22/05/2015

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A evoluo do conceito de servio pblico

Anlise da evoluo histrica da noo de servio pblico, bem como de
suas mutaes mais recentes

Por Sonia Maria Pimentel Lobo

O conceito de servio pblico no esttico. Sofre transformaes no tempo e no espao, de
acordo com a dinmica do contexto social, poltico e econmico em que se insere. Assim, a
noo de servio pblico deve ser interpretada de acordo com o modelo de Estado que se
adota, estruturado em funo do nvel de interveno estatal na atividade econmica. No se
pode, por isso, conceber um conceito nico de servio pblico, pois essa interpretao
histrica se faz sempre imprescindvel, de modo que cabe a cada sociedade a construo de
um conceito adequado, tendo em vista o modelo de Estado vigente. Todavia, correto admitir
a existncia de um ponto comum ao desenvolvimento do conceito de servio pblico em todos
os contextos histricos. Esse ponto comum o fato de caracterizar-se a prestao de servio
pblico sempre que o Estado assuma obrigatoriamente, direta ou indiretamente, a
incumbncia de satisfazer determinadas necessidades coletivas.
Vejamos: no Estado Liberal a interveno estatal na economia e na esfera dos particulares a
mnima possvel, resumindo-se s ditas atividades tpicas de Estado, quais sejam, a garantia de
segurana, liberdade e propriedade, o que se consubstanciava basicamente na atividade de
poder de polcia. J com o advento do Estado Social, a noo de servio pblico se amplia para
abranger uma gama muito maior de atividades destinadas a satisfazer as necessidades da
coletividade, incluindo atividades comerciais e industriais. Abandonando os princpios liberais,
o Estado intervencionista titulariza atividades antes prestadas pelos particulares no Estado
Liberal. Desse modo, o Estado passa a intervir no domnio econmico assumindo o papel de
Estado empresrio e Estado investidor. Nesse perodo que comea a se delinear um conceito
de servio pblico, com o surgimento das primeiras escolas do servio pblico. A Escola
Francesa, de Leon DUGUIT (1859-1928), elabora a definio de servio pblico sob uma base
sociolgica, como sendo as atividades prestadas pelo Estado visando o atendimento de
finalidades sociais. Posteriormente a Escola do Servio Pblico, de Gaston JZE, introduz a
necessidade de um regime jurdico prprio para o atendimento das necessidades coletivas
pelo Estado. Porm, o grande nmero de atividades assumidas pelo Estado Social mostrou-se
excessivamente oneroso para a mquina pblica, ao ponto de torn-la ineficiente para
prestao de alguns servios. Tornou-se imperativo, assim, que o Estado deixasse de prest-los
diretamente, e passasse a delegar a prestao de determinados servios pblicos aos
particulares, sem, contudo, perder a titularidade dessa prestao. Desse modo, configura-se o
Estado Regulador.
Crise na noo de servio pblico
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No entanto, nem todos os servios pblicos, por sua prpria natureza, eram passveis de serem
delegados iniciativa privada. Essa caracterstica corroborou para uma mutabilidade da
concepo de servio pblico ao longo dos perodos histricos e trouxe o que se convencionou
chamar de crise na noo de servio pblico [1]. Alguns critrios foram estabelecidos pela
doutrina a fim de trazer elementos definio do termo: o elemento material, pelo qual servio
pblico toda prestao de utilidade pblica, destinada a satisfazer interesses coletivos;
elemento formal, pelo qual os servios pblicos submetem-se a um regime jurdico que
contempla princpios especficos, e o elemento subjetivo, pelo qual servio pblico seria aquele
prestado direta ou indiretamente pelo Estado. A crise da noo de servio pblico, assim, se
estabelece diante da falta de uniformidade da presena desses elementos na identificao das
atividades consideradas como servio pblico, bem como da admisso de certos servios ao
regime da iniciativa privada [2].
Servios Pblicos na Constituio Federal de 1988
No direito brasileiro a prestao de servios pblicos compete ao Estado, direta ou
indiretamente, sob o regime de concesso ou permisso, conforme dispe o art. 175 da
Constituio Federal de 1988, que tambm atribui a cada ente da Federao a incumbncia da
prestao de um servio pblico especfico, como, por exemplo, o art. 21, que prev ser de
competncia da Unio a explorao dos servios de telecomunicaes. Assim, o prprio
Estado quem estabelece qual atividade ser considerada servio pblico, de maneira que, na
ausncia de previso normativa, livre ser a explorao do servio ou atividade pela iniciativa
privada. Uma vez que a Constituio eleja uma atividade categoria de servio pblico e
indique sua titularidade, no h margem para interpretaes divergentes. A doutrina entende
possvel, inclusive, que o prprio legislador ordinrio caracterize uma determinada atividade
econmica como servio pblico [3]. Por outro lado, alguns autores entendem que haver
servio pblico sempre que a iniciativa privada no possa atender adequadamente s
necessidades coletivas [4]. Da anlise do regramento constitucional relativo ao tema, torna-se
possvel, portanto, identificar servios pblicos privativos e servios pblicos no privativos do
Estado. Servios pblicos privativos so aqueles j enumerados pela Constituio como sendo
competentes para sua prestao, diretamente ou mediante delegao aos particulares
(concesso, permisso ou autorizao), a Unio, o Estado-membro ou o Municpio. De outro
lado, servios pblicos no privativos so aqueles cuja prestao livre ao setor privado, sem a
obrigatoriedade de concesso ou permisso, e exemplos clssicos so sade e educao.
Cumpre destacar a classificao doutrinria de servio pblico, que ao lado de atividade
econmica em sentido estrito, tido como atividade econmica em sentido amplo [5]. Por esse
enfoque, servio pblico espcie de atividade econmica, destinada a atender finalidades
sociais.
Relevante modificao na tratativa constitucional dos servios pblicos foi trazida pela EC n 19
