Politicas Publicas de Desenvolvimento Rural No Brasil

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.
indb 1
19/03/2015 14:25:57
Reitor
Carlos Alexandre Netto
Vice-Reitor e Pr-Reitor
de Coordenao Acadmica
Rui Vicente Oppermann
EDITORA DA UFRGS
Diretor
Alex Niche Teixeira
Conselho Editorial
Carlos Perez Bergmann
Claudia Lima Marques
Jane Fraga Tutikian
Jos Vicente Tavares dos Santos
Marcelo Antonio Conterato
Maria Helena Weber
Maria Stephanou
Regina Zilberman
Temstocles Amrico Corra Cezar
Valquiria Linck Bassani
Alex Niche Teixeira, presidente
Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 2
19/03/2015 14:25:57
19/03/2015 14:25:57
dos autores
1 edio: 2015
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Capa: Carla M. Luzzatto
Reviso: Carlos Batanoli Hallberg
Editorao eletrnica: Fernando Piccinini Schmitt
P767
Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil / Organizadores Catia

Grisa [e] Sergio Schneider. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2015.
624 p. : il. ; 16x23cm
(Srie Estudos Rurais)
Inclui figuras, grficos, mapas, quadros e tabelas.
Inclui referncias.
1. Agricultura. 2. Desenvolvimento rural. 3. Polticas pblicas Agricultura familiar. 4. Polticas agrcolas. 5. Segurana alimentar Polticas. 6.
Desenvolvimento territorial Polticas. 7. Polticas ambientais. 8. Polticas
agrrias. 9. Polticas sociais. 10. Cincia Tecnologia. 11. Polticas pblicas
Grupos sociais Meio rural Brasil. 12. Desenvolvimento rural - Polticas
Amrica Latina. I. Grisa, Catia. II. Schneider, Sergio. IV. Srie.
CDU 631.1:330.34(81)
CIPBrasil. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao.

(Jaqueline Trombin Bibliotecria responsvel CRB10/979)
ISBN 978-85-386-0262-0
19/03/2015 14:25:57
Sumrio
Prefcio / 9
Renato S. Maluf
Apresentao / 13
Catia Grisa e Sergio Schneider
Trs geraes de polticas pblicas para a agricultura familiar
e formas de interao entre sociedade e Estado no Brasil / 19
Catia Grisa e Sergio Schneider
Parte 1 Polticas agrcolas

O Pronaf e o desenvolvimento rural brasileiro:
avanos, contradies e desafios para o futuro / 53
Joacir Rufino de Aquino e Sergio Schneider
Seguro agrcola e desenvolvimento rural contribuies e desafios do seaf / 83
Jos Carlos Zukowski
Pnater (20042014): da concepo materializao / 107
Vivien Diesel, Marcelo Min Dias e Pedro Selvino Neumann
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil / 129
Jnia Cristina P. R. da Conceio
Parte 2 Polticas de segurana alimentar e nutricional

Dez anos de PAA:
As contribuies e os desafios para o desenvolvimento rural / 155
Catia Grisa e Silvio Isopo Porto
19/03/2015 14:25:57
Repensando o mercado da alimentao escolar:

novas institucionalidades para o desenvolvimento rural / 181
Rozane Marcia Triches
gua para o desenvolvimento rural: a ASA e os Programas P1MC e P1+2 Desafios da
participao sociedade civil governo / 201
Ghislaine Duque
Abastecimento no Brasil: o desafio de alimentar as cidades
e promover o Desenvolvimento Rural / 217
Walter Belik e Altivo R. A. de Almeida Cunha
Parte 3 Polticas de desenvolvimento territorial

O Pronat e o ptc: possibilidades, limites e desafios
das polticas territoriais para o desenvolvimento rural / 239
Nelson Giordano Delgado e Sergio Pereira Leite
Uma dcada de experimentaes e o futuro das polticas
de desenvolvimento territorial rural no Brasil / 261
Arilson Favareto
Parte 4 Polticas ambientais

Polticas de pagamento por servios ambientais no Brasil:
avanos, limites e desafios / 281
Shigeo Shiki, Simone de Faria Narciso Shiki e Patrcia Lopes Rosado
Polticas de promoo dos biocombustveis e agricultura familiar:
o que sugerem as recentes experincias internacionais? / 311
Georges Flexor e Karina Kato
Parte 5 Polticas agrrias

Luta por reforma agrria no Brasil contemporneo:
entre continuidades e novas questes / 339
Leonilde Servolo de Medeiros
Crdito fundirio no Brasil: instrumento de ordenamento fundirio? / 361
Carla Morsch Porto Gomes, Ademir Antonio Cazella,
Fbio Luiz Brigo e Yannick Sencb
Polticas pblicas, questo agrria
e desenvolvimento territorial rural no Brasil / 381
Bernardo Manano Fernandes
A poltica pblica de extenso rural em assentamentos da reforma agrria:
a construo de um sistema pluralista descentralizado / 401
Pedro Selvino Neumann, Vinicius Piccin Dalbianco e Alisson Vicente Zarnott
19/03/2015 14:25:57
Parte 6 Polticas sociais

Previdncia social e desenvolvimento rural / 429
Guilherme C. Delgado
Pobreza rural e o Programa Bolsa Famlia
desafios para o desenvolvimento rural no Brasil / 443
Carolina Braz de Castilho e Silva e Sergio Schneider
O Programa Nacional de Habitao Rural
como estratgia de incluso e desenvolvimento rural / 465
Jairo Alfredo Genz Bolter, Sergio Schneider e Jaqueline Mallmann Haas
Parte 7 Cincia e tecnologia

Cincia, tecnologia e inovao no desenvolvimento rural da regio amaznica / 485
Alfredo Kingo Oyama Homma
Polticas pblicas e pesquisa para o desenvolvimento rural no Brasil / 511
Waldyr Stumpf Junior e Otavio Valentim Balsadi
Parte 8 Polticas pblicas para grupos sociais do meio rural brasileiro

Polticas pblicas e comunidade tradicional:
reconhecimento e conquista de direitos? / 533
Dalva Maria da Mota e Heribert Schmitz
Polticas pblicas para a juventude rural brasileira / 549
Elisa Guaran de Castro e Srgio Botton Barcellos
Mulheres rurais e polticas pblicas no Brasil:
abrindo espaos para o seu reconhecimento como cidads / 571
Emma Siliprandi e Rosngela Cintro
As polticas de desenvolvimento rural na Amrica Latina em perspectiva

Polticas pblicas para as agriculturas familiares:
existe um modelo latinoamericano? / 595
Eric Sabourin, Mario Samper e Gilles Massardier
Sobre os autores / 617
19/03/2015 14:25:57
19/03/2015 14:25:57
Prefcio
Desenvolvimento rural um desses temas permanentes com farta pro
duo bibliogrfica e presena constante nas agendas de debate da academia,
governos e diversas esferas pblicas. Nada de surpreendente neste fato, seja
porque a importante participao do meio rural na formao das sociedades
requer tratamento especfico, seja porque subjacente ao tema do desenvolvi
mento rural se encontra a prpria questo do desenvolvimento ou do fazer
desenvolvimento. Como alertou Amartya Sen, preciso admitir que o desen
volvimento um conceito incompleto de forma permanente. Exceo feita,
claro, aos adeptos de modelos axiomticos e solues fechadas.
Assim entendido, o desenvolvimento rural constitui tema de reflexo
constante que requer uma perspectiva de longo prazo capaz, ademais, de
perceber as mudanas e permanncias que coexistem no meio rural brasileiro,
como em outros setores da sociedade. No perodo recente, novos atores sociais
emergiram e identidades foram construdas, assim como se ampliaram e se
diversificaram os instrumentos de ao pblica refletindo a peridica renovao
das compreenses sobre o meio rural e dos enfoques sobre os rumos antevistos
ou desejados para as populaes que nele vivem e trabalham. Entretanto, h
traos que permanecem no tempo com roupagens e significados prprios de
cada contexto, sendo os exemplos mais notveis a presena dominante das
grandes exploraes agrcolas voltadas para a exportao e o quadro de pro
funda desigualdade social que, no campo, possui contornos mais acentuados.
No por acaso tais caractersticas esto correlacionadas na histria brasileira e
contam com antigos e novos dispositivos que do suporte s grandes explora
es ou reproduzem a desigualdade.
Essas observaes introdutrias pretendem ressaltar a relevncia dos
esforos, nada bvios, para desvendar os rumos e possibilidades de um uni
9
19/03/2015 14:25:58
verso complexo como o meio rural, suas gentes e a natureza com a qual elas
mantm estreita relao. Igualmente necessria e demandante a abordagem
das diretrizes orientadoras e da adequao das polticas pblicas que incidem
no desenvolvimento rural no Brasil. O livro que tenho a honrosa tarefa de
apresentar se prope a enfrentar ambos os desafios e o faz com notvel abran
gncia e rigor analtico, num momento bastante oportuno.
Como bem lembram os organizadores da obra, no faltam motivaes
para refletir sobre a trajetria recente do conjunto amplo e variado de polti
cas pblicas voltadas para o meio rural brasileiro. A inflexo havida nos anos
2000, na ressaca do neoliberalismo prevalecente no perodo anterior, se deu
na direo da retomada de um papel mais ativo do Estado por meio de aes
e polticas pblicas dirigidas a um grande nmero de setores, entre as quais se
destacam justamente aquelas dirigidas agricultura familiar e as que se orien
tam pela promoo da segurana alimentar e nutricional. Esta inflexo no
se fez, e nem seria plenamente compreensvel, sem a decisiva participao das
organizaes da sociedade civil fortalecida com os avanos havidos na demo
cracia brasileira, por mais insuficientes que tenham sido. H uma construo
social da segurana alimentar e nutricional no Brasil que remonta segunda
metade dos anos 1980 e a coloca ao lado de outros frutos da redemocratizao
do pas. Assim como h uma construo conceitual e polticoinstitucional
da categoria agricultura familiar desde meados dos anos 1990, igualmente
alimentada pela participao social.
Essa perspectiva est presente na introduo ao livro de autoria dos seus
organizadores, onde nos apresentado o argumento, fundado na abordagem
cognitiva das polticas pblicas, de que estamos sob a vigncia da terceira ge
rao de polticas para a agricultura familiar no Brasil. Enquanto o referencial
de poltica orientador da primeira gerao teve vis agrcola e agrrio, e o se
gundo esteve direcionado para polticas sociais e assistenciais, a terceira gerao
se orientaria pela construo de novos mercados orientados pela segurana
alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental. Os autores chamam a
ateno para a significativa contribuio da sociedade civil na construo desse
referencial, favorecida pela maior permeabilidade da gesto pblica, novidade
a ser celebrada, mas que ao mesmo tempo coloca para o debate questes de
grande importncia sobre a participao e controle social das polticas pblicas.
A notoriedade internacional adquirida pelo Brasil no que se refere s
polticas de apoio agricultura familiar e de promoo da segurana alimentar
e nutricional, por sua vez, aumenta a relevncia de reflexes como as propostas
pelos autores que participam desta coletnea. Afinal, ao lado dos bons resul
tados sociais alcanados pelo pas nos ltimos anos tornados possveis por
10
19/03/2015 14:25:58
estas polticas, no so poucas as tenses, conflitos e contradies presentes

no desenvolvimento brasileiro, em especial nos campos agrcola, agrrio,
alimentar e ambiental.
Mudanas e permanncias, avanos e contradies, estas so caractersti
cas dos processos de desenvolvimento rural, mas no s, melhor apreendidas
com um olhar de conjunto das dinmicas socioeconmicas em curso e das tra
jetrias promovidas pelas aes pblicas nem sempre coerentes entre si. Assim
foi pensada a presente coletnea de textos cuja abrangncia temtica denota a
inteno dos organizadores de dar conta das polticas que repercutem sobre o
desenvolvimento rural desde uma tica que classificam como multifacetada,
multiator, multinvel, multidimensional e intersetorial. O contexto, como
mencionado, caracterizase pela colocao da segurana alimentar e nutricional
e da sustentabilidade ambiental como referncias organizadoras de programas
especificamente dirigidos agricultura familiar, por sua vez, categoria que
abrange uma diversidade social e identitria geradora de demandas especficas.
Uma mirada no sumrio do livro confirmar a j referida amplitude de
questes abordadas em seus captulos. Autores renomados nos respectivos
temas proporcionam aos leitores anlises rigorosas e instigantes sobre os vrios
instrumentos de poltica pblica nas reas agrcola, de segurana alimentar
e nutricional, ambiental, social e de cincia e tecnologia. So tambm des
trinchadas antigas e novas facetas da questo agrria brasileira, assim como
so identificados os desafios para a adoo do enfoque territorial em polticas
pblicas. A nova e mais complexa conformao social do meio rural aparece na
anlise de programas voltados para grupos sociais especficos. Ateno dada
ao contexto latinoamericano em que se inserem as polticas de promoo da
agricultura familiar e de desenvolvimento rural.
A agricultura familiar e as polticas e programas a ela dirigidos consti
tuem a principal porta de entrada para as questes de desenvolvimento rural
abordadas no livro. Nada mais oportuno, pois estamos frente necessidade de
avaliar os rumos deste tipo de agricultura no Brasil, mais especificamente, que
modelos de agricultura familiar vm sendo promovidos pelos programas pbli
cos. O reconhecido papel ainda desempenhado pela agricultura familiar como
categoria sociopoltica no implica desconhecer, como j dito, sua diversidade.
Alm disso, sua participao na produo de alimentos est exigindo ir alm
dessa denominao genrica quando se trata de estabelecer as conexes entre
formas familiares de produo agroalimentar e uma alimentao adequada
e saudvel que valorize a sociobiodiversidade e as culturas alimentares. Em
simultneo e na mesma direo, a ampliao do foco com vistas a abarcar os
mltiplos papis desempenhados pelas vrias expresses de agricultura fami
11
19/03/2015 14:25:58
liar nos permite olhar os agricultores como famlias rurais em interao com
os respectivos territrios, tanto em termos da preservao de tecidos sociais,
quanto no que se refere relao com a natureza e sustentabilidade ambiental.
Fiz meno a questes suscitadas pelas duas referncias destacadas na
introduo segurana alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental
que junto com vrias outras abordadas pelos autores dos captulos implicam
uma conjuno de enfoques com repercusses no plano analtico e tambm
nos dispositivos e instrumentos de poltica agrcola e no agrcola, gerais e
diferenciados. Os captulos esto repletos de elementos que contribuem para
tanto, compondo um amplo e variado cardpio de consulta obrigatria para
os que se dedicam ao desenvolvimento rural. Ajudamnos a compreender a
realidade rural brasileira, seus dilemas e possibilidades, elemento indispensvel
na desejada construo de uma sociedade mais justa, capaz de erradicar mazelas
e promover condies dignas de vida.
Uma boa leitura a todas(os).
Renato S. Maluf
12
19/03/2015 14:25:58
Apresentao
So poucos os pases no mundo que alcanaram reduzir as desigualdades
sociais e econmicas e gerar processos de incluso social e melhoria nas condi
es de vida. Nos anos recentes, o Brasil tem sido indicado como um dos pases
em que h polticas e aes a serem seguidas e mesmo recomendadas como
exemplos. H consenso entre estudiosos e especialistas que o caminho trilhado
pelo Brasil sui generis e os resultados que tm sido alcanados devemse a
uma combinao de fatores e processos, relacionados ao modo como a ao do
Estado e das polticas pblicas influenciou e foi retroalimentada pelos atores e
agentes da sociedade civil. O meio rural brasileiro talvez seja um dos espaos
em que os efeitos desta construo social tenham sido mais intensos e gerado
mudanas mais notveis.
O livro Polticas Pblicas de Desenvolvimento Rural no Brasil tem como
objetivo proporcionar um panorama do conjunto das polticas pblicas que
atualmente incidem sobre o meio rural brasileiro, e repercutem na dinmica
econmica e social do pas e nas diversas e complexas realidades regionais. Os
diversos captulos abordam a trajetria, as contribuies, os limites e os desa
fios recentes de polticas agrcolas, agrrias, sociais, ambientais, de segurana
alimentar e nutricional, de desenvolvimento territorial, de cincia e tecnolo
gia, e de polticas direcionadas para grupos ou segmentos sociais especficos
do meio rural brasileiro. de conhecimento geral a existncia de um amplo
conjunto de estudos, relatrios e artigos sobre cada uma das aes e programas
pblicos analisados neste livro. No entanto, procuramos oferecer uma obra que
reunisse estas reflexes e anlises, proporcionando uma leitura mais integrada
da interveno do Estado no meio rural nas dcadas recentes assim como de
suas repercusses sobre as dinmicas e os processos sociais.
13
19/03/2015 14:25:58
Mas h outras trs motivaes que tambm contriburam para a elabo

rao deste livro. A primeira est relacionada oportunidade de contribuir
e de aprofundar o tema do desenvolvimento rural no Brasil, enfatizando as
polticas pblicas. Como bem j documentado pela literatura brasileira, as
dcadas de 1960 e 1970 so marcos da interveno do Estado na agricultura e
no meio rural. As polticas pblicas deste perodo procuraram alterar o padro
tecnolgico dos agricultores (incrementando a produo e a produtividade)
e construir novas dinmicas produtivas e econmicas relacionadas com as
indstrias e com os mercados. As polticas de modernizao da agricultura
e os projetos de desenvolvimento rural integrado, seguindo os receiturios
de agncias multilaterais, foram balizadores deste processo. Nas dcadas de
1980 e 90, com o ajuste estrutural e o neoliberalismo, a atuao do Estado e
das polticas pblicas so modificadas e minimizadas, ganhando maior proe
minncia a atuao do mercado e da sociedade civil no desenvolvimento. Nos
anos 2000, o cenrio mais complexo e multifacetado. Convivemos ainda
com dilemas e desafios que marcaram a formao econmica e social do Brasil
e, particularmente, o processo de modernizao da agricultura; vivemos um
perodo de pujana da economia do agronegcio; narrativas liberalizantes inte
ragem com uma retomada da interveno dos Estados Nacionais; a diversidade
social, cultural e econmica do meio rural brasileiro vem tona, exigindo o
reconhecimento poltico e institucional da agricultura familiar, quilombolas,
povos e comunidades tradicionais, extrativistas, etc.; florescem grupos sociais
reclamando direitos e a atuao do Estado; crescem os espaos de participao
social, expressando o amadurecimento democrtico da sociedade brasileira,
mas lanando constantemente novos desafios gesto pblica no sentido de
contemplar diferentes atores, ideias e interesses; e exigemse, cada vez mais,
processos que coadunem a dimenso ambiental, social, econmica e cultural.
Neste contexto, h necessidade de realizar anlises que possibilitem
uma compreenso destes processos em conjunto, considerando que o desen
volvimento rural multifacetado, multiator, multinvel, multidimensional e
intersetorial. As anlises das diversas polticas abarcadas neste livro, com seus
distintos focos de atuao e configuraes institucionais, as suas diferentes
formas de relacionamento e de interao entre Estado e sociedade civil, e as
diversas formas como chegam e aterrisam e so apropriadas nos espaos locais
contribuem neste sentido.
A segunda motivao relacionase com o crescimento da rea de polticas
pblicas no Brasil. Uma rpida anlise de Grupos de Trabalhos em eventos cien
tficos e da criao de cursos de graduao e de psgraduao indica que uma
nova rea de conhecimento e formao de recursos humanos est sendo criada no
14
19/03/2015 14:25:58
Brasil. Para ilustrar, basta verificar a criao dos cursos de graduao em Polticas
Pblicas na Universidade de So Paulo (USP 2005), na Universidade Federal do
ABC (2010) e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS 2010)
e a criao dos cursos de PsGraduao em Polticas Pblicas na Universidade
Federal do Rio de Janeiro (PPED/UFRJ 2007), na Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (PPGDT/UFRRJ 2011), na Universidade Federal
do Paran (PPPP/UFPR 2011), na Universidade Federal do ABC (2014) e
na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2015). Na relao de cursos
recomendados e reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes) podemos observar que esta lista mais longa. Com
o intuito de contribuir neste contexto, este livro busca dialogar e aprofundar
o debate sobre as polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil e dis
ponibilizar um conjunto de referncias sobre as principais aes que tem sido
desenvolvidas neste campo, alm de colocar a comunidade acadmica em contato
com os principais autores e estudiosos destes temas.
A terceira motivao emerge do reconhecimento internacional que o
Brasil vem recebendo no perodo recente em decorrncia da criao de um
amplo aparato institucional que reconhece a agricultura familiar, procura
atender suas demandas especficas e promover as formas familiares de produ
o. A existncia de polticas como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa Garantia Safra, o Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), o Programa
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pronater), o Programa
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat), o
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), o Programa de Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF), o Programa Nacional de Habitao Rural, o
Selo da Agricultura Familiar e a aquisio de alimentos da agricultura familiar
para o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) so exemplos
que diferenciam o Brasil no contexto internacional, despertando a ateno
de vrios pases que buscam conhecer as polticas pblicas brasileiras e ade
qulas aos seus contextos de origem. Esta particularidade brasileira reflete
no desenvolvimento rural do pas e precisa ser melhor investigada. O livro
Polticas de Desenvolvimento Rural no Brasil vem a somar neste sentido, ana
lisando, avaliando e divulgando a experincia brasileira de polticas pblicas
para a agricultura familiar, em um momento particular quando em 2014 foi
declarado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) o Ano Internacional
da Agricultura Familiar.
Para atender as motivaes que conduziram proposta deste livro, pro
curamos incorporar anlises e estudos realizadas pelos principais especialistas
15
19/03/2015 14:25:58
brasileiros em cada tema ou poltica pblica. Contamos com as contribuies

de autores com aprofundado conhecimento sobre o meio rural brasileiro,
sua diferenciao regional e as polticas pblicas em anlise. importante
destacar que os autores so oriundos de diferentes instituies de ensino ou
de pesquisa do Brasil, atuantes em variados contextos sociais, econmicos,
culturais e polticos, o que permite vir lume a diversidade dos processos de
desenvolvimento rural.
O livro inicia com um captulo que procura analisar o conjunto das
polticas para a agricultura familiar no Brasil, destacando geraes ou re
ferenciais de poltica pblica que marcaram a trajetria de reconhecimento
poltico e institucional da categoria social. Este captulo procura introduzir
questes, contextos, aes e instrumentos que sero aprofundados nos captu
los seguintes, agrupados em temticas similares e organizados em nove partes.
Na Parte 1 so discutidas algumas polticas agrcolas, suas trajetrias,
contribuies e desafios ao desenvolvimento rural. Nesta parte so anali
sados o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura (Pronaf ), o
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), a Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (PNATER) e as polticas de comercializao agr
cola, com foco principalmente na Poltica de Garantia de Preo Mnimo
(PGPM). Estes programas atuam principalmente no mbito da produo
agropecuria dos estabelecimentos rurais, procurando adaptar para a agri
cultura familiar muitos instrumentos de polticas agrcolas j existentes
desde a dcada de 1960, sendo que alguns de seus desafios atuais esto
relacionados justamente com as dificuldades em romper com certas normas
e prticas de dcadas anteriores.
Na Parte 2 so discutidas as polticas de segurana alimentar e nutricio
nal, notadamente o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o Programa
Nacional de Alimentao Escolar, o Programa Um Milho de Cisternas, e as
polticas de abastecimento alimentar. Em sua maioria, estas so polticas recen
tes (ou passaram por mudanas importantes nos ltimos anos) e que contam
com uma ampla articulao entre Estado e sociedade civil, seja na construo
de seus instrumentos, seja na execuo das polticas pblicas. Esta configura
o ilustra o avano democrtico da sociedade brasileira, mas tambm coloca
novos desafios gesto pblica e s prprias organizaes da sociedade civil.
A Parte 3 aborda as polticas de desenvolvimento territorial no Brasil,
nomeadamente o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (Pronat) e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), discutindo
suas trajetrias, algumas de suas mudanas recentes, e os desafios que envol
vem a execuo de programas que procuram incorporar a intersetorialidade e
16
19/03/2015 14:25:58
multidimensionalidade em suas aes. Nesta parte tambm so abordados os

dilemas que envolvem a abordagem do desenvolvimento territorial e a cons
truo de uma estratgia de desenvolvimento rural para o Brasil. Os artigos
apontam para importantes mudanas polticas ao longo de cerca de 10 anos
de experincias de polticas de desenvolvimento territorial, mas igualmente
ressaltam certas resistncias institucionais e polticas que limitam a expresso
desta abordagem de desenvolvimento.
A Parte 4 procura abordar algumas aes do Estado na esfera do meio
ambiente e sua relao com o desenvolvimento rural. So enfatizados os pro
gramas de pagamento por servios ambientais e as aes direcionadas para a
produo e uso de bicombustveis. Embora a problemtica ambiental venha
exigindo maior espao na agenda pblica desde a dcada de 1970, esta uma
questo que, no raro, envolve polmicas e difcil concertao social. No caso
das aes citadas, estas ganharam maior relevncia poltica e institucional no
perodo recente no pas e so controversas quando aos seus objetivos e seus
resultados. Os artigos apresentados nesta parte procuram analisar estas polticas
e debater sobre estas questes.
As polticas agrrias so abordadas na Parte 5 do livro. Trs artigos
discutem a luta pela terra no Brasil, seja por meio da criao de projetos de
assentamentos de reforma agrria, seja por meio de programas pelo crdito
fundirios, ou ainda pelas disputas estabelecidas entre diferentes classes sociais.
As anlises dos autores apontam que, passados alguns sculos, a questo agrria
ainda um tema a ser resolvido no Brasil, incorporando novas configuraes,
conflitos e sentidos no perodo recente. Na Parte 5 tambm contamos com um
artigo que aborda as polticas pblicas em assentamentos rurais j estabelecidos.
O objeto aqui a poltica de assistncia tcnica e extenso rural em assenta
mentos de reforma agrria. Este trabalho analisa o histrico desta poltica
pblica, suas mudanas institucionais, e aponta que as disputas polticas entre
distintos projetos de desenvolvimento no se encerra com o estabelecimento
dos projetos de assentamentos de reforma agrria.
Na Parte 6 so analisadas as polticas sociais e suas interfaces com o desen
volvimento rural. Estas polticas ganharam maior projeo com a promulgao
da Constituio de 1988 e, principalmente, a partir do final dos anos 1990 e
do incio dos anos 2000. A previdncia social, o Programa Bolsa Famlia e o
Programa Nacional de Habitao Rural so referncias importantes neste sen
tido. Mais do que polticas de transferncias de renda, estas aes contribuem
para o reconhecimento do meio rural como um espao de vida e de trabalho,
ao possibilitarem aos atores sociais melhorarem sua qualidade de vida e bem
estar nestas reas. As polticas de habitao rural, de modo particular, ilustram
17
19/03/2015 14:25:58
que o meio rural no sinnimo de atraso e que os seus habitantes podem

viver e conviver com maior dignidade.
A produo de cincia e de tecnologia tambm importante para o desen
volvimento rural, sendo as polticas nesta esfera abordadas na Parte 7 do livro. Os
artigos procuram problematizar as contribuies contemporneas da cincia e da
tecnologia para o meio rural, para a agricultura familiar e para biomas especficos,
como o da Amaznia. Os autores apontam que, embora importantes mudanas
ocorridas no perodo recente, o acesso pesquisa e inovao e a adequao
destas diversidade do meio rural brasileiro (seja de atores sociais, biomas, seja
de sistemas produtivos) ainda permanecem como desafios importantes.
Afastandose de questes temticas, a Parte 8 analisa as polticas pblicas
orientadas para grupos ou segmentos sociais especficos, como as comunidades
tradicionais, a juventude e as mulheres rurais. Os captulos abordam a trajetria
de reconhecimento poltico e institucional do Estado brasileiro a estes grupos
sociais e as aes e instrumentos de polticas pblicas criados para atender as
suas especificidades. Observase nos trs captulos que este reconhecimento
recente, e que o mesmo demandou ressignificaes e (re)interpretaes da
parte do Estado, mas igualmente da parte dos prprios atores sociais.
Por fim, a Parte 9 apresenta um artigo que procura analisar as polticas
de desenvolvimento rural brasileiras no contexto da Amrica Latina e Caribe.
So elencados elementos comuns e desafios nas polticas para a agricultura
familiar em pases selecionados.
Almejamos que este livro possa contribuir com a formao de estudantes
de graduao e de psgraduao do Brasil e estimular a agenda de estudos,
pesquisas e anlises do amplo conjunto de professores e pesquisadores que
trabalham constantemente para produzir conhecimento e referncias sobre a
atuao do Estado brasileiro no desenvolvimento rural. No menos impor
tante, o livro busca dialogar e fornecer subsdios para a atuao de governantes
e policy makers presentes nas diferentes escalas de governana, extensionistas
rurais e agentes de desenvolvimento rural, organizaes no governamentais
que executam vrias polticas pblicas, e toda a sociedade civil que atua nos
temas rurais, agrrios, ambientais, segurana alimentar e nutricional, etc.
Finalmente, cabe ressaltar que a publicao do livro conta com o apoio
da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs)
e da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes),
por meio do Edital Fapergs/Capes n 06/2013 Programa Editorao e
Publicao de Obras Cientficas.
Catia Grisa
Sergio Schneider
18
19/03/2015 14:25:58
Trs geraes de polticas pblicas

para a agricultura familiar
e formas de interao entre sociedade
e Estado no Brasil1
Catia Grisa
Sergio Schneider
Introduo
Mudanas importantes ocorreram no cenrio poltico institucional e
nas dinmicas sociais nos ltimos vinte anos no Brasil. O marco inicial destas
transformaes pode ser fixado a partir da promulgao da nova Constituio
que rege o tecido jurdico e societrio brasileiro na atualidade. Todavia, fixar
uma marca temporal sempre complicado quando se trata de entender os pro
cessos sociais e suas mudanas, especialmente quando sabemos das interfaces
entre passado e presente.
Publicado originalmente como artigo na Revista da Sober, que cedeu os direitos autorais para
publicao neste livro.
19
19/03/2015 14:25:58
Neste perodo recente que compreende as trs ltimas dcadas, novas

relaes entre Estado e sociedade civil foram estabelecidas, espaos de parti
cipao social foram criados, novos atores polticos emergiram e foram reco
nhecidos como sujeitos de direito, criaramse regras e instrumentos de poltica
pblica que foram institucionalizados, e novos referenciais globais e setoriais
orientaram as aes do Estado e permitiram redefinir regras e compreenses
que afetaram mais ou menos as condies socioeconmicas da populao,
especialmente a do meio rural. Estes so alguns exemplos das mudanas ini
ciadas nas ltimas trs dcadas e, em grande medida, ainda em curso. Como
protagonista e objeto de muitas destas mudanas destacase a agricultura fami
liar, uma categoria social e poltica que passou a ser reconhecida pelo Estado
brasileiro em meados de 1990.
O reconhecimento conferido agricultura familiar e a construo de
polticas diferenciadas para um vasto grupo social que at ento no havia sido
contemplado com aes especficas no foram mudanas triviais, e por isto
que ganharam repercusses no cenrio nacional e internacional. Vale notar,
como destacado por Abramovay e Morello (2010), que este processo ocorreu
porque o fortalecimento da democracia est na raiz das mais importantes
mudanas pelas quais passa o meio rural brasileiro nos ltimos vinte anos [...]
que permitiram reduzir a pobreza de sua populao, melhorar a distribuio
de renda e dar incio a mudanas de comportamento empresarial no sentido
de fazer do bemestar das pessoas e da resilincia dos ecossistemas a base da
prpria vida econmica.
Historicamente a agricultura familiar ou os os pequenos agricultores
como eram denominados at cerca de duas dcadas atrs sempre estiveram s
margens das aes do Estado brasileiro, no raro incrementando sua fragilidade
diante das opes de desenvolvimento perseguidas no pas. Iniciando uma nova
trajetria para a categoria social, a constituio de 1988 incitou novos espaos
de participao social e reconheceu direitos; a criao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura (Pronaf) em 1995 desencadeou a emergncia de
outras polticas diferenciadas de desenvolvimento rural; a criao do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) em 1999, e da Secretaria da Agricultura
Familiar (SAF) no interior deste em 2001, institucionalizaram a dualidade da
estrutura agrria e fundiria no pas; e, em 2006, foi regulamentada a Lei da
Agricultura Familiar que reconheceu a categoria social, definiu sua estrutura
conceitual e passou a balizar as polticas pblicas para este grupo social. No raro,
o Brasil destacado por organizaes internacionais multilaterais pela estrutura
poltica e institucional que construiu ao longo dos anos para a agricultura fami
liar, cujos formatos, objetivos e polticas tem sido exportados para outros pases.
20
19/03/2015 14:25:58
O objetivo deste artigo consiste em analisar esta trajetria de reco

nhecimento da agricultura familiar, procurando enfatizar as geraes ou
referenciais de polticas pblicas fortalecidos em alguns momentos chaves, o
modo como estes referenciais foram construdos, e as relaes entre Estado
e sociedade civil. Este exerccio analtico dialoga com diferentes abordagens
tericas, destacandose as contribuies da abordagem cognitiva de anlise de
poltica pblica, nomeadamente as elaboraes de Pierre Muller, Bruno Jobert
e ve Fouilleux. Estes autores enfatizam o papel das ideias na construo das
polticas pblicas, sendo estas elaboradas a partir das crenas comuns e de
representaes de mundo de um conjunto de atores (pblicos e privados),
as quais definem a maneira como estes percebem os problemas pblicos e
concebem respostas aos mesmos (Grisa, 2012; Fouilleux, 2011; 2003; Muller,
2008; Surel, 2000; Jobert e Muller, 1987). As polticas pblicas refletem,
portanto, o entendimento dos grupos sociais sobre sua prpria condio e
sobre a sociedade em geral, bem como sobre os instrumentos necessrios para
aperfeioar esta condio.2
Trs conceitos so particularmente importantes nesta anlise: referencial
global, referencial setorial e referencial de poltica pblica. O referencial global
referese a um quadro geral de interpretao do mundo, superando os limites
de um setor, de um domnio ou de uma poltica (Muller, 2005). Tratase da
[...] representao que uma sociedade faz da sua relao com o mundo em
um momento dado (Muller, 2008, p. 65), e em torno desta representao
geral que sero hierarquizadas as diferentes representaes setoriais, sendo
que o referencial global no constitui uma estrutura cognitiva e normativa
unificada que se impe de maneira mecnica ao conjunto dos domnios da
vida social (econmico, poltico, social, etc.). O referencial setorial diz respeito
s representaes de um setor, entendido como um conjunto de questes ou
problemas associados de maneira mais ou menos institucionalizada a certas
populaes ou temas. Em decorrncia das vrias concepes sobre a natureza
e a extenso dos limites de um setor, a construo do referencial setorial um
processo em permanente conflito. Como o referencial global, o referencial
de um setor uma construo social cuja coerncia nunca perfeita (Muller,
2008, p. 69). Contudo, h uma representao hegemnica, amide coerente
com o referencial global, e esta representao que se impe como referncia
elaborao de polticas pblicas.
O que no implica em deconsiderar que outros elementos tambm interferem na conformao das po
lticas pblicas, a exemplo das instituies e dos interesses (Palier e Surel, 2005; Pierson, 2003; Mahoney,
2001; Hall, 1997). Tratase aqui de dar nfase a alguns elementos explicativos, no caso, o papel das ideias.
21
19/03/2015 14:25:58
Desta relao entre referencial global e setorial constrise uma re

presentao da realidade sobre a qual se intervm e atravs desta imagem,
denominada referencial de uma poltica pblica, que os atores interpretam
o problema, confrontam possveis solues e definem suas aes. H, na rea
lidade, um duplo mecanismo permanente na construo de um referencial:
primeiro, uma operao de decodificao do real com o objetivo de limitar
sua complexidade e, em seguida, uma operao de recodificao para definir
um programa de ao pblica (Muller, 2008). Fouillex (2011; 2003) define
referencial de poltica pblica como a materializao das ideias em instru
mentos e na organizao geral da poltica pblica. Tratase dos instrumentos
que tornam efetiva a ao do Estado a partir das diferentes representaes
de mundo e dos problemas pblicos construdos pelo conjunto de atores
envolvidos na elaborao das polticas pblicas. Este referencial objeto de
negociao permanente entre os protagonistas das trocas polticas, sendo
suscetvel de incluses, recortes e transformaes em funo das relaes de
fora e dos objetivos polticos dos diferentes atores envolvidos na construo
da poltica pblica.
importante referir que a definio destas geraes de polticas e seus re
ferencias tambm possui um sentido heurstico, que utilizamos com o objetivo
de identificar os distintos momentos crticos em que apareceram ou foram
criadas novas formas de ao governamental. No entanto, isto no quer dizer
que estas geraes de polticas possuem uma linearidade longitudinal e nem
que uma gerao precede a outra, como se houvesse uma ampliao de escala
ou redirecionamento de enfoque. As trs geraes de polticas identificadas no
encerraram seu ciclo, continuam em funcionamento e seguidamente sofrem
ajustes e/ou alteraes em sua formulao ou escopo.
A primeira seo do artigo debate a emergncia das polticas para a agri
cultura familiar e a conformao de um referencial de poltica pblica agrcola
e agrrio. A seo seguinte apresenta os elementos que caracterizam a segunda
gerao de polticas para a agricultura familiar pautada em um referencial social
e assistencial e como este referencial se expressa em programas e aes pblicas.
A terceira seo evidencia a construo e a incidncia de uma nova gerao
de polticas pblicas para a agricultura familiar sustentada na construo de
novos mercados com foco na segurana alimentar e na sustentabilidade. Ao
longo destas sees tambm so salientadas mudanas nas formas de relao
e interao entre Estado e sociedade civil. O artigo finalizado com algumas
consideraes sobre a vigncia destes referenciais e as relaes entre Estado e
sociedade civil na atualidade.
22
19/03/2015 14:25:58
Primeira gerao de polticas para a agricultura

familiar: a construo de um referencial agrcola
e agrrio
Desde a segunda metade da dcada de 1950, o governo brasileiro
adotou de forma mais acentuada a estratgia de industrializao por subs
tituio de importaes (referencial global), como uma tentativa de superar
a defasagem que separava o Brasil das economias capitalistas industriali
zadas (Bielschowsky, 2006; 2000). Nesta estratgia nacionaldesenvolvi
mentista, o Estado atuou como agente produtivo por meio da criao de
infraestruturas estatais; agente financeiro, promovendo a transformao da
estrutura industrial; articulador de capitais privados nacionais e interna
cionais; e formulador e executor de polticas macroeconmicas e setoriais,
privilegiando a constituio de uma economia industrial (Delgado, 2010).
Todavia, no incio da dcada de 1960, essa estratgia apresentou sintomas
de crise em razo das dificuldades no abastecimento alimentar interno, do
aumento da inflao (saldo da rigidez da oferta do setor agrrio frente ao
crescimento da demanda por produtos primrios pela industrializao e
urbanizao), do esgotamento da capacidade de importar bens necessrios
industrializao do pas (que, por sua vez, demandava investimentos
em exportaes para criar divisas) e da emergncia de crticas ao padro
dependente e excludente seguido pela industrializao (Delgado, 2010,
1988; Coelho, 2001; Castro, 1984).
Desta crise, duas opes e referenciais setoriais aparecem na agenda
pblica. Reivindicada por acadmicos (Caio Prado, Alberto Passos Guimares,
Igncio Rangel e notadamente a vertente cepalina estruturalista represen
tada por Celso Furtado), por polticos (nomeadamente o governo de Joo
Goulart) e por movimentos sociais (Ligas Camponesas, Unio dos Lavradores
e Trabalhadores Agrcolas do Brasil, Movimento dos Trabalhadores Sem Terra,
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Contag), uma
destas opes clamava por um conjunto de reformas de base, dentre elas a
reforma agrria, visando dinamizar o mercado interno. Contrapondose a
esta opo e sustentada pelas elites agrrias, por acadmicos vinculados a
economistas da Universidade de So Paulo (principalmente Antonio Delfim
Neto) e por militares que tomaram o governo federal, outro referencial setorial
foi institucionalizado no Brasil, orientado pela modernizao tecnolgica da
agricultura (Grisa, 2012; Delgado, 2005). Argumentase que a agricultura
precisava modernizarse para cumprir suas funes no desenvolvimento eco
nmico do pas. O ajuste entre o setor da agricultura (referencial setorial)
23
19/03/2015 14:25:58
e a industrializao da economia do pas (referencial global) passou a ser

realizado por um conjunto de aes e polticas pblicas, como crdito rural,
garantia de preos mnimos, seguro agrcola, pesquisa agropecuria, assis
tncia tcnica e extenso rural, incentivos fiscais s exportaes, minidesva
lorizaes cambiais, subsdios aquisio de insumos, expanso da fronteira
agrcola, e o desenvolvimento de infraestruturas. Por cerca de 20 anos, este
foi o referencial setorial predominante que orientou as aes do Estado no
setor agrcola e pecurio configurando o que Delgado (2001) denominou
de poltica agrcola ativa, o qual, como j apontado por vrios estudos
(Delgado, 2010; Graziano da Silva, 1999; Gonalves Neto, 1997; Kageyama
et al., 1990; Guedes Pinto, 1978), apresentou um carter triplamente seletivo,
beneficiando principalmente os mdios e os grandes agricultores, localizados
nas regies sul e sudeste, produtores de produtos direcionados exportao
ou de interesses de grupos agroindustriais (caf, soja, trigo, canadeacar,
laranja, algodo).
Durante os vinte anos de ditadura militar, os representantes da sociedade
civil vinculados agricultura familiar no encontraram espao na arena pblica
para discutir e construir em conjunto com os gestores pblicos polticas para a
categoria social. O contexto poltico e institucional exclua a participao destes
atores e limitava uma atuao mais crtica e propositiva da Contag, principal
representao dos pequenos agricultores na poca. Conforme evidenciado
por Grisa (2012), a construo das polticas pblicas para a agricultura resul
tava basicamente das representaes de mundo e do setor (referencial global e
setorial) oriundas de gestores pblicos, acadmicos e representantes de grupos
de interesse, conformando um referencial setorial direcionado para a moder
nizao da agricultura.
No final dos anos 1970 este cenrio comeou a ser alterado, sendo
emblemtica a mudana de posicionamento poltico da Contag entre o II
Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais (1973) e o III Congresso
Nacional dos Trabalhadores Rurais (1979). No II Congresso perodo de
maior represso da Ditadura Militar, ainda que pautando a reforma agr
ria, o tom da Contag era conciliador em relao ao governo, ressaltando
as conquistas j adquiridas em termos de previdncia social e proteo ao
trabalhador rural (Contag, 1973). No III Congresso, a Contag apresentouse
mais combativa e reivindicatria, cobrando insistentemente a reforma agrria
e uma poltica agrcola adequada s particularidades dos pequenos agricul
tores (Contag, 1979a; 1979b). Conforme expresso no Boletim Peridico da
Confederao, hoje falamos menos em encaminhar e mais em reivindicar;
no se fala mais em pedir e sim, em exigir (Contag, 1979b, p. 26, grifos no
24
19/03/2015 14:25:58
original). As disputas no interior do sindicalismo, a emergncia do novo

sindicalismo rural e de novos movimentos sociais incrementaram esta pos
tura reivindicativa, de protesto e crtica ao governo federal (Picolotto, 2011;
Schneider, 2010; Favareto, 2006; Schmitt, 1996). A defesa da reforma agrria,
a demanda por polticas diferenciadas e por legislao trabalhista, e crticas ao
regime ditatorial tornaramse constantes nas reivindicaes dos representantes
da agricultura familiar.
Estas mudanas incrementaramse com a redemocratizao a partir de
meados da dcada de 1980 e com o debate da constituinte em 1988. O pro
cesso de democratizao permitiu um intenso movimento de rearticulao e
florescimento de novas organizaes na sociedade civil (Santos, 2011, p. 79).
No mbito da agricultura familiar destacaramse as mudanas na forma de
atuao da CONTAG; a criao da Central nica dos Trabalhadores (CUT)
em 1983 e, nesta, a conformao do Departamento Nacional de Trabalhadores
Rurais (DNTR) em 1988; a constituio do Movimento dos Trabalhadores
Sem Terra (MST) em 1984; a institucionalizao do Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB) em 1991, os quais vinham atuando desde o final da
dcada de 1970; e a criao do Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS)
em 1985. Ainda que com objetivos ou nfases distintas, as aes destes ato
res sociais tornaram visveis as precrias condies de reproduo social dos
pequenos produtores e, cada vez mais, reclamaram a interveno do Estado
na construo de polticas pblicas adequadas as suas particularidades, desta
candose a reforma agrria e o crdito rural.
Neste contexto, com a abertura democrtica e mudanas polticoins
titucionais em curso, os representantes da agricultura familiar alteraram
sua postura diante do Estado. As possibilidades abertas com o debate da
constituinte, as negociaes para a definio das Leis Agrcola e Agrria, e a
emergncia dos Conselhos alteraram a forma de interao entre a sociedade
civil representativa dos agricultores familiares e o Estado. Os representantes
da agricultura passaram a adotar estratgias propositivas e adentraram nas
arenas pblicas, propondo e disputando a construo das polticas pblicas.
Tanto a Contag quanto o DNTR/CUT elaboraram textos para a discusso
com suas respectivas bases sociais sobre a reforma constituinte (Contag,
1988; CUT, 1989), construram propostas de normatizao para a Lei
Agrcola (Contag, 1989; CUT, 1991) e disputaram a institucionalizao
das regras com outros segmentos, nomeadamente com o setor da agricultura
patronal.
Algumas das demandas dos representantes da agricultura familiar fo
ram incorporadas e institucionalizadas no momento de construo da Lei
25
19/03/2015 14:25:58
Agrcola, a qual reconheceu a diversidade dos agricultores brasileiros e previu

a construo de uma poltica agrcola diferenciada para os pequenos produto
res (Mielitz Netto, 2010; Delgado, 1994). Todavia, estas conquistas ficaram
aqum das reivindicaes destes atores, prevalecendo as ideias, os interesses
e o poder da agricultura patronal na construo das polticas pblicas. No
por acaso, a Lei Agrcola institucionalizou, em grande medida, os interesses
dos grandes produtores (Picolotto, 2011; Santos, 2011; Schmitt, 1996;
Delgado, 1994). Como lembra Delgado (1994, p. 14), contriburam para
este resultado certo vcuo institucional de parte do Estado para tratar das
demandas dos pequenos agricultores e a cultura institucional de instituies
de crdito, pesquisa, extenso e comercializao, no habituadas em incor
porar em suas metodologias de atendimento as demandas deste segmento.
Tambm importante destacar que, no final dos anos 1980, o Estado
brasileiro vivenciava um perodo de intensas mudanas polticoeconmicas.
O processo de liberalizao econmica construdo a partir das ideias de
um novo referencial global (o neoliberalismo) para enfrentar a crise poltica
e financeira das dcadas de 1980 e 1990 imps novas estratgias e ins
trumentos para a ao governamental: reduo da interveno do Estado,
desregulamentao das atividades econmicas, privatizao de companhias
estatais, liberalizao dos mercados, etc. (Santos, 2011; Sallum Jr., 2003;
Dias e Amaral, 2000). No caso da agricultura, destacamse particularmen
te: (a) a liberalizao comercial e o desmonte do modelo de interveno
do Estado prevalente at a dcada anterior, implicando em reduo do
volume de recursos aplicados nas polticas agrcolas, liquidao da poltica
de formao de estoques reguladores e queda nas tarifas de importao de
produtos alimentares e algodo; (b) a criao do Mercosul em 1991, que
afetou negativamente sobretudo a produo agropecuria dos estados do sul,
notadamente o setor lcteo, tritcola, vitivincola e a fruticultura, atividades
tpicas de pequenas propriedades, que sentiram dificuldades de competir
com a produo dos pases vizinhos; (c) a adoo do Plano Real em 1994, o
qual provocou uma queda da renda real do setor agrcola de cerca de 20%
a 30% no primeiro semestre de 1995; (d) a valorizao da taxa de cmbio,
associada ao grande volume de recursos disponveis no sistema financeiro
internacional e as elevadas taxas de juros domsticas, as quais favoreceram
o aumento das importaes de produtos agrcolas e o decrscimo das ex
portaes (Mattei, 2014; Picolotto, 2011; Delgado, 2010). Estas medidas
ameaaram as condies de reproduo social e econmica da agricultura
familiar, a qual j havia sido afetada pelas consequncias da modernizao
da agricultura.
26
19/03/2015 14:25:58
Diante destas medidas econmicas que incrementaram a fragilidade so

cial da categoria social, e aproveitando as possibilidades abertas com a redemo
cratizao, os representantes da agricultura familiar recrudesceram sua postura
propositiva e por meio de mobilizaes sociais expressivas (como os Gritos da
Terra Brasil, cujo primeiro foi realizado em 1994) passaram a exigir polticas
especficas para a categoria, bem como a participao na construo destas.
Um momento emblemtico neste sentido foi a construo do documento
Propostas e recomendaes de poltica agrcola diferenciada para o pequeno
produtor rural (Brasil, Maara/Contag, 1994), elaborado por uma Comisso
Tcnica do Pequeno Produtor (Portarias Maara n. 692 de 30/11/1993 e n.
42 de 24/1/1994), no Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da
Reforma Agrria (Maara), com a participao da Contag.3 Cabe salientar
como inovaes deste documento, dentre outros elementos, as propostas de
criao de um Programa Especial de Crdito para os Pequenos Produtores
Rurais, com encargos financeiros, prazos, carncias e formas de pagamentos
especficos; a implantao de um seguro agrcola destinado exclusivamente
cobertura das exploraes agropecurias dos pequenos produtores rurais;
a conformao de alguns programas para fazer frente ao Mercosul; a propo
sio de uma definio de pequeno produtor, que balizaria a construo de
polticas pblicas para a categoria social; a institucionalizao dessa definio
via substitutivo a Projeto de Lei ou minuta de Medida Provisria; a incluso
deste conjunto de propostas j no Plano Safra 1994/95, em especial aquelas
relacionadas definio de pequeno produtor e s polticas de crdito rural
e seguro agrcola; e a criao no Maara de uma secretaria especfica que es
tabelecesse e coordenasse as polticas agrcolas diferenciadas (Brasil, Maara/
Contag, 1994).
Fruto das mobilizaes sociais realizadas por movimentos sociais
vinculados agricultura familiar, de uma mudana paradigmtica nos
estudos rurais (que passaram a destacar a permanncia e a importncia da
agricultura familiar nos pases desenvolvidos) (Schneider, 2003; Lamarche,
1999; 1993; Abramovay, 1992; Veiga, 1991), e dos prprios interesses do
governo federal em manter a ordem social no campo e certa influncia no
sindicalismo dos trabalhadores rurais (Grisa, 2012), criouse a primeira
Desde a criao do DNTR/CUT em 1988, o sindicalismo cutista viveu uma situao ambgua
entre construir uma estrutura autnoma e, portanto, negar a estrutura oficial (Contag) ou aceitar
em sua base os sindicatos oficiais e disputar a estrutura contaguiana (Picolotto, 2011; Favareto,
2006). Em 1991, a CUT decidiu por compor a diretoria da Contag e, em 1995, esta filiouse quela.
Esta unificao contribuiu para dar maior visibilidade e poder de reivindicao ao sindicalismo dos
trabalhadores rurais.
27
19/03/2015 14:25:58
poltica agrcola nacional direcionada especificamente para os agricultores

familiares. Tratase da institucionalizao do Pronaf, em 1995, que marcou
o reconhecimento poltico e institucional do Estado brasileiro categoria
social, configurandose um momento crtico (Mahoney, 2001) 4 que
abriu possibilidades institucionais para a criao de novas polticas para a
agricultura familiar. O Pronaf delineavase como uma poltica de crdito
rural que contribuiria para a capitalizao e o acesso dos agricultores fami
liares em transio aos mercados, tornandoos consolidados (FAOIncra,
1994). Iniciavase com o Pronaf a construo de um conjunto de medidas
orientadas para fortalecer e garantir a produo agrcola dos agricultores
familiares. A criao do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF2004) e do
Programa de Garantia de Preo da Agricultura Familiar (PGPAF2006) e a
retomada da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) pblica em anos
posteriores corroborariam neste sentido.
importante destacar que em meados da dcada de 1990 as lutas do
MST tambm estavam em um momento de ascenso e os conflitos agrrios
se acirravam. Dois fatos marcaram este perodo. O primeiro deles referese ao
conflito conhecido como Massacre de Corumbiara, ocorrido em Rondnia
em meados de 1995, onde agricultores sem terra e a polcia entraram em
confronto, resultando na morte de 10 pessoas. Similar a este, o segundo
fato diz respeito ao Massacre de Eldorado do Carajs, ocorrido no Par
em 1996, no qual dezessete agricultores sem terra foram assassinados. Estes
fatos tiveram grande repercusso nacional e internacional e, concomitante
continuidade das mobilizaes sociais, desencadearam o incremento na
poltica de assentamentos de reforma agrria, que havia ganho um novo
mpeto com a redemocratizao e a proposta de um I Plano Nacional de
Reforma Agrria (I PNRA), no incio do governo Sarney (1985), mas logo
em seguida arrefecida pelas presses de atores e organizaes contrrios a
este referencial setorial. Com efeito, a criao do Pronaf e o incremento
da poltica de assentamentos de reforma agrria surgem, em certa medida,
como resposta s presses oriundas de vrias mobilizaes sociais (eventos
regionais, Gritos da Terra Brasil, ocupaes de terra e acampamentos de
reforma agrria).5
Este termo foi cunhado por Mahoney (2001), referindose ao modo como as escolhas institucionais
dos atores, em momentos crticos, criam instituies que tendem a persistir e no so facilmente
alteradas, orientando e condicionando o comportamento e as decises subsequentes dos diferentes
agentes envolvidos em processos concretos de produo da ruralidade.
5
A criao do Pronaf tambm resultou de uma espcie de troca poltica entre governantes e re
presentantes sindicais da agricultura familiar. Como observaram Grisa (2012) e Medeiros (2001),
4
28
19/03/2015 14:25:58
Seguindo Schneider, Shiki e Belik (2010), este o contexto que per

mitira a emergncia de uma primeira gerao de polticas pblicas para a
agricultura familiar no Brasil, as quais apresentaram um referencial setorial
basicamente agrcola (crdito rural, seguro de produo e de preo) e agrrio
(poltica de assentamentos de reforma agrria).6 Estas polticas exigiram do
governo e da sociedade brasileira um olhar mais atento para a importncia da
agricultura familiar no desenvolvimento do pas e para as suas condies de
reproduo social com base na terra e na produo agrcola. Como ilustra a
Figura 1 (abaixo), estas polticas emergiram em meados da dcada de 1990 e
continuam vigentes atualmente, sendo reivindicadas e estando em permanente
construo/aperfeioamento, principalmente pela retroalimentao das ideias
de organizaes sociais e sindicais da agricultura familiar, gestores pblicos e
estudiosos do mundo rural.
O Pronaf se constituiu na principal poltica agrcola para a agricultura
familiar (tanto em nmero de beneficirios, capilaridade nacional e recursos
aplicados) e, historicamente, tem contado com um montante crescente de
recursos disponibilizados, atingindo, no Plano Safra da Agricultura Familiar
2014/2015, o valor de R$ 24,1 bilhes de reais. Ilustrando seu vis de fortale
cimento da produo agrcola, diversos estudos apontam que o programa tem
beneficiado principalmente as unidades familiares de produo em melhores
condies socioeconmicas, localizadas nas regies sul e sudeste, e promovido
o cultivo de produtos competitivos no mercado internacional, os quais so
controlados por poucas empresas do sistema agroindustrial e cuja forma de
produo est assentada no uso generalizado de insumos modernos. O milho
e a soja respondem, desde 2001, por mais de 50% dos recursos aplicados pelo
conceder polticas distributivas tornavase estratgico ao governo, o qual visava amenizar e conter
a contestao social e, ao mesmo, manter certa influncia sobre o sindicalismo rural e garantir o
seu apoio eleitoral. A no adoo de medidas pelo governo federal poderia incrementar o poder
de mobilizao do MST, que vinha angariando crescente reconhecimento e legitimidade social,
inclusive no meio urbano.
6
Cabe destacar que o referencial de poltica pblica do Pronaf apresentava, em sua proposio inicial,
coerncia com o referencial global do neoliberalismo, seguido pelos governos federais (Collor, Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso) desde o incio da dcada de 1990. Seguindo orientaes
acadmicas, compreendiase o programa como um mecanismo para impulsionar para os mercados
os agricultores familiares que apresentassem um mnimo de condies produtivas (Guanziroli, 2007;
Brasil, Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, 1998; FAO/Incra, 1994; Banco Mundial,
1994). O Estado deveria intervir nas falhas de mercado e promover a insero econmica destes
grupos sociais. J a poltica de criao de assentamentos de reforma, diferentemente da coerncia
prevista por Muller (2008), apresentava um referencial de poltica pblica distinto do referencial
global seguido pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo, no tardou para o governo
federal tentar adequar aquele a este com a Reforma Agrria de Mercado, como definiram diversos
autores (Sauer e Pereira, 2005; Pereira, 2004; Medeiros, 2003).
29
19/03/2015 14:25:58
Pronaf no custeio de lavouras (em 2002 e 2003, os dois produtos alcanaram

mais de 60%). Se somarmos os recursos aplicados no caf (cultivo que apre
sentou importante crescimento em nmero de contratos e recursos no perodo
em anlise), este valor atinge cerca de 70% dos recursos aplicados no custeio
de lavouras (Grisa, Wesz Jr. e Buchweitz, 2014).
A poltica de assentamentos de reforma agrria tambm continuou
sendo realizada em anos seguintes, ainda que com importantes oscilaes.
Segundo dados do DataLuta (2013), a poltica de criao de assentamentos
de reforma agrria incrementouse de 19951997, atingindo o nmero de
92.984 mil famlias assentadas neste ltimo ano, sendo que a partir de ento
os nmeros foram reduzindose at 2003, quando, no incio do governo Lula,
h novamente uma reao e alcana o nmero mximo de 104.197 famlias
assentadas em 2005. Aps este perodo, os nmeros decrescem novamente.
No segundo mandato do governo Lula e no mandato da presidente Dilma, de
modo geral, os nmeros permanecem abaixo da trajetria gerada a partir de
1995. Desde o governo Lula e (sobretudo) Dilma, o enfoque central parece
ser a qualificao dos assentamentos j constitudos, melhorando as condi
es de infraestrutura e de produo, enquanto a criao de novos foi posta
em um segundo plano, realizada fundamentalmente com a incorporao de
terras pblicas nas regies norte e nordeste (Fernandes, 2013; Ipea, 2012;
Mattei, 2012).
Em sntese, podemos sinalizar que a adoo de estratgias propositivas do
sindicalismo dos trabalhadores rurais, em contraposio a uma postura crtica,
de protestos e reivindicaes, at ento prevalecente, assim como a presso
social dos movimentos sociais, foram elementos importantes que contriburam
de forma decisiva para a emergncia da primeira gerao de polticas para a
agricultura familiar, baseada em um referencial agrcola e agrrio (Picolotto,
2011; Schneider, 2010; Favareto, 2006). A participao proeminente dos
representantes dos agricultores familiares e de gestores vinculados ao Mapa
(e, a partir de 1999, ao MDA) na construo destas polticas pblicas explica,
em grande medida, o referencial que orientou a elaborao das mesmas. A
esta demanda social e poltica se somaram os estudos e resultados de pesquisas
que destacavam de forma eloquente a importncia econmica dos agriculto
res familiares nos pases desenvolvidos (Lamarche, 1993; Abramovay, 1992;
Veiga, 1991).
Esta confluncia de esforos e evidncias criou as condies para que,
tambm no Brasil, a agricultura familiar passasse a ser vista de forma po
sitiva e relevante para a produo de alimentos e gerao de empregos. A
construo do Pronaf resultou do dilogo e da negociao de ideias entre
30
19/03/2015 14:25:58
trs fruns de produo de ideias,7 conformados pelos representantes

dos agricultores familiares, dos estudiosos do mundo rural e de polticos
e gestores pblicos (Grisa, 2012). As polticas agrcolas para a agricultura
familiar desencadeadas pelo Pronaf, e a ele estritamente vinculadas (SEAF e
PGPAF), resultam fundamentalmente das proposies e negociaes entre
gestores pblicos e os representantes da agricultura familiar, que a partir
de 2003 asseguraram mais um canal de dilogo com o governo federal por
meio das discusses anuais para definio dos Planos Safra da Agricultura
Familiar.
Segunda gerao de polticas

para a agricultura familiar: a construo
de um referencial social e assistencial
Conforme anunciado acima, na dcada de 1990 vigorou o referencial
global do neoliberalismo, que ganhou repercusso principalmente nos
governos Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso. Para alm da
desestruturao de instrumentos de polticas pblicas importantes, como
a extino da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Embrater) em 1990, da liberalizao dos mercados e da retirada do Estado
na economia (com importantes repercusses na taxa de cmbio e na relao
importao/exportao), este referencial global repercutiu nas polticas
para a agricultura familiar. Compreendiase que o Estado deveria corrigir
as falhas de mercado, notadamente atuando no combate pobreza rural
(Banco Mundial, 1994). Neste contexto, a partir de 199798, as polticas
para a agricultura familiar aportaram para um novo referencial setorial foca
do em aes sociais e assistenciais, configurando, nos termos de Schneider,
Shiki e Belik (2010), o incio de uma segunda gerao de polticas para a
agricultura familiar.
Fruns de produo de ideias um conceito originalmente utilizado por Jobert (1994) e discutido
tambm por Fouilleux (2003). Referemse aos espaos mais ou menos institucionalizados e espe
cializados, regidos por regras e dinmicas especficas, nos quais grupos de atores debatem vises de
mundo. Coerentes com a abordagem cognitiva, compreendese como espaos onde as ideias so
produzidas. Cada frum produtor de diferentes representaes, ideias sobre as polticas, as quais
variam segundo interesses, identidades, relaes de poder e instituies
7
31
19/03/2015 14:25:58
Fonte: Elaborado pelos autores.
Figura 1 Principais grupos de atores atuantes na construo dos referenciais de poltica pblica
Esta mudana tem seu incio no governo FHC, com o Programa Comunidade
para a agricultura familiar ao longo dos anos.
se consolida
Fonte:Solidria,
Elaboradoepelos
autores. no governo Lula atravs do Programa Fome Zero, no qual o
Programa Bolsa Famlia um dos destaques. O Programa Comunidade Solidria
propunha avanar na parceria Estado-sociedade e contemplar aes relacionadas com a
questo alimentar, a misria, pobreza e inequidade. A proposta do Programa era conferir
Esta
mudanaa 16
tem
seu incio
no governo
FHC,
com reduo
o Programa
selo
de prioridade
programas
governamentais
em seis reas
de atuao:
Comunidade
Solidria,
e se
consolida
noaogoverno
Lula atravs
do Programa
da mortalidade
na infncia,
alimentao,
apoio
ensino fundamental
e pr-escolar,
habitao
e saneamento,
gerao deBolsa
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Fome
Zero, no
um
dos destaques.
O Programa
qual o Programa
Famlia
fortalecimento da agricultura familiar (Brasil, Comunidade Solidria, 1998). Buscava-se
Comunidade
Solidria propunha avanar na parceria Estadosociedade e
construir a integrao e convergncia dessas aes em reas geogrficas (municpios)
contemplar
aes
relacionadas
questo
alimentar,
a misria,
pobreza
com maior concentrao
de pobreza com
(Maluf,a 2007;
Takagi,
2006; Peliano,
2001). Com
base neste referencial,
delineado
fundamentalmente
a partir selo
das ideias
de polticos, a 16
e inequidade.
A proposta
do Programa
era conferir
de prioridade
gestores governamentais
pblicos e estudiososem
vinculados
ao de
iderio
liberal,reduo
as polticas
para a
programas
seis reas
atuao:
da mortalidade
agricultura familiar se aproximaram das polticas sociais (Marques, 2004; Vilela, 1997;
na infncia,
alimentao, apoio ao ensino fundamental e prescolar, habita
Banco Mundial, 1994).
o e saneamento,
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Em relao gerao
agriculturade
familiar,
o primeiro
passo nessa
direo foi a criao
da
linha Infraestrutura
e Servios familiar
Municipais(Brasil,
do Pronaf,
que visava Solidria,
dar apoio a1998).
fortalecimento
da agricultura
Comunidade
infraestruturas
para osa municpios
com
a distribuio fundiria
mais pulverizada,
Buscavase
construir
integrao
e convergncia
dessas aes
em reas ageogr
menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade agrcola, ou seja, municpios
ficasmais
(municpios)
com maior concentrao de pobreza (Maluf, 2007; Takagi,
perifricos e mais pobres, distanciando-se, segundo Abramovay e Veiga (1999), da
2006; Peliano, 2001). Com base neste referencial, delineado fundamentalmen

15
te a partir das ideias de polticos, gestores pblicos e estudiosos vinculados
ao iderio liberal, as polticas para a agricultura familiar se aproximaram das
polticas sociais (Marques, 2004; Vilela, 1997; Banco Mundial, 1994).
32
19/03/2015 14:25:59
Em relao agricultura familiar, o primeiro passo nessa direo foi a

criao da linha Infraestrutura e Servios Municipais do Pronaf, que visava
dar apoio a infraestruturas para os municpios com a distribuio fundiria
mais pulverizada, a menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade
agrcola, ou seja, municpios mais perifricos e mais pobres, distanciandose,
segundo Abramovay e Veiga (1999), da proposta originalmente construda
para este Programa.8 As organizaes da agricultura familiar temeram que a
aproximao do Pronaf com o Programa Comunidade Solidria alterasse o
programa como um todo, tornandoo um programa de assistncia social. No
III Grito da Terra Brasil (1996, p. 13), as organizaes da agricultura familiar
assim se manifestaram a respeito: O Pronaf no pode ser confundido com
programas de assistncia social, mas deve ser uma prioridade do governo federal
pelo desenvolvimento da agricultura familiar, definida como a mais eficiente
nos aspectos econmico e social. Conforme Marques (2004, p. 12), neste
contexto, a Contag e a Secretaria de Desenvolvimento Rural do Maara, que
gestaram o Pronaf, afastaramse progressivamente do Programa Comunidade
Solidria. O distanciamento foi acompanhado pela recusa, por parte destas
ltimas, da associao de suas iniciativas com os propsitos que privilegiam,
antes de tudo, os objetivos visando o combate misria em torno do apoio
agricultura familiar.
Todavia, logo aps a institucionalizao do Pronaf, as prprias organi
zaes da agricultura familiar comearam a pautar a necessidade do Pronaf
atender a diversidade socioeconmica da agricultura familiar, culminando na
criao de grupos e linhas direcionadas aos agricultores mais descapitalizados
ou em situao de vulnerabilidade social, a exemplo da criao do pronafinho
em 1997 e do Grupo B9 em 1999. Havia a preocupao de que a continuidade
das regras e normas inicialmente estabelecidas no Pronaf poderiam reproduzir
desigualdades expressivas no interior da agricultura familiar (Grisa, 2012).
No perodo de 1998 at meados dos anos 2000 emergiu um conjunto
de aes de transferncia de renda que contemplaram a agricultura familiar
(ainda que no exclusivamente), como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao
Cabe destacar que, no mbito das polticas sociais para a agricultura familiar, uma ao pioneira
foi a incluso dos trabalhadores em regime de economia familiar no sistema de seguridade social
pela Constituio Federal de 1988 (Delgado, 2014). Esta medida antece o prprio reconhecimento
poltico da categoria agricultura familiar que iria ocorrer em meados da dcada de 1990, como visto
na seo anterior.
9
Visando ampliar a participao da diversidade da agricultura familiar no Pronaf, em 1999 teve inico
a criao de grupos no interior do Programa de acordo com o grau de capitalizao dos agricultores
familiares e se beneficirios de programas de reforma agrria. O grupo B referese aos agricultores
em maior vulnerabilidade social e corresponde ao microcrdito produtivo rural.
8
33
19/03/2015 14:25:59
e Auxlio Gs, que a partir de 2003 foram integradas no Programa Bolsa

Famlia. O Programa Fome Zero, criado no incio do governo Lula, daria um
novo impulso a estas aes, s polticas sociais e ao combate pobreza rural
(e urbana). Posteriormente, j no governo Dilma Roussef, estas aes foram
retomadas e potencializadas com a criao do Plano Brasil Sem Misria, seja
com o incremento do Programa Bolsa Famlia, da criao do Brasil Carinhoso
e do Programa Bolsa Verde, seja com aes que visam incluso socioprodutiva
da populao rural em pobreza extrema por meio da disponibilizao crdito de
fomento a fundo perdido (R$ 2.400,00/famlia) para a aquisio de insumos
e equipamentos, assistncia tcnica diferenciadas para este pblico, e doao
de sementes e tecnologias da Embrapa para iniciar os processos produtivos.
Dando sequncia criao de polticas diferenciadas para a agricultura
familiar, agora orientadas pelo referencial setorial focado em polticas sociais
e assistenciais, em 2002 foi estabelecido o Programa Garantia Safra, voltado
ao segmento mais vulnervel desta categoria social, visando garantir renda aos
agricultores localizados na regio nordeste do pas, norte do estado de Minas
Gerais, Vale do Mucuri, Vale do Jequitinhonha e norte do estado do Esprito
Santo que sofrerem com a perda de safra por motivos de seca ou excesso de
chuvas.
Em 2003, j no governo Lula, foi criado o Programa de Habitao
Rural (PNHR) com o fito de garantir subsdios financeiros para a aquisio
de materiais para a construo ou concluso/reforma/ampliao de unidades
habitacionais de agricultores familiares e trabalhadores que atendam aos
critrios estabelecidos pelo PRONAF. Atualmente o Programa Nacional de
Habitao Rural faz parte do Programa Minha Casa, Minha Vida, criado em
2009, contribuindo para a melhoria de infraestruturas e para o bem estar das
famlias rurais.
Ainda no mesmo ano de 2003 foi extinto o Pronaf Infraestrutura e
Servios Municipais que deu lugar ao Programa Desenvolvimento Sustentvel
de Territrios Rurais (Pronat), que buscava promover o desenvolvimento,
infraestruturas e a gesto de territrios rurais. Os Territrios despertavam
como um espao intermedirio entre os municpios e os estados, possibilitando
a participao da sociedade civil vinculada agricultura familiar nas decises
de desenvolvimento. Ainda que o Pronat no tenha emergido explicitamente
com um vis para combater a pobreza rural, na delimitao dos territrios
foram priorizados, dentre outros critrios, contextos com maior concentrao
do pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e agricultores beneficirios do reordenamento agrrio) portanto, com
maior intensidade de demanda social e com ndices de Desenvolvimento
34
19/03/2015 14:25:59
Humano reduzido, de modo a priorizar os municpios com menores condies

de desenvolvimento (Delgado e Leite, 2011; Echeverri, 2009).
Em 2008, esta perspectiva de atuao via territrios ganhou um novo
impulso com a criao do Programa Territrios da Cidadania (PTC) que
visava articular e potencializar as aes de um conjunto de polticas pblicas
em alguns territrios economicamente mais fragilizados. A prioridade era
atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos, ndices
de estagnao na gerao de renda e carncia de polticas integradas e susten
tveis para autonomia econmica de mdio prazo. A relao entre polticas
territoriais e pobreza ganhava contornos mais evidentes no PTC. Ainda que
no exclusivos agricultura familiar, o Pronat e o PTC beneficiaram sobre
maneira a categoria social.
No decorrer dos anos, este referencial de poltica pblica orientado pelo
social e socioassistencial passou a apresentar certas ambiguidades referentes
sua origem e aos seus propsitos. Por um lado, representantes da agricultura
familiar, gestores pblicos e estudiosos do mundo rural passam a reivindicar
um olhar mais atento do Estado aos grupos vulnerveis da categoria social
e do mundo rural e reivindicam polticas sociais para estes, seja no sentido
de contribuir e garantir a sua reproduo social, seja com vistas a dar condi
es para que estes atores conseguissem minimamente alterar suas condies
sociais e econmicas e passassem a interagir nos mercados agrcolas e de tra
balho (Bianchini, 2010; Mattei, 2006; Brasil, Ministrio da Agricultura e do
Abastecimento, 1998; Grito da Terra Brasil, 1998). A criao do Pronaf B, do
Programa Garantia Safra, do PNHR, das polticas territoriais e do Programa
de Fomento s Atividades Produtivas Rurais includo no Plano Brasil Sem
Misria so exemplos neste sentido.
Por outro lado, este mesmo referencial passou a ser reivindicado por
representantes do setor denominado politicamente como agronegcio, pro
movido por estudiosos do mundo rural e incorporado por segmentos da gesto
pblica (Navarro e Campos, 2013; Buainain e Garcia, 2013; CNA, 2010;
Alves e Rocha, 2010). Elucidando esta perspectiva, citamse as interpretaes
de Alves e Rocha (2010). Segundo estes autores, a produo agropecuria
nacional est concentrada em 8,19% dos estabelecimentos (423.689) que
atingiram um valor equivalente a 84,89% da produo dos 5.175.489 de
estabelecimentos. Alm destes, h quase um milho de estabelecimentos que
tm condies de melhorar sua renda na agricultura, mas carece de ajuda no
que diz respeito extenso rural, crdito de custeio e investimentos, compra
da produo quando os preos despencam, etc.. Restam 3.775.826 de esta
belecimentos, cujo valor da produo de R$ 128,13 por ms. Na agricultura,
35
19/03/2015 14:25:59
simplesmente no h soluo para o problema de pobreza destes. Forte dose

de poltica social, de carter assistencialista se faz necessria para manter as
famlias a eles vinculadas nos campos (Alves e Rocha, 2010, p. 288). Nesta
perspectiva agrcolacentrada, grande parte da agricultura familiar ou da
pequena produo como mencionam deve ser objeto de polticas sociais e
de outras polticas que incrementem as possibilidades de renda no agrcola,
direcionando as polticas agrcolas apenas para os segmentos economicamente
mais estruturados do agronegcio.
A gerao de polticas com enfoque em aes de cunho social e assistencial
tem sido indicada por analistas e mesmo por gestores pblicos como as respon
sveis pela reduo da pobreza e da desigualdade no meio rural. H inmeras
evidncias estatsticas que do suporte a estes resultados. Mas o que nos interes
sa salientar que estas polticas passaram a ser especialmente importantes nas
regies rurais do pas, como a regio do semirido nordestino. Neste sentido,
nem sempre de forma planejada e deliberadamente intencional, as polticas
sociais e assistenciais acabaram tendo repercusses sobre o desenvolvimento
rural sob um vis que no da incluso produtiva ou pela ativao do mercado
de trabalho. Nas ltimas duas dcadas, as reas rurais mais empobrecidas do
Brasil conheceram melhorias inegveis em seus indicadores convencionais de
desenvolvimento (incremento de renda, por exemplo) que, talvez, no teriam
sido alcanadas apenas por meio das aes agrcolas e agrrias que analisamos
na primeira gerao de polticas.
Terceira gerao de polticas para a agricultura

familiar: a construo de um referencial pautado
pela construo de mercados para a segurana
alimentar e a sustentabilidade ambiental
Os anos 2000 iniciam sob o efeito de uma mudana poltica impor
tante, que decorre das eleies presidenciais de 2002 e da assuno de Luiz
Incio Lula da Silva presidncia da Repblica. De um governo identificado
com os princpios do referencial global do neoliberalismo e lastreado por
uma aliana poltica com os setores mais conservadores da poltica nacional,
passouse a um governo eleito com o apoio e participao de vrios partidos
e movimentos sociais situados mais esquerda do espectro poltico sem, no
entanto, deixar de contemplar ideias e interesses de grupos representantes
da burguesia bancria, industrial e agrcola nacional (Mielitz, 2011). Neste
contexto, segundo Mielitz (2011, p. 239), rupturas radicais com o modelo
36
19/03/2015 14:25:59
do passado [...] acabaram por no acontecer e a manuteno da estabilidade

econmica com um baixo nvel de inflao tornouse uma meta sagrada que
subordinava outras questes. No obstante, importantes alteraes ocorreram
nas relaes e no papel do Estado e da sociedade civil, especialmente no que
se refere ao direcionamento das polticas pblicas, na relao com os movi
mentos sociais e com a sociedade civil. Atores at ento marginais nas arenas
pblicas tornaramse dominantes (caso de polticos vinculados ao Partido
dos Trabalhadores) e abriram oportunidades para a institucionalizao de
novas ideias e reivindicaes de polticos, estudiosos, movimentos sociais
e de organizaes da sociedade civil, dentre estes principalmente daqueles
atuantes no tema da segurana alimentar e nutricional (e tambm, em grande
medida, vinculados ao campo agroecolgico).
Estes atores vinham propondo e disputando as polticas pblicas desde
o incio dos anos 1990, no entanto apenas com a mudana poltica em
2002 que os mesmos conseguiram pautar a construo e a institucionaliza
o das polticas pblicas para a agricultura familiar com base em um novo
referencial orientado pela construo de mercados para a segurana alimentar
e a sustentabilidade. Referimonos especialmente aos atores vinculados ao
Governo Paralelo, que props a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
(PNSA) (no implementada) em 1991; mobilizao Ao da Cidadania
Contra a Fome, a Misria e pela Vida, liderada pelo socilogo Herbert de
Souza (o Betinho), e respectiva Campanha Nacional de Combate Fome
em 1993; e ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea) estabelecido em 1993.10 Estes atores foram importantes para colocar
o tema da fome em pauta no incio dos anos 1990 e para defender polticas de
segurana alimentar e nutricional, em que, atrelada a esta noo, ao mesmo
tempo reivindicavase a agricultura familiar como meio de promover o acesso
aos alimentos e um sistema agroalimentar mais equitativo. Com o incio do
governo FHC e o consequente arrefecimento do tema da segurana alimentar
e nutricional (substitudo pelo Programa Comunidade Solidria), estes atores
encontraram limitaes polticas e institucionais para atuarem na construo
de polticas pblicas,
O Consea foi estabelecido inicialmente em 1993, no governo de Itamar Franco, no bojo de ini
ciativas que buscavam reduzir a fome e construir uma poltica de segurana alimentar e nutricional
para o pas. No entanto, este primeiro Consea teve vida curta, sendo extinto no incio da gesto
de Fernando Henrique Cardoso em 1995. O Consea foi restabelecido em 2003, constituindose
um importante espao para representantes da sociedade civil e atores governamentais discutirem,
construrem propostas e monitorarem iniciativas de promoo da segurana alimentar e nutricional
no pas.
10
37
19/03/2015 14:25:59
Quando o presidente Lula assumiu, os temas da fome e da segurana

alimentar e nutricional ganharam um novo mpeto e estes atores encontraram
possibilidades para institucionalizarem suas ideias. O Consea foi restabelecido
e foi criado o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome (Mesa), tornandose Ministro o professor Jos Graziano da Silva,
um importante intelectual que teve papel decisivo na formulao e imple
mentao do projeto Fome Zero, o que, segundo Menezes (2010, p. 247),
representou a culminncia de todo um processo anterior de formulaes e
prticas na luta contra a fome e pela segurana alimentar e nutricional no
Brasil experimentadas por governos (nos nveis municipal e estadual) e organi
zaes sociais. O Projeto Fome Zero partiu da premissa do direito humano
alimentao e do diagnstico de que este no estava sendo efetivado em razo
da insuficincia da demanda, da incompatibilidade dos preos dos alimentos
com o poder aquisitivo da maioria da populao e da excluso da populao
pobre do mercado. Para alterar este cenrio, foi proposto um conjunto de
polticas estruturais que visavam melhorias na renda e o aumento da oferta
de alimentos bsicos, ou seja, era preciso mudanas na ponta da produo,
conferindo prioridade agricultura familiar, e na ponta do consumo, de
preferncia articulandoas.
Resgatando experincias de alguns municpios e estados brasileiros,
o Projeto Fome Zero ressaltava o potencial do mercado institucional (ali
mentao escolar, hospitais, presdios, distribuio de cestas bsicas, etc.) no
fortalecimento da agricultura familiar (criao de canais de comercializao e
gerao de renda), na dinamizao da economia dos municpios e das regies,
no atendimento s necessidades alimentares de uma parcela vulnervel e nu
mericamente expressiva da populao (mormente, as crianas em idade esco
lar) e na introduo de elementos de diversidade regional em cardpios com
importncia no desprezvel na formao de hbitos alimentares (Instituto
Cidadania, 2001, p. 39). Estimavase que uma parte importante do oramen
to pblico era destinada compra de alimentos para vrias finalidades e esta
demanda institucional deveria ser canalizada para a agricultura familiar. Estas
ideias culminaram na criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
e desencadearam uma efervescncia em torno dos mercados institucionais, seja
do ponto de vista da segurana alimentar e nutricional sendo a alimentao
escolar um elemento central seja com um vis para as preocupaes ambien
tais, com a produo de bicombustveis (neste caso, de forma controversa). De
acordo com Schneider, Shiki e Belik (2010), neste processo estaria emergindo
uma terceira gerao de polticas pblicas para a agricultura familiar. A criao
do Programa de Aquisio de Alimentos, PAA, foi elemento fundamental neste
38
19/03/2015 14:25:59
processo, abrindo uma janela de oportunidades e gerando aprendizados para

a construo de novas aes.
O PAA foi criado em 2003 visando articular a compra de produtos
da agricultura familiar com aes de segurana alimentar (distribuio de
alimentos) para a populao em vulnerabilidade social. Embora concebido
como uma ao estruturante no Programa Fome Zero, o PAA apresentou certa
timidez em seus anos iniciais, dadas certas mudanas polticas (extino do
Mesa) e o fato de ser compreendido a partir da lgica de projetos pilotos
pelas organizaes da agricultura familiar (Grisa, 2012; Muller, 2007). Com a
expanso do Programa, a exposio de seus resultados para as dinmicas locais
e para o fortalecimento das organizaes da agricultura familiar, e o crescente
debate no Brasil neste perodo sobre construo social dos mercados (Niederle,
2011; Abramovay, 2009; Wilkinson, 2008; Maluf, 2004), o Programa ganhou
importante projeo nacional e internacional, servindo de exemplo a ser re
plicado ou exportado para outros pases.
Aps romper com importantes barreiras institucionais (como a Lei de
Licitaes), o PAA desencadeou uma nova trajetria para os mercados ins
titucionais para a agricultura familiar, fortalecida em 2009 com a mudana
no Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e a criao da Lei
n 11.947, que determinou que, no mnimo, 30% dos recursos federais
para a alimentao escolar sejam destinados para a aquisio de alimentos
da categoria social. Mais recentemente, em 2012, foi estabelecida mais uma
modalidade ao PAA que amplia as possibilidades de mercados. Tratase da
Compra Institucional que permite aos estados, municpios e rgos federais
da administrao direta e indireta adquirir alimentos da agricultura familiar
por meio de chamadas pblicas, com seus prprios recursos financeiros, com
dispensa de licitao. Em termos prticos, isto significa o acesso a mercados
alimentares demandados por hospitais, quartis, presdios, restaurantes uni
versitrios, refeitrios de creches e escolas filantrpicas, entre outros.
Estas iniciativas tm estimulado governos estaduais a criar seus pr
prios mecanismos de compras pblicas e tm estimulado as organizaes da
agricultura familiar a demandarem e construrem novos mercados pblicos e
privados. Cabe ressaltar que estas aes (PAA e PNAE) tm contribudo para a
valorizao da produo local/regional, ecolgica/orgnica e tm ressignificado
os produtos da agricultura familiar, promovendo novos atributos de qualidade
aos mesmos, associados, por exemplo, justia social, equidade, artesanalidade,
cultura, tradio, etc.
Em 2004, emergiu tambm o Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel (PNPB) visando estimular a produo e compra de oleaginosas da
39
19/03/2015 14:25:59
agricultura familiar. Alm de promover a produo de oleaginosas geradoras

de biodiesel via poltica agrcola (crdito rural, ATER, seguro agrcola), o
Programa instituiu o selo combustvel social concedido pelo MDA ao pro
dutor de biodiesel que adquirir matria prima e assegurar assistncia tcnica aos
agricultores familiares, beneficiandose, em contrapartida, de financiamentos
e incentivos comerciais e fiscais. Ainda que muitas vezes controversa do ponto
vista da segurana alimentar e da questo ambiental (sobretudo pelo fato de
concentrarse no uso da soja como matria prima), a produo de biodiesel
incrementou os mercados para a agricultura familiar e suas organizaes (Flexor
e Kato, 2014).
Complementando as aes de comercializao, importante ressaltar
tambm a criao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos [PGPM] para
os Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM Bio) em 2008, garantindo um
atendimento especfico para os extrativistas no interior da PGPM, instituda
ainda em 1945. Por meio da Lei n 11.775, de 2008, estabeleceuse a mo
dalidade de Subveno Direta, que assegura ao extrativista o recebimento de
um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo inferior aquele fixado
pelo governo federal. Diferentemente do PAA e do PNAE, no se trata aqui
de aquisies pelo poder pblico, mas de uma complementao financeira
repassada diretamente aos extrativistas ou suas organizaes at atingir o preo
mnimo de comercializao. Embora ainda seja pouco expressiva (50 mil ex
trativistas beneficirios e R$ 16 milhes de reais aplicados desde 2009 Brasil,
Conab, 2014), a modalidade auxilia na preservao dos recursos naturais e na
reproduo social dos extrativistas.
Concomitante a estas iniciativas foram incrementadas aes direcionadas
agregao de valor, como o apoio s agroindstrias (promoo, infraestru
turas, crdito etc.), os aprimoramentos nos instrumentos de fiscalizao da
sanidade agropecuria (Sistema de Inspeo Municipal, Estadual, Federal, e
Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria), a criao de selos de
diferenciao (Selo da Identificao da Participao da Agricultura Familiar,
Selo Quilombos do Brasil, Indicaes Geogrficas) e a ampliao dos meca
nismos de certificao, com destaque para a certificao orgnica, tambm
viabilizada por meio de sistemas participativos de garantia.
Em seu conjunto, esta terceira gerao de polticas pblicas contou
com a participao proeminente de atores vinculados ao debate da segurana
alimentar e nutricional (Consea), assim como organizaes agroecolgicas,
entidades da agricultura familiar, gestores pblicos e estudiosos da agricultura
familiar, segurana e abastecimento alimentar. A participao destes novos
atores e ideias nas arenas pblicas provocaram certo redirecionamento das
40
19/03/2015 14:25:59
polticas para a construo de mercados vinculados segurana alimentar e

sustentabilidade, sem deixar de ser igualmente importante a atuao destes
atores para a afirmao poltica da categoria social e edificao das demais
polticas pblicas citadas acima.
Retomando a anlise da relao entre Estado e sociedade civil, cabe
destacar algumas mudanas observadas na segunda e na terceira gerao
de polticas pblicas para a agricultura familiar. Estas mudanas tiveram
origem ainda na dcada de 1990, a partir de uma certa confluncia perver
sa entre o projeto neoliberal e o projeto participativo/democratizante: A
perversidade est colocada no fato de que, apontando para direes opostas
e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e
propositiva (Dagnino, 2002, p. 289, grifos no original). Descentralizao,
sociedade civil e participao faziam parte do repertrio discursivo de am
bos os projetos. Nesta confluncia, observamos que os movimentos sociais
e sindicais da agricultura familiar de uma postura propositiva passaram a
ser parceiros na execuo das polticas pblicas. Desde a segunda metade da
dcada de 1990, um nmero progressivo de polticas pblicas e programas
passou a envolver nas fases de formulao e de operacionalizao parcerias
com organizaes da sociedade civil, ou o que poderamos denominar de
cogesto nas polticas pblicas.
De acordo com Silva e Schmitt (2012, p. 2), a criao de novas figu
ras jurdicas, como as Organizaes Sociais (OSs Lei n 9.637/1998) e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs Lei n
9.790/1999), assim como o crescente volume de recursos pblicos transferidos
para tais organizaes so indicativos da importncia deste processo. No cam
po das polticas de desenvolvimento rural, so vrios os exemplos de aes que
aproximam Estado e organizaes sociais na execuo dos programas, como o
Projeto Lumiar (1997), o Programa Um Milho de Cisternas (2003), o PAA,
o PNHR (2003), o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), e
a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (2003) (Bolter,
2013; Diesel e Neumann, 2012; Silva e Schmitt, 2012). Assim, se na dcada
de 1980 as polticas pblicas eram um objeto de reivindicao das organizaes,
na dcada de 1990 e, especialmente, na dcada de 2000, a implementao
de polticas pblicas se torna crescentemente um campo de atuao para tais
organizaes (e, em alguns casos, se torna o campo prioritrio de atuao)
(Silva e Schmitt, 2012, p. 23).
importante ressaltar que esta permeabilidade do Estado no re
cente. Cardoso (1970) observou, j no primeiro governo Vargas e tambm
durante o regime militar, que a organizao do Estado ocorria com base
41
19/03/2015 14:25:59
em anis burocrticos, ou seja, crculos que conectavam e representa

vam ideias e interesses dos militares, da burocracia governamental, de
empresrios (nacionais e internacionais), da alta classe mdia, entre outros
(Romano, 2009). Esses anis poderiam ser formados em torno de interesses
especficos (no apenas econmicos) por um tempo indeterminado, at que
o problema fosse solucionado, como por exemplo a articulao em torno
de uma poltica pblica especfica, uma deciso governamental importante,
etc. Tratavase de um Estado regulador, pouco permevel s demandas da
sociedade civil ou, em outras palavras, de um Estado autoritrio em que
apenas os grupos de interesse que ofereciam suporte ao grupo poltico no
poder dialogavam com os burocratas responsveis pela formulao das
polticas pblicas.De forma similar, Marques (1999) evidenciou fronteiras
difusas entre o pblico e o privado na poltica de saneamento bsico no
Rio de Janeiro entre 1975 e 1996. Segundo o autor, empresas de portes
distintos utilizavam diferentes estratgias para obter informaes e vencer
licitaes, destacando nestas situaes a utilizao de relaes pessoais e
institucionais no interior da rede.
No entanto, diferentemente destas situaes, um elemento importante
da permeabilidade em anos recentes da gesto pblica consiste na proximidade
entre Estado e organizaes da sociedade civil na formulao e na cogesto das
polticas pblicas.11 Diferentemente de perspectivas dicotmicas que aludiam
para a autonomia ou a institucionalizao das relaes entre Estado e organi
zaes da sociedade civil, passase a enfatizar uma abordagem relacional, cujas
implicaes deste processo para o Estado, para as organizaes sociais e para as
polticas pblicas ainda precisam ser melhor investigadas (Bolter, 2013; Silva
e Schmitt, 2012).12
Recentemente (23 de maio de 2014) a presidente Dilma assinou um decreto que estabelece regras
e diretrizes para o funcionamento no pas de Organizaes No Governamentais (ONGs). Em seu
discurso, a presidente fez a seguinte afirmao: Com elas [novas regras] ns vamos garantir uma
coisa importantssima, que mais clareza e mais segurana jurdica para os gestores das ONGs e
vamos reconhecer algo que fundamental. Vamos reconhecer o papel das ONGs na execuo de
polticas governamentais de uma forma explcita.
12
Cabe destacar igualmente que no governo de Dilma, alguns eventos colocaram em questo
a credibilidade pblica da atuao de organizao da sociedade civil na implementao das
polticas pblicas. O caso mais recente de possveis irregularidades na execuo do PAA no
estado do Paran e a construo de uma retrica da intransigncia (Triches e Grisa, 2014) so
elucidativos neste sentido. Ademais, o prprio governo federal, nas ltimas trs gestes, vem
direcionando suas aes para o fortalecimento do pacto federativo. Estes elementos podem de
sencadear novos processos e relaes entre Estado e Sociedade civil na construo e na execuo
das polticas pblicas.
11
42
19/03/2015 14:25:59
Consideraes finais
As ltimas duas dcadas foram prdigas em relao criao e execuo
de um amplo espectro de polticas pblicas direcionadas para a agricultura
familiar, que iniciaram em meados dos anos 1990. Neste artigo, procuramos
analisar este conjunto de polticas e identificamos trs geraes, que a nosso ver
podem ser agregadas e sistematizadas em trs referenciais de poltica pblica:
um primeiro que foca no vis agrcola e agrrio, um segundo direcionado para
polticas sociais e assistenciais, e um terceiro orientado pela construo de
mercados para a segurana alimentar e nutricional e para a sustentabilidade.
A partir de uma anlise cronolgica, procuramos mostrar que estes
referenciais emergiram em contextos e perodos especficos, subsidiados por
reflexes acadmicas, e oportunizados por mudanas polticas, eventos sociais
importantes (mobilizaes sociais, conflitos agrrios) e pela entrada de novos
atores e ideias nas arenas pblicas. Aps a emergncia destes referenciais, um
olhar retrospectivo permite afirmar que estas geraes geraram certa depen
dncia de caminho ou efeitos de feedback institucionais e, como as demandas
perpetradas pelos atores sociais no foram ainda inteiramente atendidas e as
mobilizaes sociais persistem, estas geraes de polticas foram se ampliando
e novos instrumentos e estratgias de ao foram se agregando.
Malgrado tenham surgido em momentos crticos distintos e diferentes
atores ou organizaes tenham sido seus proponentes, estas trs geraes ou
referenciais de poltica pblica para a agricultura familiar convivem atualmente
nas arenas pblicas. Entretanto, no se trata de uma convivncia pacfica e
sem conflitos, uma vez que h reas de maior ou menor frico que podem ser
acentuadas ou arrefecidas em momentos distintos, dependendo das disputas
e dos jogos de poder em questo, tais como eleies, negociaes na gesto
pblica, conjuntura poltica, presso dos movimentos sociais e sindicais da
agricultura familiar, influncia da coalizo de interesses do agronegcio, etc.
A opo ou as condies favorveis para que haja o fortalecimento das dimen
ses agrcola e agrria (esta ltima minimizada no perodo recente), ou das
polticas sociais e assistenciais, ou da construo de novas inseres mercantis
(ou ainda os trs referenciais em conjunto) fazem parte das disputas, lutas e
interpretaes sobre o lugar e o papel da agricultura familiar na sociedade
brasileira e no desenvolvimento rural.
A anlise empreendida neste artigo tambm nos permite afirmar que os
repertrios da ao coletiva de atores sociais podem variar ao longo de uma
trajetria temporal. Protesto, proposio e cogesto fazem parte das formas
de ao coletiva dos movimentos sociais e sindicais da agricultura familiar na
43
19/03/2015 14:25:59
contemporaneidade, ainda que com diferentes ardores, estratgias e formata

es de outrora. Os movimentos sociais e sindicais da agricultura continuam
acionando estratgias de protesto e de reivindicao (a exemplo dos Gritos da
Terra, da Marcha das Margaridas, do Abril Vermelho, das ocupaes de prdios
pblicos, das Jornadas de Luta da Agricultura Familiar, etc.), se instrumen
talizam cada vez mais para propor formatos institucionais e polticos para as
polticas pblicas, e reivindicam a cogesto e a execuo partilhada das polticas
pblicas, seja visando aproximlas e adaptlas s distintas realidades sociais,
seja para o empoderamento das prprias organizaes sociais.
Em um contexto em que o processo de transio democrtica parece ter
avanado, os atores da sociedade civil passaram a ocupar um espao que, por um
lado, lhes confere maior legitimidade e reconhecimento, mas, por outro, cria novos
desafios relativos relao mais institucionalizada com o Estado (cogesto das po
lticas pblicas), e governana, gesto e administrao de suas organizaes. Estas
questes e as repercusses deste processo na sociedade civil organizada precisariam
ser aprofundadas pelos estudos e pesquisas rurais, como tambm seria necessria
uma maior reflexo sobre os seus desdobramentos na estrutura e na governana
do prprio Estado. Quais os limites e/ou as condies e possibilidades de que em
tempos vindouros, as organizaes da sociedade civil sejam capazes de confrontar
as mudanas conjunturais que venham a surgir (mudanas climticas, entre outras)
e mesmo retomar o enfrentamento a algumas amarras estruturais (restries ao
acesso a terra e melhoria da infraestrutura no meio rural, apenas dois exemplos),
com a mesma criatividade e capacidade de inovao que as geraes de polticas
do passado recente demonstraram? Que mudanas ocorrem nas polticas pblicas
e em seus resultados quando elas so executadas pela sociedade civil organizada?
Quais as repercusses da cogesto das polticas pblicas na governana e na es
trutura administrativa (entes federados) do Estado brasileiro? Quais so e de que
forma operam os mecanismos de controle social? Estas so algumas das questes
que chamam a ateno para estudos e pesquisas rurais no prximo perodo.
Referncias
ABRAMOVAY, R. Anticapitalismo e insero social dos mercados. Tempo social, v. 21,
n. 1, p. 6577, 2009.
_______. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. Campinas: Editora Hucitec/
Editora da Unicamp, 1992.
ABRAMOVAY, R.; VEIGA, J. E. Novas instituies para o desenvolvimento rural: o caso
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Braslia:
Ipea, 1999. (Texto para Discusso, 641).
44
19/03/2015 14:25:59
ABRAMOVAY, R.; MORELLO, T. F. A democracia na raiz das novas dinmicas rurais

brasileiras. International Conference Dynamics of Rural Transformations in Emerging
Economies, April 1416, 2010, New Delhi, India.
ALVES, E.; ROCHA, D. P. Ganhar tempo possvel? In: GASQUES, J. G.; VIEIRA
FILHO, J. E. R.; NAVARRO, Z. A agricultura brasileira: desempenho recente, desafios
e perspectivas. Braslia: Ipea/Mapa, 2010.
BANCO MUNDIAL. Brazil: the management of agriculture, rural development and
natural resources. Report n 11783BR, v. I, 1994.
BIANCHINI, V. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAF e a sustentabilidade da agricultura no Vale do Ribeira Paran. Tese (Doutorado
em Meio Ambiente e Desenvolvimento). Programa de PsGraduao em Meio Ambiente
e Desenvolvimento (MADE), Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2010.
BIELSCHOWSKY, R. Vigencia de los aportes de Celso Furtado al estructuralismo. Revista
de la Cepal, 88, p. 715, 2006.
______. Cinquenta anos de pensamento na Cepal: uma resenha. In: BIELSCHOWSKY,
R. (Org.). Cinqenta anos de pensamento na Cepal. v. 1. Rio de Janeiro/So Paulo: Editora
Record, 2000, p. 1368.
BOLTER, J. A. G. Interfaces e cogesto nas polticas para agricultura familiar: uma anlise
do Programa Nacional de Habitao Rural. Tese (Tese de Doutorado em Cincias Sociais).
Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, 2013.
BRASIL. COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO. PGPM Bio beneficia
cerca de 50 mil extrativistas em 5 anos. 2014. Disponvel em: <http://www.conab.gov.br/
imprensanoticia.php?id=33512>. Acesso em 19 ago. 2014.
BRASIL. COMUNIDADE SOLIDRIA. Comunidade solidria: trs anos de trabalho,
1998.
BRASIL. MINISTRIO DA AGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO.
PRONAF: construindo as instituies do desenvolvimento rural. Braslia: Secretaria de
Desenvolvimento Rural/Maara, 1998.
BRASIL. MINISTRIO DA AGRICULTURA, DO ABASTECIMENTO E
DA REFORMA AGRRIA (Maara)/CONFEDERAO NACIONAL DOS
TRABALHADORES NA AGRICULTURA (Contag). Propostas e recomendaes de
poltica agrcola diferenciada para o pequeno produtor rural. Braslia: Maara/Contag, 1994.
BUAINAIN, A. M.; GARCIA, J. R. Desenvolvimento rural do semirido brasileiro:
transformaes recentes, desafios e perspectivas. Confins, Paris, v. 1, p. 1, 2013.
CARDOSO, F. H. Aspectos polticos do planejamento. In: MINDLIN LAFER, B.
Planejamento no Brasil. So Paulo: Editora Perspectiva, 1970.
CASTRO, A. C. Cincia e tecnologia para a agricultura: uma anlise dos planos de de
senvolvimento. Cadernos de difuso de tecnologia, v. 1, n. 3, p. 299482, 1984.
CENTRAL NICA DOS TRABALHADORES (CUT). Proposta para um projeto de lei
agrcola. So Paulo: CUT, 1991.
_______. Cartilha de poltica agrcola. So Paulo: CUT, 1989.
45
19/03/2015 14:25:59
COELHO, C. N. 70 anos de poltica agrcola no Brasil (19312001). Revista de poltica

agrcola, ano x, n. 3, p. 358, 2001.
CONFEDERAO NACIONAL DA AGRICULTURA. Quem produz o que no campo:
quanto e onde II. Censo Agropecurio 2006. Resultados: Brasil e regies. Braslia: CNA, 2010.
CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA
(Contag). Proposta do movimento sindical de trabalhadores rurais para as leis agrria e agr
cola. Braslia: Contag, 1989.
_______. Projeto Nacional de Poltica Agrcola. Braslia: Contag, 1988.
_______. Anais do 3 Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais. Braslia: Contag, 1979a.
_______. O trabalhador rural. Boletim peridico, n. especial, ano 11, 1979b.
_______. Anais do II Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais. Braslia: CONTAG,
1973.
DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil:
limites e possibilidades. In: DAGNINO, E. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So
Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 279302.
DATALUTA. Relatrio 2012. DataLuta, 2013.
DELGADO, G. C. Previdncia social e desenvolvimento rural. 2014. (mimeo).
________. O setor de subsistncia na economia brasileira: gnese histrica e formas de
reproduo. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contem
porneo. Braslia: Ipea, 2005, p. 1950.
_______. Agricultura familiar e poltica agrcola no Brasil: situao atual e perspectivas.
Reforma agrria, v. 24, n. 3, p. 535, set.dez. 1994.
DELGADO, N. G. O papel do rural no desenvolvimento nacional: da modernizao
conservadora dos anos 1970 ao Governo Lula. In: DELGADO, N. G. Brasil rural em
debate: coletnea de artigos. Braslia: CONDRAF/NEAD, 2010, p. 2878.
_______. Poltica econmica, ajuste externo e agricultura. In: LEITE, Sergio. Polticas
pblicas e agricultura no Brasil. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2001, p. 1552.
_______. A agricultura nos planos de desenvolvimento do governo federal: do Plano
Trienal ao III PND. In: BENETTI, M. D.; FRANTZ, T. R. Desenvolvimento e crise do
cooperativismo empresarial do Rio Grande do Sul, 19571984. Porto Alegre: Fundao de
Economia e Estatstica, 1988, p. 35111.
DELGADO, N. G.; LEITE, S. P. Gesto social e novas institucionalidades no mbito
da poltica de desenvolvimento territorial. In: DELGADO, N. G; LEITE, S. P. (Org.).
Polticas pblicas, atores sociais e desenvolvimento territorial no Brasil. Braslia: IICA, 2011,
p. 89130. (Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, v. 14).
DIAS, G. L. S.; AMARAL, C. Mudanas estruturais na agricultura brasileira 198098.
In: BAUMANN, Renato (Org.). Brasil: uma dcada em transio. Rio de Janeiro: Editora
Campus (coedio com a Cepal), 2000.
DIESEL, V.;NEUMANN, P. S. Extenso Rural no Contexto do Pluralismo Institucional:
Reflexes a partir dos servios de Ates aos assentamentos da reforma agrria no RS. 1.ed.
Ijui: Editora Unijui, 2012.
46
19/03/2015 14:25:59
ECHEVERRI, R. Identidade e territrio no Brasil. Braslia: IICA, 2009.

FAVARETO, A. Agricultores, trabalhadores: os trinta anos do novo sindicalismo rural no
Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 62, p. 2745, 2006.
FERNANDES, B. M. A reforma agrria que o governo Lula fez e a que pode ser feita. In:
SADER, E. 10 anos de governos psliberais no Brasil: Lula e Dilma. So Paulo: Boitempo;
Rio de Janeiro: Flacso Brasil, 2013, p. 191206.
FLEXOR, G.; KATO, K. Polticas de Promoo dos Biocombustveis e Agricultura Familiar:
o que sugerem as recentes experincias internacionais? 2014 (mimeo).
FOUILLEUX, . Analisar a mudana: polticas pblicas e debates num sistema em dife
rentes nveis de governana. Estudos sociedade e agricultura, v. 19, n. 1, p. 88125, 2011.
_______. La politique agricole commune et ses rformes: une politique lpreuve de la
globalisation. Paris: LHarmattan, 2003.
GONALVES NETO, W. Estado e agricultura no Brasil: poltica agrcola e modernizao
econmica brasileira, 19601980. So Paulo: Hucitec, 1997.
GRAZIANO DA SILVA, J. Tecnologia e agricultura familiar. Porto Alegre: Editora da
UFRGS, 1999.
GRITO DA TERRA BRASIL. Grito da terra Brasil 1998. Pauta de reivindicaes. Braslia:
1998.
______. Pauta de reivindicaes do grito da terra Brasil/96. Braslia: CUT/Contag, 1996.
GRISA, C. Polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: produo e institu
cionalizao das ideias. Tese (Tese de Doutorado em Cincias Sociais). Programa de
PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade.
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012.
GRISA, C.; WESZ JR., V. J.; BUCHWEITZ, V. D. Revisitando o Pronaf: velhos questio
namentos, novas interpretaes. Revista de Economia e Sociologia Rural, v. 52, n. 2, 2014.
GUANZIROLI, C. E. Pronaf dez anos depois: resultados e perspectivas para o desenvol
vimento rural. Revista de economia e sociologia rural, v. 45, n. 2, p. 301328, 2007.
GUEDES PINTO, L. C. Notas sobre a poltica de crdito rural. In: REUNIO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA, 3, 1978. Anais...
So Paulo: SBPC, 1978.
HALL, Peter A. The role of interests, institutions and ideas in the comparative political
economy of the industrialized nations. In: LICHBACH, M. I.; ZUCKERMAN, A. S.
Comparative politics: rationality, culture and structure. Cambridge: Cambrigde University
Press, 1997, p. 174207.
INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Fome Zero: uma proposta de poltica de segurana
alimentar para o Brasil. 2001.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA E ECONOMIA APLICADA. Captulo 7.
Desenvolvimento Rural. In: IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, n. 20, 2012.
JOBERT, B. Introduction: le retour du politique. In: JOBERT, B. Le tournant neoliberal
en Europe: ides et recettes dans les pratiques gouvernementales. Paris: LHarmattan,
1994, p. 920.
47
19/03/2015 14:25:59
JOBERT, B.; MULLER, P. Ltat en action. Paris: PUF, 1987.

KAGEYAMA, A. et al. O novo padro agrcola brasileiro: do complexo rural aos complexos
agroindustriais. In: DELGADO, G. (Org.) Agricultura e polticas pblicas. Braslia: IPEA,
v. 1, 1990, p. 113223.
LAMARCHE, H. A agricultura familiar II: do mito realidade. Campinas: Editora da
Unicamp, 1999.
_______. A agricultura familiar I: uma realidade multiforme. Campinas: Editora da
Unicamp, 1993.
MAHONEY, J. Pathdependent explanations of regime change: Central America in
comparative perspective. Studies in comparative international development, v. 6, n. 1, 2001.
MALUF, R. Segurana alimentar e nutricional. Petrpolis: Vozes, 2007.
______. Mercados agroalimentares e a agricultura familiar no Brasil: agregao de valor,
cadeias integradas e circuitos regionais. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 25, n.1, p. 299322,
2004.
MARQUES, E. C. Estado e redes sociais: permeabilidade e coeso nas polticas urbanas no
Rio de Janeiro. So Paulo: Editora Revan/FAPESP, 1999.
MARQUES, P. E. M. Concepes concorrentes em torno das polticas pblicas de apoio
agricultura familiar: uma releitura sobre a construo do Pronaf.In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA
RURAL, 42, 2004, Cuiab. Anais... Cuiab: SOBER, 2004.
MATTEI, L. O papel e a importncia da agricultura familiar no desenvolvimento rural
brasileiro contemporneo. Revista Econmica do Nordeste, v. 45, n. 2, p. 19, 2014.
_______. A reforma agrria brasileira: evoluo do nmero de famlias assentadas no
perodo psredemocratizao do pas. Estudos Sociedade e Agricultura, v. 20, n. 1, 2012,
p. 301325.
_______. Pronaf 10 anos: mapa da produo acadmica. Braslia: MDA, 2006.
MEDEIROS, L. S. Reforma agrria de mercado e movimentos sociais: aspectos da expe
rincia brasileira. ComCincia, Campinas, v. 44, 2003
_______. Sem terra, assentados, agricultores familiares: consideraes sobre os
conflitos sociais e as formas de organizao dos trabalhadores rurais brasileiros. In:
GIARRACCA, N. Una nueva ruralidad en Amrica Latina? Buenos Aires: CLACSO, 2001.
MENEZES, F. Participao social no Fome Zero: a experincia do Consea. In: GRAZIANO
DA SILVA, J.; DEL GROSSI, M. E.; FRANA, C. G. Fome Zero: a experincia brasileira.
Braslia: MDA, 2010, p. 247264.
MIELITZ NETTO, C. G. A. A poltica agrcola brasileira, sua adequao e sua funciona
lidade nos vrios momentos do desenvolvimento nacional. In: BONNAL, P.; LEITE, S.
P. Anlise comparada de polticas agrcolas: uma agenda em transformao. Rio de Janeiro:
Cirad/Mauad X, 2011, p. 221251.
_______. Agricultura familiar no contexto das polticas pblicas brasileiras. In:
MANZANAL, M.; NEIMAN, G. Las agriculturas familiares del Mercosur: trayectorias,
amenazas y desafios. Buenos Aires: CICCUS, 2010, p. 6177.
48
19/03/2015 14:25:59
MLLER, A. L. A construo das polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: o

caso do Programa de Aquisio de Alimentos. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento
Rural). Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007.
MULLER, P. Les politiques publiques. 7.ed. Paris: PUF, 2008.
_______. Esquisse dune thorie du changement dans laction publique: structures, ac
teurs e cadres cognitifs. Revue Franaise de Sciense Politique, v. 55, n. 1, p. 155187, 2005.
NAVARRO, Z.; CAMPOS, S. K. A pequena produo rural no Brasil. In: CENTRO
DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS (CGEE). A pequena produo rural e as
tendncias do desenvolvimento agrrio brasileiro: ganhar tempo possvel? Braslia: CGEE,
2013, p. 1327.
NIEDERLE, P. A. Compromissos para a qualidade: projetos de indicao geogrfica para
vinhos no Brasil e na Frana. Tese (Doutorado de Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade). Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2011.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA AGRICULTURA E
ALIMENTAO (FAO)/INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E
REFORMA AGRRIA (Incra). Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento sustentvel
para a pequena produo familiar. Braslia: FAO/Incra, 1994.
PALIER, B.; SUREL, Y. Les trois I et lanalyse de ltat en action. Revue Franaise de
Science Politique, v. 55, n. 1, p. 732, 2005.
PELIANO, A. M. M. Assistncia Alimentar nas polticas governamentais. Revista de
Poltica Agrcola, ano X, n. 1, 2001.
PEREIRA, J. M. M. O modelo de reforma agrria de mercado do Banco Mundial em questo:
o debate internacional e o caso brasileiro. Teoria, luta poltica e balano de resultados.
Dissertao (Mestrado de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade).
Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2004.
PICOLOTTO, E. L. As mos que alimentam a nao: agricultura familiar, sindicalis
mo e poltica. Tese (Doutorado de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade). Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2011.
PIERSON, P. Public policies as institutions. In: YALE CONFERENCE ON CRAFTING
AND OPERATING INSTITUTIONS, New Haven, 2003. Anais... New Haven: Yale
University, 2003.
SALLUM JR. B. Metamorfoses do Estado brasileiro no final do sculo XX. Revista
Brasileira de Cincia Sociais, v. 18, n. 52, p. 3554, 2003.
SANTOS, F. P. Coalizes de interesses e a configurao poltica da agricultura familiar no
Brasil. Tese (Doutorado em Administrao Pblica e Governo). Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2011.
49
19/03/2015 14:26:00
SAUER, S.;PERREIRA, J. M.A reforma agrria de mercado do Banco Mundial no Brasil.

Revista Proposta, Rio de Janeiro, v. 107/10, p. 114119, 2005.
SCHMITT, C. J. A CUT dos colonos: histrias da construo de um novo sindicalismo no
campo no Rio Grande do Sul. In: NAVARRO, Z. Poltica, protesto e cidadania no campo:
as lutas sociais dos colonos e dos trabalhadores rurais do Rio Grande do Sul. Porto Alegre:
Ed. da Universidade, 1996, p. 189226.
SCHNEIDER, S. Situando o desenvolvimento rural no Brasil: o contexto e as questes
em debate. Revista de Economia Poltica, v. 30, n. 3, p. 511531, 2010.
_______. A pluriatividade na agricultura familiar. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2003.
SCHNEIDER,S.; SHIKI, S.; BELIK, W. Rural development in Brazil: overcoming
inequalities and building new markets. Rivista di Economia Agraria, ano LXV, n. 2, p.
225259, 2010.
SILVA, M. K. S.; SCHMITT, C. J. Polticas em rede: uma anlise comparativa das inter
dependncias entre o Programa de Aquisio de Alimentos e as redes associativas no Rio
Grande do Sul e na Bahia. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 36, 2012, guas
de Lindia. Anais... guas de Lindia: ANPOCS, 2012.
SUREL, Y. Lintgration europenne vue par lapproche cognitive et normative des
politiques publiques. Revue Franaise de Science Politique, v. 50, n. 2, p. 235254, 2000.
TAKAGI, M. A implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional no Brasil: seus
limites e desafios. Tese (Doutorado em Economia). Instituto de Economia, Unicamp,
Campinas, 2006.
TRICHES, R. M.;GRISA, C. Entre mudanas e conservadorismos: uma anlise dos
Programas de Aquisio de Alimentos (PAA e PNAE) a partir da retrica da intran
signcia. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 52, 2014, Goinia. Anais... Goinia:
Sober, 2014.
VEIGA, J. E. O desenvolvimento agrcola: uma viso histrica. So Paulo: Editora da
Universidade de So Paulo/Hucitec, 1991.
VILELA, S. L. O. Qual poltica para o campo brasileiro? (Do Banco Mundial ao Pronaf: a
trajetria de um novo modelo?). In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE
ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 35, 1997, Natal. Anais... Natal: Sober, 1997.
WILKINSON, J.Mercados, Redes e Valores. Porto Alegre: UFRGS Editora, 2008.
50
parte1_Polticas Pblicas de Desenvolvimento - 12.indd 50
19/03/2015 14:39:56
Parte 1
POLTICAS AGRCOLAS
19/03/2015 14:26:00
19/03/2015 14:26:00
O Pronaf e o desenvolvimento
rural brasileiro: avanos, contradies
e desafios para o futuro1
Joacir Rufino de Aquino
Sergio Schneider
Introduo
A agricultura familiar constitui uma forma de produo e trabalho que foi
historicamente marginalizada no Brasil. Tal situao fruto tanto da herana
colonial do pas, como do processo de modernizao desigual da agricultura
nacional, implementado com mais fora a partir da segunda metade dos anos
1960. Esse processo social resultou na configurao de uma estrutura agrria
marcada por significativas desigualdades socioespaciais. Na verdade, os princi
pais beneficirios dos estmulos governamentais para o meio rural, nesta fase,
foram os grandes e mdios produtores ligados ao setor exportador, localizados
fundamentalmente nas regies sul e sudeste.
Este artigo consiste em uma atualizao e aprofundamento de trabalhos anteriores desenvolvidos

pelos autores (Cf. Aquino, 2009; Aquino e Schneider, 2010, 2011). Agradecemos os comentrios
valiosos da professora Catia Grisa, que contriburam para aprimorar alguns aspectos da anlise.
Erros e omisses que persistirem so de nossa inteira responsabilidade.
53
19/03/2015 14:26:00
No final da dcada de 1980, em meio ao processo de redemocratizao

da sociedade brasileira, so retomadas antigas reivindicaes dos movimentos
sociais do campo, particularmente do sindicalismo rural, no sentido de buscar
polticas e aes para compensar os efeitos nocivos da poltica econmica levada
a cabo durante o perodo da ditadura militar (19641985). Neste contexto,
aps a Constituio de 1988 e o afastamento do mandato do presidente Collor
de Mello, o Estado brasileiro finalmente acaba por reconhecer estas demandas
e criase, em 1996, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ). De acordo com o discurso governamental de ento, essa
nova poltica pblica seria o principal instrumento utilizado para construir um
novo modelo de desenvolvimento rural no Brasil. Sua misso fundamental seria
combater as desigualdades que marcaram tradicionalmente as polticas estatais
voltadas para estimular a mudana da base tcnica da agricultura do pas.
A insero do Pronaf na poltica agrcola brasileira suscitou, desde cedo,
inmeras interpretaes. Para Carneiro (1997), em trabalho que se tornou
referncia na rea, a proposta inicial do Pronaf tendia a agravar as contradies
do modelo econmico vigente no campo. Isso porque, conforme observou
essa autora, o padro de organizao da produo privilegiado em sua verso
original estava assentado, implicitamente, em uma lgica setorial e produtivista
sustentada na modernizao tecnolgica da agricultura, abrindo pouco espao
para a diversificao econmica das unidades familiares e para a disseminao
de prticas produtivas mais harmoniosas com o meio ambiente. Ademais, ao
definir o seu pblicoalvo, tal poltica assumia um carter seletivo e excludente
dos agricultores e das regies mais pobres do territrio nacional.
Na mesma poca, em outro estudo de grande repercusso at hoje,
Abramovay e Veiga (1999, p. 48) apresentaram uma viso bem mais otimista
em relao ao futuro do Pronaf. Segundo esses autores, apesar de seus proble
mas de implantao, as evidncias colhidas durante os dois primeiros anos de
vigncia do programa sugeriam que ele estaria conseguindo equacionar seus
problemas de origem e produzir o ambiente institucional necessrio amplia
o da base social da poltica nacional de crdito e de desenvolvimento rurais.
Mas, afinal, em que direo o Pronaf caminhou no decorrer de seus 18
anos de existncia? Ser que os ajustes efetuados em sua estrutura normativa ao
longo do tempo foram capazes de reorientar a poltica de financiamento rural
em favor de um padro de desenvolvimento rural mais equitativo e equilibrado
ambientalmente? Quais as principais conquistas alcanadas pelo programa e
quais os desafios mais importantes que ele enfrenta na atualidade?
Com o propsito de responder a estas indagaes, o presente captulo
busca recuperar alguns elementos marcantes da histria do Pronaf entre 1996
54
19/03/2015 14:26:00
e 2014 e, em seguida, analisa de forma crtica a dinmica e as tendncias veri

ficadas na distribuio e aplicao do crdito rural do programa neste perodo.
A tese principal defendida no texto que a poltica pblica em foco, apesar de
seus avanos reais e simblicos, no tem sido capaz de lanar as bases de um
novo padro de desenvolvimento no meio rural, pois repete em sua operacio
nalizao o vis excludente, setorial e produtivista que marca historicamente
a poltica agrcola brasileira.
A pesquisa foi realizada a partir da reviso bibliogrfica de parte da pro
duo acadmica disponvel sobre o tema e utilizou como dados empricos
informaes obtidas atravs da sistematizao das estatsticas oficiais dis
ponibilizadas pelos seguintes rgos governamentais brasileiros: Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Banco
Central do Brasil (Bacen).
A estrutura do texto est organizada em quatro sees, alm desta breve
introduo e das consideraes finais. A segunda seo apresenta o contexto
em que o Pronaf foi criado e sua importncia simblica para os movimentos
sociais do campo. A terceira seo discute de forma crtica os avanos e impasses
do desenho normativo da poltica de crdito do referido programa, tanto em
sua verso original como em seu formato mais recente. A quarta seo, por
sua vez, analisa a evoluo e a distribuio dos recursos financeiros do Pronaf
por regio e por tipo de produtor familiar. Por fim, a quinta seo se dedica ao
estudo dos impactos e desafios desta poltica pblica no meio rural brasileiro.
A criao do Pronaf e sua importncia histrica

At o incio da dcada de 1990 no havia nenhum tipo de poltica p
blica especfica, com abrangncia nacional, voltada para o financiamento do
segmento social formado pelos produtores familiares no Brasil. Na realidade,
no existia o prprio conceito de agricultura familiar. Conforme argumenta
Belik (2000), os agricultores familiares eram considerados miniprodutores
para efeito de enquadramento no Manual de Crdito Rural (MCR). Com isso,
alm de disputarem o crdito com as demais categorias, eles eram obrigados a
seguir a mesma rotina bancria para obter um emprstimo que tinha o perfil
voltado para o grande produtor.
Schneider, Cazella e Mattei (2004) destacam ao menos dois fatores
que foram decisivos para mudar a configurao de tal situao. De um
lado, o movimento sindical dos trabalhadores rurais ligados Confederao
55
19/03/2015 14:26:00
Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e ao Departamento

Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores
(DNTR/CUT), especialmente nos trs estados da regio sul (Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul), passou a direcionar suas reivindicaes e
lutas para exigir mais apoio e proteo estatal para os pequenos produtores
familiares, que estavam sendo afetados pelo processo de abertura comercial
da economia iniciado no governo Collor de Mello (19901992) e levado
adiante pelos seus sucessores.
Por outro lado, o estudo pioneiro realizado conjuntamente pela
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura (FAO) e
pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), em 1994,2
trouxe uma importante contribuio ao debate poltico da poca, ao definir
com maior preciso conceitual a agricultura familiar brasileira e mostrar sua
importncia socioeconmica. E, mais que isso, este estudo apresentou um
conjunto de diretrizes que apontava a expanso e o fortalecimento deste seg
mento social especfico como uma estratgia vivel para construir um novo
modelo de desenvolvimento rural no Brasil.
A conjugao dos acontecimentos citados terminou sendo decisiva para
iniciar uma mudana marcante na ao do setor pblico brasileiro em relao
ao campo. Neste contexto, ainda no ano de 1994, respondendo s presses do
movimento sindical e das agncias internacionais, o governo Itamar Franco
(19921994) lanou o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural
(Provap). Dois anos mais tarde, em 1996, j no primeiro mandato do pres
idente Fernando Henrique Cardoso (19951998), o Provap foi totalmente
reformulado e substitudo pelo Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ). Para Schneider, Cazella e Mattei (2004), a
criao do Pronaf foi um dos acontecimentos mais marcantes que ocorreram
na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro no perodo recente.
Nas palavras desses autores:
O surgimento deste programa representa o reconhecimento e a legitimao
do Estado em relao s especificidades de uma nova categoria social os agri
cultores familiares que at ento era designada por termos como pequenos
produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda ou agricultores
de subsistncia (Schneider, Cazella e Mattei, 2004, p. 21).
As referncias citadas ao longo deste texto so de uma verso resumida do relatrio final do
Convnio FAO/Incra, publicada em maro de 1995 (Cf. FAO/Incra, 1995). Para maiores deta
lhamentos das questes levantadas, sugerese consultar a verso completa do referido documento.
56
19/03/2015 14:26:00
A insero da agricultura familiar na agenda poltica nacional atravs do

Pronaf ocorre, portanto, com quase um sculo de atraso em relao expe
rincia dos pases desenvolvidos que, desde o incio do sculo XX, optaram
pelo incentivo ao modelo familiar de produo agrcola (Abramovay, 1998;
Veiga, 2007). Mattei (2006, p. 13) ressalta que nesse processo os atores sociais
rurais, atravs de suas organizaes e suas lutas, desempenharam um papel
decisivo na implantao do programa, considerado uma conquista histrica
dos trabalhadores rurais, pois permitiria a estes o acesso aos diversos servios
oferecidos pelo sistema financeiro nacional, at ento negligenciados aos
agricultores familiares.
O Pronaf aparece em cena, conforme essa perspectiva analtica, como
um instrumento governamental capaz de aumentar as possibilidades de in
vestimento dos agricultores familiares, para que eles possam concretizar seus
projetos produtivos, gerar renda, e, com isso, melhorar suas condies de vida
nas reas rurais. Entretanto, por mais que a referida poltica pblica seja uma
novidade histrica, necessrio ter em mente desde logo que seu processo de
evoluo tem sido marcado por avanos e ambiguidades. o que ser abordado
na sequncia do texto.
Avanos e ambiguidades no desenho normativo

do Pronaf
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) foi institudo oficialmente atravs do decreto presidencial n 1.946,
de 28 de junho de 1996, sendo concebido com a finalidade de apoiar o desen
volvimento rural, tendo como fundamento o fortalecimento da agricultura
familiar, como segmento gerador de emprego e renda, de modo a estabelecer
um novo padro de desenvolvimento sustentvel que vise ao alcance de nveis
de satisfao e bemestar de agricultores e consumidores, no que se refere
s questes econmicas, sociais e ambientais, produzindo um novo modelo
agrcola nacional (Brasil, 1996, p. 11).
Para levar adiante essa misso, a estrutura operacional do programa foi
dividida originariamente em quatro eixos de ao, a saber: 1) negociao e artic
ulao de polticas pblicas; 2) instalao e melhoria de infraestrutura e servios
nos municpios; 3) financiamento da produo da agricultura familiar (custeio
e investimento); e 4) capacitao e profissionalizao de agricultores familiares e
tcnicos. Dentre estes, tendo em vista que o elevado custo e a escassez de crdito
eram apontados na poca como um dos maiores problemas enfrentados pelos
57
19/03/2015 14:26:00
produtores rurais, o governo elegeu o financiamento da produo, ou melhor,

o Pronafcrdito, como o principal instrumento a ser utilizado para promover
um novo padro de desenvolvimento sustentvel no campo.
Quando o Pronafcrdito foi criado, em 1996, seu raio de atuao limita
vase unicamente ao financiamento de atividades agropecurias desenvolvidas
pelos agricultores familiares. Alm disso, os produtores perifricos, ou seja,
aqueles que obtinham os menores nveis de renda monetria entre os agricul
tores do pas, no faziam parte do seu pblico preferencial (Carneiro, 1997,
2000; Corra e Ortega, 2002; MA/SDR/Dater, 1996). A partir do segundo
governo Fernando Henrique Cardoso (19992002) e, principalmente, durante
as gestes dos presidentes ligados ao Partido dos Trabalhadores (PT), Lula e
Dilma Rousseff (2003 a 2014), os critrios de distribuio do crdito rural
foram totalmente reformulados, visando, segundo o discurso oficial, adequar
a estrutura normativa do programa diversidade da agricultura familiar e
ampliar a sua capilaridade nacional.
Segundo as diretrizes do Plano Safra da Agricultura Familiar 2013/2014,
sistematizadas no Manual de Crdito Rural (Bacen, 2013, p. 1), o Pronafcrdito
apresentase como uma poltica pblica diferenciada3 que tem a finalidade de
estimular a gerao de renda e melhorar o uso da mo de obra familiar, por
meio do financiamento de atividades e servios rurais agropecurios e no ag
ropecurios desenvolvidos em estabelecimento rural ou em reas comunitrias
prximas. Em funo disso, notase que o seu desenho normativo, no incio
limitado unicamente s atividades agropecurias, passou a prever um leque bas
tante diversificado de linhas de ao alm do custeio e do investimento tradi
cionais (MDA/SAF/Pronaf, 2013a): Pronaf Agroindstria, Pronaf Mulher,
Pronaf Jovem Rural, Pronaf Semirido, Pronaf Floresta, Pronaf Agroecologia,
Pronaf ECO Sustentabilidade Ambiental e o Pronaf Mais Alimentos.
O pblicoalvo do programa tambm foi ampliado significativamente
ao longo dos anos. De acordo com as regras do Plano Safra 2013/2014, alm
dos produtores que j faziam parte da sua primeira verso, agora podem
Diversos autores destacam que a marca principal do Pronafcrdito, desde o incio da sua operacio
nalizao, tem sido a sua sistemtica de pagamento bastante branda e com alto percentual de subsdio
(Abramovay e Veiga, 1999; Bittencourt, 2003; Feij, 2013; Guanziroli, 2007). Na safra 2013/2014, por
exemplo, enquanto os juros cobrados na economia brasileira estavam entre os mais altos do mundo, os
R$ 21 bilhes disponibilizados para essa poltica pblica foram ofertados no sistema bancrio nacional
(Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil, bancos estaduais, bancos privados e cooperativas de
crdito) a taxas de juros que variavam de 0,5% a 3,5% a.a., dependendo da modalidade do emprstimo
(custeio ou investimento) e do tipo de agricultor beneficiado. Alm disso, em algumas modalidades de
financiamento, os produtores que honrassem os seus compromissos nas datas previstas podiam obter
descontos de 25% at 40% do valor emprestado (MDA/SAF/Pronaf, 2013a, 2013b).
58
19/03/2015 14:26:00
acessar os financiamentos do Pronaf as famlias de agricultores assentadas da

reforma agrria e do crdito fundirio, extrativistas, pescadores artesanais,
remanescentes de comunidades quilombolas e povos indgenas que pratiquem
atividades produtivas agropecurias ou no agropecurias no meio rural. Para
tanto, eles precisam comprovar, mediante Declarao de Aptido (DAP), que
se enquadram na categoria genrica agricultura familiar.
O formato recente da DAP, alm de identificar a famlia como potencial
beneficiria da poltica de crdito, classifica os agricultores familiares em grupos
de beneficirios. Como mostra o Quadro 1, os grupos A e A/C so formados
pelos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) e demais
programas de crdito fundirio do governo federal (Cdula da Terra, Banco da
Terra ou o Programa de Crdito Fundirio). O Grupo B aglomera o conjunto
formado pelos agricultores familiares mais pobres do rural brasileiro. J o grupo
Varivel, criado em 2008 pela fuso dos grupos C, D e E, abrange a parcela
mais estruturada e capitalizada da agricultura familiar nacional.4
Quadro 1
Classificao dos agricultores pronafianos por Grupos na safra 20132014
GRUPOS
A
B
A/C
VARIVEL
Agricultores
Familiares
CARACTERSTICAS
Assentados da reforma agrria.
Agricultores familiares com renda bruta anual familiar at

R$ 20 mil com a condio de que ao menos 50% desse valor
seja obtido por meio da atividade agropecuria, e que no
contratem trabalhadores assalariados permanentes.
Egressos do Grupo A.
Agricultores familiares com renda bruta anual familiar de R$ 20 mil at
R$ 360 mil com a condio de que ao menos 50% desse rendimento
seja proveniente da atividade agropecuria, podendo manter empre
gados permanentes em nmero menor que a quantidade de pessoas
da prpria famlia ocupada no estabelecimento.
Fonte: Bacen (2013).

4
Devese ressaltar que, com a extino dos grupos C, D e E e a criao do Grupo Varivel/
Agricultores Familiares, ficou bem mais difcil visualizar atravs das estatsticas oficiais quem
quem na distribuio do crdito rural do Pronaf (Corra, Fernandes e Muniz, 2014; Mattei,
2008). Esta medida reduziu a transparncia da aplicao dos recursos pblicos, ocultando o vis
concentrador em favor dos segmentos D e E que marca a trajetria histrica do programa. Ademais,
percebese que os agricultores perifricos (Grupo B e assentados), de maneira semelhante ao que
aconteceu na primeira verso do programa, perderam novamente at o direito de serem chamados
agricultores familiares, o que mostra o retrocesso dos novos procedimentos adotados pelo governo.
59
19/03/2015 14:26:00
Conforme tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006, elaboradas

a partir dos critrios de classificao vigentes no Plano Safra 2006/2007,5 entre
os grupos definidos pelo Pronaf o mais expressivo numericamente o B,
englobando a maioria (55%) dos 4.366.267 estabelecimentos familiares re
censeados no Brasil. Os assentados e os produtores do Grupo Varivel, por seu
turno, envolviam 12% e 26% do total, respectivamente. Alm desses, existiam
apenas 283.341 agricultores familiares (7% do total) com rendas superiores
ao teto permitido pela poltica de crdito no perodo, os quais, possivelmente,
foram incorporados a faixa superior do programa graas a expanso recente
da renda anual de enquadramento nos financiamentos (Aquino et al., 2014;
IBGE/Sidra, 2012).6
Para os gestores da poltica de crdito do Pronaf, no atual governo e
outrora, as novas normas adotadas conseguiram sintonizar o programa com
a diversidade da agricultura familiar brasileira, pois, contrariamente a verso
de 1996, a lista de possibilidades de crdito mostra uma maior abertura ao
estmulo de atividades no agrcolas e proteo ambiental. Ademais, ar
gumentam que a incluso dos agricultores perifricos (grupos A e B) no
pblicoalvo do programa teria solucionado praticamente todas as questes
que se apresentavam originariamente. Comungando com essa viso, Tonneau
e Sabourin (2007, p. 296), animados pelos resultados obtidos durante a curta
fase de desconcentrao dos recursos do crdito rural em favor das regies e
dos produtores menos favorecidos,7 sentenciam: Parece, hoje, que o Pronaf
conseguiu evoluir abandonando sua concepo inicial de apoiar apenas a
agricultura familiar integrada s cadeias produtivas.
Esse tipo de interpretao otimista, comum entre os analistas que estu
dam o tema ainda hoje, esquece, porm, de considerar alguns pontos amb
guos implcitos na legislao do programa em tela que podem gerar efeitos
No Plano Safra 2006/2007 o limite de renda do Grupo B era de R$ 3 mil. J o Grupo Varivel,
que na poca era dividido nos segmentos C, D e E, incorporava todos os agricultores familiares com
renda bruta anual de R$ 3 mil at R$ 80 mil.
6
Devido aos ajustes realizados na safra 2013/2014, provvel que o pblico do Pronaf englobe
atualmente todo o universo de agricultores familiares brasileiros. Outrossim, em funo da ampliao
do limite de renda do Grupo B para R$ 20 mil, no exagero afirmar que algo em torno de 70%
dos agricultores familiares do pas esteja enquadrado nessa faixa de produtores.
7
possvel identificar trs fases distintas na distribuio dos recursos do Pronaf no decorrer de sua
trajetria histrica (Aquino, 2013): a primeira fase, que se estende de 1996 a 2002, se caracteriza pela
concentrao dos valores aplicados nas regies sul e sudeste; a segunda fase, que abrange o perodo
de 2003 a 2006, marcada por uma leve desconcentrao dos recursos em favor dos agricultores
familiares das regies norte e nordeste; j a terceira fase, que se inicia em 2007 e prevalece at o
momento, singularizase por um processo de reconcentrao do valor das operaes creditcias
em prol dos agricultores mais capitalizados do eixo sulsudeste do pas.
5
60
19/03/2015 14:26:00
inusitados e indesejados. Dentre estes, o principal aspecto crtico que tem sido
desprezado na maioria dos estudos sobre a dinmica recente do Pronafcrdito
referese influncia que os segmentos mais capitalizados da agricultura na
cional tm exercido sobre a estruturao do seu desenho normativo. De fato,
apesar de todos os problemas da primeira verso dessa poltica pblica, o limite
mximo de renda estabelecido inicialmente como critrio de enquadramento
dos beneficirios, fechava as portas para os agricultores com nveis de renda
superiores. No entanto, o que se observa atravs do exame do Grfico 1, apre
sentado a seguir, que, ao longo dos anos, os valores de enquadramento foram
sucessivamente elevados, abrindo as portas do programa para os agricultores
mais capitalizados.
Fonte: MDA/SAF/PRONAF (2013b).

Grfico 1 Evoluo dos limites de renda bruta anual de enquadramento dos grupos de beneficirios
*A renda bruta anual na Safra 2013/2014 passou a ser contabilizada sem os rebates
do Pronafcrdito entre as safras de 1999/2000 e 2013/2014 (R$ 1.000)
(descontos no faturamento de determinadas atividades produtivas).
*A renda bruta anual na Safra 2013/2014 passou a ser contabilizada sem os rebates (descontos no
faturamento de determinadas atividades produtivas).
A abertura das
portas da poltica de crdito do PRONAF, acentuada a partir
Fonte: MDA/SAF/Pronaf
(2013b).
da safra 2003/2004 com a criao do Grupo E e a ampliao recente para R$ 360 mil
da renda anual de enquadramento do pblico-alvo da ao governamental, gera ao
menos A
duas
consequncias
importantes
que pe em
o otimismo
de Tonneau
e
abertura
das portas
da poltica
de xeque
crdito
do Pronaf,
acentuada
a
Sabourin
(2007).
A
primeira
que
aumenta
a
participao
do
sindicalismo
patronal
na
partir da safra 2003/2004 com a criao do Grupo E e a ampliao recente
execuo nacional e local no programa.10 A segunda que se tornam candidatos aos
para R$ 360 mil da renda anual de enquadramento do pblicoalvo da ao
financiamentos agricultores mais capitalizados e com capacidade de oferecer aos bancos
governamental,
gera ao menos
duastendero
consequncias
que dos
pe em
garantias
reais e contrapartidas,
os quais
a absorverimportantes
parte significativa
xeque
o
otimismo
de
Tonneau
e
Sabourin
(2007).
A
primeira
que
aumenta
recursos, sobretudo de investimento. Neste contexto, usando como referncia as ideias
a participao
sindicalismo
patronal
execuo
nacionaldesenrolam-se
e local no pro
de
Long e Ploegdo
(1994),
depreende-se
que nona
interior
do PRONAF
verdadeiras lutas por classificao. Essas lutas no envolvem apenas uma questo
normativa, mas uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de tudo, recursos
governamentais baratos.
Em sntese, nos seus primeiros 18 anos de vida, a poltica de crdito do 61
PRONAF se transformou em uma fonte de financiamento pblico importante para
diversos segmentos da agricultura brasileira. No entanto, sua verso recente se apoia
10
H muito tempo que o sindicalismo patronal incorporou o PRONAF na sua agenda de prioridades,
em favor dos seus associados. De acordo com Luciano
buscando
interferir nos
rumos do61programa
Polticas Pblicas
de Desenvolvimento
rev edit.indb
19/03/2015 14:26:00
grama.8 A segunda que se tornam candidatos aos financiamentos agricultores

mais capitalizados e com capacidade de oferecer aos bancos garantias reais e
contrapartidas, os quais tendero a absorver parte significativa dos recursos,
sobretudo de investimento. Neste contexto, usando como referncia as ideias
de Long e Ploeg (1994), depreendese que no interior do Pronaf desenrolamse
verdadeiras lutas por classificao. Essas lutas no envolvem apenas uma
questo normativa, mas uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de
tudo, recursos governamentais baratos.
Em sntese, nos seus primeiros 18 anos de vida, a poltica de crdito do
Pronaf se transformou em uma fonte de financiamento pblico importante
para diversos segmentos da agricultura brasileira. No entanto, sua verso re
cente se apoia numa lgica evolucionista que elege os agricultores familiares
de maiores nveis de renda como seu pblico preferencial. No item seguinte
verificase qual o reflexo prtico desse desenho normativo na distribuio dos
recursos financeiros do programa.
Evoluo e distribuio desigual

do crdito rural do Pronaf
Desde que foi criado, em 1996, o Pronaf vem consolidandose ano a
ano como a principal poltica pblica de apoio agricultura familiar no meio
rural brasileiro. De acordo com as informaes apresentadas na Tabela 1,
percebese facilmente que entre 1996 e 2012 aumentaram sistematicamente
tanto o nmero de beneficirios como o montante de recursos financeiros
disponibilizados e aplicados em condies especiais pelo programa. Ao longo
desse perodo foram realizadas 21.636.779 operaes de crdito. O volume
de dinheiro emprestado para custeio e investimento atravs dessa modalidade
de financiamento, por sua vez, superou a marca dos R$ 100 bilhes. Assim,
mesmo considerando que a agricultura familiar ainda ocupa uma posio
H muito tempo que o sindicalismo patronal incorporou o Pronaf na sua agenda de prioridades,
buscando interferir nos rumos do programa em favor dos seus associados. De acordo com Luciano
Carvalho (apud Totti, 2007, p. 15), assessor tcnico da Comisso Nacional de Crdito Rural da
CNA, um dos pleitos da entidade que o governo amplie o teto de renda bruta anual para que
os agricultores familiares tenham acesso ao crdito rural em condies especiais. Ele explica que a
CNA considera o PRONAF uma boa poltica de governo, integracionista, com bons mecanismos
de execuo. [...] Nada contra o Pronaf, s queremos colaborar para seu aperfeioamento. [...] At
porque h muitos beneficirios do Pronaf, das categorias D e E, que so, oficialmente, representados
pela CNA. Mais de 60% dos filiados estrutura da CNA se situam entre os que agora se chama de
62
19/03/2015 14:26:00
marginal na poltica agrcola nacional,9 notase que houve um esforo ora

mentrio crescente do governo brasileiro objetivando ampliar o alcance do
financiamento pblico em prol desta categoria social especfica do campo.
Tabela 1
Nmero de contratos e montante do crdito rural do Pronaf no Brasil
por ano fiscal, 1996 a 2012
Ano
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL
N de contratos
311.406
486.462
646.244
791.677
834.049
800.653
829.433
1.003.837
1.045.713
2.208.198
2.551.497
1.923.317
1.550.749
1.704.947
1.585.486
1.539.901
1.823.210
21.636.779
Valor (R$ 1,00)

556.867.943
1.407.660.438
1.357.455.541
1.776.951.420
1.864.888.674
2.210.744.246
2.414.869.519
3.158.400.037
4.388.790.542
5.785.745.810
7.166.030.577
7.122.941.867
8.664.729.050
11.218.847.098
11.988.637.390
13.304.696.799
16.358.978.153
100.747.235.105
Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).
Apesar do aumento importante dos recursos pblicos voltados a apoiar a agricultura familiar e
camponesa no perodo recente, devese registrar que o Estado brasileiro ainda mantm a priori
dade de suas aes em favor do agronegcio exportador (Delgado, 2012; Feij, 2013; Graziano
da Silva, 2009; Sabourin, 2007). Para ilustrar este argumento, basta mencionar que dos R$ 157
bilhes disponibilizados para a safra 2013/2014, nada menos que R$ 136 bilhes (87% do total)
foram reservados pelo governo Dilma Rousseff para apoiar exclusivamente os 809.369 agricultores
patronais do pas, e apenas R$ 21 bilhes (13% do total) foram consagrados aos mais de 4,3 milhes
de estabelecimentos familiares espalhados nos 27 estados da Federao. Este montante de recursos
destinados agricultura empresarial, em um nico ano agrcola, superou em muito os R$ 100
bilhes aplicados pelo Pronaf ao longo de toda a sua existncia.
63
19/03/2015 14:26:00
No que diz respeito s liberaes anuais dos recursos do Pronaf, podese

observar que o montante de crdito aplicado pelo programa apresentou um
movimento ascendente principalmente entre 2002 e 2012. Conforme mostra
a Tabela 1, passouse de uma liberao de R$ 2,4 bilhes, em 2002, para mais
de R$ 16 bilhes, em 2012, o que aponta para uma modificao da tendncia
verificada nos anos anteriores, visto que, a partir de 2000 at o final do gover
no FHC, o programa comeou a apresentar certa estagnao na liberao de
recursos. Ento, analisandose o desempenho da poltica de crdito do Pronaf
apenas pelo ponto de vista da quantidade dos recursos liberados, chegase
facilmente a concluso de que, especialmente de 2003 para 2012, vemse
apresentando uma incontestvel mudana para melhor.
Malgrado os expressivos resultados quantitativos registrados no pargrafo
anterior, uma anlise sobre a distribuio dos recursos do Pronaf mostra que
eles no esto sendo repartidos de forma igual no territrio brasileiro. Um
olhar panormico sobre o Grfico 2, apresentado a seguir, indica que anual
mente todas as regies do Brasil esto recebendo mais crdito rural, visto que
o programa como um todo apresentou forte expanso em termos do montante
absoluto emprestado. Porm, ao se verificar a distribuio dos valores aplica
dos, percebese que a regio sul foi e continua sendo a maior beneficiria dessa
modalidade de financiamento rural. J a regio nordeste, que segundo o Censo
Agropecurio 2006 concentra metade dos 4,3 milhes dos estabelecimentos
familiares do pas,10 s consegue ganhar espao na repartio do crdito sub
sidiado a partir de 2004, quando passa frente da regio sudeste, mas, ainda
em 2007, volta a perder novamente posio no ranking nacional.
Em termos relativos, as informaes disponveis revelam que houve um
importante processo de desconcentrao das aplicaes financeiras do Pronaf
em relao aos seus primeiros anos de implantao, mas, no cmputo geral,
constatase que a distribuio do crdito vem ocorrendo de forma desigual
entre as cinco grandes regies brasileiras. Como observase no Grfico 3, no
acumulado do perodo, a maior parcela do montante de crdito emprestado
pelo programa tem se concentrado na regio sudeste e nos trs estados do sul do
pas: Paran, Santa Catarina e, principalmente, Rio Grande do Sul. Por outro
lado, a regio nordeste, que conta com a metade dos potenciais beneficirios,
O Censo Agropecurio de 2006 (IBGE/Sidra, 2012), identificou 4.366.267 de estabelecimentos
de agricultores familiares no Brasil, o que representava 84% dos 5.175.636 estabelecimentos agro
pecurios existentes no pas em 31 de dezembro de 2006. Estes estavam distribudos em todas as
grandes regies que formam o territrio nacional: nordeste (com 2.187.131, ou 50% do total); sul
(com 849.693, ou 20% do total); sudeste (com 699.755, ou 16% do total); norte (com 412.666,
ou 9% do total); e centrooeste (com 217.022, ou 5% do total).
10
64
19/03/2015 14:26:00
captou to somente algo em torno de 15% do total de recursos aplicados no

perodo. Este desequilbrio espacial, que voltou a se agravar a partir de 2007,
mostrase de certa forma bastante incompatvel com a racionalidade de uma
poltica pblica de abrangncia nacional.
Fonte: 1996-1998: IPEA (2007); 1999-2012: BACEN (2014).

Grfico 2 Distribuio regional do crdito do Pronaf de 1996 a 2012 (Valores correntes em R$ 1,00)
Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).
Em termos relativos, as informaes disponveis revelam que houve um

importante processo de desconcentrao das aplicaes financeiras do PRONAF em
relao aos seus primeiros anos de implantao, mas, no cmputo geral, constata-se que
a distribuio do crdito vem ocorrendo de forma desigual entre as cinco grandes
regies brasileiras. Como observa-se no Grfico 3, no acumulado do perodo, a maior
parcela do montante de crdito emprestado pelo programa tem se concentrado na regio
Sudeste e nos trs estados do Sul do pas: Paran, Santa Catarina e, principalmente, Rio
Grande do Sul. Por outro lado, a regio Nordeste, que conta com a metade dos
potenciais beneficirios, captou to somente algo em torno de 15% do total de recursos
aplicados no perodo. Este desequilbrio espacial, que voltou a se agravar a partir de
2007, mostra-se de certa forma bastante incompatvel com a racionalidade de uma
poltica pblica de abrangncia nacional.
Grfico 3 Distribuio regional do crdito do PRONAF de 1996 a 2012 (Em %)
Fonte: 1996-1998: IPEA (2007); 1999-2012: BACEN (2014).

Grfico 3 Distribuio regional do crdito do Pronaf de 1996 a 2012 (Em %)
Vale pena ressaltar que o desequilbrio distributivo tambm se manifesta
Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).
quando se analisa a repartio do crdito rural entre os diferentes grupos de
beneficirios. Pelo Grfico 4, percebe-se que o Grupo Varivel sempre foi o que
recebeu mais recursos do PRONAF, mantendo sua participao sempre ao redor 80%
65
dos financiamentos efetivados a cada ano. O Grupo B, composto pelos agricultores de
baixa renda que representam 55% da agricultura familiar brasileira, apesar do
expressivo crescimento verificado a partir de 2003, ainda apresenta uma participao
reduzida: 6,0% em 2011. Os grupos A e A/C, por sua vez, vm reduzindo
16
substancialmente a sua participao no montante de recursos emprestados, passando de
19/03/2015 14:26:00
Vale a pena ressaltar que o desequilbrio distributivo tambm se manifesta

quando se analisa a repartio do crdito rural entre os diferentes grupos de
beneficirios. Pelo Grfico 4, percebese que o Grupo Varivel sempre foi o
que recebeu mais recursos do Pronaf, mantendo sua participao sempre ao
redor de 80% dos financiamentos efetivados a cada ano. O Grupo B, com
posto pelos agricultores de baixa renda, que representam 55% da agricultura
familiar brasileira, apesar do expressivo crescimento verificado a partir de
2003, ainda apresenta uma participao reduzida: 6,0% em 2011. Os grupos
A e A/C, por sua vez, vm reduzindo substancialmente a sua participao no
montante de recursos emprestados, passando de 14,6%, em 1999, para apenas
4,7% no ltimo ano que se tem informao disponvel. Aps esse perodo,
esses nmeros podem ter assumido contornos ainda mais acentuados, mas,
infelizmente, a interrupo da srie de dados analisada pelo MDA, que desde
2012 deixou de captar e registrar as informaes referentes aos grupos de en
quadramento do programa, praticamente impossibilita qualquer anlise mais
apurada sobre o tema.
De qualquer forma, os dados apresentados no grfico parecem suficientes
para revelar o vis concentrador que marca a poltica de crdito do Pronaf no
decorrer de sua curta trajetria histrica. Com efeito, inferese que os maiores
beneficirios do programa tm sido efetivamente os agricultores mais capi
talizados e capazes de oferecer garantias aos bancos (hoje denominados de
Grupo Varivel), ou seja, apenas 26% dos agricultores familiares brasileiros
identificados pelo IBGE em 2006. Enquanto isso, a frao mais empobrecida
da agricultura familiar do pas (grupos A e B), representada por parcela ma
joritria dos estabelecimentos da categoria (67%), no consegue acessar e/ou
assegurar uma relao estvel com o sistema bancrio nacional, permanecendo
em uma posio marginal na estrutura produtiva do campo.11
Grosso modo, diferentes analistas buscaram demonstrar que a distribuio
desigual dos recursos do Pronaf est associada a problemas operacionais e socio
polticos que estariam fora do raio de ao do programa. Assim, entre os fatores
arrolados com maior frequncia para explicar o quadro de desigualdades socio
espaciais apresentado, destacamse: os elevados obstculos burocrticos impostos
Embora Guanziroli (2007) defenda que a distribuio desigual do crdito do Pronaf seja algo
perfeitamente condizente com a realidade da agricultura familiar nacional, vrios pesquisadores
tm esboado crticas a lgica distributiva vigente no programa e procurado alertar para seus efeitos
nocivos em relao a frao mais pobre do segmento, localizada majoritariamente nas regies norte e
nordeste. A esse respeito, ver: Alves (2014); Aquino, Teixeira e Tonneau (2003); Aquino e Schneider
(2010, 2011); Belik (2014); Bruno e Dias (2004); Corra, Fernandes e Muniz (2014); Delgado,
Leite e Wesz Jr. (2011); Feij (2013); Ipea (2007); Mattei (2006, 2008, 2011); Pires (2013); Souza
et al. (2013); Wesz Jr. e Grisa (2012) e Wesz Jr., Grisa e Buchweitz (2014).
11
66
19/03/2015 14:26:01
pelo sistema bancrio aos agricultores familiares com nveis de renda inferiores;
a maior organizao dos agricultores mais capitalizados; as presses de empresas
agroindustriais s quais estes produtores esto vinculados; a concentrao de agn
cias bancrias e cooperativas de crdito nos estados da regio sul; e a desarticulao
e baixa insero social dos produtores do norte e do nordeste (Abramovay e Veiga,
1999; Bastos, 2006; Schrder e Souza, 2007).
Grfico 4 Participao dos Grupos de agricultores familiares na distribuio do

montante de crdito rural do PRONAF no perodo de 1999 a 2011 (Em %)
Fonte: SAF/MDA (2013).

