre en uvre : que lon ait affaire des groupes moins
organiss, des collectifs plus flous, cest certain et cest l que rside le dfi
principal. En effet, ce qui a permis linstitutionnalisation du maintien de lordre,
cest le dveloppement dune coopration avec les organisateurs des
manifestations de ce point de vue, la CGT a t reconnue par les services de
police comme un interlocuteur privilgi pour organiser des manifestations
carres . La question qui se pose est ds lors sans doute moins celle de
larsenal des forces de lordre que celle de la capacit crer de nouvelles
cooprations avec des groupes relativement flous mais participant dun
mouvement social plus global. (2)
(1) Audition de M. Jean-Marie Falcone, le 12 fvrier 2015.
60
Un tel dialogue implique naturellement les deux parties en prsence et le

Rapporteur relve que si les conditions actuelles dorganisation des manifestations
sont moins propices la concertation, dans le mme temps, les forces disposition
des prfets leur permettent moins quauparavant danticiper les troubles lordre
public.
1. Les conditions dorganisation des manifestations ne permettent plus
autant la concertation en amont
Du ct des manifestants, les prfets doivent tenir compte de trois grandes

volutions : le recul des vnements organiss avec des acteurs traditionnels et
structurs, habitus au dialogue avec lautorit civile ; la recrudescence de
manifestations organises sans dclaration pralable voire inopines ou
spontanes ; enfin lapparition de plus en plus frquente de collectifs organiss
dindividus violents recherchant systmatiquement le trouble lordre public
sinon la confrontation avec les forces de lordre.
a. La part dcroissante des grands acteurs traditionnels et de leurs
services dordre dans lorganisation des manifestations
Le prfet de police de Paris, dont la circonscription concentre la plupart
des manifestations chaque anne en France, a soulign lors de son audition (1)
toute limportance quil attachait la concertation pralable : Le bon
droulement dune manifestation tient en grande partie lexistence dune
concertation pralable entre les organisateurs et les responsables des services de
maintien de lordre, mme si on peut le regretter les textes relatifs aux
dclarations de manifestation ne prvoient pas de ngociation avec les dclarants.
Dans la ralit, cette ngociation a lieu et cest grce elle que les choses se
passent bien, dans la trs grande majorit des cas.
Cette concertation a t facilite pendant plusieurs dcennies par la
structuration des principaux organisateurs de manifestations partis politiques ou
organisations syndicales pour lessentiel. Ces acteurs, rompus au cadre juridique et
aux mthodes du corps prfectoral, partagent avec celui-ci le souci du dialogue
dans le but de garantir des manifestations sans incident. Le prfet honoraire
Dominique Bur a voqu ces conditions (2) presque idales dorganisation : Au
fil du temps, la nature des manifestations a beaucoup volu. Les importantes
manifestations syndicales, groupes et encadres, que jai connues au dbut de
ma carrire ne donnaient pas lieu des dbordements. Leur parcours avait t
fix avec les organisateurs, leur droulement tait bord et lon navait pas
redouter les trublions que lon a vus surgir par la suite. () Chaque fois que cela
ma t possible, jai tabli un contact personnel avec les organisateurs,
notamment les responsables agricoles, qui acceptaient de discuter de lendroit o
les manifestants dverseraient de la paille.
61
Au cours de son audition, il a galement soulign plusieurs volutions

caractrisant les conditions dorganisation des manifestations. La premire tient
une baisse de lencadrement. Lors des grandes manifestations syndicales des
annes soixante ou soixante-dix, il y avait des responsables et un service dordre.
Ceux-ci avaient pris contact avec les forces de lordre, par lintermdiaire des
renseignements gnraux, et il tait facile de leur faire passer un message. La
situation est trs diffrente lors des manifestations spontanes.
Il nexiste pas doutil statistique permettant au Rapporteur dobjectiver le
constat dune moindre proportion de tels acteurs dans le nombre des
manifestations organises chaque anne. Cependant, cette observation a fait
consensus auprs de la plupart des personnes entendues par la commission.
b. Lorganisation de manifestation sans organisateur
Concernant les vnements dampleur significative, les manifestations
contemporaines ne sont donc plus aussi souvent quauparavant ces cortges rgls
et rguls par des services dordre suffisants et efficaces. De plus en plus de
manifestations nont pas dorganisateur dclar en prfecture, et, parmi celles-ci,
de plus en plus nont tout simplement pas dorganisateur.
Le rgime juridique de la dclaration pralable a toujours contenu, en
raison de sa souplesse et de labsence de relle sanction, le risque dune telle
volution de la part dindividus devenus moins scrupuleux et respectueux de
lautorit de ltat et du cadre lgal. En fait, de nombreux organisateurs
dvnements sur la voie publique considrent, lheure des rseaux sociaux et de
limmdiatet de la communication, quil ny a gure avantage dclarer une
manifestation. Non dclare, celle-ci nest pas pour autant interdite ; elle ne peut
tre disperse par principe par les forces de lordre et son organisateur peut mme
avoir un certain sentiment de scurit juridique li son anonymat. La dclaration
pralable de manifestation est le fait de ceux qui partagent le souci de lordre
rpublicain, mais nest quune formalit risque et inutile pour dautres
organisateurs moins lgalistes.
De nombreuses personnes auditionnes par la commission ont point la
frquence croissante de ce phnomne, linstar de M. Dominique Bur : Il existe
en outre des manifestations qui nont pas rellement dorganisateurs. () Lille,
les sans-papiers manifestaient presque chaque semaine sans cadre juridique et
sans que nous ayons dinterlocuteurs, puisquil nexistait mme pas dassociation.
On a vu galement des manifestations spontanes clater dans les entreprises. ()
Lirruption des moyens modernes permet aux manifestants de se mobiliser trs
rapidement. Avec des tlphones portables, il suffit de quelques heures pour
organiser un flash mob de plusieurs centaines de personnes devant une
prfecture. .
Dans de telles conditions, les stratgies de concertation des prfectures
qui reposent sur lexigence de dclaration pralable sont trs largement mises en
62
chec, comme la dplor devant la commission le prfet de Police de Paris, qui a

galement fourni des chiffres attestant que le phnomne nest pas marginal :
Lensemble des projets sont instruits, mme ceux qui ne sont pas dposs selon
les rgles fixes par la loi. Nous ne faisons pas de juridisme pointilleux. () Nous
privilgions le dialogue avec les organisateurs, mme sil ny a que deux
signatures, si les signataires nhabitent pas Paris, si les dlais ne sont pas
totalement respects. Nous sommes pragmatiques. Ces discussions aboutissent
dans la majorit des cas un accord.
Certains organisateurs cest une volution rcente sont toutefois de
moins en moins enclins accepter les itinraires ou les horaires suggrs, et
appliquent le principe de la dclaration pralable dans toutes ses acceptions, en
ne laissant dautre alternative quaccepter ou interdire. Une autre volution
inquitante est le nombre significatif de manifestations inopines qui
saffranchissent du cadre lgal de la dclaration pralable : 719 en 2012, 733 en
2013, 576 en 2014. (1).
Face cette volution, la recherche dun dialogue ncessite que lautorit
civile adopte de nouvelles stratgies. La concertation ntant plus linitiative du
manifestant qui se dclare au pralable, le Rapporteur estime quelle peut tre
linitiative du prfet sil parvient identifier lui-mme des interlocuteurs
pertinents. En labsence de respect du formalisme lgal, cest le travail de
renseignement qui doit permettre aux prfets de mieux prparer les manifestations,
y compris avec des organisateurs de fait mais non dclars.
M. Patrice Bergougnoux, prfet honoraire, a dcrit le rle facilitateur que
les nouvelles technologies de la communication jouent dans lorganisation des
manifestations non dclares et dfendu, lui aussi, lexigence dadaptation pesant
sur ltat dans ce domaine du renseignement territorial (cf. infra) : il est certain
que les manifestations se dploient dans un environnement trs diffrent. Les
technologies nouvelles vont trs vite, mais les services mettent du temps
sadapter la nouvelle donne, alors mme que le ministre de lIntrieur a dot
ses services des moyens ncessaires. Dans les domaines de pointe, o les
formations sont trs coteuses je pense au big data , ltat doit recruter les
meilleurs spcialistes pour prserver le potentiel de ses capacits
dinformation. (2)
(1) Audition de M. Bernard Boucault, le 5 fvrier 2015

(2) Audition du 15 janvier 2015. Au cours de cette audition, M. Dominique Bur a, pour sa part, modr les
relles possibilits dadaptation de ladministration : Pour peu quon leur en donne les moyens, les
services spcialiss, qui vont sur Internet, savent sur quels sites il faut se rendre Lille, jtais
rgulirement inform des risques de manifestation , mais il est trs difficile de possder une visibilit sur
la totalit du spectre.
63
c. La prsence rcurrente de contremanifestants ou/et de groupes

structurs sans lien avec la manifestation se livrant des actes
dlictuels ou cherchant explicitement troubler lordre public
Une troisime et dernire volution concernant les acteurs manifestant a
t releve de faon unanime par les personnes auditionnes par la commission. Il
sagit de la prsence, de plus en plus frquente et nombreuse, dindividus violents
anims, peu ou prou, par la seule volont de troubler lordre public, de commettre
des exactions (y compris contre les manifestants eux-mmes) ou de se confronter
aux forces de scurit.
Ces individus diffrent du modle historique du casseur par deux
caractristiques: dune part, ils sont structurs en collectifs organiss cherchant
dlibrment commettre des infractions et rpondant ainsi largement aux critres
organiques dfinissant lassociation de malfaiteurs au sens de larticle 450-1 du
code pnal (1) ; dautre part, en sappuyant sur une plus grande disponibilit de
linformation sur les mouvements sociaux, ils se sont pratiquement
professionnaliss et se dplacent volontiers y compris hors des frontires de leur
pays afin dtre prsents sur les vnements de leur choix, quels quen soient les
motifs et mots dordre.
Cette troisime volution a t frquemment rapporte la commission
par les prfets et responsables des forces de lordre.
M. Dominique Bur a ainsi dclar lors de son audition (2) : Les
manifestations que nous avons connues se droulaient dans laprs-midi, voire
dans la journe. Elles se dispersaient le soir, mme quand leur fin posait
problme. Toulouse, la queue de la manifestation contre la rforme des
retraites, qui a runi 30 000 40 000 personnes, sont apparus une centaine
dautonomes trs mobiles et organiss, avec lesquels sest engage une sorte de
course-poursuite. ; dcrivant cette volution comme tenant lapparition de
personnes mues par dautres intentions que celle dexprimer un point de vue ou
une revendication. Le but des autonomes est de casser. On la mesur Toulouse.
Certains lments, parfois venus dailleurs, sinfiltrent dans la masse des
manifestants paisibles.
De son ct, M. Bernard Boucault, prfet de police de Paris, a dcrit plus
prcisment le phnomne tel quil apparat frquemment Paris (3) : Les accs
rapides en transport en commun permettent des individus violents et dtermins
de se mobiliser en trs peu de temps, via lutilisation des rseaux sociaux.
Lexpression des mcontentements peut prendre des formes multiples :
envahissement de la voie publique et entrave la circulation, envahissement et
(1) Constitue une association de malfaiteurs tout groupement form ou entente tablie en vue de la
prparation, caractrise par un ou plusieurs faits matriels, dun ou plusieurs crimes ou dun ou plusieurs
dlits punis dau moins cinq ans demprisonnement.
64
occupation de locaux, prise partie violente dopposants lors de manifestations,

perturbation des services dordre institutionnels, saccage du mobilier urbain et de
commerces par des bandes violentes parties la manifestation ou en marge de
celle-ci. Le prfet de Police de Paris en concluait que la doctrine traditionnelle
du maintien de lordre, selon laquelle il convient de tenir distance les
manifestants afin dviter tout risque de confrontation, ne parat pas adapte
lorsquil se commet des exactions ou des violences sur les personnes en marge ou
lintrieur dun rassemblement .
Gendarmes et policiers ont tmoign devant la commission de cette
apparition rcurrente des collectifs violents, le gnral Bertrand Cavallier
voquant mme une re de la violence globale . Le lieutenant-colonel Stphane
Fauvelet, chef descadron de gendarmes mobiles, a mme tent de caractriser
lvolution historique en la matire (1) : ds la fin des annes quatre-vingt-dix,
lors de G20 et de G8, vian et Nice par exemple, nous avions t confronts
des formes de violence extrmes ; la nouveaut est quelles nous semblaient viser
les reprsentants de lordre pour ce quils sont, et non plus se revendiquer de
quelque aspiration la libert. () Nous ne sommes pas surpris par la violence
de ladversaire, quand bien mme le phnomne est devenu plus frquent. Avec le
temps, les opposants se sont galement structurs, acqurant une dimension
internationale : Notre-Dame-des-Landes, nous avons fait face des lments
radicaux venus dEspagne, de Grande-Bretagne, de Belgique et dAllemagne.
Le ministre de lIntrieur, Bernard Cazeneuve a fourni lors de son
audition (2) le descriptif le plus document du phnomne : Aujourdhui, notre
pays et nos forces mobiles sont confronts nouvelles formes de contestation
sociale, qui posent des problmes pour partie indits. De plus en plus souvent, les
rassemblements institutionnels classiques sont marqus par lintervention spare
de groupes structurs, organiss et violents. Leurs mfaits couvrent un large
spectre, du vol au saccage organis, jusqu lagression caractrise des forces
de lordre. Il ne sagit pas de casseurs au sens traditionnel du terme car les
participants ces actions violentes prparent leurs actions de manire
professionnelle et mthodique. Ils suivent des stages de rsistance, bnficient de
soutien logistique, dassistance mdicale ou juridique, et squipent de dispositifs
de protection leur permettant de rsister aux moyens employs par les units de
maintien de lordre. Rompus aux nouvelles technologies, ces groupes structurs se
caractrisent par une intelligence collective dveloppe, construite sur
lanticipation, lobservation des forces et lexprience.
Ce phnomne a aussi t rapport la commission par les personnes
entendues au titre de leurs participations des contestations sociales en tant que
manifestants. Ainsi, M. Ben Lefetey, porte-parole du Collectif pour la sauvegarde
de la zone humide du Testet (sur laquelle devait tre implant le barrage dit de
(1) Table ronde de cinq commandants de gendarmerie tant intervenus Notre-Dame-des-Landes, le 5 mars
2015.
(2) Audition du 3 fvrier 2015.
65
Sivens ), a dcrit (1) aux membres de la commission le processus qui a vu des

semi-professionnels de laffrontement peupler en partie la ZAD de Sivens :
Voil comment senclenche la spirale de la violence car, lorsque ces images
[montrant lusage de la force par des gendarmes de Gaillac] sont diffuses sur
Internet, elles attirent dautres manifestants sur les lieux, dont certains forts de
leur exprience Notre-Dame-des-Landes. Dbut mars, une cinquantaine de
personnes sont ainsi arrives en renfort pour organiser la dfense de la zone
humide, en y installant des barricades.
Adoptant un point de vue plus gnral, M. Pierre Tartakowsky, prsident
de la Ligue des droits de lHomme a tmoign de cette volution contemporaine
des acteurs prsents durant les manifestations ou en marge de celles-ci : Lautre
phnomne, plus restreint mais plus spectaculaire, est celui de lutilisation directe
de la violence violence, et non pas occupation despace public qui surgit au
sein de manifestations pacifiques et dmocratiques. Elle dplace le sens de ces
manifestations sur un autre terrain que celui de la dmocratie, savoir celui de la
violence et de la casse. Or il est troublant de constater que dans de telles
situations, les forces de lordre sont dsaronnes, voire en tat de sidration. Je
prcise que je parle aussi bien en tant que prsident de la Ligue des droits de
lHomme quen tant que citoyen ayant beaucoup manifest et stant trouv
confront lapparition ex nihilo de ces groupes, que ce soit aux tats-Unis, en
Italie ou en France.
Enfin, il rsulte, sans surprise, des changes conduits avec les
administrations des tats voisins de la France que ce double phnomne de
violence plus organise et directement oriente contre lordre public est constat
dans la plupart dentre eux. Son caractre international va de pair avec la mobilit
transfrontalire des collectifs concerns, dont ont nouveau tmoign les
violences et dgradations commises lors de linauguration du nouveau btiment de
la Banque centrale europenne Francfort le 18 mars 2015.
2. La recomposition des forces disposition du prfet
a. Les consquences de la suppression des Renseignements gnraux
Dans un cadre juridique relativement peu structurant, la dclaration
pralable lgalement obligatoire constitue le seul outil officiel de concertation
prvu entre autorit civile et organisateurs. Celle-ci devant seffectuer jusqu trois
jours francs avant lorganisation de lvnement de voie publique, la capacit
danticipation du prfet peut sen trouver singulirement rduite. Celui-ci disposait
dun autre outil, susceptible dtre actionn plus en amont : les Renseignements
gnraux (RG). Or, la suppression, en 2008, un sicle aprs sa cration en 1907,
de la Direction centrale des renseignements gnraux en tant quinstitution aura
fatalement priv lautorit prfectorale dun rseau prcieux de remonte
dinformations et danalyse, complexifiant sa tche en la matire. La
(1) Audition de M. Ben Lefetey, le 29 janvier 2015.
66
reconstitution de ce rseau, sous une forme nouvelle, est particulirement positive,

mme si elle prendra du temps.
Il ne sagit pas ici de revenir de manire dtaille sur les motifs et les
motivations techniques et politiques ayant conduit la suppression des RG, mais
den prsenter succinctement les consquences pour lautorit prfectorale au
regard de la gestion des manifestations et vnements organiss sur la voie
publique et susceptibles, ce titre, de faire lobjet doprations de maintien de
lordre.
De limportance dun renseignement fiable.
Mme si un tel constat semble relever de lvidence, il nest sans doute
pas inutile de le rappeler : lorganisation et la gestion efficace dune manifestation
reposent sur un renseignement fiable, pertinent et aussi prcis que possible. Ainsi
que la rsum M. Patrice Bergougnoux, Linformation est la base de toutes
les solutions qui permettent aux citoyens de manifester dans les meilleures
conditions de scurit. (1)
Le recueil, lanalyse et la transmission des informations au niveau
territorial le prfet comme au niveau national le ministre de lIntrieur sont
essentiels. Le renseignement passe avant tout par un contact direct et permanent
avec les acteurs locaux intresss. Il sagit, tout dabord, danticiper ce qui peut
ltre : reprer les individus susceptibles de gnrer des difficults, disposer
dlments dambiance quant lattitude des futurs manifestants, valuer
autant que faire se peut lampleur de la participation lvnement, identifier les
risques de perturbations, de dgradations, voire de confrontations avec les forces
de lordre, etc.
Par ailleurs et en fonction des lments recueillis en amont, il sagit de
dimensionner de la manire la plus fine possible le dispositif de maintien de
lordre qui sera dploy sur le thtre concern, en termes dhommes comme
dquipements. Cest une dimension essentielle du maintien de lordre car en la
matire, laspect psychologique nest pas ngliger. Un sous-dimensionnement
ou, au contraire, un surdimensionnement des units charges du maintien de
lordre peut potentiellement inciter certains individus crer des troubles, soit
quils estiment que la faiblesse du dispositif leur donne lopportunit de se livrer
des actes rprhensibles et ne permettra pas une rponse efficace ; soit quils
considrent quun dploiement trop massif de la force publique constitue une
provocation lgitimant, leurs yeux, une attitude violente.
Enfin, la prsence dagents au cours des vnements permet linformation,
en temps rel, des responsables du maintien de lordre avec la transmission de
donnes sur les lments risque par exemple. Elle permet dadapter de manire
ractive le dispositif oprationnel.
67
De lavis unanime des acteurs et observateurs du maintien de lordre, la

disparition des Renseignement gnraux a entran une perte de connaissances et
de savoir-faire.
La suppression de la direction centrale des renseignements gnraux
(DCRG) par fusion avec la Direction de la surveillance du territoire (DST) pour
donner naissance la Direction centrale de la scurit intrieure (DCRI) ne sest
videmment pas traduite par un abandon total des missions assures par les RG.
sa suite fut cre la sous-direction de linformation gnrale (SDIG) relevant de la
Direction centrale de la scurit publique (DCSP) et accueillant une partie des
agents des anciens RG.
Toutefois, cette dilution de la spcificit des RG associe une
diminution de leurs moyens, notamment humains a conduit une certaine perte de
connaissance du terrain pourtant extrmement prcieuse. Ainsi que la prcis
M. Jrme Lonnet, chef du Service central du renseignement territorial (SCRT),
la SDIG, charge des missions classiques des RG, sest trouve en sous-capacit
par rapport la situation antrieure. Alors que la DCRG employait, en 2008,
3 200 fonctionnaires, la SDIG, cre cette anne-l, en comptait 1 400 (1), soit
une rduction de plus de la moiti des ressources humaines (- 56,3 %).
Commentant cette baisse drastique des moyens allous au renseignement de
proximit conscutivement la rforme, le directeur gnral de la police nationale
a dclar que la capacit danalyse et de renseignement a t perdue (2).
Les deux prfets honoraires auditionns par la commission denqute ont
fait tat davis convergents. Selon M. Patrice Bergougnoux, Une condition
capitale du maintien de lordre rpublicain est que les autorits disposent des
informations ncessaires pour apprcier la situation et adopter les bons
dispositifs. Cest pourquoi je regrette que les rorganisations intervenues
rcemment dans le renseignement aient rduit la capacit dinformation des
autorits prfectorales. (3) Pour M. Dominique Bur, La question du
renseignement est essentielle. Les dcisions prises par le politique ont caus sur le
terrain sparations et coupures, qui ont entran une perte de contact. Les
renseignements gnraux avaient tiss des liens avec les organisations syndicales
et professionnelles, dont ils taient bien connus. Ils servaient de relais avec la
prfecture, laquelle ils permettaient de faire passer des messages. Il a fallu
reconstruire ces liens disparus. Des moyens y ont t consacrs, mais on ne tisse
pas un rseau du jour au lendemain. (4)
Paralllement et au-del du cas des RG, service spcialis, le ministre de
lIntrieur a rappel lors de son audition que la diminution, durant le quinquennat
prcdent, des effectifs de la police et de la gendarmerie nationale qui
(1) Audition de M. Jrme Lonnet, chef du service central du renseignement territorial, le 2 avril 2015.
(4) Idem.
68
participent cette mission de renseignement a obr les capacits de dtection

des signaux faibles sur le terrain (1).
Il est intressant de souligner que les acteurs de lordre public ne sont pas
les seuls dplorer les consquences de la disparition des RG. Ainsi que la
affirm M. Fabien Jobard, directeur de recherches au CNRS, Nous mesurons
depuis assez longtemps les effets de la dissolution des Renseignements gnraux.
Celle-ci a entran une perte de connaissance des phnomnes de socit
lchelle territoriale. Les vnements de Poitiers, de Strasbourg, de Notre-Damedes-Landes, mais aussi de Sivens, ont illustr la difficile capacit des pouvoirs
publics anticiper les dynamiques de protestation et de contestation. (2)
La spcificit parisienne en matire de renseignement de proximit.
Compte tenu de la spcificit de la capitale et des dpartements
limitrophes, la prfecture de police de Paris dispose de son propre service de
renseignement de proximit. Non concern par la fusion entre RG et DST, il a
donc t moins touch par les consquences de cette rforme.
La direction du Renseignement de la prfecture de police (DRPP) est
charge de la recherche, de la centralisation et de lanalyse des renseignements
destins informer le prfet de police dans les domaines institutionnel,
conomique et social, ainsi quen matire de phnomnes urbains violents et dans
tous les domaines susceptibles dintresser lordre public et le fonctionnement des
institutions dans la capitale et les dpartements des Hauts-de-Seine, de la SeineSaint-Denis et du Val-de-Marne. (3) Encore faut-il prciser que le renseignement
territorial nest pas sa seule mission, la DRPP contribuant galement la
prvention du terrorisme, la lutte contre limmigration clandestine et la
recherche de linformation oprationnelle au profit de lensemble des policiers.
Selon le prfet de police, les manifestations reprsentent environ un tiers de
lactivit de renseignement de la DRPP (4).
b. La diminution des effectifs des forces mobiles impose un recours accru
des units non spcialises dans le maintien de lordre
Le propos du Rapporteur ne consiste pas se livrer une nouvelle querelle
de chiffres concernant les diminutions deffectifs qui, sous le quinquennat
prcdent, ont touch la police et la gendarmerie nationales et, pour ce qui
concerne le prsent rapport, les forces mobiles. Il sagit simplement de faire tat
des informations communiques la commission denqute, par les acteurs du
maintien de lordre eux-mmes, quant ces rductions et quant leurs
consquences oprationnelles.