de 1998 que instituiu um novo modelo de gesto na Administrao Pblica, a chamada
Reforma Administrativa. Embora no tenha alterado o art. 175, a EC 19 veio introduzir
prticas gerenciais no mbito da Administrao Pblica, implantando novos conceitos na noo
clssica de servio pblico, como eficincia na sua prestao, presteza e agilidade, revertendo o
foco para o usurio do servio, o chamado usurio cidado.
As mutaes no conceito de servios pblicos
Como visto, so as mudanas no modelo de Estado que determinam a concepo de servio
pblico em cada sociedade e em cada perodo. O Estado Brasileiro nas ltimas dcadas vem se
reestruturando e reformulando sua forma de interveno no domnio econmico. Tais
mudanas tm reflexos diretos na noo de servio pblico, que foi construda basicamente no
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contexto do Estado Social, afetando a concepo clssica trazida do direito francs. Desse
modo, a partir de meados da dcada de 90, quando da implementao do plano de Reforma
do Estado, foram adotadas diversas medidas visando a reformulao do aparelho estatal (no
plano constitucional institudas por meio da EC n 19/98), dentre as quais notadamente as que
tinham por objetivo o encolhimento da mquina estatal. O Estado encontrava-se em um
contexto de crise fiscal, pelo nmero excessivo de atribuies assumidas. Desencadeou-se
assim amplo programa de privatizaes, a fim de atribuir iniciativa privada a prestao de
servios pblicos que poderiam por esta ser prestados de forma mais eficiente. Nasce tambm
a figura das agncias reguladoras com a incumbncia de fiscalizar as atividades deixadas a
cargo do setor privado.
Nesse cenrio, o surgimento do Estado Regulador e o processo de privatizaes trouxeram
tona os debates em torno da noo de servio pblico. As privatizaes inserem o elemento da
competio entre as empresas concessionrias de servios pblicos, ensejando a aplicao do
direito da concorrncia. Passa a se falar, assim, na figura do consumidor, em contraposio ao
usurio de servios pblicos. Diante disso, questiona-se como compatibilizar essas mudanas
ao regime jurdico e aos princpios aplicveis aos servios pblicos, e quais os reflexos dessas
mudanas sobre o regime jurdico dos servios pblicos. Com o Estado se retirando da
participao direta na prestao de servios essenciais sociedade, o conceito de servio
pblico pode vir a se restringir [6]. Por outro lado, alguns elementos vm se incorporando
noo de servio pblico, como a sua elevao ao nvel de direito fundamental e sua
configurao como instrumento de concretizao do princpio da dignidade da pessoa
humana. A Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europia inova a concepo de servio
pblico ao assegurar a todos o acesso aos servios de interesse econmico geral [7],
garantindo o direito da coletividade ao recebimento de prestaes por parte do Estado, quer se
confira ou no a elas a denominao de servio pblico. O Tratado de Nice diverge do conceito
clssico de servio pblico ao estabelecer o conceito de servio pblico universal, no sentido
de que servio pblico algo que circula no mercado, sendo sua prestao aberta livre
iniciativa como a explorao de qualquer outro produto ou servio, mas com a garantia de um
regime jurdico de servio pblico. De acordo com essa concepo, no h a necessidade de
delegao da prestao do servio atravs de concesso ou permisso, sendo esta atividade
livre aos particulares, o que significa a retirada do Estado de sua prestao, corroborando com
os processos de reforma do Estado iniciados em vrios pases j a partir da dcada de 1980.
Depreende-se, dessa forma, que, juntamente com as mudanas nos modelos de Estado, o
Direito Comunitrio vem sendo um fator de incorporao de novos conceitos para servio
pblico. Certo que o conceito de servio pblico no permanece imutvel, mas vem se
reformulando constantemente em face dessas mudanas. Deve-se atentar, no entanto, para
que os valores protegidos pelo regime jurdico e pelos princpios afetos ao servio pblico no
sejam preteridos em funo de interesses econmicos ou de grupos especficos.
Independentemente do grau de participao estatal na prestao dos servios pblicos, tais
valores devem sempre nortear sua concepo.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 14 ed. So Paulo:
Malheiros, 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. 18 ed. So Paulo: Atlas,
2004.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 8 ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.
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GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos Servios Pblicos e sua Transformao. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.) Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006.
p. 39-71.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes nos Servios Pblicos. Revista Eletrnica de
Direito Administrativo Econmico, Salvador, n.1, fev/mar/abr 2005. Disponvel em:
http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-DIOGO%20NETO.pdf.
Acesso em 12 nov. 2007.
SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Contratos de Concesso de Servios Pblicos Equilbrio
Econmico Financeiro. Curitiba: Juru, 2007.

[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004. p.
98.
[2] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes nos Servios Pblicos. Revista Eletrnica
de Direito Administrativo Econmico, Salvador, n.1, fev/mar/abr 2005. Disponvel em:
http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005-DIOGO%20NETO.pdf.
Acesso em 12 nov. 2007. [3] GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos Servios Pblicos e
sua Transformao. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.) Direito Administrativo Econmico. So
Paulo: Malheiros, 2006. p. 47-48.
[4] Idem.
[5] GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 8 ed. So Paulo:
Malheiros, 2003. p. 98.
[6] GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Op. cit. p. 44.
[7] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit. p. 2.

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