Grfico 4 Participao dos grupos de agricultores familiares na distribuio do montante de crdito
Nota: Dados obtidos mediante solicitao dos autores.
rural do Pronaf no perodo de 1999 a 2011 (Em %)
Grosso modo, diferentes analistas buscaram demonstrar que a distribuio
Nota: Dados obtidos mediante solicitao dos autores.
desigual
dos recursos
Fonte: SAF/MDA
(2013). do PRONAF est associada a problemas operacionais e
sociopolticos que estariam fora do raio de ao do programa. Assim, entre os fatores
arrolados com maior frequncia para explicar o quadro de desigualdades socioespaciais
apresentado,
destacam-se:
os elevadosexistem
obstculos
burocrticos
pelo sistema das
Sem sombra
de dvidas,
evidncias
de impostos
que a concentrao
bancrio aos agricultores familiares com nveis de renda inferiores; a maior organizao
aplicaes do crdito rural no Brasil se d onde h agricultores familiares
dos agricultores mais capitalizados; as presses de empresas agroindustriais s quais
maisprodutores
capitalizados,
mais organizados
e com
maiorbancrias
apoio do
Estado como,
estes
esto vinculados;
a concentrao
de agncias
e cooperativas
porcrdito
exemplo,
pela ao
maisSul;
eficiente
da assistncia
tcnica
e extenso
de
nos estados
da regio
e a desarticulao
e baixa
insero
social dos rural
pblica na
dos projetos
e no acompanhamento
dos beneficirios.
produtores
doelaborao
Norte e do Nordeste
(ABRAMOVAY
e VEIGA, 1999; BASTOS,
2006;
SCHRDER
No entanto,e SOUZA,
em que 2007).
pese a importncia destes fatores, preciso esclarecer que
sombra de para
dvidas,
existem
evidncias
de que do
a concentrao
eles soSem
insuficientes
explicar
o vis
concentrador
Pronaf. das
aplicaes do crdito rural no Brasil se d onde h agricultores familiares mais
Conforme j mencionado, na sua prpria concepo o Pronafcrdito
capitalizados, mais organizados e com maior apoio do Estado como, por exemplo, pela
apresenta
um carter seletivo e excludente fundamentado em um vis produ
ao mais eficiente da assistncia tcnica e extenso rural pblica na elaborao dos
tivista e esetorial.
Ademais, o programa
em nenhum
momento
trajetria
projetos
no acompanhamento
dos beneficirios.
No entanto,
em de
quesua
pese
a
12
pretendeudestes
atender
os agricultores
familiares
forma homognea.
importncia
fatores,
preciso esclarecer
que eles sode
insuficientes
para explicar o Em
vis concentrador do PRONAF.
Conforme j mencionado, na sua prpria concepo o PRONAF-crdito
12
No demais
relembrar
que oseagricultores
com nveis
nememesmo
apresenta
um carter
seletivo
excludentefamiliares
fundamentado
em de
umrenda
visinferiores
produtivista
figuravam como pblico da primeira verso do Pronaf, dada a sua impossibilidade de se enquadrar
setorial. Ademais, o programa em nenhum momento de sua trajetria pretendeu atender
no tipo ideal de produtor a ser estimulado no pas. Uma prova disso que apenas a partir do ms
esse respeito, ver: Alves (2014); Aquino, Teixeira e Tonneau (2003); Aquino e Schneider (2010, 2011);
Belik (2014); Bruno e Dias (2004); Corra, Fernandes e Muniz (2014); Delgado, Leite e Wesz Jr. (2011);
Feij (2013); IPEA (2007); Mattei (2006, 2008, 2011); Pires (2013); Souza et al. (2013); Wesz Jr. e Grisa
(2012) e Wesz Jr., Grisa e Buchweitz (2014).
67
18
19/03/2015 14:26:01
conformidade com as recomendaes do estudo da FAO/Incra (1995), ele foi

elaborado para responder as necessidades de um tipo ideal de produtor os
agricultores familiares do tipo em transio ou seja, aqueles que apresentar
iam potencialidades de serem transformados em empresas familiares viveis,
atravs da incorporao de tecnologia e de uma racionalidade econmica
voltada para as demandas do mercado (Carneiro, 2000, p. 133134).
Alm desse vcio de origem, analisado em princpio por Carneiro
(1997, 2000) e Abreu (2000), devese ter em conta que a verso recente do
Pronaf se apoia numa lgica evolucionista que elege os agricultores de maior
renda como o seu pblico preferencial. Em funo disso, como se discutiu na
seo anterior, a estrutura normativa do programa passou por diversas refor
mulaes legais que possibilitaram a insero dos grupos de renda superiores
no pblicoalvo da ao estatal (Cf. Grfico 1). Dessa maneira, como as normas
de concesso dos crditos so aplicadas uniformemente em todo o territrio
nacional, termina no sendo nenhuma surpresa que a parcela mais significativa
dos recursos esteja se concentrando nas mos dos agricultores mais abastados,
clientes preferenciais dos bancos.
Logo, evidenciase que boa parte das contradies distributivas apontadas
pelo programa em foco decorrncia direta da ao dos atores governamentais
responsveis pela sua concepo e execuo em Braslia, que, no af de garantir
espao na representao poltica da chamada classe mdia rural,13 abriram
as portas do programa para a entrada dos segmentos mais organizados e
estruturados do setor rural, os quais vm ganhando desde 2007 cada vez mais
espao na distribuio do crdito ofertado em condies especiais.
Guardadas estas questes, compete lembrar que muitas inquietaes
ainda pairam no ar, principalmente quanto capacidade da poltica de crdito
do Pronaf em gerar mudanas efetivas nas condies de vida dos agricultores
familiares e contribuir para a construo de um novo padro de desenvolvimen
to rural no Brasil. Assim sendo, tendo em vista a necessidade de aprofundar a
anlise empreendida at este momento, buscase na sequncia averiguar como
de novembro de 2000, transcorridos mais de quatro anos da criao dessa poltica, que foram
liberados recursos (pela primeira vez) para financiar os agricultores classificados no Grupo B, ou seja,
aqueles que na poca tinham rendimentos de at R$ 1.500,00. O problema que esse segmento
especfico representava a grande maioria dos estabelecimentos da regio nordeste, pois, segundo
dados do Censo Agropecurio de 1995/1996, de cada 100 exploraes familiares dessa regio, ao
menos 76 se enquadravam nessa categoria (Di Sabbato, 2000). Isto quer dizer que mais de 3/4 das
famlias de agricultores que habitavam o semirido brasileiro ficaram completamente abandonadas
nos primeiros anos de vida do programa.
13
Para uma anlise interessante sobre a disputa entre o MDA e o Mapa pela representao poltica
dos mdios agricultores no Brasil, ver Picolotto (2012).
68
19/03/2015 14:26:01
os recursos do programa esto sendo aplicados e quais foram alguns dos seus
principais impactos no meio rural nacional.
Impactos e desafios do Pronaf no meio rural brasileiro

As primeiras pesquisas de campo realizadas para tentar aferir os impactos
do Pronaf, de uma forma geral, mostraram que essa poltica pblica apresenta
um grande potencial socioeconmico. Segundo a avaliao pioneira promovida
pelo Ibase (1999), em oito Unidades da Federao,14 o acesso a linha de crdito
do programa foi um fator decisivo para estimular a criao e a manuteno de
empregos no meio rural. Cada operao de crdito do Pronaf gerou em mdia
0,58 novas ocupaes, a um custo mdio de R$ 6.470,81 por nova ocupao
gerada. Assim, a cada duas operaes de crdito calculase a gerao de um
novo posto de trabalho.
O Ibase (1999) destaca, ainda, que o aumento das ocupaes no
o melhor indicador para medir os efeitos sociais causados pelo crdito do
Pronaf. Na verdade, o maior impacto do programa referese a sua capacidade
de estabilizar e manter empregos no meio rural. A cada operao de crdito
foram mantidas 4,84 ocupaes, a um custo mdio de apenas R$ 775,24. Esses
indicadores sinalizam que o financiamento dos agricultores familiares pode
estar funcionando como um instrumento importante para conter o xodo rural
atravs do estmulo criao e manuteno de ocupaes produtivas no campo.
O estudo da Fundao de Economia de Campinas (Fecamp, 2002),15
por sua vez, detectou que os produtores que tiveram acesso aos recursos da
poltica de crdito do Pronaf, em 2001, elevaram substancialmente o seu nvel
tecnolgico e a produtividade agrcola dos seus estabelecimentos. Ou seja, os
A avaliao realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) abrangeu o perodo
compreendido entre janeiro de 1995 e fevereiro de 1998. Foram pesquisados 896 municpios dos estados da
Bahia (BA), Cear (CE), Gois (GO), Minas Gerais (MG), Paran (PR), Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande do
Sul (RS) e Rondnia (RO). Os registros sobre os recursos aplicados atravs do Pronafcrdito e seus beneficirios,
foram fornecidos, na forma de banco de dados, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). O levantamento das informaes para verificar
os resultados socioeconmicos dos investimentos realizados, ocorreu mediante a aplicao de questionrios
diretamente aos produtores.
15
O estudo da Fecamp (2002) buscou avaliar atravs de testes economtricos a existncia de possveis
associaes entre a presena do crdito do Pronaf e variveis econmicas (renda, produtividade, tec
nologia), sociais (nvel de vida) e ambientais (uso de agrotxicos, aes de conservao). Para tanto,
foi realizada uma pesquisa de campo em 21 municpios de oito unidades da Federao (AL, BA, CE,
ES, MA, MG, RS e SC), a partir da seleo aleatria de 1.994 domiclios rurais, sendo que destes
996 receberam crdito do Pronaf em 2001 e 998 no receberam (grupo de controle ou comparao).
14
69
19/03/2015 14:26:01
recursos do programa vm contribuindo para que os agricultores familiares

adotem tcnicas agrcolas modernas, substituindo o crdito rural tradicio
nalmente destinado a comprar insumos qumicos e mquinas. Nas palavras
dos prprios avaliadores do programa: Todos os itens bsicos da agricultura
moderna mostram associaes positivas com a presena do crdito do Pronaf
(Fecamp, 2002, p. 12).
Outras pesquisas indicam que os resultados produtivos e econmicos do
Pronaf no se resumem apenas ao interior das unidades produtivas, j que os
recursos do programa tambm exercem forte influncia no crescimento das
economias locais. Mattei (2005), por exemplo, aps analisar os 100 municpios
brasileiros que mais receberam crdito do Pronaf entre 2000 e 2004, conclu
iu que em 69 localidades estudadas ocorreu aumento do PIB agropecurio,
em 86% delas aumentou a produo e em 83 municpios houve elevao da
arrecadao de impostos. Isto significa que maiores aumentos na produo
da riqueza agropecuria podem estar relacionados ao aumento dos recursos
do programa.
Afora esses estudos, levantamentos recentes indicam que, entre 2003 e
2013, a renda da agricultura familiar cresceu 52%, o que permitiu que mais
de 3,7 milhes de pessoas ascendessem para a classe mdia (MDA/SAF/
Pronaf, 2013a, p. 5). Para o governo, esses resultados esto associados, direta
e indiretamente, ao crescimento vertiginoso dos recursos desembolsados em
favor dos pronafianos no decorrer dos ltimos 10 anos.
Todavia, necessrio sublinhar que a poltica de crdito do Pronaf, a
despeito dos seus impactos positivos na esfera econmica, no tem sido capaz
de estimular uma mudana efetiva nas caractersticas do padro de desenvol
vimento agrcola que vigora no meio rural brasileiro. Pelo contrrio, ao que
tudo indica o programa mantm e incentiva entre os agricultores familiares
o vis setorial e produtivista do modelo convencional, ou, em outros termos,
est fazendo mais do mesmo. De fato, essa realidade pode ser evidenciada
ao se comparar o uso dos recursos dessa poltica pblica nas duas regies bra
sileiras que concentram a maioria dos estabelecimentos familiares do Brasil:
nordeste e sul.
No caso da regio nordeste, segundo Magalhes e Abramovay (2006),
h uma enorme monotonia na aplicao dos recursos do Pronaf. Isto ocorre
porque a maioria das operaes de financiamento se limita simplesmente a
ampliar a escala daquilo que os produtores da regio timidamente j fazem h
muito tempo e dedicam pouca ateno diversificao das fontes de renda e
a insero mercantil diferenciada das famlias beneficiadas com o crdito ru
ral. Como bem demonstram estes autores, em 2005, por mais que o desenho
70
19/03/2015 14:26:01
normativo do Pronaf B tenha sido alterado, possibilitando o financiamento

de atividades no agrcolas, quase metade dos contratos do programa na rea
de abrangncia do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) se concentrou em
investimentos na bovinocultura (43%) e mais de 1/3 (35%) dos recursos foi
utilizado em apenas quatro atividades: suinocultura, ovinocultura, avicultura
e caprinocultura.
Registrese que esse vis setorial no foi superado e permanece ativo na
metodologia do Agroamigo, implantada para operacionalizar o Pronaf B a
partir de 2005. Isso porque desse ano at o incio de 2014, conforme dados
extrados do relatrio de resultados do BNB (2014), as operaes do programa
se concentraram basicamente na pecuria (79%) e na agricultura (11%). No
interior da pecuria, como j podia ser previsto, o segmento mais privilegiado
continua sendo a bovinocultura, com 57% dos contratos, seguida pelas quatro
atividades mencionadas anteriormente, que, juntas, responderam por outros
37% dos contratos efetivados no perodo.
Com efeito, cumpre esclarecer ainda que os limites verificados na apli
cao dos recursos do Pronafcrdito no nordeste brasileiro no se resumem
apenas a monotonia dos investimentos na criao de gado e pequenos ani
mais. De acordo com Arajo et al. (2000) e Duque e Costa (2002), a questo
principal, e talvez mais essencial, que o programa continua a estimular a
prtica de atividades agropecurias vulnerveis s secas que assolam periodica
mente a regio, sem nenhum esforo paralelo no sentido de disseminar novas
tecnologias de convivncia com as condies do semirido. Esta situao eleva
o risco das atividades financiadas fracassarem e diminui o efeito gerador de
renda dos recursos outorgados, levando um bom nmero de produtores a se
defrontar com dvidas crescentes e at impagveis. Portanto, pelo que se dis
cutiu at o momento, no h como ignorar o fato de que o crdito do Pronaf
est contribuindo muito pouco para introduzir modificaes na fisionomia
econmica da regio nordeste e reduzir as vulnerabilidades dos agricultores
familiares mais pobres.16
De maneira geral, a esmagadora maioria dos estabelecimentos do Grupo B, nordestinos, ainda
no conta com as condies mnimas de infraestrutura para proteger seus rebanhos de animais
das adversidades climticas que caracterizam os ecossistemas regionais. Isso porque, segundo
informaes do Censo Agropecurio 2006, apenas uma pequena frao desse pblico dispe de
fontes fixas de gua para fazer frente aos perodos de estiagem. Ademais, do universo de 1.567.863
agricultores familiares do Grupo B localizados nos estados nordestinos, apenas 10.415, ou seja,
0,66% do total, contavam com silos de armazenar forragem na data do levantamento do IBGE.
A quantidade reduzida de silos nas propriedades dos pronafianos de baixa renda sugere que esse
grupo enfrenta grandes dificuldades para manter a integridade de suas criaes quando se reduz a
oferta de pastagens naturais, algo evidenciado durante a grande seca ocorrida nos anos de 2012 e
16
71
19/03/2015 14:26:01
J no que diz respeito ao sul do Brasil, para onde tem sido direcionada a
maior parte dos recursos do Pronaf, tambm no h sinais de que essa poltica
tenha sido capaz de gerar alguma mudana significativa na face da estrutura
produtiva que predomina no espao rural regional. Como mostram Gazolla
e Schneider (2013), Toledo (2009) e Vargas, Dorneles e Hillig (2011), nos
municpios do Rio Grande do Sul o crdito do Pronaf tem se orientado, pre
dominantemente, para fomentar o padro de desenvolvimento produtivista
assentado no uso de insumos qumicos e promover a especializao dos agri
cultores familiares na produo de gros e commodities agrcolas como o milho,
a soja e o trigo. Assim, o programa est ajudando a sustentar um modelo de
produo agropecuria que, alm de se basear no uso intensivo de insumos
modernos cada vez mais caros, altamente danoso ao meio ambiente.
Na mesma direo analtica, a investigao realizada pelo Ibase com
2400 agricultores dos Grupos C, D e E (Grupo Varivel) do Pronaf no Paran,
constatou que, no interior de 95% das propriedades pesquisadas, desenvolvese
a agricultura tradicional, sendo insignificantes as outras prticas agrcolas,
como a agricultura orgnica e a agricultura ecolgica. Dessa forma, o referido
estudo afirma que o modelo de agricultura embasado nos insumos modernos
tambm est fortemente consolidado no mbito da agricultura familiar e o
Pronaf est provocando poucos efeitos no sentido de mudar essa trajetria.
Ao contrrio, de certo modo o programa fortalece esse modelo de produo
[...] (Ibase, 2006, p. 31).
Tais constataes revelam que, na prtica, o Pronaf est longe de ser
esverdeado, como defende Weid (2010). Contribui para isso o desempenho
irregular e a baixa representatividade no contexto geral do programa das linhas
de ao voltadas para promover a sustentabilidade ambiental das unidades
familiares de produo, como perceptvel na Tabela 2. Ademais, parece exis
tir uma tendncia de agravamento das contradies apontadas at aqui, haja
vista que o carter prioritrio assumido pelo Pronaf Mais Alimentos, linha de
ao criada em 2008 para financiar a aquisio de mquinas e equipamentos
agrcolas, deu flego novo ao processo de modernizao desigual da agricul
tura familiar, concentrado especialmente nas propriedades do Grupo Varivel
localizadas nas regies sul e sudeste do pas.
2013, que dizimou por falta de alimento parcela expressiva do rebanho bovino da regio (Aquino
et al., 2014; IBGE/Sidra, 2012).
72
19/03/2015 14:26:01
Tabela 2
Nmero de contratos firmados nas linhas do Pronaf Verde no Brasil 2004 a 2011
Safra
20042005
20052006
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
Total
Floresta
1.758
3.339
5.356
2.248
1.307
919
1.491
16.418
Semirido Agroecologia
3.059
10.141
59
10.300
260
7.773
191
4.105
393
2.742
76
3.677
2
41.797
981
Eco
204
1.386
1.436
242
3.268
Total
4.817
13.539
15.916
10.416
7.191
5.173
5.412
62.464
Fonte: Sambuiche et al. (2012, p. 30).
Fica evidente, ento, a dificuldade do Pronaf em converter o discurso do

desenvolvimento rural em aes efetivas voltadas a esse fim. Mas por que o
referido programa, mesmo depois das vrias mudanas normativas que foram
realizadas, se limita a fazer mais do mesmo e no consegue ir alm do vis
setorial e produtivista que marcou a sua primeira verso de 1996? Em outras
palavras, por que ele tem apresentado tanta dificuldade em diversificar os
meios de vida das famlias rurais e promover inovaes tecnolgicas visando
contraporse lgica do modelo produtivista que vigora no campo brasileiro?
Inicialmente, h de se considerar que o sistema de incentivos do
Pronafcrdito tem sido orientado muito mais para massificar o nmero de
contratos assinados a cada ano, do que para promover o uso transformador
dos recursos emprestados nas realidades sociais em que eles se inserem. Deste
modo, o programa acaba sendo no o elo de um conjunto coerente destinado
a erradicar a pobreza rural por meio da luta contra a desigualdade, mas um
elemento isolado que, enquanto tal, tende a ser avaliado muito mais sob o
ngulo quantitativo quantos agricultores receberam o crdito do que qua
litativo o que ocorreu com a vida dos agricultores que receberam o crdito
(Magalhes e Abramovay, 2006, p. 18).
Em segundo lugar, preciso levar em conta que o Pronaf apresenta difi
culdades para promover mudanas no campo, porque o modelo de agricultura
preconizado pelo programa est intimamente ligado com a lgica setorial e
produtivista do padro de desenvolvimento convencional. Na verdade, o estilo
de agricultura familiar efetivamente privilegiado pela poltica de crdito do
Pronaf ao longo de sua trajetria no foi aquele baseado na diversificao de
73
19/03/2015 14:26:01
atividades e fontes de renda das unidades de produo, mas o da pequena

empresa familiar especializada em atividades agrcolas integradas as cadeias
produtivas do agronegcio exportador (antigos grupos D e E). Ora, na medida
em que se adotou este estilo de agricultura familiar como referncia para a ao
governamental, ento, naturalmente, o crdito passou a ser disponibilizado em
sua maior parte para fortalecer a produo e a produtividade das monoculturas
de gros, objetivando, com isso, elevar a competitividade dos verdadeiros agri
cultores familiares escolhidos como protagonistas do desenvolvimento rural
brasileiro (Carneiro, 1997, 2000; Gazolla e Schneider, 2013; Sabourin, 2007).
Em terceiro lugar, devese considerar que ainda prevalece no Brasil uma
cultura institucional que insiste na ideia de associar o bemestar dos habi
tantes do meio rural ao crescimento exclusivo de atividades agropecurias.
Esta viso setorial, resistente a mudanas, uma herana histrica da poltica
agrcola adotada nos anos 1970 para promover a modernizao da agricultura
nacional e continua sedimentada na mente dos mediadores sociais (rgos
de assistncia tcnica e bancos) encarregados de massificar a distribuio dos
recursos do programa (Favareto, 2010). Portanto, uma parcela importante dos
limites observados no uso do crdito do Pronaf pode ser creditada ao vis agr
cola e monoativo que guia a ao dos atores responsveis tanto pela elaborao
dos projetos tcnicos de financiamento, como pela liberao dos recursos do
programa na esfera municipal. Nestes termos, convencer os tcnicos, agentes
e operadores de que a palavra de ordem no mais a especializao agrcola
(muitas vezes erroneamente confundida com profissionalizao), mas a diver
sificao demandar um processo de aprendizagem de grande envergadura
(Schneider, 2007, p. 29).
Finalmente, tornase fundamental destacar que o mero aporte de recursos
do Pronaf no condio suficiente para provocar mudanas profundas no
padro sociotcnico de produo que vigora no meio rural brasileiro, tendo
em vista que tal poltica tem apresentado uma tnue integrao com outras
aes governamentais na rea de redistribuio fundiria, educao rural,
assistncia tcnica, apoio comercializao (PAA, merenda escolar, etc.),
melhoria da infraestrutura rural e difuso de tecnologias menos agressivas ao
meio ambiente. A experincia ensina que a baixa articulao dos programas
de crdito com um conjunto mais amplo de polticas pblicas estruturantes
reduz o efeito social dos recursos aplicados e limita o seu potencial indutor
de mudanas. Por esta razo, se equivocam aqueles que supem que o cr
dito pode ser substituto de outros motores do desenvolvimento (a formao
de capital humano, o desenvolvimento dos mercados, a adoo de polticas
adequadas e a construo de infraestrutura). O crdito s pode complementar
74
19/03/2015 14:26:01
esses outros ingredientes do desenvolvimento rural (GonzlezVega, 1998,

apud Schrder e Souza, 2007, p. 26).
Percebese, dessa forma, que o Pronaf tem muitos desafios pela frente.
Afora as preocupaes com a sustentabilidade financeira do programa e a re
soluo dos seus problemas distributivos, preciso estabelecer um novo pacto
social em defesa da revalorizao das mltiplas funes da agricultura familiar
e do meio rural nacional (Belik, 2014; Carneiro, 1997; Feij, 2013; Gazolla e
Schneider, 2013; Mattei, 2011; Sambuichi et al., 2012; Teixeira, 2011; Weid,
2010). O problema que, na atual conjuntura, parece no haver clima poltico
dentro do governo para mudanas profundas na trajetria da poltica agrcola.
Como explica Delgado (2012), se as contradies socioambientais do modelo
produtivista no campo brasileiro so cada vez mais evidentes, o ambiente ma
croeconmico pautado no pacto do agronegcio favorece a manuteno da
via da modernizao produtiva como caminho privilegiado pela ao estatal.
Adicionalmente, no se deve esquecer que o ambiente institucional vigente tem
tido xito em aliviar os efeitos das crises e dos desequilbrios provocados pela
via desenvolvimentista estimulada pelo crdito rural, seja atravs da expanso
dos programas sociais, seja por meio das sucessivas renegociaes de dvidas
dos produtores. Essa realidade coloca nas mos dos movimentos sociais do
campo a responsabilidade de manter o perfil contraditrio vigente no Pronaf
ao longo dos seus 18 anos de existncia ou redirecionlo por outro caminho
mais justo e democrtico.
Consideraes finais
A criao do Pronaf foi um dos acontecimentos mais relevantes que ocor
reram na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro no perodo
recente. Na sua curta trajetria de vida, esse programa se transformou em um
importante instrumento de apoio agricultura familiar de norte a sul do pas.
Uma prova disso foi o crescimento significativo registrado tanto no nmero
de beneficirios atendidos, como no montante de recursos disponibilizados e
aplicados em condies especiais. O maior acesso ao crdito barato tem con
tribudo para elevar a produo da riqueza agropecuria nacional. Um olhar
sobre o programa apenas por este prisma indicaria que ele obteve um sucesso
incontestvel.
Uma avaliao de conjunto, no entanto, nos leva a outra concluso. Neste
artigo, buscamos mostrar que os subsdios especiais embutidos nos recursos
do Pronaf no esto sendo distribudos de forma equitativa entre as diferentes
75
19/03/2015 14:26:01
categorias de agricultores familiares brasileiros. Uma anlise pormenorizada dos

beneficirios que acessam o crdito assim como a finalidade a que se destina,
revela que ao longo de sua trajetria de quase duas dcadas, o Pronaf foi se
inclinando para um certo tipo de agricultor familiar, que se situa nas regies
sul e sudeste do Brasil e est fortemente dedicado produo de commodities.
A maioria dos agricultores familiares do Brasil, no entanto, fica a margem e
no contemplada, malgrado os esforos e mesmo o discurso em torno da
necessidade de desconcentrao do programa.
O estudo evidenciou tambm que o PRONAF tem estimulado poucas
mudanas nas estruturas produtivas e nas atividades econmicas tradicionais
que so realizadas no interior dos estabelecimentos agropecurios. Se, no nor
deste, que a regio mais pobre do Brasil, o programa no tem contribudo
efetivamente no sentido de promover a diversificao econmica e disseminar
tecnologias alternativas de convivncia com o clima semirido, nos estados
da regio sul, onde se concentram os produtores familiares mais integrados
ao mercado, a maior parte do crdito tem sido usada para reforar o modelo
tradicional de modernizao tecnolgica e a especializao produtiva. A redu
zida diversificao das atividades financiadas deixa os pronafianos expostos
variabilidade climtica e volatilidade dos preos que caracteriza os mercados
de insumos e commodities agrcolas.
Portanto, em muitos aspectos, a inovao institucional promovida pela
democratizao do crdito do Pronaf no tem sido suficiente para lanar as
bases de um novo modelo de desenvolvimento no espao rural brasileiro,
pois este instrumento est repetindo, no seio da agricultura familiar, o vis
concentracionista, setorial e produtivista do padro de desenvolvimento
agrcola em voga no pas. O artigo procurou enfatizar reiteradamente que
estas contradies devemse prpria lgica interna do desenho normativo do
PRONAF e a um conjunto de problemas operacionais que esto alm do seu
campo de ao. Ou seja, no se trata de problemas episdicos, mas de limites
estruturais que se relacionam, seja ao formato institucional dessa poltica, seja
ao comportamento dos agentes operadores de que ela depende.
Em termos prticos, isto significa que qualquer tentativa de alterao
nos rumos do Pronaf exigir mudanas de estrutura e forma, isto , na lgica
operacional do programa e nas atitudes dos atores encarregados de sua im
plementao em nvel nacional, estadual e municipal. Dessa forma, a noo
simplista de que bastaria o governo federal ampliar a oferta de crdito a cada
ano, cede espao a uma viso mais rica que centra a ateno na necessidade
de (re)pensar o modelo estimulado at agora pelos fundos pblicos. Na ver
dade, o grande desafio dos movimentos sociais retomar o debate sobre o
76
19/03/2015 14:26:01
futuro da agricultura familiar e camponesa no rural brasileiro e redefinir qual

o papel estratgico que o crdito rural pode e deve assumir em um projeto de
desenvolvimento que procure compatibilizar produo de riqueza, equidade
social e valorizao do meio ambiente. da intensidade desse debate e da
capacidade de presso que ele exercer sobre os diferentes setores do governo,
que depender o futuro das polticas pblicas de apoio s famlias do campo.
Referncias
ABRAMOVAY, R. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. 2.ed. So Paulo/
Campinas: Hucitec/Unicamp, 1998.
ABRAMOVAY, R.; VEIGA, J. E. Novas instituies para o desenvolvimento rural: o caso
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Braslia: Fipe/
Ipea, 1999. (Texto para Discusso n. 641).
ABREU, L. S. Uma anlise crtica sobre a definio e classificao do pblico do PRONAF.
In: CAMPANHOLA, C.; GRAZIANO DA SILVA, J. (Ed.). O novo rural brasileiro:
polticas pblicas. Jaguarina: Embrapa Meio Ambiente, 2000, p. 151175.
ALVES, M. O. Agroindstria familiar no Nordeste: limites do financiamento do
PronafAgroindstria. Informe Rural Etene, Fortaleza, ano VIII, n.1, p. 119, 2014.
AQUINO, J. R.; TEIXEIRA, O. A.; TONNEAU, J. P. O Pronaf e a nova modernizao
desigual da agricultura brasileira. Razes, Campina Grande, v. 22, n. 1, p. 4657, jan./
jun. 2003.
AQUINO, J. R. Avanos e limites da poltica de crdito do PRONAF no Brasil
(19962008): uma reflexo crtica. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 47., 2009, Porto Alegre. Anais... Porto
Alegre: Sober, 2009. (CDROM).
AQUINO, J. R.; SCHNEIDER, S. (Des)caminhos da poltica de crdito do PRONAF
na luta contra a pobreza e a desigualdade social no Brasil rural. In: CONFERNCIA
NACIONAL DE POLTICAS PBLICAS CONTRA A POBREZA E
DESIGUALDADE, 1., 2010, Natal. Anais... Natal: DPP/UFRN, 2010. Disponvel em:
<http://www.cchla.ufrn.br/cnpp/pgs/anais/anais.html>.
______. 12 Anos da poltica de crdito do Pronaf no Brasil (19962008): uma reflexo
crtica. Revista de Extenso e Estudos Rurais, Viosa, v. 1, n. 2, p. 309347, jul./dez. 2011.
AQUINO, J. R. Financiamento da agricultura brasileira: cenrio atual e perspectivas.
(Documento em formato PowerPoint apresentado no Painel 4 do 51 Congresso da
Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural, realizado em Belm,
em julho de 2013).
AQUINO, J. R. et al. Dimenso e caractersticas do pblico potencial do Grupo B
do PRONAF na regio Nordeste e no estado de Minas Gerais. In: SCHNEIDER, S.;
FERREIRA, B.; ALVES, F. (Org.). Aspectos multidimensionais da agricultura brasileira:
diferentes vises do censo agropecurio 2006. Braslia: Ipea, 2014, p. 77105. (Captulo 3).
77
19/03/2015 14:26:01
ARAJO, T. P.; LIMA, R. A.; SOUZA, H. R. Polticas pblicas de emprego: o PRONAF

em Pernambuco. In: SAMPAIO, Y. (Org.). Ensaios sobre economia agrcola e meio ambiente
no Nordeste. Recife: Ed. Universitria da UFPE, 2000, p. 5998.
BACEN. Manual de Crdito Rural 10.1: Normas do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar. Braslia: Bacen, 2013. Disponvel em: <http://www4.bcb.gov.br/
NXT/gateway.dll?f=templatesefn=default.htmevid=nmsGeropMCR:idvGeropMCR>.
Acesso em: 17 jun. 2014.
______. Anurio estatstico do crdito rural: 19992012. Braslia: Bacen, 2014. Disponvel
em: <http://www.bcb.gov.br/?RELRURAL>. Acesso em: 14 jun. 2014.
BASTOS, F. Ambiente institucional no financiamento da agricultura familiar. So Paulo:
Polis; Campinas: Ceres Centro de Estudos Rurais do IFCH Unicamp, 2006.
BELIK, W. PRONAF: avaliao da operacionalizao do programa. In: CAMPANHOLA,
C.; GRAZIANO DA SILVA, J. (Ed.). O novo rural brasileiro: polticas pblicas. Jaguarina:
Embrapa Meio Ambiente, 2000, p. 93115.
______. O financiamento da agricultura familiar no Brasil na dcada de 2000.
In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E
SOCIOLOGIA RURAL, 52., 2014, Goinia. Anais... Goinia: Sober, 2014.
BITTENCOURT, G. A. Abrindo a caixa preta: o financiamento da agricultura familiar
no Brasil. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio
Ambiente). Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2003.
BNB. AGROAMIGO: relatrios e resultados de 2005 a abril de 2014. BNB: Fortaleza,
2014. Disponvel em: <http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/Produtos_e_Servicos/
agroamigo/gerados/agroamigo_relatorios_resultados.asp>. Acesso em: 30 jun. 2014.
BRASIL. Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. PRONAF Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Braslia, maio de 1996.
BRUNO, R. A. L.; DIAS, M. M. As polticas pblicas de crdito para os assentamentos rurais
no Brasil. Rio de Janeiro, 2004. (Relatrio de Consultoria).
CARNEIRO, M. J. Poltica pblica e agricultura familiar: uma leitura do PRONAF.
Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, n. 8, p. 7082, abr. 1997.
______. Poltica de desenvolvimento e o novo rural. In: CAMPANHOLA, C.;
GRAZIANO DA SILVA, J. (Ed.). O novo rural brasileiro: polticas pblicas. Jaguarina:
Embrapa Meio Ambiente, 2000, p. 117149.
CORRA, V. P.; ORTEGA, A. C. PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar: qual o seu objetivo e pblico alvo? In: CONGRESSO BRASILEIRO
DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 40., 2002, Passo Fundo. Anais... Passo
Fundo: Sober, 2002. (CDROM).
CORRA, V. P.; FERNANDES, F. F.; MUNIZ, A. L. P. Anlise do perfil da distribuio
dos recursos do PRONAF entre 1999 e 2009 e um estudo das particularidades da regio
Nordeste. In: SCHNEIDER, S.; FERREIRA, B.; ALVES, F. (Org.). Aspectos multidimen
sionais da agricultura brasileira: diferentes vises do censo agropecurio 2006. Braslia:
Ipea, 2014, p. 357385. (Captulo 13).
DELGADO, G. C. Do capital financeiro na agricultura economia do agronegcio: mu
danas cclicas em meio sculo (19652012). Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2012.
78
19/03/2015 14:26:01
DELGADO, N.; LEITE, S. P.; WESZ JR., V. Nota tcnica sobre financiamento rural no
Brasil. Rio de Janeiro: OPPA/CPDA, 2011.
DI SABBATO, A. O pblicoalvo do crdito rural do PRONAF: estimativa a partir dos
dados do Censo Agropecurio do IBGE de 19951996. Projeto UTF/BRA/051/BRA,
setembro de 2000.
DUQUE, G.; COSTA, M. D. G. da. Reforma agrria no semirido nordestino: que
passos para a sustentabilidade? O caso dos assentamentos Quand e Bela Vista (PB). In:
DUQUE, G. (Org.). Agricultura familiar, meio ambiente e desenvolvimento: ensaios e pes
quisas em sociologia rural. Joo Pessoa: Editora Universitria/UFPB, 2002, p. 121140.
FAO/INCRA. Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento sustentvel. Resumo do
Relatrio Final do Projeto UTF/BRA/036. Braslia, 1995.
FAVARETO, A. A abordagem territorial do desenvolvimento rural: mudana institucional
ou inovao por adio? Estudos Avanados, So Paulo, v. 24, n. 68, p. 299319, 2010.
FECAMP. Estudos de caso em campo para avaliao dos impactos do PRONAF. Campinas,
out. 2002. (Convnio PCT/IICAFECAMP).
FEIJ, R. L. C. A maioridade do PRONAF: uma avaliao crtica do programa de apoio
agricultura familiar em seus 18 anos de vida. So Paulo: FEARP/USP, 2013. 26p. (Texto
para Discusso n. 6/2013).
GAZOLLA, M.; SCHNEIDER, S. Qual fortalecimento da agricultura familiar? Uma
anlise do Pronaf Crdito de custeio e investimento no Rio Grande do Sul. Revista de
Economia e Sociologia Rural, Piracicaba, v. 51, n. 1, p. 4568, jan./mar. 2013.
GRAZIANO DA SILVA, J. O marketing do conflito: agricultura familiar X agroneg
cio no Brasil do sculo XXI. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 47., 2009, Porto Alegre. Anais... Porto
Alegre: Sober, 2009. (CDROM).
GUANZIROLI, C. E. PRONAF dez anos depois: resultados e perspectivas para o desen
volvimento rural. Revista de Economia e Sociologia Rural, Braslia, v. 45, n. 2, p. 301328,
abr./jun. 2007.
IBASE. Avaliao dos programas de gerao de emprego e renda. Democracia Viva. So
Paulo: Editora Segmento, nov. 1999. (Edio Especial).
______. Relatrio PRONAF: resultados da etapa Paran. Rio de Janeiro: IBASE, 2006.
IBGE/SIDRA. Censo Agropecurio 2006: agricultura familiar MDA/PRONAF (Lei n
11.326 de 24/07/2006). Rio de Janeiro: IBGE, 2012. Disponvel em: <http://www.sidra.
ibge.gov.br/bda/pesquisas/ca/defaultMDA.asp?z=peo=2ei=P>. Acesso em: 26 out. 2012.
IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. Braslia: IPEA, 2007. (Edio Especial
n. 13).
LONG, N.; PLOEG J. D. van der. Heterogeneity, actor and structure: towards a reconsti
tution of the concept of structure. In: BOOTH, D. (Ed.). Rethinking social development:
theory, research and practice. England: Longman, 1994, p. 6290.
MAGALHES, R.; ABRAMOVAY, R. Acesso, uso e sustentabilidade do PRONAF B. So
Paulo: MDA/FIPE, 2006. 25p. (Texto Mimeo).
MA/SDR/DATER. Manual operacional do PRONAF. Braslia, 1996.
79
19/03/2015 14:26:01
MATTEI, L. Impactos do Pronaf: anlise de indicadores. Braslia: MDA/NEAD, 2005.

(NEAD Estudos, 11).
______. Pronaf 10 anos: mapa da produo acadmica. Braslia: MDA, 2006. (NEAD
Estudos, 12).
______. Mudanas nas regras de financiamento do PRONAF. Artigos mensais OPPA, Rio
de Janeiro/UFRRJ/CPDA, n. 17, p. 14, mar. 2008.
______. Evoluo do crdito do PRONAF para as categorias de agricultores A e A/C entre
2000 e 2010. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 49., Belo Horizonte/MG. Anais... Belo
Horizonte: Sober, 2011. (CDROM).
MDA/SAF/PRONAF. Cartilha do Plano Safra da Agricultura Familiar 20132014. Braslia:
MDA, 2013a. Disponvel em: <www.mda.gov.br>. Acesso em: 04 set. 2013.
______. Histrico das condies dos financiamentos para a agricultura familiar. Braslia:
MDA, 2013b. Disponvel em: <http://portal.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/pronaf/
arquivostecnicosplanosafra1314/Hist%C3%B3rico_de_Limites_e_Juros_do_Pronaf.
pdf>. Acesso em: 4 set. 2013.
PICOLOTTO, E. L. Reconhecimento da agricultura familiar e as disputas pela classe
mdia rural. Revista Espao Acadmico, Ano XI, n. 128, p. 158167, jan./2012.
PIRES, M. J. S. Contradies em proceso: um estudo da estrutura e evoluo do PRONAF
de 2000 a 2010. Braslia: IPEA, 2013. (Texto para Discusso n. 1914).
SABOURIN, E. Que poltica pblica para a agricultura familiar no segundo governo
Lula? Sociedade e Estado, Braslia, v. 22, n. 3, p. 715751, set./dez. 2007.
SAF/MDA. Brasil: nmero de contratos e montante do crdito rural do PRONAF por
estado, enquadramento e ano fiscal, 19992012. Braslia: MDA, 2013. (Relatrio gerado
por solicitao dos autores em 7/2/2013).
SAMBUICHI, R. H. R. et al. A sustentabilidade ambiental da agropecuria brasileira: im
pactos, polticas pblicas e desafios. Braslia: IPEA, 2012. (Texto para Discusso n. 1782).
SCHNEIDER, S. A importncia da pluriatividade para as polticas pblicas no Brasil.
Revista de Poltica Agrcola, Braslia, ano XVI, n. 3, p. 1433, jul./ago./set. 2007.
SCHNEIDER, S.; CAZELLA, A. A.; MATTEI, L. Histrico, caracterizao e dinmica
recente do Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. In:
SCHNEIDER, S.; SILVA, M. C.; MARQUES, P. E. M. (Org.). Polticas pblicas e par
ticipao social no Brasil rural. Porto Alegre: Ed. Universidade/UFRGS, 2004, p. 2149.
SCHRDER, M.; SOUZA, I. C. de. Agricultores pobres e acesso ao PRONAF: a impor
tncia dos arranjos institucionais na intermediao da poltica pblica. In: ENCONTRO
ANUAL DA ASSOCIAO NACIONAL DE PSGRADUAO EM CINCIAS
SOCIAIS, 31., 2007, Caxambu. Anais... Caxambu: ANPOCS, 2007. (CDROM).
SOUZA, P. M. et al. Anlise da evoluo do valor dos financiamentos do PronafCrdito
(19992010): nmero, valor mdio e localizao geogrfica dos contratos. Revista de
Economia e Sociologia Rural, Piracicaba, v. 51, n. 2, p. 237254, abr./jun. 2013.
TEIXEIRA, G. As dvidas e a dvida para a agricultura familiar. [S.l.], 2011. Disponvel
em: <http://www.mst.org.br/AsDividaseaDuvidaparaaAgriculturaFamiliar>. Acesso
em: 11 ago. 2011.
80
19/03/2015 14:26:01
TOLEDO, E. N. B. O PRONAF em Salvador das Misses: contradies de uma poltica

de crdito. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Rural). Faculdade de Cincias
Econmicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2009.
TONNEAU, J. P.; SABOURIN, E. (Org.). Agricultura familiar interao entre polticas
pblicas e dinmicas locais: ensinamentos a partir de casos. Porto Alegre: Ed. Universidade/
UFRGS, 2007.
TOTTI, P. Cooperativas e Pronaf, a parceria que deu certo. Valor Econmico, So Paulo,
13 de abril de 2007. In: MDA. Agricultura familiar em foco. Braslia: IICA/NEAD/MDA,
2007, p. 1115.
VARGAS, D. L.; DORNELES, M. A. R.; HILLIG, C. A retrica de diversificao e
sustentabilidade e o vis produtivista do Pronaf em Cachoeira do Sul/RS. Cadernos de
Agroecologia, v. 6, n. 2, p. 14, dez./2011.
VEIGA, J. E. O desenvolvimento agrcola: uma viso histrica. 2.ed. So Paulo: EDUSP,
2007.
WEID, J. M. von der. Agricultura familiar: sustentando o insustentvel? Agriculturas, Rio
de Janeiro, v. 7, n. 2, p. 47, jul./2010.
WESZ JR., V.; GRISA, C. Os dez anos do Plano Safra da Agricultura Familiar. Artigos
mensais OPPA, Rio de Janeiro, n. 42, p. 15, jul. 2012.
WESZ JR., V.; GRISA, C.; BUCHWEITZ, V. D. O desempenho do PRONAF no Brasil:
um olhar sobre o pblico beneficirio e as atividades financiadas. In: CONGRESSO
BRASILEIRO DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL,
52., 2014, Goinia. Anais... Goinia: Sober, 2014.
81
19/03/2015 14:26:01
19/03/2015 14:26:01
Seguro agrcola e desenvolvimento

rural contribuies e desafios
do seaf
Jos Carlos Zukowski
Introduo
As atividades agropecurias esto sujeitas a uma multiplicidade de riscos
que podem ter grande impacto sobre os resultados. Riscos de produo e de
mercado so comuns em diversos setores econmicos, mas a agropecuria en
volve situaes muito especficas, com atividades desenvolvidas a cu aberto,
sujeitas a fenmenos naturais que podem resultar em perdas expressivas ou
mesmo em verdadeiras catstrofes.
Essa realidade mais crtica na agricultura, que mais susceptvel a
intempries climticas. Fatores como precipitao pluviomtrica, luz solar e
temperatura so elementos fundamentais para a produo, mas no so algo
passvel de controle. Estiagem, chuva excessiva, granizo, geada, vendavais e
outros eventos adversos esto sempre sujeitos a ocorrer e podem gerar grandes
prejuzos. No preparo do solo, plantio e tratos culturais, o agricultor investe
um volume de recursos relativamente alto em comparao com sua capacida
de financeira, mas pode perder tudo se a lavoura for gravemente atingida em
alguma fase crtica do ciclo da planta.
83
19/03/2015 14:26:01
Para enfrentar esse tipo de situao, necessrio ter um seguro agrcola.

O seguro ajuda a repor o capital perdido, para que o agricultor tenha con
dies de plantar novamente na safra seguinte, para que possa continuar na
atividade rural.
Os seguros agrcolas tem sido cada vez mais reconhecidos em todo o
mundo como importantes instrumentos de gesto de riscos. So mais eficientes
que os programas de auxlio emergencial e de prorrogao de dvidas (Enesa,
2003, p. 45 e 252).
Nos programas emergenciais, a ao pblica desenvolvida aps a ocor
rncia do evento adverso, sem condies para uma verificao mais qualificada
de quais agricultores foram atingidos e da dimenso das perdas de cada um.
O benefcio geralmente chega atrasado e no ajustado realidade das per
das. Tende a ser um valor padronizado (por agricultor, por hectare etc.) para
todos no local de ocorrncia do evento, acima dos danos reais para alguns e
insuficiente para aqueles que foram realmente atingidos.
Os programas de renegociao de dvidas costumam apresentar proble
mas similares, com o agravante de que o agricultor que de fato foi atingido fica
endividado e o governo acaba incorrendo em pesados custos de equalizao
de taxas de juros e rebates nas amortizaes.
Os seguros agrcolas oferecem um conjunto de estruturas e ferramentas
especializadas que so preparadas previamente e esto prontas para entrar em
ao to logo se configura a ocorrncia do sinistro. Isso permite verificao
tempestiva dos danos e pagamento ajustado realidade das perdas de cada
agricultor. Dessa forma, o seguro possibilita uma estabilizao da renda na
atividade agrcola, proporcionando uma compensao nos momentos de
forte queda na produo causada por eventos climticos adversos (Hatch et
al., 2012; Ozaki, 2007; Rothschild e Stiglitz, 1976).
Em mais de cem pases, nas diversas regies do mundo, os seguros agr
colas esto presentes, com uma ampla diversidade de arranjos institucionais e
tipos de produtos. Em grande parte desses pases, o seguro vem tendo papel
cada vez mais relevante nas polticas pblicas (Mahul e Stutley, 2010; Buainain
e Vieira, 2010).
Dependendo do tipo de seguro e das condies de cobertura, o seguro
agrcola pode trazer importantes contribuies para o desenvolvimento rural.
Pode ter efeitos sobre a estabilidade econmica dos agricultores, alavancagem
do crdito,1 gerao ou manuteno de emprego no campo e induo do uso
1
Sobre importncia do seguro rural para o crdito, nas suas principais modalidades, ver, por exemplo,
Zukowski et al., 2001, p. 4446.
84
19/03/2015 14:26:02
de tecnologia. Tendo proteo contra perdas decorrentes de eventos climti

cos, natural que o agricultor sintase mais seguro para investir na produo
e buscar novas tecnologias.
A criao do seaf contexto histrico

e fatores determinantes
Ao final de 2002, no contexto gerado pela iminncia de uma nova ges
to no governo federal, reascenderam as demandas dos movimentos sociais
e o debate sobre uma antiga reivindicao da agricultura familiar: um seguro
agrcola ajustado realidade do pequeno agricultor.
Nessa poca, foi criado o Garantia Safra (ento com o nome Seguro
Safra), por meio da lei n. 10.420/2002. Tratase de um programa voltado para
o semirido nordestino e tem uma formulao envolvendo uma composio
de conceitos de seguro de ndice e de atendimento emergencial para agricul
tores na linha de pobreza. Para os demais pblicos da agricultura familiar, era
necessrio estruturar um seguro agrcola que oferecesse coberturas adequadas
e com cobertura de renda.
Esse objetivo representava um imenso desafio. Os seguros privados e os
programas pblicos nessa rea apresentavam problemas estruturais, com oferta
de seguros limitada ou inadequada em termos de condies de cobertura,
culturas segurveis, regies abrangidas e custo dos prmios.
Na segunda metade do Sculo XX, o governo federal e governos estaduais,
com o objetivo de promover o seguro rural, haviam desenvolvido algumas
aes que no lograram muito sucesso.
O decretolei n. 73/1966 dissolveu a Companhia Nacional de Seguro
Agrcola, que enfrentava dificuldades (Ozaki, 2011), e instituiu o Sistema
Nacional de Seguros Privados (SNSP). Criou a Superintendncia de Seguros
Privados (SUSEP) e o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR) e con
cedeu iseno de tributos federais s operaes de seguro rural.
Em 1988, a nova constituio federal distinguiu expressamente o Seguro
Agrcola como instrumento de planejamento e execuo da poltica agrcola.
Em 1991, a lei n. 8171, que reordenou a poltica agrcola, fez disposies
sucintas sobre o seguro agrcola e estabeleceu que a aplice de seguro pode
constituir garantia em operaes de crdito rural.
Essas medidas no conseguiram impulsionar o seguro rural. Proveram
um marco regulatrio para os seguros em geral, mas quanto a medidas espe
cficas para o seguro rural, no foram muito alm de macrodelineamentos
85
19/03/2015 14:26:02
de poltica. O instrumento mais concreto, que era o FESR, no funcionou

adequadamente devido a limitaes de sua prpria institucionalidade e no
conquistou a confiana das seguradoras.2
Na virada do sculo, o mercado de seguro rural era incipiente e a rea
segurada representava percentual nfimo da rea plantada. Eram comuns os
anos em que os pagamentos de sinistro superavam a arrecadao com prmios
e, em face dos prejuzos, algumas seguradoras acabavam saindo desse mercado.
Empresas de seguro estaduais chegaram a ter uma atuao importante, mas
sofreram as mesmas dificuldades. A Companhia Unio de Seguros Gerais
(RS) e a Bemge (MG) haviam ampliado suas operaes nos anos 1970, mas
acabaram deixando o setor na dcada seguinte. A COSESP logrou obter maior
sucesso, sustentouse por mais tempo e cresceu muito, mas tambm enfrentou
problemas e acabou encerrando as operaes de seguro rural (Almeida, 2011;
Ozaki, 2007, 2008, 2011). A crise na COSESP eclodiu na poca em que se
discutia a criao do SEAF.
Em 2000, o governo do Rio Grande do Sul criou o Programa Estadual de
Seguro Agrcola, regido pelo decreto n. 39.722/99 e operado por seguradoras
privadas, que ofereceu produtos com caractersticas de seguros paramtricos.
Era concedido subsdio ao prmio at um limite de rea plantada. O programa
tinha limitaes bem restritas em culturas segurveis, coberturas e nmero de
hectares. Apresentava condies satisfatrias para lavouras muito pequenas,
mas para grande parte dos agricultores familiares era necessrio um seguro
mais completo.
Sete anos aps a criao do SNSP e do FESR, em um cenrio em que o
seguro rural no se desenvolvia, o governo federal decidiu criar um programa
vinculado ao crdito rural. O objetivo era ter um instrumento temporrio
que oferecesse cobertura bsica para as lavouras financiadas e ao mesmo tem
po fosse gerando uma base de informaes para subsidiar as seguradoras nas
anlises de risco para desenvolvimento de produtos de seguro. Assim, a lei n.
5.969/73 criou o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro),
que comeou a operar em 1975.
O Proagro no tinha um prmio de seguro o agricultor pagava um
adicional aos encargos do crdito, com uma alquota de apenas 1%. Visando
evitar os dficits que vinham sendo gerados, a lei n. 6.685/79 permitiu que
o Conselho Monetrio Nacional (CMN) fixasse alquotas diferenciadas para
O FESR depende de alocao de recursos oramentrios, pode depender de suplementaes or

amentrias e tem um modelo pouco adequado, resultando em demora na liberao dos recursos e
mesmo na impossibilidade de garantir o repasse s seguradoras (Almeida, 2011).
2
86
19/03/2015 14:26:02
cada cultura. Tambm ampliou a cobertura admitindo at 100% do valor

financiado e incluindo recursos prprios do muturio.
Em 1991, a lei n. 8171 redefiniu as regras do programa, tendo entre os
objetivos reduzir a necessidade de aportes de recursos do Tesouro Nacional (a
partir da passou a ser chamado Proagro Novo). Restringiu o enquadramento a
operaes de custeio (as de investimento foram excludas) e incluiu atividades
no financiadas. Como as medidas no surtiram o efeito desejado, a Resoluo
CMN n. 2.103/94 estabeleceu requisitos e controles e reduziu a abrangncia
do programa uma das principais alteraes foi a excluso da cobertura para
danos anteriores emergncia das plantas.
Ainda visando a sustentabilidade do programa, em 1996 o Proagro
comeou a utilizar o zoneamento agrcola. Em 1997, a Resoluo CMN n.
2.422 restringiu a adeso ao Proagro aos empreendimentos conduzidos na rea
de abrangncia e sob as condies do zoneamento.3
Embora positivas, essas medidas estavam muito aqum de tornar o
Proagro autossuficiente permanecia a necessidade de grande volume de re
cursos do Tesouro Nacional. Mas esses recursos no eram aportados, gerando
atrasos nos pagamentos de indenizaes e acmulo de uma crescente dvida
com as instituies financeiras agentes do programa.
Com o objetivo de dar soluo para o estoque da dvida do Proagro,
em 1994 foi estabelecido programa de securitizao abrangendo operaes
enquadradas at 14 de agosto de 1991, nas condies da Circular Bacen n.
2.530. O pagamento aos bancos foi feito em ttulos do Tesouro Nacional com
10 anos de prazo e 6 anos de carncia.
Mas como a estrutura do Proagro permanecia basicamente a mesma e
o Tesouro Nacional no fazia os aportes regulares que eram necessrios, con
tinuaram os atrasos nos pagamentos e o acmulo de dvidas com os bancos.
Uma nova ao de saneamento financeiro foi realizada em 1996, por meio do
decreto n. 1.947, mais uma vez utilizando ttulos do Tesouro Nacional para
pagamento aos bancos.
Nessa situao de insegurana sobre a capacidade de honrar os paga
mentos de sinistros, o Proagro sofreu grande perda de credibilidade. Os agri
cultores no tinham interesse em pagar as taxas para aderir ao programa e os
agentes financeiros comearam a substitulo por garantias reais para manter
sob controle o risco de suas carteiras de crdito. Como resultado, houve uma
drstica queda no volume de operaes amparadas pelo Proagro (Rossetti,
2001; Bacen, 2007, 2009, 2011).
3
Sobre os resultados do Zoneamento, ver Mitidieri, 2011.
87
19/03/2015 14:26:02
Em 19 de dezembro de 2003, a lei n. 70.823 autorizou a concesso de

subveno ao prmio do seguro rural.4 Era uma medida importante, mas no
era suficiente para equacionar as principais questes de seguro rural. E na
quele momento, no havia segurana sobre quando essa disposio legal seria
regulamentada, quando comearia operar e sobre as condies de aporte dos
recursos para subveno.
O seguro privado com subveno ao prmio no se afigurava como
soluo vivel para atender a agricultura familiar.
Alm das questes acima mencionadas, pesava o fato de que os pequenos
agricultores no constituem um mercado atrativo para as seguradoras privadas,
sobretudo considerando que o baixo valor unitrio desses seguros, em contraste
com o custo operacional de um seguro agrcola, tende a tornar o negcio no
lucrativo, mesmo havendo subveno ao prmio. As seguradoras poderiam at
selecionar alguns poucos agricultores com melhor viabilidade negocial. Mas
era necessrio encontrar uma soluo capaz de atender centenas de milhares
de pequenos agricultores familiares.
Assim, no momento em que se desenvolviam as discusses sobre seguro
para a agricultura familiar, desenhavase um quadro onde os agricultores manifes
tavam rejeio ao Proagro e no havia perspectiva de soluo via seguro privado.
O foco dos movimentos sociais ento se dirigiu para a criao de um novo
seguro voltado especificamente para a agricultura familiar. Foram iniciadas
discusses para elaborao de um projeto de lei criando um novo sistema de
seguro agrcola, as quais se desenvolveram at o incio de 2004. Essa linha de
soluo teria um longo tempo de maturao, pois dependia de criao de um
novo instrumento legal, de tramitao no Congresso, regulamentao da lei
e criao de uma nova estrutura operacional. Assim, comeou a ser discutida
outra alternativa: o aproveitamento da estrutura que operava o crdito do
Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf ) e o Proagro, introduzindo
as reformulaes necessrias para a criao do novo seguro.
O Seguro da Agricultura Familiar foi ento criado no mbito do Proagro,
onde recebeu a denominao Proagro Mais. Em 31 de agosto de 2004, a
Resoluo CMN n. 3.224 instituiu o novo programa, com vigncia a partir
da safra 20042005, a qual havia iniciado em 1 de julho. Esse processo muito
rpido de formulao e implantao representou um grande desafio para as
instituies financeiras que operavam o Pronaf e o Proagro. O desafio ainda
A lei n. 70.823/2003 foi regulamentada pelo decreto n. 5.121, de 19 de junho de 2004, que criou
o Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), o qual somente comeou a operar no
final de 2005 e com volume muito limitado de recursos.
88
19/03/2015 14:26:02
era ampliado pelo incio de operao com efeito retroativo. No entanto, o

novo seguro comeou a operar efetivamente naquela safra.
Formulao de um seguro agrcola

questes relevantes para o desenvolvimento rural
H um amplo leque de aspectos que precisam ser analisados e discutidos
na formulao de um seguro agrcola, envolvendo modelos de seguro, papel
do Estado e diversos outros temas. Mas como, naturalmente, uma anlise
exaustiva no caberia no escopo desse trabalho, a seguir so sucintamente
destacadas algumas das questes que estiveram em debate na criao do SEAF
e em momentos posteriores ao longo da evoluo do programa.
Papel do Estado
Tem sido amplamente reconhecido que o desenvolvimento do seguro
agrcola depende grandemente de uma forte e bem estruturada ao do Estado.
Diversos fatores dificultam a operao do seguro agrcola como negcio vivel,
entre eles os altos riscos na agricultura (com destaque para o risco sistmico),
assimetria e carncia de informaes e a falta de uma cultura de seguro.
geralmente bem aceito que o Estado deve prover um marco regulatrio
adequado, promover o levantamento e a disponibilizao de dados estatsticos
de clima e de produo, criar centros de expertise e equipes de especialistas para
fornecer suporte tcnico e promover aes de capacitao.
Mas nos pases onde o seguro agrcola logrou expressivo desenvolvimen
to, o Estado teve uma participao mais forte, desenvolvendo aes estrutu
rantes.5 As principais formas de atuao do Estado podem ser sucintamente
agrupadas nos seguintes tipos de modelos:
a) Seguros Privados com subsdio ao prmio de seguro.
b) Seguros pblicoprivados consrcios e parcerias pblicoprivadas
para constituio de empresas ou entidades de seguro.
c) Seguros pblicos empresas ou entidades pblicas de seguro ou pro
gramas pblicos administrados pelo Estado e operados por redes de entidades
privadas.
Enesa, 2003, p. 256 e 277. Sobre solues desenvolvidas por diversos pases, ver tambm o Anexo
E em Mahul e Stutley, 2010 (International Experiences with Agricultural Insurance: Findings from a
World Bank Survey of 65 Countries).
89
19/03/2015 14:26:02
O sucesso desses modelos, naturalmente, depende da observncia de

princpios de boa gesto e sustentabilidade econmicofinanceira. Em todos
esses trs tipos de modelos, o subsdio ao prmio de seguro tende a ter um
papel importante. H situaes em que seguros para um evento de menor
risco (como granizo) tm um prmio baixo e tm conseguido se viabilizar
sem subsdio. Mas para grande parte da agricultura, h necessidade de seguros
multirrisco (incluindo cobertura para eventos de maior risco, como seca e chu
va excessiva), cujos prmios tendem a ser elevados, necessitando de subsdio
(Azevedo Filho, 1999; Zukowski et al., 2001, p. 45).
Por outro lado, a simples concesso de subsdios pode no ser suficiente
para que sejam atingidos objetivos de desenvolvimento rural. Um modelo
de seguro privado com subsdio ao prmio tende a no ser o mais adequado
para pequenos agricultores, sobretudo porque esse pblico tende a no ser
negocialmente atrativo para as seguradoras.
Independentemente do modelo adotado, papel do Estado definir as
condies de apoio ao seguro considerando objetivos estratgicos das polticas
setoriais para a produo agrcola e o desenvolvimento rural.
Seguro voluntrio ou seguro obrigatrio

A realidade predominante no mundo de contratao voluntria, mas
esse tema envolve questes polmicas.
Em favor do seguro obrigatrio podese alegar a importncia de univer
salizar a proteo proporcionada pelo seguro agrcola, maximizar a disperso
de riscos e assegurar massa crtica para viabilizar a operacionalizao do seguro.
Em favor da contratao voluntria podese alegar que a imposio , em
princpio, algo negativo. Medidas impositivas deveriam ser evitadas, na medida
do possvel. H coisas inevitveis como os tributos, que so intrinsecamente
impositivos. Mas quando se trata da deciso de adquirir ou no um produto
(seja seguro agrcola ou qualquer outro), jamais deveria haver qualquer forma
de imposio. A obrigatoriedade pode acobertar ineficincias na oferta de
seguro, favorecer aumento artificial dos prmios e provocar outras distores
no mercado.
Dentre as vises favorveis ao seguro voluntrio, vale destacar a bem
sucedida experincia do modelo espanhol, com uma forte participao do
Estado em um esquema pblicoprivado, mas que preservou o direito de o
agricultor decidir pela contratao ou no do seguro. Especialistas em seguros
agrcolas naquele pas tem manifestado o entendimento de que, apesar de al
gumas vantagens que a obrigatoriedade possa trazer, os resultados obtidos na
90
19/03/2015 14:26:02
Espanha e em outros pases indicam ser mais recomendvel que a contratao

se leve a cabo em um marco de voluntariedade, mas com a adoo de medidas
adequadas para incentivar dita contratao (Enesa, 2003, p. 249). Dentre
essas medidas de incentivo, a poltica agrcola espanhola concede subsdios ao
prmio de seguro, mas tambm estabelece que, em caso de sinistro, lavouras e
riscos segurveis no recebero do governo outras formas de ajuda (tais como
auxlios emergenciais, renegociao de dvidas, etc.). O subsdio reduz o custo
do seguro agrcola. Se mesmo assim o agricultor no contratar o seguro, ele ser
seu prprio segurador e arcar sozinho com o risco. Se a lavoura for atingida,
o governo no poder conceder outro tipo de ajuda em lugar do seguro.
O ideal a contratao voluntria. Mas se em alguma situao especfica,
a obrigatoriedade for considerada recomendvel, deverseia buscar, como
prrequisito, o atendimento das seguintes condies:
a) Oferta adequada e suficiente:
seguro agrcola para todas as culturas e regies abrangidas na regra da
obrigatoriedade;
capacidade de atendimento a todos os agricultores;
produtos de seguro que atendam s necessidades de cobertura de todas
as diferentes situaes;
canais de comercializao para atendimento adequado a todas as lo
calidades.
b) Pluralidade na oferta:
possibilidade de o agricultor escolher entre diferentes alternativas de
fornecedores e produtos que melhor atendem suas necessidades;
concorrncia entre ofertantes estimulando o aprimoramento dos
produtos.
c) Coberturas adequadas:
eventos climticos e demais riscos significativos para a cultura e a regio;
valor segurado, franquias e dedutveis em nveis tais que, no conjunto,
resultem em um valor efetivo de cobertura que oferea real perspectiva
de recebimento de seguro em valor significativo para fazer frente s
perdas.
d) Preo adequado prmio pago pelo agricultor (percentual lquido,
aps aplicao dos subsdios do governo) em nveis razoveis, considerando:
as referncias internacionais do mercado de seguro agrcola;
a realidade local dos agricultores e das lavouras seguradas.
91
19/03/2015 14:26:02
e) Alocao adequada de recursos pblicos para subsdio ao prmio e

outras formas que estejam previstas nos programas governamentais de apoio
ao seguro agrcola:
disponibilidade oramentria e financeira de montante de recursos
suficientes para atender a todos os agricultores nas culturas e regies
abrangidas pela obrigatoriedade;
mecanismos legais e operacionais que assegurem alocao tempestiva
dos recursos nos momentos apropriados da safra, conforme caracters
ticas de cada cultura e regio.
Um seguro obrigatrio sem a observncia desses princpios pode ter
consequncias negativas para a agricultura pode perder os efeitos positivos de
promoo do desenvolvimento rural e pode at mesmo ter efeitos contrrios.
Por exemplo, em seguros de custo e de renda, se o valor segurado baixo em
comparao com o valor da produo esperada da lavoura, as perspectivas de
receber o seguro em caso de sinistro so muito baixas o prmio pago pelo
agricultor acaba sendo quase que somente um custo a mais, uma sangria de
recursos sem perspectiva provvel de benefcio.6 Outros tipos de seguro agrcola
podem estar sujeitos a situaes similares, onde o agricultor obrigado a con
tratar, paga o prmio, mas fica praticamente sem seguro devido a deficincias
nas condies de cobertura.
Modelos de seguro agrcola

Uma apresentao detalhada de todos os modelos de seguro no caberia,
naturalmente, no escopo desse trabalho. A seguir feita uma anlise comparativa
de alguns modelos, de forma muito sucinta, focando em pontos chave que so
relevantes no estudo das interfaces entre seguro agrcola e desenvolvimento rural.
Em um seguro de custo (como o caso do Proagro Tradicional), a indenizao do seguro cal

culada tomando o valor segurado e deduzindo o valor da produo a ser obtida com a colheita.
Considerese, por exemplo, uma situao hipottica onde o valor segurado equivale a 50% da receita
bruta esperada da lavoura se o agricultor tiver perda de 50% no receber nada de indenizao, se
perder 60%, receber somente 10%. Seguros de produtividade tem uma lgica um pouco diferente,
mas os resultados so parecidos.
92
19/03/2015 14:26:02
Seguros de custo, de renda e de produtividade
Nos seguros de custo, o valor segurado definido como um percentual

do custo de produo (o valor a ser investido em insumos e servios para
implantao da lavoura, tratos culturais e colheita, conforme oramento ou
projeto tcnico).
Nos seguros de renda, o valor segurado definido como um percentual
da receita bruta esperada da lavoura. Esta calculada tomando a produtividade
esperada da lavoura (considerando tecnologia, local da lavoura e histrico do
agricultor) e multiplicando por um preo projetado para a poca da venda
do produto.
Em ambos os casos, o valor da indenizao por sinistro costuma ser
definido tomandose o valor segurado e deduzindo a receita obtida com a
colheita da lavoura. A receita obtida definida com base no preo de venda
da produo (ou no preo vigente no mercado, para a produo ainda no
vendida no momento da apurao das perdas).
No seguro de produtividade, a produtividade segurada definida com
base em um percentual da produtividade esperada da lavoura. O valor segurado
calculado multiplicando a produtividade segurada por um preo definido
com base nas referncias de mercado. O valor da indenizao por sinistro costu
ma ser definido multiplicando o valor segurado pelo percentual de perda. Este
calculado comparando a produtividade esperada e a produtividade obtida.
O seguro de produtividade no apresenta sensibilidade para variao
de preos o preo de indenizao o mesmo da contratao. O valor da
indenizao independe de oscilaes de preo aps a contratao do seguro.
No seguro de renda, se o preo cair, o agricultor recebe uma indenizao
maior e viceversa. O seguro garante que, somando a receita da lavoura mais
o pagamento do seguro, o agricultor ter uma renda igual ao valor segurado.
Os seguros de renda podem oferecer ao agricultor as solues mais com
pletas de proteo contra perdas na lavoura. Nos seguros de custo, o valor se
gurado costuma ser relativamente baixo em comparao com a receita esperada
da lavoura, resultando em baixas perspectivas de recebimento de indenizao
do seguro em caso de sinistro. As modelagens dos seguros de produtividade e
de renda trazem a possibilidade de um valor segurado maior, mas isso depende
do percentual segurado se este for baixo, podem acabar se equiparando a um
seguro de custo. Coberturas maiores tendem a implicar em prmios de seguro
maiores, mas a experincia tem mostrado que possvel viabilizar seguro de
renda com prmios acessveis (Miqueleto, 2011).
93
19/03/2015 14:26:02
Seguros com vistoria na lavoura e seguros paramtricos
O procedimento tradicional de apurao de perdas a realizao de vis

toria de inspeo de danos na lavoura sinistrada, onde se verifica a dimenso
e a causa das perdas. Dessa forma, possvel ver efetivamente a situao da
lavoura, calcular a produo a ser obtida, bem como verificar em que medida
as perdas foram causadas por eventos amparados pelo seguro, ou por tecnologia
inadequada, falhas no manejo e outras causas no amparadas.
Recentemente tm sido desenvolvidos seguros paramtricos, tambm
chamados de seguros de ndice, que utilizam mtodos de estimativas de perdas
sem a realizao de vistorias em cada uma das lavouras sinistradas, tomando
como base dados de estaes meteorolgicas, imagens de satlite ou mdias
de perda obtidas de vistorias feitas por amostragem.
A principal vantagem dos seguros de ndice o baixo custo na apurao
das perdas, por no ter vistorias individuais em cada lavoura sinistrada. A
principal desvantagem que tendem a ter um elevado risco de base, que o
risco de distanciamento entre a perda apurada pelo ndice e a perda real na
lavoura segurada.
A principal desvantagem dos seguros tradicionais o custo das vistorias
nas lavouras (incluindo o custo dos procedimentos de superviso para assegurar
a qualidade nesse processo). A principal vantagem que possibilitam verificar
a perda que de fato ocorreu em cada lavoura.
Em um seguro que utiliza ndice de precipitao pluviomtrica de esta
o meteorolgica, podem ocorrer situaes em que houve chuvas suficientes
no local da estao, mas no no local da lavoura a poucos quilmetros dali.
Nesse caso, a lavoura pode ter perda considervel, mas no receber nenhum
pagamento do seguro.
Nos seguros de ndice comum trabalhar com mdias de produtividade
e de perda para um municpio ou uma regio. Ocorre que a perda real de cada
um dos agricultores no igual mdia. O clculo de indenizao com base
na mdia, de forma igualitria para todos os agricultores, gera distores.
Os agricultores que tiverem perdas abaixo da mdia recebero indenizao do
seguro superior ao montante das perdas. Aqueles que tiverem perdas acima da
mdia recebero indenizao inferior perda real.
Se forem utilizadas imagens de satlite com alta resoluo e periodicidade
adequada, o custo pode ser igual ou superior ao de realizar vistorias nas lavouras.
Se utilizadas imagens com baixa ou mdia resoluo, acabase incorrendo no
mesmo problema de mdias municipais ou regionais de produtividade e de perda,
com as distores acima mencionadas. Em qualquer caso, o uso de imagens de
94
19/03/2015 14:26:02
satlite depende de calibragem para cada situao especfica de cultura, tecno

logia e local da lavoura, estando sujeito a um risco de base que pode ser elevado.
Os mtodos paramtricos e de sensoriamento remoto dos seguros de
ndice apresentam outras limitaes que no so passveis de serem resolvidas
por meio de aumento de densidade, frequncia e preciso de dados meteoro
lgicos ou de outras informaes de imagens de satlite. Aspectos crticos, tais
como causas de perda, danos por doenas e pragas, adequao de tecnologia
e manejo somente podem ser verificados in loco.
Em decorrncia dessas limitaes, os seguros de ndice tambm acabam
se restringindo a um leque mais estreito de eventos cobertos e, geralmente,
focam os riscos associados precipitao pluviomtrica.
Nos seguros de ndice, o agricultor pode ter grandes perdas e no receber
nada ou pode ter uma indenizao to baixa que no consiga nem pagar o
financiamento do custeio da lavoura.
Os seguros tradicionais possibilitam um valor de indenizao ajustado
realidade das perdas de cada lavoura e uma maior amplitude de riscos cobertos.
Assim, os seguros de ndice so geralmente mais recomendveis para
seguros de valor muito baixo, para um pblico mais carente, onde o custo de
uma vistoria na lavoura seja muito expressivo em comparao com o valor
mdio das indenizaes. Mas para minimizar os prejuzos que o risco de base
e o uso de mdias de perda podem trazer aos agricultores, recomendvel que
o seguro de ndice trabalhe com uma considervel margem de erro em favor
do agricultor. Isso tende a resultar em uma sinistralidade bem superior ao que
seria razovel em seguros tradicionais, requerendo elevados percentuais de
subsdio aos prmios de seguro. Mas a consequente necessidade de aportes
proporcionalmente mais generosos de recursos pblicos pode ser justificvel na
medida em que esses seguros estejam voltados para segmentos de agricultores
de baixa renda, onde os seguros tradicionais no seriam viveis.
Seguro agrcola e desenvolvimento rural

Conforme j mencionado, o seguro agrcola pode trazer importantes
contribuies para o desenvolvimento rural, promovendo estabilidade econ
mica dos agricultores, alavancagem do crdito, emprego no campo, induo
do uso de tecnologia e estmulo produo agrcola.7
A avaliao dos resultados do seguro agrcola algo complexo e pode envolver muitas dificuldades.
O fator mais importante nas decises de plantio geralmente o preo. Apesar da relevncia que o
seguro e outros instrumentos de poltica agrcola possam ter, as expectativas de preo e de custo
7
95
19/03/2015 14:26:02
Mas o aproveitamento desse potencial depende de uma diversidade de

fatores. Por um lado, importante contar com polticas pblicas para o segu
ro rural, bem formuladas e articuladas com os demais elementos da poltica
agrcola. Por outro lado, vale considerar que tal potencial pode ser varivel
conforme o tipo de seguro.
Nos modelos tradicionais, com produtos de seguro mais completos, o
pagamento da indenizao depende de um processo de apurao de perdas
mediante vistoria na lavoura, onde se verifica se a rea plantada, a tecnologia,
o manejo e demais condies da lavoura esto adequados em conformidade
com o previsto no contrato de seguro e com as boas prticas agrcolas. Tambm
se verifica a observncia do zoneamento agrcola quanto a locais e perodos
de plantio onde o risco situase dentro de limites aceitveis (ou seja, a lavoura
tem boa probabilidade de sucesso), para cada cultura, grupo de cultivares e
tipo de solo. Esses elementos constituem incentivos para uma boa conduo
da lavoura, com reflexos na produtividade. Tambm contribuem para evitar
situaes de alto risco e para no incorrer em perdas desnecessrias, promo
vendo maior estabilidade na produo e na renda rural.
Ainda, nos modelos mais completos de seguro, como o caso dos segu
ros de renda, o valor segurado definido em funo dos nveis previstos de
produtividade e de qualidade do produto, que so estimados considerando a
tecnologia a ser empregada na lavoura. Assim, os investimentos em tecnologia
so recompensados com maiores valores de cobertura do seguro.
Nos seguros de ndice, a verificao de perdas no feita por vistorias
individuais nas lavouras. Mtodos paramtricos, com base em dados meteoro
lgicos, imagens de satlite ou outras informaes so utilizados para calcular
ndices de perda, geralmente na forma de mdias municipais ou regionais. Se
esse ndice passa de um certo nvel, dispara o gatilho para o pagamento das
indenizaes do seguro.
Tcnicas de sensoriamento remoto e demais mtodos paramtricos uti
lizados nesses modelos no so capazes de avaliar a tecnologia empregada na
de produo tendem a ter peso incomparavelmente maior na escolha da cultura e na definio do
nmero de hectares plantados. Anlises de possveis efeitos que o seguro agrcola e o subsdio ao pr
mio exerceriam sobre rea plantada e produtividade podem ter resultados dspares dependendo dos
casos considerados no estudo e da metodologia utilizada. (Ver Enesa, 2003, p. 259, Garrido, 2002
e Wenner, 2005) Mas quando se analisa a situao de agricultores cujas lavouras foram fortemente
atingidas por eventos climticos e sofreram grandes perdas, comparando aqueles que contrataram
seguro adequado e aqueles que no contrataram, ficam evidentes os benefcios do seguro agrcola.
Quem no tinha seguro sofrer perda de capital e ter dificuldade para plantar novamente na safra
seguinte nessas condies, conseguir recursos para ampliar a rea plantada e investir em novas
tecnologias fica muito mais difcil e tende a no ocorrer.
96
19/03/2015 14:26:02
lavoura e o correspondente nvel de produtividade nem a adoo de boas prti

cas. Mesmo que o agricultor no tenha tido nenhum cuidado com a lavoura, se
o ndice dispara o gatilho, ir receber a indenizao do seguro e com o mesmo
valor padro. comum seguros de ndice no fazerem verificao individual
de plantio, devido ao objetivo de um baixo custo operacional. Assim, tendo
ou no feito o plantio, se o ndice dispara o gatilho, o agricultor receber o
seguro. Tais modelos no tm efeito indutor de tecnologia e so limitados no
que se refere a estmulos produo.
Assim, os modelos mais completos de seguro tradicional envolvem me
canismos indutores de tecnologia e tem um potencial de contribuio para o
desenvolvimento rural incomparavelmente maior que o dos seguros de ndice.
De todo modo, independentemente das diferenas de modelo acima
mencionadas, a contribuio mais importante do seguro agrcola oferecer
cobertura suficiente para atender o agricultor que sofreu perdas na lavoura,
possibilitando que ele continue produzindo e investindo na atividade rural.
Assim, para agricultores na linha de pobreza com lavouras muito pequenas,
um seguro de ndice pode ser formatado visando esse objetivo. Para os demais
pblicos da agricultura familiar, um seguro de renda (com procedimentos mais
completos para definio do valor segurado e apurao das perdas) oferece maior
potencial de proteo ao agricultor e promoo do desenvolvimento rural.
Solues desenvolvidas na formulao do SEAF

O Seguro da Agricultura Familiar foi criado no mbito do Proagro,
aproveitando o arcabouo institucional e a estrutura operacional existentes
nesse programa e no Pronaf. Apesar de usar a nomenclatura existente no
Proagro, tem as caractersticas de um seguro agrcola com cobertura de renda.
Como um programa pblico do governo federal, no est sob a abrangncia
da Superintendncia de Seguros Privados (Susep), mas regese por normas
prprias sob a legislao do Proagro.
O SEAF opera em articulao com o crdito de custeio agrcola do
Pronaf. O valor segurado corresponde a soma do valor financiado mais uma
parcela de renda lquida.8 um seguro multirrisco que cobre perdas por seca,
O seguro foi criado prevendo que essa parcela de renda calculada base de 65% da receita lquida
esperada da lavoura (RLE), observado um limite de valor, que inicialmente era R$ 1.800 e sofreu
reajustes at chegar a R$ 7.000 na safra 201213. A RLE igual a receita bruta esperada da lavoura
(RBE) menos o valor financiado. Essa parcela de renda lquida foi formalmente classificada como
recursos prprios, uma vez que a legislao do Proagro no tinha previso especfica para cobertura
8
97
19/03/2015 14:26:02
chuva excessiva, granizo, geada, ventos fortes, variao excessiva de temperatu

ra, bem como pragas e doenas sem mtodo de controle exequvel e difundido.
Por se tratar de um seguro agrcola e no de um programa de benefcios,
havia necessidade de instrumentos para manter o risco sob controle. Assim,
a cobertura ficou condicionada observncia do Zoneamento Agrcola de
Riscos Climticos, cuja metodologia desenvolvida pela Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e os indicativos de plantio so publi
cados pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). O
zoneamento tem sido uma importante ferramenta, contribuindo para o bom
desempenho das lavouras e para a sustentabilidade do seguro.
A regulao de sinistros realizada com os procedimentos tradicionais
de vistoria de inspeo de danos em cada uma das lavouras sinistradas, o que
possibilita uma indenizao ajustada realidade das perdas, alm de ser uma
condio necessria para viabilizar um seguro de renda multirrisco.
No obrigatria a adeso ao SEAF, mas o crdito de custeio agrcola do
Pronaf, nas culturas e locais abrangidos pelo zoneamento, ficou condicionado
a que a lavoura seja amparada por algum seguro agrcola, privado ou pblico,
que oferea garantias adequadas. Para pequenos agricultores, esse tipo de
medida importante devido dificuldade de se criar uma cultura de seguro
e necessidade de massificao para reduo de custos e diluio de riscos.
Nas condies em que o programa foi estruturado, ficaram em grande parte
atendidos os princpios referidos no subttulo Seguro Voluntrio ou Seguro
Obrigatrio deste artigo as coberturas so abrangentes, o prmio pago pelo
agricultor baixo e h capacidade de atendimento para todos que contratarem
o financiamento de custeio agrcola do Pronaf.9
A gesto do seguro realizada em um modelo matricial onde o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) desenvolve aes de formulao de
polticas, monitoramento, orientao de agricultores e agentes do programa
e superviso da comprovao de perdas; o Mapa coordena o Zoneamento
Agrcola e a Comisso Especial de Recursos do Proagro (CER);10 e o Banco
Central faz a administrao dos fluxos financeiros e processuais, divulga as
de renda. Isso possvel porque, na agricultura familiar, o valor correspondente manuteno da

famlia agricultora, por um lado, custo de produo e, por outro lado, renda do agricultor (em um
modelo patronal, o salrio pago ao trabalhador rural custo para o patro e renda para o empregado).
9
O valor segurado no SEAF bem maior que o do Proagro Tradicional. Neste, o valor segurado
comea com 70% do financiamento, podendo chegar at 100% em quatro anos, se no houver
sinistro. No SEAF sempre 100% do financiamento mais uma parcela de renda.
10
A CER analisa e julga processos de agricultores que discordaram do indeferimento ou do valor
da indenizao do seguro e apresentaram recurso com elementos fundamentados.
98
19/03/2015 14:26:02
normas do Manual do Crdito Rural (MCR) e fiscaliza os agentes financeiros.

A operao do seguro realizada pelos agentes financeiros que atuam no crdito
de custeio agrcola do Pronaf. Essa multiplicidade de agentes resulta em um
modelo complexo, que no de fcil coordenao, mas que tem apresentado
bons resultados e baixos custos operacionais.
Com relao s discusses dos subttulos Modelos de Seguro Agrcola e
Seguro Agrcola e Desenvolvimento Rural, as solues implementadas no SEAF,
em grande parte, esto entre as alternativas de modelagem de seguro com
melhor potencial de contribuio para o desenvolvimento rural. Desde a
criao do programa, foram feitos diversos aprimoramentos e outros podero
ser necessrios. De todo modo, um seguro de renda, multirrisco, com mo
delos de cobertura e inspeo de danos que possibilitam indenizao ajustada
realidade das perdas e instrumentos de gesto de riscos indutores do uso de
tecnologia e de boas prticas para um melhor resultado da lavoura.
Evoluo, resultados e desafios

No momento da criao do SEAF, no havia experincia com seguro de
renda no pas e eram escassas as informaes para estimativas de prmio e das
necessidades de recursos oramentrios para esse programa. Assim, o valor
segurado ficou limitado a financiamento mais R$ 1.800 de renda lquida.
Para lavouras muito pequenas, esse limite oferecia cobertura suficiente. Mas
para grande parte dos agricultores familiares, o que se tinha, na prtica, era
algo mais prximo de um seguro de custo. Assim, esse limite foi elevado para
R$ 2.500 em 2008, R$ 3.500 em 2010, R$ 7.000 em 2012 e outros reajustes
sero necessrios no futuro.
A lei n. 12.058/2009 incluiu o artigo 65A na lei n. 8171/91, dispondo
sobre a institucionalizao do SEAF, garantia de renda e cobertura para pres
taes de investimento. Assim, em 2010 foi criada uma cobertura adicional,
de at R$ 5.000, para amortizao de prestaes de financiamento de investi
mentos do Pronaf previstas de serem pagas com a renda da lavoura segurada.
A adeso opcional e formalizada no crdito de custeio dessa lavoura. Isso traz
um estmulo adicional ao investimento em tecnologia para transformao das
condies de produo no campo.
Alm da cobertura de renda, outros ajustes no Proagro foram necessrios
para atender caractersticas da agricultura familiar.
Logo de incio, colocavase a questo da diversificao de culturas. O
enquadramento no seguro depende do zoneamento agrcola. Mas antes de
99
19/03/2015 14:26:02
2004, o zoneamento abrangia somente sete culturas e estava voltado para a

regio centrosul. O foco estava nas principais commodities do agronegcio.
Era necessria uma mudana radical nesse quadro e comeou a ser desenvol
vido um extenso trabalho envolvendo MDA, Mapa e Embrapa para incluir
novas culturas e regies. Somente na regio nordeste foram includos mais
de mil municpios. Em 2012 foi ultrapassada a marca de 40 culturas no
zoneamento.
Tambm tiveram destaque questes relacionadas com agroecologia, que
tradicionalmente sofrem vedao no Proagro Tradicional e nos seguros priva
dos. Em um primeiro momento, foi admitido no SEAF o enquadramento de
lavouras consorciadas. Posteriormente tambm foi autorizado o uso de insu
mos de produo prpria e de cultivares crioulas. Neste ltimo caso, a medida
somente foi consolidada aps a criao do Cadastro Nacional de Cultivares
Locais, Tradicionais ou Crioulas na Secretaria da Agricultura Familiar (SAF),
por meio da Portaria MDA n. 51/ 2007.
O SEAF j nasceu como um grande programa de seguro, atingindo mais
de R$ 2,5 bilhes de valor segurado e mais de 500 mil adeses no mesmo ano
agrcola em que foi criado. Os quadros a seguir apresentam, em grandes nme
ros, a evoluo do SEAF em seus nove primeiros anos de operao.11 Podese
ver no Quadro 1 que o valor segurado cresceu rapidamente, atingindo R$ 7
bilhes na safra 20122013, onde houve mais de 440 mil adeses.12
As contribuies do SEAF para o desenvolvimento rural envolvem aspec
tos que vo muito alm desses nmeros, mas dados como os apresentados no
Quadro 2 so fundamentais para mostrar a dimenso dos benefcios do seguro.
Nesses nove anos de operao, foram atendidos mais de 673 mil pedidos de
cobertura, com um valor total de R$ 2,9 bilhes.
No est includa a safra 201314, uma vez que esta safra ainda tem lavouras em campo, podem
ser apresentados pedidos de cobertura at os ltimos meses de 2014 e somente ser possvel ter um
quadro mais definido no incio de 2015.
12
A partir de 2008, tem havido reduo no nmero de adeses ao mesmo tempo em que h aumento
no valor segurado. Esse comportamento no nmero de adeses decorre de reduo no nmero de
financiamentos de custeio agrcola do Pronaf, pois o seguro est vinculado ao crdito. Dificuldade
de acesso ao crdito no seria suficiente para explicar esse comportamento. Dentre outros fatores,
que possivelmente teriam tido papel mais significativo, podem ser mencionados: consolidao de
operaes devido a medidas para estimular que o crdito para uma cultura seja agrupado em uma
nica operao, mesmo que sejam diversas glebas em imveis diferentes; nfase dos agentes finan
ceiros em operaes de custeio pecurio, de microcrdito Grupo B e de investimento (essas duas
ltimas tiveram considervel crescimento nesse perodo, as duas primeiras tiveram nfase maior na
regio nordeste); e ampliao do interesse dos agricultores por outras atividades rurais.
11
100
19/03/2015 14:26:02
Quadro 1
Seguro da agricultura familiar Valor Segurado
SAFRA
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
2012/2013
R$ milhes
2.540,2
2.515,1
2.876,2
3.717,8
4.849,2
4.641,8
5.092,9
5.503,3
7.050,6
Fonte: Bacen.
Quadro 2
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR Pagamentos de Coberturas
Safra
Quantidade
(mil)
Valor Pago
(R$ milhes)
2004/2005
245,2
802,8
2005/2006
144,3
420,6
2006/2007
29,1
66,4
2007/2008
38,8
129,2
2008/2009
71,1
365,5
2009/2010
8,7
42,7
2010/2011
13,3
101,1
2011/2012
101,3
763,6
2012/2013
21,8
245,3
Fonte: Bacen.
Analisando os nmeros do SEAF, verificase que o seguro tem apresen

tado bons indicadores tcnicofinanceiros. A modelagem desenvolvida para o
SEAF permitiu viabilizar um seguro de renda, com procedimentos completos
101
19/03/2015 14:26:02
de apurao de perdas, mas com um baixo custo operacional.13 Alm disso,

o pagamento feito diretamente ao agricultor,14 evitando desperdcio de
recursos com agentes e processos intermedirios. Esses R$ 2,9 bilhes foram
integralmente pagos aos agricultores.
A relao entre pagamentos de cobertura e valor segurado, na mdia
desses nove anos, de 7,6%. Como os custos operacionais do Proagro so
muito baixos, isso projeta um prmio mdio de seguro inferior a 8%, o que
compatvel com a realidade do mercado de seguro agrcola. Em mdia, a parte
do prmio paga pelo agricultor da ordem de 2% do valor segurado,15 ficando
a cargo do governo uma parcela de aproximadamente 6%. Isso significa uma
subveno do governo federal da ordem de 75% do valor do prmio, o que
algo razovel considerando tratarse de pequenos agricultores.16
Tomando somente os ltimos sete anos, esses clculos apresentam re
sultados melhores. A relao entre pagamentos de cobertura e valor segurado
cai de 7,6% para 5,1% (projetando um prmio mdio inferior a 5,5%) e a
parte do prmio de seguro paga pelo governo cai de cerca de 6% para cerca de
3,5% do valor segurado.
Os resultados desses nove anos de operao mostram que um seguro
agrcola pblico com coberturas adequadas para a agricultura familiar pode
ter sustentabilidade econmicofinanceira, viabilizando a continuidade de
suas contribuies para o desenvolvimento rural.
No Quadro 2, chamam a ateno os nmeros da safra 20042005. Logo
no primeiro ano do seguro, a regio sul do pas foi atingida por uma verdadeira
catstrofe agroclimtica uma seca que se agravou at acabar sendo a maior
dos ltimos 60 anos. Mais de 240 mil agricultores receberam cobertura do
seguro naquele ano. Grande parte desses agricultores j havia sofrido perdas
em anos anteriores criao do SEAF, tinha dividas prorrogadas pendentes
nos bancos e teria dificuldade de obter novas prorrogaes. Sem o seguro, no
teriam recursos para plantar na safra seguinte e muitos deles estariam na con
O SEAF no tem custos de comercializao nem de contratao, pois aproveita a estrutura do

crdito. Na safra 201213, os custos com regulao de sinistros corresponderam a pouco mais de
0,1% do valor segurado e a cerca de 3,2% do valor das indenizaes.
14
O pagamento feito na conta bancria do agricultor. A parcela de renda vai para a contacorrente
e a parcela do financiamento vai para a conta do crdito.
15
Para lavouras irrigadas e para o semirido nordestino, a alquota de 1%. Para os demais casos
2%.
16
No Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural, que apoia mdios e grandes agricultores
na contratao de seguro privado, os percentuais de subveno variam de 30% a 70%.
13
102
19/03/2015 14:26:02
tingncia de ter que abandonar suas atividades rurais e vender sua propriedade
para pagar as dvidas.
O seguro proveu instrumentos para administrar a situao, evitando
uma grave crise social. Ajudou a evitar o xodo rural, viabilizou recursos para
o agricultor continuar plantando, se recompor e voltar a ter perspectivas de
investimento na produo rural.
Esse tipo de situao acontece todos os anos em menor escala. No se espera
que catstrofes de grande abrangncia territorial ocorram com frequncia. Mas
em anos normais, mesmo com recordes de safra no pas, comum ocorrer even
tos agroclimticos localizados que configuram verdadeiras catstrofes em uma
microrregio. O espao geogrfico menor, mas para os agricultores atingidos a
tragdia a mesma. Nessas situaes, a maior contribuio do seguro renovar
os horizontes do agricultor, para que retome a rota da produo e do desenvol
vimento rural. Ao longo desses nove anos, foram centenas de milhares de casos.
O SEAF est sujeito aos limites e possibilidades tpicos de um seguro
agrcola ampliao das coberturas no supre, por exemplo, necessidades
de assistncia tcnica, investimentos e acesso a mercados. Por outro lado, o
SEAF tambm tem limites decorrentes dos condicionantes de sua criao e
evoluo. No obstante os avanos obtidos at agora, h diversos desafios a
serem enfrentados, envolvendo o desenvolvimento de novas solues de se
guro que requerem mudanas na estrutura normativa do Proagro e recursos
do oramento federal.
O SEAF opera em todo o pas. A grande expanso que j foi feita no
zoneamento agrcola contribuiu para que 95% do crdito de custeio agrcola
do Pronaf j estejam amparados pelo seguro. Mas necessrio continuar am
pliando o leque de culturas e avanar na regio norte.
Os limites de cobertura do seguro tm sido ampliados. Os principais de
safios nessa rea esto relacionados a aprimoramentos no modelo de cobertura
de renda e nos modelos para lavouras permanentes e olercolas.
A efetividade de um seguro depende de os pagamentos serem feitos com
temporalidade adequada. A observncia dos prazos pelos agentes do programa
e a liberao de recursos pelo Bacen vem tendo uma boa evoluo, mas pre
ciso avanar nessa rea, sobretudo nas situaes de recursos enviados CER.
As aes de monitoramento do programa tem sido importantes para
promover a qualidade do atendimento ao agricultor, o bom uso de recursos
pblicos e a boa conduo das lavouras.17 necessrio avanar na estruturao
obrigao contratual do agricultor ter os cuidados adequados com a lavoura. uma condio
para assegurar a cobertura do seguro.
17
103
19/03/2015 14:26:02
de um trabalho de superviso mais abrangente para preservar a sustentabilidade

e o bom funcionamento do seguro.
H um grande volume de informaes meteorolgicas que poderiam
apoiar os trabalhos de gesto de riscos no seguro agrcola. Ao mesmo tempo,
as redes de estaes tm muitas lacunas nas localidades onde esto as lavouras
e falta uma maior articulao entre as entidades que atuam nessa rea para
integrar dados de estaes, radares meteorolgicos e imagens de satlite, em
bases de dados acessveis.
Para que possa melhor usufruir dos benefcios do seguro, o agricultor
precisa ter um mnimo de conhecimento sobre as condies de cobertura e
sobre boas prticas na conduo da lavoura. A orientao aos agricultores
segurados um permanente desafio, sobretudo em regies mais pobres. Esse
desafio precisa ser enfrentado em articulao com as polticas para assistncia
tcnica, a qual de fundamental importncia para fazer com que o potencial
de contribuies do seguro para o desenvolvimento rural seja bem aproveitado.
Concluses
Intempries climticas e outros eventos fora do controle do produtor
trazem elevados riscos de perda na agricultura, com impactos no desenvolvi
mento rural. A consolidao desse desenvolvimento se processa na medida em
que as atividades econmicas da propriedade rural vo sendo bem sucedidas,
gerando renda para dar sustentao aos investimentos e aos subsequentes ciclos
de produo. Para que uma seca ou outro evento adverso no cause interrupo
desse processo, preciso ter a proteo de um seguro agrcola capaz de garantir
a reposio de recursos necessria para enfrentar tais situaes.
Tendo em vista esse objetivo, o Seguro da Agricultura Familiar foi criado
oferecendo garantia de renda, condies de cobertura adaptadas s caracte
rsticas da agricultura familiar e com uma formulao baseada em modelos
que permitem aproveitar potenciais efeitos do seguro como indutor do uso de
tecnologia e boas prticas agrcolas. A cada ano, o seguro atende milhares de
agricultores fortemente atingidos por eventos climticos, possibilitando que
retomem a rota da produo e do desenvolvimento rural.
A experincia de nove anos de operao do SEAF mostra que possvel
viabilizar um seguro pblico com essas caractersticas e com dimenses con
tinentais, para centenas de milhares de pequenos agricultores, em condies
de sustentabilidade tcnica, econmica e financeira.
104
19/03/2015 14:26:03
A evoluo do SEAF nesse perodo tem apresentado avanos significa

tivos, mas h diversos desafios a serem enfrentados, envolvendo o desenvol
vimento de novas solues de seguro, ampliao de coberturas, ampliao do
leque de culturas segurveis, aprimoramentos operacionais e articulao com
as polticas para assistncia tcnica, visando um maior aproveitamento do
potencial de contribuio do seguro para o desenvolvimento rural.
Referncias
ALMEIDA, W. S. Evoluo e Desafio para o Desenvolvimento do Seguro Rural no Brasil:
O Ponto de Vista do Setor Pblico. In: BUANAIN, A. M.; VIEIRA, P. A.; CURY, W.
(Org.). Gesto de Risco e Seguro na Agricultura Brasileira. Rio de Janeiro: Funenseg, 2011.
AZEVEDO FILHO, A. Perspectivas para o Seguro Agrcola e Indicadores Regionais de
Produtividade. ESALQ/DESR, Preos Agrcolas, jun. 1999.
BACEN. Banco Central do Brasil. Programa de Garantia da Atividade
AgropecuriaPROAGRO. Relatrio Circunstanciado 1991 a 1996. Braslia, 1997.
Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?credrural>.
______. Banco Central do Brasil. Programa de Garantia da Atividade
AgropecuriaPROAGRO. Relatrio Circunstanciado19961998. Braslia, 1999.
______. Banco Central do Brasil. Programa de Garantia da Atividade
AgropecuriaPROAGRO. Relatrio Circunstanciado 19992010. Braslia, 2011.
BUAINAIN, A. M; VIEIRA, P. A. Seguro Agrcola no Brasil: alcance e limites do Programa
de Subveno como mecanismo de gesto de risco. SOBER 2010.
ENESA. Entidad Estatal de Seguros Agrarios del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin. El Sistema Espaol de Seguros Agrarios 25 aos de proteccin a las rentas
agrarias. Madrid: [s.n.], 2003.
GARRIDO, A.; BIELZA, M.; SUMPSI, J. M. The impact of crop insurance subsidies on
land allocation and production in Spain. OCDE, AGR/CA/APM (2002)16.
HATCH, D.; NEZ, M; VILA, F.; STEPHENSON, K. Los seguros agropecuarios en
las Amricas: un instrumento para la gestin del riesgo. San Jos: IICA/ALASA, 2012.
MAHUL, O.; STUTLEY, C. J. Government Support to Agricultural Insurance challenges
and options for developing countries. Washington: The World Bank, 2010
MIQUELETO, G. J. Contribuies para o desenvolvimento do seguro agrcola de renda para
o Brasil: evidncias tericas e empricas. Tese (Doutorado). ESALQ, Universidade de So
Paulo, Piracicaba, 2011.
MITIDIERI, F. J. Zoneamento Agrcola no Brasil. In: BUANAIN, A. M.; VIEIRA, P.
A.; CURY, W. (Org.). Gesto de Risco e Seguro na Agricultura Brasileira. Rio de Janeiro:
Funenseg, 2011.
105
19/03/2015 14:26:03
OZAKI, V. Sntese dos Desafios do Seguro Agrcola no Brasil: Onde Falhamos e At Onde
Avanamos. In: BUANAIN, A. M.; VIEIRA, P. A.; CURY, W. (Org.). Gesto de Risco e
Seguro na Agricultura Brasileira. Rio de Janeiro: Funenseg, 2011.
OZAKI, V.; MELLO, P. C.; SPOLADOR H. F. S. Estudos de Risco e Seguro no Agronegcio
Brasileiro. Rio de Janeiro: Funenseg, 2007.
OZAKI, V. Em busca de um novo paradigma para o seguro rural no Brasil. RER, Rio de
Janeiro, v. 46, n. 1, p. 97119, jan./mar. 2008.
ROSSETTI, L. A. Zoneamento agrcola em aplicaes de crdito e seguridade rural no
Brasil: aspectos atuariais e de poltica agrcola. Revista Brasileira de Agrometeorologia, Passo
Fundo, v. 9, n. 3 (N. Especial: Zoneamento Agrcola), p. 386399, 2001.
ROTHSCHILD, M.; STIGLITZ, J. Equilibrium in competitive insurance markets:
an essay on the economics of imperfect information. Quarterly Journal of Economics,
Cambridge, v. 90, n. 4, p. 629649, 1976.
WENNER, M. Agricultural Insurance Revisited: New Developments and Perspectives
in Latin America and the Caribbean. Rural Development Unit, Washington, RUR0502,
oct. 2005.
ZUKOWSKI, J. C.; PINTO, J. C.; CALDAS, M. C. T.; PEIXOTO, E. T.; SOUZA, M.
R.; SILVEIRA, C. A.; MELO, M. A. Financiamento do Setor Rural Novas Alternativas.
Monografia do Curso de Especializao em Agribusiness. So Paulo: FIA/USP, 2001.
106
19/03/2015 14:26:03
Pnater (20042014):
da concepo materializao
Vivien Diesel
Marcelo Min Dias
Pedro Selvino Neumann
Introduo
Esse artigo aborda a histria recente da atuao do governo federal
brasileiro no mbito da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater). Abordar
este tema requer, inicialmente, situlo no contexto das diversas aes gover
namentais de apoio promoo do desenvolvimento rural (pesquisa agrcola,
educao formal de nvel tcnico e superior, fomento agrcola, publicao de
impressos para agricultores e assistncia tcnica) que vinham sendo adotadas
desde o perodo Imperial (Rodrigues, 1987; Peixoto, 2008). Nesse sentido,
foi por intermdio da cooperao internacional norteamericana, no final
dos anos 1940, que se introduziu, em Minas Gerais, uma nova modalidade
de apoio ao desenvolvimento agrcola e rural denominada genericamente
de extenso rural (Fonseca, 1985; Oliveira, 1999). Essa nova modalidade
distinguiuse ao se apresentar como servio educativo, orientado jovens e
adultos, de carter no formal, espelhado metodologicamente na experincia
norteamericana.
107
19/03/2015 14:26:03
A exemplo de Minas Gerais, outros estados brasileiros criaram, logo

aps, entidades de extenso rural, as quais passaram a receber crescente apoio
financeiro do governo federal, na medida que foram consideradas teis aos
planos de modernizao da agricultura. Mediante reforma administrativa,
realizada nos anos 1970, essas entidades estaduais com grande capilaridade a
nvel local passaram a ser coordenadas pela Empresa Brasileira de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Embrater) e a denominarse, genericamente, de
Emater. A partir do incio da dcada de 1990, por um perodo de quase quinze
anos, a contribuio do governo federal para a assistncia tcnica e extenso
rural foi insignificante, tendo sido retomada a partir do primeiro governo de
Lus Incio Lula da Silva (20032006).
A retomada da contribuio do governo federal assistncia tecnica e
extenso rural mostrouse intimamente vinculada institucionalizao da
poltica de desenvolvimento rural e de fortalecimento da agricultura familiar.
Respondendo demanda de movimentos sociais, estabeleceuse um compro
misso de apoio, com renovao das concepes e do formato institucional
da atuao governamental nessa rea. Com base em proposta de renovao
construda participativamente, estabeleceuse a Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Pnater), lanada em 2004. Desde ento, observase
um esforo pela materializao dessa proposta, que vem sendo acompanhado
por intensas disputas em torno da concepo de Ater e de seu formato insti
tucional. A histria recente constituda de disputas em torno de questes
como: em que medida importante fortalecer a atuao do governo federal no
mbito da Ater? Qual Ater? Ater para qu e para quem? Como implementla?
O exame das disputas em torno dessas questes traz cena lideranas
polticas de governo, tcnicos engajados num processo de aprendizagem sobre
polticas de desenvolvimento rural e Ater e, alm destes, movimentos sociais
e entidades de representao da agricultura familiar. Esses atores interagem
numa contnua redefinio de pactos que permitem, em dada conjuntura,
formar coalizes de modo que sustentem a alternativa definida na poltica p
blica (Mller, 2003; Sabatier, 2007). Assim, consideramos que esses atores em
interao e seus pactos tensionam diretamente a poltica de Ater, ajudando a
explicar seus avanos, retrocessos e reorientaes. Tal demarcao leva ao estudo
da Pnater em seu contexto, elucidando como as disputas mais gerais em torno
das agendas do Estado, concepes de desenvolvimento rural e sobre formatos
institucionais se refletem e condicionam a trajetria de materializao da Pnater.
Metodologicamente, optamos por privilegiar a anlise sistemtica de duas
fontes para, a partir delas, caracterizar a evoluo dos cenrios que constituem
a conjuntura das polticas federais relacionadas Ater. As fontes que se mostra
108
19/03/2015 14:26:03
ram adequadas para essa finalidade foram o Boletim de Polticas Sociais (BPS)
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Relatrios de Gesto do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Recorremos, complemen
tarmente, a consulta de outras fontes (documentos tcnicoadministrativos,
legislao, documentos polticos como arquivos de apresentaes da poltica
federal de Ater por seus gestores) para esclarecimento de questes pontuais e,
em menor medida, a textos acadmicos e experincia vivencial dos autores,
como apoio s interpretaes.
A exposio do tema est organizada a partir da distino de trs gran
des perodos, segundo os principais desafios identificados na materializao
da PNATER: 1997/2004, 2004/2008 e ps 2008. Aps a caracterizao
desses perodos, sintetizamos os desafios que esto associados materiali
zao da Pnater.
A luta pela Ater, a concepo de uma utopia

e a institucionalizao inicial (1997/ 2004)
O final da dcada de 1990 marca um perodo importante, de transio
na poltica do governo federal para o rural. As mudanas visavam responder
forte mobilizao de movimentos sociais em favor da reforma agrria e da
visibilidade e afirmao poltica da categoria agricultura familiar. Na resposta
governamental s reivindicaes e demandas destes movimentos teve destaque
a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) em 1995 e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
em 1999. De uma atribuio relacionada originalmente poltica fundiria
(reforma agrria, regularizao fundiria e gesto de conflitos no campo), o
MDA passou a assumir uma nova misso, resultando em compromisso com a
promoo do desenvolvimento integrado no meio rural. A medida que a misso
do MDA foi sendo redefinida, foram se revelando os limites das linhas e formas
de atuao marcadamente setoriais at ento vigentes.
Nesse processo o MDA tambm assumiu a responsabilidade de apoio
assistncia tcnica e extenso rural e, sobretudo, referendou uma proposta de
renovao, oriunda de movimentos sociais. Tratase, portanto, de um perodo
em que se buscou vislumbrar o futuro desejado e criar as condies institu
cionais para alcanlo. Argumentaremos que, nesse contexto, se geraram
diferentes expectativas sobre o desenvolvimento e a orientao da extenso
rural o que, somente no perodo posterior, ser percebido mais claramente
pelos gestores.
109
19/03/2015 14:26:03
Concepes de desenvolvimento subjacentes aos Programas do MDA

e suas implicaes para a Ater
Diversas fontes revelam que no incio dos anos 2000 viviase a eferves
cncia do debate sobre o desenvolvimento rural e suas distintas perspectivas
(NEAD, 2001). Na anlise da atuao do governo no mbito do desenvol
vimento rural, os Boletins de Poltica Social, por exemplo, manifestavam a
incorporao de reflexes acadmicas sobre o novo rural. Considerandose a
misso do MDA de assegurar um desenvolvimento integrado para agricultura
familiar chamavase a ateno para os fenmenos de diluio das fronteiras
entre rural e urbano, para a crescente importncia das rendas no agrcolas,
mas tambm para a persistncia e a magnitude do xodo rural, a desigualdade
e a pobreza no campo. Disso derivava uma reivindicao de prioridade s aes
orientadas a reduzir as desigualdades (em relao s condies vigentes no
meio urbano) na qualidade de vida e acesso a bens e servios pblicos. Estas
formulaes faziam pouca ou nenhuma referncia Ater.
Por outro lado, anlises sobre o principal programa ento implementa
do pelo MDA, o Pronaf, apontavam para a necessidade de medidas adicionais
para o bom desempenho desse. Dentre essas medidas destacavase a necessi
dade de disponibilizar assistncia tcnica para os agricultores familiares para
que se ampliasse a abrangncia e se qualificasse a aplicao dos recursos do
Pronaf.1 Assim, na perspectiva dos gestores demandavase uma atuao mais
efetiva do governo federal no mbito da assistncia tcnica e sua incorporao
no mbito do MDA. Entendemos que a demanda do Pronaf por assistncia
tcnica justifica, em parte, a retomada da atuao do governo federal nesta
rea. No entanto, a poltica de Ater que ser institucionalizada a partir da
posse do governo de Lus Incio Lula da Silva (Pnater) no foi concebida
levando em conta exclusivamente as demandas e concepes dos gestores
do Pronaf.
Para compreendermos a concepo da Pnater necessrio considerar,
inicialmente, a opo do novo governo pelo referendo a uma proposta oriunda
de um movimento da sociedade civil. Esse se constituiu em defesa da insti
tuio de uma nova extenso rural para a agricultura familiar, e tem como
marcos a realizao, em 1997, do Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural, em Brasilia. necessrio ressaltar que participantes desse
movimento sobretudo entidades e servidores governamentais de Ater eram
herdeiros, em maior ou menor medida, de uma viso crtica da modernizao
1
BPS n 6, p. 115.
110
19/03/2015 14:26:03
da agricultura (orientada maximizao da produtividade independentemente

de seus impactos sociais e ambientais) e de um projeto alternativo de atuao
extensionista construdo durante o perodo do repensar da extenso rural, e
ensaiado na gesto de Romeu Padilha de Figueiredo na Embrater, em meados
dos anos 1980. Nesse projeto destacavamse as preocupaes com os mais
pobres, com a democratizao e com a educao poltica na perspectiva de
Paulo Freire. importante, tambm, reconhecer que a Pnater incorporou
influncias adicionais, resultantes das discusses do Seminrio (Abramovay,
1997) e da valorizao da experincia das redes de agroecologia e da entidade
estadual de Ater do Rio Grande do Sul, a Emater/RS.
Entendemos que o diferencial da experincia da Emater/RS (1999/2002)
foi a relevncia que concedeu ao imperativo socioambiental e a leitura que
fez dos desafios nele implicados. Ao conceber que o Estado colocase diante do
desafio de apoiar estratgias de desenvolvimento sustentvel, nessa experincia
considerouse que lhe caberia optar por busclo orientandose por uma cor
rente ecotecnocrtica (correspondente ao capitalismo verde) ou uma corrente
ecossocial (radical). No caso da Emater/RS buscouse seguir a corrente ecos
social, mediante adoo da perspectiva agroecolgica, considerada de grande
potencial para alcanar o desenvolvimento almejado (Caporal e Costabeber,
2004, p. 82). A experincia da Emater/RS de trilhar esse caminho tambm
contribuiu para revelar a necessidade de recorrer noo de transio agroe
colgica como forma de contemplar a diversidade de realidades da agricultura
familiar. De acordo com Caporal (2004), o processo de ecologizao na agri
cultura se d ao longo do tempo, mediante uma transio agroecolgica, que
se constitui na passagem do modelo produtivista da agricultura convencional
a estilos de produo mais complexos, sob o ponto de vista da conservao, e
manejo dos recursos naturais, ou seja, constitui um processo social orientado
obteno de ndices mais equilibrados de sustentabilidade, estabilidade,
produtividade, equidade e qualidade de vida na atividade agrcola. Assim, a
ideia de transio agroecolgica permitiu visualizar tanto um plano da ao
presente (condicionada pela conjuntura) quanto um projeto de futuro, arti
culados coerentemente entre si.
Do exposto identificase que a concepo de Ater e do desenvolvimento
rural reivindicada no mbito do movimento em prol de uma nova extenso
para a agricultura familiar tensionava, potencialmente, concepes que estavam
subjacentes a outros programas desse ministrio, principalmente o Pronaf,
que mantinha o vnculo entre crdito e assistncia tcnica fundado em uma
perspectiva de modernizao da agricultura familiar (Carneiro, 1997). As
diferenas entre as concepes, entretanto, nesse momento, no estavam to
111
19/03/2015 14:26:03
evidentes ou enfatizadas, tendo em vista a preocupao, mais geral, de avanar

na institucionalizao de polticas para a agricultura familiar.
Avanos na materializao da atuao do governo federal

no apoio Ater
O perodo 1997/2004 foi marcado principalmente pela criao e estru
turao do MDA, definio de sua misso institucional e de suas competncias
legais. Em pouco tempo o rol de competncias do MDA se ampliou, refle
tindose na diversidade de programas do Plano Plurianual (PPA) 20042007.
Neste contexto ganhou destaque a reivindicao e a passagem da responsabili
dade da gesto das aes de Ater do Ministrio da Agricultura e Abastecimento
(Mapa) para o MDA em junho de 2003.2 Deste modo Pronaf e Ater passam
a ser conduzidos no mbito do MDA, atendendo demanda pela necessria
e desejvel sinergia entre as aes de assistncia tcnica e crdito.3
Por decorrncia das novas responsabilidades, desenvolveramse, ento, as
aes para criar, no MDA, a estrutura administrativa responsvel pela Ater, o
que se concretizou quase um ano mais tarde com a criao do Departamento
de Assistncia Tcnica e Extenso rural da Secretaria de Agricultura Familiar
(Dater/SAF), em abril de 2004.4
Do mesmo modo, apesar de que j estava em curso o processo de formu
lao de uma proposta de Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural para a Agricultura Familiar pelo CNDRS, desde 2001,5 em 2003 foi
constitudo um novo grupo de trabalho e desencadeado amplo processo de
discusso de proposta de poltica, culminando com o lanamento da Pnater
em 2004.
Em sntese, o avano alcanado nesse perodo referiuse ao compromisso
poltico do governo federal em apoiar a Ater, a definio de sua competncia
administrativa (Dater/SAF/MDA), definio da sua orientao (formulao
da poltica pblica Pnater) e avanos na regulamentao legal da atividade.
Ou seja, no perodo, criaramse as condies para o reconhecimento poltico
da pertinncia dessa atuao e as condies jurdicas e institucionais bsicas
para seu exerccio sem que, contudo, houvesse se constitudo um programa
Decreto n 4.739, de 13 de junho de 2003. Peixoto (2008) destaca que esta transferncia de
competncias foi um processo caracterizado pela fragmentao e descontinuidade das iniciativas.
3
BPS, n 6, p. 113.
4
Decreto n 5.033, de 5 de abril de 2004, que cria a estrutura regimental do MDA.
5
Cf. Resoluo n 26, de 28 de novembro de 2001, do CNDRS.
2
112
19/03/2015 14:26:03
especfico de Ater. Estava constituda uma utopia a ser materializada no pe

rodo posterior.
Disputas por hegemonia de projeto

para o desenvolvimento rural e suas implicaes
para a Ater (2004/2008)
Os esforos iniciais do governo Lus Incio Lula da Silva para assegurar
avanos aos segmentos sociais que constituram sua base poltica geraram
antagonismos e pronta reao contrria daqueles que viram seus interesses
afetados. Tais dinmicas se manifestaram especialmente em relao s aes
de cumprimento da carta programtica relativa questo agrria. Os distintos
posicionamentos governamentais frente a estes conflitos questionavam o apoio
poltico de aliados ao governo Lula.6
Nesse contexto, as contradies entre distintos modelos de desenvol
vimento rural comeavam a ganhar forma no prprio MDA. As disputas se
tornaram mais ntidas quando o governo federal assumiu, em 2004, o fomento
produo e uso de biocombustveis, tema altamente controverso. Os registros
apontam que o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel agravou
conflitos sociais e ambientais associados aos modelos produtivos agroindus
triais que se beneficiam de grandes escalas de produo, promovendo o avano
sobre fronteira agrcola, sobre reas de preservao e o aumento da precarizao
do trabalho rural. Entendemos que a adeso do MDA a esse programa resultou
na potencializao e explicitao das contradies internas na orientao de
suas polticas, levando a disputa por hegemonia entre distintas concepes e
programas.
Concepes de desenvolvimento subjacentes aos programas do MDA

e suas implicaes para concepo de Ater
Para compreender as disputas internas e os rumos que vo ser seguidos pela
Ater convm mencionar a crescente complexidade da agenda do MDA sob o
PPA 20042007. Alm da atuao na questo agrria, o MDA era responsvel
Um fato que ilustra este contexto o estranhamento entre MDA e MST. Em 2007, em tom de
balano de quatro anos de governo, o MST organizou o V Congresso Nacional do MST e entrevistas
a lideranas revelavam que: [...] o latifndio deixou de ser o principal antagonista da reforma agrria,
tendo sido substitudo pelas empresas transnacionais e pelo governo Lula (BPS, n 15, p.164).
113
19/03/2015 14:26:03
pela operacionalizao de importantes programas como o Pronaf e aes do

Programa Biodiesel e, por outro lado, pelo Programa de Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais, pela Pnater e pela implementao de polticas
sociais de corte transversal do governo federal. Para gerir cada um desses progra
mas foram constitudas unidades e equipes responsveis pela implementao e
aperfeioamento dos mesmos, potencializando distines quanto s prioridades
e concepes de desenvolvimento rural que fundamentavam as aes. Assim,
cada programa tendeu a trabalhar com uma viso sobre os desafios do desen
volvimento rural e de fortalecimento da agricultura familiar. Embora supo
nhamos a existncia de uma significativa diversidade de concepes, entendese
que, nesse perodo, assumem especial relevncia as iniciativas de articulao e
divergncias emergentes entre Ater e Pronaf. Considerando que no havia um
programa especfico para a Ater no PPA 20042007, e que o Pronaf constitua
o principal programa do MDA, entendemos que havia um potencial tensiona
mento interno, naquele momento, para que a Ater se subordinasse ao Pronaf.
Ao examinar as anlises sobre o Pronaf no BPS, observase que os analistas
continuam a apontar que a efetividade do Pronaf requer melhor articulao
com as aes de assistncia tcnica. Entretanto, revelase uma viso mais crtica
em relao Ater orientada exclusivamente a subsidiar a elaborao de projetos
de crdito, reconhecendose a necessidade de uma atuao voltada estrutu
rao de projeto de futuro para a unidade produtiva e adoo de uma postura
proativa de identificao de estratgias para insero sustentada do agricultor
familiar no mercado.7 Ou seja, de uma Ater caracterizada pelo apoio tcnico e
burocrtico para uso do crdito, qualificadora do Pronaf, evoluise para a rei
vindicao de uma Ater como poltica estruturante do desenvolvimento rural.
Entretanto, limites percebidos no Pronaf forneceriam razes suficientes
para restringir a disposio dos gestores de Ater integrao subordinada de as
sistncia tcnica s demandas desse programa. Um dos pontos recorrentemente
mencionados no BPS, por exemplo, referese aos limites do Pronaf enquanto
poltica de incluso social tendo em vista que, tambm nele, a lgica bancria
acaba por dominar na seleo dos beneficirios, privilegiando agricultores
com menor risco bancrio. Outro ponto destacado referese aos limitados
impactos do Pronaf enquanto instrumento de desenvolvimento territorial.
Tambm se critica que o Pronaf [...] no tem sido pensado para contraporse
lgica dominante da produo agropecuria do pas,cada vez mais pautada
na especializao produtiva com base no uso de insumos modernos (BPS,
n. 16, p. 195).
7
BPS n 14.
114
19/03/2015 14:26:03
Entendese que o reconhecimento dos limites da poltica de crdito se

contraps ao apoio que ela continuou recebendo por parte de entidades re
presentativas dos agricultores familiares e dos seus gestores que, por meio de
permanente renovao do discurso e linhas do programa, buscaram renovar
sua legitimidade. Assim, por exemplo, foram realizadas tentativas de adequao
do programa em busca de sinergias com o projeto de transio agroecolgica,
como foi o caso da criao de linhas de financiamento, como as do Plano Safra
20062007 que suportam, por exemplo, demandas de crdito relacionadas a
sistemas agroflorestais e de explorao extrativista ecologicamente sustentvel,
alm de investimento para implantao de sistemas de produo agroecolgicos
e/ou orgnicos.8
Do mesmo modo, no mbito da Ater observouse tanto subordinao aos
objetivos e concepes particulares aos programas, quanto a resistncia essa
subordinao, a exemplo do condicionante colocado na atuao no mbito do
Programa Biodiesel e do Pronaf, quando surge a ressalva ao cumprimento da
orientao desde que seja de forma compatvel com a Pnater. Nesse contexto
a orientao da Ater buscou contribuir para avanos na poltica de crdito, mas
tambm procurou alternativas para uma ao autnoma, mais coerente com
os princpios da Pnater, sob risco de perda de sua identidade e apoio. Cabe
chamar ateno que a valorizao da perspectiva agroecolgica possibilitava
uma aproximao do MDA s organizaes no governamentais que, desde a
dcada de 1980 vinham trabalhando junto a movimentos sociais e organizaes
de agricultores na construo de uma agricultura alternativa uma proposta
construda margem da institucionalidade governamental especialmente junto
a pequenos agricultores (Almeida, 1989; Luzzi, 2007).
A difcil traduo das intenes em aes de Ater no mbito do MDA
Se no perodo anterior o principal desafio relacionavase a estruturao

do MDA e concepo de suas polticas, a partir de 2004 colocouse a neces
sidade de tratar da implementao das aes programadas. A implementao
de uma poltica pblica o momento em que as intenes que resultaram das
decises tomadas na fase de formulao so colocadas prova, em termos da
necessidade de sua materializao em resultados. Longe de ser um processo
tcnico de operacionalizao das decises formuladas na poltica, a fase de
implementao geralmente um ambiente de disputas que tem o potencial
BPS n 14, p. 173.
115
19/03/2015 14:26:03
de trazer tona, novamente, questes que pareciam ter sido respondidas na

etapa da formulao, podendo inclusive colocar em xeque a prpria poltica
(Howlett et al., 2013).
O desafio da implementao, no caso, remete realizao do que estava
prevista no Plano Plurianual 20042007. Nesse, cada programa dispe de uma
dotao oramentria, que passa a ser avaliada, em termos de efetividade, a
partir do cumprimento ou no de metas. Em termos gerais, a execuo ora
mentria passou a ser considerada um importante indicador de capacidade
de implementao.
A anlise dos BPS do perodo evidencia que os programas do MDA
enfrentavam significativas dificuldades para ser implementados. Estas difi
culdades se refletiram no baixo percentual de execuo de diversos programas
em seus primeiros seis meses.9 Conforme anlises, as dificuldades estavam
relacionadas, principalmente, aos agentes executores das aes previstas e aos
instrumentos disponveis para viabilizar o repasse dos recursos, geralmente
convnios. A boa execuo oramentria pareceu, ento, condicionada ao
aprendizado tcnicoburocrtico, descoberta de estratgias eficientes de
aplicao dos recursos.
Ao tratar dos avanos em termos de materializao da Pnater nesse pero
do necessrio reconhecer que a Ater no pertencia a um programa especfico
no PPA 20042007. Mesmo no pertencendo a um programa, a atuao dos
gestores na sua implementao caracterizouse pela busca de mecanismos
diversos para assegurar os avanos perseguidos. Mesmo que as avaliaes no
sejam sistemticas, os limites de alcance da Ater ficaram muito evidentes,
especialmente se consideradas as demandas do Pronaf.10 Entretanto, cabe
chamar a ateno para a importncia estratgica concedida ao anncio da nova
poltica junto s entidades de Ater e formao dos tcnicos para possibilitar
o trabalho de acordo com o novo referencial (Mussoi, 2011).
Do ponto de vista legal, prossegue o processo de institucionalizao da
Pnater. Nesse sentido, a Portaria Ministerial n 25, de 29 de maro de 2006,
criou o Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Sibrater) e estabeleceu as instncias de gesto e execuo da Ater pbli
ca no pas, explicitando a pluralidade de agentes que compunham o arranjo
operacional da poltica: o Dater/SAF/MDA, responsvel pela coordenao do
processo de implementao da Pnater; o Comit de Ater do Condraf, respon
svel pela gesto social da poltica; e as entidades de Ater, pblicas e privadas,
9
BPS, n 9, p. 128.
BPS n 11, p. 57.
10
116
19/03/2015 14:26:03
responsveis pela prestao dos servios. Com esse modelo, colocavase para os
gestores da Ater o desafio de executar a poltica com mobilizao de terceiros,
incorrendose, possivelmente, nas mesmas dificuldades de implementao
encontradas nos outros programas do MDA.11
Convivncia no pluralismo: a institucionalizao

da Ater como poltica focalizada (2008/2014)
Esse perodo demarca o segundo mandato do governo Lula (2007/2010)
e primeiro governo de Dilma Roussef. Em relao a conjuntura, cabe destacar
os esforos destes governos na adaptao diversas crises. Nesse sentido, des
tacase a crise de alimentos (alta de preos), que se manifestou em meados de
2008, e que se refletiu em aes destinadas a aumentar a oferta de produtos
agropecurios para o mercado interno; e a crise econmica internacional, cujos
impactos se fizeram sentir mais intensamente no Brasil a partir do segundo
semestre de 2009.12 Tais crises vieram associadas, por fim, necessidade de
incremento da capacidade de interveno do Estado sobre o domnio eco
nmico e social. Ao mesmo tempo, as anlises constantes no BPS a partir de
2007 fornecem importantes subsdios para compreender o posicionamento
estratgico que o governo passou a ter frente aos conflitos e disputas de projeto,
destacandose o aprendizado quanto a desejabilidade dos consensos polticos,
tendo em vista a condicionalidade que exercem sobre a viabilidade dos projetos
de interveno.
Embora a poltica governamental para o rural seja complexa e diversa,
entendese que seu elemento constitutivo, em constante atualizao, um
projeto de modernizao do espao agrrio.13 Sob esses marcos, destacase, no
perodo, o incentivo expanso da produo de commodities agrcolas, agro
combustveis e da monocultura do eucalipto e os investimentos em grandes
projetos governamentais de infraestrutura. Em seu conjunto, essas medidas
se refletiram no avano sobre fronteiras agrcolas e territrios de comunidades
tradicionais e na renovao das disputas j manifestas no perodo anterior
(relacionadas reforma do Cdigo Florestal, violncia no campo, conflitos
trabalhistas e trabalho escravo, criminalizao dos movimentos sociais, debate
sobre limite da propriedade fundiria, aquisio de terras por estrangeiros,
BPS n 11, p. 57.
BPS n 18.
13
BPS n 21.
11
12
117
19/03/2015 14:26:03
envenenamento das terras).14 Nessas disputas, sobressaise o poder poltico

de setores do agronegcio.15 Em compensao, o governo fortaleceu polticas
sociais, que passaram a ser direcionadas a grupos localizados preferencialmente
em territrios em que havia concentrao da pobreza rural. Naquele momento,
o principal programa que canalizou esforos e recursos para o combate
pobreza foi o Programa Territrios da Cidadania, projetando destaque
novidade da composio da Agenda Social16 para o Plano Plurianual de
20082011. A grande abrangncia da Agenda Social para o PPA 2008/2011
se revela nos oito eixos temticos nela previstos (Figura 1).
Figura
1. Esquematizao
Esquematizao
da Agenda
Figura 1.
da Agenda
Social.Social.
Fonte: BPS,
n n
16, 16,
p. 16p. 16
Fonte:
BPS,
De um modo geral, entendemos que a Agenda Social contribuiu para tensionar o
De um modo geral, entendemos que a Agenda Social contribuiu para

tema dos modelos de desenvolvimento rural, trazendo cena o debate sobre a definio
tensionar o tema dos modelos de desenvolvimento rural, trazendo cena o
do pblico beneficirio das aes de Ater, tradicionalmente agricultores familiares
debate sobre a definio do pblico beneficirio das aes de Ater, tradicional
consolidados (integrados a mercados e relativamente organizados em termos de
mente agricultores familiares consolidados (integrados a mercados e relativa
representao poltica) e em consolidao; alm do tema da setorializao das
mente organizados em termos de representao poltica) e em consolidao;
iniciativas, questionando-o pela defesa da multidimensionalidade dos esforos em prol
alm do tema da setorializao das iniciativas, questionandoo pela defesa da
da superao da pobreza e do desenvolvimento. 61 Tal configurao programtica e
multidimensionalidade dos esforos em prol da superao da pobreza e do
metodolgica implicou acomodaes nas iniciativas do MDA, com reflexos nas

concepes de Ater, seu pblico, suas possibilidades e formato de sua materializao.
14
Citados no BPS n 19.
Recomposio
ao passa
MDAa ser
e suas
decorrncias
para
Ater
15
Num contextodo
emapoio
que seupoltico
dinamismo
pea central
na estratgia
deadesenvolvimento
econmico do pas (BPS n 18).

16
A Agenda
Social geral,
[...] compreende
um conjunto
iniciativas
prioritrias
para ampliar
De modo
a conjuntura
polticadeno
se mostra
favorvel
a um opor
projeto de
tunidades parcela mais
populao,
mediante
uma poltica
garantidora por
de direitos,
desenvolvimento
ruralvulnervel
em favordada
agricultura
familiar,
observando-se,
exemplo, o
a ser efetivada com gesto integrada e pactuao federativa entre Unio, Estados e Municpios
enfraquecimento
(BPS, n 16, p. 9). do compromisso poltico do governo com novos assentamentos de
reforma agrria, o fortalecimento dos interesses de setores do agronegcio e perda de

fora dos discursos crticos ao modelo de agricultura industrial. Alm disso, cabe
118
chamar
a ateno para iniciativas acadmicas e polticas de desconstruo da categoria
agricultura familiar e dificuldades na relao do MDA com seus parceiros em virtude de
questes relacionadas ao financiamento de aes.
Entende-se que essa conjuntura levou a gesto do MDA e de cada um de seus
programas
ou recompor suas bases de apoio poltico, buscando19/03/2015
renovar14:26:03
Polticas Pblicas de Desenvolvimentoarevreforar
edit.indb 118
desenvolvimento.17 Tal configurao programtica e metodolgica implicou

acomodaes nas iniciativas do MDA, com reflexos nas concepes de Ater,
seu pblico, suas possibilidades e formato de sua materializao.
Recomposio do apoio poltico ao MDA e suas decorrncias para a Ater

De modo geral, a conjuntura poltica no se mostra favorvel a um
projeto de desenvolvimento rural em favor da agricultura familiar, observan
dose, por exemplo, o enfraquecimento do compromisso poltico do governo
com novos assentamentos de reforma agrria, o fortalecimento dos interesses
de setores do agronegcio e perda de fora dos discursos crticos ao modelo
de agricultura industrial. Alm disso, cabe chamar a ateno para iniciativas
acadmicas e polticas de desconstruo da categoria agricultura familiar e
dificuldades na relao do MDA com seus parceiros em virtude de questes
relacionadas ao financiamento de aes.
Entendese que essa conjuntura levou a gesto do MDA e de cada um de
seus programas a reforar ou recompor suas bases de apoio poltico, buscando
renovar vnculos com entidades da agricultura familiar, com lideranas polticas
do governo federal e com representantes de agricultores familiares. Ademais,
a necessidade de reforar sua legitimidade levou o MDA a conferir destaque
s demandas de lideranas polticoburocrticas do governo, que definiram,
ento, atribuies diversas para o MDA e, neste, para a Ater especialmente
na execuo de programas previstos na Agenda Social.
Este cenrio conduz aproximao do MDA ao Ministrio de
Desenvolvimento Social (MDS) e a outros ministrios, buscando integrar
esforos ao enfrentamento das questes sociais, seja mediante participao na
execuo de um conjunto de programas especficos ou pela incorporao de
aes transversais. Nesse sentido, convm lembrar que cada um dos eixos da
Agenda Social previu, em maior ou menor medida, a participao do MDA
seja como gestor ou como integrante de programas. Cabe observar que esses
encargos resultaram, por fim, numa maior aproximao do MDA, ao menos
em termos de intencionalidade, s populaes pobres e culturalmente dife
renciadas que vivem no meio rural. Essas aes fomentadas no governo Lula
tiveram continuidade no governo de Dilma Roussef, que conferiu grande
Por outro lado, se as crticas sobre os impactos dos programas de crdito do MDA do perodo
anterior apontavam para a necessidade de reforar a articulao e a mobilizao poltica territorial,
tais perspectivas vo ser consideradas coerentes com a proposta da Agenda Social do governo Lula
(negociada durante o ano de 2007 para incluso no PPA 20082011).
17
119
19/03/2015 14:26:03
destaque poltico ao Brasil Sem Misria orientado a enfrentar a pobreza

rural, mantendo tambm iniciativas orientadas a comunidades tradicionais.
Nessa conjuntura, embora as demandas e concepes de lideranas pol
ticoburocrticas contribussem para tensionar a concepo de Ater, questes
de ordem gerencial passaram a imporse na agenda, vinculadas a importncia
que passa a assumir o controle externo (por meio da Controladoria Geral da
Unio CGU e do Tribunal de Contas da Unio TCU, principalmente)
sobre a operao dos programas do MDA. Esse movimento gera novas leituras
sobre as caractersticas desejveis das polticas pblicas, afetando, por fim, a
concepo da poltica de Ater .
Cabe recordar que a Pnater tomou como base uma concepo de desen
volvimento endgeno articulado transio agroecolgica que se colocava
em oposio a uma orientao ecotecnocrtica (Freitas, 2008). Entendese,
inclusive, que no perodo de formulao da proposta havia uma expectativa de
que esta com o advento de um governo popular viesse a constituir uma
orientao estruturante de um novo modelo de desenvolvimento para o rural
brasileiro. As disputas com as orientaes do Pronaf no perodo anterior e as
contradies com as polticas agrcolas, e mesmo agrrias, que foram adotadas
ao longo dos governos Lula e Dilma podem ter levado a uma certa desiluso,
indicando a necessidade de recompor o seu projeto. Alm disso, os gestores da
Pnater tinham conscincia de que necessitavam rever a formulao e a estratgia
de operacionalizao da poltica uma vez que no alcanaram o apoio poltico
esperado das entidades estaduais de Ater (Mussoi, 2011; Petersen et al., 2013).
Para entender a trajetria observada no perodo importante considerar
que, nas disputas polticas em torno da Pnater, a sua formulao voltou cena,
ou seja, os resultados da implementao forneceram argumentos que, a depen
der do posicionamento do ator envolvido na disputa, passaram a referendar
ou a questionar o conjunto de valores, crenas e interesses que prevaleceram
no momento da formulao. Ou seja, a partir de 2008 as disputas em torno
das reorientaes apontam para a configurao de um cenrio em que aflora
o questionamento aos valores que fundamentaram a Pnater e passa a se cons
tituir uma coalizo tendente a valorizar resultados objetivos em detrimento de
um tipo de interveno social cujos resultados seriam, na leitura dos crticos,
contingentes, dependentes do fomento participao ou deliberao coleti
va, da colaborao dos beneficirios e do mdio e longo prazos, uma vez que
dependentes de processos sociais complexos.
Na tentativa de renovao das bases de apoio Pnater, o Condraf (mais es
pecificamente, o seu Comit de Ater) surge como espao alternativo de articu
lao de atores e ideias para resgatar a utopia presente na formulao inicial da
120
19/03/2015 14:26:03
poltica. Nesse contexto, a 1 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural

Sustentvel e Solidrio, realizada em Pernambuco em 2008; e o Seminrio
Nacional de Ater, tambm de 2008 poderiam se constituir em fruns de
legitimao ou reviso da formulao inicial. Embora esses fruns tenham
referendado a crtica ao modelo de agricultura e de desenvolvimento rural
defendido por setores do agronegcio, nem sempre apresentaram coerncia
no conjunto de aes que vieram a propor e reivindicar e, principalmente, no
mostraram ter capacidade de contraargumentar s crticas ento lanadas
concepo da Pnater. Assim, as disputas internas e dificuldades encontradas
para operao da Ater diminuram o potencial de resistncia em defesa de
concepes originais. Por outro lado, a necessidade de definir estratgias viveis
de implementao da Pnater tornouse um imperativo em 2008, pois a Ater
passa a integrar o PPA 20082012 (Programa 1427 Assistncia Tcnica e
Extenso Rural na Agricultura Familiar), sob responsabilidade de operacio
nalizao da SAF/MDA.
No Relatrio de Gesto de 2008, publicado em 2009, apontase o pro
blema dos meios e instrumentos de operacionalizao das aes de Ater como
limite obteno de resultados:
Destacamse duas ameaas ampliao e qualificao desta ao oramentria
[...]: a) precariedade do quadro de pessoal e da estrutura de trabalho da SAF; b)
forma de contratao e de repasse dos recursos pblicos federais para a prestao
de servios de ATER, sendo estes por natureza, contnuos e ininterruptos. As
modalidades contrato e convnio so ineficazes e prejudicam a perenidade da
oferta dos servios de ATER (Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2008, p. 42)
Enunciamse neste relato dois problemas recorrentemente menciona

dos como responsveis por dificuldades de implementao: a deficincia de
quadro tcnico face demanda de aes e a inadequao dos instrumentos de
contratao em resposta natureza do trabalho de Ater. O acompanhamento
da execuo das aes, na poca, confirma a relevncia das preocupaes com
operacionalizao: naquele ano a execuo oramentria do programa tinha
ficado em pouco mais de 50%. Como na lgica da avaliao da gesto gover
namental pelos resultados alcanados, os gestores devem explicar e justificar o
baixo desempenho, gerase excepcional presso para discernimento de alterna
tivas que facilitem a execuo.18 Dada a restrio de alternativas factveis, acaba
O acompanhamento da execuo oramentria das unidades governamentais pelos rgos de
controle (CGU e TCU), que materializase na necessidade de prestao de contas, tornase elemento
importante para compreendermos as mudanas de orientao que ocorrem naquele momento.
18
121
19/03/2015 14:26:04
por vigorar o diagnstico e as solues de corte gerencialista que entendem que

necessrio construir um marco legal diferenciado, que viabilize a contratao
de prestadores de servios que garantam a prestao dos servios de Ater de
forma contnua e adequada agricultura familiar (Relatrio de Gesto SAF/
MDA, 2008, p. 42) Em 2010, ao tratar do mesmo tema em relao ao ano de
2009, o Relatrio de Gesto ratifica o diagnstico do problema, afirmando que
[...] os instrumentos disponveis (convnios e contratos de repasse) chegaram
ao limite da operacionalizao, seja por parte do MDA, seja por parte das en
tidades executoras de servios de Ater. A alternativa foi a formulao de um
novo instrumento jurdico, [...] uma nova modalidade de apoio aos servios
de Ater, culminando com a promulgao da lei n 12.188, de 11 de janeiro
de 2010.19 A principal inovao da lei n 12.188 (lei de Ater) foi a dispensa
de licitao para a contratao de servios pblicos e privados por meio de
Chamadas Pblicas, o que conferia considervel celeridade ao processo. Outra
caracterstica importante dos contratos era a possibilidade de tornar mais obje
tiva a demanda governamental por resultados. As Chamadas continham: [...]
definies objetivas tanto para seleo das vencedoras, quanto para as reas de
atuao, produtos a serem entregues e quantidade de agricultores familiares a
serem atendidos (Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2010, p. 69). As Chamadas
Pblicas, do modo como normatizadas na Lei de Ater, prevendo a dispensa
de licitao para a contratao de servios de Ater, representaram, assim, uma
resposta ao principal problema de implementao at aquele momento.
importante observar que o novo marco legal incidiu no somente sobre
a forma de operacionalizao da Ater. Alm de realizar mudanas nos procedi
mentos de contratao dos servios de Ater houve uma alterao importante:
a substituio do termo agroecologia por uma formulao que orienta os
servios de Ater pela adoo dos princpios da agricultura de base ecolgica
como enfoque preferencial para o desenvolvimento de sistemas de produo
sustentvel (Brasil, 2010; Caporal, 2011). Embora sutil, a mudana remete s
disputas de concepes subjacentes aos programas do MDA, indicando tambm
um reposicionamento governamental sobre um tema central, que foi legitimado
no processo participativo que culminou na Pnater: a transio agroecolgica.
Um exame mais acurado do quadro revela que essa reorientao devese,
em parte, estratgia adotada na construo dos marcos normativos, que vo
sendo formulados e legitimados de modo centralizado, evitando espaos ou
instncias colegiadas (Caporal, 2011), como o Comit de Ater do Condraf.
O Condraf, por exemplo, era visto pelos que se aproximavam vertente tec
19
Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2009, p. 54.
122
19/03/2015 14:26:04
nocrtica, como um ambiente de defesa do projeto da Pnater, de um modo

geral relativamente avesso aos interesses das entidades pblicas de Ater e
insensvel s demandas por resultados de curto prazo. Assim, o projeto de lei
(n 5.665/2009) que deu origem Lei de Ater tramitou ao longo de 2009
sem que houvesse ampla mobilizao em torno de seu contedo. Diferente do
processo de formulao da Pnater, a Lei de Ater transitou por um circuito mais
restrito de gestores pblicos, vinculados SAF/MDA, no tendo sido colocada
em discusso, por exemplo, no Comit de Ater do Condraf. Tal fato pode
explicar, por exemplo, a excluso de termos como agroecologia e transio
agroecolgica do texto da Lei. Neste caso, um contedo importante da utopia
da Pnater foi ao menos relativizado. Corroborando com esta percepo dos
embates polticos, interessante perceber tambm que a Conferncia Nacional
de Ater, prevista na lei n 12.188 de 2010, foi um evento sistematicamente
adiado, tendo sido realizada apenas em abril de 2012. Cabe assinalar que as
propostas surgidas na conferncia apontam, de modo geral, para o referendum
da formulao original da Pnater.
Nessa disputa, a discusso em torno da criao da Agncia Nacional de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater) foi alm, avalizando o projeto
tecnocrtico sem conferir a prioridade que at ento se verificava ao im
perativo socioambiental.20 Ao mesmo tempo, cabe tambm destacar a recente
instituio do Plano Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo)
no mbito do MDA. Compreendese que tais medidas, alm de remeterem a
distintos projetos portados pelo MDA, reivindicados e apoiados por pblicos
que so beneficirios de sua ao, podem ter relao com a necessidade poltica
de diferenciao desse Ministrio em um momento em que se questiona a es
pecificidade da agricultura familiar e das estratgias de desenvolvimento para
esse pblico. Assim, considerase que as disputas em torno das concepes de
desenvolvimento ainda mostram certa vitalidade.
Avanos da materializao e suas implicaes sobre a concepo de Ater

O perodo abrange os PPA 20082011 e 20122016. No PPA 20082011
destacase a incorporao do Programa 1427, que organizou a ao governa
mental em referncia Pnater. A partir de ento se constituem (ou so forma
Em mensagem do Mapa, MDA e Ministrio Pblico para a presidncia da Repblica, datada de
2013, visando justificar a criao de uma agncia gestora da Ater, discernemse seus benefcios em
termos de desenvolvimento econmico do pas (tendo em vista o potencial da agricultura), aumento
da produtividade e renda dos agricultores propiciados pela transferncia de tecnologia.
20
123
19/03/2015 14:26:04
lizadas) as aes oramentrias que geram a dinmica interna de planejamento

e execuo da poltica. Ou seja, o programa organiza a alocao de esforos,
conhecimentos e recursos para o alcance de resultados, tornando mais objetiva
a avaliao da ao empreendida.
Como comentado anteriormente, para operacionalizar os programas e
suas aes oramentrias a SAF/MDA haveria de realizar o repasse dos recursos a
entidades e organizaes, denominadas de instituies parceiras, no ambiente
de gesto descentralizada da Pnater. Em 2010 os convnios, como instrumento
de execuo das aes de Ater haviam sido, em parte, substitudos por contratos
de Ater por dispensa de licitao. Os dados e informaes disponibilizadas nos
Relatrios de Gesto expressam alvio diante da promulgao da Lei de Ater e da
possibilidade de contratao de entidades para executar as aes oramentrias
previstas no PPA 20082012. Naquele ano foram realizadas quatro rodadas
totalizando 137 chamadas pblicas, visando a atender a 290 mil agricultores
familiares. Importante ressaltar que a Agenda Social, em sua materializao,
tambm passou a dialogar com o imperativo da obteno de resultados por meio
de contratos de repasse que operacionalizariam a ao descentralizada para exe
cuo das iniciativas do MDA. Assim, as chamadas apontam para a viabilizao
de uma Ater a servio da agenda governamental para o rural, criando chamadas
especficas segundo a vinculao a distintos programas governamentais. Assim,
a noo de pluralismo passa a ter significado na medida em que se mobilizam
diversos agentes pblicos e privados na execuo dos servios e se desenvolvem
referncias tericometodolgicas especficas para cada uma das temticas
abordadas. Entendese que a fragmentao das atribuies da Ater associada
execuo de programas com diferentes origens e orientaes tm consequn
cias negativas para o movimento de fortalecimento da utopia enunciada pela
Pnater, em um cenrio em que cada vez mais tornouse premente a obteno
de resultados da implementao da poltica.
Nesse contexto a passagem do convnio para o contrato orientado por
metas prdefinidas pelo contratante h um reforo focalizao, o que implica
tambm numa reviso dos preceitos da Pnater, para a qual a universalizao do
acesso Ater era elemento fundador das formulaes que lhe deram origem.
Teoricamente a focalizao (grupos, segmentos e territrios) seria inevitvel,
afinal os processos de universalizao de polticas pblicas, em temas relacio
nados a situaes de desigualdades e diversidades regionais, so geralmente
combinados com polticas ou aes focalizadas. No entanto, o modo como o
processo ocorreu, a partir de decises centralizadas, pareceu dissociar, em um
primeiro momento, a ao focada da poltica mais ampla, de modo a relati
vizar a capacidade de resposta adequada garantia do direito constitucional
124
19/03/2015 14:26:04
por servios de Ater, caracterizando uma ao de focalizao de investimentos

para obteno de resultados.
As Chamadas resolveram, em um primeiro momento, um problema ope
racional (contratao relativamente facilitada), mas criaram outros, destacan
dose a incapacidade de acompanhamento e avaliao pelo MDA e dificuldade
de compatibilizao com a normatividade da Pnater. Auditoria realizada pelo
TCU em 201221 evidenciou as dificuldades operacionais que caracterizam a
ao do MDA, limitando a capacidade para acompanhamento e avaliao das
aes. Alm disso, apontaramse limitaes relativas focalizao (tamanho
dos lotes e formas de identificao e seleo das famlias beneficiadas, que
estaria excluindo famlias mais pobres) e a inobservncia da continuidade na
prestao de servios de Ater, preceito estabelecido pela Pnater, ao estabelecer
contratos anuais e no renovveis.
Da avaliao dos resultados das primeiras chamadas e atendendo as
orientaes da auditoria operacional realizada pelo TCU em 2012, surge
uma segunda gerao de Chamadas, caracterizadas, de um modo geral, pela
tentativa de recuperao de alguns fundamentos da Pnater. Observase que as
recomendaes e sua materializao em contratos, que passaram a ser execu
tados em 2014, tendem a resgatar alguns princpios fundamentais da Pnater,
principalmente a continuidade dos servios e a utilizao de metodologias par
ticipativas. No entanto, prevalece a essncia da contratualizao de resultados
para a materializao da poltica pblica, ou seja, as metas e resultados a serem
obtidos orientam a ao das equipes contratadas; a autonomia destas equipes
para definir beneficirios e apropriar metodologias s especificidades do p
blico no deve interferir na obteno dos resultados; e, por fim, os contratos
preveem resultados e estabelecem sanes queles que no os apresentarem
(devidamente confirmados pelos beneficirios).
A difcil materializao da Pnater

Ao finalizar esta anlise cabe lembrar que essa retomada histrica buscou
compreender a trajetria da materializao de uma poltica pblica. No esteve
em questo a avaliao de suas possveis contribuies ao desenvolvimento ru
ral. As contribuies desse trabalho situamse, ento, no plano da compreenso
A auditoria realizada pelo TCU objetivou [...] verificar se a estratgia de implementao dos
servios de Ater est consistente com os objetivos pretendidos no PBSM e se atende aos princpios
estabelecidos na Pnater (Brasil, 2012, p. 5).
21
125
19/03/2015 14:26:04
das dificuldades colocadas materializao de utopias de desenvolvimento por

meio da ao governamental.
O que fica evidente no exame da trajetria de internalizao da Ater
no MDA a sequncia de conquistas necessrias para que se passe a incidir na
realidade. H necessidade, num primeiro momento, que o(s) protagonista(s)
dessa luta assegure(m) o compromisso poltico do governo de atuao em de
terminada temtica. Devese assegurar, tambm, o direito de tornarse gestor
da ao governamental garantir para si a competncia legal para a atuao na
temtica. Alm disso, requerse a definio das condies (do exerccio legal de
suas atribuies pela regulamentao da atividade). Uma vez alcanadas essas
prcondies e assegurados recursos materiais mnimos (oramento) para a
atuao, partese para a definio de linhas estratgicas de ao (macroagenda
de implementao), o que requer identificao das prioridades na conjuntura
e definio de formas de interveno que podem assegurar o alcance das mu
danas visadas. Embora todas as polticas devam contemplar esse conjunto
de requisitos, no caso da Pnater se verifica a especificidade de que o esforo
por alcanar os prrequisitos para sua materializao se estende no tempo,
se fazendo presente na maior parte do perodo analisado. Destacamse, por
exemplo, os descompassos temporais entre o lanamento da poltica (2004), da
portaria que estabeleceu o sistema de gesto e execuo (2006), a destinao de
recursos oramentrios especficos a um Programa de Ater (2008) e regramento
da forma de operao (Lei de Ater, de 2010 e recente criao da Anater).
Alm das dificuldades de institucionalizao, a anlise revela a relevncia
das disputas de concepes no condicionamento do apoio poltico necessrio
materializao da proposta da Pnater. Podemos pensar que as dificuldades
surgiram porque os gestores estabeleceram uma poltica a partir de uma
concepo de desenvolvimento rural quando as expectativas eram de uma
Ater instrumental a outros programas do MDA. Nesse sentido, a diversidade
temtica das Chamadas de Ater e a criao de uma agncia gestora nos moldes
da Anater parece apontar para o reforo a uma perspectiva instrumental de
Ater, embora o TCU aponte para requisitos de coerncia com normatividade
dessa poltica.
Por fim, na busca pela institucionalizao, as mudanas nos investimen
tos do MDA nas aes de extenso rural (presentes no PPA e declaradas nos
relatrios de gesto) nos permitem refletir sobre mudanas de orientao no
processo de implementao da Pnater, que modificam, por sua vez, sua prpria
essncia: de atuao de governo (e Estado) para a mudana de paradigma, para
uma ao que busca resultados por meio de contratos, cuja essncia contradiz
mudana paradigmtica inicialmente colocada em cena (utopia). Nos parece,
126
19/03/2015 14:26:04
tambm, que a alternativa escolhida e o modo como ela foi institucionalizada

revelam outras questes que precisam ser problematizadas. Sugerimos que a
contratualizao de resultados, no contexto das disputas pela reorientao da
poltica, representa tambm uma alternativa conservadora utopia da Pnater.
O tempo da gesto e a necessidade de resultados objetivos, determinados
pelos planos governamentais, representaram, assim, uma limitao essencial
realizao dos preceitos da Pnater.
Referncias
ABRAMOVAY, R. Uma nova extenso rural para a agricultura familiar. In: SEMINRIO
NACIONAL DE ASSISTNCIA TCNICA E EXTENSO RURAL. Anais... Braslia:
PNUD, 1997.
ALMEIDA, J. Propostas tecnolgicas alternativas na agricultura. Cad. Dif. Tecnol.,
Braslia, v. 6, n. 2/3, p. 183216, maio/dez. 1989.
BOLETIM DE POLTICAS SOCIAIS. Braslia: Ipea, n. 621.
CAPORAL, F. R. Superando a revoluo verde: a transio agroecolgica no estado do Rio
Grande do Sul, Brasil. In: CAPORAL, F. R., COSTABEBER, J. A. (Org.). Agroecologia
e extenso rural: contribuies para a promoo do desenvolvimento rural sustentvel.
Braslia: MDA/SAF/DATER/IICA, 2004.
______. Lei de Ater: Excluso da Agroecologia e outras armadilhas. Cadernos de
Agroecologia, v. 6, n. 2, dez. 2011.
CAPORAL, F. R.; COSTABEBER, J. A. Agroecologia e desenvolvimento rural sustent
vel: perspectivas para uma nova extenso rural. In: ______. Agroecologia e extenso rural:
contribuies para a promoo do desenvolvimento rural sustentvel. Braslia: MDA/
SAF/DATER/IICA, 2004. p. 7994
CARNEIRO, M. J. Poltica pblica e agricultura familiar: uma leitura do Pronaf. Estudos
Sociedade e Agricultura, n. 8, p. 7082, abr. 1997.
CNDRS. Resoluo n. 26, de 28 de novembro de 2001. Dispe sobre a Poltica Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar, no mbito do MDA.
Anexo. Publicada no D.O.U. de 17/1/2002, Seo 1, p. 106.
FONSECA, M. T. L. A extenso rural no Brasil: um projeto educativo para o capital. So
Paulo: Loyola, 1985.
FREITAS, K. G. Lvolution de la politique brsilienne daide technique et de vulgarisation
agricole (P.N.A.T.E.R) vers le rferentiel agrocologique. These presentee lUniversit Franois
Rabelais, 2008.
GUZMAN CASADO, G. I.; ALONSO MIELGO, A. M. La investigacin participativa
en agroecologia: una herramienta para el desarrollo sustentable. Ecossistemas, v. 16, n. 1,
p. 2436, enero 2007.
HOWLETT, M.; RAMESH, M.; PERL, A. Poltica pblica: seus ciclos e subsistemas,
uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
127
19/03/2015 14:26:04
LUZZI, N. O debate agroecolgico no Brasil: uma construo a partir de diferentes atores

sociais. Tese (Doutorado). PsGraduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.
MDA/SAF/GRUPO DE TRABALHO ATER. Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e
Extensao Rural. Verso Final: 25/5/2004.
MDA/SAF/DATER. Chamada para projetos de ATER2007. Apoio a projetos de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (ATER) para agricultores familiares. Braslia, maio de 2007.
MDA/SAF. A lei 12.188/2010 e a execuo dos servios de ATER no Brasil. Braslia, 20 nov.
2013. Arquivo Power Point de apresentao realizada no encontro da Red Latinoamericana
de Servicios de Extension Rural (RELASER).
MULLER, P. Politiques publiques. 6.ed. Paris: PUF, 2003.
MUSSOI, E. M. Politica de Extension Rural Agroecologica en Brasil: avances y desafios
en la transicion em las instituciones oficiales. 2011. Investigacion de PostDoctorado en
Extension Agroecologica presentada a Universidad Internacional de Andalucia (Cordoba,
Espana) y UFSC (Brasil).
NEAD. Jos Graziano, Jean Marc e Bianchini debatem: O Brasil Rural precisa de uma
estratgia de desenvolvimento. Braslia: MDA/CNDRS/NEAD, 2001.
OLIVEIRA, M. M. As circunstncias da criao da extenso rural no Brasil. Cad. de
Cincia e Tecnologia, Braslia, v. 16, n. 2, p. 97134, maio/ago. 1999.
PEIXOTO, M. Extenso rural no Brasil: uma abordagem histrica da legislao. Braslia:
Conleg, 2008. (Texto para Discusso, 48).
PETERSEN, P.; MUSSOI, E. M.; DAL SOGLIO, F. Institutionalization of the agro
ecological approach in Brazil: advances and challenges. Agroecology and Sustainable Food
Systems, v. 37, n. 1, p. 103114, 2013.
RELATRIOS DE GESTO SAF/MDA. 2008, 2009, 2010.
RODRIGUES, C. M. Gnese e evoluo da pesquisa agropecuria no Brasil: da instalao
da corte portuguesa ao incio da repblica. Cad. Dif. Tecnol., Braslia, v. 4, n. 1, p. 2138,
jan./abr. 1987.
SABATIER, P. Theories of the policy process. 2.ed. Boulder: Westview Press, 2007.
128
19/03/2015 14:26:04
Poltica de comercializao agrcola

no Brasil
Jnia Cristina P. R. da Conceio
O captulo tem como objetivo discutir a poltica de comercializao

agrcola no Brasil a partir do final da dcada de 1980 at os dias atuais. Com
este horizonte temporal ser possvel mostrar o importante papel desempe
nhado pela poltica de preos mnimos, principalmente na dcada de 1980,
e tambm como este instrumento foi sendo alterado at o surgimento dos
novos instrumentos de comercializao na dcada de 1990. Os anos 2000
presenciaram uma nova alterao na poltica de comercializao agrcola, com
o surgimento do PAA (Programa de Aquisio de Alimentos) direcionado a
agricultura familiar e, posteriormente com o PGPAF (Programa de Garantia
de Preos para a Agricultura Familiar).
Com este background delineado, ser possvel discutir a existncia de
possveis lacunas e desafios impostos poltica de comercializao agrcola
no Brasil, em um cenrio onde a integralizao dos mercados passa a ser uma
realidade.
129
19/03/2015 14:26:04
Retrospectiva histrica da Poltica

de Comercializao Agrcola no Brasil
A Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) teve origem no ano de
1943, com a criao da Comisso de Financiamento da Produo (CFP, posterior
mente transformada em Companhia de Financiamento da Produo) e consiste em
um mecanismo especfico de poltica de rendas para a agropecuria, cujo intuito
evitar a grande oscilao de preos dos principais produtos agrcolas. Tratase
de um mecanismo que busca garantir ao produtor rural uma receita mnima por
unidade de produto e, com isso, assegurar o abastecimento interno de alimentos.
A Comisso de Financiamento da Produo (CFP), criada em 1943, foi
responsvel pela gesto da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM),
constituindo o principal marco para a construo da poltica de comercializa
o agrcola brasileira, no perodo de 1931 a 1965 (Coelho, 2001).
O perodo de 1965 a 1985 abrange medidas de reformulao e regula
mentao da PGPM atravs decreto lei n 79, de 19/12/66, alm da criao do
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), e pelo uso do subsdio ao crdito
e da PGPM como indutores expanso da fronteira agrcola, basicamente
para as regies sudeste e centrooeste. O decreto lei acima referido institui
normas para a fixao dos preos mnimos, para a execuo das operaes de
financiamento (Emprstimo do Governo Federal Com Opo de Venda
EGF/COV e Sem Opo de Venda EGF/SOV) e de aquisio de produtos
agropecurios (Aquisio do Governo Federal AGF). Os preos mnimos so
fixados atravs de decreto presidencial, aps aprovao de voto do Conselho
Monetrio Nacional (CMN).
Planos de estabilizao econmica, a abertura comercial, a reduo da
oferta de crdito oficial, a reduo do subsdio implcito nas taxas de juros
do crdito, endividamento do setor rural marcam o perodo de 1985 a 1995.
Alm disso, nesse perodo, verificase o uso da PGPM para subsidiar o custo do
transporte dos produtos adquiridos pela CFP nas regies de fronteira agrcola
para os centros de consumo.
A partir de 1995 tem incio o processo de reformulao da poltica de
comercializao agrcola com a busca de solues para o problema do endivi
damento rural, a estabilizao interna dos preos (Plano Real), a ampliao da
abertura comercial, a criao de novos instrumentos menos intervencionistas e
mais orientados para o mercado. Surgem dois novos instrumentos: o Prmio de
Escoamento de Produtos (PEP) e o Contrato de Opes. Variveis ambientais
passam a integrar as discusses sobre o desenvolvimento rural e as polticas
agrcolas e econmicas.
130
19/03/2015 14:26:04
Tanto no Brasil como em outros pases em desenvolvimento, durante

a dcada de 1990, ocorreu um movimento continuado de liberao comer
cial e de alterao na forma de interveno do Estado na economia, como
parte de um processo de ajuste estrutural macroeconmico e de retomada
do desenvolvimento. Dentro deste contexto, instalouse um processo de
reforma das agncias estatais de comercializao, de abastecimento, de
interveno do Estado nos mecanismos de garantia de preos mnimos e
de armazenagem.
A dcada de 1990 e as mudanas

na Poltica de Comercializao Agrcola
No final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, como bem
discutido na literatura sobre poltica agrcola no Brasil (Conceio, 2002;
Delgado, 1995; Barros e Guimares, 1998), a poltica de comercializao
agrcola passou por mudanas substanciais. Neste perodo, houve uma acen
tuao do carter liberal do comrcio e, paralelamente a isto, a crise fiscal que
ocorreu durante todo o perodo contribuiu para o desmonte do sistema de
comercializao vigente.
A dcada de 1990 foi marcada por dois fenmenos importantes que
tiveram impactos fundamentais na conduo da poltica de preos mnimos e
formao de estoques at ento adotada. Por um lado, as reformas comerciais
externas acentuavam o carter liberal de comrcio. Por outro, a presso de
setores ruralistas por alguma forma de proteo contra riscos encontrou na
tradicional poltica de preos mnimos ainda uma alternativa. Desta forma,
assistese, na primeira metade da dcada de 1990, a uma retomada da poltica
de preos mnimos com base nos tradicionais instrumentos de comercializao,
embora ajustados em funo da restrio fiscal.
A Poltica de Preos Mnimos que vigorou neste perodo, pelo menos
at o lanamento do Plano Safra 1995/96, era baseada numa lgica de inter
veno, com formao de estoques pblicos de alimentos. Os instrumentos
utilizados eram a AGF (Aquisio do Governo Federal) e o EGF (Emprstimos
do Governo Federal), em suas duas modalidades: SOV sem opo de venda
e COV com opo de venda. O objetivo da interveno governamental
era a garantia de renda e a reduo de presses inflacionrias. Desta forma, o
governo interviria toda vez que o preo de mercado situasse abaixo do preo
mnimo, comprando o excedente. Por outro lado, caso o preo de mercado
estivesse em nveis muito elevados, haveria a venda dos estoques.
131
19/03/2015 14:26:04
Estes instrumentos dependiam, em grande parte, do aporte de recur

sos do Tesouro. E, desde a extino da Conta Movimento e a criao do
Oramento das Operaes de Crdito (OCC), dentro do Oramento Geral
da Unio (OGU), no final da dcada de 1980, o aporte de recursos do Tesouro
para a PGPM passou a depender de dotao especfica nesse oramento. Isso
significava que os recursos para a PGPM passavam a enfrentar uma disputa
por recursos fiscais.
Confrontado com esse maior enquadramento oramentrio, o governo
buscou a sada na canalizao de recursos do crdito rural de custeio para o cr
dito de comercializao (EGF), o que dependia apenas de deciso do Conselho
Monetrio Nacional. Assim, foi criado em 1992 o EGFespecial, uma nova
modalidade de EGFCOV, que visava transferncia da tarefa de carregar
estoques de um ano para o outro ao produtor, mediante o alongamento do
EGFCOV. Criouse tambm o PL1 Prmio de Liquidao, pelo qual a dvida
do EGF poderia ser liquidada com a venda do produto e a cobertura, pelo
governo, da diferena entre o valor do dbito e a receita da venda do produto.
Bressan Filho (1999) destaca que polticas de formao de estoques e de
importao eram controladas pelo governo, e s por isso ganhavam consistn
cia. A importao ocorria somente quando no havia estoques suficientes. Com
a abertura da economia, as importaes ocorreram no obstante a existncia
de volumosos estoques pblicos de alimentos.
a partir desse contexto que Rezende (2000) chama ateno para a
inconsistncia entre os velhos instrumentos da Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM), baseados na formao de estoques pblicos, e a economia
aberta.
O fato que, como mostra Delgado (1995), a partir de 1995 a poltica
para os mercados agrcolas de produtos da cesta bsica persegue os objetivos da
estabilizao de preos finais, sem intervenes diretas. Os efeitos da abertura
praticamente liquidaram o intento de coordenao simultnea do mercado
de produtor e mercado de atacado.
Aps 1995, o governo decidiu promover uma reformulao total nos
instrumentos de apoio comercializao, com a criao de novos instrumen
tos e o uso dos instrumentos antigos aquisies do governo federal (AGF)
e emprstimo do governo federal (EGF), somente para casos especiais. Na
realidade, houve substituio do modelo de garantia de preos. Passase a
O Prmio de Liquidao (PL) foi criado pela lei n 8.247 de 25/5/92. O objetivo do PL, assim
como o do EGFEspecial, era evitar a AGFindireta, ou seja, a passagem do EGF para AGF, que era
a forma tradicional de liquidao do EGF no vencimento.
132
19/03/2015 14:26:04
utilizar o mtodo de seguro sem compra de excedentes, adotandose a prtica

mais gil dos pagamentos diferenciais entre preo mnimo e preo de merca
do, consubstanciados nos novos instrumentos de comercializao: Programa
de Escoamento da Produo (PEP) e contratos de opo (Conceio, 2002).
Durante este perodo, dois importantes fenmenos macroeconmicos
condicionaram o desempenho e o prprio desenho da poltica de preos
mnimos: abertura econmica e cmbio fixo. Com a abertura e o cmbio
sobrevalorizado, a necessidade de constituio de estoques reguladores foi
minimizada, tendo em vista que os produtos poderiam ser obtidos, e de fato
o foram, por meio de importaes. Entretanto, com a mudana do regime
cambial em 1999 houve uma alterao significativa, uma vez que a importao
de alimentos se tornou mais onerosa e os incentivos, do ponto de vista cambial,
foram mais para a exportao.
O Plano Safra 1993/94,2 alm de manter o EGFCOV, introduziu o
sistema de equivalnciaproduto no crdito rural. No ato da concesso do
emprstimo, calculavase a quantidade equivalente do produto financiado,
dividindose o valor total do financiamento, acrescido das despesas (inclusive
juros), pelo preo mnimo vigente. No vencimento do emprstimo seria facul
tada ao tomador a liquidao de seu dbito mediante a entrega de documento
representativo da estocagem do produto na quantidade devida. Para os mini
e pequenos produtores era feita uma AGF e para os demais um EGFCOV.
Cabe notar que a venda do estoque pblico (em EGF ou AGF) requeria
que o preo de mercado atingisse o Preo de Liberao de Estoques (PLE).3
Na realidade, o sistema de preos pblicos que regulamentava a formao e
desmobilizao de estoques pblicos, estabelecia como marcos referenciais o
limite inferior (preo de garantia ao produtor) e o limite superior preo de
liberao de estoques (PLE). O preo mnimo indicava o limite a partir do qual
o governo entraria comprando produtos (via AGF ou EGFCOV) e o PLE o
limite a partir do qual haveria a desmobilizao dos estoques.
A criao do PLE foi justificada pelo carter incerto da ao governa
mental no mercado de estoques que caracterizara a poltica at ento seguida
pela antiga SEAP (Secretaria Especial de Abastecimento e Preos). Sua funo
2
Em 1993, foi criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) que funcionou durante
o governo Itamar Franco. O Consea representou uma preocupao explcita com o combate fome.
Em 1995, o Conselho foi extinto e em seu lugar foi criado o Conselho da Comunidade Solidria.
3
O instrumento foi criado pela Portaria Interministerial n 657 de 10/07/91 Esta portaria foi
substituda pela Portaria Interministerial n182, de 25/08/94. O preo de liberao de estoque
era dado por uma mdia mvel dos preos reais de uma srie mnima de 48 meses consecutivos
acrescida de uma margem de 15%.
133
19/03/2015 14:26:04
poltica sempre esteve associada conteno de preos e, particularmente,

daquele conjunto de preos ligados cesta bsica. Neste sentido, a interveno
da SEAP na venda de estoques no estava associada a regras, mas presso
da conjuntura ou s demandas casusticas de atacadistas, agroindstrias. A
criao do PLE foi, portanto, um passo importante, dando mais disciplina
na interveno.
A partir de 1994, os preos agrcolas iniciam uma trajetria de queda.
As causas desse comportamento foram vrias: o aumento das importaes de
alimentos, favorecidas pela queda das cotaes internacionais e pela valorizao
cambial, alm das facilitadas condies de financiamento que os importadores
nacionais conseguiam no exterior. Outro ponto que merece ser destacado, neste
perodo, a vinculao explcita do preo mnimo ao contrato equivalente em
produto, introduzindo a possibilidade de formao de um excedente estrutural
de oferta ligado a PGPM, sem qualquer respaldo no lado do financiamento
pblico. Isso porqu, como consequncia da queda dos preos agrcolas, os
agricultores que tomaram crdito de custeio optaram majoritariamente pelo
EGFCOV, levando formao recorde de estoques em 1995.
O Plano Safra 1995/96 apresenta mudanas para a poltica de preos e
formao de estoques pblicos de alimentos. Uma das principais alteraes diz
respeito completa desindexao da poltica de preos mnimos. H uma clara
preocupao do governo em no acumular estoques, possibilitar a garantia do
abastecimento interno via importaes e desenvolver mecanismos privados de
financiamento da comercializao. Vale ressaltar que o prprio Plano Real,
lanado em 1994, criava condies que favoreciam estas medidas, em funo
da valorizao cambial e da maior abertura ao exterior (Rezende, 2000 e 2001).
O Plano Safra 1996/97 acentua as alteraes e consolida o carter menos
intervencionista e mais privado da comercializao agrcola. Decidese pela
no contratao de EGFCOV, instituindose em seu lugar a utilizao de um
novo instrumento: o Contrato de Opo de Venda. O objetivo principal para
o uso dos Contratos de Opes4 pela Conab era o de propiciar uma garantia
de preos que no estivesse, necessariamente, associada a um dispndio ime
diato de recursos, como ocorria com o AGF e EGF. Alm disso, procuravase
a garantia de preos sem a necessidade de formao de estoques.
Portanto, o Contrato de Opo de Venda de Produtos Agrcolas consti
tuise num seguro contra a queda de preos. O produtor ou a cooperativa, ao
O Contrato de opo de venda foi institudo pela Resoluo Bacen n 2.260 de 23/3/96 e regu
lamentado atravs da portaria n 1/97, de 28/2/97. O produtor interessado em garantir a venda de
seu produto ao governo adquire a opo de venda, pagando um prmio por isto. O valor do prmio
equivaler ao lance vencedor para arremate de cada contrato ou lote de contratos.
134
19/03/2015 14:26:04
comprar um Contrato de Opo de Venda, paga um preo (prmio) e passa

a ter o direito de vender sua produo a um valor preestabelecido (preo de
exerccio) na data de vencimento do contrato.
Criados em 1996, os Contratos de Opo de Venda passaram a ser uti
lizados pelo governo federal a partir de 1997 e foram implantados inicialmente
na comercializao do milho. Atualmente, os produtos contemplados so
arroz, milho, trigo e algodo. Embora seja um programa de natureza privada,
atualmente ainda operado pela Conab.
Sempre que os preos de mercado, em nvel dos produtores, estiverem
abaixo dos preos mnimos fixados pelo governo, a Conab lana os contratos de
opo no perodo da colheita de cada produto ou regio. Isto , o lanamento
do Contrato de Opo de Venda de produtos agrcolas, pelo governo, ocorre
sempre que h a necessidade de sustentao de preos pagos ao produtor. Este
instrumento, dada suas caractersticas, praticamente no atinge os pequenos
agricultores.
O outro instrumento criado nesse perodo foi o Prmio para Escoamento
do Produto (PEP)5 que tem o objetivo prioritrio de garantir um preo de
referncia6 ao produtor e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para
o abastecimento interno.
Na realidade, o PEP tem por objetivo permitir que a iniciativa privada
adquira a produo no perodo de safra, garantindo ao produtor o preo m
nimo. Uma determinada quantidade de lotes do produto colocada em leilo
com um prmio mximo que o governo dispe a aceitar. O comprador que
ofertar o menor prmio adquire o produto. Feito o leilo, o produtor recebe o
valor correspondente ao preo mnimo e o comprador paga a diferena entre
o preo mnimo e o prmio pelo qual arrematou o produto. Este prmio
o subsdio, bancado pelo governo. Este instrumento passou a fazer parte da
PGPM a partir de sua regulamentao pela Conab, em 1997.
Embora todos os produtos amparados pela Poltica de Garantia de
Preos Mnimos (PGPM) possam participar do PEP, este instrumento tem
sido utilizado, desde sua criao, praticamente para milho e algodo. Para
receber o bnus, o comprador deve depositar o valor equivalente ao preo
de referncia, que repassado ao produtor que vendeu seu produto. Essa a
operao bsica do PEP.
O PEP estava contemplado na lei n 8427, mas para ter uma sustentao jurdica mais forte, a
medida provisria n 15128, de 14/3/97, com reedies sucessivas at sua converso na lei n 9848,
de 26/10/99, modificou a lei n 8427.
6
O preo de referncia definido pelo governo federal, com base no preo mnimo e no preo de
exerccio das opes.
5
135
19/03/2015 14:26:04
Embasado no Regulamento para Oferta de Prmio de Escoamento de

Produto n 001/1997 PEP, surge um derivativo denominado Valor para
Escoamento de Produto (VEP). Tanto o PEP quanto o VEP so uma sub
veno econmica concedida pelo governo aos adquirentes de produtos, pelo
preo mnimo, dos estoques privados (PEP) ou do estoque pblico (VEP), se
constituindo, portanto, num aperfeioamento do PL e PE.
Na safra 1996/97 o governo decidiu eliminar a modalidade de financia
mento EGF/COV, instituindo um novo instrumento denominado Contrato
de Opo de Venda, atravs da resoluo CMN/BACEN n 2260, de 21/3/96.
O instrumento facultou ao governo a transferncia da responsabilidade do
carregamento do estoque no tempo ao adquirente do contrato, bem como a
reduo da necessidade da compra direta (AGF). Ao mesmo tempo, mediante
o pagamento de um prmio estabelecido em leilo, o adquirente do contrato
assegura o direito ao recebimento de um determinado preo (preo de exer
ccio), numa data futura.
Os Planos Safra dos anos subsequentes no trazem alteraes significativas
na conduo da poltica de Preos Mnimos. Na realidade, consolidam o modelo
seguido. A Tabela 1 mostra a evoluo do uso dos tradicionais instrumentos de
comercializao (AGF e EGF) na conduo da PGPM durante o final da dcada
de 1980 e a dcada de 1990. O Grfico 1 ilustra tambm este fato.
Podese observar que as Aquisies do Governo Federal (AGF), a partir
de 1995, foram sendo substitudas pelos novos instrumentos criados. Com
isso, as compras governamentais foram drasticamente reduzidas. O ano de
1997 representa uma exceo, e os grandes volumes adquiridos neste perodo
referemse ao milho (houve um problema grave de sustentao do preo do
milho neste perodo).
Dentro da linha de reformular a atuao do governo na agricultura, a es
tratgia foi estimular o EGF sem opo de venda e gradativamente substitulo
por instrumentos privados de apoio comercializao. Verificase, portanto,
que os instrumentos tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos
por instrumentos privados de comercializao, que tem como caracterstica
principal a garantia de preos, sem necessidade de aquisio de estoques.
Este modelo foi seguido at a ocorrncia da desvalorizao cambial, em
janeiro de 1999. A partir da houve uma mudana de preos relativos que
modificou os custos e benefcios do carregamento de estoques visvis as im
portaes. O valor CIF do produto importado, expresso em reais, d o limite
superior dos preos domsticos. Os preos domsticos poderiam se elevar
at o ponto em que as importaes se tornem viveis. A partir da os preos
domsticos ficam nivelados com os internacionais.
136
19/03/2015 14:26:04
Tabela 1
Brasil: Aquisies do Governo Federal AGF e Emprstimos do Governo Federal
EGF no perodo de 1986/2001 (em mil toneladas)
Ano
AGF
EGF
1986
7681,5
10381,2
19871991
12870,3
10334,8
72,6
1437,7
669,6
9962,2
19881992
4138,2
12548,7
1361,5
2057,4
19891993
1918,4
7191,1
1994
4289,1
8599,3
1990
552,3
1578,4
1995
2844,0
3145,1
19911996
72,6
1437,7
1039,2
773,6
19921997
669,6
9962,2
4893,7
1667,8
1485,8
486,6
19931998
1361,5
2057,4
1999
629,4
688,6
1994
4289,1
8599,3
2000
727,8
1995
2844,0
3145,1
2001
1740,8
1996
1039,2
773,6
Fonte: CONAB
1997
4893,7
1667,8
1998 observar que as Aquisies
1485,8 do Governo Federal 486,6
Pode-se
(AGF), a partir de
1995, foram
sendo
substitudas
pelos
novos
instrumentos
criados.
Com
isso, as compras
1999
629,4
688,6
governamentais foram drasticamente reduzidas. O ano de 1997 representa uma exceo,
2000
727,8
e os grandes volumes adquiridos neste perodo referem-se ao milho (houve um

2001
1740,8
problema grave de sustentao do preo do milho neste perodo).

Fonte: Conab.Grfico 1:
Variaes das Aquisies do Governo Federal e dos Emprstimos do Governo
Federal - Brasil - 1987 a 2001
1,4
1,2
Variao
1
AGF
EGF
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ano
Dentro da linha de reformular a atuao do governo na agricultura, a

estratgia
foi estimular o EGF sem opo de venda e gradativamente substitu-lo por
Grfico
1.
Fonte:instrumentos
Companhia Nacional
de Abastecimento
privados
de apoio (CONAB)
comercializao. Verifica-se, portanto, que os
instrumentos tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos por
instrumentos privados de comercializao, que tem como caracterstica principal a
137
garantia de preos, sem necessidade de aquisio de estoques.
Este modelo foi seguido at a ocorrncia da desvalorizao cambial, em janeiro
de 1999. A partir da houve uma mudana de preos relativos que modificou os custos e
benefcios do carregamento de estoques vis--vis as importaes. O valor CIF do
produto importado, expresso em reais, d o limite superior dos preos domsticos. Os
19/03/2015 14:26:05
138
19/03/2015 14:26:05
Instrumento
Condies
Aquisio do Governo 1. Produto posto em armazm credenciado pela Companhia
Federal (AGF)
Nacional de Abastecimento (Conab)
2. Produto limpo, seco e classificado
Emprstimo do
1. O produto deve ser colocado em armazm credenciado,
Governo Federal sem
ordem do banco credor
opo de venda
2. O valor do emprstimo calculado de acordo com o valor do
(EGF/SOB)
produto em garantia, calculado pelo preo mnimo
EGF indstria
1. Contrato de EGF entre o setor de processamento e o agente
financeiro
2. O limite de financiamento de 50% da capacidade de pro
duo
3. Comprovar o pagamento de, pelo menos, o preo mnimo ao
produtor
4. Produtos amparados pela PGPM, exceto arroz e soja
Prmio para escoa
1. O governo federal, por intermdio da Conab, faz leilo p
mento do produto
blico de um prmio para compradores do produto
(PEP)
2. Os compradores devem contatar produtores dispostos a ven
derem sua produo ao preo mnimo
3. Os compradores devem transportar o produto para destinos
previamente estabelecidos pelo programa
1. Por intermdio de programas definidos pelo

Ministrio da Agricultura e Conab
2. O produtor interessado, quando houver um pro
grama em sua regio, deve encontrar um comprador
que tenha arrematado um lote nos leiles da Conab
1. Por intermdio de contato direto entre o produtor/

cooperativa e o processador/industrial interessado.
2. Cooperativa que possui unidade de processamento
de matriaprima
Acesso
1. Por intermdio da Conab ou da Agncia Local do
Banco do Brasil
2. Disponvel para produtores e cooperativas
1. Por intermdio do agente financeiro interessado em
operar com a PGPM
2. Disponvel para produtores e cooperativas
Quadro 1
Sntese dos instrumentos de comercializao em uso pelo governo federal
139
19/03/2015 14:26:05
1. O governo federal/Conab oferece, normalmente no perodo

de entressafra, um preo futuro de compra para produto
agrcola
2. O preo futuro indicado no momento da oferta do contrato
e sempre maior que o preo mnimo
3. O produtor deve adquirir contratos representativos de 27
toneladas de produtos, no montante conveniente
4. O preo pago pelo produtor por cada contrato um valor
reduzido
5. Os titulares dos contratos passam a ter o direito de vender
seu produto Conab, na poca prevista no prprio contrato
adquirido
O PROP constituise em uma subveno econmica concedida
em leilo pblico ao segmento consumidor que se dispe a
adquirir em data futura, determinado produto diretamente de
produtores e/ou suas cooperativas, pelo preo de exerccio fixado
e nas unidades da federao estabelecidas pelo governo, utilizan
dose para isso do lanamento, em leilo privado, de contrato
privado de opo de venda
O PEPRO constituise em uma subveno econmica concedida
ao produtor rural e/ou sua cooperativa que se disponha a vender
seu produto pela diferena entre o valor de referncia estabelecido
pelo governo federal e o valor do prmio equalizador arremata
do em leilo, obedecida legislao do ICMS vigente em cada
Unidade da Federao
O Pesoja constituise em uma subveno econmica gover
namental a ser arrematada por meio de leilo eletrnico, ao
interessado que comprovar a aquisio do produto de produtores
rurais e/ou suas cooperativas, pelo valor de referncia e o seu
escoamento
Fonte: Indicadores da Agropecuria Conab.
Prmio para equal

izao do valor de
referncia da soja em
gros
(Pesoja)
Prmio equalizador
pago ao produtor
(PEPRO)
Prmio de risco para

aquisio de produ
to agrcola oriundo
de contrato privado
de opo de venda
(PROP)
Contrato de opo
1. A Conab lana programas especficos por produtos

nos estados onde achar conveniente
2. Os produtos autorizados atualmente so algodo,
arroz, milho, trigo e, mais recentemente, caf.
3. Produtores interessados, quando o programa estiver
ativo em sua regio, devem procurar um corretor de
bolsas de mercadorias para poderem participar dos
leiles
4. O arremate somente possvel queles que oferecem
maiores prmios para os contratos
Somente no Plano Safra 2002/03 feita uma alterao importante.