(3) Article 2121-9 de larrt du 6 juin 2006 portant rglement gnral demploi de la police nationale.
(4) Audition de M. Bernard Boucault, le jeudi 5 fvrier 2015.
69
Un lourd tribut pay la rvision gnrale des politiques publiques

(RGPP)
Daprs les lments communiqus la commission denqute, ce sont les
forces mobiles qui ont support la plus grande partie des efforts de rduction des
effectifs demands, tant la police qu la gendarmerie nationales, dans le cadre
de la RGPP.
Ainsi, sur 123 escadrons de gendarmerie mobile, 15 ont t dissous, soit
environ 12,2 % du nombre total dEGM. Au 1er janvier 2008, la gendarmerie
mobile comptait 22 groupements de gendarmerie mobile (GGM) et un groupement
blind de gendarmerie mobile (GBGM) qui regroupaient 123 EGM. Leffectif
total en quivalents temps plein (ETP) tait de 15 262 ETP. Au 1er janvier 2015,
consquence des dissolutions descadrons intervenues, la gendarmerie mobile
comptait 12 877 ETP, soit 2 385 ETP de moins (1).
De telles donnes corroborent les dclarations des personnes auditionnes
qui se sont exprimes ce sujet, et selon lesquelles la gendarmerie mobile sest vu
ampute de 2 000 2 500 gendarmes conscutivement aux restructurations (2).
Quant aux compagnies rpublicaines de scurit, si le nombre dunits est
rest constant, elles ont eu subir une dflation de mme ampleur (3) entranant
mathmatiquement une rduction des effectifs par compagnie et donc une
diminution du nombre dagents prsents sur le terrain, en vertu de la rgle des
trois cinquimes (cf. supra). Pour reprendre les termes de M. Paul Le Guennic,
secrtaire national dUnit SGP Police FO, La rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) a port un sacr coup aux effectifs des CRS : au sein de la
police nationale, cest la direction qui a ragi le plus vite et qui a pay le plus
lourd tribut. (4)
Pour sa part M. ric Mildenberger, dlgu gnral dAlliance police
nationale, a prcis que Dans lexercice de leur mission de maintien et de
rtablissement de lordre, le cur de leur mtier, les compagnies de CRS sont
handicapes par la baisse significative de leurs effectifs. Elles peuvent se trouver
en situation difficile sur le terrain, quand il sagit de protger un site ou de barrer
des rues. En quelques annes, leffectif rel dune compagnie sur le terrain est
pass de 90-100 personnes 70-80 personnes. Leffectif thorique se situe
130 CRS, mais certaines compagnies fonctionnent avec 118-120 CRS, le nombre
fluctuant en fonction des mouvements des personnels. (5)
(1) Rponses de la DGGN au questionnaire adress par la commission denqute.

(2) Audition de MM. Patrice Bergougnoux et Dominique Bur, le 15 janvier 2015 et audition du gnral
Bertrand Cavallier, le 15 janvier 2015.
(3) Idem.
70
Les efforts consentis depuis 2012 par le Gouvernement pour la

reconstitution des effectifs de scurit publique ont t bnfiques, mais nont
videmment pas suffi compenser les coupes claires massives opres durant le
quinquennat prcdent.
Une rduction couple un haut niveau dengagement oprationnel qui
na pas vocation diminuer compte tenu du contexte actuel.
Selon le directeur gnral de la gendarmerie nationale, les escadrons de
gendarmerie mobile sont soumis une pression oprationnelle forte rsultant dun
fort taux dengagement de plus de 220 jours par an pour chaque escadron (1). La
situation est similaire pour les CRS. Daprs M. Grgory Joron, dlgu national
dUnit SGP Police FO, ce sont en moyenne 45 units par jour qui sont engages
depuis le mois de janvier 2015, contre 41 42 units auparavant. Ces statistiques
ne tiennent en outre pas compte des renforcements dunit unit (2).
En plus de leurs missions principales, les forces mobiles sont videmment
mobilises dans le cadre du plan Sentinelle. Si un tel engagement nest pas sans
poser un certain nombre de difficults de gestion, il nest probablement pas amen
se rduire moyen terme.
La diminution des moyens humains disposition des forces mobiles, de
mme que la contrainte de lurgence, entranent le recours des formations non
spcialises pour des oprations de maintien de lordre au sens large.
Par principe, les units de gendarmerie dpartementales (GD) ne
participent pas aux oprations de maintien de lordre. Toutefois et comme souvent
en matire de scurit, lurgence commande et lautorit concerne peut navoir
dautre choix que de dployer les forces immdiatement disponibles, dans lattente
de larrive des units spcialises.
En cas de troubles lordre public et en labsence des forces mobiles, les
gendarmes dpartementaux peuvent constater les infractions la loi pnale,
intervenir pour les faire cesser et apprhender leurs auteurs. Si la gendarmerie
dpartementale est mobilise pour participer des oprations de maintien de
lordre, son organisation et sa doctrine demploi ne permettent pas son
engagement en units constitues. Comme le prcisent les rponses de la direction
gnrale de la gendarmerie nationale au questionnaire de la commission
denqute, la GD nest ni quipe, ni forme pour rpondre aux standards des
missions de maintien de lordre. Le directeur gnral de la gendarmerie nationale
lui-mme la exprim en ces termes : [] jy insiste, la rgle veut que quil ny
ait pas dengagement dunits de la gendarmerie dpartementale, hors situation
durgence, au maintien de lordre. Il ny a pas transiger : chacun son
mtier. (3)
71
Lorsquelle est engage dans une opration de maintien de lordre

dampleur, la GD mne son action en priphrie de celle des forces mobiles
(missions de recherche du renseignement, de gestion des flux et dappui
judiciaire). Ce sont gnralement les pelotons de surveillance et dintervention de
la gendarmerie (PSIG) qui sont mobiliss et dont les membres, mme sils ont pu
par ailleurs servir au sein dEGM, ne sont pas spcifiquement forms au maintien
de lordre. Le recours aux PSIG nest possible que de manire temporaire et
limitative sagissant des missions quils sont appels exercer. Ils peuvent
intervenir :
sous lempire de lurgence et dans des situations de violences
exacerbes, dans lattente de larrive dunits de forces mobiles ;
dans le cadre de la protection des reprsentants de la force publique et
des tiers pouvant tre directement menacs ;
en appui des units de forces mobiles engages : renseignement dans la
profondeur, appui judiciaire et interpellation de fauteurs de trouble dsigns par le
commandant territorial.
Dautres formations et units de la gendarmerie peuvent galement tre
requises au maintien de lordre :
les units dintervention spcialises : GIGN (1), GPI (2) et PI2G (3), en
situation de crise exceptionnelle ;
la Garde rpublicaine, qui pourrait participer exceptionnellement et sur
dcision du ministre de lIntrieur, au maintien de lordre dans la capitale ;
les gendarmeries spcialises dpendant du ministre de la Dfense (4),
exceptionnellement et sur dcision de celui-ci. Elles raliseraient alors des
missions comparables celles de la GD dans les mmes circonstances.
Les mmes observations peuvent tre faites concernant la participation
dunits non spcialises de la police nationale avec, selon lexpression de
M. Fabien Jobard, la multiplication de quasi-units de maintien de lordre (5).
Les informations communiques par la direction gnrale de la police nationale
indiquent ainsi que, contrairement aux CRS, de telles units sont faiblement
quipes en moyens de protection et en armements ddis et ne sont pas formes
voluer en units constitues.
(1) Groupement dintervention de la gendarmerie nationale.
(2) Groupe de pelotons dintervention. Il sagit dune unit spcialise prpositionne dans chaque
dpartement doutre-mer ainsi que dans les principales collectivits doutre-mer (Nouvelle-Caldonie,
Polynsie) qui a vocation appuyer laction des forces territoriales.
(3) Peloton dintervention interrgional de la gendarmerie.
(4) Gendarmerie maritime, gendarmerie de larmement, gendarmerie de lair et gendarmerie de la scurit des
armements nuclaires.
72
Les brigades anti-criminalit (BAC) sont employes pour assurer des

interpellations, ses effectifs intervenant en civil. En outre, les compagnies
dpartementales dintervention (CDI) en rgion et les compagnies de scurisation
et dintervention (CSI) Paris et en petite couronne peuvent tre dployes en
opration de maintien de lordre. Les circonscriptions de scurit publique les plus
importantes disposent galement dunits dordre public et de scurit routire
(UOPSR).
Encore convient-il doprer des distinctions parmi les units non CRS .
Ainsi, lorsquelles participent une opration de maintien de lordre, les sept
compagnies dintervention (CI) de la DOPC de la prfecture de police de Paris
peuvent disposer dun quipement qui prsente de nombreuses analogies avec
celui des CRS, avec notamment une tenue de maintien de lordre et des moyens de
protection individuelle (casque lourd, protge-tibias, protection dpaules,
boucliers, btons de dfense, etc.). Larmement en dotation collective prsente
quant lui des diffrences substantielles. Si ces compagnies sont quipes du
lance-grenades Cougar et de grenades lacrymognes MP7 ou CM6 (galement
susceptibles dtre lances la main), elles ne disposent daucun fusil ou darme
longue, et les grenades lacrymognes instantanes ont t retires de la dotation en
2009. Quant aux moyens de force intermdiaire, ces compagnies ne possdent pas
de Flash-Ball et si le LBD de calibre 40 figure dans leur quipement, une
interdiction permanente dutilisation a t dcide daprs les informations
communiques par la DOPC.
Bien que composes de professionnels aguerris et entrans, les units de
police ou de gendarmerie non spcialises ne bnficient pas, par essence, du
mme de degr de formation au maintien de lordre, ni du mme quipement et ne
suivent pas ncessairement les mmes doctrines dintervention. Le recours la
force par de telles units peut donc susciter des interrogations. Sans mconnatre
les difficults et la complexit dune opration de maintien de lordre, il savre
que lusage de moyens de contrainte dans ce cadre peut seffectuer dans des
conditions moins scurises que lorsquil est le fait dunits spcialises.
En effet, soit certaines units non spcialises mettent en uvre des
quipements dont ne sont pas dotes les units mobiles (et qui, par construction,
ne sont pas forcment adapts dans une situation de maintien de lordre), soit la
matrise de tels quipements dans le contexte dune opration de maintien de
lordre est moins assure du fait de la spcificit de ce contexte, dune moindre
habitude et dune formation moins spcialise.
Cest ce dont tmoignent les dclarations dun certain nombre de
personnes auditionnes par la commission, notamment les reprsentants de
lAssemble des blesss, des familles et des collectifs contre les violences
policires (1) ou encore le Dfenseur des droits. Celui-ci a en effet affirm que
(1) Audition de de Mme Nathalie Torselli et de MM. Quentin Torselli, Christian Tidjani, Joachim Gatti, Pierre
Douillard et Florent Castineira, le 19 mars 2015.
73
Dans les dossiers lis lusage de la force et des armes, les units non
constitues, telles que les brigades anti-criminalit (BAC), me semblent davantage
mises en cause que les formations spcialises dans le maintien de lordre. Cette
impression, qui ressort de lexamen des saisines du Dfenseur des droits et de la
CNDS [Commission nationale de dontologie de la scurit], mrite lattention
dune commission comme la vtre. Les personnels ne sont pas forms de la mme
manire et leur action nest pas encadre par le mme rgime juridique : les
units spcialises obissent des rgles particulires alors que les units non
constitues relvent du droit commun. (1) Le Rapporteur reviendra plus en dtail
sur ce sujet loccasion de dveloppements ultrieurs consacrs ses
prconisations.
B. DES NOUVEAUX TERRAINS DE CONTESTATIONS SOCIALES
Pour M. Pierre Tartakowsky, les violences structures pour combattre

lordre public lui-mme constituent une des marques caractristiques de la
nouvelle contestation sociale : Les nouveaux rseaux sociaux ont profondment
boulevers la donne. Certes, il y a toujours des manifestations de type classique,
cest--dire ngocies avec les pouvoirs publics en amont, avec un rendez-vous
prcis fix dans un lieu prcis et, de faon implicite, limit dans le temps. Ces
formes-l sont aujourdhui, sinon concurrences, du moins compltes par des
formes plus fragmentes : manifestations dcentralises, qui peuvent avoir un
impact extrmement important sur la vie urbaine, mais aussi, et surtout,
manifestations qui dfient la lgitimit du pouvoir public par loccupation prenne
de zones, do la popularisation du terme de zone dfendre .
En effet, les nouveaux conflits sociaux ne se distinguent pas seulement par
une recomposition des acteurs, mais aussi par un dplacement de laction vers de
nouveaux lieux davantage ruraux que par le pass et de nouvelles mthodes
illustres par les fameuses zones dfendre (ZAD).
1. Le dplacement des manifestations vers des territoires ruraux
ou de plus en plus tendus ncessite une volution tactique
Les ZAD de Notre-Dame-des Landes et de Sivens ont constitu une part
considrable de lengagement des forces de maintien de lordre depuis 2013. Elles
caractrisent, certes, une volution des problmatiques de notre socit vers des
enjeux associs la sauvegarde de lenvironnement, expliquant que des dossiers
locaux et ruraux puissent aujourdhui cristalliser des conflits sociaux. Cependant,
ces ZAD illustrent galement une volution tendancielle des contestations sociales
se dplacer vers des espaces ruraux et ouverts, que les moyens modernes de
communication permettent aux manifestants de couvrir avec peu de difficults
mais qui placent, linverse, les forces de lordre devant une ncessaire volution
de leur mode dintervention traditionnel.
74
Cette volution a t ainsi rsume par le prfet honoraire Dominique

Bur : Les manifestations se droulaient rarement en milieu rural. Quand les
agriculteurs voulaient marquer leur prsence, ils se dployaient en ville, souvent
devant la prfecture ou lhtel de ville, ce qui pose peu de problmes majeurs.
Lespace urbain est clos par les habitations. On peut toujours fermer une rue et
canaliser les manifestants. () Il est trs difficile de maintenir lordre dans le
milieu rural, qui est trs ouvert, et dans la dure. Peut-on mme parler de
manifestation pour dsigner non le regroupement de personnes qui se runissent
un jour pour dposer des revendications la prfecture ou la mairie, mais
lattaque dans la dure jour et nuit de positions tenues par les forces de
lordre ? (1)
Le dplacement de la contestation vers des espaces ruraux pose deux
grands types de difficults nouvelles : dune part, des difficults dordre tactique
pour les forces mobiles en raison des caractristiques mmes de la zone
dintervention ; dautre part, des difficults oprationnelles et juridiques tenant
linstallation et loccupation dans la dure dun espace que les forces de lordre
doivent donc reconqurir.
a. Les problmatiques de maintien de lordre en espaces ouverts et/ou
multiples
Sur le plan tactique, les nouveaux terrains de contestation posent des
problmes de prparation et de manuvre aux forces mobiles, mais rendent
galement plus complexe leur mobilisation.
En zone rurale, a fortiori lorsque le mouvement social prcde le dispositif
de maintien de lordre (cf. infra), les forces mobiles rencontrent des difficults
accrues anticiper et prparer leur engagement. Le Commandant Christian
Gomez, de la CRS 40 de Plombires-ls-Dijon, a livr la commission (2) une
illustration de ces difficults tire de son exprience : Le cas de Notre-Damedes-Landes prsente des diffrences avec celui des manifestations de grande
ampleur au cours desquelles nous avons lhabitude dintervenir. Il nest pas facile
dvaluer le nombre des personnes prsentes sur les sites occups, et
lintervention en pleine campagne rend difficile leur localisation. Les runions
prparatoires organises par la gendarmerie et les dossiers fiables, complets et
dtaills dont nous disposons attnuent toutefois les difficults. Les indications
topographiques et les clichs photographiques permettent dvoluer dans de
bonnes conditions de jour comme de nuit. Sur le thtre doprations,
ladaptation de mon unit a pu tre immdiate.
En outre, lespace rural impose aux units charges du maintien de lordre
un rexamen des tactiques et manuvres utilises. Selon le gnral Bertrand
Cavallier (3), les situations sont de plus en plus complexes, notamment en
(1) Audition de M. Dominique Bur, le 15 janvier 2015
(2) Table ronde runissant cinq commandants tant intervenus Notre-Dame-des-Landes, le 5 mars 2015.
75
matire de maintien de lordre rural, lun des plus exigeants en raison du fait
quil ncessite dintervenir sur un terrain ouvert, non compartiment, et de faire
face un adversaire extrmement mobile. La description de la ZAD de NotreDame-des-Landes et des missions qui sy sont droules, fournie par le
Lieutenant-colonel Emmanuel Gerber (1), du groupement III/3 de gendarmerie
mobile de Nantes illustre galement ces problmatiques tactiques :
Le projet daroport Notre-Dame-des-Landes vise une zone occupe
par cinq communes, vingt kilomtres au nord-ouest de Nantes. Cette zone, qui
stend sur vingt kilomtres en longueur et cinq en largeur, est essentiellement
constitue de bocages et de bois. Elle est desservie par de petites routes
dpartementales et des chemins. Cette topographie ne facilite pas laction des
forces de lordre, mais, linverse, offre un cadre propice aux opposants. Au
cours des oprations menes doctobre 2012 avril 2013, nous avons pu
identifier, parmi eux, trois types essentiels : les quelque 200 radicaux qui,
ignorant les dcisions de ltat et rejetant toutes les valeurs, se montrent dune
grande violence qui saccrot encore ; les associations, notamment dagriculteurs,
qui, mme sils peuvent aussi faire preuve de violence et freiner laction des forces
de lordre, ne sont pas les plus virulents ; les Robin de bois , autrement dit des
dfenseurs de lenvironnement, retranchs dans des constructions en bois dans les
arbres, ce qui ne facilitait pas non plus notre tche. Le climat humide la rendait
plus difficile encore, de mme que sa dure, qui nous a cependant permis de
mener bien lensemble de nos missions.
Enfin, certaines nouvelles formes de contestation sur sites multiples posent
des difficults dengagement aux forces mobiles. Le mouvement dit des bonnets
rouges a illustr ces nouvelles difficults. Ainsi, le 5 janvier 2014, une opration
a consist en la mobilisation simultane de plusieurs centaines de personnes pour
bloquer quinze ponts du Finistre, vingt-six ponts dans les Ctes-dArmor, onze
ponts dans le Morbihan, dix ponts en Ille-et-Vilaine et cinq ponts en LoireAtlantique. De telles formes de contestation, qui ncessitent lvidence des
oprations de rtablissement de lordre rpublicain, demandent aux autorits
civiles une capacit se projeter rapidement en de nombreux lieux avec des forces
de maintien de lordre en effectif suffisant. Elles interdisent le recours au
processus habituel de concentration dunits mobiles sur le lieu de contestation et
entranent au contraire un recours accru des units non spcialises pour
accomplir des missions de rtablissement de lordre.
b. Lintervention des forces de lordre sur des terrains amnags et
occups par les manifestants.
Les ZAD posent une seconde srie de difficults en termes de maintien de
lordre, qui sont dailleurs explicitement recherches par le recours ce mode de
contestation, et tiennent au fait que celle-ci prcde gnralement de beaucoup
non seulement les relles manifestations, mais aussi lintervention des forces de
(1) Table ronde runissant cinq commandants tant intervenus Notre-Dame-des-Landes, le 5 mars 2015.
76
lordre. Cette premption du terrain, ainsi que son occupation dans la dure,
instaurent des conditions nouvelles de rtablissement de lordre, notamment
dcrites par le ministre de lintrieur lors de son audition (1) : Il est difficile den
dloger les occupants illgaux, dissmins sur de vastes terrains, souvent
accidents, situs en pleine nature, pour faire respecter les dcisions de justice.
Les plus dtermins dentre eux se sont prpars de faon mthodique rsister
lintervention des forces de scurit, en leur tendant toutes sortes de piges. Ils
savent tirer parti de la prsence, ponctuelle ou durable, de manifestants ou de
sympathisants non-violents, parmi lesquels des femmes et des enfants. Cette
situation cre pour les forces de lordre des conditions dintervention trs
diffrentes de celles quelles connaissent lors des manifestations en centre-ville ou
des meutes urbaines.
Les lieutenants-colonels Emmanuel Gerber et Stphane Fauvelet, qui ont
command Notre-Dame-des-Landes, ont prcis ces modes daction rendus
possibles par une occupation longue et pralable de la zone par les protestataires.
Selon le lieutenant-colonel Emmanuel Gerber, les manifestants taient
parfaitement organiss, commands, disposaient dun rseau de tlphones et
avaient mme pirat certaines frquences radio : cela nous a dailleurs permis
dcouter leurs changes, de contrecarrer leurs manuvres de harclement et
nayons pas peur des mots de gurilla. En effet, quand les oprations se
prolongent, les opposants sorganisent, durcissent leurs positions et optent pour
des modes daction trs proches de la gurilla, le stade ultime tant celui de la
victimisation : Notre-Dame-des-Landes, certains, parmi les opposants les plus
radicaux, navaient quun leitmotiv, obtenir une victime. Le lieutenant-colonel
Stphane Fauvelet a dit aussi avoir eu traiter non seulement avec des
agriculteurs, mais aussi, dans les landes de Rohanne, avec des familles au sein
desquelles on voyait des enfants dans des poussettes , des lus et des riverains.
Juste derrire ces manifestants taient positionns des groupes radicaux,
reconnaissables leurs quipements, leurs cagoules et leurs casques.
Le Rapporteur retient des nombreux tmoignages et documents reus que
loccupation durable des ZAD par les protestataires entrane une prparation
accrue de leur part qui complexifie les oprations ultrieures de rtablissement de
lordre rpublicain. Cette difficult ne tient dailleurs que marginalement la
construction de cabanes dans les arbres, lesquelles sont loin de rsumer le degr de
prparation de certains zadistes et leur tat desprit, contrairement ce que
certaines prsentations bon enfant de ces zones voudraient faire accroire. Du
point de vue du rtablissement de lordre rpublicain, qui ne peut manquer
dintervenir compte tenu du caractre illgal de telles occupations (cf. infra) et qui
est fortement anticip par les minorits radicales prsentes sur les ZAD, ce dlai
de prparation et dinstallation des zadistes se traduit surtout par la mise en place
dun arsenal dangereux.
77
Le directeur gnral de la gendarmerie nationale a voqu cet aspect lors

de son audition : nous faisons face une opposition nouvelle, avec des gens
implants sur un territoire quils dfendent selon des modes daction que nous ne
connaissions pas. () Nous avons t confronts des situations de blocage trs
tendues. Lengagement avec les forces de lordre est prpar par les manifestants
qui utilisent non seulement des moyens passifs pour empcher ces dernires
dagir, mais aussi des moyens offensifs si ce nest des jets dacide, en tout cas
des cocktails Molotov ou des bouteilles incendiaires de nature plus explosive.
Les matriels et documents saisis par les forces mobiles et les pices fournies au
Rapporteur, notamment par la gendarmerie nationale, attestent de ce degr de
violence accru, rendu possible par la dure de linstallation pralable des zadistes.
Sur le plan dfensif, la dure de loccupation de la ZAD permet aux
occupants de ne pas sen tenir aux simples barricades construites rapidement pour
freiner la manuvre des forces de lordre. Celles de la ZAD sont rgulirement
dotes de mcanismes incendiaires conus pour blesser gravement les forces de
lordre lors des franchissements. Le terrain est parfois pig au moyen dengins
explosifs. Certains de ces engins ont ncessit lintervention des dmineurs,
limage de cette bouteille de gaz surmonte dune pancarte Une explosion =
10 flics sans que lon sache si une telle indication traduisait une relle volont
dattenter lintgrit physique des forces de lordre, ou si elle avait uniquement
pour but de produire un effet psychologique sur celles-ci et de les retarder le temps
de neutraliser un engin a priori dangereux. En tout tat de cause, si certains
manifestants nont pas la volont de blesser grivement, telle peut tre la
consquence de lutilisation darmes par nature ou par destination.
EXEMPLE DENGIN EXPLOSIF ARTISANAL SUR LE SITE DE SIVENS
Source : Direction gnrale de la gendarmerie nationale
78
Sur le plan offensif, loccupation des ZAD dans la dure (conjugue la

convergence sur ces lieux dindividus spcialiss dans laffrontement) permet aux
contestataires de concevoir et de produire un arsenal mortel inquitant,
principalement compos de divers engins explosifs et incendiaires. Selon la
direction gnrale de la gendarmerie nationale, dj lors des affrontements
Notre-Dame-des-Landes, il avait t constat une certaine matrise de la
fabrication dengins incendiaires par certains occupants de la ZAD (1). Or,
plusieurs lments recueillis par les units du groupement de gendarmerie
dpartementale du Tarn confirment que cette expertise sest dplace sur la ZAD
de Sivens, o deux manuels de fabrication diffrents ont t dcouverts. Le
premier a t trouv le 14 mai 2014 lors de lexpulsion de la Mtairie neuve
Lisle-sur-Tarn (81). Le second a t dcouvert sur le chemin de la Jasse Lislesur-Tarn (81) lors dune reconnaissance daxe mene le 29 septembre 2014 par les
gendarmes mobiles pour permettre le passage des camions du chantier. Ce second
manuel se dcompose en 8 chapitres : prparatifs, utilitaires (mche, rallonge de
mche, dtonateur...) ; produits chimiques (nitrate de potassium, acide
sulfurique...) ; produits explosifs (poudre noire, chlorate de soude, TNT...) ;
fumignes ; produits incendiaires (napalm, thermites...) ; bombes (bombe tuyau,
bombe au chlore ) ; bombes B.S pour amuser les enfants .
Outre la dcouverte de manuels de fabrication dexplosifs et de matriaux
de fabrication, les gendarmes ont constat lusage de bouteilles remplies dun
mlange dacide et daluminium, de fuses, de cocktail Molotov, de bouteilles de
gaz, de lanceurs de type patator et ce qui sapparente des engins explosifs
artisanaux. De nombreuses images et vidos, captes tant par les forces de lordre
en opration que par les occupants de la ZAD eux-mmes, attestent de la ralit et
de lemploi de ces arsenaux explosifs et incendiaires lencontre des forces de
scurit, comme le montrent les trois clichs suivants extraits dune vido visible
sur internet :
(1) Ainsi, un opposant violent y dcrivait dans une documentation comment confectionner ce quil appelait un
cocktail au napalm en utilisant soit des canettes soit des magnums, remplis avec une pte constitue de
polystyrne dissout dans de lactone, de lessence, de lhuile de vidange et dengrais.
79
EXEMPLE DUTILISATION DENGINS INCENDIAIRES CONTRE LES FORCES DE LORDRE
SUR LE SITE DE SIVENS
Explosion dun engin incendiaire aux pieds des gendarmes mobiles
Dispersion sur les militaires du liquide enflamm
Certains militaires ont pris feu.

Source : Direction gnrale de la gendarmerie nationale.
80
2. Le phnomne des ZAD : des infractions causant davantage de

prjudice autrui quelles ne troublent lordre public
Une ZAD consiste en une occupation illgale de parcelles de terrain,

appartenant des personnes publiques ou prives, qui a pour effet ou pour but de
rendre impossible la conduite dun projet ou dun ouvrage implant en tout ou
partie sur lesdites parcelles. Cette mthode de contestation est une version
grande chelle spatiale et temporelle du barrage humain ou cordon de protection :
elle impose ltat rpublicain de sassurer dabord en toute scurit des
personnes stant mises (illgalement) en danger avant de pouvoir conduire son
projet.
Cependant, idologiquement, la ZAD est aussi une source de multiples
confusions, que les travaux de la commission permettent au Rapporteur de
clarifier ici. En premier lieu, quoique prsente parfois comme une socit
miniature ou un laboratoire dmocratique, une ZAD est dabord construite sur une
violation du droit de proprit et ne peut perdurer quau mpris des injonctions
administratives et des dcisions de justice. En second lieu, considrer quune ZAD
est une forme despace permanent de trouble lordre public impliquant son
rtablissement ne serait pas exact : lessentiel des oprations de scurit qui y sont
conduites visent mettre fin la commission dinfractions causant des prjudices
des personnes physiques et/ou morales, lesquelles rclament lgitimement
justice.
a. Linstallation dune ZAD est en soi un acte dlictueux, mais ne
constitue pas par elle-mme un trouble lordre public
Au plan juridique, linstallation dune ZAD constitue en elle-mme un
dlit au sens o elle porte atteinte au droit de proprit et certaines liberts
garanties. Toutefois, elle ne trouble pas par elle-mme lordre public, son statut de
lieu public demeurant incertain.
La ZAD constitue un dlit causant un prjudice une personne publique
ou prive.
La notion de ZAD recouvre une ralit qui nest pas juridiquement
ambigu, ni inconnue ou nouvelle. Le zadiste , au sens dune personne installe
pour une longue dure sur un terrain ou un btiment proche dun projet
damnagement, peut tre qualifi doccupant sans droit ni titre dune proprit
publique ou prive. Cest sur ce fondement que des procdures dexpulsion sont
menes, comme par exemple celle ordonne le 16 fvrier 2015 par un jugement du
tribunal de grande instance dAlbi lgard des occupants de la Mtairie neuve de
la ZAD du Testet.
Quelle que soit la communication organise sur son caractre
politiquement exprimental ou encore sur les vertus de la proximit avec
lenvironnement, une ZAD est une mthode de revendication politique par
81
loccupation illicite dun bien immeuble appartenant autrui, cest--dire une

action bafouant les droits et liberts fondamentaux. Formellement, elle nest gure
loigne des occupations illgales dappartements en zone urbaine, et elle est
constitutive du dlit dinstallation en runion, en vue dy tablir une habitation,
mme temporaire, sur un terrain appartenant autrui, prvu larticle 322-4-1 du
code pnal (1).
Cette interprtation est conforme la circulaire de la Chancellerie du
20 mars 2003 prise en application de la loi n 2003-239 du 18 mars 2003 pour la
scurit intrieure : Cette nouvelle disposition tend rpondre aux trop
nombreux comportements irrguliers commis par des groupes dindividus qui,
sans droit ni titre, au mpris du respect de la proprit prive, dcident dtablir
sur des terrains communaux ou privs des campements qui peuvent, de surcrot,
sur le plan sanitaire ou de la scurit des personnes constituer de rels dangers .
Compte tenu de ces lments, et ds son installation, les autorits doivent
faire en sorte que la ZAD sachve, non pour rtablir lordre public, mais afin que
cessent linfraction et le prjudice civil.
Certains comportements sur une ZAD peuvent troubler lordre public,
mais ne peuvent tre qualifis dattroupements au sens du code de la scurit
intrieure.
Quel que soit le statut domanial des parcelles investies par les zadistes,
certains cas de troubles manifestes lordre public de nature sanitaire ou tenant
la scurit des personnes prsentes peuvent justifier une intervention de ltat afin
de rtablir lordre : violences, dgradations, atteintes la tranquillit publique,
risques dincendie, risques dpidmie (2). Hormis dans ces cas plutt rares, une
ZAD trouble-t-elle lordre public ?
Le but de la ZAD est dempcher la ralisation dun projet ou dun
amnagement public. La question pose ltat par le phnomne des ZAD est
donc de savoir si linterposition de ses occupants afin dentraver les projets
concerns (qui est constitutive dun dlit, cf. infra) peut, ou non, tre regarde
comme un trouble lordre public ?
Il nest pas juridiquement certain que cette action contestataire, y compris
sous forme de manifestations spontanes, puisse tre considre comme un trouble
(1) Sauf si le propritaire des parcelles concernes est une commune nayant pas satisfait aux obligations lui
incombant en vertu du schma dpartemental prvu par larticle 2 de la loi n 2000-614 du 5 juillet 2000
relative laccueil et lhabitat des gens du voyage ou qui nest pas inscrite ce schma.
(2) En ces cas de troubles lordre public, lvacuation des occupants peut tre prescrite, voire excute
doffice par lautorit de police administrative. Il est de la responsabilit des autorits de police
administrative de maintenir lordre public, ce qui implique, le cas chant, le recours la force publique.
Ainsi, si des troubles lordre public sont constats, lautorit de police administrative gnrale est
comptente pour agir en vue de lvacuation des occupants sans titre dun terrain, quel que soit son statut,
public ou priv.
82
lordre public soumis au rgime de lattroupement et donner lieu une

dispersion pure et simple.
En effet, larticle 431-3 du code pnal dfinit lattroupement comme le
risque la survenance dun trouble lordre public sur la voie publique ou dans
un lieu public . Ce dernier terme fait lobjet dune interprtation relativement
large de la part de la jurisprudence. Peuvent ainsi tre considrs comme des
lieux publics au sens de cet article certains lieux privs ouverts au public, voire
des lieux purement privs qui, dans certaines circonstances, sont rendus
accessibles des tiers. Des lieux sont ainsi qualifis de publics en raison de leur
nature ou de leur destination. Ainsi, une petite cour intrieure dun hpital o
diffrentes heures la circulation est possible a t qualifie de lieu public (Cass.
crim. 4 mai 1935, DH 1935.349), de mme que la terrasse dun restaurant (Cass.
crim. 15 mars 1983, Bull. crim., no 82).
Les ZAD sont gnralement des proprits prives ou des dpendances
appartenant une personne publique mais non affectes lusage direct du public
(emprise dun projet damnagement en cours de ralisation) qui nentrent pas par
dfinition dans le champ du lieu public au sens de larticle 431-3, sauf en cas
douverture spcifique au public.
M. Thomas Andrieu, directeur des liberts publiques et des affaires
juridiques au ministre de lIntrieur, a indiqu devant la commission (1) :
Loccupation de vastes terrains privs sur lesquels sjournent des personnes
sopposant laction de la puissance publique suscite plusieurs interrogations.
Est-on totalement dmuni au regard de lapplication du cadre juridique de
lattroupement ? Non, car lattroupement se droule sur la voie publique ou dans
un lieu ouvert au public, notion qui peut inclure les vastes terrains privs dont
laccs est assez facile. Seul le juge pnal est comptent pour trancher cette
question, mais celle-ci ne me semble pas ferme.
b. Une confusion grandissante entre les oprations de scurit classique
et les oprations de rtablissement de lordre face des attroupements
hostiles
Le Rapporteur note donc une confusion croissante dans les propos et
analyses relatifs aux ZAD en gnral et celle du Testet en particulier (avant son
vacuation). Il relve notamment quune partie de lopinion publique a tendance
considrer que la ZAD serait une longue manifestation, certes dun genre
nouveau, mais soumise au rgime classique de lexpression des revendications sur
la voie publique.
Au contraire, il rappelle quen principe lintervention des forces de lordre
sur ces terrains ne constitue pas initialement une opration de maintien ou de
rtablissement de lordre rpublicain. Elle peut avoir deux fondements distincts :
(1) Audition M. Thomas ANDRIEU, le 22 janvier 2015
83
Premirement, les forces de lordre peuvent concourir lexcution

dune dcision de justice ordonnant lvacuation des lieux. Ces dcisions
judiciaires rsultent dune procdure trs formalise (mobilisation du propritaire,
identification de la parcelle concerne, identification des occupants sans titre,
respect de la trve hivernale.) souvent peu adaptes aux pratiques des zadistes.
En effet, il nest pas rare que les zadistes modifient lemprise de leur installation
pour prcisment faire chec lexcution des dcisions de justice. Mme
Franoise Mathe, prsidente de la commission Liberts publiques et droits de
lhomme du Conseil national des barreaux, a rappel lors de son audition (1) le
rgime de protection qui sattache au logement : Une ordonnance est ncessaire
pour expulser une personne dun local ds lors que celle-ci en a fait son logement,
si prcaire soit-il. Je comprends que lon puisse tre heurt par lide que des
occupants sans titre se plaignent que leurs propres biens aient t dtruits et
dtriors, mais cest la rgle gnrale en matire de logement illgal. Pour
expulser des squatters, il faut une dcision judiciaire. Aussi longtemps quil ny en
a pas, le domicile, mme fix en violation du droit la proprit dautrui, est
inviolable. Cela ne concerne pas spcifiquement les ZAD, mais le problme plus
gnral de lquilibre entre la protection de la proprit prive et le droit au
domicile ou au logement.
Deuximement, les forces de lordre peuvent galement intervenir dans
une ZAD pour faire cesser un crime ou un dlit flagrant (ou porter assistance une
personne en danger). Outre le dlit doccupation illicite dun terrain en runion
prcdemment mentionn, laction des activistes prsents sur une ZAD est le plus
souvent galement constitutive du dlit dopposition lexcution dun travail
public prvu larticle 433-11 du code pnal.
Par consquent, si les motifs dintervention des forces de lordre dans la
ZAD ne manquent pas, y compris pour en expulser certains occupants, ils ne sont
guids par le souci de lordre public que dans un second temps : aprs une
tentative de faire excuter une dcision de justice ou de faire cesser un dlit
flagrant.
Il ne faut donc pas regarder lexistence dune ZAD comme une unique et
vaste opration de maintien de lordre. Il semble plus proche de la ralit, y
compris au regard des units de police et de gendarmerie mobilises, de relever
que, sur une ZAD, se succdent des oprations de scurisation voire de police
judiciaire classique, dune part, et, parfois, des oprations de maintien de lordre,
dautre part, lorsque lattroupement des activistes fait violemment chec aux
premires.
Troisimement, des manifestations de caractre plus classique se
droulent parfois de manire ponctuelle sur le site dune ZAD, en soutien ou en
opposition au mouvement, le risque de confrontation entre les deux parties tant
souvent bien rel.
(1) Audition de Mme Franoise Mathe, le 19 fvrier 2015.
84
C. LASSIGNATION DE NOUVEAUX OBJECTIFS AUX FORCES DE
LORDRE, ASSOCIE LA MDIATISATION CROISSANTE DES
ENJEUX DE SECURIT, BROUILLE LA NOTION MME DE
RTABLISSEMENT DE LORDRE PUBLIC
1. La mdiatisation renforce les enjeux associs aux conflits sociaux et
aux oprations de maintien de lordre
La mdiatisation des conflits sociaux est utile et, en tout tat de cause,
incontournable dans un monde hyper connect. Cest tout naturellement quelle
fait natre une attention accrue aux troubles lordre public et aux oprations
visant le maintenir ou le rtablir.
Lensemble des acteurs est confront ce phnomne. Cette mdiatisation
constitue souvent un lment de complexit supplmentaire pour le pouvoir
politique et les forces de lordre, dont elle accrot la mise en cause de laction,
juge alternativement ou simultanment trop svre ou trop laxiste. Les
manifestants font face des difficults similaires. Les actes de violence perptrs
par certains individus faisant lobjet dune exposition plus rapide et plus massive
ils sont, de ce fait, susceptibles de dlgitimer laction et les modalits
dexpression de la majorit des manifestants pacifiques. Cette conscience dune
sensibilit sociale plus grande la violence entrane, pour les lments les plus
dtermins ou les plus radicaux, la multiplication de tentatives visant contrler
linformation dlivre par les mdias classiques, voire le recours des actes de
contraintes qui rendent ncessaire une protection des professionnels de
linformation par les forces de lordre.
a. Une tolrance moins grande une violence dploye par certains
manifestants et davantage expose
Les processus dexclusion progressive et de rejet social de la violence
prive, de monopolisation de la contrainte physique lgitime par la puissance
publique et de pacification sociale ont fait lobjet danalyses portes par de
nombreux penseurs et universitaires notamment Max Weber (1) et Norbert
Elias (2) pour ne citer que les pres de ces champs de recherche.
La plus grande couverture des dsordres publics par les mdias
traditionnels et les nouveaux modes de communication rseaux sociaux
notamment font ressurgir dans lespace social, de manire quasi-instantane et
rpte des actes de violence parfois extrmes qui heurtent la sensibilit collective
dune socit devenue moins tolrante leur gard. Comme le rsume le directeur
gnral de la police nationale, Dans leur expression violente, ces nouvelles
formes de contestation bnficient dune couverture mdiatique considrable, qui
les rend encore moins acceptables par lopinion publique (3).
(1) Le Savant et le politique.
(2) La Civilisation des murs et La Dynamique de lOccident.
85
La violence constate loccasion dvnements de voie publique est-elle

plus importante quelle ne ltait par le pass ou est-elle simplement plus connue
car plus visible et plus mdiatise ? Cette question et les rponses qui y ont t
apportes par les diffrentes personnes auditionnes ont t rgulirement
abordes au cours des travaux de la commission denqute.
Si, pour M. Bertrand Cavallier, nous sommes entrs dans une nouvelle
re, celle de la "violence globale" [] notre socit [ayant] adopt une culture de
la violence (1), pour M. Cdric Moreau de Bellaing, [] la France a connu des
pisodes qui peuvent concurrencer sans trop de difficult ce qui sest pass
Sivens [] si violent que cet pisode ait pu tre, cette violence reste trs en de
de ce que connaissent certains des pays voisins comme la Grce ou
lAllemagne. (2) Sans remonter aux grandes grves ouvrires de la fin du XIXe
sicle, il a assur que En ce qui concerne le caractre plus violent des
manifestants auxquels font face les forces de lordre, dun point de vue
sociologique, cela reste voir : la violence des grandes manifestations de
1947-1948, de celles des viticulteurs de 1950 ou de celle de Creys-Malville
de 1977, navait rien envier la violence des manifestations daujourdhui. (3)
b. Des relations plus compliques entre la presse et certains manifestants
dans la production de linformation, qui rendent ncessaires une
protection plus importante de la part des forces de lordre
Larticle XI de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen dispose
que La libre communication des penses et des opinions est un des droits les
plus prcieux de lhomme ; tout citoyen peut donc parler, crire et imprimer
librement, sauf rpondre de labus de cette libert dans les cas dtermins par
la loi. . Il trace ainsi le cadre dans lequel sinscrivent la libert de la presse et de
la communication audiovisuelle.
Il est intressant de noter que les liberts de runion et de manifestation ne
sont pas expressment mentionnes, mais dcoulent de ce mme principe de libre
communication des penses et des opinions. On peut considrer que ceux qui sen
prennent aux journalistes loccasion de manifestations sen prennent aussi,
indirectement, la libert quils exercent et quils dnient aux mdias cette mme
libert quils revendiquent pour eux-mmes.
Au regard de cette conscration constitutionnelle sans ambigut, il
apparat essentiel que les professionnels des mdias puissent exercer leur activit
et remplir leur fonction sans entraves, en dpit des circonstances parfois peu
favorables dans le cadre de manifestations donnant lieu des oprations de
maintien de lordre.

(3) Idem.
86
Les journalistes peuvent dabord se voir empchs voire davantage par

les forces de lordre. Lors de son audition M. Christophe Deloire, directeur
gnral de Reporters sans frontires France, a ainsi fait tat de plusieurs problmes
ayant impliqu des membres des forces de lordre (sans quil soit possible de
dterminer sil sagissait de membres des forces mobiles ou dautres formations) :
un journaliste violent Albi lors dune action de protestation contre la
destruction de la zone humide du Testet ou encore la retenue de plusieurs
journalistes un barrage de police leur interdisant ainsi laccs un site (1). De tels
comportements sont videmment inacceptables et doivent faire lobjet des
mesures qui simposent.
Pour autant, selon M. Deloire, le comportement des forces de lordre
[] nest pas le problme le plus crucial pour les journalistes qui couvrent les
manifestations , celui-ci tant considr de manire favorable (2) par les
journalistes interrogs par lassociation.
En revanche, [] bien plus graves sont les comportements des
manifestants, ou groupes de manifestants lgard des journalistes , ceux-ci
[tant] attaqus de toutes parts, et leur rle de plus en plus contest par des
gens qui estiment pouvoir se passer deux grce aux nouvelles technologies (3).
Daprs le directeur gnral de RSF France, il semble que certains
individus nourrissent une dfiance de principe lgard des mdias traditionnels,
estimant que les faits et analyses dlivrs par les professionnels de linformation
trangers leur cause sont forcment biaiss et dsirant, de ce fait, contrler la
production et la diffusion de cette information en empchant le travail
journalistique et en ne fournissant que les lments choisis par eux-mmes. Les
professionnels du maintien de lordre formulent un constat analogue, limage de
M. Pierre-Marc Fergelot, reprsentant du Syndicat indpendant des commissaires
de police : Cette violence [exerce par certains manifestants] se banalise car
elle sappuie sur une manipulation de limage et de linformation, qui passe
parfois par lagression de journalistes. (4)
Cette volont de contrle de linformation, qui peut parfois basculer dans
la dsinformation pure et simple, sexerce galement lencontre de laction
mene par les forces de lordre. M. Cyrille Robert, reprsentant de lassociation
Gend XXI en a fourni un exemple clairant la commission : Sivens, un mme
compartiment de terrain tait film pendant des heures, montrant des personnes
dguises en clowns, ou ostensiblement sympathiques, femmes, adolescents, nous
parlant, nous expliquant pourquoi elles taient l. Puis, ces personnes
sloignaient et nous tions alors violemment harcels par des groupes
dindividus conduits par des chefs. La riposte des forces de lordre tait filme,
(1) Audition de M. Christophe Deloire, le 29 janvier 2015.
(2) Idem.
(3) Idem.
(4) Audition des reprsentants des syndicats des officiers de police et des commissaires de police et des
reprsentants de lassociation Gend XXI, le 2 avril 2015.
87
mais non lattaque quelles venaient de subir. Cela se passe de la mme manire
dans dautres types de manifestations. (1)
Ainsi quen tmoignent les exemples voqus par M. Deloire, lhostilit
de certains manifestants lgard des journalistes prend des formes diverses allant
de lintimidation lagression caractrise, en passant par la dtrioration de leur
matriel. Au-del des problmes rencontrs aux abords de Sivens, celui-ci a
particulirement voqu le cas des manifestations contre le mariage pour tous qui
semblent avoir donn lieu plusieurs dbordements. Ainsi, En avril 2013, alors
que le projet de loi tait en cours dexamen dans lhmicycle, deux journalistes de
La Chane parlementaire Assemble nationale (LCP) ont t agresss et leur
matriel a t dtrior. Quelques jours plus tard, Rennes, des manifestants
anti-mariage pour tous ont attaqu deux journalistes de Rennes TV. Le 26 mai, un
journaliste de lAgence France-Presse a t jet terre et rou de coups, en
marge de la manifestation. Plus tard, des reporters du Petit Journal, qualifis de
collabos, ont reu des coups de pied, des coups de poing et des cannettes. (2)
Autre exemple, les manifestations de lt 2014 relatives au conflit au
Proche-Orient ont vu un photographe de lAFP violemment frapp dans le dos
par un individu, au point davoir lpaule fracture et de rester en arrt de travail
pendant vingt et un jours (3).
Face de tels agissements, les forces de lordre prsentes sur les lieux ne
restent pas inactives et ont vocation protger les professionnels des mdias.
Comme le soulignait le lieutenant-colonel Gerber, Lorsquune quipe de
lAgence France presse, lorsque des mdias nationaux ou internationaux sont
prsents sur le terrain, il nous faut mettre leur dispositif une quipe de
protection [] (4). En la matire, la communication en amont entre journalistes
et forces de lordre est primordiale, afin de permettre aux premiers de faire leur
travail dans des conditions de scurit acceptables. Il ne sagit videmment pas de
contrler laction des professionnels de linformation, mais si les journalistes
ont signal leur prsence, les CRS pourront intervenir plus facilement en cas
daffrontements violents. (5)
(1) Idem.
(3) Idem.
(4) Audition de cinq commandants de groupements de gendarmerie mobile, chef descadron Mlisande Durier,
lieutenant-colonel Stphane Fauvelet, lieutenant-colonel Emmanuel Gerber, capitaine Bernard Herchy et
chef descadron Aymeric Lenoble, le 5 mars 2015.
88
2. La recherche dune rponse pnale adapte aux agissements
individuels a complexifi les oprations de maintien de lordre
a. Une plus grande proccupation de la sanction pnale des manifestants

les plus violents ou dlinquants
Les actes de violence sont de moins en moins tolrs socialement. Dune
part, le processus de pacification progressive des socits dmocratiques
contemporaines a accru leur sensibilit en la matire. Dautre part, cette sensibilit
est exacerbe par une mdiatisation croissante, continue et perptuellement
renouvele des phnomnes violents et dlinquants qui nourrit a minima un
sentiment si ce nest une ralit de progression statistique de tels actes et
daccroissement de la radicalit.
Au-del des dbordements classiques saccage du mobilier urbain, de
commerces, atteintes aux biens (dtrioration de vhicules par exemple), etc. il
est toutefois certain quune nouvelle violence se dploie et se voit. Ainsi, daprs
la direction gnrale de la gendarmerie nationale, outre les lments
traditionnels que constituent par exemple les cocktails Molotov ou lutilisation
darmes de fortune, dont le nom et la vocation premire peuvent prter
sourire (1), des manuels retrouvs sur le site de Sivens contenaient toutes les
indications ncessaires pour procder la fabrication dengins incendiaires ou
dexplosifs. Des bouteilles de gaz ont galement t utilises afin de piger les
axes ou les barricades (cf. supra).
Quils soient plus nombreux, simplement plus visibles ou quils soient la
fois en progression et mieux connus, les actes de dlinquance et de violence sont
par nature rprhensibles, ds lors quils sont constitutifs dune infraction prvue
par la loi et condamnables sur ce mme fondement. En ce sens et dans cette
hypothse, la demande sociale, mais galement politique, dune rponse pnale
plus systmatique ce type de comportements est non seulement comprhensible,
mais totalement lgitime.
Pour le prfet de police de Paris Bernard Boucault, les schmas classiques
dintervention des EGM et des CRS ne sont pas adapts, ds lors que des
exactions sont commises lintrieur ou en marge de rassemblements.
Lorganisation oprationnelle et lemploi traditionnel des forces mobiles napporte
quune rponse partielle de tels actes (2). Des units et des dispositifs ont donc
t crs, afin de rpondre ce nouvel impratif oprationnel, dont le dploiement
nest pas sans susciter des interrogations.
(1) Tel le patator , un lanceur artisanal utilis pour projeter grande distance et grande vitesse un
projectile (gnralement une pomme de terre, tubercule dont il tire son nom).
89
b. La mise en place de dispositifs qui contribuent brouiller la notion