Tratase da correo dos valores dos preos mnimos, que se mantinham
praticamente congelados desde a criao do Plano Real. Esta medida pretende
estimular o plantio dos produtos que estavam com perspectiva de oferta re
duzida e tambm permitir o abastecimento para produtos tpicos de consumo
interno, como farinha e mandioca.
Nos perodos subsequentes no aconteceram mudanas substanciais
na poltica de comercializao agrcola. O fato mais importante foi a criao
do Programa de Aquisio da Agricultura Familiar (PAA),7 em 2003. E do
Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF) em 2006.
Na safra 2003/04, o governo instituiu a Linha Especial de Comercializao
ou Linha Especial de Crdito (LEC), para os produtos amparados pela PGPM,
atravs da Resoluo Bacen n 3083, de 25/6/2003. Contempla a possibilidade
da contratao de financiamento, nos moldes do EGF/SOV, por preo maior
do que o preo mnimo.8
O Plano Agrcola e Pecurio 2004/05 utiliza o Contrato de Opo
de Compra (COC) e cria o Prmio de Risco para Aquisio de Produto
Agropecurio Oriundo de Contrato Privado de Opo de Venda (PROP).
O COC um ttulo negociado pelo governo visando a venda dos estoques
pblicos. Tratase de um leilo para a entrega futura do estoque a comerciantes,
agroindstrias ou exportadores, por preo definido, mediante o pagamento
de um prmio estabelecido no prprio leilo.
O PROP consiste no uso do PEP atrelado a um Contrato de Opo de
Venda, como forma de reduzir a alocao de recursos pblicos na formao de
estoques. Num primeiro leilo o Mapa, atravs da Conab, efetua um leilo de
prmio de risco para cobrir uma eventual diferena entre o preo de mercado
e o preo de exerccio de um produto, dentro das condies definidas pelo
governo. Seus compradores, os operadores de mercado, adquirem o direito de
receber um prmio do governo (equalizao de preos) e assumem, obrigato
riamente, o compromisso de lanar em leilo Contratos de Opo de Venda,
nas mesmas condies do arremate. Neste segundo leilo, os contratos lanados
pelos operadores do mercado so adquiridos por produtores ou cooperativas.
Estes, mediante o pagamento de um prmio estabelecido no leilo, adquirem
o direito de vender e entregar o produto ao lanador, dentro das mesmas con
dies estabelecidas no leilo anterior.
O PAA foi institudo pela lei n 10.696, de 2 de julho de 2003.
Na LEC no so usados recursos provenientes do tesouro nacional (segundo o MCR 6.2, apenas
os controlados no equalizveis ou os exclusivos dos agentes financeiros) e no EGF/SOV possvel,
alm destes, dos recursos controlados equalizveis.
7
8
140
19/03/2015 14:26:05
O Quadro 1 sintetiza os principais instrumentos de comercializao que,

ao longo da dcada so incorporados PGPM.
Por fim, importante frisar que o preo mnimo ao produtor passou a
funcionar como um seguro de preo e a atuao governamental, deliberada
mente, no objetiva a formao de estoques pblicos de alimentos diante de
um cenrio de regime tarifrio reducionista e cmbio sobrevalorizado.
No entanto, os pequenos produtores foram os mais afetados tendo em
vista que, a rigor, o AGF tem sido o nico instrumento acessvel para estes
agricultores. Na realidade, ao longo da dcada 1990, o EGF praticamente
extinto e a AGF fica restrita aos beneficirios do Programa de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), que optarem pela liquidao do financia
mento mediante a entrega do produto e aos beneficirios das operaes de
alongamento das dvidas originrias de crdito rural.9 Aspectos associados
segurana alimentar e ao fcil acesso aos novos instrumentos de comercializao
comeam a ser operacionalizados aps ajustes macroeconmicos.
Anlise dos instrumentos de Comercializao

no perodo 20032013
Percebese pelos dados da Tabela 2 que, no ano de 2003, praticamente
no foram utilizados os instrumentos tradicionais (AGF e EGF), os quais foram
substitudos integralmente pelas opes pblicas. Em 2004 seguiuse a mesma
tendncia, embora os instrumentos AGF e PEP tenham sido utilizados em
maior proporo do que em 2003. Em 2005, os preos agrcolas no tiveram
um bom comportamento do ponto de vista dos produtores e o instrumento
tradicional de garantia de renda ao produto (AGF) foi utilizado com maior
intensidade, assim como o PEP.
Os anos de 2007 a 2013 apresentam um comportamento, com a ma
nuteno, e em alguns casos ampliao, do uso dos novos instrumentos.
Verificase que nos anos de 2010, 2011 e 2012 h um aumento do uso do
AGF e do PEP. O aumento do uso, principalmente do AGF, demonstra que,
embora tenham sido criados instrumentos novos de comercializao com forte
participao privada, esse instrumento foi utilizado para sustentao da renda
agrcola. No ano de 2013, o instrumento Opes Pblicas foi o mais utilizado.
Estes dados permitem concluir que o modelo de comercializao agrcola
no Brasil ainda no est completamente delineado. Os novos instrumentos de
9
Veja a lei n 9138, de 29/11/95, e a Resoluo n 2238, de 31/1/96, do CMN/Bacen.
141
19/03/2015 14:26:05
comercializao encontraram espao e so utilizados. Mas no houve, como se

esperava, a completa substituio dos instrumentos tradicionais pelos novos.
Um fato que ocorreu a percepo de que a sustentao de renda na agricultura
no precisa ser realizada com o acmulo de estoques pblicos.
Tabela 2
Valor utilizado segundo instrumentos de apoio comercializao,
perodo 2003 a 2013
AGF
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
PEP
87
504
613
132
60
479
494
254
212
79
PROP
47
362
692
103
24
803
1.064
224
182
11
178
322
139
37
Opo
pblica
574
313
169
2
437
847
2.277
575
1
1.533
PEPRO
Total
558
1.200
549
648
76
9
112
473
574
447
1.213
2.187
2.011
1.517
4.207
1.634
1.062
514
2.116
O Grfico 2 apresenta, adicionalmente, o comportamento dos instru

mentos de comercializao expresso em valor.
2500
2000
1500
1000
500
0
2003
2004
2005
AGF
2006
PEP
2007
PROP
2008
OpoPblica
2009
PEPRO
2010
2011
2012
2013
Linear(OpoPblica)
Grfico 2 Uso dos Instrumentos de comercializao, perodo 2003 a 2013, em milhes de reais
Fonte: Secretaria de Poltica Agrcola (SPA) do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).
142
19/03/2015 14:26:05
Como ressaltado anteriormente, o objetivo do governo ao lanar os

contratos de opo era o de criar um mecanismo que conseguisse sustentar
preos sem que houvesse a necessidade de o governo adquirir estoques. Isto
representaria uma economia de recursos e transferiria para a iniciativa privada
a tarefa de carregar os estoques. Alm disso, o ideal que os preos de mercado,
na poca de liquidao dos contratos, sejam suficientemente atrativos para que
os produtores vendam seus produtos no mercado, sem a necessidade da compra
dos produtos pelo governo, ao preo de exerccio. Neste caso, o governo teria
conseguido sustentar preos a um custo mnimo. No caso da liquidao do
contrato, o governo incorreria no custo, dado pela multiplicao do volume
negociado pelo preo de exerccio.
Vale ressaltar que com a crise internacional, principalmente nos ltimos
meses, os agricultores se queixaram da alta dos preos dos insumos, em um
momento em que os preos internacionais dos principais produtos estavam
caindo. A este descompasso entre custo de produo e preo de venda, evi
denciouse o terceiro elemento: crdito. As tradings, que tradicionalmente
financiam a produo, saram do mercado, e os bancos aumentaram suas
exigncias. Neste momento, qualquer iniciativa do governo (isto , qualquer
instrumento de comercializao) que garanta o preo bem vinda.
Entretanto, preos mnimos exageradamente altos podero estimular
importaes de pases concorrentes, de sorte que o governo federal estar
garantindo preos tanto aos produtores domsticos quanto aos estrangeiros.
A abertura comercial pode tornar atraente a exportao na safra (ao invs do
armazenamento interno), para se importar mais tarde na entressafra.
So exemplos em que se desfaz o convencional padro sazonal de variao
de preos, bsico para a eficcia das polticas tradicionais de estabilizao de
preos agrcolas, demonstrandose assim a importncia da definio de uma
nova poltica de comercializao agrcola.
A variabilidade de preos um componente de risco de mercado tanto
para produtores quanto para consumidores. Embora no exista consenso do
que se constitui uma alta ou baixa variabilidade de preos, geralmente aceito
que tal variabilidade, que no pode ser controlada com os instrumentos de
administrao de risco, pode desestabilizar a renda agrcola, inibir os produ
tores para a realizao de investimentos ou, ainda, dificultar o uso timo dos
recursos existentes.
A volatilidade de preos, que no contida pela aplicao de instru
mentos de comercializao prprios e permite a ocorrncia de variaes ines
peradas, pode levar a uma alocao ineficiente dos recursos. Neste sentido,
o conhecimento de variveis que tenham influncia na formao dos preos
143
19/03/2015 14:26:05
agrcolas se constitui em um poderoso instrumento para formulao de uma

poltica agrcola adequada.
Conceio e Conceio (2009) fizeram uma anlise dos impactos da crise
internacional sobre os preos agrcolas utilizando o coeficiente de variao (CV).
O CV uma medida relativa de instabilidade e identifica dois efeitos: o efeito
direto sobre o desvio padro e o efeito sobre a mdia dos preos (Thompson,
2000). Dessa forma, mesmo que o desvio padro mantenhase inalterado, um
decrscimo na mdia dos preos leva a um maior CV, ou alternativamente, um
aumento na mdia dos preos proporciona diminuio no CV.
Em estudo anterior, Conceio (2002) utilizou tambm essa metodologia
para estimar os impactos dos novos instrumentos sobre a volatilidade dos pre
os. Neste estudo, a pergunta bsica foi o efeito da crise internacional sobre a
volatilidade dos preos. Conceio e Conceio (2009) ressaltam que a questo
da volatilidade dos preos sempre existiu nos mercados agrcolas. O problema
que j h algum tempo a poltica de preos mnimos no consegue atingir
seu objetivo de estabilizao de preos e garantia de renda aos produtores. A
crise internacional potencializou esta constatao.
Um ponto importante de investigao tambm verificar como est o
quadro de suprimentos de alguns produtos agrcolas. A anlise deste quadro
de suprimentos pode justificar eventuais intervenes em decorrncia do
comportamento da variabilidade de preos.
O Quadro 2 demonstra como est a questo do abastecimento no pas
para alguns importantes produtos. Este quadro faz parte do acompanhamento
sistemtico da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
Outro ponto que deve ser levado em considerao que a definio do
valor do preo de exerccio nos contratos de opo tem um papel importante,
tanto para estimular a estocagem privada quanto para a formao de estoques,
e deve ser usado, portanto, de maneira estratgica, antecipando os eventuais
problemas de sustentao de preos.
Pelo lado dos modelos de produo, o comportamento dos preos inter
nacionais e nacionais e os instrumentos de poltica, usualmente acionados para
fazer frente a sua volatilidade, terminam por sancionar ou estimular modelos
de agricultura, que devem ser avaliados em funo das suas implicaes sociais.
Em particular, interessaria analisar que estratgias de abastecimento alimentar
adotar, e seus respectivos instrumentos, num contexto crtico como o atual,
com vistas a proteger e promover as vrias formas de agricultura familiar e a
transio para modelos mais sustentveis de base agroecolgica. Neste contex
to, podem ser citados dois programas: O Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) e o Programa de garantias de preos da Agricultura Familiar (PGPAF).
144
19/03/2015 14:26:05
Quadro 2
BALANO DE OFERTA E DEMANDA BRASILEIRA
PRODUTO
ALGODO
EM PLUMA
ARROZ EM
CASCA
FEIJO
MILHO
SOJA EM
GROS
FARELO
DE SOJA
LEO DE
SOJA
TRIGO
SAFRA
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
ESTOQUE
INICIAL
Em 1.000 toneladas
PRODUO IMPORTAO SUPRIMENTO CONSUMO EXPORTAO
675,0
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
2.033,7
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
230,0
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
7.675,5
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
4.540,1
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.569,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
246,2
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
895,7
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7
1.213,7
1.194,1
1.959,8
1.893,3
1.310,3
1.654,5
12.602,5
11.660,9
13.613,1
11.599,5
11.819,7
12.632,3
3.502,7
3.322,5
3.732,8
2.918,4
2.806,3
3.558,9
51.003,8
56.018,1
57.406,9
72.979,5
81.505,7
75.191,1
57.161,6
68.688,2
75.324,3
66.383,0
81.499,4
86.569,2
23.187,8
26.719,0
29.298,5
26.026,0
27.258,0
28.105,0
5.872,2
6.766,5
7.419,8
6.591,0
6.903,0
7.117,5
5.884,0
5.026,2
5.881,6
5.788,6
4.379,5
5.527,9
6.883,1
14,5
39,2
144,2
3,5
17,4
20,0
908,0
1.044,8
825,4
1.068,0
965,5
1.000,0
110,0
181,2
207,1
312,3
304,4
300,0
1.181,6
391,9
764,4
774,0
911,4
500,0
99,4
117,8
41,0
266,5
283,8
300,0
43,4
39,5
24,8
5,0
3,9
5,0
27,4
16,2
0,1
1,0
5,0
5,0
5.676,4
5.922,2
5.771,9
6.011,8
7.010,2
6.700,0
5.750,0
1.903,2
1.627,5
2.180,0
2.418,5
1.798,2
2.012,8
15.544,2
15.237,2
16.895,8
15.237,0
14.910,5
15.332,1
3.842,7
3.821,4
4.306,8
3.917,1
3.484,5
3.988,1
59.860,9
63.522,8
63.760,4
79.716,5
87.931,3
84.288,8
61.801,1
69.480,4
77.972,5
69.666,0
82.227,2
87.780,6
25.800,2
28.661,7
31.372,4
29.290,4
28.212,3
28.989,3
6.145,8
7.084,9
7.961,0
7.284,0
7.106,9
7.366,9
12.456,1
13.655,1
14.524,0
13.566,5
12.610,3
12.570,1
13.621,8
1.004,1
1.039,0
900,0
895,2
887,0
890,0
12.118,3
12.152,5
12.236,7
11.656,5
12.000,0
12.000,0
3.500,0
3.450,0
3.600,0
3.500,0
3.320,0
3.450,0
45.414,1
46.967,6
48.485,5
51.888,6
53.159,5
53.817,9
32.564,0
37.800,0
41.970,0
36.754,0
38.524,0
40.080,0
11.644,0
12.944,0
13.758,0
14.051,0
14.000,0
14.100,0
4.250,0
4.980,0
5.528,0
5.328,0
5.500,0
5.500,0
9.398,0
9.614,2
10.242,0
10.444,9
10.584,3
11.531,4
11.928,6
504,9
512,5
758,3
1.052,8
572,9
610,0
894,4
627,4
2.089,6
1.455,2
1.210,7
1.300,0
25,0
4,5
20,4
43,3
35,3
45,0
7.333,9
10.966,1
9.311,9
22.313,7
26.174,1
21.000,0
28.562,7
29.073,2
32.986,0
32.468,0
42.791,8
45.296,6
12.253,0
13.668,6
14.355,0
14.289,0
13.333,0
13.579,4
1.593,6
1.563,8
1.741,0
1.757,1
1.362,5
1.373,5
351,4
1.170,4
2.515,9
1.901,0
1.683,8
50,0
500,0
Fonte: Conab.
Nota: Estimativa em maio/2014.
Estoque de passagem - Algodo, Feijo e Soja: 31 de dezembro - Arroz: 28 de fevereiro - Milho: 31 de Janeiro - Trigo: 31 de julho
ESTOQUE
FINAL
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
512,8
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
2.032,1
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
493,1
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
9.471,0
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.404,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
1.309,9
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
493,4
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7
1.193,2
145
19/03/2015 14:26:08
O Programa de Aquisio de Alimentos PAA

O PAA foi criado em julho de 2003 pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS) e desenvolvido em parceria com governos
estaduais e municipais e com a Conab.
Os novos instrumentos criados pela Conab direcionados ao PAA so, na
realidade, adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e pra
ticadas pela poltica agrcola convencional. O contrato da compra antecipada,
por exemplo, foi inspirado no prEGF, operado pela antiga Companhia de
Financiamento da Produo (CFP) nos anos 1980. A caracterstica inovadora
reside no fato de tais instrumentos serem direcionados ao agricultor familiar.
Os recursos da PGPM estoques pblicos, e os recursos do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza (subveno ao consumo de alimentos),
como quaisquer recursos fiscais, so disputados para outros usos. Por esta razo
fundamental que se tenha clareza de rumos para estabelecer prioridades no
gasto pblico, de tal forma que possa ser desenhada uma engenharia financeira
de longo prazo para o PAA (Delgado, Conceio e Oliveira, 2005).
Uma caracterstica importante das iniciativas que promovem a produo
agroalimentar a de que elas possibilitam enfrentar, simultaneamente, tanto
a necessidade de se criarem oportunidades de trabalho e de apropriao de
renda s famlias, como a de se ampliar e melhorar a oferta de alimentos. Esta
, seguramente, a principal diferena entre um programa como o PAA e pro
gramas de segurana alimentar baseados em compensao de renda monetria.
Isto , este programa tem a possibilidade de transformar a realidade, inserindo
parcela significativa de produtores rurais na esfera produtiva, promovendo de
fato o desenvolvimento rural.
O PAA um programa estratgico no sentido de que desenvolve a possi
bilidade de gerao de excedente, e a possibilidade de comercializao deste
excedente que dar condies melhores para os agricultores.
Em pases onde as compras governamentais so significativas e contase
com uma gesto transparente, a participao de pequenos e mdios fornecedo
res notadamente, as associaes de pequenos produtores agrcolas nos pro
gramas pblicos de alimentao, dos quais sempre estiveram excludos, pode
constituirse em importante instrumento de alavancagem para tais produtores.
A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar, um dos
objetivos do PAA, reflete tambm uma estratgia de juntar as duas pontas,
quais sejam, os produtores agrcolas e os consumidores. Naturalmente, colo
case a questo de como a intermediao comercial, mesmo reduzida, desem
penha o seu papel, e quais instrumentos regulatrios devem estar disponveis
146
19/03/2015 14:26:08
para se evitar que os interesses comerciais se sobreponham aos dos produtores

e consumidores.
Segundo dados do MDS, o PAA compra alimentos de mais de 140 mil agri
cultores familiares para abastecer mais de 80 mil entidades de assistncia social e
a rede de equipamentos pblicos. O programa permite a compra de uma grande
variedade de produtos, utilizados no abastecimento da rede de equipamentos
pblicos de alimentao e nutrio (Banco de Alimentos, cozinhas comunitrias
e restaurantes populares). Alm da Conab, o MDS tambm estabelece parcerias
com governos estaduais e municipais para implementao do PAA.
A fim de que o PAA se transforme de fato em uma poltica para insero
dos agricultores familiares na esfera produtiva, outras aes se fazem necess
rias. Sem estas aes complementares (assistncia tcnica, pesquisa, em alguns
casos cooperativismo, certificao do produto para demonstrao da qualidade,
entre outras) os produtores pertencentes ao programa no conseguiro pro
duzir o excedente agrcola (discutido em seo anterior) para garantia de sua
sobrevivncia. O trabalho de Souza e Chmielewska (2010) tambm aponta
para a necessidade de desenvolvimento dessas aes. Nas palavras das autoras:
Like any programme of this size and complexity, it is not without challenges. The
study reveals that farmers still need access complementary support actions, such
as technical assistance for production planning. This is justified by the limited
capacity to deliver the types and quantities of products specified by producers in the
PAA projects. Additionally, the intervals between projects have caused substantial
difficulties for some farmers, affecting their income from sales and the flow of goods
to beneficiaries.
Assim, importante a discusso do desenvolvimento do meio rural,

com a perspectiva de sua transformao em um ambiente que possa manter os
trabalhadores, para que eles no migrem em busca de melhores condies de
vida. O texto de Jonasson e Helfand (2010) apresenta uma discusso bastante
interessante sobre este assunto.
Programa de Garantia de Preos

para a Agricultura Familiar (PGPAF)
No Brasil, a essncia do problema da agropecuria no est na capacidade
de produzir, mas sim na capacidade de obter recursos financeiros em volume,
condies e custos que atendam as necessidades dos produtores rurais. Em
momentos de crise, quando os sistemas privados se fecham em funo da perda
147
19/03/2015 14:26:08
de capacidade de pagamento dos tomadores necessria a existncia de fontes

oficiais sob pena de levar a falta de produtos agrcolas no momento seguinte
(Gonalves, Martin e Souza, 2001).
O Conselho Monetrio Nacional (CMN) regulamentou, em 21 de de
zembro de 2006, atravs da Resoluo n 3.436, o Programa de Garantia de
Preos da Agricultura Familiar (PGPAF). O programa, divulgado pelo governo
federal em outubro de 2006, sob o nome provisrio de Seguro de Preos da
Agricultura Familiar, e tem como objetivo a garantia de maior estabilidade
atividade agrcola. Tratase de um instrumento de poltica agrcola que h mui
to tempo vem sendo reivindicado pelas organizaes da agricultura familiar.
Na viso de Morcelli (2010) o crdito rural no conseguiu inserir os
pequenos produtores. Com o objetivo de amenizar essa deficincia foi criado,
em 1995, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) que, com regras prprias e taxas de juros mais condizentes com a
atividade, temse mostrado um importante instrumento de induo desse
segmento. Como forma de reduzir os riscos climticos, risco de pragas e de
doenas foi criado o Proagro Mais.
Segundo S (2009) ainda faltava um seguro de preos e essa lacuna foi
suprida com a criao, em 2006, do Programa de Garantia de Preos para a
Agricultura Familiar (PGPAF). Esse programa proporciona aos demandantes
do Pronaf a oportunidade de pagar o financiamento com reduo, caso os
preos de mercado caiam abaixo do preo de garantia fixado no Plano Safra.
A Resoluo do CMN permitir, portanto, que os agentes financeiros
possam conceder bnus de desconto s operaes de crdito de custeio do
Pronaf contratados a partir da safra agrcola 2006/07, sempre que o preo de
comercializao dos produtos agrcolas estiver abaixo do preo de garantia
anual estabelecido no PGPAF. O bnus ser calculado com base na diferena
entre um preo de referncia (custo varivel de produo, definido nas regies
de produo da agricultura familiar, mais ou menos 10%, dependendo do ob
jetivo governamental de estimular ou desestimular a produo de um referido
produto agrcola) e o preo de mercado.
As operaes so inicializadas com a seleo, por parte do Grupo
Gestor (GG) e da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF), Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio (MDA), das culturas que sero beneficiadas no
prximo ano safra. Essa informao repassada para a Conab, que providencia
o levantamento dos custos de produo dentro da metodologia prpria para
esse pblico. Aps a formatao dos custos, os mesmos so encaminhados para
a SAF que, junto com o GG, fazem a auditoria nos resultados, decidem os pre
os de garantia e preparam o voto ao Conselho Monetrio Nacional (CMN).
148
19/03/2015 14:26:08
O Preo de Garantia pode variar em 10% para mais ou para menos do

custo de produo como forma de incentivar ou desestimular aquela produo,
mas se for um produto que tem Preos Mnimos no pode ser fixado abaixo
deste. O CMN aprova a proposta de preos de garantia e as demais medidas
elaboradas pelo GG e SAF, devolvendo para que os emitentes divulguem os
preos de garantia aos agentes financeiros.
O Banco Central do Brasil, com base no voto do CMN, emite uma reso
luo, dando conhecimento aos agentes financeiros operadores do Pronaf, das
regras a serem obedecidas na concesso do bnus. A Conab faz o levantamento
dos preos de mercado, nas praas de concentrao da agricultura familiar e
calcula, mensalmente, por Unidade da Federao, o preo mdio de mercado
e o bnus correspondente, informandoos SAF.
Com relao ao perodo de solicitao do PGPAF, a Resoluo do CMN
afirma, em seu artigo IX, que at a safra 2007/2008 esto admitidas antecipa
es na liquidao das operaes de Pronaf Custeio, com direito ao bnus de
desconto, independentemente da data de vencimento dos contratos, desde que
a liquidao ocorra aps o incio do perodo de colheita da atividade financiada
na respectiva unidade da federao, sendo que, a partir da safra 2008/2009,
para ter direito ao bnus de garantia de preos, a antecipao da quitao dos
contratos no poder ser superior a trinta dias.
Concluso
As principais perguntas que devem estar presentes na elaborao de uma
poltica de comercializao agrcola so: como se estabelece o nvel de preo a
ser garantido, se este nvel de preo compatvel com o oramento do progra
ma, se os recursos estaro disponveis na ocasio oportuna, qual o impacto
dos preos externos na formao dos preos internos.
H a necessidade de se pensar em uma poltica de comercializao para
o setor agrcola que o deixe menos vulnervel. Outro ponto importante que
deve ser mais uma vez ressaltado que o ambiente atual deve levar em conta
a integrao dos mercados. No se pode pensar em delinear uma poltica de
comercializao agrcola sem levar em conta esses elementos. A poltica de
comercializao agrcola no deve ser usada para objetivos de curto prazo, pois
estratgica na busca de soluo para o endividamento agrcola.
No que se refere especificamente ao PAA, devem ser citados os benefcios
indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isto
tem ocorrido tanto nos locais de abrangncia dos polos de compra da Conab
149
19/03/2015 14:26:08
quanto nos demais, onde so realizadas as compras institucionais por meio

dos convnios firmados pelo MDS com os estados e as prefeituras municipais.
H casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada quan
tidade de produto suficiente para elevar os preos agropecurios. Noutras
situaes o mercado local absorve a produo e as compras governamentais
anunciadas nem precisam ser realizadas, principalmente quando a interveno
visa exclusivamente a recuperao dos preos, caracterstica das compras da
CONAB para a formao de estoques.
Alm dos impactos favorveis aos preos e renda agropecuria, o PAA
ainda vem contribuindo para a organizao e planejamento da oferta no
segmento produtivo que alcana. Isto porque a compra dos alimentos no
desobriga os vendedores do cumprimento das regras de classificao, acondi
cionamento, de higiene e sanitrias inerentes comercializao de alimentos.
Esses fatos comprovam que, apesar de o programa no ter conseguido
atingir todos os objetivos explicitados no incio de sua implementao, ainda
assim ele um programa importante, que merece ser aperfeioado. Este cons
titui, sem dvida, outro desafio para a poltica de comercializao no Brasil.
Finalmente, devese ressaltar que a importncia da poltica de garan
tia de preos mnimos para a agricultura, seja ela patronal ou familiar, est
relacionada questo da oferta agrcola. Mesmo havendo a integrao dos
mercados, a oferta agrcola nacional influenciada pela definio dos preos
mnimos e por este motivo tanto a PGPM como a PGPAF ainda tm um pa
pel importante enquanto sinalizadora de preos e diminuio de risco para os
agricultores. Devese ressaltar que a PGPM foi desenhada originalmente para
atendimento dos pequenos produtores agrcolas. O surgimento da PGPAF
o reconhecimento de que PGPM no teve completo xito no atendimento
da agricultura familiar e que este segmento um importante ator na questo
da oferta agrcola.
Referncias
BARROS, G. S. A C.; GUIMARES, V. D. A. Anlise da eficcia da poltica de preos
para arroz e milho por meio de um modelo de expectativas racionais. Revista de Economia
e Sociologia Rural, Braslia, v. 36, n. 4, out./dez. 1998.
BRESSAN FILHO, A. A construo da nova poltica agrcola. In: CONGRESSO
BRASILEIRO DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 37., Braslia, 1999. Anais...
Braslia: [s.n.], 1999, p. 57.
COELHO, Carlos Nayro. Revista de Poltica Agrcola. Braslia: Mapa, 2001.
CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento). Informativo Conjuntural. Diversos.
150
19/03/2015 14:26:08
CONCEIO, J. C. P. R. da. Contribuio dos novos instrumentos de comercializao

(Contratos de opo e PEP) para estabilizao de preo e renda agrcolas. Braslia: Ipea, 2002.
(Texto para Discusso, 924).
______. Poltica de preos mnimos e a questo do abastecimento alimentar. Braslia: Ipea,
2003. (Texto para Discusso, n. 993).
______. A influncia de variveis de mercado e de programas governamentais na determinao
dos preos de produtos agrcolas. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1221).
CONCEIO, J. C. P. R.; CONCEIO, P. H. Z. A necessidade de uma nova poltica
de comercializao agrcola. In: Congresso da SOBER, 47., Porto Alegre, 26 a 30 de julho
de 2009. Anais... Porto Alegre: [s.n.], 2009.
DELGADO, G. C. Estoques governamentais de alimentos e preos pblicos. Braslia: Ipea,
DELGADO, G. C.; Conceio, J. C. P. R. da; Oliveira, J. J. de. Avaliao do programa
de aquisio de alimentos da agricultura familiar PAA. Braslia: Ipea, 2005. (Texto para
Discusso, n. 1145).
GONALVES, J. S.; MARTIN, N. B.; SOUZA, S. A. M. Financiamento ao agronegcio:
um crdito ao futuro. Informaes Econmicas, So Paulo, v. 31, n. 2, p. 4754, fev. 2001.
JONASSON, E.; HELFAND, S. How important are locational characteristics for rural
nonagricultural employment? Lessons from Brazil. World Development, v. 38, n. 5, 2010.
MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO. Plano
Agrcola e Pecurio. Safras Diversas. Braslia: Mapa/SPA, 2001.
MORCELI, P. Programa de garantia de preos para a agricultura familiar (PGPAF): efi
cincia na garantia de renda e manuteno da atividade de pequena produo. Sociedade
e Desenvolvimento Rural [on line], v. 4, n. 1, jun. 2010.
PEREIRA, S. R.; PRADO, G. R. Do EGF/COV ao PEP, do AGF ao Contrato de Opo:
uma memria. Braslia: Mapa/SPA/DEAGRO, 2002.
RESENDE, G. C. de. Poltica de preos mnimos na dcada de 90: dos velhos aos novos
instrumentos. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. (Texto para Discusso, n. 740).
______. Inconsistncia espacial da poltica de preos mnimos e a questo do desenvolvimento
agrcola da regio centrooeste. Rio de Janeiro: [s.n.], 2001. Disponvel em: <www.nemesis.
org.br/docs/resende_2001.pdf>. Acesso em: 13 maio 2005.
S, H. D. F. de. Programa de garantia de preos para a agricultura familiar. Braslia: MPOG,
2009. 14o. Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal.
SOUZA, D.; CHMIELEWSKA, D. Supporting food production and food access through
local public procurement schemes: Lessons from Brazil. International Policy Centre for
Inclusive Growth (IPC IG) , 2010.
THOMPSON, S. R.; HERRMANN, R.; GOHOUT, W. Agricultural market liberal
ization and instability of domestic agricultural markets: the case of the CAP. American
Journal of Agricultural Economics, n. 82, aug. 2000.
WESTCOTT, P. C.; HOFFMAN, L. A. Price determination for corn and wheat: the
role of market factors and government programs. Economic Research Service, n. 1878, jul.
1999. U.S. Department of Agricultural, Technical Bulletin.
151
19/03/2015 14:26:08
19/03/2015 14:26:08
Parte 2
Polticas de segurana alimentar
e nutricional
19/03/2015 14:26:08
19/03/2015 14:26:08
Dez anos de PAA:

As contribuies e os desafios
para o desenvolvimento rural
Catia Grisa
Silvio Isopo Porto
Introduo
Desde a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em
2003, um novo tema ganhou espao na agenda das polticas pblicas de
desenvolvimento rural no Brasil: a construo de mercados institucionais.
Movimentos sociais rurais e organizaes da sociedade civil passaram a
executar o programa, a reivindicar insistentemente a ampliao do mesmo,
a demandar aperfeioamentos de seus mecanismos e a construo de novas
iniciativas. Muitos gestores pblicos (localizados em diferentes escalas da
administrao pblica) tambm se empenharam na implementao do pro
grama, e na construo de espaos pblicos de participao que contriburam
para monitorar e aperfeioar seus mecanismos. E nos estudos rurais, o PAA
e os mercados institucionais passaram a ser tema recorrente, envolvendo a
realizao de diversas dissertaes, teses e projetos de pesquisa, em funo da
relevncia conquistada na ltima dcada. Conformouse, deste modo, uma
certa efervescncia em torno das possibilidades emergentes para a agricultura
155
19/03/2015 14:26:08
familiar e para a segurana alimentar e nutricional no pas a partir da expe

rincia e do aprendizado decorrente do PAA.
Para alm do cenrio nacional, o Programa passou a despertar a ateno
tambm de agncias multilaterais internacionais e de outros pases. A criao
do PAA frica (Purchase from Africans for Africa) em 2010, envolvendo cinco
pases da frica Subsariana, e iniciativas de construo de programa similares
na Amrica Latina so emblemticas da importncia internacional adquirida
pelo Programa. Recentes relatrios organizados pela Organizao das Naes
Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) tambm destacam as
inovaes do PAA para a construo de mercados, para o fortalecimento da
agricultura familiar e para a segurana alimentar e nutricional (FAO, 2013;
Sanchez, Veloso e Ramrez, 2014).
A novidade trazida pelo Programa e que despertou grande interesse
consiste justamente em articular, em uma mesma poltica pblica, o apoio
comercializao da agricultura familiar com aes de segurana alimen
tar e nutricional. Em termos gerais, o PAA compra alimentos e sementes
da agricultura familiar e doa para equipamentos pblicos de alimentao
e nutrio, entidades da rede socioassistencial, famlias em situao de
vulnerabilidade social, e destina para a formao de estoques estratgicos.
Aps algumas mudanas institucionais, o Programa encontrase atualmente
organizado em seis modalidades, que contemplam diferentes formas de
relacionamento da agricultura familiar com os mercados (seja em termos de
sistemas produtivos, seja no que concerne s formas de organizao social),
e distintas necessidades de promoo e suporte da segurana alimentar e
nutricional. O Quadro 1 sumariza as distintas modalidades, seus objetivos
e formas de atuao.
Aproveitando o acmulo e a experincia de 10 anos de execuo do
Programa, este artigo procura fazer um balano, destacando suas contri
buies para a agricultura familiar e para o desenvolvimento rural do pas.
Para tanto, em um primeiro momento o texto discute as inovaes que este
mercado traz em relao a outros mercados institucionais j executados ou
ainda em operao no Brasil. Em seguida, o artigo faz uma reflexo sobre
os dez anos de execuo no pas, destacando o tamanho do programa em
termos de agricultores fornecedores e recursos aplicados, alguns desafios que
envolvem a execuo do mesmo, e suas contribuies para o desenvolvimento
rural. Por fim so feitas algumas consideraes sobre o debate realizado neste
trabalho.
156
19/03/2015 14:26:08
Quadro 1
Quadro sntese das modalidades de execuo do PAA em 2014
Modalidade
Caractersticas
Compra
com Doao
Simultnea
Objetiva a compra de alimentos diversos e a doao simultnea a

entidades da rede socioassistencial, aos equipamentos pblicos de
alimentao e nutrio, ou outras finalidades definidas pelo Grupo
Gestor. A modalidade pode ser executada pela Companhia Nacional
de Abastecimento (Conab), ou Estados ou Municpios, com recursos
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Os agricultores podem participar na forma individual ou por meio de
cooperativas/associaes. Limite por DAP/ano na forma individual: R$
6.500,00. Limite por DAP/ano por meio de organizao fornecedora:
R$ 8.000,00. Limite por organizao/ano: R$ 2 milhes.
Formao de
Estoques
Atua no apoio financeiro para a constituio de estoques de alimen

tos por organizaes fornecedoras, para posterior comercializao e
devoluo de recursos ao Poder Pblico. Modalidade executada pela
Conab, com recursos do MDS e Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). Limite por DAP/ano: R$ 8.000,00. Limite por or
ganizao/ano: R$ 1,5 milho.
Visa a compra de produtos definidos pelo Grupo Gestor do PAA com

o objetivo de sustentar preos. Modalidade executada pela Conab, com
Compra Direta
recursos do MDS e MDA. Limite por DAP/ano: R$ 8.000,00. Limite
por organizao/ano: R$ 500 mil.
PAA Leite
Possibilita a compra de leite que, aps beneficiamento, doado aos

beneficirios consumidores. operada por governos estaduais da regio
nordeste e Minas Gerais, com recursos do MDS. Limite por DAP/
semestre: R$ 4.000,00.
Compra
Institucional
Realiza a compra da agricultura familiar por meio de chamada pbli

ca, para o atendimento de demandas de consumo de alimentos,
de sementes e de outros materiais propagativos, por parte de rgo
comprador.
Limite por DAP/ano/rgo comprador: R$ 20.000,00.
Aquisio de
Sementes
Visa a compra de sementes, mudas e materiais propagativos para ali

mentao humana ou animal de beneficirios fornecedores para doao
a beneficirios consumidores ou fornecedores. Limite por DAP/ano:
R$ 16.000,00. Limite por organizao/ano: R$ 6 milhes.
Fonte: Elaborao dos autores a partir da legislao consolidada.
157
19/03/2015 14:26:08
O Estado e a construo de mercados institucionais:

as mudanas emergentes com o PAA
Como referido acima, aps a criao do PAA, o tema dos mercados insti
tucionais ganhou mpeto no Brasil, sendo destacado como uma das principais
inovaes polticas do perodo recente. Contudo, em termos conceituais,
mercados institucionais no dizem respeito a algo novo. Seguindo perspec
tivas institucionalistas, podese afirmar que todos os mercados esto imersos
em regras, normas e estruturas de governana, ou seja, todos os mercados so
permeados por instituies (Niederle, 2011; Nee e Ingram, 1998). A especifi
cidade da definio de mercado institucional no contexto das polticas pblicas
brasileiras referese ao papel do Estado na construo/mediao de mercados,
particularmente na realizao de compras governamentais para serem utiliza
das em programas ou com outros fins pblicos (Maluf, 1999; Maciel, 2008).
Neste contexto, mercado institucional referese a uma configurao especfica
de mercado em que as redes de troca assumem uma estrutura particular, pre
viamente determinada por normas e convenes negociadas por um conjunto
de atores e organizaes, onde o Estado assume um papel central, notadamente
por meio de compras pblicas (Grisa, 2010).
No entanto, os mercados institucionais para produtos agroalimentares
(nesta perspectiva de atuao do Estado nas aquisies) tambm no so uma
exclusividade do perodo recente da histria brasileira, dado que sua existncia
pode ser observada, por exemplo, desde a crise do caf em 1929. Deste modo,
quais so as novidades dos mercados institucionais no perodo recente que
explicam esta efervescncia em torno do tema? De que modo esta experincia
recente distinguese de prticas anteriores? A seguir resgatamse algumas pr
ticas de mercados institucionais presentes na histria brasileira, apresentando
suas caractersticas principais, para, em seguida, discutir certas diferenciaes
do PAA em relao aos mesmos.
H pelo menos um sculo as compras pblicas de produtos agropecurios
so recorrentes, ainda que com diversas configuraes e objetivos. Na crise
econmica do caf, no incio do sc. XX, j se observava a atuao de governos
estaduais e, logo em seguida, do governo federal via compras pblicas. A queda
dos preos internacionais do caf, a valorizao cambial e a superproduo
do caf em 1906 desencadearam a Primeira Poltica de Valorizao do Caf
(Convnio de Taubat) que, dentre outras medidas, visava elevar o preo do
produto e assegurar a proteo de renda para o setor cafeicultor por meio da
retirada de parte da produo do mercado via compras efetuadas pelos governos
estaduais e a respectiva formao de estoques. Como comenta Furtado (1991,
158
19/03/2015 14:26:08
p. 178), Tudo o de que precisavam [cafeicultores e empresrios do setor] eram

recursos financeiros para reter parte da produo fora do mercado, isto , para
contrair artificialmente a oferta. Os estoques assim formados seriam mobili
zados quando o mercado apresentasse mais resistncia, vale dizer, quando a
renda estivesse a altos nveis nos pases importadores, ou serviriam para cobrir
deficincias em anos de colheita ms.
Para auxiliar o setor, estas medidas foram repetidas em outros momentos,
particularmente em 1917 e 1921 (quando o governo federal passou a partici
par diretamente da poltica de valorizao), e adotadas de modo permanente
a partir de 1924 (Coelho, 2001). Como salienta Toledo (2008, p.123), a
cada valorizao, ao invs de conter a plantao de novos cafezais, na prtica,
estimulavase o aparecimento de novas plantaes, gerando mais produo
e mais necessidade de o Estado intervir para garantir retornos econmicos ao
setor. Igualmente, Furtado (1991, p.181) afirma que o mecanismo de defesa
da economia cafeeira era, em ltima instncia, um processo de transferncia
para o futuro da soluo de um problema que se tornaria cada vez mais grave.
Segundo o autor, entre 1925 e 1929 a produo de caf cresceu quase cem
por cento, refletindo a quantidade de arbustos plantados no perodo imedia
tamente anterior.
Em 1929 os estoques pblicos atingiram o montante de 20 milhes de
sacas provocados pelas safras excepcionalmente grandes em 1927/28 e 1928/29
e pela quebra da bolsa de valores de Nova Iorque. Diante deste contexto, ini
ciouse a destruio fsica do produto (includa a queima dos estoques) que se
estendeu de 1931 a 1944. Para Furtado (1991, p. 188), no bastava retirar do
mercado parte da produo de caf. Era perfeitamente bvio que esse excedente
da produo no tinha nenhuma possibilidade de ser vendido dentro de um
prazo que se pudesse considerar como razovel. A produo prevista para os
dez anos seguintes [de 1929] excedia, com sobras, a capacidade previsvel de
absoro dos mercados compradores. A destruio dos excedentes das colhei
tas se impunha, portanto, como consequncia lgica da poltica de continuar
colhendo mais caf do que se podia vender.
Estas medidas drsticas resultavam da importncia que o caf detinha
na economia nacional. Com mencionam Anjos, Belik e Caldas (2011), at a
dcada de 1930, falar de agricultura no Brasil era falar de caf. Tanto as po
lticas agrcolas e as econmicas estavam essencialmente orientadas a atender
as demandas de um setor que, at o incio de 1950, foi responsvel por cerca
da metade das exportaes brasileiras.
No breve resgate deste marco importante da histria brasileira, cabe
destacar que o mercado institucional cafeicultor est vinculado a um nico
159
19/03/2015 14:26:08
produto (caf), visando regulao de preo do mesmo, e atendendo aos

interesses de cafeicultores basicamente da regio sudeste e de outros atores
atrelados a esta cadeia de valor. Tratavase de um mercado institucional com
grande repercusso poltica e econmica na sociedade brasileira, mas altamente
concentrado, seja do ponto de vista do produto, seja do ponto de vista dos
produtores.
Dando sequncia poltica de aquisies pblicas, formao de estoques
e regulao de preos, na dcada de 1940 o governo federal expandiu estas aes
para o setor de gros e outros produtos, com a criao em 1943 da Comisso
de Financiamento da Produo (CFP). De aes orientadas para produtos
especficos at ento prevalente, passouse a adotar uma poltica agrcola que
contemplava uma maior diversidade de produtos (alimentares e no alimenta
res),1 mas mantendo aquisies pblicas de modo especializado/individualiza
do. Esta iniciativa representou uma primeira tentativa de organizar a Poltica
de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), que passou a ser operada, de modo
ainda muito tmido, apenas na dcada de 1950 (Coelho, 2001).
A partir de 1965, no bojo das polticas de modernizao da agricultura,
foram adotadas medidas para reformulao e regulamentao da PGPM, sendo
esta e o crdito rural utilizados como indutores expanso da fronteira agr
cola, basicamente para as regies sudeste e centrooeste (Conceio, 2015).
De acordo com Coelho (2001), mudanas normativas na PGPM sistemati
zaram a utilizao dos dois braos operacionais da poltica, quais sejam: os
Emprstimos do Governo Federal (EGF) e as Aquisies do Governo Federal
(AGF). Como um crdito de comercializao, o EGF era oferecido sem opo
de venda (SOV) e com opo de venda (COV) da produo para o governo
federal (transformada em uma AGF) caso os preos dos produtos no mercado,
at o final do contrato, no fossem compensadores. Neste sentido, como salien
tam Delgado e Conceio (2005, p. 27), O governo interviria toda vez que o
preo de mercado se situasse abaixo do preo mnimo, comprando o excedente.
Por outro lado, caso o preo de mercado estivesse em nveis muito elevados,
definido por um critrio de preo de interveno o Preo de Liberao de
Estoque preestabelecido, haveria desmobilizao dos estoques.
De acordo com Coelho (2001), entre 1966 e 1985, o EGF (predomi
nantemente o EGFCOV) foi o principal instrumento utilizado, beneficiando
principalmente produtores rurais, cooperativas, beneficiadores e processado
res de soja, milho e arroz localizados na regio sul do pas. No mecanismo
1
Decretolei n 9.879,de 16 de setembro de 1946, estabelecia as normas para aquisies e preos
mnimos para arroz, feijo, milho, amendoim, soja, girassol e trigo em gros.
160
19/03/2015 14:26:08
AGF, os principais produtos contemplados foram milho, arroz, soja, feijo,

algodo e outros, sendo os beneficirios localizados principalmente na regio
CentroOeste, j que os produtos adquiridos nas regies de fronteira eram
transportados para os centros consumidores pela CFP, que se encarregava dos
custos de estocagem e de transporte (Coelho, 2001). Com efeito, tratavase de
um instrumento para estimular a ampliao da fronteira agrcola (Conceio,
2015; Coelho, 2001).
Na dcada de 1990, em um contexto de liberao dos mercados e de
desestruturao de vrios instrumentos de poltica pblica, a PGPM e sua
face de formao de estoques foram afetadas. Segundo Delgado e Conceio
(2005, p. 28), o preo mnimo ao produtor passa a funcionar apenas como
um seguro de preo, sob condies especiais, e a atuao governamental, de
liberadamente, no objetiva a formao de estoques pblicos de alimentos.
Neste contexto, o EGFCOV deixou de ser executado (1996) e a AGF ficou
restrita aos beneficirios das operaes de alongamento das dvidas originrias
do crdito rural e aos beneficirios do Pronaf, que optaram pela liquidao
do financiamento mediante a entrega do produto. Dentro da linha de re
formular a atuao do governo na agricultura, a estratgia foi manter o EGF
sem opo de venda e a AGF, e gradativamente substitulos por instrumentos
privados de apoio comercializao. Verificase, portanto, que os instrumentos
tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos por instrumentos de
comercializao, que tm como caracterstica principal a garantia de preos sem
necessidade de aquisio de estoques, fortalecendo a insero e a articulao
com instrumentos privados de apoio comercializao, como o Prmio para
Escoamento do Produto (PEP), Valor para Escoamento de Produto (VEP) e
Contrato de Opo de Venda (este ainda mantm aquisies e participao
na conformao de estoques pblicos) (Delgado e Conceio, 2005, p. 29).
Nos anos 2000, como demonstram Conceio (2005) e Delgado e Conceio
(2005), no houve mudanas significativas nas polticas de comercializao e
estoques, seguindo os delineamentos da dcada de 1990.2
Merece ser destacada a criao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos para Produtos da
Sociobiodiversidade (PGPMBio) em 2008, que estabeleceu a modalidade de Subveno Direta, que
assegura ao extrativista o recebimento de um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo
inferior quele fixado pelo governo federal. Segundo Cerqueira e Gomes (2012), um dos aspectos
importantes que diferencia a PGPMBio da PGPM tradicional consiste no apoio governamental a
um universo especfico de produtores: os povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
Cabe salientar tambm a proposta de projeto de lei de criao da PGPM da Agricultura Familiar em
2011, visando diminuir a volatilidade nos mercados regionais, e contribuir na regulao e na forma
o dos preos dos produtos contemplados nos principais centros de produo da agricultura familiar.
2
161
19/03/2015 14:26:08
importante salientar que a PGPM e seus instrumentos de aquisies

governamentais contemplam produtos no perecveis (estocveis), em sua
maioria tradicional do ponto de vista da comercializao e, no raro, com
forte relao com as agroindstrias (por exemplo, algodo, feijo, milho, ar
roz e trigo). Tratase de aquisies no regulares, que variam de acordo com o
comportamento dos mercados. As aquisies pblicas so realizadas quando
os preos de mercado esto abaixo dos Preos Mnimos, com a inteno de
garantir um preo bsico que assegure pagar, no mnimo, os custos variveis
ou, dependendo do parmetro desse referencial de preo, transferir renda aos
produtores, por meio da regulao do preo de mercado no patamar do preo
mnimo. Nestas dcadas de execuo da PGPM, os estoques pblicos consti
tudos foram utilizados para vrias finalidades: venda para regulao do preo
(com pouca eficincia na dcada de 1990), venda para mercados privados,
doaes emergncias e repasse para alguns programas institucionais, como a
rede Somar e o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea)
(Almeida, 2014).
Outro exemplo de mercado institucional referese alimentao es
colar, que estruturouse institucionalmente como Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) no final dos anos 1970. Neste mercado, at mea
dos da dcada de 1990, o gerenciamento e a aquisio de alimentos eram, em
grande medida, centralizados no governo federal, atendendo principalmente
aos interesses da indstria alimentcia (Spinelli e Canesqui, 2002). Por meio
de licitaes pblicas, o governo federal comprava e distribua para todo o
territrio nacional um conjunto de alimentos formulados e industrializados
por um nmero restrito de empresas, conformando uma estrutura operacional
que apresentou vrias distores: sistemas complexos de fornecimento e arma
zenamento dos produtos, cartelizao dos fornecedores, elevao dos custos
da alimentao escolar, cardpios nacionais padronizados desconsiderando a
diversidade alimentar regional, deslocamentos e afastamentos entre a esfera
da produo e do consumo, distanciamento da origem rural da alimentao
com o produto final consumido nas escolas, etc. (Spinelli e Canesqui, 2002).
Para Maluf (2009, p. 2), Em boa parte dessa trajetria, a centralizao das
volumosas aquisies de alimentos na esfera federal favoreceu o predomnio
de grandes empresas capazes, por exemplo, de enviar biscoitos ou salsichas do
sulsudeste at a Amaznia. Fruto desta estrutura, em muitos casos, os ali
mentos chegavam aos locais de destino j vencidos ou imprprios ao consumo
humano (Triches, 2010).
Em meados dos anos 1990 teve incio a descentralizao dos recursos,
cabendo aos estados e municpios a responsabilidade de elaborar os cardpios,
162
19/03/2015 14:26:08
adquirir os alimentos, e realizar o controle de qualidade (Triches, 2010).

Embora a descentralizao favorecesse a aquisio de alimentos locais, frescos
e coerentes com a cultura alimentar local, a mesma no assegurava a aquisio
direta (e diferenciada) de produtos dos pequenos agricultores, no sendo raro
a continuao da participao de atacadistas e indstrias de alimentos na
alimentao escolar e a oferta de alimentos industrializados formulados. O
mercado institucional da alimentao escolar continuava ocorrendo via lici
taes pblicas (lei n 8.666/1993), adquirindo um conjunto variado de pro
dutos alimentares, pautados pelo princpio da economicidade da Constituio
Federal, no raro industrializados, desvincilhados da cultura alimentar local,
da produo alimentar local, e atrelados a empresas do sistema agroalimentar
que conseguem ser mais competitivas nos processos licitatrios. A descen
tralizao contribui para miminizar a concentrao de empresas no mercado
institucional da alimentao escolar possibilitando a insero de empresas de
menor porte e inseridas no contexto regional das escolas, mas ainda no havia
mecanismos explictos de apoio agricultura local, aos agricultores familiares
e uma alimentao saudvel.3
Em 2003 teve incio o PAA e com ele vrias mudanas na perspectiva dos
mercados institucionais. Tratase do primeiro programa de compras pblicas
com uma orientao exclusiva para a agricultura familiar, articulandoa explici
tamente com a segurana alimentar e nutricional. O Programa destinado
aquisio de produtos agropecurios produzidos por agricultores enquadrados
no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
includas aqui as categorias assentados da reforma agrria, trabalhadores ru
rais sem terra, acampados, quilombolas, agroextrativistas, famlias atingidas
por barragens e comunidades indgenas. Recentemente, o PAA tambm deu
incio a um processo de estmulos institucionais para promover e incrementar
a participao de mulheres e de agricultores familiares em maior vulnerabili
dade social (beneficirios do Programa Bolsa Famlia) (Brasil, Presidncia da
Repblica, 2013; Brasil, Grupo Gestor do PAA, 2013a e 2013b; Brasil, Grupo
Gestor do PAA, 2011). Ao se trabalhar com o enfoque da SAN buscamse for
mas mais equitativas de produzir os alimentos (Maluf, 2001) e, neste sentido,
3
A alimentao escolar passou por uma nova mudana institucional importante em 2009 (portanto,
aps a criao do PAA) com a lei n 11.947, que estabeleceu que do total de recursos repassados pelo
FNDE para o PNAE, no mnimo 30% devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priori
zandose os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades
quilombolas. Experincias de certos municpios na aquisio de produtos da agricultura familiar
para a alimentao escolar e o aprendizado institucional do PAA sinalizavam as possibilidades, as
dificuldades e as virtudes da articulao entre a alimentao escolar e a agricultura familiar.
163
19/03/2015 14:26:08
assume prioridade o fortalecimento dos diversos segmentos que integram a

agricultura familiar, os quais por muito tempo permaneceram margem das
polticas pblicas, encontrando dificuldades para produzir, sobretudo no que
tange ao acesso terra e aos meios de produo.
Para promover a participao dos agricultores familiares, o PAA dispen
sou o uso de licitaes, desde que os preos no sejam superiores aos praticados
no mercado regional. Esta uma inovao institucional importante, pois, como
j mencionado, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos (lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993) restringia a participao da maioria dos agricultores
familiares no mercado institucional, dada a concorrncia com segmentos em
presariais, geralmente organizados a partir de escalas de produo superiores
e custos de produo menores.
O PAA promove a aquisio de um conjunto diverso de alimentos,
resultante da oportunidade de agricultores e suas organizaes ofertarem o
que dispem para comercializar, desde que manifesto e acordado nos projetos
estabelecidos com a Conab ou prefeituras e governos estaduais. Esse processo,
associado ao estabelecimento de relaes de parceria e confiana com as enti
dades socioassistenciais e da rede de equipamentos pblicos de alimentao e
nutrio, permitiu que as famlias vendessem uma pauta de produtos extre
mamente diversificada, o que, por sua vez, contribuiu para o fortalecimento
e o resgate da cultura alimentar regional. Um amplo leque de produtos pode
ser adquirido da mesma unidade familiar, muitos deles produzidos anterior
mente sem destinao comercial, restritos aos espaos do consumo familiar e
s relaes de reciprocidade.
No raro so produtos caractersticos da produo para o autoconsu
mo, da subsistncia das famlias, cultivados em pequenas quantidades, em
reas prximas a casa ou no usadas para os cultivos comerciais principais
(Siliprandi e Cintro, 2014). Segundo Siliprandi e Cintro (2014, p. 119),
h casos em que o PAA cria (ou recria) formas de escoamento para produtos
que estavam margem dos mercados hegemnicos, que estavam sendo dei
xados de ser produzidos por muitas famlias. Similarmente Mielitz (2014,
p. 67) salienta que vrios produtos anteriormente abandonados da prtica
alimentar cotidiana por no serem considerados modernos, principalmen
te pelos mais jovens, voltam a ser consumidos. Isto significa o resgate de
produtos, modos de fazer, receitas e de histrias de pessoas, comunidades e
lugares. A diversidade produtiva, alimentar e cultural da agricultura familiar
aflorada quando se observa o relacionamento do Programa com extrativistas,
quebradeiras de coco babau, pescadores artesanais, quilombolas, catadoras
de mangaba, etc.
164
19/03/2015 14:26:08
Alm disso, o PAA estimula a produo agroecolgica e orgnica com

um sobrepreo de at 30% aos produtos cultivados segundo tais manejos e
com o incremento no valor de comercializao por DAP/ano nas modalidades
de doao simultnea. Ademais, desde o seu incio, promoveu a aquisio de
sementes crioulas, retirando da marginalidade as sementes locais e permitindo
fortalecer os processos sociais de resgate e uso dessa biodiversidade que se ope
aos sistemas modernos da revoluo verde e o uso das sementes transgnicas.
Estas medidas tambm contriburam para a autonomia das unidades familiares
por meio da promoo de uma matriz produtiva orientada pela reduo de
insumos externos propriedade e pela coproduo com a natureza (Ploeg,
2008). Como citaram Moreira et al. (2010, p. 210), este diferencial no preo
visa promover outra matriz tecnolgica pautada na produo de alimentos
limpos, saudveis, sem agrotxicos, que respeita os diversos modos de vida
das populaes do campo, fortalecendo a cultura alimentar de cada regio e a
manuteno da sociobiodiversidade.
No PAA, os alimentos so produzidos no local/territorial e consumidos,
preferencialmente, ali mesmo. Procurase reduzir as distncias entre produo
e consumo, estimulando a economia local. Desde o incio do Programa tem
havido esforos do governo federal e das iniciativas locais de aproximar os
agricultores familiares e os consumidores, de modo a qualificar os arranjos
institucionais colocados em ao e a gerar compromissos e compreenses
entre todos os atores envolvidos. Neste sentido, Belik e Domene (2012, p.
63) observaram que os agricultores que participam do PAA esto mais preo
cupados com a qualidade e a segurana sanitria de seus produtos devido
sua estreita relao com os consumidores. O que est em jogo a construo
de canais curtos de comercializao, em contraposio aos circuitos longos e
desconexo entre produo e consumo, assegurando a construo e o resgate de
identidades. Nos circuitos curtos de comercializao, a origem rural e pessoal
(e no industrial e impessoal) do alimento valorizada, a cultura produtiva e
alimentar resgatada, valorizando a identidade e o trabalho daqueles que pro
duzem e transformam os alimentos, provocando ressignificaes do e no rural
prximo. a ruralidade da agricultura familiar que toma corpo e se anima.
Ao comparar o formato deste mercado institucional com os demais men
cionados acima, observamse mudanas importantes: a) de aquisies pblicas
de qualquer produtor rural brasileiro (ou empresa, no caso da alimentao
escolar), passase a beneficiar exclusivamente a agricultura familiar, os assen
tados da reforma agrria, os povos indgenas, as comunidades quilombolas e
os demais povos e comunidades tradicionais, com preocupaes relativas ao
atendimento da diversidade socioeconmica e cultural desta categoria social;
165
19/03/2015 14:26:08
b) de compras pblicas de um nico produto e de apoio a cadeias produtivas

presente na PGPM, estimulase a diversificao dentro das unidades de pro
duo, por meio da comercializao de um conjunto variado de produtos; c)
de aquisies que poderiam envolver grandes distncias e amplos mercados
(ainda que com repercusses no espao local por meio da interferncia na
regulao dos preos), promovese os circuitos curtos de comercializao e a
aproximao entre produtores e consumidores; d) de aquisies de produtos
de qualquer lugar, sem preocupaes com articulaes entre o local de pro
duo e o lugar de consumo, valorizase os produtos do lugar, relacionados
com a cultura produtiva e alimentar regional; e) de aquisies que no tinham
preocupaes com sistemas produtivos e modelos tecnolgicos passase a
estimular a agroecologia; e f ) de aquisies com foco central no produtor
rural, realizamse aquisies orientadas valorizao do trabalho da famlia
(homens, mulheres e jovens) e, tambm, ao atendimento das necessidades dos
consumidores, promovendo, assim, uma relao virtuosa de fortalecimento da
segurana alimentar e nutricional no contexto do territrio.
Deste modo, ainda que os mercados institucionais no sejam novi
dades no perodo recente brasileiro, as mudanas provocadas pelo PAA so
demarcadoras de mudanas expressivas na trajetria dos mesmos. A agricultura
familiar, o consumo social e a segurana alimentar e nutricional passam a serem
elementos abarcados e constitutivos de parte deles, notadamente no PAA e, a
partir de 2009, no PNAE. Por trs destas mudanas h muitas alteraes no
meio rural brasileiro, na participao do rural no desenvolvimento do pas, na
compreenso sobre o papel do Estado, nas relaes entre Estado e sociedade
civil, nos repertrios de ao coletiva (Tilly, 1993) dos movimentos sociais,
na interpretao dos estudos rurais, etc., impossveis de serem sumarizadas
neste trabalho.4 Contudo, so notveis as modificaes na compreenso sobre
o desenvolvimento rural, sobre quais atores so protagonistas neste processo,
e sobre distintos modelos de se fazer agricultura.
Dez anos de PAA: trajetria, desafios e contribuies

De acordo com a Figura 1, a seguir, os recursos aplicados no PAA, de
um modo geral, tm sido crescentes, exceto nos anos de 2007 e 2011, quando
Neste sentido, ver Grisa (2012), Costa (2010), Triches (2010), Menezes (2010), Muller (2007),
Delgado, Conceio e Oliveira (2005), Schmitt (2005) e tambm o primeiro captulo deste livro.
166
19/03/2015 14:26:09
houve um pequeno decrescimento em relao aos anos anteriores. Em 2003

o PAA aplicou um montante de cerca de R$ 145 milhes de reais e em 2012
este montante alcanou o valor de R$ 838 milhes de reais. Cabe destacar
que dados preliminares do PAADATA para 2013 indicam uma queda brusca
nos recursos aplicados, sendo o total correspondente a R$ 442.703.401,85,
o equivalente a cerca de 52% comparado ao ano anterior. Relatrio de exe
cuo 2013 da Conab tambm aponta dados similares (Brasil, Conab, s.d.).
Em 2013, a Companhia executou apenas 38% dos recursos em relao a
2012, totalizando R$ 224.517.124,45. Como afirma o relatrio, A baixa
execuo pode ser atribuda a fatores diversos, a exemplo da seca ocorrida no
nordeste, envolvimento das Superintendncias Regionais (deslocamento de
funcionrios que trabalham com PAA) no programa Venda em Balco, redu
o da demanda de Compra Direta, cancelamento da Formao de Estoque
com liquidao fsica, remodelao dos [ou criao de novos] normativos
e outros fatores que somados culminaram neste desfecho (Brasil, Conab,
s.d., p. 4). Todavia, tambm deve ser acrescentado nesta reduo o efeito de
certa apreenso judicial recente que recaiu sobre o Programa e aos atores
envolvidos em sua execuo, seja em mbito nacional, seja nos espaos locais
(Triches e Grisa, 2014).
Embora os dados sinalizam para o crescimento dos recursos orament
rios, importante destacar que este crescimento tem ocorrido em um ritmo
lento diante das demandas dos movimentos sociais e sindicais da agricultura
familiar e das organizaes vinculadas segurana alimentar e nutricional,
como o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
Nas pautas de reivindicaes 2007/2008 da Federao dos Trabalhadores
e das Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ) e da Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) j se observava a
demanda pela destinao de R$ 1 bilho de reais para a categoria social
(Fetraf, 2007; Contag, 2007). No documento final da III Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (2007) demandavase a
destinao de no menos de 10% do oramento destinado ao PRONAF
para o PAA (Brasil, Consea, 2007). Considerando estas demandas e que
o PAA tornouse uma referncia para agricultores familiares, movimentos
sociais e governos de outros pases, sendo replicado em outros contextos
sociais, chama a ateno que se trata de um programa relativamente mo
desto em termos de recursos aplicados e de expanso dos mesmos. Como
comenta Mielitz (2014, p. 67), ainda um valor absoluto muito baixo
comparativamente s dimenses do oramento brasileiro, do problema em
si e ao potencial do Programa.
167
19/03/2015 14:26:09
Fonte: Dados do MDS (2013).
Figura 1 Evoluo (absoluta e relativa) da execuo financeira do PAA entre as regies brasileiras,
no perodo de 2003 a 2012
FiguraDados
2 doEvoluo
(absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares
Fonte:
MDS (2013).
fornecedores no PAA entre as regies brasileiras, no perodo de 2003 a 2012.
Ao analisarmos a distribuio dos recursos do PAA entre as regies brasi

leiras no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio
nordeste. 47% dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio.
A existncia da modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este
contexto e para o norte do estado de Minas Gerais e os princpios criadores
do Programa (Mielitz, 2014, p. 66) visando os locais com incidncia de in
segurana alimentar e pobreza rural explicam esta concentrao dos recursos.
Em segundo lugar, destacase a regio sul (22%), seguida pelo sudeste (21%).
As regies norte e centrooeste participam com pequenos percentuais, sendo
Fonte:6%
Dados
do MDS
(2013),
eles
e 4%,
respectivamente.
Chama a ateno, no entanto que em 2012 a
regio nordeste reduziu sua participao. Em 2005 esta regio recebeu cerca
analisarmos a distribuio dos recursos do PAA entre as regies brasileiras
de 60%Aodos
recursos totais do PAA (percentual mais elevado) e em 2012 este
no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio nordeste. 47%
percentual situavase em 36,72% (o percentual mais baixo de participao
dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio. A existncia da
nos
dez anos de existncia do Programa). Estes dados nos chamam a ateno
modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este contexto e para o norte
sabendo
com Gerais
o Planoe Brasil
Sem Misria
(BSM)
lanado em
2011,2014,
havia
do estadoque,
de Minas
os princpios
criadores
do Programa
(Mielitz,
p.
expectativas
de
incremento
de
participao
no
PAA
da
populao
em
condies
66) visando os locais com incidncia de insegurana alimentar e pobreza rural explicam
de
e insegurana
alimentar,
mais concentrada
no nordeste
no (22%),
norte
estapobreza
concentrao
dos recursos.
Em segundo
lugar, destaca-se
a regio esul
do
pas.pelo
A seca
ocorrida
2013e no
nordesteparticipam
pode ter com
contribudo
seguida
sudeste
(21%).em
As 2012
regiese norte
centro-oeste
pequenos
para
esta reduo
de 6%
participao.
percentuais,
sendo eles
e 4%, respectivamente. Chama a ateno, no entanto que em
2012 aConforme
regio nordeste
reduziu
participao.
Em 2005 estafornecedores
regio recebeuao
cerca
de
a Figura
2, sua
o nmero
de agricultores
PAA
60%
dos
recursos
totais
do
PAA
(percentual
mais
elevado)
e
em
2012
este
percentual
apresentou um importante crescimento no perodo de 2005 a 2006 (216%),
situava-se em
percentual
mais em
baixo
de participao
dez anos de
de
reduzindo
um36,72%
pouco(oem
2007, para
seguida
retomar nos
a trajetria
existncia
do
Programa).
Estes
dados
nos
chamam
a
ateno
sabendo
que,
com
o
Plano
crescimento, ainda que em ritmo diminuto. Em termos absolutos, o nmero
Brasil Sem Misria (BSM) lanado em 2011, havia expectativas de incremento de
de
agricultores familiares fornecedores passou de cerca de 150 mil em 2006
participao no PAA da populao em condies de pobreza e insegurana alimentar,
para pouco mais de 185 mil em 2012. Dados preliminares do PAADATA
mais concentrada no nordeste e no norte do pas. A seca ocorrida em 2012 e 2013 no
nordeste pode ter contribudo para esta reduo de participao.
168
127
19/03/2015 14:26:09
apontam que apenas 96.533 agricultores familiares fornecedores participaram

do Programa em 2013. Do mesmo modo, o Relatrio de execuo 2013 da
Conab
sinaliza
o atendimento de 41.412 unidades familiares na condio
Fonte: Dados
do MDSpara
(2013).
de fornecedoras (Brasil, Conab, s.d.).5
Figura 2 Evoluo (absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares
fornecedores no PAA entre as regies brasileiras, no perodo de 2003 a 2012.
Fonte: Dados do MDS (2013),
Figura 2 Evoluo (absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares fornecedores

no PAA Ao
entre
as regies brasileiras,
no perodo
de 2003do
a 2012.
analisarmos
a distribuio
dos recursos
PAA entre as regies brasileiras
Fonte: Dados do MDS (2013),
no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio nordeste. 47%
dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio. A existncia da
modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este contexto e para o norte
Os dados acima indicam que se trata de um nmero relativamente baixo
do estado de Minas Gerais e os princpios criadores do Programa (Mielitz, 2014, p.
proporcionalmente
aoincidncia
total dedeestabelecimentos
rurais
familiares
no Brasil,
66) visando os locais com
insegurana alimentar
e pobreza
rural explicam
alcanando
apenas
de 4,2%
dos agricultores
familiares
(Mielitz,
2014).
esta concentrao
dos cerca
recursos.
Em segundo
lugar, destaca-se
a regio
sul (22%),
seguida pelo
sudesterealizados
(21%). As ao
regies
norte
centro-oeste
pequenos
Diversos
estudos
longo
dose 10
anos do participam
Programacom
ressaltam
que o
percentuais,
sendo
eles
6%
e
4%,
respectivamente.
Chama
a
ateno,
no
entanto
que
em
Programa pode contemplar, indiretamente, um pblico maior de agricultores,
2012pela
a regio
nordeste
reduziudos
sua preos
participao.
Em 2005 esta
recebeuagricultores
cerca de
seja
possvel
elevao
dos produtos
pararegio
os demais
60% dos recursos totais do PAA (percentual mais elevado) e em 2012 este percentual
do local/regional, seja pela promoo/criao de outros mercados e canais de
situava-se em 36,72% (o percentual mais baixo de participao nos dez anos de
comercializao
(a exemplo da demanda pelos mesmos produtos nas feiras
existncia do Programa). Estes dados nos chamam a ateno sabendo que, com o Plano
livres),
ou
ainda
pela
valorizao
de produtos
quedeno
eram aprecia
Brasil Sem Misria (BSM)
lanado comercial
em 2011, havia
expectativas
incremento
de
dos
ou demandados
circuitos
tradicionais
de comercializao
(Delgado,
participao
no PAA da nos
populao
em condies
de pobreza
e insegurana alimentar,
mais concentrada
nordeste
e no norteConceio
do pas. A seca
ocorrida em
2012 eNo
2013
no
2013;
Pandolfo,no2008;
Delgado,
e Oliveira,
2005).
entanto,
nordeste apode
ter contribudo
para esta
de participao.
chama
ateno
que, diante
dareduo
expressividade
internacional do Programa
e das demandas das organizaes sociais rurais, os nmeros de agricultores

127
fornecedores e recursos aplicados sejam relativamente baixos.
5
Na Figura 2 tambm possvel observar que a regio nordeste sempre apresentou participao
predominante em termos de agricultores fornecedores ao longo dos 10 anos. Em 2012, 40,5% dos
agricultores familiares que acessaram o Programa eram desta regio. Em segundo lugar observase a
participao da regio sul (com excesso dos anos 2007, 2008 e 2011, quando o sudeste se destacou).
169
19/03/2015 14:26:09
Alguns elementos podem ser destacados neste sentido. Um deles ref

erese complexidade envolvida na execuo do Programa, principalmente
nas modalidades com doao simultnea, que exigem a articulao de um
amplo conjunto de atores no mbito nacional e local. Ministrios, governos
estaduais, prefeituras, organizaes no governamentais, movimentos sociais,
organizaes de assistncia tcnica e extenso e outros mediadores sociais so
atores importantes na governana do Programa. Ao analisar diferentes arran
jos institucionais envolvidos na execuo do PAA, Muller, Fialho e Schneider
(2007) afirmam que o envolvimento e a articulao destas vrias organizaes
poderiam contribuir para a aquisio de habilidades e conhecimento no con
junto da rede envolvida, para a canalizao dos investimentos pblicos para
as reas prioritrias, para a minimizao de distores e para a cogesto das
polticas pblicas. No entanto, os desafios de articulao poltica e de logstica
deste amplo conjunto de atores e organizaes complexificam a execuo do
Programa.
Embora os esforos realizados, a interssetorialidade em mbito nacional
permanece um desafio poltico e institucional importante; nem sempre o poder
pblico municipal/estadual parceiro na execuo do Programa; no raro as
organizaes da agricultura familiar no esto constitudas ou encontramse em
uma fase inicial de estruturao (com pouca experincia em gesto administra
tiva e capital fsico); geralmente as entidades socioassistenciais tambm apre
sentam limitaes de recursos humanos e estruturais (sendo sua participao
comumente restrita a contribuies na governana geral do Programa e no
na proposio de projetos); e nem sempre h organizaes sociais mediadoras
que tomam a iniciativa ou potencializam a articulao poltica e a governana
necessria para a execuo do Programa.
Estes elementos citados no implicam que contextos com estas carac
tersticas no possam participar do Programa, todavia tratase de uma con
struo social e poltica que demanda tempo e apoio, e que no necessariamente
linear. Para tanto, tornase necessrio a atuao permanente do Estado e das
organizaes e movimentos sociais na publicizao de informaes, capaci
taes para o gerenciamento dos projetos, apoio da assistncia tcnica e ex
tenso rural pblica, e subsdios em infraestruturas e para governana e a gesto
social dos projetos. Tambm importante a articulao das polticas pblicas
e o fortalecimento de aes interssetoriais entre Ministrios e demais rgos
da administrao pblica, incluindo aes articuladas, por exemplo, com o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), Fundao
Nacional do ndio (FUNAI) e Instituto Chico Mendes de Conservao
(ICMBio). Como ser apontado a seguir, o PAA apresenta a caracterstica
170
19/03/2015 14:26:09
de dialogar com a diversidade da agricultura familiar e a participao destas

organizaes poderia potencializar o atendimento de suas especificidades.
Outro elemento importante referese descontinuidade dos projetos.
Este fato afeta todos envolvidos na governana do Programa. Para os agricul
tores significa a necessidade de buscar novos mercados temporrios, o retorno
a mercados tradicionais como aqueles mediados pelos intermedirios e,
em muitos casos, a perda da produo. Para as organizaes da agricultura
familiar, alm de limitaes de ordem administrativa e financeira, estas des
continuidades afetam a legitimidade das mesmas, o capital social, e o poder
de mobilizao e articulao de seus associados/cooperativados. Implicaes
de ordem poltica e legitimidade social tambm recaem sobre as organizaes
mediadoras que precisam explicar as interrupes e as descontinuidades do
Programa. Para as entidades socioassistenciais e para as pessoas/famlias em
situao de insegurana alimentar significa um incremento da fragilidade social
e a potencializao (quando possvel) de outras aes e polticas pblicas, como
a arrecadao de alimentos e doaes na comunidade e a busca pelo Programa
Bolsa Famlia. Em seu conjunto estas descontinuidades afetam o capital social
e a mobilizao poltica em jogo.
Visando minimizar estas descontinuidades, os termos de adeso realiza
dos por municpios e governos estaduais preveem a execuo por cinco anos,
podendo ser renovados por perodo similar. Todavia o formato institucional
dos Termos de Adeso tem incitado algumas inquietaes para as organizaes
da agricultura familiar, notadamente no que concerne ausncia explcita do
papel a elas atribudo e promoo do associativismo.
Outro fator frequentemente citado pelas organizaes sociais referese
crescente burocratizao do Programa (ANA, 2014; Contag, 2014). Segundo
estas organizaes, o crescente nmero de regras tem dificultado a execuo do
mesmo e uma certa apreenso jurdica sobre as organizaes sociais coloca
desafios para a permanncia no Programa. Estudos e avaliaes indicam que o
PAA se aproxima maiormente de suas finalidades quando gestores pblicos, me
diadores sociais e beneficirios conformam uma coalizo de interesses (Sabatier
e JenkinsSmith, 1999) em torno da agricultura familiar, compreendem as espe
cificidades da categoria social, engajamse na execuo do programa e aproximam
as regras s demandas locais (ANA, 2014; Triches e Grisa, 2014; Muller, Fialho e
Schneider, 2007; Mattei, 2007). Contudo, em virtude destas aproximaes, em
alguns destes contextos a execuo do Programa tem sido colocada em suspeita,
em causa, ou interrompida (ANA, 2014; Triches e Grisa, 2014).
Tambm contribuem para o tamanho do PAA algumas dificuldades
de a agricultura familiar se ajustar s normas sanitrias e classificao de
171
19/03/2015 14:26:09
produtos de origem vegetal. Muitas organizaes da agricultura familiar cons

tituramse e iniciaram suas atividades de processamento e agroindustrializao
estimuladas pelo Programa, no entanto, em decorrncia deste processo de
estruturao inicial e das dificuldades em atender aos padres da vigilncia
sanitria (construdos a partir de normas gerais da indstria alimentar e no
das especificidades da categorial social), estas organizaes encontram limita
es para se inserir e permanecer no PAA. Neste sentido, preciso construir
mecanismos e instrumentos que, prezando pela segurana sanitria e alimentar,
sejam flexveis s particularidades da agricultura familiar, ao processamento
artesanal frequentemente observado no Programa, e s formas de comerciali
zao pautadas pelos circuitos curtos.
Em que pesem estes elementos, tambm devem ser mencionadas as con
tribuies que o PAA oferece ao desenvolvimento rural (algumas j apontadas
na seo anterior). Neste sentido, um primeiro aspecto a ser detacado referese
ao esforo de dialogar com a diversidade econmica e social da agricultura
familiar. Em sua estrutura, o Programa comporta desde agricultores familiares
mais estruturados economicamente, que acionam o mercado institucional
em complementao com outros mercados, at os agricultores familiares em
situao de maior vulnerabilidade social, cuja participao no Programa pode
significar a relao predominante com os mercados ou mesmo a retomada de
insero produtiva comercial (Brasil, MDS, 2014; Grando e Ferreira, 2013).
H um esforo importante de incorporar na poltica pblica segmentos
sociais que se encontram em maior vulnerabilidade e fragilidade social, para
os quais o PAA pode significar um instrumento para a incluso produtiva e
para a promoo da prpria segurana alimentar e nutricional, por meio do
incremento da produo e do consumo de alimentos diversificados produzidos
no prprio estabelecimento. salutar este movimento que o Programa incita
de manuteno ou de retorno do relacionamento com a terra, de estratgias
de reproduo social pautadas por modelos de agricultura geralmente diver
sificados e promotores de autonomia, e de incluso produtiva de segmentos
em situao de vulnerabilidade social.
Vrios relatos e estudos destacam a atuao do Programa com agricultores
familiares em situao de maior vulnerabilidade social e as oportunidades aber
tas com a criao de mercados para produtos excedentes ao consumo familiar;
outros apontam que alguns grupos sociais que produziam pouco passaram a
incrementar a sua produo com fins comerciais e para o autoconsumo; tam
bm h relatos de melhorias na infraestrutura familiar e coletiva; e algumas
pesquisas tambm apontam que o PAA possibilitou a permanncia no trabalho
na agricultura em contraposio busca por trabalho em outros setores, sendo
172
19/03/2015 14:26:09
estes muitas vezes sazonais e distantes da residncia das unidades familiares

(Molina et al., 2014; Siliprandi e Cintro, 2014; Brasil, MDS, 2014; Nehring
e McKay, 2013; Delgado, 2013; Medeiros et al, 2011; Delgado, Conceio e
Oliveira, 2005). Ainda que com importantes limitaes estruturais, segmentos
mais vulnerveis da agricultura familiar aproveitaram as oportunidades de
produo e de comercializao proporcionadas pelo PAA e fortaleceram a sua
reproduo social.
No entanto, considerando que a agricultura familiar sempre teve dificul
dades de participar dos demais mercados institucionais observados na histria
agrcola brasileira, importante que o Programa continue tambm com sua
nfase no fortalecimento e na estruturao econmica das organizaes da
agricultura familiar e no apoio comercializao agrcola. As modalidades
Compra Direta e Formao de Estoques, por exemplo, contriburam para a
estruturao de muitas organizaes da agricultura familiar e desempenham
um papel importante de poltica agrcola para elas, o que anteriormente com a
PGPM e as licitaes da alimentao escolar (por exemplo) no era recorrente.
O PAA tambm engendrou diversos processos microssociais que con
triburam para dar visibilidade e valorizar o trabalho e os modos de vida de
quebradeiras de coco babau, extrativistas, quilombolas, catadoras de mangaba,
pescadores artesanais, indgenas, assentados da reforma agrria, etc. Delgado
(2013, p. 7) destaca como um resultado originalmente no planejado do
Programa o resgaste das iniciativas regionais significativas, portadoras de
afirmao da identidade, autonomia e autoestima de comunidades e culturas
campesinas, marginalizadas pela economia convencional e pela poltica agrcola
tradicional. Experincias concretas com comunidades quilombolas no sul e
nordeste, com produtores agroecolgicos em todo o Brasil, com produtores de
sementes crioulas na Paraba e com comunidades ribeirinhas na Amaznia,
so evidncias captadas, dos resultados no planejados de resgate da autoestima
dessas comunidades, induzidos pelo PAA.
Tambm cabem ser destacadas as preocupaes relativas ao fortalecimen
to e visibilidade da participao das mulheres, tendo em vista as caractersticas
produtivas do PAA associadas notadamente s formas de trabalho e aos produ
tos produzidos pelas mulheres (holericulas, panificados, agroindustrializados,
etc.), principalmente nas modalidades de compra com doao simultnea
(Siliprandi e Cintro, 2014). Importantes mudanas normativas foram reali
zadas no perodo recente para tirar do anonimato o trabalho das mulheres,
a exemplo da exigncia de percentuais mnimos de participao nos projetos
e da destinao de parte do oramento especificadamente para organizaes
de mulheres (Brasil, Grupo Gestor do PAA, 2011). Ainda que precisem ser
173
19/03/2015 14:26:09
investigadas as mudanas que estes normativos provocam no cotidiano, no

espao domstico e no empoderamento das mulheres, a no existncia destes
pode contribuir para inviabilizar o trabalho e a atuao das mulheres.
Ainda sobre as contribuies do PAA ao desenvolvimento rural, im
portante destacar que algumas modalidades, notadamente aquelas operadas
pela Conab, priorizam a participao dos agricultores familiares via suas
organizaes sociais (cooperativas e associaes), visando fortaleclos como
atores polticos em exerccio da cidadania (Porto et al., 2014, p. 47). H aqui
a priorizao de uma ruralidade organizada, potencializandoa para o acesso
a outras polticas pblicas ou demais aes coletivas. Ademais, o PAA incita
aprendizados na gesto de seus procedimentos tcnicos, administrativos e
financeiros, e na relao das organizaes com os mercados, contribuindo
para o acesso e arquitetura de novos canais de comercializao (Medeiros et
al., 2011).
fato que a organizao social no est presente em todos os contextos
sociais, ganhando relevncia, portanto, a atuao de modalidades que aceitam
participao individualizada (como a Compra com Doao Simultnea execu
tada via prefeituras e governos estaduais, por meio dos Termos de Adeso com
o MDS). Neste sentido, importante que haja certa concertao entre os dife
rentes executores do Programa para potencializar as diferentes configuraes de
execuo do Programa nos contextos locais, minimizando possveis conflitos
em torno da mesma base social.6 Diante das distintas configuraes polticas e
institucionais que o PAA se manifesta nos espaos locais, tambm relevante
que hajam estmulos e apoios similares para os atores locais independente da
unidade executora. Ademais, no pode ser desconsiderada a ocorrncia recente
de alguns processos de judicializao das organizaes sociais, o que pode
refletir na minimizao da perspectiva organizativa intrnseca ao Programa,
como diversas organizaes e movimentos sociais j manifestaram (ANA,
2014; Jornada de Agroecologia, 2014).7
Como j mencionado na seo anterior, o PAA tem importantes contri
buies tambm para a promoo de uma matriz produtiva mais sustentvel,
Normativos recentes estabeleceram que, na modalidade Compra com Doao Simultnea, os agri
cultores familiares devem optar por uma das unidades executoras (Conab ou Estado ou municpio)
(Brasil, Presidncia da Repblica, 2014). A partir deste normativo, a mesma unidade familiar no
poder participar, ao mesmo tempo, da Compra com Doao Simultnea executada via Conab e
execuo via prefeitura ou governo estadual (Termo de Adeso). Cada unidade familiar poder estar
vinculada a uma nica unidade executora.
7
Vide tambm a Carta Aberta ao Governo e Sociedade Brasileira sobre o Programa de Aquisio
de Alimentos e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), assinada por 39 organizaes
e movimentos sociais e divulgada em outubro de 2013.
6
174
19/03/2015 14:26:09
pautada na diversificao produtiva, no fortalecimento da produo e do

consumo local, na valorizao das sementes tradicionais, e na produo agroe
colgica (Costa, 2010; Ghizelini, 2010). Segundo dados de Mielitz (2014), so
mais de 400 produtos distintos adquiridos pelo PAA, explicitando a diversidade
produtiva e alimentar abarcada. Tambm tm sido crescentes os recursos apli
cados na aquisio de produtos da sociobiodiversidade e de sementes crioulas
(Porto et al., 2014). Notadamente em relao a estas ltimas, cabe afirmar que
a incluso e o reconhecimento das sementes crioulas como instrumento de
uso e resgate da agrobiodiversidade foram mecanismos importantes em prol
da agroecologia ao longo da trajetria do PAA.
Todavia, em alguns destes aspectos, h desafios importantes, como o
reconhecimento da produo orgnica ou agroecolgica. De acordo com
Galindo, Sambuichi e Oliveira (2014), a participao das compras de produtos
orgnicos em relao ao total de compras do PAA, nas modalidades operadas
pela Conab no perodo de 2007 a 2012, foi pequena, oscilando entre 1%
e 3%, ainda que os montantes investidos nestes produtos sejam crescentes.
Desconhecimento do sobrepreo e dos mecanismos de avaliao da confor
midade orgnica so alguns dos elementos que explicam o percentual baixo
de aquisies de alimentos orgnicos.8
Consideraes finais
Este artigo procurou resgatar a trajetria dos mercados institucionais
no Brasil e as inovaes ocorridas a partir da criao do PAA. Como visto, a
valorizao da agricultura familiar, da diversidade alimentar, da produo local
e preocupaes relativa s formas de produo e de consumo, e segurana
alimentar e nutricional passam a ser novos elementos nos mercados apoiados
e estruturados pelo Estado. Esta no uma mudana trivial. So novos atores,
ideias, valores, cores, sabores, e projetos polticos para o rural que entram em
cena. Embora a importncia econmica e social das prticas anteriores citadas
(aquisies de caf, aquisies do governo federal PGPM e licitaes pblicas
para a alimentao escolar), estas, em grande medida, se reportavam a outras
interpretaes sobre o rural, pautadas na valorizao econmica de certos
setores, na promoo da modernizao da agricultura e no suporte de preos
e de mercados para determinados produtos e produtores.
Tambm pode contribuir para o baixo percentual referido acima o fato de que algumas organizaes
que esto cumprindo com as regras de conformidade da produo orgnica e agroecolgica podem
acionar outros mercados, alguns destes mais expressivos em termos de demanda e de preos aferidos.
175
19/03/2015 14:26:09
O artigo tambm procurou abordar a trajetria de 10 anos do PAA, suas

contribuies e seus desafios para o desenvolvimento rural. Observaramse
esforos do Programa em dialogar com a diversidade social e econmica da
agricultura familiar, com suas estratgias individuais e de organizao social,
e com a promoo de uma matriz produtiva pautada pela agroecologia e pelo
desenvolvimento sustentvel. Tambm foram apontados fatores que dificultam
e limitam a execuo do Programa, os quais minimizam a magnitude do mes
mo em termos de agricultores beneficirios e recursos aplicados. Estes fatores
contriburam para que a execuo do PAA no perodo recente ficasse aqum
das demandas dos movimentos sociais rurais e da sociedade civil organizada
e, igualmente, da projeo poltica internacional adquirida pelo Programa.
Corroborando as vrias pesquisas e estudos que j foram realizadas
sobre o PAA, a anlise realizada neste texto deixa evidente as inovaes e as
contribuies do PAA para o desenvolvimento rural brasileiro. Nacional e
internacionalmente, com grande recorrncia, h manifestaes sobre as ino
vaes aportadas pelo Programa para as polticas para a agricultura familiar.
O desafio no perodo recente consiste em possibilitar que o PAA se manifeste
nas diversas realidades locais na mesma proporo da sua importncia para o
desenvolvimento rural, das reivindicaes da sociedade civil, e de sua reputao
poltica nacional e internacional. O Programa pode assumir um papel estru
turante para a agricultura familiar e para a segurana alimentar e nutricional
no pas, para tanto preciso fornecer condies oramentrias e normativas.
Referncias
ALMEIDA, A. M. A Poltica de Garantia de Preos Mnimos PGPM e a atuao da
Companhia Nacional de Abastecimento CONAB no perodo aps abertura comercial:
mudana institucional e novos instrumentos. Tese (Doutorado em Economia Aplicada).
Programa de PsGraduao em Economia Aplicada, Universidade de So Paulo,
Piracicaba, 2014.
ANJOS, F. S.; BELIK, W.; CALDAS, N. V. La caficultura en Brasil. Evolucin, situacin
actual y nuevos retos cara al futuro. Mundo Agrrio, v. 12, n. 23, p. 201.
ARTICULAO NACIONAL DE AGROECOLOGIA. Carta poltica do III Ena.
Juazeiro: ANA, 2014.
BELIK, W.; DOMENE, S. M. A. Experincias de programas combinados de alimenta
o escolar e desenvolvimento local em So PauloBrasil. Agroalimentaria, v. 18, n. 34,
p. 5772, 2012.
BRASIL. Companhia Nacional de Abastecimento. Programa de Aquisio de Alimentos
PAA: resultados das aes da CONAB em 2013. Braslia: CONAB, s.d.
176
19/03/2015 14:26:09
BRASIL. Conselho Nacional de Segurana Alimentar Enutricional. III Conferncia

Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Relatrio Final 2007. Fortaleza, 2007.
______. Resoluo n. 44, de 16 de agosto de 2011. Fomenta o acesso de mulheres ao
Programa de Aquisio de Alimentos. Braslia, 2011.
______. Grupo Gestor do PAA. Resoluo n. 59, de 10 de julho de 2013. Estabelece as nor
mas que regem a modalidade Compra com Doao Simultnea, no mbito do Programa
de Aquisio de Alimentos, e d outras providncias. 2013a.
______. Resoluo n. 61, de 23 de outubro de 2013. Estabelece as normas que regem o
Programa de Aquisio de Alimentos, modalidade Incentivo Produo e ao Consumo
de Leite PAALeite. Braslia, 2013b.
______. Decreto n. 8.026, de 6 de junho de 2013. Altera os decretos n. 7.775, de 4 de julho
de 2012, que regulamenta o Programa de Aquisio de Alimentos; n. 5.996, de 20 de
dezembro de 2006, que dispe sobre a criao do Programa de Garantia de Preos para a
Agricultura Familiar; n. 7.644, de 16 de dezembro de 2011, que regulamenta o Programa
de Fomento s Atividades Produtivas Rurais; e d outras providncias. Braslia, 2013c.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). PAA: 10 anos
de aquisio de alimentos. Braslia: MDS, 2014a.
______. Presidncia da Repblica. Decreto n. 8.293, de 12 de agosto de 2014. Altera o
decreto n. 7.775, de 4 de julho de 2012, que dispe sobre o Programa de Aquisio de
Alimentos. Braslia, 2014b.
CERQUEIRA, E. B.; GOMES, J. M. A. Extrativismo, conservao ambiental e poltica de
preos mnimos para sociobiodiversidade. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPPAS,
6., 18 a 21 de setembro de 2012, Belm. Anais... Belm: [s.n.], 2012.
COELHO, C. N. 70 anos de poltica agrcola no Brasil (19312001). Revista de Poltica
Agrcola, ano x, n. 3, p. 358, 2001.
CONCEIO, J. C. P. R. Poltica de comercializao agrcola no Brasil. In: GRISA, C.;
SCHNEIDER, S. Polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Porto Alegre: Editora da
UFRGS, 2015.
______. Poltica de preos mnimos e a questo do abastecimento alimentar. Braslia: Ipea,
CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA
(CONTAG). 20 Grito da Terra Brasil: pauta de reivindicaes. Braslia: CONTAG/
FETAGs/STTR, 2014.
______. Grito da Terra Brasil 2007: Pauta de Reivindicaes. Braslia: CONTAG/FETAGs/
STTR, 2007.
COSTA, I. B. Nesta terra, em se plantando tudo d? Poltica de soberania e segurana
alimentar e nutricional no meio rural paranaense, o caso do PAA. Tese (Doutorado
em Desenvolvimento Regional). Programa de PsGraduao em Cincias Sociais,
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2010.
DELGADO, G. C. Relatrio de avaliao do PAA III Sntese. Braslia, 2013.
177
19/03/2015 14:26:09
DELGADO, G. C.; CONCEIO, J. C. P. R. Polticas de preos agrcolas e estoques de

alimentos: origens, situao atual e perspectivas. Revista Paranaense de Desenvolvimento,
n. 108, jan.jun. 2005, p. 2532.
DELGADO, G. C.; CONCEIO, J. C. P. R.; OLIVEIRA, J. J. Avaliao do Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Braslia: IPEA, 2005. (Texto
para Discusso, n. 1145).
FAO ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA AGRICULTURA E
ALIMENTAO. Smallholder integration in changing food markets. [s.l.]: FAO, 2013.
FEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES E TRABALHADORAS NA
AGRICULTURA FAMILIAR (FETRAF). Pauta de reivindicaes da III Jornada Nacional
de Luta da Agricultura Familiar. Braslia: FETRAFBrasil, 2007.
FURTADO, C. Formao Econmica do Brasil. 24.ed. So Paulo: Editora Nacional, 1991.
GALINDO, E. P.; SAMBUICHI, R. H. R.; OLIVEIRA, M. A. C. Compras de pro
dutos agroecolgicos e orgnicos da agricultura familiar pelo Programa de Aquisio de
Alimentos. BRASIL, MDS. PAA: 10 anos de aquisio de alimentos. Braslia: MDS, 2014,
p. 184207.
GRANDO, M. Z.; FERREIRA, G. S. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e sua
relao com o Rio Grande do Sul. Porto Alegre: [s.n.], 2013. (Textos para Discusso FEE,
n. 113).
GRISA, C. Polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: produo e institucio
nalizao das ideias. Tese (Doutorado em Cincias Sociais). Programa de PsGraduao
de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012.
______. As redes e as instituies do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Revista
Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional, v. 6, n. 2, p. 97129, 2010.
GHIZELINI, A. A. M. Atores sociais, agricultura familiar camponesa e o espao local: uma
anlise a partir do Programa de Aquisio de Alimentos. Tese (Doutorado em Sociologia).
Programa de PsGraduao em Sociologia, Universidade Federal do Paran, Curitiba,
2010.
JORNADA DE AGROECOLOGIA. Carta da 13 Jornada de Agroecologia. Maring:
[s.n.], 2014.
MACIEL, L. R. MIA de Alimentos: potencialidades e limites para a agricultura familiar.
Dissertao (Mestrado em Agronegcio). Programa de PsGraduao em Agronegcio,
Universidade de Braslia, Braslia, 2008.
MALUF, R. S. Alimentao, escola e agricultura familiar. Boletim do OPPA, n. 26, maio
2009.
______. Polticas agrcolas e de desenvolvimento rural e a segurana alimentar. In: LEITE,
Sergio. Polticas pblicas e agricultura no Brasil. Porto Alegre: Ed. da Universidade/UFRGS,
2001, p. 145168.
______. Aes pblicas locais de Apoio Produo de Alimentos e Segurana Alimentar.
Polis papers, So Paulo, 4, 1999.
178
19/03/2015 14:26:09
MATTEI, L. Polticas pblicas de combate fome: o caso do Programa de Aquisio de

Alimentos da agricultura familiar no Estado de Santa Catarina. Sociedade e desenvolvimento
rural, v. 1, n. 1, 2007.
MEDEIROS, L. et al. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em assentamentos de
reforma agrria: implantao, impactos e perspectivas. Rio de Janeiro, 2011. (Relatrio
de pesquisa).
MENEZES, F. Participao social no Fome Zero: a experincia do CONSEA. In:
GRAZIANO DA SILVA, J.; DEL GROSSI, M. E.; FRANA, C. G. Fome Zero: a expe
rincia brasileira. Braslia: MDA, 2010, p.247264.
MIELITZ, C. Dez anos de PAA e a constituio de uma estratgia nacional de segurana
alimentar. In: BRASIL. MDS. PAA: 10 anos de aquisio de alimentos. Braslia: MDS,
2014, p. 5873.
MOLINA, W. S. L. Prticas e mecanismos de inovao na construo de mercados para
a agricultura familiar. In: SCHNEIDER, S. et al. Sementes e brotos da transio: inovao,
poder e desenvolvimento em reas rurais do Brasil. Porto Alegre: Editora da UFRGS,
2014, p. 193214.
MOREIRA, C. et al. O Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar e o
Fome Zero. In: ARANHA, A. V. Fome Zero: uma histria brasileira. v. II. Braslia: MDS,
2010, p. 206218.
MLLER, A. L. A construo das polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: o
caso do Programa de Aquisio de Alimentos. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento
Rural). Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2007.
MLLER, A. L.; FIALHO, M. A. V.; SCHNEIDER, S. A inovao institucional e a
atuao dos atores locais na implementao do Programa de Aquisio de Alimentos no
Rio Grande do Sul. Sociedade e desenvolvimento rural, v. 1, n. 1, 2007.
NEHRING, R.; MCKAY, B. Ampliando iniciativas de desenvolvimento local: o Programa
de Aquisio de Alimentos do Brasil. Working paper, n. 106, 2013.
NEE, V.; INGRAM, P. Embeddedness and beyond: institutions, exchange and social
structure. In: BRINTON, M. C.; NEE, V. The new institutionalism in sociology. New
York: Russel Sage Foundation, 1998.
NIEDERLE, P. A.Compromissos para a qualidade: projetos de indicao geogrfica para
vinhos no Brasil e na Frana. Tese (Doutorado de Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade), Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2011.
PANDOLFO, M. C. O programa de aquisio de alimentos como instrumento revitali
zador dos mercados regionais. Agriculturas, v. 5, n. 2, p. 1417, jun. 2008.
PLOEG, J. D. V. D. Camponeses e imprios alimentares: luta por autonomia e sustentabi
lidade na era da globalizao. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2008.
PORTO, S. I. et al. Programa de Aquisio de Alimentos (PAA): dez anos de uma poltica
pblica mltipla e inovadora. In: BRASIL. MDS. PAA: 10 anos de aquisio de alimentos.
Braslia: MDS, 2014, p. 3457.
179
19/03/2015 14:26:09
SABATIER, P. A.; JENKINSSMITH, H. C. The advocacy coalition framework: an assess

ment. In: SABATIER, P. A. Theories of the policy process. Westview Press, 1999, p. 117166.
SANCHEZ, A.; VELOSO, N.; RAMREZ, A. Agricultura familiar y compras pblicas:
Innovaciones en la agenda de la seguridad alimentaria y nutricional. In: SALCEDO, S.;
GUZMN, L. Agricultura familiar en Amrica Latina y el Caribe: recomendaciones de
poltica. [s.l.]: FAO, 2014, p. 349369.
SCHMITT, C. J. Aquisio de alimentos da agricultura familiar: integrao entre poltica
agrcola e segurana alimentar e nutricional. Revista de Poltica Agrcola, ano XIV, n. 2,
p. 7888, 2005.
SILIPRANDI, E.; CINTRO, R. As mulheres rurais e a diversidade de produtos no
Programa de Aquisio de Alimentos. In: BRASIL. MDS. PAA: 10 anos de aquisio de
alimentos. Braslia: MDS, 2014, p. 114151.
SPINELLI, M. A. S.; CANESQUI, A. M. O programa de alimentao escolar no estado
de Mato Grosso: da centralizao descentralizao (1979 1995). Revista de Nutrio,
n. 15, v. 1, p. 105117, 2002.
TILLY, C. Social movement as historically specific clusters of political performances.
Berkeley Journal of Sociology, n. 38, p. 130, 1993.
TOLEDO, F. S. Taubat como palco, o Vale do Paraba como cenrio. Revista Brasileira
de Gesto e Desenvolvimento Regional, v. 4, n. 3, p. 118137, 2008.
TRICHES, R. M. Reconectando a produo ao consumo: a aquisio de gneros alimen
tcios da agricultura familiar para o Programa de Alimentao Escolar. Tese (Doutorado
em Desenvolvimento Rural). Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Rural,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2010.
TRICHES, R. M.; GRISA, C. Entre mudanas e conservadorismos: uma anlise dos
Programas de Aquisio de Alimentos (PAA e PNAE) a partir da retrica da intran
signcia. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 52., 2014, Goinia. Anais... Goinia:
Sober, 2014.
180
19/03/2015 14:26:09
Repensando o mercado da alimentao

escolar: novas institucionalidades
Rozane Marcia Triches
Introduo
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) brasileiro j com
pleta sessenta anos de existncia. Pode ser considerado um marco nas polticas
pblicas alimentares pela sua longa e ininterrupta histria, pela abrangncia do
pblico atendido, pelos progressos e aperfeioamentos e, principalmente, pelas
interfaces e pela intersetorialidade de seus objetivos. Neste captulo pretendese
resgatar um pouco deste histrico com o intuito de demonstrar os avanos
deste Programa e suas potencialidades em relao ao desenvolvimento rural.
Defendese que este Programa vinha sendo at ento subutilizado e
desvalorizado, desconsiderando seus potenciais. Fato que se exprime no ttulo
da obra de Morgan e Sonnino (2008) School Food Revolution, os quais fri
sam a descoberta das compras pblicas de alimentos como impulsionadores
do desenvolvimento sustentvel. Dentre seus potenciais, o mais escondido e
subjacente deviase possibilidade de viabilizar um novo mercado definido por
181
19/03/2015 14:26:09
instituies1 diferenciadas das convencionais.2 Assim sendo, a aquisio de pro

dutos para a alimentao escolar seguia a lgica dos mercados autorregulados
das cadeias longas de abastecimento, mas at ento pouco se questionava quais
produtos alimentcios eram adquiridos e de quem, ou quem se beneficiava com
essa aquisio. Por outro lado, tambm se dava pouca importncia qualidade
destes gneros e os efeitos do seu consumo na sade pblica.
Podemos analisar melhor a contestao deste mercado e suas institucio
nalidades, ao contextualizar o momento histrico que o pas vem passando.
Diversas transies (sociais, econmicas, demogrficas, epidemiolgicas, nu
tricionais) ocorridas nas ltimas quatro dcadas mudaram substancialmente
suas caractersticas, ocasionando uma dupla carga de desafios. Por um lado, os
relativos pobreza rural e urbana e, portanto fome e insegurana alimentar,
que nos remetem para os problemas tpicos de pases em desenvolvimento.
Por outro lado, os relacionados ao excesso e m alimentao, aculturao e
predomnio de doenas como a obesidade e correlatas, cenrio semelhante ao
que ocorre nos pases desenvolvidos.
Dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 20082009 do
conta que 50,1% dos homens e 48,0% das mulheres brasileiras esto com
sobrepeso, problema este que j atinge um tero das crianas de 5 a 9 anos
de idade. Segundo a mesma pesquisa, a ingesto diria de frutas, legumes
e verduras est abaixo dos nveis recomendados pelo Ministrio da Sade
(400g) para mais de 90% da populao. Entre as prevalncias de inadequao
de consumo destacamse o excesso de gorduras saturadas e acar e escassez
de fibras. A faixa etria mais afetada por estas inadequaes a adolescncia,
entretanto, todos os grupos etrios apresentaram elevada ingesto de sdio e
baixa ingesto de clcio.
Somado a isso, na esfera da produo, fortaleceuse nas ltimas dca
das um modelo produtivo que dissemina prticas e disponibiliza tipos de
alimentos que esto intimamente ligados a esse quadro de sade. Modelo
esse pautado na agricultura intensiva, mecanizada, com elevada utilizao de
produtos qumicos, crescente processamento dos alimentos, cadeias longas
de abastecimento, padronizao de hbitos alimentares e com uma grande
interferncia do comrcio internacional no provimento alimentar domstico.
Suas influncias no s diriam respeito s questes alimentares e nutricionais,
Como instituies, utilizase aqui o conceito de Douglas North (1990), no que tange s leis e
regramentos impostas por um governo ou agente com poder de coero e s normas ou cdigos de
condutas formadas no seio da prpria sociedade.
2
As aquisies pblicas para o Programa de Alimentao Escolar seguiam as normativas da Lei de
Licitaes e seu iderio de competitividade, menor preo e racionalidade burocrtica.
1
182
19/03/2015 14:26:09
mas tambm a consequncias ambientais e sociais, como a marginalizao de

grande parte de produtores rurais, aumento da pobreza no campo e utilizao
insustentvel dos recursos naturais.
Para fazer frente s tendncias citadas, o Estado tem abordado modelos
estruturantes pautados em polticas de segurana alimentar e nutricional sus
tentvel (SAN). Essas polticas se constituem a partir de dois componentes
bsicos: o componente alimentar, relacionado produo, disponibilidade,
comercializao e acesso ao alimento, e o componente nutricional, relacio
nado s prticas alimentares e utilizao biolgica do alimento, e, portanto,
ao estado de nutrio da populao. Desses componentes passase a propr
um modelo agroalimentar mais sustentvel, que aproxime a produo de pe
quenos agricultores familiares e o consumo de alimentos, contribuindo para
uma reconexo da cadeia alimentar e uma relao mais estreita entre campo
e cidade (Maluf, 2007).
Nessa perspectiva, os programas pblicos de alimentos, como o Programa
de Alimentao Escolar (PAE), surgem como potenciais instrumentos do
Estado para revisarem as instituies que at ento definiam estes mercados.
Faz uso de seu poder, para redistribuir os bens (forma de interao social
cunhada por Polanyi (1944) por redistribuio3) de acordo com valores e
objetivos diferentes daqueles do intercmbio. Assim buscase reintegrar a
cadeia de abastecimento alimentar, na tentativa de auxiliar no enfrentamento
das problemticas referentes ao consumo e produo de alimentos, coa
dunandose com o que a literatura tem definido como Home Grown School
Feeding (HGSF).4 Propese que os programas alimentares sejam instrumentos
do Estado para favorecer a aquisio local de gneros, preferencialmente de
pequenos agricultores e, ao mesmo tempo, oferecer produtos de melhor qua
lidade nutricional, ambiental e cultural aos escolares, beneficiando a ambos.
Para tanto, segundo Morgan e Sonnino (2008), os princpios das aquisies
pblicas deveriam ser pautados na melhor qualidade dos gneros adquiridos no
que tange aos benefcios sade, ao ambiente e sociedade, no mdio e longo
Polanyi vai identificar trs princpios gerais de funcionamento dos diversos sistemas ou trs mo
delos possveis de integrao social e econmica: a reciprocidade, a redistribuio e o intercmbio.
Para Polanyi (1980), a reciprocidade supe uma estrutura de grupos simetricamente ordenada, a
redistribuio depende da existncia de um centro de poder no seio do grupo social que recebe
e redistribui os bens, e o intercmbio fundamentase na existncia de um sistema de mercado de
concorrncia, criador de preos. Os dois primeiros se distinguiriam do ltimo por dependerem
de cdigos morais, por inseriremse em um sistema de valores que se impe s leis da oferta e da
demanda (Sabourin, 2006).
4
Termo que pode ser traduzido como aquisio de produtos do local, regio, estado ou pas para
a alimentao escolar.
3
183
19/03/2015 14:26:10
prazo (best value), e no apenas no menor preo (value for money). Segundo
Lang e Heasman (2004), o Estado tem o dever de promover bens pblicos que
considerem as necessidades da populao, o que envolveria o compromisso de
oferecer alimentos saudveis para o corpo e para o ambiente.
Dessa forma, este captulo tem o intuito de analisar o caso do Programa
de Alimentao Escolar brasileiro e estudar sua trajetria, peculiaridades,
potencialidades, bem como limitaes e dificuldades de implementao da
lei n. 11.947/09, no seu artigo 14, em uma tentativa de observar como este
mercado vem sendo construdo a partir de novas institucionalidades. Para
tanto, o captulo est dividido em trs sesses, iniciando com a explicitao
da relao entre a alimentao escolar e o desenvolvimento sustentvel. Na
segunda parte, fazse um breve histrico do programa brasileiro, no sentido
de entender a construo de sua concepo enquanto HGSF. Posteriormente,
debruase sobre as proposies das aquisies pblicas brasileiras e sua reviso
legal para tornar a retrica do HGSF em realidade.
O Programa de Alimentao Escolar enquanto

instrumento de desenvolvimento sustentvel
O modelo de desenvolvimento perseguido nas ltimas dcadas baseado
no crescimento econmico, na globalizao e na artificializao da natureza
tem provocado efeitos controversos sociedade e ao ambiente. No centro destas
discusses, os alimentos, sua produo, processamento, distribuio e consumo
se tornam elementoschave na determinao de modelos de desenvolvimento
socioeconmico, regulados tanto pelo Estado, como pelo prprio mercado.
Dentre as possveis intervenes de regulao estatal esto os programas ali
mentares e de aquisio pblica para abasteclos. Destes, a alimentao escolar,
que at pouco tempo preocupavase apenas com a nutrio e a educao do
pblico alvo, passa a ser uma oportunidade no incentivo de determinadas
cadeias de abastecimento, influenciando os modelos de desenvolvimento.
Este novo olhar para os programas de alimentao escolar esto sendo
nominados na literatura internacional de Home Grown School Feeding
HGSF5 (Espejo et al.; Bundy et al.). Ou seja, a combinao do incentivo
produo agrcola local com a qualificao dos programas de alimentao
escolar. A premissa bsica por trs disso seria que, a baixa produtividade, o
Termo discutido principalmente nas publicaes do Programa Mundial de Alimentos e do Banco
Mundial.
184
19/03/2015 14:26:10
frgil desenvolvimento de mercados agrcolas locais e os restritos resultados

nutricionais e educacionais so mutuamente reforados e determinam inse
gurana alimentar (fome e m alimentao) e pobreza. O HGSF trabalharia
como um ponto de sinergia entre os objetivos de desenvolvimento e de sade
pblica por meio do PAE.
Dentro desta perspectiva, o Estado utilizaria as aquisies pblicas para
o desenvolvimento sustentvel. Para Morgan e Sonnino (2008), o desenvol
vimento sustentvel deve ser entendido como um senso mltiplo que inclui
as dimenses sociais, econmicas, ambientais e polticas. Seriam para eles,
utilizandose das palavras de Eckersley (2004), uma ampla interpretao,
referindose a um projeto poltico de criar um Green State, definido em
termos genricos, por um Estado democrtico em que os ideais regulatrios
e os procedimentos so informados por uma democracia ecolgica, mais que
uma democracia liberal.
Nesse sentido, o Estado exerceria o poder de regular, arrecadar impostos
e de decidir sobre os oramentos de seus programas, deliberando a favor de
determinadas atividades em relao a outras. Potencialmente, esse poder seria
suficiente para, por meio de incentivos e sanes, mudar comportamentos do
setor pblico, privado e do terceiro setor, bem como de indivduos e fam
lias para favorecer determinados tipos de desenvolvimento. Dessa forma, os
programas alimentares, como a alimentao escolar, exemplificariam como
o dinheiro pblico poderia ser utilizado para promover justia social, sade,
desenvolvimento econmico e metas ambientais.
Mais explicitamente, adquirir gneros alimentcios para programas como
alimentao escolar de agricultores familiares viabilizaria novas relaes de
mercado e uma maior equidade no meio rural. Paralelamente, este acesso ao
mercado institucional, geraria renda para o agricultor garantir a sua prpria
segurana alimentar.
Em relao ao consumo, a aquisio de alimentos mais naturais, sazonais,
tradicionais e ecolgicos promoveria qualidade alimentar e sade pblica, ga
rantindo o direito ao ato pedaggico. Institucionalizando o processo, o Estado
ainda teria a oportunidade por meio da alimentao escolar de educar gostos
para alimentos locais, contrapondose ao marketing e a cultura do consumo
massificado de produtos industrializados.
No entanto, ao estudar as barreiras para os programas pblicos torna
remse sustentveis, Morgan (2007), relaciona em primeiro lugar o value for
money (menor preo) ao invs de considerar o best value (melhor qualidade,
considerando os ganhos ambientais e sociais). Para o autor, no h por parte
dos governantes a percepo dos benefcios sade e ao ambiente no longo
185
19/03/2015 14:26:10
prazo ao adquirirem alimentos locais, sazonais, orgnicos, frescos, embora

possam ser mais caros se comparados aos industrializados e convencionais.
A segunda barreira diria respeito a uma falta de conhecimento e de qua
lificao das equipes que esto frente dos programas. Dessa forma, muitos
setores pblicos teriam profissionais sem condies nem treinamento para
atuar na utilizao do dinheiro pblico. Todas as outras barreiras, segundo
o autor, seriam advindas da falta de lideranas polticas atuantes. Os lderes
do topo refletiriam, na organizao abaixo, a falta de responsabilidade para
compras sustentveis. Nas palavras Morgan (2007), essas barreiras falta
de polticas alimentares, falha no planejamento e na aplicao dos recursos,
dficit de conhecimento e carncia de lderes ajudariam a explicar porque
as compras pblicas sustentveis continuariam sendo mais uma inspirao do
que a realidade na organizao do setor pblico.
Mas no nvel local onde as relaes se estreitam e tomam dimenses
no s econmicas, mas tambm sociais, que os processos de compras pblicas
para HGSF tomam novos contornos. A descentralizao do gerenciamento dos
programas de alimentao escolar permitiria maior permeabilidade do Estado
s demandas da sociedade civil, promovendo a governana, no sentido de abrir
possibilidades de novos regramentos e processos que oferecessem condies
de efetivao de aquisies pblicas sustentveis.
Partindo da premissa do poder do Estado de regulao da demanda para
alcanar outros fornecedores e outros alimentos, importante entender como
isso est acontecendo no Brasil. Alm disso, voltar a discusso para o enten
dimento de que para que este novo mercado obtenha sucesso, a interveno
estatal tem que ultrapassar vrias barreiras que vo alm da reviso legal dos
programas. Estas compreendem mudanas simples, como as adaptaes ope
racionais, mas tambm complexas, como as mudanas estruturais e polticas.
A experincia brasileira em hgsf: o programa

de alimentao escolar na perspectiva da poltica
de segurana alimentar e nutricional sustentvel
Embora o Programa de Alimentao Escolar seja uma das polticas ali
mentares mais antigas no Brasil, somente na ltima dcada que ele passa a
ser discutido como instrumento de desenvolvimento rural a partir das compras
pblicas de pequenos agricultores locais. Sua origem, de carter predominan
temente assistencialista, ocorre por volta de 1930, por influncia de um grupo
de nutrlogos sociais, entre eles, Josu de Castro (Rodrigues, 2004). Em 31
186
19/03/2015 14:26:10
de maro de 1955, assinado o decreto n 37.106, que institui a Campanha

de Merenda Escolar (CME) subordinada ao Ministrio da Educao. Ela,
juntamente com outros programas, era constituda como superintendncia
federal, com fortes autonomias tcnica e administrativa e poder de negociao
na captao de recursos frente s organizaes internacionais de ajuda alimen
tar (Abreu, 1997). O Programa inicia dessa forma, fortemente articulado s
organizaes internacionais de ajuda alimentar criadas depois da II Guerra
Mundial, tais como a FAO, o Unicef, a USAID (dos Estados Unidos) e o
Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Em relao emergncia de programas de assistncia alimentar como
esse, so apontados vrios indcios que constituram mecanismos de ampliao
do mercado internacional de realizao de mercadorias, procurando padronizar
hbitos e prticas alimentares de acordo com os interesses de acumulao do
capital. A exemplo disso, citase a introduo de leite em p desengordurado,
por meio dos programas internacionais de ajuda alimentar. As ajudas no
aconteciam em forma monetria, porque essa poderia estimular a produo e
consumo local de alimentos bsicos, mas na forma de valor de uso, por meio
do escoamento do excedente de produo que no havia conseguido realizarse
em mercadoria ou transformarse em capital.
A partir de 1976, os recursos para o Programa passam a ser financiados
pelo Ministrio da Educao e gerenciados pela Campanha Nacional de
Alimentao Escolar, fazendo parte do II Programa Nacional de Alimentao
e Nutrio (Pronan). S em 1979 o Programa passa a denominarse Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
O programa da merenda escolar, assim comumente conhecido, tinha
como um dos seus objetivos oficiais melhorar as condies nutricionais das
crianas e diminuir os ndices de evaso e repetncia, com a consequente me
lhoria do rendimento escolar (Abreu, 1997). No entanto, conta com poucas
condies para atender objetivos to pretensiosos, haja vista a descontinuidade
no atendimento, a m qualidade dos alimentos oferecidos, a inadequao
diversidade alimentar brasileira com consequente baixa aceitabilidade, a res
trio a uma nica refeio diria servida, entre outros.
De carter eminentemente assistencialista, o PAE passa a ser um Programa
efetivo e permanente considerando que, em1988, a alimentao dos escolares
de ensino fundamental passa a ser um direito constitudo e um dever do Estado.
At 1994, o desenho e gerenciamento do Programa mantiveram centra
lizado o processo de aquisio de gneros alimentcios. Devido a interesses da
indstria alimentcia, priorizouse a distribuio de alimentos formulados e
industrializados que eram comprados de um conjunto selecionado de algumas
187
19/03/2015 14:26:10
empresas, por meio de licitao pblica e distribudos para todo o territrio

nacional. A centralizao absorveu o maior volume dos recursos financeiros
do programa afetando a sua operacionalizao e a eficcia dos resultados, em
consequncia de um conjunto de distores como: sistemas complexos de
fornecimento e armazenamento dos produtos, cartelizao dos fornecedores,
elevao dos custos da merenda, entre outros (Spinelli e Canesqui, 2002).
Alm disso, os alimentos servidos no condiziam com os hbitos dos alunos,
pois os cardpios eram padronizados e, muitas vezes, chegavam aos locais de
destino j vencidos e imprprios para o consumo, aumentando ainda mais o
desperdcio de recursos.
Em 1994, a descentralizao dos recursos para execuo do Programa foi
instituda por meio da lei n 8.913, de 12/7/1994, mediante celebrao de con
vnios com os municpios e com o envolvimento das Secretarias de Educao
dos Estados e do Distrito Federal, s quais se delegou competncia para aten
dimento aos alunos de suas redes e das redes municipais das prefeituras que
no haviam aderido descentralizao (FNDE, 2007). Aos municpios cabiam
as responsabilidades de elaborar os cardpios, adquirir os alimentos, realizar o
seu controle de qualidade, articulados com a Vigilncia Sanitria e inspeo
agrcola, criar o Conselho de Alimentao Escolar (CAE) com o principal
objetivo de fiscalizar a utilizao correta dos recursos e prestar contas ao rgo
de financiamento vinculado ao Ministrio da Educao (FAE, atual FNDE).
A consolidao da descentralizao ocorreu a partir de 1998, quando a
transferncia de recursos passou a ser feita automaticamente, sem a necessi
dade de celebrao de convnios ou quaisquer outros instrumentos similares,
permitindo maior agilidade ao processo. Nessa poca, o valor dirio per capita
era de R$ 0,13, valor esse mantido at o ano de 2003.
Com a descentralizao, o municpio passa a ser gestor da alimentao
escolar, viabilizando muitas outras possibilidades como: racionalizao da
logstica e dos custos de distribuio dos produtos, promoo do desenvol
vimento local (insero da pequena empresa, do comrcio local, do pequeno
produtor agrcola e da pecuria local), elaborao de cardpios compatveis
com os hbitos alimentares das comunidades e diversificao de suas prepa
raes, maior participao da sociedade civil (CAE), entre outras vantagens.
Cabe referenciar que tanto a lei supracitada (n 8913/1994) e aps a Medida
Provisria n 2.178, de 28/6/2001, faziam aluso ao respeito aos hbitos lo
cais, vocao agrcola, preferncia por produtos in natura, priorizando os
produtos da regio, mas com o objetivo de reduzir custos.
Mas dentro das polticas alimentares de SAN e do Programa Fome Zero
do governo federal que, a partir de 2003, a reviso dos Programas Alimentares,
188
19/03/2015 14:26:10
especialmente o de Alimentao Escolar, salientase. A introduo do tema

da segurana alimentar no pas toma fora na dcada de 1980, abarcando os
objetivos de atender s necessidades alimentares da populao e autossufi
cincia nacional na produo de alimentos. J na primeira metade da dcada
de 1990, uma srie de iniciativas de partidos polticos de oposio, como o
Partido dos Trabalhadores, serviu para a construo da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional no pas (Takagi, 2006).
Essas aes tiveram forte impacto, promovendo a criao do Consea
(Conselho de Segurana Alimentar) em 1993, vinculado diretamente
Presidncia da Repblica. Esse Conselho, integrado por ministros e represen
tantes da sociedade civil, coordenaria a elaborao e implantao do Plano
Nacional de Combate Fome e Misria. No segundo governo FHC des
tacase a emisso da Portaria que aprova a Poltica Nacional de Alimentao
e Nutrio, em 1999, e a adoo da Medida Provisria que cria o Programa
Nacional de Renda Mnima, em 2001 (atual Bolsa Famlia). No que diz respei
to s polticas agrcolas, em 1995 o governo federal cria o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), baseado, inicialmente,
no crdito agrcola.
Em 2003, com a posse do governo Lula, ganha destaque o debate sobre a
Segurana Alimentar como eixo estratgico de desenvolvimento. O problema
alimentar de um pas iria alm da superao da pobreza e da fome e deveria ser
inserido em uma estratgia maior. Portanto, o eixo principal da proposta do
Projeto Fome Zero seria associar o objetivo da segurana alimentar a estratgias
permanentes de desenvolvimento econmico e social com crescente equidade
e incluso social. Enfocase o direito alimentao (no s em quantidade
suficiente, mas tambm de qualidade, e de forma permanente), soberania
alimentar, preservao da cultura alimentar de cada povo e sustentabilidade
do sistema alimentar. Essa complexidade e as diferentes concepes sobre o
tema, segundo Anjos e Burlandy (2010), ainda o mantm como um conceito
em construo. No entanto, bastante distinto de uma concepo restrita
temtica da fome, da escassez produtiva e do acesso alimentao, bem como
do foco apenas na discusso do consumo ou do estado nutricional (em suas
diferentes manifestaes como obesidade, desnutrio, carncias de micronu
trientes), ou ainda do alimento seguro.
Com essa nova conformao do Estado, a poltica de SAN acenava para
o comprometimento, por um lado, com a incluso dos pequenos produtores e,
por outro, com a reviso dos hbitos alimentares e das condies nutricionais
da populao. Uma das aes para concretizar essas proposies foi a reviso
dos programas pblicos alimentares, como o Programa de Alimentao Escolar.
189
19/03/2015 14:26:10
J na resoluo n 15, de 16 de junho de 2003, o objetivo do PNAE passa a ser

o de suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos, com vistas
a garantir a implantao da poltica de Segurana Alimentar e contribuir para
a formao de bons hbitos alimentares.
Em um primeiro momento houve o aumento de recursos alocados e do
pblico atendido. A partir de 2003, o valor per capita foi reajustado sucessi
vamente no s para as crianas at ento beneficiadas (ensino fundamental e
prescola), mas tambm para as das creches (0 a 3 anos de idade). Em 2009,
essa cobertura foi estendida para os alunos do ensino mdio e ensino de jo
vens e adultos (EJA) das redes pblicas e filantrpicas. Alm disso, escolares
indgenas e quilombolas comearam a receber valores per capita maiores.
Assim, se at 2003 os valores por aluno eram de R$ 0,06 e R$ 0,13 para pr
escolares e escolares, respectivamente, atualmente so repassados s Entidades
Executoras R$ 0,50 para prescolares e alunos que frequentam o Atendimento
Educacional Especializado no contraturno, R$ 1,00 para creches e para ensino
integral, R$ 0,60 para escolares indgenas e quilombolas, R$ 0,30 para ensino
fundamental, mdio e educao de jovens e adultos e R$ 0,90 para alunos do
Programa Mais Educao.
Em um segundo momento, o Programa passa a pautarse por princpios,
a partir da resoluo n 32 de 10/8/2006, que vo alm da descentralizao
e remetem universalidade, equidade, participao social e ao respeito
cultura alimentar. Nessa legislao, o objetivo do PNAE o de atender s
necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanncia em sala de
aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem
e o rendimento escolar dos estudantes, bem como a formao de hbitos
alimentares saudveis.
Mas, acima de tudo, a resoluo de 2006 promulga entre suas diretrizes,
o apoio ao desenvolvimento sustentvel. Porm, embora as regulamentaes do
PNAE no Brasil fizessem aluso segurana alimentar e ao desenvolvimento
sustentvel aps a descentralizao e, mais fortemente, depois da implantao
da poltica de SAN, o processo de aquisies pblicas para o programa impe
dia esta efetivao. Outrossim, os propsitos de adquirir produtos locais de
pequenos produtores ainda permanecia impraticvel.
Para tanto, ponto fundamental neste processo foi a mudana nos prin
cpios e regulamentos das aquisies pblicas, que ocorreu em 2009 com a
promulgao da lei n 11.947, e pela resoluo n 38/2009 (revista pela reso
luo n 26/2013). Essa nova legislao inaugura as tentativas de transformar
a retrica em realidade e apoiar efetivamente o propalado desenvolvimento
sustentvel a partir da construo de novos mercados.
190
19/03/2015 14:26:10
Barreiras para as aquisies pblicas de alimentos

se tornarem sustentveis
At 2009, os processos de aquisio pblica para o PAE estavam associa
dos exclusivamente lei n. 8.666 que institui normas para licitaes e contratos
da Administrao Pblica, sancionada em junho de 1993. No entanto, desde
que foi criada, a Lei de Licitaes tem sofrido crticas, o que fundamentou o
debate em torno de uma adequao com maior ou menor grau de burocra
tizao. A burocracia da lei n 8.666/93 procurou limitar o grau de deciso
do agente pblico, de modo a minimizar o seu comportamento oportunista,
pormenorizando os regulamentos que deveriam ser obedecidos e que fun
cionariam como salvaguardas contratuais a esse tipo de comportamento. No
entanto, algumas crticas da burocracia da lei defendem a sua flexibilizao,
considerando que, a priori, o agente pblico seria confivel, principalmente,
em virtude da onerao do custo de transao embutido na sua inefetividade
em cumprir os princpios a que ela se propunha.
A seguir, com as polticas de SAN, passase a intencionar a compra estra
tgica governamental de alguns fornecedores desfavorecidos como os pequenos
agricultores. Com esse intuito, a viso do Estado sobre aquisies pblicas passa
para o patamar de avaliar no somente o menor preo e a concorrncia (value
for money), mas tambm de considerar outros valores, como o social, ambien
tal e a sade (best value), considerando o melhor uso do dinheiro pblico no
longo prazo. Nesse sentido, instituise o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) em 2003 (lei n 10.696), que apresentava como objetivo principal
estimular e fortalecer a agricultura familiar, compreendendo um conjunto de
aes relativas aquisio da produo agropecuria e sua distribuio para
grupos de pessoas vulnerveis, alm de contribuir para a formao dos estoques
estratgicos de alimentos do pas (Mattei, 2007).
Na tentativa de ultrapassar a burocracia dos processos licitatrios, muitos
municpios utilizaram o PAA para abastecer o PAE,6 justamente com o objetivo
de desburocratizar a compra de produtos da agricultura familiar. Assim, alm
das aquisies de alimentos pela Lei de Licitaes, muitos municpios que ade
riram ao PAA em algumas de suas modalidades compravam com dispensa de
licitao de agricultores e distribuam para entidades, dentre as quais, unidades
escolares como creches e escolas para suplementao da alimentao escolar.
Segundo Turpim (2009), em 2005, dos municpios inscritos no Prmio Gestor Eficiente da
Merenda Escolar, 10,1% utilizavam o PAA para adquirir produtos da agricultura familiar e abas
tecer o PAE.
6
191
19/03/2015 14:26:10
Conjuntamente ao PAA, algumas experincias locais tambm fomentaram esta

discusso, pois passaram a adquirir produtos de agricultores familiares adap
tando o processo licitatrio vigente (Triches e Schneider, 2010; Triches, 2010).
Entrementes, estes movimentos, no s fomentaram a ideia, mas
tambm passaram a ser referncia para a formulao da medida provis
ria n 455, de 28 de janeiro de 2009, e, posteriormente, lei n 11.947,
de 16 de junho de 2009, e resoluo n 38, de 16 de julho do mes
mo ano, a qual foi muito influenciada pelos regramentos do PAA. A lei
n 11.947/2009 passa a ser um marco nas polticas pblicas relativas
segurana alimentar.
Estudos posteriores lei n 11947/2009, (Saraiva et al., 2013; Soares
et al., 2013 demonstram que um ano aps a lei, 47,4% dos municpios j
adquiriam alimentos da agricultura familiar para o PNAE e o percentual
de compra
nestes municpios
foi, eme mdia,
de 22,7%.
A regioo sul
do
alimentos
da agricultura
familiar (71,3%)
o Centro-Oeste
apresentou
menor
pas apresentou
maior percentual
de compra
de aumentou
alimentospara
da agricultura
(35,3%).
Em 2012 a o
proporo
destas aquisies
no Brasil
67%, sendo
e o87%
centrooeste
apresentou
menor
(35,3%).
Emcapitais
2012
quefamiliar
na regio(71,3%)
Sul atingiu
(vide Figura
1)tendo emovista
o alto
nvel dos
fsicos
e sociais, incluindo
os altos nveis
de afiliao
cooperativa
(SOARES,
al,
a proporo
destas aquisies
no Brasil
aumentou
para 67%,
sendoetque
2013,
22). sul atingiu 87% (vide Figura 1), tendo em vista o alto nvel dos
na p.
regio
capitais fsicos e sociais, incluindo os altos nveis de afiliao cooperativa
Figura
1: Percentual
de Entidades
(Soares
et al., 2013,
p. 22). Executoras que compraram alimentos da agricultura
familiar para o PNAE por regio, 2010 - 2012.
Figura
1 Percentual
Executoras
compraram
alimentos da agricultura familiar
Fonte:
Soares etdeal,Entidades
2013, baseados
emque
dados
do FNDE.
para o PNAE por regio, 20102012.
Fonte: Soares et al., 2013, baseados em dados do FNDE.
Por outro lado, vrias pesquisas tm verificado dificuldades para o agricultor

acessar este mercado e permanecer nele. Questes que remetem a questes
operacionais, estruturais e polticas como a organizao dos agricultores, a dificuldade
de 192
logstica, os preos pagos pelos produtos, a falta de formao dos atores envolvidos,
a falta de documentao dos agricultores, a desconfiana dos mesmos em relao ao
poder pblico, a informalidade das agroindstrias, estruturas inadequadas nas escolas,
falta de articulao entre os gestores e os agricultores e celeumas polticas (TRICHES e
SCHNEIDER, 2012, CORA e BELIK, 2012; BACCARIN, et al. 2011; SARAIVA, 19/03/2015
et
14:26:10
Por outro lado, vrias pesquisas tm verificado dificuldades para o

agricultor acessar este mercado e permanecer nele. Questes que remetem
a questes operacionais, estruturais e polticas como a organizao dos agri
cultores, a dificuldade de logstica, os preos pagos pelos produtos, a falta de
formao dos atores envolvidos, a falta de documentao dos agricultores, a
desconfiana dos mesmos em relao ao poder pblico, a informalidade das
agroindstrias, estruturas inadequadas nas escolas, falta de articulao entre
os gestores e os agricultores e celeumas polticas (Triches e Schneider, 2012;
Cora e Belik, 2012; Baccarin et al., 2011; Saraiva et al., 2013; Triches e Grisa,
2014; Bevilaqua e Triches, 2014; Bezerra et al., 2013; Soares et al., 2013).
Dentre as questes operacionais, Souza (2011) e Baccarin et al. (2011)
destacam que essa nova forma de aquisio pblica impe a necessidade de se
proceder adaptaes significativas na execuo do PAE. Entre elas, a mudana
e flexibilizao no cardpio, a logstica de distribuio dos produtos e refeies
entre as escolas do municpio, o conhecimento sobre a produo da agricultura
familiar local, as especificaes dos alimentos, o dilogo com outros setores da
administrao pblica, a formulao de novos modelos de compras pblicas,
entre outras.
Segundo Souza (2011) a presena de um grande nmero de produtores
que no se encontram organizados em associaes ou cooperativas tambm
um fator que tem restringido a participao. Por outro lado, Bevilaqua e
Triches (2014) e Bezerra et al. (2013) verificaram que a lei n 11947/2009
incentivou a constituio de organizaes formais de agricultores. Mas para
alm da discusso pura do incentivo ou no ao cooperativismo, relevante
evidenciar a organizao que se d a partir de um processo dinmico entre
agricultores e destes com seus representantes e com o Estado a partir da arti
culao entre atores.
Assim, do ponto de vista da estrutura da oferta, os custos de transao
para o agricultor a partir das exigncias com logstica, embalagem, custos ad
ministrativos das cooperativas e associaes, em conjunto com o baixo preo
pago pelos produtos, deixariam muitas organizaes e agricultores fora do
mercado da alimentao escolar, mesmo entre aquelas que teriam potencial
produtivo de atender a demanda. Nas anlises de Souza (2011) sobre as expe
rincias das organizaes da agricultura familiar para atender o PAE do mesmo
estado, a autora considera que em grande parte das negociaes, os agricultores
esto arcando sozinhos com os custos. Assim, se torna muito oneroso para
o produtor o fornecimento ao PAE, principalmente no caso da produo de
hortalias e frutas para serem comercializados in natura, produtos com preo
mais baixo, sem valor agregado e de transporte mais delicado devido alta
193
19/03/2015 14:26:10
perecibilidade (Souza, 2001). Em geral, os preos adotados pelas prefeituras

tm sido insuficientes para cobrir os custos para entregar produtos em todas
as escolas, em embalagens especficas e na periodicidade necessria. A questo
dos preos pagos uma constante, principalmente naqueles municpios onde se
observa a utilizao dos preos estipulados pela Conab para o PAA (Bevilaqua
e Triches, 2014). Nestes, os agricultores deixam de vender para o PAE alguns
produtos, alegando prejuzos se comparados aos preos de outros mercados.
Outra questo estrutural que poderia inviabilizar o abastecimento deste
mercado seria a produo restrita em determinados locais. No entanto, mes
mo em grandes centros como So Paulo, estudos indicam que a produo da
agricultura familiar seria suficiente para atender s necessidades (Baccarin et
al., 2011). Outro estudo realizado por Fernandes (2013) no Rio Grande do
Sul aponta que a produo de alimentos pela agricultura familiar muito su
perior demanda da alimentao escolar no nvel estadual. Mas o que ocorre
a incongruncia nas regies entre o que produzido e o que demandado.
Exemplo disso tambm so os frutos do Cerrado que apresentam grande po
tencial produtivo e valor nutricional e comercial para utilizao na alimentao
escolar, mas que so subaproveitados naquela regio (Monego et al., 2013).
Assim, os problemas de abastecimentos esto associados ao escoamento,
desvalorizao dos produtos locais, logstica e s barreiras de entrada, e no
s questes produtivas.
Alm destas questes, necessrio ainda que a situao de agricultor
familiar esteja formalizada, com a obteno da Declarao de Aptido ao
Pronaf (DAP)7 e no caso de produtos processados, que sua agroindstria
esteja legalizada. Este um dos principais pontos a serem destacados no que
tange s questes de qualidade e s barreiras de entrada. Existe no Brasil, ou
tro problema que impede a efetivao das compras pblicas sustentveis: as
regulamentaes sanitrias, fiscais e ambientais nacionais, que ditam regras
que devem ser seguidas em todo territrio nacional para que a produo de
gneros alimentcios possa atingir os mercados formais, como os institucionais.
Dessa forma, um dos desafios que se impem a regulao da qualidade para
que os agricultores no fiquem excludos dos processos de aquisies pblicas
por no estarem adequados s normas sanitrias ou de certificao vigentes.
Neste quesito, alm da questo sanitria, outra discusso gira em torno
da certificao orgnica/agroecolgica, necessria para comprovar ao mer
Esta declarao, concedida por rgos de assistncia tcnica, no mais das vezes, reconhece que
determinado agricultor se caracteriza como familiar. Normalmente, utilizada para obteno de
crdito junto ao Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), da o seu nome.
194
19/03/2015 14:26:10
cado consumidor as formas diferenciadas de produo. No estudo de Silva

e Souza (2013) em Santa Catarina no ano de 2010, as autoras verificaram
que a maioria dos agricultores e cooperativas no tinha certificao de seus
produtos e enfrentava problemas de produo, sendo que apenas 17,7% dos
municpios catarinenses adquiriam alimentos orgnicos. Nmero semelhante
foi encontrado no Paran no atendimento das escolas estaduais em 2012.
Segundo Melo (2012), 68 municpios (17%) foram atendidos com produtos
orgnicos, mesmo com o auxlio da Rede Ecovida viabilizando o processo de
certificao participativa.
Embora as macrorregulamentaes venham tentando abarcar as especi
ficidades da pequena produo de alimentos, nem sempre estes regramentos
encontram guarida, resolvendo as dificuldades de formalizao, j que os
processos de incluso no ocorrem sem arenas e disputas de poder entre o
institudo e hegemnico e o alternativo e perifrico. Da surgem as questes
polticas que muito influenciam as questes estruturais, j que podem viabilizar
ou inviabilizar o andamento do Programa.
Triches e Grisa (2014) chamam a ateno para as retricas intransigen
tes8 contra movimentos polticos de mudana como se pode considerar a
criao do PAA e a reviso das compras pblicas para o PAE. Novas polticas
motivam os oposicionistas conservadores a se ressurgirem com discursos de
perversidade, futilidade e ameaa em uma tentativa de manter o status quo.
Exemplo disso foram as denncias de irregularidade no PAA no Paran em
2013, inviabilizando a sua operacionalizao por um longo espao de tempo e
at levando priso agricultores familiares acusados de burlar legislaes. Fato
este que demonstra que qualquer fragilidade, seja das leis e regulamentos, seja
da operacionalizao destes mercados so logo utilizados pelos conservadores
oposicionistas para desmoralizlos e enfraqueclos.
Estas questes evidenciam o quanto os mercados podem ser espaos de
expresso de importantes presses e mesmo de mudanas sociais, mas no
sem resistncias das instituies dominantes. Estas discrepncias vm sendo
minimizadas no nvel local, onde o Programa efetivamente operacionaliza
do. Estudos demonstram (Triches, 2010) que a partir do momento em que a
gesto passou a ser realizada pelas escolas ou Entidades Executoras (EE) com a
instituio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) no nvel municipal,
houve modificaes substanciais na qualidade da alimentao escolar. No
obstante, novas leituras sobre qualidade dos alimentos dentro das convencio
nais aquisies pblicas para o PAE s foram possveis a partir das relaes
8
Anlise a partir da tese de Hirschman sobre a Retrica da Intransigncia (1992).
195
19/03/2015 14:26:10
de proximidade em que os valores sociais e de sade se destacaram diante dos

valores econmicos. No entanto, Bezerra et al. (2013) e Soares et al. (2013)
observaram em seus estudos atuao incipiente dos CAEs e Conselhos de
Segurana Alimentar (Consea) municipais em relao s questes de compras
de alimentos de agricultores, denotando um baixo controle social sobre tais
processos.
Mas a localizao ou descentralizao per si no suficiente, haja vista que
nem todas as EEs, mesmo com a obrigatoriedade da lei, percebem vantagens
na compra de produtos da agricultura familiar. A construo destas diferen
as carece de olhares interdisciplinares e intersetoriais dos profissionais que
fazem parte deste processo, como os nutricionistas, veterinrios e agrnomos,
amplificando a percepo do alimento, que suplante a sua especialidade e
sua formao estrita. Outro ponto importante nesta anlise, segundo alguns
estudos o capital social (Triches e Schneider, 2010) e a permeabilidade do
Estado (Frohelich, 2010). Os locais que fizeram a diferena e conseguiram
utilizar as aquisies pblicas como instrumento de desenvolvimento susten
tvel demonstraram que a estrutura pode ser modificada a partir dos atores
e de seu poder de agncia, e que esse poder se acentua no nvel local, onde as
relaes so mais passveis de interfaces e negociaes.
Consideraes finais
Seis anos aps a promulgao da lei n 11947, especificamente do seu ar
tigo 14, j podemos traar um panorama positivo do Programa de Alimentao
Escolar, mesmo com a falta de pesquisas mais abrangentes e longitudinais da
evoluo da aquisio de produtos da agricultura familiar. Considerar que,
em 2012, praticamente 70% dos municpios j haviam iniciado a compra de
produtos deste pbico, j um grande avano. Este xito coloca a experincia
brasileira em alimentao escolar como exemplo de implementao de HGSF
a partir da descentralizao e da reviso de seu processo de aquisies pblicas.
Muitos pases africanos e latinoamericanos tm se espelhado no Brasil para
(re)elaborar e (re)construir seus Programas de Alimentao Escolar com vistas
a utilizar os mesmos recursos investidos na alimentao dos escolares para
promover o desenvolvimento socioeconmico (FAO, 2013; Triches, Schneider
e Simes, 2013).
Portanto, o estudo do caso brasileiro importante para perceber as poten
cialidades, os desafios e as formas encontradas para confrontlos. Verificouse
que houve uma reviso do PAE nos ltimos anos em consonncia com a
196
19/03/2015 14:26:10
poltica de SAN brasileira que percebe o Estado como um ator poderoso na

reviso dos problemas, tanto do consumo quanto da produo de alimentos e
suas interseces com o ambiente e a sade. Mediante quadros de agudizao
dos problemas alimentares e nutricionais por um lado, e pela excluso de
grande parte dos agricultores familiares dos mercados, por outro, a regulao
do Estado se torna urgente.
Adotando o HGSF, o Estado se utilizou das compras pblicas para favo
recer a alocao dos agricultores familiares locais aos mercados. No entanto, a
reviso legal apenas o primeiro passo para a efetivao desta prtica. Embora
as aquisies pblicas no pas tenham seguido a premissa do best value, nem
sempre elas conseguem concretizar esta inteno (VicenteAlmazan, 2012).
Demonstrouse que para trilhar este caminho h que se ultrapassar dificuldades
operacionais, estruturais e polticas.
Estas barreiras enfrentadas depois da obrigatoriedade da lei demonstram
com mais nitidez as especificidades locais na construo e gerenciamento do
mercado institucional e sua importncia. a partir da ao e relao dos atores
sociais que, em grande medida, o processo de aquisio pblica far valer a
legislao federal do PNAE ou no. Tambm a partir destas relaes sociais
que as legislaes federais que determinam regras sanitrias e de certificao,
por exemplo, sero confrontadas, adaptadas ou mantidas, viabilizando ou no
o processo. Quer se dizer com isso que a interao social tem grande impor
tncia na definio dos valores e das regras e na presso que podem exercer no
Estado na institucionalizao destes mercados, corroborando com a ideia do
seu enraizamento e dependncia social.
Este estudo demonstra que o Brasil est em um momento de transio
no que tange s polticas e regulaes do Estado relativas ao PAE, a ponto
de se tornar efetivamente um HGSF. Um passo muito importante foi dado
quando da reviso da lei e da obrigatoriedade de incluir o agricultor familiar
como fornecedor da alimentao escolar. Muitas experincias demonstram,
na prtica, os benefcios aos escolares, agricultores e meio ambiente, conside
rando as externalidades socioambientais que, anteriormente, no eram fatores
importantes nas aquisies pblicas. Tambm h muitos bons exemplos em
que vrios municpios tm conseguido utilizar muito mais que 30% do recurso
na compra de produtos da agricultura familiar.
Portanto, esta anlise do caso brasileiro demonstra um pioneirismo em
relao s polticas de alimentao escolar mundiais e uma dinmica positiva
no sentido de buscar transformar o PAE em um instrumento concreto de
desenvolvimento sustentvel. Suas condies atuais, acrescidas de necessrios
aprimoramentos, apontam para um grande potencial em auxiliar na reverso
197
19/03/2015 14:26:10
dos quadros alimentares e nutricionais vigentes no pas, alm de promover

mercados que aproximem mais os que produzem dos que consomem.
Referncias
ABREU M. Alimentao Escolar: combate desnutrio e ao fracasso escolar ou direito
da criana e ato pedaggico? Em aberto, v. 67, p. 214, 1997.
ANJOS, L. A.; BURLANDY, L. Construo do conhecimento e formulao de polticas
pblicas no Brasil na rea de Segurana Alimentar e Nutricional. Cincia e Sade Coletiva,
v. 15, p. 1922, 2010.
BACCARIN, J. G. et al. Alimentao escolar e agricultura familiar: alcance e dificul
dades para implantao do artigo 14 da lei 11.947/2009 no estado de So Paulo. In:
CONGRESSO DA SOBER, 49., 2011, Belo Horizonte. Anais... Belo Horizonte: Sober,
2011.
BEVILAQUA, K.; TRICHES, R. M. Implicaes da venda de gneros alimentcios ao
Programa de Alimentao Escolar nos aspectos de renda e organizao dos agricultores
familiares. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE SISTEMAS DE
PRODUO, 10., 2014, Foz do Iguau. Anais... Foz do Iguau: [s.n.], 2014.
BEZERRA, O. M. P. A. et al. Promoo da aquisio de produtos da agricultura familiar
para a alimentao escolar em Territrios da Cidadania de Minas Gerais e Esprito Santo.
Revista de Nutrio, Campinas, 26(3), p. 335342, 2013.
BRASIL/FNDE/CD/MEC. Lei n 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispe sobre o
atendimento da alimentao escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos
da educao bsica; e d outras providncias.
BRASIL. Ministrio da Educao. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao.
Available:
http://www.fnde.gov.br/home/index.jsp?arquivo=/alimentacao_escolar/alimentacao_esc.
html. Accessed 06 May 2014.
BUNDY, D.; BURBANO, C.; GROSH, M.; GELLI, A.; JUKES, M.; DRAKE, L.
Rethinking school feeding: social safety nets, child development, and the education sector.
[s.l.]: World Bank Publications, 2009.
BURLANDY, L. Construo da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil:
estratgias e desafios para promoo da intersetorialidade no nvel federal de governo.
Cincia e Sade Coletiva, v. 14, p. 851860, 2009.
CORA, M. A. J.; BELIK, W. Projeto Nutre SP: anlise da incluso da agricultura familiar
na alimentao escolar no estado de So Paulo. So Paulo: Instituto Via Pblica, 2012.
ESPEJO, F.; BURBANO, C.; GALLIANO, E. HomeGrown School Feeding: a framework
709 to link school feeding with local agricultural production. Rome: WFP, 2009.
FAO. Alimentacin escolar y las posibilidades de compra directa de La agricultura familiar:
studio de caso en ocho pases. Programa de Cooperacin Internacional BrasilFAO. 2013.
198
19/03/2015 14:26:10
FERNANDES, P. F. Identificao da demanda para a insero de produtos da agricultura

familiar no programa de alimentao escolar do Rio Grande do Sul. Dissertao (Mestrado
FROELICH, E. A capacidade de fazer diferente: os condicionantes legais e as estrat
gias de governana na implementao do Programa de Alimentao Escolar em Dois
Irmos e Tapes (RS). Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Rural). Programa de
PsGraduao em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, 2010.
HIRSCHMAN, A. O. A retrica da intransigncia: perversidade, futilidade, ameaa. So
Paulo: Companhia das Letras, 1992.
LANG, T.; HEASMAN, M. Food Wars: the battle for minds, mouths and markets.
London: Earthscan, 2004.
MALUF, R. S. J. Segurana alimentar e nutricional. Petrpolis: Vozes, 2007.
MATTEI, L. Programa de aquisio de alimentos da agricultura familiar (PAA): anteced
entes, concepo e composio geral do Programa. Avaliao de Polticas de Aquisio de
Alimentos, n. 27, p. 3344, 2007.
MONEGO, E. T. et al. Produo e potencial agrcolas de alimentos destinados alimen
tao escolar em Gois e no Distrito Federal, na Regio CentroOeste do Brasil. Revista
de Nutrio, Campinas, 26(2), p. 233241, 2013.
MORGAN, K. Greening the realm: sustainable food chains and the public plate. [s.l.]:
School of City and Regional Planning/Cardiff University, 2007.
MORGAN, K.; SONNINO, R. The school food revolution: public food and the challenge
of sustainable development. London: Earthscan, 2008.
NORTH, D. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge:
Cambridge University Press, 1990.
POLANYI, K. A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Ed.
Campus, 1980.
RODRIGUES N. (Org.). Almanaque histrico Josu de Castro: por um mundo sem fome.
Projeto Memria: Josu de Castro, 2004.
SABOURIN, E. P. A qualificao das transaes econmicas: aportes e limites da contribuio
de Karl Polanyi. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 30., 2006, Caxambu. Anais...
Caxambu: Anpocs, 2006.
SARAIVA, E. B. Panorama da compra de alimentos da agricultura familiar para o
Programa Nacional de Alimentao Escolar. Cincia e Sade Coletiva, 18(4), p. 927936,
2013.
SILVA, A. P. F.; SOUZA, A. A. Alimentos orgnicos da agricultura familiar no Programa
Nacional de Alimentao Escolar do Estado de Santa Catarina, Brasil. Revista de Nutrio,
Campinas, 26(6), p. 701714, 2013.
SOARES, F. V. et al. Structured Demand and Smallholder Farmers in Brazil: the Case of
PAA and PNAE. Braslia: IPC/WFP, 2013.
199
19/03/2015 14:26:10
SOUZA, L. B. B. Organizaes da Agricultura Familiar no Estado de So Paulo e sua

Experincia de Fornecimento para o PNAE. In: CORA, M. A. J.; BELIK, W. Projeto
Nutre SP: anlise da incluso da agricultura familiar na alimentao escolar no estado de
So Paulo. So Paulo: Instituto Via Pblica, 2012.
SPINELLI, M. A. S.; CANESQUI, A. M. O programa de alimentao escolar no estado
de Mato Grosso: da centralizao descentralizao (19791995). Revista de Nutrio,
15, p. 105117, 2000.
TAKAGI, M. A implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional no Brasil:
seus limites e desafios. Tese (Doutorado em Economia Aplicada). Instituto de Economia,
Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2006.
TRICHES, R. M.; GRISA, C. Entre mudanas e conservadorismos: uma anlise dos pro
gramas de aquisio de alimentos (PAA e PNAE) a partir da retrica da intransigncia. In:
CONGRESSO DA SOBER, 52., 2014, Goinia. Anais... Goinia: Sober, 2014.
TRICHES, R. M. Reconectando a produo ao consumo: a aquisio de gneros alimen
tcios da agricultura familiar para o Programa de Alimentao Escolar. Tese (Doutorado
TRICHES, R. M.; SCHNEIDER, S. Alimentao escolar e agricultura familiar: reco
nectando o consumo produo. Sade e Sociedade, So Paulo, v. 19, p. 933945, 2010.
______. Desestruturar para construir: interfaces para a agricultura familiar acessar o
programa de alimentao escolar. Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, v. 20,
p. 66105, 2012.
TRICHES, R. M.; SCHNEIDER, S.; SIMES, E. Aquisies pblicas em Cabo Verde:
desafios e potencialidades para o desenvolvimento rural. Revista Angolana de Sociologia,
n. 11, p. 6380, 2013.
TURPIN, M. E. A alimentao escolar como fator de desenvolvimento local por meio
do apoio aos agricultores familiares. Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, v. 16,
p. 2042, 2009.
VICENTEALMAZAN, C. C. The school food procurement from Family Farmers in Rio
Grande do Sul (Brazil): an interpretive policy analysis. Master Development and Rural
Innovation (MDR25), Wageningen University, sept. 2012.
200
19/03/2015 14:26:10
gua para o desenvolvimento rural:

a ASA e os Programas P1MC e P1+2
Desafios da participao sociedade
civil governo1
Ghislaine Duque
Introduo
A regio semirida do Brasil coloca imensos desafios para o desenvolvi
mento sustentvel: as caractersticas edafoclimticas, sem dvida, porm mui
to mais a preponderncia de uma poltica baseada de um lado nos princpios da
revoluo verde e no incentivo ao agronegcio, e do outro no assistencialismo
para os pobres do campo. Contra o paradigma da luta contra a seca, concre
tizada pela construo de grandes reservatrios de gua, sua distribuio por
carro pipa gerador de dependncia foi resgatado o princpio da convivn
cia com o semirido: experincias nascidas do saber popular, aprimoradas no
dilogo com o saber cientfico, transformando as mesmas em referncias para
propor ao poder pblico um modelo diferente de poltica pblica.
Agradecemos especialmente o PATAC (Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s
Comunidades), primeira ONG a iniciar a construo de cisternas de placas na Paraba, cuja expe
rincia tive o privilgio de acompanhar desde o incio e ao longo de toda sua caminhada.
1
201
19/03/2015 14:26:11
Pois, caso excepcional, tratase neste texto de uma poltica pblica que
no foi iniciativa do governo, mas foi criada pela sociedade civil, experimen
tada e proposta ao governo que a adotou. Mas no deixa de ser uma poltica
pblica, que teve seus sucessos e seus problemas, que foi abandonada pelo
governo, e retomada sob a presso da sociedade civil. essa histria que vamos
contar aqui.
Este texto vai ser dividido em trs captulos. No primeiro, apresentaremos
a realidade do semirido e sua evoluo histrica, que explica a pobreza de
sua populao. No segundo, resgataremos a histria do nascimento da ASA
(Articulao do Semirido) na Paraba (a partir de nossa experincia da ASA/
PB) e no Brasil (ASA/Br). Finalmente, no terceiro captulo, mostraremos
como os dois programas criados pela ASA (o P1MC e o P1+2) foram adotados
pelo governo, e os desafios da participao: as dificuldades na cogesto desses
programas, a crise e sua superao, graas presso da sociedade civil.
O Semirido: caractersticas
O semirido se estende pelos nove estados do nordeste, do Maranho
Bahia e Sergipe, e integra ainda o norte dos estados de Minas Gerais e Esprito
Santo. A regio semirida brasileira a maior do mundo com essa caracters
tica. Tem uma rea de 982.566 km, que corresponde a 18,2% do territrio
nacional, 53% da regio nordeste e abrange 1.133 municpios. A populao
do semirido de cerca de 22 milhes de habitantes e dela faz parte a maior
concentrao de populao rural do Brasil.
O pensamento dominante a respeito dessa regio que o grande pro
blema da regio semirida do Brasil o fenmeno das secas. De fato, a irre
gularidade climtica uma circunstncia a ser enfrentada, da mesma forma
que a neve e o gelo nos pases do hemisfrio norte. Mas no O problema.
Voltando comparao com a maior parte dos pases do norte, l tambm
a poca de produo agrcola se reduz a uns seis meses por ano. No entanto,
no passado, quando ainda no existia possibilidade de importar alimentos
em qualquer estao do ano, o povo daquelas regies tinha desenvolvido
prticas de conservao e armazenamento de legumes e de frutas para os lon
gos meses de inverno. Tambm era costume plantar verduras em estufas ou
mesmo dentro de casa, em canteiros nas janelas da cozinha (Duque e Cirne,
2008 e 2001). Da mesma forma que esses pases aprenderam a conviver com
as condies climticas de sua regio, a populao do semirido tambm
capaz de conviver.
202
19/03/2015 14:26:11
De fato, o que caracteriza o clima no essencialmente a escassez de

precipitaes, mas sua extrema irregularidade: chuvas torrenciais arrastam as
terras, provocando eroso, quando os dias e semanas seguintes podem se pro
longar sem que o ciclo produtivo dos roados possa se completar. Isto explica
tambm que o sistema de produo predominante tradicional tenha sido a
criao, e no a agricultura.
O ecossistema predominante do semirido a caatinga rico em
biodiversidade, porm frgil. Na maior parte da regio, o subsolo cons
titudo de rochas cristalinas, de forma que os poos artesianos (profundos)
tm gua salobre, geralmente imprpria para o consumo humano. Alm do
mais, os subsolos rochosos no permitem a presena de rvores de alto porte,
cuja vegetao poderia favorecer a cobertura dos solos (a no ser nos baixios,
enriquecidos pelas aluvies). Os solos rasos so cobertos por uma vegetao
arbustiva onde predominam as cactceas, altamente resistentes seca, porm
pouco ricas em biomassa.
Apesar desses fatores aparentemente negativos, vale frisar que a caatin
ga nico bioma exclusivamente brasileiro apresenta enorme variedade
de paisagens e riqueza biolgica. Segundo Barbosa (2011), sua diversidade
constituda de, pelo menos, 12 tipos diferentes de caatingas, que chamam
ateno pelos exemplos fascinantes de adaptaes ao habitat semirido.
Porm, apesar de toda esta riqueza natural, a caatinga vem enfrentando
um processo sistemtico de desertificao: concentrao fundiria, superexplo
rao, como tambm atividades nocivas, como fabricao de carvo, criao
de gado, minerao (Barbosa, 2011). Segundo dados do Ministrio do Meio
Ambiente, cerca de 16.570 km foram devastados nos ltimos seis anos.
Essa situao a continuao de um processo histrico, que explica a
pobreza de sua populao. O semirido foi ocupado por grandes fazendas
de gado, e a agricultura familiar comeou a se desenvolver sombra dos la
tifndios, no seu interior ou nos espaos abandonados por eles. Vaqueiros,
exescravos, ndios e excondenados foram aos poucos ocupando as terras, na
condio de posseiros, arrendatrios ou moradores. Eles constituram unidades
de produo familiar, com base na policultura e na criao.
Assim, uma economia camponesa comeou a surgir e a se desenvolver.
Mas esses estabelecimentos familiares foram sofrendo ao longo do tempo
um processo de fragmentao, resultando principalmente do crescimento
demogrfico e da diviso por herana. Esse processo, que continua at hoje,
provoca uma presso intensiva sobre o uso dos recursos naturais, o que, por
sua vez, gera degradao e coloca a propriedade numa trajetria de desertifi
cao e insustentabilidade. Leva, por exemplo, a sobrecarregar as pastagens
203
19/03/2015 14:26:11
e a abandonar procedimentos antes costumeiros, como praticar a rotao de

culturas e deixar a terra descansar. Isso demonstra, alis, a importncia e
urgncia da reforma agrria.
O grande problema do semirido portanto muito mais de ordem socio
poltica do que climtica. Tratase muito claramente de uma opo do Estado
em favor de um modelo de desenvolvimento que privilegia os interesses do
agronegcio, em prejuzo da sustentabilidade ambiental e da incluso social.
Esses interesses se mantiveram predominantes at hoje. Para alm da gua, a
concentrao fundiria na regio constituise numa das principais causas da
situao de pobreza, misria e insegurana alimentar e nutricional.
Essa realidade atinge, em particular, cerca de 1,7 milhes de famlias
agricultoras que vivem no semirido brasileiro. Elas representam 42% de toda
a agricultura familiar brasileira e ocupam apenas 4,2% das terras agricultveis.
No semirido 1,3% dos estabelecimentos rurais tm 38% das terras e 47% dos
estabelecimentos menores tm, em conjunto, 3% das terras (IBGE, 2006). A
concentrao de terra est indissociavelmente ligada concentrao da gua,
representando os fatores determinantes da crise socioambiental e econmica
vivida na regio.
Alis, como j frisamos acima, as polticas pblicas sempre favoreceram
os latifndios e o agronegcio. Resumiamse (at a adoo dos programas
propostos pela ASA) a dois tipos de ao. De um lado, a construo de reserva
trios, especialmente grandes audes onde a gua se acumula nas chuvas. Um
grande inconveniente dos audes a taxa de evaporao extremamente alta e
a concentrao das guas para o agronegcio, mas ausncia total de distribui
o nas comunidades.2 A segunda interveno se dava em pocas de crise, na
ocasio de secas prolongadas. Era a organizao de frentes de trabalho (muitas
vezes beneficiando os latifndios) e a distribuio de gua com carropipa,
gua geralmente despejada em barreiros onde as populaes vo se abastecer,
disputando a gua com os animais.
O grande problema propor um modelo de desenvolvimento que seja
sustentvel, ou seja, no caso do semirido, que permita s famlias conviver,
no lutar contra a seca.
Temos o exemplo do aude Castanho, o maior do Cear e o segundo do Brasil, com capacida
de de 7,5 bilhes de metros cbicos de gua; regulariza o rio Jaguaribe que abastece a cidade de
Fortaleza, a 260 km de distncia, permite a irrigao de 5.000 hectares de frutas e a produo de 1,6
mil toneladas de tilpia por ms. Mas a 1 km de distncia do aude, tm comunidades sem gua.
204
19/03/2015 14:26:11
Criao da ASA, nos Estados e no Brasil

precisamente esse tipo de considerao que provocou a criao da
Articulao do Semirido (ASA). A populao estava cansada de uma situao
que se prolongava de seca em seca, qual o governo respondia por medidas de
carter apenas emergencial ou obras de combate seca. Os camponeses e suas
organizaes (sindicatos, igrejas, associaes, ONGs de assessoria e apoio, etc.)
contestavam esse modelo, exigindo aes que tivessem um carter permanente,
atacando os problemas nas suas razes (Diniz, 2002).
Em 1993, quando mais uma seca veio castigar o semirido, centenas de
trabalhadores rurais de todo o nordeste ocuparam a sede da Sudene, exigindo
providncias eficazes para amenizar a situao da populao. A partir da
comeou um processo de discusso envolvendo mais de 300 entidades, que
culminou com um seminrio Aes Permanentes para o Desenvolvimento
do Semirido Brasileiro realizado em maio de 1993 nas dependncias da
Sudene. Teve como desdobramento a criao do Frum Nordeste, que se
props a elaborar um programa de aes permanentes, apontando medidas a
serem executadas pelo governo para garantir o desenvolvimento sustentvel
do semirido (Silva e Freitas, 1993 apud Diniz, 2002, p. 44). Declarava o
documento final:
A convivncia do homem com a semiaridez pode ser assegurada. O que est fal
tando so medidas de poltica agrria e agrcola, tecnologias apropriadas, gesto
democrtica e descentralizada dos recursos hdricos e da coisa pblica, para corrigir
as distores estruturais seculares, responsveis pela perpetuao da misria e da
pobreza no meio rural (Frum Nordeste, 1993, p. 5 apud Diniz, 2002, p. 44).
Em julho do mesmo ano estas propostas foram entregues ao presidente da

Repblica pela Contag e federaes estaduais de trabalhadores rurais. A partir
de ento, foi criado pelo governo federal o Programa de Aes Governamentais
para o Nordeste, no qual as Frentes de Emergncia passaram a se chamar Frentes
Produtivas de Trabalho, o que indica pelo menos uma mudana de perspecti
va, mesmo se as velhas prticas clientelistas resistissem na maioria dos lugares
(Duque e Cirne, 2001).
Nos estados, a discusso prosseguiu a partir das preocupaes de algumas
entidades em dar continuidade ao debate iniciado no Frum e propor aes
coletivas articuladas. Assim na Paraba, vrias organizaes ONGs3 e DETR/
Centrac (Centro de Ao Cultural); Patac (Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s
Comunidades); CEPFS (Centro de Educao Popular e Formao Sindical); Propac (Programa
205
19/03/2015 14:26:11
CUT se uniram para organizar o Seminrio sobre o Semirido. Esse seminrio

foi o marco de nascimento da Articulao do Semirido na Paraba (ASA/PB).
A partir desse momento, a ASA/PB comeou a atuar como um sujeito poltico,
contestando as formas de apoio aos agricultores do semirido assistencialismo
e clientelismo e criticando tambm de forma mais geral uma poltica agrcola
concentradora de recursos e riquezas, promovendo o agronegcio na linha da
revoluo verde, sem considerao pelos danos ambientais. Em oposio,
propunha outra poltica a partir de uma viso oposta do que progresso na
agricultura. O mesmo processo acontecia em vrios outros estados do semi
rido, defendendo o mesmo projeto de convivncia, trocando experincias,
organizando encontros.
Na Paraba, a primeira grande iniciativa foi, desde 1993, a divulgao
da cisterna de placas, cujo modelo foi criado por um pedreiro, Nel, que tinha
trabalhado no Rio de Janeiro construindo piscinas, e teve a ideia de aplicar
a mesma tecnologia construo de cisternas. As cisternas tradicionais eram
quadradas, de tijolos, e construdas acima do solo, o que exigia vrias camadas
de tijolos. As cisternas de placas so redondas e semienterradas, portanto muito
mais resistentes presso da gua e com um custo bem menor. O processo de
divulgao das cisternas se deu em parceria com diversas entidades que tinham
participado das primeiras mobilizaes. As cisternas foram financiadas por
diversas fontes, a fundo perdido, e os recursos multiplicados pelo sistema dos
Fundos Rotativos Solidrios, que demonstraram e fortaleceram um processo
de organizao solidria nas comunidades.
Os Fundos Rotativos se inspiravam de prticas tradicionais nas co
munidades camponesas, como trabalho em mutiro e ajuda mtua. A sua
organizao supunha continua supondo todo um processo educativo e
organizativo: diagnstico da situao hdrica e social da comunidade para
escolha das famlias que vo ser as primeiras beneficiadas, deciso quanto
organizao do trabalho e devoluo dos recursos (pois o financiamento
aplicado apenas para compra do material, o trabalho sendo executado pelas
famlias), treinamento dos pedreiros, orientao quanto ao tratamento da gua.
As decises tomadas numa comunidade so socializadas nas microrregies, a
seguir em reunies regionais maiores e, finalmente, em nvel do estado (no
caso da Paraba).
Assim, o conceito de convivncia com o semirido, desenvolvido em
oposio ao conceito de luta contra as secas, acabou mobilizando a sociedade
de Promoo e Ao Comunitria); Departamento Estadual de Trabalhadores Rurais da Central
nica dos Trabalhadores.
206
19/03/2015 14:26:11
civil e motivou a elaborao de referncias tecnolgicas e organizativas que

iam ser propostas para um novo modelo de poltica pblica, de longo prazo,
estruturante, de tal forma que os socorros pudessem ser definitivamente
dispensados. Esse novo modelo seria baseado no respeito dignidade das po
pulaes antes consideradas como dependentes; agora, seu saber tradicional e
seus experimentos de manejo da natureza iam ser valorizados e aprimorados,
no dilogo com o saber cientfico.
Foi em 1999, a partir da experincia acumulada nos diversos estados,
que a Articulao no Semirido no Brasil (segundo a ortografia da poca:
ASABrasil) comeou a ser construda. Naquele ano, acontecia no Brasil a
COP 3 (3 Conferncia das Partes da Conveno de Combate Diversificao
e Seca), organizada pela Organizao das Naes Unidas (Diniz, 2007, p.
46ss.). Por outro lado, o semirido passava novamente por uma grande seca.
Diversas organizaes da sociedade civil decidiram criar o Frum Paralelo, que
promoveu seminrios, conferncias, etc. Foi nesse quadro que a ASABrasil se
constituiu, congregando cerca de 700 entidades (sindicatos, igrejas, ONGs,
associaes) que j estavam mobilizadas nos diversos estados. Foi divulgada a
Declarao do Semirido que focaliza dois pilares: a conservao, uso susten
tvel e recomposio ambiental dos recursos naturais, e a quebra do monoplio
de acesso terra, gua e outros meios de produo (Diniz, 2007, p. 48).
A partir da, a ASABrasil se empenhou na elaborao de um programa de
construo e divulgao de cisternas que veio a adotar a sigla P1MC (Programa
de Formao e Mobilizao para a Convivncia com o Semirido: Um Milho
de Cisternas Rurais). O ttulo indica claramente que o objetivo muito mais
do que construir. Esse programa iniciou com vrias etapas de experimen
tao formao dos pedreiros, das famlias, gesto com diversas fontes de
financiamento e, a partir de 2001, recursos do governo federal.
Na continuidade do P1MC foi criado o P1+2 (Uma terra e duas guas) que
considera a quebra do monoplio de acesso terra, conforme a Declarao
do Semirido, e encara o desafio de complementar a cisterna do P1MC (gua
para beber e cozinhar) com outras formas de estocar e manejar a gua, desta
vez para produzir: agricultura e criao (tanque de pedra, barragem subterr
nea, cisterna calado, as mltiplas formas de irrigao sem uso intensivo de
gua, as modalidades de armazenar os produtos sem agrotxicos, entre outras
tecnologias (Baptista, 2013). Ver anexo 1 com fotos sobre cisterna de placas e
outras tecnologias de armazenamento de gua.
O resultado talvez mais importante dessa luta a progressiva autonomia
da populao camponesa. O protagonismo campons pode ser observado, pelo
menos nas regies onde a ASA desenvolve h mais tempo suas aes de forma
207
19/03/2015 14:26:11
contnua. As reunies se tornam espaos de debates extremamente animados.