mme de maintien de lordre
Au-del des manuvres opres par les formations spcialises des units
mobiles spcialistes du maintien de lordre pelotons dintervention des EGM et
sections de protection et dintervention des CRS afin de procder des
interpellations, des dispositifs spcifiques ont t mis en place, qui peuvent
contribuer brouiller la notion de maintien de lordre dans son acception
classique. En effet, le maintien ou le rtablissement de lordre qui suppose
simplement de faire cesser les troubles et de permettre un retour la normale
et la rpression active de faits dlictueux des fins de pnalisation constituent
deux oprations diffrentes quant leur nature, leurs objectifs et leurs modalits
de ralisation.
Daprs le prfet de police de Paris, il existe trois difficults principales
relatives lemploi des units de la rserve nationale pour des oprations de
rpression des infractions et violences (1) :
les EGM et CRS ne peuvent tre fractionns en de du demi-escadron
ou de la demi-compagnie, ce qui ne facilite pas leur emploi pour traiter les
comportements dlictueux commis par des groupes dtachs ou trs mobiles ;
trs efficaces en maintien de lordre classique , ces units sont moins
adaptes pour la gestion des phnomnes de violence urbaine, ce qui rendrait plus
complique la rversibilit de leur mission ;
enfin, les conditions dans lesquelles seffectuent les ventuelles
interpellations ne permettent pas toujours un traitement procdural conforme aux
attentes et aux exigences de lautorit judiciaire.
La prfecture de police de Police a donc mis en place un dispositif
oprationnel original reposant titre principal sur les sept compagnies
dintervention (CI) de la DOPC. Leurs agents sont susceptibles dintervenir en
tenue comme en civil et peuvent passer de lune lautre au cours dune mme
vacation en fonction des besoins. Les CI se caractrisent par leur modularit et
leur souplesse demploi, ainsi que par une scabilit plus grande que les EGM et
les CRS. Ainsi la compagnie peut se scinder en section, en groupe et en demigroupe, les diffrents lments dune mme CI pouvant tre combins avec les
composantes dautres CI. Les units peuvent aussi tre composes deffectifs
mixtes regroupant la fois des agents en tenue et des agents en civil afin, selon le
prfet de police de Paris, de rpondre dans la mme squence de temps
lvolution de la manifestation et [de] faire face aux groupes de casseurs et
fauteurs de troubles de tous acabits (2).
(1) Idem.
90
Ce soutien des forces de maintien de lordre par des forces de scurit

publique gnrale est rgulirement mis en uvre, notamment pour la gestion des
vnements de voie publique de grande envergure. Il nest pas rserv la
capitale, ainsi que la confirm le directeur gnral de la police nationale en
voquant les exemples de Toulouse et Nantes, o des units en civil ont t
dployes en marge des cortges des fins dventuelles interpellations (1).
Daprs les informations recueillies par la commission, les brigades anticriminalit (BAC) sont souvent sollicites cet gard.
Toutefois la coordination des diffrentes units et le respect du schma
tactique densemble peuvent savrer problmatiques ds lors quinterviennent, de
concert, des units spcialises dans le maintien de lordre et dautres qui ne le
sont pas. Cest ce qua soulign M. ric Mildenberger : La question des
interpellations est rapprocher de celle, plus gnrale, de la coordination sur un
mme thtre doprations, entre units spcialises dans le maintien de lordre et
units non spcialises. La vocation des CRS nest pas aujourdhui de procder
des interpellations, mme si nous en avons les moyens lorsquil sagit de
neutraliser des meneurs. Lors des vnements de Nantes, en fvrier 2014, sont
intervenues ensemble les CRS, les CDI compagnies dpartementales
dintervention , la BAC brigade anti-criminalit et les gendarmes mobiles, ce
qui a engendr des problmes de coordination dans les manuvres et nous a mis
en difficult. Je persiste donc penser que le maintien de lordre doit tre
prioritairement confi, en particulier dans des oprations de grande envergure et
face des manifestations qui peuvent dgnrer, aux units mobiles spcialises,
CRS et gendarmes. (2)
De fait, mme si elles peuvent tre complmentaires, la notion de maintien
de lordre stricto sensu et la notion dinterpellation obissent des schmas
tactiques, des manuvres, des postures oprationnelles distinctes et des
temporalits diffrentes. Elles relvent de philosophies spcifiques dun ct
la gestion du collectif (la foule) par un collectif (lEGM ou la CRS) ; de lautre
une individualisation du rapport manifestant/police avec des units lgres, tant
dans lquipement que dans la composition, interpellant des individus identifis.
Elles requirent des qualits diffrentes de la part des agents qui les mettent en
uvre. En outre les units interpellatrices participant une opration ne sont pas
places sous lautorit des forces mobiles et relvent de leur autorit de rfrence
(par exemple le directeur dpartemental de la scurit publique ou son
reprsentant), une situation qui peut savrer problmatique pour la coordination
densemble de forces ne partageant pas forcment les mmes priorits ni les
mmes contraintes oprationnelles.
Les dispositifs mixtes et les units mixtes ont videmment leur utilit, les
interpellations effectues par ces units non spcialises dans le maintien de
lordre (telles les BAC) ou moins spcialises que les forces mobiles (les CI)
91
contribuant galement au rtablissement de lordre public ds lors que, par

extraction et par neutralisation des lments perturbateurs, elles participent la
cessation des troubles.
Pour autant, leur mise en place peut brouiller la notion de maintien de
lordre :
en perturbant le schma tactique densemble dont la finalit premire est
la gestion apaise de foules dans une logique collective et non linterpellation
mene dans une logique dindividualisation, une telle opration ne garantissant en
outre pas une dsescalade automatique des troubles (1) ;
en crant de la confusion aux yeux de lopinion publique quant laction
et la vocation des forces de police en opration de maintien de lordre.
Il ne sagit videmment pas de renoncer aux interpellations en opration
de maintien de lordre qui y contribuent. Les auteurs de dgradations, de
comportements et dagissements dlictueux doivent pouvoir tre apprhends et
leurs actes punis. Toutefois, dans un souci de cohrence avec la doctrine du
maintien de lordre et de bonne ralisation de la mission premire des units
dployes dans ce cadre, il serait pertinent de procder un partage des rles plus
clair entre les diffrentes forces et units.
Il sagirait de sappuyer titre principal sur le savoir et le savoir-faire des
units spcialises ou spcifiquement formes, qui connaissent la foule, en leur
laissant le soin de procder au besoin des interpellations sur le bloc manifestant.
Par leur formation et leur exprience, elles sont plus mmes danticiper limpact
dune interpellation sur le schma tactique densemble et sur le droulement
global de lopration de maintien de lordre. Les units en civil, de formation, de
culture et de comportements oprationnels diffrents, agiraient uniquement
lextrieur de ce bloc. Pour les comportements les moins graves, nappelant pas
ncessairement une intervention immdiate, les interpellations pourraient par
ailleurs seffectuer lissue de la manifestation, une fois les tensions retombes et
ds lors que les individus auraient pu tre reprs grce notamment aux dispositifs
de captation vido (cf. infra).
(1) Cf. supra partie consacre la judiciarisation des oprations de maintien de lordre.
93
III. DVELOPPER DES RPONSES PLUS GRADUELLES POUR MIEUX

CONJUGUER ORDRE ET LIBERT
Les travaux de la commission ont permis de mettre en vidence les

caractristiques dun certain quilibre franais entre ordre et libert publics. Rien
dans ces travaux nincite le Rapporteur recommander de bouleverser cet
quilibre, tant du point de vue juridique que de celui des acteurs concerns.
Cependant, si la doctrine franaise et ses moyens ont des points forts et
des mrites (y compris pour garantir la libert dexpression et la scurit des
personnes et des biens), les conditions gnrales des manifestations et du maintien
de lordre ont substantiellement volu depuis que le cadre gnral en a t pos
au lendemain de Mai-68 (conditions dorganisation, mdiatisation, lieux de
manifestations, etc.). Cest cette dernire volution qui fragilise aujourdhui
lquilibre entre ordre et libert publics, car ltat a peu adapt les moyens de
lautorit civile aux changements de la socit.
Le recours la force (par des manifestants ou par les forces de lordre) et
la prohibition constituent, aujourdhui comme ctait le cas par le pass, les
atteintes les plus graves la libert de manifester et la libert dexpression au
sens large. Or, le Rapporteur observe que les seuls moyens concrets dont dispose
un prfet confront une manifestation sont prcisment de prohiber en amont et
de rprimer en aval.
Ce maigre arsenal, principalement dissuasif, a pu suffire pendant plusieurs
dcennies, grce au professionnalisme des forces mobiles sur lequel le prfet
sappuyait pour ne pas interdire en amont et pour repousser le recours la force en
aval. Il suffisait galement face des acteurs sociaux respectueux de la loi,
soucieux du dialogue avec lautorit civile et sensibiliss aux enjeux du respect de
lordre rpublicain.
Aujourdhui, les nouvelles conditions de manifestation et le rejet plus
franc de lautorit ne permettent plus de se satisfaire dune stratgie reposant sur la
dissuasion. Le non-respect trop frquent du cadre lgal de libert de manifester,
pourtant trs libral, et la violence trop systmatique de certains groupes
dindividus utilisant les manifestations comme prtexte, laissent trop souvent le
prfet devant lobligation de faire recourir la force. Ce nouvel quilibre est
dautant moins heureux quil ne satisfait pas mme les attentes de lopinion
publique en matire dordre et de judiciarisation des dlits, tout en multipliant les
affrontements entre forces de lordre et manifestants violents.
Le Rapporteur considre quil est possible de prserver lordre public et de
protger les personnes et les biens, en rduisant le recours linterdiction ou la
force, qui ne doivent constituer que les derniers moyens la disposition de
lautorit publique. Pour cela, il importe doffrir davantage dlments daction
94
graduels aux autorits civiles afin que le compromis entre ordre rpublicain et
liberts dmocratiques soit en permanence adapt, ajust, proportionn.
Face au risque permanent de manifestations inopines, lautorit civile
doit fournir un effort supplmentaire en matire dinformation du public, de
renseignement et de communication. Lorsquil est priv de dialogue lgal
pralable, le prfet doit rechercher la concertation et la mdiation durant les
manifestations. Confront une escalade trop rgulire de la violence, lautorit
civile et les forces de lordre doivent disposer de moyens de dsescalade avant
et pendant la manifestation.
MANIFESTATIONS : UN CHANTIER DJ OUVERT
1. Reconstruire et densifier le renseignement de proximit : les mesures
dj prises
Le renseignement est essentiel en amont des manifestations mais

galement pendant leur droulement et aprs leur dispersion. Il permet de
concevoir de la manire la plus prcise possible la manuvre densemble, de
dimensionner au mieux le dispositif dordre public qui sera dploy, de bien
larticuler et de ladapter en fonction de lvolution de lvnement.
La rgnration du renseignement de proximit, entreprise en 2014 par le
Gouvernement, ainsi que les rcentes annonces relatives au renforcement de ses
moyens, ont t salues par lensemble des acteurs et des observateurs du maintien
de lordre.
a. La cration du service central du renseignement territorial
Cr en mai 2014, le service central du renseignement territorial (SCRT)
est, en application de larrt du 1er fvrier 2011 relatif aux missions et
lorganisation de la direction centrale de la scurit publique (DCSP), lun des
services rattachs cette direction relevant du ministre de lIntrieur (1).
Aux termes de larticle 5 du mme texte, il est compos dun secrtariat
gnral et des sept divisions thmatiques suivantes :
division des faits religieux et mouvances contestataires ;
division de linformation conomique et sociale ;
division des drives urbaines et du repli identitaire ;
division de la documentation et de la veille technique ;
(1) Article 3 de larrt du 1er fvrier 2011 relatif aux missions et lorganisation de la direction centrale de la
scurit publique, modifi par larticle 2 de larrt du 9 mai 2014.
95
division de loutre-mer ;
division des communauts et faits de socit ;
division nationale de la recherche et de lappui.
Concrtement, le SCRT est en charge de la mission de renseignement qui
incombe la DCSP en application de larticle 21 du dcret n 2013-728 du
12 aot 2013 (1). Il sagit de la recherche, de la centralisation et de lanalyse des
renseignements destins informer le Gouvernement et les reprsentants de ltat
dans les collectivits territoriales de la Rpublique dans les domaines
institutionnel, conomique et social ainsi que dans tous les domaines susceptibles
dintresser lordre public, notamment les phnomnes de violence. Cette mission
sexerce sur lensemble du territoire des dpartements et collectivits, en
coordination avec la gendarmerie nationale.
La DCSP exerce cette mission, via le SCRT, sur lensemble du territoire
national lexception de Paris et des dpartements des Hauts-de-Seine, de la
Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne qui, comme rappel prcdemment,
relvent de la comptence de la direction du Renseignement de la prfecture de
police de Paris (DRPP).
Le SCRT est charg des missions de renseignement territorial lchelon
central. Pour linformation de lautorit prfectorale, un service dconcentr du
renseignement territorial a t cr dans chaque direction dpartementale de la
scurit publique (2).
Un service zonal (SZRT) est install au sige de chacune des six zones de
dfense et de scurit de France mtropolitaine hors Paris (3) dans le ressort de
laquelle le SCRT nest pas comptent. Occupant les fonctions dadjoint au
directeur dpartemental de la scurit publique (DDSP), les chefs du SZRT
participent lanimation et la coordination des services dpartementaux du
renseignement territorial (SDRT). Ils ont notamment vocation centraliser et
synthtiser les commandes nationales passes par lchelon central. lchelon
rgional, le chef du service rgional du renseignement territorial (SRRT) est
linterlocuteur privilgi du prfet de rgion. Le service dpartemental du
renseignement territorial (SDRT) informe, quant lui, le reprsentant de ltat
dans le dpartement.
Le travail du SCRT se dcompose en deux grandes phases, avec un travail
danticipation qui dbouche sur un travail danalyse concrtis par des notes
(1) Dcret n 2013-728 du 12 aot 2013 portant organisation de ladministration centrale du ministre de
lintrieur et du ministre des outre-mer.
(2) Article 4 du dcret n 2008-633 du 17 juin 2008 relatif lorganisation dconcentre de la direction
centrale de la scurit publique, modifi par larticle 3 du dcret n 2014-466 du 9 mai 2014.
(3) Nord, Ouest, Sud-Ouest, Sud, Sud-Est, et Est.
96
destination des autorits publiques. Comme le rsume M. Jrme Lonnet, chef du

SCRT, Notre mission est dtablir une gamme dalertes. (1)
Leffectif compte 2 200 policiers et gendarmes, dont 2 000 oprent sur le
terrain. Le renseignement seffectue dabord en amont, par le contact humain, par
les liens que les services crent ou sefforcent de crer avec lensemble des acteurs
pertinents. M. Lonnet a ainsi prcis la commission que Pour accumuler des
rfrences sur la manire dont se droulent les initiatives sur la voie publique, le
renseignement territorial est ouvert tout contact. Quand un mouvement se cre,
nous allons au-devant des organisateurs, pour discuter avec eux, afin de prendre
leur pouls. Quand ils refusent le contact, nous cherchons des informations par
dautres sources. Cest ainsi que nous valuons les mouvements qui peuvent un
jour ou lautre aboutir un trouble lordre public, voire des violences. (2)
Internet et les rseaux sociaux font galement partie des sources
dinformation potentielles, tant entendu que le SCRT travaille exclusivement
selon les mthodes du milieu ouvert. Dans sa mission dinformation de lautorit
prfectorale sur la vie conomique et sociale, il ne disposera pas des moyens
particuliers que pourront mettre en uvre les services spcialiss de
renseignement tels quils sont prvus par le projet de loi relatif au
renseignement (3).
La mission du SCRT ne prend pas fin ds lors que la manifestation a
effectivement lieu. Des agents peuvent tre prsents aux abords de lvnement,
notamment lorsque celui-ci risque dentraner des mobilisations dangereuses.
Dans ce cas, des agents de la division de la recherche et de lappui viennent en
observation. Ils pourront raliser des clichs susceptibles, dune part, daider les
services chargs des enqutes judiciaires lidentification des auteurs de violences
et, dautre part, de crer des rfrences au profit du SCRT et de lautorit
prfectorale.
Enfin, le travail danalyse du SCRT se prolonge aprs que les vnements
de voie publique ont pris fin, les agents du SCRT tablissant un compte rendu et
une analyse comprenant un volet prospectif.
Daprs les statistiques communiques par la DPGN, en 2014, les services
dpartementaux du renseignement territorial ont produit quelque 43 182 flashes et
brves relatifs des initiatives ayant des consquences en termes dordre public.
b. Les volutions en cours du renseignement de proximit
Le Rapporteur se rjouit du renforcement des moyens, tant humains que
budgtaires, affects au renseignement territorial. Ainsi que la rappel le ministre
(1) Audition de M. Jrme Lonnet, le 2 avril 2015.
(2 Idem.
(3) Projet de loi relatif au renseignement n 2669, adopt en premire lecture par lAssemble nationale le
5 mai 2015, TA n 511.
97
de lIntrieur, 500 recrutements seront raliss au profit du SCRT soit une

augmentation de 22,7 % des effectifs. Parmi eux, 350 agents seront dploys en
zone police et 150 en zone gendarmerie.
En outre, une partie des 233 millions deuros annoncs par le Premier
ministre, dans le cadre du plan de renforcement des moyens de la lutte
antiterroriste allous la police et la gendarmerie nationales, permettra de
renforcer et de moderniser les moyens techniques du renseignement territorial
(radio-tlcommunication, moyens numriques et tlphoniques) (1).
Une telle mesure est dautant plus bnfique, dans le contexte dun recours
croissant aux rseaux sociaux par les organisateurs et les manifestants, qui
favorise une mobilisation rapide ainsi que les rassemblements spontans. Cette
volution, appele perdurer et samplifier, implique une adaptation en
consquence des moyens conventionnels de recherche du renseignement afin de
permettre la meilleure anticipation possible des situations dordre public, de leur
ampleur et de leur physionomie, lesquelles dimensionnent la rponse
oprationnelle qui y est apporte.
En complment de ces dotations supplmentaires, il convient galement
que les destinataires privilgis du renseignement territorial, les prfets,
sapproprient totalement cet outil indispensable. Comme la soulign le M. le
prfet honoraire Christian Lambert dans le rapport quil a rcemment remis au
ministre de lIntrieur (2), linvestissement des prfets dans le domaine du
renseignement repose en grande partie sur lapptence personnelle de certains
dentre eux mais pas tous pour la matire. Aussi, une partie seulement possde
la culture du renseignement ncessaire lanimation et la coordination
effective du dispositif de renseignement dans les territoires (3).
Daprs ce rapport, le corps prfectoral a moins besoin de formation que
dune feuille de route ministrielle clarifiant sa position, en dclinant
prcisment le contenu des missions affrentes. Des sminaires thmatiques
relatifs au renseignement territorial et au renseignement intrieur seront toutefois
organiss par le Centre des hautes tudes du ministre de lIntrieur (CHEMI).
Les prconisations sont diffrentes en ce qui concerne le maintien de
lordre.
(1) Audition de M. Bernard Cazeneuve, le 3 fvrier 2015.

(2) M. Christian Lambert, prfet honoraire, Vingt propositions pour rnover les formations destination du
corps prfectoral en matire de maintien de lordre public et danimation et de coordination du
renseignement lchelon territorial, rapport au ministre de lIntrieur, fvrier 2015.
(3) Au niveau local, outre les informations relayes par le service dpartemental du renseignement territorial,
le prfet est destinataire des lments recueillis par le commandant de groupement de la gendarmerie
nationale et les services de la scurit intrieure.
98
2. Professionnaliser davantage le maintien de lordre
a. Organiser une formation spcifique du corps prfectoral au maintien

de lordre : la mission Lambert et ses conclusions
Par lettre de mission en date du 9 dcembre 2014, le ministre de lIntrieur
avait charg M. le prfet honoraire Christian Lambert de mener un travail
dexpertise relatif la formation des prfets et sous-prfets en matire, dune part,
de maintien de lordre public et, dautre part, danimation du renseignement
territorial. Fruit dune centaine dentretiens conduits auprs de lensemble des
acteurs concerns par ces questions et, notamment, quelque 58 prfets dont les
treize prfets nomms pour la premire fois en 2014 et tous les prfets de zone
mtropolitaine, le rapport formule 20 propositions susceptibles dtre mises en
uvre brve chance. Certaines de ces recommandations ont dailleurs dores
et dj t traduites en actes.
Les observations et prconisations en matire de renseignement territorial
ont t brivement exposes dans les dveloppements prcdents consacrs cette
problmatique. Ceux qui suivent porteront uniquement sur la formation au
maintien de lordre.
Le rapport Lambert dresse un constat relativement svre en la matire. Il
note ainsi que la formation initiale des prfets, dans un domaine qui constitue
pourtant lun des aspects fondamentaux du mtier, est inexistante et que leur
formation continue demeure trs limite. Par ailleurs, les modules suivis se
caractrisent par une faible dimension oprationnelle. En plus dune formation
continue, les sous-prfets bnficient certes dune formation initiale, mais celle-ci
reste dune dure trs limite trois jours et demi au total et ne sadresse qu
ceux appels exercer la fonction de directeur de cabinet dun prfet. Le mme
constat dinsuffisance quantitative et oprationnelle sapplique leur formation.
Le rapport prconise de mettre en place des formations obligatoires,
prsentant un caractre oprationnel plus affirm et dispenses avant la prise de
poste, au cours de la premire anne, puis tout au long de la carrire des membres
du corps prfectoral. Il ne sagit pas de dtailler lensemble des prconisations de
manire exhaustive dans le cadre du prsent rapport, mais de faire tat de
lconomie gnrale des recommandations, telle que M. le prfet Lambert la
prsente la commission (1). Au-del des rappels relatifs au corpus juridique
applicable ou encore de la fourniture de fiches rflexes sur la conduite tenir dans
diverses situations types et en dehors de modules spcifiques de formation au
maintien de lordre outre-mer et du module sur le renseignement prcdemment
voqu, le parcours de formation des nouveaux prfets sarticulera en six phases :
(1) Audition de M. Christian Lambert, le 26 mars 2015.

(1) Lexprience a dj t mene auprs des prfets de Rennes, Lyon et Bordeaux.
99
avant sa prise de poste, chaque futur prfet sera plac pendant quarantehuit heures en immersion auprs dun prfet de zone expriment au sein dune
prfecture traitant rgulirement dvnements dordre public (1) ;
il participera des retours dexprience relatifs des vnements
dordre public majeur avec le prfet concern. lissue de ces modules, une fiche
rflexe destination de lensemble du corps prfectoral sera diffuse ;
il bnficiera dune session de formation spcifique organise par
lcole nationale suprieure de la police et portant sur les enjeux de la rgulation
de lordre public. Assure par des reprsentants de la police et de la gendarmerie,
cette formation fournira aux prfets les bases juridiques essentielles en matire de
maintien de lordre, leur prsentera les moyens et techniques mis en uvre dans ce
cadre et les mettra en situation de gestion de crise ;
afin de renforcer le lien avec lautorit judiciaire, il participera
galement un sminaire mixte prfets-procureurs de la Rpublique relatif la
judiciarisation de lordre public ;
dautres immersions seront organises dans les centres de formation des
units spcialises de la police et de la gendarmerie nationales ;
enfin, les sous-prfets assurant la fonction de directeur de cabinet
verront leur formation totalement refondue : dune dure de trois semaines, elle se
dcomposera en une semaine thorique et deux semaines en immersion au sein des
services de police et de gendarmerie.
Comme la rsum le prfet Lambert, La professionnalisation dont il est
question passe par quatre axes prioritaires : lamlioration des formations ;
limplication personnelle des prfets en matire dordre public, de scurit et
danimation et de coordination du renseignement territorial ; une articulation
renforce entre le prfet et lautorit judiciaire ; la mise en place dun appui
mthodologique national ddi prenant la forme de la cration dune cellule de
conseil et danalyse en matire dordre et de scurit publique auprs du
secrtaire gnral du ministre de lIntrieur. (2).
Le Rapporteur considre ces prconisations tout fait pertinentes. Afin de
renforcer encore la professionnalisation en matire de maintien de lordre dans
certaines prfectures plus exposes en la matire, il estime que dautres pistes de
rflexion pourraient tre explores.
100
b. Envisager un renforcement des comptences en matire de maintien de

lordre dans certaines prfectures particulirement exposes
Lors de son audition par la commission denqute, le directeur gnral de
la police nationale a voqu la mise disposition dun tat-major qui, sans se
substituer aux responsables locaux, pouvait aider la gestion des grands
vnements organiss en rgion. Cette ide dun tat-major ambulant , dploy
autant que de besoin est sduisante et il serait sans doute utile dy recourir plus
rgulirement. Elle pourrait, par exemple, savrer particulirement adapte dans
le cas dvnements inhabituels devant tre grs, parfois dans la dure,
notamment par des prfectures qui ne disposeraient pas forcment des moyens
humains adquats pour faire face ce type de mobilisation (en zone rurale par
exemple). Pour autant, eu gard certaines contraintes objectives et notamment la
mobilisation des moyens humains et techniques ncessaires, une telle solution
semble difficile systmatiser. En outre et par essence, il ne pourrait sagir que
dun dispositif provisoire (1).
Afin dassurer une continuit dans la connaissance, les savoir-faire et
laction et la suite des prconisations du rapport Lambert, le Rapporteur juge que
la professionnalisation de la fonction maintien de lordre au sein de certaines
prfectures plus exposes pourrait passer par la cration dune fonction, voire
dune structure permanentes ddies.
Sans chercher crer des prfectures de police dpartementales, il pourrait
tre envisag dadapter lchelon territorial lexemple offert par la direction de
lordre public et de la circulation de la prfecture de police de Paris. Au sein de
chaque prfecture confronte des problmatiques spcifiques dordre public du
fait du nombre, de la rgularit et de lampleur des vnements de voie publique,
pourrait ainsi tre mise en place une cellule ordre public permanente, avec sa
tte un rfrent ordre public qui pourrait remplir la fonction de directeur de
cabinet adjoint du prfet, charg de lordre public. Il assurerait la continuit de
cette mission dans toutes ses composantes connaissances juridiques, techniques,
oprationnelles, contact avec les reprsentants de la force publique, le chef du
renseignement territorial, les acteurs institutionnels de la vie conomique et
sociale, etc. et en rendrait compte directement au prfet, amliorant ainsi les
comptences et la ractivit de lautorit civile et lefficacit de son action.
3. Raffirmer lautorit et la prsence indispensable de lautorit civile
Le Rapporteur a fait sienne la conviction, exprime unanimement tout au

long des auditions effectues par la commission, que le partage des rles entre
lautorit civile et le commandement des forces de lordre doit tre non seulement
conserv, mais raffirm. Compte tenu de la complexit croissante des thtres de
manifestations, ce partage des rles impose selon lui que lautorit prfectorale
101
soit physiquement prsente au ct du commandement tout au long des oprations

de maintien de lordre.
a. La raffirmation de lautorit du prfet et du partage des rles entre
lautorit civile et les forces mobiles
Selon le directeur gnral de la gendarmerie nationale, Denis Favier (1) ,
il sagirait daffermir le rle, daffirmer le primat, mme, de lautorit civile
dans les oprations dordre public. Le prfet joue un rle clef. () De notre point
de vue, il appartient au prfet ou son reprsentant le directeur dpartemental
de la scurit publique ou le commandant de groupement dassurer la
responsabilit des oprations. Si le prfet dfinit les effets produire, il revient au
chef oprationnel den tenir compte pour concevoir la manuvre de terrain.
ce sujet, le directeur gnral de la police nationale, Jean-Marc Falcone,
estime que la distinction historique et juridique entre lautorit civile dcidant
de lemploi de la force et le commandant de la force publique charg de la mettre
en uvre demeure ncessaire. Cette dichotomie garantit le recul ncessaire
lapprciation la plus juste des situations les plus compliques ou les plus
confuses (2) .
En effet, toutes les dispositions du code de la scurit intrieure en matire
dordre public, ainsi que celles du code pnal relatives aux attroupements,
consacrent le rle dterminant du reprsentant de ltat dans le dpartement.
Celui-ci est, en pratique, investi de lensemble des pouvoirs de dcision
rglementaire, lexception des cas marginaux demploi de la force par une unit
constitue victime de violences et voies de fait ou incapable de tenir son terrain
(cf. supra). Par dduction, il revient au chef des units mobilises en opration de
maintien de lordre dexcuter les directives du prfet en concevant une manuvre
et en la lui soumettant, puis en mettant en pratique cette manuvre avec les
effectifs et les quipements dont il dispose.
Deux risques principaux psent sur cette rpartition : que lautorit civile
nassume pas pleinement son rle dcisionnaire, ou quau contraire elle
loutrepasse en interfrant dans la mise en uvre de la mission quelle confie aux
forces de maintien de lordre. Tous les professionnels auditionns par la
commission ont affirm que le respect de la rpartition historique et rglementaire
des rles est un gage de qualit et de scurit de lopration de maintien de lordre.
M. Christian Lambert a ainsi estim que La rpartition des rles entre le
prfet et le commandant oprationnel est centrale. Les oprations se droulent
bien lorsque chacun reste sa place. Il faut maintenir le systme franais sous sa
forme actuelle : le prfet dfinit les objectifs, les effets produire sur le terrain et
sappuie sur le responsable des forces qui, lui, choisit les moyens employer ; le
prfet ne simmisce donc pas dans la manuvre oprationnelle. () Lordre
(1) Audition du gnral Denis Favier, le jeudi 12 fvrier 2015.
(2) Audition de M. Jean-Marc Falcone et de M. Philippe Klayman, le jeudi 12 fvrier 2015.
102
public est un mtier et il faut donc le laisser au responsable commandant la force

publique nous insistons beaucoup sur ce point au cours de la formation des
prfets et des sous-prfets. (1)
Le gnral Denis Favier a galement soulign limportance du respect des
rles de chaque acteur : La question de la rpartition des rles entre prfet et
commandant oprationnel est centrale. Les oprations se droulent mal quand ces
rles ne sont pas prcisment dfinis, quand le prfet se mle de la conduite
oprationnelle et quand le commandant, faute de directives claires de la part de
lautorit prfectorale pense quil peut aller plus loin quil ne devrait.
Sur cette question, le Rapporteur observe que le corpus rglementaire ne
souffre aucune ambigut ni lacune. Comme le prfet Lambert, il estime cependant
que la formation des membres du corps prfectoral doit inclure une plus grande
sensibilisation la responsabilit minente et dlicate du prfet en matire de
maintien de lordre. Il suggre, en outre, que le ministre de lIntrieur rappelle
cette responsabilit, son caractre indispensable mais aussi ses limites, tous les
membres du corps prfectoral en activit. Il conviendrait sans doute de complter
ce rappel par une instruction de formaliser de faon claire les directives donnes
aux forces de maintien de lordre, afin que ne se prsentent plus les situations de
flou que certains professionnels ont pu rapporter la commission (2).
b. La prsence de lautorit civile doit tre permanente pendant les
oprations de maintien de lordre et non pas seulement pour engager
la force
La responsabilit dcisive du prfet, conjugue la complexit croissante
des oprations de maintien de lordre mais aussi leur plus grande mdiatisation,
implique une prsence continue auprs des forces de lordre au cours des
manifestations.
En effet, la responsabilit du prfet ne se dissout pas avec la mise en
marche du cortge de manifestants. Au contraire, une fois la manuvre engage
par les forces de lordre, cest encore le prfet qui a la charge de lapprciation
la plus juste des situations les plus compliques selon les mots de M. Jean-Marc
Falcone. Il lui appartient, certes, de dcider du recours la force si elle est
ncessaire, mais galement de modifier les directives donnes aux forces de
lordre, de dsengager celles-ci ou au contraire de leur allouer un nouvel objectif,
dengager au besoin un change direct avec les manifestants, etc. En un mot : de
continuer de diriger lopration de maintien de lordre dans ses grandes lignes.

(2) Audition du gnral Bertrand Cavallier (2e section), le 15 janvier 2015 : Pour ce qui est de larticulation
entre autorit civile et militaire, jestime que le prfet doit prendre toute la place qui lui revient, et y rester.
On attend de lui des ordres clairs, des directives formelles et prcises : rien nest plus difficile pour un
commandant de dispositif que de devoir rester dans le vague. Au demeurant, il appartient au reprsentant
de ltat, responsable de lordre public, de prendre ses responsabilits. .
103
M. Pierre Tartakowsky a rsum lors de son audition le caractre

indispensable et essentiel du rle de lautorit civile dans la continuit : Faut-il
que les autorits civiles soient prsentes l o lon sent que les choses peuvent
draper ? Je pense que oui. Il revient aux autorits civiles de jouer pleinement
leur rle de reprsentantes des populations et de la lgitimit rpublicaine, ainsi
que dinterface de ngociation dans les dbats qui ont cours au sein de la socit.
En effet, avant la confrontation physique, il y a une lgitimit de la confrontation
politique, dont les termes sont dailleurs complexes. (1)
Afin dassumer cette responsabilit en continu jusquau terme de
lopration de maintien de lordre, le Rapporteur estime, linstar de la plupart
des personnes entendues par la commission (2), que le prfet ou son reprsentant
doit tre physiquement prsent sur les lieux de commandement des forces de
lordre, afin de pouvoir mesurer et adapter ses propres dcisions.
Cependant, il parat vident que le prfet ne peut, en personne, demeurer
au contact du commandant des forces pendant toute la dure dune opration, en
particulier si plusieurs vnements ont lieu simultanment. Cest pourquoi le
Rapporteur considre que le ministre de lIntrieur devrait non seulement
demander explicitement aux prfets de participer physiquement lopration, mais
galement tablir une liste rduite et imprative des personnes qui le prfet
pourra, en cas de ncessit, dlguer ses pouvoirs et sa responsabilit.
B. RECRER DES FORMES DE CONCERTATION ENTRE LES AUTORITS
CIVILES ET POLICIRES, DUNE PART, ET LES MANIFESTANTS
RESPECTUEUX DE LORDRE PUBLIC, DAUTRE PART
Le second axe de prconisations que le Rapporteur souhaite formuler

concerne le cur de lquilibre entre la garantie de la libert de manifester et
limpratif de prservation de lordre public. Cet quilibre demeure pertinent
aujourdhui et le Rapporteur considre comme une priorit de veiller sa
continuit, en dpit des changements profonds et parfois proccupants qui
affectent les conditions de manifestation (cf. supra). Il estime quil y a un risque,
sil tait accept que les Franais ne soient plus en scurit ds lors quils
manifestent, ou ds lors quil y a une manifestation proximit, que la socit soit
alors contrainte de choisir entre libert publique et ordre public.
Pour prvenir ce risque, en sappuyant notamment sur lobservation de
plusieurs exemples trangers, ainsi que sur les conclusions du groupe de travail
europen sur le maintien de lordre (cf. encadr ci-aprs), le Rapporteur suggre
de mieux prendre en compte des expressions moins lgalistes de la libert de
manifester, par de nouvelles formes de concertation. Le modle franais repose
souvent sur le droit et sa primaut, qui doit bien sr tre conserve, y compris, le
(1) Audition de M. Pierre Tartakowsky le 19 fvrier 2015.
(2) Par exemple, le gnral Bertrand Cavallier, le 15 janvier 2015 ( Jestime par ailleurs que la prsence du
reprsentant de ltat devrait tre systmatique. ).
104
cas chant en rappelant la loi les individus qui confondent libert de manifester
et commission violente dinfractions. Cependant, en complment de ce modle,
malheureusement battu en brche par de nouveaux acteurs peu soucieux daider
ltat prserver lordre public, il semble possible de rechercher des processus
modernes de communication et dchange qui peuvent ntre pas moins efficaces
pour rguler les manifestations et prserver lordre rpublicain.
Aux nouvelles formes dorganisation des manifestations, ltat peut
rpondre par de nouvelles formes plus modernes de concertation. Lide gnrale
des prconisations suivantes peut se rsumer dans le fait que, mme si certains
acteurs encouragent une certaine forme descalade de la tension et de la violence
loccasion des manifestations, ltat peut employer des stratgies et des outils de
dsescalade afin de faciliter, ensuite, une prservation fluide de lordre public et
qui garantisse la libert dexpression.
REVUE EUROPENNE DES DISPOSITIFS DE MAINTIEN DE LORDRE : LE PROJET GODIAC
Le projet GODIAC (1) a fonctionn durant trois annes de 2010 2013. Il

sagissait dun projet de revue par les pairs de certains dispositifs de maintien de
lordre en Europe, afin den dgager des bonnes pratiques pouvant inspirer les
tats dans la conception de leurs politiques dencadrement des manifestations. Le
projet a t coordonn par la police sudoise, et financ 70 % par des crdits de
lUnion europenne et 30 % par le ministre de lIntrieur sudois.
Douze services nationaux ou territoriaux de police et huit centres de
recherches dans le domaine de la scurit ont particip au projet GODIAC,
reprsentant au total douze pays europens : Autriche, Allemagne, Chypre,
Hongrie, Roumanie, Sude, Royaume-Uni, Danemark, Espagne, Pays-Bas,
Portugal, Slovaquie. La France na pas particip au projet GODIAC.
La revue par les pairs a analys dix oprations de maintien de lordre :
(1) Pour Good practice for dialogue and communication as strategic principles for policing political
manifestations in Europe : bonnes pratiques afin de consacrer le dialogue et la communication en tant que
principes stratgiques de lencadrement des manifestations politiques en Europe.
105
Pays de lopration
Objet de la manifestation Ville/Rgion Dates
Germany
CASTOR Transport
Wendland
6-7 November 2010
Portugal
NATO summit
Lisbon
19-21 November 2010
Austria
The WKR Ball
Vienna
30 January 2011
UK
TUC March
Alternative
London
26 March 2011
Spain
Catalonian National Day
Barcelona
11 September 2011
Hungary
National Day
Budapest
23 October 2011
Denmark
European Counter Jihad

Aarhus
meeting
31 March 2012
Slovakia
Dhov
pochod
Rainbow pride march
Bratislava
9 June 2012
Sweden
Global Counter
meeting
Stockholm
4 August 2012
UK
Cairde
parade
Liverpool
13 October 2012
Nah
for
the
Jihad
ireann
Le projet GODIAC a abouti de nombreuses recommandations regroupes

sous plusieurs thmatiques : base de connaissance ; communication entre les forces
de lordre et les manifestants ; facilitations des manifestations dclares et/ou
rgulires ; diffrenciation des sous-oprations de maintien de lordre (traitement
individuel des dlits, gradation des ripostes, ciblage fin des zones, etc.). Ces
recommandations tires des expriences de terrain et des documentations fournies
par les diffrents tats participants concernent la fois la politique publique en
amont (volet juridique) et laction des forces de lordre en oprations (volet
oprationnel).
1. Formaliser et diffuser les squences types dune opration de maintien

de lordre et faciliter sa couverture par la presse
La premire des concertations repose, en fait, sur une meilleure

communication par ltat sur les conditions matrielles, gographiques et
juridiques de la manifestation, et par une intervention facilite de la presse qui, par
son regard indpendant et la transparence quelle apporte, incite davantage les
acteurs au dialogue et au respect mutuel qu lescalade du recours la force.
a. Crer un guide daction usage des prfets et le communiquer aussi
largement que possible
Plusieurs personnes auditionnes ont soulign devant la commission la
mconnaissance de trop nombreux manifestants des procdures du maintien de
lordre, des limites qui simposent eux, et des risques y compris de
condamnation pnale quils encourent. Or comme la indiqu M. Thomas
Andrieu, laction de ladministration vis--vis des manifestants doit tre claire,
quil sagisse des sommations ou de lenchanement qui conduit lusage de la
force, lequel est plac sous le signe de la plus stricte proportionnalit. Tout cela
doit tre bien expliqu aux personnes qui participent la manifestation ; ce point
est sans doute susceptible damlioration. (1)
(1) Audition M. Thomas ANDRIEU, le 22 janvier 2015.
106
En dfinitive, les oprations de maintien de lordre, notamment en raison

du double principe de ncessit et de proportionnalit du recours la force, sont
relativement prvisibles. Elles suivent des schmas graduels qui pourraient
utilement tre synthtiss de faon lisible et claire, puis communiqus trs
largement, afin que la population puisse anticiper de faon rationnelle laction des
forces de lordre.
Le gnral Denis Favier y verrait, lui aussi, un gage de bonne conduite des
oprations de maintien de lordre : La communication entre acteurs de scurit
doit tre claire. Jvoquais prcdemment le rle des organisateurs des
manifestations ; il faut que les intentions des forces de lordre, de leur ct, soient
galement prsentes de faon explicite. (1)
b. Simplifier et rendre plus comprhensibles les sommations et la
communication destination des manifestants
Cette communication doit galement tre modernise et clarifie. Les outils
contemporains de communication permettent assurment de dpasser le stade du
porte-voix, mme complt par un tir de fuse rouge. Le Rapporteur observe
dailleurs, la suite du gnral Denis Favier, que les prescriptions en matire de
sommations prvues par larticle R. 211-112 du code de la scurit intrieure ne
sont pas dpourvues dambigut :
Les trois sommations dusage ne comportent quune seule formule : On
va faire usage de la force ! Ces sommations sont faites voix haute et sont
ventuellement accompagnes de codes sonores, mais il est impossible de
distinguer entre les trois sommations.
Que signifie lexpression : On va faire usage de la force ? Que
lescadron de gendarmerie mobile peut tre amen faire un bond offensif pour
dgager un axe ; cela peut aussi signifier que lescadron en question peut tre
conduit utiliser des grenades lacrymognes ou, plus grave, dautres munitions.
Or il nexiste pas de gradation entre ces diffrents stades dengagement ; ces
sommations faites voix haute ne sont pas intelligibles : personne ne les entend
chacun sait bien que, dans une manifestation, il y a du bruit. Nos intentions doivent
(2) Article R211-11 : Pour lapplication de larticle L. 211-9, lautorit habilite procder aux sommations
avant de disperser un attroupement par la force :
1 Annonce sa prsence en nonant par haut-parleur les mots : " Obissance la loi. Dispersez-vous " ;
2 Procde une premire sommation en nonant par haut-parleur les mots : " Premire sommation : on
va faire usage de la force " ;
3 Procde une deuxime et dernire sommation en nonant par haut-parleur les mots : " Dernire
sommation : on va faire usage de la force. "
Si lutilisation du haut-parleur est impossible ou manifestement inoprante, chaque annonce ou sommation
peut tre remplace ou complte par le lancement dune fuse rouge.
Toutefois, si, pour disperser lattroupement par la force, il doit tre fait usage des armes mentionnes
larticle R. 211-16, la dernire sommation ou, le cas chant, le lancement de fuse qui la remplace ou la
complte doivent tre ritrs. .
107
donc tre mieux perues. En outre, il est temps de dfinir un code sonore et visuel
par exemple par le moyen de fuses clairantes pour accompagner les
sommations orales. Ce code, national, devra tre connu des manifestants.
Le ministre de lIntrieur a dclar la commission vouloir moderniser et
clarifier ces sommations rglementaires afin de les rendre plus faciles interprter
rapidement par les manifestants. Le Rapporteur partage cet objectif.
Plus prcisment, il suggre que ltat franais suive plusieurs des
recommandations en matire de communication et concertation, issues de la revue
europenne du maintien de lordre par les pairs (GODIAC) : cration de sites
internet prsentant les dispositifs et les rgles du maintien de lordre pour chaque
vnement, ou encore communication sur les horaires, les parcours et les conduites
tenir en utilisant les SMS et les rseaux sociaux.
c. Faciliter le suivi par la presse des oprations de maintien de lordre
Laudition par la commission du directeur gnral de Reporters sans
frontires France, M. Christophe Deloire, le jeudi 29 janvier 2015, a permis de
dresser un tableau globalement rassurant sur le respect des conditions dexercice de
la libert de la presse dans les oprations de maintien de lordre.
Journalistes et forces de lordre ont tout la fois un intrt commun et un
devoir de travailler ensemble, sinon de ne pas nuire lexercice du mtier de
lautre. En effet, la transparence sur leur professionnalisme et sur lattitude violente
et/ou dlictueuse de certains manifestants ne peut que servir les missions des forces
mobiles et, si certains ont dplor devant la commission la diffusion de montages
grossiers caricaturant laction des forces de lordre Sivens (1), elle tait le fait des
organes de communication officielle et monopolistique de la ZAD. De leur
ct, les journalistes ont besoin de la scurit offerte par laction des forces de
lordre, et que cette action ne les empche pas de travailler en toute indpendance.
Comme la indiqu M. Christophe Deloire (2) , de petits ajustements dans
les relations entre policiers et journalistes seraient encore utiles tous. Aux
journalistes : Les principaux problmes ne surgissent dailleurs pas lors des
grandes manifestations mais plutt lors de petites oprations de ce genre, durant
lesquelles du matriel peut tre saisi, ce qui pose le problme de la confidentialit
des sources des journalistes. () Certains considrent que les journalistes sont en
dehors de leur champ de lgitimit quand ils savisent de prendre des images. Nous
contribuons faire savoir toutes les parties prenantes que la captation dimages
est libre, et que seule la diffusion est soumise des rgles. Mais galement aux
units charges du maintien de lordre : Nous avons interrog Olivier Pouchin, le
chef de la dlgation des CRS de lagglomration parisienne, qui souligne
(1) Audition, sous forme de table ronde des reprsentants des syndicats des officiers de police et des
commissaires de police et des reprsentants de lassociation GEND XXI, le 2 avril 2015.
108
limportance de la communication entre les journalistes qui couvrent les

manifestations et les CRS. Si les journalistes ont signal leur prsence, les CRS
pourront intervenir plus facilement en cas daffrontements violents. Et il arrive que
les forces de lordre viennent activement dfendre des reporters en situation
dlicate, selon le commissaire. Pour tre complet, il prcise quen certaines
occasions, les journalistes ont pu perturber les manuvres de ses hommes,
notamment en se retrouvant entre les CRS et les manifestants.
Pour le Rapporteur, laction indpendante de la presse est une source
dobjectivation et de dbat public et concourt donc activement, pour ce qui
concerne la libert de manifester et le maintien de lordre, la dsescalade et au
refus de la violence. Il considre que cette action pourrait tre encore facilite par la
conclusion dun protocole ou ladoption dune charte commune entre la profession
et le ministre, qui rappellerait aux uns et aux autres les principes qui ne font
nullement dbat, mais ncessitent sans doute une raffirmation, notamment :
le matriel journalistique ne peut tre saisi par un policier ou gendarme en
opration de maintien de lordre ;
la manuvre des forces mobiles ne doit et ne peut tre entrave ou limite
par le positionnement de la presse ;
les journalistes doivent veiller proportionner les risques quils prennent
pour leur propre scurit ;
les forces de lordre doivent avoir conscience en permanence que la
protection de la presse est une mission essentielle du maintien de lordre.
2. Amnager les procdures judiciaires et administratives afin que des
individus isols ne puissent prendre en otage la libert publique de
manifester
Dans lventail des outils graduels de gestion des manifestations

disposition des prfets, le Rapporteur estime galement que devrait envisage la
possibilit trs encadre dinterdire un ou plusieurs individus de participer une
manifestation sur la voie publique. En effet, il est des comportements individuels
dlictueux qui ne peuvent tre assimils lexercice dune libert constitutionnelle
et doivent au contraire tre prvenus, afin que les liberts publiques et lordre
rpublicain soient conjointement prservs.
Une telle interdiction sanalyserait donc comme une prvention
dinfractions. Elle contribuerait la dsescalade en crant, en amont, de meilleures
conditions de scurit permettant lexercice de la libert de manifester. Une telle
mesure nest dailleurs pas trangre au droit franais, ni la pratique actuelle du
maintien de lordre : lencadrer offrirait une plus grande garantie de respect des
liberts fondamentales, par le contrle du juge. En outre, il sagit dune procdure
dj en vigueur dans plusieurs pays proches de la France, qui nest contraire ni aux
109
droits et liberts constitutionnels ni ceux garantis par la Convention europenne