Cada um quer falar, dar exemplos para justificar sua opinio, discorda da opi
nio de uma liderana, mal disfara sua vontade de se apoderar do microfone.
Sempre aparece algum propondo uma poesia, criada na hora, para comentar
os debates. Nas feiras de experincias, os participantes expem com orgulho
inovaes criativas ou resultados surpreendentes: um jerimum particularmente
grande, uma geleia feita de flores de cacto, a foto de um sistema de aguao
astucioso, etc. Grupos se organizam para manifestar, por exemplo, a favor do
reconhecimento das sementes nativas. Os produtores tm seus representantes
em diversas comisses municipais. L onde funciona o sistema de Fundos
Rotativos Solidrios, a comunidade assume sua gesto e prope solues
quando um membro tem problemas financeiros que o impedem de dar sua
contribuio.
As cisternas representam hoje o principal exemplo de como possvel
atender demanda hdrica familiar, pelo menos sob o ponto de vista da sade
e da segurana alimentar e nutricional, combinando elementos de participao
social, atuao do poder pblico e emancipao das famlias.
O P1MC como poltica pblica,

e os desafios da participao
Desde o incio de sua implantao, o projeto contou com importante
apoio governamental, sendo financiado, ainda em 2001, pelo Ministrio do
Meio Ambiente e, nos anos de 2001 e 2002, pela Agncia Nacional de guas
(ANA). A partir de 2003, a construo de cisternas passou a contar com a
participao ativa do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea) para que fosse includa nas aes da Estratgia Fome Zero ( poca
referida como Programa Fome Zero), do ento Ministrio Extraordinrio
de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), que passou a integrar o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) a partir
de 2004.
At 2011, houve longos anos de colaborao fecunda e transparente, e as
contas sempre foram aprovadas. Mas tambm houve dificuldades: por exem
plo, a prestao de contas absolutamente normal exigia procedimentos
dificilmente cumpridos por famlias e pequenas comunidades. Como, por
exemplo, justificar os custos de uma refeio (para uma reunio de comuni
dade) quando uma mulher da comunidade que mata uma galinha de seu
quintal? Pois todos os procedimentos para recursos pblicos so normatizados
208
19/03/2015 14:26:11
para grandes obras como construo de estradas. Solues existem, mas pre
cisam ser descobertas.
Mas a principal causa de dificuldade entre o governo e ASA se refere ao
enfoque. Na execuo do P1MC e do P1+2, a ASA sempre deu o maior valor
e tempo aos aspectos educativos, procedimentos que tornam a execuo mais
lenta. Porm, para as autoridades governamentais, a racionalidade se focaliza
no nmero de cisternas concludas. Portanto, a observao real: em oito anos
de funcionamento do P1MC, considerando a meta de se atingir um milho
de cisternas, apenas um pouco mais de 370.000 tinham sido construdas. Mas
vale observar que os recursos atribudos no permitiam contratar mais tcnicos.
Em 9 de dezembro de 2011, a notcia caiu como uma bomba. A coor
denao executiva da ASA envia a mensagem seguinte:
[...] Ontem a coordenao da ASA foi convocada para uma reunio com o
MDS em Braslia e o desfecho final foi o comunicado de que o governo federal
no mais far parceria com a ASA atravs da AP1MC,4 que sua estratgia
fazer as aes do gua para Todos pelos estados e municpios, negando uma
caminhada de mais de oito anos, onde a ASA no s apenas construiu o P1MC
e o P1+2, como uma nova perspectiva de empoderamento das famlias e por
conseguinte, protagonista da construo da poltica pblica de acesso a gua
que hoje o MDS executa.
O que o governo Dilma est propondo apagar uma das mais belas e exitosas
experincias de participao social e construo de cidadania pelos que sempre
foram marginalizados, mas tomaram a histria em suas mos e trouxeram para
o centro do debate, o conceito e as iniciativas de convivncia com o semirido.
[...] apesar de todos os relatrios recentes favorveis da CGU, TCU e depoi
mentos pblicos da Secretaria Executiva da CGU de que a ASA uma das
experincias mais exitosas em gesto de recursos pblicos no pas [...].
A posio do governo brasileiro na reunio de ontem foi clara: no tem mais
interesse em continuar apoiando o P1MC e o P1+2.
Na sua coluna na revista poca (22.11.2011), a jornalista e escritora

Eliane Brum comenta: Presente de Dilma azeda o natal no semirido: s
vsperas das festas de fim de ano, o governo federal rompe a parceria com a
organizao que abalou os alicerces da indstria da seca ao implantar mais de
370 mil cisternas de alvenaria no serto nordestino. E comea a distribuir cis
ternas de plstico. Lembra a criao do P1MC, acolhido pelo presidente Lula.
Associao Programa Um Milho de Cisternas, criada para coordenar as atividades.
209
19/03/2015 14:26:11
[...] O rompimento da parceria com a ASA anunciado no momento em que a

opinio pblica est predisposta a considerar qualquer ONG fraudulenta. [...] E
fazer parecer que as aes so um esforo de moralizao dos recursos pblicos.
Esquecese talvez por convenincia que o surgimento das ONGs resultado
direto da redemocratizao do pas. E tambm que uma parcela significativa
delas no apenas honesta, como tem operado uma grande transformao nas
relaes e nos resultados em vrias reas cruciais.
[...] Pela seriedade e competncia da sua atuao, a rede (ASA) j recebeu uma
dezena de prmios. Entre eles, o Prmio de Direitos Humanos do governo fe
deral, na categoria Enfrentamento da Pobreza, entregue pelo prprio Lula no
final de 2010. E tambm um prmio da ONU, que a considerou uma referncia
de gesto e incluso social no campo do acesso gua e do direito segurana
alimentar e nutricional das famlias carentes do semirido.
Reproduz tambm uma parte da nota divulgada pela ASA:

Para alm da parceria com estados e municpios, o governo tambm anuncia
a compra de milhares de cisternas de plstico/PVC de empresas que comeam
a se instalar na regio. Ou seja, o governo no apenas rompe com a ASA, mas
amplia a estratgia de repasse de recursos pblicos para as empresas privadas.
Consideramos isso um retrocesso, o que pode gerar um retorno claro e ntido a
velhas prticas da indstria da seca, onde as famlias so colocadas novamente
como refns de polticos e empresas, tirandolhes o direito de construrem sua
histria.
Numa entrevista, o secretrioexecutivo da Controladoria Geral da Unio

(CGU), declara que haviam acabado de avaliar o Programa Um Milho de
Cisternas, da ASA: Nossa avaliao extremamente positiva. No sei se o
Estado teria o mesmo dinamismo para fazer o que essas ONGs tm feito.
O coordenador da AP1MC (Naidison Baptista) observa que
As pessoas no entram mais na fila da gua em troca de voto. Cortamos a raiz
do coronelismo do nordeste. [...] Para a ASA, a implantao de uma cisterna
mais do que uma obra: a construo de um espao social de onde tm emergido
novas lideranas e uma juventude ativa. Mudana socioeconmica e poltica
importante em uma regio historicamente dominada por oligarquias em que
sempre coube aos sertanejos ou se submeter a algum painho ainda que com
pinta de moderno ou migrar para o centrosul.
Na tecnologia social da ASA, a implantao das cisternas no vista como favor
do governo, mas como direito. No assistencialismo, mas poltica pblica. As
pessoas so estimuladas a exercer a cidadania e a tomar suas prprias decises,
coletivamente tornando o voto de cabresto cada vez mais difcil. Bem dife
210
19/03/2015 14:26:11
rente, portanto, de um modelo assistencialista/populista que forma geraes

de eleitores agradecidos a um pai ou me magnnimos.
No mesmo perodo em que a ASA foi informada de que no receberia os

recursos para os prximos meses, o Ministrio da Integrao Nacional anun
ciou e comemorou a instalao da primeira de 300 mil cisternas de polietileno,
em meio a campanhas de protesto das comunidades do semirido que rejeitam
o equipamento de plstico. O governo alega que as cisternas de polietileno
podem ser produzidas em grande escala e assim atingir um nmero maior de
famlias com mais rapidez.
A ASA apresenta argumentos convincentes para condenar as cisternas de
plstico. Elas custam mais do que o dobro do valor das cisternas de alvenaria.
Enquanto a nossa custa R$ 2.080, a de plstico custa R$ 5.000. Ou seja: se
fosse s o dobro, com o mesmo valor que as empresas fazem 300 de plstico
ns construiramos 600, diz Baptista. Pelos clculos da ASA, para cada 10 mil
cisternas de alvenaria instaladas, h uma injeo de R$ 20 milhes na economia
local. Com as de plstico, a maior parte dos recursos pblicos ficar nas mos dos
empresrios. Na mesma lgica, a populao se tornar para sempre dependente
das empresas para a manuteno e a reposio, j que no dominar a tcnica.
Quando existe qualquer problema com as cisternas de alvenaria, o pedreiro da
comunidade resolve de forma simples [...].
A respeito das cisternas de plstico circulam, na lista da ASA, informa

es que sugerem que a deciso possa ter um benefcio eleitoreiro e, alm do
mais, possa quebrar a espinha dorsal da ASA, a inimiga real do coronelismo
nordestino.
Aps o anncio da substituio da cisterna de placas por cisternas de
plstico, a ASA organizou em poucos dias uma grande manifestao (da qual
tive a oportunidade de participar). nibus chegaram de todos os estados
do nordeste, no dia 20 de dezembro (de 2011) trazendo para Juazeiro umas
10.000 pessoas, entre camponeses e lideranas; estes atravessaram a ponte que
liga Juazeiro a Petrolina, e realizaram um ato em frente catedral.
Aps essa manifestao, houve uma primeira marcha r. O governo
prolongaria o financiamento em curso por mais 3 meses (mas sem abandonar
a distribuio de cisternas de plstico). Depois foi anunciado que o financia
mento seria retomado, mas os recursos passariam pelos governos estaduais.5 No
Entre 2011 e 2012, o MDS repassou R$ 540 milhes aos governos estaduais, consrcios pblicos
de municpios e entidades privadas sem fins lucrativos para a execuo das obras em nove estados,
inclusive a Paraba.
211
19/03/2015 14:26:11
entanto, segundo o testemunho de ONGs que participam do P1MC desde a

origem, a expectativa era que o processo seria mais fcil: no haveria controle
burocrtico das menores despesas, s a obra terminada comprovaria o bom uso
dos recursos. Mas a decepo foi grande: como enfrentar essas construes sem
recursos? Foi necessrio encontrar outras fontes de financiamento para depois
ser ressarcido pelos governos estaduais. Sem contar que estes, na sua maioria,
notm nenhum interesse em acabar com o clientelismo.
Mas, aos poucos, os financiamentos diretamente pelo MDS (Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome) foram retomados. Em maro
de 2013, esse ministrio anunciou que investiria R$ 705 milhes, at 2014,
na construo desses equipamentos na regio, por meio do Plano Brasil Sem
Misria, lanado dois anos antes. Diz o documento no site do MDS:
A gua essencial para a dignidade das famlias no semirido e a
convivncia com a seca, diz o secretrio nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional do MDS, Arnoldo de Campos. Essas estratgias do governo
federal no so emergenciais, so para serem duradouras.
At 2014, o documento previa que cerca de 500 mil famlias seriam benefi
ciadas com o Programa Cisternas no Semirido. O Programa Cisternas tambm
previa construir mais de 19 mil tecnologias de captao e armazenamento de gua
para a produo que beneficiariam cerca de 26 mil famlias de agricultores. So
microbarragens, barragens subterrneas, bombas populares, tanques de pedras,
cisternascalado, entre outras, que permitem s famlias manter suas
atividades produtivas mesmo no perodo de estiagem (Ver anexo 1).
E ultimamente, o MDS anunciou que investir quase R$ 1 bilho para
financiar a construo de tecnologias sociais de acesso gua na rea rural
do semirido. A construo das cisternas se dar atravs de convnios e sero
entregues mais de 134 mil cisternas de gua para consumo e outras 51 mil
tecnologias sociais que auxiliam na produo dos agricultores familiares, at
o final de 2015.
Temos o exemplo do Patac que, em 2008, executava o P1MC com uma
equipe de 8 tcnicos. Hoje, para dar conta do recado com a ampliao do
trabalho (o Patac responsvel pela execuo do P1+2 na regio), a equipe foi
aumentada at contar com 23 tcnicos.
O dilogo foi difcil, mas no h dvida que a presso dos movimentos
sociais conseguiu reverter a deciso anunciada em dezembro de 2011. As l
timas cisternas de plstico continuam sendo distribudas, mas no so raras
as comunidades que recusam o presente.
E no final de junho de 2014 (25/6/2014), o secretriogeral da
Presidncia da Repblica, ministro Gilberto Carvalho, defendeu a importncia
212
19/03/2015 14:26:11
do Congresso Nacional votar, o quanto antes possvel, o Marco Regulatrio

das Organizaes da Sociedade Civil. Ao destacar a necessidade de novas nor
mas e diretrizes para o trabalho das entidades civis e para que estas atuem em
parceria com os governos na execuo de programas sociais, o ministro disse
esperar que o Congresso Nacional retome o debate to logo os parlamentares
retornem do recesso parlamentar, em julho. Para o ministro, tanto o marco
regulatrio quanto o decreto presidencial que, recentemente, instituiu a
Poltica Nacional de Participao Social, so de interesse da sociedade e dizem
respeito a um mesmo fenmeno: as formas de participao direta dos cidados
na gesto pblica.6
A experincia da ASA com os dois programas P1MC e P1+2 com
prova que essa forma de participao direta da sociedade civil na poltica
pblica pode ser extremamente proveitosa, e ainda mais quando as presses
so recebidas e eficientes.
Referncias
ARTICULAO NO SEMIRIDO BRASILEIRO (ASA). Uma caminhada de susten
tabilidade e de convivncia no Semirido. Recife: ASA, 2010.
__________. Relatrio do II Encontro de Agricultores Experimentadores, realizado em
Pesqueira, Pernambuco. Recife: ASA, 2011.
BANCO MUNDIAL. Impactos e externalidades sociais da irrigao no Semirido brasileiro.
Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/seminario/hidrico_8.pdf>. Acesso
em: 15 jun. 2011.
BATISTA, N. de Q.; CAMPO, C. H. Fatores histricos, sociais, culturais e polticos do
Semirido. In: CONTI, I. L.; SCHROEDER, E. O. (Org.). Convivncia com o semi
rido brasileiro: autonomia e protagonismo social. Braslia: AECID/MDS/Editora IABS/
FAURGS/REDEgenteSAN/IABS, 2003, p. 2434.
BARBOSA, A. G. (Org.). Sociedade civil na construo de polticas pblicas para a convi
vncia com o Semirido. Recife: ASA, 2011.
CONSEA (Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional). O acesso e os usos
da gua no contexto da soberania e da segurana alimentar. Disponvel em: <http://www4.
planalto.gov.br>. Acesso em: 27 mai. 2011.
No dia 31.7.2014, a Presidente da Repblica sancionou a lei n 7168/2014, que implanta o novo
instrumento de contratualizao das organizaes da sociedade civil (OSCs), lei que deve ser regu
lamentada em at 90 dias. No entanto, segundo as OSCs, a nova lei est longe de contemplar certos
aspectos importantes, como o acesso a fundos pblicos e um regime tributrio simples e adequado.
(Cf. Encontro dos Signatrios da Plataforma para o Novo Marco Regulatrio das OSCs in lista
da ASA: 05.8.2014).
213
19/03/2015 14:26:11
DINIZ, P. C. O. Ao coletiva e convivncia com o semirido: a experincia da Articulao

do Semirido Paraibano. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Universidade Federal
da Paraba, Joo Pessoa/Campina Grande 2002.
______. Da experimentao social ao experimentalismo institucional: Trajetrias de rela
es entre Estado e sociedade civil Experincias no Semirido. Tese (Doutorado em
Sociologia). Universidade Federal da Paraba/Universidade Federal de Campina Grande,
Joo Pessoa/Campina Grande, 2007.
DUQUE, G.; CIRNE, M. N. R. Pobreza rural no nordeste semirido: cidadania ou exclu
so social? Questionando os programas emergenciais. In: BRANDEBURG, A.; NEVES,
D. P.; FERREIRA, A. (Org.). Para pensar outra agricultura. Curitiba: UFPR, 1998.
DUQUE, G.; CIRNE, M. N. R. Crer des citoyens ou des exclus? Le dfi des programmes
de secours aux victimes des scheresses. In: ZANONI; LAMARCHE. Agriculture et ruralit
au Brsil: un autre modle de dveloppement. Paris: Karthala, 2001, p. 129144.
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica). Censo Agropecurio 2006. Disponvel
ANEXO: A cisterna de placas
e outras
em: <www.ibge.gov.br/censoagro/2006/default.shtm>.
Acesso
em:tecnologias
15 jun. 2011.
1. A cisterna
placas em construo
e terminada
SCHISTEK, H. Formao histricogeogrfica
dodesemirido
brasileiro.
Juazeiro: IRPAA,
2005.
SILVA, Roberto Marinho Alves da. Entre o combate seca e a convivncia com o Semirido:
transies paradigmticas e sustentabilidade do desenvolvimento. Fortaleza: Banco do
Nordeste do Brasil, 2008.
ANEXO 1: A cisterna de placas e outras tecnologias

ANEXO: A cisterna de placas e outras tecnologias
1. A cisterna de placas em construo e terminada
ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2
ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2
Ff
Ff
A cisterna
Aa
A cisterna de placas em construo e terminada
103
A cisterna
Aa
214
19/03/2015 14:26:11
Algumas outras tecnologias adotadas pela ASA

Cisterna adaptada para a roa e cisterna calado
Tratase de um reservatrio construdo com a mesma tecnologia que a

cisterna rural, com a diferena que tem uma capacidade de 52.000 litros e fica
totalmente enterrada (tendo apenas a coberta acima do terreno). Tm diversas
2. Algumas
outrasa tecnologias
adotadas
pela ASAno cho que conduzem a gua
formas
de captar
gua: canaletas
de alvenaria
Cisterna adaptada para a roa e cisterna calado
das enxurradas, ou construo de um calado de cimento ou outro material.
Trata-se de um reservatrio construdo com a mesma tecnologia que a
A gua
armazenada
destinada ao cultivo de hortalias e fruteiras, plantas
cisterna rural, com a diferena que tem uma capacidade de 52.000 litros e fica
medicinais,
criao de pequenos animais, canteiros econmicos.
totalmente enterrada (tendo apenas a coberta acima do terreno). Tm diversas formas
de captar a gua : canaletas de alvenaria no cho que conduzem a gua das
enxurradas, ou construo de um calado de cimento ou outro material. A gua
Barragem subterrnea
armazenada destinada ao cultivo de hortalias e fruteiras, plantas medicinais,
criao de pequenos animais, canteiros econmicos.
A barragem subterrnea construda em reas de baixio ou em leitos de
Barragem subterrnea
riachos temporrios.
cavada uma valeta (at atingir a parte firme do solo
A barragem subterrnea construda em reas de baixio ou em leitos de
ouriachos
a rocha)
transversalmente
baixio
suaatingir
parteamais
e asolo
seguir
temporrios.
cavada ao
uma
valetana(at
parte baixa,
firme do
ou a
colocada
uma
lona
que
segura
a
gua
de
chuva
escorrendo
por
baixo
da
terra.
rocha) transversalmente ao baixio na sua parte mais baixa, e a seguir colocada uma
Finalmente
a valeta
fechada
e o trabalho
finalizado
construo
lona que segura
a gua
de chuva escorrendo
por baixo
da terra.pela
Finalmente
a valetade
umfechada
poo amazonas
(na
parte maispela
baixa
da barragem),
para amazonas
aproveitar(naa gua
e o trabalho
finalizado
construo
de um poo
parte
mais baixa
barragem),
para eaproveitar
guardada A
nogua
solo armazenada
encharcado e
guardada
no da
solo
encharcado
controlara agua
salinizao.
controlar
salinizao.
A gua
armazenada
em baixotodo
da terra
evaporao
embaixo
daa terra
no sofre
evaporao
e permite
tipono
desofre
cultura
durantee
permite
todo
tipo
de
cultura
durante
o
ano
todo,
em
particular
culturas
o ano todo, em particular culturas que necessitam de bastante gua. Quandoque
se
necessitam
de bastante
gua. Quando
visitadeuma
barragem
em poca
visita
uma barragem
subterrnea
em se
poca
estiagem,
se subterrnea
tem a impresso
de
de ilha
estiagem,
a impresso
de umaO
ilha
verde
no meio acoplado
de um deserto.
O poo
uma
verdesenotem
meio
de um deserto.
poo
amazonas
barragem
amazonas acoplado barragem serve para dessedentao animal e para consumo de
serve para dessedentao animal e para consumo de casa.
casa.
Barragem subterrnea em construo e terminada, produzindo.

Barragem subterrnea em construo e terminada, produzindo.
215
19/03/2015 14:26:11
funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou

constitudos de fendas largas tm sua capacidade aumentada erguendo-se paredes de
alvenaria que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.
Caldeiro ou tanque de pedra
uma tecnologia comum em reas de serra ou onde existem lajedos que

funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou cons
titudos
de fendas
Caldeiro
ou tanque
de pedra largas tm sua capacidade aumentada erguendose paredes
uma tecnologia comum em reas de serra ou onde existem lajedos que
de
alvenaria
que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.
funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou
constitudos de fendas largas tm sua capacidade aumentada erguendo-se paredes de
alvenaria que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.
105
105
216
19/03/2015 14:26:11
Abastecimento no Brasil:
o desafio de alimentar as cidades
e promover o Desenvolvimento Rural
Walter Belik
Altivo R. A. de Almeida Cunha
Introduo
Com o avano da urbanizao, e todos os problemas que dela decorrem,
o abastecimento alimentar das cidades passou a ser um elemento decisivo para
o bemestar social e para a estabilidade da economia. O tema da carestia, que
parecia ter sido relegado aos livros de histria, recentemente voltou preocu
pao dos governos em funo da alta generalizada dos alimentos desencadeada
pela crise financeira internacional na dcada passada. Alimentar as cidades
um desafio cada vez maior no Brasil, muito embora o pas seja um grande
produtor e exportador de alimentos.
Ao final da dcada de 1960, com a inflao fora do controle, presses
sociais de toda ordem e com o setor supermercadista dando os seus primeiros
passos, o sistema de abastecimento das grandes cidades era uma preocupao
constante dos governos militares. A matria aparece com destaque nos Planos
Nacionais de Desenvolvimento e, nesse perodo, so realizados grandes inves
timentos na construo de uma rede pblica de mercados atacadistas visando
217
19/03/2015 14:26:11
aproximar os produtores rurais dos varejistas e consumidores finais. Passado

quase meio sculo desde que esses planos foram executados e examinandose
a evoluo da sociedade e da economia ao longo desse perodo se constata que
quase tudo mudou em termos de abastecimento alimentar no Brasil, a comear
pelo padro de consumo das famlias urbanas. Contudo, de certa maneira, essas
mudanas no foram acompanhadas pela adaptao das estruturas pblicas de
abastecimento nova realidade e, com isso, esse espao do mercado foi sendo
ocupado por estruturas privadas de comercializao.
Da perspectiva do consumidor, dois elementos apontados anterior
mente, o bemestar social e a estabilidade da economia, alcanaram um novo
patamar nesse perodo. Ou seja, embora os preos dos alimentos continuem
a representar uma parcela importante nos ndices de inflao esses no so
fatores de instabilidade como no passado. Da mesma maneira, no se obser
vam crises agudas de abastecimento no Brasil tendo em vista que os canais de
comercializao privados conseguem promover com eficincia a substituio
de gneros em situao de escassez ou impulsionar novos hbitos de consumo,
mais adequados ao seu perfil da oferta.
Feitas essas consideraes, podese afirmar que o maior problema com
relao ao abandono das aes pblicas de abastecimento est na falta de opes
de comercializao para a produo familiar.
Muito j se discutiu sobre a importncia da agricultura familiar para o
abastecimento, e estudos do IBGE, com base no Censo Agropecurio de 2006,
evidenciam o peso da agricultura familiar na oferta da maior parte dos produtos
(Frana et al., 2009). Estudo posterior desenvolvido pela Fundao Getlio
Vargas/Confederao Nacional da Agricultura (FGV/CNA), por seu turno,
procura demonstrar que o peso dos produtos da agricultura familiar no Valor
Bruto da Produo (VBP) j no seria to elevado (FGV/CNA, 2010). Para
se ter uma ideia das diferenas polares entre as duas abordagens, basta men
cionar que a participao da mandioca produzida pela agricultura familiar no
total da produo (VBP) seria de 88% no primeiro estudo e 49% no relatrio
da FGV/CNA. Na horticultura, por exemplo, atividade que por excelncia
desenvolvida por agricultores familiares, a participao dessa categoria de
produtores no Valor Bruto da Produo (VBP) seria de apenas 15%, segundo
o estudo da FGV /CNA.
Diferenas parte em termos de metodologia para o clculo do VBP, o
importante para efeitos dos estudos na rea de abastecimento o fato de que,
em termos de quantidade de estabelecimentos envolvidos na produo, parece
evidente que a oferta desses produtos tem origem, principalmente, nos estabe
lecimentos familiares ou estabelecimentos de pequeno porte. Utilizandose os
218
19/03/2015 14:26:12
dados do Censo 2006, verificase que na horticultura e floricultura, 94% da

produo so originrias de estabelecimentos com at 50 hectares. No caso de
se fazer o corte com um limite de rea mais baixo, por exemplo, com 10 ha,
a participao ainda muito elevada: 73%.1 Para o caso do total de lavouras
temporrias as propores so respectivamente 89% e 61%. Para a fruticultura
as cifras tambm so maisculas, superando a faixa de 90% nos dois tipos de
anlise, registrandose a exceo da laranja, cultura essa na qual os produtores
at 10 ha representam apenas 86%.
Queremos demonstrar com isso que, de forma massiva, a alimentao
da populao est relacionada a estabelecimentos de pequeno porte, na sua
esmagadora maioria da agricultura familiar. Diante disso colocase o desafio
da comercializao e os seus paradoxos. Muito embora o abastecimento no
seja um problema atual para quem compra os gneros e nisso se inclui o con
sumidor final, o abastecimento de alimentos uma enorme preocupao para
aqueles que colocam as suas produes no mercado. Ou seja, tirante as inicia
tivas de construo de Centrais de Abastecimento h quatro dcadas, muito
pouco foi feito pelo poder pblico para melhorar os canais de comercializao,
dos quais dependem milhes de pequenos agricultores.
A comercializao de modo geral necessita de um grande volume de ca
pital de curtssimo prazo e envolve riscos atinentes s flutuaes da demanda
e dos preos de mercado. Quanto maior o ciclo do produto maior o aporte
de capital de giro inicial para financiar a produo. Produtos de ciclo curto e
alta perecibilidade tambm necessitam de adiantamentos de capital porque o
processo de trabalho contnuo e uma frustrao de safra pode interromper
a produo que vem em seguida. Em nenhuma atividade econmica os mer
cados so garantidos, mas adiantamentos de recursos e garantias antecipadas
de compra facilitam a tomada de decises por parte de produtores de baixa
capacidade econmica.2
A comercializao um elo importantssimo no processo produtivo
sendo, normalmente, que as margens de comercializao no variam com as
flutuaes de preos, o que garante a continuidade da atividade de intermedia
o em bases lucrativas. Com o conhecimento que o distribuidor tem sobre o
mercado e com a possibilidade de influenciar preos e quantidades ofertadas
a sua presena acaba se perpetuando em um ambiente no qual os produtores
se mantm em situao de fragilidade. Por esse motivo, a ao da poltica
Retirandose desse universo os estabelecimentos sem rea ou que no declararam.
Muito embora o risco maior nesse caso seja o de criar dependncia em relao aos segmentos
montante ou jusante dessa produo.
1
2
219
19/03/2015 14:26:12
pblica fundamental reduzindo a assimetria de informaes e respaldando

financeiramente o lado mais fraco da negociao.
A trajetria do sistema de abastecimento alimentar

no Brasil: estruturao e crise
A estrutura e o modelo organizacional do abastecimento alimentar das
cidades brasileiras tm como marco institucional a criao do Sistema Nacional
de Centrais de Abastecimento (Sinac), modelo poltico e organizacional vi
gente entre 1972 e 1988 concebido para coordenar o desenvolvimento e a
organizao da comercializao de alimentos no Brasil.
Consoante com o processo de modernizao conservadora da agricultura
brasileira, o Sinac definiu e imps padres e normas tcnicas, na ausncia
de um padro estruturado de mercado. Estabeleceu normas de embalagens,
informaes de mercado, tcnicas de produo e formatos organizacionais
que deveriam ser conduzidos pelas centrais de abastecimento, com misso de
integrao dos padres da base produtiva at a regulao do varejo (Mandetta
de Souza, 2005; Cunha, 2006; Abracen, 2011). Esta concepo sistmica foi
referenciada nos sistemas nacionais de abastecimento alimentar europeus,
como os Mercados de Interesse Nacional franceses (MIN) e a rede de mer
cados do sistema espanhol, com apoio expressivo da FAO.
O Sinac tinha objetivos muito ambiciosos, almejava promover simulta
neamente a modernizao e organizao das estruturas de produo alimentar,
reduzir custos de transao dos produtos e assimetrias de informao entre os
agentes da cadeia produtiva, elevar a qualidade dos produtos comercializados e
estimular a modernizao e eficincia dos equipamentos de varejo e, de quebra,
eliminar gradativamente os problemas urbansticos (principalmente de trnsito
e das condies higinicosanitrias) decorrentes do sistema de feiras livres.
Com um programa de investimentos em infraestrutura de abastecimento
sem precedentes no pas, o Sinac criou, em articulao com estados e muni
cpios, 22 empresas de abastecimento atacadistas (as Ceasas), 47 entrepostos
e mercados expedidores e 158 equipamentos varejistas nos principais centros
urbanos do pas. Esta estrutura durante muitos anos foi a principal referncia
brasileira na formao de padres comerciais para produtos hortigranjeiros
com a definio dos padres de classificao, embalagem e qualidade, bem
como da informao de preos e quantidades comercializadas.
Na segunda metade dos anos 1980, a crise financeira e gerencial do siste
ma levou extino do Sinac, culminando com a transferncia do controle
220
19/03/2015 14:26:12
acionrio das Ceasas para os estados e municpios. A engenharia financeira

do mecanismo de financiamento que permitiu a construo da imensa in
fraestrutura das centrais de abastecimento se mostraria frgil em funo das
crises externas e foi determinante para o desmonte do Sistema. O trmino do
Sinac se deu pela conjuno de quatro fatores: a fragilidade dos mecanismos
de financiamento, problemas de focos e metas operacionais, dificuldades de
relacionamento entre o governo federal e os estados e municpios e a falta de
enraizamento das polticas do Sinac (Cunha, 2010).
A partir da desarticulao do SINAC, diversas Ceasas sofreram deficin
cias estruturais e conceituais. Tais deficincias levaram, em maior ou menor
grau, obsolescncia das estruturas fsicas de comercializao e a perda de
eficincia dos mtodos de gesto empresarial. Esta perda refletiuse tambm
na ausncia de uma viso estratgica de longo prazo e na falta de aproximao
e interao entre os agentes envolvidos no processo de produo, comerciali
zao, distribuio e consumo.
Embora desarticuladas e sem diretrizes estratgicas, as centrais de abas
tecimento brasileiras mantiveram uma parte das funes necessrias para
alimentar um sistema nacional de informaes sobre a comercializao de
produtos hortigranjeiros. Esta estrutura ainda responsvel pela comercializa
o de mais de 15,5 milhes de toneladas anuais de produtos hortigranjeiros,
cuja movimentao comercial supera a cifra de US$ 10 bilhes anuais (dados
para 2013).
Caractersticas recentes do setor atacadista pblico

As centrais de abastecimento (CA) brasileiras foram estruturadas ori
ginalmente tendo o centro de sua atividade econmica baseada no comrcio
direto da produo rural de produtos hortigranjeiros. Em sua concepo, o
papel das centrais era o de organizar o mercado atravs do estabelecimento de
padres e regras de comercializao e propiciar condies de competio para
favorecer tanto os produtores rurais quanto os consumidores.
O amadurecimento da atividade comercial das CAs conformou aspectos e
caractersticas que criam obstculos para um novo modelo de gerao de valores
baseados na relao direta, ou identificada, entre produtores e consumidores.
A primeira caracterstica de natureza organizacional. Aspectos de espe
cificidade dos produtos hortigranjeiros relacionados perecibilidade, escala
produtiva e comercial suscitam diferentes formatos organizacionais entre
agentes econmicos. Por esta razo surgiram diversos atacadistas especializados
221
19/03/2015 14:26:12
em determinados produtos e que so fornecedores de atacadistas generalistas.

Estes formatos geralmente envolvem um grande nmero de intermedirios e
agentes comerciais (Cunha, 2013).
Uma fonte contnua de conflitos nos mercados atacadistas referese ao
pressuposto (irrealista em modernos sistemas de produo) da separao fun
cional das atividades de gerenciamento da produo e comercializao rural.
A estrutura fsica dos mercados na pedra (os locais de venda direta exclusivos
para produtores rurais) caracterizada pela oferta mnima de condies de
infraestrutura, sem possibilidade de acondicionamento, estoque e estruturas de
gerenciamento, que induzem comercializao no mesmo dia do fornecimento.
O carter de locao temporria, diria, procura evitar que o produtor rural
se afaste do que seria sua funo econmica primordial, o gerenciamento da
produo, evitando que se torne um comerciante com ponto comercial fixo. No
entanto, o produtor rural de produtos de qualidade tende a estabelecer uma cli
entela que demanda regularidade de oferta e ampliao do mix comercializado.
A segunda caracterstica de origem conceitual. A noo de territrio e de
cultura local, de organizao social e comunitria, e em essncia, das relaes
sociais no faziam parte do arcabouo terico e institucional que norteou a
criao do modelo brasileiro de comrcio atacadista. Esta certamente uma
das razes pelas quais as Ceasas tm tanta dificuldade em implantar programas
efetivos de desenvolvimento rural e de apoio agricultura familiar. Os grupos
sociais que hoje se enquadram na categoria de agricultura familiar eram tra
tados indistintamente como pequenos agricultores, cuja caracterstica era a
reduzida escala produtiva e a baixa modernizao. A importao do modelo
europeu nunca incorporou no Brasil efetivamente a questo de organizao
da produo rural.
O terceiro aspecto de natureza organizacional. Em muitas Centrais de
abastecimento, os espaos de uso livre foram gradativamente apropriados pri
vadamente, com a destinao permanente para produtores ou intermedirios
de reas livres. Na maioria dos casos, a lucratividade das atividades comerciais
decorrentes da intermediao (funcional ou especulativa) estimula o produtor
rural a mudar seu campo de atuao principal da produo para a atividade
comercial, mantendo o vnculo rural apenas como passaporte para a utiliza
o do mercado destinado a produtores. Isto levou ao surgimento de diversos
intermedirios comerciais, alguns atuando de forma funcional, reunindo a
produo de diversos produtores, e outros atuando apenas especulativamente,
e que so classificados como atravessadores da produo. Este atravessador
especulativo se apropria do lucro dos produtores, sem agregar valores psco
lheita como classificao e melhoria do acondicionamento.
222
19/03/2015 14:26:12
O quarto aspecto relacionado ao poder de mercado das centrais de

abastecimento. Na ltima dcada, a quantidade comercializada de frutas,
legumes e verduras (FLV) nas principais CAs cresceu menos do que a renda
e o PIB e o preo dos principais produtos FLV no mais formado dentro
das CA, mas nos brokers e mercados especializados (Cunha, 2010; Machado
e Lago da Silva, 2004).
A quinta caracterstica de diretrizes, ou da ausncia delas, decorrente
da desestruturao do sistema atacadista brasileiro. De forma geral, as centrais
de abastecimento brasileiras no tm um referencial temtico, institucional
e organizacional claro e que oriente suas aes estratgicas para promover o
desenvolvimento regional e atender novas demandas dos consumidores.
As consequncias desta ausncia de diretrizes resultaram nas seguintes
situaes:
As CAs, de forma geral, no criaram espaos diferenciados para comer
cializao de produtos locais, orgnicos e comunitrios. As aes de estmulo
para a melhoria das condies de pscolheita so tmidas e mantm o conceito
de assistncia e orientao para tcnicas produtivas, sem enfatizar a etapa de
transformao (pscolheita, embalagem) e comercializao.
As aes de apoio agricultura familiar so pontuais nas Centrais de
Abastecimento e s recentemente estas passaram a incorporar ou desenvolver al
guns projetos voltados para a agricultura familiar. De forma geral, podese afirmar
que as centrais de abastecimento no diferenciam efetivamente a agricultura fa
miliar e no criaram estmulos ou programas focalizados para este ator produtivo.
H um virtual desconhecimento por parte das CAs das demandas do con
sumidor final bem como do segmento de restaurao alimentar (restaurantes,
hotis, cafs). As centrais de abastecimento no se integraram efetivamente
aos programas governamentais brasileiros de valorizao do carter local dos
alimentos ou de integrao gastronomia regional.
Um aspecto que dificulta o reconhecimento do papel pblico das CAs
que os dados estatsticos regularmente coletados pelas CAs no se tornam
informaes estratgicas para negcios dos produtores. quase surreal observar
que as recorrentes crises de abastecimento de determinados produtos hort
colas, como aconteceu com o tomate em 2012 no Brasil, poderiam ter sido
antecipadas pela anlise dos dados que as centrais produzem regularmente.
Uma reao em prol da busca de coordenao do setor atacadista se deu
pela criao, em 2005, do Programa Brasileiro de Modernizao do Mercado
Hortigranjeiro Prohort, que segue as tendncias verificadas na Europa de
criao de redes de cooperao e intercmbio tcnico e uniformizao de
interesses de mercados atacadistas.
223
19/03/2015 14:26:12
O Prohort foi institudo como um programa de diretrizes do governo fed

eral vinculado Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) atravs de uma
estrutura gerencial, sendo suas caractersticas institucionais substancialmente dif
erentes das do SINAC, embora se apoiem conceitualmente em boa parte de suas
premissas. Como programa de diretrizes, desprovido de oramento prprio e sem
contar com linhas de financiamento para estudos ou investimentos, o Prohort
definido como uma associao voluntria de ajuda mtua que se desenvolve sob
coordenao de um agente pblico. Seu papel o de indutor de cooperao entre
as Ceasas (federais, estaduais e municipais) e os agentes econmicos (produtores,
atacadistas e varejistas) para que possam definir estratgias e construir canais que
fortaleam o comrcio de produtos hortigranjeiros.
O Prohort divulga semanalmente, atravs de um portal na internet a
cotao de preos no atacado de mais de quarenta produtos nas principais
CAs brasileiras em diversos estados e divulga anualmente a quantidade e o
valor transacionados nestes mercados. Embora seja ainda uma ao limitada
em termos de alcance de um rgo de coordenao setorial, o Prohort o
nico programa governamental que gera este tipo de informao pblica entre
todos pases da Amrica Latina. Mesmo na Europa, apenas a Espanha, onde
o sistema centralizado pela empresa estatal Mercasa, oferece informaes
similares com alcance nacional.
possvel conceber outra configurao para as Centrais de Abastecimento
brasileiras que favorea a eficincia logstica, mas tambm a gerao dos novos
valores. Esta configurao deveria passar pelo desenvolvimento de aes que
promovessem conjuntamente diversos aspectos: 1) a identificao e valoriza
o do local de origem da produo; 2) a identificao dos produtores como
agentes sociais (individuais e comunitrios) e no apenas pessoas jurdicas; 3)
a oferta de informaes eletrnicas que permitam a identificao do produto
e do produtor; 4) a aproximao da nutrio e gastronomia com a produo
regional; 5) o incentivo a processos de pscolheita que evidenciem estas
informaes em seus processos e apresentao; e 6) a construo de canais de
comercializao que facilitem as compras institucionais pblicos.
A emergncia dos supermercados

e as relaes seletivas de fornecimento
Se por um lado a rede pblica de abastecimento alimentar no se moder
nizou da forma necessria para adequao aos novos padres de consumo, por
outro a estrutura varejista nacional foi revolucionada com o crescimento ex
224
19/03/2015 14:26:12
ponencial dos supermercados. A partir dos anos 1980 ocorreram significativas

mudanas no relacionamento do segmento supermercadista com a agricultura,
principalmente atravs do estabelecimento de contratos de fornecimento com
produtores. Alm de terem sido apoiados com incentivos financeiros estatais,
os supermercados se beneficiaram da paralisia nos investimentos pblicos e
da falta de um amplo plano de abastecimento urbano, o que levou sua quase
hegemonia na distribuio de alimentos para a populao urbana (Belik e
Wegner, 2012).
A representatividade econmica do segmento autosservio impres
sionante: em 2010, as 500 maiores empresas do setor contavam com 35,7
mil lojas; cerca de 150 mil checkouts; 763 mil funcionrios, 14,1 milhes
de metros quadrados de rea de vendas e faturamento nominal de R$ 162,5
bilhes. Quanto mais concentrada a estrutura varejista, menor o papel dos
atacadistas. No Brasil em 2009, o faturamento das cinquenta maiores empresas
atingia 60% do faturamento total do setor segundo o Ranking da Associao
Brasileira de Supermercados (Abras).
A grande diferena na forma de operao desse comrcio, definido
como grande distribuio, e os sistemas tradicionais operados pelas Centrais
pblicas atacadistas se refere interface entre a produo e os consumidores.
Na distribuio atacadista moderna, a transao entre comprador e fornece
dor prescinde da presena fsica da mercadoria. O sistema de plataformas de
distribuio constituiu um modelo de distribuio homogneo, como um
prolongamento das operaes de produo.
Uma estratgia recente, mas consolidada, a entrada do setor supermer
cadista no segmento de hortifrutis, ou na moderna nomenclatura FLV, de
frutas, legumes e verduras, que incluem tubrculos e razes. Alm de representar
um instrumento para fidelizar clientes,3 a seo de produtos hortifrutcolas
vem se destacando como muito rentvel para as redes de supermercado.
Segundo a Associao Brasileira de Supermercados (Abras), no primeiro
semestre de 2010, os produtos perecveis que incluem hortifrutis, carnes,
pes e laticnios ocuparam o terceiro lugar no ranking dos mais vendidos,
perdendo apenas para as bebidas alcolicas e no alcolicas. Em 2012, o se
tor de FLV respondia por 12% do faturamento bruto dos supermercados. A
expectativa de faturamento dos supermercados com FLV em 2014, segundo
a Abras de R$ 34,7 bilhes (Abras, 2013). Pelo lado do consumo, uma
pesquisa realizada pela CNA em 2011 sobre o consumo de frutas e hortalias
Um estudo feito para a Associao Paulista de Supermercados (Apas), em 2009, apontou que 61%
das pessoas escolhiam o supermercado pela qualidade e frescor dos hortifrutis.
225
19/03/2015 14:26:12
no Brasil apontou que os supermercados so o principal local de compra para

80% dos consumidores.
No entanto, importante destacar que o setor supermercadista um
canal de comercializao muito seletivo para os produtores rurais. Em pes
quisa realizada pela ESALQ/Cepea4 em 2010, produtores rurais fornecedores
de supermercados, apontaram trs vantagens referentes ao fornecimento para
supermercados: 1. Adimplncia (aspecto bem avaliado por 81% dos fornece
dores); 2. Liquidez e venda em grandes volumes, sendo que as grandes redes
so consideradas um excelente mercado para escoar a produo dos grandes
produtores; 3. Estabilidade de preos, uma vez que as grandes redes no cos
tumam seguir a alta volatilidade dos preos do atacado. Quando as cotaes
do atacado caem significativamente, os supermercados acabam pagando um
pouco mais para o produtor, por outro lado, se h uma forte valorizao no
atacado os supermercados no acompanham a reao dos preos nos mesmos
patamares.
Por outro lado, a relao de desvantagens apontadas pelos produtores para
venda para os supermercados indica a seletividade deste canal de distribuio:
1. Descontos e bonificaes so apontados como as principais desvantagens. Os
descontos so solicitados em aniversrio, inaugurao e promoes das lojas.
A bonificao um desconto financeiro ou em mercadoria, que pode variar
entre 5% e 20% sobre o valor da negociao, dependendo do porte da rede.
Nas grandes redes, a bonificao muito comum; 2. Prazo de pagamento: O
prazo de pagamento das grandes redes de supermercados varia de 40 a 50 dias,
sendo maior do que o prazo de outros clientes; 3. Devoluo de mercadoria
em funo do no cumprimento padro estabelecido pelo supermercado. No
atacado tradicional comum haver um desgio pelo produto fora de padro,
mas dificilmente h devoluo; 4. Produtos rastreados e certificados: Os pro
dutos rastreados e de qualidade (aspecto satisfatrio, classificao) no con
seguem obter um prmio sobre os preos, porque tais caractersticas j fazem
parte das exigncias dos supermercados. Dessa forma, a nica vantagem que
o fornecedor obtm a prioridade de venda, no obtendo nenhum lucro ou
remunerao diferenciada por tais mercadorias.
Em suma, estas condies selecionam no apenas os produtos, mas os
produtores (individuais ou associados) mais organizados e tecnificados, aqueles
que tm capacidade econmica para suportar os custos de transao que esto
envolvidos na absoro total do risco comercial (Cunha, 2010). O espao para
produtos da agricultura familiar nestas condies muito restritivo, e este
4
HORTIFRUTI BRASIL (2010).
226
19/03/2015 14:26:12
modelo no cria condies para o estabelecimento de canais permanentes e

sustentveis para a comercializao de produtos locais, exceto para especiarias
e para produtores com elevada capacidade tcnica, tanto produtiva quanto
gerencial.
Novos canais de comercializao

para a agricultura familiar
Diversas abordagens de valorizao dos atributos locais e modelos de
interveno pblica, que de alguma forma podem ser associados ao conceito
de cadeias curtas de abastecimento, foram desenvolvidas em contextos na
cionais que enfatizam aspectos de produo, de impacto ambiental e hbitos
alimentares. Algumas destas abordagens tornaramse a base para programas
pblicos de abastecimento alimentar local e so referncias para as centrais de
abastecimento alimentar (Fornazier e Belik, 2013).
Os modelos Foodshed buscam estimar a capacidade de produo de
alimentos em relao s necessidades alimentares dos centros populacionais
atravs de sistemas de informao geogrfica. Esta dimenso geogrfica inclui
tambm elementos culturais e sociais da comunidade, reconstruindo a geo
grafia dos sistemas alimentares.
Uma das aes de Polticas Pblicas envolvidas na abordagem de Foodshed
a criao de estruturas que permitam oferecer facilidades aos pequenos produ
tores para que acessem coletivamente servios de reunio da produo, etapas
de processamento como limpeza e embalagem. Estas estruturas logsticas iden
tificadas como Centros de Alimentos (Food Hubs) permitem aos produtores
negociar com grandes clientes como supermercados, fornecedores de servios
ou consrcios de contratos pblicos, como acontece nos EUA.
Outro tipo de abordagem que enfatiza a valorizao da produo local
de alimentos expressa no conceito de Food Miles, termo cunhado no Reino
Unido no incio de 1990. Esse se refere mensurao e divulgao da distn
cia percorrida pelos alimentos (em milhas) de seu local de produo rea
de consumo final. A ideia a de que os consumidores priorizem alimentos
produzidos e comercializados localmente, como uma atitude para reduzir os
ndices de emisso de CO2 decorrente do seu transporte a longa distncia.
Outras implicaes referemse perda de qualidade decorrente do transporte
prolongado por danos fsicos ou pela necessidade de antecipar as colheitas,
ofertando produtos que no tm a qualidade dos produtos colhidos no mo
mento adequado.
227
19/03/2015 14:26:12
Alguns crticos da abordagem food miles enxergam nesta proposio uma

forma de protecionismo, como expresso de um localismo defensivo, ques
to relevante dentro do contexto europeu (Du Puis e Goodman, 2005). No
entanto, a abordagem food miles permite enfatizar uma questo identificada
h dcadas no Brasil, sem que qualquer ao pblica tenha sido tomada: o
passeio de mercadorias. O passeio consiste na remessa da produo local
para uma central de abastecimento de grande porte (por uma questo de escala
comercial) e sua posterior compra por pequenos comerciantes para abastecer
o varejo nos municpios de origem da prpria mercadoria.
Uma abordagem interessante de criao de novos mercados para produtos
da agricultura familiar a partir da integrao com a gastronomia regional
referenciada no caso da Apega (Sociedad Peruana de Gastronomia), que criou a
Alianza CocineroCampesino, uma das iniciativas mais ambiciosas e integradas
da Amrica Latina no intuito de articular o desenvolvimento da gastronomia
e turismo ao desenvolvimento territorial, com foco no aprimoramento da
capacidade produtiva e comercial da agricultura familiar (Balczar, 2012).
A viso estratgica do programa a diferenciao dos produtos atravs da
melhoria da qualidade dos produtos da agricultura familiar para atender mer
cados mais exigentes e obter maior renda rural. Atravs do Festival Mistura
(uma grande feira de alimentos de produtos tpicos e eventos culturais que
ocorre anualmente em Lima) e do projeto Alianza CocineroCampesino, a
Apega tem desenvolvido iniciativas de amplo alcance nacional, ao articular
o desenvolvimento da agricultura familiar ao dinamismo da gastronomia
peruana, conhecida pela sua excelncia.
As compras governamentais
como alternativa comercial
Nas ltimas dcadas, surgiu em diversos pases desenvolvidos uma nova
concepo de polticas de abastecimento que buscam aliar o abastecimento
de equipamentos pblicos ao desenvolvimento rural, voltado para o estmulo
a regies de baixa dinmica econmica atravs de polticas de compras gover
namentais (Fornazier e Belik, 2013).
Algumas experincias internacionais so exemplares na articulao de
compras locais e consumo institucional. o caso do programa Farm to school
programs dos EUA. Nos Estados Unidos, a iniciativa de compras para a ali
mentao escolar surgiu da organizao social, adotada em muitas localidades,
em meio crescente preocupao pblica sobre sade na infncia e obesidade,
228
19/03/2015 14:26:12
bem como pelo aumento da conscientizao sobre os desafios ambientais e

econmicos do sistema agroalimentar agrcola nos Estados Unidos. Em seu
incio, contou com o apoio de fundaes privadas, at evoluir para uma escala
nacional. Cada estado e cada localidade norte americana criou um arcabouo
jurdico que permitiu a viabilizao desses sistemas de compras locais (Denning
et al., 2010). Na Europa, o caso referencial a experincia italiana da muni
cipalidade de Roma, onde a implementao de uma poltica de aquisies de
alimentos para a merenda escolar promoveu uma mudana significativa nos
padres de qualidade alimentar enfatizando a dimenso da nutrio escolar,
incluindo o fornecimento de alimentos certificados e orgnicos (Morgan e
Sonnino, 2008).
Neste tema, a experincia brasileira do programa brasileiro de aquisies
da agricultura familiar atravs de compras governamentais o Programa de
Aquisio de AlimentosPAA tem relevncia internacional. Uma das mais
notveis inovaes de Polticas Pblicas de Segurana Alimentar no Brasil
referese utilizao das compras governamentais de alimentos (CG) como
instrumento ativo de estmulo produo local e a criao de circuitos espa
cialmente delimitados de produo e distribuio alimentar.
O marco institucional desta iniciativa se d com a implantao do PAA
em 2003, que criou uma nova sistemtica de compras governamentais de gne
ros alimentcios no mbito da Poltica Agrcola, contemplando expressamente
a aquisio de produtos gerados pela Agricultura Familiar (AF) e pelas explo
raes extrativistas de cunho familiar. Este programa expandiu seus objetivos,
abarcando o fornecimento de gneros alimentcios para o Plano Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE), estimulando os demais entes federativos (estados
e municpios) a aderirem aos programas criados.
Os programas de CG compreendem aes de compra, doao, estocagem,
garantia de preos justos e de renda para produtores familiares. O PAA ino
vou e avanou em relao ao modelo de poltica agrcola ao propor de forma
estruturada o apoio produo da AF, buscando concomitantemente garantir a
renda rural de maneira regular e assegurar a demanda, facilitando o escoamento
e a venda da produo familiar. Possibilita a aquisio e consumo de alimentos
produzidos pela AF localmente, para consumo imediato local ou para a forma
o de estoques. Adquire produtos de associaes e cooperativas de produtores
familiares, ainda que o pagamento para os produtores no seja vista.
Outra grande inovao institucional foi a Lei 10.696 de 2003, que criou
parmetros que permitem a compra de alimentos pelos entes federativos sem
as exigncias restritivas da lei de licitao (8.666). Para atacar esta questo,
rompeuse a virtual impossibilidade de efetuar compras de hortifrutigranjeiros
229
19/03/2015 14:26:12
de produtores locais, que eram alijados da concorrncia devido s rotinas e

documentos exigidos, aos longos prazos que requeriam os expedientes para exe
cuo da lei, alm da perecibilidade dos produtos que exigia transaes rpidas.
A evoluo institucional dos programas de CG de alimentos no Brasil foi
caracterizada, nos dez anos de sua implantao, pelo crescimento progressivo
dos recursos pblicos alocados. A partir da Lei n 11.947 de 2009, que deter
minou a utilizao de no mnimo 30% dos recursos repassados pelo PNAE
para a compra de produtos da agricultura familiar e suas cooperativas, o pro
grama assumiu um importante carter de desenvolvimento local e promoo
da agricultura familiar, ao estabelecer que a aquisio de gneros alimentcios
deva ser realizada preferencialmente no mesmo municpio sede das escolas. As
compras so feitas com dispensa de licitao, por meio de chamadas pblicas
divulgadas pelos municpios.
Em 2012 o PNAE atendeu 43,4 milhes de alunos, sendo gastos no pro
grama um valor equivalente a US$ 1,7 bilhes. A projeo de 30% dos gastos
do PNAE, caso efetivada, significaria uma aquisio de U$ 500 milhes da
agricultura familiar para a alimentao escolar. No entanto, os pagamentos
AF (dados preliminares de 2012) representaram apenas 9,2% dos gastos, bem
distantes dos 30% estabelecidos pela lei 11.947. Na maioria dos casos, o no
cumprimento da meta deveuse dificuldade de identificao de agricultores
familiares nos municpios.
A insero comercial da agricultura familiar:

necessidade de novos mecanismos de apoio
Para consolidar novos canais de abastecimento para as cidades que in
cluam e valorizem a insero da agricultura familiar no contexto de um novo
padro de abastecimento urbano, um aspecto fundamental: criar mecanismos
de financiamento da comercializao acessveis e disponveis para os agricul
tores familiares.
No que se refere ao crdito, a atividade de comercializao da produo
da agricultura familiar revela uma das maiores vulnerabilidades do segmen
to. Individualmente, na qualidade de pessoa fsica, no h nenhuma linha
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf )
especfica voltada comercializao diretamente para produtores familiares.
Apenas a linha Custeio e Comercializao de Agroindstrias Familiares
atende a demanda por crdito de capital de giro para a comercializao, entre
outras finalidades, sendo que o limite do emprstimo individual no pode
230
19/03/2015 14:26:12
ultrapassar R$ 10 mil (dados para 2014). Vale mencionar que, no caso do

Pronaf, o Plano Safra 201415 da Agricultura Familiar prev um oramento
de R$ 1,1 bilho para essa linha de crdito, representando no mais que 4,5%
do total destinado ao financiamento do segmento familiar. Por outro lado, no
mbito do Sistema Nacional de Crdito Rural, outras modalidades gerais de
crdito podem ser acessadas pelo agricultor familiar, mas as condies desses
emprstimos so gerais no focalizam especificamente os familiares. O cr
dito de comercializao est disponvel para todos mas, normalmente, so as
agroindstrias e as empresas comercializadoras que fazem uso destes recursos
para suprir suas necessidades de capital de giro quando adquirem matria
prima junto aos agricultores familiares.
Os resultados do Censo 2006 mostraram que apenas um contingente
de 20% dos agricultores familiares acessou o crdito rural oficial, sendo que
o principal motivo alegado foi no precisou (praticamente metade dos pro
dutores). As porcentagens maiores de no precisou se encontram entre os
grupos de proprietrios e de produtores de hortalias e flores, demonstrando
que esses grupos utilizam capital prprio ou (principalmente) so financiados
por agentes intermedirios de comercializao. Vale notar que h um grupo
significativo de agricultores familiares que no tomaram emprstimos por que
tem medo de contrair dvidas (21,8%) e esses so parceiros e ocupantes e se
dedicam s produes de todos os tipos.
Na ausncia de recursos pblicos para a comercializao, os agricultores
familiares estariam deixando uma parcela importante do valor adicionado
gerado no processo, que so apropriados por agentes e intermedirios. De
certa forma, os dois programas de compras governamentais poderiam suprir
essa lacuna, no entanto no foram desenhados para essa finalidade e ademais
destinam um volume de recursos muito pequeno aos produtores. Com efei
to, verificase que tanto o PAA como o PNAE no utilizam a sistemtica de
adiantar recursos (compra antecipada) para o produtor. Ao mesmo tempo, as
dificuldades em termos de documentao ainda so elevadas e os problemas
quanto logstica para o atendimento s grandes cidades e os padres de
qualidade estabelecidos por muitas prefeituras dificultam uma maior insero
dos fornecedores.
Muito embora os legisladores tenham optado por reduzir o teto indi
vidual para as compras junto agricultura familiar de forma a democratizar
ao mximo esses programas, a quantidade de produtores envolvidos com
essa poltica ainda pequena. Vale dizer que para os produtores inseridos
em outros mercados e que possuem acesso privado ao financiamento para
a comercializao, a sua insero em programas de compras pblicas no se
231
19/03/2015 14:26:12
mostra interessante, seja pelo baixo limite das compras, seja por no possurem
capacidade de atender a outros mercados alm daqueles que j participam.
Com isso, mais uma vez, esses produtores acabam abrindo mo de ganhos que
poderiam estabilizar as suas rendas de forma quase que permanente.
As atividades ligadas distribuio principalmente de alimentos frescos,
e as margens e participao no valor adicionado gerado na agricultura tm se
expandido no Brasil. Esse movimento tem privilegiado os segmentos jusante
na cadeia produtiva e impactado diretamente no desempenho dos agricultores
mais fragilizados. Isso quer dizer que lado a lado aos investimentos na produ
o, tornase fundamental e cabe poltica pblica garantir uma maior capa
cidade de enfrentamento por parte da agricultura familiar na comercializao
dos seus produtos. Algumas propostas de polticas que permitam equilibrar o
jogo para esse segmento produtivo colaborariam no esforo que os governos
tm feito no sentido de garantir e segurana alimentar e ao mesmo tempo
combater a pobreza rural.
A reestruturao do sistema de crdito voltado agricultura familiar apa
rece no topo da lista de resultados imediatos diante do iminente esgotamento
das linhas tradicionais de custeio e investimento, ainda que estas apresentem
condies especiais para grupos de maior vulnerabilidade. Tornase necessrio
envolver os produtores na comercializao, financiando instalaes e equipa
mentos de embalagem, adiantando recursos (compra antecipada), promovendo
a produo de especialidades e quebrando a intermediao na cadeia produtiva.
Os programas de abastecimento tm uma relao direta com essas medi
das, pois permitem aproximar produtores de consumidores e organizar a pro
duo segundo o destino dos produtos: mercados locais, regionais, nacionais
ou internacionais. J os programas de compras governamentais caminham na
direo correta, mas fundamental aumentar a escala dessas aquisies, seja
para a formao de estoques reguladores pblicos, seja para ampliar o alcance
da produo local nos programas de alimentao escolar e outras demandas
institucionais. A comercializao a chave para um desenvolvimento rural
equilibrado e no excludente.
Concluses
Nesse artigo analisamos a evoluo das Centrais de abastecimento no
Brasil e os novos determinantes colocados diante da agricultura familiar no
que se refere distribuio de produtos frescos. Verificamos que no perodo de
instalao do sistema pblico atacadista, o objetivo dos mercados atacadistas
232
19/03/2015 14:26:12
era o de aproximar os produtores das feiras livres e equipamentos de varejo

contribuindo para a reduo dos preos dos alimentos e garantindo o escoa
mento da produo. Nas ltimas quatro dcadas o mercado mudou, seja pelo
lado do perfil do consumidor, caractersticas do meio urbano, introduo de
novas tecnologias, seja pelo aperfeioamento dos sistemas de produo. Nesse
perodo, diante da estagnao das Centrais de abastecimento e da perda de
suas funes originais, cresce o poder das redes de supermercados e de outros
intermedirios. Com o equilbrio de foras pendendo para o lado dos compra
dores, perdem os agricultores menos estruturados e que no tm capacidade
financeira para negociar condies melhores de comercializao. O artigo
chama a ateno tambm para o pequeno alcance dos programas de compras
pblicas, que caminham na direo correta, mas dispem de poucos recursos
para que seja possvel dar garantias de mercado estvel para os agricultores que
esto marginalizados no processo de comercializao.
Para que se possa promover uma mudana radical no panorama de
comercializao de alimentos frescos para o mercado domstico urbano as
propostas caminham em trs frentes complementares, a saber:
Modernizao e retomada do papel das Centrais de abastecimento no
mbito de uma poltica nacional de abastecimento. Esse novo papel se coloca
no sentido de promover, separadamente, os mercados locais, regionais e nacio
nais por meio de mudanas institucionais que possam impactar na forma de
organizao desses mercados e mudanas tcnicas que possam dar respaldo
s necessidades de qualidade e sustentabilidade impostas por um consumidor
mais exigente.
Estabelecimento de (novas) linhas de crdito de curto prazo para a co
mercializao de produtos de ciclo curto provenientes da agricultura familiar.
O financiamento dos produtores devese dar com a possibilidade de compra
antecipada da produo, da mesma maneira que as linhas dos Emprstimos do
Governo Federal com opo de venda (EGF/COV) tm atuado na produo
de gros para o segmento da agricultura empresarial.
Ampliao dos programas de compras governamentais que atualmente
tm baixo alcance, seja pelo pequeno nmero de agricultores envolvidos em
termos relativos, seja porque as compras para a alimentao escolar ainda no
conseguiram resolver os problemas de logstica e distribuio de gneros nas
grandes cidades. Nesse caso, a ao pblica deve caminhar melhorando as
condies de oferta dos produtores inclusive no que diz respeito capacidade
financeira desses produtores; e organizando melhor os sistemas de distribuio
nas grandes cidades. Nesse particular, h um ponto de contato importante en
tre os sistemas de entrepostos locais com a distribuio de gneros nas grandes
233
19/03/2015 14:26:12
cidades. No h porque no reproduzir o ambiente das modernas plataformas

de distribuio de alimentos frescos no que se refere s prticas de recepo,
repartio e remessa de cargas, capturando assim parcela dos ganhos que so
perdidos pelos produtores familiares em funo da sua baixa capacidade fi
nanceira e de organizao da logstica.
Referncias
ABRACEN Associao Brasileira das Centrais de Abastecimento. Manual Operacional
das Ceasas do Brasil. Belo Horizonte: ABRACEN, 2011
ABRAS. Plano Abras Maior. 2013. Disponvel em <www.abras.com.br>
BALCZAR, L. G. Pequea agricultura y gastronoma: oportunidades y desafos. Lima:
Apega, 2012.
BELIK, W.; WEGNER, R. C. Distribuio de hortifruti no Brasil: papel das Centrais de
Abastecimento e dos supermercados. Cuad. Desarro. Rural, Bogot, 9(69), p. 195220,
jul./dic. 2012
DENNING, P. D.; GRAFF, S. L.; HEATHER, W. Laws to require purchase of locally grown
food and constitutional limits on state and local government: Suggestions for policymakers
and advocates. Journal of Agriculture, Food Systems, and Community Development, 1(1),
p. 139148, 2010.
DU PUIS, E. M.; GOODMAN, D. Should we go home to eat?: toward a reflexive
politics of localism. J Rural Studies, 21(3), p. 359371, 2005.
CADILHON, J. J.; FEARNE, A. P.; HUGHES, D. R.; MOUSTIER, P. Wholesale Markets
and Food Distribution in Europe: New Strategies for Old Functions. Discussion Paper n. 2.
Centre for Food Chain Research, Department of Agricultural Sciences, Imperial College
London, Jan. 2003.
CUNHA, A. R. A. A. O sistema atacadista alimentar brasileiro: origens, destinos. Tese
(Doutorado em Economia). Instituto de Economia, Unicamp, Campinas, 2010.
CUNHA, A. R. A. A. Qual a ruralidade das Ceasas? Evidncias sobre a insero da agri
cultura familiar nas Centrais de Abastecimento brasileiras. In: Encontro da Sober, 51.,
Belm, 2013. Anais... Belm: Sober, 2013.
FGV/CNA. Fundao Getlio Vargas, Instituto Brasileiro de Economia e Confederao
da Agricultura e Pecuria do Brasil. Quem produz o que no campo: quanto e onde II. Braslia,
2010.
Frana, C. G. et al. O censo agropecurio 2006 e a agricultura familiar no Brasil. Braslia:
MDA, 2009.
FORNAZIER, A.; BELIK, W. Produo e consumo local de alimentos: novas abordagens
e perspectivas para as polticas pblicas. Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas,
20(2), p. 204218, 2013.
HORTIFRUTI BRASIL. Ano 9, n. 94, set. 2010.
234
19/03/2015 14:26:12
MACHADO, M. D; SILVA, A. L. Distribuio de produtos provenientes da agricultura

familiar: um estudo exploratrio da produo de hortalias. Revista de Administrao da
UFLA, v. 6, n. 1, p. 6680, jan./jun. 2004.
SOUZA, R. A. M. Mudanas no consumo e na distribuio de alimentos O caso da distri
buio de hortalias de folhas na cidade de So Paulo. Dissertao (Mestrado). Unicamp,
Campinas, 2005.
MORGAN, K.; SONNINO, R. The School Food Revolution: Public Food and the
Challenge of Sustainable Development. London: Earthscan, 2008.
235
19/03/2015 14:26:12
19/03/2015 14:26:12
Parte 3
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
19/03/2015 14:26:12
19/03/2015 14:26:12
O Pronat e o ptc: possibilidades,

limites e desafios das polticas
territoriais para o desenvolvimento rural
Nelson Giordano Delgado
Sergio Pereira Leite
Introduo
A literatura especializada tem apontado que, durante o governo Lula, o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) desenvolveu um conjunto de
aes estratgicas que, numa tica prxima perspectiva do que atualmente
caracterizado como incluso produtiva, poderia ser agrupado em dois eixos
estratgicos principais: a poltica agrcola para a agricultura familiar e a poltica
agrria. Parece razovel observar que, apesar das insuficincias existentes para o
semirido nordestino e para a Amaznia, os avanos na poltica agrcola foram
bastante mais significativos do que os ocorridos na poltica agrria, onde as ten
tativas de mudana do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) e da prpria estrutura institucional do ministrio foram, de modo
geral, relativamente frustradas. poltica agrcola para a agricultura familiar,
implementada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), foi acrescida
uma poltica de desenvolvimento territorial, concebida e operacionalizada
por uma, ento, nova secretaria, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
239
19/03/2015 14:26:12
(SDT), atravs do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios

Rurais (Pronat), e implementada por meio da criao de territrios rurais de
identidade em todas as regies do pas e de uma institucionalidade complexa
para esses territrios, com o objetivo de gerir socialmente a poltica territorial,
articular atores sociais e polticas pblicas e promover a governana territorial.
Notese que a poltica territorial rural, no obstante o predomnio dos
projetos produtivos para a agricultura familiar, representa uma inovao ins
titucional importante no sentido de incorporar as demandas dos diferentes
povos e populaes tradicionais existentes no meio rural na poltica pblica
do governo federal. O aspecto fundamental da abordagem territorial era a
tentativa de consolidar a democracia, construir uma nova cultura poltica no
meio rural e aumentar a autonomia de agricultores familiares, assentados da
reforma agrria e povos e populaes tradicionais.1
Assim, desde 2003, o governo brasileiro vem adotando o recorte terri
torial como o lcus para a implementao e a articulao de algumas polticas
pblicas destinadas ao meio rural, seja visando promover o protagonismo dos
atores sociais para a construo e a governana do desenvolvimento de seus
territrios, seja para potencializar os resultados e os impactos das polticas p
blicas. O Pronat e o Programa Territrios da Cidadania (PTC) so os principais
exemplos de polticas pblicas nesta direo. Desde a criao destes programas
vrios estudos foram realizados analisando principalmente as potencialidades,
limitaes e desafios polticos, econmicos e institucionais do enfoque terri
torial na implementao de polticas pblicas brasileiras (Bacelar et al., 2009;
Delgado e Leite, 2011; Favareto et al., 2010; Leite, 2013a e 2013b; Medeiros
e Dias, 2011; Perico, Perafn e Pinilha, 2011). Nesse captulo buscaremos,
mesmo que de forma relativamente breve, resgatar os antecedentes da poltica
territorial rural, em particular a experincia desenvolvida no governo Fernando
Henrique Cardoso por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ). Isso ser objeto do prximo tpico. Na seo
seguinte trataremos das polticas de desenvolvimento territorial propriamente
ditas, implementadas a partir do governo Lula e vigente ainda hoje. Dados
os limites de espao, sero informados os principais motivos e critrios para a
criao dos programas, o nmero de territrios existentes e alguns mecanismos
de operacionalizao em curso. Ao final, avanaremos algumas questes sobre
os desafios, limites e alcances dessa iniciativa, buscando analisar a performance
Para uma anlise detalhada das caractersticas, componentes, potencialidades e obstculos da po

ltica de desenvolvimento territorial rural implantada no Governo Lula, por meio da SDT/MDA,
vejase Leite e Delgado (2011).
240
19/03/2015 14:26:12
da poltica luz do contexto institucional e dos processos que marcaram essa

experincia recente.
Antecedentes e origens das polticas territoriais

de desenvolvimento rural no Brasil:
o Pronaf Infraestrutura e Servios
H um amplo consenso na literatura especializada de que o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), criado em 28
de junho de 1996 pelo Decreto Presidencial n. 1946, representa um divisor de
guas na abordagem do Governo Federal em relao ao desenvolvimento rural
no pas, por seu reconhecimento da importncia deste segmento econmico e
social para a agricultura brasileira e da relevncia de formular e implementar
uma poltica pblica de abrangncia nacional (e no apenas regional e local,
como ocorria anteriormente) para o seu fortalecimento econmico, social e
poltico em todo o territrio nacional.2
Esta literatura tambm sugere que a criao do Pronaf esteve intimamente
associada tanto vigorosa retomada das reivindicaes dos trabalhadores rurais
nas dcadas de 1980 e 1990 particularmente visveis na Constituio de
1988, nos Gritos do Campo e da Terra e nas Jornadas de Luta durante os anos
1990, quando passaram a influenciar a definio da agenda pblica no meio
rural, quanto construo da identidade social de agricultores familiares
na dcada de 1990 que, por diversas razes, vem substituir a de pequenos
produtores, predominante anteriormente para caracterizar, especialmente na
concepo e na linguagem governamentais, os agricultores no patronais.3
Quando de sua criao, a operacionalizao do Pronaf foi dividida em
trs modalidades de crdito (Cazella, Mattei e Delgado, 2002): a poltica de
crdito rural direcionado produo, sob as formas de crdito de custeio e
de investimento; a poltica de capacitao dos agricultores familiares com
plementada por atividades de pesquisa adequadas a esses agricultores para
alavancar a capacitao; e a poltica de infraestrutura e servios, destinada
melhoria dos servios e das condies infraestruturais locais de operao dos
agricultores familiares em municpios predominantemente rurais, carentes des
2
Existe uma considervel e diversificada bibliografia sobre o Pronaf, analisando e avaliando o
programa dos mais diversos ngulos, que no cabe citar aqui. Para uma tentativa til de mapear o
conjunto desta bibliografia (pelo menos at 2006) consultese Mattei (2006).
3
No perodo autoritrio as agncias do governo utilizavam tambm a expresso agricultores de
baixa renda. Consultar, entre outros, Medeiros (2001), Grisa (2012) e Delgado (2010).
241
19/03/2015 14:26:13
sas condies e nos quais a importncia desses agricultores fosse significativa.4

Esta modalidade do programa foi criada em 1997 e passou a ser conhecida
como Pronaf Infraestrutura e Servios.
Notese que esta concepo originria do Pronaf entendia o programa
como uma poltica de desenvolvimento rural, assentada em trs dimenses
bsicas, todas sustentadas por polticas de financiamento, seu instrumento
prprio e caracterstico: (1) o aumento da renda dos estabelecimentos dos
agricultores familiares atravs do financiamento da produo agrcola em
cada safra e de sua expanso ao longo do tempo, com a realizao de investi
mentos; (2) a qualificao tcnicoprodutiva e gerencial e a profissionalizao
desses agricultores por meio do financiamento formao e pesquisa, alm
da capacitao requerida para a implementao e o controle social da moda
lidade municipal do programa; e (3) o desenvolvimento local, com nfase no
financiamento da infraestrutura e dos servios em municpios pobres, rurais
e com predominncia de agricultores familiares.
Para o que nos interessa neste ensaio, possvel avanar trs observaes
a partir desta constatao. Em primeiro lugar, evidente a importncia pri
mordial das atividades agrcolas na viso de desenvolvimento rural embutida
na concepo do Pronaf. Em segundo lugar, aparente seu reconhecimento da
existncia de uma considervel heterogeneidade no segmento dos agricultores
familiares.5 Neste sentido, as duas primeiras dimenses da poltica de crdito
mencionadas acima referemse fundamentalmente aos setores modernizados
ou semimodernizados da agricultura familiar, que adotam o modelo de pro
duo predominante, para os quais as potencialidades do acesso ao crdito e
de iniciativas de profissionalizao dos agricultores so maiores.
E, em terceiro lugar, ao incorporar a dimenso do desenvolvimento local,
o Pronaf (i) reconhece tambm a importncia dos segmentos mais empobre
cidos dos agricultores familiares, para os quais o acesso ao crdito bancrio ,
de modo geral, bem mais difcil; (ii) amplia a concepo de desenvolvimento
rural prevalecente ao admitir, mesmo que de forma hesitante e controversa,
Segundo texto do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento de 1996 sobre o Pronaf, citado em
Grisa (2012, p. 139), o objetivo desta modalidade era financiar a implantao, ampliao, moder
nizao, racionalizao e relocalizao de infraestrutura necessria ao fortalecimento da agricultura
familiar, de forma a dinamizar o setor produtivo e assegurar sustentao ao desenvolvimento rural.
Abramovay e Veiga (1999, p. 910) lembram que o foco desta poltica eram os agricultores chamados
intermedirios pelo documento FAO/INCRA (1994), que incluam os estabelecimentos da zona
de transio formada pela faixa mais fragilizada da agricultura familiar e pela faixa menos desvalida
da grande massa de stios perifricos.
5
Ver Grisa (2012, cap. 3), para uma interessante e bem fundamentada discusso sobre as concepes
de agricultura familiar, de modelo de produo e de desenvolvimento rural incorporadas no Pronaf.
4
242
19/03/2015 14:26:13
a relevncia das atividades no agrcolas para esses agricultores; e (iii) d ao

programa, atravs da modalidade Pronaf Infraestrutura e Servios, uma di
menso de abordagem territorial do desenvolvimento rural, ao definir uma
institucionalidade territorial para sua execuo e controle social (os conselhos
locais) e a necessidade de construo de um plano de desenvolvimento rural
para o territrio, que incentive a articulao entre atores sociais e polticas
setoriais, mesmo que a unidade territorial de interveno seja bastante restri
ta e controversa, identificandose com o municpio. Neste sentido, estamos
considerando o Pronaf, atravs de sua modalidade de Infraestrutura e Servios,
como uma experincia inovadora de poltica territorial de desenvolvimento
rural no pas, embora bastante incipiente e limitada, onde possvel dizer que
o territrio entendido como espao construdo socialmente em interao com
os ecossistemas existentes e a construo de uma institucionalidade prpria
indispensvel para a governana e a gesto social do desenvolvimento rural
no territrio.6
A institucionalidade do Pronaf Infraestrutura e Servios foi composta por
um Conselho Nacional do Pronaf, por Conselhos Estaduais e pelos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (Sustentvel, em alguns municpios),
os CMDRs.7 O Conselho Nacional definiu, em 1997, as normas para a
seleo dos municpios a serem contemplados pelo programa, de modo que
somente poderiam ser beneficiados municpios para os quais: (l) a participao
do nmero de estabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha sobre o
nmero total de estabelecimentos do municpio fosse maior do que a mesma
relao para o estado como um todo; (2) a participao da populao rural na
populao total do municpio fosse superior mesma relao no estado; e (3)
o valor da produo agrcola por pessoa ocupada no municpio fosse inferior
Como diz Abramovay (2002, Box 1, p. 6), (n)o meio rural a noo de territrio adquire uma
dupla importncia: em primeiro lugar, ela convida a reflexo sobre desenvolvimento a voltarse a um
conjunto variado de protagonistas e a superar assim um mbito estritamente setorial. A diversificao
das economias rurais , portanto, o resultado mais importante do desenvolvimento territorial em
reas no densamente povoadas. Alm disso, a noo de territrio, no meio rural, chama a ateno
ao fato de que o processo de desenvolvimento depende fundamentalmente da maneira como cada
localidade vai relacionarse com os ecossistemas em que vive. Registrese que estamos seguindo,
embora a partir, talvez, de um enfoque diverso de pesquisa, a trilha de anlise aberta por Ricardo
Abramovay, em trabalhos como Abramovay (2002 e 2003).
7
Nossa apresentao, a seguir, est baseada em Schneider, Cazella, Mattei (2004) e em Abramovay e
Veiga (1999), mas existe literatura relativamente ampla sobre o assunto, em parte referida em Mattei
(2006). Schneider, Silva, Marques (2004) traz um conjunto de artigos relevantes sobre o tema. O
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) incorporou o Conselho
Nacional do Pronaf, aps a sua criao em 1999, quando todas as aes do Pronaf ficam a ele subor
dinadas. Foi, por sua vez, substitudo pelo Condraf no primeiro Governo Lus Incio Lula da Silva.
6
243
19/03/2015 14:26:13
mdia estadual deste valor.8 Essas eram as proxies utilizadas para selecionar
municpios com predominncia de agricultores familiares e que fossem rurais
e relativamente empobrecidos.
A inovao institucional mais importante do Pronaf Infraestrutura e
Servios foi a constituio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDR) pela Resoluo n. 15 do CNDRS, de maio de 2001, como
exigncia indispensvel para que o municpio pudesse acessar os recursos dis
ponibilizados pelo programa (a fundo perdido, no valor mdio anual de R$
150 mil durante um perodo de quatro anos), juntamente com a elaborao
de um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR). Os CMDRs
foram concebidos no contexto de democratizao e de descentralizao das
polticas pblicas que acompanhou a democratizao polticoinstitucional do
pas na dcada de 1980 e encontrou guarida na Constituio Federal de 1988.
Constituemse como espaos pblicos de participao que renem gestores
governamentais e representantes de organizaes da sociedade civil com o ob
jetivo de definir e disputar o significado e a abrangncia do pblico em setores
especficos de atuao governamental e de formular e, especialmente, controlar
socialmente a implementao de polticas pblicas destinadas a esses setores ou
segmentos (Dagnino, 2002). A trade composta pelos CMDRs, pelos PMDRs
e pelos atores sociais participantes (no restritos aos agentes governamentais)
representar os primrdios do que posteriormente ser denominado de nova
institucionalidade da poltica de desenvolvimento rural no Brasil (Delgado
e Leite, 2011).
Por outro lado, os critrios de seleo dos municpios participantes no
programa definiram implicitamente uma concepo particular de ruralidade
que foi incorporada ao modelo de interveno do Pronaf Infraestrutura e
Servios. Como destacam Abramovay e Veiga (1999, p. 9), os municpios
com maior probabilidade de serem selecionados pelo programa tinham, em
geral, trs caractersticas comuns: distribuio fundiria muito fragmentada,
taxa de urbanizao menos expressiva e produtividade agrcola mais reduzida.
No caso em que a utilizao dos trs critrios acima levasse seleo de um nmero de municpios
inferior quota prevista para cada estado, o Conselho Estadual do Pronaf selecionaria os municpios
adicionais a partir do atendimento a dois dos critrios acima, com a prioridade dada para munic
pios que participavam, ento, do programa Comunidade Solidria ou que abrigassem um maior
nmero de famlias de assentados da reforma agrria e/ou de pescadores artesanais. Notese que,
com a criao do CNDRS, houve reformulao posterior dos critrios de seleo, a mais relevante
das quais foi a utilizao de indicadores como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do
PNUD para reforar a escolha de municpios mais rurais e mais empobrecidos (Schneider, Cazella
e Mattei, 2004, p. 3841). Ademais, os municpios selecionados deveriam estar adimplentes com
a Unio e foram previstas contrapartidas a serem pagas pelas prefeituras sobre o valor solicitado,
distinguindo municpios que faziam parte ou no do programa Comunidade Solidria.
244
19/03/2015 14:26:13
Consequentemente, tendiam a ser escolhidos municpios mais pobres e pe

rifricos, com diminuta possibilidade de interaes urbanorural relevantes,
com maior recorrncia de agricultores perifricos e no de intermedirios
(ambos no sentido do FAO/INCRA, 1994), e, o que mais importante, em
condies muito precrias de qualificao e de representao para participar
efetivamente nos CMDRs e para elaborar e aprovar os PMDRs.
Introduziuse, ento, uma importante tenso, e mesmo contradio, no
modelo de implementao do programa: ao mesmo tempo em que foi con
cebida uma institucionalidade inovadora, com o objetivo de criar condies
para que os agricultores familiares exercessem um importante protagonismo
na execuo do programa e na formulao e implantao de projetos de de
senvolvimento rural, os critrios de seleo dos municpios introduziram a
predominncia de um tipo de ruralidade que inviabilizou as possibilidades
dos agricultores participarem na institucionalidade de modo a exercer o
protagonismo pretendido, a menos que, talvez, um extraordinrio esforo de
empoderamento e de capacitao desses agricultores tivesse sido empreendido.
Assim, embora os resultados obtidos no tenham desvirtuado, necessariamente
e de forma generalizada, os objetivos do programa, evidente que esta situa
o pouco alterou a predominncia dos poderes polticoadministrativo (dos
prefeitos e polticos) e tcnico (da extenso rural) na conduo dos CMDRs e
na elaborao dos PMDRs, relativizando significativamente as possibilidades
de protagonismo do poder participativo das lideranas locais da agricultura
familiar e do poder representativo dos sindicalistas (Romano e Delgado, 2002).
No perodo 19972001, o total de municpios beneficiados com o Pronaf
Infraestrutura e Servios no pas passou de 461 em 1997 para 1.006 em 1999
e 1.253 em 2001, a intensidade do acrscimo concentrandose no perodo
19971999 (118,2% contra 24,6% no intervalo 19992001).9 Em 1997,
40% do total de municpios beneficiados localizavase nas regies Nordeste
(principalmente) e Norte, em 1999, 51% e em 2001, 63%. As regies Sul e
Sudeste concentravam 50% dos municpios atendidos em 1997, 39% em 1999
e 30% em 2001. Observase, portanto, a partir de 1999, uma forte inverso
da distribuio existente em 1997, com os municpios do Nordeste e do Norte
passando a predominar significativamente na carteira do programa em 2001
os municpios do Nordeste representavam 50% do total (eram 30% e 39%
em 1997 e 1999, respectivamente).
Segundo Schneider, Cazella, Mattei (2004, p. 39, Quadro 4), de onde essas informaes foram
retiradas. Segundo os autores, em 2001 o Pronaf Infraestrutura e Servios abrangia cerca de 30%
do total dos municpios nos quais a agricultura familiar representava a base do setor produtivo local.
245
19/03/2015 14:26:13
No mesmo perodo, o total de recursos liberados pelo programa passou

de R$ 63,6 milhes em 1997 para R$ 150,3 milhes em 1999 e R$ 170, 3
milhes em 2001, em um aumento que se concentra no perodo 19971999
(136,3%) e arrefece consideravelmente no perodo seguinte, 19992001
(13,3%), muito mais do que acontece com a incorporao de municpios.
Se considerarmos a distribuio do total dos recursos liberados pelas grandes
regies do pas, vemos que o Nordeste e o Norte receberam 47% em 1997,
53,2% em 1999 e 82,1% em 2001, enquanto Sul e Sudeste foram contempla
dos com 43% do total em 1997, 37,5% em 1999 e 15,2% em 2001. Embora
Nordeste e Norte tenham recebido 59,5% do total de recursos liberados em
todo o perodo 19972001 e Sudeste e Sul 32,6%, notvel a concentrao
dos recursos nas duas primeiras regies em 2001 quando comparadas com as
duas ltimas (foram canalizados para a regio Nordeste cerca de 66,5% do
total de recursos liberados neste ano).10
Os dados acima sugerem, portanto, duas tendncias observveis no pe
rodo 19972001: (1) um crescimento importante do nmero de municpios
atendidos e do nmero de recursos liberados pelo Pronaf Infraestrutura e
Servios no intervalo 19971999 e um marcante arrefecimento deste cresci
mento no perodo posterior, especialmente em relao ao volume de recursos
liberados; e (2) uma progressiva concentrao dos municpios contemplados
e dos recursos liberados nas regies Norte e Nordeste, especialmente nesta
ltima, alterando a situao existente no incio do programa (1997 e 1998),
quando a participao do Sudeste e do Sul foi maior.
Inmeros estudos e avaliaes sobre o Pronaf Infraestrutura e Servios,
em especial sobre o funcionamento dos CMDRs e a elaborao e a efetividade
dos PMDRs, foram realizados tanto por universidades, como por ONGs,
movimentos sociais e gestores governamentais. Dentre as avaliaes realizadas,
muitas questes problemticas foram detectadas, dentre as quais reportaremos
brevemente as trs seguintes:11
(1) De modo geral, o municpio mostrouse uma escala espacial inade
quada para a implementao de uma poltica territorial de desenvolvimento
rural, dado seu carter eminentemente administrativo e sua reduzida capacida
de de gerao de processos sociais, econmicos, polticos e culturais endgenos,
que viabilizem e sustentem, ao longo do tempo, o desenvolvimento rural nesta
escala de interveno. Como consequncia, ganhou progressiva fora a ideia
Dados do MDA/SAF apresentados em Schneider, Cazella, Mattei (2004, p. 40, Quadro 5).
Os estudos a seguir, embora no sejam os nicos, representam uma boa base de referncia para
a considerao deste tema: Abramovay (2002 e 2003), Abramovay e Veiga (1999), Ibase (2001),
Romano e Delgado (2002), Schneider, Silva, Marques (2004).
10
11
246
19/03/2015 14:26:13
de ampliar a escala de atuao da poltica de desenvolvimento rural, buscando

adequla a espaos nos quais a caracterstica de construo social fosse mais
ntida, o que, sob influncia das mudanas em curso na dcada de 1990 na
Poltica Agrcola Comunitria, com o destaque dimenso do desenvolvi
mento rural, estimulou a considerao do territrio como uma unidade de
planejamento para a concepo de uma poltica de desenvolvimento rural
mais abrangente e efetiva.
(2) Como j mencionado anteriormente, uma srie de razes que
vo dos critrios de escolha dos municpios, s culturas polticas autoritrias
prevalecentes nos locais e prpria fragilidade institucional, na poca, das
organizaes dos agricultores familiares e trabalhadores rurais levou a que os
CMDRs tivessem, em grande parte dos municpios selecionados, uma existn
cia quase que apenas formal, usualmente dominados pelos poderes polticos da
prefeitura, sem que as organizaes e representaes dos agricultores familiares
estivessem capacitadas para exercer o protagonismo anunciado e esperado na
conduo e no controle social do programa. Alm disso, vrios grupos sociais
importantes tiveram, em geral, pouca representao nos CMDRs, como o
caso, por exemplo, das mulheres, jovens, assentados da reforma agrria, qui
lombolas e as comunidades no organizadas dos municpios.
(3) Os PMDRs apresentaram, em sua maioria, uma concepo bas
tante limitada de desenvolvimento rural, tendendo a privilegiar quase ex
clusivamente atividades agrcolas e agropecurias em sua formulao, que,
ademais, assumia um carter mais de lista de compras do que de um plano
de desenvolvimento, com uma estratgia de implementao razoavelmente
definida. Atividades relacionadas com multifuncionalidade e pluriatividade,
por exemplo, estiveram ausentes dos planos, bem como atividades de interes
se para pblicos especficos, como mulheres, jovens, assentados da reforma
agrria, quilombolas, etc. Esta situao agravouse com o fato dos PMDRs
terem, em grande parte, restringido suas atividades implementao do
Pronaf Infraestrutura e Servios, de cujos recursos dependiam integralmente.
Assim sendo, a ideia de um plano de desenvolvimento rural para o municpio
que articulasse diferentes programas e polticas pblicas, com financiamento
oriundo de diferentes fontes, tornouse praticamente letra morta.
Com a eleio do governo Lula e a criao da SDT no MDA, a gesto
do Pronaf Infraestrutura e Servios deslocouse para esta secretaria e a escala
espacial de interveno/planejamento do programa deixou de ser o municpio
e passou a ser o que foi chamado, como discutiremos no prximo item, de
territrio rural de identidade. A mudana de escala espacial teve entre seus
objetivos a tentativa de enfrentar muitas das crticas feitas ao programa origi
247
19/03/2015 14:26:13
nrio, e exemplificadas acima, relacionadas s grandes limitaes provocadas

pela adoo do municpio como sua base territorial de atuao. O novo pro
grama (Pronat) construiu uma nova institucionalidade para sua governana
e gesto social, restringindo a relevncia ou tornando obsoletos os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural, mas mantendo muitas semelhanas
com o Pronaf Infraestrutura e Servios.
Balano das Experincias do PRONAT e do PTC12

A poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural,
cargo da SDT/MDA, acumulou um significativo conjunto de casos que tem
possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa expe
rincia de interveno pblica. Com efeito, o Pronat est no cerne da formao
da prpria Secretaria, ocorrida em 2003, durante o incio do primeiro governo
Lula. No caso do programa em questo, o mesmo passou a operar de forma
regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela formal por
intermdio da Portaria n 05 de 18/7/2005. Esta portaria, emitida pela SDT,
reconhece a seleo, alterao e administrao de Territrios Rurais e garante
suporte legal para os Territrios de Cidadania (TC), programa adicional que
passa efetivamente a ser executado em 2008.
O conceito de territrio adotado oficialmente diz respeito a um espao
fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a
cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como
o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e
uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam
interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distin
guir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e
territorial (Brasil, MDA/SDT, 2005). Segundo a SDT, a abordagem territorial
se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao agr
cola; b) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao
de esforos visando promoo do desenvolvimento e a escala estadual ex
cessivamente ampla; c) necessidade de descentralizao das polticas pblicas;
d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade
entre pessoas, grupos sociais e instituies, estabelecendo iniciativas voltadas
para o desenvolvimento.
12
Esta seo recupera, amplia e atualiza texto anteriormente publicado em Delgado e Leite (2013).
248
19/03/2015 14:26:13
A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento

envolvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada
maneira para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica,
sociocultural, polticoinstitucional e ambiental.
Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios
Rurais esto: i) conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) con
junto de municpios com densidade populacional menor que 80 habitantes/
km2; iii) maior concentrao do pblico prioritrio do MDA (agricultores
familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios
do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza maior in
tensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j organizados em
territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados com os
Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio
da Integrao Nacional.
At 2013 haviam sido identificados 165 Territrios, sendo 120 deles
vinculados ao Programa Territrios da Cidadania e o restante ao Pronat (ver
Figura 1 e Quadro 1). Entre 2013 e 2014 foram criados mais 74 Territrios
Rurais, conformando um total de 239 territrios que encontramse sob a al
ada, direta ou indiretamente, da SDT/MDA. Propostas de novos territrios
ou modificao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias
locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (CEDRS) para fins de anlise e manifestao, que poste
riormente as encaminha a SDT. Tambm nesse sentido, os projetos de desen
volvimento para os territrios rurais surgem nos fruns locais, Colegiados de
Desenvolvimento Territorial (CODETERs), e so apoiados pela SDT, por
meio do Condraf.
Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais, entendeuse
que alguns territrios apresentavamse economicamente mais fragilizados
que outros, e, com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes
ainda mais articuladas. Foi a partir dessa percepo que surgiu o Programa
Territrios da Cidadania, lanado em 2008, ligado Casa Civil da Presidncia
da Repblica, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais
sendo amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem
mais complexa. Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de
Territrios Rurais que foram selecionados os Territrios da Cidadania. A prio
ridade era atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos,
ndices de estagnao na gerao de renda e, carncia de polticas integradas e
sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo.
249
19/03/2015 14:26:13
Figura dos
1 Mapa
dos Territrios
Ruraisee da
no Brasil
2014. 2014.
Figura 1 Mapa
Territrios
Rurais
daCidadania
Cidadania
no Brasil
Fonte: SDT/MDA, 2014.
Fonte: SDT/MDA, 2014.
Regio
Quadro 1 Territrios Rurais e da Cidadania, por regio

Territrios
% do Total
Quadro
1
Territrios
Total
Territrios
da
de
Novos por regio
(Territrios)
Rurais Territrios Rurais e da Cidadania,
Cidadania
Territrios
11
56
36
103
% do 43,10
Territrios Territrios da Territrios
Total
Regio 6
Total de 18,00
27
10
43
Rurais
Cidadania
Novos
(Territrios)
Territrios
5
12
9
26
10,88
Nordeste
11
56
36
103
43,10
11
15
1
27
11,30
Norte
6
27
10
43
18,00
12
10
18
40
16,74
Nordeste
Norte
Centro Oeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
5
Totais de
Sudeste
11
45
Territrios
Sul
12
Fonte: Totais
SDT/MDA,
2014.
de
Territrios
45
12
120 15
10
9
1
74
18
26
27 239
40
10,88
11,30 100,00
16,74
120
74
239
100,00
O Programa
Territrios
Fonte: SDT/MDA,
2014. da Cidadania (PTC) uma das aes propostas pela
Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades. Seu objetivo
a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma
250
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente o Programa visa
promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do
planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a
participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O
19/03/2015 14:26:13
O Programa Territrios da Cidadania (PTC) uma das aes propostas

pela Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades.
Seu objetivo a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio
rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.
Especificamente o Programa visa promoo da incluso produtiva das
populaes pobres dos territrios, por meio do planejamento e integrao
de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a participao social e
garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O Programa
abrangia, at o final de 2008, 60 territrios, mas foi ampliado em 2009 para
120 Territrios de Cidadania.
Os critrios utilizados na seleo dos Territrios de Cidadania foram: i)
menor IDH (ndice do Desenvolvimento Humano); ii) maior concentrao de
agricultores familiares e assentados da Reforma Agrria; iii) maior concentrao
de populaes quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia; v) maior nmero de municpios com baixo dinamis
mo econmico; vi) maior organizao social; vii) pelo menos um territrio
por estado da federao. Como pode ser observado, a estratgia territorial se
constitui numa das peas de enfrentamento da pobreza e da misria rural,
ainda que seus resultados quanto a esses objetivos sejam pouco conhecidos.
Pelo Quadro 1, podese observar que com a emergncia do PTC, a
concentrao de territrio na regio Nordeste ampliouse, corroborando os
objetivos de atender regies com maior vulnerabilidade social e econmica.
O aumento do nmero de Territrios Rurais em 2013/2014 consolida essa
tendncia. Assim, ao tomarmos o total de territrios implantados no marco da
ao do Governo Federal, veremos que, com base na ltima coluna do mesmo
Quadro, 43% dos mesmos localizamse no Nordeste, seguidos da regio Norte
(18%), Sul (17%), Sudeste (11,3%) e CentroOeste (10,9%). A Figura 1,
alm disso, deixa claro o espraiamento da poltica em termos espaciais, onde
alguns estados, como o Par, a Bahia, o Rio Grande do Sul e Rondnia, por
exemplo, tornamse completamente territorializados. No entanto, bom
ressaltar, que esses ltimos 74 territrios rurais criados ainda guardam uma
estrutura administrativa, em termos de operao da poltica, bastante frgil,
incluindo uma insuficincia de informaes sobre os mesmos.
Enquanto o Pronat apresentava um esquema de gesto exclusivamente
centrado na SDT/MDA, vinculando os diferentes Colegiados Territoriais ao
Ministrio, o processo de gesto do programa Territrios da Cidadania esta
belecia um trip: Comit Gestor Nacional, Comits de Articulao Estadual
(CAE) e os Colegiados Estaduais. O Comit Gestor Nacional formado por
representantes de 19 (em 2010 com 22 e atualmente 24) ministrios, sendo
251
19/03/2015 14:26:13
a Coordenao Geral executada pelo MDA. Este comit tem por atribuio
aprovar diretrizes, adotar medidas para execuo do programa, avalilo e de
finir novos territrios. A coordenao do MDA, mas a articulao est sob a
gide da Casa Civil e o monitoramento do programa, era realizado pelo NEAD
(Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural) at meados de 2011.
Os Colegiados Territoriais so compostos por representantes das trs
esferas de governo e da sociedade em cada territrio. Em comparao com
a composio dos Territrios Rurais, ampliase no Programa Territrios da
Cidadania a estrutura desses colegiados. Eles possuem uma coordenao execu
tiva de composio paritria, diferentemente da composio dos CODETERs
do Pronat, na qual prevalece a participao de representantes da sociedade civil
(em geral com 2/3 dos componentes dessas arenas).
Entre as atribuies dos Colegiados Territoriais destacamse: i) divulgar as
aes do programa; ii) identificar demandas locais para o rgo gestor priorizar
o atendimento (de acordo com critrios, sistemas de gesto preestabelecidos,
especificidades legais e instncias de participao existentes) ;iii) promover
a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com
sugestes para qualificao e integrao de aes; v) sistematizar as contribui
es para o Plano Territorial de Aes Integradas; vi) exercer o controle social
do programa.13
A poltica de desenvolvimento territorial ganhou um novo impulso no
ano de 2010, quando o Condraf aprovou a Poltica de Desenvolvimento do
Brasil Rural (PDBR) que, em linhas gerais, apresenta sociedade brasileira um
conjunto de diretrizes de um novo projeto de desenvolvimento rural para o
pas, o qual deve estar amparado no princpio inclusivo, ou seja, de um rural
com gente. Neste sentido, a PDBR orienta as aes do Estado e busca valorizar
seu papel enquanto rgo indutor do desenvolvimento das reas rurais, tendo
a abordagem territorial como enfoque central.
A poltica de desenvolvimento rural aprovada pelo Condraf escreve um
novo marco sobre o significado do rural ao abordlo a partir de seus trs
Devese destacar que, no plano normativo, os instrumentos de monitoramento e de avaliao (seja
na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos
especficos) operariam a partir de processos participativos, abastecidos por informaes pertinentes
e pautados por indicadores que reflitam as aspiraes e expectativas depositadas na perspectiva do
desenvolvimento do territrio, servindo de base para a construo e a implementao dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). No entanto, tanto a gesto e o controle
social como os instrumentos de efetivao da poltica demandam uma anlise mais fina, impossvel
de ser feita nos limites desse texto. Sobre o primeiro tema ver Favareto et al. (2010), Delgado e Leite
(2011), alm de documentos da rea como Brasil/MPOG/MDA (2014). Sobre os instrumentos,
em particular o PTDRS e sua relativa concentrao, ainda, numa pauta agrcola, ver Grisa (2013).
13
252
19/03/2015 14:26:13
atributos bsicos e simultneos: enquanto espao de produo, de relao

com a natureza e de reproduo de distintos modos de vida. Tendo presente
essas premissas, a PDBR busca construir as condies polticas necessrias
para realizar uma profunda transio no modelo de desenvolvimento rural
do pas, consolidando a incorporao s polticas pblicas de importantes
segmentos sociais historicamente excludos e, ao mesmo tempo, reordenando
e priorizando as aes do Estado brasileiro a partir da perspectiva do desen
volvimento territorial.
Desta forma, ao se tentar construir um Brasil rural com gente adotouse
a abordagem territorial como referencial do desenvolvimento que se almeja,
o qual coloca novos desafios para a interveno do Estado, bem como para as
organizaes sociais. Essa abordagem, que ocupa lugar central na PDBR, rejeita
o vis setorial e fragmentado das polticas pblicas, enquanto instrumentos
indutores do desenvolvimento, dando relevncia ao processo participativo das
organizaes da sociedade civil nas diversas etapas da construo das polticas
pblicas, o que significa estimular constantemente o protagonismo dos atores
sociais. Essas orientaes foram reforadas durante a II Conferncia Nacional
de Desenvolvimento Rural, Sustentvel e Solidrio em 2013, onde a proposta
de um Planejamento e de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel e Solidrio (SNDRSS), que incorpora a abordagem territorial,
foi debatida.
A ideia de uma plataforma territorial, como ncora e estratgia de uma
poltica pblica, ganhou eco no somente na perspectiva do PDBR/PNDRSS,
como tambm em polticas de enfrentamento da pobreza, como o Plano Brasil
Sem Misria (PBSM)14 em 2011, por exemplo. Nesse perodo os programas,
especialmente o PTC, sofreram uma desestruturao, com interrupo dos
repasses financeiros, sada dos assessores e articuladores territoriais e desmo
bilizao, em alguns territrios, dos atores que compunham as arenas, fruns
e colegiados locais.
Desde o final de 2012, mas com maior nfase a partir de 2013, houve
uma tentativa de retomada dos programas, em especial no contexto da SDT.
No caso do PTC isso se refletir numa matriz de aes mais enxuta, na recom
posio dos CAEs, na substituio das Clulas Territoriais pelos Ncleos de
Extenso em Desenvolvimento Territorial (Nedet), que abrangero tambm os
demais Territrios Rurais. A SDT sinalizou ainda para a retomada da assessoria
aos Codeters dos 165 territrios existentes at 2013.
Para um resgate rpido da interface entre a plataforma territorial e os programas de combate
pobreza, ver diversos captulos contidos em Leite (2013a e 2013b).
14
253
19/03/2015 14:26:13
guisa de concluso: possibilidades, limites e desafios

das polticas territoriais de desenvolvimento rural
A poltica de desenvolvimento territorial no meio rural representou um
avano considervel, isto uma inovao institucional, ao implementar um
formato mais adequado ampliao da capacidade de participao social
dos atores no processo de dilogo, negociao, desenho e planejamento de
polticas pblicas, incrementando aquilo que poderamos denominar como
um dos atributos da capacidade governativa e da gesto social dos processos
de desenvolvimento. certo que esse acmulo apresentouse de forma com
pletamente desigual nas diversas experincias existentes, tanto no que tange
ao seu grau de cobertura (a capacidade de incluso dos mais diferentes atores
locais), como no que se refere ao seu grau organizacional (a forma pela qual
se deu a constituio efetiva dos espaos e procedimentos utilizados nas di
ferentes etapas do ciclo da gesto social) e ao seu grau de efetividade social (a
representatividade e o alcance dos resultados alcanados com as aes operadas
pela poltica tanto em relao aos instrumentos adotados como em relao
forma como os mesmos foram empregados), conforme destacamos em outra
oportunidade (Delgado e Leite, 2011).
A criao dos territrios colaborou para estabelecer as condies necess
rias instaurao de um dilogo constante entre diferentes atores sociais locais
que at ento tradicionalmente no se falavam. Esse processo contribuiu
para que os conflitos existentes entre os distintos atores que constituem o
territrio fossem melhor explicitados e trabalhados, estimulandoos a imple
mentarem aes conjuntas, em dilogo ou no com o Estado, orientadas para
o desenvolvimento. Essa experincia permitiu, em diferentes circunstncias,
construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que intenta
viabilizar a discusso, comparao e seleo de projetos concretos e coletivos
de desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas
de algumas prefeituras.
Nessa perspectiva, o municpio mostrouse uma escala espacial inadequa
da para a implementao de uma poltica territorial de desenvolvimento rural,
dado seu carter eminentemente administrativo e sua reduzida capacidade de
gerao de processos sociais, econmicos, polticos e culturais endgenos, que
viabilizem e sustentem, ao longo do tempo, o desenvolvimento rural nesta
escala de interveno. Como consequncia, ganhou progressiva fora a ideia
de ampliar a escala de atuao da poltica de desenvolvimento rural, buscando
adequla a espaos nos quais a caracterstica de construo social fosse mais
ntida, o que, sob influncia das mudanas em curso na dcada de 1990 na
254
19/03/2015 14:26:13
Poltica Agrcola Comunitria, com o destaque dimenso do desenvolvi

mento rural e a implementao do Projeto Leader, estimulou a considerao
do territrio como uma unidade de planejamento para a concepo de uma
politica de desenvolvimento rural mais abrangente e efetiva.
Embora a poltica de desenvolvimento territorial desenvolvida a partir
de 2003 pelo MDA, tenha sido influenciada por inmeros elementos, dentre
os quais cabe destacar o prprio Projeto Leader que tinha adquirido grande
relevncia na poltica de desenvolvimento rural da PAC, seu ponto de partida
foi o Pronaf Infraestrutura e Servios, atravs, por exemplo, da continuidade do
modelo de institucionalidade adotado, dos tipos de pblicos e de regies rurais
contempladas e da concepo de ruralidade implcita no programa. Repensar
essas trs dimenses um dos desafios futuros da poltica de desenvolvimento
territorial. Ou seja, repensar a institucionalidade territorial para enfrentar as
duas funes primordiais da governana territorial: a gesto social do territrio
(estratgia de desenvolvimento territorial, plano e projetos prioritrios, arti
culao de polticas pblicas em funo das estratgias acordadas) e a demo
cratizao da relao entre os atores sociais do territrio. Documento recente
da poltica (Brasil, MDA/SDT, 2014) aponta nessa direo, ressaltando a im
portncia de associar a abordagem territorial ao instrumento de planejamento
do Plano Safra da Agricultura Familiar, mecanismo que assumiu centralidade
na atuao da SAF ao longo dos ltimos dez anos, segundo Bianchini (2013).
A poltica territorial rural, baseada no Pronat, foi engrossada pelo surgi
mento do PTC, visando a superao da pobreza e das desigualdades sociais no
meio rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de desen
volvimento territorial sustentvel. Suas ideiasfora principais so o conceito
de territrio e a abordagem do desenvolvimento territorial sustentvel, alm
da proposta de articulao de todas as polticas do governo federal destinadas
aos territrios (envolvendo 22 ministrios na poca). Segundo a Mensagem ao
Congresso Nacional 2009, este Programa era considerado a principal estratgia
do governo para reduo das desigualdades no meio rural, por meio de integra
o de polticas pblicas. No entanto, apesar do PTC ter sido uma afirmao
do rural e da abordagem territorial na agenda do governo federal, extrapolava
a institucionalidade e a poltica de desenvolvimento territorial rural imple
mentada pelo MDA, na medida em que a articulao de diferentes polticas e
ministrios era um dos seus desafios fundamentais, o que representou um foco
de tenso quase inevitvel na implementao dos dois programas, tanto no
mbito da administrao federal centralizada como no dos territrios.
Com o incio do governo Dilma e o lanamento do Plano Brasil Sem
Misria (PBSM) houve alguma dvida quanto continuidade do PTC e
255
19/03/2015 14:26:13
mesmo da adoo da abordagem territorial nas polticas pblicas. A Casa

Civil tinha crticas ao funcionamento do PTC, bem como o envolvimento do
MDS no programa foi muito menor do que tinha sido esperado, reduzindo
seu impacto e visibilidade. Ademais, dadas as dificuldades conjunturais en
frentadas para a elaborao do BSM tais como, por exemplo, a definio da
linha de pobreza a ser adotada, as alteraes no bolsa famlia a serem propostas,
o tratamento do meio urbano, especialmente diante da relativa ausncia do
Ministrio do Trabalho nas discusses teria sido politicamente conveniente
retirar o PTC do discurso do governo, embora ele tenha permanecido na
agenda governamental. Por outro lado, o MDA no quis ou no teve condi
es de assumir uma postura mais firme na defesa da abordagem territorial e
da incluso dos territrios de cidadania na concepo estrutural do BSMR,15
de modo que, aparentemente, a expectativa do MDA era maior do que o que
acabou sendo includo no Plano BSM (por razes oramentrias e por diver
gncias de concepo).
Esta situao observada no incio do governo Dilma no significou que o
rural havia perdido relevncia na agenda do governo ou que o mesmo acontece
ra com a abordagem territorial. Tanto que o MDA passou a ser responsvel pela
implementao do PBSMR, incorporandoo inclusive sua poltica territorial,
e o PTC foi reativado atravs de medidas editadas em novembro de 2011 pelo
governo federal, que o mantm localizado na Casa Civil com um total agora
de 24 ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica participantes do
Grupo Interministerial de Execuo e Acompanhamento do programa (com
a incluso da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica).16
Mas resta ainda o desafio de articular da melhor forma possvel os objetivos
dessas suas polticas e analisar em que grau e medida a plataforma territorial
se constitui numa instncia importante para os programas de enfrentamento
da pobreza (Delgado e Leite, 2013).
A entrada em cena do Programa Brasil Sem Misria tensionou parti
cularmente a execuo dos programas territoriais, rebatendo em rearranjos
institucionais e redefinio de estratgias por parte dos setores comprometidos
com a abordagem territorial. Algumas dessas iniciativas estavam em gestao
no perodo anterior, mas parecem ter sido aceleradas diante da nova poltica
No obstante as similaridades entre eles, como exemplificam os trs eixos bsicos do BSMR que,
no fundo, so os mesmos do PTC. H, no entanto, uma aparente divergncia metodolgica im
portante entre ambos: no PTC o foco de gesto est centrado na articulao de polticas e de aes
pblicas, enquanto no BSM (e no BSMR) o foco de gesto est centralizado no acompanhamento
das famlias atendidas.
16
Cf. Decreto n. 7.634 de 5.12.2011 e Portaria n. 1.615 da Casa Civil de 29.11.2011.
15
256
19/03/2015 14:26:13
social. Dessa forma, e muito resumidamente, pareceunos que ao longo de

2011, houve um esforo de pensar a incluso e/ou articulao do pblicoalvo
do PBSM nas atividadesfim da poltica territorial, especialmente por meio das
bases de servio existentes nos territrios, mesmo sabendo que estas ltimas
no se esgotam ou se restringem s populaes pobres. A partir de 2013, no
entanto, a poltica territorial recupera seu prprio espao e busca reorien
tarse de forma mais autnoma em relao s estratgias mais especficas
das polticas sociais. No entanto, a continuidade dos programas territoriais
assentase numa armao institucional ainda frgil, sustentada por setores do
governo federal que acreditam na capacidade de resposta diferenciada (por
atuar via instncias que contornam em parte os esquemas de poder local e por
articular polticas de setores diversos) dessa poltica e por segmentos sociais na
base dos territrios, oriundos de um acmulo (ou de um capital social, para
ficarmos numa terminologia muito usada na dcada passada) de experincias
e aprendizados que se mobilizaram e se capitalizaram ao longo da construo
dessas novas institucionalidades. Porm, a fraca performance do PTC ao longo
de 2011 e do primeiro semestre de 2012 e as descontinuidades (financeiras, de
pessoal, etc.) observadas, certamente deixaram fissuras na conduo dos pro
gramas territoriais, mesmo com a expanso observada a partir de 2013, como
j mencionamos. H um timing de reestruturao da poltica que no pode
ser desconsiderado. Especialmente se, no horizonte de consolidao dos pro
gramas de desenvolvimento territorial, estiver presente o maior enraizamento
dos mesmos nos atores sociais territoriais, os reais protagonistas da poltica.
Referncias
ABRAMOVAY, R. Relatrio Institucional da Secretaria da Agricultura Familiar. Relatrio
Final. So Paulo e Braslia: SAF/MDAPNUD, Projeto BRA/98/012, junho de 2002.
ABRAMOVAY, R. O Futuro das Regies Rurais. 1.ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS,
2003.
ABRAMOVAY, R.; VEIGA, J. E. Novas Instituies para o Desenvolvimento Rural: o Caso
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Braslia: IPEA,
abr. 1999. (Texto para Discusso, n. 641).
BACELAR, T. et al. Gesto social dos territrios. Braslia: IICA, 2009.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT). Marco referencial para apoio ao desenvolvimento de territrios rurais.
Srie documentos institucionais 022005. Braslia: SDT, 2005.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT). Departamento de Incluso Produtiva (DIP). Gesto territorial do Plano
257
19/03/2015 14:26:13
Safra: estratgia de efetivao de polticas pblicas de desenvolvimento rural. Braslia: SDT,

2014.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). Gesto social do Programa Territrios da Cidadania.
Braslia, MPOG/MDA, 2014.
CAZELLA, A. A.; MATTEI, L.; DELGADO, N. G. A gesto do Pronaf Infraestrutura
e Servios pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural: evidncias sobre
o estado de Santa Catarina. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA E
SOCIOLOGIA RURAL, 40., Passo Fundo, jul. 2002. Anais... Passo Fundo: SOBER,
2002. CDRoom (UPF/CEPEAC).
DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil:
limites e possibilidades. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade Civil e Espaos Pblicos no
Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 279301.
DELGADO, N. G. O papel do rural no desenvolvimento nacional: da modernizao
conservadora dos anos 1970 ao Governo Lula. In: MOREIRA, R.; Bruno, R. (Org.).
Dimenses Rurais de Polticas Brasileiras. Rio de Janeiro: Mauad X/Seropdica: EDUR,
2010, p. 1753.
DELGADO, N. G.; LEITE, S. P. Polticas de desenvolvimento territorial no meio rural
brasileiro: novas institucionalidades e protagonismos dos atores, Dados. Revista de Cincias
Sociais, v. 54, n. 2, p. 431472, 2011.
DELGADO, N. G.; LEITE, S. P. Atualizao das polticas de desenvolvimento territorial
no meio rural brasileiro. In: Leite, S. P. (Org.). Polticas de desenvolvimento territorial e
enfrentamento da pobreza rural no Brasil. Braslia: IICA, 2013.
FAVARETO, A. et al. Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil: avanos e
desafios. Braslia: IICA, 2010.
GRISA, C. Polticas Pblicas para a Agricultura Familiar no Brasil: produo e institucio
nalizao das ideias. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro: CPDA/UFRRJ, 2012.
GRISA, C. Projetos estratgicos e aes para o desenvolvimento territorial: uma anlise
do Pronat e do Programa Territrios da Cidadania. In: LEITE, S. P. (Org.). Polticas de
desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil. Braslia: IICA, 2013.
FAO/INCRA. Diretrizes de Poltica Agrria e Desenvolvimento Sustentvel. Braslia, nov.
1994.
IBASE. Avaliao de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural PMDRs em Quatro
Estados: ES, MS, PE, SC. Relatrio Final da Avaliao. Tomo I Conjunto dos Quatro
Estados. Rio de Janeiro: IBASE, SAF/MDAIICA, 2001.
LEITE, S. P. (Org.). Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural
no Brasil. Braslia: IICA, 2013a.
LEITE, S. P. (Org.). Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural
no Brasil: estudos de caso. Braslia: IICA, 2013b.
MATTEI, L. Pronaf 10 Anos: Mapa da Produo Acadmica. Braslia: MDA, 2006.
MEDEIROS, L. Semterra, Assentados, Agricultores Familiares: consideraes
sobre os conflitos sociais e as formas de organizao dos trabalhadores rurais brasileiros.
258
19/03/2015 14:26:13
In: GIARRACCA, N. (Comp.). Una Nueva Ruralidad en Amrica Latina? Buenos Aires:
CLACSO, 2001, p. 103128.
MEDEIROS, L.; DIAS, M. M. Marco jurdiconormativo para o desenvolvimento rural
com enfoque territorial. In: MIRANDA, C.; TIBURCIO, B. (Org.). Polticas Pblicas,
Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil. Braslia: IICA, 2011, p. 197230.
(Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, v. 14).
PERICO, R. E.; PERAFN, M. V.; PINILLA, A. M. E. Experincias legislativas de pol
tica pblica em desenvolvimento dos territrios rurais. In: PERICO, R. et al. Polticas de
desenvolvimento rural territorial: desafios para construo de um marco jurdiconormativo.
Braslia: IICA, 2011, p. 15137.
ROMANO, J. O.; DELGADO, N. G. Os planos municipais de desenvolvimento rural
como processos sociais. In: MOREIRA, R. J.; COSTA, L. F. C. (Org.). Mundo Rural e
Cultura. Rio de Janeiro: Mauad, 2002, p. 285302.
SCHNEIDER, S.; CAZELLA, A. A; MATTEI, L. Histrico, caracterizao e dinmica
recente do Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar.
In: SCHNEIDER, S.; SILVA, M. K.; MARQUES, P. E. M. (Org.). Polticas Pblicas e
Participao Social no Brasil Rural. 1.ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004, p. 2149.
SCHNEIDER, S.; SILVA, M. K.; MARQUES, P. E. M. (Org.). Polticas Pblicas e
Participao Social no Brasil Rural. 1.ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
259
19/03/2015 14:26:13
19/03/2015 14:26:13
Uma dcada de experimentaes e o

futuro das polticas de desenvolvimento
territorial rural no Brasil
Arilson Favareto
Introduo1
Nos anos 1990 a entrada da ideia de agricultura familiar para o repertrio
dos movimentos sociais e dos gestores pblicos foi a principal inovao nas
polticas para o rural brasileiro. Na primeira dcada do novo milnio o mesmo
ocorreu com a ideia de desenvolvimento territorial.2 No s foi criado um
programa especfico, o Territrios de Identidade, mas tambm uma Secretaria
de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. J no final da dcada houve uma nova experimentao, com o
Este texto uma transcrio de exposio feita pelo autor durante o Seminrio Polticas pblicas,
atores e agricultura no Brasil Desafios e possibilidade em jogo, promovido pela Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro em 2011, e tambm no Encontro Territrios em Movimento,
promovido pelo RimispCentro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural, realizado em
Quito, Equador, no ano seguinte. Verso ligeiramente modificada foi publicada originalmente na
revista Desenvolvimento em Debate.
2
Uma anlise das razes que levaram emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento
pode ser encontrada em Favareto (2010a).
1
261
19/03/2015 14:26:14
Programa Territrios da Cidadania. Hoje, vrios ministrios e governos es

taduais operam algum tipo de territorializao de suas polticas. Para alm
de apontar a inovao retrica e a criao destes novos espaos institucionais,
o objetivo deste artigo consiste em interrogar qual o balano que se pode
fazer destas iniciativas e, a partir da, tecer consideraes sobre quais seriam os
principais desafios a serem superados nos prximos dez anos.
O argumento central que se pretende apresentar pode ser resumido na
seguinte afirmao: no h dvidas de que a dcada passada foi, sob vrios
aspectos, uma dcada vitoriosa houve uma acentuada reduo da pobreza e
uma indita reduo da desigualdade, o pas experimentou um crescimento
econmico continuado, houve uma reduo do ritmo do desmatamento;
porm, para o caso das regies rurais brasileiras especificamente, seria um
erro imaginar que a simples continuidade da combinao entre mais recursos
para a agricultura familiar e fortes polticas sociais, marcas do ltimo perodo,
bastar para que os resultados positivos se repitam e seus efeitos sigam sendo
ampliados. Diferente disso ser preciso inovar nos instrumentos de poltica,
sob pena de ver estes resultados positivos minguarem. Quais so os ns a
serem desatados e que tipo de inovaes se faz necessrio o que se pretende
apresentar nas prximas pginas.
Para tanto, o artigo est organizado em quatro sees, alm desta introdu
o e de uma concluso. Na primeira seo, apresentado de maneira tpica o
cenrio atual do desenvolvimento rural no Brasil, com destaque para as fortes
ambiguidades que ele traz. Na segunda seo, pretendese sustentar a afirmao
de que, diante deste cenrio, o pas no dispe de uma consistente estratgia
de desenvolvimento rural. Na terceira seo, destacamse especificamente os
problemas de incentivos contidos no atual desenho da poltica brasileira de
desenvolvimento territorial, com o intuito de mostrar porqu ela no conse
gue, nos seus atuais contornos, ensejar uma estratgia inovadora e condizente
com o atual cenrio. Na quarta seo a nfase recai especificamente sobre o
tema da gesto social da poltica, buscando evidenciar como, tambm a, os
instrumentos disponveis esto aqum da tarefa de mobilizar as foras sociais
cruciais promoo do desenvolvimento territorial.
Um cenrio ambguo
Nos anos recentes muito tem sido dito a respeito do fenomenal desem
penho da agricultura comercial brasileira, a ponto de, nos meados da segunda
dcada do Sculo XXI, se falar em reprimarizao da economia, por conta da
262
19/03/2015 14:26:14
expanso deste setor na formao do produto interno bruto e das exportaes

do pas (Navarro et al., 2014a) .
Esta vitalidade, contudo, precisa ser vista com reservas por vrias razes.
Sob o ngulo econmico, este processo traz consigo vrios riscos. Por exemplo,
torna o pas dependente de commodities, cujos preos so determinados por
fatores que fogem completamente ao controle dos agentes nacionais. E h
uma especializao em produtos de baixo valor agregado. Sob o ngulo social,
no deve ser mero acaso a constatao de que justamente nas regies com
mais forte presena da agricultura comercial patronal (interior de So Paulo
e vastas reas do CentroOeste) ou familiar (Oeste catarinense e Noroeste
do Rio Grande do Sul) que no se encontra uma convergncia positiva em
indicadores de crescimento econmico, reduo da pobreza e da desigualda
de e estabilidade demogrfica (Favareto et al. 2014). Em parte significativa
destas reas, h, sim, crescimento econmico e reduo da pobreza, mas por
conta da especializao e da modernizao produtiva, h tambm uma forte
poupana de trabalho que se traduz em descarte de produtores ou trabalha
dores, repercutindo sob a forma de aumento da desigualdade e, s vezes, de
acentuada diminuio da populao relativa. Sob o ngulo ambiental, devese
registrar que os produtores agrcolas so hoje mais sensveis ao tema e h um
nmero expressivo de iniciativas importantes em segmentos tradicionalmente
problemticos como a cana ou a soja (Abramovay, 2010; Nakagawa, 2013);
mas tambm inegvel que neste setor se concentram boa parte dos problemas
ambientais brasileiros como a emisso de gases estufa pela pecuria, a presso da
expanso agrcola sobre as bordas da Amaznia, o contnuo desflorestamento
da Caatinga, a expanso da produo de madeira em reas de Mata Atlntica.
E sob o ngulo poltico, finalmente, o fortalecimento da agricultura comercial
brasileira traz consigo o fortalecimento de seus representantes polticos, cuja
expresso mais eloquente a chamada bancada ruralista. Basta um olhar
rpido sobre o posicionamento de seus membros a respeito de alguns temas
recentemente discutidos no Congresso Nacional para confirmar que se trata
de um agrupamento de cores nitidamente conservadoras.
Por outro lado, a expanso deste setor est longe de representar o nico
trao marcante do rural brasileiro nos ltimos anos. A paisagem bem mais
diversificada e esta a segunda caracterstica do cenrio atual: o rural brasileiro
passa por um significativo processo de heterogeneizao e de uma lenta dimi
nuio das assimetrias em relao ao Brasil urbano. Os dados do ltimo Censo
(IBGE, 2011) mostram, por exemplo, que: ainda que a pobreza permanea
sendo predominantemente rural, hoje o percentual de pobres urbanos e rurais
praticamente equivalente. Embora a defasagem em anos de estudo ainda seja
263
19/03/2015 14:26:14
muito grande, tem havido um aumento expressivo da escolarizao entre a

populao rural. E no que diz respeito aos dados demogrficos a heterogenei
dade ainda mais forte: as regies de caractersticas rurais, no seu conjunto,
praticamente se mantm estveis em termos populacionais, concentrando em
torno de 30% da populao brasileira, com um leve declnio de menos de 1%
em uma dcada. Mas h um grupo expressivo de regies de caractersticas rurais
que vem perdendo participao relativa dos municpios muito pequenos e
de economia agropecuria (Valadares, 2014). Isto deixa claro que os efeitos
positivos da ltima dcada no se manifestam de maneira homognea no
conjunto do territrio nacional (Favareto et al. 2014).3
Somente este quadro, aqui brevemente esboado, j seria o bastante para
colocar ao menos um gro de sal na ideia de que, como nos anos recentes o pas
experimentou a ocorrncia de bons indicadores, bastaria, para os prximos dez
anos, fazer apenas mais do mesmo. Isto , h uma leitura equivocada de que, no
caso das regies rurais brasileiras, a seletividade da agricultura comercial estaria
sendo compensada pela ampliao dos recursos para a agricultura familiar e
pelas polticas sociais. O que est ocorrendo e precisa ser melhor conhecido
que os efeitos destes investimentos so muito diferenciados nas diferentes
regies. Isto , estes investimentos pblicos repercutem de maneira diferente
porque so distintos os contextos e as estruturas sociais dos territrios que
recebem estes recursos. Em alguns lugares eles tm significado um impulso
produo da agricultura familiar e abertura de novas oportunidades (Quan,
2010). Em outros os efeitos so bem mais limitados (Favareto et al., 2010).
Como se sabe, os recursos das polticas sociais so, em geral, investidos em
um pequeno conjunto de bens: alimentao (com importante aumento do
consumo de alimentos industrializados), remdios, materiais de construo,
vesturio, material escolar e mveis e eletrodomsticos. Ora, boa parte destes
bens no produzida localmente nas regies rurais. Com isso, os recursos
entram nestas regies, melhoram as condies de bemestar dos beneficirios
com o consumo destes bens de importncia primria, e saem sob a forma de
importao destes mesmos bens. O resultado uma melhoria dos nveis de
bemestar e um aquecimento do comrcio local, mas sem alterao das bases
produtivas destas regies rurais. As excees so aquelas regies que gozam
de alguma vantagem comparativa como efeitos de proximidade com centros
urbanos e aproveitam isso para dinamizar sua produo primria. Mas tam
bm a h um limite, medida que os preos relativos na agricultura e em
3
Boas coletneas com tnicas relativamente contrastantes sobre o assunto so: Bonnal e Leite (2011)
e Gasques, Vieira Filho e Navarro (2010a), ou Navarro et al. (2014b) e Miranda e Silva (2013).
264
19/03/2015 14:26:14
outros produtos no apresentam uma tendncia favorvel aos agricultores no

longo prazo (apesar da alta recente dos preos dos alimentos), esta atividade se
torna pouco atrativa para os mais jovens. Por esta razo to comum encon
trar assentamentos de reforma agrria que, sem dvida, representaram uma
conquista e uma melhoria de vida expressiva para os assentados, mas que se
restringem a ser local de moradia e de produo de subsistncia. E por a se
pode entender tambm a menor vitalidade da luta pela terra num contexto de
crescimento econmico: muitos dos demandantes pela reforma agrria prefe
rem um emprego urbano, quando ele existe como nos anos recentes, aridez
dos acampamentos ou mesmo da vida em alguns assentamentos.
Uma ltima palavra precisa ser dedicada s oportunidades abertas no
contexto atual. No Brasil e na Amrica Latina como um todo, ainda so muito
incipientes as iniciativas voltadas a aproveitar aquilo que a literatura chama
de novos mercados: produtos da biodiversidade ou que valorizem atributos
culturais regionais, novas formas de produo de energia, turismo, pagamentos
por servios ambientais, entre outros. Mas no h dvida de que eles repre
sentam um grande potencial. A ascenso da retrica em torno da chamada
economia verde bem o demonstra (Conservao Internacional, 2011; United
Nations, 2012). muito provvel que, no prximo perodo, as vinculaes
entre a agenda do desenvolvimento rural e a agenda do meioambiente se
tornem ainda mais prximas. As oportunidades abertas pelo novo contexto
podem ser usadas para propiciar melhores possibilidades de insero dos agri
cultores mais pobres, ou podem repercutir negativamente sobre eles, como
bem o demonstram as grandes obras e energia nos tempos atuais. O certo
que este tema no pode permanecer parte da agenda do desenvolvimento
rural como hoje acontece.
Neste contexto, a pergunta que precisa ser feita : o Brasil tem uma es
tratgia de desenvolvimento rural compatvel com os elementos trazidos pelo
cenrio aqui brevemente esboado?
O Brasil rural no tem uma estratgia

de desenvolvimento
No final dos anos 1990 o NEAD publicou um volume organizado por
Jos Eli da Veiga que trazia como ttulo O Brasil rural precisa de uma estratgia
de desenvolvimento (Veiga et al., 1998). Quinze anos depois, a afirmao
continua vlida. No est colocada no cenrio atual a possibilidade concreta
de que o pas opte, de maneira excludente, pela agricultura familiar ou pela
265
19/03/2015 14:26:14
agricultura patronal. Hoje h uma forte e competitiva agricultura comercial

assentada sobre ambos os segmentos, e tudo indica que isto continuar assim
pelos prximos anos. Isso no quer dizer, obviamente, que a questo fundiria
assunto resolvido, como argumentam alguns autores. A posse da terra continua
sendo um dos principais condicionantes de formas de dominao no interior
do Brasil e, como j foi dito nas pginas anteriores, isso tm implicaes po
lticas, sociais e econmicas.
Nesse contexto, o fundamental uma estratgia que sinalize ao conjunto
de agentes pblicos e privados, um pequeno conjunto de temas ou questes
para a qual se deveria buscar convergir esforos e investimentos. Esta a ques
to chave: sem um acordo em torno desta agenda, continuar a prevalecer a
pulverizao e a fragmentao de iniciativas e seus efeitos heterogneos, como
se mostrou acima.
luz do que foi dito sobre o cenrio atual, para que se tenha uma estrat
gia de desenvolvimento rural, mais do que de desenvolvimento agrcola, seria
preciso uma agenda em torno de, pelo menos, os seguintes pontos:
Diversificao e dinamizao das economias interioranas A forte
ampliao dos recursos circulando nas regies rurais, em grande medida por
conta da municipalizao de polticas pblicas e do fortalecimento das polticas
sociais, algo que precisa ser melhor aproveitado para diminuir a dependncia
destas fontes externas. Para isso, preciso diversificar estas economias locais
(no se trata somente de diversificar a produo agrcola, mas de diversificar
os servios e a transformao de bens primrios). Somente assim podero ser
criadas outras oportunidades mais atrativas aos mais jovens e populao com
maior escolaridade. Isto permitiria elevar salrios, ampliar postos de trabalho,
diminuir a dependncia externa, conter a fuga de pessoas. E para diversificar
essas economias locais necessrio aproximar a gesto das polticas sociais de
outras polticas produtivas, algo que o atual desenho do Brasil Sem Misria
ou mesmo as polticas do MDA no contemplam.
Um pacto pela paridade entre regies rurais e urbanas Hoje no h
uma diferenciao nas polticas urbanas, de sade ou de educao para regies
rurais ou urbanas. Mas a forte assimetria que existe entre estes dois universos
precisa ser tratada afirmativamente. Seria preciso, por um lado, estabelecer
metas para que, no intervalo de uma gerao, um habitante de regies inte
rioranas, de caractersticas rurais, tivesse garantido o acesso mesma cesta de
servios de que dispe um habitante de regies urbanas, metropolitanas. Claro
que determinados servios s podem ser oferecidos nos grandes centros por
conta de custos e escala, como clnicas especializadas ou coisas do tipo. Mas
em alguns indicadores bsicos (sade bsica e de mdia complexidade, ensino
266
19/03/2015 14:26:14
fundamental e mdio, expectativa de vida, mortalidade infantil, entre outros)

seria necessrio um plano especfico, j que h uma tendncia concentrao
de investimentos nos grandes centros. Vrios ministrios, como o das Cidades,
admitem que no possuem habilidades para elaborar estratgias especficas para
as regies interioranas e que, ali, no se pode ter o mesmo tipo de estratgia
usada nos grandes centros urbanos. E no se trata de fazer proliferar experin
cias como a chamada Educao do Campo. Isto importante em certos
contextos, obviamente, mas, mais importante, aproximar a rede pblica de
educao das escolas tcnicas e da rede de universidades que se criou nas reas
interioranas por ocasio da recente poltica de expanso do ensino superior.
O Brasil rural e a economia de baixo carbono Para que a chamada
economia verde, ou economia de baixo carbono, no seja apenas um discurso
ou uma oportunidade de lucro para o setor empresarial, fundamental que o
Brasil rural incorpore afirmativamente a varivel ambiental em uma estratgia
de desenvolvimento. Isto passa pela pesquisa sobre sistemas de produo e
tcnicas agrcolas mais adequadas aos requisitos da conservao ambiental,
mas tambm pela introduo de novos produtos e servios que so, muitas
vezes, bloqueados por uma viso religiosa de que o trabalho na terra s leg
timo quando voltado para a produo de alimentos. claro que a produo
de alimentos ainda e ser por um bom tempo a principal vocao do uso de
terras, mas inegvel que em muitas regies brasileiras isto pode no ser um
imperativo, ao contrrio at, em vrios locais as oportunidades de obteno
de renda e de ampliao de oportunidades passa por outros usos sociais dos
recursos naturais. Isso implica em mudanas culturais, mas tambm institu
cionais e na introduo de inovaes ou na organizao de novos mercados.
Todos estes temas esto ausentes ou excessivamente diludos nas mais
de cem pginas de diretrizes, iniciativas e metas do Plano Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, aprovado pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel como desdobramento da
II Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, realizada
em 2013 (CNDRSS, 2013). O documento final espelha um conjunto de
diretrizes que so amplas o suficiente para abarcar as reivindicaes do diver
sificado conjunto de segmentos sociais que representam os pobres do campo,
mas demasiadamente frgeis para dar corpo a uma verdadeira estratgia, que
comporte um conjunto de prioridades partilhadas pelos agentes sociais p
blicos e privados, ou mesmo para dar conta dos desafios que emergem de um
contexto como aquele esboado na seo anterior. Da mesma forma, o atual
desenho da poltica de desenvolvimento territorial no pe em funcionamento
um conjunto de incentivos capazes de ordenar os instrumentos de poltica
267
19/03/2015 14:26:14
pblica e os investimentos numa tal direo. anlise deste desenho e destes

incentivos dedicada a prxima seo.
Problemas de planejamento que incentivos

para qual estratgia de desenvolvimento rural?
Esta terceira seo do artigo descreve a evoluo das tentativas de pr em
prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira
dcada deste sculo e traa um balano sobre os avanos e sobre os impasses
ainda a serem superados. Da ampliao do Pronafinfraestrutura municipal
para a escala territorial at o Territrios da Cidadania e ao Brasil Sem Misria,
passando pelo Territrios de Identidade, a experincia brasileira tomada como
um processo de aprendizagem institucional.4
Ainda no ltimo perodo do governo Fernando Henrique Cardoso foram
introduzidas mudanas que tentavam dialogar com resultados das pesquisas
e estudos sobre o rural brasileiro, em geral, e sobre o Pronaf, em particular.
A mais significativa delas foi a destinao de parte dos recursos do Pronaf/
Infraestrutura para projetos com carter intermunicipal, tentando, assim,
introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento
territorial, que seria fortemente ampliada no inicio do governo Lula, com a
criao de uma secretaria especifica destinada a gerir esta linha do Pronaf: a
Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio.
Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente infraestrutura do
Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorreram dois movimentos. Por um lado,
todos os investimentos a ttulo de apoio a infraestrutura passaram a ser feitos
em agregados de municpios. Junto disso, modificouse tambm o marco para
a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais,
passase a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais.
Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamen
to destas articulaes para o desenvolvimento territorial, a partir das quais se
poderia avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos
estudos sobre desenvolvimento rural da virada da dcada: a) os colegiados e a
articulao que eles representam envolveram estritamente o pblicoalvo do
MDA, ou eles lograram envolver as foras sociais mais influentes dos territ
4
Esta seo uma verso com modificaes de trechos originalmente publicados em Favareto
(2010b).
268
19/03/2015 14:26:14
rios para alm de parte da agricultura familiar e do poder pblico local?; e b)

os colegiados conseguiram construir uma agenda mais ampla do que a mera
gesto dos recursos e projetos vinculados ao Proinf, ou foram mais uma vez
um espao de fiscalizao e controle da aplicao de recursos de um programa?
Estas perguntas foram perseguidas em levantamento do prprio MDA e siste
matizado em relatrio elaborado por Dias e Favareto (2007), cujos principais
pontos so reproduzidos sumariamente a seguir.
No que diz respeito anlise da composio dos colegiados viuse cla
ramente a forte presena das organizaes de representao da agricultura
familiar, principalmente atravs de seus sindicatos, mas tambm por meio
dos movimentos de trabalhadores rurais semterra e, em menor nmero, de
movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observouse
que, com nuanas regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos
sociais reconheciam e participavam destas articulaes, o que era altamente
positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos e orga
nizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura
familiar e demais populaes rurais. Para se falar em representao efetiva da
agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas
e mecanismos de envolver, tanto os segmentos mais precarizados desta forma
social de produo, como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados.
A primeira ressalva negativa diz respeito aos segmentos que conformam
o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade
dos agricultores familiares e trabalhadores rurais semterra, caso especfico
dos indgenas e quilombolas. Mesmo nas regies onde estes segmentos tm
expresso numrica eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, por
decorrncia, poucas vezes eram alcanados pelos principais investimentos
feitos ali. A segunda ressalva negativa dizia respeito ausncia de organizaes
de jovens agricultores ou da participao individual de agricultores com estas
caractersticas nos colegiados territoriais. Isto particularmente importante
quando se pensa que a principal misso destas instncias projetar uma viso
de futuro para as regies rurais e instrumentos capazes de levar a ela. Sem dar
voz s expectativas deste segmento que responder pela ocupao dos principais
postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos agr
colas, restringese brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local
como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas.
J quando se trata de saber se esses colegiados conseguiam envolver as
foras sociais mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negati
va. O nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros
setores da economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente
269
19/03/2015 14:26:14
inexpressivo. E a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio

diversidade. Ela se faz necessria por duas razes complementares. Primeiro,
com a tendncia histrica de declnio da renda agrcola e da demanda por mo
de obra na agricultura, o futuro das regies rurais passa necessariamente pela
diversificao de seu tecido social e econmico. Se verdade que a agricultura
familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada nos investimentos
pblicos, igualmente verdade que somente atravs dela impossvel garantir
horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qual
quer territrio. Um bom exemplo disso o contraste entre regies como o
Noroeste gacho ou o Oeste Catarinense e o Vale do Itaja. Em ambas as situa
es so regies onde predomina a agricultura familiar e com um grau razovel
de consolidao. No entanto, no Noroeste gacho e no Oeste Catarinense
ocorre hoje uma crise demogrfica e uma situao de precariedade na mani
festao dos indicadores de desenvolvimento, enquanto no Vale do Itaja ou
na regio da Serra Gacha, assistese a situao inversa. Uma das razes desta
diferena est justamente no grau de diversificao da economia e do tecido
social local. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da
poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos
agentes envolvidos o alcance restringese a um nico setor, tornando inclusive
incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos.
Podese dizer, portanto, que com os colegiados territoriais houve duas
mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento
rural no Brasil: a) a escala das aes passou do mbito municipal para o inter
municipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos
permanea municipalizada; b) houve um maior envolvimento das organiza
es da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do
Executivo Municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem
territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste
nos colegiados territoriais estudados. E isto, repitase, limita enormemente
o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo,
no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os agricultores.
Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla
do que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta
no foi to positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a
agenda dos colegiados territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos
projetos do Proinf, substituto do Pronaf/Infraestrutura. E mesmo a elaborao
dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal
item. At nos territrios onde isso ocorria, a fragilidade da composio dos
colegiados e a inexistncia de articulao com outras iniciativas afins revelavam
270
19/03/2015 14:26:14
um srio risco de que uma eventual descontinuidade na poltica de apoio por

parte do governo federal levasse a uma drstica paralisia destes organismos. Isto
era reforado tambm pelo baixssimo nmero de colegiados que procederam
a alguma forma de institucionalizao, com a elaborao de regimentos ou
instrumentos afins.
Como foi destacado anteriormente, podese atribuir tal dificuldade ao
carter embrionrio desta iniciativa. No entanto, razovel supor que sem
uma mudana nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais
dificilmente se conseguiria superar os limites apontados. Tal suposio deriva
de que as regras atuais esto bem orientadas para ampliar a participao da
sociedade civil, mas no h nada que sinalize verdadeiramente na direo de
influenciar de maneira consistente e decisiva as dinmicas territoriais. O que h
a expectativa, j presente desde a experincia dos CMDR, de que, com maior
participao, melhor a eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa,
como j foi dito, tem sido fortemente contrariada em um amplo rol de estudos
que se dedicaram a entender a relao entre participao e desenvolvimento.5
Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, passar em reviso as
regras das polticas territoriais e aprimorar seus instrumentos.
Vale dizer que este no um problema restrito poltica da SDT/MDA
ou mesmo do governo federal brasileiro, como bem o demonstra o estudo
de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio
Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2006) sobre o
Consad e o Comit de Gesto de Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulis
ta; ou ainda os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da Amrica
Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e
Desenvolvimento Territorial Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a
realidade europeia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o entusiasmo
inicial com aes como aquelas previstas no Programa Leader, vm gradati
vamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no
previstos dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo,
nos trabalhos de Ray (2000, 2002).
Em sntese, os dados e anlises disponveis no meio da dcada sugeriam
que os colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em
relao ao que os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de
desenvolvimento rural haviam conseguido nos anos 1990. Quando se olha
para o que apontavam vrios estudos que tiveram os Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Rural como objeto, vse que pelo menos dois limites ali
5
Uma reviso desta literatura pode ser encontrada em Coelho e Favareto (2008; 2011).
271
19/03/2015 14:26:14
apontados foram superados: a) aquilo que alguns chamavam por prefeituriza

o dos CMDR foi, se no eliminado, ao menos minimizado; b) a escala de
abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou
de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal.
No entanto, ao menos outros dois aspectos destacados neste mesmo rol
de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas destes
colegiados: a) a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do
que a ampliao da escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento
das dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais,
sobre o qu h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e
b) a estrutura de governana posta em prtica nestes colegiados estava longe
de sinalizar um sistema de incentivos capaz de engendrar aes consistentes,
eficientes e com horizonte estratgico para estas mesmas regies rurais.
Por tudo isso possvel dizer que o grande mrito destes colegiados
est em ter aprofundado as possibilidades de controle social das polticas
de desenvolvimento rural e em ter disseminado a retrica correspondente
abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mas foroso reconhecer
que o caminho para que eles possam se impor como novas instituies para o
desenvolvimento rural ainda longo. Para tanto, seria preciso proceder a uma
srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao da poltica de
desenvolvimento territorial. Em 2008 deuse mais um passo, com a criao
do Territrios da Cidadania e a expectativa de uma verdadeira integrao para
alm dos limites de um ministrio.
Apesar do seu carter recente, cabe pontuar ao menos alguns dos seus
principais desafios. Congregando aes de dezenove ministrios e com expres
sivo montante de recursos sob coordenao da Casa Civil do governo federal,
o Territrios da Cidadania foi apresentado como uma tentativa de integrar e
dar coeso a um conjunto de aes, antes dispersas em diversas estruturas do
Poder Executivo. Por isso, para muitos o programa passou a ser visto como uma
espcie de complemento do Programa de Acelerao do Crescimento, princi
pal programa brasileiro, e sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser
tomado como prioridade. Porm, em trs anos de existncia este programa se
desidratou. Os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de in
vestimentos. No mais que isso. As aes vinham sendo selecionadas pelo Poder
Executivo dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes
programas antes dispersos e ofertados aos territrios, a quem caberia somente
definir prioridades dentro desse cardpio. Sob esse prisma, o Territrios da
Cidadania foi apenas mais uma inovao parcial. Inovao importante, por
que abria a possibilidade indita de que se reconhea o Brasil rural, o Brasil
272
19/03/2015 14:26:14
interiorano, o Brasil profundo como um espao de investimentos tendo por

foco os segmentos mais precarizados. Mas inovao parcial porque reproduziu
uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o
Brasil rural ampliao da cidadania dos mais pobres.
Esta mesma dicotomia se fez presente no lanamento do programa Brasil
Sem Misria, em 2011, voltado erradicao da pobreza extrema no Brasil:
ali havia uma estratgia para o Brasil urbano, baseada em mapeamento de
oportunidades associada s bolsas, e uma estratgia para o Brasil rural, equi
vocadamente baseada na repetio de instrumentos de eficcia limitada como
a distribuio de sementes.
Para uma incorporao a contento da chamada abordagem territorial,
tal como ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria
preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinami
zao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas
so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante para promover o
desenvolvimento territorial. Como explicar, por exemplo, a ausncia no m
bito do Programa Territrios da Cidadania dos Ministrios do Turismo, da
Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o
desenvolvimento regional sem aes que esto na alada desses ministrios? O
mais importante dilema permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais
capazes de equacionlo: como no confinar as regies interioranas ao eterno
delivery de polticas pblicas.
Em resumo, h quatro campos em que o desenho da poltica precisaria
dispor outros tipos de incentivos. So eles:
Estabelecimento de metas: Os investimentos feitos atualmente pela
poltica de desenvolvimento territorial se justificam somente pela execuo
dos recursos e pelo pblico beneficirio. Mas no h planejamento em torno
de metas a serem atingidas ou de indicadores a serem impactados. Seria preciso
o desenho de metas progressivas e, a partir disso, disponibilizar recursos para
investimentos capazes de alcanar estas metas. Isto vale para diversificao
econmica, para melhoria de renda, para educao, e assim sucessivamente.
A diversificao dos instrumentos e uma tipologia do Brasil rural:
Diante da diversidade do Brasil rural, uma poltica de desenvolvimento terri
torial no pode se basear numa nica modalidade de investimentos. Diferente
disso, preciso ter uma tipologia de territrios rurais. Em alguns casos, tratase
de disponibilizar recursos para investimentos e no para financiar reunies ou
a elaborao de diagnsticos, pois eles j existem. Em outros locais, o nvel
de articulao e de gesto to precrio que no vale a pena fazer pesados
investimentos sem que se saiba onde melhor investir, com quem se pode
273
19/03/2015 14:26:14
contar. Nestes casos, os investimentos devem se dar na formao de capital

social e institucional, e s depois em investimentos produtivos. Da mesma
forma, quando se fala em investimentos produtivos, a poltica deveria incen
tivar empreendimentos inovadores ou com maior capacidade de gerao de
renda. Nem sempre o simples atendimento a demandas a melhor forma de
promover a dinamizao ou a reestruturao produtiva de certas regies. E em
muitos casos, esta a necessidade.
Dos Planos s Estratgias de desenvolvimento territorial: Os Planos
de Desenvolvimento Territorial Sustentvel so hoje peas burocrticas que
servem para justificar a aplicao de recursos. Na maior parte dos casos es
to longe de materializar um horizonte de mdio prazo e os caminhos para
construlo. Seria preciso aportar recursos (no s financeiros, mas sobretudo
humanos) para fazer destes planos verdadeiras estratgias de organizao do
territrio sobre outras bases. Deles deveriam fazer parte outros recursos e
outros agentes alm daqueles tradicionalmente mobilizaados. Sem isso os
investimentos permanecero restritos ao emergencial e ao imediato.
De recursos a fundo perdido seleo de projetos inovadores: Hoje
os territrios contam com recursos garantidos, independente da qualidade
dos projetos. Em vez disso, se deveria premiar os melhores projetos, aqueles
que apresentam maior complementaridade com outras iniciativas, os que so
mais inovadores e mais aderentes aos desafios dos territrios rurais. Podese
argumentar que isso reforaria as desigualdades medida que os territrios
mais organizados tendem a elaborar os melhores projetos. Mas isto poderia ser
contornado com a constituio de diferentes fundos por exemplo, um fundo
para os territrios com organizao mais avanada e financiando projetos mais
inovadores, e outro para os territrios em estgio de articulao e financiando
atividades mais bsicas. O importante seria sinalizar aos territrios o que um
bom projeto de desenvolvimento territorial e, por a, reforar o aprendizado.
A agenda da gesto social envelheceu

O atual desenho da poltica de desenvolvimento territorial, como se viu
na seo anterior, privilegia claramente um aspecto: a gesto social da poltica.
H uma clara aposta de que a criao de espaos participativos levaria a uma
maior eficincia nos investimentos. E isso ocorreria por duas razes: ao haver
maior participao, haveria maior controle social sobre os investimentos,
aumentando sua eficcia; e com esta participao as polticas alcanariam
as verdadeiras prioridades, j que as pessoas que vivem as necessidades de
274
19/03/2015 14:26:14
investimentos sinalizariam onde seria melhor fazlos. Estas duas razes esto
presentes em todas as iniciativas que tomam o empoderamento dos atores
sociais como critrio de sucesso.
Como j foi dito, no h dvida de que este movimento levou a uma
maior democratizao da poltica (maior transparncia, sobretudo), principal
mente quando comparada com a dcada anterior, quando os investimentos
ficavam restritos alada das prefeituras municipais, que, no interior do Brasil,
so bastante deficientes em sua capacidade administrativa e de descentralizao
de poder sociedade. Mas por outro lado, isto est longe de ser o suficiente para
uma verdadeira eficincia dos investimentos. Para isso, se teria que avaliar no
somente se os investimentos feitos atenderam s demandas apresentadas nos
conselhos, e sim se elas tiveram capacidade de incidir positivamente sobre as
dinmicas territoriais. Isto o que se esperava com a ampliao dos recursos do
Pronaf/infraestrutura em direo a uma poltica de desenvolvimento territorial.
E a, as avaliaes disponveis no so muito favorveis.
No se trata de dizer que a gesto social das polticas pblicas um desafio
superado, e sim que os desafios na gesto social das polticas pblicas tornaram
a agenda que hoje inspira essas formas de participao social, algo envelhe
cido. Em outras palavras, os instrumentos de participao social hoje so os
mesmos desenhados h duas dcadas. E, no entanto, j h aprendizagem com
as experincias que permitiria refinar e aprimorar estes mesmos instrumentos.
Uma primeira inovao que se poderia introduzir nas formas de gesto
social das polticas pblicas diz respeito aos atores mobilizados. Hoje partici
pam, predominantemente, gestores pblicos e representantes das foras sociais
organizadas (sindicatos, associaes). Em geral, os mais pobres no participam
sequer das organizaes de agricultores. Alm disso, para se promover o desen
volvimento territorial no se pode mobilizar somente os atores sociais ligados
ao agro. Claro que os segmentos mais pobres no tem as mesmas habilidades
que os setores empresariais para participar em situao de igualdade em uma
reunio ou frum. Isso leva segunda inovao necessria.
A segunda inovao diz respeito s formas de participao social. No so
mente fazendo duas reunies ao ano para discutir onde sero aplicados os recursos
daquele perodo que se pode promovla. Diferente disso, podese lanar mo de
consultas voltadas a segmentos especficos. E, igualmente, podese ter momentos
mais amplos a exemplo do que acontece com as Conferncias de Sade.
A terceira inovao diz respeito cumulatividade e alcance das definies.
A participao social deveria ser cumulativa. Isto , os Planos discutidos no
deveriam ser meras peas burocrticas, mas sim diretrizes como os Planos
Diretores de municpios, que so revistos e atualizados a cada perodo.
275
19/03/2015 14:26:14
Tudo isso contribuiria para aprimorar a tecnologia da participao social,

tornando a poltica mais aderente s necessidades e heterogeneidade do Brasil
rural. E, ao mesmo tempo, contribuiria tambm para libertla do risco de
restringirse somente s foras sociais organizadas.
Concluso
O que se tentou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de
movimento das contradies na experimentao da ideia de desenvolvi
mento territorial. Viuse que o processo de mudana nessa direo tem sido
incremental, com ajustes perifricos, verdade, mas que no podem ser des
prezados. Hoje a retrica do desenvolvimento territorial abrange um conjunto
de agentes, ainda que com compreenses variadas e tantas vezes incompletas.
Mas criouse um campo cognitivo a partir do qual se pode tentar tornar esses
avanos mais rpidos e consistentes.
Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro.
preciso identificar alguns dos principais desafios nessa transio de para
digma e promover a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo
coerente. Aqui tentouse oferecer uma leitura de que desafios seriam esses, e
exemplificar mudanas que poderiam ser fomentadas. Se so estes ou no os
desafios e propostas, isto algo que cabe ao debate cientfico e social resolver.
O fundamental que o futuro das regies rurais possa ser pensado em novas
bases de relao entre sociedade, natureza e economia. A abordagem territo
rial do desenvolvimento abre uma porta interessante para transformar o ideal
normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel algo operativo
por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma dcada
atrs com a adoo desta retrica a tarefa sobre a qual deveriam se concentrar
todos os esforos no prximo perodo.
H, contudo, um desafio que vem bloqueando o aperfeioamento da
poltica de desenvolvimento territorial desde que ela foi introduzida. E esta
dificuldade no se restringe ao Brasil, mas se repete em outros pases latinoa
mericanos. A ascenso da ideia de agricultura familiar, por exemplo, teve um
portador claro: os movimentos sociais da agricultura familiar em aliana com
um pensamento cientfico e com gestores de polticas que viram neste pblico
um segmento prioritrio numa estratgia de desenvolvimento rural. Mas a
ascenso da abordagem territorial do desenvolvimento traz um complicador:
quem so os portadores dos interesses mobilizados nesta abordagem? Por de
finio, no se trata de um nico portador, nem de um nico segmento. Mais
276
19/03/2015 14:26:14
ainda, uma verdadeira estratgia territorial, por vezes teria que contrariar os
interesses do agro e favorecer uma maior diversificao das economias locais.
Tratase, portanto, de interesses mais difusos e, em alguma medida, confli
tantes com os daqueles que hoje se beneficiam com o vis dos investimentos
feitos e que sustentam a prpria existncia do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. A reside um dilema que pode limitar a mudana e o aperfeioamento
da poltica brasileira para o desenvolvimento rural.
Referncias
ABRAMOVAY, R. A politicalcultural approach to the biofuels. Relatrio de Pesquisa.
2010. Disponvel em: <www.abramovay.pro.br>.
BONNAL, P.; LEITE, S. P. (Org.). Anlise comparada de polticas agrcolas uma agenda
em transformao. Rio de Janeiro: Mauad Ed., 2011.
CNDRSS. Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio. 2013.
Disponvel em: <http://www.mda.gov.br/portalmda/sites/default/files/anexos/
PNDRSS%20%20caderno%20principal.pdf>. Acessado em: out. 2014.
COELHO, V. S. P. et al. Foros participativos y desarrollo territorial en el Valle de Ribeira
(Brasil). In: BENGOA, J. (Org.). Territorios rurales movimientos sociales y desarrollo
territorial rural en Amrica Latina. 1.ed. Santiago de Chile: Catalonia, 2007, p. 459481
COELHO, V. S. P.; FAVARETO, A. Participatory governance and development in
search of a causal nexus. Geography Compass, v. 5, p. 641654, 2011.
COELHO, V. S. P.; FAVARETO, A. Dilemas da participao e desenvolvimento territo
rial. In: DAGNINO, E.; TATAGIBA, L. (Org.). Democracia, sociedade civil e participao.
1.ed. Chapec: Argos, 2008, p. 97126.
CONSERVAO INTERNACIONAL. Poltica ambiental Economia verde. Volume
18, 2011.
DIAS, M. M.; FAVARETO, A. Um retrato preliminar dos colegiados territoriais no Brasil
novas instituies para o desenvolvimento rural? Relatrio de Pesquisa. Braslia: SDT/
MDA, 2007.
FAVARETO, A. A abordagem territorial do desenvolvimento rural mudana institucio
nal ou inovao por adio? Estudos Avanados (USP), v. 24, p. 299319, 2010a.
FAVARETO, A. Tendncias contemporneas dos estudos e polticas de desenvolvimento
territorial. In: BACELAR, T. (Org.). Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil
avanos e desafios. v. 12. Braslia: IICA, 2010b, p. 1546.
FAVARETO, A.; SEIFER, P. Informe latinoamericano sobre crescimento com incluso social.
Relatrio de Pesquisa. Santiago do Chile: Rimisp, 2011.
FAVARETO, A. et al. Desenvolvimento territorial em uma regio do Semirido do
Nordeste do Brasil para alm das transferncias de renda. Santiago de Chile: Rimisp,
2011. (Srie Documentos de Trabajo, n. 83).
277
19/03/2015 14:26:14
FAVARETO, A. et al. A dimenso territorial do desenvolvimento brasileiro recente

(20002010). Serie Documentos de Trabajo. Rimisp, 2014. Disponvel em: <http://www.
rimisp.org/wpcontent/files_mf/14024192532014_FavaretoEtAlrelatorio_RIMISP_
Mapas_Versao19Fevereiro.pdf>.
IBGE. Resultados preliminares do Censo Demogrfico de 2010. 2011. Consultado em
<www.ibge.gov.br>.
MIRANDA, C.; SILVA, H. (Org.). Concepes da ruralidade contempornea: as singula
ridades brasileiras. Braslia: IICA. 2013.
NAKAGAWA, L. A arquitetura da governana e a dinmica dos roundtables globais sobre a
produo de insumos para biocombustveis. Tese de Doutorado. Programa de PsGraduao
em Energia, Universidade Federal do ABC, Santo Andr, 2013.
NAVARRO, Z. et al. Sete teses sobre o mundo rural brasileiro. In: NAVARRO, Z. et al.
(Org.). O mundo rural no Brasil do sculo XXI a formao de um novo padro agrcola
e agrrio. Braslia: Embrapa, 2014a.
NAVARRO, Z. et al. (Org.). O mundo rural no Brasil do sculo XXI a formao de um
novo padro agrcola e agrrio. Braslia: Embrapa, 2014b.
QUAN, J. Territorial diversity and inclusive growth development dymanics in the
Jiquiria Valley in Northeast Brazil. Santiago de Chile: Rimisp, 2011. (Srie Documentos
de Trabajo, n. 72).
RAY, C. The EU Leader Programme rural development laboratory. Sociologia Ruralis,
v. 40, n. 2, apr. 2000.
RAY, C. A mode of production for fragile rural economies the territorial accumulation
of forms of capital. Journal of Rural Studies, v. 18, p. 225231, 2002.
UNITED NATIONS. United Nations Conference on Sustainable Development. Draft
Zero. Consultado em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.html>.
VEIGA, J. E. et al. O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento. Braslia:
NEAD, 2008. (Srie Textos para Discusso, v. 1).
278
19/03/2015 14:26:14
Parte 4
POLTICAS AMBIENTAIS
19/03/2015 14:26:14
19/03/2015 14:26:14
Polticas de pagamento
por servios ambientais no Brasil:
avanos, limites e desafios
Shigeo Shiki
Simone de Faria Narciso Shiki
Patrcia Lopes Rosado
O que se pretende neste captulo fazer uma releitura do debate sobre

os mecanismos de Pagamentos por Servios Ecossistmicos ou Ambientais
(PSA) como um instrumento econmico de gesto ambiental e sua relao
com o desenvolvimento rural.
Os incentivos econmicos na soluo dos problemas ambientais tm sido
apresentados como de maior eficincia frente a outros instrumentos coerci
vos e regulatrios, conhecidos no Brasil como o de comando e controle, tais
como leis de regulamentao resduos slidos, uso e produo da gua, reas
protegidas e o Cdigo Florestal. Entre os incentivos econmicos (positivos
ou negativos) mais conhecidos so as taxas ambientais, as multas por infrao
ambiental e o PSA.
O critrio de eficincia no usado para avaliar medidas de poltica como
os instrumentos regulatrios de gesto ambiental (leis, normas), que utiliza o
de eficcia, isto , em que extenso os objetivos de poltica tm sido atingido
ao longo de um perodo de tempo. A eficincia tem sido um dos critrios mais
281
19/03/2015 14:26:14
utilizados para analisar os mecanismos de PSA na literatura mundial, asso

ciados ou no com outros critrios como os sociais, especialmente a reduo
da pobreza. Este critrio inspirado na viso economicista de custobenefcio
ambiental e social, reduzindo em uma nica medida, as complexas relaes
que se estabelecem na implementao de um mecanismo de PSA ou de uma
lei como o do Cdigo Florestal.
Os mecanismos de PSA so tratados como instrumentos de mercado pelo
fato de reivindicar certa autonomia em relao ao estado no sentido de que
agentes econmicos (provedores e beneficirios) se organizariam espontanea
mente para constituir um mercado. Dessa forma, a criao destes mecanismos
prescindiria do Estado, de polticas pblicas. No entanto, as experincias
mundiais tm mostrado que este livre mercado smithiano simplesmente no
existe, porque a sua criao depende de instituies de mediao e sustentao,
ou seja, a implementao destes mecanismos tem alto custo de transao e a
ao do Estado.
Esta inabilidade dos mecanismos de PSA serem criados em forma de
mercado tornaram relevantes a discusso de polticas pblicas para a criao de
formas no mercantis de incentivo econmico conservao dos ecossistemas.
A conservao dos ecossistemas parte da agenda de construo do
conceito de desenvolvimento rural, justamente a partir dos limites da teoria
da modernizao. A conservao da natureza e paisagem vista como uma
nova forma de desenvolvimento rural, colocando a gesto dos ecossistemas
no mbito da economia, superando os limites da modernizao e neste sen
tido, colocando o desenvolvimento rural como um processo de construo
psmoderna (Van der Ploeg et al., 2000).
O caloroso debate e conflito evidenciado na aprovao do Novo Cdigo
Florestal, que regulamenta o uso da terra nas propriedades privadas, se deram
entre atores dos setores modernizados, da agricultura familiar e os ambien
talistas. Assim, a discusso sobre polticas de implementao de mecanismos
de PSA nos diversos territrios com rebatimentos especficos na dinmica do
desenvolvimento rural em curso formam o escopo desta anlise.
Os ecossistemas que suportam a agricultura e a vida rural na era da mo
dernizao que deveriam ser objeto de conservao so, ao contrrio, objeto de
desmatamento dada a existncia de imensas reas de fronteira no cerrado e
na Amaznia brasileira (Fernandes e Reydon, 2014). Embora arrefecida pelas
medidas coercivas, terras pblicas continuam sendo convertidas em proprie
dades privadas como prmio pelo desmatamento (Santanna e Young, 2014).
Este prtica de uso da terra e degradao florestal constitui na atualidade o
maior problema ambiental brasileiro, responsvel pela emisso de gases de
282
19/03/2015 14:26:14
efeito estufa, causadora de mudanas do clima. Neste processo, h dcadas

o Brasil vive um estado de conflito de ocupao de reas de fronteira e reas
consolidadas, de natureza ambiental, social, fundiria e econmica, envolvendo
grandes fazendeiros, agricultores familiares e povos indgenas e tradicionais da
floresta, de equacionamento complexo e multifacetado.
Com o avano das negociaes sobre mudana climtica, o ecossistema
florestal amaznico ganhou importncia internacional e as polticas de con
servao e reas florestadas ganharam um renovado interesse e tornarse uma
prioridade nacional.
Assim, no territrio amaznico de dominante paisagem florestal habitada
por povos indgenas e tradicionais agroextrativistas, as mudanas produzidas
pela ocupao por diversas ondas de migrantes do Nordeste e do CentroSul,
vm se traduzindo em uma crescente comodificao das relaes sociais de
produo e do modo de vida. As polticas ambientais de conservao da floresta
em p e de desenvolvimento (sustentvel) do territrio requerem um mix de
polticas (May et al., 2014), incluindo a utilizao de mecanismos de PSA.
Nesta linha, duas modalidades de programas em que se utilizam incentivos eco
nmicos sero analisadas neste texto, o programa Bolsa Floresta da Amaznia
e o programa Bolsa Verde federal para ilustrar as polticas caractersticas deste
vasto territrio.
Alm da mudana climtica, duas outras questes ambientais resul
tante do mau uso da terra permanecem na agenda poltica, a degradao
da biodiversidade e da capacidade de produo da gua. Estes servios
ecossistmicos provenientes de reas florestadas vm sendo deteriorados nos
espaos de propriedades privadas, apesar de protegidas pelo Cdigo Florestal.
Os instrumentos coercivos de comando e controle no tem sido eficientes
na exigncia de cumprimento da funo social e ambiental da propriedade
privada instituda por uma lei, recentemente (2012) renovada. nesta falha
que entram os incentivos econmicos como o PSA para recuperar, regenerar
e manter reas florestadas capazes de reconstituir sua capacidade de gerar
servios ecossistmicos.
Os efeitos da deteriorao da capacidade dos ecossistemas de produzir
gua um valioso bem pblico que abastece a populao urbana, alimenta
as usinas hidreltricas e os sistemas de irrigao agrcola chegaram a nveis
crticos recentemente. Usinas trmicas de gerao de energia tiveram que ser
acionadas para suprir a queda na gerao de energia hidreltrica e medidas
de racionamento do abastecimento de gua na regio metropolitana de So
Paulo, causando um forte debate poltico sobre a falta de investimento na
infraestrutura ecolgica.
283
19/03/2015 14:26:15
Este texto pretende avanar nesta discusso, a partir do Programa