des droits de lhomme.
a. Les procdures actuelles ayant pour effet dinterdire un individu de
participer une manifestation
Linterdiction de manifester existe dj en droit franais, sous la forme
dune peine complmentaire pouvant tre prononce par le juge pnal lencontre
dune personne stant rendue coupable, lors de manifestations sur la voie publique,
de violences lencontre des personnes, de dtrioration de biens, ou de diffusion
de procds visant laborer des engins de destruction. Cette peine
complmentaire est prvue par larticle L. 211-13 du code de la scurit intrieure.
Sans pouvoir naturellement prtendre lexhaustivit, le Rapporteur na
pas pu recenser de dcisions de Cour dappel ou de la Cour de cassation se
prononant sur une telle peine complmentaire. Il est donc malais de mesurer
aujourdhui la frquence laquelle cette interdiction de manifester est prononce
lencontre dun casseur reconnu coupable.
En outre, les dispositions permettant aux procureurs de requrir des
contrles didentit en marge des manifestations servent dores et dj aujourdhui
de fondement des formes dinterdiction de manifester. Le procureur de la
Rpublique de Paris, Franois Molins, en a expliqu le processus la commission :
En amont, il [le procureur] est sollicit par les services de police pour dlivrer
des rquisitions de contrles didentit qui correspondent aux heures et au
parcours de la manifestation ainsi qu ses abords. Ces rquisitions sont dlivres
gnralement la veille ou lavant-veille de lvnement et fournissent aux forces de
lordre un cadre juridique scurisant sur le plan procdural. En effet, une
interpellation ralise la suite dun contrle didentit qui serait dpourvu de
rgularit conduirait ncessairement au classement sans suite par le parquet ou
lannulation de la procdure par le tribunal saisi de poursuites.
Sur la base de ces rquisitions, les services de police peuvent contrler
lidentit de toute personne quel que soit son comportement ds lors quelle se
trouve dans le primtre et le crneau horaire figurant sur la rquisition. (1)
Laudition du prfet de police de Paris a permis la commission de
mesurer lusage qui est parfois fait de ces contrles sur rquisition : Pour ma
part, jestime prfrable de faire confiance aux services de renseignement, qui nous
informent efficacement sur les personnes susceptibles de troubler lordre public : il
nous suffit alors de les attendre la gare o elles arrivent de province et de les
interpeller sur rquisition du procureur de la Rpublique.
Ce type de contrle extensif didentit ne sassume pas rellement
comme une interdiction individuelle de manifester. Il contribue nourrir un
(1) Audition de M. Franois MOLINS, le jeudi 26 mars 2015.
110
sentiment de violation arbitraire des liberts fondamentales par les forces de police,
comme en a tmoign M. Pierre Tartakowsky, prsident de la Ligue des droits de
lHomme : Le deuxime phnomne, tout aussi proccupant parce quil se
dveloppe de manire perverse en dehors du cadre juridique, consiste empcher
les manifestants de manifester, non pas sur le lieu de la manifestation, mais en
amont : en les interceptant sur le chemin, sans raison et sans aucune lgitimit
juridique. On nous dit souvent, aprs coup, quil sagissait de contrler les
identits Or cette notion de contrle didentit est extrmement vague. Cela sest
dj produit plusieurs reprises. (1)
b. Les exemples trangers dinterdiction administrative de manifester
Au contraire, certains pays voisins de la France, comme la Belgique ou
lAllemagne, en dpit de normes constitutionnelles ne protgeant pas moins la
libert dexpression que dans notre pays, ont choisi dinstaurer une possibilit
dinterdire un individu de manifester, en raison de son comportement violent lors
des manifestations et du risque tay par lexprience que cet individu ne
trouble gravement lordre public par la commission de dlits.
En Belgique, la loi sur la fonction de police du 5 aot 1992 a organis un
rgime darrestation administrative prventive, se traduisant mme par une
privation de libert temporaire. Cette arrestation dune personne peut se fonder sur
des motifs raisonnables de croire, en fonction de son comportement, dindices
matriels ou des circonstances, quelle se prpare commettre une infraction qui
met gravement en danger la tranquillit ou la scurit publiques, et afin de
lempcher de commettre une telle infraction. Elle obit au cadre gnral des
mesures de privation de libert et ne peut excder 12 heures.
En Allemagne, dans le cadre du maintien de lordre et de la scurit
publique, la police dispose dun ventail de mesures valeur dactes administratifs
quelle met en uvre de manire autonome, parmi lesquelles la rtention
policire . Il sagit pour les forces de police de retenir une personne ou un groupe
en vue de prvenir la commission ou la poursuite dinfractions ou datteintes
lordre public prsentant une certaine gravit. Cette rtention est galement fonde
lorsque lidentit de la personne ne peut tre prouve autrement. Sa dure ne peut
gnralement pas excder la journe (sauf en Thuringe).
c. Lintroduction de linterdiction administrative de manifester
Sans aller jusqu prvoir de mesures privatives de libert, le Rapporteur
estime donc quil est possible et souhaitable dintroduire en France un dispositif
interdisant un ou plusieurs individus de manifester. Comme la soulign
M. Franois Molins, Il ne sagit pas dempcher quelquun dexercer une libert
fondamentale, mais dempcher la commission dune infraction. Il faut entourer la
mesure de garde-fous suffisamment solides pour sassurer que la personne vise
111
na pas lintention dexercer une libert mais de commettre une infraction de

violence ou de dgradation. Dans le cas contraire, ce serait une grave atteinte
lexercice des liberts dmocratiques. (1)
Sous le bnfice dun encadrement trs strict, une telle interdiction est
pleinement conforme la Constitution et la Convention europenne des droits de
lhomme, ainsi que lont indiqu les personnes auditionnes par la commission. Le
Conseil constitutionnel, se prononant prcisment sur linstauration de la peine
complmentaire dinterdiction de manifester par larticle 18 de la loi n 95-73 du
21 janvier 1995 (2) dorientation et de programmation relative la scurit, a jug
que linterdiction de manifester prvue par le lgislateur pour une dure
maximum de trois ans est limite des lieux fixs par la dcision de
condamnation ; quil incombe ainsi au juge pnal de dcider non seulement du
principe de cette interdiction mais aussi de son champ dapplication ; queu gard
la nature des infractions numres par larticle en cause, linterdiction
mentionne ci-dessus ainsi que les peines sanctionnant sa mconnaissance ne
portent pas atteinte au principe de proportionnalit des sanctions et ne sont pas
non plus de nature mconnatre les exigences de la libert individuelle, de la
libert daller et venir et du droit dexpression collective des ides et des
opinions .
Le juge administratif se prononant sur linterdiction du spectacle de
Dieudonn Nantes en 2014 (3) en raison des risques de troubles lordre public a
considr quil appartient en outre lautorit administrative de prendre les
mesures de nature viter que des infractions pnales soient commises mais que
les atteintes portes, pour des exigences dordre public, lexercice de ces
liberts fondamentales doivent tre ncessaires, adaptes et proportionnes .
Pour le Rapporteur, cette proportionnalit serait invitablement une
condition de la lgalit de linterdiction administrative de manifester quil suggre.
Sous le contrle du juge, celle-ci rsulterait dun arrt de police administrative
qui :
ne pourrait frapper que les individus nominativement condamns ou
connus en tant que casseurs violents (selon le mme critre matriel que la peine
complmentaire) ;
consisterait en une interdiction de pntrer, pendant une dure trs
prcise, au sein dun primtre galement trs dtermin peine de se rendre
coupable dun dlit spcifique devant tre dfini ;
nentranerait pas en lui-mme de mesure de rtention administrative ;
(1) Audition de M. Franois MOLINS, le jeudi 26 mars 2015.
(2) Dcision n 94-352 DC du 18 janvier 1995.
(3) Conseil dtat, ordonnance du 9 janvier 2014, Ministre de lintrieur c/ Socit Les Productions de la Plume
et M. Dieudonn MBala MBala.
112
devrait tre justifi par lautorit civile par des risques srieux et
manifestes de trouble lordre public ou dindices matriels faisant redouter la
commission dune infraction loccasion de la manifestation.
Une telle mesure, outre son caractre dissuasif pour lindividu frapp
dinterdiction, permettrait aux forces de lordre constatant la prsence de la
personne dans le primtre interdit durant la priode concerne de linterpeller
immdiatement en flagrant dlit et de la faire garder vue.
3. Organiser une mdiation systmatique et continue entre les forces
charges du maintien de lordre et le public manifestant avant, pendant et
aprs lvnement
Au-del dune meilleure communication de la part de lautorit civile ou

policire et des moyens de prvention des dlits les plus graves, le Rapporteur
considre que le panel des moyens et des procdures disposition de ltat en cas
de manifestation devrait accorder une place accrue au dialogue permanent avec les
manifestants. Cette recherche permanente de mdiation est, selon M. Fabien
Jobard, le point essentiel de comparaison entre les expriences actuellement
menes ltranger et les pratiques franaises. La police franaise a une culture
de dialogue avec les manifestants. Le dcret-loi de 1935 remplit ce titre une
fonction essentielle : avant la manifestation, la police se concerte avec les
organisations appelant manifester pour fixer litinraire et les modalits
dintervention des services dordre. Toutefois, elle na pas cette culture de la
mdiation au cours de laction, ancienne dans la police anglaise. Les images
darchives de manifestations dans les grandes villes du Royaume-Uni de la priode
de fortes tensions de 1983-1984 montrent ainsi des policiers en uniforme, dfilant
avec les manifestants. (1)
Selon le directeur de recherche au CNRS : Ce privilge donn
luniforme par rapport au camouflage, la prsence des policiers parmi les
manifestants et la poursuite du dialogue au cours de lvnement constituent une
avance essentielle conqurir pour la gestion des dispositifs de maintien de
lordre. cet gard, il serait bon de se tourner, outre lAngleterre et lAllemagne,
vers la Sude, pays qui a beaucoup promu des exprimentations en ce sens, qui
sont discutes dans le cadre du Collge europen de police ou du projet
GODIAC. (2)
Le directeur gnral de la gendarmerie nationale a, lui aussi, considr que
la mdiation constituait un des points faibles des oprations de maintien de lordre
en France : Ce dialogue ne me parat pas assez affirm : il faut le dvelopper non
seulement en amont mais galement au cours de la manifestation. Jy vois une des

(2) Idem.
113
garanties de son bon droulement en permettant lexercice, en scurit, du droit de

manifester. (1)
a. Fixer le principe dune concertation pralable obligatoire
Le principe de dclaration pralable se justifie dores et dj par le souci
dune concertation entre le prfet et les manifestants. Il ne serait pourtant pas
superflu de renforcer, dans la rglementation en matire dordre public, lexigence
de concertation entre organisateurs et autorit civile.
Comme la soulign M. Pierre Tartakowsky, il convient de garder lesprit
que ceux qui ne souscrivent dj pas aujourdhui, en dpit des sanctions pnales,
lexigence de dclaration pralable, risquent de ntre pas davantage sensibles
une incitation ou injonction au dialogue : Maintenant, faut-il organiser une
concertation obligatoire avec les groupes violents ? Si lon y parvient, cela voudra
dire quils sont beaucoup moins violents quon ne lannonait, et la Rpublique ne
sen sortira que mieux Je souris, mais il est vrai que, si tous les voleurs de
banque pouvaient tre rendus honntes, on pourrait investir beaucoup moins dans
la scurit des banques. Dans la pratique, je ne suis pas certain que ce
raisonnement nous mne trs loin. (2)
Pour autant, le Rapporteur considre que lexigence de concertation
pourrait, tout le moins tre raffirme ou renforce, lgard des manifestants
comme des prfets. En effet, certains tmoignages auprs de la commission
semblent indiquer que les pistes de dialogue ne sont pas toujours explores par
lautorit civile, dont ce serait pourtant le devoir. Ainsi M. Ben Lefetey dclarait-il
au sujet de la ZAD de Sivens : Dbut mars, lorsquune cinquantaine de
personnes extrieures ont rejoint les occupants et ont commenc installer des
barricades, nous avons, devant les risques de radicalisation du mouvement,
sollicit un rendez-vous auprs de la prfte et du prsident du conseil gnral
pour discuter avec eux de la manire dont nous pouvions contribuer apaiser les
choses sur le terrain. Le prsident du conseil gnral nous a rpondu que le
maintien de lordre ntait pas de son ressort ; quant la prfte, elle na pas
donn suite, alors que notre courrier faisait clairement tat de nos craintes quil y
ait des affrontements et des blesss de part et dautre. Fort heureusement, la
situation na pas dgnr lpoque car les occupants sen sont tenus la
dfense de la zone humide, sans jamais aller au contact avec les forces de lordre.
Lorsque le successeur de Madame Chevalier a pris ses fonctions, le 1er septembre,
jai contact son secrtariat pour obtenir un rendez-vous. Cela na pas abouti et,
compte tenu de mon exprience prcdente, javoue ne pas avoir insist.
Si les forces de lordre et le commandant de gendarmerie savent le rle de
mdiateur qua pu jouer notre collectif et la manire dont, plusieurs reprises,
nous avons contribu apaiser la situation entre les gendarmes et les occupants,
114
ltat, en revanche, na pas su utiliser nos ressources. La situation est

heureusement diffrente aujourdhui : je suis en contact rgulier avec le prfet qui,
travers moi, sefforce de nouer des relations avec les zadistes et dapaiser les
tensions. (1)
De mme, M. Albric Dumont, coordinateur gnral de la Manif pour
tous , estime que la cl de la russite dune manifestation est sa prparation, en
particulier le "calage" des dispositifs respectifs des organisateurs et des forces de
lordre (2).
b. Crer de nouvelles units policires de mdiation, intgres dans les
manifestations
Certains professionnels, linstar du prfet de police de Paris, ont
galement fait part la commission des efforts dj consentis par ltat en matire
de mdiation : Pour les rassemblements les plus importants, un officier de
liaison, dsign par le directeur de lordre public, est mis en place auprs des
organisateurs, afin quune liaison permanente puisse stablir entre ces derniers et
les responsables de lordre public. (3)
Ce souci indiscutable, sil parat adapt aux organisations de grande
envergure par des acteurs responsables, semble cependant moins applicable aux cas
de manifestations spontanes ou dlibrment non dclares par les participants,
manifestations sans organisateur ou avec des prte-noms sur les documents remis
en prfecture (cf. supra). Pourtant, comme le souligne M. Fabien Jobard, ce sont
prcisment sur de tels vnements que les efforts de mdiation consentis dans
dautres pays produisent un rsultat sensiblement diffrent que celui de la doctrine
franaise : Il faut aller au-del du face--face entre lofficier de liaison et ses
points de contact habituels au sein des organisations professionnelles. La rue est
devenue pour beaucoup un moyen lgitime dexpression des revendications, qui ne
passe plus forcment par la mdiation des organisations professionnelles,
syndicales ou associatives. De nombreuses personnes se joignent aux cortges sans
tre vritablement encadres. Cela ncessite de poster des policiers lintrieur
des manifestations, de manire pouvoir maintenir un contact permanent entre
manifestants et forces de police. (4)
Le Rapporteur partage cette recommandation du projet GODIAC de crer
des units policires spcifiques de mdiation, parfaitement identifies et connues
du public, dans le but dentretenir (ou de crer) tout au long de lvnement un
dialogue avec les manifestants. Ces units sont galement, dans les pays comme
lAllemagne o elles sont dj utilises, une source de dialogue avec les forces
spcialises dans le rtablissement de lordre. Elles renseignent tout en dialoguant
(1) Audition de M. Ben Lefetey, le 29 janvier 2015.
(2) Audition de M. M. Albric Dumont, le 16 avril 2015.
115
et fournissent un clairage riche et dense lautorit civile et au commandant de la

force publique.
c. Organiser un accueil permanent et un retour dexpriences de la part
des manifestants
Enfin, dans la continuit des prconisations prcdentes suggrant ltat
de saffranchir du cadre exclusivement juridique, le Rapporteur considre que
lchange administratif de la dclaration pralable contre un rcpiss constitue un
hritage en lger dcalage avec la ralit des communications et des nouvelles
technologies.
Sil nest pas question de remettre en cause lexigence de dclaration
formelle, celle-ci pourrait tre complte par dautres formes de dialogue
sappuyant sur un accueil physique permanent du public, avant et aprs les
manifestations, par exemple, ou encore sur des plateformes de publication ou
dchange sur internet avec les prfectures.
En effet, lcoute des citoyens manifestants, dsireux de sexprimer dans le
respect de lordre public, nest probablement pas un vain exercice pour lautorit
civile. Sy tant modestement livre au cours de ses auditions, la commission a pu
constater parfois des convergences avec les points de vue des professionnels de
lordre public, mais aussi des clairages originaux. En tout tat de cause, il ne serait
pas inutile que les prfectures soient en mesure de recevoir (voire de susciter) les
commentaires et retours dexprience des citoyens sur leurs conditions de
manifestation. Cest galement ainsi quun dialogue objectif peut se nouer entre les
populations et lautorit en charge de lordre public, mme aprs un vnement, qui
ne pourrait qutre bnfique dans la dure loccasion de lorganisation de futurs
vnements.
MAINTIEN DE LORDRE ET RESPECTUEUX DES LIBERTS PUBLIQUES
Dans la gradation des moyens permettant de conjuguer ordre rpublicain et

libert de manifester, lemploi des forces mobiles constitue lui seul une palette
volutive. Ce vritable point fort de la doctrine franaise doit tre encore mieux
utilis par ltat et, cette fin, la formation des units spcialises dans le maintien
de lordre doit tre encore densifie et modernise, pour mieux tenir compte des
volutions sociales.
La spcificit de leur mtier doit aussi tre reconnue, sans faire injure aux
autres units de la gendarmerie nationale ou de la police nationale. Les personnes
entendues, les dplacements raliss et les documentations et statistiques consultes
ont forg la conviction du Rapporteur que les oprations de maintien de lordre
doivent, autant que possible, pouvoir tre rserves aux units spcialises. Cette
confiance dans leur professionnalisme et leur capacit dadaptation, en dpit
116
deffectifs dcroissants , dont il serait vain dimaginer quils puissent tre fortement
accrus dans le contexte budgtaire actuel, doit guider la rflexion du ministre de
lIntrieur sagissant des quipements sur lesquels sappuient les hommes et les
femmes en charge de rtablir lordre.
Enfin, le Rapporteur considre que la judiciarisation des dlits commis lors
dune manifestation doit tre revue, afin de lever les obstacles pratiques qui
sopposent aujourdhui lexigence de justice durant une opration de maintien de
lordre.
1. Moderniser la formation des forces charges du maintien de lordre
Il importe de souligner la grande qualit du processus de formation initiale

et continue des units plus spcifiquement charges du maintien de lordre. Le
Rapporteur et la commission ont pu constater les efforts dploys afin de sassurer
de la discipline et de la clairvoyance au sein des units ayant faire face des
attroupements violents. Pour autant, tant sur le plan qualitatif que quantitatif, ces
formations peuvent tre renforces.
a. Ouvrir la formation et la doctrine du maintien de lordre aux
recherches en sciences sociales
La culture franaise du maintien de lordre est enracine dans lhistoire et
dans le droit. Mais pour parfaitement sadapter aux conditions de manifestations
actuelles, elle doit aussi tre plus sensible aux volutions des murs et des attentes
de la socit.
M. Pierre Tartakowsky a fourni sa vision du regard que ltat projette sur
les foules manifestantes par le truchement de ses units mobiles : Il me semble
que lhgmonie dAlain Bauer avait contribu marginaliser lide dun institut
dtudes de la scurit publique, dont nous avons besoin. Il nous faut un lieu de
dbat entre chercheurs en sciences sociales, quelle que soit par ailleurs la qualit
ou lorientation de leurs travaux. Nous devons dbattre de tout cela et rendre
publics les dbats. Cest dj une partie de la formation. Et jinsiste sur lide que
la formation dont je parle nest pas sens unique : une police bien forme est aussi
une police qui contribue la formation des citoyens la citoyennet. La police
nest pas un corps tranger la population. De ce point de vue, nous avons tout
gagner. (1)
Directeur de recherche au CNRS, en poste en Allemagne, M. Fabien Jobard
a galement clair ce retard franais par rapport aux pays voisins :
Le maintien de lordre, tous les policiers vous le diront, repose sur la
connaissance de la socit, des groupes protestataires, des dynamiques de
117
contestation, descalade mais aussi de dsescalade, de larticulation entre

violences et expressions politiques conventionnelles.()
Reste amliorer le rapport de la police au savoir. En France, aucun
enseignement de sciences sociales nest dispens dans les coles de police alors
quen Allemagne comme cela a d vous tre dit lors de votre visite
Lunebourg , lInstitut de formation des cadres de la police, la Deutsche
Hochschule der Polizei de Mnster, comprend dans son corps enseignant des
chercheurs avec qui je peux crire des articles publis dans des revues de
sociologie. ()
Reste aussi la France sintgrer dans des instances de rflexion
collective auxquels participent dj nombre de pays europens, en particulier
sagissant des dynamiques descalade ou de violence dans les manifestations. La
Sude, le Danemark, la RFA, le Royaume-Uni, lEspagne, le Portugal, lAutriche,
la Slovaquie, la Hongrie et dautres ont ainsi pris part la production dun guide
de bonnes pratiques dans le cadre du projet GODIAC Good Practice for
Dialogue and Communication as Strategic Principles for Policing Political
Manifestations in Europe qui repose sur un savoir labor en commun par les
policiers et les chercheurs en sciences sociales autour du comportement des foules.
Tout nest sans doute pas prendre mais ce quil faut retenir, cest labsence de la
France de ces dispositifs. (1)
Pour le Rapporteur, sans rien remettre en cause du contenu actuel des
formations des units en charge du maintien de lordre, il serait utile que le
ministre de lIntrieur enrichisse la doctrine franaise et cette formation dune
vision plus sociologique des populations et de leurs comportements.
b. Chercher prserver et rendre incompressible le temps de recyclage des
units
Si le Rapporteur est convaincu de la qualit de la formation, notamment
oprationnelle, qui est dispense aux units mobiles, de nombreuses personnes
entendues par la commission ont lanc des alertes sur un risque de diminution du
volume de cette formation. Attach la ncessit de conserver ces units un trs
haut niveau de comptence, le Rapporteur na pu qutre sensible de telles alertes.
Le commandant Christian Gomez (CRS 40 de Plombires-les-Dijon) a
illustr le poids de ce dispositif de formation et larbitrage avec lengagement
oprationnel : Environ vingt-cinq jours de formation sont dispenss
annuellement, notamment sur trois priodes bloques de trois jours, dites de
recyclage de lunit , auxquelles sont accoles des journes dentranement
technique. Ces priodes permettent de travailler les techniques et la cohsion de
lunit. Dautres journes parses dentranement technique ou dentranement au
tir peuvent tre organises par section au sein des units en fonction des besoins de
118
chacun. Au total, nos personnels bnficient dune trentaine de journes de

formation annuelles. Malgr le trs fort besoin en emploi, la direction centrale
sattache bloquer ces priodes afin de garantir la qualit de la formation du
personnel. Lemploi est videmment prioritaire, mais on ne badine pas avec la
formation. (1)
M. Denis Hurth, dlgu rgional de lUNSA Police, charg de la
formation a galement alert la commission sur le risque que les recyclages
sespacent excessivement pour les units en dpit de leur caractre indispensable :
Comme les compagnies tournent normment sur le territoire national, elles
nont quasiment plus le temps de faire leurs priodes de recyclage. une poque,
ces priodes de formation taient vraiment neutralises ; maintenant, il arrive de
plus en plus souvent quune compagnie soit rappele pour un maintien de lordre
deux jours avant, voire la veille de la session prvue. Il faut alors dplacer la
formation. Une formation correcte suppose un programme correct : les formateurs
et les officiers doivent pouvoir se runir pour raliser toutes les procdures
tactiques des priodes de recyclage et de formation. (2)
Le Rapporteur ne peut que souscrire aux interventions devant la
commission qui ont insist sur limportance de la formation et de lentranement,
comme celle du gnral Bertrand Cavallier (3) : Or, cest bel et bien
lentranement qui conditionne lefficacit des forces sur le terrain. Plus un
gendarme est entran, plus grande sera la matrise dont il fera preuve au moment
dagir. Cest pourquoi, compte tenu de la grande diversit des emplois des forces
mobiles et de la sensibilit de leur mission de maintien de lordre, le Rapporteur
souhaiterait que les missions moins essentielles des CRS et gendarmes mobiles
(gardes statiques, scurisation, etc.) soient rduites due concurrence de lexigence
minimale de formation et de recyclage qui simpose aux units afin de conserver
leur aptitude mettre en uvre la doctrine.
2. Favoriser lintervention exclusive dunits spcialises pour les
oprations de maintien de lordre
Au gr des travaux de la commission, le Rapporteur a renforc sa

conviction de la spcificit du mtier de maintien et de rtablissement de lordre
public. Le souci de garantir les liberts publiques et les droits fondamentaux alors
que la situation impose de faire cesser des troubles lordre public, en recourant
parfois la force et en subissant soi-mme des violences, ne peut dailleurs que
contribuer davantage rendre ce mtier particulirement dlicat.
(1) Table ronde runissant cinq commandants (Mohammed BELGACIMI, Christian GOMEZ, Roland
GUILLOU, ric LE MABEC, et Ren-Jacques LE MOL) de compagnies rpublicaines de scurit (CRS)
tant intervenus Notre-Dame-des-Landes, le 5 mars 2015.
(2) Audition, sous forme de table ronde, des reprsentants des syndicats de grads et gardiens, le 2 avril 2015.
(3) Audition du gnral Bertrand Cavallier (2e section), le 15 janvier 2015.
119
Pour autant, en dpit de cette spcificit peu contestable, les units mobiles
ou spcialises dans le maintien de lordre nont pas le monopole des oprations de
maintien de lordre. Ceci rsulte videmment dun certain pragmatisme : la
disponibilit et la localisation des units spcialises ne permettent pas toujours
lautorit civile dy recourir utilement. Toutefois, ces interventions des units non
spcialises dans le maintien de lordre proviennent galement dune multiplication
des objectifs assigns ces oprations. En souhaitant judiciariser davantage les
comportements individuels dlictueux, ltat a galement brouill lhomognit
des dispositifs de maintien de lordre. Ce phnomne, que le Rapporteur a dj
dcrit prcdemment, a t rappel par M. Fabien Jobard lors de son audition :
Cette immixtion du judiciaire dans les dispositifs de maintien de lordre conduit
des units en civil des brigades anti-criminalit (BAC) ou, Paris, la brigade
dinformation de voie publique (BIVP) ou la section sportive de la prfecture
intervenir selon leurs mthodes propres sans considration pour la logique
densemble du dispositif de maintien de lordre. Jai pu le constater en 2008 lors
des manifestations lycennes que jai observes du ct des forces du maintien de
lordre.() Dune certaine manire, je ne comprends pas pourquoi aujourdhui on
a le souci de multiplier les units en intervention dans les dispositifs de
manifestation. Mieux vaudrait consolider le savoir et le savoir-faire des units
constitues, y compris dans le domaine des techniques dinterpellation. (1)
Ce constat serait dimportance mineure si, paralllement, les auditions de la
commission ne lavaient pas amene envisager que nombre de difficults de
gestion des manifestations ou de blessures irrversibles infliges lors de
manifestations rsultent spcifiquement de lintervention dunits non spcialises
en maintien de lordre. lvidence, la commission denqute navait pas pour
ambition de se substituer au Dfenseur des droits (qui partage cette analyse) et
encore moins aux services dinspection de la police nationale ou de la gendarmerie
nationale afin dtablir des responsabilits en la matire. Cependant, le Rapporteur
redoute les confusions que peut faire natre dans lesprit du public cette mixit des
interventions. Ainsi, pour ne retenir que cet exemple, est-il si comprhensible pour
lopinion publique quun manifestant soit bless de faon irrversible par un tir de
Flashball superpro (et non dun LBD), alors que les forces mobiles en charge des
manifestations nen sont pas dotes en raison de son imprcision (cf. infra) ?
Ces considrations amnent le Rapporteur prconiser que les oprations
de maintien de lordre ne soient confies qu des units spcialises, cest--dire,
notamment, spcialement formes pour les assumer sans risque pour la scurit et
en garantissant les liberts, mais aussi entranes pour tre capables dintervenir
ensemble. Une telle proposition nest pas irraliste, elle pourrait sarticuler sur deux
pralables : laccroissement de la disponibilit des units spcialises, linstauration
dune habilitation maintenir lordre pour un chantillon dunits sur lensemble
du territoire national.
120
a. Rduire lemploi des forces mobiles pour des missions ne concernant