Produtor de gua, um programa federal coordenado pela Agncia Nacional
de gua, analisando diversos projetos de PSA.
Mecanismos de pagamentos por servios ambientais

e desenvolvimento rural
Para entender a complexa relao que se estabelece para a implementao
de mecanismos de pagamentos por servios ecossistmicos ou ambientais e o
desenvolvimento rural de um territrio, convm fazer uma pequena digresso
terica sobre os significados desta relao.
Ao tentar superar a viso mecanicista da economia clssica e neoclssica
de que a natureza se trata de um recurso (recursos naturais) de onde se retira
materiais (insumos) que so transformados em produtos (bens e servios) para
consumo humano, autores crtico tm se enveredado em algumas linhas de
investigao teoricamente mais robustas.
Na primeira delas, proeminentes cientistas tm feito a discusso avanar
a partir das obras revolucionrias de GeorgescuRoegen, fundada na assertiva
de que existem limites naturais ou fsicos, resultado da relao evolucionria
sociedadenatureza em que o fluxo de matriaenergia que entra no processo
econmico num estado de baixa entropia e sai num estado de alta entropia. O
reconhecimento deste limite fsico ao crescimento econmico faz com que os
processos ecolgicos requeiram uma gesto consciente para reduzir a velocidade
do processo entrpico. Em suma, o nosso Planeta seria finito, impondo limi
tes ao crescimento continuo e infinito que a economia liberal de equilbrio
pressupe (Daly e Farley, 2004; Cechin e Veiga, 2010)
Assim, a discusso se tornou na questo de como reorientar a economia
para o bem comum e para um futuro sustentvel (Daly e Cobb Jr., 1993),
ecoada tambm nas Conferncias Mundiais sobre Desenvolvimento e Meio
Ambiente, entre as quais a que definiu o conceito de Desenvolvimento
Sustentvel (WCED, 1987). Em outras palavras, surge a questo de como
gerir a relao da economia com a natureza de modo a alcanar o bem
estar geral da humanidade, sem atingir o limite do insustentvel para as
geraes futuras.
Na viso de um grupo de economistas ecolgicos, a estratgia de inte
grao entre ecologia e economia necessria aquela que se denominou de
subsistema estado estacionrio (Daly e Farley, 2004). Neste subsistema, deve
existir uma regio apropriada em que o mercado mais efetivo na alocao de
284
19/03/2015 14:26:15
recursos e outras em que no so e cujo equilbrio espacial torna o subsistema

humano ecologicamente sustentvel. O ncleo da ideia da economia de estado
estacionrio
[] is to maintain constant stocks of wealth and people at levels that are
sufficient for a long and good life. The throughput by which these stocks are
maintained should be lower rather than high, and always the regenerative and
absorptive capacities of the ecosystem (Daly e Farley, 2004, p. 55).
Em outros termos, para manter constante o estoque de riqueza natural,

que Altvater (1995) chama de fonte de sintropia e que Costanza et al. (1997)
chamam de capital natural, mobilizada como transumo (throughput) pela
sua transformao pela economia em bens e servios a serem usados ou
consumidos.
A parte do recurso de baixa entropia ou sintropia, ou o capital natu
ral adquire a caracterstica de estoque, termo usado por GeorgescuRogen
(Daly e Farley,1994), tornandose um recurso fluxoestoque, para designar a
matria em que a histria natural o transformou. Pode ser estocado, medido
fisicamente e ser usado a qualquer taxa e em qualquer perodo de tempo e se
confunde com a noo de bens ecossistmicos, como a gua, o alimento, a
madeira. Diferentemente, o recurso fundoservio sofre desgaste da produo
e no podem ser estocados e no se incorpora na coisa produzida. Este lti
mo se identifica com os servios ecossistmicos, que do suporte todas as
formas de vida e no somente funes ecolgicas que tm valor aos humanos
e que promovem o seu bem estar e podem ser classificados em servios de
proviso (alimentos, gua, fibra), de regulao (clima), de suporte (ciclagem
de nutrientes) e culturais (Mea, 2005). Enquanto um fluxoestoque (energia
solar, minerais, petrleo) pode ser transformado pelo trabalho humano, o
serviofundo no se integra fisicamente aos produtos, mas so importantes
no apenas para a produo e para o consumo, mas para a prpria manuteno
da vida (Cechin e Veiga, 2012).
O pagamento por servios ambientais, enquanto um fluxo de recursos
que financia estas prticas constitui investimentos em infraestrutura ecolgica
em termos econmicos (Shiki et al., 2013). Da mesma maneira com que os
investimentos na construo de diques podem gerar servios de proteo de
cursos dgua e evitar o risco de enchentes, o investimento em revegetao
florestal de reas degradadas com manejo agroecolgico pode aumentar a
biodiversidade, a capacidade de reteno de gua, a ciclagem de nutrientes
e outros servios que fazem aumentar a produo de um bem de uso ou um
bem de troca, portanto passvel de comodificao.
285
19/03/2015 14:26:15
Nos mecanismos de PSA no sancionados pelo livre mercado que

se encontram as melhores experincias, embora a maioria dos casos utilizem
conceitos da economia tradicional como instrumento de correo de falhas de
mercado, direitos de propriedade, de precificao dos servios ecossistmicos,
ecossistemas como externalidade da economia, eficincia econmica, e assim
por diante. Os economistas ecolgicos partem da crtica a esses conceitos para
mostrar porque difcil e mesmo impossvel comodificar os servios ecossist
micos: a) caractersticas fsicas e a complexidade dos ecossistemas; b) natureza
fluida e no estocvel; c) natureza qualitativa das mudanas de ritmo dos flu
xos; d) necessidade de constituir um poder monopsnico, e e) dificuldade de
mensurao da dinmica coevolutiva ecossistemaeconomia (Farley et al., 2010;
Farley e Costanza, 2010; Kemkes et al., 2010; Foxon, 2011; Shiki et al., 2013).
Por isso as formas no mercado tm prevalecido em toda parte e no Brasil no
exceo. Com isso, as formas diretas de pagamento no se constituram regra.
Sobre o ltimo ponto, (e) da dinmica evolutiva da relao ecossiste
maeconomia, cabe uma discusso maior porque este conceito se constitui
num divisor de guas na superao do conceito de reducionista, atemporal e
mecanicista de equilbrio, movido somente pelo autointeresse dos indivduos.
Complexidade e evoluo so conceitos que tm analogia com a Biologia que
trata dos estudos de sistemas evolucionrios aplicados aos estudos socioeco
nmicos (Cechin e Veiga, 2012).
Esta abordagem evolucionria foi desenvolvida a partir das ideias
de GeorgescuRoegen e tem sido aprimorada e adaptada na anlise de
experincias de PSA por autores como Norgaard (1988) e Kallis (Kallis e
Norgaard, 2010). A adaptao desta abordagem para anlise de casos de
implementao de esquemas de PSA em territrios, alargando o campo de
anlise para a viso de que as mudanas nos sistemas sociais e ecolgicos
coevolucionrios ocorrem por interaes multidimensionais (Shiki et al.,
2013). No modelo sugerido por Norgaard (1988), essas dimenses (co
nhecimento, tecnologia, valores, organizao e meio ambiente) interagem
entre si gerando mudanas recprocas e simtricas, embora com resultados
imprevisveis (Norgaard, 1988).
A complexidade das relaes entre sistemas sociais e ecolgicos, com
todas essas dimenses em interao tornam a anlise de um determinado
territrio tambm complexa, o que faz com que o conhecimento resultado
seja apenas parcial. Com isso, as decises de manejo dos ecossistemas ou de
interveno na economia de um dado territrio tm que ser adaptativas, ou
seja, estas decises requerem revises a cada novo conhecimento que possa
ser adicionada.
286
19/03/2015 14:26:15
As polticas pblicas e os mecanismos de PSA no Brasil

As polticas pblicas de promoo de mecanismos de PSA no Brasil no
tiveram o propsito de corrigir falhas de mercado justamente criando mer
cados como querem os economistas liberais, mas de considerar a alternativa
sempre posta de instrumento econmico em relao ao sistema regulatrio ou
de comando e controle de gesto ambiental (Furlan, 2008; Eloy et al., 2013).
Os instrumentos econmicos atendem ao princpio do protetorrecebedor ou
provedorrecebedor no caso de incentivos positivos ou sano positiva para
aqueles que agem ou tem comportamento no uso da terra ou ecossistema
geradores de um benefcio comum ou pblico. Juridicamente, este princ
pio representa um smbolo de justia econmica (Costa, 2011). O ICMS
Ecolgico o mais utilizado no Brasil, que um incentivo aos municpios
com ativos ambientais mais que proporcionais que outros, a conservar seus
parques e outras reas de preservao da biodiversidade. Outros incentivos
positivos para promover mudanas no comportamento ambiental de pessoas
individuais e empresas so os subsdios para agricultores com prticas de pro
duo ambientalmente saudveis, iseno de impostos como o Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto Territorial Rural (ITR) para aqueles
que mantm um bosque ou uma Reserva Particular do Patrimnio Natural
(RPPN) em suas propriedades.
Os instrumentos econmicos atendem tambm a outro princpio que
o reverso do anterior, que o do poluidorpagador, neste caso funcionando
como um incentivo negativo ou sano negativa aplicada a agentes que causam
danos ao meio ambiente, como a poluio e mais genericamente a perda de
servios ecossistmicos, gerando custo social, malefcios para a sociedade. Neste
segundo caso, os instrumentos aparecem sob a forma de taxas cobradas sobre
a deposio de resduos slidos (coleta de lixo), taxa de emisso de gases, etc.
Outro princpio constitucional tambm invocado para justificar o uso
de instrumentos econmicos na gesto ambiental o da precauo (Furlan,
2008). Os incentivos econmicos neste sentido funcionam na mudana do
comportamento ambiental que reduzam a gerao de resduos, causam a
poluio do ar ou a degradao do solo, enfim, perdas de servios ambientais.
Estes so os fundamentos do Direito ambiental, que permitem ao poder
pblico despender recursos pblicos, proveniente da cobrana de impostos,
taxas e contribuies para pagamentos por servios ambientais. Estes funda
mentos precisam estar expressos nos termos de uma legislao especfica, que
o cerne da estrutura institucional necessria para desenhar e implementar
projetos e programas de PSA. Aos arranjos de instituies para implementao
287
19/03/2015 14:26:15
de projetos e programas podem ocorrer sem uma regulamentao legal como

acontece nos programas de iniciativa privada, mas estes no tm carter de
poltica governamental ou de Estado.
No entanto, mesmo nos projetos privados, a intermediao e legitima
o do poder pblico so quase sempre requeridas. Este o caso dos projetos
de carbono de qualquer tipo (florestal, energtico, tratamento de resduos),
que requerem o aval da Autoridade Nacional, que no caso a Comisso
Interministerial de Mudanas do Clima do governo federal. Esta autoridade
estabelece uma srie de regras e normas de desenho do projeto, monitoramento
e verificao, que representam custos. Transformado em mercadoria, este pro
duto ambiental medido em toneladas de carbono equivalente e simbolizado
num documento denominado Certificado de Reduo de Emisses (CER)
ganha a capacidade de ser negociado no mercado de carbono, no caso do Brasil,
dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo a preo de mercado ou um
preo contratual prestipulado.
A gesto das mudanas do clima regulada pela lei n 12.187, de
29/12/2009, que institui a Poltica Nacional de Mudanas do Clima para
reduzir as emisses antrpicas causadoras de efeito estufa, permitindo ao go
verno federal promover aes de desenvolvimento sustentvel, significando
na linguagem ambiental, na mitigao e adaptao s mudanas climticas.
Os projetos de PSA podem ser apoiados pelo governo, no na forma de pa
gamentos diretos aos provedores de servios, mas no financiamento de pro
jetos, inclusive com recursos de doao internacional depositados no Fundo
Amaznia, gerido pelo BNDES.
Os recursos do Fundo Amaznia so aplicados via projetos para institui
es do governo e do terceiro setor, direcionados principalmente para reduzir
a contribuio brasileira nas emisses de gases de efeito estufa, sobretudo pro
venientes do mau uso da terra, ou seja, o desmatamento. Estes projetos podem
contemplar aes de PSA, mas no necessariamente no formato de Project
Design Document (PDD) do MDL. A tendncia dos estados da Amaznia
de apoiar projetos semelhantes ao do programa Bolsa Floresta, de prticas de
manejo sustentvel da floresta e evitar o desmatamento. Esta uma diretriz de
ao oriunda das negociaes na Conveno do Clima, que resultou na estra
tgia global de reduo de emisses originria do desmatamento denominado
Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD).
Assim, no caso brasileiro, o pagamento por servios ambientais de redu
o de emisses de gases de efeito estufa no toma a forma de mercado, por
diversas razes, entre as quais porque a maior contribuio brasileira em termos
de emisses tem origem no mau uso do solo florestado, ou desmatamento
288
19/03/2015 14:26:15
e degradao florestal da Amaznia. As dificuldades tcnicas no desenho e

na gesto do projeto (monitoramento e verificao) por srios problemas de
adicionalidade, vazamento e permanncia tornam o valor da tonelada equi
valente de carbono muito baixo. Por isso, a estratgia de manter a floresta em
p, ao invs de plantar rvores e sequestrar carbono, conforme definido nas
diretrizes do REDD.
Na Amaznia, dois programas chamam ateno por serem emblemticos
por sua origem pblica e privada e que esto em operao: o Programa Bolsa
Verde Federal e o Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas. Assim,
em que pese o Proambiente1 ser pioneiro na proposta de um programa de PSA
com escala suficiente para influir na trajetria de crescente perda de servios
ambientais, sobretudo pelo desmatamento, no conseguiu construir uma estru
tura institucional que permitisse o seu funcionamento e sair da escala piloto em
diversos estados da Amaznia. O estado do Par, que tinha os polos pioneiros
do Proambiente mais avanados, no apresentou um projeto de legislao ten
tando legitimlos como uma poltica estadual. No plano federal, o projeto de
lei n 792/2007 que atendia as necessidades do Proambiente, encontrase at
hoje em discusso na Cmara. O estado do Acre, que abrigou o polo pioneiro
da Reserva Extrativista Chico Mendes, tomou mais iniciativa ao aprovar a
lei estadual de certificao de unidades produtivas familiares, uma espcie de
cadastro ambiental rural tal como foi definido no Novo Cdigo Florestal em
2008 e em 2010, uma lei que cria o Sistema de Incentivo a Servios Ambientais
(Santos et al., 2012).
Programa Bolsa Floresta do estado do Amazonas

O Amazonas o estado amaznico com as menores taxas de desmata
mento e maior cobertura florestal, caracterizando uma imensa riqueza natural
sob a forma de biodiversidade e estoque de carbono. Esta riqueza natural,
no entanto, no convertida em atividade econmica, est concentrada em
Manaus, uma cidade industrial devido aos incentivos fiscais. A agricultura
intensiva e a pecuria extensiva, em geral, dependentes de terras desmatadas
para a sua expanso, no se desenvolveu muito, razo pela qual ostenta a marca
de melhor taxa de cobertura florestal dos estados da Amaznia.
1
Proambiente foi um programa amaznico proposto por um grupo de entidades da regio que criou
onze projetos pioneiros (Polos) em 2000, cuja gesto foi repassada ao Ministrio do Meio Ambiente
em 2004. A partir desta experincia, o MMA elaborou um projeto de lei em 2008, o qual foi apenso
ao projeto de lei n 792/2007.
289
19/03/2015 14:26:15
Esta forte dependncia econmica da indstria tecnolgica, diferente de

outros estados amaznicos como Rondnia e Par, talvez tenha favorecido o
estado do Amazonas para conservar um imenso capital florestal, sob a forma
de terras pblicas (parques estaduais e federais, reservas extrativistas, territrios
indgenas). A populao que vive na e da floresta, apesar ter um modo de vida
de alta dependncia dos frutos dela, tem sido paulatinamente assediados pela
comodificao dos produtos agroextrativistas, pecurios e pesqueiros. Por outro
lado, as condies de vida e sobrevivncia destas populaes vo sofrendo mu
danas, surgindo novos problemas como doenas e novas necessidades e mesmo
conscincia de sua identidade. Para Silva e Sato (2006), os povos da floresta
tm saberes e modos de vida prprios que se reproduzem com movimentos
de reexistncia que so alterados com o desenvolvimento das relaes sociais
capitalistas no territrio. nesse quadro socioambiental que as polticas de
conservao e desenvolvimento como o Programa Bolsa Floresta se inserem,
produzindo as mudanas nos saberes e modos de vida dos povos da floresta.
O Programa Bolsa Floresta surge a partir da recente leitura do valor da
floresta amaznica na mitigao dos efeitos da emisso dos gases de efeito
estufa causada pelo desmatamento, sobretudo pela manuteno da floresta
em p. Segundo Viana (2008), o programa foi concebido pela Secretaria de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Amazonas, dentro da
poltica conhecida como Zona Franca Verde, num contexto de crescente
desmatamento e queimadas no estado. A conservao da floresta amaznica
foi considerada estratgica para o Brasil e para o mundo, e uma maneira de
assegurar a melhoria nas condies de vida das populaes indgenas, ribeiri
nhas e tradicionais (Viana, 2008).
O programa foi criado pela lei estadual n 3.135/2007, a qual permitiu
tambm criar a Fundao Amaznia Sustentvel (FAS), uma fundao privada,
inicialmente com recursos do Bradesco e do governo do Estado para gerir o
Programa Bolsa Floresta. Este programa concede uma compensao financeira
pelos servios de conservao da floresta pelas populaes indgenas, ribeirinhas
e tradicionais. Uma das fontes de recursos dessa compensao financeira pro
vm de negociaes de crditos de carbono no mercado voluntrio, validados
e certificados pela TUV/SUD.2
O programa foi estruturado em quatro componentes, denominados
Familiar, Renda, Social e Associao, que cumprem distintas funes almejadas
pela compensao financeira.
TUV/SUD um grupo internacional de teste, inspeo e certificao ambiental com empresas
instaladas inclusive no Brasil.
290
19/03/2015 14:26:15
A Bolsa Floresta Familiar o componente por meio do qual o pagamento

mensal de R$ 50,00 feito para mes de famlias que residem nas unidades
de conservao estaduais, com a contrapartida do compromisso de contribuir
para conservar a floresta e investir na cadeia produtiva de servios ambientais.
A Bolsa Floresta Renda o componente que se ocupa do apoio pro
duo florestal e pesqueira, entre as quais frutas, leos vegetais, mel, madeira
de floresta manejada, peixes entre outros produtos comercializveis. Outras
atividades que geram renda monetria s comunidades e que no levem ao
desmatamento so tambm elegveis neste componente, cujo montante de
recursos mdio se situa em torno de R$ 4.000,00 por comunidade.
A Bolsa Floresta Associao o componente que permite ao programa
fortalecer as organizaes comunitrias e habilitlas a funo de controle
social. Este um componente de socializao para uma nova forma de vida
na comunidade, de crescente comodificao esperada pelo apoio s atividades
econmicas valorizando os produtos da floresta, sem desmatar.
A Bolsa Floresta Social o quarto componente destinado a apoiar in
vestimentos em educao, sade, comunicao e transporte (infraestrutura
social) em parceria com os rgos governamentais responsveis por cada uma
destas reas. As comunidades passam a ganhar uma nova identidade social,
mais integrado com a sociedade urbana.
Os resultados alcanados desde a sua implementao em 2008 so ex
pressivos e devem estar prximos da totalidade da populao moradora destas
unidades de conservao, cuja extenso atinge a cifra de milhes de hectares.
Somente a RDA Mamirau tem uma extenso de 1.124.000 ha, para uma
populao de quase 10.867 pessoas, o que d uma taxa de proteo de 100
ha/pessoa. A RDS Juma tem uma extenso de 589.611 ha e uma populao
de 1.188 pessoas na reserva e 599 pessoas em comunidades do entorno que
fazem uso de produtos da floresta, com uma taxa de proteo de 330 ha/pessoa.
O caso da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) do Juma
pode ilustrar o quo estratgico a manuteno desta populao proteto
ra ou guardies da floresta, diante das ameaas constantes da presso pelo
desmatamento. Conforme o Plano de Gesto da RDS do Juma (Amazonas,
2008), esta populao, com um modo de vida prximo da subsistncia com
a prtica da agricultura de roa e queima e do extrativismo e pesca de baixa
comodificao e mantendo sua cultura e saber local, vem sendo ameaada
de vrias maneiras. Externamente, a presso dos fazendeiros para reduzir os
limites da reserva e avanar com as pastagens, a construo de hidreltricas no
rio Madeira, grilagem de terras, garimpos poluidores, caadores das cidades
vizinhas, extrao de seixos no entorno e pescadores comerciais que invadem
291
19/03/2015 14:26:15
os lagos artesanais de pesca de subsistncia; e internamente, com as precrias

condies sanitrias causadoras de doenas, a migrao de jovens em busca de
oportunidades, os altos ndices de analfabetismo, constituem fatores de dete
riorao das condies de vida. Estas ameaas ao modo de vida da populao
tradicional demonstram a complexidade das relaes sociais e naturais numa
unidade de conservao, sempre conflituosa com os ameaadores externos
como os pescadores comerciais e grileiros ou garimpeiros, mas em contrapar
tida, com relao de produo e troca muito cooperativa entre as famlias, com
trocas diretas de alimento, emprstimo de produtos e intercmbio solidrio.
Tabela 1
Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas,
nmero de pessoas e famlias beneficiadas, por Unidade de Conservao, 2014
Unidades de Conservao
Comunidades/
localidades
RDS Uatam
DRS Mamirau
RDS Catu Ipixuna
DRS Piagau Purus
RDS Uacari
RDS Cujubim
RDS Aman
DRS do Juma
RDS Rio Madeira
Floresta Estadual de Maus
Res. Extrativista Rio Gregrio
RDS Rio Amap
RDS Canum
RDS Rio Negro
APA Rio Negro
Total
20
177
13
65
30
2
64
38
56
21
27
10
16
19
16
574
BFF,
BFR,
BFA,
BFS
293
1.861
223
904
304
33
776
435
960
657
178
352
305
489
289
8.059
BFR e TOTAL
BFS
PBF
100
445
32
126
28
20
92
60
65
142
14
84
18
70
47
1.343
393
2.306
255
1.030
332
53
868
495
1.025
799
192
436
323
559
336
9.402
PBF
1.468
10.567
1.208
4.829
1.584
249
4.011
2.055
3.684
3.262
948
1.593
1.369
1.898
1.306
40.031
Legenda: RDS Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; APA rea de Proteo Ambiental;

PBF Programa Bolsa Floresta; BFF Bolsa Floresta Familiar; BFR Bolsa Floresta Renda; BFA
Bolsa Floresta Associao; BFS Bolsa Floresta Social.
Fonte: Fundao Amazonas Sustentvel, Programa Bolsa Floresta, Agosto 2014.
292
19/03/2015 14:26:15
A eficcia do Programa Bolsa Floresta se revela no somente pela mu

dana de comportamento das famlias diante de um incentivo econmico da
Bolsa de Floresta Familiar, que o cerne do conceito de PSA, mas tambm da
melhoria de condies de vida das famlias nas comunidades, alm de medidas
regulatrias e aes coercivas requeridas para conter algumas das ameaas pre
sentes. Por isso a inutilidade das anlises de eficincia puramente economicista
de custobenefcio, baseados em comportamentos individuais de autointeresse,
mesmo se tratando de um programa com fortes caractersticas de mercado.
Tem uma gesto privada (FAS) e financiada por empresas privadas nacionais
e internacionais, seja pela compra de crdito de carbono florestal certificado
no mercado voluntrio (Viana, 2008), seja por mecanismo de compensao
conhecido como carbono neutro, utilizado por empresas que assumem
compromissos de responsabilidade social e ambiental corporativa. Este ltimo
o caso da rede Marriot International, que destinou USD 500.000,00 anuais
para a RDS do Juma para pagamento por servios ambientais provenientes
de recursos captados pela cobrana de US$ 1,00/diria junto a seus clientes.
Dada a insuficincia da modalidade de pagamento direto devido
complexidade do contexto socioambiental das unidades de conservao, o
programa criou outros trs componentes, o Bolsa Floresta Renda, Associao
e Social, e teve que integrar aes com outras instituies aptas a apoiar o lado
desenvolvimentista, como o Centro Estadual de Unidades de Conservao
(CEUC), o Instituto de Desenvolvimento Agropecurio e Florestal Sustentvel
(IDAM) e o Instituto Internacional de Educao do Brasil (IEEB) (Amazonas,
2008). A eficcia do programa, medido em termos de capacidade de fortalecer
os povos das comunidades ribeirinhas, indgenas e tradicionais em guardies
da floresta, est diretamente relacionada com a melhoria das condies de
vida destas populaes e permanecer no local como garantidora da integri
dade florestal. Os diferentes componentes se propem a produzir mudanas
desenvolvimentistas de maior integrao social, mas sem destruir os valores e
saberes locais que se traduzem no modo de vida particular destes povos. Este
o desafio do programa.
A dimenso desenvolvimentista da economia florestal movida a produo
agroextrativa tradicional, com lavoura de roa e queima de pequenas reas e
a pesca artesanal predominantemente autoconsumida e extrao de produtos
da floresta como a castanha, o aa, a andiroba, o pau rosa, a pupunha, entre
outros destinados ao comrcio, tomam forma de intensificao, de mudanas
tcnicas ambientalmente benficas (evitando o desmatamento e empobreci
mento da biodiversidade) e de valorizao dos produtos comercializveis. Esta
caracterstica do desenvolvimento foge da lgica da intensificao da agricul
293
19/03/2015 14:26:15
tura moderna, de busca de ganhos de produtividade e de escala, utilizada pelos

fazendeiros desmatadores, grileiros ou no. Estes atores so justamente os que
se apresentam como ameaa floresta em p que as comunidades tm que
proteger. Os mercados alimentados por estes produtos ganham identidade e
especificidade local, mas que ganham o mundo, como o caso da castanha
do Brasil, do aa e da pupunha. Os pescados amazonenses abastecem finos
restaurantes de iguarias que constituem atrativos do turismo, junto com a
beleza da paisagem e a imponncia da floresta. Tratase da construo do de
senvolvimento de caractersticas psmodernas, capazes de conciliar os saberes,
a cultura e o produto do local com os mercados da modernidade. Este o
desafio posto aos formuladores e executores de polticas de desenvolvimento
sustentvel, ou seja, que combinam objetivos de conservao ambiental e
desenvolvimento, entre os quais o Programa Bolsa Floresta.
Programa Bolsa Verde Federal

O Programa Bolsa Verde federal foi institudo pela lei n 12512/2011, an
tecipando o substitutivo de Projeto de Lei ainda em tramitao no Congresso,
para compor um pacote de medidas do Programa Brasil Sem Misria. O ob
jetivo conservacionista do programa tem como beneficirios os usurios de
Unidades de Conservao federais, com foco na Amaznia, associado ao de
combate pobreza, uma das preocupaes recorrentes na literatura de paga
mento por servios ambientais. Esta forma combina objetivos de proteo am
biental e social num s instrumento de poltica, o pagamento constituindose
numa transferncia de renda com condicionalidade ambiental ou conditional
cash transfer (CCT) (Rodriguez et al., 2011).
As Unidades de Conservao (parques, reservas), territrios indgenas
e outras reas florestadas federais so utilizados por uma populao impor
tante de moradores extrativistas ou ribeirinhos que usufruem das riquezas da
biodiversidade para a sua subsistncia e para o comrcio de produtos e esta
identidade faz parte do cadastro das entidades gestoras, no caso o Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBIO), o Instituto de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e a Secretaria do Patrimnio da Unio
(SPU). A gesto organizada somente com rgos do governo federal utilizando
a mesma estrutura j existente do Bolsa Famlia para atender os beneficirios
de unidades de conservao federais, tornou a execuo do programa bastante
rpida e fcil, o que permitiu atingir suas metas com facilidade.
Estas famlias foram consideradas beneficirias do programa, elegveis ao
pagamento de R$ 300,00 por trimestre por 2 anos, renovveis, com a condio
294
19/03/2015 14:26:15
de que contribua para a manuteno e uso sustentvel da floresta, atendendo

tambm s condicionalidades do Bolsa Famlia. Esta ltima exigncia provm
do fato de que o beneficirio do programa Bolsa Verde federal tambm bene
ficirio do programa Bolsa Famlia, ou seja, so famlias que apresentam uma
renda mensal abaixo de R$ 70,00. Esta condio no difcil de encontrar
nesta populao florestal porque seu modo de vida de baixa comodificao,
em que a renda monetria proveniente de trocas comerciais no constitui, na
maioria dos casos, a parte mais importante de sua subsistncia.
Quando esta comodificao se intensifica, como no caso da prtica da
agricultura nestas reas de conservao, ocorre o problema de degradao
da floresta, j registrados em muitas unidades de conservao e territrios
indgenas e quilombola. Nos diversos tipos de assentamentos administrados
pelo Incra na Amaznia Projetos de Assentamento de Desenvolvimento
Sustentvel (PDS), agroextrativista federal (PAE), Florestal (PAF) e Federal
(PA), por exemplo, administrados pelo INCRA, no so raros os casos de
extrao de madeira para gerar renda e depois o desmatamento para a criao
de animais e cultivo agrcola, porque nos assentamentos tradicionais os as
sentados eram obrigados a desmatar um percentual do lote, mesmo na regio
Amaznica. Na dcada de 1990 e no incio dos anos 2000, no auge da crtica
ambiental sobre a escalada do desmatamento, os assentamentos de reforma
agrria figuram como reas que mais degradavam a floresta em competio
com os grandes fazendeiros e grileiros. Nos assentamentos rurais, assim como
em reas de domnio privado, a expectativa de que a atividade produtiva
seja desenvolvida com pequena rea desmatada, praticando o uso e manejo
sustentvel do restante da rea florestada que por lei deveria ser 80% da rea.
Portanto, mudar o comportamento do assentado de reforma agrria para o
uso sustentvel das reas florestadas, prtica com o qual se elege para ser be
neficirio do programa Bolsa Verde, uma tarefa que no depende somente
de incentivo financeiro deste programa. Por isso, neste exemplo, a eficcia do
programa Bolsa Verde depende tambm de outras aes desenvolvimentistas,
tal como se estabeleceu no Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas,
acima discutida. No caso do Incra, o rgo conta com uma equipe de assis
tncia tcnica e tem outros programas como o do crdito para moradia e para
investimento produtivo, mas as unidades de conservao administradas pelo
ICMBIO no tem este tipo de estrutura. Por isso, recentemente, alguns progra
mas administrados pelo INCRA, como este da moradia foram estendidos para
os parques e reservas administrados por outros rgos federais ou estaduais.
A expectativa do programa de que o pagamento da bolsa funcione como
um incentivo s prticas de produo mais sustentveis como a implementao
295
19/03/2015 14:26:15
de atividades agroflorestais, em que se produz alimentos e outros produtos

para subsistncia e comercializao, sem reduzir a biodiversidade florestal.
Por outro lado, deveria servir como desestmulo s atividades pecurias, que
tm se expandido nas Unidades de Conservao, levando ao desmatamento
e degradao da floresta. Estes so os efeitos ambientais positivos esperados
pelo incentivo financeiro concedido.
Esta modalidade de PSA, que denominamos de uma poltica de transfe
rncia de renda com condicionalidade ambiental, apresenta inmeras vanta
gens sobre outras mais prximas dos conceitos de mercado.
A primeira se refere ao baixo custo de transao, dada s suas caracte
rsticas institucionais do instrumento, que aproveita a estrutura do programa
social Bolsa Famlia e de administrao das unidades territoriais. Os procedi
mentos de implementao so bastante simplificados, pois se trata de arrolar
beneficirios j cadastrados nas unidades administrativas e selecionar aqueles
que se enquadram nos critrios de elegibilidade ao programa. O compromisso
de gerar servios ambientais atestado por um Termo de Adeso assinado
pelo beneficirio e a verificao feita por um sistema de monitoramento por
satlite, operado pelo IBAMA. A verificao, em projetos de mercado de PSA
constitui, junto com o de desenho do projeto, como visto acima, um custo
muito alto.
A segunda vantagem , na verdade, um aspecto fundamental na efi
ccia de um mecanismo de PSA como instrumento de conservao, que
atender o problema de escala de tempo e de espao (Jack et al., 2008; Eloy
et al., 2013).
Os projetos baseados no mercado tem alcance local e espacialmente
muito limitado enquanto os benefcios tendem a ser comuns ou pblicos de
alcance regional ou planetrio, como no caso da reduo de emisses por des
matamento evitado e reduzir a pobreza de toda uma populao de moradores
da floresta. Dar escala a projetos individuais desenhados especificamente a
um ecossistema muito localizado, como os projetos de MDL, realmente um
problema a considerar se o objetivo de poltica de PSA seja eficaz e signifique
ganhos ambientais e sociais relevantes.
No caso do programa Bolsa Verde, como se v na Tabela 2, a deciso
poltica de utilizar o instrumento para conservar seu patrimnio florestal e
o foco na populao pobre da floresta e a escolha de um mecanismo gil de
implementao, permitiram beneficiar mais de 66 mil famlias em 34 meses.
Espacialmente, a Amaznia Legal a regio de maior concentrao de benefi
ciados e os territrios administrados pelo Incra foram os maiores beneficiados
do programa.
296
19/03/2015 14:26:15
Tabela 2
Nmero de famlias beneficirias por Regio, Domnio institucional e Perodo
Regio
Amaznia Legal
Nordeste
Centro Oeste
Sudeste
Sul
N de Famlias
53765
8818
970
2229
544
Ano
2011
2012
2013
2014
8893
25032
20443
15258
rgo
ICMBIO
INCRA
SPU
Total
21456
39153
5717
66326
Fonte: MMA, Agosto 2014.
Os resultados em termos de eficcia do programa quanto ao incre

mento na oferta de servios ecossistmicos em razo do estmulo financeiro
para a melhoria no uso da terra, s pode ser verificado por uma pesquisa
de mensurao de reas desmatadas pelo Prodes, mas um estudo oferecido
por Simo et al. (2013) indica uma queda no desmatamento ilegal de 29%
entre 2011 e 2012, na Amaznia. Evidente que no d para atribuir esta
queda somente aos efeitos do Programa Bolsa Verde, mas indica que existe
uma sinalizao positiva.
Dois outros pontos a ressaltar nesta anlise so o do objetivo da incluso
social e a expanso do programa.
Dentre os objetivos do programa se incluem atividades adicionais de
promoo da cidadania e de capacitao ambiental, social, educacional,
tcnica e profissional, asseguradoras de melhores condies de vida dessas
populaes da floresta. So, portanto, objetivos de desenvolvimento susten
tvel, incluindo todas as suas dimenses, como deve ser desenhados todos os
mecanismos de PSA.
297
19/03/2015 14:26:15
O ltimo ponto de discusso diz respeito ao alcance do programa, que

tem um foco em populaes socialmente vulnerveis dos territrios pblicos
federais de conservao. Existe uma previso de expanso do programa, mas as
decises do rumo dela so objeto de discusso poltica sobre escopo, alcance e
prioridades para outras regies e de unidades territoriais de domnio dos esta
dos e municpios. Por exemplo, a ampliao do escopo do programa poderia
caminhar no sentido de estender este tipo de mecanismo para gesto ambien
tal em terras privadas, sobretudo como reforo aos programas de fomento
como o de apoio ao fortalecimento da agroecologia nos sistemas familiares
de produo. Esta mudana permitiria ao programa Bolsa Verde ressuscitar
o Proambiente como um programa federal, independente dos projetos de lei
em trmite no Congresso.
Programa Produtor de gua

O Programa Produtor de guas foi desenvolvido pela Agncia Nacional
de guas (ANA), portanto, tratase de um programa de mbito federal, cujo
objetivo o estmulo poltica de Pagamento por Servios Ambientais (PSA),
direcionada aos recursos hdricos, mais especificamente para reduo de eroso
e do assoreamento de mananciais no meio rural (ANA, 2014). Tratase de um
programa ajustado ao princpio do provedorrecebedor, que prev bonificao
aos produtores rurais que contribuem para a gerao de servios ambientais
em bacias hidrogrficas.
Apesar de o Cdigo Florestal prever a conservao de reas de preservao
permanente, como matas ciliares, e reas de reserva legal, tal instrumento de
comando e controle no se efetivou a contento. De acordo com Jardim (2010),
a eroso e a sedimentao representam um dos principais problemas com rela
o a conservao de gua. Nesse sentido, buscar polticas que estimulassem a
conservao dessas reas foi a opo frente a inoperncia da legislao vigente.
De acordo com a ANA, o programa apoia os arranjos formados nas di
versas localidades do territrio brasileiro, incluindo aes como construo de
terraos e de bacias de infiltrao, readequao de estradas vicinais, recuperao
e proteo de nascentes, reflorestamento das reas de proteo permanente e
reserva legal, saneamento ambiental. Nesse sentido, constituise em um pro
grama baseado na descentralizao poltica, apoiando arranjos institucionais
formados a partir de associaes entre governos municipais e/ou estaduais,
ONGs, comits de bacias, empresas de saneamento e de fornecimento de gua
e empresas privadas, que compem a Unidade de Gesto do Projeto (UGP),
298
19/03/2015 14:26:15
responsveis pelo pagamento, e produtores rurais, que so os provedores dos

servios e, portanto os que recebem o PSA.
Considerando essa relao UGP e produtores rurais, verificase uma dife
rena com relao aos Programas Bolsa Floresta e Bolsa Verde, pois no Produtor
de gua a demanda por servios ambientais decorrente dos problemas de
escassez de gua na rea urbana. No decorrente de interesses internacionais
de reduo da emisso de carbono, em que o conflito se d entre diferentes
produtores rurais (grande produtor versus populaes tradicionais e pequenos
produtores familiares). No caso da gua, o conflito entre os interesses urbanos
e rurais, no qual a demanda por gua cresce, mas o uso do solo pelos produtores
rurais, marcado pelo desmatamento de reas relevantes para a manuteno da
gua, tem impactado a oferta de gua na rea urbana.
Como foi referenciado, o fato do Cdigo Florestal prever a manuteno
de reas de Preservao Ambiental (APP) e reas de Reserva Floresta Legal
(ARL) no foi reconhecido pelos produtores rurais, que no associam a ofer
ta de gua a manuteno dessas reas, que reduzem o processo de eroso e
assoreamento dos recursos hdricos e facilitam a absoro de gua pelo solo.
Desta forma, o produtor tambm no tem associado a perda de sua capacidade
produtiva com o uso de prticas agrcolas pouco conservacionistas.
Existe uma correlao muito forte entre o uso agrcola do solo e a depreciao
de seus atributos; a utilizao do solo reduz sua fertilidade, aumenta a sua
compactao e reduz sua capacidade de infiltrao, proporcionando condies
favorveis a instalao de processos erosivos. [...] Estimase que o prejuzo
relativo s perdas de nutrientes carreados pela eroso seja da ordem de R$ 7,9
bilhes por ano [...] (ANA, 2008, p. 6).
O programa utiliza como metodologia para o pagamento o custo de

oportunidade da terra e a avaliao de desempenho, esta medida pela estimativa
do Percentual de Abatimento da Eroso (PAE). Nesse sentido, so indicadores
que procuram conciliar tanto o lado de quem recebe o PSA, no caso o produtor
rural, como de quem paga pelos servios ambientais.
Desta forma, uma metodologia que viabiliza uma renda ao produtor,
que no far nenhum uso produtivo economicamente nas reas de conserva
o, favorecendo as condies naturais para a oferta de servios ambientais.
Portanto, o Programa fortalece o processo de comodificao dos servios
ambientais, elevando o produtor rural a vendedor de servios ambientais, mas
que ao contrrio dos exemplos anteriores, tem esses servios materializados
em um bem com demanda garantida, que a gua.
299
19/03/2015 14:26:15
Contudo, apesar da demanda garantida, no se trata de um processo fcil,

a estimativa do PAE implica em monitoramento das propriedades, aumen
tando o custo de transao do processo. Este custo j elevado, considerando
que abrange no s o PSA, mas traz tambm a necessidade de financiar a
recomposio das reas degradadas.
Dentre as fontes de financiamento elencadas pelo programa esto:
Oramento Geral da Unio, dos Estados e dos Municpios; Fundos Estaduais
de Recursos Hdricos e de Meio Ambiente; Fundo Nacional de Meio Ambiente,
Amaznico ou da Mata Atlntica; Organismos Internacionais (ONGs, GEF,
BIRD); Empresas de saneamento, de gerao de energia eltrica e usurios;
Recursos da cobrana pelo uso da gua; Compensao financeira por parte
de usurios beneficiados; Mecanismo de Desenvolvimento Limpo/Kyoto
(ANA, 2008).
Chama ateno entre as fontes de financiamento os recursos provenien
tes da cobrana pelo uso da gua, que vincula diretamente o PSA de recursos
hdricos aos seus beneficirios diretos. A cobrana pelo uso da gua um dos
instrumentos de gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda
pela lei n 9.433 de 1997. No se trata de um imposto, mas o pagamento pelo
uso de um bem pblico. O valor a ser pago determinado por meio de uma
negociao entre os usurios da gua, a sociedade civil e o poder pblico, repre
sentado pelos Comits de Bacias Hidrogrficas dentro de suas reas de atuao.
A implantao do Programa Produtor de gua segue alguns passos:
definio da bacia e de reas prioritrias (subbacias), que apresentem grande
vocao para produo de gua e que apresentem altos nveis de degradao;
identificao dos atores; formao da UGP, com o arranjo institucional; ava
liao dos principais danos ambientais; mobilizao da UGP para os trabalhos
de extenso e assistncia tcnica; lanamento do edital de seleo dos projetos,
com as regras e orientaes ao produtor rural; elaborao do Projeto Individual
da Propriedade (PIP), com o diagnstico da propriedade rural e os projetos
de reflorestamento e conservao de solo e gua recomendados e o percentual
de abatimento da eroso e a remunerao respectiva; seleo e execuo dos
projetos, com a assinatura do contrato e execuo das obras, cercamentos e
plantio de mudas; vistoria e pagamento.
De acordo com mapa dos Projetos do Programa Produtor de gua foram
identificados 16 projetos, quais sejam: Produtor de gua Rio Branco (Acre);
Produtor de gua Taquarussu (Tocantins); Produtor de gua do Pipiripau
(Distrito Federal); Produtor de gua no Crrego Feio (Gois); Bacia Joo Leite
(Gois); Produtor de guas no Guariroba (Mato Grosso do Sul); Produtor
de gua Votuporanga (So Paulo); Programa Produtores de gua (Esprito
300
19/03/2015 14:26:15
Santo); Projeto Produtores de gua e Floresta Bacia do Guandu (Rio de

Janeiro); Projeto Conservador de gua (Minas Gerais); Programa Produtor
de gua no PCJ (So Paulo); Programa Produtor de gua de Gluaratinguet
(So Paulo); Bacia do rio Maca (Rio de Janeiro); Oasis Apucarana (Paran);
Projeto Produtor de guas do Rio Cambori (Santa Catarina); Protetor das
guas (Rio Grande do Sul). Alguns projetos foram caracterizados no Quadro 1.
O projeto considerado pioneiro e de referncia aos demais o Projeto
Conservador de gua, em Extrema (MG), iniciado oficialmente em 21 de
dezembro de 2005, com a promulgao da lei n 2100, e do decreto n 1703,
em abril de 2006 (Pereira, 2010). Cabe ressaltar que, esse um marco nos
programas de PSA, a necessidade de uma lei municipal ou estadual, que re
conhea legalmente os servios ambientais e a possibilidade do ente pblico
envolvido direcionar recurso pblico para o pagamento desses servios. Essa
necessidade vem da falta de uma legislao federal que generalizasse esse
reconhecimento legal. Conforme j referenciado, existe um projeto de lei
tramitando no Congresso, mas a lei no foi promulgada ainda. A ressalva que
deve ser colocada da necessidade de harmonizao dessa lei com as demais
j aprovadas em nvel estadual e municipal, para que em caso de aprovao
da lei federal, esta no venha se contrapor a algum artigo das demais leis,
j em vigor.
No caso de Extrema, foi previsto que o pagamento sairia do oramento
municipal, o que frustra os idealizadores da cobrana pelo uso da gua, in
dicada como uma fonte que seria mais eficiente, pois garantiria para o PSA
o recurso no tempo, alm de garantir o princpio do usuriopagador. Esta
frustrao intensificada ao verificar os casos citados no Quadro 1, pelos quais
apenas dois tm na cobrana pelo uso da gua uma fonte relevante, que o
Projeto do PCJ e o Projeto do Rio Guandu. Nestes dois casos, o vnculo pode
ser derivado da presena mais atuante dos comits de bacia dos dois locais,
que dentro da disputa no territrio das bacias hidrogrficas conseguiram fazer
prevalecer os interesses ambientais.
No geral, os projetos iniciaram nas subbacias com menor cobertura ve
getal, e que tem uma grande contribuio na oferta de gua, com um volume
expressivo de demandantes, especialmente no meio urbano. Isto deixa expresso
uma relao entre o rural e o urbano, que no era reconhecida. O rural dentro
do processo de desenvolvimento um espao no s a ser consumido por suas
amenidades ambientais, como colocou Van der Ploeg et al. (2000), mas tam
bm de ofertador de bens e servios ambientais essenciais para a sobrevivncia
humana e o para o prprio crescimento econmico. Isto refora o papel do
rural no processo de desenvolvimento regional.
301
19/03/2015 14:26:15
A demanda por gua tem se mostrado crescente e dramtica frente a

reduo do nvel da gua nos rios, dado o histrico de degradao das matas
ciliares e florestas, o que aumentou a poluio difusa dos recursos hdricos.
Nesse sentido, exacerba o conflito territorial entre os diferentes usurios deste
bem ambiental. As bacias hidrogrficas marcam um territrio com diversos
atores, cuja negociao tem si mostrado premente e reconhecida nos arranjos
para o PSA.
Nos projetos caracterizados no Quadro 1, verificase a forte presena
de pequenos produtores, com exceo do Projeto em Campo Grande (MS).
Desta forma, o desmatamento das matas ciliares e reservas legais est associado
a necessidade de rea para a produo agropecuria. O proprietrio rural no
tem a conscincia da importncia dessas reas at mesmo para manter a sua
capacidade produtiva no tempo, conforme j referenciado anteriormente.
Mais do que isso, de acordo com Jardim (2010), a falta de conscincia
dos produtores rurais to elevada que a proposta de PSA em Extrema no foi
reconhecida por eles como uma forma de ajudlos a se ajustarem a legislao
nacional. Para muitos, os produtores locais foram obrigados a fazer parte do
Projeto Conservadores de gua, pelo qual os cercamentos reduziram as reas
utilizadas para a produo.
Assim, percebese que os produtores rurais, no caso do Programa
Produtores de gua, esto muito atrelados ao uso da natureza para um mer
cado j estruturado, mesmo que este nem sempre corresponda s expectativas
econmicas. Poucos tm reconhecido a possibilidade de comodificao dos
servios ambientais, como uma forma de ganho no s ambiental, como eco
nmico, bem como uma forma de ajuste as leis nacionais.
Cabe ressaltar que, esse processo de comodificao nos Produtores de
gua tem forte presena do Estado, seja de forma direta, com o oramento
dos governos estaduais e municipais, como indiretamente com as agncias
municipais e estaduais de saneamento. Alm disso, para a recomposio e
conservao ambiental, tambm h uma atuao relevante das instituies
pblicas. A presena de empresas privadas no arranjo das UGPs caracterizadas
no Quadro 1 foi verificada apenas em Apucarana.
As prefeituras tm apresentado um papel relevante, contudo, verificouse
que em dois casos, o Projeto Osis de Apucarana e o Projeto no Guariroba
em Campo Grande, tiveram o pagamento suspenso no perodo de transio
do governo local. Isto reflete que os projetos com arranjos polticos ainda so
frem a influncia partidria no governo. Apesar disso, importante ressaltar
a relevncia dos diferentes entes no processo de negociao para fortalecer os
projetos de PSA.
302
19/03/2015 14:26:15
Quadro 1
Projetos do Programa Produtor de guas no Brasil
Ano dos
dados
Projeto
Conservador de
gua - Extrema
2010 MG
Nmero de
produtores da
regio / nmero
de contratos
Bacia /Sub-bacia
Bacia PCJ - Bacia

do Rio Jaguari que
forma o Rio
Piracicaba /
Ribeiro das
Posses (1200 ha) e
do Salto (4.669,79
ha)
Produtor de gua
no PCJ- Nazar
Paulista e
2010 Joanpolis SP
Bacia PCJ /
Ribeiro Moinho
(1756 ha) Ribeiro
Canc (1141 ha)
Produtores de
gua - ProdutorES
Alfredo Chaves
Brejetuba Afonso
Cladio
Mantenpolis
2011 Alto Rio Novo ES
Bacias do Rio
Benevente(650
km2)
Rio
Guandu(1250
km2)
e
Rio So Jos (363
km2)
Meta
Produtores de
gua e Floresta
2012 Rio Claro RJ
Rio Pirap
Tibagi e
Iva
Bacia do Rio
Guandu / Rio Pira
Arranjo Institucional
Demanda do Servio
Ambiental
Fonte de Financiamento
120 / 49
204 / 27
Prefeitura de Extrema;
100 unidades fiscais Secretaria de Meio
de extrema (UFEX), Ambiente e
A Bacia do Rio Jaguari
correspondente a Desenvolvimento
responsvel por 2/3 do
Sustentvel (SEMAD); IEF- recurso hdrico que
R$176,00 ha/ano,
sendo que o total MG; ANA; The Nature
alimenta o sistema
determinado pelo Conservancy (TNC); SOS Cantareira, que abastece
Mata Atlntica; CBH_PCJ; 8,8 milhes de pessoas
Recuperar 495 ha tamanho da
Melhoramentos Papeis na grande So Paulo
de APP e RL propriedade
Fundo Municipal Para

Pagamentos por Servios
Ambientais
Oramento Municipal
150 / 5
200 / 8
Valores variam
entre projetos
novos e j
existentes e pela
Recuperar 124 ha proporo alterada,
de APP e manter com valores entre
R$8,50 e R$125,00
539 ha de
h/ano
floresta
Cobrana pelo uso da gua no

estado de So Paulo
119
77
21
Mdia de R$148,62
ha/ano
recuperar 305 ha
de APPs e 1.327
ha de RL e
Bacia Hidrografica
15.000ha para
Produtor de gua do Ribeiro
Pipiripau
do Pipiripau
424 (previstos conservao do
160 no edital) / 7 solo
mai/13 Distrito Federal (23.527,36 ha)
2013 Oasis Apucarana
Valor do PSA
95
64
25
121 / 62
Os valores variam
com o tipo de
servio ambiental e
o percentual
preservado,
estando entre
R$30,00 e R$200,00.
2 Unidades Fiscais
do Municpio (UFM R$72,00)
4157,93 ha para
conservao
florestal
TNC; PRMC SMA-SP;

ANA; CBH-PCJ; PEMH
CATI/SAA - SP ;
Prefeituras de
Joanpolis e Nazar
Paulista
Prefeitura de Alfredo
Chaves; ANA; Instituto
Bio Atlntica (Ibio);
Secretaria de Estado de
Agricultura e Pesca
(Seag), por meio do
Instituto Capixaba de
Pesquisa, Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
(Incaper); Banco de
Desenvolvimento do
Esprito Santo (Bandes) e
Agncia Reguladora de
guas e Saneamento do
Distrito Federal (ADASA);
ANA; Companhia de
Saneamento Ambiental
do Distrito Federal
(CAESB), TNC; UnB;
Emater; IBRAM, SEAPA,
Fundao Banco do
Secretaria Municipal de
Meio Ambiente e
Turismo (Sematur) de
Apucarana, Prefeitura
de Apucarana, Conselho
Municipal de Meio
Ambiente, Empresa de
Saneamento e
Abastecimento do
pparan (Sanepar), ANA
e Fundao Grupo
Boticrio de Proteo
Natureza.
Governo do Rio de
Janeiro, Secretaria do
Ambiente - Instituto
Os pagamentos
variam entre 10 e 60 Estadual do Ambiente
(INEA), CBH-Guandu,
reais por
Prefeitura de Rio Claro,
hectare/ano, de
TNC, Instituto Terra de
acordo com o
potencial de cada Preservao Ambiental
(ITPA)
rea
A bacia compreende os
municpios de Alfredo
Chaves, Anchieta,
Guarapari e Pima, ou
seja, chega a atender
aproximadamente 120
mil pessoas da regio.
Fundo Estado de Recursos

Hdricos (FUNDAGUA), com
recursos dos royaltes do
petrleo e gs, compensao
do setor eltrico, oramento
do estado, doaes e multas
em recursos hdricos
Responsvel pelo
abastecimento de 26%
da gua das cidades de
Planaltina e Sobradinho,
com 180.000 pessoas.
CAESB
Abastecem mais de 400

mil pessoas
1% da arrecadao da Sanepar
e ICMS Ecolgico
A Bacia do Guandu
responsvel por cerca de
80% do abastecimento
de gua e 25% da gerao
de energia eltrica para a
regio metropolitana do
grande Rio de Janeiro,
atendendo cerca de 7
milhes de pessoas.
CBH - Guandu
Fonte: Ahnert (s/d); gua Brasil (s/d); AGESAN (s/d); Antunes (2014); Apucarana (jul. 2013); Baados (2011);
Brasil (2008); Campo Grande (s/d); Campo Grande (jul. 2014) CBHGuandu (2013); Corra (jan. 2014);
Dacol (2011); Esprito Santo (s/d) Jardim (2010); Melo (2013); Nunes (2011); Padovezi (s/d); Pereira et al.
(2010); Stefanello et al. (2013) .
Apesar da demanda expressiva e dos arranjos institucionais abrangentes,

verificase que a atuao dos Projetos de PSA vinculados ao Produtor de
gua tem tido um carter de projeto piloto, com pouca amplitude, tanto
303
19/03/2015 14:26:16
em termos de extenso como de contratos com produtores rurais. As reas

de recomposio e conservao so muito pequenas, abrangendo entre
1000 ha a pouco mais que 5000 ha. O nmero de propriedade includas
so nfimas, principalmente se comparadas a amplitude do Bolsa Verde e
do Bolsa Floresta.
Portanto, em termos de escala o Produtor de gua no tem se mostra
do eficaz, comprometendo o seu potencial de ampliao da oferta de gua,
principalmente se for considerado que o nmero de produtores da regio no
Quadro 1, se restringe a subbacia indicada em seu Projeto correspondente,
no incorporando as demais subbacias que compem a bacia como um todo.
Assim, h um volume expressivo de produtores que no foram includos no
Projeto, e dos que foram poucos esto aderindo ao esquema de PSA. H um
esforo expressivo para o arranjo institucional, um gasto enorme para uma
adeso relativamente insignificante.
De acordo com Pagiola et al. (2013), a exigncia de diagnsticos da
rea, projetos individuais e a posterior fiscalizao por propriedade, apesar de
reduzir os riscos de um PSA sem uma contrapartida efetiva dos produtores,
dificulta a amplitude do programa. Torna a implantao mais lenta, frente a
um problema de escassez vigente em vrias reas urbanas no Brasil. So Paulo
um exemplo contundente desse problema. Mesmo com o Projeto em Extrema,
reconhecido como uma referncia do Programa no Brasil, a escassez de gua
na regio metropolitana de So Paulo est longe de ser solucionada.
Neste contexto, o aumento da oferta de gua, correspondendo a demanda
existente, implica sair da escala piloto, buscando a amplitude da bacia, que
parece corresponder ao verdadeiro territrio, no s de negociao, mas tam
bm de implantao do Programa.
Concluso
A abordagem seguida neste trabalho procurou se distanciar da viso
de mercado das experincias de implementao dos mecanismos de PSA
em que provedores e beneficirios se organizam em mercados e voluntaria
mente negociam os servios ambientais gerados, a um preo de equilbrio
de custos e benefcios. Nos casos estudados, os pagamentos se apresentaram
como incentivos econmicos financiados por fontes pblicas ou privadas
aos provedores que induzam a uma mudana nas prticas produtivas e de
consumo que mantenham, recuperem, regenerem os ecossistemas de seus
territrios. Tratase de mais um instrumento econmico auxiliar de polticas
304
19/03/2015 14:26:16
de conservao ambiental e desenvolvimento rural, que compe um mix de

polticas para alcanar objetivos de interesse pblico. Neste sentido, no um
instrumento alternativo aos de comando e controle e nem especfico de uma
poltica setorial ambiental.
O trabalho pretendeu mostrar que um instrumento de poltica no
consegue ser efetivo na conservao ambiental se os usurios do ecossistema,
os povos tradicionais da floresta (agroextrativistas, ribeirinhos, indgenas,
pescadores artesanais), os quilombolas, os agricultores familiares propriet
rios, os agricultores assentados de reforma agrria, os grandes fazendeiros, os
garimpeiros no resolverem os conflitos de interesse divergentes no territrio.
Nos territrios de domnio pblico como os atendidos pelos programas
Bolsa Floresta e Bolsa Verde, os instrumentos econmicos funcionam como
um meio de canalizar recursos pblicos privados e mobilizar instituies criadas
ou existentes para o desenvolvimento sustentvel. Como o desenvolvimento
um processo e os resultados de longo prazo, as polticas pblicas nessa regio
de fronteira como a amaznica, assumem carter civilizatrio, em que buscas
de identidade e cidadania so questes relevantes. Portanto, no se trata ape
nas de avaliar o sucesso da utilizao do instrumento econmico, medindo a
reduo na taxa de desmatamento, como resultado do pagamento ao benefi
cirio provedor. Os vazamentos podem vir dos grileiros, e mineradores, que
ameaam as florestas em p.
Nos territrios de predominncia das propriedades privadas, que tm
a funo social e ambiental de preservar as APPs e ARLs, o mau uso do solo
nestas vem provocando perdas de servios ambientais preciosos, justamente os
de produo da gua. Embora 2014 seja um ano atpico em questo de regime
de chuvas, a contribuio do mau uso do solo inegvel na extrema escassez
de gua em importantes bacias hidrogrficas, comprometendo seriamente o
abastecimento urbano como os analisados neste trabalho.
Os projetos piloto em funcionamento componentes do Programa
Produtores de gua so importantes iniciativas implementadas de forma
democrtica, com os arranjos institucionais construdos com participao
expressiva do setor pblico local, ONGs, comits de bacia, empresas privadas.
Esta forma de execuo descentralizada eleva o custo de transao, e se soma
exigncia de detalhamento tcnico individual de mensurao dos danos
ambientais para aumentar o tempo de implementao do projeto. Alm disso,
eventuais voluntarismos por parte de agentes participantes pode levar des
continuidade, o que afeta diretamente a efetividade do projeto.
O grande desafio deste programa justamente esta medida de efetividade.
Como transformar projetos piloto de desenho e adeso voluntria em planos
305
19/03/2015 14:26:16
efetivos de recuperao de reas degradadas das bacias hidrogrficas, buscando

compromissos dos proprietrios rurais, no voluntrios. Este compromisso
est legalmente previsto no Novo Cdigo Florestal, de ter o licenciamento
ambiental com o Cadastro Ambiental Rural implementado. O PSA passa a ter
funo mais clara de incentivo econmico e investimento na reconstruo da
infraestrutura ecolgica. Este pode ser um caminho para o programa alcanar
escala suficiente para ter alguma efetividade em termos de produo de gua
e evitar futuras crises de escassez.
Referncias
GUA BRASIL. Sumrio Executivo Rio Canc/Moinho. S/d. Disponvel em: <http://www.
bb.com.br/docs/pub/inst/dwn/SECancanMoinho.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
AGESAN. Projeto Produtor de gua do rio Cambori define mais quatro projetos.
Disponvel em: <http://www.agesan.sc.gov.br/index.php/destaques/1183projetopro
dutordeaguadoriocamboriudefinemaisquatroprojetos>. Acesso em: ago. 2014.
AHNERT, F. ProdutorES de gua Esprito Santo. Esprito Santo: SEMA/IEMA, s/d.
Disponvel em: <http://www.sigam.ambiente.sp.gov.br/sigam2/Repositorio/222/
Documentos/2011_Seminario%20PSA/Fabio%20Ahnert.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
ALTVATER, E. O Preo da Riqueza: pilhagem ambiental e a nova (des)ordem mundial.
So Paulo: Editora Unesp, 1995.
AMAZONAS. Plano de Gesto da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma. FAS,
CEUC, SDS/AM. Srie Tcnica Planos de Gesto, v. I e II, 2008.
ANTUNES, P. P. O Projeto Produtor de gua na Bacia Hidrogrfica do Rio Cambori
como Instrumento de Conservao Ambiental no Municpio de Cambori, SC. Dissertao
(Mestrado em Cincia e Tecnologia Ambiental). Centro de Cincias Tecnolgicas da Terra
e do Mar, Universidade do Vale do Itaja, Itaja, 2014, 162f.
APUCARANA. Minas e nascentes do Projeto Osis so georeferenciadas. 9 de julho de 2013. Disponvel
em: <http://www.apucarana.pr.gov.br/noticias/488/minasenascentesdoprojetooa
sissaogeoreferenciadas.html>. Acesso em: ago. 2014.
BAADOS, I. M. F. Polticas Pblicas: Iniciativas de Pagamentos por Servios Ambientais
para Preservar a gua. Dissertao (Mestrado em Organizaes e Desenvolvimento). FAE
Centro Universitrio, Curitiba, 2011.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente/Agncia Nacional de guas (ANA). Programa
Produtor de gua. Braslia: ANA, 2008. Disponvel em: <http://produtordeagua.ana.gov.
br/Portals/0/DocsDNN6/documentos/Folder%20%20Programa%20Produtor%20
de%20%C3%81gua.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
CAMPO GRANDE, Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano
(SEMADUR). Programa Manancial Vivo: aspectos conceituais, metodolgicos e resulta
dos obtidos entre os anos de 20092011. s/d. Disponvel em: <http://capital.ms.gov.br/
semadur>. Acesso em: ago. 2014.
306
19/03/2015 14:26:16
______. Semadur, ANA e WWFBrasil apresentam ao prefeito diretrizes do Programa

Manancial Vivo. 17 de julho de 2014. Disponvel em: <http://www.pmcg.ms.gov.br/
semadur/noticiaCompletaPortal?id_not=25226>. Acesso em: ago. 2014.
CBHGUANDU/RJ. Produtores de gua e Floresta; GuanduRJ. I ECOB, Rio de Janeiro,
11 e 12 julho de 2013. Disponvel em: <http://www.forumfluminensecbh.eco.br/
ecobrj/apresentacoes/110713Apresentacao_de_experiencias_de_sucesso_dos_CBH/
DecioTubbs_Aguas_e_Floresta.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
CECHIN, A.; VEIGA, J. E. A Economia Ecolgica e Evolucionria de GeorgescuRoegen.
Revista de Economia Poltica, v. 30, n. 3(119), p. 438454, 2010.
CORRA, P. Projeto Produtores de gua e Floresta Realiza Pagamento por Servios Ambientais.
Web Rdio gua, 17 da janeiro de 2014. Disponvel em: <http://webradioagua.org/
index.php/conteudos/item/1477projetoprodutoresde%C3%A1guaeflorestareali
zapagamentosporservi%C3%A7osambientais>. Acesso em: ago. 2014.
COSTA, V. A. Pagamento por servios ambientais e o princpio constitucional do desen
volvimento sustentvel. Revista Brasileira de Direito Constitucional (RBDC), n. 18, jul./
dez. 2011.
COSTANZA, R. et al. The value of the worlds ecosystem services and natural capital.
Nature, v. 387, maio 1997.
DACOL, K. C. Pagamento por Servios Ambientais: critrios de valorao do Projeto
Produtor de gua do Rio Guandu. Monografia. PsGraduao em Engenharia de
Avaliaes de Bens e Percias, Centro de Cincias Exatas e Tecnologia, Pontifcia
Universidade Cattica do Paran, 2011, 46f.
DALY, H. E.; COBB, JR., J. B. For the common good. Redirecting the economy toward
community, the environment, and the sustainable future. Boston: Beacon Press, 1994.
DALY, H. E.; FARLEY, J. Ecological Economics principles and applications. Washington:
Island Press, 2004.
ELOY, L.; COUDEL, L. E.; TONI, F. Dossi Pagamentos por Servios Ambientais no
Brasil. Sustentabilidade em Debate, v. 4, n. 1, p. 1720, jul./dez. 2013.
ESPRITO SANTO. Instituto de Defesa Agropecuria e Florestal do Esprito Santo. Esprito
Santo o primeiro Estado a remunerar agricultores por reas de florestas preservadas. S/d.
Disponvel em: <http://www.idaf.es.gov.br/WebForms/wfNoticia.aspx?cd_Noticia=365>.
Acesso em: ago. 2014.
FARLEY, J.; AQUINO, A.; DANIELS, A.; MOULAERT, A.; LEE, D.; KRAUSE, A.
Global mechanisms for sustaining and enhancing PES schemes. Ecological Economics, v.
69, p. 7584, 2010.
FARLEY, J.; COSTANZA, R. Payments for ecosystem services: From local do global.
Ecological Economics, v. 69, p. 6068, 2010.
FAS Fundao Amazonas Sustentvel. Disponvel em: <http://fasamazonas.org/pbf/>.
Acessado em: 15 ago. 2014.
FERNANDES, V. B.; REYDON, B. P. Sobre o conceito de fronteira. Centro Internacional
de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPGIG). Policy in Focus, n. 29, ago. 2014.
307
19/03/2015 14:26:16
FOXON, T. J. A coevolutionary framework for analysing a transition to a sustainable low

carbon economy. Ecological Economics, n. 70, p. 22582267, 2011.
FURLAN, M. A funo promocional do Direito no panorama das Mudanas Climticas:
a ideia de pagamento por servios ambientais e o princpio do protetorrecebedor. Tese
(Doutorado). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008.
JACK, B. K.; KOUSKY, C.; SIMS, K. P. E. Designing payments for ecosystem services:
Lessons from previous experience with incentivebased mechanisms. PNAS, v. 105, n.
28, p. 94659470, jul. 2008.
JARDIM, M. H. Pagamentos por Servios Ambientais na Gesto de Recursos Hdricos: o
caso do municpio de Extrema MG. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento
Sustentvel). Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia,
2010.
KALLIS, G.; NORGAARD, R. B. Coevolutionary ecological economics. Ecological
Economics, v. 69, p. 690699, 2010.
KEMKES, R. J.; FARLEY, J.; KOLIBA, C. J. Determining when payments are an effective
policy approach to ecosystem service provision. Ecological Economics, v. 69, p. 6974, 2010.
MAY, P. H.; VIVAN, J. L.; ANDRADE, J.; GEBARA, M. F.; ARCO, P. del. Um policymix.
Conservao e uso sustentvel da biodiversidade com reduo da pobreza na Amaznia.
Policy in Focus, n. 29, ago. 2014.
MEA Millennium Ecosystem Assessment. Ecosystems and Human Wellbeing: a Synthesis.
Washington: Island Press, 2005.
MELO, J. P. F. O Projeto Produtor de gua no Pipiripau (DF) e o Pagamento por Servios
Ambientais. Dissertao (Mestrado Profissional em Sade Pblica). Escola Nacional de
Sade Pblica, Rio de Janeiro, 2013, 92f.
NORGAARD, R. B. Sustainable development: a Coevolutionary view. Futures, 20(6),
p. 606620, 1988.
NUNES, M. L. Projeto Osis: Pagamentos por Servios Ecossistmicos. In: SEMINRIO
INICIATIVAS E PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS NO BRASIL,
2930 de maro de 2011, So Paulo. Anais... So Paulo: Fundao Grupo Boticrio de
Proteo a Natureza, 2011. Disponvel em: <http://www.sigam.ambiente.sp.gov.br/
sigam2/Repositorio/222/Documentos/2011_Seminario%20PSA/Maria%20de%20
Lourdes%20Nunes.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
PAGIOLA, S.; VON GLEHN, H. C.; TAFFARELLO, D. Experincias do Brasil em
Pagamentos por Servios Ambientais. Washington: Banco Mundial, 2013. (PES Learning
Paper 20131P).
PADOVEZI, A. Relatrio Programa Produtor de gua Bacia PCJ. (2 Relatrio Executivo
do Projeto). TNC, s/d. Disponvel em: <http://www.comitepcj.sp.gov.br/download/
Relatorio_Projeto.pdf>. Acesso em: ago. 2014.
PEREIRA, P. H.; CORTEZ, B. A; TRINDADE, T.; MAZOCHI, M. N. Conservador das
guas. Extrema: Departamento Meio Ambiente Extrema, 2010. Disponvel em: <http://
extrema.mg.gov.br/conservadordasaguas/> Acesso em: ago. 2014.
PROGRAMA PRODUTOR DE GUA: Projeto Pipiripau. Braslia, s/d.
308
19/03/2015 14:26:16
RODRIGUEZ, L. C.; PASCUAL, U.; MURADIN, R.; PAZMINO, N.; WHITTEN,

S. Towards a unified scheme for environmental and social protection: Learning from PES
and CCT experiences in developing countries. Ecological Economics, v. 70, p. 21632174,
2011.
SANTANNA, A. A.; YOUNG, C. E. F. Direitos de propriedade, desmatamento e vio
lncia: problemas para o desenvolvimento da Amaznia. Policy in Focus, n. 29, ago 2014
SANTOS, P.; BRITO, B.; MASCHIETTO, F.; OSORIO, G.; MONZONI, M. (Org.).
Marco regulatrio sobre pagamento por servios ambientais no Brasil. Belm: IMAZON/
FGV/CVces, 2012.
SHIKI, S.; SHIKI, S. F. N.; ROSADO, P.; FERNANDES, E. A. Payment for Ecosystem
Services Markets and Rural Development in Brazil A Coevolutionary Approach. Journal
of Environmental Science and Engineering, v. 2, n. 5, maio 2013.
SILVA, R.; SATO, M. Povos da floresta e seus diferentes olhares. In: ENCONTRO DA
ANPPAS, 3., Braslia, 2326 maio 2006. Anais... Braslia: ANPPAS, 2006.
SIMO, G. L.; JACOVINE, L. A. G.; SILVA, E. A. Programa Bolsa Verde do governo
federal contexto e desempenho. Revista Poltica Agrcola, ano XXII, n. 4, out./dez. 2013.
STEFANELLO, F. M.; BROCH, S. A. O.; ALMEIDA, L. F. R.; ALVES SOBRINHO,
T. Programa Manancial Vivo e a Produo de gua. In: SIMPSIO BRASILEIRO
DE RECURSOS HDRICOS. GUA DESENVOLVIMENTO ECONMICO
E SOCIOAMBIENTAL, 20., Bento Gonalves, 17 a 22 nov. 2013. Anais... Bento
Gonalves: ABRH, 2013. Disponvel em: <https://www.abrh.org.br/sgcv3/UserFiles/
Sumarios/f1499fbbbec97050f2b6cace160f996c_5a5e26509058a5e1c5728e17e0bda4ec.
pdf>. Acesso em: ago. 2014.
VAN DER PLOEG, J. D.; RENTING, H.; BRUNORI, G.; KNICKEL, K.; MANNION,
J.; MARSDEN, T.; ROEST, K.; SEVILLAGUSMN, E.; VENTURA, F. Rural devel
opment from practices and policies towards theory. Sociologia Ruralis, v. 40, Issue 4, p.
391408, oct. 2000.
VIANA, V. M. Bolsa Floresta (Forest Conservation Allowance): An innovative mecha
nism to promote health in traditional communities in the Amazon. Estudos Avanados,
22(64), 2008.
WCED WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT.
Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987.
309
19/03/2015 14:26:16
19/03/2015 14:26:16
Polticas de promoo
dos biocombustveis e agricultura
familiar: o que sugerem as recentes
experincias internacionais?
Georges Flexor
Karina Kato
A formulao de uma poltica que visa promoo da incorporao dos

biocombustveis dentro da matriz energtica cria de jure um novo mercado
para os produtores das matriasprimas necessrias para produzilos. Dado o
tamanho dos mercados de gasolina e leo diesel, a promoo da produo e do
uso de biocombustveis no intuito de substituir parte da oferta destas energias
fsseis implica a necessidade de produo de matriasprimas em larga escala.
Essa demanda , sem dvida, bem avaliada pelo setor da agricultura na me
dida em que amplia seus canais de comercializao e pressiona os preos das
matriasprimas para cima. Os biocombustveis so aclamados tambm por
seus benefcios ambientais, na medida em que tem a possibilidade de reduzir
as emisses de gases de efeito estufa (GEE). Mas ser que a produo e o uso de
biocombustveis poderiam tambm ser apropriados para promover a incluso
produtiva dos pequenos agricultores familiares e assim, combinar a segurana
energtica com o desenvolvimento inclusivo?
311
19/03/2015 14:26:16
Este artigo se prope a revisitar algumas experincias internacionais no

intuito de recolher elementos que permitam o enriquecimento da reflexo
acerca dessa questo. Para isso, buscamos olhar para as polticas formuladas em
pases ricos como Estados Unidos e pases da Unio Europeia e em desen
volvimento como a China, a ndia, a frica do Sul e o Brasil. Em particular,
destacamos que somente nesses dois ltimos foram implementadas polticas
inovadoras que procuraram combinar os biocombustveis com a incluso de
pequenos produtores rurais (ainda que a ndia afirme em seus documentos que
sua poltica de biodiesel tem como fim o desenvolvimento rural). Todavia, an
tes de oferecer um panorama geral das polticas implementadas para promover
os biocombustveis em diversos cantos do planeta, parecenos indispensvel
entender os motivos que levaram a formulao dessas aes pblicas e como
as questes sociais acabaram aparecendo em algumas experincias ao lado da
preocupao com a segurana energtica e com os temas ambientais.
Os drivers das polticas de promoo

dos biocombustveis
Os esforos iniciais na produo de biocombustveis no so recentes,
datando do incio da era dos automveis. Aps a crise de 1929, por exemplo,
num momento em que o preo do acar estava em queda no mercado inter
nacional, no Brasil, o governo Vargas instituiu a obrigatoriedade da adio do
lcool anidro gasolina comercializada (faixas de 4 a 10%) (Leite, 2007). Sua
produo, contudo, sempre esteve atrelada, ao longo dos anos, evoluo dos
preos do petrleo (e da segurana energtica) e, no caso dos pases dependen
tes de importao de combustveis fsseis, aos efeitos polticos e econmicos
dos desequilbrios na balana comercial (Dufey, 2006, p. 4). Esses motivos,
em alguns pases, levaram execuo de polticas pblicas de incentivo aos
biocombustveis. Mais recentemente, essas polticas passaram a incorporar as
questes ambientais (reduo do GEE) e, em alguns casos, as questes sociais
(incluso social e desenvolvimento rural).
Os biocombustveis como resposta crise

e sob a ptica da segurana energtica
Os biocombustveis podem ser definidos como aqueles combustveis
lquidos derivados de biomassa (material orgnico), como produtos agrcolas
ou florestais (mas tambm de gorduras e substncias biodegradveis derivadas
312
19/03/2015 14:26:16
de processos industriais ou domsticos) (International Energy Agency, 2011,

p. 5). Ainda que os biocombustveis incluam tambm o biometanol e o biogs,
os biocombustveis para transporte mais utilizados atualmente so o bioetanol
(ou etanol) e o biodiesel. Os biocombustveis representam um substituto aos
combustveis lquidos e, nesse sentido, a demanda por biocombustveis de
pende intimamente das condies de oferta e demanda nos mercados gasolina
e leo diesel.
No , portanto, por acaso que os mercados de biocombustveis moder
nos tem a sua origem nas polticas implementadas nos anos 1970, na esteira
do primeiro choque do petrleo em 1973. No Brasil, na ocasio, a alta dos
preos do petrleo e o peso que ela representava na balana comercial, foi um
dos elementos que estimulou a formulao da principal poltica de incentivo
ao etanol: o Prolcool. Lanado em 1975, o programa procurava fomentar a
oferta e a demanda de etanol por meio de incentivos a programas de pesquisa
e desenvolvimento, subsdios para a produo de etanol, determinao de
mandatos de adio, taxao da gasolina e de outras medidas regulatrias
(Wilkinson et al., 2013). Seu principal objetivo era reduzir a dependncia
brasileira da importao de petrleo e possibilitar um maior equilbrio no
Balano de Pagamentos do pas no perodo da crise do petrleo. Outros fatores
que convergiram para o estabelecimento do Prolcool foram: 1) a crise pela
qual passava a indstria sucroalcooleira pela sobreoferta de acar com queda
nos preos; 2) o interesse dos militares em desenvolver suprimentos seguros e
autossuficientes de combustveis como fator de segurana nacional; 3) o avano
de pesquisas sobre o lcool como combustvel; e 4) a aceitao pela populao
do novo programa por receios no aumento de preos dos derivados de petrleo.
Nos Estados Unidos, o crescimento do interesse em biocombustveis
tambm esteve relacionado ocorrncia de crises do petrleo. A produo
de etanol s deslanchou, logo, na dcada de 1980 com a Lei do Imposto de
Energia (Energy Tax Act de 1978), que introduzia um subsdio para que o etanol
fosse misturado gasolina, e a Lei da Segurana Energtica (Energy Security
Act de 1980) que oferecia emprstimos facilitados para pequenos produtores
de etanol, garantia preos e estabelecia compras governamentais de etanol,
bem como taxava as importaes (Wilkinson et al., 2013). Em princpio, a
produo de etanol foi incentivada nas reas produtoras de xarope de milho,
pois se tratava de um subproduto do mesmo. Isenes foram mantidas at a
mistura do E10 e o etanol domstico foi protegido das importaes.
Como carregavam em seus instrumentos, majoritariamente, um foco
nos aspectos relacionados segurana energtica, essas polticas sofreram in
terrupes na dcada de 1990 num contexto de queda dos preos do petrleo
313
19/03/2015 14:26:16
no mercado internacional (Grfico 2). Contudo, com a elevao das cotaes

dos hidrocarbonetos nos anos 2000 e o aumento da visibilidade das questes
ambientais, os biocombustveis voltaram agenda poltica e econmica.
Todavia, nesta dcada dimenso energtica juntaramse novas questes,
como veremos mais frente.
Os biocombustveis e os interesses agrcolas

A criao de mercados para os agricultores tm sido um outro estmulo
para a formulao de polticas de produo e uso de biocombustveis em di
ferentes pases. Essas polticas representam a possibilidade de criao de um
grande mercado para esses produtos agropecurios, muitas vezes, garantidos
pela estipulao de um mandato de adio de biocombustveis aos combustveis
fsseis comercializados nacionalmente. No caso de pases primrioexporta
dores, essa dimenso das polticas pblicas adquire uma importncia especial
sempre que o preo desses produtos agropecurios se reduz nos mercados
internacionais. Esse foi o caso, por exemplo, do Prolcool no Brasil, que tinha
como um dos seus objetivos atender aos interesses da indstria canavieira
nordestina pela gerao de novas oportunidades econmicas num momento
em que o acar enfrentava uma crise no mercado internacional (Stattman,
Hospes e Mol, 2013). Assim, Szmrecsanyi e Moreira (1991) argumentam que a
formulao do Prolcool respondeu s demandas dos produtores de acar que
vinham amargando perdas quando os preos caram devido superproduo
de meados dos anos 1970. Nos Estados Unidos, Runge e Senauer (2007) des
tacam, por exemplo, a importncia das conexes polticas da Archer Daniels
Midland Company (ADM), a maior produtora de etanol no mercado nortea
mericano, no desenho das polticas pblicas que tocam nos mercados agrcolas,
incluindo as de biocombustveis. Recentemente, em 2012, no Brasil, senadores
e deputados ligados ao agronegcio brasileiro, criaram a Frente Parlamentar
do Biodiesel com o objetivo pressionar o governo para que aprovasse um novo
marco regulatrio para o setor de biocombustveis (Kato, 2012).
A capacidade de capturar renda, no entanto, no homognea entre
os atores das cadeias agroindustriais. Runge e Senauer (2007) destacam que
ao longo dos anos, a trajetria da demanda industrial para produtos agrope
curios, em particular nos pases em desenvolvimento, tem beneficiado os
grandes produtores. O mesmo, segundo os autores, se daria com os mercados
de biocombustveis. Assim, Runge e Senauer (2007) ressaltam que um ponto
importante para se entender a evoluo dos mercados de biocombustveis to
mar em conta o poder e a influncia que as grandes companhias agropecurias
314
19/03/2015 14:26:16
tem em termos polticos e econmicos. Assim, ainda que os biocombustveis

possam ser feitos a partir de mltiplas fontes (biomassa), o que possibilitaria
a descentralizao de sua produo, boa parte das polticas pblicas de fo
mento aos biocombustveis acabaram sendo canalizadas para a promoo de
certas oleaginosas e produtos agrcolas que tinham por trs os interesses dessas
grandes companhias, como a soja, o milho e, no caso brasileiro, tambm a
canadeacar.
Contudo, cabenos ressaltar que, em muitos casos, ainda que apoderadas
pelos grandes produtores, essas polticas pblicas podem apresentar tambm
impactos (positivos e negativos) sobre os interesses dos atores ligados agri
cultura familiar, tendo em vista que a participao de segmentos da agricultura
familiar nas diversas cadeias agroindustriais significativa e que o avano das
grandes produes, no raro, geram presses sobre esses produtores.
As preocupaes ambientais e sociais e o novo impulso aos biocombustveis

A institucionalizao da questo ambiental se fez acompanhada de uma
crescente presso social contra os combustveis fsseis, em particular pelas
externalidades negativas derivada de sua produo e do seu consumo. Nesse
contexto, as experincias com o uso de biocombustveis foram vistas como
possveis alternativas verdes ao petrleo.
Ao longo das ltimas dcadas multiplicaramse as polticas pblicas visan
do ao incentivo da produo e do uso deste tipo de energia. Os instrumentos de
polticas pblicas implementados so bastante variados: 1) do lado da deman
da, destacamse isenes fiscais e mandatos de adio de biocombustveis aos
combustveis fsseis, incentivo comercializao de carros hbridos e compras
pblicas; 2) do lado da oferta, foram estabelecidos subsdios para compensar
o custo adicional que os biocombustveis apresentam sobre o petrleo, subs
dios para a produo de biomassa para a produo de biocombustveis, apoio
a investimentos nesse setor, apoio pblico para pesquisa e desenvolvimento
de novos produtos, realizao de zoneamentos especficos para a produo de
biomassa entre outros. Houve tambm a normatizao de critrios tcnicos,
sociais e ambientais assim como o estabelecimento de padres mnimos para
os biocombustveis (certificaes ambientais e sociais e de sustentabilidade)
(Moschini, Cui e Lapan, 2012).
Todavia, o otimismo do incio dos anos 2000 no durou muito tempo.
Rapidamente, o entusiasmo deu lugar a uma conjuntura incerta e mais pessi
mista, marcada por uma sucesso de eventos imprevistos e pelo crescimento
das crticas endereadas a esse tipo de energia. A escalada dos preos dos
315
19/03/2015 14:26:16
principais gneros alimentcios em 2008 representou um freio externo para a

dinmica dos mercados de biocombustveis. O auge dessas crticas se deu com
a declarao do relator das Naes Unidas para o Direito Alimentao, Jean
Ziegler (2011) que sugeria a responsabilidade do crescimento da produo de
biocombustveis na crise alimentar posterior forte alta dos principais gneros
alimentcios1 e que provocara insegurana alimentar para centenas de milhes
de habitantes do planeta, atingindo de forma mais dramtica os pases menos
desenvolvidos. Como a produo de biocombustveis requer terra, gua e
trabalho agrcola ela compete em parte com a produo de alimentos. Assim,
emergiram dvidas quanto aos benefcios dos biocombustveis equanto le
gitimidade das polticas que incitaram sua produo. Os combustveis verdes
tornaramse rapidamente objeto de controvrsias (Abramovay e Magalhes,
2007), e a ideia de que suas produes ofereciam benefcios sociais tangveis
foi posta em dvida, o que se refletiu na emblemtica extino da International
Ethanol Association (IETHA) que desde 2006 levava a cabo o projeto Etanol
Commodity Global que tinha o objetivo de fomentar a criao de um mer
cado global para os biocombustveis (Batista, 2014).
Atualmente boa parte do arcabouo institucional criado nos anos 2000
ainda se mantm. Contudo, como podese observar adiante, com a exceo
do Brasil e da frica do Sul, no h no cenrio internacional polticas clara
mente orientadas para promover a incluso social com a produo e uso de
biocombustveis.
Algumas experincias internacionais

com biocombustveis no perodo recente
No mbito da Unio Europeia
No caso da Unio Europeia, um fator fundamental na adoo de polti
cas para a produo e o uso de biocombustveis foi o compromisso assumido
com a assinatura do Protocolo de Kioto (Wilkinson et al., 2013, p. 31). O
objetivo de alcanar um consumo crescente de biocombustveis se tornou
uma peachave no cumprimento das metas do protocolo (Moschini, Cui e
Lapan, 2012, p. 6).
A necessidade de mudanas nas fontes de combustveis utilizados na
Europa foi amplamente discutida nos anos 1990 e consolidada no Green Paper
1
Entre 2004 e maio de 2008, os preos do milho aumentaram 80% e os da soja, 56%.
316
19/03/2015 14:26:16
da Comisso Europeia (Towards an European Strategy for the Security of Energy

Supply) e em 2001, no White Paper (European transport policy). Em 2003, a
Diretiva de Promoo do Uso de Biocombustveis e outros Combustveis
Renovveis para o Transporte estabeleceu uma meta de 2% e de 5,75%, res
pectivamente, para 2005 e 2010, com o estabelecimento de avaliaes bianuais
do desenvolvimento e dos impactos do programa. A atual regulamentao,
estabelecida em 2009, Pacote de Energia e Mudanas Climticas resumida
num objetivo 202020: 20% de reduo das emisses de GEE, 20% de cres
cimento na eficincia energtica, e 20% de participao das energias renov
veis no total de consumo de energia at 2020 (metas para a Unio Europeia).
Adicionalmente a Diretiva para Energia Renovvel estabelece o mandato
de 10% de combustvel renovvel para transporte, aplicado para cada pas
(Moschini, Cui e Lapan, 2012).
No entanto, devido ao crescimento das preocupaes com o meio am
biente e com a segurana alimentar, em 2012, a Comisso Europeia lanou
uma proposta de revisar as regulaes dos biocombustveis sugerindo um teto
de 5% para o biodiesel produzido de lavouras alimentcias. As autoridades
europeias foram tambm, nesse perodo, alvo de muita presso social de
movimentos sociais e organizaes no governamentais que demandavam a
extino dos mandatos de biocombustveis, como o relatrio Time to face the
facts da ActionAid (ActionAid, 2011). A meta de 10% para os biocombustveis
at 2020, contudo, se manteve, mas o seu alcance passou focar no desenvol
vimento de tecnologias de segunda e terceira geraes, no uso de lavouras no
alimentcias entre outros.
Estados Unidos
Nos Estados Unidos, o etanol tem sido produzido do milho por mais de
trs dcadas. Em 2011, a produo de etanol alcanou 13,9 bilhes de gales,
refletindo uma tendncia de crescimento estvel que chegou a 80% se com
parado com o patamar de produo em 1980. De um modo geral, Moschini,
Cui e Lapan (2012) destacam que para alm das polticas federais e estaduais
de estmulo aos biocombustveis, as regulaes ambientais desempenharam
um papel importante na ampliao dos mercados de biocombustveis.
Em 2005, os Estados Unidos promulgaram o Padro de Combustveis
Renovveis (Renewable Fuel Standard) como parte do Ato de Poltica Energtica
(Energy Policy Act) que foi a maior alterao observada na poltica norteame
ricana (Moschini, Cui e Lapan, 2012). A lei estabelecia mandatos quantita
tivos para o mnimo de biocombustveis que deveriam ser introduzidos nos
317
19/03/2015 14:26:16
combustveis de transporte. Em 2007, esses mandatos foram ampliados. O

Padro de Combustveis Renovveis 2 possibilitou: expandir o programa de
modo a incluir o diesel, aumentar o volume de combustveis renovveis a ser
misturado ao combustvel convencional (de 9 bilhes de gales em 2008 para
36 bilhes em 2022), estabelecimento de novas categorias de combustveis
renovveis, etc. (Inglis e Taylor, 2013). Adicionalmente, a nova poltica pas
sou a regular como renovvel os biocombustveis que alcanassem ao menos
20% de reduo nas emisses de GEE em comparao com os combustveis
convencionais. Recentemente, as autoridades norteamericanas reduziram
a quantidade estabelecida nos mandatos para o biocombustveis celulsicos
devido demora em alcanarem uma capacidade produtiva atrativa comer
cialmente (Moschini, Cui e Lapan, 2012). Em 2013, no entanto, a Agncia
Americana para o Meio Ambiente, sinalizou sua vontade de reduzir as metas
de uso de etanol a partir de 2014.
China
Nas ltimas dcadas a China tem despontado como uma grande potncia
poltica e econmica. A implementao de polticas de fomento aos biocom
bustveis se deu nos anos 2000 motivada principalmente por trs fatores. Em
primeiro, o alcance da segurana energtica. Seu rpido crescimento econmi
co tem sido acompanhado pelo crescimento concomitante de sua dependncia
da importao de combustveis fsseis. Em 2010, o pas importava 55% do
total que necessitava de petrleo, com previso de que esse montante se eleve
para 75% at 2030, segundo a Agncia Internacional de Energia. O segundo
est relacionado com a gerao de renda para o setor agrcola. Assim, a mo
tivao inicial para o estabelecimento de uma poltica de apoio ao etanol era
possibilitar o escoamento de estoques de gros (milho) que j estavam estocados
h algum tempo nos galpes governamentais (Koizumi, 2013). O terceiro est
relacionado s questes ambientais, na medida em que a China passou a estar
submetida a uma grande presso para a tomada de iniciativas que reduzissem
as emisses de GEE (Qiu et al., 2012).
A China lanou sua poltica de energia renovvel em 2000, estabelecen
do uma meta de adio de 10% da demanda total de combustveis lquidos
at 2010, que deveria ser ampliada para 15% em 2020. A lei para Energia
Renovvel passou no Congresso em maro de 2005 e passou a estar vlida
em 2006. Ela priorizava o uso de milho estocado nos galpes do governo. O
pas, contudo, enfrenta ainda grandes desafios para a ampliao dessa poltica,
cujo maior derivado da grande quantidade de pessoas que vivem em seu ter
318
19/03/2015 14:26:16
ritrio, ainda, sob risco de insegurana alimentar e do acelerado processo de

degradao de solos ao qual est submetido. Por isso, em 200607 o governo
Chins realizou a reviso na sua poltica de biocombustveis (Programa de
Desenvolvimento para Energias Renovveis) priorizando o uso de lavouras no
alimentcias e a incorporao de terras marginais. Atualmente, o sorgo, a batata
doce e a mandioca so as principais matriasprimas para a produo de etanol
e a mamona tem sido promovida para a produo de biodiesel (Wilkinson
et al., 2012). Por conta dessas polticas a China fez considerveis avanos na
produo e utilizao de energias renovveis. Nos combustveis renovveis, a
China atualmente o quarto maior produtor do mundo, ficando atrs apenas
dos Estados Unidos, do Brasil e da Unio Europeia (Qiu et al., 2012, p. 3096)
e o terceiro de etanol (Koizumi, 2013).
ndia
Em 2010, a ndia importava cerca de 75% da sua demanda por petrleo.
Movida pela preocupao com a dependncia das importaes de petrleo e
com as emisses de GEE do ponto de vista ambiental, a ndia adotou as normas
da Unio Europeia com relao s emisses, o que inclua a promoo do uso
crescente de biocombustveis. Em 2003, o pas adotou a mistura de 5% de
etanol com previso para aumento de 10% (ainda que as metas no tenham
sido alcanadas). Em 2009, com a Poltica Nacional de Biocombustveis o pas
adotou uma meta de alcance de 20% para todos os biocombustveis. Todavia,
at o momento, a ndia no conseguiu dar o impulso necessrio produo
de etanol para alcanar as metas estabelecidas pelo seu programa.
Com relao poltica de biodiesel a poltica pblica da ndia tinha
contornos sociais e no discurso enfatizava a importncia de criao de empre
gos e reduo da pobreza rural, como na poltica brasileira. Contudo, Lima
(2012) aponta que as possibilidades da ndia de concretizao dessas metas
eram menores que aquelas observadas no Brasil. Em primeiro lugar, ainda
que a ndia seja a segunda maior produtora de acar do mundo, boa parte
de sua produo direcionada para o mercado interno, de modo que sua
produo no admite o escoamento para outros usos. Em segundo, a ndia
um importador lquido de leos, o que tambm no favorece a produo de
biodiesel. Em terceiro, a ndia ainda enfrenta srios problemas relacionados
insegurana alimentar, que afeta mais de 220 milhes de indianos. E em
quarto, o pas tambm apresenta limitaes com relao disponibilidade
de terras, um desafio para a ampliao de suas reas de lavouras (Lima,
2012, p. 56).
319
19/03/2015 14:26:16
Tabela 1
Relao de pases e seus mandatos
Argentina
Brasil
Canad
Chile
Colmbia
Costa Rica
Equador
Estados Unidos
Jamaica
Panam
Paraguai
Peru
Mxico
Uruguai
Unio Europeia
Unio Europeia
Austrlia
China
Coreia do Sul
Fiji
ndia
Indonsia
Malsia
Filipinas
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Vietn
frica do Sul
Angola
Etipia
Malawi
Moambique
Nigria
Qunia
Sudo
Zambia
Amricas
5% de etanol e 7% de biodiesel
25% de etanol e 5% de biodiesel (recentemente foi ampliado para B6,
em julho de 2014, e deve atingir B7 at o final do ano). Utilizao do
etanol puro (hidratado)
2% de etanol e discusso para ampliar para 10%
5% de biodiesel
10% de etanol
2% de etanol cometas at 10% em 2016.
7,8% de etanol e 2% de biodiesel
2% de etanol em Guadalajara
2% de biodiesel
Metas para chegar a 10% de combustveis renovveis em transporte
rodovirio em 2020
sia e Oceania
4% de etanol e 2% de biodiesel em New South Wales
10% de biocombustvel em nove provncias. 15% para 2020
2,5% de biodiesel
10% de etanol e 5% de biodiesel voluntrios
20% de biocombustveis
3% de etanol e 2,5% de biodiesel
5% de biodiesel
2% de biodiesel
3% de etanol (sendo examinado) e 1% de biodiesel
5% de biodiesel
5% de etanol
frica
10% de etanol
10% de etanol
5% de etanol
10% de etanol
10% de etanol
10% de etanol voluntrios
10% de etanol em uma de suas principais cidades (Kisumu)
5% de etanol
5% de biodiesel e 10% de etanol voluntrios
Fonte: UDOP Online (2014) e Global Renewable Fuels Alliance (2014).
320
19/03/2015 14:26:16
Amrica Latina
Nos pases da Amrica Latina, em grande parte em funo do estmulo
da experincia brasileira, diversas polticas de apoio aos biocombustveis vm
sendo implementadas. A Argentina tem despontado como o maior produtor
de biodiesel, com uma meta atual de 7% de adio de biodiesel ao diesel, e
com um grande papel na exportao de biodiesel para a Europa. A produo
de biodiesel nesse pas se d, sobretudo, com a soja. Os principais motivos
para o incentivo produo de biodiesel de soja so substituir a importao de
leo diesel e compensar as perdas quando China deixou de comprar seu leo
vegetal. A Colmbia, por sua vez, vem desenvolvendo uma poltica agressiva
para os biocombustveis centrada no leo de dend (palma). Esta ltima tem
sido considerada a principal alternativa para as plantaes de coca (Wilkinson
et al., 2012).
De maneira geral, no plano internacional, atualmente, o maior legado
do boom dos biocombustveis dos anos 2000 foi a ampla estrutura institucio
nal que gerou e que, no obstante as crticas, se mantm at os dias de hoje.
Segundo a Aliana Global para os Combustveis Renovveis (Global Renewable
Fuels Alliance), atualmente 62 pases possuem polticas pblicas que fomentam
a produo de biocombustveis, sendo os principais incentivadores o Brasil, a
Unio Europeia, a Argentina, o Canad e a China (Wisner, 2013).
Nos ltimos anos, em particular aps a crise alimentar de 2008, as
principais crticas aos biocombustveis recaem sobre os possveis efeitos
negativos dos biocombustveis derivados dos efeitos diretos e indiretos
no desmatamento de ecossistemas e florestas e na possibilidade de que os
combustveis de primeira gerao, atualmente os nicos comercializados em
escala comercial, compitam com a produo de alimentos. Nesse contexto,
muitos mandatos antes estabelecidos esto sendo revistos pelos governos
dos respectivos pases.
A difcil incorporao dos agricultores familiares

nas polticas de biocombustveis
O Etanol de Mandioca
Em 1975 foi negociado e criado o Programa Nacional do lcool
(Prolcool). A nova regulamentao tinha quatro objetivos principais
(Stattman, Hospes e Mol, 2010, p. 25):
321
19/03/2015 14:26:16
1. Reduzir a demanda dos combustveis importados e promover a segu

rana energtica.
2. Estimular a indstria no Nordeste, criando um novo mercado para a
indstria do acar que enfrentava uma crise internacional.
3. Ampliar a renda nacional utilizando recursos brasileiros de uma forma
inovadora.
4. Ampliar o crescimento dos setores agrcola e da indstria.
Os principais interesses do Prolcool giravam em torno dos grandes
produtores de acar, que enfrentavam quedas nos preos do acar no mer
cado internacional, e da indstria automotora. Ainda que sofrendo a direta
influncia desses grupos de interesse a poltica pblica no determinava, de
incio, a matriaprima a ser utilizada. Assim, juntamente com a cana, nesse
perodo houve a experincia de produo de etanol com mandioca. Entre 1975
e 1985, chegaram a ser instaladas nove usinas para a produo do etanol de
mandioca, sendo algumas da Petrobras. O suprimento se daria por pequenos
produtores localizados em reas empobrecidas do pas (Costa, 2010). Essa
iniciativa destacava o papel social da poltica bioenergtica at ento pouco
ressaltado. Nesse perodo, cerca de 8% do etanol brasileiro chegou a ser pro
duzido a partir da mandioca por pequenos produtores (Stattman, Hospes e
Mol, 2010, p. 26). O governo brasileiro e, portanto, as polticas pblicas no
diferenciavam na ocasio a categoria da agricultura familiar, normalmente
identificada como pequenos produtores. Era para esse grupo que as iniciativas
do etanol de mandioca se voltavam numa tentativa de diferenciar e incluir nas
polticas pblicas a pequena produo.
O etanol de mandioca, contudo, enfrentou problemas que no permiti
ram que o mesmo competisse com os grandes produtores de cana que possuam
amplas escalas produtivas. Isso acabou determinando que a canadeacar se
tornasse a matriaprima dominante no Prolcool. As usinas de mandioca en
frentavam dois problemas principais (Costa, 2010). De um lado, tinham muitas
dificuldades em competir com as escalas, a experincia e o poder acumulados
pelos setores ligados ao setor canavieiro e as elevadas produtividades da canade
acar. De outro, enfrentaram dificuldade para garantir seu suprimento a partir
de pequenos agricultores, o que se acentuava tendo em vista que as usinas foram
implantadas, em maior parte, em reas marginalizadas e empobrecidas e que,
portanto, possuam pouca infraestrutura e qualificao de mo de obra para
esses empreendimentos (trabalhadores e fornecedores). Das usinas construdas
nessa poca apenas uma, em So Pedro do Turvo, no interior de So Paulo,
manteve a mandioca como insumo at os dias de hoje (Costa, 2010).
322
19/03/2015 14:26:17
Assim, atualmente, o setor de etanol altamente consolidado e bastante

concentrado. Suas origens rementem s grandes plantaes de cana ainda do
perodo colonial. Atualmente, 75% da produo de etanol em So Paulo
proveniente de grandes propriedades. A participao dos grandes produtores
ainda maior no Nordeste do pas. Diante desse quadro, a participao dos
pequenos produtores permaneceu bastante pequena e marginal (Lima, 2012).
Com relao ao biodiesel, ainda que a experincia tenha sido anterior
aos anos 2000 (em 1980 foi patenteado o primeiro biodiesel brasileiro), a
maior experincia de polticas pblicas de fomento ao biodiesel foi o PNPB,
lanado em 2003/04 com forte apoio do presidente Lus Incio Lula da Silva
(Mendona, 2009). Formado a partir de um amadurecimento dos impac
tos sociais e ambientais da experincia do Prolcool, o Programa Nacional
de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) foi pensado pelo governo tendo
como base trs pilares: o ambiental e a sustentabilidade, a incluso social e
o desenvolvimento econmico. Na sua formulao, no mbito de um grupo
interministerial composto por doze ministrios, o PNPB foi pensado desde
o princpio com o intuito de no repetir a experincia do Prolcool (Kato,
2012, p. 164169; Stattman, Hospes e Mol, 2010, p. 28). Segundo Csar e
Batalha (2010, p. 4032) o principal trao diferenciador do PNPB a utili
zao da produo do biodiesel como vetor de incluso social de pequenos
produtores.
Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel PNPB

O PNPB um programa inovador que apresenta instrumentos expli
citamente direcionados para a promoo da incluso social, com a incluso
produtiva de agricultores familiares na cadeia de produo das oleaginosas, e
do desenvolvimento regional, com a criao de incentivos que direcionassem
os investimentos para aquelas regies consideradas as mais empobrecidas
e vulnerveis (o Semirido brasileiro e a regio Norte). A compreenso da
formulao da poltica de fomento ao biodiesel no Brasil capaz de promover
a incluso produtiva dos agricultores familiares requer que compreendamos,
previamente, o contexto poltico e econmico no qual ele foi formulado e
pensado. A ideia de elaborao de polticas pblicas de uso de biocombustveis
e de apoio agricultura familiar como vetores do desenvolvimento rural j
estavam includas nas Caravanas da Cidadania (19931996), nas discusses
travadas no Instituto da Cidadania (no Governo Paralelo) e no programa de
governo do PT (Kato, 2012, p. 165166). Assim, com o governo do PT as
polticas pblicas voltadas para a agricultura familiar ganharam destaque.
323
19/03/2015 14:26:17
A formulao do PNPB se deu, em grande parte, graas atuao pessoal

de Lus Incio Lula da Silva como empreendedor poltico (ele era um grande
entusiasta do programa) e ao amadurecimento das crticas ao etanol brasileiro e
seu modelo de produo (Wilkinson et al., 2012; Kato, 2012). Nessa ocasio,
o presidente se empenhou pessoalmente em realizar e coordenar as conexes
polticas que possibilitaram o desenho de uma poltica pblica portadora, ao
mesmo tempo, dos diferentes interesses do universo heterogneo da agricul
tura familiar (categoria poltica instituda no incio dos anos 2000) e daqueles
prprios do segmento do agronegcio. Essa disputa se aloca no centro do
PNPB e marcar o programa em suas distintas fases. Em adio os caminhos
e a forma que o PNPB vai assumindo nos distintos territrios em que posto
em operao dependero dos resultados parciais dessas disputas nos diferentes
contextos. A partir da ao do governo federal foi criado um aparato regu
latrio para o mercado de biodiesel que tinha por objetivo incentivar a ao
de agentes privados, organizaes sociais e movimentos sociais na direo da
criao e fortalecimento do novo mercado, favorecendo a cooperao entre
esses distintos agentes (Abramovay e Magalhes, 2007).
Para a poltica, o mercado organizado pela Agncia Nacional de Petrleo
(ANP) e abastecido com a realizao de leiles. A Petrobras, estatal brasileira do
setor de petrleo, possui um papel central na sua implementao (Resoluo n
3 do Conselho Nacional de Poltica Energtica) sendo a realizadora dos leiles,
a principal compradora e distribuidora do combustvel. O governo brasileiro
criou uma certificao (Selo Combustvel Social, Decreto n 5.297) para
aqueles produtores que conseguem promover a incluso de uma quantidade
mnima de agricultores familiares em sua cadeia produtiva. Com esse Selo as
indstrias ganham iseno de impostos (Lei n 11.116) e conseguem acesso a
financiamentos diferenciados (Programa da Apoio Financeiro e Investimentos
em Biodiesel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social).
No seu lanamento, a mamona foi identificada, dentre outras oleaginosas,
como a oleaginosa ideal para promover o desenvolvimento social no Semirido
brasileiro, e o dend no Norte (Csar e Batalha, 2010, p. 4031).
Atualmente, o mandato do Brasil para o biodiesel de 6% (julho de 2014
e em novembro subir para 7%). O consumo total de diesel comercializado
foi de 51.782 bilhes de litros, com um crescimento de 5,2%, puxado pelo
setor de transportes. A capacidade produtiva instalada no pas de produo de
biodiesel em 2011 foi de quase sete bilhes de litros de biodiesel (6.770.862
metros cbicos por ano). Contudo, somente 2.671.760 metros cbicos foram
consumidos em 2011 em virtude da adio obrigatria. O consumo de biodie
sel foi de 2.554 bilhes de litros, em 2012, menos que a metade da capacidade
324
19/03/2015 14:26:17
produtiva instalada no pas. Esses resultados revelam um dos resultados mais

bem sucedidos do PNPB: a rapidez da poltica em conformar um mercado
somente 2.671.760 metros cbicos foram consumidos em 2011 em virtude da adio
e um parque produtivo robusto que praticamente era inexistente em 2000.
obrigatria. O consumo de biodiesel foi de 2.554 bilhes de litros, em 2012, menos que
Contudo,
desde
suainstalada
implementao
2005,
o PNPB
a metade
da capacidade
produtiva
no pas. Esses em
resultados
revelam
um dosapresenta resul
resultados
mais bem sucedidos
do satisfatrios
PNPB: a rapidez
polticade
emvista
conformar
um
tados distributivos
pouco
dodaponto
da incluso
produtiva
mercado e um parque produtivo robusto que praticamente era inexistente em 2000.
dos agricultores
familiares. No Grfico 1, observase que a soja e em menor
Contudo, desde sua implementao em 2005, o PNPB apresenta resultados
medida opouco
sebosatisfatrios
bovino do
so
as de
principais
matrias
primas
usadas na produo
distributivos
ponto
vista da incluso
produtiva
dos agricultores
familiares.
No grfico
1, observa-se
que a soja e em
medida
sebo bovinode
so bovinos
as
de biodiesel.
Como
os produtores
de menor
soja ou
os ocriadores
no tm
principais matrias primas usadas na produo de biodiesel. Como os produtores de soja
problemas para encontrar mercados para seus produtos difcil considerar que
ou os criadores de bovinos no tm problemas para encontrar mercados para seus
o PNPB
promove
a que
incluso
produtiva.
produtos
difcil
considerar
o PNPB promove
a incluso produtiva.
Grfico 1. Matrias-primas utilizadas para a produo de biodiesel
Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel ANP (2014).
Grfico 1 Matriasprimas utilizadas para a produo de biodiesel.
Fonte: Boletim
do Biodiesel
(2014). das matrias-primas utilizadas na
Abaixo, Mensal
na tabela
2, vemosANP
a distribuio
produo de biodiesel por regio. No Norte e no Nordeste, regies nas quais (segundo
os planos iniciais do PNPB) deveriam ser incentivadas preferencialmente a mamona e o
dend, so utilizadas soja, gordura bovina, e outros materiais graxos.
Na Tabela 1 vemos a distribuio das matriasprimas utilizadas na

produo de biodiesel por regio. No Norte e no Nordeste, regies nas quais
(segundo os planos iniciais do PNPB) deveriam ser incentivadas preferen
cialmente a mamona e o dend, so utilizadas soja, gordura bovina, e outros
materiais graxos.
O PNPB possui tambm efeitos distributivos regionais, sendo as regies
162
CentroOeste e Sul as maiores beneficirias do programa. Em
2014, existem
no Brasil 62 plantas produtoras de biodiesel em operao no Brasil com uma
capacidade produtiva de 21.827,79 metros cbicos ao dia. No Mapa 1, a se
guir, mostramos a distribuio das plantas de biodiesel no Brasil. Pelo mapa,
325
19/03/2015 14:26:17
notamos que as usinas de biodiesel se concentram exatamente nas regies que

mais produzem oleaginosas, em particular a soja. No CentroOeste, por exem
plo, concentramse 48% das usinas de biodiesel do pas (46% da capacidade
produtiva) e 22% esto situadas no Sul do pas (33%). As regies Norte e
Nordeste, em adio, so aquelas que possuem menos usinas, respectivamente,
6% (2,47% da capacidade produtiva) e 5% (6% da capacidade produtiva). A
Tabela 2, a seguir, mostra tambm como a produo de biodiesel est distri
buda dentre as regies brasileiras.
Tabela 1
Percentual das matriasprimas utilizadas para a produo de biodiesel
por regio (abril de 2014)
Matriaprima
Norte
Nordeste CentroOeste
Sudeste
Sul
leo de soja
49,06% 57,40%
89,62%
37,16%
77,48%
Gordura bovina
10,35% 25,56%
8,73%
61,42%
19,26%
leo de algodo
10,70%
0,30%
0,55%
6,16%
0,46%
0,65%
0,26%
Outros materiais graxos 40,59%

leo de fritura usado
0,90%
0,23%
0,38%
Gordura de porco
2,03%
Gordura de frango
0,59%
leo de palma/dend
0,17%
Fonte: Bolteim mensal do biodiesel ANP (2014).
Tabela 2
Capacidade autorizada e produo mensal de biodiesel por regio (abril de 2014)
Regio
CentroOeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
Capacidade
autorizada (m3)
307.688
37.954
16.200
77.882
219.010
658.734
Produo mensal
de biodiesel (m3)
102.654
15.442
8.596
21.025
90.688
238.405
Demanda B100
(m3)
29.643
40.118
23.645
99.441
48.550
241.397
Fonte: Boletim mensaldo biodiesel ANP (2014).
326
19/03/2015 14:26:17
Mapa 1. Distribuio espacial das plantas de biodiesel no Brasil
Fonte:
Boletim
Mensal
do Biodiesel
ANP
(2014). no Brasil
Mapa 1
Distribuio
espacial
das plantas
de biodiesel
Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel ANP (2014).
Segundo diversos autores as principais restries a incluso dos pequenos

agricultores familiares so a insuficincia de terras de boa qualidade, a falta de apoio na
164
327
19/03/2015 14:26:17
Segundo diversos autores as principais restries a incluso dos peque

nos agricultores familiares so a insuficincia de terras de boa qualidade, a
falta de apoio na produo como crdito, maquinrio, insumos, assistncia,
problemas climticos, ausncia de boas estradas, a deficincia na gesto e no
funcionamento das cooperativas, o difcil acesso a polticas de crdito e outras
(Reprter Brasil, 2011; Carvalho, Potengy e Kato, 2008).
Diante das dificuldades em promover a incluso produtiva e social dos
agricultores familiares no Semirido, em 2009, num processo intenso de
adaptao, o governo alterou as regras do Selo Combustvel Social. A nova
regulamentao estabelecia um novo mnimo para as quantidades de mat
riasprimas compradas da agricultura familiar. Adicionalmente, o custo de
aquisio de matriasprimas tambm passou a incluir as anlises de correo
do solo, insumos e outros. A quantidade mnima para a compra, antes, era de
50% que ficou considerada como impossvel de ser concretizada.
Alm disso, para solucionar o problema da incluso dos agricultores
familiares no Nordeste, pblicoalvo privilegiado do PNPB, o governo deci
diu apostar nas capacidades operacionais, logsticas e financeiras da Petrobras
Biocombustvel. Esperase que a empresa, que iniciou a produo de biodie
sel em trs plantas (na Bahia, no Cear e no Norte de Minas Gerais), possui
recursos financeiros e humanos suficientes para arcar com os custos de orga
nizar a cadeia de suprimentos. E, talvez, o mais importante: ela no sofreria
a mesma presso por lucros imediatos que um empreendimento privado e
seria, provavelmente, mais propensa a aceitar um prazo maior para alcanar
resultados positivos.
Todavia, essa aventura poltica e econmica tem sido marcada por diver
sos problemas. Em primeiro lugar, por ser uma empresa de petrleo e gs, for
mada principalmente engenheiros e gelogos, a mesma encontra dificuldades
na sua estrutura organizacional e nas suas rotinas para lidar com a agricultura,
um setor totalmente dependente dos ciclos naturais que nem sempre podem
ser planejados e controlados do ponto de vista gerencial. Adicionalmente, a
empresa enfrentou ainda maiores dificuldades ao ter que atuar com os agri
cultores familiares do Semirido, que normalmente so produtores de baixa
renda, com baixa qualificao, detentores de propriedades com terras de pe
quena extenso e com solos compactados, e que sofrem com a irregularidade
no regime de chuvas.
Importante lembrar que para garantir o abastecimento de uma planta
de biodiesel, a empresa necessita garantir uma quantidade significativa de
oleaginosa, o que acaba por ser dificultado diante da imensido de contratos
que precisam ser firmados com os agricultores, normalmente dispersos no
328
19/03/2015 14:26:17
territrio, e que comercializam quantidades pequenas da oleaginosa produzida

(Kato, 2012). A grande disperso dos agricultores familiares do Semirido e
do Norte, as baixas escalas produtivas e os problemas associados a falta de uma
cultura de negcio baseada em contratos elevaram substancialmente os custos
de transao da empresa (Csar e Batalha, 2010, p. 4032).
Atualmente, o PNPB se afasta da sua proposta inicial, expressa nos seus
documentos oficiais e discursos, de incluso dos segmentos mais pobres da
agricultura familiar do Semirido e aproximase de um modelo de integrao
mais tradicional, focado nos segmentos mais consolidados dessa regio, no
raro, empresas agropecurias e grandes produtores (Kato, 2012, p. 221).
O Programa SulAfricano: biodiesel em reas subutilizadas

A frica do Sul outro pas que procura incentivar a incluso social
via polticas de biocombustveis. A Estratgia Nacional de Biocombustveis
Industriais (Draft Biofuel Strategy) comeou a ser esboada em 2005 com o
objetivo de estabelecer um marco regulatrio que promovesse os biocombus
tveis com foco na gerao de empregos e de valor agregado para produtos
agrcolas, bem como com a finalidade de diversificar as fontes energticas
(African Centre for Biosafety, 2008). Em 2007, ainda que com pouco debate
pblico (African Centre for Biosafety, 2008, p. 12) ela foi aprovada e adotou
uma meta de curto prazo (5 anos) de adio de 4,5% de biocombustveis aos
combustveis lquidos comercializados ou 3,4% do total dos combustveis
lquidos incluindo a aviao, combustveis para fins de aquecimento e para
uso domstico at 20132 (Cartwright, 2006, p. 67). No obstante o estabele
cimento de mandatos, o maior instrumento de apoio do governo sul africano
indstria dos biocombustveis foi a iseno de impostos. Adicionalmente,
outros rgos governamentais apoiaram o desenvolvimento de projetos de
produo de biocombustveis por meio da realizao de investimentos em
infraestrutura, na formao de parcerias com comunidades e na garantia de
mercados (African Centre for Biosafety, 2008, p. 21).
Em 2006, os biocombustveis foram identificados como o setorchave
a promover o crescimento econmico por meio de atividades intensivas em
trabalho e com elevado potencial de combater a pobreza pela Iniciativa de
Crescimento Desconcentrado da frica do Sul (AsgiSA). A estratgia estabe
lecia a canadeacar e a beterraba como matriasprimas para o etanol e o
Para alcanar essas metas, a estratgia esboada propunha uma mistura de 10% ao etanol em 80%
do petrleo e B5 de biodiesel naquelas regies que podiam fornecer biodiesel.
329
19/03/2015 14:26:17
girassol, a canola e a soja para o biodiesel. Nessa ocasio, lavouras como o milho
foram excludas com o objetivo de proteger a segurana alimentar e a mamona
por ser considerada uma espcie estrangeira (Amigun, Musango e Stafford,
2010, p. 1364). No pas, desde o seu lanamento, o sorgo e a canadeacar
foram as lavouras comerciais que mais se adaptaram produo de etanol,
por j apresentarem uma produo consolidada e com escala suficiente para
os biocombustveis. Para o biodiesel, as matriasprimas mais utilizadas so
a soja e o girassol, para os quais j existem lavouras comerciais com escalas
e experincia na plantao (The Green Cape Sector Development Agency
Progress Report on Strategic Project, 2013).
Um diferencial da Estratgia sul africana, se comparada com a maior
parte das experincias internacionais atuais, o foco na integrao ao longo
da cadeia produtiva de produtores emergentes e o objetivo de envolver agri
cultores e populaes historicamente marginalizados, tendo como ltimo
objetivo o desenvolvimento rural (Banda, 2014, p. 30; African Centre for
Biosafety, 2008, p. 12). Seus instrumentos procuram priorizar a produo
de produtos agrcolas para as cadeias de agro(bio)energia nas terras natais
(homelands) que so resqucios da poltica do desenvolvimento separado
adotada pelo Apartheid e que atuava por meio da segregao dos negros.3 A
poltica pblica sul africana, como mencionado anteriormente, adotou como
reas prioritrias as terras consideradas subutilizadas e que correspondiam s
antigas terras natais.
Letete (2009) (apud Brent, 2014) caracteriza essas reas em trs gru
pos. O primeiro so as terras detidas por produtores negros emergentes que
atuam nos mercados agrcolas, mas que enfrentam desafios no acesso ao
financiamento, na gesto e, em alguns casos, nas habilidades tcnicas para
gerenciar a propriedade. Essas poderiam ser integradas de forma mais rpida
nas cadeias produtivas dos biocombustveis, ainda que enfrentando algumas
dificuldades como o baixo acesso polticas pblicas de apoio produo, a
baixa capacidade de investimento e a necessidade de qualificao (incluindo
assistncia tcnica). O segundo corresponde s terras comunais e que so
compostas por reas naturais utilizadas por uma comunidade para o exerccio
da agricultura de subsistncia. E, o ltimo s reas detidas pelo Estado e que
possuem um grande potencial para a agricultura. As primeiras e as segundas
produzem alimentos a baixas produtividades que so destinados ao consumo
Essa poltica Bantustan destinou a cada africano negro uma terra natal definida de acordo com a
sua identidade tnica, concentrandoos l. Dez terras natais foram criadas com o objetivo de manter
segregados os negros e acabaram desempenhando as funes de reserva de mo de obra e reas que
concentravam desempregados e pobreza (Brent, 2014).
330
19/03/2015 14:26:17
e indstria local. E as ltimas, para serem utilizadas, precisam passar por

um processo formal de demarcao como condio para o uso que muito
lento e burocrtico.
A expectativa inicial era que esses produtores se organizassem em coope
rativas com o objetivo de maximizarem os benefcios e o poder de barganha
em negociaes e que pudesse, num limite, ser incorporados na produo dos
biocombustveis e no apenas na produo de oleaginosas.
bastante interessante, a direo que o desenho das polticas pblicas
de apoio s bioenergias na frica do Sul tem seguido. Entretanto, sua imple
mentao parece estar ainda distante da perspectiva esperada. Essa estratgia
ainda que tenha incentivado a realizao de alguns investimentos por grandes
empresas comerciais do agrobusiness, recebeu muitas crticas por parte da
sociedade civil que denunciava as inconsistncias da poltica, como o favore
cimento dos interesses privados em detrimento das comunidades, a ausncia
de garantias conta a competio das lavouras energticas com lavouras de
alimentos, a possibilidade de estrangeirizao de terras, e a ausncia do debate
pblico dos seus instrumentos no perodo anterior ao seu lanamento (African
Centre for Biosafety, 2008).
Concluses
A produo e o uso de biocombustveis poderiam tambm promover a
incluso produtiva dos pequenos agricultores familiares e assim, combinar a
necessidade de garantia do suprimento de energia com o desenvolvimento in
clusivo? O exame dos dispositivos institucionais formulados por diversos pases
para promover os biocombustveis e de polticas que procuram explicitamente
combinar essas duas dimenses mostra que h uma srie de problemas que
fazem com que a resposta a essa questo seja negativa ou, no mnimo, mais
demorada e complexa do que o previsto inicialmente.
Entre outros problemas, cabe destacar aqueles de ordem institucional. As
polticas que foram criadas tem como objetivo ltimo responder a problemas
de segurana energtica, de manuteno da renda agrcola ou ambientais,
como a reduo dos gases de efeitos de estufas produzidos pela combusto
de combustveis fosseis. Por essas razes, exigem a produo e o uso de bio
combustveis em larga escala o que impe srios limites incorporao de
pequenos produtores. Como somente cadeias bem estruturadas e produtores
capitalizados podem responder a essa demanda, essas polticas diferenciam os
maiores produtores do total de universo dos agricultores.
331
19/03/2015 14:26:17
Existem tambm problemas inerentes pequena produo agrcola. O

acesso terra muitas vezes restrito por causa de falhas nos mercados de terra
e crdito. Alm disso, os direitos de propriedade da terra em que esto os
pequenos agricultores so geralmente mal definidos e seguros. Desse modo,
muitos agricultores familiares acabam sem capacidade de investir seus parcos
recursos na relao produtiva exigida para participar produtivamente dessas
polticas. Um outro problema a ser considerado diz respeito prpria nature
za da unidade familiar. Mais do que uma unidade produtiva voltada para os
mercados, ela uma unidade que produz para a subsistncia e a manuteno
da famlia, mas que tambm o local de vida dessas pessoas. Essa caracterstica
combinada com as normalmente pequenas extenses das propriedades, coloca
algumas especificidades para a pequena produo, que num limite esbarram
na sua segurana alimentar e no elevado risco que a especializao coloca para
esses produtores.
Por fim, vale considerar que mudanas no contexto internacional re
viso das polticas de biocombustveis, novas fontes de energia (como o gs
de xisto), crticas crescentes com relao questo da segurana alimentar,
alarmes com relao ao aumento dos processos de estrangeirizao da terra,
etc. abrem brecha para que se repense o modelo de promoo dos biocom
bustveis e, em especial, sua relao com o desenvolvimento econmico e
social. Desponta nesse sentido, a potencialidade que essas fontes energticas
apresentam para a construo de novos modelos de desenvolvimento e alter
nativas produtivas. No lugar de se acreditar nos biocombustveis como um
substituto para a gasolina e o diesel e, portanto, um remendo a uma matriz
energtica concentrada, podese pensar neles como fontes de energia viveis
para uso local, por exemplo, em modelos de gerao e uso de energia mais
descentralizados, diversificados e distribudos. Seus usos, em adio, seriam
tambm diversificados. No lugar de se pensar somente no uso para transporte,
os biocombustveis poderiam ter aplicaes diretas na melhoria da qualidade
de vida das famlias e comunidades rurais com aplicaes no bombeamento
e aquecimento de gua, no funcionamento de foges, na iluminao, e no
transporte principalmente daquelas comunidades mais distantes dos centros
urbanos. Isso nos levaria a repensar o desenvolvimento rural e o papel da
agricultura familiar. Com efeito, sem exigncia de escala e com o desenho de
polticas pblicas que reconheam suas especificidades, a pequena produo
teria seu espao garantido na construo de um novo paradigma energtico
em consonncia com um padro de desenvolvimento socialmente mais justo
e ambientalmente sustentvel. Isso, contudo, ainda est longe de ser aquilo
que as experincias recentes demonstram.
332
19/03/2015 14:26:17
Referncias
ABRAMOVAY, R.; MAGALHES, R.The access of family farmers to biodiesel markets:
partnerships between big companies and social movements. Regoverning Markets
Innovative Practice series. London: IIED, 2007.
ALMEIDA, L. T. S. Boletim Nacional do Petrleo ANP, Gs Natural e Biocombustveis,
n. 1, 2014.
AMIGUN, B.; MUSANGO, J. K.; STAFFORD, W. Biofuels ans Sustainability in Africa.
Renewable and Sustainable Energy Reviews, 15, out. 2010.
BANDA, K. South Africa: growing sunflowers and soya in Limpopo Province for biodiesel
production. Case Studies from Africa and Asia. Disponvel em:<http://www.energia.org/
fileadmin/files/media/pubs/biofuelsbook_southafrica.pdf>. Acesso em: jun. 2014.
BATISTA, F. Embarques globais de etanol devem cair. Valor Econmico, 3 jun. 2014.
Disponvel em:<http://www.portosenavios.com.br/portoselogistica/24555embar
quesglobaisdeetanoldevemcair>. Acesso em: jun. 2014.
BLOG DA MANDIOCA. lcool de Mandioca. Terafeira, 8 de setembro de 2009.
Disponvel em:<http://mandiocadomara.blogspot.com.br/2009/09/alcooldemandioca.
html>. Acesso em: jun. 2014.
BP. BP Statistical Review of World Energy. 63.ed. Jun. 2014. Disponvel em:<http://
www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energyeconomics/statisticalreview2014/
BPstatisticalreviewofworldenergy2014fullreport.pdf>. Acesso em: jun. 2014.
BRENT, A. Understanding the food energy water nexus: The agricultural sector as a biofuels
producer in South Africa. South Africa: WWA SA, 2014.
CARTWRIGHT, A. Biofuels trade and sustainable development: the case of South African
bioethanol. In: DUFEY, A. Biofuels production, trade and sustainable development: emerging
issues. London: International Institute for Environment and Development (IIED), 2006.
(Discussion papel number 2 Sustainable Markets).
CARVALHO, R. L.; POTENGY, G. F.; KATO, K. PNPB e sistemas produtivos da
agricultura familiar no Semiarido: oportunidades e limites. In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE SISTEMAS DE PRODUCAO, 8., Sao Lus, 23 a 25
jun. 2010. Anais... So Lus, 2010.
CARVALHO, S. P.; CARRIJO, E. L. O. A produo de lcool: do Prolcool, ao con
texto atual. In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA,
ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 45., Londrina, 2007. Anais... Londrina,
2007.
CARVALHO, S. P. Agricultura familiar e agroindstria canavieira: integraes e contra
dies. Dissertao. Programa de PsGraduao em Agronegcio, Universidade Federal
de Gois, Gois, 2008.
CARVALHO, S. P.; MARIN, J. O. B. Agricultura familiar e agroindstria canavieira:
impasses sociais. RESE, So Paulo, v. 49, n. 3, 2011.
CSAR, A. S.; BATALHA, M. O. Biodiesel production from castor oil in Brazil: a difficult
reality. Energy policy, n. 38, 2010.
333
19/03/2015 14:26:17
COSTA, J. Etanol de mandioca. Globo Rural. Edio junho de 2010. Disponvel

em:<http://revistagloborural.globo.com/GloboRural/0,6993,EEC17076295809,00.
html>. Acesso em: jun. 2014.
DELGADO, N. G.; LEITE, S. P.; WESZ, V. J. Produo Agrcola. Programa de
PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade,
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010.
DIEGUES, A. C. A globalizao da proteo da natureza: o papel das grandes ONGs
transnacionais e da cincia. In.: DUPAS, Gilberto (Org.). Meio ambiente e crescimento
econmico: tenses estruturais. So Paulo: Editora UNESP, 2008.
DUFEY, A.Biofuels production, trade and sustainable development: emerging issues.
London: International Institute for Environment and Development, 2006.
GLOBAL RENEWABLE FUELS ALLIANCE. 62 countries now have biofuels friendly
policies GRFA Online Interactive Map shows growth of Global Biofuels Policies.
Disponvel em:<http://globalrfa.org/newsmedia/62countriesnowhavebiofuelsfrien
dlypoliciesgrfaonlineinteractivemapshowsgrowthofglobalbiofuelspolicies>.
Acesso em: jun. 2014.
INGLIS, P.; TAYLOR, A. The future of Biofuels: a world view. C3 Energy, Ideas, Change.
Ago. 2013.
INTERNATIONAL ENERGY AGENCY. Technology Roadmap: biofuels for transport.
Frana: IEA, 2011.
IVANOVA, M. Designing the United Nations Environment Programme: a story of compro
mise and confrontation. International Environment Agreements. USA: Springer, 2007.
KATO, K. Y. M. Estatais, Polticas Pblicas e Estratgias Empresariais: os caminhos da
Petrobras no Brasil. Tese (Doutorado em Cincias). Programa de PsGraduao de
Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal
KAREKEZI, S. Renewables in Africa: meeting the energy needs of the poor. Energy
Policy, 30, 2002.
KNOTHE, G.; DUNN, R. O.; BAGBY, M. O. Biodiesel: the use of vegetable oils and
their derivatives as alternative diesel fuels. In: ACS SIMPSIO, sries 666. Fuels and
chemicals from biomass. Washington: American Chemical Society, 1997.
KOIZUMI, T. Biofuel and food security in China and Japan. Renewable and Sustainable
Energy Reviews, 21, 2012.
LEITE, R. C. de C. L.; LEAL, M. R. L. V. O Biocombustvel no Brasil. Novos Estudos,
jul. 2007.
LEME, Rodrigo Marcelo. lcool combustvel derivado da canadeacar e o desenvol
vimento sustentvel. In: ENCONTRO DE ENERGIA NO MEIO RURAL, 5., 2004,
Campinas. Proceedings online... Disponvel em: <http://www.proceedings.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttextepid=MSC0000000022004000100007elng=enenrm=abn>.
LIMA, M. G. B. An institutional analysis of biofuels policies and their social implications:
lessons from Brazil, India and Indonesia. Occasional paper nine. United Nations Research
Institute for Social Development, 2012.
334
19/03/2015 14:26:17
MABISO, A. Participation of smallholder farmers in biofuels crop and land rental merkets:
evidence from South Africa. Brasil: IAAE, 2012.
MABISO, A.; WEATHERSPOON, D. The impact of biofuels crop and land rental markets
on farm household incomes: evidence from South Africa. Pensilvnia: AAEA, 2011.
MENDONA, R. O Fiasco do petrleo verde. Revista poca. 10 de agosto de 2009.
Disponvel em:<http://reporterbrasil.org.br/agrocombustiveis/clipping.php?id=139>.
Acesso em jun. 2014.
MOSCHINI, G.; CUI, J.; LAPAN, H. Economics of biofuels: an overview old policies,
impacts and prospects. In: CONFERNCIA DA ASSOCIAZIONE ITALIANA DI
ECONOMIA AGRARIA E APPLICATA, 1., Trento, 2012. Anais... Trento: AIEAA, 2012.
NATIONAL RENEWABLE ENERGY LABORATORY. Biodiesel and other renewable
diesel fuels. Estados Unidos: NREL, nov. 2006.
NOGUEIRA, L. A. H.; CAPAZ, R. S. Biofuels in Brazil: evolution, achievements and
perspectives on food security. Global Food Decurity, 2, 2013.
PACIFIC BIODIESEL. History of Biodiesel. Disponvel em: <http://www.biodiesel.com/
biodiesel/history/>.Acesso em: jun. 2014.
QIU, H.; SUN, L.; HUANG, J.; ROZELLE, S. Liquid biofuels in China: current status,
government policies and future opportunities and challenges. Renewable and Sustainable
Energy Reviews, 16, 2012.
REPORTER BRASIL. A agricultura familiar e o programa nacional de biodiesel: retrato do
presente, perspectivas de futuro. So Paulo: Reprter Brasil, 2011.
RUNGE, F.; SENAUER, B. How biofuels could starve the poor? Foreign Affairs, 2007.
Disponvel em:<http://www.foreignaffairs.com/articles/62609/cfordrungeandbenja
minsenauer/howbiofuelscouldstarvethepoor>. Acesso em: jun. 2014.
SOARES, R. W. Superintendncia de refino, processamento de gs natural e produo de
biocombustveis. ANP, maio 2014.
SOUZA, A. O.; LANDIM, J. R. M. Monoplio canavieiro e produo de alimentos.
Perspectivas, So Paulo, v. 14, 1991.
STATTMAN, S.; HOSPES, O.; MOL, A. P. J. Governing biofuels in Brazil: a comparison
of ethanol and biodiesel policies. Energy Policy, 61, 2013.
SZMRECSANYI, T.; MOREIRA, E. P.O desenvolvimento da agroindstria canavieira
do Brasil desde a Segunda Guerra Mundial.Estudos Avanados, 5(11), p. 5779, 1991.
TARGINO, I.; MOREIRA, E. de R. F. Prolcool, meio ambiente e emprego rural na
Paraba. In: ENCONTRO DA ABEP, 8., Braslia, 1992. Anais... Vol. 3. Braslia: Abep,
1992.
THE AFRICAN CENTRE FOR BIOSAFETY. Agrofuels in South Africa: projects, players
and poverty. Johannesburg: ACB, 2008.
THE GREEN CAPE SECTOR DEVELOPMENT AGENCY PROGRESS
REPORT ON STRATEGIC PROJECT. Developing a business case for sustain
able biofuels on South Africa: a focus on wastebased bioethanol for fleet transporte in
the Western Cape. Nov. 2013. Disponvel em:<http://www.grainsa.co.za/upload/
FinalReportBioethanolintheWesternCapeNovember2013.pdf>. Acesso em: jun. 2014.
335
19/03/2015 14:26:17
TILMAN, D.; HILL, J. Corn cant solve our problem. Washington Post, 25 mar.
2007, p. B01. Disponvel em:<http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/arti
cle/2007/03/23/AR2007032301625.html>. Acesso em: jun. 2014.
UDOP Online. 60 pases j adotam a mistura obrigatria de biocombustveis aos com
bustveis fsseis. 10 fev. 2014. Disponvel em:<http://www.unica.com.br/unicanami
dia/27251092920325965233/60paisesjaadotammisturaobrigatoriadebiocombus
tiveisaoscombustiveisfosseis/>. Acesso em: jun. 2014.
WEGRZYNOVSKI, R. Brasilfrica do Sul: Histrias diferentes, problemas iguais.
Desafios do desenvolvimento. Ano 5,edio 42.Braslia: IPEA, 2008. Disponvel
em:<http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_contenteview=articleei
d=1189:reportagensmateriaseItemid=39>.
WILKINSON, J.; AFIFF, S.; CARRIQUIRY, M.; JUMBE, C.; SEARCHINGER, T.
Biofuels and Food Secutiry: a report by the high level panel of experts on food security and
nutrition. Rome: HLPE, 2013.
WINSER, R. Biofuels mandates outside the U.S. AgMRC Renewable Energy and Climate
Change Newsletter, fev. 2013. Disponvel em:<http://www.agmrc.org/renewable_energy/
biofuelsbiorefining_general/biofuelsmandatesoutsidetheus/>. Acesso em: jun. 2014.
WORLD ENERGY COUNCIL. Biofuels: policies, standards and technologies. London:
World Energy Council, 2010.
336
19/03/2015 14:26:17
Parte 5
POLTICAS AGRRIAS
19/03/2015 14:26:17
19/03/2015 14:26:17
Luta por reforma agrria

no Brasil contemporneo:
entre continuidades e novas questes1
Leonilde Servolo de Medeiros
Os embates em torno da reforma agrria no Brasil tm apresentado uma

extraordinria vitalidade, impulsionados pela conflitualidade relacionada a
diferentes formas de disputa por terra que marcam o campo brasileiro. No
entanto, possvel perceber variaes significativas em sua intensidade e vi
sibilidade, com perodos de maior destaque na cena pblica e outros em que
as lutas caminham silenciosas, localizadas, pouco visveis, permitindo que se
possa falar em ciclos de mobilizao relacionados luta por terra.
Ao longo do tempo, ocorreram mudanas significativas nos atores que
tm sido o suporte das demandas por mudanas na estrutura fundiria, nos
que vo se configurando como adversrios ao longo das lutas e nas prprias
condies em que as disputas se travam, medida em que a questo progres
sivamente se torna pblica, objeto de polticas estatais e, consequentemente,
de regulamentaes legais. Nos ltimos anos, o prprio sentido da bandeira
Este texto retoma e desenvolve alguns argumentos de uma comunicao apresentada no Seminrio
Franco Brasileiro, realizado em Paris em maio de 2013, no painel Embates atuais sobre a questo
fundiria e reforma agrria no Brasil e na Frana.
1
339
19/03/2015 14:26:17
reforma agrria vem ganhando novos contornos, com a introduo de te

mas relacionados luta por defesa de territorialidades especficas, preservao
ambiental e qualidade dos alimentos, o que faz com que a crtica ao modelo
de ocupao das reas rurais no se volte apenas para a demanda por demo
cratizao fundiria, mas tambm abranja temas mais amplos como direitos
metaindividuais de povos e comunidades tradicionais, degradao do meio
ambiente e submisso dos produtores agrcolas, dos mais diferentes tipos, aos
interesses de grandes conglomerados transnacionais, responsveis pela produ
o de insumos qumicos, mquinas e sementes, processamento e colocao
dos produtos nos diferentes tipos de mercados.
Proponhome neste artigo a abordar alguns aspectos que me parecem
fundamentais, embora no exclusivos, para pensar os parmetros atuais do
debate sobre a reforma agrria no Brasil contemporneo. O primeiro deles
referese s nuances e novas faces que a luta por terra vem adquirindo. Sob essa
perspectiva, tratase de apontar tanto as implicaes da emergncia de novos
personagens e identidades, como o caso das chamadas populaes tradicionais,
quanto a crescente valorizao da agricultura familiar. O segundo diz respei
to s mudanas recentes, com importantes reflexos polticos, nas formas de
apropriao da terra em nosso pas, relacionadas expanso do que vem sendo
chamado de agronegcio.
Nuances e faces da luta por terra

numa perspectiva histrica
A luta pelo acesso terra constitutiva da histria do Brasil e seus mar
cos iniciais remontam aos primrdios da colonizao portuguesa. Ao longo
dos nossos trs primeiros sculos, alm dos que recebiam terras da Coroa sob
a forma de sesmarias, havia tambm uma ocupao, que se fazia sombra
delas, por populaes pobres que vinham de Portugal em busca de melhoria
de condies de vida nas terras novas, processo acuradamente tratado por
Martins (1981), quando discute as origens sociais do nosso campesinato
tradicional. Tratavase de um campesinato pobre, via de regra caboclo, fruto
da miscigenao, excludo de qualquer participao na estrutura de poder
de ento (Martins, 1981, p. 40). Com o advento da Lei de Terras, em 1850,
regulamentando o direito de propriedade garantido pela Constituio de
1824 e instituindo o acesso terra pela compra, produziuse uma situao que
consagrou a excluso desse campesinato pobre. Ainda seguindo as reflexes
de Martins, a escravido
340
19/03/2015 14:26:17
impunha a necessidade do monoplio rgido e de classe sobre a terra, para que

os trabalhadores livres, os camponeses, mestios, no viessem a organizar uma
economia paralela livre da escravido e livre, portanto, do tributo representa
do pelo escravo, pago pelos fazendeiros aos traficantes, j que a concorrncia
do trabalho livre tornaria economicamente insuportvel o trabalho escravo
(Martins, 1981, p. 3738).
A abolio do trabalho escravo, em 1888, manteve o quadro de mo

noplio fundirio, em que pesem as vozes que chamavam a ateno para a
importncia de distribuio de terras entre exescravos.2 Foram recorrentes
os conflitos de resistncia na terra, em especial por parte de posseiros e por
aqueles que pagavam uma renda, seja em espcie, seja em dinheiro, pelo uso
da terra de outrem, mas que ficavam ao largo de qualquer relao contratual,
que lhes garantissem direitos. O tema da redistribuio fundiria voltou a
debate nos anos 1920, impulsionado pelo movimento tenentista, que via
na permanncia do latifndio as razes das dificuldades de democratizao
do pas, na medida em que mantinha sob seu controle (inclusive eleitoral)
a maioria dos que viviam no campo. No psguerra de 1945, o tema voltou
e diferentes foras polticas apontavam a necessidade de transformaes na
estrutura fundiria como condio para o desenvolvimento nacional, baseado
num amplo mercado interno.3
Esse debate no era s de ideias, mas tinha como substrato uma con
flitualidade difusa no meio rural, impulsionada por segmentos que tinham
acesso, mesmo que precrio, terra e resistiam quer s formas de explorao
do trabalho que lhes eram impostas, quer s tentativas de expulso feitas tanto
por fazendeiros, que visavam dar novo uso produtivo s suas propriedades,
quanto por interesses imobilirios aos quais interessava transformar reas
antes voltadas para uso agrcola em espaos de loteamento urbano. a partir
principalmente desse pblico, constitudo por moradores, colonos, posseiros,
foreiros, rendeiros que se desenvolveu a demanda por reforma agrria na dcada
de 1950 e foi buscando mobilizlo e organizlo que se criaram, a partir de
meados dos anos 1940, entidades de representao dos trabalhadores do cam
po (associaes, unies, ligas), num contexto em que eles no tinham direito
sindicalizao, nem respaldo da legislao para suas reivindicaes. Tratavase,
para essas organizaes emergentes, de defender a permanncia dos lavradores
na terra, buscando na desapropriao de latifndios o caminho para isso.
No por acaso, o lema do jornal Terra Livre, editado pelo Partido Comunista
2
3
Tal formulao j aparecia em Jos Bonifcio de Andrada e Silva e Joaquim Nabuco, entre outros.
Esses temas so exemplarmente tratados por Camargo (1981).
341
19/03/2015 14:26:17
Brasileiro de 1949 a 1964, e voltado para as populaes do campo, era Terra

para quem nela vive e trabalha.4
No entanto no havia base legal para tanto. Embora a Constituio de
1946 estabelecesse que o uso da propriedade estava condicionado ao bemestar
social (artigo 147, caput), assegurava que desapropriaes por necessidade
ou utilidade pblica, ou por interesse social s poderia ser feita mediante
prvia e justa indenizao em dinheiro (artigo 141 16), o que implicava na
necessidade de vultosas quantias. No por acaso, a bandeira reforma agrria,
convergiu, no plano dos debates parlamentares, dos anos 1950 e incio de
1960, para a modificao do artigo 141 da Constituio, com a proposta de
pagamento das terras desapropriadas em ttulos da dvida pblica.
As organizaes de lavradores, que comearam a surgir em meados dos
anos 1940, constituram como seu principal adversrio o latifndio, categoria
que simbolizava, segundo Palmeira (1968) e Novaes (1997), um sistema de
relaes sociais, expresso de determinadas relaes de poder. Portanto, no
se tratava apenas de uma grande extenso de terra, mas de um complexo de
relaes que conjugava laos de dependncia pessoal, com o uso da violncia
para impor obedincia e coibir protestos. Uma outra categoria recorrente
nos relatos de conflito era a de grileiro, ou seja, aquele que se apropriava da
terra falsificando ttulos de propriedade e que deles se utilizava para expulsar
posseiros que de longa data l viviam. Nesse momento, o acesso terra era
pautado tambm em reas de predomnio de colonos e moradores, denominaes
dadas, respectivamente, a trabalhadores dos cafezais e canaviais que moravam
com suas famlias no interior das propriedades e que, alm de trabalhar no
plantio, tratos culturais e colheita do produto principal, voltado ao comrcio
exterior, tinham acesso a um pedao de terra para cultivo de alimentos. Esses
trabalhadores eram enquadrados e organizados pelo PCB como assalariados
(trabalhadores agrcolas, na nomenclatura das organizaes emergentes), procu
rando mobilizlos em torno da demanda por direitos trabalhistas, fazendo da
greve o instrumento central de luta (Medeiros, 1995). No entanto, a questo
da terra no lhes era alheia. No caso de Pernambuco, por exemplo, as lutas
Embora nesse perodo comeasse a se disseminar entre ns o uso do termo campons, em
especial a partir da ao do Partido Comunista, esse mesmo partido acabou por optar o termo
lavrador, certamente mais neutro, para nomear as organizaes que ento apareciam para dar voz
aos trabalhadores do campo. Assim, em 1954, foi criada a Unio dos Lavradores e Trabalhadores
Agrcolas do Brasil e, a partir dela, vrias federaes estaduais. Da mesma forma, no plano das lutas
locais, eram criadas associaes de lavradores. Importante lembrar que, em diversos lugares, essas
primeiras organizaes tinham o nome de Ligas Camponesas, termo posteriormente adotado pelas
organizaes lideradas por Francisco Julio em Pernambuco e Paraba. Para maiores detalhes, ver
Medeiros (1989 e 1995).
342
19/03/2015 14:26:18
por melhoria das condies de trabalho que deram origem greve que em
1963 paralisou toda a zona canavieira, incorporava a demanda pelo direito
manuteno de um lote, o stio, para garantir suas roas de alimentos. Essa
mesma demanda retomada nas greves de 1979 e 1980, indicando que terra e
salrio no necessariamente se constituram como demandas opostas e podiam
convergir num mesmo ator social.5
De alguma forma incorporando essa lgica que movia os conflitos, bem
como os debates em torno do desenvolvimento e seus rumos que, em suas
diferentes vertentes, pautavam a necessidade de combater o que era conside
rado como atraso da agricultura, logo aps o golpe civilmilitar de 1964 foi
aprovada uma emenda constitucional que permitia o pagamento das desapro
priaes de terras com ttulos da dvida pblica, reinvindicao importante
dos movimentos sociais do perodo anterior. Foi tambm aprovado o Estatuto
da Terra, que trouxe para os termos da lei categorias centrais no debate pol
tico da poca (latifndio, parceiro, arrendatrio, minifndio), definindoas
e atribuindolhe contornos mais precisos. Essa lei previa desapropriao dos
latifndios em caso de tenso social, estabelecia que a propriedade deveria
cumprir uma funo social e definia o que isso significava, bem como regulava
as relaes de arrendamento e parceria, tradicional foco de tenso no meio
rural brasileiro.6 Nesse documento legal, a desapropriao estava subordinada
a um projeto modernizador e eram nele elencados diversos instrumentos de
assistncia e proteo economia rural (assistncia tcnica, crdito, extenso
rural, estmulo a cooperativas, etc) voltados para a transformao das unidades
produtivas existentes em empresas, marcadas pela racionalidade de gesto, fos
sem elas de carter familiar ou grandes propriedades com nmero significativo
de assalariados. Como apontado na mensagem presidencial que apresentava o
projeto de lei ao Congresso Nacional, tratavase, antes de mais nada, de uma
proposta de desenvolvimento rural.
Nos anos que se seguiram, a nfase poltica voltouse para a modernizao
tecnolgica e raras desapropriaes ocorreram, em que pese a intensificao
dos conflitos fundirios. A dinmica que essa modernizao assumiu ao longo
dos anos 1970, com amplo apoio dos governos militares, tem sido apontada
como um fator central do processo, que se intensificou ao longo daquela d
No por acaso, nessa mesma regio, nos anos 1990, com a falncia de muitas usinas, passou a haver
um movimento generalizado de ocupaes de terra (Rosa, 2011).
6
A definio da funo social da propriedade envolvia a exigncia de que ela deveria: a) favorecer o
bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutavam, assim como o de suas famlias;
b) manter nveis satisfatrios de produtividade; c) assegurar a conservao dos recursos naturais e
d) observar as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho.
5
343
19/03/2015 14:26:18
cada, de expropriao dos trabalhadores do campo (expulsos tanto do interior

das fazendas, como das posses em reas que se tornaram objeto do avano das
empresas), gerando migraes para outras reas em busca de terras ainda no
apropriadas pelo capital, ao mesmo tempo em que crescimento desordenado
das periferias das pequenas e mdias cidades do interior. Novas frentes para
a expanso das empresas capitalistas se abriram, por meio da ao do Estado
que, com estmulos fiscais e concesso de terras pblicas, atraiu capitais para
a regio amaznica e para os cerrados, reas que at ento se caracterizavam
por uma ocupao esparsa, por povos indgenas e posseiros.7 Com isso, os
conflitos por terra se expandiram e se acirraram, em especial tendo em vista a
velocidade do processo de apropriao fundiria. No entanto, eles se davam
de forma localizada e atomizada e, em um contexto de intensa represso, com
fraca articulao poltica. Mesmo assim, quer pela mediao sindical, quer da
Igreja, atravs da Comisso Pastoral da Terra criada em 1975 para dar apoio
s lutas dos posseiros, o Estatuto da Terra passou a ser apropriado na sua face
reformista e tornouse, numa conjuntura adversa, o esteio legal para a demanda
por desapropriao das reas em conflito.
No final dos anos 1970, no entanto, emergiu um novo ator na luta por
terra, o sem terra, que recuperou uma forma de ao que j fora utilizada,
embora no de maneira recorrente, no perodo anterior ao golpe militar as
ocupaes de terra mas lhe deu novo sentido. Tratavase principalmente
de trabalhadores afetados fortemente pelo processo de modernizao em
curso e pela elevao dos preos de terra que a acompanhou, originrios de
famlias de pequenos proprietrios empobrecidos e com dificuldade crescente
de manterse na terra e transmitila como patrimnio aos filhos (seguindo o
costume de poupar para poder ajudar a gerao seguinte a comprar um lote
para se estabelecer como agricultor) ou de produtores com acesso precrio
terra (parceiros, arrendatrios). No por acaso, essas mobilizaes comearam
no Sul do pas, onde a modernizao agrcola foi particularmente intensa, ex
cluindo muitos colonos e caboclos, que no conseguiram acompanhar as novas
exigncias para que seu modo de organizar a produo assumisse o desejado
perfil racionalempresarial que caracterizaria o produtor moderno.
Ocupaes se multiplicaram em diversos pontos do pas, no final dos
anos 1970 e incio da dcada de 1980, visando tambm recuperao de terras
das quais os trabalhadores haviam sido expropriados. Verificavamse ainda
aes de resistncia em outras regies, como os empates na Amaznia acreana,
Uma anlise cuidadosa desses processos pode ser encontrada em Delgado (1985), Palmeira e Leite
(1998), Martins (1984, 1986).
344
19/03/2015 14:26:18
buscando impedir que as reas de seringais nativos fossem derrubadas para

sua transformao em pastagens, e ocupaes de canteiros de obra em reas
de construo de barragens, denunciando o processo de expropriao por elas
provocado.
Nesse contexto de crescimento das mobilizaes, que inclui tambm um
ciclo de greves de assalariados rurais, um outro personagem comeou a ganhar
os espaos pblicos: os agricultores de base familiar, ento chamados pequenos
produtores, em luta inicialmente por melhores preos para seus produtos, depois
por crdito com condies mais favorveis de pagamento. Tornavase, assim,
politicamente visvel, um vasto segmento de trabalhadores, proprietrio de
pequenas reas, que enfrentavamse com condies hostis de mercado e eram
constantemente ameaados pela elevao do preo da terra, o que os colocava
frente ao risco de se tornarem sem terra ou de terem que migrar para projetos
de colonizao ou para as cidades.8
Para entender as novas formas de luta por terra que se esboaram na
quele momento, preciso considerar outros elementos e no s o processo de
modernizao e expropriao em curso. Entre eles, tem especial relevncia a
constatao, pelos trabalhadores envolvidos, da ineficcia da ao sindical, que
se voltava principalmente para a denncia das situaes existentes e demanda
por desapropriao aos poderes pblicos por meio de ofcios e relatrios, con
figurando o que Palmeira (1985) chamou de via administrativa de conduo
de conflitos. Frente a isso, em diversas situaes, passaram a buscar alterna
tivas de ao. Outro fator relevante foi o molecular trabalho organizativo de
setores da Igreja ligados Teologia da Libertao, que deu as bases religiosas
para a legitimao de novas formas de ao coletiva, garantindo a afirmao e
legitimao de um novo repertrio de ao, baseado nas ocupaes de terra.9
Finalmente, h o contexto de abertura poltica pelo qual o pas passava e que
trazia para os trabalhadores do campo a possibilidade de obter novos apoios,
por meio de outros grupos mobilizados, quebrar o isolamento, ampliar alianas
polticas e, consequentemente, consolidar outras formas de ao.
As novas formas de luta por terra encontravam no aparato legal existente e
na releitura da Bblia as bases de legitimao. Assim, se havia sensveis mudanas
na maneira de encaminhar a luta, que assumia o formato de aes espetaculares
no espao pblico, visando chamar a ateno da sociedade e das autoridades para
Ao longo dos anos 1970, a abertura de projetos de colonizao pblicos e privados em reas de
fronteira representaram uma alternativa pontual para a crise em que mergulharam os pequenos
produtores sulinos. Entre outros, ver Tavares dos Santos (1993) e Ianni (1979).
9
Aproximanos aqui da noo de repertrio utilizada por Tilly (1995), considerando, no entanto, a
necessidade de aprofundar o sentido que esse autor d ao termo, nas suas narrativas macro histricas.
8
345
19/03/2015 14:26:18
questes emergentes, havia tambm uma certa continuidade em relao ao pa

dro sindical de conduo dos conflitos, em especial no que se refere valorizao
do recurso lei. As demandas ao Estado se faziam apoiadas na ideia, ancorada no
Estatuto da Terra, da ilegalidade da manuteno de terras improdutivas e, com
base na teologia que emergia, na ilegitimidade da terra de negcio em oposio
terra de trabalho, tema tratado inclusive por documentos episcopais.10
A reiterao da demanda por terra ocorria, no entanto, no mesmo
momento em que se consolidava uma mudana substantiva na natureza das
condies de produo e da propriedade, como bem mostrou Delgado (1985
e 2012). Com efeito, o processo de modernizao em curso progressivamente
transformava o latifndio em empresa, provocando avassaladoras mudanas
no mercado de terras, nas condies de trabalho e na organizao dos traba
lhadores do campo.
Redemocratizao e reforma agrria

No processo de redemocratizao do pas, no incio dos anos 1980, era
forte a presso tanto por parte do sindicalismo rural, quanto do emergente
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), para que o tema da refor
ma agrria compusesse o conjunto de bandeiras da Aliana Democrtica. No
entanto, estava em debate a possibilidade de o Estatuto da Terra, instrumento
legal produzido no regime militar, poder ser base para a democratizao da
posse da terra. Em um novo contexto poltico, tanto as oposies sindicais como
o MST defendiam que era necessria uma nova lei, capaz de dar suporte a uma
ampla distribuio fundiria, uma vez que, na sua compreenso, o Estatuto
acabara se tornando um impulsionador da modernizao e da expropria
o. O IV Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais, promovido pela
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura em maio de 1985,
portanto, ainda nos primeiros tempos da Nova Repblica, foi, desse ponto de
vista, bastante emblemtico: nele no s se enfrentaram as posies distintas
com relao ao potencial do Estatuto da Terra como instrumento da mudana
desejada, como tambm foi anunciada, pelo presidente do Incra, a proposta do
1 Plano Nacional de Reforma Agrria, levando ao extremo as potencialidades
redistributivas contidas no Estatuto da Terra.11
Teve grande repercusso nesse momento o documento da Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil intitulado Igreja e problemas da terra (CNBB, 1980).
11
No IV Congresso, sindicalistas de oposio e ligados ao MST, chegaram portando uma faixa
preta no brao, onde se lia No ao Estatuto da Terra. Nos debates em plenria, um dos pontos de
10
346
19/03/2015 14:26:18
Nos meses seguintes, evidenciouse, em especial por parte dos propriet

rios de terra, uma forte reao proposta, que acabou sendo desfigurada. Em
resultado, as desapropriaes caminharam de forma lenta. Ao longo do governo
Sarney foram assentadas pouco mais de oitenta mil famlias, muito aqum das
metas inicialmente elencadas: o assentamento de um milho e quatrocentas mil
famlias no quadrinio 1985/1989, em que pese tanto a crescente capacidade
de organizao dos sem terra, que passaram a acelerar o ritmo das ocupaes,
exigindo a desapropriao de fazendas, como o acirramento da luta por terra
em reas de grande presena de posseiros, onde estava havendo a expanso
acelerada de grandes empresas agropecurias, em especial na Amaznia.12
Lado a lado com a continuidade de antigos mtodos de tratamento de
conflitos, baseados na violncia fsica, amplamente denunciados pela Igreja,
pelo MST e pelo sindicalismo rural, os representantes dos interesses ligados
propriedade fundiria passaram a reforar a tese da intocabilidade da proprie
dade a partir dos novos termos que comeavam a reconfigurar o debate sobre
a democratizao do acesso terra, dando destaque crescente produtividade
da agricultura e procurando mostrar que o latifndio, nesses novos tempos,
era exceo e no a regra. A Assembleia Constituinte (1987/1988) foi um dos
palcos desses embates que culminaram na aprovao de um texto constitucio
nal ambguo. Na Constituio de 1988, o artigo 185 afirma que propriedade
produtiva no pode ser desapropriada e o 186, que a funo social atendida
quando a propriedade rural cumpre, simultaneamente, os seguintes requisitos:
aproveitamento racional e adequado; utilizao adequada dos recursos natu
rais disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies
que regulam as relaes de trabalho; explorao que favorea o bemestar dos
proprietrios e dos trabalhadores. Ou seja, foi introduzida uma tenso que,
por um lado, tornou central o papel do Judicirio nas disputas por terra e, por
outro, reforou a concepo, que h muito vinha se firmando, de que o meio
rural era antes de mais nada um espao de produo e no de desenvolvimento
de modos de vida.13
discusso foi o risco que seria abrir mo da lei existente e deixar um vazio legal at a aprovao de
uma nova. No que diz respeito proposta do I PNRA, ela propunha a desapropriao pelo valor
declarado para fins de imposto territorial rural, utilizao do instrumento de rea prioritria, etc. para
maiores detalhes, ver Gomes da Silva (1986) e Graziano da Silva (1985). Vale ressaltar que o presi
dente do Incra, Jos Gomes da Silva, tinha participado da elaborao do Estatuto da Terra e, dado
a marginalizao da reforma agrria, j em 1967, criou a Associao Brasileira de Reforma Agrria
(ABRA), instituio que se destacou nos anos 1970 e 1980 como defensora da causa reformista.
12
Para maiores detalhes desse processo, ver Medeiros (2002) e Bruno (2002).
13
Ambos artigos foram regulamentados pela Lei n 8629 de 24/2/1993, conhecida como Lei Agrria.
Sobre os embates na Constituinte, ver, entre outros, Pilatti (2008) e Bruno (2002).
347
19/03/2015 14:26:18
Do ponto de vista dos assentamentos que se criavam, ainda sob a gide

do I Plano Nacional de Reforma Agrria, podese perceber pelo menos trs
processos paralelos. Um primeiro remete s reas desapropriadas que foram
palco de conflitos entre trabalhadores que nela viviam como moradores, agre
gados, posseiros, foreiros, embora de forma precria e sob permanente ameaa.
Neste caso, as terras foram parceladas e houve uma mudana em direo a
uma relativa autonomia dos grupos domsticos, transformados em assentados.
Em outras situaes, em especial na Amaznia, foi buscada, muitas vezes sem
sucesso, a regularizao da terra de posseiros, muitos dos quais viviam em
reas ambicionadas por grandes empreendimentos agropecurios ou vizinhas
s reas de projetos de colonizao oficiais ou particulares da poca do regime
militar. Essa iniciativa garantia a posse e consolidava ocupaes j existentes.
Um terceiro formato foi a dos assentamentos derivados das ocupaes de
terra, via de regra dirigidas pelo MST, que procurou fazer das novas unidades
espaos de experimentao que mostrassem a viabilidade e a pertinncia da
reforma agrria. Nessas unidades foi estimulada a coletivizao da produo e
reproduzido o modelo das grandes unidades modernizadas, mas sob controle
dos trabalhadores. J foram muito exploradas pela literatura as tenses entre
essa proposta e as caractersticas camponesas do pblico do MST, que o levava
a buscar o lote individual, patrimnio a ser repassado para os filhos. Em pouco
tempo essas diretrizes passaram por mudanas e caminharam em direo
produo individual, mas com cooperao na industrializao da produo,
comercializao, compra e utilizao de mquinas e insumos.14
As dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas pelo crescimento exponencial
das ocupaes e acampamentos, recolocando no espao pblico a questo da
terra, com base quer em argumentos econmicos (a importncia de produo
de alimentos), quer em justificativas morais (necessidade de eliminar a enor
me injustia social que marcava o campo brasileiro). medida em que essas
iniciativas eram bem sucedidas, mais famlias se mobilizavam, provocando o
que Loera (2006) chamou de espiral das ocupaes de terra.
Para explicar o fato de acampamentos e ocupaes terem se tornado a
forma por excelncia de demandar terra (Sigaud, 2005) alm da presso por
meio dessas formas de ao coletiva que indicavam um alto grau de inves
timento poltico em organizao, devese considerar outros elementos, de
carter institucional, em especial a existncia de bases legais para a demanda
por reforma agrria, criadas pela Constituio de 1988 e legislao que regu
lamentou alguns de seus itens. A nova Carta Magna, aprovada no contexto de
14
Sobre essas tenses, ver, entre outros, Cazella (1992), Breneissen (2002), Medeiros et al. (1994).
348
19/03/2015 14:26:18
redemocratizao e acirrado debate em torno da questo fundiria, incorporou

a reforma agrria como um tema do captulo Ordem Econmica e Social
e, no seu artigo 5, inciso XXIII, determina que a propriedade deve atender
sua funo social, entendida como cumprimento simultneo das seguintes
exigncias: aproveitamento racional; utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente; e observncia das disposies que
regulam as relaes de trabalho e explorao que favorea o bemestar dos pro
prietrios e trabalhadores. No entanto, garantiu tambm que terras produtivas
no seriam desapropriadas, o que acabaria por gerar infindveis pendncias
jurdicas e disputas em torno do que terra produtiva. Durante cinco anos, a
falta de regulamentao constitucional bloqueou as desapropriaes. Foi um
movimento de recuo tambm das presses por terra. Com a regulamentao da
Constituio pela Lei Agrria (Lei n 8629, de 25/2/1993), criaramse as bases
legais que viabilizariam desapropriaes e assentamentos. No por acaso, a partir
desse momento, que coincide com o governo Itamar Franco (1992/1994), as mo
bilizaes comearam a ganhar mais flego, atingindo seu auge nos anos seguintes
e provocando uma retomada da poltica de assentamento. Como resultado, nos
dois governos Fernando Henrique (1995/2002) e no primeiro governo Lula
(2003/2006) foram assentadas pouco mais de oitocentas mil famlias.
A experincia dos assentamentos

No entanto, esses nmeros esto longe de indicar um processo efetivo
de reforma agrria se entendermos por tal transformaes significativas na
estrutura fundiria. Quando muito, houve mudana em determinados locais,
como exemplificam alguns municpios do Pontal do Paranapanema ou a zona
canavieira nordestina (Bergamasco et al., 1998; Leite et al., 2004). O ndice
de Gini da distribuio da propriedade da terra no plano nacional mantevese
relativamente estvel, num patamar bastante alto (em torno de 0,85, com
pequenas variaes).
Para alm da pouca eficcia distributiva, quando se pensa em mdias
nacionais, as condies em que os assentamentos foram feitos levaram a uma
disperso espacial, em funo das terras disponveis, passveis de desapropria
o. Mesmo nas reas de maior concentrao, h pouca continuidade espacial,
no permitindo a potencializao da infraestrutura necessria ao seu desen
volvimento. Um outro elemento a ser agregado que, muitas vezes, as reas
desapropriadas eram constitudas por terras degradadas por anos de atividade
pecuria ou monoculturas, exigindo pesados investimentos para sua recupe
349
19/03/2015 14:26:18
rao. Tambm comum encontrarse assentamentos com pouca ou mesmo

sem nenhuma infraestrutura viria, dificultando ou mesmo inviabilizando
acesso a mercados para os produtos gerados e a locomoo dos assentados. As
pesquisas indicam ainda uma grande precariedade em termos de servios de
sade e educao (Bruno e Medeiros, 2001; Medeiros e Leite, 2002; Leite et
al., 2004; Spavoreck, 2002).
Se possvel falar de permanncia da precariedade material de grande parte
dos assentamentos (em que pesem diversos projetos governamentais visando me
lhorar sua qualidade), no se pode desprezar mudanas que eles provocaram quer
nas localidades onde se instalaram, quer na vida das famlias que tiveram acesso
terra. Num contexto de expropriao da terra, de trabalho assalariado precrio,
a possibilidade de buscar um lote de terra colocase como uma alternativa, no
s de moradia e obteno de renda, mas tambm de manuteno ou mesmo
recomposio dos laos familiares e de sociabilidade. Apesar de no ser possvel
falar em processo efetivo de reforma agrria, indubitvel que as lutas por terra
produziram um fenmeno social novo e um novo ator, o assentado, objeto de
diferentes investimentos e disputas polticas, pelo Estado e pelas organizaes que
se propunham a representlos (em especial MST e sindicalismo rural). Sobre o
tema, foram feitos vrios estudos, que no temos como resenhar no espao deste
artigo.15 Gostaramos apenas de ressaltar que pesquisas de abrangncia nacional
(Medeiros e Leite, 1999; Sparoveck, 2003; Leite et al., 2004) chamaram a ateno
para a dinamizao trazida pelos assentamentos s regies em que se inseriram,
tanto no que se refere a aspectos econmicos (introduo de novos produtos,
mudana no perfil produtivo de regies, alargamento da oferta de artigos nos
mercados locais, ampliao do mercado consumidor regional, etc.), polticos
(formao de lideranas, incentivo a participao poltica) e sociais (reagregao
de famlias, recomposio de laos sociais erodidos).
Os efeitos do acesso terra sobre a situao das famlias vem sendo objeto,
nas trs ltimas dcadas, de acirradas disputas polticas, que se alimentam de
dados de pesquisa, quer para demonstrar os aspectos positivos da poltica de
assentamentos, quer para apontar sua desestruturao e abandono de lotes e,
portanto, ineficcia em termos de melhora das condies de vida da popu
lao rural. Eles se tornaram o centro das disputas em torno dos significados
e possibilidades da reforma agrria e, ao mesmo tempo, ponto de partida para
novas experincias e demandas (sade, educao, formas de produo suste
ntveis, produo de alimentos saudveis, valorizao de prticas e costumes
locais) que vem abrindo portas para uma valorizao das populaes rurais. A
15
Para um balano preliminar desses estudos, ver Medeiros (2009).
350
19/03/2015 14:26:18
retomada recente do termo campons, como identidade poltica, expresso

desse processo, bem como o so as recentes discusses em torno do significado
do rural contemporneo.
A reduo do ritmo de criao de assentamentos

Nos ltimos anos, no entanto, esse processo parece ter reduzido o seu
flego, embora ainda haja, segundo dados do MST, reconhecidos pelo ento
Ministro do Desenvolvimento Agrrio, cerca de 100 mil famlias acampadas,
muitas delas h vrios anos.16 Desde a segunda metade dos anos 1990 havia
sinais de perda de ritmo dos acampamentos. Um primeiro fator explicativo
a dificuldade em obter terras para desapropriar,17 sendo crescentemente uti
lizados mecanismos ou de compra de terras (atualizando instrumentos legais
para isso), o que envolve, num contexto de alta de preos, vultosas somas de
recursos, ou terras pblicas para assentamento de trabalhadores. Paralelamente,
mostrouse ser necessrio afinar instrumentos de regularizao fundiria uma
vez que a legalizao de ttulos ainda uma questo no resolvida no Brasil,
pas em que a grilagem aparece historicamente como uma importante forma de
obteno de terras.18 As tentativas nessa direo foram morosas e com poucos
resultados. Concomitantemente, uma melhora geral na economia do pas im
plicou em gerao de outras alternativas de trabalho. Mesmo para populaes
com pouca escolaridade, como via de regra o caso do pblico que demanda
terra, a possibilidade de empregos na construo civil, por exemplo, abriu
alternativas. Mais recentemente, o Programa Bolsa Famlia tambm apresen
touse como uma outra possibilidade de sobrevivncia, embora os valores pagos
sejam baixos e insuficientes para afastar o desejo de obter trabalho ou acesso
terra. Finalmente h que se considerar como fato de arrefecimento a crescente
percepo da precariedade das reas rurais, desprovidas de acesso aos servios
mais bsicos. Nenhum desses fatores explicativo por si s e conjugamse em
cada local de forma diferente.
Dados obtidos em reportagem do Jornal do Brasil, edio de 13/2/2014.
Para essa dificuldade contribuiu a no atualizao dos ndices de produtividade. Quando a regula
mentao da Constituio foi feita, foram utilizados dados do IBGE de 1975 e, apesar das presses,
em especial no governo Lula, o Ministrio da Agricultura sistematicamente barrou as propostas de
atualizao vindas do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
18
A grilagem corresponde a uma prtica de falsificao de ttulos de terra e seu posterior registro em
cartrio, permitindo a venda legal. Esse processo de apropriao de terras relacionase intimamente
com a expulso de posseiros e povos indgenas das suas terras. Sobre a origem da grilagem e o perfil
da titulao das terras no Brasil, ver Silva (1996).
16
17
351
19/03/2015 14:26:18
No entanto, parecenos que outro fator tem sido importante para a

perda de ritmo dos acampamentos e ocupaes: a dinmica das organizaes
de representao dos trabalhadores do campo. Desde os anos 1990, houve
um progressivo redirecionamento das prioridades de ao das organizaes
que, at o incio dos anos 2000, foram as principais portavozes da luta por
terra: o MST e o sindicalismo rural vinculado Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (Contag). No caso do MST, a organizao pas
sou a concentrar suas energias nas aes para alvos como as grandes empresas
transnacionais e o agronegcio. Embora o tema da terra estivesse no cerne desse
deslocamento, parece que comeou a faltar flego, num contexto adverso para
a obteno de terras, para a difcil tarefa de mobilizao cotidiana de traba
lhadores para organizar acampamentos e manter um trabalho continuado nos
assentamentos. Ao mesmo tempo, um conjunto de polticas desenvolvidas para
os assentados (crdito, compra da produo, polticas de facilitao de acesso
educao, entre outras) absorveram uma considervel energia para captao
de recursos, gesto, etc.
No que se refere ao sindicalismo, desde meados dos anos 1990, passou a
direcionar seus esforos para atender as demandas por polticas de uma parcela
de sua base: os chamados agricultores familiares. Esse segmento que, como
destacamos, j vinha se mobilizando em especial no sul do pas em lutas por
melhores preos para seus produtos, conflitos com as empresas integradoras,
etc., firmouse nos anos 1990, ganhou protagonismo poltico, em especial a
partir de suas aes no interior do DNTR/CUT e nos Gritos da Terra, garan
tindo seu reconhecimento poltico em especial com a aprovao do Programa
Nacional de Apoio aos Agricultores Familiares (Pronaf ).19 Devese chamar a
ateno para o fato de que a presso social que levou criao dessa poltica
est, na argumentao sindical, intimamente ligada questo da reforma
agrria: tratase de evitar a intensificao do processo de expropriao de pro
dutores, por meio de polticas que permitam sua permanncia na terra, com
condies de produo.
Novos sentidos para a reforma agrria

A dinmica recente das lutas sociais no campo brasileiro aponta para o
fato de que a reforma agrria, na forma como sua compreenso de consolidou
A fonte inspiradora do Pronaf foi o Procera, Programa especial de Crdito para Reforma Agrria,
criado em 1986 e voltado para os assentados.
19
352
19/03/2015 14:26:18
at dcada de 1980 (desapropriar terras que no cumprissem sua funo social

para criao de assentamentos), estava, no entanto, longe de esgotar as ml
tiplas dimenses da questo fundiria. Ao longo das ltimas dcadas, novos
elementos foram acrescentados ao debate, resultado da crescente visibilidade
pblica de lutas de resistncia marcadas quer pela emergncia de novas identi
dades, quer pela politizao de identidades sociais locais. Se ao longo de nossa
histria a luta por terra teve como um de seus personagens centrais o posseiro,
cuja legitimidade se calcava na noo jurdica de posse, nas ltimas dcadas
encontramos tambm quilombolas, faxinalenses, comunidades de fundo e fecho
de pasto, ribeirinhos entre outras, reclamando seu direito terra com base no
uso imemorial, num sentimento de pertencimento, que envolve valores cul
turais, tradies grupais arraigadas que agora se declaram frente s ameaas a
que esto submetidos.20 Mais do que luta por terra, tratase da disputa pela
legitimidade do direito a um territrio. Ou seja, no se trata de terra para alojar
famlias expropriadas tornandoas produtivas, mas sim defesa de uma terra
particular, onde moram tradies.21 Como aponta Wagner (2010, p. 184),
essas categorias se afirmam atravs de uma existncia coletiva, politizando
no apenas as nomeaes da vida cotidiana, mas tambm um certo modo de
viver e suas prticas rotineiras no uso dos recursos naturais. Tratase, segundo
ele, de um processo de politizao da prpria natureza. Ainda de acordo com
Wagner, por meio das reivindicaes por reconhecimento legal das terri
torialidades especficas que est sendo colocada em xeque a reestruturao
formal do mercado de terras preconizada pelas agncias multilaterais (Wagner,
2010, p. 207) e, acrescentaria eu, favorvel expanso do capital das grandes
corporaes no campo.
Ao mesmo tempo, em especial considerando o MST e o Movimento dos
Pequenos Agricultores, ambos ligados Via Campesina,22 houve um desloca
mento de foco: contestando o modelo produtivista, apontando os riscos dos
insumos qumicos e das biotecnologias para a sade e defendendo a soberania
alimentar, passaram a progressivamente valorizar a agroecologia, resgatando
experincias tradicionais e camponesas, defendendo um novo modo de pro
20
Giddens (1996) chama a ateno para o significado das tradies e a necessidade delas serem
declaradas em situaes de risco.
21
Muitos grupos que hoje se mobilizam em torno de suas terras tradicionalmente ocupadas, nos
anos 1970 e 1980 defenderam suas terras como posseiros. A Constituio de 1988, abrindo pos
sibilidades de reconhecimento das terras de quilombolas, abriu possibilidade de reconhecimento
de outras populaes tradicionais. Para maiores detalhes, ver Wagner (2010).
22
A Via Campesina um movimento internacional que tem investido na luta contra o monoplio das
sementes pelas grandes empresas, na defesa da soberania alimentar e na afirmao da importncia do
campesinato como ator econmico e poltico. Para maiores informaes ver www.viacampesina.org.
353
19/03/2015 14:26:18
duzir, independente das grandes empresas produtoras de insumos e sementes,

e buscando valorizar as articulaes mercantis locais e regionais.
Esses deslocamentos produziram tambm a possibilidade de novas
articulaes polticas. Chama a ateno a realizao, em agosto de 2012, do
Encontro Nacional Unificado dos Trabalhadores (as) e Povos do Campo, das
guas e das Florestas, que trouxe alguns indicativos interessantes das questes
em jogo na atualidade. O que se nota uma progressiva incorporao da
linguagem de valorizao das dimenses ambientais, chamando a ateno
para o princpio da funo social e ambiental, aplicvel a toda terra explorada
ou mantida ociosa e a nfase na construo de uma estratgia camponesa
(termo recuperado quer a partir de valorizao da tradio, quer de uma
perspectiva classista), baseada na produo de alimentos saudveis, na auto
nomia de meios de produo (a partir da agroecologia), e energtica (com
melhor utilizao da energia solar, da biomassa, elica e do biogs). Sob essa
tica, dada extrema importncia educao, por meio da disseminao dos
programas de educao do campo, que envolvem a valorizao dos modos
de vida tradicionais, de forma a, nos termos da declarao final do Encontro,
resgatar saberes milenares de populaes que convivem e cuidam dos seus
biomas imagem e semelhana de uma me natureza. Ao mesmo tempo, h
uma demanda por maior integrao aos mercados institucionais componen
tes de uma poltica nacional de produo e consumo de alimentos saudveis
e demandas para que um centro de pesquisa como a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), por exemplo, se dedique produo de
conhecimento que reforce essa perspectiva.
As trajetrias e particularidades de cada movimento implicam em
desafios para a unidade entre grupos bastante distintos, mas importa aqui
assinalar que o prprio evento indica um esforo de dilogo que aponta para
uma redefinio do sentido da luta por terra, deslocandoa do eixo centrado
fundamentalmente na capacidade de produo. O novo a a evocao, como
base de legitimidade, de novos argumentos, ligados a costumes, sociabilidades,
grupos particulares e especificidades. Por outro lado, no menos importante
o fato de no se aceitar a reduo da diversidade de grupos sociais a um sujeito
genrico. Politicamente, so acentuadas as singularidades: quilombola, geraizei
ro, faxinalense, ilhu, quebradora de coco, etc. Em alguns locais, como no estado
do Paran, por exemplo, esses grupos se articulam em redes para discutir suas
demandas e relacionarse com os poderes pblicos. Voltase aqui ao tema do
reconhecimento, no s pelo Estado, mas pelos pares, num processo difcil de
dilogo entre grupos portadores de formas distintas de perceber o sentido da
vida social, da produo e da integrao a mercados.
354
19/03/2015 14:26:18
O lugar da terra no Brasil contemporneo

O processo de crescimento das reivindicaes por terra, nas suas dife
rentes formas (posseiros, sem terra, povos indgenas, povos tradicionais) e de
valorizao da agricultura familiar caminha lado a lado com outro movimento
importante, vinculado ao novo lugar que a terra e a agricultura modernizada e
voltada para exportao assumiram no Brasil. A dinmica da expanso da agro
pecuria brasileira, cerne do agronegcio, se faz num movimento complexo
que tem, de um lado, terras em produo com altos ndices de produtividade,
e, de outro, reas que esto sendo adquiridas, quer de produtores em crise que
vendem sua propriedade para comprar terras mais baratas em lugares onde elas
estejam disponveis, quer sejam reas de pecuria, j desflorestadas, limpas e
prontas para a reconverso produtiva, quer sejam terras de agricultores de base
familiar endividados. Tratase de um movimento constante, que tem como um
elemento central de sua dinmica a busca de novas reas para serem incorpo
radas, mas que no necessariamente so colocadas de imediato em produo.
Da deriva a presso sobre reas de florestas, a luta por um afrouxamento nas
regras de desmatamento, expressa no debate em torno do Cdigo Florestal
que marcou o ano de 2013, a crtica delimitao de reservas indgenas e a
oposio atualizao dos ndices de produtividade, um dos grandes embates
no governo Lula.23
Atentando para essa dinmica e no para esta ou aquela propriedade,
observando os movimentos do mercado de terras em todo o pas (que vm
atraindo investimentos de capitais nacionais e estrangeiros), talvez se possa
entender melhor o novo lugar ocupado pela questo fundiria e a necessidade
crescente de colocar mais e mais extenses de terra sob controle do mercado.24
No contraponto a esse movimento, a delimitao de reas de povos indgenas,
de unidades de conservao, ou mesmo de assentamentos significa subtrair
terras do mercado e exclulas do circuito de reproduo do agronegcio. O
processo de legitimao desse padro produtivo no recente. Data, como j
apontamos, dos anos 1980, mas passou despercebido at h pouco tempo. Ele
23
Tendo em vista que, conforme apontado anteriormente, de acordo com a Constituio brasileira,
terras produtivas no podem ser desapropriadas, a Lei Agrria de 1993, estabelece a necessidade
de fixao de ndices de produtividade (calculados por regies, segundo as caractersticas locais) e
sua reviso peridica. Quando o governo Lula se iniciou, os ndices disponveis eram os calculados
com base no Censo Agropecurio de 1975, ou seja, pouco incorporavam o excepcional avano
da produtividade resultado da intensa modernizao da agricultura que se iniciou nos anos 1970.
Atualizlos era condio para, naquele momento em que se elaborava o II Plano Nacional de
Reforma Agrria, obter terras para assentamento de novas famlias.
24
Ver, a respeito, Sauer e Leite (2012).
355
19/03/2015 14:26:18
envolve uma batalha na mdia em torno da eficcia produtiva desse modelo

modernizado tecnologicamente e tambm de agregao de todo um setor
produtivo em torno de uma nova identidade, vinculada ideia de progresso e
modernidade. Essa mudana se afirmou a dcada de 1990. Um de seus mar
cos a publicao do livro Complexo agroindustrial o agribusiness brasileiro,
de Ney Bittencourt de Arajo, Ivan Wedekin e Luiz Antonio Pinazza. Logo
depois foi criada a Abag, Associao Brasileira de Agrobusiness, entidade que
tinha em sua direo as principais empresas de fornecimento de insumos agr
colas e processamento da produo. Na ocasio foi lanado o livro Segurana
alimentar: uma abordagem de agribusiness, de autoria da nova entidade, em
cuja apresentao so colocadas as premissas bsicas do que se tornar um dos
eixos importantes do debate nas duas dcadas seguintes: o peso do agribusi
ness/agronegcio na gerao do PIB e na segurana alimentar do pas. Num
momento em que o tema da fome e da pobreza emergia com fora, colocavase
em questo quem detinha a capacidade de produzir alimentos que pudessem
chegar ao consumidor com preos baixos e em quantidade suficiente. Em
detalhada pesquisa realizada na revista Agroanalysis, editada pela Fundao
Getlio Vagas, Lerrer (2013) mostra que a adoo de novos termos se rela
ciona no somente com a necessidade de preciso conceitual, mas tambm
com uma estratgia de reverso de imagem, desgastada em especial a partir do
reavivamento dos debates sobre reforma agrria nos anos 1980 e da associao
dos grandes proprietrios de terra com violncia.
Ao longo dos anos que se seguiram, verificaramse iniciativas em direes
diferentes, tais como campanhas de opinio pblica, nos meios de comuni
cao, do qual o exemplo mais recente a campanha eu sou agro, tratada
por Bruno (2012) e que foi precedida de outra em que se apontava que todos
os objetos que cercam nosso cotidiano vm do campo, portanto, segundo
a campanha publicitria, da ao do agronegcio; realizao de eventos de
grande porte, como os agrishows que, alm de fazer venda de maquinrios,
tambm celebram a pujana do agronegcio; preocupao de mensurar a sua
participao no PIB brasileiro, ora incorporando o conjunto das atividades,
ora somente as atividades agropecurias ou florestais, tema que se constitui
em um importante campo de disputas, envolvendo a CNA e as entidades de
representao da chamada agricultura familiar (Contag e Fetraf ), a partir da
produo e da leitura de dados estatsticos elaboradas no espao acadmico que
conferem legitimidade aos argumentos utilizados por uns ou outros.
Por meio desses diversos mecanismos, o termo foi se popularizando
como sinnimo de agricultura produtiva e moderna, uma agricultura que
leva desenvolvimento econmico para as terras por onde se estende. Ao
356
19/03/2015 14:26:18
mesmo tempo, o setor foi garantindo seus espaos polticos, reforando o j

tradicional controle sobre o Ministrio da Agricultura e garantindo signifi
cativa representao no Congresso Nacional e o poder da chamada Bancada
Ruralista. Concomitantemente, produzse tambm um silenciamento sobre as
potencialidades da reforma agrria como caminho estruturante de um padro
distinto de organizao econmica, social e poltica do campo brasileiro. Nesse
embate, ela perde espao para polticas de combate pobreza, que podem se
utilizar de mltiplos instrumentos de distribuio de renda e manter intocado
um dos pilares da desigualdade brasileira.
Consideraes finais
Ao longo dos ltimos anos, o debate em torno da questo fundiria
deixou de abarcar somente as condies de produo e trouxe cena a luta
pela legitimao de modos de produzir, esgrimindo argumentos ligados
sustentabilidade ambiental, que envolve preservao de territrio e biodiver
sidade, uso de biotecnologias, efeitos do novo padro produtivo sobre a sade
humana e animal.
Nesse quadro, pensar a questo da terra no Brasil hoje implica em
perceber as novas formas assumidas pela propriedade da terra, as complexas
relaes entre agronegcio, agricultura familiar e as diferentes formas de
demanda por terra, pois nesse campo que ocorre a batalha pelo reconhe
cimento, legitimao e reproduo de determinadas formas de produzir e
do direito terra.
Longe de estar superada, a questo agrria hoje ganha novas nuances,
relacionadas nova configurao assumida pelas lutas e pelo prprio signifi
cado da terra na sociedade brasileira: mais do que nunca o tema da crescente
mercantilizao da terra est no centro do debate e pe em pauta temas desa
fiadores como o reconhecimento da diversidade social e o seu direito de existir.
Referncias
Breneissen, E. Relaes de poder, dominao e resistncia: o MST e os assentamentos
rurais. Cascavel: Edunioeste, 2002.
Bruno, R. O ovo da serpente. Campinas: Unicamp, 2002.
______. Movimento Sou Agro: marketing, habitus e estratgias de poder do agronegcio.
In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 36., 2012, guas de Lindoia. Anais... So
Paulo: Anpocs, 2012.
357
19/03/2015 14:26:18
CAMARGO, A. A. de. A questo agrria: crise de poder e reformas de base (19301964).