pas le maintien de lordre afin daccrotre leur disponibilit
Comme lindiquait le gnral Denis Favier, certaines missions ne me
semblent pas devoir tre conduites par les forces mobiles. Trop nombreuses, les
gardes statiques, improductives en matire de scurit, pourraient tre assures
par dautres forces je pense la garde dambassades, la garde de diffrents
btiments publics, comme le Palais de justice Paris. Mobiliser des forces de
haute comptence pour effectuer des missions de cette nature nest pas
satisfaisant. (1)
De mme, pour M. ric Mildenberger, dlgu gnral dAlliance police
nationale, pour que les missions dinterpellation soient confies aux CRS, il
faudrait que leurs forces sur le terrain soient plus nombreuses, ce qui nest
actuellement pas possible puisque nous sommes largement affects dautres
missions dans les zones de scurit prioritaires (ZSP), en renfort la police aux
frontires (PAF) ou dans le cadre du plan Vigipirate. (2)
Le Rapporteur ne revient pas sur lventail des missions trangres au
maintien de lordre incombant aux units mobiles. Il observe quil y a toujours une
ralit budgtaire assumer et ne saurait condamner par principe le souci
doptimiser le temps demploi des milliers dhommes et de femmes constituant les
units mobiles. Cependant, il sinterroge sur la pertinence dun arbitrage qui
conduirait trop doprations de maintien de lordre devoir tre conduites par des
units non spcialises, en particulier lorsque des risques de troubles lordre
public existent, comme ce fut le cas rgulirement lors du mouvement dit des
bonnets rouges en Bretagne en 2013. Cest pourquoi il recommande au
gouvernement de procder une rvision des missions hors maintien de lordre des
units mobiles de faon en rduire le poids, afin de parvenir une disponibilit
oprationnelle plus satisfaisante de ces units.
b. Crer une habilitation au maintien de lordre pour les units constitues
de la police et de la gendarmerie nationales, hors forces mobiles
Il convient cependant de rester pragmatique. Dans lurgence,
indpendamment mme des problmatiques de disponibilit des units mobiles, il
est logique et mme souhaitable que lautorit civile puisse recourir immdiatement
aux units de scurisation dont elle a la disposition relle. Cest pourquoi il nest
possible au Rapporteur de recommander lemploi exclusif dunits spcialises en
maintien de lordre quaprs avoir, au pralable, prconis dinstituer, pour un
nombre restreint dunits de police et de gendarmerie rparties sur le territoire
national, une habilitation maintenir et rtablir lordre. Cette habilitation pourrait
tre dlivre sous lgide des units mobiles, en sappuyant sur leurs protocoles de
formation et en utilisant leurs infrastructures dentranement. Pour certaines units,
(2) Audition, sous forme de table ronde, des reprsentants des syndicats de grads et gardiens, le 2 avril 2015.
121
une telle habilitation ne ncessiterait probablement, dailleurs, aucune dmarche de

formation initiale supplmentaire, compte tenu de leur savoir-faire dj reconnu en
matire de maintien de lordre.
Lobjectif dune telle habilitation serait doffrir lautorit civile la garantie
de pouvoir recourir, en premire urgence et dans lattente de lintervention des
forces mobiles spcialises, un petit volume dunits parfaitement formes au
maintien de lordre :
- au fait du cadre juridique et doctrinal du maintien de lordre ;
- disposant de lquipement ncessaire ;
- disposant des habilitations lusage des principales munitions du maintien
de lordre (par ex. lanceur de grenades de type Cougar) ;
- matrisant les principales manuvres des units mobiles ;
- prsentant un haut niveau de discipline collective forg par un
entranement spcialis en unit constitue.
Pour le Rapporteur, ce processus dhabilitation prsenterait trois avantages
principaux.
Premirement, il apporterait aux prfets une solution immdiate efficace
pour maintenir ou rtablir lordre face un risque brutal ou inopin.
Deuximement, pour le prfet et le ministre, lhabilitation de ces units
serait une faon de restaurer des marges temporelles. Malheureusement, face un
vnement non dclar, inopin, souvent trs violent, les ractions dans lurgence
de lautorit civile se font non seulement avec des moyens parfois moins bien
forms mais aussi en privilgiant le seul objectif suprieur de dfense du terrain. La
disposition dunits habilites capables de protger efficacement et dans le respect
de la doctrine les objectifs principaux de lautorit civile, permet celle-ci de
disposer de temps. Ce temps sera logiquement mis profit pour renforcer le
dispositif de maintien de lordre au moyen dunits mobiles mais aussi pour tablir
un dialogue avec les participants lattroupement, que lurgence ne permet pas
habituellement dtablir avant que la dispersion par la force ne simpose.
Troisimement, lhabilitation au maintien de lordre dunits de
scurisation devrait favoriser une meilleure coordination avec les units mobiles.
En effet, dans le contexte actuel, la composition des dispositifs de maintien de
lordre ne va pas sans poser parfois certains problmes oprationnels, comme lont
soulign plusieurs personnes auditionnes (cf supra).
122
3. Recentrer lquipement des forces charges du maintien de lordre sur
les besoins lis la gestion des foules
a. Restreindre lusage du LBD lors des oprations de maintien de lordre

aux seules forces mobiles et aux forces dment formes son emploi
dans le contexte particulier du maintien de lordre
Daprs les informations recueillies par la commission et comme la
confirm le Dfenseur des droits (1), il apparat que la majorit des blessures graves
provoques par lutilisation, par les forces de lordre, de lanceurs de balles de
dfense (au sens gnrique) nont manifestement pas t infliges par des membres
dunits spcialises dans cette mission, a fortiori lorsque de telles blessures
rsultent de tirs de Flash-Ball qui ne sont pas en dotation au sein de ces units. Or,
le maintien de lordre tant le seul et unique objet de la commission denqute, les
dveloppements et prconisations qui suivent ne concerneront que lusage de
certains quipements dans le cadre doprations de maintien de lordre, la
commission nayant pas reu mandat pour investiguer dautres champs.
Il nen demeure pas moins que, au-del du seul champ danalyse de la
commission, les tmoignages particulirement forts des blesss, parents de blesss
et professionnels mdicaux ayant eu connatre de telles blessures (2), reproduits en
intgralit en annexe du rapport, doivent amener les pouvoirs publics poursuivre
leur rflexion sur les conditions dutilisation, voire le maintien de tels quipements
dans certaines situations oprationnelles. En effet, ces armes peuvent occasionner
des blessures dramatiques lorsque le visage notamment et, en particulier, les yeux
sont atteints, avec des risques non ngligeables dnuclation, et toutes les
consquences que de telles blessures impliquent aux plans personnel, professionnel,
et social. Par nature, aucun dispositif dexpression de la force nest totalement
inoffensif. Toutefois, en dehors de circonstances accidentelles, malheureuses mais
imprvisibles, la sanction dun individu mme extrmement violent ou coupable de
dgradations ne saurait tre que de nature pnale, sans tre double dune
mutilation physique irrversible.
Les lanceurs de balles de dfense ont t progressivement introduits dans
lquipement des forces de lordre il y a 20 ans dj, compter de 1995 : Flash-Ball
modle Compact en 1995, puis modle Super-pro en 2001 et LBD partir de 2007.
Depuis la mise en dotation de ces quipements et daprs les informations fournies
par les reprsentants de lAssemble des blesss, des familles et des collectifs
contre les violences policires (3), on recense, toutes oprations et toutes forces de
lordre confondues, 36 cas connus de blessures graves ou de mutilations. Un

Douillard et Florent Castineira et du docteur Stphanie Lvque, le 19 mars 2015.
(3) Idem.
123
homme est galement mort en 2011 des suites dun arrt cardio-respiratoire aprs
avoir t touch par un tir de Flash-Ball au niveau du thorax (1).
Pour ce qui concerne le seul maintien de lordre, le Rapporteur souhaite
tout dabord rappeler succinctement les caractristiques principales du Flash-Ball et
du LBD et prsenter leurs diffrences. Il ne reviendra pas sur les conditions
rglementaires dutilisation de ces quipements, rappeles par linstruction du
2 septembre 2014 commune la DGPN et la DGGN (2) et par le rapport du
Dfenseur des droits consacr trois moyens de force intermdiaire (3).
Le Flash-Ball modle Super-pro (ci-aprs Flash-Ball) est un lanceur manuel
deux coups, sans crosse dpaule, compos de deux canons superposs basculants
et lisses et dot dune poigne pistolet permettant son usage une main. Les
cartouches tires contiennent un projectile sphrique en caoutchouc souple conu
pour se dformer limpact et limiter ainsi le risque de pntration.
Le LBD 40x46 (4) (ci-aprs LBD) est une arme mono-coup dpaule
compose dun canon basculant et ray. Il sutilise horizontalement, un genou
terre ou debout et port lpaule. Il est en outre dot dun dispositif de vise
lectronique dnomm dsignateur dobjectif lectronique (DOE). Les munitions
tires se composent dune douille en polymre et dun projectile bi-matire (5)
galement dvelopp pour se dformer limpact et limiter le risque de pntration.
FLASH-BALL SUPER-PRO
(1) La justice, saisie de laffaire, na pas encore rendu de verdict dfinitif, celle-ci ayant fait lobjet dun renvoi
aux assises le 25 novembre 2014.
(2) Instruction INTJ1419474J relative lemploi du pistolet impulsions lectroniques (PIE), des lanceurs de
balles de dfense (LBD) de calibre 40 et 44 mm et de la grenade main de dsencerclement (GMD) en
dotation dans les services de la police nationale et les units de la gendarmerie nationale.
(3) Dfenseur des droits, Rapport sur trois moyens de force intermdiaire, 2013.
(4) Ces nombres correspondent respectivement au diamtre et la longueur, en millimtres, des projectiles
utiliss.
(5) Mousse pour limpact et sabot en plastique pour assurer la prise avec les rayures du canon.
124
LBD 40X46
Le canon ray et la prsence dun systme daide la vise font du LBD un

modle beaucoup plus prcis (1) que le Flash-Ball dont les canons lisses affectent la
prcision et la stabilit de la trajectoire des projectiles. Compte tenu de ce dfaut de
prcision, le Flash-Ball nest manifestement pas adapt lorsque les forces de lordre
interviennent lors de manifestations et autres vnements de voie publique qui sont
loccasion de rassemblements compacts dindividus et qui peuvent, en outre,
dgnrer (2). De fait, le Rapporteur souscrit pleinement la recommandation du
Dfenseur des droits de proscrire ou limiter trs strictement lusage du Flash-Ball
Super-pro dans le cadre de manifestations (3). Avec sa prconisation tendant
rserver les oprations de maintien de lordre aux units spcialises ou dment
formes et quipes en consquence donc sans Flash-Ball, le Rapporteur va plus
loin que cette recommandation puisque les units de police dotes de cet
quipement ne participeraient plus de telles oprations.
Le cas du LBD appelle des remarques diffrentes. Certes, et en cela il se
rapproche du Flash-Ball, le LBD nest pas, par essence, une arme dont la mise en
uvre est totalement conforme avec la doctrine traditionnelle du maintien de
lordre. Alors que celle-ci considre la foule en tant quentit laquelle rpond, le
cas chant, la force exerce par les units de maintien de lordre de manire
collective, le LBD individualise la fois les comportements des manifestants et la
rponse des forces de lordre. M. Joachim Gatti la rsum de la manire
suivante : [Les Flash-Ball et LBD] ne sadressent pas au corps collectif des
manifestants mais une seule personne. Ensuite, ils ne repoussent pas mais
frappent. Sils dispersent, ce nest pas par lexercice contenu de la force contre
lensemble des manifestants mais par lextrme violence exerce sur lun dentre
eux. (4) En outre, une manifestation peut se caractriser par une grande confusion,
avec des mouvements de foule ou dindividus rapides et dsordonns qui rendent
(1) Dans son rapport de 2009, la Commission nationale de dontologie de la scurit voquait mme
lexcellente prcision du LBD 40x46.
(2) Du reste, comme cela a t rappel, les forces mobiles ne sont pas dotes de Flash-Ball.
(3) Dfenseur des droits, rapport prcit, proposition n 6.
Douillard et Florent Castineira et du docteur Stphanie Lvque, le 19 mars 2015.
125
trs difficile, voire alatoire, la mise en uvre dune rponse individuelle de

manire scurise.
Pour autant, le Rapporteur tient effectuer quelques rappels importants.
Tout dabord, en maintien de lordre et hors cas de lgitime dfense, le LBD ne
peut tre employ que lors dun attroupement et dans lhypothse o des violences
ou voies de fait sont exerces contre les forces de lordre ou que celles-ci ne
peuvent dfendre autrement le terrain quelles occupent (1). Autrement dit, en
maintien de lordre, le LBD est une arme de dfense dexception, laquelle les
forces ne peuvent rglementairement recourir quen situation durgence,
confrontes un certain degr de violence et si elles ne peuvent mettre en uvre
aucune solution alternative. Il ne vise pas disperser des manifestants simplement
agits, mais des individus qui se rendraient coupables de violences ou de voies de
fait, comportements qui ne sont objectivement pas anodins. De fait et dans
certaines situations oprationnelles extrmes, le LBD constitue parfois le seul
recours possible pour permettre la mise en uvre dun principe majeur de la
doctrine traditionnelle du maintien de lordre : le maintien distance entre
manifestants et forces de lordre.
Lintroduction, dans lquipement disposition des forces de lordre, de
moyens de force intermdiaire dont font partie les lanceurs de balles de dfense
est rendu ncessaire pour protger le droit la vie consacr par larticle 2 de la
Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et les liberts
fondamentales. Ainsi, la CEDH a condamn la Turquie sur ce fondement au motif
que les forces de police turques ntaient pas dotes darmes de substitution aux
armes feu et navaient donc dautre choix que dutiliser celles-ci au cours de
manifestations violentes (2).
Enfin, mme si des interrogations lgitimes et des oppositions de principe
au demeurant parfaitement comprhensibles persistent, notamment pour les raisons
prcdemment rappeles, le Dfenseur des droits, dont lindpendance nest plus
dmontrer, na lui-mme pas recommand une interdiction absolue de tous les
lanceurs de balles de dfense en oprations de maintien de lordre : il a prconis le
retrait du seul Flash-Ball ou une limitation stricte de son utilisation.
La proccupation centrale du Rapporteur est de concilier deux exigences :
maintenir lventail oprationnel le plus tendu possible pour assurer une gradation
effective, efficace et scurise de la rponse des forces de lordre, tout en
prservant lintgrit physique des manifestants. Ds lors il prconise de restreindre
lusage du LBD, en maintien de lordre, aux seules forces mobiles ainsi quaux
forces habilites cette mission et dment formes son emploi dans le
contexte particulier que constitue une opration de maintien de lordre.
(1) Article D. 211-9 du code de la scurit intrieure.
(2) Cour europenne des droits de lhomme, Gle c/ Turquie, requte n 21593, 27 juillet 1998. [] Les
gendarmes employrent une arme trs puissante car ils ne disposaient apparemment ni de matraques et
boucliers ni de canons eau, balles en caoutchouc ou gaz lacrymognes. ( 71)
126
Ce sujet a divis la commission denqute. Certains de ses membres,

limage de son Prsident, sont partisans dune interdiction absolue de lensemble
des lanceurs de balles de dfense, quelles que soient leurs caractristiques ou leur
appellation. Dautres ne sont pas favorables la perspective de rduire
lquipement des forces de lordre. Le Rapporteur a conscience que sa position
risque de mcontenter les deux parties, non seulement au sein de la commission
mais au-del blesss et leurs proches dun ct, forces de lordre de lautre.
Il lassume pleinement, convaincu que cette position mesure est
raisonnable, cohrente avec le raisonnement densemble qui a guid son rapport et
ses prconisations, et parfaitement applicable. Elle permet de prserver lefficacit
oprationnelle des forces de lordre tout en apportant des garanties de scurit
supplmentaires aux manifestants ds lors que ce type dquipement serait
exclusivement mis en uvre par des units spcialises parfaitement rompues aux
manuvres ralises dans le contexte particulier des vnements de voie publique.
Les tableaux suivants retracent lutilisation du LBD par les forces de police
et de gendarmerie toutes oprations confondues (pas uniquement en maintien de
lordre). Si lon constate un recours beaucoup plus frquent cet quipement par la
police nationale, tel nest pas le cas pour la gendarmerie avec un usage en constant
dclin depuis 2010, au point que celui-ci est devenu marginal. Pour la police, ce
recours plus important au LBD va de pair avec une diminution tendancielle de
lutilisation du Flash-Ball (589 utilisations en 2012 contre 785 en 2010). Sur la
priode considre, les forces de police ont tir en moyenne 2,7 munitions par
opration et les forces de gendarmerie 2 munitions.
UTILISATION DU LBD 40X46 PAR LA POLICE
2010
2011
2012
Nombre de situations oprationnelles
171
345
623
Nombre de munitions utilises
480
994
1 514
2,8
2,9
2,4
Nombre de
opration
munitions
utilises
par
Source : Dfenseur des droits, Rapport sur trois moyens de force intermdiaire, 2013 ; calculs du Rapporteur.
UTILISATION DU LBD 40X46 PAR LA GENDARMERIE

2010
2011
2012
Nombre de situations oprationnelles
47
34
21
Nombre de munitions utilises
84
66
52
1,8
1,9
2,5
Nombre de
opration
munitions
utilises
par
Source : Dfenseur des droits, Rapport sur trois moyens de force intermdiaire, 2013 ; calculs du Rapporteur.
127
b. Dvelopper de nouveaux moyens intermdiaires visant disperser les

foules
Afin dassurer lefficacit de la rponse oprationnelle des forces de lordre
tout en garantissant une scurit maximale aux manifestants, le Rapporteur estime
ncessaire de poursuivre les analyses, tudes et dveloppements relatifs la
conception de nouveaux moyens intermdiaires.
cet gard, lutilisation de grenades projetant, faible hauteur, des galets
de caoutchouc peut constituer une alternative intressante, ainsi que le soulignait
M. Fabien Jobard (1).
Dautres solutions sont ltude. Daprs les informations communiques
par le service de lachat, des quipements et de la logistique de la scurit intrieure
(SAELSI), son centre de recherche et dexpertise de la logistique (CREL) travaille
sur les solutions techniques suivantes :
systmes lumineux produisant un blouissement non vulnrant ;
systmes sonores diffusant des messages ou utilisant des frquences
provoquant un inconfort.
Dans ses rponses au questionnaire adress par la commission denqute, la
direction gnrale de la gendarmerie nationale a, par ailleurs, indiqu que le
SAELSI travaillait lexprimentation darmes non ltales telles que des grenades
effet sonore sans effet de souffle ou des grenades effets multiples (sonore,
cintique, lacrymogne).
c. Renforcer et rnover les moyens mcaniques pour pallier les
diminutions deffectifs et favoriser lmergence de nouveaux schmas
tactiques
Un autre axe de rflexion pourrait consister renforcer le parc de vhicules
de maintien de lordre disposition des forces, soit en procdant la rnovation et
ladaptation des vhicules anciens, soit en effectuant des acquisitions de
nouveaux moyens. Tout en tant conscient de la contrainte budgtaire, le
Rapporteur considre quil sagit l dune piste intressante qui pourrait permettre,
dune part, de compenser partiellement les diminutions deffectifs et, dautre part,
de faire merger ou de consolider des schmas tactiques cohrents avec la doctrine
classique du maintien de lordre.
Les 84 vhicules blinds roues de la gendarmerie (VBRG) sont entrs en
service en 1974. gs de plus de 40 ans, leur renouvellement est demand par la
gendarmerie depuis de nombreuses annes 20 ans daprs M. Bertrand
Cavallier (2). Or de tels vhicules peuvent constituer une aide prcieuse lors
(2) Audition de M. Bertrand Cavallier, le 15 janvier 2015.
128
doprations de maintien de lordre. Ils sont notamment susceptibles de tenir

efficacement une position ou den empcher laccs en lieu et place de gendarmes
mobiles. Ils peuvent ds lors permettre de redployer au moins une partie des
effectifs sur dautres positions en statique, ou de les employer des manuvres
ncessitant une plus grande mobilit.
Les vhicules lanceurs deau prsentent les mmes avantages de libration
des ressources en hommes et daccroissement de la mobilit, tout en permettant une
riposte conforme la doctrine de maintien de lordre puisquelle vise la foule en
tant que corps collectif. Toutefois, parmi les deux forces mobiles, seules les CRS
en sont dotes. Le Rapporteur estime quune rflexion pourrait utilement sengager
sur la perspective de doter galement les EGM dengins lanceurs deau.
De tels dispositifs mcaniques ne sont certes pas susceptibles dtre
dploys sur lensemble des terrains de maintien de lordre. En outre, pour ce qui
concerne les lanceurs deau, leur utilisation peut savrer dangereuse du fait de la
force de projection ou si le canon eau est actionn trop courte
distance. Toutefois, aucun moyen de riposte disposition des forces de lordre
nest totalement inoffensif et le Rapporteur observe que les lanceurs deau sont
rgulirement utiliss dans plusieurs pays trangers.
Au-del de ces matriels, il conviendrait galement de renforcer les moyens
statiques de gestion des foules avec notamment les dispositifs de retenue autonome
du public (DRAP) et autres barre-pont qui permettent de tenir des espaces avec
un nombre rduit de personnels tout en offrant une protection renforce.
Au total, un recours plus large de tels quipements pourrait savrer
pertinent en permettant :
de pallier, dans une certaine mesure, la rduction des effectifs ;
de redonner de la mobilit aux units ;
et de dvelopper de nouveaux schmas tactiques.
4. Faciliter la judiciarisation des infractions commises lors ou en marge
dune manifestation
En conclusion de ses prconisations visant offrir une palette graduelle

dinstruments pour une gestion proportionne des manifestations, le Rapporteur
considre que les conditions de judiciarisation des dlits commis loccasion de
celles-ci devraient galement tre amliores. Ce souci de mieux judiciariser nest
pas rcent, de mme, comme la indiqu M. Franois Molins que la qualit des
procdures nest pas un problme nouveau. Selon le procureur de la Rpublique
de Paris, la direction des affaires criminelles et des grces diffuse rgulirement
depuis le milieu des annes 1990 des circulaires qui appellent lattention des
procureurs sur la ncessit de se rapprocher des prfets et de veiller lexistence
129
de dispositifs de police judiciaire suffisants lors des manifestations. Si la qualit