In: FAUSTO, B. (Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira. O Brasil Republicano. v.
3, t. III. So Paulo: Difel, 1981.
Cazella, A. A. (1992). Assentamentos rurais e cooperao agrcola: polticas conflitantes.
O caso do assentamento 30 de OutubroSC. Rio de Janeiro: CPDA/UFRRJ. Dissertao
de mestrado.
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (1980). A Igreja e os
problemas da terra. So Paulo: Paulinas.
DELGADO, G. (1985). Capital financeiro e agricultura. Campinas: cone/Unicamp.
DELGADO, G. (2012). Do capital financeiro na agricultura economia do agronegcio.
Porto Alegre: Editora da UFRGS.
Giddens, A. (1996). As revolues sociais de nosso tempo. In Giddens, Anthony. Para
alm da esquerda e da direita. So Paulo: Editora Unesp.
GOMES DA SILVA, J. (1986). Caindo por terra. So Paulo: Busca Vida.
GOMES DA SILVA, J. (1989). Buraco Negro. A Reforma Agrria na Constituinte. So
Paulo: Editora Paz e Terra.
GRAZIANO DA SILVA (1985). O PNAREX, aquele que parece o PNRA mas no . In
Revista da ABRA, ano 15, n 3, abril/dezembro.
IANNI, O. (1979). Colonizao e contra reforma agrria na Amaznia. Petrpolis: Vozes.
Leite, S. et al. (2004). Impactos dos assentamentos: um estudo sobre o meio rural brasileiro.
So Paulo: Editora da Unesp.
LERRER, D. F. (2013). A trajetria de construo da consagrao do termo agronegocio.
In: VIII Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Buenos Aires.
LOERA, N. (2006). A espiral das ocupaes de terra. So Paulo: Polis.
MARTINS, J. de S. (1981). Os camponeses e a poltica no Brasil. Petrpolis: Vozes.
______. (1984). A militarizao da questo agrria no Brasil. Petrpolis: Vozes.
______. (1986). No h terra para plantar nesse vero. O cerco das terras indgenas e das
terras de trabalho no renascimento poltico no campo. Petrpolis: Vozes.
MEDEIROS, L. S. de. Histria dos movimentos sociais no campo. Rio de Janeiro: FASE,
1989.
______. Lavradores, trabalhadores agrcolas, camponeses. Os comunistas e a constituio
de classes no campo. Campinas: IFCH/Unicamp, 1995.
______. Movimentos sociais, disputas polticas e reforma agrria de mercado no Brasil.
Seropdica: Editora da Universidade Rural e Unrisd, 2002.
______. Reforma agrria no Brasil. Histria e atualidade da luta pela terra. So Paulo:
Editora Fundao Perseu Abramo, 2003.
MEDEIROS, L. S. de. Os assentamentos rurais nos estudos recentes: alguns temas em
debate. In: MEDEIROS, R. M. V.; FALCADE, I. (Org.). Tradio Versus Tecnologia. As
novas territorialidades do espao agrrio brasileiro. Porto Alegre: Editora da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, 2009.
358
19/03/2015 14:26:18
Medeiros, L. S. de et al. Assentamentos rurais numa perspectiva multidisciplinar. So

Paulo: Editora Unesp, 1994.
Novaes, R. De corpo e alma. Catolicismo, classes sociais e conflitos no campo. Rio de
Janeiro: Graphia, 1997.
Palmeira, M. A diversidade da luta no campo: luta camponesa e diferenciao do
campesinato. In: PAIVA, V. (Org.). Igreja e Questo Agrria. So Paulo: Loyola, 1985.
Palmeira, M.; LEITE, S. Debates econmicos, processos sociais e lutas polticas.
In: COSTA, L. F. de C.; SANTOS, R. (Org.). Poltica e reforma agrria. Rio de Janeiro:
Mauad, 1998.
PILATTI, A. A constituinte de 19871988: progressistas, conservadores, ordem econmica
e regras do jogo. Rio de Janeiro: Editora da PUC/Rio/Lumen Juris, 2008.
ROSA, M. O Engenho dos Movimentos Sociais: reforma agrria e significao social na zona
canavieira de Pernambuco. Rio de Janeiro: Ed. Garamond, 2011.
SAUER, S.; LEITE, S. Expanso agrcola, preos e apropriao de terra por estrangeiros
no Brasil. Revista de Economia e Sociologia Rural, v. 50, 2012.
SIGAUD, L. M. As condies de possibilidade das ocupaes de terra. Tempo Social, So
Paulo, v. 17, n. 1, 2005.
Silva, L. O. Terras devolutas e latifndio. Efeitos da lei de 1850. Campinas: Editora da
Unicamp, 1996.
Sparoveck, G. A qualidade dos assentamentos da reforma agrria brasileira. So Paulo:
Pginas e Letras, 2003.
Tavares dos santos, J. V. Matuchos: excluso e luta. Do sul para a Amaznia.
Petrpolis: Vozes, 1993.
TILLY, C. Contentious repertoires in Great Britain, 17581834. In: TRAUGOTT, M.
(Ed.). Repertories e cycles of collective action. Durham/London: Duke University Press, 1995.
WAGNER, A. Terras tradicionalmente ocupadas: processos de territorializao, movimen
tos sociais e uso comum. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Conselho
de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Brasil Rural em Debate. Braslia: Condraf/MDA,
2010.
359
19/03/2015 14:26:18
19/03/2015 14:26:19
Crdito fundirio no Brasil:

instrumento de ordenamento
fundirio?1
Carla Morsch Porto Gomes
Ademir Antonio Cazella
Fbio Luiz Brigo
Yannick Sencb
Introduo
A estrutura fundiria do Brasil uma das mais concentradas do mundo,
tendo passado por poucas mudanas ao longo da histria. Dados do Censo
Agropecurio de 2006 indicam que nos ltimos vinte anos a concentrao
fundiria dos estabelecimentos agropecurios acima de mil hectares man
tevese basicamente a mesma.2 Esses dados revelam, ainda, o problema
da distribuio de terras: do universo de 5.175.489 unidades produtivas
Os autores agradecem os apoios recebidos dos projetos financiados pelo CNPq (Edital Universal
de 2012) e pela Secretaria de Reordenamento Agrrio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(Projeto SRA/MDA), fundamentais para a elaborao deste captulo.
2
Esse estrado de rea possui apenas 0,91% do total de unidades produtivas, mas rene mais de
43% da rea total. J os estabelecimentos com menos de dez hectares representam mais de 47%
do nmero total de estabelecimentos agropecurios e ocupam apenas 2,7% da rea (IBGE, 2006).
1
361
19/03/2015 14:26:19
registradas no ltimo censo, 1.040.022 (20,1%) no so geridas por propri

etrios das terras, se enquadrando nas categorias de arrendatrios, parceiros,
ocupantes e produtor sem rea.3 Cerca de 1.840.000 (35,5%) agricultores
detm estabelecimentos com reas inferiores a cinco hectares (IBGE, 2006;
Cazella e Soto, 2011).
Esse quadro tem sido atenuado, ainda que de forma incipiente, pelas
polticas de ordenamento fundirio existentes. Podese elencar trs princi
pais aes em curso, com distintos resultados e capacidades de interveno.
A mais antiga e conhecida a reforma agrria, em que o Estado desapropria
reas consideradas improdutivas para implantar assentamentos, benefician
do diversas famlias de agricultores sem terra. Essa poltica conduzida pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), tendo como
primeiro marco legal o Estatuto da Terra, uma lei aprovada em 1964 ainda
em vigor. As duas outras polticas de acesso foram institudas mais recente
mente, sendo conduzidas na atualidade pela Secretaria de Reordenamento
Agrrio (SRA) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e pela
Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal
(Serfal). Uma est voltada para a regularizao fundiria, atendendo de for
ma prioritria agricultores familiares que no detm o ttulo de propriedade
de seus estabelecimentos agropecurios e conta com a interveno tanto da
SRA como da Serfal. A outra, denominada de crdito fundirio, coordena
da pela SRA e financia a aquisio de terras por agricultores familiares sem
terra, ou que possuem reas insuficientes para a reproduo social da famlia.
Desde o final do sculo XX diversos programas de crdito fundirio
foram executados na Amrica Latina e frica com apoio tcnico e financei
ro do Banco Mundial (BM). 4 Embora seja ainda pouco conhecido, o caso
brasileiro j considerado a iniciativa mais abrangente, tanto em nmero de
famlias beneficiadas como em volume de recursos aplicados (Sauer, 2010). A
primeira experincia de crdito fundirio no Brasil foi o Programa Cdula da
Terra (PCT), que teve incio em 1996, durante o governo Fernando Henrique
Cardoso, na forma de projeto piloto. O PCT beneficiou agricultores de quatro
estados do Nordeste (Cear, Maranho, Pernambuco e Bahia) mais a regio
O Produtor sem rea representa uma nova categoria de agricultores criada pelo IBGE nesse
ltimo censo para contemplar produtores que obtiveram produo vegetal ou animal no ano do
censo, mas que no tinham rea especfica para a sua produo na data da coleta das informaes
a campo (IBGE, 2006).
4
Os principais pases que adotaram essa poltica foram Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Paraguai e frica do Sul.
3
362
19/03/2015 14:26:19
norte de Minas Gerais.5 Fruto dessa experincia, em 1998, foi implantado

o Banco da Terra (BT), com a inteno de difundir o crdito fundirio para
outras regies do pas (Buainain et al., 1999). As reaes polticas a essas
iniciativas foram diversas, com destaque para o posicionamento inicial dos
movimentos sociais envolvidos na luta pela terra, que as consideraram um
estratagema do Banco Mundial para enfraquecer a reforma agrria via a de
sapropriao por interesse social (Cazella, 2011) e fortalecla por meio de
mecanismos compra e venda de terra, que passou a ser tambm chamada de
reforma agrria de mercado.
Mesmo com essas desconfianas, em 2003, ainda no incio do governo
Lula, tevese a constituio do Programa Nacional de Crdito Fundirio
(PNCF). O PNCF representa na prtica uma fuso de normas previstas no
PCT com aquelas do Banco da Terra. Esses diversos programas evoluram de
uma fase inicial de resistncia poltica dos movimentos sociais do campo ao
apoio dos principais segmentos do movimento sindical ligado agricultura fa
miliar, a exemplo da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(Contag) e da Federao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar
(Fetraf ). Apesar do espao institucional que conquistou desde a sua implan
tao, diversos problemas de gesto do PNCF persistem e demandam uma
reflexo acerca da insero socioeconmica nos mercados e, em especial, do
endividamento das famlias beneficiadas. Nesse sentido, o propsito principal
deste captulo consiste em construir um panorama histrico dessa modalida
de de interveno fundiria no Brasil, destacando as limitaes e desafios da
poltica recente.6
O captulo est dividido em trs partes principais. Na primeira, as ba
ses polticas e os principais atores e respectivas instituies que sustentaram
a emergncia dos programas de crdito fundirio no Brasil, bem como as
contradies e conflitos histricos e contemporneos, so apresentados. Em
seguida, discutese as especificidades e resultados das principais iniciativas em
preendidas na trajetria de construo dessa poltica pblica. Nas consideraes
finais analisase a capacidade dessa poltica contribuir para o reordenamento
fundirio e qualificar as aes de desenvolvimento rural.
A seleo desses estados deveuse alta concentrao de pobreza rural no meio rural.
A formulao deste captulo tem como referncia principal a dissertao de mestrado de Gomes
(2013).
5
6
363
19/03/2015 14:26:19
A emergncia do Programa
de Crdito Fundirio no Brasil
Desde o incio da dcada de 1990, o Banco Mundial preconizava a dina
mizao dos mercados fundirios para atingir dois objetivos fundamentais: dis
tribuir terra para agricultores familiares e trabalhadores sem terras e combater
a pobreza rural (Pereira, 2004). As ideias do BM estavam em consonncia com
o ajuste das polticas fundirias ao paradigma neoliberal, em franca hegemonia
na poca. A esse respeito, Delahaye (2003, p. 450) demonstra como propostas
defendidas pelas instituies multilaterais, em particular o Banco Mundial,
sofreram forte influencia das reflexes sobre as polticas fundirias formuladas,
notadamente, por economistas norte americanos a partir da realidade agrria
dos EUA. Em sntese, a histria fundiria nesse pas foi marcada pelo sonho e
modelo da propriedade privada. Logo a seguir, essa viso ganhou forte respal
do da uma nova ordem mundial baseada no neoliberalismo e coordenada pelas
aes do Consenso de Washington que defendia a retirada da interveno
econmica do Estado:
O Consenso ditou as grandes linhas das polticas fundirias implementadas
no Sul nos anos 1980 e 1990. No quadro dos ajustes estruturais preconizados
pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional, eles enfatizaram
o mercado como regulador da questo fundiria, a retirada do Estado na im
plementao direta de programas de desenvolvimento rural e reforaram os
direitos de propriedade individual, acentuando os programas de modernizao
e registro cadastral da propriedade (Delahaye, 2003, p. 461, traduo nossa).
Nesse momento, houve um esforo por parte do Banco Mundial em

desconstruir a viabilidade da reforma agrria e exaltar os violentos conflitos
decorrentes da luta pela terra em distintas partes do planeta. Os argumentos
principais a favor da nova poltica consistia em afirmar que o crdito fundi
rio seria capaz de substituir os conflito gerados pela luta pela terra por uma
atitude de cooperao por parte dos grandes proprietrios de terras, eliminar
a morosidade burocrtica tpica das desapropriaes, estimular o mercado
de terras e ser uma opo com custo reduzido comparada reforma agrria
tradicional. Ou seja, uma reforma agrria pacfica, desburocratizada e mais
coerente com os tempos de estabilizao econmica [...] (Sauer, 2010, p. 3).
No Brasil, o crdito fundirio emergiu durante o governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC), em um perodo de forte presso pela reforma
agrria com intensas ocupaes de terras, protagonizadas, sobretudo, pelo
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) (Pereira, 2004;
364
19/03/2015 14:26:19
Medeiros, 2002). 7 As reaes nova proposta foram diversas e com ntidas

divergncias polticas entre os principais atores envolvidos na luta pela terra:
MST, Contag e Comisso Pastoral da Terra (CPT). O MST, movimento
social que construiu sua histria sob a gide ideolgica de que o caminho
da reforma agrria a desapropriao de terras improdutivas, se posicionou
contrrio a nova poltica. Em algumas regies tentou, inclusive, se antecipar e
ocupar reas de terras em processo de negociao com recursos do PCT e do
BT (Navarro, 1998; MST, 2006; Medeiros, 2002). Aps a eleio de Lula, o
movimento passou a adotar uma postura mais flexvel com relao poltica
de crdito fundirio. Pereira e Sauer (2011) afirmam que o novo governo
operou uma espcie de acomodao entre a reforma agrria e as polticas de
crdito fundirio.
J a Contag sempre manteve como bandeira a realizao de uma reforma
agrria de mbito abrangente. Em 1996, a pauta do Grito da Terra incluiu
a demanda por uma poltica de crdito fundiria destinada aos jovens e aos
agricultores com reas insuficientes para garantir o sustento da famlia. Essa
reivindicao partiu principalmente das federaes dos estados da regio Sul.
Desde ento, essa central sindical comeou a debater o seu apoio poltica de
crdito fundirio como instrumento complementar da reforma agrria, sendo
um ator fundamental para a criao tanto do BT quanto do PNCF.
Atualmente, a Contag e tambm a Fetraf tm uma efetiva participao
junto SRA/MDA na execuo do PNCF.8 Ambas consideram que o Programa
atende a uma parcela especfica de agricultores familiares, principalmente os
jovens e os proprietrios com terras insuficientes (Medeiros, 2002). A Fetraf
estruturouse inicialmente no Sul do pas a partir de sindicatos e federaes de
trabalhadores rurais que tinham uma postura crtica em relao s diretrizes
polticas da Contag. Seu posicionamento inicial em relao ao crdito fundirio
foi prximo ao adotado pelo MST, mas reviu essa postura e passou a apoiar e
a participar da implementao da poltica, em especial aps a eleio de Lula.
A CPT, por sua vez, desde a implantao do Banco da Terra, acusa o
governo de passar a reforma agrria para as mos das oligarquias e fomentar
uma situao na qual as famlias de agricultores teriam que competir pelo
acesso ao crdito fundirio. As crticas dos dirigentes e assessores da CPT,
cuja atuao foi determinante na constituio do MST no incio dos anos
7
O Programa Cdula da Terra foi a iniciativa pioneira na esfera federal, mas o estado de Santa
Catarina foi um dos primeiros a utilizar uma poltica de acesso terra baseada no crdito com a
criao, em 1983, do Programa Fundo de Terras de Santa Catarina.
8
Essa participao ocorre tambm no processo de execuo da poltica de crdito fundirio nos
municpios, por meio dos sindicatos afiliados, ampliando a capilaridade da poltica.
365
19/03/2015 14:26:19
1980, ganham projeo devido posio central da entidade no interior da

Secretaria Executiva do Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no
Campo (Medeiros, 2002).
Para o MST e a CPT, essa poltica vista como vetor de esvaziamento
e de despolitizao das organizaes que reivindicam a reforma agrria. Em
contraposio a esse tipo de argumento sobressai a justificativa adotada pelas
categorias sindicais e rgos de terras dos governos estaduais de que a poltica
de crdito fundirio no substitui a poltica anterior de reforma agrria, mas
cumpre um papel complementar. As aes de financiamentos de terras se vol
tam para a constituio de projetos coletivos de menor escala e para projetos
individuais, atendendo principalmente pequenos proprietrios, arrendatrios
ou parceiros, e grupos de famlias ligadas por laos de parentesco.9 Essas si
tuaes tm em comum o fato de no integrar organizaes sociais que lutam
pelo acesso terra via reforma agrria (Cond, 2006).
Em suma, podese dizer que o crdito fundirio tem enfrentado ao longo
da sua trajetria duas dificuldades fundamentais: i) resistncias de cunho ideo
lgico; ii) falta de tradio e de bases tcnicas das principais agncias pblicas de
desenvolvimento rural nessa rea de interveno (Cazella, 2012, p. 1). No se
trata de desconsiderar o importante papel de resistncia dos movimentos sociais
e os avanos conseguidos pela luta a favor da reforma agrria, mas enfatizar
que o centro do conflito est enraizado em uma velha luta de movimentos
sociais de pases do Sul contra as imposies dos organismos internacionais. A
resistncia poltica de crdito fundirio decorre da sua vinculao por parte
dos movimentos sociais ao receiturio de orientao neoliberal, sem considerar
as potencialidades dessa poltica como ferramenta de governana fundiria,
inclusive para evitar o aprofundamento da concentrao fundiria.10
A segunda questo est relacionada, dentre outros aspectos, falta de
mecanismos pblicos de acompanhamento do mercado de terras; baixa ca
pacidade dos estados federados em prover com recursos humanos, tcnicos
e polticos seus rgos de terras; endividamento excessivo e dificuldades de
insero das famlias beneficirias em mercados competitivos, resultando em
elevados ndices de inadimplncia dos financiamentos. Com o propsito de
As reas destinadas poltica de crdito fundirio so distintas do ponto de vista legal daquelas
implicadas pela reforma agrria via a desapropriao. Adotase como parmetro o tamanho de
quinze mdulos fiscais: a poltica de crdito fundirio incide em reas com superfcie abaixo
dessa dimenso, enquanto a poltica de reforma agrria coordenada pelo Incra atua em reas com
dimenses superiores.
10
Mais recentemente, a Via Campesina rede internacional de movimentos sociais que reivindica
uma tradio camponesa adotou um posicionamento contrrio s polticas de acesso terra via
crdito fundirio. No Brasil, o MST a principal organizao afiliada a essa rede.
9
366
19/03/2015 14:26:19
recuperar a trajetria histrica e aprofundar os limites e possibilidades dos

distintos programas de crdito fundirio no Brasil, o prximo tpico analisa
cada um deles, comparando seus principais resultados em relao ao nmero
de famlias beneficiadas com aes de reforma agrria.
Transformaes e continuidades
dos programas de crdito fundirio no brasil:
desafios e principais resultados
O processo de transio entre os diferentes Programas de crdito fun
dirio (PCT, BT e PNCF) no representaram apenas mudanas pontuais do
ponto de vista do alcance e da gesto da poltica, mas tambm a constituio
de novos arranjos polticos, conformao de interesses, mitigao de conflitos
e alianas entre os atores envolvidos na elaborao das polticas fundirias. A
proposta do PCT iniciou no estado do Cear como um componente de ao
fundiria dentro do Projeto So Jos, que constituiu um fundo para aquisio
de terras.11 Esse fundo foi transformado no projeto piloto chamado Programa
Cdula da Terra (Lima, 2008). O PCT tinha o intuito de propiciar um apren
dizado e gerar um sistema operacional, visando a extenso do crdito fundirio
para o restante do pas (Navarro, 1998). Os seus objetivos principais eram os
seguintes: i) reduzir a pobreza rural, por meio do aumento da renda familiar;
ii) elevar o rendimento agrcola; iii) testar o mecanismo da reforma agrria de
mercado como alternativa ao modelo tradicional de reforma agrria (Buainain
et al., 1999).
Com a meta de atender quinze mil famlias no perodo de trs anos, o
PCT previa emprstimos para aquisio de terras com prazo de dez anos para
pagamento, incluindo trs anos de carncia (Navarro, 1998; Lima, 2008).
O limite de crdito para cada famlia era de US$11.200,00 incluso os gastos
com a compra da terra, registro em cartrio, servios topogrficos, impostos
e investimentos comunitrios. Cada famlia receberia ainda US$1.300,00 a
fundo perdido, a ttulo de ajuda para instalao (Lima, 2008). Para acessar os
recursos, as famlias deveriam se organizar previamente em associaes, cujos
membros seriam responsveis por selecionar a rea e negociar diretamente com
O projeto So Jos foi coordenado pelo governo estadual e financiado pelo Banco Mundial com
o propsito de enfrentar a pobreza rural via associaes comunitrias legalmente constitudas. Na
sua concepo inicial, o projeto no previa uma linha de financiamento para aquisio de terras,
mas adotou esse tipo de interveno por influncia de consultores do Banco Mundial e do governo
federal como uma forma de preparar a elaborao de um projeto mais abrangente.
11
367
19/03/2015 14:26:19
os proprietrios a compra da terra. Esse aspecto motivo de controvrsias entre

os que defendem que o recurso ao associativismo diminui a possibilidade de
equvocos decorrentes da avaliao individual, propiciando maior eficincia
alocativa e produtiva (Lima, 2008) e os que demonstram que esse procedi
mento facilmente manipulvel segundo interesses de atores locais.
Duas crticas fundamentais foram formuladas em relao ao PCT. A
primeira, com base nos trabalhos de Navarro (1998) e Silveira (2008), refe
rese s influncias externas exercidas nas etapas de criao das associaes,
seleo das famlias e processo de aquisio de terra. Navarro (1998) destaca
ser recorrente a criao de associaes por iniciativas de interessados diretos
pela venda das terras ou de outros mediadores externos. Os casos de agentes
religiosos representam exemplos da ao desses mediadores, j que a maioria
dos beneficirios no sabia ao certo das condies operacionais e financeiras
do projeto. Ou seja, os projetos eram inspirados em uma moral religiosa sem
maiores preocupaes com aspectos produtivos, capacidade de pagamento
e dificuldades organizativas. Alm desses casos temse situaes de projetos
cujos maiores interessados so atores locais que escolhem por conta prpria
os membros que faro parte da associao, sonegando informaes sobre a
maior parte dos procedimentos exigidos pelo Programa. A segunda crtica
diz respeito s condies de pagamento, com taxas de juros acima da infla
o, o que acarretou no endividamento da maioria das famlias beneficiadas
(Pereira, 2004).
No que se refere aos resultados, o PCT atendeu 8.891 famlias entre 1997
e 2001 nos cinco estados contemplados, ao passo que a poltica de reforma
agrria beneficiou 107.255 famlias no mesmo perodo e nos mesmos estados
(MDA, 2013). Esse dados evidenciam, ao mesmo tempo, o carter piloto e
complementar reforma agrria dessa iniciativa, pois beneficiou o correspon
dente a 8% das famlias contempladas pela reforma agrria nesses estados e a
2% em relao ao total de famlias assentadas no pas no mesmo perodo de
interveno (392.262 famlias).
Desde o incio da implantao do PCT, antes mesmo que a experincia
pudesse ser avaliada, j estava se dando a negociao entre o governo federal e
o Banco Mundial, visando a formulao de proposta semelhante para todas as
regies do Brasil. Nesse processo foi gestado o Banco da Terra, cujo marco legal
de abrangncia nacional foi aprovado de forma rpida e por unanimidade no
Senado Federal. Essa agilidade do legislativo foi impulsionada, principalmente,
pela escassez de recursos fundirios para desapropriaes de terra nas regies Sul
e Sudeste e pela queda nos preos das terras registrada na poca (Cond, 2006).
368
19/03/2015 14:26:19
Os financiamentos do BT chegavam a at quarenta mil reais por famlia

e o prazo para pagamento era de at vinte anos, com trs de carncia. Os juros
variavam de 6 a 10% ao ano, conforme o valor financiado. No caso de paga
mentos de parcelas sem atraso, os muturios contavam com 30 a 50% de rebate
(desconto) nos juros, de acordo com a regio (Cond, 2006). A renda bruta
anual dos beneficirios deveria ser inferior a quinze mil reais e o patrimnio
composto de bens de qualquer natureza no podia exceder o valor de trinta mil
reais (MDA, 2002). Embora o sistema operacional do Banco da Terra tenha
sido institudo de forma muito semelhante ao PCT existiam duas diferenas
fundamentais: i) o objetivo principal do BT passou a ser o fortalecimento da
agricultura familiar e no o combate pobreza rural. Dessa forma, o seu pbli
co alvo no era de forma preferencial o agricultores pobres, mas famlias com
maior poder aquisitivo e patrimnio; ii) aprovao pelo Congresso Nacional
da proposta do Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra, por
meio da Lei Complementar n 93, de 4 fevereiro de 1998, e regulamentada
em 2002. Assim, atendiase a proposta de criao de um fundo de terras de
carter permanente e com abrangncia nacional (Cond, 2006; Medeiros,
2002; MDA, 2004).
Durante os seus seis anos de vigncia (19982003), o BT atendeu um
total de 34.655 mil famlias no Brasil. Os estados com maior adeso foram
o Rio Grande do Sul (10.241 contratos) e Santa Catarina (4.688 contratos),
sendo ambos responsveis por aproximadamente 40% de todos os contratos
contemplados. Ao se comparar os dados da poltica de reforma agrria pro
movida pelo Incra com o BT no mesmo perodo, podese observar que, com
exceo dos dois estados acima, a reforma agrria foi mais expressiva em todos
os demais, representando cerca 86% do acesso terra no pas, com 239.101
famlias assentadas (MDA, 2013).
Para Da Ros e Moreira (2007), o expressivo nmero de contratos efetua
dos no Rio Grande do Sul se deve uma confluncia de fatores.12 Em primeiro
lugar, temse uma forte demanda por terra principalmente nas regies norte
e nordeste do estado, onde predominam pequenas propriedades familiares
geridas por descendentes de imigrantes europeus. Nessas regies, o processo
de sucesso proporcionou a fragmentao das propriedades. Como conse
Apesar da pesquisa de Ros e Moreira (2007) no contemplar o estado de Santa Catarina podese
afirmar que os resultados significativos do crdito fundirio registrado nesse estado decorrem de
fatores semelhantes aos encontrados no Rio Grande do Sul. Alm disso, como mencionado ante
riormente, o governo de Santa Catarina instituiu no incio da dcada de 1980 o programa Fundo
de Terras, que propiciou um acmulo de experincia que auxiliou a gesto da poltica de crdito
fundirio do governo federal nesse estado.
12
369
19/03/2015 14:26:19
quncia, muitos pequenos agricultores encontram dificuldades de se inseri

rem nos mercados e muitos jovens migram para as cidades, aprofundando o
envelhecimento da populao rural. Essa maior incidncia de uma populao
rural idosa e aposentada no meio rural dessas zonas resulta na existncia de
estabelecimentos abandonados ou arrendados passveis de serem vendidos por
intermediao do crdito fundirio.
A segunda razo est relacionada montagem de uma estrutura des
centralizada de gesto do BT. A presso contrria ao Programa por parte de
movimentos sociais, principalmente daqueles ligados Via Campesina, levou
o governo gacho, assim como de outros estados governados por partidos de
oposio ao governo federal, a no assinar o termo de cooperao com o go
verno federal. Contudo, essa posio poltica no impediu que Programa fosse
implementado, pois o MDA efetuou convnios diretamente com associaes
de municpios, que contaram com apoio de universidades regionais existentes
no estado13 (Da Ros; Moreira, 2007). Essas associaes assumiram o papel dos
rgos do governo estadual, promovendo maior descentralizao e capilaridade
ao Banco da Terra (Cond, 2006). Em terceiro lugar ocorreu uma baixa nos
preos das terras uma vez que as transaes de compra e venda de imveis
rurais so indexadas ao preo da soja, naquele perodo em baixa no mercado
internacional (Da Ros; Moreira, 2007, p.12).
Em 2003, a eleio do presidente Lula gerou uma grande expectativa em
relao ao tema da reforma agrria. Muitos segmentos polticos esperavam que
a poltica de crdito fundirio fosse extinta. A deciso do governo, no entanto,
foi de criar o Programa Nacional de Crdito Fundirio. De acordo com Sauer
(2010), o rearranjo das foras polticas no interior no MDA fez com que a
Contag e a Fetraf no s passassem a apoiar a poltica de crdito fundirio mas a
se envolver ativamente na sua implantao,14 gerando inclusive um impasse que
desfez a unidade no interior do Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia
no Campo. A maioria das organizaes participantes desse Frum defendia
a reforma agrria como a nica poltica de acesso terras (Medeiros, 2002).
Universidade Regional Integrada (URI), Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e

Universidade Federal de Pelotas (UFPEL).
14
Nesse perodo, os objetivos e diretrizes do Fundo de Terras e Reforma Agrria foram revistos e
redefinidos pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ), de acordo
com o decreto n 4.892/2003. Esse Conselho passou a contar, tambm, com a participao efetiva
dos movimentos sociais e instituies representativas dos trabalhadores rurais. Tal participao ocor
reu em todas as instncias e nveis de deciso do programa, inclusive no que se refere aplicao dos
recursos, bem como alterou significativamente a dinmica do crdito fundirio no que diz respeito
a debates, adequao e utilizao dos recursos financeiros (Cond, 2006).
13
370
19/03/2015 14:26:19
O PNCF possui estrutura semelhante ao PCT e ao Banco da Terra, mas

incorporou uma inovao com a adoo de duas linhas distintas de finan
ciamento: i) a linha Combate Pobreza Rural (CPR), com financiamentos
coletivos por meio de grupos de agricultores organizados em associaes,
semelhante ao PCT; ii) a linha Consolidao da Agricultura Familiar (CAF),
que beneficia de forma individual famlias de agricultores com terras insufi
cientes para garantir a sua reproduo social, arrendatrios, parceiros e meeiros
(MDA, 2004). A primeira se orienta para os estados nordestinos, enquanto
a segunda se volta mais para as regies Sudeste e Sul. As duas linhas preveem
aes especficas para atender o pblico jovem. Essa orientao faz parte da
pauta de reivindicaes da Fetraf, que pressionou o governo federal para incluir
os jovens entre o pblico prioritrio do Programa (Cond, 2006).
Desde que entrou em funcionamento, o PNCF tornouse a mais impor
tante das polticas de crdito fundirio criadas no pas. Em 2013, suas aes j
tinham beneficiado 93.827 famlias, sendo 48.643 pela linha CPR e 45.184
pela modalidade CAF (MDA, 2013). Entre 2003 e 2013 a poltica de reforma
agrria conduzida pelo Incra contemplou 689.423 famlias, o que indica que
o PNCF abrangeu o equivalente a 14% desse total de beneficirios.
A Tabela 1, a seguir, apresenta um somatrio de beneficirios pela reforma
agrria e pelas distintas polticas de crdito fundirio, por regio e pas desde
que essas iniciativas entraram em funcionamento at 2013. Destaca tambm
os estados que apresentam nmeros mais expressivos de famlias beneficiadas
pelo crdito fundirio.
Observase que, na regio Sul, o crdito fundirio representou 44% do
total de famlias atendidas pelas duas polticas, com destaque novamente para
o Rio Grande do Sul e Santa Catarina, que apresentaram mais famlias bene
ficiadas pelos programas de crdito fundirio do que pelas de reforma agrria
conduzidas pelo Incra. Em relao ao pas, o crdito fundirio beneficiou quase
10% do total de famlias contempladas por ambas as polticas.
De acordo com Torrens (2011), em estados onde outros programas de
crdito fundirio j haviam sido executados, percebese um possvel apren
dizado relativo gesto do PNCF pelos atores locais. Esses estados dispem
de recursos humanos e institucionais capazes de dar continuidade s novas
demandas criadas pelo PNCF. Existe assim uma maior atuao dos sindicatos,
de rgos de terras dos governos estaduais, ONG e de empresas de assistn
cia tcnica e extenso rural, que aumentam a sua capilaridade. Os casos do
Rio Grande do Sul e Santa Catarina indicam que o crdito fundirio pode
representar a principal alternativa de acesso terra para regies com fronteiras
agrcolas fechadas, que no possuem grandes reas passveis de desapropriao
371
19/03/2015 14:26:19
segundo a legislao vigente, mas detm um nmero expressivo de agricultores

familiares com pouca ou nenhuma terra e de unidades geridas por agricultores
aposentados (Cazella, 2011). Os resultados do estado nordestino do Piau, com
expressivo nmero de famlias beneficiadas pelo crdito fundirio, podem ser
explicados pela constituio de um aparato institucional engajado politica
mente na ampliao do Programa. O lanamento do PNCF coincidiu com
um governo estadual alinhado ao governo federal, que contou com o apoio
do movimento sindical para implementar essa poltica. A experincia anterior
do Banco da Terra tambm auxilia a explicar essa performance j que 1.650
famlias foram beneficiadas pelo BT nesse estado.
Tabela 1
Total de famlias contempladas pelas polticas de ordenamento fundirio no Brasil
(Reforma Agrria e Crdito Fundirio), por regio e pas
Regio
Reforma
Agrria*
Norte
Nordeste
Piau
Maranho
Bahia
Centro Oeste
Mato Grosso
Sudeste
Sul
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Brasil
527.829
419.174
41.465
150.850
64.691
223.172
132.322
61.475
56.794
16.847
7.708
1.288.444
Crdito
Fundirio
(CF)*
3.956
63.012
18.014
10.736
8.069
14.917
7.522
10.348
44.640
28.138
11.222
136.873
Total
Participao
do CF (%)
531.785
482.186
59.479
161.586
72.760
238.089
139.844
71.823
101.434
44.985
18.930
1.425.317
0,7
13,1
30,3
6,6
11,1
6,3
5,4
14,4
44,0
62,5
59,3
9,6
* Referese as aes do Incra.

** Referese ao Programa Cdula da Terra, Programa Banco da Terra e Programa Nacional de
Crdito Fundirio.
Fonte: Elaborado pelos autores, a partir de dados do MDA (2013) e Incra disponibilizado via email mediante
solicitao.
Alm da questo da possvel competio com a reforma agrria, outra

importante crtica s polticas de crdito fundirio est fundamentada na
372
19/03/2015 14:26:19
baixa capacidade de pagamento das famlias beneficiadas, que resulta em

elevados ndices de inadimplncia dos contratos. Esse aspecto induziu a uma
reformulao do PNCF, no incio de 2013. Na realidade, a inadimplncia
maior entre os beneficirios do Banco da Terra, pois os juros de 6 a 10% a.a.
contrastam com aqueles praticados pelo PNCF, que variam de 2% a 5% a.a.
Tabela 2
Inadimplncia fsica e financeira das carteiras de crdito fundirio
(PCT, BT e PNCF), por estado, (19972011).
Unidade da Federao
Alagoas
Bahia
Cear
Distrito Federal*
Esprito Santo
Gois
Maranho
Minas Gerais
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Paraba
Pernambuco
Piau
Paran
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rondnia
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Sergipe
So Paulo
Tocantins
Total
Inadimplncia
Fsica (%)
27,8
27,7
25,1
100
19,1
43,2
37,2
32,9
21,6
67,5
25,4
28,0
13,2
46,8
36,3
19,2
79,7
27,8
21,0
16,0
46,9
69,6
31,1
Inadimplncia
Financeira (%)
16,7
5,8
12,0
17,9
5,5
11,5
10,2
12,2
9,8
11,1
13,4
13,1
6,7
8,2
13,9
6,7
7,9
4,1
3,1
11,6
13,4
8,9
7,8
* O Distrito Federal possui apenas um contrato e que se encontra inadimplente, o que explica o
endividamento fsico de 100%.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados disponibilizados pelo MDA via email, mediante solicitao.
373
19/03/2015 14:26:20
Os dados da Tabela 2 apresentam a inadimplncia fsica e financeira dos

contratos dos programas PCT, Banco da Terra e do PNCF entre 1997 e 2011.
Para o MDA, a inadimplncia fsica referese quantidade de contratos com
atraso de uma ou mais parcelas em funo do nmero total de contratos. J a
inadimplncia financeira corresponde ao percentual de recursos em atraso em
funo do valor total financiado.
Dados de 2010 indicam que do total de contratos inadimplentes da
carteira do crdito fundirio, 47% pertencem ao Programa Cdula da Terra,
31% ao Banco da Terra e os 22% restantes ao PNCF. inegvel que esses n
meros so preocupantes, mas o nmero de parcelas vencidas (inadimplncia
fsica), na sua maioria no ultrapassa a duas. Esses dados contm, tambm, um
nmero expressivo de contratos passveis de execuo judicial por apresentar
irregularidades de enquadramento do beneficirio decorrentes de renegocia
es efetuadas entre o agricultor originalmente beneficiado pela poltica com
terceiros, sem ter o consentimento do rgo de terra gestor da poltica.
Percebese tambm que apesar da inadimplncia financeira ser em geral
elevada (quase 8% na mdia), h uma grande variao nos nmeros, sendo re
lativamente baixa em estados como Santa Catarina e Rio Grande do Sul (3,1%
e 4,1% respectivamente) e muito alta em estados como Alagoas (16,7%).
Um estudo realizado pelo MDA aponta as caractersticas dos estabe
lecimentos inadimplentes da linha de financiamento CPR, a partir de uma
amostra de beneficirios da regio Nordeste (Maranho, Piau e Rio Grande
do Norte). Em sntese, a inadimplncia est associada aos seguintes fatores:
i) os tamanhos das reas so semelhantes, mas existem diferenas marcantes
de declive dos terrenos, problemas com eroso e disponibilidade de fontes
de gua no imvel. Outro aspecto que esses estabelecimentos tm pouca
infraestrutura (construes, cercas e estradas); ii) oferta precria de servios
essenciais como sade, educao e estradas para escoar a produo; iii) uma
pequena parte da produo agropecuria destinada ao mercado e a renda
proveniente da agricultura no a mais importante para garantir o sustento
da famlia; iv) a principal fonte de renda familiar provm de programas de
transferncia de renda, aposentadorias ou penses e trabalho fora da pro
priedade (geralmente espordico); v) pouca eficcia dos empreendimentos
coletivos (aquisio de terras por associaes) e discordncia com os prazos
e valores dos financiamentos; vi) as associaes apresentam uma quantidade
menor de famlias, com poucos jovens; vii) pouca experincia na atividade
agrcola; viii) baixo grau de escolaridade; ix) problemas e ineficincia da
assistncia tcnica, geralmente realizadas por empresas privadas e ONGs
(MDA, 2011a).
374
19/03/2015 14:26:20
A mesma pesquisa foi realizada junto a beneficirios da linha CAF em

Santa Catarina e Rio Grande do Sul, sendo destacadas as seguintes caracte
rsticas dos projetos inadimplentes: i) reas muito pequenas e inviveis para
cultivos tradicionais da agricultura familiar; ii) solos com baixa fertilidade, que
precisam de investimentos para a sua correo; iii) ausncia de mecanismos
para lidar com os perodos de seca; iv) escassez de gua; v) escolha produtiva
de pouca rentabilidade; vi) difuso da ideia de que a dvida no ser cobrada
(risco moral); vii) baixa qualidade da assistncia tcnica e mudana no pro
jeto produtivo inicial, devido inviabilidade tcnicoeconmica; viii) pouco
conhecimento sobre as clusulas contratuais e m orientao da parte dos
agentes financeiros; ix) baixa escolaridade dos beneficirios (MDA, 2011b).
No incio de 2013, a SRA/MDA efetuou algumas reestruturaes no
PNCF, com o intuito de tornar essa modalidade mais acessvel aos segmentos
empobrecidos da agricultura familiar e, tambm, de minorar a dificuldade
de pagamento dos financiamentos pelos beneficirios. As alteraes resulta
ram num conjunto de aes que modificam as condies de financiamento
tanto dos novos contratos quanto dos contratos antigos referentes ao BT e
Cdula da Terra, CAF e CPR: i) diminuio dos juros para 0,5% nos casos
de famlias cadastradas no Cadastro nico (CADnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, com bnus de adimplncia de
40%; ii) a modalidade Nossa Primeira Terra passa a ter juros de 1% e bnus
de adimplncia de 30%; iii) para os demais beneficirios a taxa de juros fica
em 2%, com bnus de adimplncia de 20%.
Alm disso, as seguintes alteraes foram institudas pela lei comple
mentar n 93/98: i) ampliao do prazo mximo de financiamento para at
35 anos; ii) enquadramento das parcelas do crdito fundirio na cobertura
de investimento do Seguro da Agricultura Familiar; iii) reas com escrituras
pblicas e registradas em Cartrio de Registro de Imveis, tero a permisso
de financiamento pelo PNCF no momento da partilha desse bem.
Pretendese, tambm, reforar o processo de articulao dos beneficirios
do PNCF com outras polticas pblicas para a agricultura familiar, como:
i) unificao dos crditos do PNCF com a modalidade do Pronaf A (linha
especfica de crdito para beneficirios da reforma agrria); ii) instituio
de um prcontrato com o Programa Nacional de Habitao Rural antes da
contratao do PNCF, priorizando recursos para os beneficirios do crdito
fundirio e o atendimento da atual demanda de 35 mil casas para o PNCF;
iii) de forma semelhante, previso nos projetos tcnicos do crdito fundirio
da comercializao futura via o Programa Nacional de Alimentao Escolar e
o Programa de Aquisio de Alimentos.
375
19/03/2015 14:26:20
Consideraes finais
Este captulo apresentou um panorama dos trs principais programas de
crdito fundirio implantados no Brasil, destacando as limitaes e desafios
da poltica recente. Desde sua concepo, essa modalidade de interveno
fundiria enfrentou resistncias de cunho ideolgico de organizaes da so
ciedade civil implicadas na luta pela reforma agrria. Por prever a compra de
terras pelo agricultor, essa poltica pblica acabou sendo rotulada por muitos
analistas e dirigentes de movimentos sociais como uma reforma agrria de
mercado, inspirada na ideologia neoliberal. Em relao a esse assunto, Sabourin
(2008) chama a ateno sobre a necessidade de se relativizar a oposio entre
as polticas de acesso terra via mercado (crdito fundirio) e as polticas tra
dicionais de reforma agrria. As desapropriaes de terras privadas dependem
de indenizaes e, na maioria das vezes, os preos pagos aos antigos proprie
trios pelas terras e benfeitorias acabam sendo equivalentes ou superiores aos
preos praticados no mercado. Esse nvel de indenizao encoraja assim os
proprietrios a negociarem a ocupao de suas fazendas com a cumplicidade
do Incra ou a fazerem arranjos entre as partes (Sabourin, 2008, p. 116).
Em que pese essa controvrsia inicial de cunho ideolgico, at o mo
mento, a poltica de crdito fundirio interveio, mesmo que parcialmente,
em dois grandes desafios presentes no meio rural brasileiro: a sucesso de
unidades agrcolas familiares e a consequente permanncia de jovens no
campo; e o enfrentamento da pobreza rural. Uma anlise prospectiva sobre
essa poltica revela, tambm, seu potencial enquanto mecanismo de controle
de terras colocadas venda por pequenos e mdios proprietrios, as quais so
completamente ignoradas pela poltica de reforma agrria. A interveno do
crdito fundirio nessas situaes evita que as mesmas saiam do domnio da
agricultura familiar, se transformem em stios de lazer ou sejam adquiridas
por proprietrios consolidados e empresrios interessados em investimentos
produtivos e especulativos no meio rural.
Outro aspecto a ser considerado que o crdito fundirio, alm de ser
uma poltica que apresenta potencial para limitar a concentrao de terras,
pode atuar como uma ferramenta de reordenamento fundirio. O remem
bramento de terras para aumentar o tamanho de minifndios e redesenhar a
estrutura de unidades produtivas comprometidas pelas sucessivas subdivises
sofridas ao longo do tempo representa uma ao de reordenamento pratica
mente inexistente no Brasil (Barthes, 1975; Neumann, 2003). A ausncia de
bases tcnicas para atuar como uma ferramenta de ordenamento territorial
um fator limitante sua expanso no pas. Para planejar as aes de reordena
376
19/03/2015 14:26:20
mento da malha fundiria, tornase imprescindvel a construo de sistemas

eficazes de cadastros e de registros de terras, que no Brasil ainda se encontram
em fase embrionria. O processo de gesto do PNCF necessita de um pro
fundo aprimoramento no sentido de dispor de sistemas descentralizados de
informaes correlacionados ao cadastro de imveis rurais e ao mercado de
terras. Essas informaes possibilitam identificar terras com problemas de
sucesso, colocadas venda por razes diversas, passveis de permutas com
outros proprietrios e propcias preservao ambiental, alm do imprescin
dvel acompanhamento e controle dos preos das terras. Para tanto, os rgos
de terras dos governos estaduais carecem de atualizao e capacitao, para
atuarem dentro da lgica do reordenamento fundirio.
Os casos de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, estados que registram
as melhores performances dessa poltica, demonstram que o crdito fundirio
pode atender as demandas de jovens, geralmente oriundos de famlias pro
prietrias de pouca terra, e de agricultores familiares que vivem na condio
de arrendatrios. Esse perfil de beneficirio explica a grande adeso de candi
datos que possuem tradio como agricultores e desejam aumentar a rea do
estabelecimento e/ou adquirir segurana jurdica para permanecer no meio
rural na condio de proprietrios de terras. A poltica de reforma agrria por
si s no consegue atender a heterogeneidade de atores demandantes de terras
e nem resguardar pequenas propriedades que vem sendo compulsoriamente
abandonadas e vendidas para outros proprietrios, empresas ou mesmo utili
zadas para fins no agrcolas.
Os resultados relevantes obtidos pelo crdito fundirio nesses dois esta
dos permitem especular se em regies com fronteiras agrcolas esgotadas essa
poltica no representa a nica alternativa eficiente de governana fundiria.
Nessas situaes, a reforma agrria tornase praticamente invivel frente s
limitaes operacionais em dispor de reas passveis de desapropriao dentro
do marco legal vigente. A poltica de crdito fundirio nesses estados tem al
canado bons resultados, em especial, na forma de contratos individuais, que
permitem adquirir pequenas reas de terras. O programa respondeu de forma
significativa forte demanda por terra de pequenos produtores minifundis
tas, arrendatrios, parceiros, meeiros e filhos de agricultores sem terra. Se esse
tipo de interveno no modifica de forma efetiva a concentrao fundiria,
certamente contribui para que pequenas reas colocadas venda no saiam
do circuito da agricultura familiar e sejam transformadas em stios de lazer ou
anexadas a estabelecimentos maiores.
Mesmo que os dados referentes inadimplncia gerem questionamen
tos sobre a eficcia de uma poltica dessa natureza, inegvel que ela tem
377
19/03/2015 14:26:20
beneficiado uma parcela significativa de famlias de agricultores que no

integram movimentos sociais que lutam pela desapropriao de terras para
fins de reforma agrria. importante ressaltar, tambm, alguns entraves
que dificultam o sucesso dos projetos financiados pela poltica de crdito
fundirio e que no demandam mudanas nas normas operacionais da
poltica para serem solucionados. Apenas em poucos casos existem inicia
tivas consistentes de apoio na esfera tcnicoprodutiva, que possibilitem a
reestruturao das bases materiais e produtivas das famlias beneficiadas.
Os elevados ndices de endividamento podem levar ao abandono dos lotes
ou transferncia das terras para outros muturios sem a intermediao dos
rgos pblicos implicados, gerando um quadro que acarreta um profundo
desgaste da poltica perante a opinio pblica. Os dados relacionados
inadimplncia evidenciam que os beneficirios mais pobres tm enfrenta
do dificuldades de gerar a renda suficiente para viabilizar a sobrevivncia
familiar e o pagamento das parcelas do crdito, criando uma situao de
endividamento que compromete o desempenho do programa. Ou seja,
o desenho atual desse instrumento creditcio tem se demonstrado mais
adequado para aquelas situaes que dispem de algum patrimnio, uma
poupana inicial ou o apoio do grupo familiar no sentido de impulsionar as
atividades produtivas. Assim como se observa na execuo de outras polticas
pblicas, a participao mais efetiva de organizaes sociais e financeiras de
carter local e regional pode ajudar a qualificar esses projetos e colaborar
para reduzir as taxas de inadimplncia.
Referncias
BARTHES, A. La dcision dans le village: lexemple du remembrement. Economie Rurale,
n. 106, 1975, p.2330.
BUAINAIN, A. M. et al. Programa Cdula da Terra: resultados preliminares, desafios e
obstculos. Relatrio de avaliao. Braslia: NEAD, 1999.
CAZELLA, A. A. Por uma poltica de ordenamento territorial e fundirio: o possvel
exemplo catarinense. Revista Agropecuria Catarinense, Florianpolis, 2011.
CAZELLA, A. A.; SOTO, G. Processos de desenvolvimento rural e a situao da agricultura
familiar no Brasil e Argentina. IX Bienal de l Colquio de Transformaciones Territoriales.
San Miguel de Tucumn, 2011.
COND, P. A. Acesso terra e a viso do pblico no mobilizado em acampamentos: o
crdito fundirio do municpio de Caador SC. Dissertao (Mestrado). Programa
de PsGraduao em Agroecossistemas, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis, 2006.
378
19/03/2015 14:26:20
DA ROS, C. A.; MOREIRA R. J. O processo de implementao do programa o Banco

da Terra no Rio Grande do Sul: uma leitura poltica (19992002). In: CONGRESSO DA
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA
RURAL, 45., Londrina, 2007. Anais... Londrina, 2007.
DELAHAYE O. Rforme agraire et march foncier: la rflexion aux EtasUnis et son
impact sur les institutions multilatrales de dveloppement. Revue TiersMonde, t. 44, n.
174, p. 449466, 2003.
GOMES, C. M. P. A governana da terra em questo: uma anlise da poltica de cr
dito fundirio no Brasil. Dissertao (Mestrado). Programa de PsGraduao em
Agroecossistemas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2013.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Agropecurio
2006. Braslia: IBGE, 2006. Disponvel em: <0909009090909090090999090909090/
acervo2.asp?e=vep=CAez=teo=11>. Acesso em: 5 abr. 2012.
LIMA, F. Programa cdula da terra: uma releitura dos principais resultados. Dissertao
(Mestrado). Programa de Ps Graduao em Desenvolvimento Econmico, Universidade
de Campinas, Campinas, 2008.
MEDEIROS, L. Movimentos sociais, disputas polticas e reforma agrria de mercado no
Brasil. Rio de Janeiro: Edur/Unrisd, 2002.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO. Painel de Indicadores gerenciais
da Secretria de Reordenamento Agrrio. Boletim, ano VIII, edio n. 20, Braslia, 2013.
______. Banco da Terra (normas tcnicas). Braslia, 2002.
______. Programa Nacional de Crdito Fundirio: Consolidao da Agricultura Familiar.
(Manual de Operaes). Braslia: SRA/MDA, 2004.
______. Perfil dos beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio: Linha de
Combate a Pobreza Rural. Estudos de Reordenamento Agrrio. Braslia: NEAD, 2011a.
______. Perfil dos beneficirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio: Linha de
Consolidao da Agricultura Familiar. Estudos de Reordenamento Agrrio. Braslia:
NEAD, 2011b.
MOVIMENTO DOS TRABALHADORES RURAIS SEM TERRA. Regies de conflito
so alvo do crdito fundirio em Alagoas. MST, 2006. Disponvel em: <http://www.mst.
org.br/node/3936>. Acesso em: 7 jun. 2012.
NAVARRO, Z. O projeto piloto Cdula da Terra: Comentrios sobre as condies sociais
e polticoinstitucionais e seu desenvolvimento recente. Porto Alegre: NEAD, 1998.
NEUMANN, P. S. O impacto da fragmentao e do formato das terras nos sistemas familiares
de produo. Tese (Doutorado). Programa de PsGraduao em Engenharia da Produo,
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2003.
PEREIRA, J. M. M. O modelo de reforma agrria de mercado do Banco Mundial em
questo: o debate internacional e o caso brasileiro. Teoria luta poltica e balano de re
sultados. Dissertao (Mestrado). Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2004.
379
19/03/2015 14:26:20
PEREIRA, J. M. M.;SAUER, S.A reforma agrria assistida pelo mercado do Banco

Mundial no Brasil: dimenses polticas, implantao e resultados. Sociedade e Estado,
Braslia, v. 26, p. 587612, 2011.
SANTA CATARINA. Sntese Anual da Agricultura de Santa Catarina2009. Florianpolis:
Secretaria da Agricultura e Desenvolvimento Rural, 2009.
SAUER, S. Reforma agrria de Mercado no Brasil: Um sonho que se tornou dvida.
Revista Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, v. 1, p. 98126, 2010.
SILVEIRA, J. Avaliao de Impacto do Programa Cedula da Terra. Estudos de Reordenamento
Agrrio. Braslia: MDA, 2008.
TORRENS, J. C. S. Programa Nacional de Crdito Fundirio: Uma avaliao quantitativa.
Estudos de Reordenamento Agrrio. Braslia: IICA/MDA/PCTCrdito Fundirio, 2011.
380
19/03/2015 14:26:20
Polticas pblicas, questo agrria

e desenvolvimento territorial rural
no Brasil
Bernardo Manano Fernandes
Introduo
No perodo psneoliberal ou neodesenvolvimentista ampliaramse
as disputas por polticas pblicas como parte das aes que determinam o
desenvolvimento territorial rural no Brasil. Enquanto no perodo desenvol
vimentista o governo aparecia como o propositor dos planos nacionais de
desenvolvimento, no perodo atual as partes interessadas da sociedade (stakehol
ders), como as corporaes, organizaes e movimentos socioterritoriais tm
participado cada vez mais na formulao de polticas pblicas. A constituio
e o estabelecimento das polticas pblicas tornaramse disputas territoriais e
por modelos de desenvolvimento, configurandose entre os novos elementos
da questo agrria atual.
Analisamos a questo agrria como problema e como conjunto de re
ferncias e condies para a construo de um modelo de desenvolvimento
territorial rural, a partir de diferentes realidades do movimentos camponeses.
Destas referncias, selecionamos a reforma agrria e as ocupaes de terra como
exemplos de polticas pblicas. No Brasil, a reforma agrria impulsionada
381
19/03/2015 14:26:20
pelas ocupaes de terra e por esta razo no possvel separlas. Todavia,

para uma anlise das caractersticas que as definem como polticas pblicas
necessrio abstrair os componentes de ambas. Com estes exemplos, discutire
mos como a ao poltica tambm se constitui em um tipo de poltica pblica,
que no definida pelo Estado e sim construda nos espaos de socializao
poltica pelos movimentos camponeses. Enfatizamos assim, como a luta pela
terra e a reforma agrria so importantes pontos de partida para as disputas
por modelos de desenvolvimento.
Na anlise deste processo, discutimos algumas polticas pblicas formu
ladas pelo governo federal, por movimentos camponeses e por corporaes do
agronegcio, e refletimos sobre o processo de formulao e ou de execuo,
contextualizandoos no debate paradigmtico, para conhecer melhor como as
tendncias dos paradigmas da questo agrria e do capitalismo agrrio produ
zem conhecimentos que contribuem e determinam a formulao e execuo
de polticas pblicas.
Apresentamos as expresses polticas pblicas emancipatrias e polticas
pblicas de subordinao para explicar as conflitualidades geradas por diferen
tes modelos de desenvolvimento. A partir do paradigma da questo agrria,
analisamos as perspectivas e proposies de movimentos camponeses para o
desenvolvimento da agricultura e a partir do paradigma do capitalismo agrrio,
discutimos as aes contraofensivas na elaborao de polticas pblicas.
Tambm discutiremos os papis de diversas instituies, como do
Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio na correlao de foras entre as diferentes linhas
polticas que constituem o governo atual. neste cenrio que analisamos
as disputas por polticas pblicas que esto relacionadas com a produo do
conhecimento cientfico nas universidades que, por sua vez, contribuem para
definir os rumos das polticas de desenvolvimento rural no Brasil.
Dos planos de desenvolvimento s polticas pblicas

e as disputas por modelos de desenvolvimento
A elaborao de polticas pblicas resultado da correlao de foras
entre instituies que so ou representam interesses de classes. So as partes
interessadas que em suas proposies de polticas, defendem seus respectivos
modelos de desenvolvimento. A influncia de instituies e organizaes da
sociedade determinam os rumos das polticas de governos e das polticas de
Estado. As polticas de desenvolvimento para o campo so exemplos deste
382
19/03/2015 14:26:20
processo. Na ltima dcada, os movimentos camponeses tm conseguido in

fluenciar mais a elaborao de polticas de desenvolvimento para a agricultura,
pecuria, mercado, indstria, educao, sade, habitao, etc., ou seja, este
conjunto forma as polticas de desenvolvimento territorial, disputando com
as corporaes capitalistas, denominadas de agronegcio.
Esta mudana que pode ser observada nos processos de criao de pol
ticas de desenvolvimento para o campo nas ltimas cinco dcadas. Elaboradas
pelos governos, mas determinadas pelos interesses das corporaes do agrone
gcio que sustentam e so sustentadas pelo sistema hegemnico capitalista
so exemplos em diferentes tempos e escalas, os planos nacionais de desenvolvi
mento (PNDs) e o Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014. Nos governos militares
de 1964 a 1984, seus planos de desenvolvimento para a agricultura foram
elaborados a partir dos interesses das corporaes e do latifndio (Fernandes,
1996). Nos governos neoliberais da dcada de 1990, as corporaes revigora
ramse em lobbies e mantiveram forte influncia na determinao das polticas
e dos modelos de desenvolvimento. Contraditoriamente, a ideologia neoliberal
ao defender o Estado mnimo criou ao mesmo tempo tanto polticas de
precarizao quanto condies polticas para os movimentos camponeses se
manifestarem, reivindicarem e proporem outras polticas de desenvolvimento.
Estas aes criaram um novo cenrio das disputas polticas sobre os
modelos de desenvolvimento do Pas e especialmente para o desenvolvimento
territorial rural. Podemos citar como exemplo o Plano Safra da Agricultura
Familiar 2013/2014. A existncia de dois planos para o desenvolvimento da
agricultura explicita as disputas por modelos de desenvolvimento entre duas
classes sociais: a classe capitalista representada pelo agronegcio e a classe
camponesa, representada com a denominao de agricultura familiar, criada
pela lei n 11.326, de 24 de julho de 2006. Esta lei, o plano safra especfico
para a agricultura familiar, bem como o censo agropecurio de 2006 so refe
rncias que demonstram a separao dos planos e das polticas pblicas para
o agronegcio e agricultura camponesa.
Embora esta separao seja resultado de intensa luta de classes, nem se
quer considerada nos documentos de nenhum governo, mesmo dos governos
de esquerda. As disputas por modelos de desenvolvimento no so componen
tes dos planos e das polticas, porque estes so determinados pelos princpios
do paradigma do capitalismo agrrio. Da mesma forma, vrios estudiosos,
tambm vinculados a este paradigma, desconsideram as conflitualidades re
sultantes das lutas e disputas. As disputas por modelos so polticas, tericas e
conceituais, por exemplo, as diferentes leituras sobre o agronegcio, alguns o
define apenas como um conjunto de sistemas (agrcola, pecurio, industrial,
383
19/03/2015 14:26:20
mercantil, financeiro, tecnolgico, etc.) de um modelo de desenvolvimento

e inclui, neste conjunto, a agricultura capitalista e a camponesa ou familiar;
outros incluem neste conjunto o histrico de sua construo pelas relaes
capitalistas e no incluem a agricultura camponesa. De fato, a agricultura
camponesa ou familiar no foi protagonista do modelo do agronegcio do qual
so dependentes e marginais, de modo que alguns movimentos camponeses
procuram criar outro modelo de desenvolvimento a partir de suas relaes
sociais: do trabalho familiar, associativo ou cooperativo, da pequena escala,
do desenvolvimento local, na economia solidria, etc.1 Outro exemplo so
diversas leituras sobre o campesinato e a agricultura familiar, que so vistos
como sujeitos distintos, como por exemplo em Abramovay (1992) e como
sendo os mesmos sujeitos com diferentes denominaes, como por exemplo
em Fernandes (2013). Portanto, tratamos agricultura camponesa/agricultura
familiar como um modo de produo e classe social.
Esta separao nas polticas e planos de desenvolvimento resultado das
constantes lutas da Via campesina, principalmente pela aes do Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Movimento dos Pequenos Agricultores
(MPA), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) e pelo Movimento das
Mulheres Camponesas (MMC), da Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura (CONTAG) e da Federao Nacional dos Trabalhadores e
Trabalhadoras na Agricultura Familiar. Este conjunto de movimentos campo
neses lutaram e geraram as condies que levaram criao dos planos safra da
agricultura familiar a partir de 2001, que influenciou na realizao do Censo
Agropecurio de 2006, quando o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) separou a produo da agricultura familiar ou camponesa da produo
da agricultura patronal ou capitalista ou agronegcio e publicou em cadernos
distintos. Esta postura do IBGE reforou uma leitura crtica sobre a agricultura
brasileira, como as anlises sobre as diferentes participaes das agriculturas
camponesa e capitalista a partir dos censos agropecurios feitas pelo gegrafo
Ariovaldo Umbelino de Oliveira desde a dcada de 1980, para demonstrar a
importante participao do campesinato no desenvolvimento do pas. Exemplos
dessas anlises podem ser observadas em Oliveira (1991 e 2004.)
A elaborao de dois censos agropecurios e o fato do Brasil possuir dois
ministrios de desenvolvimento da agricultura demonstram ainda mais que
pensar os modelos de desenvolvimento no uma questo simples, embora
esta questo tenha sido evitada pela maior parte dos estudiosos dos paradig
mas do capitalismo agrrio e da questo agrria. O Ministrio da Agricultura,
1
Sobre as questes do agronegocio, agricultura camponesa/familiar, ver Fernandes et al., 2014.
384
19/03/2015 14:26:20
Pecuria e Abastecimento o mais antigo, criado na poca do Brasil Imprio

(1860), o ministrio do agronegcio e, portanto, sempre defendeu os inte
resses do latifndio e das corporaes. Definiu sozinho as polticas agrrias
por mais de um sculo. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio foi criado
aps o massacre de Eldorado dos Carajs (1996)2 e tornouse importante
para o desenvolvimento da agricultura camponesa/familiar. Sua criao foi
resultado da luta camponesa pela terra e por um modelo de desenvolvimento
emancipatrio, contra o estado de sujeio s polticas de interesse capitalista
elaboradas pelo ministrio do agronegcio.
Estes fatos so expresses incontestveis do debate paradigmtico, das dis
putas territoriais e dos diferentes modelos de desenvolvimento defendidos pelas
classes. Atravs do paradigma do capitalismo agrrio possvel ignorar as classes
sociais e as conflitualidades das disputas por polticas de desenvolvimento mas
impossvel neglas. Estas disputas esto marcadas cotidianamente pela luta
de classes que se manifesta pelas ocupaes de terra, protestos, reivindicaes
e proposies de polticas pblicas pelos movimentos camponeses e lobbies
pelas corporaes para demarcarem seus territrios dentro do governo federal.
Quem elabora a poltica pblica:

questo agrria, desenvolvimento e conflitualidade
As corporaes da agricultura capitalista controlaram por quase um scu
lo e meio as polticas de desenvolvimento da agricultura. Somente no final da
ltima dcada do sculo XX e na primeira dcada deste sculo, os movimen
tos camponeses conseguiram influenciar os governos para criao de planos
e polticas pblicas. Elaborar uma proposta de poltica pblica e contribuir
para construir um modelo de desenvolvimento para a agricultura camponesa
continua sendo o grande desafio destes movimentos. Em seu VII Congresso
Nacional, O Movimentos dos Trabalhadores Rurais Sem Terra apresentou o
Programa Agrrio do MST com as seguintes consideraes.
A sua implantao no depende de reinvindicaes a governo, ou apenas de von
tade poltica de nosso movimento. A sua concretude depende da luta de classes,
O massacre aconteceu no dia 17 de abril de 1996, em 29 de abril foi nomeado o ministro de Estado
Extraordinrio de Poltica Fundiria, por decreto. No ano de 1999, por meio da medida provisria
n 1.91112, o governo criou o Ministrio de Poltica Fundiria e do Desenvolvimento Agrrio,
que mudou para Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, no dia 14 de janeiro de 2000,
atravs do decreto n 3.338.
385
19/03/2015 14:26:20
da nossa capacidade de ir acumulando foras e irmos construindo na pratica

nas reas conquistadas dos assentamentos, escolas, centros de treinamento, etc.
Depende de nossa capacidade de construirmos alianas concretas em torno do
programa com os demais setores do campesinato e com toda classe trabalhadora
urbana.
Depende da capacidade de amplos setores da sociedade brasileira, para construir
uma hegemonia uma maioria que compreenda e defenda esse programa
(MST, 2013, p. 6).
O Programa Agrrio do MST apresenta diretrizes para um modelo de

desenvolvimento da agricultura camponesa. No captulo 6, Proposta de um
programa Reforma Agrria Popular, so apresentados os principais pontos de
uma poltica de desenvolvimento:
1 a desconcentrao da propriedade da terra;
2 a sustentabilidade do uso dos recursos naturais;
3 garantir as sementes como patrimnio e como soberania;
4 assegurar um modo de produo que garanta o direito alimentao
a partir da soberania alimentar;
5 produzir e utilizar energias renovveis;
6 garantir a educao em todos os nveis e acesso s prticas culturais;
7 defender os direitos dos trabalhadores, lutando contra todos os tipos
de explorao;
8 a sntese dos pontos um modo de vida digno.
Estes pontos tm sido as referncias que o Movimento tm utilizado para
defender as polticas pblicas necessrias para um modelo de desenvolvimento.
At o momento o MST, assim como os outros movimentos camponeses do
Brasil, no se dedicou a elaborao de um modelo de desenvolvimento, embora
seja possvel selecionar as diretrizes de seus documentos.
O Movimentos dos Pequenos Agricultores (MPA) foi o primeiro movi
mento campons da Via Campesina a formular uma proposta de um Plano
Campons, que contou inclusive com a participao do MST, num primeiro
momento, mas que foi abandonado. Persistente, o MPA chegou a sistematizar
sua proposta e publicou uma caderno denominado Plano Campons: da agri
cultura camponesa para toda a sociedade (MPA, 2012). Valter Israel da Silva,
membro do MPA, publicou Caminhos da afirmao camponesa: elementos
para um plano campons. Nestes documentos tambm podese se encontrar
as diretrizes de um modelo de desenvolvimento para a agricultura camponesa.
Alguns destaques so:
386
19/03/2015 14:26:20
1 definio de campesinato;
2 agroecologia, assistncia tcnica, pesquisa;
3 crdito, comercializao;
4 alimentos e energia: diversidade;
5 produo, cooperao, agroindstria;
6 educao, cultura, formao, tecnologia;
7 comunidade e qualidade de vida.
Estes documentos so alguns dos registros das principais linhas orga
nizadas por movimentos camponeses da Via Campesina. So a expresso da
luta camponesa que tem influenciado polticas pblicas como, por exemplo, o
Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera, os cursos de
licenciatura Pedagogia da Terra, em implantao em vrias universidades fede
rais, o mestrado acadmico em Desenvolvimento Territorial na Amrica Latina
e Caribe (criado na Universidade Estadual Paulista UNESP), o Programa de
Aquisio de Alimentos PAA e o Programa Nacional de Alimentao Escolar.
Estas experincia so sementes de um modelo de desenvolvimento que est
sendo concebido pela prxis, teoria e militncia dos movimentos camponeses
e das instituies que os apoiam. Este processo carregado de conflitualidades
e um caminho para compreender o debate paradigmtico.
Debate paradigmtico:
a questo agrria e o capitalismo agrrio
O debate paradigmtico , primeiro, uma proposta para se compreender
os pensamentos que defendem os modelos de desenvolvimento do agronegcio
e da agricultura camponesa. O ponto de partida para o debate paradigmtico
a intencionalidade. O que nos conduz ao debate tanto a inteno de defen
der nossas vises de mundo, nossos estilos de pensamento, nossos referenciais
tericos, nossos paradigmas, nossas posies polticas, quanto de conhecer
outras posies tericopolticas e suas vises de mundo, respectivos estilos de
pensamento e distintos paradigmas. Mesmo no tendo noo dos paradigmas
e suas tendncias, os trabalhadores intelectuais transitam por esses territrios
epistemolgicos, onde a filosofia e a cincia se encontram (Japiassu, 1979).
Os territrios epistemolgicos so campos da poltica, da liberdade, como nos
lembra Arendt (1998). A intencionalidade manifestada de diversos modos:
pela ao cognitiva, percepo, linguagens, prticas, etc. (Searle, 1995). Ao
mesmo tempo em que ao cognitiva produtora de territrios imateriais a
387
19/03/2015 14:26:21
ao prtica produtora de territrios materiais. Esta relao tempoespao

a partir das aes cognitivas e prticas criam a conexo entre o pensamento e
realidade, o conhecimento e o fato. Este processo um movimento que possui
diversas direes expressando diferentes intencionalidades, como tambm uma
espcie de trilha entre o sujeito e o objeto (Santos, 1996, p.74). Este proces
somovimentodirigido a prxis (Vzquez, 2007), que ningum pode evitar,
pois qualquer ato revelador de ao, tanto a proposio quanto a negao.
O processo de construo do conhecimento uma prxis intelectual e
poltica que atravs de coletivos de pensamento se organiza para produzir seus
estilos de pensamento, seus paradigmas (Fleck, 2010; Kuhn, 1978). Nenhum
trabalhador intelectual est fora deste processo, nem os que trabalham em
grupos de pesquisas, em redes nacionais e internacionais, e nem mesmo aquele
que trabalha sozinho. atravs da prxis intelectual que adentramos nos terri
trios das teorias conduzidos pelo mtodo e utilizamos conceitos produzidos e
produzimos outros. A discusso sobre os conceitos tem um papel importante
dentro do debate paradigmtico, porque traz luz as intencionalidades dos
pensadores e revelam suas posies polticas.
Somente possvel realizar o debate paradigmtico queles que esto
abertos ao dilogo para melhor compreenso das razes. Nossa opo pelo
mtodo materialista dialtico significa ter uma posio definida nos territrios
imateriais formados pelos paradigmas. Estes so formados por teorias, que so
pensamentos de referncias organizados em correntes tericas, ou seja, que
fazem as interpretaes dos fatos, o que implica necessariamente ter uma pos
tura poltica diante dos mesmos e no ignorar as outras posturas cientficas e
polticas, como rotineiramente acontece quando um paradigma hegemnico
dentro da academia e/ou de instituies.
Na Geografia, uma referncia que temos para este debate o texto
Questes tericas sobe a agricultura camponesa (Oliveira, 1991, p. 4549)
em que apresenta trs grupos de autores e suas vises sobre o desenvolvimento
da agricultura. O primeiro entende que o campesinato seria destrudo pela di
ferenciao produzida pela integrao ao mercado capitalista ou pela moderni
zao do latifndio que levaria as relaes no capitalista extino. O segundo
grupo compreende que a destruio das relaes culturais e comunitrias
provocada pelo individualismo gerado pela economia de mercado levaria a
proletarizao. O terceiro acredita que o campesinato criado e recriado pelo
capitalismo. Oliveira (1999, p. 63) afirma que discutir a Geografia agrria
e as transformaes territoriais no campo brasileiro abre perspectivas para
discusses profundas sobre o rumo que o Brasil est trilhando e que discutir
este tema funo bsica da produo acadmica. Discernir entre o poltico,
388
19/03/2015 14:26:21
o ideolgico, e o terico igualmente tarefa da reflexo intelectual. isto

que me proponho neste texto, discernir para conhecer melhor os sentidos,
sem desconhecer suas relaes intrnsecas e implicaes com a elaborao e
execuo das polticas pblicas.
A primeira vez que manifestamos nosso leitura sobre o debate paradigm
tico na forma de texto foi em Carvalho (2005, p. 2325), onde apresentamos
as primeiras ideias de paradigmas. As teses recentes de Felcio (2011), Campos
(2012) e Camacho (2013) so contribuies fundamentais para o avano desta
proposio inaugurada h uma dcada, com o objetivo de analisarmos melhor
os pensamentos, as polticas e os territrios que so produzidos pelas aes de
diferentes instituies no desenvolvimento da agricultura. O debate paradigm
tico explicita a disputa de paradigmas que se utilizam do embate das ideias, dos
campos de disputas, por meio de relaes de poder, para defender e ou impor
diferentes intenes que determinam seus modelos interpretativos. Os paradigmas
representam interesses e ideologias, desejos e determinaes, que se materializam
por meio de polticas pblicas nos territrios de acordo com as pretenses das
classes sociais. Por intermdio do recurso paradigmtico, os cientistas interpretam
as realidades e procuram expliclas. Para tanto, eles selecionam e manipulam um
conjunto de constituintes como, por exemplo: elementos, componentes, variveis,
recursos, indicadores, dados, informaes, etc., de acordo com suas perspectivas
e suas histrias, definindo politicamente os resultados que querem demonstrar.
Evidente que sempre respeitando a coerncia e o rigor tericometodolgico.
Nas leituras sobre o desenvolvimento e as transformaes da agricultura,
nos detemos nos problemas e solues criadas pelas relaes sociais na produo
de diferentes espaos e territrios. Estas leituras paradigmticas tm influncias na
elaborao de polticas pblicas para o desenvolvimento da agricultura, definindo
a aplicao de recursos em determinadas regies, territrios, setores, culturas,
instituies etc. Por essa razo, conhecer o movimento paradigmtico que vai da
construo da interpretao da teoria que sustenta a elaborao at a execuo
da poltica fundamental. A construo dos paradigmas foi realizada a partir da
seleo de referenciais tericos e suas leituras a respeito das condies existncia do
campesinato no capitalismo, os problemas, as perspectivas de superao ou manu
teno. Estas condies so discutidas neste artigo a partir do trabalho intelectual
para representar seus estilos de pensamento na defesa de diferentes modelos de
desenvolvimento do campo. Este mesmo princpio utilizado para discutir as
posturas das diversas instituies, como os governos em diferentes escalas: federal,
estadual e municipal, as corporaes do agronegcio nacional e multinacional e
dos vrios movimentos camponeses. Estas posturas podem ser analisadas atravs
dos documentos publicados e das manifestaes das organizaes.
389
19/03/2015 14:26:21
O paradigma da questo agrria tem como ponto de partida as lutas de

classes para explicar as disputas territoriais e suas conflitualidades na defesa de
modelos de desenvolvimento que viabilizem a autonomia dos camponeses.
Entende que os problemas agrrios fazem parte da estrutura do capitalismo, de
modo que a luta contra o capitalismo a perspectiva de construo de outra
sociedade (Fernandes, 2008). O paradigma da questo agrria est disposto em
duas tendncias: a proletarista, que tem como nfase as relaes capital trabalho,
entende o fim do campesinato como resultado da territorializao do capital no
campo; a campesinista que tem como nfase as relaes sociais camponesas e
seu enfrentamento com o capital. Para o paradigma do capitalismo agrrio, as
desigualdades geradas pelas relaes capitalistas so um problema conjuntural
e pode ser superado por meio de polticas que possibilitem a integrao do
campesinato ou agricultor de base familiar ao mercado capitalista. Nessa lgica,
campesinato e capital compem um mesmo espao poltico fazendo parte de
uma totalidade (sociedade capitalista) que no os diferencia, porque a luta de clas
ses no elemento desse paradigma (Abramovay, 1992). Este paradigma possui
duas vertentes, a tendncia da agricultura familiar que acredita na integrao ao
capital e a vertente do agronegcio que v a agricultura familiar como residual.
Em sntese, para o paradigma da questo agrria, o problema est no capitalismo
e para o paradigma do capitalismo agrrio, o problema est no campesinato.
Esses paradigmas tm contribudo para a elaborao de distintas leituras
sobre o campo brasileiro, realizadas pelas universidades, pelos governos, pelas
empresas e organizaes do agronegcio e pelos movimentos camponeses. Na
atualidade, as organizaes mais influentes do agronegcio so: a Associao
Brasileira do Agronegcio ABAG e a Confederao da Agricultura e Pecuria
do Brasil CNA. Entre as organizaes camponesas esto a Via Campesina,
formada pelo MST, Movimento dos Pequenos Agricultores MPA, Movimento
dos Atingidos por Barragens MAB, Movimento das Mulheres Camponesas
e Comisso Pastoral da Terra CPT; a Confederao dos Trabalhadores
na Agricultura CONTAG e a Federao Nacional dos Trabalhadores e
Trabalhadoras na Agricultura Familiar FETRAF. O governo federal pode ser
representado pelos dois ministrios que tratam das polticas de desenvolvimento
para o campo: Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA e
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA. Entre as universidades mais
influentes, destacamos: Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ,
Universidade de So Paulo USP, Universidade Estadual Paulista UNESP e
a Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Nas figuras a seguir
apresentamos essas ideias com logos das instituies, inclusive dos partidos
polticos, como forma de ilustrar o debate paradigmtico e as disputas.
390
19/03/2015 14:26:21
Figura 1 Elementos das tendncias paradigmticas


Fonte: Elaborao do autor.
FiguraFonte:
2 Posio
das instituies
no debate paradigmtico
Elaborao
do autor.

309
391
309
19/03/2015 14:26:21
A anlise do debate paradigmtico tambm contribui para uma postura

crtica em relao s atitudes dos governos. A partir das polticas de governos,
por meio de seus documentos, podese ler suas tendncias polticas e formular
proposies para mudlas. O paradigma do capitalismo agrrio hegemnico
e o grande desafio do paradigma da questo agrria formular propostas para
criar novos espaos que possibilitem a construo de planos de desenvolvimen
to para o campesinato. Neste ponto, necessitase desconstruir o conceito de
polticas pblicas a partir da compreenso das conflitualidades geradas pelas
disputas por modelos de desenvolvimento, para compreender se so polticas
de subordinao ou polticas emancipatrias.
Polticas pblicas de subordinao

e polticas pblicas emancipatrias
Para pensar poltica pblica a partir do debate paradigmtico ne
cessrio compreender que so construdas por meio de disputas polticas.
Dependendo da correlao de foras so elaboradas polticas pblicas de
subordinao ou polticas pblicas emancipatrias. O ponto de partida a
compreenso de que os territrios camponeses e capitalistas necessitam de
polticas diferenciadas para o seu desenvolvimento, que devem ser pensados
de acordo com as lgicas das relaes sociais. Os territrios do agroneg
cio tm se valido de polticas pblicas e privadas para se desenvolverem a
partir da lgica do trabalho assalariado e da produo de commodities para
exportao. Os territrios camponeses necessitam de polticas de desenvol
vimento a partir da lgica do trabalho familiar, cooperativo ou associado,
para a produo de diversas culturas para os mercados locais, regionais e
nacional e para exportao. Enfatizando, novamente, cada territrio precisa
produzir polticas de acordo com sua lgica, seu modo de produo. A ao
do agronegcio em territrios camponeses rompe a territorialidade campo
nesa e cria a subordinao, expressa pela territorialidade do agronegcio. As
polticas dos territrios camponeses no podem, portanto ser elaboradas a
partir da lgica do agronegcio. As polticas pblicas com esses princpios
devem ser elaboradas preferencialmente pelos movimentos camponeses,
sindicatos e suas confederaes. A participao do governo importante,
mas no pode ser intrusiva. Desde esse entendimento, o grande desafio do
campesinato elaborar um plano de desenvolvimento e de enfrentamento
ao capitalismo, para garantir o direito de sua existncia. Em certa medida,
a experincia brasileira de polticas de desenvolvimento do campo ainda
392
19/03/2015 14:26:21
muito primria, baseada principalmente nos princpios de produo de com

modities. Superar esta viso e construir um plano baseado na biodiversidade
um salto de qualidade importante e para tanto, ser necessrio a criao
de polticas pblicas emancipatrias.
Polticas emancipatrias so formuladas pelo protagonismo e pela par
ticipao. Parte da coerncia entre as relaes sociais e a produo territorial.
Polticas de subordinao so elaboradas por representantes ou idelogos de
uma classe para a outra classe, como forma de manter o controle, de possibilitar
a manuteno de uma condio de existncia. Isso no significa que polticas
de subordinao no contribuam para o desenvolvimento, sim contribui para
o desenvolvimento desigual.
As palavras poltica pblica podem ser compreendidas de acordo com
as premissas selecionadas. Quando utilizamos a expresso poltica pblica,
estamos nos referindo a um programa, projeto ou plano de desenvolvimento
elaborado pelos governos ou por estes com organizaes da sociedade civil
que transformam espaos e territrios. A partir deste pensamento, as polticas
pblicas so elaboradas em determinados espaos e territrios por instituies
pblicas e privadas que defendem diferentes modelos de desenvolvimento do
pas. Alm da relao entre as instituies, seus espaos e territrios, temos
polticas pblicas elaboradas de cima para baixo, ou seja, a partir de um setor
do governo para atender uma demanda da populao, sem contar com sua
participao. Tambm so elaboradas polticas pblicas de baixo para cima,
que conta com ampla participao da sociedade organizada.
As polticas de subordinao e polticas emancipatrias so construdas,
sempre por disputas e conflitualidades. A primeira por imposio, procu
rando enquadrar as comunidades camponesas ao modelo do agronegcio ou
comunidades urbanas s polticas de governo. Estas polticas so elaboradas a
partir das referncias do paradigma do capitalismo agrrio e/ou da lgica do
modo capitalista de produo. A segunda construda pelo protagonismo,
superando desafios desde sua elaborao at sua execuo. Somente atravs da
participao efetiva dos governos e de instituies da sociedade, respeitando as
relaes sociais e seus territrios que se pode construir polticas emancipatrias.
Respeito se conquista com luta e poder. A falta de respeito s comunidades
camponesas marca de muitos governos e principalmente das corporaes. Por
esta razo, os movimentos camponeses lutam diariamente, manifestandose,
reivindicando e propondo polticas de desenvolvimento. Segundo o relatrio
Dataluta (2013), entre os anos 20002012, mais de cinco milhes de pessoas
participaram de diversos tipos de manifestaes em defesa do desenvolvimento
territorial rural em todo o pas (ver Tabela 1).
393
19/03/2015 14:26:21
O Nordeste
a regio do
Brasil, porpolticas
conter de
a maior
parte da populao
manifestando-se,
reivindicando
e propondo
desenvolvimento.
Segundo o
camponesa
do
pas,
onde
se
concentra
o
maior
nmero
de
manifestantes,
mas
relatrio Dataluta (2013), entre os anos 2000-2012, mais de cinco milhes de pessoas
o Rio Grande
Sul quetipos
renedeo maior
nmero em
de pessoas
acom
participaram
de do
diversos
manifestaes
defesa por
do estado,
desenvolvimento
panhadorural
peloem
Paran
regio
O 1).
Par, na fronteira agrcola da Amaznia
territorial
todo onapas
(ver Sul.
Tabela
O Nordeste
a regio
Brasil,depor
conterema manifestaes.
maior parte daAspopulao
ocidental
o estado com
maiordo
numero
pessoas
mani
camponesa
do
pas,
onde
se
concentra
o
maior
nmero
de
manifestantes,
mas
o Rio
festaes so marcadas pelas seguintes reivindicaes: reforma agrria, educao,
Grande
Sul que rene
o maior
de pessoas
por estado,
acompanhado pelo
direitosdo
humanos,
crdito,
sade,nmero
infraestrutura,
contra
o agronegcio.
Paran na regio Sul. O Par, na fronteira agrcola da Amaznia ocidental o estado
com maior numero de pessoas em manifestaes. As manifestaes so marcadas pelas
Tabela
1
seguintes reivindicaes: reforma agrria,
educao,
direitos humanos, crdito, sade,
Nmero de manifestaes do campo
infraestrutura, contraBrasil
o agronegcio.
por estados e microrregies 2000-2012
A questo agrria o movimento do conjunto de problemas relativos ao

Fonte: Relatrio DALITA, 2013
desenvolvimento da agropecuria e das lutas de resistncia dos trabalhadores, que so
inerentes ao processo desigual e contraditrio das relaes capitalistas de produo. Em
diferentes
momentos da histria, essa questo apresenta-se com caractersticas diversas,
394
312
19/03/2015 14:26:21
A questo agrria o movimento do conjunto de problemas relativos ao

desenvolvimento da agropecuria e das lutas de resistncia dos trabalhadores,
que so inerentes ao processo desigual e contraditrio das relaes capitalistas
de produo. Em diferentes momentos da histria, essa questo apresentase
com caractersticas diversas, relacionadas aos distintos estgios de desenvolvi
mento do capitalismo. Assim, a produo terica constantemente sofre modi
ficaes por causa das novas referncias, formadas a partir das transformaes
da realidade. A questo agrria da ltima dcada do sculo XX no igual
a questo agrria da primeira dcada do sculo XXI, embora seja a mesma.
A manuteno da estrutura do sistema capitalista, no impede que ocorram
mudanas de conjuntura poltica e econmica. por essa razo que falamos em
questo agrria atual. A questo agrria de 1950 diferente da questo agrria
de 1980, mas os elementos estruturais no mudaram, como a concentrao
da propriedade da terra e as relaes de produo. Mas h novos elementos
conjunturais como a intensificao da produo de agrocombustveis que
passam a disputar terras com a produo de alimentos, impulsionados pela
estrangeirizao da terra, impactando a reforma agrria, que continua em
passos lentos.
No queremos nos referir somente ao movimento da questo agrria, mas
tambm aos seu sentido. A questo agrria no apenas um problema agrrio,
tambm um problema de desenvolvimento agrrio. Ela explicita os problemas
gerados pelo modo de produo capitalista e as possibilidades de mudana.
Mas estas possibilidades no vem do capital, mas sim do campesinato. Por
essa razo, necessrio pensar as polticas pblicas emancipatrias. Mas para
isso preciso desconstruir o conceito de poltica pblica. A desconstruo
necessria porque a definio do conceito tambm est em disputa.
A partir de diferentes olhares sobre as polticas pblicas (Grisa, 2010;
Grisa, 2012) e de diversas definies do conceito de poltica pblica, apresen
tadas em Souza (2006) sabemos que so aes disputadas, usadas para tentar
superar problemas territoriais emergentes ou que se arrastam h longo tempo.
A dinmica e amplitude do conceito exigiu a elaborao de um dicionrio
(Di Giovani e Nogueira, 2013), como ocorreu com a Educao do Campo
que surgiu como uma ao e se transformou em uma poltica pblica, tendo
tambm o seu dicionrio (Caldart et al., 2012). Como afirmamos, a poltica
pblica pode ser elaborada de baixo para cima ou de cima para baixo, ou
seja pode ser um proposio de diferentes organizaes civis e pode ser uma
interveno estatal, mas com certeza sempre ser disputada na relao Estado
e sociedade e por suas classes sociais. Mas no somente a poltica que
disputada, a definio do conceito tambm . No debate sobre definio de
395
19/03/2015 14:26:22
poltica pblica h uma compreenso predominante que esta de competn

cia do Estado, mesmo que em parceria com organizaes civis. Todavia, h
experincias de polticas pblicas que no so de competncia do Estado pelo
fato da estrutura estatal no querer se prestar a este papel, como o caso das
ocupaes de terras. Estas aes so um tipo polticas pblicas, pois sem elas
a maioria dos assentamentos de reforma agrria no existiria.
As ocupaes de terras so aes polticas propositoras de um modelo de
desenvolvimento para uma determinada classe social: o campesinato. Evidente
que a este modelo esto associados diversos fatores e relaes que compreen
dem uma forma de economia, um tipo de trabalho, de produo do espao
geogrfico e conquista de territrios. A formao de grupos de famlias para
ocuparem a terra resulta de vrias aes que envolvem diferentes organizaes,
custos, infraestrutura, negociaes, normas, etc.
As manifestaes, as ocupaes de terra, os assentamentos de reforma
agrria tem sido os mais ativos geradores e produtores de polticas pblicas.
As ocupaes de terra possuem os elementos de um projeto de poltica pblica
popular, ou seja uma poltica pblica elaborada sem a participao do governo,
embora este seja envolvido em todas as suas etapas, atravs dos dilogos, nego
ciaes e represso. As ocupaes de terra como poltica pblica e produtora
de polticas pblicas nos faz repensar o conceito que tem sido definido apenas
quando h a participao do Estado.
Nas ltimas trs dcadas surgiram diversas polticas pblicas de carter
emancipatrio e de subordinao. Fundamental enfatizar que estes estilos de
polticas so relativos a correlao de foras que definem os destinos da popu
lao subalterna rural e urbana. O protagonismo dessa populao condio
essencial para as organizaes que querem defender suas intencionalidades e
interesses, de modo propositivo. As polticas de subordinao, quase sempre,
so elaboradas de cima para baixo com o objetivo de controle poltico das po
pulaes subalternas. As polticas emancipatrias, quase sempre, so elaboradas
de baixo para cima com o objetivo de construir autonomias relativas e formas
de enfrentamento e resistncia na perspectiva de superao da subalternidade.
A reforma agrria tem sido realizada predominantemente como um poltica de
subordinao e os resultados esto aqum das proposies dos movimentos.
Isso no significa que a reforma agrria no possa ser uma poltica emancipa
tria, mas para ser, precisa dos elementos constituintes, como a participao
das partes interessadas com autonomia e poder de deciso. Mesmos os assenta
mentos criados como poltica de subordinao, podem se emancipar por meio
da organizao das famlias assentadas vinculadas aos movimentos camponeses
organizados em escala nacional. A passagem da condio de subordinado para
396
19/03/2015 14:26:22
a emancipao construda por um conjunto de fatores que relacionam as

organizaes polticas na defesa de seus modelos de desenvolvimento.
A proposio de polticas de desenvolvimento tambm competncia
da sociedade organizada, de onde deveriam nascer a maior parte das polticas
pblicas. Esta uma ao importante na disputa do Estado e do governo, na
construo de alternativas. Ganhar as eleies no suficiente, essencial
ter uma postura poltica propositiva para romper a hegemonia do sistema
capitalista.
Os governos psneoliberais criaram polticas de distribuio de renda e
reforaram as polticas de investimento para empresas capitalistas. Estas polti
cas so referncias para explicitar a correlao de foras pela disputa do governo
e do Estado. As polticas de distribuio de renda, tipo Bolsa Famlia, no so
uma concesso do sistema capitalista, mas sim uma ao resultante das lutas
populares que pressionam o Estado para minimizar as desigualdades geradas
pelas relaes capitalista. A elaborao de polticas pblicas para promover o
desenvolvimento so possibilidades de construo de alternativas, pois uma
poltica pode fortalecer ou enfrentar o sistema hegemnico. por meio dos
sentidos das disputas por polticas que entendemos as polticas de subordi
nao e as polticas emancipatrias. Pois este conjunto de polticas que tm
provocado as mudanas recentes no nosso pas. O Bolsa Famlia uma poltica
de subordinao, mas associada s polticas emancipatrias contribui para a
melhoria da qualidade de vida da populao. Para o campesinato, estes atos tm
profunda significao, pois estas polticas podem subordinlos ou contribuir
para a sua emancipao. E esta condio est diretamente relacionada com o
desenvolvimento do pas.
Nos ltimos dez anos, observamos que as polticas governamentais de
distribuio de renda contriburam com a promoo da qualidade de vida
da populao. Todavia, as leituras dos resultados dessas polticas no podem
desconsiderar as outras polticas pblicas que tambm contriburam com esta
melhoria, como por exemplo o Programa Nacional de Educao e Reforma
Agrria (Pronera) e o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), bem como a
poltica de reforma agrria que est alm do papel do governo, mas pressionado
constantemente pelos movimentos camponeses. Estas so polticas emancipa
trias de referncias que esto sendo replicadas em outros pases da Amrica
Latina e frica. Em artigo recente, Miranda (2013, p. A2) destaca apenas o
resultado do Bolsa Famlia no perodo de seca (2012/2013), no se referindo
s outras polticas que esto associadas. Em suas palavras: O programa garante
alimentao a quase todas as famlias do semirido nordestino [...] Ao contrrio
do que ocorria no passado, no houve ondas de saques, nem deslocamentos
397
19/03/2015 14:26:22
de flagelados, nem a organizao de frentes de trabalho pelo governo, nem a

invaso de cidades ou ataques a armazns em busca de comida. No existem
campanhas na televiso para arrecadar alimentos para as vtimas da estiagem
(Miranda, 2013, p. A2). O Nordeste a maior regio camponesa do Brasil e
embora empobrecidos, estes camponeses contribuem significativamente para
o abastecimento da regio, como os censos agropecurios tm registrado. O
Bolsa Famlia deve ser considerado somente na articulao com outras polticas
como a reforma agrria, PAA e Pronera.
As experincias recentes de construo de polticas pblicas tm de
monstrado que a participao popular fundamental para o sucesso dessas
polticas. O Nordeste um exemplo que a questo agrria pode ser minimizada
e transformada em poltica de desenvolvimento, desde que sejam considerados
conjunto de polticas que defendam as relaes sociais familiares e comunitrias
e seus territrios. Essa compreenso fundamental para mudar o rumo do
desenvolvimento desigual. Superar a viso do paradigma do capitalismo agrrio
de submeter o campesinato lgica do agronegcio condio essencial para
essa superao.
Consideraes finais
Pensar polticas pblicas sem considerar as especificidades das relaes
sociais na produo de seus territrios condena o campesinato subordinao
ao modelo de desenvolvimento hegemnico: o agronegcio. O que propomos
neste artigo superar esta postura falaciosa e defendemos o protagonismo
dos movimentos camponeses na elaborao de modelos desenvolvimento da
agricultura camponesa para o Brasil.
Quase dois sculos de histria so suficientes para nos convencer que o
capitalismo no o nico modelo de desenvolvimento da agropecuria, que
o campesinato no foi destrudo pelas relaes capitalistas e que continua
sendo fundamental para a produo de alimentos, fibras e agroenergia. Mas o
cenrio futuro no to promissor. Se os governos no enfrentarem a questo
agrria e continuarem se baseando no capitalismo agrrio, a conflitualidade
tende a se multiplicar. A Amaznia tem sido uma rea de escape para os
conflitos, especialmente com a regularizao fundiria. Todavia, a fronteira
agrcola est se fechando e as terras da Unio no sero suficientes para fazer
a reforma agrria. A desconcentrao fundiria acontece principalmente pela
desapropriao. O enfrentamento entre agronegcio e campesinato tende a
aumentar.
398
19/03/2015 14:26:22
A reforma agrria continua sendo um tema atual. As mudanas agrrias

dos ltimos cinquenta anos e os trinta anos da experincia brasileira de reforma
agrria ofereceram diversos parmetros para analisarmos as polticas pblicas
resultantes desse processo a partir das demandas dos movimentos camponeses
no Brasil. Esta uma forma de fortalecer a agricultura brasileira, diversificando
modelos e oferecendo a outros pases uma referencia de democratizao do
campo.
Referncias
ABRAMOVAY, R. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. Campinas: Hucitec/
Anpocs/Editora da Unicamp, 1992.
ARENDT, H. O que Poltica? Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1998.
CALDART, R. S.; PEREIRA, I. B.; ALENTEJANO, P.; FRIGOTTO, G. (Org.).
Dicionrio da Educao do Campo. Rio de Janeiro: Escola Politcnica de Sade Joaquim
Venncio/So Paulo: Expresso Popular, 2012.
CAMACHO, R. S. Paradigmas em Disputas na Educao do Campo. Relatrio de
Qualificao de Doutorado. Programa de PsGraduao em Geografia, Faculdade de
Cincias e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2013.
CAMPOS, J. F. de S. Leituras dos territrios paradigmticos da Geografia Agrria: anlise dos
grupos de pesquisa do estado de So Paulo. Tese (Geografia). Programa de PsGraduao
em Geografia, Faculdade de Cincias e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista,
Presidente Prudente, 2012.
CARVALHO, H. M. O campesinato no sculo XXI: possibilidades e condicionantes do
desenvolvimento do campesinato no Brasil. Petrpolis, Vozes, 2005.
DATALUTA. Relatrio DATALUTA 2013. Presidente Prudente: NERA, 2013.
DI GIOVANNI, G.; NOGUEIRA, M. A. (Org.). Dicionrio de polticas pblicas. So
Paulo: FUNDAP/Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2013.
FELCIO, M. J. Contribuio ao debate paradigmtico da questo agrria e do capitalis
mo agrrio. Tese (Geografia). Programa de PsGraduao em Geografia, Faculdade de
Cincias e Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2011.
______. Reforma agrria e modernizao no campo. Terra Livre, Geografia, Poltica e
Cidadania, n. 1112, 1996.
FERNANDES, B. M. Questo Agrria: conflitualidade e desenvolvimento territorial. In:
BUAINAIN, A. M. (Ed.). Luta pela Terra, Reforma Agrria e Gesto de Conflitos no Brasil.
Campinas: Editora da Unicamp, 2008, p. 173224.
______. Construindo um estilo de pensamento na questo agrria: o debate paradigmtico
e o conhecimento geogrfico. LivreDocncia em Geografia. Faculdade de Cincias e
Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, Presidente Prudente,
2013.
399
19/03/2015 14:26:22
FERNANDES, B. M.; WELCH, C. A.; GONALVES, E. C. Os usos da terra no Brasil.

So Paulo: Cultura Acadmica, 2014.
GRISA, C. Diferentes olhares na anlise de polticas pblicas: consideraes sobre o papel
do Estado, das instituies, das ideias e dos atores sociais. Sociedade e Desenvolvimento
Rural on line, v. 4, n. 1, p. 96116, jun. 2010. Disponvel em: <http://www. inagrodf.
com.br/revista>. Acessada em: 31 ago. 2014.
GRISA, C. Polticas pblicas para a Agricultura Familiar no Brasil: produo e institucio
nalizao das ideia. Tese. (Doutorado em Cincia Sociais Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade). Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade, Instituto de Cincias Humanas e Sociais, Universidade Federal
JAPIASSU, H. Introduo ao Pensamento epistemolgico. Rio de Janeiro: Francisco
Alves, 1979.
MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO. Plano
Agrcola e Pecurio 2013/2014. Braslia: Mapa, 2013.
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO. Plano Safra da Agricultura
Familiar 2013/2014. Braslia: MDA, 2013.
MIRANDA, E. E. A seca e o Bolsa Famlia. O Estado de S. Paulo, 30 de maro de 2013,
pgina A2.
MPA Movimento dos Pequenos Agricultores. Plano Campons: da agricultura camponesa
para toda a sociedade. [s.l.]: MPA, 2012.
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra. Programa Agrrio do MST. So
Paulo: MST, 2013.
OLIVEIRA, A. U. Barbrie e Modernidade: as transformaes no campo e o agronegcio
no Brasil. Terra Livre, 2004, v. 2, n. 21.
OLIVEIRA, A. U. A geografia agrria e as transformaes territoriais recentes do campo
brasileiro. In: CARLOS, A. F. A. (Org.). Novos caminhos da geografia. So Paulo: Editora
Contexto, 1999.
OLIVEIRA, A. U. A agricultura camponesa no Brasil. So Paulo: Contexto, 1991.
SEARLE, J. R. Intencionalidade. So Paulo: Martins Fontes, 1995.
SILVA, V. I. da. Caminhos da afirmao camponesa: elementos para um plano campons.
[s.l.]: MPA, [s.d.].
SOUZA, C. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8,
n. 16, jul./dez. 2006, p. 2045.
400
19/03/2015 14:26:22
A poltica pblica de extenso rural

em assentamentos da reforma agrria:
a construo de um sistema pluralista
descentralizado
Pedro Selvino Neumann
Vinicius Piccin Dalbianco
Alisson Vicente Zarnott
Introduo
O presente artigo prope uma anlise da poltica de extenso rural dedi
cada aos assentamentos de reforma agrria no Brasil, buscando demonstrar que
o Programa de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental (Ates), particularmente
o Programa desenvolvido no Rio Grande do Sul (RS), portador de elementos
constitutivos de um sistema pluralista descentralizado de extenso rural, em
contraponto aos problemas enfrentados com a execuo da Poltica Nacional de
Extenso Rural (PNATER) e das orientaes que criaram a Agncia Nacional
de Assistncia Tcnica (Anater).
A discusso se d em torno das mudanas institucionais ao longo da his
tria da poltica oficial de extenso rural no pas, desde sua criao em 1948,
passando pela extino da Empresa Brasileira de Extenso Rural (Embrater)
401
19/03/2015 14:26:22
no ano de 1990 criao da Poltica Nacional em 2003, com destaque para

a transformao institucional na execuo dos servios pblicos de extenso
rural, marcada pela passagem de um Estado executor para um Estado fomen
tador de atores privados e pblicos na oferta de servios. A tese defendida
de que a nova conformao institucional criada pela PNATER gerou um
conjunto de problemas (crise institucional) que desembocou na necessidade
da criao da Anater. Por outro lado, defendemos a especificidade histrica
da poltica de extenso rural para as famlias assentadas pela reforma agrria,
pioneira na configurao do pluralismo institucional na oferta dos servios
pblicos de extenso.
nesta perspectiva que a experincia da Ates do RS vislumbrada como
portadora de elementos de uma poltica diferenciada, que ao longo dos ltimos
anos tem criado os instrumentos para qualificao dos servios prestados e en
volvido os diferentes atores do Programa, no apenas na execuo, mas tambm
no processo de tomada de deciso. A experincia construiu um novo desfecho
ao desafio institucional criado, por promover a passagem do pluralismo de
agentes para um sistema pluralista, associando a participao social ao desafio
de articular e coordenar a atuao dos diferentes agentes para que os interesses
pblicos sejam adequadamente contemplados nos diferentes territrios.
A recente criao da Anater pode ser considerada uma nova mudana
na poltica da extenso rural brasileira. Metodologicamente, retoma o foco da
transferncia de tecnologia para a modernizao agrcola, questo que parecia
estar superada na PNATER, e institucionalmente, sua proposio visa me
lhorar a coordenao e o controle dos servios de extenso atravs do repasse
regular de recursos financeiros para a pluralidade de organizaes extensionistas
sem, no entanto, construir um sistema pluralista descentralizado.
A poltica de extenso rural no Brasil

e o novo formato institucional
A extenso rural, enquanto poltica pblica impulsionada no Brasil
no ano de 1948,3 com a criao da Associao de Crdito e Assistncia Rural
(Acar) de Minas Gerais (MG), seguida pela criao de associaes nos demais
Muitos textos destacam que a criao da AcarMG foi o incio da extenso rural no Brasil, no
entanto, j em 1859 e 1860 foram criados quatro institutos (Institutos Imperiais de Agricultura da
Bahia, Pernambuco, Sergipe e Rio de Janeiro) voltados pesquisa, ensino e difuso de informaes,
que podem ser apontados como o embrio da extenso rural no Brasil. Mais informaes sobre os
primrdios da extenso rural brasileira (pr Acar), ver Peixoto (2008).
402
19/03/2015 14:26:22
estados da federao.4 O perodo compreendido entre 1948 e o Golpe Militar,

em 1964, denominado como a fase do humanismo assistencialista, e pode
ser caracterizado por ter como pblico alvo os agricultores mais pobres, por
priorizar as atividades relacionadas ao bem estar da famlia e por operar com
o Crdito Rural Supervisionado (CRS),5 que era destinado a investimentos
na propriedade como um todo (Rodrigues, 1997).
O segundo perodo vai do Golpe Militar at o ano de 1984 e caracteri
zado como a fase do difusionismo produtivista. Marcado pela estreita relao
da poltica de extenso com a modernizao da agricultura, tendo como carro
chefe o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR),6 criado no ano de 1965,
com o objetivo de ser o principal mecanismo estimulador e financiador da
poltica de modernizao da agricultura e consequentemente a ampliao dos
servios de extenso rural em todo o pas.
Neste cenrio, foi criado o Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Sibrater) no ano de 1970, a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) no ano de 1973 e a Embrater no ano de 1975. Em
nvel nacional, a Embrater substituiu a ABCAR e, nos estados, as ACARs foram
substitudas pelas Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ematers).
Para dar conta da difuso do pacote tecnolgico da Revoluo Verde,
esta estrutura institucional funcionava de forma verticalizada. As orientaes
para os servios de extenso rural eram elaboradas pela Embrater em sintonia
com a Embrapa, que repassava as diretrizes operacionais para as Ematers dos
diferentes estados que, por conseguinte, determinavam o trabalho das equipes
tcnicas regionais e municipais.
No incio da dcada de 1980, a crise econmica brasileira oriunda da
elevao dos juros internacionais, do aumento da dvida externa e da crise da
balana comercial, afetou a destinao de recursos do Governo para a agricul
tura (principalmente os subsdios ao crdito agrcola). Este processo desenca
As Acars eram entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, que atuavam sob a coordenao
da Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR), criada em 1956, e que prestavam
os servios oficiais de extenso rural e elaboravam projetos visando acesso a crdito junto insti
tuies financeiras. Apesar de no serem organizaes estatais, possuam intrnseca relao com os
governos, recebendo recursos financeiros e trabalhando segundo orientao do Estado. No RS a
Acar foi criada em 1955.
5
A ideia do CRS foi inspirada nas iniciativas do governo americano de Roosevelt que, atravs da
Cooperative Extension Service e Farm Security Administration (FSA), implementou nos Estados
Unidos (EUA) o servio de extenso rural.
6
De acordo com Rodrigues (1997) e Fonseca (1985), o SNCR substituiu o CRS pelo Crdito Rural
Orientado (CRO), o que beneficiou majoritariamente aquele agricultor que possua condies de
responder ao novo modelo agrcola proposto.
4
403
19/03/2015 14:26:22
deou um novo perodo na extenso rural caracterizado como o do repensar

da extenso rural. Foi um perodo de intensas crticas ao modelo de extenso,
essencialmente aos mtodos difusionistas empregados.7
No final da dcada de 1980, a crise econmica se aprofunda e o governo
adota as recomendaes neoliberais elaboradas pelo Consenso de Washington.8
Por conta disso, os servios de extenso rural, financiados e executados pelo
Estado, foram sensivelmente reduzidos, situao que se agravou com a extin
o da Embrater em 1990, pois resultou na desarticulao da coordenao
nacional dos servios de Ater.
Para o Estado, as estruturas pblicas de extenso rural no tinham mais
contribuies significativas para o desenvolvimento econmico do pas,
tendo em vista o grau avanado de modernidade das prticas agrcolas. No
perodo de desobrigao do Estado em relao poltica de extenso rural,
a realidade desse servio se torna muito distinta em cada estado da federao.
Alguns estados conseguiram manter os servios oficiais, mas em outros foram
praticamente extintos.
A retirada do Estado tornou visveis outras instituies que passaram a
exercer o papel de executoras dos servios de extenso, o que pode ser cons
tatado nos resultados de uma pesquisa nacional organizada pelo Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e pela Organizao das Naes Unidas
para Alimentao e Agricultura (FAO) no ano de 2002, e que revelou que
haviam no pas mais de cinco mil instituies de carter pblico e privado,9
que prestavam servios de extenso rural (MDA, 2003).
Com a mudana governamental ocorrida no ano de 2003, os agricultores
familiares e assentados da reforma agrria passaram a contar com uma nova
perspectiva em relao s polticas do Estado. Mesmo que o agronegcio no
tenha deixado de ser a prioridade no desenvolvimento agrcola do pas, esta
mudana possibilitou a criao e concretizao de polticas pblicas voltadas
7
Para Caporal (1998), as crticas se centralizaram em trs aspectos: a) quanto aos mtodos de
trabalho, considerados autoritrios e verticalizados, sem que os agricultores pudessem ser ouvidos;
b) quanto ao pblico atingido, tradicionalmente formado pelos agricultores mais capitalizados; e,
c) quanto aos contedos tecnolgicos trabalhados, por serem totalmente externos realidade dos
agricultores e causadores de dependncia financeira.
8
As recomendaeschave do Consenso de Washington envolviam alteraes no processo de
desenvolvimento econmico mundial e sustentavamse na ideia da liberalizao internacional dos
mercados; no fomento ao setor privado e na reduo da mquina estatal atravs da privatizao
das empresas pblicas (Maxwell, 2005).
9
Esta pesquisa teve por objetivo identificar as organizaes pblicas e privadas que trabalhavam
com ATER no Brasil. Estas organizaes foram distribudas em 11 categorias, cujos critrios para
agregao consideraram em primeiro lugar a misso institucional e, em segundo lugar, o carter
pblico ou privado da prestao de servios.
404
19/03/2015 14:26:22
a atender uma populao rural historicamente margem do desenvolvimen

to.10 Neste cenrio, destacase a criao da PNATER e, sobre suas diretrizes,
dois programas: um objetivando disponibilizar assistncia tcnica gratuita aos
agricultores familiares (Ater) e outro aos assentados pela poltica de reforma
agrria (Ates).
A criao da PNATER institucionaliza essa passagem de um Estado
executor da poltica de extenso rural para um Estado fomentador de atores
privados e pblicos. Para entender o novo contexto institucional criado
importante situar essa mudana nas discusses internacionais sobre o papel
do Estado na oferta dos servios de Extenso.
A passagem do Estado executor para um Estado

fomentador dos servios de extenso rural
As mudanas na configurao dos servios de extenso rural tiveram
como base um conjunto de motivaes sociais e histricas que se manifesta
ram de forma similar em vrios locais do mundo. A literatura internacional
evidencia que a desacelerao do ritmo de crescimento econmico mundial
durante a dcada de 1980 influenciou o surgimento de uma importante crise
de arrecadao e um aumento dos dficits oramentrios em muitos pases,
levando discusso de alternativas para a diminuio dos gastos pblicos. A
reduo do intervencionismo estatal e do aparato pblico se apresentou como
uma alternativa pragmtica internacionalmente, incluindo neste cenrio os
servios de extenso rural (Rivera e Cary, 1998).
No entanto, por outro lado, as indicaes existentes levam a crer que
as reformas de privatizao no so apenas resultado de uma crise fiscal con
juntural, mas esto associadas a uma mudana de paradigma acerca do papel
do Estado no desenvolvimento socioeconmico. Umali e Schwartz (1994)
indicam que a forte tendncia global em direo liberalizao do mercado e
transio de economias planejadas a economias de mercado nos pases do leste
europeu e nos territrios da antiga Unio Sovitica, favoreceram a ampliao
o processo privatizante dos servios antes prestados pelo Estado.
Entre elas citase a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE), os programas de infraestrutura como o Luz para Todos e a
Habitao Rural, a poltica de modernizao da frota agrcola, o programa de seguro agrcola para a
agricultura familiar, as iniciativas para o desenvolvimento de pequenas culturas como a fruticultura
e a olericultura, bem como o incremento dos recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ).
10
405
19/03/2015 14:26:22
Nessa conjuntura, a sustentao poltica dos servios pblicos de ex

tenso rural tornavase mais difcil medida que alguns diagnsticos vinham
contribuindo para a formao de uma imagem negativa dessas organizaes
(Ameur, 1994). Alinhandose a este cenrio, as organizaes de cooperao
que apoiavam servios pblicos nacionais passaram a reorientar suas polticas.
No incio da dcada de 1990 a USAID (Agncia dos Estados Unidos para
o Desenvolvimento Internacional) vinha se mostrando bastante crtica em
relao s organizaes pblicas de extenso, apontando para sua atuao bu
rocrtica, impositiva, carente de maior vnculo e considerao com a pesquisa
e com as condies locais, alm de ser um sistema com resultado abaixo das
expectativas (Banco Mundial, 1990).
Diversos fatores relacionados s questes de ordem polticoideolgica,
de legitimidade das organizaes de extenso e de relao com as agncias de
cooperao internacional motivaram os governos a realizarem reformas inspi
radas no iderio neoliberal.11 Assim, a dcada de 1980 marca o fim da fase de
crescimento das organizaes pblicas de extenso rural e o incio de reformas
privatizantes neste sistema (Rivera e Cary, 1998; Sadighi, 2004).
No entanto, as organizaes privadas tpicas (que ofertam o servio de
assessoria tcnica em troca de uma remunerao especfica, exclusiva) tendem
a ter atuao mais seletiva quanto ao tipo de bem que tm interesse em ofer
tar que as organizaes pblicas que lhes precederam. Dados esses limites,
as posturas mais radicais em defesa da privatizao perderam fora, pois em
muitos casos, onde a extenso rural foi privatizada ocorreu um aumento da
pobreza e uma reduo do desenvolvimento rural, forando os governos a
repensar seu papel (Diesel et al., 2008).
Se num primeiro momento os governos se motivaram pelas orientaes
do Estado Mnimo, que preconizavam o repasse da responsabilidade de
financiamento e oferta dos servios, num segundo momento, h um reconhe
cimento sobre a necessidade da presena do Estado e o problema central passa
a ser a identificao e definio das formas pelas quais o Estado pode melhor
contribuir para potencializar as contribuies dos agentes privados para o de
senvolvimento social e econmico. Desta forma, o pluralismo institucional na
extenso rural passa a ser uma terceira via, distinta da fase do Estado executor
e da privatizao dos servios pblicos.
Compreendese que as medidas adotadas no Brasil foram inseridas nesse contexto internacional
de crise do sistema econmico capitalista e da ideia de tornar a administrao do Estado mais gil e
gerencial. As crises internacionais do capital conduziram s discusses sobre a necessidade da trans
formao do estado forte para um estado mnimo. De acordo com Kikeri e Burman (2007), na
dcada de 1990, o Brasil, juntamente com a Argentina e o Mxico, foi o pas que mais privatizou.
11
406
19/03/2015 14:26:22
No caso do pluralismo institucional nos servios de extenso rural, a

presena do Estado garantida na condio de agente subsidirio, coorde
nador ou regulador de servio.12 Nessa configurao, temse no uma mera
terceirizao, mas variadas formas e nveis de cogesto que exigem uma postura
regulatria do Estado.
Por conta desse carter regulador, o ambiente pluralista na extenso rural
passa a ser influenciado pelos Sistemas Normativos,13 baseados na racionalidade
legal e no controle normativo, o que pode resultar num avano demasiado do
controle racional legal sobre a gesto pblica.14
No caso brasileiro, se por um lado, a (re)criao da poltica pblica de
extenso rural pode ser creditada a um movimento mais amplo de retomada
do papel do Estado no desenvolvimento rural, por outro, tambm fruto das
manifestaes dos movimentos sociais e sindicais no campo. Na dcada de
1990, consolidase uma luta pelo reconhecimento da importncia da agri
cultura familiar, que teve como um de seus resultados a criao do Pronaf no
ano de 1996. Para alm do Pronaf, os movimentos sociais, sindicatos e outras
organizaes de trabalhadores reivindicavam um servio de extenso rural
pblico para a agricultura familiar.
Momento importante desse perodo foi a realizao, em agosto de 1997,
do Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural: uma nova
extenso para a agricultura familiar. Para Abramovay (1998), um dos consul
tores do Seminrio, alguns pontos de discusso no evento foram de comum
acordo: a) a misso de no mais voltarse apenas para o agro agrcola e para
as tarefas de natureza estritamente produtiva, mas tambm para a cidadania,
para o desenvolvimento sustentvel e para a participao social; b) o acesso
ao conhecimento, ao mercado e livre organizao; c) o pblico prioritrio:
12
Neste entendimento, as formulaes do Grupo Neuchtel (1999) sinalizaram para a necessidade de
interveno do Estado onde fossem constatadas falhas do mercado, fornecendo, atravs de parcerias
privadas, os servios necessrios para promover o desenvolvimento rural.
13
Compreendese como Sistemas Normativos um conjunto de instrumentos que tem por objetivo
padronizar determinadas aes (no caso as polticas pblicas) atravs de um conjunto de normas,
regras, critrios, parmetros e procedimentais legais. Para Meirelles (1993, p. 30), estes sistemas
tendem a regulamentar, moldar e sancionar determinadas aes pblicas conforme as regras, proce
dimentos institucionais e autoridade, relacionados com a garantida da legitimidade legal da poltica,
da administrao e da gesto pblica.
14
Uma das consequncias desse processo pode ser encontrada na posio de Souza (2012, p. 233),
quando destaca que, no caso das agncias de extenso, a busca pela legitimidade faz com que a
organizao se concentre mais nos meios do que nos fins, ou seja, mais em procedimentos que nos
resultados. Neste entendimento, as normas e as regras tem sido as responsveis pelo cumprimento
de procedimentos necessrios legitimidade formal, em detrimento dos processos que tm como
base as aes fins e, quando excessivas, distanciam as aes dos seus objetivos fins.
407
19/03/2015 14:26:22
o agricultor familiar; e d) o mtodo que no pode ser concebido de maneira

independente dos pontos apresentados para a nova misso proposta.
A partir desses pontos, Abramovay defende uma nova extenso rural
desvencilhada de um sistema centralizado em que o Estado coordena, financia
e executa o servio, deixando claro sua posio favorvel descentralizao da
execuo, proporcionando e estimulando assim uma diversidade de organiza
es prestadoras de servios tcnicos. Essa posio no era consensual, sendo
apoiada pela Contag, mas questionada pela Faser. A divergncia no foi resol
vida na poca, mas as elaboraes resultantes do evento foram consideradas
como um dos pontos de partida para a elaborao das linhas e diretrizes da
PNATER, quando prevaleceu o pluralismo institucional.
Com relao reforma agrria, o reconhecimento do pluralismo institu
cional pela PNATER caiu como uma luva para o que j se tinha como prtica
no Incra, pois o mesmo j realizava a contratao de diversas organizaes
prestadoras de servios de extenso, como ocorreu na execuo do Projeto
Lumiar. J sob o guarda chuva da PNATER e pela presso dos movimen
tos sociais, o Incra criou um Programa especfico para os Assentamentos de
Reforma Agrria: O Programa de Ates.15
A poltica de extenso rural

para os assentamentos de reforma agrria
Historicamente os servios de extenso rural nas reas reformadas apre
sentam particularidades, entre elas, sua execuo por prestadoras no gover
namentais. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)
foi criado na dcada de 1970, num cenrio de intenso processo de represso
social, avano do xodo rural e ampliao da pobreza no campo. Absorvendo
as atribuies do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (Ibra) e do Instituto
Nacional de Desenvolvimento Rural (Inda), ao novo instituto foi atribuda
a tarefa de minimizar os conflitos no campo e viabilizar a produo nos as
sentamentos atravs da organizao social e econmica das comunidades,
integrando as populaes marginalizadas ao processo de desenvolvimento em
15
O termo Ates inclui o nome de Assessoria no lugar de Assistncia para destacar a conotao de um
servio mais relacionado ao acompanhamento, corresponsabilizao e construo de processos
duradouros e contnuos de interao, baseados em relaes horizontais e menos hierrquicas entre
os atores. Da mesma forma, a incluso das dimenses social e ambiental visa demarcar a viso mais
holstica do processo de interveno social (para alm das questes produtivas) que se esperava
instaurar com o Programa de Ates para assentamentos.
408
19/03/2015 14:26:22
curso, contando com o apoio dos servios de assistncia tcnica que j haviam
sido previstos no Estatuto da Terra.
Contudo, conforme Pimentel (2007), o servio de extenso rural pre
conizado para os assentados durante os governos militares no saiu do papel,
assim como a reforma agrria, ficando restrito a aes voltadas modernizao
da agricultura atravs da difuso tecnolgica.
A reivindicao por uma assistncia tcnica diferenciada, condizente
com a realidade das famlias assentadas toma flego a nvel nacional no incio
dos anos 1980 com a criao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST). Em estados da federao16 que mantiveram a estrutura oficial
de extenso rural e por iniciativa de governos mais sensveis s presses sociais,
foram desenvolvidas algumas experincias de assistncia tcnica especfica para
as reas reformadas. No RS, entre os anos de 1985 e 1996, a Emater/RS e o
Centro de Tecnologias Alternativas e Populares (Cetap), atuaram oficialmente
nos assentamentos do estado17 (Dalbianco e Neumann, 2012).
A atuao de uma ONG o Cetap na oferta dos servios pblicos de
extenso rural foi demandada pelos prprios movimentos sociais que enxer
gavam na mesma, melhores condies para o desenvolvimento dos servios.
Esta posio foi reconhecida pela Emater/RS, que na poca no se dispunha
a atender todos os assentamentos. Da experincia desenvolvida fica claro a
presso dos movimentos sociais para terem um servio de extenso rural com
caractersticas diferentes dos servios desenvolvidos pelos rgos oficiais, fato
que favoreceu a configurao posterior, em 1996, do Projeto Lumiar.18
O Lumiar foi criado para ofertar assistncia tcnica aos assentamentos de
reforma agrria com o objetivo de tornlos unidades de produo estruturadas,
inseridas de forma competitiva no processo de produo voltado para o mer
cado, integrado dinmica do desenvolvimento municipal e regional (Incra,
1997, p. 4), ou seja, buscava a consolidao produtiva dos assentamentos.
No aspecto da estrutura organizacional, o Lumiar foi formatado para
que os servios de assistncia tcnica e extenso rural fossem financiados com
A exemplo do Paran, So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Esta atuao se deu principalmente na viabilizao de projetos de crdito do Programa de Crdito
Especial para Reforma Agrria (Procera), sendo que a elaborao dos projetos absorveu quase por
completo as equipes tcnicas, inviabilizando outras discusses de cunho tecnolgico e social no
interior dos assentamentos.
18
Fruto do acmulo da presso poltica do MST ao longo dos anos e catalisado pela repercusso
negativa dos massacres de Corumbiara e Eldorado dos Carajs. A chacina de Corumbiara ocorreu
em Rondnia em 9/8/1995 e matou 11 agricultores sem terra. A chacina de Eldorado do Carajs
ocorreu no Par em 17/4/1996 e vitimou 19 agricultores. O dia 17/4 foi decretado Dia Nacional
de Luta pela Reforma Agrria.
16
17
409
19/03/2015 14:26:22
recursos pblicos, mas executados por equipes locais de organizaes privadas,

de interesse pblico, ONGs, cooperativas de trabalho, grupos de profissionais
pertencentes Emater, ou outros (Incra, 1997), em processos gestionados pelas
associaes dos prprios assentados.
Assim, o modelo organizacional proposto implicava na inovao do
formato institucional da oferta desses servios pblicos mediante a descentrali
zaoterceirizao de sua execuo. Instituase, dessa forma, uma experincia
de aplicao de um modelo de gesto participativa e de coordenao compar
tilhada da assistncia tcnica e extenso rural entre governo, prestadoras de
servios e assentados (e suas organizaes) e, assim, promoveu, a seu modo, o
controle social como forma de garantir agilidade s aes.19
Embora inovador com relao forma de execuo e gesto, o projeto
Lumiar apresentou um conjunto de limitaes em sua operacionalizao que
acabaram por acarretar avaliaes nem sempre positivas dessa experincia. Em
junho de 2000 o Projeto foi extinto e entre os principais motivos destacase
a baixa eficincia tcnica das aes de campo, os problemas de instabilidade
institucional no centro da administrao governamental e no Incra, a baixa
internalizao do Lumiar no quadro tcnico federal, as denncias de desvios
de recursos pblicos e o desvio de funes das equipes tcnicas locais (Marinho
et al., 1999; Guanziroli et al., 2003; Concrab, 2004).
Entre o fim do Projeto Lumiar e a inaugurao do Programa de Ates em
2004, houve uma lacuna na oferta institucional dos servios de extenso rural
para os assentamentos de reforma agrria.20
No Programa de Ates (Incra, 2008, p. 14) foram definidos, resumida
mente, como diretrizes: disponibilizar assessoria tcnica com exclusividade
s famlias assentadas; contribuir para a promoo do desenvolvimento rural
sustentvel; adotar uma abordagem multidisciplinar e interdisciplinar e en
foques participativos; estabelecer um modo de gesto capaz de democratizar
as decises; entre outros.
Para execuo dos servios, o Programa previu a contratao de equipes
tcnicas organizadas em Ncleos Operacionais (NOs)21 e a possibilidade da
Alm disso, a proposta de vincular as aes extensionistas realidade de cada regio aproximava
a poltica pblica das demandas reais dos assentamentos, devido a um certo grau de flexibilidade
do projeto que permitia o controle social e a orientao das aes conforme as diretrizes polticas
do MST (Concrab, 2004).
20
Foram basicamente quatro anos em que os assentados ficaram merc das boas intenes das
entidades e empresas locais e dos governos estaduais.
21
Para configurao da distribuio dos Ncleos Operacionais o Incra faz a combinao de quatro
parmetros: a) quantidade de famlias por municpio; b) a distncia entre os municpios (no ultra
19
410
19/03/2015 14:26:22
contratao de equipes de articuladores, aos quais caberia a tarefa de dar suporte

s equipes tcnicas dos NOs, auxiliando no planejamento e execuo das aes
de assessoria, contribuindo para uma padronizao na qualidade dos servios.
Inicialmente, o instrumento jurdico escolhido para execuo do
Programa foram os convnios22 com diferentes entidades prestadoras de
servios de extenso rural (ONGs, cooperativas de tcnicos, Ematers, etc.).
No entanto, a promulgao da Lei de Ater em 2010 (Lei n 12.188, de 11 de
janeiro de 2010) fez com que o Incra mudasse a forma jurdica de contratao
das prestadoras, com o objetivo de melhorar a qualidade dos servios, agilizar a
contratao e operacionalizao do Programa e aumentar o nmero de famlias
atendidas. A regulamentao para a elaborao das chamadas pblicas se deu
a partir da Portaria do Incra n 581, de 20 de setembro de 2010, que revogou
as Normas de Execuo 71 e 77, bem como parte substancial do Manual
Operacional de 2008.
A substituio da forma de contratao dos servios no promoveu
a ampliao do pblico atendido pela Ates. No ano de 2010, o Programa
Nacional atendia 260.348 famlias, em fevereiro de 2014, estava atendendo
260.686 famlias, mantendo uma abrangncia de apenas 27% do total de
famlias assentadas,23 mesmo assim, abrangncia maior do que a obtida pelo
Programa de Ater.
Com a regulamentao da Lei de Ater e a Conferncia Nacional de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural em 2012 o governo federal buscou uni
versalizar o termo Ater tanto para agricultores familiares como para assentados,
no entanto, o termo Ates continua sendo empregado em funo da identidade
criada, do reconhecimento de que se trata de um servio especfico e diferen
ciado daquele prestado agricultura familiar e pelo reconhecimento de que
ambos Programas guardam diferenas entre si.24
passando 200 km entre os assentamentos de cada NO); c) especificidades de cada regio, como as
caractersticas de clima e relevo e; d) nvel do desenvolvimento das aes de crdito.
22
A descentralizao de recursos atravs dos convnios ocorre quando o Governo Federal, por meio
de seus rgos ou entidades (no caso o MDA e o Incra), visando a melhor gesto de seus programas
de governo (no caso o Programa de Ates), transfere recursos para entidades pblicas ou privadas
com o propsito de realizar aes pblicas de interesse comum.
23
De acordo com os dados do Sistema Informatizado de Ater (Siater), no ano de 2013, o MDA
atendeu 341 mil famlias de agricultores familiares (7,8%), enquanto que o Incra atendeu 260 mil
famlias de assentados (26,5%) (MDA, 2013).
24
A abrangncia, o volume de recursos, mas principalmente o processo de gesto e coordenao.
Enquanto a Ater coordenada e gestada de forma centralizada no MDA, a Ates tem coordenao
compartilhada, que possvel devido a existncia de uma estrutura fsica e de pessoal dedicada ao
Programa em cada SR.
411
19/03/2015 14:26:23
Assim, embora exista um esforo para a unificao dos servios pblicos

de extenso rural, na prtica a Ater e a Ates so gestadas e operacionalizadas
de forma bem particular, possibilitando sua caracterizao no s como pro
gramas, mas sim como polticas distintas.
A passagem do pluralismo de agentes para um sistema

pluralista: a experincia do programa de Ates no RS
O Sistema de Contrato: A meta como elemento orientador do trabalho
O Programa de Ates no estado do RS comea a ser executado em 2003,
atravs da modalidade convnio. Nesse perodo existia uma nica meta:
prestar servios de extenso rural de acordo com o estabelecido no Manual
Operacional publicado pela Norma de Execuo n 39 (Incra, 2004). A com
provao dos servios realizados era feita atravs de relatrios peridicos sobre
a execuo fsica e, principalmente, financeira.
Na modalidade de convnio as aes eram estabelecidas pelas prprias
prestadoras, em alguns casos em parceria com as entidades ligadas aos movi
mentos sociais ou organizaes produtivas locais. Esta relao dependia basi
camente do alinhamento ideolgico da prestadora, do enraizamento local dos
tcnicos e do estgio de desenvolvimento dos assentamentos. A marca principal
dos convnios era a flexibilidade dada s prestadoras para o planejamento e exe
cuo de suas atividades, sem depender de aceite ou liberao do rgo gestor.
Entretanto, as avaliaes da experincia desenvolvida neste perodo
apontam para o surgimento de um conjunto de problemas, dentre os quais
cabe destacar a ocorrncia de um distanciamento entre o trabalho desenvolvido
pelas prestadoras e as necessidades dos assentamentos, a falta de uma orientao
comum por parte do Incra para a execuo dos servios nos diferentes assen
tamentos, a dificuldade por parte da prestadora de envolver os beneficirios
na cogesto do Programa e os atrasos no pagamento pelos servios prestados
(Dalbianco e Neumann, 2012).
Para alm desses aspectos, os convnios enfrentavam grande dificuldade
para se adaptar aos Sistemas Normativos das polticas pblicas. A insuficiente
transparncia no uso do oramento, a carncia de um sistema de controle das
aes desenvolvidas pelas equipes tcnicas e a preocupao jurdica sobre as
aes desenvolvidas pelo Incra tiveram grande peso na alterao da modalidade
usada para a contratao dos servios. Na busca da superao destas limitaes,
em 2008, a Superintendncia do Incra no RS passou a adotar a forma jurdica
412
19/03/2015 14:26:23
dos contratos na prestao dos servios de assessoria tcnica. Foi o primeiro esta
do a operacionalizar a extenso rural pela modalidade contrato,25 o que acabou
se tornando norma nacional em 2010, quando foi promulgada a lei de Ater.
Na atual dinmica multiinstitucional da Ates as metas contratuais so
um elemento central de orientao e avaliao dos servios ofertados pelas
instituies que executam a poltica de extenso rural. No caso do Programa
no RS, as metas para os dois primeiros anos de contrato (2009 e 2010) foram
classificadas em visitas tcnicas, reunies, oficinas e dias de campo, e resultaram
na contratao de 21 metas iguais para todos os assentamentos do RS.
A heterogeneidade de situaes dos assentamentos criou grandes difi
culdades de viabilizao de uma Ates eficaz por meio de metas rgidas e pa
dronizadas, tornando necessria a adoo de uma nova dinmica. A partir de
2011, a estrutura das metas sofreu uma considervel modificao atravs da
incorporao de metas regionais, propostas e definidas pelas equipes tcnicas
em conjunto com assentamentos de cada NO e aprovadas pelos Conselhos
Regionais. Outra inovao desse perodo foi o dimensionamento da capaci
dade de trabalho de cada equipe tcnica, e do tempo/esforo destinado para
cada atividade.26
A alterao na elaborao e estrutura contratual foi responsvel por uma
mudana significava no Programa de Ates do RS, primeiramente por promover
a participao e engajamento dos assentados e das equipes tcnicas no processo
de definio das metas, e, particularmente para as equipes, o sentimento de
pertencimento promovido pela descentralizao foi muito importante para
diminuir a impresso inicial promovida pela modalidade de contrato, de que
os tcnicos eram meros empregados do Incra, a prestadora uma simples ter
ceirizada e os assentados apenas o pbico alvo.
A definio das metas a partir das demandas locais foi um avano
significativo, entretanto, importante no deixar de considerar tambm os
interesses da sociedade, que so mais amplos e, por vezes, conflitantes com as
demandas locais.27 No Programa de Ates o desafio foi conceber um processo e
um espao de negociao entre as necessidades locais (materializadas nas metas
regionais) e as necessidades mais gerais da sociedade (materializadas nas metas
Cabe fazer uma referncia que este formato jurdico foi fortemente influenciado pela lei de
licitaes n 8.666, usado pelos governos das diferentes esferas, para contratao de servios gerais
e obras, pouco adequada a realidade dos servios de extenso rural que tem como pressuposto a
mediao com pessoas e processos sociais.
26
Foram includos no tempo total previsto para durao de cada atividade um tempo para plane
jamento e um tempo para sistematizao do trabalho realizado.
27
Como o caso das questes ambientais.
25
413
19/03/2015 14:26:23
estaduais). Isso foi conseguido no Conselho Estadual e, atualmente, tcnicos

e assentados consideram a legitimidade destes interesses gerais, e reconhecem
que o mediador deste interesse o Conselho Estadual de Ates.
Em relao s metas, permanece o desafio de superar a natureza da meta
propriamente dita, pois no caso da Ates e tambm das chamadas pblicas
de Ater em geral, operouse uma transformao bem particular, muito pro
blemtica e perigosa para a extenso rural: a transformao das aes meio
(reunies, visitas oficinas, etc.) em resultados finais (em finalidade).28
Esta inverso de papis tende a produzir na ao extensionista situaes
que, muitas vezes, so distantes das reais necessidades das famlias assentadas,
alm disso, ao transformar a ao em fim, correse o risco de criar uma
cultura da realizao das atividades por elas mesmas, ou seja, de se encerrar
o processo na atividade realizada.29 Percebese, no entanto, que a contratao
de atividades em detrimento de produtos parece ser um grande atrativo aos
burocratas e aos tcnicos, pois a efetividade da poltica conferida a partir
da verificao dos instrumentos comprobatrios das atividades contratadas.
A partir do entendimento de que necessria e urgente a mudana da
natureza das metas, est em curso no Programa de Ates/RS um processo que
almeja estabelecer como horizonte de trabalho uma assessoria continuada, com
vistas ao alcance de produtos/processos. A estratgia utilizada a incorporao
gradual de metasprodutos,30 pois esse processo de mudana da natureza das
metas exige tambm outro aparato de planejamento, verificao e avaliao
dos processos/produtos contratados.
Nesta perspectiva, a recente criao do Sistema Integrado de Gesto Rural
da Ates (Sigra) e da Rede de Unidades de Observao Pedaggica (RUOP)
podem contribuir significativamente para esse processo, pois permitem iden
tificar com maior clareza os pontos centrais e prioritrios da interveno da
Ates, bem como apontar produtos/processos a serem alcanados.
No se pode confundir uma meta com as atividades necessrias para alcanla. Uma meta um
objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensionado, portanto, um objetivo para o qual
se estabeleceu um sujeito da ao, se quantificou o objetivo e se determinou um prazo.
29
Esta cultura de transformar os mtodos em finalidade foi uma das marcas registradas do difu
sionismo Rogeriano, em que os tcnicos eram, inclusive, avaliados/promovidos pelo nmero de
atividades realizadas. Esta cultura do fazer por fazer rapidamente percebida pelos assentados que
logo entendem que o tcnico est em seu lote porque necessita de sua assinatura para comprovar
a realizao da meta.
30
Um exemplo no primeiro ano de contrato foi a elaborao dos PDAs e PRAs. Atualmente temse a
sistematizao de experincias agroecolgicas, a implantao de quintais sustentveis e a elaborao
de planos de interveno nas unidades da RUOP. A expanso para o conjunto das aes, ainda
um desafio.
28
414
19/03/2015 14:26:23
Diferenciaes de papis e atuao em rede: a estrutura operacional do Programa
Diferenciaes de papis e atuao em rede:

a estrutura operacional do Programa
Figura 1 Estrutura organizativa, operacional e de gesto e controle social do Programa

de Ates/RS.
Fonte: Zarnott et al. (2014).
Figura 1 Estrutura organizativa, operacional e de gesto e controle social do Programa de Ates/RS.

Fonte: Zarnott et al. (2014).
A nova dinmica de contratao dos servios de Ates agrupou os

assentamentos regionalmente, formando os Ncleos Operacionais (Figura 1). A
contratao A
das
entidades
de extenso
ocorreudos
atravs
de um
licitatrio
para
nova
dinmica
de contratao
servios
deprocesso
Ates agrupou
os assenta
195
executar os(Figura
servios1).
noARS:
cada NO,
no qual
foram habilitadas
trs prestadoras
mentos
regionalmente,
formando
os Ncleospara
Operacionais
con
a COPTEC
(com
10
contratos),
a
Emater
(com
9
contratos)
e
o
Cetap
(com
um
tratao das entidades de extenso ocorreu atravs de um processo licitatrio
contrato),
universo
de 152
tcnicos trs
contratados
para 31atender
a 11.403 os
para executar
paraenvolvendo
cada NO, um
no qual
foram
habilitadas
prestadoras
famlias,
distribudas
assentamentos
localizados
em 84
municpios
do 9estado.
servios
no RS:ema 304
COPTEC
(com 10
contratos),
a Emater
(com
contratos)
A
execuo
dos
servios
realizada
pelas
20
equipes
tcnicas
e
o
Programa
e o Cetap (com um contrato), envolvendo um universo de 152 tcnicostem
con
se preocupado, especialmente, em evitar que outros programas e convnios do Incra,
tratados para atender a 11.403 famlias, distribudas em 304 assentamentos
assim como as demais polticas do Estado, atuem paralelamente s equipes tcnicas,
localizados em 84 municpios do estado.
Cabe destacar que as prestadoras so de natureza distinta, a Emater governamental, a COPTEC

uma cooperativa de tcnicos vinculados ao MST e o Cetap uma ONG de razes populares e
ambientais, portanto as condies das mesmas so muito distintas no que se refere a infraestrutura
195
Cabe destacar que as prestadoras so de natureza distinta, a Emater governamental, a COPTEC
de pessoalde
de tcnicos
apoio e de
equipamentos,
aspectos
noincludos
nade
valorao
dos servios
contratados.
uma cooperativa
vinculados
ao MST
e o Cetap
uma ONG
razes populares
e ambientais,
Ocorre
que
as
empresas
governamentais
recebem
tambm
recursos
de
outra
fontes
(do
governo
fede
portanto as condies das mesmas so muito distintas no que se refere a infraestrutura de pessoal de apoio
ral para aquisio
de veculo,
prefeituras
com infraestrutura
apoio e pessoal,
e do
governo
e de equipamentos,
aspectos
no includos
na valorao
dos serviosde
contratados.
Ocorre
queprprio
as empresas
do Estadorecebem
garantindo
a folha
de pagamento),
enquanto
que asfederal
demaispara
dependem
governamentais
tambm
recursos
de outra fontes
(do governo
aquisioexclusivamente
de veculo,
das suas
paradeassegurar
as econdies
exigidas
nasdochamadas
pblicos. a folha de
prefeituras
com condies
infraestrutura
apoio e todas
pessoal,
do prprio
governo
Estado garantindo
31
pagamento), enquanto que as demais dependem exclusivamente das suas condies para assegurar todas
as condies exigidas nas chamadas pblicos.
329415
19/03/2015 14:26:23
A execuo dos servios realizada pelas 20 equipes tcnicas e o Programa

tem se preocupado, especialmente, em evitar que outros programas e convnios
do Incra, assim como as demais polticas do Estado, atuem paralelamente s
equipes tcnicas, impedindo assim o sombreamento, ou mesmo, o conflito
de aes em um mesmo territrio.32
O Programa conta tambm com o apoio da equipe de Assessores Tcnicos
Pedaggicos (ATPs), com o papel de assessorar as equipes tcnicas das diferen
tes prestadoras, com o objetivo de garantir um padro de qualidade similar
dos servios em todos os NOs.
O trabalho da equipe de ATPs, viabilizada no RS atravs de Termo de
Cooperao estabelecido entre o Incra e a UFSM, se desenvolve basicamente
em trs grandes eixos: o assessoramento sistemtico aos NOS (assessoria s
equipes visando garantir um padro similar de qualidade),33 o assessoramento
ao Programa Estadual (apontar os avanos e limites da operacionalizao do
Programa, formular instrumentos para qualificar a execuo dos contratos
e subsidiar as discusses sobre a qualificao da Ates), e o assessoramento
ao Incra (para construir as orientaes de execuo das aes, bem como os
instrumentos de monitoramento e avaliao).
Alm do termo de cooperao dos ATPs, o Incra/RS realizou conv
nios com outras instituies34 com o objetivo de dar suporte ao processo de
desenvolvimento dos assentamentos do RS. Avaliase que foram iniciativas
importantes, mas que necessitam se integrar dinmica das equipes de Ates
para no fragmentar a ao extensionista nos assentamentos.
Em relao ao papel do Incra, cabe destacar que a substituio dos ins
trumentos que regem as relaes com as prestadoras de servios de Ates (de
convnios para os contratos) ampliou o controle burocrtico sobre o trabalho
das prestadoras, mas exigiu tambm um novo desenho organizacional. Esta
funo de controle ficou centralizada na Diviso de Desenvolvimento do
IncraRS, que designou um Coordenador Estadual para o Programa e gestores
32
No entanto, este ainda um desafio, pois a orientao para atuao da Ates induzida pela modali
dade de contrato no prioriza a funo de mediao de atividades mais gerais de desenvolvimento,
especialmente com outras instituies que tambm so daquele territrio (no municpio ou no NO)
e, em muitos casos, ocorre um isolamento, uma separao do trabalho de Ates (especificamente o
trabalho produtivo) das outras dimenses do desenvolvimento rural.
33
A equipe atua em rede, onde cada ATP responsvel por um territrio e uma temtica especial
(Social, Ambiental, Agroecologia, Polticas Pblicas, Participao social, Anlise econmica UPAs
(RUOP), Sistemas de gesto (Sigra), metodologias de extenso), a partir das quais o responsvel por
cada temtica elabora referncias e d suporte ao conjunto da equipe para sua atuao junto aos NOs.
34
Cabe destacar a Embrapa com o Projeto Desenvolvimento Sustentvel da Reforma Agrria no Rio
Grande do Sul. A COPTEC com o Programa Leite Sul e a prpria UFSM com Projeto Somar.
416
19/03/2015 14:26:23
para os contratos de Ates. Estes tem a tarefa de avaliar, monitorar e fiscalizar o

trabalho desenvolvido pelas equipes tcnicas e avaliar os produtos contratados,
como foi o caso dos PDAs e PRAs.
O acompanhamento da execuo das aes previstas realizado pelo
Sistema de Acompanhamento e Monitoramento das Aes de Ates (Sama).35
Cada tcnico lana as atividades desenvolvidas mensalmente e o Incra atravs
da anlise dos relatrios sobre o cumprimento das metas contratuais e pela
fiscalizao a campo realiza os pagamentos das prestadoras.
De modo geral, neste formato o Incra/RS passa a assumir um papel
completamente novo e para o qual a instituio tem muito pouca experin
cia: o de coordenar, direcionar e controlar as aes de extenso, analisando e
avaliando constantemente os produtos gerados e as aes desenvolvidas, a fim
de aprimorar as metas e objetivos propostos.
Em outras palavras, alm de financiar, o Incra assume o papel de prota
gonismo no direcionamento e superviso dos servios de extenso rural nas
reas reformadas, papel distinto do at ento executado e que exige do Estado
capacidade operacional e uma sintonia interna para a sua satisfatria e plena
execuo.
Cabe um destaque especial aos espaos de participao e controle social36
criados pelo Programa de Ates do RS em trs nveis como mostra a Figura
1, sendo estes: reunies de avaliao e planejamento nos assentamentos; os
Conselhos Regionais, organizados em nvel dos Ncleos Operacionais; e o
Conselho Estadual.
As reunies nos assentamentos acontecem antes das reunies dos
Conselhos Regionais e tm como propsito avaliar e planejar as aes das
equipes tcnicas e organizar as demandas da comunidade para apresentao ao
Incra, DDA e instituies locais. A primeira rodada dessas reunies em 2014
reuniu 3.841 pessoas (Incra SR11, 2014), 12,4 % das 30.878 pessoas que
compem a populao dos assentamentos (Sigra, 2013). Nestas reunies so
escolhidos os representantes dos assentamentos que iro compor o Conselho
Regional.37
Equivalente ao Siater nas chamadas pblicas de Ater.
O Manual de Ates (2008) prev o Frum Estadual de Ates como instncias de participao. De
carter consultivo e formao paritria, seu objetivo intensificar o dilogo e a interao entre o
pblico beneficirio e o Incra, de modo a contribuir no processo de anlise, formulao e avaliao
da poltica nacional de Ates (Incra, 2008, p. 33).
37
Originalmente (no ano de 2009) estes conselhos eram compostos por um representante do Incra,
um representante da prestadora do NO e um representante de cada assentamento. Atualmente, para
cada assentamento com at 100 famlias escolhido um homem e uma mulher como conselheiros.
Os assentamentos com mais de 100 famlias indicam dois homens e duas mulheres. Em que pese
35
36
417
19/03/2015 14:26:23
Os Conselhos Regionais so compostos por representantes das fam

lias de cada assentamento que compem o Ncleo, do Incra, Diviso de
Desenvolvimento Agrrio da Secretaria de Desenvolvimento Rural do Governo
do Estado (DDA/SDR), dos Assessores Tcnico Pedaggicos/Universidade
Federal de Santa Maria (ATPs/UFSM), Prestadora e organizaes e institui
es convidadas. As reunies dos Conselhos Regionais acontecem duas vezes
por ano, aps a reunio nos assentamentos. Para uma percepo da dimenso
da participao nos Conselhos Regionais, na primeira rodada de reunies do
ano de 2014, foram mobilizados 743 conselheiros.38 A disposio dos con
selheiros em discutir a constituio e orientao deste espao de participao
social mostra claramente se tratar de um processo de empoderamento e de
pertencimento ao Programa.
O Conselho Estadual de Ates composto pelo Incra, DDA/SDR, UFSM,
Embrapa, prestadoras (COPTEC, Emater e Cetap) e pela Cooperativa Central
dos Assentamentos do RS (COCEARGS) e se rene mensalmente para definir
as metas estaduais, as eventuais mudanas/adaptaes nas metas contratadas,
a relao e o papel que o Programa desempenha na execuo de polticas p
blicas, os temas necessrios formao dos tcnicos, os instrumentos de gesto
e planejamento, ou seja, o espao onde feita, efetivamente, a gesto social.
O desafio em relao s instncias de gesto social tornlas cada vez
mais ativas na definio dos rumos das aes de desenvolvimento dos assenta
mentos e no controle e gesto do Programa de Ates. Nesse sentido, o fato do
Incra, na condio de gestor e coordenador do Programa, reconhecer e valorizar
as discusses realizadas nestes espaos, tem se mostrado um elemento central
para a funcionalidade do processo de participao social, possibilitando que,
paulatinamente, os conselhos sejam reconhecidos como espaos de deliberao
das aes de extenso rural.
Essa dinmica de gesto e controle social tem se configurado como
uma alternativa s medidas de controle burocrticas e como uma importante
iniciativa de transformao de um pluralismo institucional desorganizado em
um sistema pluralista descentralizado.
Uma das caractersticas que torna o Programa de Ates/RS um sistema
pluralista de extenso rural (e no um mero pluralismo de instituies) a
capacidade dos atores (instituies) elaborarem colaborativamente os prin
buscarse a equidade de gnero na indicao dos conselheiros, percebese que a participao feminina
ainda minoritria, questo que precisa ser construda.
38
Para o alcance desses nmeros foi fundamental a adoo de mecanismos de suporte como o
custeio da alimentao e do transporte e o ressarcimento financeiro do dia trabalhado de todos os
representantes dos assentamentos.
418
19/03/2015 14:26:23
cipais instrumentos de trabalho e gesto do Programa. Nesse caminho, cabe

destacar, especialmente, o Sigra, a RUOP, a sistematizao de experincias
agroecolgicas e os espaos de formao dos tcnicos.
O Sigra foi criado baseado na compreenso de que a Ates precisava,
para o processo de planejamento, de um sistema de gerenciamento das in
formaes, com capacidade de retratar de maneira precisa a dinmica e a
realidade das famlias assentadas e seus lotes. Alimentado anualmente com
informaes coletadas pelas equipes tcnicas junto s famlias sobre os campo
produtivo, social e ambiental, possibilita a confeco de relatrio/tabulaes
instantneas sobre quem so (idade, sexo, escolaridade, doenas, etc.), como
vivem (moradia, saneamento, etc.), como so os lotes (distncia da sede do
municpio, estrada de acesso, acesso a gua, etc.), o que produzem (culturas,
criaes e processamento, produo para autoconsumo e comercializao) e
como produzem (mquinas, instalaes, manejos, etc.).
O Conselho Estadual tambm identificou como necessria a produo
de referncias econmicas e tcnicas dos sistemas de produo desenvolvidos
nos assentamentos e, nesta perspectiva, foi criada a RUOP, que composta por
109 unidades produtivas representativas dos principais sistemas de produo.
A Sistematizao de Experincias Agroecolgicas foi outra iniciativa cria
da colaborativamente pelo conjunto de instituies que integram o Programa
com o objetivo de promover espaos de aprendizagem, de troca de conheci
mento e de divulgao das experincias e aes do campo da agroecologia
desenvolvidas nos assentamentos.
Por fim, importante uma referncia aos espaos comuns de formao
dos tcnicos das diferentes prestadoras (dois encontros estaduais e um encontro
regional), cuja pauta definida no Conselho Estadual visando e so construdos
visando que as equipes trabalhem com os mesmos princpios e com um padro
de qualidade similar nos assentamentos das diferentes regies do estado.
Com esses exemplos, buscase demonstrar que as instituies no so
meras executoras, mas so propositoras e corresponsveis pelos rumos do
Programa de Ates do RS ao longo desse perodo.
Perspectivas da Ates com a criao da Anater

Nas sees anteriores traamos um panorama da poltica de extenso rural
especfica para os assentados da reforma agrria, destacando a experincia re
cente do Programa de Ates/RS como portadora de elementos para a superao
da crise institucional que acompanha a extenso rural nas ltimas dcadas.
419
19/03/2015 14:26:23
A histria da extenso rural brasileira como poltica pblica demonstra

uma especificidade no atendimento s famlias assentadas, devido condio
particular de organizao social, econmica e ambiental dos assentamentos,
bem como devido presso dos movimentos sociais.
A poltica para os assentamentos de reforma agrria tambm pioneira
na configurao do pluralismo institucional na oferta dos servios pblicos
de extenso rural e influenciou a formulao das diretrizes da PNATER que,
em sua proposta de reorganizao do sistema nacional de extenso rural, no
visou a reconstituio do sistema centralizado/verticalizado, mas marcou a
passagem de um Estado executor da poltica de Ater para fomentador de atores
privados e pblicos.
Esta estratgia trouxe um conjunto de problemas, entre os quais cabe
destacar a atuao descoordenada e diferenciada das diversas instituies que
recebem recursos pblicos para executar a poltica, resultando em realidades
muito dispares nos territrios quanto cobertura, configurao institucional
e orientao dos servios de Ater. Alm disso, a busca por financiamentos
faz com que os extensionistas se dediquem quase exclusivamente execuo
das polticas pblicas, tornamse assim, executores de projetos definidos em
contextos, muitas vezes, alheios aos seus locais de atuao.
Neste contexto se justifica a criao da agncia: pela necessidade do
Estado em exercer um melhor provimento, coordenao, controle e ava
liao dos servios de extenso num ambiente de pluralismo institucional.
Entretanto, o contedo da Lei n 12.897 (de 18 de dezembro de 2013) e o
decreto presidencial n 8.252 (de 26 de maio de 2014) que institui a Anater,
reforam a preocupao em relao forma como os servios sero ofertados
e coordenados.39
No entanto, diferentemente da PNATER que se articulou em torno
do iderio do desenvolvimento rural sustentvel e da agroecologia, a Anater
teve como justificativa central de sua criao a transferncia tecnolgica. Esta
posio se alimenta do diagnstico (ou da crena) de que o estoque de conhe
cimentos gerados pelas instituies de pesquisa no chega a maioria dos agri
cultores. Para os signatrios dessa posio, nas condies atuais do processo de
desenvolvimento agrcola, o conhecimento o principal fator da diferenciao
entre os agricultores (em desenvolvidos e subdesenvolvidos, evoludos e atrasa
dos, integrados ao mercado e excludos dos circuitos econmicos). Esta viso
O decreto havia estabelecido um prazo de 90 dias para que a Anater fosse regulamentada, in
cluindo a sua composio tcnica. At o momento da elaborao desse artigo (setembro de 2014)
isso ainda no havia ocorrido.
39
420
19/03/2015 14:26:23
justifica o papel central da Embrapa que tem no mtodo do Treino e Visita

sua principal referncia metodolgica para as aes de extenso na Agncia.
Por mais importante que sejam os avanos tecnolgicos para o desenvol
vimento da sociedade, no se pode reduzir o problema de desenvolvimento (o
atraso, a pobreza) a uma mera questo de transferncia e difuso tecnolgica,
sem questionar o tipo de conhecimento/tecnologia (que no neutra) e as
razes mais profundas da pobreza.
Outra mudana referese ao pblico da poltica. A Anater muda a lgica
criada pela PNATER de ter como pblico exclusivo a agricultura familiar e os
assentados da reforma agrria, incluindo os agricultores mdios.40 A incluso
destes produtores foi uma reivindicao da Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA), um dos representantes da sociedade civil na Anater e
do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), um dos repre
sentantes governamentais no Conselho Assessor e no Conselho Administrativo.
Compreendese que os desafios apresentados para a poltica de extenso
rural so maiores do que a capacidade e a estrutura prevista para a Anater. Se
for contabilizada apenas a demanda de ampliao do atendimento para todas
as famlias assentadas pela reforma agrria, o nmero ser superior a um milho
de famlias. Se considerarmos que a agncia prev operar com uma estrutura de
120 tcnicos (que aproximadamente o nmero de servidores que atualmente
se dedicam a Ates no Incra) fica a dvida de como poder assumir as tarefas de
financiar, coordenar, fiscalizar e avaliar a Ates e ainda responder pela poltica
para os demais agricultores?
Alm disso, e o mais importante, que a possibilidade de participao e
controle social da Agncia restrita e no garante a estabilidade dos servios
frente s mudanas nas gestes governamentais. O nico espao de participao
social previsto na Anater o Conselho Assessor Nacional, que dever ser com
posto por rgos, entidades pblicas e privadas e, em minoria, representantes
da sociedade civil. Alm de ser um espao pouco representativo, o Conselho
no tem carter deliberativo, apenas propositivo. Igualmente, o Decreto de
criao da Anater no prev espaos locais e regionais de discusso e deliberao
sobre os rumos dos servios de extenso rural.
Em relao aos avanos do Programa de extenso rural para os assen
tamentos de reforma agrria, especialmente no RS, que atende a totalidades
das famlias assentadas, destacamos principalmente a importncia da partici
pao social (assentados, prestadoras, estado) na construo do Programa. O
Segundo a definio estabelecida pelo Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural
(Pronamp).
40
421
19/03/2015 14:26:23
envolvimento de todos os atores do Programa foi possvel, por um lado, pela

postura dos gestores do Incra, que no interpretaram a descentralizao da
poltica de extenso proposta pela PNATER como uma mera descentralizao
da execuo dos servios e, tambm, pela postura das entidades prestadoras,
das organizaes das famlias e das prprias famlias que assumiram o prota
gonismo na definio dos rumos da poltica de Ates.
A descentralizao estimula a diversificao da participao dos atores,
permitindo o aumento da eficcia das aes41 e demandam uma redefinio das
relaes de poder e do papel do Estado, de quem se espera uma participao na
condio de agente subsidirio, coordenador ou regulador dos servios de extenso.
A correlao positiva entre descentralizao e democracia no correspon
de a uma medida unilateral, que se resolve por decreto, mas sim, o resultado
do lento envolvimento, conscientizao e convencimento dos atores partici
pantes, principalmente a partir da disposio dos governos em construir um
canal dialgico com o pblico, que tenha como pressuposto no apenas a
consulta, mas essencialmente o processo de deciso.
Nesta perspectiva, o Programa do Rio Grande do Sul, atravs da partici
pao social, permite vislumbrar a possibilidade concreta de superao de um
modelo de extenso rural caracterizado pela ao descoordenada do pluralismo
de agentes para um sistema pluralista, articulando uma rede de conhecimentos
em prol do desenvolvimento das famlias assentadas.
A consolidao do Sistema Pluralista Descentralizado possibilita pensar
o futuro a partir de novos marcos: a superao do conflito com as normativas
burocrticas enquanto fonte de legitimidade para as aes (que se busca reduzir
com a participao social); a superao da ao pela ao, buscando alcanar
processos e produtos atravs das metas contratadas (para os quais foram con
cebidas as ferramentas do Sigra e a RUOP); a superao da ao isolada de
extenso atravs da articulao com a estrutura regional de desenvolvimento
(papel que o Conselho Regional tem tentado cumprir); enfim, a superao
da velha abordagem da transferncia tecnolgica, atravs da criao de uma
rede de diferentes atores, incluindo agricultores, que interagem para criar e
compartilhar conhecimento.
Atualmente existe uma grande interrogao que paira sobre as perspec
tivas futuras, principalmente em relao ao papel da Anater na poltica de
extenso rural brasileira, particularmente para a Ates. A Agncia assumir,
a partir dos prximos anos, atravs de um contrato de gesto com o MDA
Seja atravs da captao dos recursos, na fiscalizao e controle social dos servios prestados ou
na definio das prioridades de acordo com a demanda social.
41
422
19/03/2015 14:26:24
(ou Incra), a funo de financiar, coordenar, fiscalizar e avaliar a poltica de

extenso rural para os assentados de reforma agrria. Resta saber se ela repre
sentar a possibilidade de se avanar na direo da oferta populao rural
de habilidades e conhecimentos necessrios para melhorar seus meios de vida
e de bemestar atravs de um novo e verdadeiro sistema de inovao que se
fundamenta na interao/participao entre os atores, ou ser o retorno do
velho centralismo e da transferncia tecnolgica?
Referncias
ABRAMOVAY, R. Agricultura familiar e servio pblico: novos desafios para a Extenso
Rural. Cadernos de Cincia e Tecnologia, Braslia, v. 15, n. 1, p. 137157, jan./abr. 1998.
AMEUR, C. Agricultural Extension: A Step beyond Next Step. Washington: World Bank,
1994. (World Bank Technical Paper, n. 247).
BANCO MUNDIAL. Agriculture and Rural Development Department. Agricultural
Extension: The Next Step. Washington: World Bank, 1990. (Policy and Research Series,
n. 13).
CAPORAL, F. R. La extensin agraria del sector pblico ante los desafios del desarrollo susteni
ble: el caso de Rio Grande do Sul, Brasil. Tese (Doutorado em Agroecologa Campesinado
e Historia). ISECETSIAM, Universidade de Crdoba, Crdoba, 1998.
CONCRAB. Confederao das Cooperativas da Reforma Agrria do Brasil. Metodologia
de Trabalho e de Insero da Assistncia Tcnica no MST. Caderno de Cooperao Agrcola,
n. 14. Braslia: CONCRAB, 2004.
DALBIANCO, V. P; NEUMANN, P. S.; Rumos da ATES no RS: em direo constitui
o de um sistema descentralizado? In: DIESEL, V.; Neumann, P. S.; S, V. C. Extenso
Rural no Contexto do Pluralismo Institucional: reflexes a partir dos servios de ATES aos
assentamentos da reforma agrria no RS. Iju: Editora Uniju, 2012, p. 107132.
DIESEL, V.; FROEHLICH, J. M.; NEUMANN, P. S.; DA Silveira, P. R. C.
Privatizao dos servios de Extenso Rural: uma discusso (des)necessria?. RESR,
Piracicaba, v. 46, n. 4, p. 11551188, out./dez. 2008.
FONSECA, M. T. L. da. A Extenso Rural no Brasil, um projeto educativo para o capital.
So Paulo: Edies Loyola, 1985.
GRUPO NEUCHTEL. Common framework on agricultural extension. Paris: Ministere
des Affaires Etrangeres, 1999.
GUANZIROLI, C. E.; BRUNO, R. L.; CABANILHA, I. S.; DIAS, M. M. Assistncia
tcnica para assentamentos rurais: anlise a partir do Sistema de Gerenciamento da Reforma
Agrria (SIGER). Braslia: MDA/FAO, 2003. 39 p. Relatrio de Consultoria. Disponvel
em: <http://www.nead.org.br/index>. Acesso em: ago. 2009.
INCRA. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Projeto LUMIAR:
Assistncia tcnica nos assentamentos. Braslia: Diretoria de Assentamento. Programa de
qualidade e Produtividade nos Assentamentos de Reforma Agrria, 1997.
423
19/03/2015 14:26:24
______. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Manual Operacional de

ATES 2004. Norma de Execuo n.. 39, de 30 de maro de 2004. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 8 maio 2004. Com anexos I, II e III.
______. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Manual operacional
2008: norma de execuo n. 78, de 31 de outubro de 2008. Boletim de Servio do INCRA,
Braslia, 2008, 142 p.
______. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Superintendncia 11/
RS. Sistema de apoio e monitoramento da ATES (SAMA). Porto Alegre. Disponvel em:
<http://www.wapwapw.com/terraincra/Sama_Atualiza/Sama_Mostra_Edita.php>. Acesso
em: 16 fev. 2014.
KIKERI, S.; BURMAN, A. Privatization Trends: NearRecord Levels in 2005. Public
Policy for the private sector, note n. 314, p. 14, feb. 2007. Disponvel em: <http://rru.
worldbank.org/PublicPolicyJournal>.
MARINHO, D. N. (Coord.); BARBIERO, A. K.; PEREIRA, E. Q. Projeto LUMIAR:
uma avaliao qualitativa. Relatrio de Consultoria. Braslia: 1999.
MAXWELL, S. The Washington Consensus is dead! Long live the Meta Narrative!. Londres:
Overseas Development Institute, 2005. (Working Paper, n. 243).
MDA. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Perfil das Instituies de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural para Agricultores Familiares e Assentados no Brasil. Braslia, 2003.
MDA. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Sistema Nacional de ATER: Ampliao
da abrangncia e melhoria do servio pblico do rural brasileiro. Braslia, 2013.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 17.ed. So Paulo: Malheiros, 1993.
PEIXOTO, M. Extenso Rural no Brasil uma abordagem histrica da legislao. Braslia:
Senado, 2008.
PIMENTEL, V. C. Assentamento mais que um projeto: a assistncia tcnica nos assenta
mentos rurais. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais, Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade). Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.
RIVERA, W. M.; CARY, J. W. Privatizing agricultural extension. In: SWANSON, B. E.;
BENTZ, R. P.; SOFRANKO, A. J. (Ed.). Improving agricultural extension. A reference
manual. Roma: FAO, 1998. cap. 22.
RODRIGUES, C. M. Conceito de seletividade de polticas pblicas e sua aplicao no
contexto da poltica de Extenso Rural no Brasil. Cadernos de Cincia e Tecnologia, Braslia,
v. 14, n. 1, p. 113154, 1997.
SADIGHI, H. Agricultural Extension Privatisation: An Analysis of Different Financing
Schemes. In: Proceedings of the 20th Annual Conference. Dublin: AIAEE, 2004, p. 932940.
SIGRA. Sistema Integrado de Gesto Rural da ATES. Programa de Assessoria Tcnica Social
e Ambiental (ATES). Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) 2013. Disponvel
em: <http://www.sigra.net.br>. Acessado em: mar. 2014.
SOUZA, R. S. A condio organizacional: o sentido das organizaes no desenvolvimento
rural. Santa Maria : Ed. da UFSM, 2012.
UMALI, D. L.; SCHWARTZ, L. Public and Private Agricultural Extension: Beyond Traditional
Frontiers. Washington: World Bank, apr. 1994. (World Bank Discussion Papers, n. 236).
424
19/03/2015 14:26:24
Zarnott, A. V. et al. Dinmica organizativa do Programa de AssistnciaTcnica, Social

e Ambiental (ATES) no Rio Grande do Sul. 52 Congresso da Sociedade Brasileira de
Economia, Administrao e Sociologia Rural, Goinia, Brasil, 2014.
Documentos Consultados:
Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964 Estatuto da Terra.
Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006.
Lei n 12.188, de 11 de janeiro de 2010.
Lei n 12.897, de 18 de dezembro de 2013.
Decreto presidencial n 8.252, de 26 maio de 2014.
425
19/03/2015 14:26:24
19/03/2015 14:26:24
Parte 6
Polticas sociais
19/03/2015 14:26:24
19/03/2015 14:26:24
Previdncia social
e desenvolvimento rural
Guilherme C. Delgado
Antecedentes histricos e evoluo

do regime previdencirio rural
O acesso dos trabalhadores rurais s relaes de trabalho protegidas pelo
direito previdencirio provavelmente o vago tardio do direito social tra
balhista brasileiro, consolidado em 1943 (CLT), mas extensivo rea rural,
de forma clara e eficaz somente a partir da Constituio de 1988, regula
mentada pelas Leis Previdencirias (n 8.212 e n 8.213/91). Mas h vrios
ensaios precedentes de proteo social ao trabalhador rural, que, contudo
no lograram eficcia previdenciria (Lei do Abono Familiar Dec. Lei n
3.200/41) e (Estatuto do Trabalhador Rural 1963) ou condio de direito
previdencirio (Lei complementar n 11/71 que cria o ProruralFunrural).
H duas ordens de problemas, que de certa forma explicam a histria
lenta do direito social no campo. Vou me eximir do tratamento histrico remo
to da sociedade escravista do sec. XIX ordem republicana conservadora da
Repblica Velha, visto que, neste perodo, direitos sociais e trabalhistas so cor
po estranho ao mundo agrrio. exceo dos contratos de trabalho pactuados
imigrao estrangeira para as fazendas do caf, prevalece o primado do poder
429
19/03/2015 14:26:24
econmico associado ao Estado oligrquico. Os trabalhadores reivindicantes

so vistos como caso de polcia nos espaos urbanos e nos espaos rurais a
represso privada dos senhores da terra a ltima palavra sobre relaes traba
lhistas. A Lei Eloi Chaves de 1923, das Caixas de Aposentadorias e Penses,
excepcional para os padres polticos da poca.
Mas mesmo na Era de Vargas a Jango, muito favorvel ao direito
social e trabalhista, a proteo previdenciria ao homem do campo muito
precria. cativa da ideia da extenso da legislao social trabalhista urbana ao
trabalhador rural cuja pea por excelncia o Estatuto do Trabalhador Rural
(Lei n 4.214, de 2 de maro de 1963), com foco dominante no assalariamento
rural. Mas poca e em toda histria econmica do Brasil no escravista, as
relaes de trabalho dominantes, do ponto de vista demogrfico, eram e con
tinuam a ser caracterizadas por um conceito que no futuro a lei viria a definir
como regime de economia familiar.
H, portanto, duas tendncias na legislao sobre direito social, pre
cedentes institucionalizao da Previdncia Rural pela Constituio de
1988: 1) o foco no assalariamento, que supostamente seria ou evoluiria para
ser a relao de trabalho dominante na agricultura (Estatuto do Trabalhador
Rural Lei n 4.214./1963); 2) outro foco na famlia, vista ora sob o enfoque
da prole numerosa e pobre, credora da proteo estatal pelo abono familiar
(Decreto Lei n 3.200, de 19/4/1941); ora a famlia camponesa, tratada na
Lei do Funrural (Lei Complementar n 11 de 1971), sob o critrio de re
gime de economia familiar. Este conceito ainda inexistente no Estatuto
do Trabalhador Rural, quando este define de forma vaga os segurados do
Fundo de Assistncia e Previdncia Rural, ento criado (Art. 160 e 161/Lei
n 4.214/63).
A Lei do abono de 1941 eficaz na Era Vargas, das dcadas de 1940 e
1950. Concedia uma remunerao (abono) equivalente a 100 mil ris para
cada chefe de famlia (salrio mnimo rural da poca de instituio da Lei),1
pai de oito filhos e mais vinte mil ris por filho excedente (Art. 29), mediante
certides de registro civil emitidos pelos Cartrios respectivos. Este abono
predominante s famlias da zona rural, que apresentavam proles numerosas.
Essa Lei vigora at 1971, quando entra em vigor a Lei do Prorural/
Funrural; e teve seu valor reajustado apenas uma vez entre 1941/1971, tor
nandose com o tempo incua pelo efeito da corroso inflacionria.
A Lei que instituiu o salrio mnimo, de 1940, o fez com diferenas regionais em oito faixas, que
variavam de um mnimo de 90 mil reis para as regies mais pobres, incluindo a zona rural, a um
mximo de 240 mil ris para o DF.
430
19/03/2015 14:26:24
Centralidade do regime de economia familiar

para o direito previdencirio: o andar certo
por linhas tortas do Funrural
A Lei do Estatuto do Trabalhador Rural de direito criadora da Previdncia
Rural para o trabalhador rural, enquanto que a Lei do ProruralFunrural (Lei
complementar n 11, de 25/5/71) de direito e de fato norma instituidora de
um Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural, sem pretenso de instituir
direito previdencirio. A Lei Complementar n 11/71 difere do Estatuto
em dois aspectos centrais:
1. norma eficazmente aplicada pela Administrao Pblica, ao contr
rio do Estatuto que permanece praticamente letra morta nos artigos
que tratam do direito previdencirio artigos 158 a 183.
2. Definese o trabalhador rural objeto da assistncia legal ento insti
tuda, sob duas ticas de relaes de trabalho:
a) O trabalho assalariado
b) O regime de economia familiar, [...] assim entendido o trabalho
dos membros da famlia indispensvel prpria subsistncia e
exercido em condies de mtua dependncia e colaborao
precisamente a relao b que faltou explicitar no Estatuto, possivel
mente por preconceitos ideolgicos da poca, que no cabe aqui detalhar, no
obstante poca j houvesse evidncia de predominncia da relao familiar. O
Censo Demogrfico de 1970 ir explicitar uma Populao Economicamente
Ativa Rural perfeitamente classificvel na condio b ( trabalhadores por
conta prpria, parceiros e no remunerados em apoio produo), de cerca
de 2/3 da PEA rural, enquanto os Empregados so apenas 23%.
O Funrural, inaugurado em 1971 e vigente at que entrassem em vigor
as regras constitucionais da Previdncia Rural, permitiu o acesso de cerca de
quatro milhes de benefcios assistenciais, vinculados a meio salrio mnimo
e restritos s aposentadorias e penses de cabeas de famlia. A esmagadora
maioria dos benefcios se enquadrou no regime de economia familiar, porque
o assalariamento em geral, e mais ainda o assalariamento formal continuou a
ser relao de trabalho praticamente residual na Populao Economicamente
Ativa (durante o perodo). As relaes tpicas da agricultura familiar, segundo
o IBGE PNADs, mantmse at o presente (Censo Demogrfico de 2010)
no patamar de 70% da PEA rural, o assalariamento formal no nvel dos 10%
e o informal em torno dos 19% ver Tabela 1 (a seguir).
431
19/03/2015 14:26:24
Instituio da previdncia rural em 1988

reconhecimento do regime de economia familiar
e suas consequncias
Em 1988 o sistema previdencirio organizado na estrutura INPS/
Inamps, herdeira dos IAPS e CAPS dos anos 1930 (sc. XX), j completara
mais de seis dcadas e o Estatuto do Trabalhador Rural (1963), com modifi
caes, completara um quarto de sculo. Mas a incidncia do sistema previ
dencirio na rea rural bastante marginal, restrita a menos de 10% da PEA
rural. O trabalhador assalariado rural representa ao redor de 1/4 da PEA rural
(ver dados de 1993, Tabela 1). Mas os Empregados com Carteira, portanto
segurados da Previdncia Social so menos de 10% (8,9%) da PEA (Populao
Economicamente Ativa Rural); e ento o regime de economia familiar estava
includo no Funrural, mas fora da Previdncia Social.
A relevante inovao de 1988 de incluir o regime de economia fami
liar no sistema de seguridade social, conceituandoo no Art. 198 8 com a
seguinte redao:
[...] o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador arte
sanal, bem como respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime
de economia familiar, sem empregados permanentes [...] (Redao da E.C.
20/98, que praticamente idntica redao original, exceto pela excluso do
garimpeiro).
Includo no sistema de seguridade social, de forma ampla, e por via de

consequncia na Previdncia Social, na condio de segurado especial, o traba
lhador desse regime gozar de todas as garantias dos demais segurados acesso
a todos os benefcios do Regime Geral, piso de benefcio no Salrio Mnimo
(Art. 201 2), Idade de aposentadoria reduzida para 60 e 55 anos, respectiva
mente, homens e mulheres (Art. 201, 7, II). As leis regulamentares posterio
res (Leis n 8.212 e n 8.213 de 1991) estabeleceram critrios especficos para
comprovao da relao de trabalho, contagem de tempo de trabalho, forma
de contribuio, etc. A ltima modificao Lei n 11.718/008, reconceitua
o regime de economia familiar, ampliandoo.
A redao atual do regime de economia familiar, prevista em Lei (n
11.718/2008), e do conceito do segurado especial, avanam no sentido de
tornlos mais adequados pluralidade de situaes que caracterizam a agri
cultura familiar brasileira e prpria evoluo da legislao agrria, que amplia
o(s) conceito(s) de agricultura familiar: Propriedade Familiar, Pequena
432
19/03/2015 14:26:24
Propriedade e Agricultor Familiar, com seus respectivos critrios legais, que

ficam abrangidos no regime de economia familiar.
Mais amplo e apropriado para resgatar a contemporaneidade das relaes
de trabalho do regime de economia familiar o conceito legal atualmente
em vigor, reformulado pela Lei n 11.718, de 24/6/2008, que estabelece a
seguinte redao:
Entendese por regime de economia familiar a atividade em que o trabalho dos
membros da famlia indispensvel prpria subsistncia no desenvolvimento
socioeconmico do ncleo familiar e exercido em condies de mtua depen
dncia e colaborao, sem utilizao de empregados permanentes.
Esse conceito legal de 2008 (ora em vigor) reproduz e atualiza o conceito

constitucional e inclui todos os imveis rurais de Pequena Propriedade (at 4
mdulos fiscais); explicita as relaes fundirias e de trabalho cabveis nesse
limite (pequena propriedade) proprietrio, usufruturio, assentado, parceiro
ou meeiros outorgados, comodatrios, arrendatrio, etc.; e ainda atividades
no restritas ao imvel rural seringueiros ou extrativistas e pescador artesanal,
critrio tcito para incluir as populaes indgenas.
Admite pluriatividades e pluriocupaes, como sejam explorao de
atividade no agrcola no imvel rural (turstica, agroindustrial ou artesanal)
e exerccios de atividade remunerada na entressafra por at 120 (cento e vinte
dias); e ainda percepo de rendimentos oriundos da poltica social.
Seguro previdencirio PEA rural:

a semiuniversalizao no perodo atual (Ps1988)
Sob a vigncia da Previdncia Rural de 1988 ocorre de direito e de fato
uma ampliao significativa do Seguro Social ao trabalho rural, explicitamente
ao regime de economia familiar, que cerca de 2/3 da PEA Rural, sob vigncia
das regras previdencirias inauguradas em 1988 (aplicadas a partir do final de
1991, com a edio das leis n 8.212/91 e n 8.213/91, de Custeio e Benefcio
da Previdncia Social). Praticamente todos os trabalhadores caracterizados
nesse regime so segurados potenciais da Previdncia Social; e demandam
esses direitos, como se observa mais adiante, pelas informaes especficas da
Previdncia Social. A esse contingente majoritrio da PEA rural devese acres
cer os assalariados rurais com carteira de trabalho, que o Censo Demogrfico
de 2010 identifica com representao de 14,9% da PEA rural (Tabela 1).
Ainda de fora do seguro social cerca de 19,6% de Assalariados sem carteira.
433
19/03/2015 14:26:24
Mas ocorre tambm queda significativa da PEA Rural em termos relativos

e tambm absolutos (ver dados da Tabela 1).
Tabela 1
Pessoal Ocupado no Setor Agrcola: 1993/2003/2004/2010
% da Populao Ocupada segundo PNADs
1. Empregados Assalariados com Carteira

2. Empregados Assalariados sem Carteira
3. Subtotal assalariados
4. Empregadores
5. Trabalhadores por Conta Prpria
6. Trabalhadores na Produo para autoconsumo
7. No Remunerados em apoio Produo
8. Subtotal Agricultura Familiar (5+6+7)
9. Total
10. N de Pessoas (em milhares)
1993
2003
2004/2010
8,9
8,2
9,2 / 14,9
18,1
19,1
19,4/ 19,6
27,0
27,1
28,6/ 34,5
2,9
2,9
3,2/ 0,8
24,6
25,6
25,7/ 32,7
17,5
20
19,3/ 28,2
28,3
23,2
23,2/ 3,9
70,4
68,6
68,2/ 64,7
100
100
100
18,25 16,41 16,50/12,26
milhes milhes
milhes
Fontes: Os dados de 1993, 2003 e 2004 so das PNADs IBGE, baseados nas amostras respectivas. O dado de
2010 censitrio Censo Demogrfico de 2010 (Trabalho e Rendimentos Tabela 1.1.27).
Dos dados da Tabela 1 evidenciase, para os propsitos deste artigo, a

persistncia de um foco de no cobertura pelo seguro previdencirio Os
Trabalhadores Rurais Sem Carteira Assinada cerca de 20% da PEA de 2010
(Censo Demogrfico), proporo ligeiramente maior que a dos anos 1990, no
obstante todo o processo intenso de expanso da agricultura de commodities.
Resultados da poltica previdenciria depois da

Constituio de 1988 pelo enfoque da proteo social
Sob a vigncia das regras previdencirias da Constituio de 1988, de
fato aplicadas a partir de 1992 (as leis regulamentadoras n 8.212 e n 8.213
so de meados de 1991), ir ocorrer em duas dcadas uma ampliao quan
titativa e qualitativa de maior relevncia relativamente situao herdada
anteriormente qual seja o Prorural/Funrural, institudo a partir de 1971
pelo governo militar.
434
19/03/2015 14:26:24
Tabela 2
Alguns Indicadores Gerais dos Benefcios Previdencirios Ps1992
Anos
1991
(Funrural)
1992
1995
2000
2005
2010
2013 (junho)
A
N Total de
Benefcios
Acumulados (mil)
B
Valor Unitrio dos
Benefcios (US$)
(Salrio Mnimo)
C
Famlias
Contempladas (*)
4.080,4
22,0
4.976,9
6.359,2
6.493,9
7.351,2
8.372,1
8.909,35
47,1
100,7
82,50
123,50
311,80
300,00
2.971,28
3.976,53
3.876,96
4.388,78
4.998,27
5.319,0
*A relao utilizada dos benefcios s famlias de 1,675.
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (vrios anos) e Boletim Estatstico de Previdncia Social (Julho
de 2013).
Observese, conforme a Tabela 2, que no ano de 1991 o antigo sistema

do Funrural acumulara 4,08 milhes de aposentadorias e penses desde sua
implantao em 1972, concedidos aos cabeas da famlia, no valor unitrio
de meio salrio mnimo. Pelo critrio ento vigente no se aplicava acumulao
dentro da mesma famlia do benefcio igual aos cnjuges, mas somente quele
considerado cabea de famlia, definido em princpio como o homem, po
dendo ser a mulher no caso do abandono de lar pelo marido, devidamente
comprovado. Por sua vez, sendo o teto igual ao piso do benefcio, de meio
salrio mnimo, esta a proteo previdenciria que o sistema do Funrural
ir conceder famlia rural. A regra do Funrural mitigada, no sentido do
direito social, excludente, do ponto de vista de gnero e restrita do ponto de
vista previdencirio, pelo fato de no incluir todos os riscos incapacitantes ao
trabalho, que so protegidos pela Previdncia Social poca.
Os dados que a Tabela 2 revela, a partir de 1992, iro corresponder de
forma quantitativa e qualitativa a uma mudana de situao sob trs aspectos:
a) elevao do benefcio mnimo para um salrio mnimo a partir de 1992;
b) extenso cumulativa de direitos previdencirios aos cnjuges (homem e
mulher); c) reduo do limite de idade a mulher em cinco anos relativamente
ao homem; d) equiparao dos segurados rurais aos segurados urbanos da
Previdncia Social, no sentido da cobertura das mesmas situaes de risco
435
19/03/2015 14:26:24
previdencirio (idade avanada, invalidez, doena ou acidente, viuvez, ma

ternidade e recluso).
Observese ainda que a famlia beneficiria da Previdncia Rural o
em limite nunca inferior ao salrio mnimo, e pelo fato das famlias poderem
acumular benefcios entre os cnjuges (duas aposentadorias) ou uma aposen
tadoria e uma penso para o mesmo cnjuge, percebem por famlia valores
mdios superiores ao salrio mnimo. Na Tabela 2 utilizase a referncia de
1,67 por famlia, apurada na pesquisa direta do IPEA do ano de 1999.2
Por outro lado, expanso quantitativa aprecivel do benefcio mdio
por famlia devese destacar o incremento do valor do salrio mnimo, que
do incio ao final do perodo analisado evoluiu de 22,0 dlares por benefcio
familiar (meio salrio mnimo), em 1991, para 300,0 dlares por benefcio
no ltimo ano (dado do ms de junho de 2013).
O movimento de incorporao ao Seguro Social da PEA do regime de
economia familiar, acrescido da PEA assalariada com carteira assinada, refe
rido na Tabela 1, tem por consequncia a mais que duplicao do estoque de
benefcios da Previdncia Rural em duas dcadas, que pulam de 4.080,4 mil
para 8.909,35 mil entre 1991 e 2013 (Tabela 2).
Ao longo das duas dcadas de vigncia do sistema da Previdncia Rural,
verificase que esse sistema de direito social, combinado com a poltica de
valorizao do salrio mnimo tm efetivo impacto distributivo para as fam
lias rurais. Essa poltica ir alterar o padro de distribuio da renda familiar,
independentemente das condies produtivas dos estabelecimentos rurais
familiares. Sobre este tema interessante uma observao comparativa, que
nos reservamos analisar na prxima seo.
Poltica social e agrria ps1988

e suas implicaes para o desenvolvimento rural
Do ponto de vista macrossocial h forte corroborao emprica, em parte
evidenciada na seo precedente, para demonstrar que a poltica previdenciria
o carro chefe da poltica social para os vrios recortes legais da agricultura
familiar resgatados no conceito amplo do regime de economia familiar: proprie
A referida pesquisa realizada em 150 municpios do Nordeste e outros 150 municpios da Regio
Sul em domiclios prselecionados de beneficirios da Previdncia Rural, apurou que em mdia
os domiclios da Regio Sul percebiam 1,78 benefcios por domiclio, enquanto no NE essa mdia
era de 1,57 (cf. Delgado e Cardoso, 2000).
436
19/03/2015 14:26:24
dade familiar (1964), pequena propriedade (1988) agricultor familiar (2006), e

do prprio conceito constitucional previdencirio (1988).
Adotandose um enfoque do desenvolvimento segundo a teoria do de
senvolvimento humano de Amartya Sen (2000), podese relacionar os resul
tados de pouco mais de duas dcadas da Previdncia Rural a trs indicadores
relevantes desse enfoque terico: 1) dos direitos sociais como entitlements,
objetivamente promotores da capacitao pela incluso social; 2) da poltica
social como forma de redistribuio promovendo a igualdade (de rendi
mentos) e induzindo investimentos produtivos; e 3) do gasto social pblico
e do seu papel indutor de demanda efetiva (cf. Delgado e Theodoro, 2005).
Observese que esse enfoque do desenvolvimento enfatiza os vetores de
capacitao humana e da igualdade social, enquanto que uma viso estritamen
te econmica haurese do argumento da eficincia tcnica ou da modernizao
tcnica e/ou avano das foras produtivas capitalistas elevando a produtividade
do trabalho, independentemente das relaes sociais nelas e por elas forjadas.
Segundo o enfoque do desenvolvimento humano, a poltica social de
sempenha papel chave, e no caso especfico o sistema previdencirio rural teve
desempenho eficaz no Brasil pelo fato de que: a) avanou significativamente
no mbito do seguro social aos vrios grupos de campesinatos do meio rural
brasileiro; b) melhorou de maneira expressiva em duas dcadas o nvel e a
distribuio da renda familiar rural e promoveu reduo da pobreza; c) por
que pelos efeitos especficos e no planejados houve melhorias produtivas na
agricultura familiar, induzidas pela poltica social.
Tabela 3
ndice de Gini da Distribuio de Renda Rural das Pessoas Residentes
em Domiclios Rurais (Ativos e Inativos): 1991 2010
1991
2000
2010
Economicamente Ativos
0,545
0,533
0,497
No Economicamente Ativos
0,426
0,302
0,413
Total
0,547
0,544
0,489
Fonte: Censo Demogrfico Trabalho e Rendimentos Tabelas 1229 (2010) e Tabelas 1.23 (2000).
A Tabela 3, que faz comparativo intercensitrio (1991 a 2010) da distri

buio da renda pessoal nos domiclios rurais (Ativos, Inativos e Totais), revela
claramente a melhoria distributiva aos inativos, menos fortemente para os
ativos, na primeira dcada. No perodo 19912010 eficaz do ponto de vista
437
19/03/2015 14:26:24
distributivo, com queda generalizada do ndice de Gini (Total de 0,547 para

0, 489; Inativos de 0,426 para 0,413 e Ativos de 0,545 para 0,497), tendncia
que se confirma plenamente nas estatsticas contnuas do IBGE (Pesquisas
Nacionais por Amostragem de Domiclios)
Alm da melhoria distributiva, o Censo tambm revela melhoria no nvel
da renda monetria percebida pelas famlias domiciliadas no espao rural. A
causalidade desse resultado, se por um lado remete poltica social como ve
tor principal de efeitos distributivo e de crescimento, deixa, contudo dvidas
significativas quanto confrontada com as informaes estritamente produtivas
das outras fontes do IBGE, conforme anlise que se apresentar em sequncia.
Domiclios rurais x Estabelecimentos agropecurios

Entre 2006 e 2010 o IBGE realizou dois Censos o Agropecurio na
primeira data e o Demogrfico em 2010. Estes nos permitem, por diferentes
caminhos, aferir a situao econmica e social da agricultura familiar e indire
tamente a respeito do papel exercido pelas polticas pblicas sobre produo,
renda e riqueza desse grupo social, que a partir de 2006 o IBGE incluiu pela
primeira vez no seu Censo Agropecurio. Conquanto o Censo Agropecurio
da Agricultura Familiar seja elaborado para um dado conceito de agricultura
familiar da Lei n 11.326/2006, este Censo no a melhor fonte para aferir
os efeitos do sistema previdencirio rural sobre os estabelecimentos rurais, em
razo de uma forte subestimao que essa estatstica oficial assumidamente
prtica na apurao das outras receitas do estabelecimento agropecurio. O
Censo Agropecurio explicitamente exclui os rendimentos previdencirios
dos demais membros do domiclio, exceto do responsvel pelo estabelecimento.
importante observar que estes resultados (de aposentadorias e penses e pro
gramas especiais do governo em 2006) so referentes s rendas declaradas pelo
produtor, e no consideram os demais integrantes da famlia (Censo Agropecurio
de 2006, Agricultura Familiar, p. 23, grifo nosso).
Por sua vez, o Censo Demogrfico, operando com outro conceito censi
trio o domiclio rural incorpora na conceituao do rendimento domiciliar
a soma de todos os rendimentos do trabalho e de outras fontes percebidas por todos
os moradores com 10 anos ou mais de Idade (Censo Demogrfico de 2010
Caractersticas da Populao e dos Domiclios, p. 33).
Do ponto de vista da renda familiar O Censo Demogrfico inclui
praticamente 100% dos pagamentos oriundos da Previdncia Rural, enquanto
438
19/03/2015 14:26:24
que a subestimao do Censo Agropecurio provavelmente maior que 50%.

Somente pela excluso do cnjuge levaria a resultado parecido.
Isto posto, vou por ora ignorar o Censo Agropecurio e comparar os
domiclios rurais estratificados por rendimento domiciliar entre 1991 a 2010.
Observe o leitor que os resultados dos Censos Demogrficos so plenamente
consistentes com as informaes da Tabela 2, que nos do conta (1991) e depois
de 1992 a 2013, da entrada em vigor das Leis Previdencirias da Previdncia
Rural dos resultados sobre acumulao de benefcios previdencirios rurais.
Tabela 4
Renda domiciliar mensal dos domiclios rurais, segundo classes de rendimento
1991, 2000 e 2010
Classes de
Rendimentos
1991
2000
2010
% de
% de
% de
Acumulado
Acumulado
Acumulado
Domiclios
Domiclios
Domiclios
Sem Rendimentos
at 1/2 S.M.*
29,90
14,37
20,97
De 1/2 at 1
salrio mnimo
35,19
65,08
20,52
34,89
23,14
44,09
Mais de 1 at 2
S.M.
18,40
83,57
25,60
60,44
29,50
73,59
Mais de 2 at 3
S.M.
6,89
90,46
13,49
73,98
12,11
85,70
Mais de 3 at 5
S.M.
3,54
94,00
13,29
87,27
8,70
94,40
Mais de 5 at 10
S.M.
2,50
96,50
8,74
96,02
4,00
98,40
Mais de 10 S.M.
1,12
97,62
3,97
99,99
1,23
99,63
Censo Demogrfico de 2010 (Renda Domiciliar Total) Tabela 1814

Censo Demogrfico de 1991 (Caractersticas da Populao e dos Domiclios) Tabela 2.3.
*Sem Rendimentos em 1991 inclui tambm Sem Declarao
Fontes: Censo Demogrfico de 2000 (Renda Domiciliar Total) Tabela 1993.
Na Tabela 4, o ano de 1991 inicial dos pontos temporais do perodo

em considerao (19912010), porque o ano censitrio no qual no incidem
ainda as regras novas da Previdncia Rural, cuja aplicao efetiva vai ocorrer a
partir de 1992. Neste sentido, podese confrontlo com os demais anos censi
trios como antes e depois da Previdncia Rural. E como se v, consistentemente
com a magnitude da mudana histrica j apontada na seo V (Tabela 2), as
mudanas na renda domiciliar so muito claras.
439
19/03/2015 14:26:25
Comeandose pelo ano inicial (1991), sob vigncia ainda do Funrural

e da poltica ultra mitigada do Salrio Mnimo (44 dlares, com benefcio
do Funrural de 22,00), o tamanho do que poderamos chamar de setor sub
sistncia pura domiclios sem rendimentos monetrios ou com at meio
salrio mnimo ento de mais de 2/3 dos domiclios rurais do pas. Essa
situao muda fortemente no ano 2000, e principalmente em 2010, quando
2/3 dos domiclios rurais se incluem numa faixa alm de 1 salrio mnimo,
que valorizado para 300,00 dlares equivalentes.
As evidncias estatsticas j reveladas do Anurio Estatstico da
Previdncia Social, do Censo Demogrfico e da pesquisa direta do Ipea de
1999 (Cf. Delgado e Cardoso, 2000), creio que dispensam comentrio mais
exaustivo sobre o sentido de corroborao da melhoria da renda familiar rural,
provocada pela Previdncia Rural. Mas h necessidade de estabelecer o con
traste relativamente a outros indicadores de desenvolvimento
Por outro lado, situao completamente distinta daquela que at aqui
evidenciamos, revela o Censo Agropecurio. No vou tratar dos rendimentos
pelas razes que j expus; de forte subestimao de varivel chave aos pro
psitos deste texto a renda oriunda da Previdncia Social.
Considerando o principal indicador de resultados dos estabelecimentos
agropecurios o valor Bruto da Produo Agropecuria VBP (ano de 2006),
obtmse informao aparentemente inconsistente com aquilo que foi observa
do no Censo Demogrfico. Praticamente 2/3 dos estabelecimentos rurais esto
em nvel de produo de subsistncia, gerando VBP mdiomensal equivalente
a 1/2 Salrio Mnimo, por estabelecimento (Ver Tabela 5).
Tabela 5
Estabelecimentos Agropecurios Indicador de Concentrao da Produo
2006
Classe VBP dos
% dos
VBP V. Bruto da
Estabelecimentos
Estabelecimentos
Produo (%)
Agropecurios
0 2 SM
66,01
3,27
2 10 SM
22,63
10,08
10 20 SM
10,74
35,46
Mais de 20 SM
0,62
51,19
TOTAL 100%
4.400,52 = 100,00%
100,0
VBP Mdio em
S.M.
0,52
4,66
34,49
861,91
10,45
Nota O n. total de estabelecimentos deste Censo de 4.400,52 mil.

Fonte: Alves et al., 2012, p. 48.
440
19/03/2015 14:26:25
A discrepncia de resultados desses dois Censos muito grande e no

se explica apenas pela diferena conceitual de suas unidades estatsticas o
domiclio rural no primeiro e o estabelecimento agropecurio no segundo.
Mas para o que ora nos interessa enfocar, h neste Censo Agropecurio 2/3
de estabelecimentos rurais (2,90 milhes), que para efeitos prticos estariam
no nvel de subsistncia pura, aparentemente sem renda monetria mnima.
Observese que o VBP inclui tambm a produo para autoconsumo.
Por sua vez o ltimo estrato, de 0,62% dos estabelecimentos totais (27,3
mil) apresenta VBP mdio mensal equivalente a 861,9 salrios mnimos,
dado que no se coaduna com o conceito de renda domiciliar rural do Censo
Demogrfico, tudo indicando que se tratam de produtores no residentes no
espao rural.
Concluso
Em sntese o que se pode interpretar dos resultados muito diferentes dos
dois Censos o primeiro (Censo Demogrfico), mais adequado a captar as
mudanas da poltica social havidas no espao rural, com resultados esperados
e que confirmam o eficaz desempenho da Previdncia Social na melhoria do
nvel e da distribuio da renda rural, e por essa via da igualdade social. O
segundo (Censo Agropecurio de 2006), mais adequado a captar as variveis
econmicas da produo, indica uma forte desigualdade na distribuio da
produo e praticamente uma proporo muito alta de agricultores de subsis
tncia, marginalizados dos mercados mais dinmicos e das polticas pblicas
especficas de fomento econmico.
Provavelmente esses dois resultados refletem a realidade concreta, ainda
que a situao real dos agricultores familiares seja bem melhor que a apontada
neste ltimo Censo. Mas isto se deve basicamente poltica social, visto que
o vetor de produo de poltica agrcola e dos mercados de commodities apa
rentemente tem tido papel inverso poltica social: contribui para concentrar
a produo, enquanto quela desconcentra a renda familiar.
Essa a engenharia poltica social e agrria, que ora vigora. Tem seu
lado virtuoso pelo enfoque previdencirio, mas no parece convencer como
estratgia de longo prazo, precisamente pela alta desigualdade da produo e
de riqueza (concentrao de terras) que contem.
Do ponto de vista do desenvolvimento rural verificase tambm uma
contribuio restritiva. Melhoram os indicadores de igualdade e capacidade
humana, que lado positivo da situao, mas no h paralelo desempenho,
441
19/03/2015 14:26:25
aparentemente, melhoria da produtividade do trabalho, adequada s condi

es diversas da agricultura familiar brasileira. E isto no contexto atual pode
ser interpretado como principal fator limitante ao desenvolvimento, subjacente
aos resultados contraditrios dos dois Censos.
Referncias
ALVES, E. et al. Lucratividade na Agricultura. Revista de Poltica Agrcola, ano XXI, n
2, abr./jun. 2012.
DELGADO, G. C.; CARDOSO, J. C. (Org.). A Universalizao de Direitos Sociais no
Brasil: A Previdncia Rural nos Anos 90. Braslia: Ipea, 2000.
DELGADO, G. C.; THEODORO, M. Desenvolvimento e Poltica Social. In:
JACCOUD, L. (Org.). Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo. Braslia:
Ipea, 2005.
IBGE. Censo Demogrfico Caractersticas da Populao e dos Domiclios. Anos de 2000
e 2010.
IBGE. Censo Agropecurio 2006 Agricultura Familiar. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
SEN, A. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
442
19/03/2015 14:26:25
Pobreza rural
e o Programa Bolsa Famlia desafios
para o desenvolvimento rural no Brasil
Carolina Braz de Castilho e Silva
Sergio Schneider
Introduo
Tornar a vida das populaes melhor tem sido uma preocupao recor
rente de cientistas e formuladores de polticas, assim como de organizaes
e instituies sociais que vo desde a Igreja at as organizaes no governa
mentais nas ltimas dcadas. Tal preocupao, inicialmente baseada em uma
ideia de progresso econmico, tem sido modificada atravs dos anos, culmi
nando nas diversas formas de conceber o desenvolvimento social e humano
na atualidade.
Nos anos recentes, as discusses sobre o desenvolvimento retornaram
agenda, ainda que sob uma nova perspectiva. Questes como democracia,
justia social e sustentabilidade passaram a acompanhar as velhas retricas
sobre o crescimento econmico e a distribuio de riqueza. O debate recente
tem deixado cada vez mais claro que desenvolvimento e crescimento no so
sinnimos e que o alcance de um no leva ao outro de modo ineroxvel. Mas
tambm cada vez mais consensual que uma sociedade ou um grupo social no
443
19/03/2015 14:26:25
pode ser considerado desenvolvido quando h desigualdades que obstaculizam

ou impedem a possibilidade de uma vida melhor.
Neste sentido, o desenvolvimento passa a ser visto como um processo que
no possui um caminho predeterminado que pode ser recomendado como mo
delo e aplicado nos mais diversos contextos. Para dar conta das mltiplas faces
do processo de desenvolvimento, sem apelar para uma frmula predefinida e
nica, Kageyama (2008) apontou para a necessidade de uma viso ampliada
de desenvolvimento. Conforme Kageyama (2008), frequente que os estudos
sobre desenvolvimento partam de uma ideia restrita, baseada na mensurao
do crescimento econmico atravs de indicadores como o produto e a renda
per capita. Mas, tal como foi salientado por Amartya Sen e posteriormente
referendado atravs da criao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
em 1990, o desenvolvimento um processo multidimensional. Em seu livro
seminal, Desenvolvimento como Liberdade, Sen (2000) analisou a relao entre
a renda e as realizaes individuais e questionou o entendimento da renda
como um fim em si mesmo, destacando a necessidade de considerla como
um meio que permite aos indivduos realizarem aquilo que gostariam. Segundo
Sen (2000), a renda no o nico fator a influir na qualidade de vida, e nem
mesmo essa influncia pode ser padronizada, uma vez que o impacto da renda
na vida varivel.
Nesta perspectiva, as polticas pblicas de combate pobreza ganham
novo significado para o desenvolvimento pelo fato de que podem amenizar
uma situao adversa em perodo curto de tempo e servir de impulso para
a sua superao em longo prazo, reduzindo as desigualdades sociais. Assim,
polticas e programas, como a transferncia condicionada de renda nos moldes
do Programa Bolsa Famlia (PBF), podem ser vistos como uma ferramenta
importante no s pelo acesso a renda mas tambm por condicionar a frequn
cia escolar e o acompanhamento mdico de crianas e mes beneficirias do
programa, influenciando nas capacitaes dos beneficirios, alm de incentivar
o acesso ao mercado de trabalho, ao fornecer qualificao profissional.
Na opinio de Kerstenetzky (2009), os pases em desenvolvimento
tm buscado conciliar desenvolvimento com a reduo das desigualdades e
da pobreza, atravs das polticas sociais. O caso brasileiro do Bolsa Famlia
demonstra essa possibilidade, mas necessrio que o programa seja reforado
nos aspectos de desenvolvimento que apresenta, sobretudo atravs da criao
de incentivos para a educao infantil, entre outros.
Nesse sentido, importante analisar o PBF no meio rural, uma vez que os
servios bsicos podem ser de difcil acesso, inibindo a incluso socioprodutiva
da populao pobre e extremamente pobre que a reside. Ademais, necessrio
444
19/03/2015 14:26:25
compreender o PBF em sua relao com outras polticas pblicas para entender
em que medida essas polticas podem ser complementares, contribuindo para
o desenvolvimento rural
Neste trabalho so discutidos alguns desafios das polticas pblicas para
o desenvolvimento rural tomando como referncia o Programa Bolsa Famlia,
que considerado um dos principais fatores de reduo da pobreza no meio
rural do Brasil na ltima dcada. O artigo apresenta alguns dados da pobreza
rural brasileira e a seguir analisa as contribuies que o PBF trouxe ao seu
enfrentamento. Tambm so evidenciadas possveis relaes entre o Programa
e alguns indicadores sociais, enfatizando o caso do Rio Grande do sul, estado
no qual 19,37% dos beneficirios do PBF esto localizados no meio rural.
A discusso realizada aponta que no Brasil houve crescimento econmico
e reduo da pobreza, sem necessariamente avanar no desenvolvimento, a
partir da perspectiva das capacitaes de Sen. Para tal, analisada a necessidade
de se criar condies para a construo de mecanismos de sada dos benefici
rios do PBF tomando como referncia a perspectiva seniana de construo de
capacidades e expanso das liberdades substantivas.
Reduo da pobreza e da desigualdade

os alcances recentes da poltica social brasileira
Na primeira dcada dos anos 2000, a populao brasileira observou
um aumento da sua renda, especialmente nos grupos de maior incidncia da
pobreza. Estudos indicam que tambm houve movimentos de reduo de
desigualdade social, revertendo a tendncia de concentrao de riqueza que
marcou o pas dos anos 1990 (Caisan, 2014; MDS, 2014).
Em comunicado divulgado em 2012, o Ipea indicava que embora o Brasil
detivesse a posio de 12 maior desigualdade mundial, a renda da populao
mais pobre havia crescido cerca de 90% durante a dcada compreendida entre
2001 e 2011. Este ltimo ano foi o de menor desigualdade medida pelo ndice
de Gini com dados da PNAD, desde que se iniciou essa medio na dcada de
1960, resultado obtido, sobretudo pela elevao da renda do trabalho.
Os resultados das anlises do Ipea demonstraram que enquanto o grupo
dos 10% mais pobres aumentou sua renda em 91,2%, os mais ricos tiveram
acrscimo de renda de 16,6% no perodo, o que indica que a desigualdade
entre as camadas mais pobres e mais ricas comea a diminuir. Alm disso, os
maiores ganhos de renda do trabalho estiveram concentrados entre as famlias
do nordeste brasileiro e aquelas chefiadas por analfabetos, em detrimento das
445
19/03/2015 14:26:25
famlias da regio sudeste e cujos chefes possuam mais anos de estudos, alm
de ter havido aumento de renda do trabalho para a populao negra e parda
superior dos brancos. J os programas Bolsa Famlia e Brasil Sem Misria
ajudam a compreender o crescimento da renda das crianas, maior do que o
de grupos adultos.
Em comunicado mais recente, o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS, 2014) divulgou resultados obtidos pelo Banco
Mundial na avaliao da pobreza no Brasil, indicando uma reduo de 76% na
pobreza multidimensional entre os anos de 2004 e 2012. Conforme o estudo
do Banco Mundial, a pobreza crnica, atingia 6,7% da populao em 2004,
passando a apenas 1,6% em 2012.
O estudo, realizado com dados da PNAD, parte de uma viso multi
dimensional de pobreza, utilizando como critrio o valor de at 140 reais
mensais (que equivale a pouco mais de um dlar ao dia) aliado a outras
variveis, a saber, a frequncia escolar de crianas, o nvel de escolaridade
dos adultos, a disponibilidade de gua potvel e saneamento bsico, a dis
ponibilidade de eletricidade, as condies de moradia e o acesso a bens de
consumo. Em casos onde h privaes em quatro ou mais destas dimenses
avaliadas, a pobreza considerada crnica, o que tornaria mais difcil sua
superao (MDS, 2014).
Castro (2008) aborda as transferncias e outros servios sociais atravs
da anlise do Gasto Pblico Social (GPS), demonstrando seu impacto no
oramento e sua recente expanso. O GPS, que formado pelos recursos
financeiros brutos direcionados pelo setor pblico para demandas sociais
(bens e servios) e transferncias (Castro, 2008), analisado a partir da
diviso das aes sociais em reas de atuao, conforme atendimento aos
direitos e s necessidades sociais que prevalecem nas disposies jurdico
institucionais.
Em 1995, o gasto social federal era de R$ 179,8 bilhes, e expandi
do em cerca de 74%, totalizando R$ 312,4 bilhes em 2005, sendo que o
maior crescimento foi direcionado para a rea da assistncia social. Esta, em
1995 recebia apenas 1,3 bilhes de reais e em 2005 alcanou 18,8 bilhes,
aumentando 13 vezes, por influncia da implementao dos Benefcios de
Prestao Continuada (BPC) e dos programas de transferncia de renda
(Castro, 2008).
A anlise de Castro (2008) demonstra que o GSF aumentou de forma
mais acelerada do que a economia do pas (PIB), tendo crescimento de 23%.
As reas de maior destaque foram a previdncia social, a assistncia social e
a defesa do trabalhador. Alm disso, a anlise evidencia o carter prcclico
446
19/03/2015 14:26:25
que tem o GSF, j que em momentos de instabilidade poltica e menor cres

cimento econmico ele apresentou menor crescimento. No perodo seguinte,
de crescimento da economia, h melhora no nvel de ocupao de mo de
obra e nos rendimentos dos trabalhadores, aumentando tambm o GSF,
motivada em grande parte pelo aumento dos programas de transferncia de
renda (Castro, 2008).
Conforme informaes do balano divulgado em 2014 (Caisan, 2014),
que constam do Grfico 1, abaixo, os valores destinados s polticas sociais
cresceram em valores reais e em relao ao PIB, saindo de 326 bilhes, ou
12,9% do PIB no ano 2000 para 744 bilhes, o que 16,9% do PIB do
ano 2012.
Grfico 1 Evoluo do gasto em polticas sociais nos oramentos da Unio (R$ de 2012 e % do PIB)
Fonte: SIOP/MP e Conta Nacional/IBGE. Elaborao: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
A ausncia ou insuficincia de renda apontada, na maioria dos pases,

incluindo o Brasil, como impedimento para o acesso aos alimentos, portan
to, os esforos para o aumento da renda dos mais pobres e diminuio das
desigualdades no Brasil no devem ser menosprezados. Conforme divulgado
pelo mesmo relatrio (Caisan, 2014), as duas ltimas dcadas foram de redu
o nos ndices de pobreza e pobreza extrema no Brasil. Em 2002 a pobreza
extrema era de 8,81% e a pobreza atingia 24,26% da populao. J em 2012,
a primeira havia sido reduzida para 3,55% e a segunda para 8,54% do total
(ver Grfico 2).
Benefcios BF anuais no Brasil
447
16.000.000
14.000.000
12.000.000
Polticas Pblicas de Desenvolvimento
rev edit.indb 447
10.000.000
19/03/2015 14:26:25
Grfico 2 Evoluo da pobreza e extrema pobreza, segundo a proporo de pobres e extremamente

pobres, Brasil, 19922012
Fonte: Microdados das PNADs 19922012. Elaborao: IPEA.
16.000.000
14.000.000
O
ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal dos domiclios
12.000.000
particulares
permanentes com rendimento, calculado a partir de dados da
10.000.000
PNAD, que havia atingido o valor de 0,553 em 2002, foi reduzido para 0,500
8.000.000
em 2012,
indicando diminuio na desigualdade de renda. A capacidade de
6.000.000
compra4.000.000
de cestas bsicas do salrio mnimo tambm aumentou no perodo
de 2002
at 2012, saltando de 1,42 cestas no primeiro caso para 2,12 cestas
2.000.000
bsicas no ano
0 final. Alm disso, o ndice de Insegurana Alimentar Grave
2004
2005
2006 que
2007 em2008
2011caiu
2012
(que representa situao
de fome)
20042009
era de2010
6,95%
para 5%
em 2009, enquanto a segurana alimentar aumentou de 65,05% para 69,76%
no mesmo perodo.
No ltimo decnio, as polticas sociais tambm so apontadas como res
ponsveis por melhorias no campo da sade, para alm da reduo da fome e
desnutrio. Em relao mortalidade infantil, por exemplo, o Brasil superou
a meta do Milnio de 21 para cada mil nascidos vivos at 2015. A mortalidade
infantil que em 1990 era de 62, caiu, ainda em 2012, para 14, avanando sobre
as metas estabelecidas (Caisan, 2014).
Conforme essas informaes, percebese que o pas melhorou no s a
renda da populao mais pobre, mas outros indicadores sociais que sinalizam
para a melhoria da qualidade de vida da populao. Grande parte dessas mu
danas tm sido atribuda expanso da transferncia de renda realizada pelo
Programa Bolsa Famlia, em valores monetrios e nmero de beneficirios,
conforme demonstrado a seguir.
448
19/03/2015 14:26:25
O Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia tem como objetivo o alvio imediato pobreza
e sua superao mdio e longo prazo, atravs da criao de oportunidades de
insero socioeconmica para as famlias beneficirias. Ele surge para unificar
outras aes do governo federal para auxlio das pessoas de baixa renda, quais
sejam, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao, o Carto Alimentao e o Auxlio
Gs, para agilizar o processo de recebimento, diminuir a burocracia e melhor
controlar recursos (Weissheimer, 2006).
A Constituio Brasileira de 1988, ao equiparar a assistncia social s
polticas sociais de educao, sade e previdncia com a garantia do acesso aos
servios pblicos populao pobre, aliada posterior aprovao do Estatuto
da Criana e do Adolescente (ECA) e da Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas), j no incio da dcada de 1990 serviram de pano de fundo para a criao
do Bolsa Famlia, inaugurando uma nova agenda social no Brasil, ao unificar,
racionalizar e ampliar diferentes programas sociais sob responsabilidade de
distintos ministrios (Weissheimer, 2006; Mattos, 2011).
Contriburam como geradoras de experincia diversas aes para melhorar
renda e qualidade de vida da populao pobre, destacandose, entre outros, o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), criado em 1996, conside
rada a primeira ao de transferncia de renda condicionada do governo federal,
seguida do Bolsa Escola (2001) e do Bolsa Alimentao (2003), tambm com
condicionalidades (Weissheimer, 2006; Mattos, 2011). No entanto, esses pro
gramas no atingiam todo o pas e eram financiados, executados e gerenciados
por fontes prprias, gerando sobreposio ou excluso de famlias. Somente
em 2004, junto com o Auxlio Gs (sem contrapartidas) esses programas foram
unificados no PBF, ao qual o Peti passou a integrar em 2005.
O funcionamento do PBF est divido entre transferncia de renda, com
promissos assumidos pelos beneficirios (condicionalidades), e os programas
complementares, que englobam aes variadas entre capacitao, trabalho,
microcrdito, qualidade de vida, cultura, emisso de documentos, entre
outros (Mattos, 2011). Outra caracterstica sua execuo descentralizada,
apontada como parte do xito obtido, inclusive com a criao do ndice de
Gesto Descentralizada (IGD), em 2006, e tambm do ndice de Gesto
Descentralizada Estadual (IGDE), criado em 2010 (Rabelo, 2011).
O pagamento s famlias, conforme sua composio, feito atravs
do carto magntico da Caixa Econmica Federal e direcionada para o(a)
responsvel pela famlia, preferencialmente a me, sendo retirado pelo(a)
beneficirio(a) na rede conveniada ao banco. O Benefcio Bsico equivale
449
19/03/2015 14:26:25
atualmente a 77 reais, pago quando a renda mensal da famlia no excede

R$ 77,00. J os Benefcios Variveis, para as famlias com renda acima deste
valor, so limitados a at cinco crianas (at 15 anos), nutrizes ou gestantes,
no valor de R$ 35,00 cada e at de dois adolescentes, no valor de R$ 42,00.
O Benefcio para Superao da Extrema Pobreza calculado especificamente
para cada famlia que, mesmo com o recebimento dos benefcios, continue
em situao de extrema pobreza (at 77 reais).
Entre as condicionalidades impostas, na rea de sade, para recebimento
do benefcio incluise o acompanhamento das crianas at sete anos por esta
rede e aplicao do carto de vacinao, alm do acompanhamento de mulheres
na faixa etria dos 14 aos 44 anos de idade, realizao do exame prnatal para
gestantes e o acompanhamento mdico para si e para o beb no caso das nu
trizes. No setor de educao exigese a matrcula e frequncia escolar mnima
mensal de 85% para crianas entre seis e quinze anos, e de 75% no caso de
adolescentes entre dezesseis e dezessete anos. J os jovens at quinze anos que
tiverem sido retirados do trabalho infantil ou estiverem em situao de risco,
precisam participar tambm dos Servios de Convivncia e Fortalecimento
de Vnculos (SCFV) do Peti.
Desde sua criao o PBF tem despertado a ateno de pesquisadores,
dentro e fora do Brasil. Hall (2006) analisou os programas de transferncia
de renda condicionada, especialmente o Fome Zero e sua substituio pelo
Programa Bolsa Famlia, que se tornaram a principal forma de combate
pobreza na Amrica Latina. O estudo aponta pontos positivos na satisfao
das necessidades bsicas a partir de programas de transferncia de renda, mas
tambm indica importantes problemas estruturais e de funcionamento nos
primeiros anos de execuo do programa (Hall, 2006).
Duarte e colaboradores (2009) investigaram o impacto da transferncia
de renda do PBF sobre os gastos com alimentao nas famlias rurais, demons
trando que fatores como a idade mais elevada (at certo ponto) do chefe da
famlia bem como a presena de crianas pode aumentar as chances de partici
pao no programa, enquanto com a aposentadoria h menor possibilidade de
recebimento. Demonstrou, ainda, que do valor recebido pelas famlias, 88%
gasto com alimentao, impactando positivamente o consumo de alimentos.
A anlise de Rabelo (2011), em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, cons
tata que o PBF no capaz de suprir toda sua demanda, uma vez que grande
parte dos indivduos cadastrados e elegveis ao benefcio no o recebem. Dentre
os beneficirios, 57,5% so mulheres (inclusive porque o programa voltado
para elas), 86,4% so solteiros e 38,3% so negros ou pardos. Alm disso, 55,4%
so crianas e adolescentes de at 17 anos, e apresentam baixa escolaridade.
450
19/03/2015 14:26:25
Entre os beneficirios identificados como responsveis pela famlia, 44,6% eram

ativos (formalizados ou no), 50,4% no trabalhavam, 2,9% eram aposentados
e/ou pensionistas e 2,1% estavam em outra situao (Rabelo, 2011).
Apesar da comprovao de impactos positivos dos programas sociais
realizada por pesquisas, como as de Duarte e colaboradores (2009) e Rabelo
(2011), alguns autores contestam a relao entre transferncia de renda e
diminuio da pobreza. Marinho e colaboradores (2011) apontam para uma
relao no significante entre estas duas variveis quando controlados outros
determinantes tais como crescimento econmico, desigualdade de renda, sada
do PBF e suas condies de vida atuais.
Para Marinho e colaboradores (2011, p. 270), as transferncias per
capita para os mais pobres no apresentaram impactos relevantes nos ndices
de pobreza, sendo o aumento dos anos mdios de estudo que contribui para
a sua reduo. Isso seria devido ao estmulo dependncia ao desmotivar os
beneficirios na busca por alternativas de renda, aliada m gesto e a quanti
dade limitada de recursos do programa, mantendo uma funo assistencialista,
sem, no entanto, reduzir a pobreza.
J Medeiros e colaboradores (2007) avaliam os programas focalizados de
transferncia de renda Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), que fornecem renda a idosos e a pessoas com severas deficincias de
famlias com at 1/4 de salrio mnimo e indicam que, de forma geral, os re
cursos so direcionados s famlias mais pobres e que h xito na seleo dos
beneficirios se comparado aos bem sucedidos programas de transferncia de
renda do Mxico e do Chile (Medeiros et al., 2007).
Embora incipientes, comeam a surgir indicaes de trajetrias contrrias
ao apontado por Marinho e colaboradores (2011). Em 2013, duas matrias
davam conta de que 1,69 milho de famlias (cerca de 12% dos beneficirios
em 2013) haviam voluntariamente cancelado o benefcio por atingirem a linha
de corte (Revista Frum, 2013) e mostravam beneficirios que conseguiram
tornarse microempreendedores e assalariados, saindo do PBF, atravs da
transferncia de renda e dos cursos fornecidos (Isto Independente, 2013).
Porm, 88% dos beneficirios continuam vivendo em condies de pobreza
e necessitando do complemento de renda e pouco se sabe sobre as condies
em que os beneficirios conseguiram deixar o programa e suas condies de
vida atuais.
De acordo com informaes do Ipeadata (2014), o nmero de famlias
beneficiadas com o PBF, durante o ano de 2004, foi de 6.571.839. O Grfico
3, a seguir, mostra que esse nmero foi progressivamente aumentando, tota
lizando, durante 2012, 13.900.733 benefcios.
451
19/03/2015 14:26:25

16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 3 Evoluo do nmero de benefcios do Bolsa Famlia no Brasil, 20042012

Fonte: Elaborao prpria com dados do Ipeadata, 2014.
Dados disponibilizados pelo Ipeadata demonstram tambm que o valor

total dos benefcios destinados para o Rio Grande do Sul, em dezembro de
2012 foi de R$ 63.581.600,00, distribudos entre 463.519 famlias, o que
significa, em mdia, cerca de 137 reais por famlia. O Grfico 4 demonstra
a evoluo dos valores, no ms de dezembro de cada ano, evidenciando um
aumento progressivo no montante, sendo no ltimo ano trs vezes maior do
que no incioValores
do programa,
em 2004. para o RS, no ms de
das transferncias
dezembro, 2004-2012
70.000.000,00
60.000.000,00
Reais
50.000.000,00
40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.000.000,00
0,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 4 Evoluo dos valores dos benefcios do Bolsa Famlia no Rio Grande do Sul, no ms
de dezembro, 20042012
famlias
per
capita
Fonte: Renda
Elaboraodas
prpria
com dados rurais
do Ipeadata,
2014.
70,00
60,00
452
(%)
60,77
50,00
40,00
27,38
30,00de Desenvolvimento rev edit.indb 452
Polticas Pblicas
At R$ 77,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
19/03/2015 14:26:25
As influncias que o PBF tem sobre os seus beneficirios so diversas e

ultrapassam a aquisio de alimentos ou o cumprimento das suas condicionali
dades, impactando na permanncia no mercado de trabalho e no ordenamento
da vida social em contextos rurais.
Santos e colaboradores (2010) analisam o ingresso de homens e mu
lheres no mercado de trabalho rural conforme recebimento de transfern
cias de renda, demonstrando que, em geral, homens ganham mais do que
mulheres e que recebem mais renda aqueles indivduos com seis ou mais
anos de estudo (acima da mdia da populao rural em geral). Evidenciase
maior probabilidade de ingresso no mercado de trabalho rural para homens,
alm de menor probabilidade de uma mulher casada ingressar no mercado,
por outro lado, considerandose pais e mes solteiros, no primeiro caso h
reduo da probabilidade de entrada no mercado, enquanto no segundo, h
maior probabilidade.
Entre as mes solteiras h um acrscimo de trs horas de trabalho sobre a
jornada feminina em geral. No obstante, o aumento no rendimento familiar
per capita mensal e a existncia de filhos pequenos reduz as probabilidades de
a mulher ingressar no mercado. Do total que recebiam transferncias de renda,
85% eram mulheres, e o recebimento implicava em reduo na probabilida
de de acessar o mercado de trabalho para as mulheres casadas e para as com
filhos pequenos. Ademais, conforme o valor mdio da renda do trabalho, o
PBF fornecia um considervel suplemento de renda (SANTOS et al., 2010).
Apesar da menor probalidade de ingresso no mercado de trabalho,
devese levar em conta, antes de concordar com a viso de acomodao e
dependncia das beneficirias, que as mulheres casadas tendem a ter maior
jornada domstica e que a viso de que cabe ao marido o sustento da famlia
ainda muito comum, e que mulheres com filhos pequenos tm dificuldades
de conciliar os cuidados com as crianas e o trabalho quando no h creches
pblicas ou algum membro da famlia que possa fornecer esses cuidados.
importante lembrar que o valor do benefcio do PBF no suficiente para
pagar creches e escolas privadas, localizadas longe das propriedades rurais, na
sede urbana dos municpios.
Favero (2011) estuda modificaes no intencionais geradas pelo progra
ma, ao analisar como o dinheiro transferido do PBF, entre outros programas,
apropriado, representado e utilizado pelos agricultores no Territrio de
Identidade Bacia do Jacupe (TIBJ), no semirido do Nordeste, que apresenta
altos ndices de pobreza. Para o autor, as transferncias de renda impactam a
dinmica do mercado local e a vida cotidiana ao fornecerem dinheiro atrelado
ao Estado, atravs de uma instituio bancria e vinculado ao consumo, no
453
19/03/2015 14:26:25
ao trabalho. Dessa forma, as polticas conduzem a uma transformao dos

sujeitos e objetos, dos campos de ao social e dos sistemas de representao.
Nesse processo, alimentos comprados em mercados passam a ser mais val
orizados do que os produzidos em casa, a mulher beneficiria do PBF participa
mais das decises sobre a renda e as condicionalidades a cumprir, e expande
sua visibilidade na esfera privada e pblica e rede de relaes. Novas relaes
verticais entre indivduo ou famlia e o Estado produzem deslocamentos na
identidade, transformando o agricultor em beneficirio do PBF, deslocamentos
na relao com as organizaes sindicais e associaes, utilizados apenas para
servios de assistncia do Estado, e deslocamentos de definio do territrio,
ficando cada vez mais a cargo da renda, perdendo importncia o trabalho e a
produo (Favero, 2011).
Por outro lado, o PBF produz uma nova relao com o governo federal,
na figura do presidente que d e com o governo municipal que tira o be
nefcio, invertendo a lgica de confiana nos polticos/administrao local.
Assim, o agricultor familiar se transforma em um consumidor, afastado da
produo, atravs da transferncia de renda pblica, tornandose mais precrio
e dependente, atravs de uma incluso social, econmica e poltica realizada
por um processo de destruio de dignidade (Favero, 2011, p. 624).
Embora tais estudos forneam informaes relevantes para a compreen
so do principal programa de transferncia de renda brasileiro, a relao do
PBF com o desenvolvimento rural ainda precisa ser aprofundada, atravs do
conhecimento do perfil dos beneficirios e daquilo que necessitam para deixar
a condio de pobreza.
Bolsa Familia e desenvolvimento rural

Mesmo tendo sido debatido desde o incio da sua criao, a anlise so
bre o Programa Bolsa Famlia ainda no est esgotada, sobretudo quando se
considera a populao rural, que concentra grande parte da pobreza do pas
e no entanto, recebeu menor ateno dos analistas de polticas pblicas para
compreender os efeitos do PBF entre agricultores familiares.
Assim como no meio urbano, alguns autores, como Duarte e colaborado
res (2009) dedicaramse a compreender o Bolsa Famlia no meio rural a partir
dos ganhos alimentares e nutricionais obtidos, ou mesmo o impacto no mercado
de trabalho, como o caso de Santos e colaboradores (2010), que demonstraram
a importncia das transferncias sociais na renda familiar e a diminuio do
ingresso no mercado de trabalho para mulheres casadas e as com filhos.
454
19/03/2015 14:26:26
Outros autores procuraram compreender modificaes mais profundas

na relao do homem do campo com a sociedade, geradas a partir de mudanas
dos hbitos alimentares e prticas cotidianas (Favero, 2011). J Rego e Pinzani
(2014) procuraram ouvir os beneficirios do Bolsa Famlia e defendem a am
pliao da poltica voltada para o aumento da cidadania das populaes pobres
e beneficirias do Bolsa Famlia.
No entanto, o programa ainda enfrenta resistncias de vrios seguimen
tos da sociedade brasileira. Rego e Pinzani (2014) apontam que doaes em
dinheiro tm sido preteridas outras formas de auxlio, principalmente pela
crena neoliberal de que cada um responsvel pela sua prpria condio eco
nmica, crena que favorece o preconceito contra os pobres e os programas que
visam a amenizar essa situao, como o PBF. Segundo os autores, decorre da a
necessidade de se ouvir os pobres e de formar os diversos segmentos sociais para
uma atitude de respeito e no humilhao frente aos beneficirios de polticas
sociais, que frequentemente internalizam a viso de que so preguiosos ou
incapazes de administrar o dinheiro, por exemplo.
Embora considerem o PBF uma poltica de urgncia moral, Rego e
Pinzani (2014) tambm acreditam que possa ser transformada em uma poltica
pblica voltada cidadania e possibilite o desenvolvimento nacional centrado
na democracia. Conforme o estudo, as mulheres entrevistadas entendiam o
Estado de forma distinta umas das outras, sendo o benefcio uma dvida dentro
da lgica do clientelismo ou um direito atrelado cidadania das beneficirias
que pagam impostos.
Em relao ao Programa Bolsa Famlia, em dezembro de 2012,
foram destinados ao Rio Grande do Sul 463.519 benefcios, no total de
R$ 63.581.600,00, com uma mdia de cerca de R$ 137,17 por benefcio
(Ipea, 2014).1
A Tabela 1, a seguir, demonstra a quantidade de pessoas que recebem o
Bolsa Famlia, separadas pela situao de domiclio (rural ou urbano), no Brasil
e no Rio Grande do Sul, em julho de 2014. Conforme essas informaes, no
Brasil, 71,28% dos participantes do PBF esto no meio urbano, enquanto
28,67% no rural, enquanto no Rio Grande do Sul so 80,52% dos partici
pantes com domiclio na zona urbana, e 19,37% na rural.
O portal de dados do Ipea apresenta dados da populao rural e urbana para o ano 2000. Naquele
ano, no Rio Grande do Sul, a populao total era de 10.187.798 habitantes. Destes, 1.869.814,
ou seja, 18,35% eram residentes rurais enquanto 8.317.984, ou seja, 81,65% eram urbanos (Ipea,
2014).
455
19/03/2015 14:26:26
Tabela 1
Recebimento do PBF por situao do domiclio, Brasil e RS, julho de 2014 (%)
Situao do domiclio
Brasil (%)
RS (%)
Urbano
71,28
80,52
Rural
28,67
19,37
Sem resposta
0,05
0,12
Total
100
100
Fonte: SAGI/CECAD, 2014.
Camargo e colaboradores (2013), utilizando dados do Cadastro nico

indicam o perfil dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia para o conjunto
do pas. A Tabela 2, reproduzida a seguir, permite perceber que 75,3% do
total de beneficirios est concentrado no meio urbano, enquanto 24,6% se
localizam no meio rural. Mas, quando analisada cada regio individualmente,
esse percentual se altera, sendo que 31,9% dos beneficirios do PBF da regio
Nordeste esto localizados no meio rural.
Tabela 2
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias (tipo de localidade e construo),
segundo as grandes regies (maro de 2013) (em % de domiclios)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Urbanas
Tipo de localidade
75,3
74,0
68,1
86,6
79,6
86,6
Rurais
24,6
26,0
31,9
13,2
20,2
13,4
Sem informao
0,0
0,0
0,0
0,2
0,1
0,0
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centrooeste
Alvenaria/tijolo
com revestimento
62,4
24,9
66,3
76,5
43,0
66,5
Alvenaria/tijolo
sem revestimento
11,5
10,5
10,8
13,3
9,4
15,3
Madeira aparelhada
7,8
36,6
0,4
1,3
35,5
7,5
Taipa revestida
2,6
1,6
4,5
0,4
0,1
0,3
Tipo de construo
dos domiclios
Centrooeste
Taipa no revestida
2,8
2,8
4,7
0,1
0,1
0,3
Madeira aproveitada
1,4
5,7
0,3
0,4
5,8
1,5
Palha
0,1
0,5
0,1
0,0
0,0
0,2
Outro material
8,6
13,9
10,5
5,0
2,6
4,2
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
Fonte: Camargo e colaboradores (2013), elaborado com dados do Cadnico (SENARC/MDS).
456
19/03/2015 14:26:26
Reais
Assim como se altera a proporo entre pobres rurais e urbanos entre as

regies brasileiras, as condies de moradia tambm apresentam diferenas.
No caso da regio Sul, percebese que grande parte dos beneficirios possui
domiclios em alvenaria com ou sem revestimento (52,4%), mas, este nmero
Valores
das transferncias
o RS,
de
menor do que a quantidade
encontrada
para o total dopara
Brasil,
que no
de ms
73,9%,
dezembro,
2004-2012
e demais regies, exceto a Norte (35,4%).
Ainda conforme Camargo e colaboradores (2013), de forma geral, as
famlias residentes
no meio rural apresentam maiores dificuldades de acesso a
70.000.000,00
servios bsicos, como iluminao eltrica, coleta de lixo, escoamento sanitrio
60.000.000,00
(rede pblica ou fossa sptica) e gua por rede pblica, devido baixa densidade
50.000.000,00
demogrfica que
dificulta a expanso destas redes, aumentando sua situao
40.000.000,00
de vulnerabilidade.
Os domiclios localizados no meio rural brasileiro que
possuem acesso30.000.000,00
simultneo a esses servios bsicos so apenas 5,2%, sendo que
no Rio Grande 20.000.000,00
do Sul, por exemplo, so 6,9% dos domclios rurais, enquanto
60% dos domiclios
urbanos esto nessa situao.
10.000.000,00
Conforme dados atualizados para julho de 2014, apresentados no Grfico
0,00
5, a maioria dos beneficirios do2004
PBF (60,77%)
no Rio Grande do Sul recebe
2005 2006 2007 2008 2009 2010
at R$ 77,00 mensais per capita.
2011
2012
Renda das famlias rurais per capita (%)

70,00
60,77
60,00
At R$ 77,00
50,00
40,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
27,38
30,00
20,00
De R$ 154,01 at 1/2 SM
11,85
10,00
0,00
Recebe PBF
Grfico 5 Renda per capita (%) das famlias rurais beneficirias do PBF no Rio Grande do Sul, 2014
Fonte: Elaborao prpria com dados da SAGI/CECAD, 2014.
Grau de instruo (%)
57,74
3,86
0,24
pleto
ior
to ou
s
9,32
posta
4,85
dio
pleto
ental
pleto
8,33
ental
leto
457
15,66
ruo
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
19/03/2015 14:26:26
J o Grfico 6, a seguir, demonstra o grau de instruo dos beneficirios

rurais no Rio Grande do Sul, em julho de 2014. Percebese que predomina
o Ensino Fundamental incompleto, seguido de beneficirios sem instruo
(15,66%). Notase, ainda, que o Ensino Mdio completo aparece para somente
3,86% dos beneficirios rurais.
A luz eltrica (seja em medidor prprio ou coletivo ou sem medidor) est
presente em 92,17% dos beneficirios. No entanto, quase 4 mil participantes
do programa, ou seja, 1,35% do total utilizam luz de velas, enquanto outros
utilizam querosene, gs ou leo (0,51%). O restante utiliza outras formas de
iluminao (1,25%) ou no respondeu (4,72%).
O abastecimento de gua dos beneficirios rurais do Bolsa Famlia, como
indica o Grfico 7, predominantemente por poo ou nascente (60,29%),
seguido pela rede geral (32,89%)
As poucas informaes disponveis sobre os beneficirios rurais do
Programa Bolsa Famlia no permitem conhecer sua realidade de forma mais
aprofundada, impedindo que as relaes do programa com outras iniciativas
para a incluso socioprodutiva das famlias sejam conhecidas. Pouco se sabe
sobre a relao entre o PBF e o Pronaf, um dos principais programas de apoio
agricultura familiar, e o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), por
exemplo. Alm disso, o Pronatec, que oferece formao tcnica para as famlias
de baixa renda, ainda no teve seus resultados amplamente explorados, sobre
tudo no que concerne ao meio rural. Dessa forma, os estudos disponveis ainda
no foram suficientes para demonstrar as possveis sinergias entre as polticas
pblicas hoje disponveis para garantia de renda e incluso social e produtiva
das famlias pobres e extremamente pobres.
Garcia e colaboradores (2013) foram talvez os primeiros a demonstrar
as possveis sinergias entre programas de transferncia de renda condicionada
e polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Para isso, analisam o PBF e o
Pronaf individualmente e no tocante s suas possveis sinergias, considerando
a hiptese de que as famlias que participam dos dois programas tero melhor
desempenho no aumento da produtividade da agricultura, tero melhoria de
renda e mais sucesso na reduo do trabalho infantil do que as demais famlias
agricultoras, que participam de apenas um dos programas ou nenhum. No
entanto, os resultados apontam que, em 2006, apenas 2,35% participavam
de ambos os programas, enquanto 12,1% participam do Pronaf e 13,8% do
PBF, concluindo que, mesmo onde h o acesso a ambas as polticas, no h
sinergia entre os programas para as variveis testadas.
Assim, para Garcia e colaboradores (2013) os programas sociais esto
relacionados com menor produtividade da terra, sugerindo o aumento da
458
19/03/2015 14:26:26
At R$ 77,00
50,00
40,00
De R$ 77,01 at R$
154,00
27,38
30,00
20,00
De R$ 154,01 at 1/2 SM
11,85
10,00
renda familiar como explicao possvel. importante destacar que o estudo

0,00 aponta que o PBF reduz o trabalho infantil, provavelmente devido
tambm
Recebe PBF
s suas condicionalidades.
Grau de instruo (%)
3,86
Mdio completo
0,24
9,32
Sem resposta
4,85
Superior
incompleto ou
mais
8,33
Mdio
incompleto
Fundamental
incompleto
15,66
Fundamental
completo
57,74
Sem instruo
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Grfico 6 Grau de instruo dos beneficirios rurais do PBF, no Rio Grande do Sul, 2014
Abastecimento de gua (%)

70,00
60,29
60,00
50,00
40,00
32,89
30,00
20,00
10,00
0,00
Rede geral
Poo ou
nascente
0,30
1,80
Cisterna
Outra forma
4,72
Sem resposta
Grfico 7 Tipo de abastecimento de gua dos beneficirios rurais do PBF, no Rio Grande do
Sul, 2014
459
19/03/2015 14:26:26
Em trabalho recente (Castilho e Silva, 2014) tambm ficou evidente

que o Pronaf e o PAA, principais polticas para a agricultura familiar e poten
cialmente complementares ao PBF, pouco contribuem entre si, na regio do
Alto da Serra do Botucara, Rio Grande do Sul. A anlise sugere que progra
mas direcionados aos pobres do meio rural, como o Programa de Fomento
Produtivo, que proporciona crdito a fundo perdido para melhorias nas
propriedades rurais de beneficirios do Bolsa Famlia tero mais xito, j que
tais famlias apresentam restries para participar do Pronaf, como falta de
documentao, pouca disponibilidade de terra e acesso informao, entre
outros fatores, incluindo a falta de interesse em investir na produo atravs
de programas como Pronaf.
Notadamente, as informaes ainda so incipientes e fornecem apenas
pistas para se compreender as sinergias entre diversos programas no meio rural.2
Nesse sentido, preciso avanar no entendimento sobre o PBF na sua relao
com outras polticas pblicas para compreender em que medida eles podem
ser complementares, e quais outras medidas so necessrias para a emancipao
das famlias, como por exemplo, a assistncia tcnica direcionada para as vul
nerabilidades e carncias das famlias rurais que recebem o Bolsa Famlia, cujas
caractersticas socioeconomicas sero distintas dos demais agricultores familia
res, e que necessitam de acesso a servios bsicos como iluminao, ainda que
em menor quantidade de casos, e o aumento de anos de escolarizao formal.
Consideraes finais
Ao completar uma dcada de existncia, o Programa Bolsa Famlia se
consolida enquanto principal programa de transferncia de renda no Brasil e
apontado, junto com o aumento da renda do trabalho, como responsvel pela
reduo das desigualdades sociais na atualidade. Muitas anlises em torno dos
efeitos do programa so positivas, demonstrando que, com um valor relativa
mente baixo, as famlias alcanam acrscimos em termos de nutrio, sade,
escolaridade das crianas, entre outros. No entanto, ainda no h anlises sufi
cientes sobre o abandono do programa por parte dos beneficirios por ocasio
da melhoria da renda e da qualidade de vida, atravs de alternativas produtivas.
Nesse sentido, encontrase em andamento o projeto de pesquisa A Articulao de polticas para
a superao da pobreza rural: interfaces entre o Programa Bolsa Famlia e o microcrdito do Pronaf
B nas regies Nordeste e Sul do Brasil, coordenado pelo professor Sergio Schneider, com financia
mento do CNPq. O projeto visa a analisar os fatores que favorecem e/ou restringem o acesso dos
beneficirios do PBF outras polticas de incluso produtiva, especialmente o Pronaf B.
460
19/03/2015 14:26:26
Os estudos realizados acerca da transferncia de renda promovida pelo

Bolsa Famlia, ademais, apontam para consequncias no previstas na sua
formulao, tais como identificado pelo estudo de Favero (2011), no territrio
TIBJ que sugere o deslocamento da identificao de agricultor familiar para a
identificao de beneficirio de um programa governamental .
Os dados indicam que o Programa Bolsa Famlia teve progressivo au
mento no nmero de beneficirios e no aporte de recursos, gerando impactos
positivos para as famlias pobres e extremamente pobres. Apesar disso, no
h indicaes suficientes de que as famlias puderam superar a pobreza caso o
benefcio fosse interrompido.
Este fato devese s caractersticas socioeconmicas das famlias mais
pobres do meio rural, cujos membros apresentam baixa escolaridade, pouco
acesso terra para produzir, entre outros fatores que limitam sua insero
socioprodutiva. Dessa forma, acreditase que necessrio integrar um maior
nmero de programas e aes em torno do PBF, de forma a expandir a rede
de proteo social para criar oportunidades de produo e renda compatveis
com a realidade das famlias rurais em situao de pobreza ou pobreza extre
ma, embora trabalhos incipientes, como o de Garcia e colaboradores (2013)
demonstrem que ainda no houve sinergia entre programas potencialmente
complementares entre si, como o PBF e o Pronaf.
Uma vez que o desenvolvimento, na perspectiva seniana, envolve am
pliar as liberdades, no apenas a renda das famlias, as polticas de crdito e de
formao profissional so uma potencial resposta para a sustentabilidade de
renda das famlias em situao de vulnerabilidade. Notadamente, tais polticas
precisam estar de acordo com as necessidades dos agricultores familiares, uma
vez que existir crdito e formao profissional no significa que necessaria
mente as famlias pobres faro uso desses recursos. Ademais, programas como
o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), criado em 2003 para enfrentar
a fome e a pobreza ao passo em que fortalece a agricultura familiar, atravs
da comercializao direta de alimentos, se apresentam como possibilidade de
ampliao das liberdades das famlias rurais, uma vez que tem sua formulao
voltada para esse pblico. Neste caso, sero necessrios outros estudos que
comprovem uma relao complementar positiva entre eles e que seja capaz de
contribuir ao desenvolvimento rural.
Referncias
BRASIL. Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004. Disponvel em: <http://www.planal
to.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2004/Decreto/D5209.htm>. Acesso em: 18 jan. 2014.
461
19/03/2015 14:26:26
BRASIL. Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.

gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2004/Lei/L10.836.htm>. Acesso em: 18 jan. 2014.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso em: 18 jan. 2014.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Brasil reduziu a
pobreza em suas vrias dimenses, revelou estudo do Banco Mundial. Disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2014/setembro/brasilreduziuapobre
zaemsuasvariasdimensoesrevelouestudodobancomundial>. Acesso em: 2 set. 2014.
CAISAN. CMARA INTERMINISTERIAL DE SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL. Balano das Aes do Plano Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional Plansan 2012/2015. MDS, Secretaria Executiva da Caisan, Braslia, 2014.
CAMARGO, C. F.; CURRALERO, C. R. B.; LICIO, E. C.; MOSTAFA, J. Perfil
Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia: O que o cadastro nico
revela? In: CAMPELLO, T.; NERI, M. C. (Org.). Programa Bolsa Famlia. Uma dcada
de incluso e cidadania. Braslia: IPEA, 2013.
CASTILHO E SILVA, C. B. de. O Programa Bolsa Famlia no meio rural: Um caminho
ao desenvolvimento no Rio Grande do Sul? Tese (Doutorado em Desenvolvimento Rural).
PsGraduao em Desenvolvimento Rural, Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, 2014.
CASTRO, J. A. de; RIBEIRO, J. A.; CHAVES, J. V.; DUARTE, B. de C.; SIMES, H.
B. Gasto Social e Poltica Macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 19952005.
Braslia: IPEA, 2008. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/
tds/td_1324.pdf>. Acesso em: jun. 2011.
DUARTE, G.; SAMPAIO, B.; SAMPAIO, Y. Programa Bolsa Famlia: impacto das
transferncias sobre os gastos com alimentos em famlias rurais. Revista de Economia e
Sociologia Rural, Piracicaba, v. 47, n. 4, out./dez. 2009, p. 903918.
GARCIA, F.; HELFAND, S.; SOUZA, A. P. Conditional cash transfers and rural develop
ment policies in Brazil: Exploring potential synergies between Bolsa Famlia and Pronaf.
Fida Report, 2013.
FAVERO, C. Polticas pblicas e reestruturao de redes de sociabilidades na agricultura
familiar. Caderno CRH, Salvador, v. 24, n. 63, 2011, p. 609626.
HALL, A. From Fome Zero to Bolsa Famlia: Social policies and poverty alleviation under
Lula. J. Lat. Amer. Stud., 38, p. 689709, 2006.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Agropecurio
2006. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/
censoagro/>. Acesso em: jan. 2014.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclio. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
pesquisas/pesquisa_resultados.php?id_pesquisa=40>. Acesso em: jan. 2014.
IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada. A dcada inclusiva (20012011): de
sigualdade, pobreza e polticas de renda. Comunicados do IPEA, n 155. Braslia: IPEA,
2012. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_conten
teview=articleeid=15593>. Acesso em: 4 jul. 2014.
462
19/03/2015 14:26:26
IPEADATA. Ipeadata. Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada. Disponvel em:

<http://www.ipeadata.gov.br/>. Acesso em: 18 jan. 2014.
KAGEYAMA, A. Desenvolvimento Rural. Conceitos e aplicao ao caso brasileiro. Porto
Alegre: Ed. UFRGS, 2008.
KERSTENETZKY, C. L. Welfare State e Desenvolvimento. Dados, Revista e Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, v. 52, n. 1, p. 5383, 2009.
MARINHO, E.; LINHARES, F.; CAMPELO, G. Os Programas de Transferncia de
Renda do Governo Impactam a Pobreza no Brasil? RBE, Rio de Janeiro, v. 65, n. 3, p.
267288, jul./set., 2011.
MATTOS, B. Uma Abordagem Seniana do Programa Bolsa Famlia. Dissertao (Mestrado
em Economia). Programa de PsGraduao em Economia, Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, 2011.
MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Transferncia de renda no Brasil. Novos
Estudos, n. 79, nov. 2007. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/nec/n79/01.pdf>.
RABELO, M. M. O Programa Bolsa Famlia e o Cadastro nico em Porto Alegre:
Institucionalidade e perfil dos beneficirios. FEE. Textos para Discusso, 2011.
REGO, W. L.; PINZANI, A. Vozes do Bolsa Famlia. Autonomia, dinheiro e cidadania.
So Paulo: Editora da Unesp, 2014.
REVISTA FRUM. 1,69 Milho de Famlias Abrem Mo do Bolsa Famlia. 2013.
Disponvel em: <http://revistaforum.com.br/blog/2013/05/169milhaodefamilias
abremmaodobolsafamilia/>. Acesso em: 9 maio 2013.
REVISTA ISTO INDEPENDENTE. Eu Sa do Bolsa Famlia. Disponvel em: <http://
www.istoe.com.br/reportagens/333863_EU+SAI+DO+BOLSA+FAMILIA+>. Acesso
em: 8 nov. 2013.
SANTOS, G.; FONTES, R.; BASTOS, P.; LIMA, J. Mercado de Trabalho e Rendimento
no Meio Rural Brasileiro. Economia Aplicada, v. 14, n. 3, 2010, p. 355379. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S141380502010000300005escript=sci_arttext>.
Acesso em: 23 dez. 2013.
SCHNEIDER, S. Apresentao. Dossi Sociologias, Porto Alegre, ano 13, n. 27, p. 1423,
mai./ago. 2011.
Sen, A. Sobre tica e Economia. So Paulo: Ed. Companhia das Letras, 1999.
______. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Ed. Companhia das Letras, 2000.
WEISSHEIMER, M. A. Bolsa Famlia: Avanos, limites e possibilidades do programa que
est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. So Paulo: Editora Fundao
Perseu Abramo, 2006.
463
19/03/2015 14:26:26
19/03/2015 14:26:26
O Programa Nacional de Habitao

Rural como estratgia de incluso
e desenvolvimento rural1
Jairo Alfredo Genz Bolter
Sergio Schneider
Jaqueline Mallmann Haas
Introduo
A manuteno das famlias no meio rural tem acentuado os atuais debates
em torno do desenvolvimento rural brasileiro. Tanto a sucesso familiar como
a permanncia das famlias no campo tm sido o foco de inmeros estudos e
pesquisas desenvolvidas no incio do sculo XXI. Alm disso, nesse perodo,
o tema tornouse foco de inmeros programas e polticas pblicas idealizadas,
formuladas e executadas pelo Estado brasileiro em parceria com as organizaes
sociais e sindicais rurais.
Tais aes, no perodo recente, vm ao encontro do desenvolvimento e
da incluso social das famlias rurais, representando uma mudana nos rumos
e encaminhamentos tomados pelos governos para com a agricultura familiar.
1
O presente artigo foi desenvolvido a partir da tese do primeiro autor intitulada Interfaces e Cogesto
nas Polticas para Agricultura Familiar: uma Anlise do Programa Nacional de Habitao Rural.
465
19/03/2015 14:26:26
Entre essas novas aes implementadas pelo Estado para a categoria, est o
Programa Nacional de Habitao Rural PNHR.
A instituio de programas e polticas de natureza social pode ser con
siderada fruto de uma mudana na concepo e na forma de agir do Estado
diante da sociedade civil. Todavia, tambm pode representar uma mudana
na forma de agir e atuar das prprias organizaes sociais rurais. No perodo
psredemocratizao, o Estado brasileiro alterou significativamente a sua
forma de agir e atuar. De forma mais permevel e mais receptiva diante das
questes e/ou das propostas oriundas da sociedade civil organizada, o Estado
possibilitou a constituio de redes de atores em torno do que McGee (2004)
definiu como o processo poltico de formulao dos programas e das polticas
pblicas institudas para o meio rural.
Por outro lado, a partir de meados da dcada de 1990, as organizaes
sindicais rurais brasileiras passaram a atuar de forma ativa no processo de for
mulao das aes do Estado para o meio rural, o que lhes proporcionou uma
alterao em sua forma de agir e atuar: estas passaram das aes contestatrias
e reivindicatrias, desenvolvidas nas dcadas de 1970 e 1980, para aes pro
positivas, na dcada de 1990, e executivas, na primeira dcada do sculo XXI.
Dessas alteraes, surgiram, em especial, a partir de meados da dcada
de 1990, inmeras polticas pblicas voltadas para o meio rural. Inicialmente,
foram institudas polticas de cunho produtivo/econmico, por meio de aes
de crdito, as quais possibilitaram o fortalecimento individual e coletivo dos
A partir do incio do sculo XXI, j mais fortalecidos, os agricultores, por
meio de suas organizaes, passaram a atuar de forma mais ativa no processo
poltico de formulao das aes, das polticas e dos programas pblicos vol
tados para o meio rural. Essa participao fez que emergissem novas polticas
e programas voltados para o meio rural, dentre as quais surgem as polticas
de cunho social, como o Programa Nacional de Habitao Rural. Alm disso,
surgem novas organizaes sociais, tais como a Cooperativa de Habitao da
Agricultura Familiar (COOPERHAF), com o intuito de mediao entre os
agricultores e o Estado.
A atuao das organizaes sociais e sindicais rurais, para alm do seu
carter contestatrio e reivindicatrio, fruto, em especial do amadurecimento
poltico e institucional de tais organizaes. Estas, ao visualizarem suas pautas
de reivindicaes serem atendidas, necessitaram alterar o seu foco para novos
temas e novas questes visando em especial sua sobrevivncia e sua manu
teno como atores sociais e agora polticos. Alm disso, a diviso ocorrida no
sindicalismo dos trabalhadores rurais fez que as organizaes necessitassem se
466
19/03/2015 14:26:26
diferenciar frente s demais, para, assim, conquistarem novas bases e novos

espaos de atuao. A conquista desses espaos fez que tais organizaes ga
nhassem mais respaldo e legitimidade, poltica e socialmente.
Nesse sentido, o presente artigo visa traar um breve histrico do PNHR,
analisando as principais alteraes, os principais atores envolvidos no processo
poltico do Programa, bem como o seu processo operacional a partir da expe
rincia da COOPERHAF, uma das organizaes sociais pioneiras que mais
tem atuado na construo e na execuo do Programa.
Para tanto, o trabalho encontrase dividido em trs momentos: inicial
mente, resgatase um breve histrico do processo poltico de construo do
PNHR; a seguir, so apresentadas as principais diretrizes do Programa, bem
como as principais alteraes que configuraram sua atual estrutura operacio
nal, destacando os principais atores envolvidos; e, por fim, antecedendo as
consideraes finais, apresentase a execuo do Programa a partir da atuao
da COOPERHAF.
A origem do Programa Nacional de Habitao Rural

Mesmo previsto em vrias Leis Federais,2 poucos recursos foram inves
tidos pelo setor pblico em habitao rural no pas at o ano de 2003, com
exceo dos investimentos realizados pelo Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra) nos assentamentos da reforma agrria e alguns in
vestimentos em habitao rural realizados por Estados da federao, como o
caso do Rio Grande do Sul. O desinteresse e o descaso do Estado ampliavam
o problema habitacional rural do pas. As aes polticas e programas pblicos
de habitao at ento existentes no conseguiam ser acessados pelos pequenos
e mdios agricultores, visto que estes no dispunham das condies exigidas
pelos programas habitacionais urbanos. Sendo a habitao um fator central
no processo de desenvolvimento e incluso social das famlias, necessitavase
encontrar alternativas viveis para tal problemtica.
Diante da compreenso de tal situao, as organizaes sociais e sindicais
rurais passaram a reivindicar dos governos uma ao concreta para o problema
Entre as Leis Federais que tratam da habitao rural, esto: a Lei n 4.380, de 21 de agosto de
1964, que Institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema
financeiro para a aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e sociedades
de crdito imobilirio, as letras imobilirias, o Servio Federal e Habitao e Urbanismo e d outras
providncias; o Artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de
novembro de 1988; o Artigo 187 da mesma Constituio; e o Artigo 87 da Lei Federal n 8.171,
de 17 de janeiro de 1991, que Dispe sobre a Poltica Agrcola.
467
19/03/2015 14:26:26
habitacional no meio rural, partindo da constatao de que a permanncia das

famlias nesse meio s ocorreria mediante o desenvolvimento e a incluso social
destas. Para alcanarem esse objetivo, tais famlias necessitariam dispor das mni
mas condies de vida, dentre as quais destacase como fundamental a habitao.
A partir desse contexto, emergiram vrias discusses e debates em torno do tema.
Em 1999, no estado do Rio Grande do Sul, foi institudo um grupo de
trabalho para dialogar sobre uma srie de aes de valorizao e incluso social
das famlias visando permanncia destas no meio rural e ao retorno das que
j estavam vivendo nas cidades, tendo como foco, num primeiro momento, os
assentamentos antigos e novos da reforma agrria. Uma das aes desenvolvidas
pelo grupo foi o Programa Estadual de Habitao Rural (PHRRS), institudo
ainda em 1999. A partir desse momento, o grupo de trabalho responsvel
pela idealizao, criao e execuo das aes passou a debater as regras para
o desenvolvimento e a implementao do programa. Surgiram, ento, vrias
organizaes sociais ligadas ao campo com o objetivo de operacionalizar e
implementar o PHRRS em parceria com o governo.3
Em nvel nacional, a discusso acentuouse e ganhou fora em 2001, du
rante a Primeira Caravana da Agricultura Familiar, organizada pela Federao
dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da Regio Sul do Brasil FetrafSul.4
A partir de ento, o problema passou a ser dialogado e trabalhado entre os
atores sociais e polticos, os quais compuseram um grupo de trabalho em torno
da proposta (processo muito semelhante ao de encaminhamento dos primeiros
passos das polticas pblicas voltadas para a agricultura familiar desenvolvidas
nos anos anteriores). Foram iniciados o dilogo e a configurao de um pro
grama nacional de habitao voltado para a realidade existente no meio rural,
tendo como norte a experincia gacha de habitao rural.
O grupo de trabalho props, j em 2003, a implementao de um progra
ma de habitao rural nacional semelhante ao PHRRS, denominado Programa
de Habitao Rural (PHR), o qual ficou vinculado ao Programa Nacional de
Habitao (PNH), junto Caixa Econmica Federal (Caixa).
Ou seja, os programas at ento existentes no eram acessveis popula
o rural, visto que as condies desta eram distintas das presenciadas no meio
O programa, mesmo considerado relevante, foi operacionalizado no Estado durante um curto
espao de tempo, at o final de 2002.
4
Participaram da Caravana diversos atores sociais e polticos, muitos dos quais, aps o ano de
2003, vieram a compor o Governo Federal. Entre eles estavam Luis Incio Lula da Silva (que se
tornaria em 2003 Presidente da Repblica), Olvio Dutra (que assumiu, em 2003, o Ministrio das
Cidades) e Miguel Rossetto (que assumiu, em 2003, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio).
Mais informaes podem ser acessadas em Bolter (2013).
3
468
19/03/2015 14:26:26
urbano, em especial nos quesitos relacionados renda e receitas econmicas

das famlias. A renda e as receitas no meio rural, alm de no serem fixas men
salmente, muitas vezes so incertas, o que impedia que a populao rural, em
especial a de baixa renda, conseguisse acessar os financiamentos de habitao
nos moldes urbanos.
As normas estabelecidas para a institucionalizao de um programa de
habitao rural deveriam levar em conta, entre outros, os seguintes fatores:
o ciclo de atividades agrcolas da famlia e da regio; as garantias de financia
mento adequadas (evitar a hipoteca); a reduzida capacidade econmica dos
agricultores familiares. Para que o programa de habitao rural fosse acessvel
aos agricultores, em especial aos menos estruturados economicamente, eram
necessrias, entre as condies, recursos a fundo perdido (em alguns casos);
juros menores que os do mercado; e, principalmente, prazos de pagamento
diferenciados. Para todos os atores que participavam do processo, em especial
para os governos, tais aes se justificavam, devido ao dficit habitacional
rural existente.
O fluxo operacional proposto estimulou que os futuros beneficiados se
filiassem a uma entidade organizadora (associao, cooperativa). Alm disso,
o programa tambm poderia ser operacionalizado por um rgo do poder
pblico que os representasse. Essa entidade precisava, entretanto, estar devi
damente cadastrada junto Caixa e no ter fins lucrativos.
J a partir de 2003, quando os primeiros projetos foram encaminhados,
os atores que participavam do processo poltico de criao do PHR constata
ram tambm a necessidade de alteraes no formato original do programa, em
especial nos valores e ndices de enquadramento dos beneficirios, visto que
a demanda era elevada e a capacidade de acesso dos agricultores ao programa
estava baixa.
As negociaes, reunies, seminrios, palestras, entre outras atividades
desenvolvidas de 2003 em diante em torno da temtica da habitao rural,
culminaram, aps diversas transformaes, na criao, em 2009, do Programa
Nacional de Habitao Rural (PNHR), que passou a integrar o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), junto Caixa e ao Ministrio das
Cidades (MC). Institudo pela Portaria Interministerial n 326, de 31 de
agosto de 2009, com diversas alteraes das proposies iniciais, o programa
mesmo tem hoje como objetivo principal financiar a construo, reforma ou
ampliao da moradia dos agricultores familiares.
Segundo dados do Governo Federal, divulgados pela Caixa, conforme
Tabela 1, de novembro de 2009 at setembro de 2014, foram contratadas
mais de 130 mil unidades habitacionais, das quais aproximadamente 60 mil
469
19/03/2015 14:26:27
j foram entregues. Para atender a esse montante, que supera inclusive a meta
dos prprios atores (inicialmente previsto para contratar, at o final de 2014,
aproximadamente 60 mil unidades habitacionais), j foram investidos em
torno de R$ 3,2 bilhes.
Tabela1
Unidades Habitacionais Construdas e Valor Investido (R$, Milhes)
Ao/ano 2009 2010
2011
2012
2013
2014*
Total
Unidades
habitacionais
100 7.251 11.714
41.613
53.100 17.677 131.455
Contratadas
Investimento
1.080 92.770 162.817 1.009.980 1.486.249 49.8806 3.251.702
Realizado
*valores referentes at setembro 2014.
Fonte: Caixa, 2014.
Principais caractersticas e modificaes do PNHR

Quando surgiu, em 2003, o PHR iniciou com trs modalidades de
contratos: i) Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH); ii)
Carta de Crdito com Operaes Coletivas, FGTS (CCFGTS); e iii) Crdito
Solidrio (FDS), constatandose que, nesse perodo, o Programa funcionava
com recursos perifricos e incertos. A formatao inicial mantevese at 2009,
quando, atravs do Decreto Federal n 6.819/2009, novas regras foram insti
tudas e o PHR passou a denominarse de PNHR.
A partir dessa nova configurao, o Programa passou a contar com recur
sos diretos do Oramento Geral da Unio OGU. Alm disso, o Programa
passou a ser operacionalizado pela Caixa, por meio da da Superintendncia
de Habitao Rural (SUHAR) e do Banco do Brasil (BB). A consolidao
dos recursos para o PNHR, bem como a criao da SUHAR e a entrada do
BB no processo operacional do Programa so especialmente oriundas do pro
cesso poltico do PNHR e vm no sentido da consolidao e da manuteno
deste como uma das mais importantes polticas disponveis para a agricultura
familiar brasileira.
Atualmente, para os beneficirios acessarem o programa, permanece
o dever de estarem organizados de forma associativa por entidades sem fins
lucrativos ligadas ao meio rural (cooperativas, associaes, etc.) ou pelo poder
470
19/03/2015 14:26:27
pblico municipal. Alm disso, os beneficirios devem ter uma renda bruta
anual de no mximo R$ 60 mil reais, havendo trs faixas classificatrias de acor
do com a renda: Grupo 1 G1; Grupo 2 G2; e Grupo 3 G3 (Bolter, 2013).
No G1, so classificadas as famlias mais vulnerveis financeiramente,
as quais, na classificao proposta por FOA/Incra (1996), se enquadram na
Agricultura Familiar Perifrica e/ou de Subsistncia. Essas podem ser benefi
ciadas com R$ 25 mil para casa nova e R$ 15 mil para reformas em seu imvel.
Desse montante, o beneficirio necessita devolver apenas 4% do capital em
um perodo de quatro anos, sem juros e sem correo monetria. Para captar o
crdito, o beneficirio ter que comprovar renda familiar anual bruta mxima
de at R$ 15 mil (Brasil, 2013).
O G2 destinado s famlias intermedirias economicamente, classificadas
pela FAO/Incra (1996) como uma Agricultura Familiar em Transio. Essas
podem obter um financiamento de at R$ 20 mil. Com subsdio de R$ 7 mil,
o beneficirio ter um prazo mximo de dez anos para pagar o restante do valor
financiado, ao qual ser acrescida uma taxa de juro de 5% mais a taxa referencial
(TR) ao ano. Os agricultores, para se inclurem nesse grupo, devem comprovar
uma renda familiar bruta anual de R$ 15 mil a R$ 30 mil (Brasil, 2013).
O G3 disponibilizado para as famlias consideradas mais estveis
economicamente e que se enquadram, de acordo com FOA/Incra (1996),
em uma Agricultura Familiar Consolidada e Integrada ao Mercado. Estas
podem acessar um financiamento de, no mximo, R$ 40 mil, com juros de
6% ao ano mais TR, a ser pago sem subsdio em at dez anos. Nessa faixa, o
agricultor tem que comprovar uma renda bruta anual de, no mximo, R$ 60
mil (Brasil, 2013).
Para ser contemplado com o financiamento, o beneficirio dever ainda:
i) ser indicado pela Entidade Organizadora EO; ii) ter capacidade civil; iii)
possuir CPF de forma regular junto Receita Federal; iv) ser brasileiro nato
ou naturalizado (se estrangeiro, ter visto permanente no pas); e v) apresentar
Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP) emitida, no mximo, seis meses antes
da data da apresentao da proposta/projeto de interveno (Bolter, 2013).
Esto restritos de acesso ao Programa os agricultores que tenham rece
bido, a qualquer poca, subvenes ou subsdios de finalidade habitacional,
que tenham figurado como beneficirios de programas habitacionais lastreados
nos recursos oramentrios da Unio ou do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), que sejam detentores de rea superior a quatro mdulos
fiscais, dentre outras restries.
Notase que, desde o incio, as regras e normas que estabelecem o funcio
namento do PNHR foram a participao das organizaes sociais no processo
471
19/03/2015 14:26:27
poltico do programa, fato que legitima a existncia da permeabilidade do Estado

frente aos demais atores sociais e polticos. Essa permeabilidade legalmente
prevista na legislao legitimase na prtica ao analisarmos a participao da
COOPERHAF e da Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar da
Regio Sul (Fetrafsul) no processo poltico do PNHR, conforme veremos adiante.
Assim, as principais diretrizes e caractersticas do programa, que so
apresentadas fundamentalmente mediante portarias interministeriais, e que
so constantemente atualizadas, permitem uma atuao ampla e massivas das
organizaes sociais e sindicais rurais no processo. Estas participam das prin
cipais e mais importantes discusses que permeiam todo o processo poltico
do PNHR. Um dos principais exemplos dessa dependncia est relacionada
contrapartida do beneficirio. Atualmente, quando este no tem condies
para custela, poder contar com o custeio pela entidade organizadora, que,
por sua vez, em muitos casos, consegue viabilizar a contrapartida a partir de
convnios com estados e municpios.5
De modo geral, observase que o Programa depende substancialmente da
participao das organizaes sociais rurais para o seu desenvolvimento/con
cretizao. Sem essas Entidades Organizadoras (EOs), um grande percentual
das unidades habitacionais muito possivelmente no teriam sido executadas,
visto que nem todas as administraes pblicas so comprometidas com o
desenvolvimento e a execuo do Programa.
De acordo com a SUHAR, as metas previstas de contrato, bem como
as de construo das unidades habitacionais, esto sendo atendidas antes do
perodo previsto graas ao envolvimento de todos os atores. Conforme Bolter
(2013), o balco dos Sindicatos e das Associaes dos Trabalhadores Rurais,
em muitos casos, tornouse um balco de negcios. L so encaminhadas
vrias questes, entre as quais, as que tratam da documentao, dos projetos
e dos contratos das unidades habitacionais. Segundo o autor, as cooperativas,
as associaes, bem como os sindicatos dos trabalhadores rurais, ganharam
cada vez mais espao e legitimidade no processo poltico do Programa. Isso
aconteceu, em primeiro lugar, pela distncia do Estado para com os benefi
cirios e, em especial, por as organizaes sociais terem se apropriado de um
importante papel no espao poltico do Programa, como veremos adiante, no
tpico referente ao caso da COOPERHAF.
Ao analisar as motivaes que levaram essas organizaes sociais a partici
parem da construo e execuo do Programa, percebemse motivos, dentre os
quais destacamse os seguintes: permitir que o Programa chegue aos benefici
5
Doao de terrenos, terraplanagem, construo das unidades habitacionais, etc.
472
19/03/2015 14:26:27
rios de forma mais gil e condizente com a demanda; obter uma determinada
renda para seu autofinanciamento, obtida a partir da EO;6 conquistar novos
espaos de atuao, a partir do oferecimento concreto de novos produtos aos
seus scios. Porm observase tambm que essas organizaes passaram a atuar
junto ao PNHR por solicitao/convocao do prprio Estado brasileiro.7
Principais atores envolvidos no PNHR:

suas ideias, razes e concepes
Entre os principais atores governamentais envolvidos no processo po
ltico do PNHR, destacamse, conforme pode ser visualizado na Figura 1, o
Ministrio da Fazenda (MF), responsvel pelo repasse dos recursos financeiros
destinados aplicao no programa; o Ministrio das Cidades (MC), que, alm
de ser o gestor da aplicao dos recursos do FGTS e OGU, ainda responsvel
por no s estabelecer os parmetros operacionais do programa, como tambm
acompanhar e avaliar os resultados obtidos na aplicao dos recursos; a Caixa
e o BB, que so os agentes operadores e financeiros, responsveis diretos pela
operacionalizao do programa.
Destacase ainda que a Caixa e o BB tambm so responsveis por: i)
controlar e acompanhar a execuo oramentria; ii) divulgar os procedimentos
operacionais necessrios execuo do programa; iii) repassar as informaes
sobre o programa ao MC; iv) repassar as informaes aos gestores e ao conselho
curador do Fundo (FGTS); v) definir e divulgar os procedimentos operacio
nais necessrios execuo do programa; vi) receber as propostas/projetos de
interveno; vii) realizar a anlise jurdica/cadastral, tcnica de engenharia e
do trabalho social, econmicofinanceira da proposta; viii) contratar as ope
raes com os beneficirios (os grupos de agricultores); ix) liberar os recursos;
x) acompanhar o andamento das obras, (esse acompanhamento realizado
em parceira com as EO e os demais agentes que atuam junto ao Programa); e
xi) receber do beneficirio as parcelas dos valores financiados.
No caso dos contratos firmados com o BB, as entidades Organizadoras recebem R$ 600,00 por
contrato firmado com o beneficirio final (G1 e G2), referente ao custo com a execuo de assistncia
tcnica, repassados conforme cronograma fsicofinanceiro, e R$ 400,00 por contrato firmado com
o beneficirio final (G1 e G2), referente ao custo com a execuo do Trabalho Social, repassados
conforme cronograma fsicofinanceiro.
7
De acordo com Bolter (2013), a COOPERHAF, aps ser convidada pelo Governo Federal para
atuar no Programa, no s ampliou a sua base de atuao como tambm auxiliou na organizao
dos trabalhadores rurais nas regies sudoeste, nordeste e norte do Brasil. A Cooperativa atuou nessas
regies de 2006 a 2009.
6
473
19/03/2015 14:26:27
Figura 1 Organograma de funcionamento do PNHR na base da COOPERHAF

Fonte: Elaborado pelos autores.
Repassa a demanda para a COOPERHAF e

Entre os demais atores envolvidos no processo,
esto
as EO,
que
so as
oferece suporte
institucional
(pessoas
e espao
fsico, etc.) para o encaminhamento dos projetos
pessoas jurdicas sem fins lucrativos que contratam
ou
formam
parceria
com
de habitao.
ORGANIZAO
a Caixa para viabilizar a execuo
do empreendimento. Essas so responsveis
SINDICAL
basicamente por i) organizar e acompanhar
os grupos de beneficirios; ii) ela
borar os projetos tcnico, ambiental e financeiro e promover aes necessrias
ao planejamento, elaborao e execuo da proposta; iii) contratar responsvel
tcnico (RT) ouAssocia-se
Assistncia
Tcnica (ATEC) necessria para encaminhar e
COOPERHAF, paga as taxas para
encaminhar oiv)
projeto
e assina o contrato.
acompanhar os projetos;
encaminhar
os projetos para os agentes financei
Em
conjunto
com
o
Sindicato,
encaminha
as demais as Unidades Habitacionais
ros; v) construiretapas
(juntamente
com o beneficirio)
do projeto (para alm da habitao).
(UH)
rurais, quando for o caso; vi) participar do investimento com recursos
AGRICULTOR
financeiros, bens e/ou servios, quando for o caso; vii) assinar o termo de
cooperao e parceria (TCP) com a Caixa; viii) participar como intervenien
te nos contratos firmados entre os beneficirios e a Caixa; ix) acompanhar e
fiscalizar o andamento e a execuo das obras,8 apresentando mensalmente a
Encaminha a demanda e
escolhe os modelos das casas
Encaminha o projeto e coordena a criao
do grupo de
agricultores
responsvel
pela
Nesse quesito, cabe destacar o seguinte: caso ocorra algum problema
com
o andamento
de uma
ESTADOfuturos convnios/contratos
gesto dos recursos
financeiros
determinada obra em execuo, so suspensos
da Caixa
com a devida
entidade organizadora, at que esta regularize a situao e o andamento da referida obra. Aps
regularizar a situao, podero ser encaminhados novos contratos/convnios entre a Caixa e a
entidade organizadora.
HABITAO
RURAL
FONTE:
BOLTER
(2013).
474
19/03/2015 14:26:27
planilha de levantamento de servios (PLS), conforme os projetos tcnicos,

especificaes e cronograma fsico e financeiro global aprovado, juntamente
com os demais documentos necessrios para a liberao das parcelas; x) elaborar
e implementar os projetos sociais e ambientais previstos no projeto; xi) dar
suporte e informao para os demais parceiros envolvidos no processo, bem
como para os prprios beneficirios (Bolter, 2013).
Ainda fazem parte do processo poltico de formulao do PNHR, em
muitos casos, as administraes pblicas. As administraes pblicas munici
pais podem ser as prprias EO e tambm pode fazer parte do processo de apoio
de alguma EO oriunda da sociedade civil organizada. Nesse caso, as administra
es pblicas municipais auxiliam a partir de aes, como a terraplanagem do
terreno de construo da obra e organizao deste (disponibilizao de energia
eltrica e gua encanada para a unidade habitacional, etc.). J as administraes
estaduais, na maior parte dos casos, quando se envolvem no processo, disponi
bilizam um aporte extra de recurso financeiro, o qual geralmente entra como
contrapartida do beneficirio para o encaminhamento da obra.
Compe ainda o campo do processo poltico do PNHR, o prprio bene
ficirio, que faz parte do grupo indicado pela EO cuja as responsabilidades so
as seguintes: i) retornar Caixa a contrapartida do beneficirio, correspondente
ao subsdio concedido para a construo da UH; ii) participar da execuo
das obras e do acompanhamento destas por meio da comisso de represen
tantes eleita em assembleia realizada entre os beneficirios; iii) participar das
atividades do Projeto de Trabalho Tcnico Social (PTTS) e iv) das etapas da
construo, quando o regime adotado para produo das unidades habitacio
nais for o de autoconstruo assistida9 ou mutiro assistido10 (Bolter, 2013).
Por fim, em alguns casos, envolvemse tambm as associaes e os
sindicatos dos agricultores familiares (Asaf, Sintraf e Sutrafs) e os sindicatos
dos trabalhadores rurais (STR), os quais atuam a partir das seguintes aes:
i) proporcionar o espao fsico para as aes da EO; ii) divulgar o PNHR,
nos meios de comunicao, para seus associados e a comunidade em geral,
informando as regras, as exigncias e determinaes deste; iv) cadastrar os in
teressados em encaminhar os projetos; v) receber e encaminhar para a EO os
documentos necessrios dos beneficirios; vi) disponibilizar espao fsico para o
desenvolvimento das atividades dos grupos de beneficirios; e vii) acompanhar,
juntamente com a EO, a Caixa e o BB, o andamento e a execuo das obras.
Quando a construo executada pelo beneficirio com o auxlio de assistncia tcnica especializada
(engenheiro, mestre de obras, pedreiro, eletricista).
10
Quando a construo executada pelos beneficirios junto com o auxlio de assistncia tcnica
especializada (engenheiro, mestre de obras, pedreiro, eletricista).
9
475
19/03/2015 14:26:27
Em geral, a participao dos atores no processo poltico do PNHR

acontece em prol do desenvolvimento e da incluso social das famlias de agri
cultores familiares que no dispem de unidades habitacionais com a mnima
estrutura para viverem com suas famlias. Porm, essa atuao vai alm: visa
tambm obter mais credibilidade e apoio para os projetos desses atores, bem
como recursos e estruturas para estes desenvolverem suas aes cotidianas.
A operacionalizao do Programa Nacional

de Habitao Rural: o caso da COOPERHAF
A COOPERHAF uma das EO pioneiras no processo poltico de cons
truo das polticas e dos programas de habitao rural voltados para a agri
cultura familiar.11 De um modo geral, a Cooperativa trabalha em consonncia
com as organizaes sindicais ligadas Fetrafsul, por meio de sua representao
de base (seja ela sindicato ou associao), as quais fazem a intermediao entre
a COOPERHAF e o beneficirio. ao sindicato/associao que o beneficirio
vai inicialmente para encaminhar a solicitao/cadastro, e, aps a aprovao,
a esse local que ele vai para encaminhar os demais papis, para, participar das
reunies, ou por outros propsitos. O sindicato local tem sido, ento, a porta
de entrada e de sada para a unidade habitacional dos agricultores familiares
no caso em anlise.
Nos sindicatos/associaes, os beneficirios encontram as informaes
sobre o PNHR, encaminham suas demandas, os documentos necessrios, etc.
Para atender s demandas, a maior parte das organizaes sindicais de base da
Fetrafsul dispe de um coordenador local de habitao, que formado e ca
pacitado pela COOPERHAF para atuar junto s organizaes com o objetivo
de atender s demandas habitacionais do municpio ou da regio.
Junto base social da FetrafSul/COOPERHAF, o PNHR operaciona
lizado conforme a Figura 2, onde: a) o agricultor faz um cadastro no sindicato
local a fim de ser beneficiado com a construo ou a reforma de sua casa.
Para fazer tal procedimento, o agricultor deve estar em dia com sua anuidade
junto ao sindicato;12 b) o sindicato encaminha junto cooperativa o cadastro
O histrico da Cooperativa poder ser visualizado em Bolter (2013).

O sindicato dispe de uma equipe de funcionrios que so encarregados de encaminhar as
demandas e reivindicaes dos seus scios. Os custos operacionais dessa equipe so pagos pelos
scios, ou seja, o pagamento das anuidades e das prestaes de servios garantem ao sindicato o
financiamento de suas aes.
11
12
476
19/03/2015 14:26:27
e a solicitao para anlise;13 c) a cooperativa elabora um projeto de execuo

(geralmente o sindicato local j tem disponveis alguns exemplos de projetos,
a partir dos quais o futuro beneficirio faz sua escolha); d) o futuro benefici
rio associase cooperativa e faz o pagamento da parcela que dele cobrada
para encaminhar a solicitao;14 e) a cooperativa encaminha o projeto junto
Caixa; f ) contemplado, o beneficirio assina o projeto junto instituio
financeira; g) a cooperativa coordena a criao de um grupo de beneficirios,
o qual ir abrir uma conta junto Caixa para fazer a captao dos recursos e
os pagamentos, tanto de material de construo como dos servios necessrios
(mo de obra, etc.); h) a COOPERHAF, os sindicatos e, em alguns momen
tos, a Caixa (essa no acompanha o andamento e as etapas de construo de
todas as obras, somente de um percentual preestabelecido para cada situao
vivenciada) fazem a vistoria, o acompanhamento e a fiscalizao das obras;15 i)
a COOPERHAF, em conjunto com os sindicatos locais, encaminha as demais
etapas previstas no projeto.
Por fim, cabe destacar que vrias ideias no mbito do PNHR foram sendo
institudas pela COOPERHAF com o objetivo no s de melhorar a autoes
tima e a qualidade de vida dos beneficirios do programa16 como tambm de
aumentar o acesso dos aspirantes a beneficirios que no se enquadravam nas
normas e regras exigidas.
A FetrafSul/COOPERHAF possui um sistema de informtica, mantido pelas organizaes, que
visa agilizar a tramitao da documentao necessria para encaminhar o projeto. Esse sistema de
informtica um diferencial fundamental no processo operacional do PNHR junto base social
da FetrafSul/COOPERHAF, visto que torna o processo transparente, pois localiza em GPS as uni
dades habitacionais e armazena as fotos tiradas das obras durante todas as etapas, alm de registrar
informaes fundamentais para o bom andamento dos projetos, tanto por parte dos beneficirios
como por parte do agente financeiro.
14
A cooperativa dispe de uma equipe tcnica para elaborar o projeto de arquitetura e os projetos
sociais necessrios para a captao dos recursos por parte do agricultor junto s instituies financei
ras, em especial a Caixa. Essa equipe tcnica custeada pelas taxas pagas pelos scios da cooperativa.
15
Cabe aqui um breve comentrio sobre esse processo, pois este um diferencial na base social em
anlise. Os agentes municipais de habitao (pessoas ligadas aos sindicatos locais e COOPERHAF)
fazem o acompanhamento de todas as etapas da obra: fotografamna, localizam suas coordenadas
geogrficas e, por fim, lanam as informaes no sistema operacional da FetrafSul/COOPERHAF.
Essas informaes podem ser acessadas pela COOPERHAF, pela FetrafSul, pelos sindicatos locais,
pelos agentes financeiros e tambm pelos agentes de governos em qualquer lugar em que estejam.
Para tanto, basta estes disporem de um computador com acesso internet. Todos os atores podem,
alm de acompanhar o andamento das obras (pelas fotos, etc.), fazer ajustes de acordo com problemas
que surgirem durante o andamento destas.
16
Originaramse vrias aes pontuais ligadas ao PNHR, dentre as quais cabe destacar a do vinculo
do Programa com as Cisternas, que visa assegurar a segurana alimentar das famlias nas situaes
de irregularidade das chuvas e secas recorrentes. Mais informaes podem ser acessadas em: <http://
www.bb.com.br/docs/pub/inst/dwn/CartilhaPNHR.pdf>.
13
477
19/03/2015 14:26:27
Repassa a demanda para a COOPERHAF e

oferece suporte institucional (pessoas e espao
fsico, etc.) para o encaminhamento dos projetos
de habitao.
Encaminha a demanda e
escolhe os modelos das casas
ORGANIZAO
SINDICAL
Associa-se COOPERHAF, paga as taxas para

encaminhar o projeto e assina o contrato.
Em conjunto com o Sindicato, encaminha as demais
etapas do projeto (para alm da habitao).
AGRICULTOR
HABITAO
RURAL
FONTE:
BOLTER
(2013).
ESTADO
Encaminha o projeto e coordena a criao

do grupo de agricultores responsvel pela
gesto dos recursos financeiros
Figura 2 Fluxo bsico de encaminhamento de um projeto de habitao rural na base sindical da

FETRAFSUL/COOPERHAF
Fonte: Bolter (2013).
Destacase que uma das mais importantes iniciativas da Cooperativa tem

sido a implementao de normas e aes que visam ir alm das construes e
das reformas habitacionais. Um dos exemplos de incluso e valorizao social
o projeto Caprichando a Morada,17 que oferece aos beneficirios informa
es sobre a reestruturao e o embelezamento da casa e de seu entorno, bem
como uma mudana na atuao das famlias, com nfase na implementao
de hortas, jardins, plantio de rvores frutferas e produo de alimentos de
subsistncia visando soberania alimentar da famlia, aos cuidados com o meio
ambiente atravs do saneamento bsico, abastecimento de gua, instalaes
sanitrias para tratamento do esgoto, destino do lixo, etc. Em resumo, buscase
dar nfase implementao de uma metodologia que agregue a construo da
O Projeto Caprichando a Morada deu origem ao atual Projeto de Trabalho Social, que um con
junto de aes inclusivas, de carter socioeducativo, voltadas para o fortalecimento da autonomia
das famlias, sua incluso produtiva e participao cidad, contribuindo para a sustentabilidade dos
empreendimentos. Mais informaes em Bolter (2013).
17
478
19/03/2015 14:26:27
moradia a um dilogo com a propriedade, buscando na famlia a centralizao

dos trabalhos.
Consideraes finais
O Programa Nacional de Habitao Rural, alm de constituir um pro
cesso de mudana nos rumos e nos encaminhamentos do Estado para com o
meio rural, faz parte de um novo perodo e de um novo contexto vivenciado
no pas, cujo foco no mais somente a incluso econmica e produtiva das
famlias, mas o desenvolvimento e a incluso social destas.
Evidenciouse que o processo poltico de formulao do PNHR, via rede
de atores, proporcionou a emergncia de inmeras organizaes sociais ligadas
aos sindicatos e s associaes de trabalhadores rurais e agricultores familiares,
com o intuito de operacionalizlo. Porm, algumas dessas organizaes, como
o caso da COOPERHAF, que surge com um propsito semelhante, passaram
a adentrar tambm no processo poltico das polticas e dos programas pblicos
de habitao rural como um todo.
Esse novo formato de atuao, tanto das organizaes sociais e sindicais
rurais como do prprio Estado, vem ao encontro de algumas questes que
merecem destaque: percebese que a opo por tais encaminhamentos est
relacionada manuteno e ampliao das relaes das organizaes, bem
como de seus dirigentes e assessores, com as suas bases sociais. Ou seja, a par
tir do momento em que as organizaes comearam a participar do processo
poltico das polticas e dos programas pblicos voltados para a agricultura
familiar, obtiveram maior prestgio e mais legitimidade por parte de seus
associados. Alm disso, angariaram mais legitimidade e respaldo da sociedade
como um todo, pois o sindicato passou a ser o suporte de dilogo e de relaes
tanto do Estado para com a sua base social, como tambm dos consumidores
e empresrios para com os agricultores via organizaes ligadas produo,
comercializao e prestao de servios.
A atuao das organizaes sociais e sindicais, alm de suprimir uma
lacuna entre Estado e beneficirios, tem agilizado o encaminhamento de
diversas polticas, programas e aes pblicas voltadas, em especial, para a
agricultura familiar. Percebese ainda que a participao mais intensa das
organizaes transformou o PNHR em um programa de habitao rural para
alm da habitao, como o caso do Projeto Caprichando a Morada.
Todos os atores sociais e polticos envolvidos nesse processo atuam
com o objetivo de proporcionar aos beneficirios e suas famlias melhores
479
19/03/2015 14:26:28
condies de vida. Contudo, h vrias outras razes para o envolvimento

de diferentes atores no processo. Enquanto os atores estatais querem obter
mais legitimidade poltica para seu governo e suas aes, os atores sociais
buscam fazer os programas chegarem mais rapidamente ao agricultor para
beneficilo de forma mais condizente com a demanda, a necessidade e con
dies que este apresenta. Alm disso, as organizaes sociais tm angariado
mais credibilidade e apoio para as suas aes, visto que representam uma das
principais categorias sociais existentes no meio rural, a agricultura familiar.
Por fim, cabe ressaltar que a atuao desses atores no processo proporciona
uma determinada renda para as organizaes, que utilizada para auxiliar na
manuteno de suas equipes, funcionrios, assessores e dirigentes, alm de
financiar aes e mobilizaes sociais.
Em relao s causas e consequncias do processo de formulao das pol
ticas pblicas em redes de atores, muitas indefinies permanecem. Entretanto,
algumas questes podem e precisam ser consideradas sobre o processo: ini
cialmente, ao analisarmos a atuao do Estado junto ao processo poltico das
polticas, percebese que este se encontra afastado do beneficirio das polticas e
programas analisados. Notase que o Estado est, em certo sentido, se eximindo
de suas responsabilidades, pois delega alguns encaminhamentos e a execuo
das polticas e dos programas para as organizaes sociais, e, assim, deixa os
beneficirios merc das determinaes e das definies dessas organizaes.
Analisando a questo luz das aes das organizaes sindicais rurais
envolvidas no PNHR, notase que elas ficaram merc e a reboque do prprio
Estado, pois, muitas vezes, dependem deste para viabilizar suas estruturas e
organizar suas aes. Outra situao frequente a de que essas organizaes
sindicais passaram a compor espaos polticos e institucionais com lideranas
indicadas por elas, as quais servem de amortecedor para as divergncias e as
crises entre o Estado e as organizaes, resultando em um processo de ame
nizao e de minimizao das mobilizaes sociais e sindicais. No contexto
atual, as negociaes ocorrem muito mais a partir do dilogo do que por meio
de mobilizao e presses sociais.
Uma terceira questo referese aos princpios e s razes do sindicalismo
e do cooperativismo, uma vez que o nmero de associados registrados junto s
organizaes sociais e sindicais no necessariamente indica um total de pessoas
mais conscientes de seu papel e da importncia das organizaes sociais e sin
dicais, mas pode refletir uma aproximao por mero interesse ou necessidade
de acesso a uma determinada poltica ou programa pblico.
Contudo, percebese que o Processo Poltico em que est includo o
PNHR propiciou que este se tornasse uma das principais aes pblicas volta
480
19/03/2015 14:26:28
das para a agricultura familiar brasileira disponvel na atualidade. O Programa,

que est sendo executado em forma de rede de atores, tem proporcionado a
incluso social de milhares de famlias que, at ento, estavam merc de aes
pblicas de cunho social. Certamente, tanto o Estado como as organizaes
sociais rurais, de forma individual, no teriam conseguido tanto xito com
o Programa, caso o estivessem idealizando, implementando e executando o
mesmo de forma individual.
Referncias
BOLTER, J. A. G. Interfaces e Cogesto nas Polticas para Agricultura Familiar: uma an
lise do Programa Nacional de Habitao Rural. Tese (Programa de PsGraduao em
Desenvolvimento Rural). Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2013.
BRASIL. Lei n. 4380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correo monetria nos contratos
imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para a aquisio da casa prpria, cria o
Banco Nacional da Habitao (BNH), e sociedades de crdito imobilirio, as letras imobi
lirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4380.htm>. Acessado em: 12 jan. 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de novembro de
1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm>. Acessado em: 12 jan. 2013.
BRASIL. Lei Federal n. 8.171, de 17 de Janeiro de 1991. Dispe sobre a Poltica Agrcola.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8171.htm>. Acessado em:
12 jan. 2013.
BRASIL. Lei n. 11.326, de 24 de Julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulao
da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Dirio
Oficial da Unio, 25 jul. 2006.
BRASIL. Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas
urbanas; altera o DecretoLei n.3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n.4.380, de 21
de agosto de 1964, n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973, n. 8.036, de 11 de maio de
1990, e n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria n.2.19743, de 24 de
agosto de 2001; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato20072010/2009/lei/l11977.htm>. Acessado em: 10 jan. 2013.
BRASIL. Portaria Interministerial n. 326. Dispe sobre o Programa Nacional de Habitao
Rural, integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, 2 ago. 2009. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ima
ges/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Portarias/Portaria3262009MCMVPNHR.
pdf>. Acessado em: 12 jul. 2012.
CAIXA. Relatrio Programa Minha Casa Minha Vida Rural Resultados. Banco de
Dados Caixa Econmica Federal (CEF). 2014.
481
19/03/2015 14:26:28
FAO/INCRA. Perfil da Agricultura Familiar no Brasil: dossi estatstico. Projeto UTF/

BRA/036. Braslia: FAO/INCRA, 1996.
FAVARETO, A. da S.; BITTENCOURT, G. L. Agricultura e Sindicalismo nos anos 90
notas para um balano. In: TEDESCO, J. C. (Org.). Agricultura Familiar. Realidades e
Perspectivas. 3.ed. Passo Fundo: UPF, 2001.
MCGEE, R. Unpacking Policy: Knowledge, Actors and Spaces. In: BROCK, K.; MCGEE,
R.; GAVENTA, J. P. Reduction in Uganda and Nigeria. Fountain Press, Africa Book
Collective, 2004.
LEITE, S. (Org.). Polticas Pblicas e Agricultura no Brasil. Porto Alegre: Editora da
Universidade/UFRGS, 2001.
SEHAB SECRETARIA ESPECIAL DA HABITAO. A cidadania em construo.
Porto Alegre: Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2001.
482
19/03/2015 14:26:28
Parte 7
Cincia e tecnologia
19/03/2015 14:26:28
19/03/2015 14:26:28
Cincia, tecnologia e inovao

no desenvolvimento rural
da regio amaznica
Alfredo Kingo Oyama Homma
Introduo
A regio amaznica desde o incio do povoamento no sculo XVI no
tem conseguido promover o desenvolvimento rural de forma duradoura e
permanente, constituindose de diversos ciclos apoiado na utilizao, esgo
tamento ou transferncia do recurso natural (Watkins, 1963; Costa, 2012).
Vrios recursos da biodiversidade amaznica como o cacaueiro, seringueira,
guaranazeiro, etc., foram transferidos para a sia e frica e para Estados fora
da Amaznia. H uma falsa concepo no potencial da sua biodiversidade
futurstica, esquecendose da biodiversidade do passado e do presente onde
realmente esto suas reais possibilidades. A economia baseada na extrao de
recursos naturais e a escassez de tecnologias agrcolas e ambientais tem sido a
causa da pobreza e da dificuldade de se criar alternativa de renda e emprego
para o conjunto da populao amaznica. A crena no extrativismo vegetal,
na venda de crditos de carbono e de servios ambientais, constituem tpicos
das polticas lanadas a partir da repercusso do assassinato de Chico Mendes
(19441988). A opo da floresta em p (83%) e esquecendo o potencial
485
19/03/2015 14:26:28
representado pela utilizao das reas j desmatadas (17%) tm sido o eixo das
polticas de desenvolvimento preconizadas para a Amaznia.
A despeito do potencial da biodiversidade, as polticas voltadas para a
cincia e tecnologia (CeT) na Amaznia Legal no corresponde com a n
fase dos discursos oficiais, predominando o uso de tecnologias indgenas, as
transferidas pelos migrantes e instituies de pesquisas nacionais e externas e
com pouca oferta de tecnologias autctones (Academia, 2008; Centro, 2013).
Os investimentos estaduais em CeT na Amaznia Legal representam 8,59%
(2011) do total nacional. Com relao aos recursos federais em CeT devido
atuao interestadual/nacional difcil precisar por Estado, estimando em
7% do pas para a Amaznia Legal, sendo equivalente ao nmero de douto
res (6,12%, dez 2013), para uma regio que concentra 13,4% da populao
brasileira. O desenvolvimento rural, a reduo dos impactos ambientais e o
cumprimento dos preceitos legais vo depender da criao de alternativas tec
nolgicas e ambientais. Nesse sentido uma poltica agrcola mais importante
para resolver os prprios problemas ambientais na Amaznia (Tabela 1).
Tabela 1
Indicadores de PIB, Programa Bolsa Famlia, IDHM e famlias assentadas
Estado
% PIB do
pas 2011
Bolsa Famlia
% Agricul
Famlias
PIB
Famlias IDHM
tura PIB
assentadas
per capita
atendidas
2010
estadual
4/2014
2011
4/2014
2011
Acre
0,2
17,7
11.782,59
78.018
0,663
32.076
Roraima
0,2
4,5
15.105,86
45.914
0,707
16.515
Amap
0,2
3,3
13.105,24
51.728
0,708
13.910
Tocantins
0,4
17,1
12.891,19
137.893
0,699
23.925
Rondnia
0,7
20,2
17.659,33
112.651
0,690
38.535
Maranho
1,3
17,5
7.852,71
960.252
0,639
128.195
Amazonas
1,6
6,9
18.244,30
355.812
0,674
54.853
Mato Grosso
1,7
24,1
23.218,24
183.890
0,725
84.501
Par
2,1
6,1
11.493,73
867.241
0,646
240.468
Amaznia Legal
8,4
Brasil
100,0
2.793.399
5,5
13.711.367
632.978
0,727
956.543
Fonte: IBGE, MDS, Incra, Firjan.
Desde a ocupao portuguesa na Amaznia, que tem como marco de

referncia a fundao da cidade de Belm, em 1616, at a dcada de 1960, a
486
19/03/2015 14:26:28
economia regional se baseou na coleta de produtos da natureza. O cacaueiro

semidomesticado nas vrzeas ao longo da calha do rio Amazonas condicionou
a formao do primeiro ciclo econmico da regio. As exportaes de cacau
pelo porto de Belm para Lisboa chegaram a representar mais de 50% das
exportaes da ento Provncia do Gro Par e Maranho de 1730 a 1822
(Alden, 1974). A riqueza proporcionada pelo cacau deixou como herana as
igrejas mais antigas de Belm, o Palcio Lauro Sodr (1771), atual Museu do
Estado do Par e o Crio de Nazar (1793). Com a disseminao das sementes
de cacaueiro efetuada por Louis Fredric Warneaux, em 1746, para o muni
cpio de Canavieiras, Bahia, na Fazenda Cubculo, de Antnio Dias Ribeiro,
culminou na perda de competitividade, aps a Independncia do Brasil.
O declnio do cacau coincidiu com a valorizao da borracha, com a in
veno da vulcanizao por Charles Goodyear (18001860), em 1839 e, mais
tarde, a dos pneumticos, por John Boyd Dunlop (18401921), em 1888. A
nascente indstria automobilstica e a implantao de cabos submarinos para
a telegrafia faz com que a Amaznia se aproveite do monoplio extrativo. A
borracha ganha importncia nacional, chegando a participar como terceiro
produto das exportaes brasileiras aps o caf e o algodo, no perodo de 1887
a 1917. O extrativismo da borracha atraiu migrantes nordestinos, promoveu a
anexao do Acre e a construo de infraestrutura produtiva (portos, estradas
de ferro, etc.). O declnio do extrativismo da borracha ocorreu a partir de 1910
como resultado da globalizao da seringueira no Sudeste asitico, cujas 70
mil sementes foram levadas por Henry Alexander Wickham (18461928) em
1876 (Homma, 2012b; 2013).
Com o declnio da borracha, a populao e a economia da Amaznia
entraram em estagnao at a dcada de 1930. A mo de obra liberada nos
seringais passa a ser dedicada a atividades de subsistncia, onde a extrao da
castanhadopar e do leo essencial de paurosa no conseguiu ocupar o vcuo
deixado pela economia gumfera. Destacase em 1927, a tentativa de Henry
Ford (18631947), na regio de Santarm (PA), de efetuar o primeiro plantio
de seringueira no pas, cuja identificao do maldasfolhas em 1934, levaria
a inviabilidade do projeto, sendo vendido ao governo brasileiro em 1945.
A imigrao japonesa apoiada pelos governos do Par e Amazonas, ini
ciado em 1929 e 1931, respectivamente, tiveram como saldo a introduo das
lavouras de pimentadoreino e de juta, favorecendo a pequena produo. A
lavoura de juta ocupou as vrzeas dos Estados do Amazonas e Par, a partir
de 1937, provocando novo surto de prosperidade na economia pscrise da
borracha e da preconomia da Zona Franca de Manaus. Atinge o seu apogeu
na dcada 1960 contribuindo com um tero do PIB estadual amazonense,
487
19/03/2015 14:26:28
levando a autossuficincia de fibra de juta em 1953 e, com o declnio, reiniciar

as importaes a partir de 1970. O cultivo da pimentadoreino atinge seu
apogeu na dcada de 1970 quando participou com mais de 35% do valor das
exportaes do estado do Par.
A transformao da Superintendncia do Plano de Valorizao
Econmica da Amaznia (SPVEA), criada em 1953, na Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) em 1966, com o advento dos incen
tivos fiscais, promoveu uma grande expanso da pecuria bovina em reas de
floresta densa, sobretudo, no norte de Mato Grosso, sul do Par e Rondnia. A
abertura da rodovia Transamaznica durante o Governo Mdici (19691974)
foi acompanhada pela abertura de outras rodovias conectando as capitais da
Amaznia, antes dependentes do transporte fluvial e de cabotagem, com o
Nordeste, Sul e Sudeste, promovendo a vinda de migrantes para a regio. O
esgotamento das reservas madeireiras da Mata Atlntica e do Nordeste levaram
a instalao de centenas de serrarias ao longo das rodovias abertas na Amaznia.
O vazio a ocupar era considerado a prioridade geopoltica dos planejadores
para a regio que contrasta com o vazio a preservar (ACSELRAD, 1993).
O assassinato de Chico Mendes provocou um divisor de gua na
Amaznia com relao ao modelo de desenvolvimento e de conflitos com
as polticas pblicas. Por exemplo, entre a poltica agrria e ambiental,
Ministrios (agricultura, desenvolvimento agrrio, meio ambiente), institui
es, empresrios e na opinio pblica (Tourneau e Bursztyn, 2010). Ocorreu
a insero das ONGs ambientais nas polticas pblicas nas esferas federal,
estadual e municipal, no qual foi bastante emblemtico a indicao de Jos
Lutzenberger (19262002) como Secretrio Especial do Meio Ambiente
(19901992) no Governo Collor (19901992). Um levantamento realizado
pelo IBGE/IPEA em 2010 identificou 190 ONGs ambientais sediadas na
Amaznia Legal, representando 8,47% do total nacional nessa categoria, do
conjunto de 290.692 ONGs (IBGE, 2012). Este nmero est subestimado,
pela existncia de ONGs sediadas fora da Amaznia (no pas e no exterior)
com atuao na regio, bem como quelas de atuao correlatas (indgenas,
direitos humanos, etc.).
A grande modificao poltica na pequena produo na Amaznia
ocorreu no Governo Lula (20032011). Ampliou os recursos de crdito rural
e o enfoque poltico das instituies pblicas federais, estaduais e municipais
tiveram uma guinada sem precedentes para agricultura familiar (Buainain
et al., 2013). O envolvimento dos lderes sindicais, produtores e comuni
trios na definio de polticas pblicas foram importantes, mas incapazes
de promover uma revoluo tecnolgica para esse segmento de produtores.
488
19/03/2015 14:26:28
Vencer as limitaes exigem avanos cientficos, tecnolgicos e de gesto

que levam tempo cujas solues no dependem de simples envolvimento
com estes produtores.
Entre a realizao da Rio 92 e a Rio +20 evidenciou a mudana da impor
tncia da biodiversidade em favor das mudanas climticas. Este novo enfoque
perceptvel ao se comparar o Prmio Nobel da Paz atribuda queniana
Wangari Maathai (19402011), em 2004, em defesa da biodiversidade e, ao
americano Albert Gore (1948), em 2007, com relao a mudanas climti
cas. Estas passaram a ser identificadas como uma das maiores ameaas com
impacto social, econmico e poltico para o futuro. Excetuando os conflitos
blicos as catstrofes provocadas por eventos climticos e cataclismos naturais
provocam receio e temor para as populaes em maior grau do que a perda da
biodiversidade (Homma, 2002; Embrapa, 2014).
A ideia do fracasso das atividades produtivas na Amaznia Legal sempre
tem sido a tnica da maioria dos trabalhos cientficos e da opinio pblica.
importante ressaltar que muitas iniciativas agrcolas para pequenos produ
tores tiveram sucesso na Amaznia Legal, em termos de gerao de renda e
emprego, a despeito do baixo nvel tecnolgico. Listase a guisa de exemplos,
as lavouras de juta, pimentadoreino, dendezeiro, cacaueiros induzido pelo
Plano de Diretrizes para a Expanso da Cacauicultura Nacional (Procacau)
(19761985), manejo de aaizeiros, cultivo de fruteiras nativas e exticas e hor
talias nas reas periurbanas, entre outras. Todas estas opes atendem neces
sidades bsicas do que a opo extrativa muito defendida pelos ambientalistas
e organizaes internacionais (Homma, 2005; Brasil, 2013; Embrapa, 2014).
O desenvolvimento das instituies

de pesquisa agrcola na Amaznia
Enquanto a borracha gerava riqueza e atraa contingentes de nordestinos
para a Amaznia, a regio comeava a despertar para a formao da sua prpria
fronteira de conhecimento. Durante sculos XVII a XIX as expedies cientfi
cas externas para a Amaznia estavam voltadas para o conhecimento geogrfico
e humano e para a coleta e descoberta de novas plantas e animais. Quando
possvel transferir plantas de interesse econmico para os jardins botnicos da
Inglaterra e Frana para serem cultivados nas colnias da frica e sia.
A fundao da Associao Philomtica, que seria o embrio do futuro
Museu Paraense Emlio Goeldi, pelo mineiro Domingos Soares Ferreira
Penna (18181888), em 6/10/1866, portanto, anterior criao do Instituto
489
19/03/2015 14:26:28
Agronmico de Campinas, em 1870, mostra o interesse que despertava a

criao de uma instituio de pesquisa na Amaznia.
O ensino agrcola na Amaznia anterior pesquisa agrcola e tm ori
gem na Escola Universitria Livre de Manaus fundada em 17/1/1909 (anterior
a Universidade do Paran criada em 1912) com a criao da Escola Mdia
de Agricultura. Em 26/2/1912 foi transformada em Escola Agronmica de
Manaus, diplomando a primeira turma de trs agrnomos em 1918. Esta
Escola teve entre seus brilhantes alunos, o amazonense de Benjamin Constant,
Frederico de Menezes Veiga (19111974), formado em 1936, que daria nome
ao Prmio mximo da Embrapa.
Em Belm, no dia 1/3/1918 era criada a Escola de Agronomia do Par,
ampliada no ano seguinte para Escola de Agronomia e Veterinria do Par,
que perdurou at 1941. O ensino agrcola na Amaznia s foi retomado
em 17/4/1951, quando iniciaram as atividades da Escola de Agronomia da
Amaznia, em Belm, atual Universidade Federal Rural da Amaznia, fundada
pelo primeiro diretor do Instituto Agronmico do Norte (IAN), Felisberto
Cardoso de Camargo (18961977).
O incio da pesquisa agrcola na Amaznia pode ser tomado como ori
gem, em 1907, quando o senador Jos Ferreira Teixeira (18651944) criou a
Estao Experimental de IgarapAu, localizada na margem da Estrada de
Ferro BelmBragana (19081967), considerada como a fronteira agrcola
da poca. Outros esforos foram realizados pelo governo do Estado do Par e
pelo Museu Paraense, ao criar a Estao Agrcola Experimental de PeixeBoi,
para o fornecimento de mudas e plantas econmicas, em 1900 e, do Campo
Experimental de Tracuateua, em 1925, com arquitetura inglesa, para dar apoio
produo de fumo e feijo.
A pesquisa agrcola somente se concretizou em 4/5/1939, quando
o presidente Getlio Vargas (18821954), criou o IAN entregando ao
agrnomo Enas Calandrini Pinheiro (18801945) a tarefa da sua insta
lao, tendo Felisberto Cardoso de Camargo como seu primeiro diretor
(19411952). Em 11/10/1962 o IAN foi transformado em Instituto de
Pesquisa e Experimentao Agropecuria do Norte (Ipean) e, em 23/1/1975,
j sob a gide da Embrapa, em Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico
mido (CPATU), atualmente Embrapa Amaznia Oriental. O IAN e suas
sucessoras foram s precursoras de todas as Unidades da Embrapa na Regio
Norte (exceto Tocantins).
Em 1965 a Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac)
iniciava suas atividades na Amaznia no Ipean. Cabe destacar o incio do
Projeto Radam, em outubro de 1970, cujos resultados divulgados at 1982,
490
19/03/2015 14:26:28
ampliou o conhecimento da Amaznia Legal, considerado como o maior

projeto de prospeco de recursos naturais na poca.
A criao da Embrapa, em 1973, pelo presidente Emlio Garrastazu
Mdici (19051985) ampliou e qualificou o quadro de pesquisadores na
Amaznia e no pas. As polticas sobre CeT voltadas para o setor agrcola na
Amaznia confundem com o desenvolvimento da Embrapa na regio. Em
1971 havia na Regio Norte apenas trs pesquisadores com mestrado como
titulao mxima e, atualmente, 978 pesquisadores com doutorado na rea
agrcola (31/12/2013), perfazendo 8,94% do total nacional. Este nmero
superior uma vez que no esto includas outras categorias profissionais que
tambm colaboram com a pesquisa agrcola.
Em 15/5/1969 foi criado o Instituto de Pesquisa e Experimentao
Agropecuria da Amaznia Ocidental (IPEAAOc), em Manaus, pelo Ministro
da Agricultura Ivo Arzua Pereira (19252012), que seria transformado em
16/4/1974 no Centro Nacional de Pesquisa de Seringueira. Em 20/10/1980,
alm da seringueira foi incorporado o dendezeiro, passando ser o Centro
Nacional de Pesquisa de Seringueira e Dend que vigorou at 11/7/1989,
transformado em Centro de Pesquisa Agroflorestal da Amaznia. Com a
implantao do programa de expanso do dendezeiro em 6/5/2010, pelo
presidente Lus Incio Lula da Silva, denotou o vcuo tecnolgico com a
reduo das pesquisas com esta palmeira, reativada depois de 21 anos. Com
a expanso do cultivo da seringueira nos Estados de So Paulo, Bahia, Mato
Grosso, Espirito Santo, Minas Gerais, ocorreu mudana do conhecimento
sobre a cultura da Amaznia para So Paulo.
Em 13/6/1975 foram criadas as Unidades de Execuo de Pesquisa
de mbito Estadual (UEPAE) de Manaus e de Altamira e, em 10/7/1975,
a UEPAE de Rio Branco e a Unidade de Execuo de Pesquisa de mbito
Territorial (UEPAT) de Porto Velho. Em 13/8/1981 foram criadas as UEPAT
de Boa Vista e de Macap. Com a exceo de Altamira incorporada a Embrapa
Amaznia Oriental, todas as UEPAEs e UEPATs foram transformadas em
Centros de Pesquisa dos respectivos Estados.
As Unidades da Embrapa na Amaznia Legal sofreram trs mudanas de
denominao desde a fundao, para adequar as novas polticas e estratgias
de planejamento. A UEPAE de Altamira e a UEPAT de Porto Velho tinham
como prioridade apoiar os colonos estabelecidos na rodovia Transamaznica,
cuja abertura foi iniciada em 1970 e concluda em 1972. A UEPAE Altamira,
em 1984, foi transferida para Belm, o que constituiu em grande equvoco a
luz da conjuntura atual, com a consolidao da Transamaznica e o incio da
construo da Hidreltrica de Belo Monte em 2010.
491
19/03/2015 14:26:28
As polticas ambientais passam a interferir nas prioridades de pesquisa

agrcola na Amaznia. Em 1/3/1991, todas as Unidades da Embrapa na
Amaznia passaram a ser designados Centros de Pesquisas Agroflorestais (Par,
Amazonas, Rondnia, Acre, Roraima e Amap), onde a questo da sustentabi
lidade passou a ser enfatizado, atendendo aos novos ventos do ambientalismo
nacional e mundial.
Destaque deve ser dado com a fundao de ONGs voltada para a pesquisa
como o Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon), criada
em 1990 e o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam) em 1995,
todas nascidas nas dependncias da Embrapa. A primeira enfatizou estudos
sobre a extrao madeireira, pecuria e monitoramento dos desmatamentos e
o segundo sobre as mudanas climticas e do uso da terra.
Em 1999 foi criado o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel
Mamirau (IDSM), sediado em Tef, Amazonas, vinculado ao Ministrio de
Cincia, Tecnologia e Inovao. Instituio nascida dos princpios estabeleci
dos por Jos Mrcio Ayres (19542003), a partir de seus estudos desde 1980,
permitiu a criao do modelo de Reserva de Desenvolvimento Sustentvel,
baseado no manejo fundamentado em pesquisa cientfica, zoneamento da
rea e normatizao do uso dos recursos naturais. Destacouse no manejo do
pirarucu e de jacars, com a participao de pescadores e estabelecimento de
regras de conduta garantindo a extrao sustentvel (Gonalves, 2013). Deve
ser ressaltada que a renda bruta individual da maioria dos projetos ambientais
na Amaznia baixa.
Em 2009 foram criados a Embrapa Agrossilvipastoril, em 7/5/2009,
em Sinop, no norte de Mato Grosso, a Embrapa Pesca e Aquicultura,
em 12/8/2009, com sede em Palmas, Tocantins e, o Centro de Pesquisa
Agropecuria de Cocais e Plancies Inundveis (CPACP), em 14/12/2009,
em So Lus, Maranho. Podese afirmar que desde a criao do IPEAAOc
em 1969 e das UEPAEs e UEPATs entre 1975 e 1981, no se concretizou um
investimento dessa natureza.
Em 2002 ocorreu a criao do Centro de Biotecnologia da Amaznia,
sediada em Manaus, que tem como objetivo transformar a biodiversidade em
riqueza para a populao regional. O sucesso dos parques tecnolgicos implan
tados nos Estados Unidos, Inglaterra, Frana, Japo, Coreia do Sul, Cingapura,
Taiwan, China, ndia, Finlndia, Irlanda, Espanha e nos Estados sulistas do
pas, estimulou a implantao de Parques Tecnolgicos em Belm, Marab,
Santarm e Manaus a partir de 2008. O objetivo seria reunir a capacidade
cientfica e tecnolgica das Universidades, com as indstrias e instituies do
governo, viabilizando novas alternativas produtivas. A criao em 2009, do
492
19/03/2015 14:26:28
Instituto Tecnolgico Vale Desenvolvimento Sustentvel, sediada em Belm,

tem como nfase encontrar alternativas para os recursos da biodiversidade
amaznica.
O avano nos investimentos estaduais na pesquisa ocorreu de forma ex
pressiva no Estado do Amazonas a partir de 2003 e no Estado do Par a partir
de 2007. O Estado do Amazonas retm mnimo de 5,0% do faturamento bruto
no mercado interno das empresas produtoras de bens e servios de informtica
do Polo Industrial de Manaus para atividades de pesquisa e desenvolvimento.
O Estado do Amazonas apesar de ter menos da metade da populao do Estado
do Par apresenta quase o dobro de investimento per capita em pesquisa. Mato
Grosso tambm se destaca com expressivo volume de investimento, sendo para
os demais Estados com montante bastante reduzido (Tabela 2).
O Estado de Mato Grosso criou a primeira fundao de pesquisa na
Amaznia Legal em 1994, para dar apoio expanso da agricultura, seguido
pelo Amazonas em 2002, Maranho em 2003, Par em 2007, Amap em 2009,
Tocantins e Rondnia em 2011 e Acre em 2012. Estas fundaes canalizam
recursos federais em contrapartidas com recursos estaduais na forma de editais
competitivos estimulando determinados temas prioritrios. A crtica com rela
o aos editais decorre da defasagem com relao aos temas prioritrios serem
de curto prazo e sem possibilidades de consolidao de pesquisas com cultivos
perenes, florestais, etc., que requerem etapas a serem atingidas.
A cooperao internacional no psguerra na Amaznia promoveu a
vinda de pesquisadores estrangeiros e de recursos financeiros para tpicos espe
cficos. A lista abrange mais de 40 instituies dos Estados Unidos, Alemanha,
Canad, Itlia, Inglaterra, Frana, Holanda, Sua, Sucia, Noruega, Japo,
etc. envolvendo governos, agncias internacionais, universidades, fundaes,
ONGs, pesquisadores e estudantes avulsos. Algumas so bastante antigas,
como a FAO que realizou trabalhos pontuais sobre inventrios florestais em
1957 e a cooperao japonesa iniciada em 1962 para dar apoio aos imigrantes
radicados na Amaznia. Existe uma ampla fronteira cientfica desenvolvida
sobre a Amaznia por pesquisadores estrangeiros e/ou com colaborao com
nacionais de alto nvel. A crtica maior que no h interesse no desenvolvi
mento de tecnologias e a contrapartida de pesquisadores nacionais terminam
desfocando as prioridades de pesquisa de interesse local.
As colaboraes internacionais pelos pases desenvolvidos ampliaram
a partir da dcada de 1970, com os desmatamentos e queimadas, expanso
da pecuria e da extrao madeireira, abertura da Transamaznica, questes
fundirias, indgenas, garimpos, produtos florestais no madeireiros (PFNM),
grandes hidreltricas, entre os principais. Os temas destas pesquisas esto rela
493
19/03/2015 14:26:28
494
19/03/2015 14:26:28
0,3
0,8
0,01
2,7
1,2
Rondnia
Roraima
Tocantins
Maranho
Mato Grosso
26,3
Norte
Fonte: MCTI.
228,2
37,0
1,9
8,1
1,8
0,3
0,7
7,5
1,8
6,3
8,6
2002
281,3
61,7
4,9
20,4
2,6
0,5
1,3
8,6
11,4
3,8
8,2
2003
311,3
76,5
28,4
6,7
1,1
0,1
1,7
4,0
24,4
2,8
7,3
2004
393,9
111,4
32,8
10,2
10,8
0,4
2,1
4,6
35,3
3,6
11,6
2005
441,7
173,8
35,8
13,0
15,0
0,5
1,8
7,4
73,1
4,9
22,3
2006
515,2
201,8
36,2
13,4
26,3
2,9
1,7
29,4
62,1
5,2
24,6
2007
732,5
323,8
59,2
18,9
28,8
6,1
2,9
73,6
91,2
11,7
31,4
2008
610,9
106,0
75,1
26,6
4,9
52,1
173,0
128,9
11,3
33,0
2010
3.035.122
6.574.789
1.383.445
450.479
1.562.409
7.581.051
3.483.985
669.526
733.559
592,2 25.474.365
131,6
33,2
33,9
4,8
63,3
153,3
118,7
6,8
46,6
2011
938,8 1.296,6 1.245,1 53.081.950
452,1
80,5
26,5
23,4
8,4
37,9
122,7
104,6
10,2
37,9
2009
26,3
32,1
26,9
11,8
36,3
21,8
41,3
56,7
68,5
66,5
125,0
71,7
152,2
143,7
245,8
153,8
345,1
269,3
429,8
356,2
427,4 15.864.454
405,5 27.386.891
2.854,3 3.287,1 3.473,3 3.705,7 3.900,5 4.027,3 4.282,1 5.687,4 7.138,0 8.424,8 10.201,8 11.871,6 190.755.799
37,2
Brasil
216,6
51,5
1,3
23,9
1,3
0,3
0,6
6,5
5,3
7,8
4,5
2001
Populao
2010
2.377,4 2.703,8 2.851,4 3.014,9 3.066,1 3.006,8 3.141,8 4.289,8 5.225,4 5.871,1 6.936,8 8.487,9 80.364.410
CentroOeste
Sudeste
139,2
6,8
Par
30,31
7,4
Amazonas
Nordeste
5,7
Amap
Amaznia Legal
5,4
Acre
Grandes Regies
/ Unidades da 2000
Federao
Tabela 2
Dispndios dos governos estaduais em CeT (R$ 1.000.000,00 correntes)
53,48
27,09
13,01
86,32
24,43
23,98
34,92
11,42
19,23
10,88
33,45
22,82
37,00
16,88
45,39
CeT per
capita
R$ 1,00
2010
cionados s questes de impacto do momento e apresentam forte vis contra

o agronegcio, o apoio pequena produo, questes indgenas, defesa do
extrativismo vegetal, pesca artesanal, direito das populaes tradicionais e as
questes ambientais. O ataque s torres do World Trade Center (11/9/2001)
e da reverso do pas como credor no FMI em 2005 incentivou a sada das
maiores economias como Estados Unidos, Japo, Inglaterra, Canad, Frana,
com exceo marcante da Alemanha, na colaborao financeira e tcnica para
pesquisa na Amaznia.
A fundao do Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), em
1952, pelo presidente Vargas, decorreu da resposta s presses internacionais
com vista fundao do Instituto Internacional da Hileia Amaznica pela
Unesco. O Inpa constitui na atualidade a que apresenta maior envergadu
ra cientifica na Amaznia Legal. A congregao de diversas faculdades, na
Universidade Federal do Par, em 1957, deu incio criao de universidades
federais, estaduais e privadas nas unidades federativas da Amaznia. No con
texto global, as pesquisas das Universidades com relao pequena produo,
na Amaznia Legal, tiveram maior avano no campo das cincias sociais, em
detrimentos das questes tecnolgicas, que constitui a principal demanda
no percebida.
A fronteira tecnolgica para a pequena produo