des procdures pose problme et si tant de procdures tombent, la raison en est
simple : le dispositif judiciaire nest pas au niveau qui devrait tre le sien dans le
traitement du maintien de lordre. Cela ne ncessite pas forcment une
modification lgislative mais peut-tre plus de travail en commun. (1)
a. Privilgier la capacit des units spcialises interpeller des groupes
dindividus violents
Le Rapporteur les a voques prcdemment, les prfets ont dj tent
dapporter des solutions aux exigences de judiciarisation des dlits commis lors des
manifestations, dune opinion publique de plus en plus attentive et alimente en
images marquantes sur le droulement des oprations de maintien de lordre.
Dans certains cas, le dispositif mis en place par la prfecture mlange
units constitues spcialises dans le maintien de lordre et units en charge de la
mission de police judiciaire, avec parfois les difficults de coordination voques
prcdemment. Ces tentatives, indubitablement source de confusion sur les
oprations de maintien de lordre (cf. supra), ont t critiques par plusieurs
personnes auditionnes par la commission, tels que M. Fabien Jobard. Par ailleurs,
il est difficile au Rapporteur de dresser un constat de leur efficacit en termes de
politique pnale lencontre de la dlinquance pendant les manifestations.
En tout tat de cause, le Rapporteur a t davantage convaincu par les
solutions consistant renforcer laction dinterpellation des units spcialises dans
le maintien de lordre. Ainsi, Paris, et dans quelques grandes mtropoles, ces
solutions reposent sur lemploi de nouvelles units dintervention, intervenant
parfois de faon mixte, en civil et en tenue, disposant dun quipement et de
tactiques proches de ceux des units mobiles, mais galement de fraction dunits
formes pour interpeller des individus au sein des manifestations.
Cest ce que propose de gnraliser le prfet de police de Paris : Les
modalits dintervention des forces de scurit voluent rgulirement. Nous
sommes ainsi en train de rassembler en une seule unit les brigades dinformation
de voie publique (BIVP) de tous les districts, afin de constituer un groupement
capable dintervenir au sein des manifestations pour interpeller certains individus
ou pour extraire des personnes se trouvant en danger un peu comme le font les
units civiles des compagnies dintervention. Je suggre que les units de la
rserve nationale, les escadrons de la gendarmerie mobile et les compagnies
rpublicaines de scurit puissent sengager dans cette volution, ce que le droit ne
permet pas actuellement. (2) Le gnral Denis Favier sest galement prononc en
faveur dune telle solution (3) : Il me semble ncessaire de continuer travailler
aux interpellations des individus dangereux meneurs, casseurs qui se trouvent
(1) Audition de M. Franois Molins, le jeudi 26 mars 2015.
130
en face de nous, mme si la mission principale des escadrons est bien dassurer
lordre public. Il faudrait engager, devant les escadrons, des quipes plus mobiles
mme dinterpeller les responsables de violences particulires.
Il semble ainsi possible de prconiser que soient abandonns les dispositifs
mixtes, mlant units constitues spcialises dans le maintien de lordre et units
en charge de la police judiciaire, au profit dun renforcement des comptences et
des moyens daction des seules units spcialises. Une telle solution garantirait
une plus grande clart des oprations de maintien de lordre, en particulier pour le
public et les manifestants.
Cependant, elle a galement pour effet de subordonner laction judiciaire
la manuvre gnrale des units spcialises, cest--dire de faire primer la
prservation immdiate de lordre public sur la recherche des sanctions pnales
individuelles. Pour tre pleinement acceptable, un tel compromis devrait donc tre
complt par un rel dveloppement de manuvres collectives dinterpellation par
les units spcialises, cest--dire de schmas tactiques permettant aux forces
dployes de poursuivre simultanment une pluralit dobjectifs.
b. Crer de meilleures conditions dinterpellation en cas de commission de
dlits flagrants lors des manifestations
Le Rapporteur estime que la structuration des units intervenant en
maintien de lordre ne rglera pas lessentiel des obstacles la judiciarisation, car
ceux-ci sont de nature procdurale et en dfinitive juridique.
Utiliser systmatiquement la vido pour nourrir la procdure

judiciaire dautres lments probants que les procs-verbaux
M. Franois Molins a soulign lexigence de la procdure pnale : Nous
sommes donc soumis un impratif : disposer des lments de preuve qui ont pu
tre retenus contre la personne interpelle et qui vont reposer le plus souvent sur le
tmoignage de lagent interpellateur. () Il est impratif damliorer la qualit du
traitement judiciaire. De nombreuses runions ont t organises depuis deux ans
pour amliorer le dispositif. Mais les procdures continuent tomber parce que les
rgles procdurales nont pas t respectes ou parce que le recueil des lments
de preuve est insuffisant. (1)
Le gnral Denis Favier a lui aussi relev toute la difficult de mettre en
uvre la procdure pnale et les rgles propres aux enqutes et aux interpellations
dans le cadre spcifique du maintien de lordre : Nous devons donc galement
tre capables, en termes judiciaires, de les confondre dapporter des lments de
preuve, cest--dire tre capables de les identifier et de les lier directement un
131
fait. Or les individus en question sont souvent casqus, parfois cagouls. Il sagit
de dvelopper une action cohrente avec lautorit judiciaire. (1)
La gnralisation de la captation vido des oprations de maintien de
lordre offre aujourdhui davantage dlments probants des infractions que par le
pass. Le recours aux nouvelles technologies permet ainsi aux units charges du
maintien de lordre de fournir rapidement des images fixes et des images en
direct des conditions de la manifestation et, ventuellement, des dlits commis.
Le recours systmatique la vido offre donc, dans le cadre de la procdure
judiciaire, une premire solution de simplification des constatations.
Or, le Rapporteur observe quune fois les individus gards vue dans le
respect des procdures, leur poursuite ne pose pas de rel problme pour le parquet.
Le procureur de Paris a ainsi expliqu que si la procdure est rgulire, nous
privilgions, en cas dinfraction commise contre les forces de lordre violences
volontaires par jets de projectiles ou rbellions ou contre les biens destructions
volontaires par incendie ou bris de vitrines , une rponse binaire : soit les charges
ne sont pas suffisantes et la procdure fait lobjet dun classement sans suite ; soit
les charges sont suffisantes, et, compte tenu du trouble lordre public, nous
faisons dfrer la personne interpelle au parquet pour engager ensuite des
poursuites rapides devant le tribunal correctionnel par voie de comparution
immdiate ou de convocation par procs-verbal dans un dlai de deux mois,
assortie dune mesure de contrle judiciaire. (2)
La procdure pnale est mal insre dans lexercice de police

administrative quest le maintien de lordre
Ds lors, lamlioration du traitement judiciaire des actes commis lors des
manifestations doit se concentrer sur une articulation prcise de la procdure :
linterpellation par une unit spcialise, le placement en garde vue et la
notification des droits par un officier de police judiciaire.
Or, deux principales difficults ont t signales sur cette articulation par
les personnes entendues par la commission : le nombre de personnes interpelles
lors dopration de maintien de lordre qui a une incidence sur le respect ou non des
dlais procduraux, dune part, et le statut des agents ralisant linterpellation qui a
une incidence sur le dispositif tactique de maintien de lordre, dautre part.
En premier lieu, la procdure judiciaire sadapte difficilement aux grands
effectifs. M. Franois Molins soulignait que la gestion de cette mission nest pas
la mme selon le nombre de personnes interpelles. Dans tous les cas, les
contraintes procdurales sont trs fortes.

132
Il peut dabord tre compliqu de contrler lidentit dun nombre

important de manifestants dans certaines conditions de tension. Ensuite, ds
linterpellation et le placement en garde vue, les droits doivent tre notifis
immdiatement la personne place en garde en vue et le parquet doit tre avis
ds le dbut de la mesure. Lexprience dmontre que, lorsque lon est confront
de nombreuses interpellations, les dlais ne sont pas toujours respects cest un
euphmisme. Cela nous conduit dcider la remise en libert de la personne et
procder au classement de la procdure pour irrgularit, sauf si, compte tenu de
lampleur du trouble lordre public, nous retenons les circonstances
insurmontables qui permettent de droger aux exigences lgales et
jurisprudentielles. (1)
Ce risque de non-respect des dlais a galement t rapport par le prfet
Christian Lambert : quand il est procd une interpellation, la notification des
droits doit tre faite immdiatement. Au cours de mon travail dinformation et
dexpertise, jai rencontr de nombreux procureurs qui ont confirm ce que javais
pu constater en occupant mes diffrents postes : la conduite au commissariat dune
personne interpelle est une perte de temps et, bien souvent, le fait de ne pouvoir
lui notifier ses droits dans les dlais impartis empche toute poursuite. (2)
Ce drapage du temps de la procdure tient naturellement dabord aux
conditions particulires du maintien de lordre, que lentranement des units
spcialises devrait permettre de surmonter.
Mais il tient aussi, en second lieu, la computation doprations
successives qui pourraient tre mieux conjugues. Ainsi, lorsque les units en
charge du maintien de lordre interpellent un individu se rendant coupable dun
dlit de faon flagrante, elles doivent le prsenter lofficier de police judiciaire le
plus proche, elles-mmes tant temporairement dpourvues de cette qualit (cf.
supra). Or, comme la rappel le procureur de Paris, la police doit aviser
tlphoniquement le parquet et ce, dans de trs brefs dlais. Le code de procdure
pnale exige que le procureur de la Rpublique soit avis de la garde vue ds le
dbut de la mesure et selon la jurisprudence la plus rcente, dans un dlai dune
heure quinze. Au-del de ce dlai, sauf circonstances insurmontables, lavis est
considr comme tardif et la procdure est juge irrgulire. (3)
Pour que cet officier de police judiciaire dclenche la garde vue, notifie
ses droits lintress et alerte le parquet, il importe donc que les agents qui ont
interpell et contrl lidentit soient en mesure de joindre un procs-verbal
darrestation la procdure alors mme que lopration de maintien de lordre se
poursuit avec un dispositif affaibli et qu son terme, les agents des units mobiles
quitteront la circonscription.
(1) Idem.
133
Les tentatives de rponses dj apportes Paris

Plusieurs rponses ont dores et dj t tentes afin que cet enchanement
de procdures soit donc plus fluide et rapide. Ainsi pour M. Christian Lambert : Il
faut donc prvoir, pour une notification immdiate, la prsence sur le terrain dune
petite unit judiciaire ddie. (1) Le prfet de Police et le procureur de Paris ont
voqu pour leur part la fois la spcificit des compagnies dintervention mixtes
(civil/tenue) de la prfecture de police et la mise disposition dune fiche
dinterpellation , facile remplir et conue pour acclrer la saisie dun procsverbal : Ce schma permet dapporter une rponse complte la problmatique
des fauteurs de trouble insrs dans les cortges mais aussi celle de la
dlinquance acquisitive lors de grands regroupements. Ces compagnies mixtes
permettent en outre dobtenir un meilleur traitement judiciaire, notamment grce
lamlioration de la rdaction des PV de contexte et des procdures
dinterpellation. Leur travail est toujours accompagn dun vidaste professionnel
filmant leurs interventions. (2)
Pour sa part, le Rapporteur estime que si lexprience parisienne apporte de
meilleures rponses en matire de judiciarisation, cest par la coordination entre les
autorits administrative et judiciaire. Cette complmentarit daction a t
souligne par le prfet de police de Paris : Lors des manifestations les plus
importantes, nous travaillons constamment sous le contrle du parquet avec les
magistrats de permanence, mais galement avec le procureur de la Rpublique si
ncessaire. Ce travail se fait en respectant des comptences de chacun, mais dans
des conditions permettant de faire face des situations parfois indites. () Je me
flicite de la qualit des relations qui existent entre la prfecture de police et le
procureur de la Rpublique de Paris. (3)
Ce dernier a fourni la commission un descriptif prcis du partage des
rles et des bonnes conditions de coordination entre les autorits administratives et
judiciaires (4) :
Le procureur de la Rpublique nest pas en charge de lordre public. Son
rle consiste, dans le respect des liberts individuelles dont il est le garant,
rechercher et faire constater les infractions la loi pnale, poursuivre leurs
auteurs puis statuer sur la suite donner ces procdures. Il sappuie pour cela
sur la direction de la police judiciaire et dispose du libre choix du service de police
qui il va confier lenqute. Cela ne le dispense pas de travailler en liaison troite
avec lautorit administrative, notamment le prfet. () Nous sommes bien
videmment en liaison constante avec la direction de scurit de proximit de
lagglomration parisienne (DSPAP) et le cabinet du prfet de police qui nous

(3) Idem.
134
avise de la manifestation et des ventuels problmes quelle a pu poser en amont

ou quelle est susceptible dentraner au vu des renseignements dont ils disposent.
Ds que nous sommes aviss dune manifestation, particulirement en cas
de risque de drive violente, nous sensibilisons les services de police la ncessit
de prvoir un dispositif, que je qualifierai de judiciaire, permettant de rassembler
les preuves des infractions et dinterpeller les auteurs prsums. Ces changes ont
pour but de sentendre sur lutilisation de la vido, sur lquipement de certains
personnels avec du matriel vido portable et sur la prsence en nombre suffisant
denquteurs judiciaires.
En aval, le parquet est amen intervenir si des interpellations ont t
ralises la suite dinfractions constates par les forces de lordre. () Pour
grer ces interpellations, le parquet de Paris sappuie sur une organisation
spcifique qui varie selon lampleur de la manifestation.
Nous avons donc travaill avec la prfecture de police et les services de
la DSPAP et de la direction de lordre public et de la circulation (DOPC) pour
rappeler le cadre juridique du travail de la police qui sappuie sur trois grandes
procdures : le contrle didentit, la procdure de dispersion en cas
dattroupement et la garde vue.
Des solutions de meilleure coordination entre la police du maintien

de lordre et les procdures judiciaires
Dune manire plus gnrale, au-del des bonnes relations de travail devant
exister entre elles, le Rapporteur considre que la coordination entre les autorits
civiles et du parquet peut apporter de relles solutions aux difficults de
judiciarisation des dlits commis lors des manifestations.
En effet, comme la indiqu le procureur de Paris : Le traitement
judiciaire de lordre public est intimement li au choix qui sera fait par lautorit
administrative. Cela justifie un travail en amont et en synergie. En tout tat de
cause, lintervention judiciaire dpend du traitement de la manifestation : par
exemple, si de faibles moyens sont affects au recueil des preuves dinfraction, si la
manifestation dgnre, et si le prfet dcide ne pas intervenir et de laisser
commettre les infractions parce quil choisit de se concentrer sur dautres
impratifs, le traitement judiciaire naura pas lieu dtre. linverse, dans
certaines manifestations, priorit peut tre donne une intervention des forces de
lordre, de nature judiciaire, pour extraire les fauteurs de troubles de la
manifestation et les remettre ensuite la justice. (1)
Dans de tels cas, comme le suggre M. Franois Molins, un dispositif
coordonn dinterpellation, de recueil de preuves, de contrle didentit, de
(1) Idem.
135
notification des droits et de placement en garde vue doit tre mis en place afin
que le dferrement se traduise ensuite par une procdure pnale efficace.
Toutefois, une telle coordination ne ncessite pas absolument la prsence
dun magistrat, qui, par ailleurs, pourrait savrer difficile obtenir sur chaque
manifestation : Je ne suis pas favorable la prsence systmatique du parquet.
Dune part, lobligation de prsence du parquet nest pas indiffrente en termes de
moyens. Si, Paris, le magistrat de la permanence criminelle est affect la salle
de commandement, il faudra trouver quelquun pour assurer la permanence
criminelle. Cela pose donc des problmes dorganisation et deffectifs. Dautre
part, au vu de mon exprience, la systmatisation de la prsence du parquet ne
simpose pas car, dans certains cas, elle ne savre pas ncessaire.
Nous devons toutefois faire preuve dune vigilance marque qui se traduit
par une relation constante avec le prfet et la DSPAP. Si la manifestation
dgnre, nous prenons la dcision denvoyer quelquun dans la salle de
commandement pour veiller au respect des contraintes procdurales. (1)
Pour le Rapporteur, larticulation entre linterpellation dun individu et son
dferrement au Parquet peut tre amliore par la prsence dun officier de police
judiciaire lors de lintervention des forces de lordre visant faire cesser la
commission du dlit. Cette prsence renforcerait le caractre probant des
constatations effectues et authentifierait les images fournies par lunit mobile.
Elle permettrait aussi, le cas chant, une notification immdiate des droits (aprs
extraction de la manifestation) et la signification du placement en garde vue,
pourvu que le prfet et le commandant de la force publique aient organis un local
de permanence proximit de la manifestation. Le Rapporteur prconise donc que
soient envisages et compares les solutions permettant aux pelotons dintervention
des EGM et au SPI des CRS dinterpeller les auteurs de dlits en prsence dun
officier de police judiciaire. Celui-ci pourrait tre un officier de police judiciaire de
la circonscription. Celui-ci pourrait galement tre lofficier commandant le
peloton ou le SPI, sous rserve que soit lev lobstacle (article 16 du code de
procdure pnale, cf. supra) de la suspension temporaire de sa qualit dOPJ et
quil soit habilit en tant que tel par le procureur.
(1) Idem.
137
LISTE DES PROPOSITIONS

MANIFESTATIONS : UN CHANTIER DJ OUVERT
Thme n 1 : Professionnaliser le maintien de l ordre dans les

prfectures les plus exposes
> Proposition n 1 : Crer soit une task-force prfectorale spcialise dans
le maintien de lordre et mobile rapidement, soit des professionnels du maintien de
lordre dans les prfectures les plus exposes.
Thme n 2 : Raffirmer lautorit et la prsence indispensable de

lautorit civile
> Proposition n 2 : Clarifier les rles respectifs de lautorit exclusive du
prfet et des forces mobiles
> Proposition n 3 : Assurer la prsence permanente de lautorit civile
pendant les oprations de maintien de lordre et non pas seulement pour engager la
force
B. RECRER DES FORMES DE CONCERTATION ENTRE LES AUTORITS

CIVILES ET POLICIRES, DUNE PART, ET LES MANIFESTANTS
RESPECTUEUX DE LORDRE PUBLIC, DAUTRE PART
Thme n 3 : Formaliser et diffuser les squences types dune

opration de maintien de lordre et communiquer sur les bonnes pratiques en
matire de manifestation
> Proposition n 4 : Crer un guide daction usage des prfets et le
communiquer aussi largement que possible (guide reprenant les tapes obliges,
les tapes facultatives, la gradation des moyens, le principe de concertation
continue, etc.)
> Proposition n 5 : Simplifier et rendre plus comprhensibles les
sommations et la communication destination des manifestants
138
Thme n 4 / proposition n 6 : Faciliter le suivi par la presse des

oprations de maintien de lordre
Thme n 5 : Amnager les procdures judiciaires et administratives

afin que des individus isols ne puissent prendre en otage la libert publique
de manifester
> Proposition n 7 : Rappeler le dispositif actuel permettant de prononcer
une peine complmentaire dinterdiction ponctuelle de manifester sur la voie
publique en cas de condamnation pour des violences commises lors de troubles
lordre public (interdiction judiciaire)
> Proposition n 8 : Permettre la mise en uvre, par arrt prfectoral, de
mesures de police administrative portant interdiction individuelle de participer
une manifestation (interdiction administrative)
Il sagirait de mesures de police administrative :
cibles : seraient uniquement concerns les individus connus pour faits
de violence loccasion de manifestations ;
proportionnes car strictement circonscrites dans le temps et lespace :
pendant la dure et sur le lieu/parcours de la manifestation ;
et soumises au contrle du juge administratif.
Thme n 6 : Organiser une mdiation systmatique et continue entre

les forces charges du maintien de lordre et le public manifestant, avant,
pendant et aprs lvnement
> Proposition n 9 : Fixer le principe dune concertation pralable
obligatoire
> Proposition n 10 : Crer de nouvelles units policires de mdiation,
intgres dans les manifestations et dispositifs de maintien de lordre
> Proposition n 11 : Organiser un accueil et un retour dexpriences de la
part des manifestants lissue des oprations de maintien de lordre
139
MAINTIEN DE LORDRE ET RESPECTUEUX DES LIBERTS PUBLIQUES
Thme n 7 : Moderniser la formation des forces charges du

maintien de lordre
> Proposition n 12 : Ouvrir la formation et la doctrine du maintien de
lordre aux recherches en sciences sociales
> Proposition n 13 : Chercher prserver et rendre incompressible le
temps de recyclage des units
> Proposition n 14 : Densifier la formation et le recyclage des units
charges du maintien de lordre
Thme n 8 : Favoriser lintervention exclusive dunits spcialises

en opration de maintien de lordre
> Proposition n 15 : Rduire lemploi des forces mobiles pour des
missions priphriques de scurit afin daccrotre leur disponibilit (comprimer au
maximum les gardes statiques non rgaliennes )
> Proposition n 16 : Crer une habilitation au maintien de lordre pour les
units constitues de la police et de la gendarmerie nationales, hors EGM et CRS
(cration dun processus de formation/certification sous lgide des EGM/CRS,
recherche dune habilitation dau moins une unit par prfecture)
> Proposition n 17 : Restreindre les dispositifs de maintien de lordre aux
seules units spcialises ou habilites du fait de leur formation (restriction sous un
dlai raisonnable)
Thme n 9 : Recentrer lquipement des forces charges du maintien

de lordre sur les besoins lis la gestion des foules
> Proposition n 18 : Restreindre lusage du LBD lors des oprations de
maintien de lordre aux seules forces mobiles et aux forces dment formes son
emploi dans le contexte particulier du maintien de lordre
> Proposition n 19 : Dvelopper de nouveaux moyens intermdiaires
visant disperser les foules
> Proposition n 20 : Renforcer et rnover les moyens mcaniques pour
pallier les diminutions deffectifs et favoriser lmergence de nouveaux schmas
tactiques
140
Thme n 10 : Faciliter la judiciarisation des infractions commises

lors ou en marge dune manifestation
> Proposition n 21 : Systmatiser le recours la vido afin de faciliter les
procdures dinterpellation lors des oprations de maintien de lordre
> Proposition n 22 : Dvelopper la capacit des units spcialises
interpeller des groupes dindividus violents
> Proposition n 23 : Amliorer la coordination entre les autorits
judiciaires et prfectorales afin que les dispositifs de maintien de lordre permettent
de faon plus fluide les poursuites pnales lorsque des dlits sont commis
(systmatisation dun local de permanence pour les contrles collectifs didentit et
prsentation groupe un OPJ afin de remettre disposition rapidement les
units)
141

Rapport de La Commission Sur Le Maintien de L'ordre Républicain

Transféré par

Informations du document

Description :

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Description :

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Rapport de La Commission Sur Le Maintien de L'ordre Républicain

Titre original :

Transféré par

Description :

Droits d'auteur :

Formats disponibles

N 0000

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 21 mai 2015.

charge dtablir un tat des lieux et de faire

(1) La composition de cette commission denqute figure au verso de la prsente page.

La commission denqute sur les missions et modalits du maintien de

AVANT-PROPOS DE M. NOL MAMRE, PRSIDENT DE LA

I. LE CADRE GNRAL DU MAINTIEN DE LORDRE EN FRANCE ..................

A. UN RGIME JURIDIQUE TRS PROTECTEUR DE LA LIBERT DE

1. Un rgime dclaratif libral pour garantir une composante de la libert

a. La valeur fondamentale de la libert de manifestation ........................................

b. Le rgime de dclaration pralable des manifestations .......................................

c. Les faibles portes de lobligation dclarative et de linterdiction de manifester

2. Un cadre de police administrative prventive .......................................................

a. La mission de scurit publique de maintien ou de rtablissement de lordre

b. Le trouble dlictueux lordre public : le rgime de lattroupement ...................

B. LA MISE EN UVRE DU RGIME DU MAINTIEN OU DU

1. Le recours par principe des forces ddies, formes spcifiquement au

a. Les forces mobiles et leurs missions de maintien de lordre ................................

b. Les effectifs et lorganisation tactique des units................................................

c. Le cadre de formation des units ........................................................................

2. La doctrine franaise du maintien de lordre et les moyens qui la servent ...........

a. La mise distance et le recours absolument ncessaire, proportionn et gradu

b. Des quipements et armements individuels et collectifs offrant un quilibre

c. Les exemples trangers : dautres types dorganisations, de doctrines et

C. LEFFICACIT DU MAINTIEN DE LORDRE LA FRANAISE .................

a. Lefficacit de la protection de lordre public .....................................................

c. Des donnes parcellaires sur le nombre de blesss..............................................

2. Les suites judiciaires, administratives et dontologiques dune opration de

a. Une judiciarisation complexe des oprations de maintien de lordre qui ne

b. Les mises en cause possibles de laction des forces de lordre et de la puissance

LA RECOMPOSITION DES ACTEURS PRINCIPAUX DES

1. Les conditions dorganisation des manifestations ne permettent plus autant la

a. La part dcroissante des grands acteurs traditionnels et de leurs services dordre

b. Lorganisation de manifestation sans organisateur ..........................................

c. La prsence rcurrente de contremanifestants ou/et de groupes structurs sans

2. La recomposition des forces disposition du prfet .............................................

a. Les consquences de la suppression des Renseignements gnraux ....................

B. DES NOUVEAUX TERRAINS DE CONTESTATIONS SOCIALES ..............

1. Le dplacement des manifestations vers des territoires ruraux ou de plus en

a. Les problmatiques de maintien de lordre en espaces ouverts et/ou multiples ....

2. Le phnomne des ZAD : des infractions causant davantage de prjudice

b. Une confusion grandissante entre les oprations de scurit classique et les

C. LASSIGNATION DE NOUVEAUX OBJECTIFS AUX FORCES DE

1. La mdiatisation renforce les enjeux associs aux conflits sociaux et aux

b. Des relations plus compliques entre la presse et certains manifestants dans la

2. La recherche dune rponse pnale adapte aux agissements individuels a

b. La mise en place de dispositifs qui contribuent brouiller la notion mme de

III. DVELOPPER DES RPONSES PLUS GRADUELLES POUR MIEUX

A. REDONNER DES MOYENS LAUTORIT CIVILE EN AMONT DES

1. Reconstruire et densifier le renseignement de proximit : les mesures dj

a. La cration du service central du renseignement territorial .................................

b. Les volutions en cours du renseignement de proximit .....................................

2. Professionnaliser davantage le maintien de lordre ..............................................

a. Organiser une formation spcifique du corps prfectoral au maintien de lordre :

b. Envisager un renforcement des comptences en matire de maintien de lordre

3. Raffirmer lautorit et la prsence indispensable de lautorit civile ................. 100

RECRER DES FORMES DE CONCERTATION ENTRE LES

2. Amnager les procdures judiciaires et administratives afin que des individus

3. Organiser une mdiation systmatique et continue entre les forces charges du