Muitas prticas e conhecimentos ainda utilizados no presente decorrem
da herana dos povos indgenas: o cultivo e o beneficiamento da mandioca,
fruteiras nativas, plantas aromticas, medicinais, corantes, oleaginosas e toxi
gnicas, tcnicas de caa e pesca, utenslios, material para habitao, canoas,
etc. A designao indgena de muitas plantas, peixes, animais, utenslios,
palcios, ruas, praas, avies, etc., indicam a influncia desta contribuio
(Homma, 2013a).
A introduo da biodiversidade extica na Amaznia teve reflexos na
economia regional e para o pas desde o sculo XVIII. Destacase o cafeei
ro, bubalinos, bovinos, pastagens, pimentadoreino, juta, soja, mamoeiro,
melo, eucalipto, bananeira, etc., como aqueles que tiveram maior impacto
na economia regional e nacional (Tabelas 3 e 4). Recursos da biodiversidade
externa que apresentam impactos locais tm sido introduzidos ao longo do
tempo (mangosto, noni, goiaba, rambut, teca, jambo, mangueira, etc.). A
introduo de capins africanos, sobretudo das famlias do colonio e braquiria,
representa a maior rea plantada da Amaznia (Homma, 2013a).
495
19/03/2015 14:26:28
Tabela 3
Introduo de recursos da biodiversidade externa com impacto econmico
na Amaznia e no pas
Cultura/criao
Introdutores/Aclimatadores
Origem
Ano
Bovinos
Portugueses
Cabo Verde
1622
Cafeeiro
Francisco Melo Palheta
Guiana Francesa
1727
Bubalinos
Vicente Chermont de Miranda
Guiana Francesa
1882
Pimentadoreino
Makinossuke Ussui
Cingapura
1931
Juta
Ryota Oyama
ndia
1931
Mangosto
Felisberto Cardoso de Camargo
Panam
1942
Brachiaria decumbens IPEAN
frica
1952
Dendezeiro
Sudam/IRHO
frica
1965
Gmelina
Projeto Jari
Panam/frica
1968
Eucalipto
Projeto Jari
1968
Mamoeiro
Akihiro Shironkihara
Hava
1970
Meloeiro
Imigrantes japoneses
Dcada 1960
Soja
Leonardus Phillipsen (Maranho)
1977
Laranjeira
Antnio Soares Neto
Sergipe
Dcada 1970
Mogno africano
talo Claudio Fales
Costa Marfim
1973
Planta ornamental
(Mussaenda alicia)
Vicente Haroldo Figueiredo Moraes Malsia
Dcada 1980
Fonte: Homma (2014).
Tabela 4
Sada de recursos da biodiversidade amaznica com impacto econmico
para outras regies do pas/exterior
Cultura/criao
Cacaueiro
Introdutores
Louis Frederic Warneaux
Clements Markham e
Richard Spruce
Cinchona
Seringueira
Henry Alexander Wickham
Guaranazeiro
Imigrantes japoneses
Pupunheira
Adilson Pereira
Cupuauzeiro
Aaizeiro
Jambu
?
?
Centralflora
Novo Local
Bahia, frica, sia
Ano
1746
sia
1860
Sudeste asitico, So Paulo,

Bahia, Mato Grosso
Bahia
Espirito Santo, So Paulo,
Bahia
Bahia
Bahia
So Paulo, sia
1876
Dcada 1970
1990
?
?
2004
Fonte: Homma (2014).
496
19/03/2015 14:26:29
A partir da dcada de 1980 a Amaznia Legal comea a participar como

importante centro produtor agrcola do pas, ao contrrio da imagem apenas
da destruio florestal. No resta dvida que a expanso agrcola foi realizada
com altos custos sociais e ambientais. A extrao madeireira predatria e ile
gal, monocultivos anuais e perenes mecanizados e integrados agroindstria,
pecuria, reflorestamento, passam a ser domnio de mdios e grandes pro
dutores. Para alguns produtos agrcolas prevalece um dualismo tecnolgico
interdependente, com uma agricultura altamente modernizada e pequenos
produtores praticando agricultura no toco, com baixa produtividade e com
destruio de recursos naturais. A despeito da existncia de um aparato insti
tucional voltado para CeT na Amaznia Legal muitas conquistas decorrem de
adaptao de tecnologias de outros locais, esforos de pesquisadores isolados,
produtores e empresrios schumpeterianos atravs do processo de tentativa e
acerto, do que a ao de uma poltica concreta.
Os impactos da CeT agrcola na Amaznia Legal so localizados, de for
ma heterognea, sem ainda caracterizar uma grande mudana para a melhoria
da qualidade de vida para o conjunto da populao urbana e rural. A expanso
das lavouras mecanizadas de soja, milho, algodo, arroz e feijo nos Estados de
Mato Grosso, Maranho, Par, Tocantins e Rondnia constitui na face visvel
deste avano tecnolgico capitaneado pela Embrapa, empresas multinacionais
de sementes e de mquinas agrcolas, governos estaduais e da iniciativa privada
(Homma, 2013b; Mercante, 2013).
Listase abaixo as tecnologias que tiveram maior democratizao ou im
pacto econmico na pequena produo transferida de outros locais, geradas
na regio ou desenvolvidas e adaptadas pelos prprios produtores. Comentar
sobre a fronteira cientfica seria motivo de outro captulo.
tcnicas de plantio de pimentadoreino introduzida por Makinossuke
Ussui (18961993), em 1933, levou o pas atingir a autossuficincia em
1953 e situar entre os maiores produtores mundiais dessa especiaria.
Em 2013 as exportaes superaram mais de 200 milhes de dlares, a
rea colhida com at 2 hectares perfazem 72% dos produtores, 38%
da rea plantada e 52% da produo;
a juta aclimatada por Ryota Oyama (18821972), com posterior do
mesticao da malva, erva daninha que vigorava nas reas degradadas
de terra firme do Nordeste Paraense, para produo de fibras, foram
importantes at a dcada de 1980;
implantao de 163 mil hectares de cacaueiros pela Ceplac nos Estados
do Par (110 mil), Rondnia (42 mil), Amazonas (10 mil), Mato
Grosso (1 mil) e com tendncia de crescimento;
497
19/03/2015 14:26:29
177 mil hectares de cafeeiros plantados na Amaznia Legal, com nfase

em Rondnia (145 mil), que tm sido implantados desde a dcada de
1970, para apoiar programas de colonizao;
162 mil hectares de dendezeiros plantados no Estado do Par que parte
est sendo incorporada pela pequena produo;
manejo de aaizais nativos em reas de vrzeas do esturio amaznico
para produo de frutos (100 mil hectares) e cultivo em reas de terra
firme com e sem irrigao;
cultivares de cupuauzeiros resistentes vassouradebruxa, permitindo
o plantio de 25 mil hectares, nos Estados do Par, Amazonas, Acre,
Rondnia, Tocantins, Roraima, Amap e Bahia;
cultivares de guaranazeiro, sendo que a Bahia produz mais da metade
da produo nacional, seguido do Estado do Amazonas;
plantio de castanheiradopar, fazendo com que 2% da produo j
sejam provenientes de pequenos e grandes plantios. A tendncia de
crescimento face ao grande mercado e para recompor reas de Reserva
Legal (ARL) e de Preservao Permanente (APP);
variedades resistentes a sigatokanegra, a mais grave doena da bana
neira, constatada nos municpios de Tabatinga e Benjamin Constant
(AM) em 2/1998, em Almeirim (PA) em 11/2000, no Vale do Ribeira
(SP) em 6/2004, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Sul e
Minas Gerais em agosto e Santa Catarina em outubro;
etnotecnologias sobre extrativismo da seringueira, castanhadopar,
babau, aa, tucum, bacuri, bacaba, plantas aromticas, medicinais,
cip titica, etc. A coleta de produtos extrativos envolve o maior con
tingente de pequenos produtores, com utilizao parcial de tempo e
contribuio na formao da renda;
cultivo de hortalias regionais (jambu, chicria, cubiu, etc.) e exticas
nas reas periurbanas, manejo e plantio de fruteiras nativas (bacurizeiro,
uxizeiro, tucum, maracuj, abacaxi, pupunheira), plantio de fruteiras
exticas (mamoeiro hawai, melo, mangosto, rambut, coqueiro,
citrus), etc. Culturas como coqueiro, abacaxi, maracuj e laranjeira
destaca o Estado do Par em nvel nacional;
tcnicas de cultivo para feijo caupi, mandioca, milho e, arroz, para
as reas de terra firme, vrzeas e com irrigao tem sido elaboradas ao
longo do tempo. O cultivo de soja caracterstico de mdios e grandes
produtores possvel encontrar pequenos produtores que se dedicam
a esta cultura utilizando maquinaria alugada;
498
19/03/2015 14:26:29
sistemas de agricultura sem o uso de queima, variando desde a utilizao

de tratores e implementos inovadores at queles mais simples com
tecnologia convencional;
etnotecnologias relativas pesca artesanal e caa, nem sempre susten
tveis, no qual somente no Estado do Par esto listadas 181 espcies
da flora e fauna ameaadas de extino;
manejo para pirarucu e outros peixes, jacars e fruteiras nativas (aaizei
ro, bacurizeiro, etc.), leos vegetais, utilizadas por comunidades rurais
com cdigos de conduta estabelecidos;
replicao de Sistemas Agroflorestais desenvolvidos pelos colonos
nipobrasileiros de TomAu (Par) por pequenos produtores, tornan
dose referncia mundial e como modelo de ocupao da Amaznia,
utilizando reas degradadas;
a despeito da queda na extrao madeireira na Amaznia e a desintegra
o das grandes serrarias, as tcnicas de manejo esto sendo utilizadas
para projetos de extrao madeireira comunitria;
plantio de espcies madeireiras exticas como a gmelina, eucalipto,
teca, mogno africano, pinus e Acacia mangium e nativas como o pari
c, mogno brasileiro, independentes do mercado e como estratgia de
renda;
tecnologias agroindustriais relacionados ao beneficiamento de frutas
nativas, pescado, oleaginosas, secagem madeira, guaran p solvel,
tem sido desenvolvidos;
domesticao de peixes amaznicos (pirarucu, tambaqui, matrinch,
hbridos, etc.), permitindo a criao comercial em grande escala e
para pequenos criatrios. A piscicultura avanou em Mato Grosso,
Maranho, Amazonas, Roraima, Rondnia e Par, nessa ordem;
criao de abelhas nativas sem ferro e africanizadas, que constituem
base de muitos projetos da pequena produo;
rebanho bovino (corte e leite) de 77 milhes de cabeas, 37% do total
nacional e em franco crescimento. A pecuria leiteira de pequenos
produtores expandiu nos Estados de Rondnia e Par a partir da dcada
de 1990;
introduo de capins africanos que constitui a base principal de mais
de 51 milhes de pastagens na Amaznia;
criao de bubalinos para pequenos, mdios e grandes produtores, no
qual os Estados do Par (Maraj) e Amap concentram mais de 720
mil reses, totalizando 56% do rebanho nacional;
criao de aves, sunos e outros pequenos animais para consumo local;
499
19/03/2015 14:26:29
utilizao de motosserras, roadeiras costais, herbicidas, fertilizantes

qumicos, calcrio, etc., pelos pequenos produtores para aumentar a
produtividade da terra e da mo de obra.
Ocorreu um avano de mdios e grandes produtores nos plantios de
seringueira, aaizeiro, castanheira, pupunheira, guaranazeiro, mandioca me
canizada, etc., antes restrita a pequenos produtores. A recente expanso do
dendezeiro por pequenos produtores no Estado do Par induzido, a partir de
2010, pelo governo federal, representa um movimento inverso. Muitos sis
temas agrcola/extrativo tambm desapareceram, em nvel local ou regional,
decorrente do surgimento de substitutos, mudana de mercado, esgotamento
do recurso, aspectos legais e por outras atividades. O desinteresse de jovens
para dedicar as atividades extrativas (quebradeiras de coco, seringueiros, etc.)
prenuncia o desaparecimento destas atividades em mdio e longo prazo. O
obscurantismo e o culto ao atraso quanto a algumas propostas de CeT, por
exemplo, a de proibir pesquisas sobre melhoramento gentico do babau
defendida por determinados movimentos sociais pode refletir em prejuzos
futuros para este segmento de produtores.
Quais os caminhos para a pequena produo

na Amaznia?
possvel um desenvolvimento rural mais sustentvel para a Amaznia,
com gradientes diferenciados de sustentabilidade econmica, social, ambiental
e poltica, com ganhos e perdas entre estas variveis (Tourneau et al., 2013). O
desafio envolve, entre outros, de encontrar alternativas mais sustentveis para
632.978 famlias assentadas pelo Incra em 3.633 Projetos de Assentamentos
na Amaznia Legal. Representa 66,17% de famlias assentadas, 71,99% da
rea dos assentamentos e 39,80% dos Projetos de Assentamentos do pas
(29/4/2014). De encontrar sadas para 2.793.399 famlias assistidas pelo
Programa Bolsa Famlia, que representa 20,37% do total nacional (4/2014)
e daqueles que dependem de outras transferncias governamentais no meio
rural. Este contingente de pequenos produtores muito maior, pois envolve
no apenas populaes de assentados do Incra ou de assistidos pelo Programa
Bolsa Famlia.
A premissa bsica defendida neste artigo para reduzir os desmata
mentos e queimadas utilizar a fronteira interna j conquistada do que
a coleta de produtos florestais e da venda dos servios ambientais. Foram
500
19/03/2015 14:26:29
desmatados 75 milhes de hectares (2013) que correspondem superfcie

de trs Estados de So Paulo ou mais do que a soma dos Estados do Rio
Grande do Sul, Santa Catarina e Paran. primordial uma poltica voltada
para a utilizao das reas j desmatadas e recuperar reas que no deve
riam ter sido desmatadas por infligir preceitos legais e de conservao e
preservao. Esta rea desmatada constitui a Segunda Natureza e a floresta
primria a Primeira Natureza. O desafio seria como transformar uma parte
da Segunda Natureza em uma Terceira Natureza com atividades produtivas
mais adequadas (Homma, 2005).
A reduo dos desmatamentos e queimadas constitui a soluo mais
barata para se atingir a meta de reduo das emisses de CO2 de 36,1% a
38,9% at 2020, tendo como base o ano de 2005, acordado pelo governo
brasileiro em Copenhague em 2009. As presses internacionais contempor
neas com relao Amaznia esto consubstanciadas no REDD (Reduo de
Emisses por Desmatamento e Degradao), que ganhou corpo a partir da COP
9, realizado em Milo, Itlia, em 2003. A lgica desta poltica defender a
floresta amaznica mediante a valorizao dos PFNM e de servios ambien
tais para garantir a permanncia das populaes tradicionais pelo seu baixo
custo de oportunidade da agricultura de subsistncia (Souza, 2013; Wunder
et al., 2008). So aes pontuais, propcias para canalizao de recursos para
as ONGs atuando com as comunidades, com perspectivas futuras duvidosas
(Godoy, 2006). Os benefcios proporcionados pelo Programa Luz para Todos
(2003), por exemplo, induziu a aquisio de eletrodomsticos, onde a baixa
renda auferida pela extrao de PFNM, promoveu a expanso da pecuria e
de estmulo para novos desmatamentos. As atuais polticas do REDD seriam
mais adequadas investindo na gerao de tecnologias apropriadas do que criar
um assistencialismo ambiental (Cunha, 2014).
Os grandes projetos concludos, em implantao e planejados na
Amaznia, envolvendo complexos agroindustriais e, sobretudo, na rea
mineral e hidreltrico, esto orientando os investimentos em infraestru
tura ferroviria, porturia e hidroviria. O setor agrcola ter sucesso se
conseguir aproveitar esta infraestrutura de forma apropriada. Por exemplo,
as reivindicaes das populaes atingidas pelas grandes hidreltricas em
construo esto restritas a compensaes individuais, esquecendo o co
letivo e no contexto de longo prazo.
A movimentao de recursos genticos em dois sentidos dever
prosseguir para os anos futuros. A biopirataria de produtos ativos da
economia regional e potenciais retiram as oportunidades para o desen
volvimento da agricultura regional. A maneira de contrapor seria a de
501
19/03/2015 14:26:29
formar um parque produtivo integrado na regio, envolvendo o proces

so produtivo e a sua verticalizao. A pedagogia do mercado est indu
zindo a prticas mais saudveis e ticas (madeira, carne, leo de dend,
etc.) com normas estabelecidas por organizaes formais (agricultura
orgnica, certificadoras, etc.), que no futuro podero ser dispensadas
se todos aderirem. A crise de gua no Nordeste, Sul e Sudeste, acenam
possibilidades da agricultura na Amaznia, em mdio e longo prazo.
Uma ideia em voga referese defesa de tecnologias primitivas, em fun
o do baixo custo de capital, pequena escala, simplicidade e respeito
dimenso cultural, como sendo mais adequado para a Amaznia. A
grande limitao referese a sua competividade e a escala para atender
o mercado (Tecnologia, 2009).
A segurana e a mudana de hbitos alimentares tm recebido pouca
ateno da pesquisa agrcola na Amaznia. Dos treze alimentos que com
pem a cesta bsica do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese): carne, leite, feijo, arroz, farinha, batata, tomate,
po, caf, banana, acar, leo e manteiga, verificase que vrios produtos
so provenientes de outras regies do pas ou at do exterior. O arroz, por
exemplo, vem apresentando uma forte queda e dependendo de importaes
do Rio Grande do Sul. Pode parecer paradoxal, mas os rizicultores gachos e
os criadores de frango de Santa Catarina esto contribuindo para reduzir os
desmatamentos e queimadas na Amaznia. Frango, leite, ovos, carne suna,
tomate, batata, so provenientes de estados fora da Amaznia. O avano
de monocultivos de gros e algodo retirou a competitividade da pequena
produo, podendo ocorrer futuramente com a mandioca, cultivos perenes e
pecuria de corte.
As agroindstrias rurais e urbanas representam uma soluo para agregar
valor, viabilizar a sua comercializao e gerar emprego. Ao longo do tempo,
muitas agroindstrias foram instaladas (serrarias, coco, dend, juta/malva,
frigorficos, laticnios, polpa de frutas, pescado, cacau, castanhadopar,
palmito, beneficiamento de arroz, milho e soja, etc.), outras desapareceram
pela m gesto, corrupo, falta de matriaprima, mudana de mercado e
restries ambientais. O isolamento da Amaznia antes da abertura da rodovia
BelmBraslia (1960) permitia a existncia de diversas indstrias como a de
sabonetes, botes, calados, cordoarias, cigarros, etc.
A perspectiva do planejamento integral da Amaznia foi marcada pela
criao da SPVEA em 1953, que perdurou at a criao da Sudam, em 1966.
Tratavase de uma experincia pioneira no pas, de imitar a Tennessee Valley
Authority (TVA) criada pelos americanos em 1933, para promover o desen
502
19/03/2015 14:26:29
volvimento da calha do rio Mississipi. A partir do Governo Collor (199092)

com as sucessivas denncias de corrupo, da perda do poder poltico e na
nfase no planejamento setorial (minrios, hidreltricas, gros, carne, meio
ambiente, etc.), a instituio foi perdendo a sua importncia como rgo de
planejamento regional. O reflexo destas polticas setoriais foi perda da viso
de conjunto sobre o desenvolvimento regional e do consequente esvaziamento
institucional (Brito, 2001).
A perda absoluta e relativa da populao rural no pas identificado no
Censo Demogrfico de 1970 iniciouse na Amaznia Legal a partir do Censo
Demogrfico 1991. A escassez de mo de obra rural na Amaznia j se verifica
em muitos locais prejudicando a expanso de lavouras de cacaueiro, mandioca,
dendezeiro, sobretudo quelas intensivas em mo de obra e com dificuldade
de sua mecanizao em alguma fase do processo produtivo. H necessidade
do desenvolvimento de mquinas apropriadas para atender aos agricultores
da Amaznia: colhedeiras e debulhadeiras de aa, despolpadeira para fruto
de bacuri e tucum, descascadora para andiroba, quebradeira manual para
castanhadopar, colhedeira de dend, babau, etc. que a iniciativa privada
tem pouco interesse no desenvolvimento e fabricao. A legislao trabalhista
impe normas que tornam bastante difcil para grandes empresas atuarem nas
atividades intensivas em mo de obra.
Nos prximos 10 a 15 anos o desmatamento na Amaznia dever reduzir
paulatinamente, decorrente do nvel tecnolgico dos pequenos produtores.
possvel que a implementao do Novo Cdigo Florestal reverta a curva
de reduo da cobertura florestal na Amaznia. H necessidade de atender a
novas demandas de CeT para o setor produtivo decorrente do fechamento da
fronteira agrcola, a reduo da rea til da propriedade (20% para atividades
produtivas) e das novas condicionantes emanadas do consumidor (produtos
seguros). O trade off decorrente das reas para a recomposio de ARL e APP
das propriedades agrcolas na Amaznia vai refletir na reduo das reas para
produo de alimentos e para a pecuria (Homma, 2012a). Esta escolha im
plicar na ampliao da rea reflorestada, com reflexo no aumento da oferta
de madeira e na reduo de alimentos (gros e carne). No pas esta mudana
j ocorreu para a produo de madeira em tora proveniente de plantios trs
vezes superior da madeira extrada, apesar de usos diferentes. Ressaltase que
a lenha extrativa ainda o dobro da plantada e a produo de carvo vegetal
de madeira extrativa equivalente a da plantada (Tabela 5). Para a Amaznia
Legal a participao de florestas plantadas muito reduzida necessitando mul
tiplicar 9 vezes a produo de madeira em tora, 34 vezes a de lenha e triplicar
a de carvo vegetal para ocorrer substituio.
503
19/03/2015 14:26:29
Tabela 5
Agricultura na Amaznia Legal (mdia 20102012) e domnio da produo
Amaznia % relao
Mdios e
Pequenos
Legal
Brasil
Grandes
Culturas anuais
Malva
12.431,33
12.431,33
100,00
X
Juta
993,67
993,67
100,00
X
Girassol
96.062,00
54.934,67
57,19
X
Algodo herbceo 4.329.875,33 2.344.569,67
54,15
X
Mandioca
24.453.717,00
9.450.863
38,65
X
Soja
69.806.882,33 23.888.381,33
34,22
X
Abacaxi
1.581.698,33
462.489,33
29,24
X
Milho
60.699.105,33
12.607.697
20,77
X
Melancia
2.110.366,33
381.049
18,06
X
Arroz
12.087.620,33
2.155.219
17,83
X
Sorgo
1.826.690,67
306.330,67
16,77
X
Tomate
4.132.494,33
462.489,33
11,19
X
Feijo
3.129.708,33
340.729,33
10,89
X
Amendoim
302.362,67
12.209,67
4,04
X
Batata-doce
506.475,67
13.286
2,62
X
Culturas perenes
Dend
1.278.299 1.061.162,67
83,01
X
Pimenta-do-reino
46.697,33
35.283,67
75,56
X
X
Urucum
12.707,33
4.794,33
37,73
X
Cacau
245.708
84.574,67
34,42
X
Guaran
3.894,67
1.096
28,14
X
Coco-da-baa
1.937.474,33
279.619,67
14,43
X
Banana
7.066.987
999.139
14,14
X
Borracha
264.210,67
32.094,67
12,15
X
Maracuj
873.822
61.994,33
7,09
X
Castanha de caju
138.585,67
9.058
6,54
X
Caf
2.881.779,67
128.803,67
4,47
X
Palmito
138.142,33
5.877,67
4,25
X
Goiaba
337.244
11.521,33
3,42
X
Mamo
1.748.000
48.854
2,79
X
Limo
1.118.584
30.330,33
2,71
X
Atividades
Brasil
504
19/03/2015 14:26:29
Laranja
Pecuria
Bubalino
Bovino
Suno
Galinhas
18.775.587,67
280.560,67
1,49
1.241.502
891.265
71,79
211.211.834
79.217.733
37,51
39.019.998
4.813.440
12,33
213.403.698
22.099.044
10,35
Produtos extrativos
Castanha-do-par
121.314
121.312
100,00
Aa
538.918
538.478
99,92
Palmito
15.270
15.248
99,85
Borrachas
8.858
8.821
99,58
Babau
306.374
288.842
94,28
Madeira em tora
41.697.496
36.419.718
87,34
Carvo vegetal
4.013.884
1.497.726
37,31
Lenha
110.094.961
34.745.618
31,56
Silvicultura
Madeira em tora
124.491.105 4.021.010,67
3,23
Carvo vegetal
4.224.600
286.875,67
6,79
Lenha
52.202.149,67
937.256,00
1,79
Pesca (2010/2011)
Extrativa
794.316,80
307.752,3
38,74
Aquicultura
554.051,45
127.543,9
23,02
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Com exceo de abacaxi (mil frutos) e lenha e madeira (m), os demais so em toneladas.
Fonte: IBGE.
O atual cenrio de riscos e incertezas com relao legislao da biodi

versidade provoca uma insegurana que afasta investimentos em pesquisa e seu
aproveitamento industrial. A Medida Provisria n 2.186/16, editada em 2001,
desestimula a prospeco que envolva a repartio de benefcios econmicos
com comunidades nativas. Esta legislao em vez de criar alternativas concre
tas para as populaes tradicionais produz um efeito bumerangue decorrente
destes recursos da biodiversidade no serem pontuais, cria uma burocracia
inexistente nos pases vizinhos detentores destes mesmos recursos, os bene
fcios podem desaparecer em mdio e longo prazo para diversos produtos e
exigem pesados investimentos para a sua viabilizao. A insegurana jurdica
e fundiria provocada por invases de propriedades produtivas, a violncia
no meio rural e roubos desestimulam os investimentos e alteram os sistemas
agrcolas na Amaznia (Homma, 2013).
505
19/03/2015 14:26:29
A geografia agrcola quando a Embrapa foi criada em 1973 sofreu forte

mudana a partir do final da dcada de 1980, com a ecloso de novos grandes
Estados produtores, sobretudo nos cerrados. O cultivo de soja liderado pelo
Estado do Rio Grande do Sul at 1990 passou para o Paran e, Mato Grosso
a partir de 2000. A posio olmpica da Bahia na produo de mandioca foi
ultrapassada em 1993 pelos Estados do Par e Paran. Com a mudana dos
antigos Estados maiores produtores, a localizao dos centros de pesquisa da
Embrapa como a de mandioca (Cruz das Almas, BA), soja (Londrina, PR),
algodo (Campina Grande, PB), pecuria de corte (Campo Grande, MS),
floresta (Colombo, PR), resultam no vcuo de informaes tecnolgicas lo
cais. As culturas anuais (arroz, milho, feijo, soja) tiveram um grande avano
tecnolgico nos Estados de Mato Grosso, Maranho, Tocantins, Rondnia e
Par, com cultivos mecanizados e utilizando variedades melhoradas.
Concluses
A reduzida oferta de tecnologia na Amaznia tem sido uma das causas
dos pesados custos sociais, econmicos e ambientais das atividades agrcolas
desenvolvidas na Amaznia. Os desafios para as grandes obras de infraestrutura
para o setor mineral e de gerao de energia hidralica tm sido contornados,
mas o mesmo no acontece com relao aos recursos da biodiversidade, agri
cultura e dos desafios ambientais. A despeito do potencial representado pela sua
biodiversidade, at o momento a ao do Governo Federal tem sido reduzida.
H necessidade de dar mais foco para os parcos recursos investidos em
CeT na Amaznia Legal, com metas concretas em curto, mdio e longo prazo.
A criao de novos centros de pesquisas em Altamira, Marab, Imperatriz,
Santarm ou Cuiab e ampliar os investimentos na pesquisa agrcola devem
fazer parte da agenda regional. Recursos humanos qualificados para a pesquisa
a garantia de sucesso para estes investimentos.
Como os resultados de pesquisa levam tempo para serem desenvolvidos,
uma soluo em curto prazo seria utilizar o conhecimento dos produtores mais
eficientes transferindo para os menos eficientes, promovendo um nivelamento
tecnolgico. Os pesquisadores em cincias socias teriam um grande papel nesta
transformao identificando as etnotecnologias mais apropriadas. Conservao
de solos, recuperao de ecossistemas destrudos, domesticao de recursos da
biodiversidade, mquinas agrcolas apropriadas para os agricultores amazni
cos, vencer as limitaes de pragas e doenas, so tpicos de uma agenda de
pesquisa que precisam ser desenvolvidos.
506
19/03/2015 14:26:29
A dificuldade de rgos do setor agrcola em solucionar os problemas

existentes, a falta de foco, o controle poltico, a corrupo, a insegurana e o
baixo capital humano das populaes rurais desviam o esforo de desenvolvi
mento rural dos municpios e dos Estados da Amaznia Legal. A falta de trei
namento dos tcnicos envolvidos no setor agrcola, os contextos ideolgicos,
o culto ao atraso, tendem a solapar as iniciativas para fortalecer a atividade
produtiva.
A prioridade enfatizada para a pequena produo na Amaznia corre o
risco de no se concretizar se medidas concretas no forem tomadas visando o
contnuo desenvolvimento de tecnologias apropriadas e de investimentos para
a melhoria do capital social. Esta assertiva tambm vlida para as questes
ambientais. Grande parte das justificativas de desenvolvimento sustentvel na
Amaznia se apoiam em uma sustentabilidade exgena em vez de endgena
ao sistema.
H grandes oportunidades no convencionais que a pequena produo
na Amaznia precisa dedicar nos prximos anos: reflorestamento para re
composio de ARL e APP com espcies de utilidade econmica, cultivo de
plantas da biodiversidade, atividades agrcolas intensivas em mo de obra com
dificuldade de desenvolvimento por mdios e grandes produtores, fruticultura,
piscicultura, entre outros.
Os problemas ambientais na Amaznia no so independentes, mas
conectados a outras partes do pas e do mundo e a sua soluo vai depender
da utilizao parcial da fronteira interna alterada e de um forte aparato de
pesquisa CeT e de extenso rural. H necessidade de se construir o futuro da
Amaznia em um cenrio sem desmatamento e queimadas, independente de
presses externas. As grandes empresas na Amaznia no esto cumprindo o
potencial de articulao entre o grande capital e a pequena produo e para o
conjunto da populao regional. O risco das verdades transitrias est sempre
presente na Amaznia.
Referncias
ACADEMIA Brasileira de Cincia. Amaznia: desafio brasileiro do sculo XXI. So Paulo:
Fundao Conrado Wessel, 2008. 32p.
ACSELRAD, H. Programa para a AmazniaConservar para Quem? Conjuntura
Econmica, Rio de Janeiro, p. 4850, 1993.
ALDEN, D. O significado da produo de cacau na regio amaznica no fim do perodo
colonial: um ensaio de histrica econmica comparada. Belm: UFPA/NAEA, 1974. 90p.
507
19/03/2015 14:26:29
BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Projees do Agronegcio:

Brasil 2012/2013 a 2022/2023; projees de longo prazo. Braslia: MAPA/ACS, 2013.
96p.
BRITO, D. C. de. A SUDAM e a crise da modernizao forada: reforma do estado e
sustentabilidade na Amaznia. Ambient. Soc. [online], n. 8, p. 6990, 2001.
BUAINAIN, A. M.; ALVES, E.; SILVEIRA, J. M.; NAVARRO, Z. Sete teses sobre o
mundo rural brasileiro. Revista de Poltica Agrcola, Braslia, v. 32, n. 2, p. 105121, abr./
mai./jun. 2013.
CENTRO de Gesto e Estudos Estratgicos. Plano de Cincia, Tecnologia e Inovao para
o Desenvolvimento da Amaznia Legal. Braslia: Centro de Gesto e Estudos Estratgicos,
2013. 84 p. (Srie Documentos Tcnicos, dez. 2013, n. 17).
COSTA, F. A. Grande capital e agricultura na Amaznia: a experincia Ford no Tapajs.
2.ed. Belm: NAEA, 2012. (Coleo Economia Poltica da Amaznia, Srie III, Livro 2).
CUNHA, D. T. de C. Informao pessoal. Presidenta do Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Xapuri. Porto de Moz, 25 fev. 2014.
EMBRAPA. Viso 20142034: o futuro do desenvolvimento tecnolgico da agricultura
brasileira: sntese. Braslia: Embrapa, 2014. 53 p.
GODOY, A. M. G. A gesto sustentvel e a concesso das florestas pblicas. R. Econ.
contemp., Rio de Janeiro, v. 10, n. 3, p. 631654, set./dez. 2006.
GONALVES, A. C. T. O manejo participativo de pirarucu (Arapaima gigas) nas Reservas
de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau e Aman. In: FIGUEIREDO, E. S. A. (Org.).
Biologia, conservao e manejo participativo de pirarucus na PanAmaznia. Tef: IDSM,
2013, p. 267277.
HOMMA, A.K.O. Biodiversidade na Amaznia: um novo Eldorado? Revista de Poltica
Agrcola, Braslia, v. 11, n. 3, p. 6171, 2002.
______. Amaznia: como aproveitar os benefcios da destruio? Estudos Avanados, So
Paulo, v. 54, n. 19, p. 115135, mai./ago. 2005a.
______. Biopirataria na Amaznia: como reduzir os riscos? Amaznia: Cincia e
Desenvolvimento, Belm, v. 1, n. 1, p. 4760, jul./dez. 2005b.
______. Cincia e tecnologia para o desenvolvimento rural da Amaznia. Parcerias
Estratgicas, Braslia, v. 17, n. 34, p. 107130, jan./jun. 2012a.
______. Amaznia: ps Cdigo Florestal e Ps Rio +20, novos desafios. Revista de
Economia e Agronegcio, Viosa, v. 10, n. 2, p. 205240, mai./ago. 2012b.
______. Amaznia: os avanos e os desafios da pesquisa agrcola. Parc. Estrat., Braslia, v.
18, n. 36, p. 3354, jan./jun. 2013a.
______. Histria da agricultura na Amaznia: da era prcolombiana ao terceiro milnio.
2.ed. Braslia: Embrapa Informao Tecnolgica, 2013b. 274p. Ebook.
______. A questo da produo do conhecimento regional e a biodiversidade. In: LINS
NETO, J. T.; LOPES, M. L. B. 19122012 cem anos da crise da borracha: do retrospecto
ao prospecto: a Amaznia em doze ensaios: coletnea do VI ENAM. Belm: CoreconPA,
2013c, p. 121145.
508
19/03/2015 14:26:29
______. Extrativismo vegetal na Amaznia: histria, ecologia, economia e domesticao.

Braslia, DF: Embrapa, 2014.
IBGE. As fundaes privadas e associao sem fins lucrativos no Brasil 2010. Rio de Janeiro,
2012. 178p. (Estudos e Pesquisas. Informao Econmica, 20).
MERCANTE, M. S. A interconexo entre saberes, prticas e percepes: o mediador entre
cultura e natureza. Disponvel em: <http://www.cfh.ufsc.br/~mercante/intercon.htm>.
Acesso em: 24 maio 2014.
SOUZA, C. A. A construo da estratgia brasileira de REDD: a simplificao do debate
na priorizao da Amaznia. Ambiente e Sociedade, So Paulo, v. 16, n. 1, jan./mar. 2013.
TECNOLOGIA social na Fundao Banco do Brasil: soluo para o desenvolvimento
sustentvel. Fundao Banco do Brasil, 2009. 100p.
TOURNEAU, F. M. le; BURSZTYN, M. Assentamentos rurais na Amaznia: contra
dies entre a poltica agrria e a poltica ambiental. Ambiente e Sociedade, Campinas, v.
13, n. 1, p. 111130, jan./jun. 2010.
TOURNEAU, F. M. le; MARCHAND, G.; GREISSING, A.; NASUTI, S.; DROULERS,
M.; BURSZTYN, M.; LENA, P.; DUBREUIL, V. Assessing the impacts of sustainable
development projects in the Amazon: the DURAMAZ experiment. Sustainability Science,
v. 8, n. 2, p. 199212, 2013.
WATKINS, M. R. A staple theory of economic growth. Canadian Journal of Economic
and Political Science, v. 29, n. 2, p. 141158, may 1963.
WUNDER, S.; BRNER, J.; RGNITZ, M. T.; PEREIRA, L. Pagamentos por servios
ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal. Braslia: MMA, 2008. 136 p. (Srie
Estudos, 10).
509
19/03/2015 14:26:29
19/03/2015 14:26:29
Polticas pblicas e pesquisa

para o desenvolvimento rural no Brasil1
Waldyr Stumpf Junior
Otavio Valentim Balsadi
Introduo
A pesquisa agropecuria nasceu como uma proposta de abordagem seto
rial, voltada fundamentalmente para beneficiar o nascente setor agrcola, com
uma viso de tornlo competitivo e ampliar sua capacidade de gerar divisas e
produzir alimentos para uma populao crescente e uma sociedade em incio
de industrializao e urbanizao.
Podese dizer que a pesquisa agropecuria no Brasil foi conformada a
partir da criao de instituies pblicas de pesquisa, precedendo o debate
em torno de uma efetiva poltica de pesquisa agropecuria, no sentido mais
abrangente (isso somente viria a ocorrer a partir da segunda metade do sculo
passado).2 A primazia da viso setorial da pesquisa perpassou, praticamente,
todo o sculo XX. Naquele momento, o rural era sinnimo de agrcola e no
Os autores agradecem a valiosa colaborao de Maria Clara da Cruz, Vanessa da Fonseca Pereira e
Matheus Bizzo Barbosa de Amorim na elaborao dos dados e informaes utilizados no presente
captulo.
2
Para maiores detalhes, ver Castro (1984).
1
511
19/03/2015 14:26:29
se incorporava uma viso mais plural e abrangente do espao rural, que era
visto como mero espao para produo de alimentos e de mercadorias.
Mais recentemente, a partir do final do sculo XX e incio do XXI, o
tema do desenvolvimento rural ganhou corpo, muito mais como resposta s
demandas da sociedade, potencializadas pela emergncia de atores organizados
e representativos.3 A partir da viso de que a abordagem setorial no era sufi
ciente para resolver os histricos problemas sociais, de excluso e de pobreza,
e tambm em funo da crescente importncia do tema da sustentabilidade,
em decorrncia de crescentes e significativos passivos ambientais, em especial
em regies de expanso do modelo agropecurio extensivo, um conjunto de
oportunidades foi incorporado agenda das instituies.
O desenvolvimento rural (o qual podese colocar no mesmo grupo de
conceitos associados localidade desenvolvimento territorial, local, regio
nal) passou a ser buscado como um novo paradigma, concorrente (mas, no
excludente) da viso de desenvolvimento baseado em setores econmicos
(agricultura, indstria, comrcio) estanques.
No momento atual, duas constataes so fundamentais: a agricultura
brasileira tornouse uma das principais e mais competitivas do mundo; e a
estrutura de pesquisa pblica para a agropecuria tornouse complexa, ampla
e capilarizada em todo o territrio nacional. Ao mesmo tempo, contraditoria
mente, ainda se convive com legados histricos de excluso de amplos setores
da sociedade brasileira.
Nesse processo de disputa poltica de paradigmas de desenvolvimento,
cada vez mais o desenvolvimento rural entendido como um processo multidi
mensional e multifacetado, no qual um amplo conjunto de atores e instituies
esto envolvidos e so protagonistas das comunidades e agricultores(as) at
os formuladores de polticas pblicas, passando pelas organizaes represen
tativas dos amplos setores sociais e produtivos, pelas instituies de cincia e
tecnologia e pelos diferentes nveis de governo (municipal, estadual e federal).
Nesse contexto, dois outros paradigmas entram em crise: o paradigma
clssico da inovao4 e o paradigma da verticalidade de que as polticas p
3
Vejase, por exemplo, o processo de construo do Plano Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel e Solidrio. O mesmo foi elaborado durante a 2 Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em 2013, e aprovado pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ). Ao longo do processo de sua elabora
o, contou com a participao de cerca de quarenta mil pessoas, representantes das mais diversas
organizaes da agricultura familiar, povos indgenas e comunidades tradicionais.
4
O paradigma clssico de inovao estabelecido como universal por inspirarse em leis universais,
promotor de um enfoque mecnico por assumir que o mundo funciona como uma mquina, e pro
movido como neutro quanto aos seus impactos por assumir que o mtodo cientfico afasta valores
512
19/03/2015 14:26:29
blicas tinham um caminho nico, de cima para baixo, desde os governantes e

formuladores que as concebiam at os diferentes segmentos sociais, que to so
mente as recebiam de forma passiva. Pois bem, isso alterouse profundamente.
Dentro do escopo deste captulo, sero abordadas as novas relaes
entre as polticas pblicas, a pesquisa agropecuria e o desenvolvimento rural
no Brasil. Com base nessas reflexes iniciais estruturouse o presente texto
composto de quatro sees. A primeira dedicase a mostrar, de forma bastante
sucinta, a evoluo da pesquisa pblica para a agricultura brasileira, destacando
trs dimenses principais: primeira, quando pesquisa para o rural era sin
nimo de pesquisa agropecuria; segunda, apresentando a atual estrutura da
pesquisa pblica (instituies de CeT) para a agricultura brasileira; terceira,
quando a temtica do desenvolvimento rural entrou na agenda da pesquisa
agropecuria e quando a inovao (re)comeou a ganhar corpo na agenda das
instituies de CeT voltadas para a pesquisa agropecuria, fenmenos estes
com maior intensidade na virada do sculo XX para o XXI.
Na segunda seo, assumindose que pesquisa e polticas pblicas so
indissociveis para a promoo do desenvolvimento rural, alguns tpicos sero
enfatizados: fazer pesquisa e desenvolvimento para qu? para quem? Como
lidar com a diversidade e a heterogeneidade da agricultura e do rural? como
a sociedade participa e beneficiria dos resultados da pesquisa agropecuria
e das polticas pblicas para o rural? Tambm ser feita uma breve anlise das
polticas pblicas que buscam integrar a pesquisa agropecuria e o desenvol
vimento rural brasileiro.
Na terceira, luz do que foi apresentado e discutido, pretendese propor
alguns tpicos para uma agenda futura de maior inte(g)rao entre a pesquisa
agropecuria e as polticas pblicas, reforando que o Estado ainda tem um
papel fundamental na promoo da inovao no meio rural, visando os as
pectos produtivos, mas tambm a busca por melhores condies de vida da
populao rural. Por ltimo so apresentadas as consideraes finais.
e interesses humanos de sua prtica, contribuiu tanto aos avanos da realidade material quanto
desigualdade da humanidade e vulnerabilidade do planeta. Chegou a hora de optar por opes
paradigmticas contextuais, interativas e ticas no processo de inovao (Silva, 2011, p. 640).
513
19/03/2015 14:26:30
A pesquisa e o desenvolvimento agropecurio

no Brasil: histrico e novos desafios
Breve histrico da evoluo da pesquisa agropecuria no Brasil
Com a instalao da corte portuguesa no Brasil iniciaramse os primeiros
movimentos para a internalizao de estruturas que se dedicariam experi
mentao e pesquisa agropecuria (Quadro 1). E, desde a criao do Jardim
Botnico, no Rio de Janeiro, em 1808 at a criao da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria Embrapa, em 1973, o que se viu foi o nascimento e
a maturidade de instituies pblicas dedicadas cincia e tecnologia voltadas
para o desenvolvimento da agricultura brasileira, com base em instituies
pblicas ligadas aos estados da Federao e universidades pblicas (federais e
estaduais) e um nascente sistema federal de pesquisa e experimentao agrope
curia ligado ao Ministrio da Agricultura, que foi absorvido pela Embrapa.5
Quadro 1
Evoluo da pesquisa agropecuria no Brasil, 15001973
15001808 No houve qualquer tentativa consequente de montagem de uma matriz
institucional que apoiasse o desenvolvimento cientfico e tecnolgico
1808
Criao do Jardim Botnico, no Rio de Janeiro
1818
Criao do Museu Real, que depois transformouse no Museu Nacional,
tambm no Rio de Janeiro
1859
Criao do Imperial Instituto Baiano de Agricultura (depois Escola Agrcola
da Bahia, em Cruz das Almas, que se incorporou Universidade da Bahia)
e do Instituto Pernambucano (vida efmera)
1860
Criao do Imperial Instituto das Provncias do Rio de Janeiro (Imperial
Instituto Fluminense de Agricultura), de Sergipe e do Rio Grande do Sul
(os dois ltimos com vida bastante efmera)
5
Ainda que se reconheam as motivaes macroeconmicas e polticas que contextualizaram a
criao da Embrapa como um dos mecanismos de interveno estatal no processo de modernizao
da agricultura, no se pode deixar de levar em considerao alguns pontos cruciais que afetavam
a pesquisa agropecuria e serviram de justificativa para o surgimento da Empresa: falta de uma
poltica cientfica e tecnolgica para a agricultura; ausncia de mecanismo de coordenao para
programar, executar e avaliar atividades de pesquisa; falta de apoio ao pesquisador tanto no que se
refere a uma poltica adequada de cargos e salrios quanto de treinamento; localizao inadequada
das bases fsicas e de pessoal; deficiente articulao com os servios de assistncia tcnica, extenso
rural e com os produtores rurais; insuficincia de recursos financeiros e falta de flexibilidade na sua
aplicao (Rodrigues, 1987a, p. 238).
514
19/03/2015 14:26:30
1866
1883
1887
1899
1901
1905
1908
1910
1911
1912
1913
1918
1920
1926
1934
1935
1938
1943
Instalao da Comisso Geogrfica e Geolgica na Provncia de So Paulo,

que depois daria origem ao Instituto Geolgico
Criao da Escola de Agricultura, em Pelotas RS (depois chamouse
Escola Superior de Agricultura Eliseu Maciel)
Criao da Imperial Estao Agronmica de Campinas (depois Estao
Agronmica de Campinas e, finalmente, Instituto Agronmico de
Campinas IAC) e tambm da Sociedade Nacional de Agricultura
Criao do Instituto Soroterpico de Manguinhos, no Rio de Janeiro
(depois Instituto Oswaldo Cruz)
Criao da Escola Prtica de Agricultura Luiz de Queiroz, em Piracicaba
SP (que, em 1931, transformouse em Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz Esalq, e, em 1934 foi incorporada Universidade de So
Paulo USP)
Criao do Posto Central de Zootecnia (que, em 1916, seria o Posto de
Zootecnia de Nova Odessa SP, e, depois se converteria no Instituto de
Zootecnia de Nova Odessa)
Instalao da Escola Superior de Agricultura de Lavras MG
Instalao da Escola Superior de Agricultura e Medicina Veterinria (hoje
Universidade Federal Rural) do Rio de Janeiro e tambm da Estao
Experimental da CanadeAcar em Campos RJ
Criao da Estao Experimental da CanadeAcar em Escada PE
Criao das Estaes Experimentais Sericcolas em Bento Gonalves RS
e Barbacena MG
Criao da Estao Experimental de Algodo em Coroat MA
Criao da Escola de Agronomia do Cear (depois Centro de Cincias
Agrrias da Universidade do Cear)
Criao da Escola Superior de Agricultura e Veterinria de Viosa MG
(comea a operar em 1922 e, atualmente, a Universidade Federal de
Viosa UFV)
Criao do Instituto Biolgico de Defesa Agrcola e Animal do Estado de
So Paulo
Criao da Escola de Agronomia de Areia PB (que comea a operar em
1936)
Criao do Instituto de Pesquisa Agronmica (IPA) do Estado de
Pernambuco (depois Empresa Pernambucana de Pesquisa Agropecuria)
Criao do Centro Nacional de Ensino e Pesquisas Agronmicas (CNEPA)
dentro da efmera Diretoria Geral de Pesquisas Cientficas no Ministrio
da Agricultura, criada em 1933 e extinta em 1934
Criao do SNPA (Servio Nacional de Pesquisas Agronmicas) e da
Universidade Rural (no Km 47 da rodovia Rio SP)
515
19/03/2015 14:26:30
1962
1965
1968
1971
1973
Extino do CNEPA e do SNPA e criao do Departamento de Pesquisa

e Experimentao Agropecuria (DPEA), o qual representava a proposta
de coordenao federal da pesquisa agropecuria nele originouse a
PAB (Pesquisa Agropecuria Brasileira, revista ainda existente e editada
pela Embrapa); tambm buscandose uma articulao com a Associao
Brasileira de Crdito e Assistncia Rural ABCAR
Criao do Sistema Nacional de Crdito Rural SNCR
DPEA transformase em Escritrio de Pesquisa e Experimentao (EPE)
EPE transformase em Departamento Nacional de Pesquisa Agropecuria
DNPEA (com vida bastante efmera)
Aps a opo do governo federal por uma instituio de carter mais gil e
flexvel, foi criada a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa
Fonte: Sousa (1993); Rodrigues (1997a, 1997b, 1997c)
Neste perodo de, praticamente, um sculo e meio, algumas constataes

so relevantes: primeiro, durante todo o perodo (e um pouco mais alm dele),
estimular e incentivar a pesquisa agropecuria era sinnimo de promover o
desenvolvimento rural (a concepo dominante era de que uma coisa levava
necessariamente outra); segundo, notvel o espraiamento das instituies
pelo territrio nacional; terceiro, a agricultura passou por processos muito
profundos de transformao saindo dos ciclos coloniais at a modernizao
calcada na Revoluo Verde iniciada nos anos de 1970;6 quarto, o Estado teve
papel crucial na conformao de um sistema de pesquisa pblica voltado para
as cincias agrrias.7
Definindo padro tecnolgico como o conjunto de conhecimentos e tcnicas utilizados por grande
nmero de agentes sociais, seja na produo, na conservao, no armazenamento e no processa
mento, seja na venda de bens e servios, e, assumindo que, a esse conjunto est sempre associado
um paradigma de desenvolvimento, em torno do qual se rene uma longa srie de elementos como
relaes sociais, organizaes, interesses e compreenses alternativas de transformaes prospec
tivas, Sousa (1993, p. 4445) definiu trs padres tecnolgicos dominantes ao longo da histria
brasileira: o padro tecnolgicocolonial ou agroexportador (15001887); o padro agroexportador
com informaes tcnicocientficas (18871965); o padro tecnolgico multissetorial (19651990,
quando o livro foi escrito).
7
No h espao aqui para o aprofundamento necessrio sobre o papel do Estado brasileiro na for
mao e configurao de uma poltica de cincia e tecnologia para a agricultura. Para uma anlise
histrica e em profundidade, recomendase o importante texto de Castro (1984). Nele, a autora faz
uma retrospectiva desde o relatrio da Comisso Tcnica Mista Brasil Estados Unidos, de 1949,
at o III Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), de 198085, para mostrar, em detalhes, o
papel do Estado no desenvolvimento da cincia e da tecnologia e sua estreita relao com o processo
de modernizao da agricultura brasileira.
6
516
19/03/2015 14:26:30
Neste sentido, vale salientar que os momentos de superao foram

marcados por aes institucionais, como a criao de uma estrutura eficiente
de pesquisa, que trouxe significativos aportes cientficos produo, e im
plantao de polticas de estmulo adoo de uma agricultura baseada no
uso de insumos industriais (Sousa, 1993, p. 6263).
Essa constatao muito importante e vem reforada pelas palavras
de Szmrecsnyi (1990, p. 49): o desenvolvimento da agricultura em larga
escala envolve um conjunto de atividades, cuja viabilidade concreta requer
e pressupe a existncia de uma adequada infraestrutura institucional. Esta
infraestrutura integrada, entre outras, por entidades pblicas e/ou privadas
especializadas em pesquisa agronmica e em assistncia tcnica aos produto
res, assim como pelo sistema educacional voltado para a formao do pessoal
necessrio. No por acaso, as origens histricas de todas essas instituies so
bastante recentes no Brasil, datando em sua maioria da segunda metade do
sculo passado (XIX) em diante.
Estrutura atual da pesquisa agropecuria no Brasil 8

Todo este processo histrico deixou como legado no Brasil um arcabou
o institucional para a pesquisa agropecuria que amplo, capilarizado e foi
competente para transformar o pas numa referncia mundial em agricultura
tropical e que busca se atualizar permanentemente.
Fazendo um recorte para as instituies pblicas, vale a pena mencionar
que, atualmente: a Embrapa possui 46 unidades em todo o territrio nacio
nal (Mapa 1); em 17 estados operam as Organizaes Estaduais de Pesquisa
Agropecuria (Oepas) (Mapa 2);9 h quase duas centenas de unidades vincu
ladas aos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e s universi
dades pblicas (federais e estaduais), que tem cursos, em diversas modalidades,
ligados diretamente s cincias agrrias e formao de inmeros profissionais
para atuar nas reas de agricultura e desenvolvimento rural (Mapas 3 e 4).
Para a elaborao dos mapas apresentados nesta seo, os dados da Embrapa foram obtidos no
site www.embrapa.br; os dados das Oepas foram obtidos no site www.consepa.org.br; os dados
das instituies pblicas de educao superior e dos cursos gratuitos foram obtidos no site http://
emec.mec.gov.br/ (acessado em 18 de maio de 2014); o software utilizado para a construo das
base georreferenciadas foi o Terraview 4.2.1, desenvolvido pelo Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais INPE.
9
Estimativas apontam para um contingente de cerca de 20 mil empregados, sendo entre 3 mil e 4
mil pesquisadores, somadas as Unidades da Embrapa e toda a estrutura das Oepas.
8
517
19/03/2015 14:26:30
Mapa 1 Distribuio das Unidades da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa),

por Unidade da Federao, Brasil, 2014
Fonte: Embrapa.
Mapa 2 Distribuio das Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria (Oepas), por Unidade
da Federao, Brasil, 2014
Fonte: Consepa.
518
19/03/2015 14:26:30
Mapa 3 Distribuio dos cursos pblicos ligados ao tema das cincias agrrias nas Universidades,
por Unidade da Federao, Brasil, 2014
Fonte: MEC.
Fonte: MEC.
Mapa 4 Distribuio dos cursos pblicos ligados ao tema das cincias agrrias nos Institutos
Federais, por Unidade da Federao, Brasil, 2014
Fonte: MEC.
519
19/03/2015 14:26:31
Como pode se observar, parece claro que o nosso principal problema no

de quantidade, nem de falta de estruturas (fsica, oramentria e recursos hu
manos qualificados). A questochave parece ser reorientar, estrategicamente,
toda essa competncia e capacidade construdas ao longo de muitas dcadas
de investimentos pblicos para os novos desafios e oportunidades deste sculo
XXI (Balsadi, 2013, p. 130).
Para se ter uma ideia dos retornos econmicos e sociais desta estrutura,
tomarse como exemplo o caso da Embrapa. Desde 1996, a Empresa elabora
e publica seu Balano Social, como forma de mensurar e divulgar para a socie
dade os impactos econmicos e sociais das atividades desenvolvidas por ela e
seus parceiros (especialmente os integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria SNPA) em cada ano.
Os diversos produtos (sementes, clones, equipamentos, bioprodutos, va
cinas), processos (sistemas de gesto e de manejo, metodologias, zoneamentos,
certificao e rastreamento), informaes (avaliao de cultivares, anlises de
cenrios, redes de segurana, sistemas de automao e de monitoramento), e
servios (intercmbios de germoplasma, anlises de quarentena, redes de infor
mao, franquias, controles de qualidade, capacitao, incubao de empresas),
dentre outros, tem seus impactos monitorados e mensurados e alguns indicado
res so mencionados a seguir. Segundo o Balano Social, no longo prazo, a cada
10 pontos percentuais de incremento do oramento da Embrapa observouse
uma queda de 2,2% no preo da cesta bsica. De fevereiro de 1976 a julho de
2012, a reduo acumulada foi estimada em 79,8% (Embrapa, 2014).
Com relao ao aumento da renda dos produtores, com base em uma
anlise conjunta dos dados dos Censos Agropecurios de 1995/1996 e 2006,
constatouse que: cada aumento de uma unidade na intensidade da pesquisa
da Embrapa correspondeu a um aumento mdio de renda bruta dos produ
tores rurais da ordem de 8,8%. Considerouse nessa anlise estabelecimentos
agropecurios com renda lquida positiva e que receberam assistncia tcnica
e extenso rural, numa amostra de 86.626 estabelecimentos (Embrapa, 2014).
Com relao contribuio para o crescimento da produtividade da
agricultura brasileira, esta foi estimada em 2,2% a.a., no perodo 1975 a
2006, ressaltandose que a cada aumento de uma unidade na intensidade
da pesquisa da Embrapa implicou em aumento de 10 a 15% no ndice de
produtividade total dos fatores (PTF).
Pesquisa e Desenvolvimento Rural

O conceito de desenvolvimento rural passou a fazer parte dos debates
ao final da dcada de 1980 e no incio da dcada de 1990. Cada vez mais, o
520
19/03/2015 14:26:31
desenvolvimento do meio rural passou a evoluir da identificao restrita com

as aes exclusivas da agropecuria para uma viso mais multifacetada. Ou seja,
para atingilo passou a ser cada vez mais determinante a considerao de outros
fatores para alm daqueles puramente econmicos e ligados, exclusivamente,
produo. Destacamse, entre estes, a realidade social das famlias e grupos
residentes, a participao sociopoltica dos atores sociais, sua organizao e
seu relacionamento a partir de estruturas coletivas, a problemtica ambiental,
a identidade territorial, a demanda por polticas pblicas, a preservao da
paisagem e dos recursos ambientais como gua, terra e florestas.
A sustentabilidade como caracterstica necessria ao processo de desen
volvimento ganhou fora no incio da dcada de 1990, especialmente com
a Conferncia Mundial do Meio Ambiente de 1992, quando o crescimento
econmico deixou de ser entendido como condio necessria e suficiente para
o bem estar geral (Romeiro, 2003).
Outro fator que contribuiu fortemente para a evoluo da temtica do
desenvolvimento rural foi a construo social de categorias que refletem iden
tidades sociopolticas dentro do setor agropecurio, notadamente a categoria
da agricultura familiar, ou, mais precisamente, a dos agricultores familiares.
Mais recentemente, junto a esta categoria tambm se agregaram as categoriais
de identidade de povos indgenas e comunidades tradicionais, que incluem
comunidades indgenas, extrativistas, ribeirinhos, quilombolas, geraizeiros,
entre vrios outros.
Como reflexo desses debates, a questo do desenvolvimento rural e das
diferentes categoriais sociais presentes na agricultura e no rural brasileiro pas
saram a estar mais presentes nas misses das instituies pblicas de cincia
e tecnologia. Alm da gerao, as dimenses da promoo, da apropriao e
do intercmbio de conhecimentos e tecnologias para os diversos segmentos
agropecurios, agroindustriais e florestais comearam a ganhar mais corpo na
agenda destas instituies.10
Para avaliar as dificuldades de adoo e apropriao dos conhecimentos
e tecnologias geradas, cada vez mais passaram a ser identificadas algumas
barreiras que afetam os produtores rurais e, em especial, os agricultores fami
liares. Dentre elas, destacamse a dificuldade de sucesso no trabalho rural e
Nesse contexto, importante destacar que, por trs da misso, dos objetivos e das diretrizes da
Embrapa, e sua evoluo ao longo do tempo, estiveram presentes ideias que, no conjunto, tm con
tribuio para que a pesquisa se distancie do academicismo, ao mesmo tempo em que se aproxime
da sociedade e de seus problemas relevantes. Dentre essas ideias, destacamse a integrao interins
titucional e o foco na soluo de problemas da sociedade. O leitor pode consultar a evoluo dos
planejamentos estratgicos nos cinco Planos Diretores da Embrapa, conforme citado nas referncias.
10
521
19/03/2015 14:26:31
a possibilidade de xodo para as cidades, limitaes ambientais, dificuldades

para gerar cooperao, presses dos mercados de insumos, de produtos, de
terra, de servios, de mo de obra, bem como de assimetrias no campo das
informaes. O papel das mulheres e dos jovens na agricultura tambm passou
a ter maior relevncia e ser considerado na tentativa de otimizar os resultados
das aes de pesquisa e desenvolvimento.
Para dar conta destas mltiplas e complexas dimenses, ser necessrio
revisitar e reorientar as agendas e as atividades das instituies pblicas de
pesquisa agropecuria descentralizando aes e estratgias e ampliando a interins
titucionalidade. Seria imperativo para as agendas da pesquisa agropecuria
identificar, sistematizar e priorizar demandas de acordo com as realidades
locais para que seus resultados fossem cada vez mais adequados s diversas
regies e biomas brasileiros.
Desta forma, as agendas de pesquisa e desenvolvimento passam a ser
ordenadas cada vez mais de forma participativa pela interao com os dife
rentes grupos sociais e segmentos produtivos, embora observese uma questo
permanente entre as diversas formas de abordagem em se fazer cincia para
e com a sociedade. A viso de desenvolvimento rural pressupe um olhar
mais atento e um compromisso social mais presente com mudanas efetivas e
melhorias reais das condies de vida das famlias e das comunidades rurais.
A necessria interao entre a pesquisa

e as polticas pblicas de desenvolvimento rural
Tendo como pressuposto que a pesquisa voltada para o desenvolvimento
traz consigo um compromisso tico com a sociedade e com as populaes que
vivem no meio rural, passa a ser indissocivel a sua relao com as polticas
pblicas, nos diferentes nveis de governo, que tem como foco principal a
promoo do desenvolvimento rural.
A adoo e apropriao dos resultados da pesquisa pblica pelos agri
cultores, assim como os impactos (econmicos, sociais e ambientais) dessa
incorporao, dependem significativamente das polticas de crdito, de preo
mnimo, de armazenamento, de seguro agropecurio, de comercializao e de
infraestrutura, como estradas e acesso gua e energia eltrica. Dependem,
tambm, da condio de sade, de moradia, de alimentao e de acesso edu
cao. Adicionalmente, resultados de pesquisa podem contribuir sobremaneira
com polticas sociais de incluso produtiva e reduo da pobreza rural. Em
ltima instncia, portanto, essas relaes entre os conhecimentos e tecnolo
522
19/03/2015 14:26:31
gias geradas e as polticas pblicas contribuem para que a pesquisa pblica

agropecuria no Brasil seja decisiva na promoo do desenvolvimento rural.
Neste sentido, a enorme gama de leis, polticas pblicas e programas que
contribuem para o desenvolvimento rural demonstra esta indissociabilida
de: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf );
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); Programa Nacional de Biodiesel
(PNB); Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater); Seguro
da Agricultura Familiar (SEAF); Lei da Agricultura Familiar; Lei Orgnica de
Segurana Alimentar; Programa de Garantia de Preos para a Agricultura Familiar
(PGPAF); Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais (Pronat); Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE); Programa
de Garantia de Preos Mnimos (PGPM); Poltica Nacional sobre Mudana
do Clima (PNMC); Plano ABC (agricultura de baixa emisso de carbono);
Integrao Lavoura Pecuria Floresta (ILPF); Pronamp (Programa Nacional
de Apoio ao Mdio Produtor); Poltica Nacional de Agroecologia e Produo
Orgnica (Pnapo) e Plano Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica
(Planapo); e Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PSAN).
importante reforar que, com exceo do Pronaf, a grande maioria
destas iniciativas governamentais tiveram incio no perodo recente, ps os anos
2000, quando houve um maior compromisso dos formuladores de polticas
pblicas com o desenvolvimento rural, ao mesmo tempo em que ampliaramse
os espaos de dilogo, participao e interlocuo das organizaes da socie
dade civil com os governos federal, estadual e municipal.
Essa multiplicao de iniciativas demonstra que as agendas para o desen
volvimento rural e as formas de superao dos legados histricos de excluso
e pobreza se fortaleceram a partir deste reconhecimento do protagonismo
dos territrios e da realidade dos atores locais. Por outro lado, trouxe novos e
complexos desafios no sentido de melhor coordenao destas iniciativas, de
forma a tornar realidade a sua execuo e seu papel transformador.
Em relao integrao interinstitucional, observase o envolvimento
de diversos atores, dentre os quais se destacam o Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria (SNPA), as instituies de assistncia tcnica e extenso rural,
instituies internacionais, instituies de fomento pesquisa e de finan
ciamento da atividade agropecuria, ministrios, prefeituras, instituies de
desenvolvimento regional e empresas privadas. Essa integrao tem como
finalidade bsica estabelecer a cooperao entre os atores envolvidos em prol
da gerao de conhecimentos e tecnologias que contribuam para a soluo de
problemas concretos da sociedade brasileira, potencializando os resultados de
processos de inovao aberta.
523
19/03/2015 14:26:31
Na configurao atual, a atuao da pesquisa pblica na soluo de

problemas buscada por meio da sua associao a polticas pblicas nos
mbitos dos rgos ligados a Cincia, Tecnologia e Inovao; Agricultura;
Desenvolvimento Agrrio, Meio Ambiente e Desenvolvimento Social. Alm
dos recursos prprios alocados nas instituies de pesquisa, ao longo do tem
po, instituies como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes), Fundaes Estaduais de Amparo Pesquisa e vrios
Ministrios tm estabelecido editais de financiamento pesquisa,11 alguns em
parceria com a Embrapa e com as Oepas.
Recentemente, destacase a lei de criao da Agncia Nacional de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater), instituio que ter como prin
cipal objetivo qualificar e ampliar os servios de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Ater) no Brasil e fomentar sua articulao com a pesquisa agropecuria
para garantir que um maior nmero de agricultores tenha acesso aos conhe
cimentos e s tecnologias desenvolvidas no Pas pelas diversas instituies de
cincia e tecnologia. Essa integrao dever contribuir para que haja aumento
da produtividade, da renda e das condies de vida das famlias rurais, alm
de ampliar o acesso da populao rural s polticas pblicas.
Dentre as competncias da Anater, sero realizadas em estreita colabo
rao com a Embrapa as seguintes atividades:
promover, estimular, coordenar e implementar programas de assistncia
tcnica e extenso rural, com vistas inovao tecnolgica e apro
priao de conhecimentos cientficos de natureza tcnica, econmica,
ambiental e social;
promover a integrao do sistema de pesquisa agropecuria e do sistema
de assistncia tcnica e extenso rural, fomentando o aperfeioamento
e a gerao de novas tecnologias e a sua adoo pelos produtores;
apoiar a utilizao de tecnologias sociais e os saberes tradicionais pelos
produtores rurais;
Algumas iniciativas com o objetivo de estimular e apoiar a realizao de projetos conjuntos
de pesquisa podem ser citadas como exemplos: o edital de Redes Nacionais de Pesquisa em
Agrobiodiversidade e Sustentabilidade Agropecuria Repensa (envolvendo MCT/CNPq/MEC/
Capes/CTAGRO/CTHidro/FAPS/Embrapa), o Programa CapesEmbrapa, bem como as chama
das conjuntas de projetos entre a Embrapa e Fundaes Estaduais de Amparo Pesquisa (FAPESP,
FAPEMIG, etc.). Outras iniciativas individuais como o edital de agroecologia e sistemas orgnicos
de produo, do CNPq, tambm merecem destaque. Estes instrumentos de financiamento de
projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao no Pas buscam um vis mais claro voltado para
o desenvolvimento rural.
11
524
19/03/2015 14:26:31
promover programas e aes de carter continuado para a qualificao

de profissionais de assistncia tcnica e extenso rural que contribuam
para o desenvolvimento rural sustentvel.
Como se observa, desafios tambm se apresentam no que se refere s
polticas de formao e capacitao de quadros e de agentes do desenvolvi
mento rural vinculados Ater, em seu papel de articulao com a Embrapa e
as Oepas. Na tarefa de construir uma agenda de futuro importante considerar
a forma de incluso. Neste sentido, valorizamse os mtodos participativos, de
enfoque territorial, alinhados com processos educativos e comunicao dialgica,
com a participao e articulao da extenso, da pesquisa e do ensino.
Devem permear o conjunto das capacitaes fundamentos essenciais de
natureza social, econmica e cultural, embasadas em metodologias participati
vas, de construo conjunta de conhecimentos e intercmbio de experincias.
Tratase de processos de interao mediante os quais pesquisadores, tcnicos
e agricultores aprendem por meio da troca de saberes.
H que se superar a noo de difundir ou transferir tecnologias, avanan
do para mtodos educativos, que sejam eficientes na identificao de demandas
sociais para gerar e disponibilizar conhecimentos, tecnologias e servios.
importante frisar que a Anater dar prioridade s contrataes de
servios de assistncia tcnica e extenso rural para o pblico previsto no art.
3 da Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006 (agricultores familiares), e para
os mdios produtores rurais. A contratao dos servios de assistncia tcnica
e extenso rural para o pblico previsto no art. 3 da Lei n 11.326, de 24 de
julho de 2006, observar o disposto nos artigos 3 e 4 da Lei n 12.188, de
11 de janeiro de 2010 (Pnater).
Sugestes para uma agenda de futuro

No encontro Agricultura familiar: construindo uma agenda com viso
de futuro, realizado na Embrapa em novembro de 2013, foram debatidas e
levantadas sugestes de agendas de pesquisa, de desenvolvimento e de inter
cmbio de conhecimentos e de tecnologias relacionadas a polticas pblicas,
desenvolvimento tecnolgico, formao e acesso a mercados. Parte destas
propostas est reproduzida neste item pela sua relevncia.12
Para uma viso mais geral sobre os desdobramentos tecnolgicos para a agricultura brasileira como
um todo, ver Embrapa (2014b).
12
525
19/03/2015 14:26:31
a) Fortalecimento das abordagens e metodologias participativas, que

valorizem a diversidade e seu uso pela comunidade. essencial que
se reconheam as caractersticas locais dos territrios. E isso altera
a perspectiva das aes: deixam de ser unidirecionais e passam a ser
interativas. Os conhecimentos e as experincias locais assumem
grande importncia nos processos de pesquisa e desenvolvimento.
O saber local valorizado. As pessoas e suas demandas passam a ser
consideradas na definio dessas agendas. Os atores locais deixam de
ser somente beneficirios e passam a participar ativamente na busca
de solues tecnolgicas para seus problemas.
b) Adoo de novos instrumentos e formas de governana a partir do
territrio, utilizando o conceito do desenvolvimento endgeno.
Assim, esperase que as particularidades dos diferentes agricultores
familiares e da interao ambiente e sociedade, encontrados no espao
rural brasileiro, sejam respeitadas e atendidas ao se propor polticas
pblicas e/ou aes voltadas para o desenvolvimento tecnolgico.
c) Novas tendncias de consumo e as consequentes demandas para os
agricultores. Como exemplo, destacase a busca crescente por pro
dutos orgnicos, agroecolgicos ou certificados. Outro exemplo a
crescente preocupao com a garantia de qualidade e de inocuidade
dos alimentos e a valorizao da produo local. As agendas de polti
cas pblicas, de desenvolvimento tecnolgico e de acesso a mercados
devem, necessariamente, incorporar tais tendncias e traar estratgias
para aproveitar ao mximo os benefcios possveis e minimizar os
danos. Para tanto, a correo de falhas decorrentes de assimetrias de
mercados e o aumento do acesso informao devem ser priorizados.
d) Crescente importncia das atividades rurais no agrcolas na for
mao de renda das famlias rurais, que abre novas possibilidades
para as agendas de pesquisa e de formulao de polticas pblicas de
desenvolvimento rural.
e) Fortalecimento, na agenda de pesquisa das instituies pblicas,
das necessidades e identidades especficas dos povos e comunidades
tradicionais e povos indgenas.
f ) A recente lei de criao da Anater (Agncia Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural) ter impactos relevantes sobre os agriculto
res familiares, os mdios produtores e todos os agentes que com eles
interagem. Ser necessrio mudar paradigmas e construir processos
que garantam um dilogo institucional contnuo no tempo e no
espao.
526
19/03/2015 14:26:31
g) A agenda de pesquisa deve considerar as diferentes vises dos grupos

que compem o meio rural, em especial os jovens, as mulheres e os
idosos, e analisar o impacto dos resultados de suas pesquisas tendo
em vista as necessidades destes diferentes pblicos. O meio rural
nunca foi um espao exclusivo masculino e de pessoas de meia idade.
A construo de uma viso calcada em um nico perfil empobrece o
potencial de resultados e prejudica a construo de uma viso mais
diversificada do meio rural.
h) Da mesma forma, a agenda de pesquisa atual que busca analisar os
efeitos das mudanas climticas deve considerar seus efeitos sobre os
diferentes grupos e atividades no meio rural.
i) necessrio investir no desenvolvimento de alternativas tecnolgicas
para sistemas de produo diversificados e complexos. Considerar
ambientes de integrao entre agricultura, criao de animais e, flo
restas, mas tambm as alteraes climticas, o acesso gua, o acesso
a insumos, o uso de mo de obra, o entorno econmico e social e sua
sustentabilidade no tempo.
j) Uma outra agenda a do apoio ao desenvolvimento tecnolgico
para produo agroecolgica e agroextrativista, contribuindo com
tecnologias que poupem insumos externos propriedade e sejam
mais resilientes s mudanas climticas. Estudos e pesquisas sobre
novas bases agropecurias no conceito de transio energtica (com
substituio de uso de combustveis fsseis no renovveis por outras
fontes). importante desenvolver estudos de avaliao econmica,
ambiental e social dos sistemas alternativos de produo em com
parao aos sistemas convencionais. Indicadores outros, que no
apenas os econmicos devem ser utilizados, como forma de avaliar a
qualidade de vida e de felicidade das pessoas e comunidades.
k) Investir mais em pesquisas de novos processos/produtos, em especial
na agroindstria diversificando a renda nas atividades agrcolas e
rurais.
l) Estruturao de redes de resgate, conservao e multiplicao de
sementes tradicionais para aproveitamento do valor estratgico dos
recursos genticos e do conhecimento tradicional a eles associado.
m) Estratgias de valorao de recursos naturais para potencializar trocas
baseadas no balano energtico e de sustentabilidade (servios am
bientais) e de preservao da paisagem rural.
n) A agenda de acesso a mercados cresceu e assumiu uma posio con
solidada na agenda de pesquisa rural. Incluemse a temas emergentes
527
19/03/2015 14:26:31
como: mercados institucionais, a construo social de mercados;

mecanismos (no s mercantis) que explicam o desempenho e a
ativao de redes de trocas mercantis; mecanismos de reciprocidade;
tamanho dos circuitos (curtos e longos) dos alimentos, dos circuitos
e redes alternativos; qualidade/certificao de produtos; relaes rural
x urbano, produtor x consumidor; novas pontes com consumidores
(processo de agregao de valor, circuitos curtos, espaos de venda);
condicionantes dos produtores para acesso aos mercados; anlise do
custo da insero nos mercados conforme tipo de produo; exign
cias fitossanitrias para acesso a mercados; reduo de custos de pro
duo e custos de transao (custos de certificao e de acreditao).
o) Agenda internacional do desenvolvimento rural: o mundo est inter
conectado e, para o avano do conhecimento, fundamental forta
lecer as diversas conexes com redes de pesquisas regionais e globais.
Na temtica de desenvolvimento rural, essencial esta conexo. Na
cooperao SulSul tambm importante fazer um debate do modelo
brasileiro para alm da dimenso setorial agrcola, mas considerando
as diversas dimenses envolvidas no meio rural, e as consequncias
das tomadas de deciso para o futuro.
Consideraes finais
Este artigo buscou trazer para o debate os distintos enfoques da pesquisa
setorial (agropecuria) e de uma agenda de pesquisa para o desenvolvimento
rural e de polticas pblicas que crescente e promissora.
Buscou reforar que, fundamentalmente, na agenda para o desenvolvi
mento rural h um comprometimento histrico com a mudana social e com a
qualidade de vida de homens, mulheres, jovens e crianas que vivem no campo,
bem como sua sustentabilidade ao longo do tempo. H um reconhecimento
da pluralidade e da heterogeneidade social, econmica e ambiental, no como
um aspecto negativo, mas como uma realidade que deve ser considerada e
respeitada nas aes de pesquisa. Considerase que no h um caminho nico
para o desenvolvimento do meio rural, mas mltiplos caminhos, convivendo
simultaneamente no espao.
As agendas de futuro aqui apresentadas demonstram que a temtica do
desenvolvimento rural no traz uma nostalgia do passado idlico, prmo
dernizao agrcola. Ao contrrio, demonstram que, cada vez mais, os pases
necessitam atualizar suas agendas de pesquisa e de polticas pblicas, que so
528
19/03/2015 14:26:31
necessrias em funo de suas mltiplas e distintas realidades e condicionantes.

Estas agendas devem estar permanentemente conectadas com a realidade, as
necessidades e as potencialidades daqueles que optaram (ou simplesmente
permaneceram ao longo do tempo) por viver e obter seus meios de vida no
campo, mas tambm daqueles que o deixaram para viver nas cidades.
Referncias
BALSADI, O. V.Adequao tecnolgica para a diversidade da agricultura brasileira. In:
NETTO, C. G. A. M. (Org.). Desenvolvimento agrcola e questo agrria. v. 1. 1.ed. So
Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013, p. 115134.
CASTRO, A. C. Cincia e tecnologia para a agricultura: uma anlise dos planos de de
senvolvimento. Cadernos de Difuso de Tecnologia, Braslia, v. 1, n. 3, p. 309344, set./
dez. 1984.
EMBRAPA. I Plano Diretor da Embrapa: 19881992. Braslia: EmbrapaSEP, 1988.
Mimeo. 544p.
______. II Plano Diretor da Embrapa: 19941998. Braslia: EmbrapaSPI, 1994. Mimeo. 51p.
______. III Plano Diretor da Embrapa: 19992003. Braslia: EmbrapaSPI, 1998. Mimeo. 40p.
______. IV Plano Diretor da Embrapa: 20042007. Braslia, 2004. Mimeo. 48p.
______. V Plano Diretor da Embrapa: 200820112023. Braslia, 2008. 44p.
______. Balano Social 2013. Braslia, 2014. 42 p.
______. Viso 20142034: o futuro do desenvolvimento tecnolgico da agricultura brasileira.
Braslia, 2014. 54 p.
RODRIGUES, C. M. A pesquisa agropecuria no perodo do psguerra. Cadernos de
Difuso de Tecnologia, Braslia, v. 4, n. 3, p. 205254, set./dez. 1987a.
______. A pesquisa agropecuria federal no perodo compreendido entre a Repblica
Velha e o Estado Novo. Cadernos de Difuso de Tecnologia, Braslia, v. 4, n. 2, p. 129153,
maio/ago. 1987b.
______. Gnese e evoluo da pesquisa agropecuria no Brasil: da instalao da corte
portuguesa ao incio da repblica. Cadernos de Difuso de Tecnologia, Braslia, v. 4, n. 1,
p. 2138, jan./abril 1987c.
ROMEIRO, A. R. Desenvolvimento sustentvel. Campinas: Embrapa Monitoramento
por Satlite, 2003.
SILVA, J. de S. A inovao da inovao na pesquisa agropecuria. Cadernos de Cincia e
Tecnologia, Braslia, v. 29, n. 2, p. 635649, maio/ago. 2011.
SOUSA, I. S. F. de. A sociedade, o cientista e o problema de pesquisa. v. 1. 1.ed. So Paulo:
Hucitec, 1993.
SZMRECSNYI, T. J. M. K.Pequena histria da agricultura no Brasil. v. 1. 1.ed. So
Paulo: Editora Contexto, 1990.
529
19/03/2015 14:26:31
19/03/2015 14:26:32
Parte 8
Polticas pblicas para grupos sociais
do meio rural brasileiro
19/03/2015 14:26:32
19/03/2015 14:26:32
Polticas pblicas e comunidade

tradicional: reconhecimento
e conquista de direitos?1
Dalva Maria da Mota
Heribert Schmitz
Introduo
No Brasil, aps a promulgao da Constituio de 1988, diferentes gru
pos sociais portadores de identidades coletivas vinculadas a territrios e ao uso
comum de recursos naturais conquistaram o reconhecimento como sujeitos de
direitos e conseguiram acessar iniciativas de polticas pblicas motivados por
incentivos tnicos, por problemas ambientais e pela reduo da pobreza. No
obstante o reconhecimento e as conquistas, persistem adversidades e conflitos
pelo acesso aos recursos naturais, base das suas existncias coletivas, que esto
sendo crescentemente privatizados. Tendo em conta tal situao, o objetivo do
captulo ser refletir sobre a relao entre reconhecimento e acesso a iniciativas
de polticas pblicas em um grupo pertinente ao segmento dos denominados
Pesquisa realizada com recursos da Embrapa Amaznia Oriental, Universidade Federal do Par
e CNPq.
533
19/03/2015 14:26:32
povos e comunidades tradicionais2 do Nordeste do Brasil. As nossas reflexes

estaro amparadas no debate sobre o reconhecimento (Fraser e Honneth, 2003;
Honneth, 1994), uso de recursos comuns em comunidades tradicionais de
extrativistas (Almeida, 2000, 2006; Castro, 1997) e programas de polticas
pblicas (Heredia e Cintro, 2006; Rego; Pinzani, 2013; Scherer, 2013).
Como referncia emprica, trataremos da experincia recente de mobi
lizao de mulheres extrativistas, autodesignadas catadoras de mangaba, que
tradicionalmente praticam o extrativismo de mangaba3 e de produtos do
manguezal por meio do acesso livre e privado aos recursos naturais, parale
lamente ao desenvolvimento de outras atividades. Portadoras de identidade
coletiva referida a recursos de uso comum com baixo impacto ambiental
(Castro, 1997; Mota, Silva Junior e Gomes, 2003), recentemente elas foram
reconhecidas como sujeitos de direitos especficos (Porro, Veiga e Mota, 2011)
e tm conquistado visibilidade social.
A pesquisa
A pesquisa foi realizada por meio de mltiplas incurses a comunidades
onde ocorre o extrativismo de mangaba no Norte, CentroOeste e Nordeste
do Brasil, no perodo de 2008 a 2014. Na maioria dessas comunidades, o
extrativismo da mangaba compete predominantemente s mulheres, que
paralelamente desenvolvem tambm o extrativismo animal no mangue, a
agricultura, o assalariamento ocasional, a confeco e venda de artesanato e
de produtos comestveis como cocadas e doces, dentre outras atividades que
caracterizam o dia a dia de grupos sociais imersos na pobreza.4
A noo de superposio e complementaridade entre as atividades viven
ciada ao longo do ano para a garantia da sobrevivncia, balizada pelas relaes de
gnero e etnicidade de grupos destitudos do acesso regular aos recursos naturais
dos quais dependem para sobreviver. Essa condio impe um conjunto de
particularidades na estruturao das suas estratgias de sobrevivncia.
2
Os povos e comunidades tradicionais so grupos sociais culturalmente diferenciados que se
identificam como agentes do processo de desenvolvimento sustentvel com baixo impacto sobre o
meio ambiente e que so vistos desta maneira pelo resto da sociedade. Esses povos so considerados
como produtores de saberes e formas de manejo a eles pertinentes, essenciais na preservao da
biodiversidade (Almeida, 2000; Castro, 1997).
3
Hancornia speciosa Gomes.
4
A pobreza entendida como uma [...] privao, que pode ser somente material ou incluir ele
mentos de ordem cultural e social, em face dos recursos disponveis de uma pessoa ou famlia. Essa
privao pode ser de natureza absoluta, relativa ou subjetiva (Hoffmann e Kageyama, 2006, p. 80).
534
19/03/2015 14:26:32
Mediante a especificidade do tema, realizamos estudos de caso (Becker,

1994) em comunidades do Estado de Sergipe, maior produtor de mangaba do
Brasil, onde as mulheres extrativistas mobilizaramse e organizaramse a partir
de 2007 no Movimento das Catadoras de Mangaba (MCM). A pertena ao
MCM desencadeou entre as mulheres um processo de identificao coletiva
que promoveu o autorreconhecimento como catadoras de mangaba. Em 2010,
conquistaram o reconhecimento oficial como grupo culturalmente diferencia
do por meio de uma lei estadual.5 Ali, temos acompanhado sistematicamente
as aes em torno do reconhecimento por meio de interao com as catadoras,
observaes (participao em reunies, comercializao de frutos, audincias
pblicas, etc.), entrevistas com questionrio e entrevistas abertas (Michelat,
1987). Estas ltimas foram realizadas com durao varivel e s vezes com as
mesmas pessoas, mas em momentos diferentes para uma maior aproximao
com a subjetividade do entrevistado e apreenso das mudanas ao longo do
tempo. As principais interlocutoras na realizao da pesquisa foram as mu
lheresresidentes em localidades da Baixada Litornea e Tabuleiros Costeiros.
Ressaltamos que, no obstante tenhamos optado pela autodesignao
de catadoras de mangaba para as mulheres na elaborao deste captulo, elas
tambm se autodesignam como marisqueiras. No nos escapa o conhecimento
de que, nos anos 1980, as marisqueiras denominaramse pescadeiras [...] num
movimento de apropriao de termos produtivos e institucionais do espao
feminino por elas ocupado no mar (Maldonado, 1986, p. 21). Publicaes
recentes trazem a denominao de pescadoras e mulheres pescadoras (Alencar,
2013; Soares e Scherer, 2013) como conquista histrica das mulheres nos seus
processos de mobilizao mais recente.
Para a reflexo sobre a relao entre reconhecimento e acesso a iniciativas
de polticas pblicas, organizamos o captulo em trs partes: i) Reconhecimento
e mobilizao na literatura; ii) Dois programas de polticas pblicas: incentivo
externo por outros atores ou resultado da mobilizao das catadoras de man
gaba?; e iii) Reflexes finais.
Lei n 7.082, de 16 de dezembro de 2010. Reconhece as catadoras de mangaba como grupo cultural
diferenciado e estabelece o autorreconhecimento como critrio do direito e d outras providncias. Art.
1. O Estado de Sergipe reconhece as catadoras de mangaba como grupo culturalmente diferenciado,
que devem ser protegidas segundo as suas formas prprias de organizao social, seus territrios e
recursos naturais, indispensveis para a garantia de sua reproduo fsica, cultural, social, religiosa e
econmica. A lei permite associar o reconhecimento a reivindicaes de diferentes naturezas como:
proibir o corte das mangabeiras; demarcar uma reserva extrativista; permitir o acesso das extrativistas
reconhecidas aos recursos naturais dos quais vivem, ou seja, s mangabeiras. Porm, tudo isso depende
da mobilizao das catadoras de mangaba e de seus aliados. Como isso no aconteceu, as possveis
implicaes dessa lei no foram ainda exploradas. Mesmo assim, a lei pode ser considerada uma
conquista, porque permite retomar a luta com base legal em qualquer momento.
5
535
19/03/2015 14:26:32
Mobilizao para o reconhecimento

Analiticamente optamos por analisar o reconhecimento por meio das
evidncias dos processos de mobilizao no mbito dos quais as catadoras
de mangaba tm interagido para construir os seus propsitos comuns e fazer
valer os seus interesses.
Para Melucci (1996, p. 289): [...] a mobilizao o processo pelo qual um
ator coletivo rene e organiza os seus recursos para a promoo de um objetivo
comum contra a resistncia de grupos contrrios a esse objetivo. A mobilizao,
segundo esse autor, est diretamente ligada a um processo de resistncia num
conflito social. Honneth (1994) tambm relaciona o conflito com a mobilizao
e destaca, como Simmel (1995 [1908]), os seus aspectos positivos. Define a
luta social como [...] o processo prtico no qual as experincias individuais de
desrespeito so interpretadas como experincias cruciais tpicas de um grupo
inteiro, de forma que elas podem influir como motivos da ao, na exigncia
coletiva para relaes ampliadas de reconhecimento (Honneth, 1994, p. 260).
Com sua definio da luta social, Honneth introduz um aspecto impor
tante na explicao da mobilizao que a luta pelo reconhecimento, ttulo
de sua obra principal. A partir de autores como Moore (1982), Honneth
(2003, p. 148159) destaca a importncia da falta de reconhecimento como
uma causa central na percepo de injustia social que, segundo o autor, est
na base do desenvolvimento de resistncia e protesto. Uma injustia social
sentida quando, luz de razes geralmente aceitas, regulamentos ou medidas
institucionais infringem profundos direitos da ordem social (Honneth, 2003,
p. 154). No caso das catadoras de mangaba, isso pode acontecer quando regras
consuetudinrias de acesso aos recursos no so mais reconhecidas e acordos
de longa data com proprietrios de terra no mais aceitos pelos mesmos, como
tem ocorrido recentemente (Schmitz et al., 2011)
O autor diz ainda que se pode mostrar que [...] o esforo nas aes pol
ticas tem para os envolvidos tambm a funo direta de arranclos da situao
paralisante da humilhao passivamente sofrido e, consequentemente, de
ajudlos a conquistar uma nova relao positiva consigo mesmo (Honneth,
1994, p. 263).6
A noo de reconhecimento, no entanto, mobilizada por Honneth, no
claramente definida. Segundo Pinto (2008, p. 36): Reconhecimento um
conceito polissmico e sua reduo a uma definio exclusiva retira tanto seu
Porm, Honneth (1994, p. 264) deixa claro que os conflitos sociais e formas de luta no so todos
constitudos pelo modelo de uma luta por reconhecimento.
536
19/03/2015 14:26:32
valor heurstico para a teoria social, como sua potencialidade na luta por justi
a. Foi trazido tona no debate acadmico, nos ltimos anos, principalmente
pelo trabalho de Axel Honneth (1994) e a controvrsia Nancy Fraser Axel
Honneth (Fraser e Honneth, 2003). No seu artigo sobre essa controvrsia,
Pinto (2008, p. 36) afirma: O reconhecimento como autorreconhecimento
(estima) encontrado na tese de Honneth e o reconhecimento como status,
encontrado na tese de Fraser, no se excluem. A autora afirma: O reconheci
mento como autorreconhecimento essencial para a construo do sujeito da
ao na luta social. O dominado pode levantarse contra a dominao apenas
se este se reconhecer como tal. No entanto, em relao aos pobres no Brasil sa
lienta que esto muito mais expostos a sofrerem aes de algum, que distribui
ou que lhes reconhea, do que serem sujeitos do autorreconhecimento (Pinto,
2008, p. 47). Para ela, o autorreconhecimento, o reconhecimento pelos outros
e o reconhecimento oficial como poltica pblica so processos diferentes e o
ltimo independe do autorreconhecimento dos sujeitos individuais.
Esses trs processos permeiam as experincias recentes das catadoras de
mangaba segundo as experincias preexistentes, a capacidade de construo
do reconhecimento em dilogo com atores externos e as caractersticas dos
programas de polticas pblicas aos quais se afiliam.
Mulheres extrativistas em programas

de polticas pblicas: incentivo externo
ou resultado da mobilizao?
Os anos 1980 representam um marco em relao ao reconhecimento dos
povos e comunidades tradicionais no Brasil, especialmente com o advento da
Constituio de 1988. Este reconhecimento, entretanto, tem sido caracteriza
do por um paradoxo: de um lado, foram institudas polticas especficas para
povos e comunidades tradicionais. Por outro lado, h a reedio do modelo
de desenvolvimento alicerado nos grandes projetos que ameaam modos de
vida considerados tradicionais. neste contexto de tenso entre o reconhe
cimento e a reproduo social cotidiana que analisamos a problemtica das
catadoras de mangaba neste captulo, considerado no mbito das mobilizaes
protagonizados pelas mulheres no espao rural.
Na ltima dcada, o debate sobre programas de polticas pblicas rela
cionadas reduo da pobreza e associados aos processos de reconhecimento
oficial (Pinto, 2008) tem enfatizado iniciativas especficas para as mulheres no
Brasil. Tm papel de destaque nesse debate os movimentos de mulheres rurais
537
19/03/2015 14:26:32
que, tendo logrado reconhecimento, atuam fortemente [...] tanto na corre

o de rumos das polticas e na garantia de efetivao do acesso das mulheres
aos direitos conquistados, como tambm no impulsionamento de mudanas
culturais e de autopercepo do lugar das trabalhadoras das reas rurais como
atores sociais e polticos (Heredia e Cintro, 2006, p. 21).7
As autoras citadas analisam que os movimentos especficos de mulheres
so recentes, mas dinmicos e com influncia no estabelecimento do quadro
poltico institucional. Esse quadro tem sido marcado tanto pela institucio
nalizao de movimentos mais gerais, quanto pelo surgimento de organiza
es associadas a identidades e questes especficas como o Movimento das
Quebradeiras de CocoBabau, o Movimento das Mulheres Pescadoras e a
Organizao das Mulheres Quilombolas, na dcada de 1990 do sculo XX.
Nesse processo, afirmam as autoras, [...] a organizao e as mobilizaes das
mulheres trabalhadoras rurais trouxeram ao Estado um conjunto de reivin
dicaes, colocando a necessidade de dar respostas s questes colocadas
(Heredia e Cintro, 2006, p. 11). Mesmo assim, crticas persistem quanto
limitada influncia das polticas pblicas no aumento da satisfao e do bem
estar das mulheres rurais (Paulilo, 2012), particularmente daquelas que no
tm acesso regular aos recursos naturais dos quais dependem para sobreviver,
como as extrativistas de produtos vegetais e animais que vivem no espao
rural no Brasil (Mota et al., 2013) e que, recentemente, tm participado do
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e do SeguroDesemprego do
Pescador Artesanal (SDPA).
O PAA8 foi constitudo pelo Governo Federal, em 2003, como uma
das aes estruturantes do Programa Fome Zero e tem como objetivo central
garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade
necessrias s populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional e
promover a incluso social no campo por meio do fortalecimento da agricul
tura familiar (Conab, [2011]). O programa apoia simultaneamente a compra
e a venda de alimentos dos agricultores familiares9 com incentivos, inclusive
Segundo as autoras, foi somente a partir de 1985 que comearam a surgir iniciativas de polticas
pblicas que incorporam componentes de gnero a suas aes substituindo aquele cidado in
diferenciado a quem se dirigiam. Dentre as primeiras aes, elas destacam o Programa de Apoio
Mulher em 1985, do Ministrio da Agricultura, o Projeto de Apoio Organizao da Mulher Rural
em 1988, do Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Sibrater), e a Previdncia
Rural, a partir de 1992.
8
Institudo pelo artigo 19 da Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto
n 4.772, de 2 de julho de 2003.
9
Segundo a Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, que estabelece as diretrizes para a formulao da
Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais, so considerados
7
538
19/03/2015 14:26:32
a participao nos circuitos formais de comercializao, visando promover

a produo de alimentos na agricultura familiar e a comercializao para o
mercado institucional (Delgado, Conceio e Oliveira, 2005).
No escopo do PAA, destacamse a aquisio direta de alimentos de
produtores familiares com dispensa de licitao para a doao a instituies e
pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional ou para a formao
de estoques estratgicos e o abastecimento do mercado institucional de alimen
tos, que compreende as compras governamentais de gneros alimentcios para
fins diversos. O programa permite que os agricultores familiares estoquem os
seus produtos para serem comercializados a preos mais justos (Siliprandi e
Cintro, 2011).
A afiliao das catadoras ao PAA deuse a partir de 2006, na modalidade
Compra com Doao Simultnea (CDS),10 com doao simultnea a institui
es localizadas no municpio ou nas proximidades.11 A instituio por meio da
qual elas participaram do PAA foi a Cooperativa de Produo, Comercializao
e Prestao de Servios dos Agricultores Familiares de Indiaroba e Regio
(Cooperafir), afiliada Associao de Cooperao Agrcola dos Assentados
da Regio Sul (Ascosul), que tanto possui membros individuais como exerce
o papel de uma central articuladora de associaes. No auge da participao,
alcanou cerca de 70% das extrativistas.
Em se tratando do SDPA, Loureno, Henkel e Maneschy (2006) afirmam
que um benefcio definido a partir da incluso plena dos trabalhadores rurais12
agricultores familiares os extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos
incisos II, III e IV: utilizem predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades eco
nmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, tenham renda familiar predominantemente
originada de atividades econmicas vinculadas ao prprio estabelecimento ou empreendimento e
dirijam seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia.
10
Anteriormente denominada Compra Antecipada Especial da Agricultura Familiar (CAEAF).
Destinase aquisio de produtos de origem agrcola, pecuria e extrativa, oriundos da agricultura
familiar, visando formao de estoques ou a doao s populaes em situao de risco alimentar
atendidas por programas sociais de carter governamental ou no governamental. Os produtores
beneficirios devero estar organizados em grupos formais e estar enquadrados segundo os crit
rios estabelecidos pelo programa. Nos casos de doao simultnea, a entrega dos produtos dever
obedecer a um cronograma apresentado na Proposta de Participao. O controle social das doaes
darse por meio do envolvimento do Conselho de Segurana Alimentar (municipal ou estadual)
ou de um organismo similar. Essa modalidade tambm operacionalizada pela Conab.
11
Em 2010 foram as seguintes: Associao de Moradores do Povoado Convento, Associao do
Menor Aprendiz, Associao dos Produtores Rurais do Povoado Flix, Associao pela Cidadania
dos Pescadores de Terra Cada e Associao Sergipana de Desenvolvimento Comunitrio e Resgate
da Cidadania.
12
A expresso trabalhador rural usada pelos sindicatos que representam as pessoas que traba
lham no meio rural e que organizam os assalariados e os agricultores no mesmo sindicato dos
539
19/03/2015 14:26:32
no sistema previdencirio oficial. A sua efetivao ocorreu com a promulgao

da Lei n 8.213, de 25 de julho 1991, que incluiu os pescadores artesanais
entre os segurados especiais, considerados aqueles que, individualmente ou
em regime familiar, fazem da pesca sua profisso habitual ou principal meio
de vida, desde que respeitadas algumas outras caractersticas. Tambm passam
a ser possveis segurados especiais o cnjuge e os filhos maiores de 16 anos de
idade, desde que comprovem o exerccio da atividade.
Segundo os autores, a poltica que instituiu o segurodefeso est intrin
secamente ligada que culminou com a equiparao dos direitos de trabalha
dores rurais aos dos trabalhadores urbanos, obtida a partir da Constituio de
1988, na qual os pescadores artesanais conquistaram avanos no que tange
aos direitos sociais e polticos, quando as colnias de pescadores, atravs do
artigo 8, foram equiparadas aos sindicatos de trabalhadores rurais, recebendo
a configurao sindical (Moraes, 2001, p. 1). Tais polticas estenderam aos
trabalhadores rurais benefcios sociais que eram, a princpio, exclusividade
dos trabalhadores urbanos (Teixeira e Abdallah, 2008). Para isso, concede
aos pescadores um salrio mnimo a cada ms em que eles estejam impedidos
legalmente de realizar a sua profisso, para suprir suas necessidades durante a
poca do defeso.
Mesmo que se saiba que o SDPA destinase a pescadores e pescadoras,
no caso das mulheres extrativistas, h a persistente designao e autodesigna
o de marisqueiras, posio, segundo informam, que assegura a condio de
seguradas especiais da Previdncia Social, conforme previsto na Constituio
de 1988. As afiliaes ao SDPA datam dos anos 2000 e alcanam a quase
totalidades das mulheres que se autorreconhecem simultaneamente como
catadoras de mangaba e marisqueiras. Muito embora a articulao de iden
tificaes seja frequentemente por elas acionada para se fazer reconhecer
pelos outros e pelas polticas pblicas, h contraposies localmente e o
estabelecimento de um conflito delas com homens que so lideranas das
Colnias de Pescadores e reivindicam das mulheres a essencializao da sua
identidade de marisqueira, porque para um deles quem marisqueira, no
pode ser catadora.
No dia a dia, as identificaes no so estveis nem essencialistas (Mouffe,
2011), mas articuladas num todo coerentemente construdo que ressalta di
menses positivas e negativas das mesmas.
trabalhadores rurais. Em muitas regies brasileiras, os agricultores familiares constituem a maior

parte dos scios.
540
19/03/2015 14:26:32
Acesso aos programas de polticas pblicas:

mobilizao e interconhecimento
Os modos de acesso das catadoras de mangaba ao PAA e ao SDPA se
diferenciam em funo do momento histrico, da natureza do programa de
poltica pblica e da organizao social preexistente.
Foram os mediadores13 que divulgaram o PAA em uma reunio exclusi
vamente com as catadoras de mangaba em Sergipe no ano 2006. Na sequncia,
eles efetuaram uma proposta Conab para a insero da fruta no programa.
Naquele momento, embora no houvesse ocorrido nenhum tipo de iniciativa
formal, havia o autorreconhecimento de que elas partilhavam uma existncia
comum. Houve uma adeso inicial de seis catadoras em 2007 e 2008, de 20
em 2009 e 2010 e de 30 em 2011. O pequeno nmero deveuse falta de
informao sobre o PAA, ao receio de perder o SDPA que tinham na condio
de marisqueiras e ao fato de que estavam informadas de que o pagamento s
ocorreria aps 30 dias, diferentemente do que acontecia quando elas vendiam
aos intermedirios e recebiam o dinheiro no ato da comercializao. Ademais,
algumas delas no dispunham da documentao exigida. Para garantir a
participao da maioria, redes de solidariedade foram ativadas para incluir
essas catadoras na comercializao das frutas. Assim, elas participaram por
intermdio daquelas que tinham DAP,14 que em seus nomes entregavam
tambm as mangabas daquelas que no tinham documentos e depois repartiam
o dinheiro correspondente ao quanto de frutos de cada uma. Retomavamse
com isso prticas costumeiras de comercializao baseadas na confiana para
lidar com um entrave burocrtico novo na histria do grupo. A partir dessa
iniciativa, cerca de 70 mulheres comercializaram as suas frutas no PAA na
ltima entrega, que ocorreu em 2011, quando foi suspensa em decorrncia da
insatisfao dos recebedores com a qualidade dos frutos, motivo reinterpretado
localmente mediante a constatao da dificuldade de transporte dos frutos da
mangaba entre os municpios.
13
Um vereador membro da Cooperativa de Produo, Comercializao e Prestao de Servios
dos Agricultores Familiares de Indiaroba e Regio (Cooperafir) que na ocasio participava do PAA
com agricultores familiares com 10 produtos (abacaxi, banana, batatadoce, cebolinha, coco verde,
coco seco, coentro, laranja, maracuj, tubrculo de mandioca com e sem casca), e o presidente da
Associao de Moradores do Povoado Pontal e Periferia.
14
Declarao de Aptido ao Pronaf DAP. Siliprandi e Cintro (2011, p. 5) afirmam que a DAP
foi criada em 2003, pelo MDA, para identificar os agricultores e agricultoras familiares que pode
riam ter acesso aos crditos de investimento e custeio no mbito do Pronaf. fornecida famlia
agricultora, tendo dois titulares (mais frequentemente mas no necessariamente o marido e a
mulher) podendo incluir os demais membros que trabalham na unidade familiar, identificados a
partir dos seus Cadastros de Pessoas Fsicas (CPF).
541
19/03/2015 14:26:32
Analisamos que a experincia das catadoras de mangaba com o PAA

foi precursora em se tratando da afiliao de um grupo de mulheres a um
programa de poltica pblica pela via da produo. Ou seja, foi o primeiro
contato coletivo com o mundo institucional na condio de produtoras,
o que possibilitou o relacionamento entre atores de diferentes mundos com
aprendizagens sociais para ambos.
Diferentemente, o modo de acesso das mulheres extrativistas ao SDPA
foi pessoalizado. As entrevistadas afirmaram que os convites individuais de
lideranas de Colnias de Pescadores para o acesso ao programa vigoraram
balizados pelas relaes de amizade, vizinhana e parentesco, contedo das
relaes sociais em sociedades de interconhecimento. As primeiras afiliaes
das catadoras de mangaba ao SDPA, segundo informaes orais, datam da
segunda metade dos anos 2000 e foram incentivadas pelos presidentes das
Colnias de Pesca. Segundo informam mulheres extrativistas entrevistadas,
ele avisou a uma e a outra da existncia do benefcio e, assim, elas prepararam
os documentos, pagaram as taxas devidas e candidataramse. Na maior parte
dos casos, obtiveram o segurodefeso no primeiro ano de cadastro, mas nos
anos subsequentes houve interrupo para muitas delas por problemas com
a documentao. As mulheres predominam no recebimento do SDPA nas
localidades visitadas, aproximandose de 70% do total dos segurados.
Comparando ao modo de socializao do PAA, a diferena fundamental
consistiu, segundo informam as entrevistadas, na incompreenso do processo
de afiliao para obter o seguro, porque a fragmentao das informaes re
passadas individualmente dificultou um aprendizado coletivo.
Em se tratando das nossas reflexes neste item, conclumos que a afilia
o das mulheres extrativistas aos dois programas foi incentivada por atores
externos, mas segundo estratgias diferenciadas que valorizaram o interco
nhecimento. Enquanto os mediadores privilegiaram o grupo de extrativistas
de mangaba independente das diferentes atividades por elas realizadas, os
presidentes das Colnias privilegiaram a pessoa, sugerindo a exclusividade da
pesca na sua ocupao, conforme preconiza a legislao. Entretanto, a unidade
de ateno o grupo de mulheres, no primeiro caso, e a mulher individual
mente, no segundo.
Tais atitudes revelam indicativos dos programas, pois o PAA privilegia o
grupo para a efetivao da entrega dos seus produtos e o SDPA assegura um
benefcio individual mesmo que para um grupo social especfico. As diferen
tes orientaes reverberaram nos processos de reconhecimento com reforo
condio de catadora de mangaba no PAA simultneo a outras identificaes
e de exclusividade da marisqueira no SDPA. As consequncias desses pro
542
19/03/2015 14:26:32
cessos no reconhecimento do grupo de mulheres extrativistas ser o tema do

prximo item.
Reflexos no reconhecimento a partir da afiliao ao PAA e SDPA

A participao das mulheres extrativistas nos dois programas de polticas
pblicas aqui em anlise foi decorrente de conquistas histricas dos movimen
tos sociais, porm ocorre de maneira particular na esfera local.
A participao no PAA foi resultado da mobilizao das catadoras de
mangaba iniciada a partir de 2003 com o apoio de pesquisadores interessados
na conservao dos recursos genticos. Essa mobilizao inicial influenciou
na visibilidade que terminou por atrair agentes externos para a apresentao
do programa e o incentivo da participao do grupo.
A fundao do Movimento das Catadoras de Mangaba (MCM) em
2007 desencadeou entre as mulheres um processo de identificao coletiva e
de autorreconhecimento e de reconhecimento pelos outros. A participao no
PAA, mesmo que temporariamente, estimulou o engajamento das mulheres,
tanto para discutir aspectos correlatos ao funcionamento do programa, quanto
para efetivar as entregas dos frutos. Esses eventos provocaram um reposi
cionamento das mulheres nos seus lugares de residncia mediante o impacto
que as entregas provocaram. Foi a primeira experincia em que um grupo de
mulheres extrativistas de mangaba comercializava conjuntamente, rompendo
com a experincia atomizada.
Diferentemente, constatamos que o acesso ao SDPA ocorreu em razo da
oferta da integrao das mulheres no programa pelos presidentes das Colnias
de Pescadores, independentemente de uma mobilizao anterior.
Nos dois casos, o papel do Estado tem sido diferente. No caso do PAA,
houve um processo de reconhecimento da identidade como catadoras de
mangaba em funo da mobilizao, tanto por meio da aprovao de uma lei
estadual15 que reconhece as catadoras como um grupo culturalmente diferen
ciado, estabelecendo o autorreconhecimento como critrio de direito, quanto
pela implementao de aes para promover a gerao de renda pela incluso
de uma fruta oriunda do extrativismo no rol dos produtos do programa. Assim,
o acesso ao PAA resultado das suas aes de luta pelo reconhecimento junto
com os seus aliados internos e externos (lder comunitrio, polticos e pesqui
sadores). No caso do acesso ao SDPA, no houve nenhum processo prvio de
15
Lei n 7.082, de 16 de dezembro de 2010.
543
19/03/2015 14:26:32
autorreconhecimento como pescadoras e uma parte das mulheres insiste em

autodenominarse como marisqueiras. Como afirma Pinto (2008, p. 36): O
reconhecimento como poltica pblica e como poltica de Estado independe
do autorreconhecimento dos sujeitos individuais [...].
Fazendo um balano comparativo entre os modos de acesso aos dois
programas, podese distinguir, ento, dois processos diferentes de reconheci
mento, prevalecendo a forma de autorreconhecimento, no caso do acesso ao
PAA, como catadoras de mangaba e o reconhecimento como poltica pblica
independente do autorreconhecimento dos sujeitos individuais (Pinto, 2008,
p. 36), no caso do acesso ao SDPA.
Uma diferena reside tambm no vis de gnero. Os envolvidos no PAA
valorizam o papel das mulheres no extrativismo em sentido amplo e tecem redes
que as interligam mais e mais. Em torno do SDPA persistem exigncias quanto
exclusividade do mariscar, preconceituosamente taxada de atividade comple
mentar dos homens, em negao ao papel social da pescadora (Scherer, 2013).
As afiliaes aos dois programas so complexas para as catadoras de man
gaba, que na sua maioria so pouco escolarizadas e no explicitam entender
a tramitao burocrtica para ter acesso aos benefcios. Entretanto, a possi
bilidade de participao compartilhada contornou os entraves burocrticos
que ameaavam a excluso de muitas delas no caso do PAA, porque as DAPs
abrigaram diferentes catadoras, que, a partir de relaes de solidariedade
preexistentes, readaptaram localmente os procedimentos previstos no PAA
para facilitar a incluso de um maior nmero de participantes. Sugerimos
que os legisladores do PAA faam dessa situao um objeto de reflexo para
redimensionarem o programa, segundo as condies objetivas dos seus bene
ficirios. Essa possibilidade inexiste no SDPA. Com isso, a mobilizao foi
mais estimulada no primeiro programa do que no segundo.
Reflexes finais
O objetivo do captulo foi refletir sobre a relao entre reconhecimento e
acesso a iniciativas de polticas pblicas em um grupo pertinente ao segmento
dos denominados povos e comunidades tradicionais do Nordeste do Brasil.
Tratamos das autodesignadas catadoras de mangaba no Estado de Sergipe e
dos seus processos de afiliao e participao em dois programas de polticas
pblicas, quais sejam o PAA e o SDPA.
Constatamos que foi no decorrer dos anos 2000 que ocorreram as afi
liaes aos programas em anlise, sendo o SDPA o precursor em se tratando
544
19/03/2015 14:26:32
da seguridade social e o PAA em termos de comercializao de um produto

oriundo do extrativismo praticado predominantemente por mulheres. O pe
rodo histrico de melhoria do acesso dos pobres rurais em anlise a programas
de reduo da pobreza demarcado normativamente pela Constituio de
1988 e operacionalmente pelo Governo Lula, quando se d a diminuio da
ausncia do Estado nos espaos rurais e a implementao macia de programas
de polticas pblicas, a exemplo do Fome Zero.
Ambos os programas foram apresentados s mulheres extrativistas por
agentes externos, muito embora, no caso do PAA, o processo anterior de
mobilizao tenha sido determinante. Assim, conclumos que o autorreco
nhecimento das mulheres extrativistas como catadoras de mangaba levou ao
reconhecimento pelos outros, enquanto no SDPA a oferta da afiliao ocorreu
sem a formao de uma identidade coletiva e aconteceu independente do
autorreconhecimento dos sujeitos individuais (Pinto, 2008).
No PAA, a atuao de mediadores valorizou o coletivo das mulheres
extrativistas e, no SDPA, os presidentes das colnias priorizaram o contato
individual segundo as relaes de amizade, vizinhana e parentesco. No obs
tante as diferentes iniciativas, conclumos que, no funcionamento de ambos
os programas, as relaes de proximidade os consubstanciam, porque no PAA
as mulheres que mais cedo aderiram eram parentes e vizinhas.
O dinamismo impresso pelas participantes do PAA influenciou no seu
reconhecimento local e nacional, expresso simbolicamente pelo contato de um
grupo de catadoras com o presidente da Conab para negociar melhores preos
para a mangaba em 2008. Nestes termos, conclumos que o PAA reforou o
reconhecimento das catadoras local e nacionalmente. Essa conquista, entre
tanto, no assegura o acesso permanente ao PAA que foi suspenso localmente.
Diferentemente, o SDPA no influenciou no reconhecimento delas como
marisqueiras mesmo que tenha pressionado a adoo de uma identidade, mas
persiste como parte da seguridade social.
De diferentes maneiras, os dois programas influenciaram para que as
mulheres extrativistas entrassem no mundo da documentao (Moreira e
Scherer, 2013, p. 149), condio indispensvel para uma existncia cvel.
Para finalizar, conclumos que a mobilizao influenciou tanto na con
formao de uma identidade coletiva associada ao uso de recursos comuns,
quanto no acesso a iniciativas de programas de polticas pblicas pelas mulhe
res extrativistas. No PAA, a mobilizao local foi determinante para que elas
tivessem acesso ao programa, mesmo que de forma temporria. Neste caso,
as mulheres conquistaram o autorreconhecimento, o reconhecimento pelos
outros e o reconhecimento oficial. Diferentemente, no caso do SDPA, elas no
545
19/03/2015 14:26:32
se mobilizaram localmente, mas tiveram acesso a um direito permanente, ou

seja, foram reconhecidas pelo Estado. Nos dois casos, os recursos financeiros
influenciaram consideralmente na qualidade de vida no atual contexto de
diminuio do acesso aos recursos e aumento de ameaas aos modos de vida
considerados tradicionais.
Referncias
ALENCAR, E. F. As Mulheres Pescadoras e a Conservao de Recursos Pesqueiros
na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (AM). In: SCHERER, E.
Trabalhadores e trabalhadoras na pesca: ambiente e reconhecimento. Rio de Janeiro:
Garamond, 2013, p. 2149.
ALMEIDA, M. As reservas extrativistas e as populaes tradicionais. Com Cincia, n. 15,
nov. 2000. Entrevista do ms. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/entrevistas/
almeida.htm>. Acesso em: 14 set. 2004.
ALMEIDA, A. W. B. Terras de quilombo, terras indgenas, babauais livres, casta
nhais do povo, faxinais e fundos de pasto: terras tradicionalmente ocupadas. Manaus:
PPGSCAUFAM, 2006.
BECKER, H. S. Observao social e estudos de caso sociais: mtodos de pesquisa em cincias
sociais. Trad. Marco Estevo e Renato Aguiar. So Paulo: Hucitec, 1994, p. 117133.
CASTRO, E. Territrio, biodiversidade e saberes de populaes tradicionais. In: CASTRO,
E.; PINTON, F. (Org.). Faces do trpico mido: conceitos e questes sobre desenvolvimento
e meioambiente. Belm: Cejup, 1997, p. 263283.
CONAB (Brasil). PAA: Resultados da Conab em 2010. Braslia, [2011]. 16 p. Disponvel
em: <http://www.conab.gov.br/OlalaCMS/uploads/arquivos/11_04_05_16_19_56_su
mario_executivo_2010.pdf>. Acesso em: 19 fev. 2012.
DELGADO, G.; CONCEIO, J. C. P. R. da; OLIVEIRA, J. J. Avaliao do Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). Braslia: IPEA, 2005. (Texto
para discusso, 1145).
Fraser, N.; Honneth, A. Umverteilung oder Anerkennung? Eine politischphiloso
phische Kontroverse. Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 2003.
HEREDIA, B.; CINTRO, R. Gnero e acesso a polticas pblicas no meio rural brasi
leiro. Revista Nera, v. 9, n. 8, p. 121, 2006
HOFFMANN, R.; Kageyama, A. Pobreza no Brasil: uma perspectiva multidimensio
nal. Economia e Sociedade, Campinas, v. 15, n. 1 (26), p. 79112, jan./jun. 2006.
Honneth, A. Kampf um Anerkennung: zur moralischen Grammatik sozialer Konflikte.
Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 1994.
Honneth, A. Umverteilung als Anerkennung. Eine Erwiderung auf Nancy Fraser. In:
Fraser, N.; Honneth, A. Umverteilung oder Anerkennung? Eine politischphiloso
phische Kontroverse. Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 2003, p. 129224.
546
19/03/2015 14:26:32
LOURENO, C. F.; HENKEL, J. A. S.; MANESCHY, M. C. A seguridade social para

pescadores artesanais do Brasil: estudo de caso no Par. Chennai: ICFS, 2006.
MALDONADO, S. C. Pescadores do Mar. So Paulo: tica, 1986.
Melucci, A. Challenging codes: collective action in the information age. Cambridge:
Cambridge University Press, 1996.
MICHELAT, G. Sobre a utilizao da entrevista nodiretiva em sociologia. In:
THIOLLENT, M. Crtica metodolgica, investigao social e enquete operria. 5.ed. So
Paulo: Polis, 1987, p. 191211.
MOORE, B. Ungerechtigkeit. Die sozialen Ursachen von Unterordnung und Widerstand.
Trad. D. Puls. Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 1982. 703 p. Ttulo original: Injustice: The
social Bases of Obedience and Revolt, 1978.
MORAES, S. C. Colnias de pescadores e a luta pela cidadania. In: CONGRESSO
BRASILEIRO DE SOCIOLOGIA, 10., 2001, Fortaleza. Sociedade e Cidadania: novas
utopias. Fortaleza: UFC, 2001. 7 p.
MOREIRA, H. C. L.; SCHERER, E. Os pescadores, o seguro defeso e a conservao am
biental no Amazonas. In: SCHERER, E. Trabalhadores e trabalhadoras na pesca: ambiente
e reconhecimento. Rio de Janeiro: Garamond, 2013, p. 125151.
MOTA, D. M.; SCHMITZ, H.; PORRO, N. S. M.; SILVA JNIOR. J. F. da;
RODRIGUES, R. F. de A. Interpretaes de polticas pblicas por mulheres extrativistas de
Mangaba em Sergipe. Amaznicas, Revista Antropologia, v. 5, n. 3 esp., p. 654681, 2013.
MOTA, D. M. da; SILVA JNIOR, J. F. da; GOMES, J. B. V. Lgicas de reproduo
social de uma populao tradicional de catadores de mangaba no litoral sul sergipano. In:
Simpsio Brasileiro sobre a Cultura da Mangaba, 2003, Aracaju.
Anais... Aracaju: Embrapa Tabuleiros Costeiros, 2003. 1 CDROM.
MOUFFE, C. En torno a lo poltico. 1.ed. 2.reimpr. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Econmica, 2011.
PAULILO, M. I. S. A inadequao das polticas pblicas no aumento da satisfao e do
bemestar das mulheres rurais. In: WORLD CONGRESS OF RURAL SOCIOLOGY,
8., 2012, Lisboa. Anais... Lisboa: International Rural Sociology Association/Universidade
Tcnica de Lisboa/Instituto Superior de Cincias Sociais e Poltica, 2012.
Pinto, C. R. J. Nota sobre a controvrsia FraserHonneth informada pelo cenrio
brasileiro. Lua Nova, So Paulo, n. 74, p. 3558, 2008.
PORRO, N.; VEIGA, I.; MOTA, D. M. da. Traditional communities in the Brazilian
Amazon and the emergence of new political identities: the struggle of the quebradeiras
de coco babaubabassu breaker women. Journal of Cultural Geography, v. 28, n. 1, p.
123146, 2011.
REGO, W. L.; PINZANI, A. Vozes do Bolsa Famlia: autonomia, dinheiro e cidadania.
So Paulo: Editora Unesp, 2013.
SCHERER, E. Trabalhadores e trabalhadoras na pesca: ambiente e reconhecimento. Rio
de Janeiro: Garamond, 2013.
SCHMITZ, H.; MOTA, D. M. da; SILVA JNIOR, J. F. da; RODRIGUES, R. F. de
A.; JESUS, N. B. de; PEREIRA, E. O. Conflitos e movimento social: ameaas e reaes
547
19/03/2015 14:26:32
das catadoras de mangaba. In: MOTA, D. M. da; SILVA JNIOR, J. F. da; SCHMITZ,
H.; RODRIGUES, R. F. de A. (Ed.). A Mangabeira. As Catadoras. O Extrativismo. Belm:
Embrapa Amaznia Oriental, 2011, p. 249290.
SILIPRANDI, E.; CINTRO, R. As mulheres agricultoras e sua participao no Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA). 2011. 27 p. Disponvel em: <http://www.iica.int/Esp/
regiones/sur/brasil/Lists/DocumentosTecnicosAbertos/Attachments/310NEAD.pdf>.
Acesso em: 28 nov. 2011.
SIMMEL, G. Le conflit. Trad. Sibylle Muller. Paris: ditions Circ, [1908] 1995.
SOARES, S. M.; SCHERER, E. Pescadoras mesmo: Seguro Defeso e Reconhecimento em
Comunidades Pesqueiras do Lago do Rei no Amazonas. In: SCHERER, E. Trabalhadores
e trabalhadoras na pesca: ambiente e reconhecimento. Rio de Janeiro: Garamond, 2013,
p. 79105.
TEIXEIRA, G. S.; ABDALLAH, P. R. Poltica de segurodesemprego ao pescador artesa
nal: assistencialismo ou incentivo? In: CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA
DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E SOCIOLOGIA RURAL, 46., 2008, Rio
Branco. Amaznia, mudanas globais e agronegcios: o desenvolvimento em questo. Rio
Branco: SOBER, 2008. 1 CDROM.
548
19/03/2015 14:26:32
Polticas pblicas
para a juventude rural brasileira
Elisa Guaran de Castro
Srgio Botton Barcellos
Apresentao
Os jovens esto indo embora! Essa expresso sintetiza uma representao
social persistente sobre a juventude rural no Brasil. Juventude rural cons
tantemente associada ao problema da migrao do campo para a cidade.
Contudo, ficar ou sair do meio rural envolve mltiplas questes onde a
categoria jovem construda e seus significados disputados, como foi tratado
em Entre Ficar e Sair: uma etnografia da construo social da categoria jovem rural
(Castro, 2013). A prpria imagem de um jovem desinteressado pelo meio rural
contribui para a invisibilidade da categoria como formadora de identidades
sociais e, portanto, de demandas sociais. Pensarmos a situao da juventude
rural brasileira no contexto do sculo XXI traz muitos desafios (Castro, 2013).
O jogo poltico para a construo de polticas pblicas pode ser inter
pretado como um jogo sequencial em que cada ator tem certo poder de veto e
deciso. Foi percebido que a formulao das polticas pblicas para a juventude
rural em seu processo de debates, construo e execuo ocorreu imerso em
relaes de cooperao, tenso, conflitos e negociaes. Nesse processo pode
549
19/03/2015 14:26:32
se considerar que h o Estado que espera do beneficirio (os e as jovens) e da

poltica pblica um determinado resultado, que por vezes pode diferir das
condies de vida e, por vezes, dos projetos e planos de vida dos atores em
seus determinados contextos e realidades (Barcellos, 2014).
As reivindicaes sociais de um grupo podem ser abordadas inclusive
no que se refere a polticas pblicas, sob um prisma de que as demandas por
justia social so caracterizadas por demandas redistributivas, que buscam
uma distribuio mais justa de recursos e bens. Outra forma de reivindicao
por justia social ocorreria pela reivindicao do reconhecimento, como por
exemplo, das perspectivas diferenciadoras de minorias tnicas, raciais, geracio
nais, sexuais e da diferena de gnero. Tratase de perspectivas que convivem de
forma ambivalente. Por um lado, o reconhecimento representa uma ampliao
da contestao poltica e do entendimento da justia social, compreendendo
questes de representao, identidade e diferena. Por outro lado, no dado
como certo que as atuais lutas pelo reconhecimento iro contribuir para apro
fundar as lutas pela redistribuio, podendo resultar em um desenvolvimento
social combinado e desigual (Fraser 2002; 2007).1
Dialogando com Fraser alm das pautas histricas relativas ao trabalho,
educao e questo socioambiental, percebemse ao longo desse processo,
tambm reivindicaes por parte das organizaes e movimentos sociais de
juventude rural relativas participao poltica, o direito cultura, ao esporte
e ao lazer. Isto , a reivindicao por polticas so questionamentos aos cons
trangimentos vividos pela condio de ser e estar jovem no contexto rural
e desenvolver seus projetos de vida, em uma realidade marcada ainda pelo
estigma fruto da representao social do campo associado ao atraso e que
contribuiu fortemente para uma ausncia de servios no campo que existem
na cidade (SNJ, 2012). Ou seja, as pautas socioeconmicas e a luta por reco
nhecimento envolve o reconhecimento social, poltico e a conquista ao direito
a redistribuio de recursos econmicos e sociais.
Sob essa perspectiva, esse artigo um esforo inicial para a construo
de um panorama e balano das polticas pblicas para a juventude rural no
Brasil no contexto das novas polticas para a juventude brasileira. Apesar de
Para Fraser (2007), muitas das lutas por reconhecimento que esto restritas a aspectos culturais
acabam se dissociando das lutas por redistribuio de recursos sociais e econmicos. Para ela, integrar
redistribuio e reconhecimento no uma tarefa fcil, pois envolve mobilizar questes relativas
inclusive filosofia, como a relao entre moralidade e tica, entre o correto e o bem, entre a justia
e a boa vida (p. 103). Assim, o reconhecimento, neste caso, no deve ser entendido como apenas
um reconhecimento normativo da categoria, pautado em leis e polticas pblicas, mas como um
processo complexo de construo de grupos ou categorias sociais rurais inferiorizadas historicamente
e em luta por se fazer reconhecer frente a outros atores e perante o Estado (Picolotto, 2011).
550
19/03/2015 14:26:32
ser ainda prematuro avaliarmos os efeitos das polticas pblicas recentes sobre
a juventude rural, um primeiro esforo nessa direo vlido.
Desse modo, por meio desse artigo vamos trazer tona alguns aspectos
sobre em que contexto social se deu a formao dessas polticas pblicas, como
se situa a categoria da juventude rural e suas demandas nesse processo, e os
desafios e possibilidades que a formulao dessas polticas trazem para o campo
do desenvolvimento rural e dos debates sobre juventude no Brasil.
Contexto social e polticas pblicas: onde se situa

a categoria juventude rural e quais suas demandas?
A diversidade das condies de vida e trabalho dos (as) jovens que vivem
no meio rural brasileiro se configuram em diferentes realidades no que concerne
as suas inseres produtivas, de acesso a servios pblicos e padres de socia
bilidade. Muitos (as) jovens compartilham o desafio de vivenciar a agricultura
familiar e camponesa atualmente no Brasil e, a partir dela, tentar viabilizar sua
autonomia social e econmica. Uma constante ainda a sada do seu local de
moradia ou a circulao em postos sazonais de trabalho em busca da autono
mia. A perspectiva geracional de envelhecimento da populao rural, a ciso
dos mecanismos de sucesso rural e a concentrao da terra so alguns de seus
efeitos. Mesmo frente a essa realidade, atualmente, a juventude considerada
como um ator importante no desenho das polticas sociais no Brasil, devido
difuso do paradigma do jovem como sujeito de direitos (Barcellos, 2014).
Alguns estudos acadmicos consideram que aes governamentais foca
das na populao jovem iniciaram a partir de 1997, ainda que a caracterizao
dessa populao fosse dspare. No caso do Brasil, Rua (1998), em um trabalho
no qual realizou um balano das polticas pblicas de juventude na dcada
de 1990, discutiu como os jovens passaram a ser considerados beneficirios
de polticas sociais destinadas a todas as demais faixas etrias em um perodo
histrico mais recente. A maior parte das polticas pblicas que tratam (de
forma transversal ou focada) a juventude como pblicoalvo estavam con
centradas no meio urbano. Tal fato justificase, em grande medida, devido
aglomerao da maioria desse pblico nos espaos urbanos do Brasil.
Contudo, no pode ser desconsiderado que desde o sculo XIX pessoas
identificadas pela categoria jovem, ou em faixa etria considerada jovem, para
os parmetros atuais, foram alvo de aes do Estado no Brasil. Relatase, que,
alm do Exrcito, outras instituies de Estado participaram do debate sobre
o destino dos jovens pobres, bem como outros setores da sociedade na poca.
551
19/03/2015 14:26:33
Por exemplo, com a transio do trabalho escravo para o trabalho considerado

livre, a questo do destino do indivduo considerado jovem e pobre passou a ser
de interesse tambm de proprietrios rurais, preocupados em criar um mercado
de mo de obra para suas lavouras no Brasil Repblica. Nesse contexto que
parece ser possvel situar os debates que ocorriam sobre a necessidade de se
criar um Ensino Primrio aliado agricultura (Cassab, 2010). Muitos jovens
em condio de marginalidade social poca tiveram como destino as colnias
agrcolas correcionais, a partir de 1890, por meio da aplicao do Cdigo Penal.2
Em um perodo mais recente, em relao populao reconhecida ou
denominada como juventude rural, a questo social que geralmente associada
a essa categoria social a ocorrncia histrica da sua migrao do meio rural
para as cidades, fato que pode ser considerado comum ou como um destino
certo no Brasil. Entretanto, na contramo dessa tendncia, diversos estudos
acadmicos e a prpria organizao social dos que se identificam como juven
tude rural passaram a ganhar visibilidade. Neste sentido, tornouse evidente
que ficar ou sair do meio rural mobiliza mltiplas questes, para alm da
migrao para o meio urbano, processo social, esse que passou a ser analisado
a partir de diferentes interpretaes (Castro, 2005; 2013).3
Um marco importante para a institucionalizao das polticas pblicas
de juventude foi a criao da Secretaria Nacional da Juventude (SNJ),4 no ano
de 2005, rgo que compe a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e a
criao do ProJovem5 (Programa Nacional de Incluso de Jovens), que foi consi
No Cdigo Penal de 1890, previase o encaminhamento dos jovens, acusados de vadiagem ou
de outros crimes para as instituies de correo. Os dispositivos, presentes no Livro III do Cdigo
Penal, estipulavam as penas para aqueles que praticassem a vadiagem: mendigos, brios, vadios e
capoeiras. Era explcita a inteno de inibir a ociosidade e estimular o trabalho como valor e garantia
da cidadania.
3
Contudo, antes de observar esse movimento poltico mais recente da reivindicao da juventude
rural, ressaltase que no Brasil a juventude, como uma identidade religiosa e poltica no espao
rural, desde a dcada de 1940 j se organizava politicamente como Juventude Agrria Catlica
(JAC), com aes no Sul e Nordeste do pas, e a partir de 1950 ampliouse por todo o Brasil (Silva,
2006; PJR, 2013).
4
A SNJ tem o objetivo de elaborar, propor e discutir as polticas pblicas direcionadas para a po
pulao jovem no Brasil, bem como representlos em espaos internacionais que sejam de interesse
nacional (SNJ, 2011).
5
O ProJovem foi institudo em fevereiro de 2005, pela Medida Provisria n 238, j convertida na
Lei n 11.129, de 30 de junho de 2005. Em 2007, por meio da Medida Provisria n 411, de 28 de
dezembro desse ano, transformada na Lei n 11.692, de 10 de maio de 2008, o Governo Federal,
no sentido de tornar mais eficazes as polticas pblicas federais voltadas juventude, ampliou o Pro
Jovem para quatro modalidades: Adolescente, Urbano, Trabalhador e Campo. Seu pblicoalvo
foram jovens entre 18 e 24 anos de idade que concluram o ensino fundamental e que no possuam
vnculo empregatcio.
2
552
19/03/2015 14:26:33
derado pelo governo como uma das principais iniciativas para a juventude cons
titudas nos ltimos anos. No mesmo ano ocorreu a constituio do Conselho
Nacional da Juventude (Conjuve), composto por 2/3 de representantes da
sociedade civil (diversas entidades, organizaes e movimentos sociais rurais e
urbanos) e 1/3 de representao de representantes governamentais (SNJ, 2010).
Junto a esse processo, nas ltimas duas dcadas, percebese que os formu
ladores6 de polticas pblicas para o meio rural brasileiro tm demonstrado uma
preocupao mais evidente com a diversidade dessas populaes. Neste sentido,
foram geradas polticas especficas para agricultores familiares, populaes qui
lombolas, extrativistas, pescadores artesanais, indgenas, etc., alm de programas
especficos de gnero e para o segmento de jovens. Em meio a essa conjuntura,
no mbito do governo federal juntamente com os segmentos da sociedade
civil que participam de instncias de participao social, ocorreu a criao
de diversos espaos de discusso e formulao de aes polticas direcionadas
para a juventude rural, como o Comit Permanente de Juventude Rural (CPJR)
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ) 7e o
Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas em Juventude Rural da SNJ.
Alm disso, jovem, juventude, jovem rural so categorias aglutinadoras de
atuao poltica: jovens do MST; da Contag; da Fetraf; juventudes partidrias;
juventudes vinculadas a Organizaes No Governamentais (ONGs); Pastoral
da Juventude, Pastoral da Juventude Rural, grupo de jovens de igrejas evangli
cas, Juventude do Movimento Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
(Castro, 2005; 2013).8 Dessa forma, nesse processo de formulao de polticas
6
O termo formuladores seria relativo ao conjunto de agentes sociais que atuam no mbito do
governo em suas diferentes esferas, nos espaos de discusso, formulao e deciso poltica acerca
das polticas pblicas e junto aos Conselhos com a participao da sociedade civil.
7
Orgo Colegiado integrante da estrutura do MDA, constituindose como um espao de con
certao e articulao entre diferentes nveis de governo e as organizaes da sociedade para o:
Desenvolvimento rural sustentvel; Reforma agrria e Agricultura familiar. O Condraf integrado
por 38 (trinta e oito) membros, sendo 19 (dezenove) representantes governamentais e 19 (dezenove)
representantes da sociedade civil, com direito a voz e voto nas deliberaes do Colegiado. Mais
informaes acessar:
<http://sistemas.mda.gov.br/condraf/arquivos/1372414655.pdf >.
8
Em meio a esses espaos institucionais de debate e formulao de polticas pblicas, observamos
que as organizaes e movimentos sociais que atuavam e ainda atuam nos espaos de discusses,
debates e decises em relao constituio das polticas pblicas direcionadas para a juventude rural
no mbito do governo federal so as seguintes: Contag, Fetraf, PJR e o MOC. No caso das orga
nizaes que integram o Condraf: a Coordenao Nacional de Quilombos (Conaq); a Coordenao
das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab); o Instituto Aliana (IA); a Escola de
Formao Quilombo dos Palmares Instituto Equip; a Rede Ceffas; o Serta; e a Unio Nacional
das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes). Tambm participam
desses espaos, como convidados ou no papel de assessores tcnicoacadmicos, pesquisadores de
553
19/03/2015 14:26:33
pblicas para a juventude, e em especial juventude rural no Brasil evidente a

crescente presena das organizaes de juventude formando e conquistando es
paos na sociedade civil e nos espaos polticos de participao social de governo.
A formulao e o histrico recente das polticas pblicas

para a juventude rural
A incorporao do termo juventude rural ou jovens do campo no
campo das polticas pblicas abre uma janela de oportunidade do ponto
de vista da reflexo crtica no campo das polticas no sentido proposto por
Kingdon (1995). Observar as polticas pblicas com foco na juventude rural
permite uma aproximao com o fluxo poltico das polticas pblicas, os ob
jetivos e as estratgias implementadas nesse processo, o feixe de conceitos que
vem sendo acionados no mbito das polticas pblicas, os estudos produzidos
na rea do desenvolvimento rural acerca das condies de vida da juventude no
espao rural brasileiro e os enfoques e opes metodolgicas para a formulao
e implementao de aes e polticas pblicas para a juventude rural.
Desse modo, as posies polticas assumidas pelos diferentes atores na
constituio das polticas pblicas para a juventude rural neste campo social no
podem ser compreendidos de forma separada, independente, mesmo que distin
tas. Considerase que deve ser levada em conta a complexidade do processo de
formao de uma poltica pblica e as posies assumidas pelos atores no mbito
dos espaos de Estado e nos demais espaos de sociabilidade que estes ocupam.
Ao analisar esse conjunto de aspectos, h de se considerar uma juven
tude rural que ainda se confronta, como classe object (Bourdieu, 1983),
com imagens urbanas sobre o campo. Esse jovem rural se apresenta longe
do isolamento, dialoga com o mundo globalizado e reafirma sua identidade
como trabalhador, campons, agricultor familiar, acionando diversas estratgias
de disputa por terra e por seus direitos como trabalhadores e cidados. Essa
reordenao da categoria vai de encontro imagem de desinteresse dos (as)
jovem pelo meio rural (Castro, 2009, p.183).
Dentre as possibilidades de atuao e construo identitria, os movi
mentos sociais rurais no Brasil so, atualmente, um espao de surgimento de
organizaes de juventude como ator poltico. Isto pode ser observado em
movimentos como o MST, o Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais, em
Universidades e ONGs. A Via Campesina tambm, por meio do MST, MAB, MPA, MMC e da
PJR, passou ao longo do tempo a dialogar com o governo para negociao de suas pautas polticas
e atualmente participa desses espaos (Barcellos, 2014).
554
19/03/2015 14:26:33
organizaes religiosas evanglicas e catlicas e organizaes como o Levante

Popular da Juventude (Castro, 2009). Embora esse tipo de articulao no
seja algo novo ou mesmo configure o surgimento de um ator e movimentos
em juventude rural, pois ao longo da histria e em muitos pases essa foi uma
categoria ordenadora de organizaes de representao social, no Brasil, h
alguns anos, observase a reordenao desta categoria (Castro, 2009, p. 183).
Os movimentos sociais no Brasil e em muitos pases da Amrica Latina
tm formado organizaes de juventude rural fortalecendo a juventude do
campo como atores polticos. Isto percebido em movimentos que se identifi
cam como camponeses e de agricultura familiar. Uma expresso da importncia
dessa categoria so os muitos eventos regionais, nacionais e internacionais e/
ou transnacionais identificados como espaos de representao dos (as) jovens
rurais no Brasil e em outros pases da Amrica Latina. Esses processos de
organizao da juventude como ator poltico nos apresentam uma complexa
construo identitria (Castro, 2005), pois por um lado h formas diversas
de ao poltica, e, por outro, h formas de ao poltica que reafirmam e
ressignificam identidades sociais e prticas polticas tradicionais, ao mesmo
tempo em que ocorre a elaborao de outras formas de fazer poltica.
A criao de instituies, polticas e programas com referncia especfica
aos jovens situados no meio urbano e rural prospectam um marco institucional
diferenciado no mbito das relaes de acordo e disputa poltica ao longo da
histria do Estado no Brasil. Conforme Macedo e Castro (2012), na arena
brasileira dos programas sociais ou das chamadas polticas pblicas termo
empregado ultimamente para designar uma srie de aes desenvolvidas por
meio das instncias governamentais os projetos e as aes direcionados ao
jovem ganharam maior visibilidade e expresso nos anos 1990.9
Entretanto, vlido destacar, conforme Feng (2007), que a mobilizao
de organizaes e movimentos sociais, aliada ausncia histrica de polticas
pblicas por parte do Estado, contribuiu para que iniciativas educacionais
e de qualificao socialprofissional fossem protagonizadas pela sociedade
civil ao longo da histria no Brasil, a exemplo de experincias dos Centros de
Formao por Alternncia (Ceffas), por meio da implantao de Casa Familiar
Rural (CFR) e Escola Famlia Agrcola (EFA).
Diante desse processo social de mobilizao pelo tema da educao do cam
po, dois anos depois da promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
9
No final do primeiro mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso (19941998) que surgiram
as primeiras polticas federais direcionadas juventude, conforme j mencionado no captulo anterior
e como demonstraram os trabalhos de Spsito (2003). Com isso, percebese que, a partir do ano
2000, as aes e polticas pblicas de governo passaram a ter maior enfoque na juventude que vive no
meio urbano e se firma uma concepo dos(as) jovens enquanto sujeitos de direitos (Bango, 2003).
555
19/03/2015 14:26:33
no Brasil (LDB), em 16 de abril de 1998, foi criado o Programa Nacional

de Educao e Reforma Agrria (Pronera) no Ministrio Extraordinrio de
Poltica Fundiria pela Portaria n 10/98, o que significou para as organizaes
e movimentos sociais uma conquista na luta por uma educao do campo.
O Pronera teve seu processo iniciado um ano antes, em 17 de julho de 1997,
quando foi realizado o I Encontro Nacional das Educadoras e Educadores da
Reforma Agrria (ENERA).10 Em 2000, o Pronera foi incorporado ao Incra.
Consta no escopo do Pronera que se trata de uma poltica pblica de
educao direcionada para os assentados das reas de Reforma Agrria que tam
bm abrangem os (as) jovens rurais. Os (as) jovens e adultos de assentamentos
participam de cursos de educao bsica (alfabetizao, ensinos fundamental
e mdio), tcnicos profissionalizantes de nvel mdio e diferentes cursos su
periores e de especializao. Essa poltica est articulada junto a diversos mi
nistrios e, no atual governo, a diferentes esferas governamentais, instituies,
movimentos sociais do campo e sindicatos dos trabalhadores rurais.11
Com foco especfico na juventude rural, em 2003, a partir do incio do
Governo Lula, as polticas pblicas para a agricultura passaram por um processo
de reorientao e aumento dos investimentos, no qual o governo sinalizou que
essas polticas pblicas atenderiam de forma mais especfica demandas da diversi
dade de populaes dentre agricultores familiares, assentados de reforma agrria,
quilombolas, comunidades tradicionais, dentre outros. Segundo o Conjuve
(2011), no Governo Federal ocorreu uma tentativa de constituir a questo da
juventude pelo eixo do mundo do trabalho. Assim, foi desenvolvido o Programa
Nacional do Primeiro Emprego (PNPE) e criada uma unidade de juventude no
Departamento de Trabalho e Emprego do Ministrio do Trabalho (DPJMTE).
Durante as discusses e mobilizaes para a implementao de polticas
pblicas para a juventude, dois programas foram lanados em 2004 pelo
Governo Federal: o Pronaf Jovem (crdito para produo) tambm motivado
pela mobilizao das entidades identificadas com as pautas dos (as) jovens e o
Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) com a linha Nossa Primeira
Terra. Podese afirmar serem esses os primeiros projetos de dimenso nacional
que aparecem como uma resposta das demandas dos movimentos sociais do
meio rural junto ao governo (Castro, 2009).
Trs meses depois desse encontro, representantes da UNB, da UFRGS, da Unisinos, da Uniju,
UFS e da Unesp, reuniramse na UNB para discutir a participao das instituies de ensino superior
no processo educacional dos assentamentos.
11
Em 2004, frente necessidade de adequar o Pronera s diretrizes polticas do Governo Lula foi
elaborado o Manual de Operaes, aprovado pela Portaria do Incra n 282, de 16/4/2004.
10
556
19/03/2015 14:26:33
O PronafJovem e o PNCFNPT so polticas pblicas destinadas para a

juventude rural, desde o ano de 2003, e podem ser consideradas em um tempo
histrico recente, em relao s demais polticas agrcolas, como as polticas
que trouxeram tona os temas da juventude e gerao nos espaos de debate
institucional e nas polticas pblicas.
O Quadro 1 sistematiza as aes e polticas pblicas que tiveram, de
alguma forma o foco na juventude rural, ou jovem do campo, ou jovem rural
de 1998 at 2006.
Em 2008, a I Conferncia Nacional de Juventude (I CNJ) foi considerada
um marco importante para o processo institucional de reconhecimento no
Estado da categoria juventude rural, ou jovens do campo, ou jovens campone
ses. Inicialmente no havia sido dada muita visibilidade juventude rural na
Conferncia. A Conferncia foi organizada por Grupos de Trabalho temticos
e no havia nenhum sobre juventude rural. A ausncia desse espao unificou
todas as representaes de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil
de juventude rural presentes. Demandaram a constituio de um Grupo de
Trabalho de Juventude Rural na Conferncia para discutir a realidade vivida
por essa populao e foram atendidos. Como resultado, dentre as 22 demandas
aprovadas na plenria final da I CNJ, duas foram relativas juventude rural.
A Conferncia foi considerada um importante espao para a discusso do
Estatuto da Juventude (PL n 4.530, 2004) o qual atualmente faz menes
categoria jovens do campo. Esse foi um importante exemplo de como o
tema da juventude rural passou a ocupar mais espaos de discusso sobre a
juventude no Brasil nos ltimos anos. Ainda, nesse mesmo ano ocorreu no
ms de junho, em Olinda (PE), a I Conferncia Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel e Solidrio (CNDRSS).
Outra ao importante que partiu de um espao de representao e que
pode ser considerada uma poltica pblica o Curso Regional de Formao
de Jovens Rurais. O Curso realizado no mbito da Reunio da Agricultura
Familiar do Mercosul e passou a ocorrer aps a VII Reunio Especializada da
Agricultura Familiar (REAF),12 em Assuno, Paraguai, maio de 2007, com
os objetivos de capacitar/formar lderes juvenis de organizaes da agricultura
familiar como agentes de desenvolvimento; fortalecer o debate sobre a juven
tude rural no interior da REAF e valorizar as identidades e a autoestima da
juventude rural. O Curso ter sua 4 edio em 2014.13
Estavam presentes as delegaes de jovens rurais do Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai,
Venezuela, Bolvia e Chile.
13
Mais informaes disponveis em: <http://www.mda.gov.br/reaf/ptbr/juventuderural>.
12
557
19/03/2015 14:26:33
tona os temas da juventude e gerao nos espaos de debate institucional e nas polticas
pblicas.
O Quadro 1 sistematiza as aes e polticas pblicas que tiveram, de alguma
forma o foco na juventude rural, ou jovem do campo, ou jovem rural de 1998 at 2006:
Quadro 1
Aes
polticas
pblicas
no governo
federal rural
Aes Quadro
e polticas1pblicas
no egoverno
federal
direcionadas
para a juventude
1998 de
a 2006
direcionadas para a juventudederural
1998 a 2006
445
Fonte: Cupertino (2012) adaptado de Castro (2005).
558
19/03/2015 14:26:33
O conjunto das aes de governo identificadas e efetivas com o recorte

juvenil no espao rural, entre os anos de 2003 a 2010 foram realizadas pelo
MDA, Incra, MEC e MTE e priorizaram a disponibilizao de crdito para
aquisio de terra ou para a realizao de projetos tcnicos, de formao em
educao do campo e de produo agropecuria (SNJ, 2010).
Quadro 2
Aes e polticas pblicas com algum enfoque em juventude rural
de 2006 a 2010 no governo federal
Polticas pblicas/programas
1. Reunio Especializada sobre Agricultura
Familiar (REAF) MERCOSUL
2. Territrios Rurais da Cidadania
Comits Territoriais de Juventude
3. Programa Nacional de Crdito
Fundirio Selo Nossa Primeira Terra
4. Pronaf Linha JOVEM
5. Programa Nacional de Educao na
Reforma Agrria (PRONERA)
6. Consrcio Rural da Juventude
* Essa poltica pblica foi um projeto que
j foi encerrado
7. Pro Jovem CAMPO Saberes da Terra
* No momento esta poltica pblica est
sendo reformulada
8. Agenda Nacional de Trabalho Decente
para a Juventude (ANTDJ)
Orgos governamentais
Assessoria para Assuntos Internacionais e
de Promoo Comercial (AIPC) MDA
Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) MDA
Secretaria de Reordenamento Agrrio
(SRA) MDA
Secretaria de Agricultura Familiar (SAF)
MDA
Instituto Nacional de Reforma Agrria
(INCRA)
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e o Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE)
Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade (SECAD)
Ministrio da Educao, SRA e SDT
MDA
OIT/ONU em nvel internacional e o con
junto de ministrios do governo, inclusive
o MDA no Brasil
Ministrio da Sade (MS)
9. Poltica de Ateno Integral Sade de

Adolescentes e Jovens
10. Grupo de Trabalho de Juventude Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural (CPJR) do Conselho Nacional Rural Sustentvel (CONDRAF)
de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CONDRAF)
Fonte: Barcellos, (2014).
559
19/03/2015 14:26:33
Os sentidos dados categoria juventude rural, ou jovens do campo, pelos

quais o Governo passou a identificar o pblico para polticas pblicas de/para
juventude, tentou unificar grupos sociais e identitrios distintos que tm como
unidade a identidade cultural com a terra e o direito ao reconhecimento como
cidado, e que vivem do campo e da floresta: como extrativistas, seringueiros/
as, quebradeiras de coco babau, pescadores/ras, marisqueiros/as, agricultores/
as familiares, trabalhadores/as assalariados/as rurais, meeiros, posseiros, arren
deiros, acampados e assentados da reforma agrria, artesos/s rurais. Contudo,
em diversos espaos de dilogo no governo essa ampla denominao adotada
constantemente questionada por organizaes e movimentos sociais vincu
lados aos povos e comunidades tradicionais.
Simultaneamente ao esforo dos movimentos sociais em colocarem suas
pautas de reivindicao, foram fortalecidos os espaos de dilogo no governo
com a sociedade civil para debater e formular polticas pblicas para a juventu
de. Um exemplo importante ocorreu no CONDRAF onde o GTJR deixou de
ser um Grupo de Trabalho para se tornar um Comit Permanente aps 2011.14
Esse movimento institucionalizou a agenda da juventude rural nesse Conselho.
Como parte integrante desse cenrio poltico, a questo da juventude
rural considerada recentemente no desenho das polticas sociais, devido
difuso do paradigma do jovem como sujeito de direitos e isso, de certa
maneira, pode ser observado, por exemplo, ao se acompanhar as reunies do
Comit Permanente de Juventude Rural Condraf e do Grupo de Trabalho
de Juventude Rural SNJ.
Ainda no ano de 2009, ocorreu no ento Grupo de Trabalho de Juventude
RuralGTJRCondraf, a pedido da SNJ, debates para a reviso do contedo
do Plano Nacional de Juventude PNJ. O Grupo, naquele contexto, teve o
papel de articular os diversos atores e tambm de pensar a pauta, as priorida
des e estratgias de atuao para o plano. O GTJR props diversas alteraes
ao longo do texto do PNJ incorporando e dando nfase juventude rural e
a sua diversidade regional e cultural. Em meio ao conjunto de proposies
realizadas pelo GTJR ao documento, obtevese como resultado a incluso de
uma proposta especfica abrangendo a juventude rural na proposta final da
O Comit Permanente de Promoo de Polticas para a Juventude Rural, atravs da Resoluo
n 79, de 19 de maio de 2011, tendo atribuies, como: I propor, acompanhar e analisar as
polticas finalsticas e transversais dirigidas aos jovens, que desenvolvem atividades rurais, nas pol
ticas agrcolas, agrrias, sociais, culturais, pesqueiras, aqucolas e extrativistas; [...] VII promover
e estimular o debate sobre a juventude rural articulado com as aes e temas a serem discutidos
no mbito do Conselho Nacional de Juventude; [...] VIII pautar o Plenrio do CONDRAF de
temas relacionados juventude rural, assim como, informar suas atividades e resultados, por meio
de relatrios peridicos (CONDRAF, 2011).
14
560
19/03/2015 14:26:33
Poltica de Desenvolvimento do Brasil Rural (PDBR) aprovada na plenria

do Condraf em 2010.
No segundo semestre de 2011, as demandas de polticas pblicas para
a juventude rural foram apresentadas para a SNJ por uma pluralidade de
movimentos do campo: sindicais, camponeses, de jovens mulheres rurais e
da agricultura familiar. A SNJ constituiu um Grupo de Trabalho de Polticas
Pblicas para a Juventude Rural (GTPPJR)15 com representantes dos minis
trios (Desenvolvimento Agrrio, Trabalho e Emprego, de Polticas para as
Mulheres, Educao e Comunicaes) identificados como importantes para
a construo de uma Poltica Nacional para a Juventude Rural, e de represen
tantes da sociedade civil, tanto as organizaes e movimentos sociais com um
histrico maior, quanto aqueles em processo inicial de articulao nacional,
como as juventudes quilombola e assalariada rural (SNJ, 2012).
Em julho de 2011 foi apresentada a Agenda Nacional de Trabalho
Decente para Juventude (ANTDJ)16 que promoveu debates e espaos para
contribuies sobre o tema do trabalho decente para os (as) jovens no Brasil.
O documento foi elaborado pelo Subcomit de Trabalho Decente e Juventude,
que coordenado pelo MTE e pela SNJ, e contou com o apoio tcnico da
Organizao Internacional do Trabalho(OIT). Essa atividade tambm mobili
zou algumas das organizaes e movimentos sociais com pautas em juventude
rural. A participao dessas organizaes originou o eixo 3 na agenda que tinha
o seguinte contedo: Garantir aos e s jovens rurais e comunidades tradicio
nais o acesso terra e s polticas de desenvolvimento rural sustentvel, ao
longo da sistematizao de 15 propostas do documento (MTE, SE, 2011).17
Nesse mesmo ano, no ms de agosto, aconteceu na Cmara dos Deputados,
o Seminrio Nacional da Juventude Rural, intitulado A Permanncia do
Jovem no Campo e a Continuidade da Agricultura Familiar no Brasil, que
tratou de temas como sucesso nas propriedades familiares, agenda poltica e
os desafios para a consolidao da Agricultura Familiar e o Desenvolvimento
Rural Sustentvel, com a participao dos representantes do governo como da
Esse espao foi anunciado tendo como objetivo debater a elaborao de agendas comuns e a
negociao entre a pauta dos movimentos sociais e as possibilidades a curto, mdio e longo prazo
da consolidao de uma poltica nacional deste tema.
16
O compromisso do Governo Federal com a Agenda Nacional de Trabalho Decente, estabelecido
em junho de 2003 mediante assinatura de Memorando de Entendimento entre o Presidente da
Repblica e o Diretor Geral da Organizao Internacional do Trabalho, e consubstanciado com o
lanamento da Agenda em maio de 2006, foi fortalecido com a instituio, por Decreto Presidencial
de 4 de junho de 2009, do Comit Executivo Interministerial responsvel pela sua implementao.
17
Ver mais em: Agenda Nacional de Trabalho Decente para a Juventude. Braslia: MTE, SE, 2011.
60 p.
15
561
19/03/2015 14:26:33
SNJ e MDA, e das organizaes e movimentos sociais, como Contag, Fetraf

e Juventude da Via Campesina.
Ainda nesse ano foi elaborado e aprovado o Programa Autonomia e
Emancipao da Juventude noPlano Plurianual do Governo Federal (PPA
20122015). Em uma de suas linhas constava o tema da juventude rural. O
oramento anual disponibilizado para a juventude rural foi de R$ 5 milhes.
Apesar do oramento disponibilizado ser considerado insuficiente, a
criao do Programa na poca foi considerada pela SNJ como uma conquista
histrica, pois pela primeira vez em um Plano Plurianual do governo federal
constou um programa especfico para os (as) jovens. Tambm em novembro
de 2011 foi lanada a Chamada Pblica18 para o Programa Incluso digital
da juventude rural realizado pela Secretaria de Incluso Digital (SID) do
Ministrio das Comunicaes (MiniCom) e a SNJ com o objetivo de apoiar
projetos de extenso em universidades pblicas e institutos federais orientados
incluso digital da juventude rural e aes para fortalecer a institucionalizao
das polticas pblicas de incluso.
Em meio a essas aes, em dezembro desse mesmo ano, ocorreu a II
Conferncia Nacional de Juventude (2 CNJ). Essa II Conferncia conside
rada central para as articulaes e aes em polticas pblicas para a juventude
rural pelos atores tanto de governo, como das organizaes e movimentos
sociais. Desde as fases regionais e territoriais contou com uma participao
expressiva dos grupos politicamente organizados como juventude rural rei
vindicando reconhecimento poltico, direitos sociais e elegendo delegados(as).
Evidenciouse que esse foi o espao poltico escolhido para ser o palco do
conjunto de reivindicaes pela formulao de polticas pblicas que trouxes
sem inovaes e abrangessem de maneira apropriada as caractersticas do que
ser um (a) jovem no contexto rural brasileiro. Como um dos resultados dessa
mobilizao, foram elaboradas e aprovadas trs propostas como temas priorit
rios. Em uma grande quantidade de propostas h meno ao reconhecimento
da juventude rural ou, como h nas resolues dessa Conferncia, Jovens do
campo. Como um dos desdobramentos da II CNJ foi reforada a necessida
de de que a SNJ atuasse diretamente na construo de uma poltica nacional
para a juventude rural. O debate foi encaminhado pelo Grupo de Trabalho
de Polticas Pblicas de Juventude Rural da SNJ e foi iniciada a articulao do
projeto do I Seminrio Nacional Juventude Rural e Polticas Pblicas.
As atividades da chamada pblica foram selecionadas para acontecer, preferencialmente, nos as

sentamentos da reforma agrria e junto aos povos ou comunidades tradicionais. Foram selecionados
41 projetos em diferentes universidades e municpios.
18
562
19/03/2015 14:26:33
Em maio de 2012, realizouse o I Seminrio Nacional Polticas Pblicas

e Juventude Rural, promovido pela SNJ em parceria com o MDA, que contou
com a participao de cerca de 200 pessoas, 50 organizaes e movimentos
sociais em juventude, pesquisadores e gestores pblicos que atuavam na
temtica. Os debates e as elaboraes polticas realizadas neste I Seminrio
foram consideradas, tanto pelos atores de governo, como pelas organizaes e
movimentos sociais, uma construo coletiva19 dos diferentes atores sociais que
representam a temtica da juventude no rural no Brasil (jovens da agricultura
familiar camponesa, trabalhadores assalariados, povos das florestas e das guas,
extrativista, indgenas e quilombolas, as principais lideranas dos movimentos
sindical, dos movimentos sociais e pastorais).20
Como um dos desdobramentos do Seminrio foi institudo o Grupo de
Trabalho Interministerial de Polticas Pblicas para a Juventude Rural. Sob
coordenao da Secretaria Geral por meio da SNJ participaram MDA, Incra,
MTE, MINC, MMA, Ministrio dos Esportes, Minicom e MEC. Como
resultado desse trabalho foram apresentadas as diretrizes para uma Poltica
Nacional de Juventude Rural que atualmente integram o esforo realizado
pelo Comit Interministerial de Juventude responsvel pelo desenho do Plano
Nacional de Juventude.
Ainda em 2012 foi lanado o edital de Apoio as Redes de Economia
Solidria no mbito do MTE pela Secretaria de Economia Solidria Senaes.21
O Edital previu uma linha especfica para a juventude com recursos da SNJ e
foram selecionados 2 projetos de redes de jovens rurais, para fomentar e fortale
cer empreendimentos econmicos solidrios e redes de cooperao em cadeias
de produo, comercializao e consumo por meio do acesso ao conhecimento,
crdito e finanas solidrias e da organizao do comrcio justo e solidrio.
Aproximadamente 200 pessoas participaram do evento, no qual foram elaboradas pelas organi
zaes e movimentos sociais junto com o governo federal 143 propostas e demandas da juventude
rural para a elaborao de polticas pblicas. As organizaes e movimentos sociais que participaram
do Seminrio e resumo do conjunto dos debates e resolues podem ser visualizadas no Relatrio
do evento. Disponvel em: http://www.juventude.gov.br/documentos/relatoriojuventuderural.
20
Ainda no ano de 2012, foi relatado em reunies do CPJRCondraf que oriundo da mobilizao do
Seminrio Nacional ocorreram uma srie de seminrios estaduais e encontros regionais em juventude
rural e no mbito governamental, em conjunto com articulaes tcnicas e polticas em torno das
pautas e demandas apresentadas pelos (as) jovens rurais. Exemplo dessas articulaes e seminrios
foram: II Seminrio da Juventude Rural do Mato Grosso do Sul, Seminrio Estadual da Juventude
Rural no Cear e o Seminrio Estadual de Juventude Rural e Polticas Pblicas do Rio Grande do Sul.
21
A base de consulta para obter as informaes gerais sobre este assunto foi pgina oficial <http://
portal.mte.gov.br/data/files/8A7C812D39E4F4B1013A511BC556656C/EDITAL%20004%20
2012%20%20REDES%20DE%20COOPERA%C3%87%C3%83O%20FINAL.pdf>. Acessado
em 3 jul. 2013.
19
563
19/03/2015 14:26:34
Ao longo desse processo de formulao de polticas para a juventude

rural, podese afirmar que um dos principais desdobramentos desse conjunto
de atividades no mbito do governo federal foi articulao poltica para a
disponibilizao e publicao dos editais de programas e projetos, com a par
ticipao da SNJ em conjunto com alguns ministrios, nas reas da incluso
digital, gerao de trabalho e renda, economia solidria com ateno para as
demandas da juventude rural.
Dessa forma, entre 2010 at o ano de 2012, observouse nos espaos ins
titucionais do Governo Federal, que as principais articulaes e movimentaes
polticas que possivelmente influenciaram na reconfigurao poltica e tem
tica das polticas pblicas para a juventude rural na agenda de Estado foram:
a mudana de status do Grupo de Trabalho em Juventude Rural para Comit
de polticas pblicas para a Juventude Rural no CondrafMDA e o retorno da
Assessoria de Juventude no MDA em 2011; o direcionamento da Secretaria
Nacional de Juventude para a diversidade de populaes excludas e mais invi
sibilizadas e a estruturao da CoordenaoGeral dePolticas Transversais que
resultou na formao do Grupo de Trabalho em Juventude Rural da Secretaria
Nacional de Juventude; realizao da II Conferncia Nacional de Juventude e
do I Seminrio Nacional Juventude Rural e Polticas Pblicas; e as constantes
audincias e reunies promovidas pelas organizaes e movimentos sociais com
a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (Barcellos, 2013).
Em 2013, para alm do esforo de articulao e fortalecimento da agenda
com intensa participao dos movimentos sociais e organismos do governo fe
deral foi possvel observar avanos nas aes concretas. No MDA, por exemplo,
foram realizados ajustes em alguns trmites burocrticos e no percentual de
juros sobre o PronafJovem e o PNCF linha Jovem, bem como o lanamento do
Pronatec Campo para os (as) jovens que vivem no meio rural. Ainda nesse ano,
a SNJ iniciou a articulao poltica de um programa emergencial22 com foco no
fortalecimento da autonomia econmica e social da juventude rural ancorada
na formao, gerao de renda e ampliao do acesso s polticas pblicas.
Foram lanadas duas iniciativas: Estao Juventude Itinerante23 (cinco estaes
conveniadas programa em expanso) e o Curso de Formao Agroecolgica
Durante o ano de 2013, no ms de setembro a SNJ anunciou que promoveu um debate com as
representaes polticas das organizaes e movimentos sociais em juventude rural, para discutir
as aes que vo integrar o Programa de Fortalecimento da Autonomia Econmica e Social da
Juventude Rural (PAJUR). O evento foi denominado, como Dilogos com a Juventude Rural.
23
O Programa Estao Juventude foi divulgado como uma poltica que tem como objetivo ampliar
o acesso de jovens sobretudo aqueles que vivem em reas de vulnerabilidades sociais s polticas,
programas e aes integradas no territrio que assegurem seus direitos de cidadania e ampliem a
sua incluso e participao social. O objetivo do programa tambm foi oferecer tecnologias sociais
22
564
19/03/2015 14:26:34
e Cidad para a Gerao de Renda (SNJ/UNB/Unilab Projeto piloto em

andamento nos estados do Centro-Oeste e Cear com 600 jovens).24
Nesse mesmo ano, aps 10 anos de negociaes polticas e trmite no
Congresso, o Estatuto da Juventude (Lei n 12.852)25 foi sancionado em 5
de agosto, com previso de entrar em vigor 180 dias a partir dessa data. Essa
lei tambm d aporte a PEC da juventude 42/2008, que incluiu o termo
JOVEM no Captulo VII da Constituio Federal. A partir dessa lei que est
ocorrendo o processo de criao do Sistema Nacional de Juventude (Sinajuve)
que est em discusso e j est em processo de elaborao da sua minuta. Nesse
Estatuto, em relao juventude rural, existem trs menes especficas: uma
quando se refere ao transporte escolar, outro quando se refere ao que se de
nomina fruio cultural e outro artigo que se refere insero produtiva da
juventude nos mercados de trabalho e econmico.
Aps isso, nesse ano, o evento que mobilizou as organizaes e mo
vimentos sociais em juventude rural foi a II Conferncia Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (II CNDRSS), em Braslia.
Como um dos processos de mobilizao ocorreu a Conferncia Setorial de
Juventude Rural em junho, em Glria de Goit/PE. O tema desse evento foi
Autonomia e Emancipao da Juventude Rural e a conferncia setorial foi
anunciada tendo o objetivo de debater questes estratgicas dos (as) jovens
do campo, relacionadas ao desenvolvimento rural sustentvel e solidrio para
contribuir nas conferncias territoriais, estaduais e na nacional.26 Na abertura
dessa Conferncia foi lanado o Plano Nacional de Agroecologia e Produo
Orgnica (Planapo) que integra aes direcionadas a juventude rural.27
para o desenvolvimento de Polticas para Juventude, permanentes e locais para e com a juventude
em grupos juvenis de produo cultural, incluso digital e esporte, entre outros.
24
Os cursos foram desenvolvidos entre a SNJ junto com a Universidade de Braslia e a Universidade
da Integrao Internacional da Lusofonia AfroBrasileira. A oferta divulgada pelo Curso de Formao
Agroecolgica e Cidad seria para fortalecer a Incluso Produtiva da Juventude Rural, com carga
horria total de 400 horasaula, para 300 jovens do meio rural, no centro Oeste do Brasil. De acor
do com SNJ (2013) as atividades de formao tm previso de ocorrer com base na pedagogia da
alternncia com uma carga horria de 300 horas (200h presenciais e 100h com prticas na unidade
de produo e nas casas dos e das jovens).
25
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2013/Lei/L12852.htm>.
Acessado em: 17 nov. 2013.
26
O evento teve a participao de aproximadamente 180 jovens representantes dos seguintes mo
vimentos e organizaes sociais do campo: Contag, Fetraf, MPA, PJR, Movimento das Mulheres
Trabalhadoras Rurais, CUT, Rede de Centros de Formao por Alternncia (Rede Ceffas), Servio
de Tecnologias Alternativas (Serta), Rede de Jovens do Nordeste, Rede de Jovens do Semirido,
Instituto Aliana, Federao dos Trabalhadores de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Faser).
27
O Planapo est em fase final de elaborao e est iniciando a sua execuo. Informaes oficiais
do conta que est previsto o lanamento de um edital para estimular experincias de produo
565
19/03/2015 14:26:34
Em meio a esse conjunto de aes, mais pautas foram se tornando tema

de debate e com demanda constante em relao s polticas pblicas para a
juventude rural, que so: polticas de crdito e os seus problemas de acesso;
polticas de fomento produtivo e financeiro; sustentabilidade e prticas as
sociadas agroecologia; falta de infraestrutura no campo; educao do e no
campo vinculado geralmente ao Pronera e recente constituio do Pronatec
e Pronacampo. Dentre esses debates, atualmente foi observado que a discusso
sobre fomento ou crdito no reembolsvel foi iniciada como um tipo de alter
nativa ao debate de crdito, tanto pela avaliao das organizaes e movimentos
sociais em juventude rural de que o Pronaf Jovem e o PNCF NPT tem
pouca efetividade e apresentam excessiva burocracia.
As possibilidades e desafios das polticas pblicas

para a juventude rural: questes para o debate
Ao se identificar a existncia de um campo das polticas pblicas para
a juventude no Brasil e de um campo poltico da juventude possvel obser
var o alargamento ou a retrao das possibilidades de atuao poltica dos e
das jovens como agentes polticos que se constituem para alm dos limites
propostos nos marcos institucionalizados pelo Estado, e que se movimentam
no necessariamente em uma nica direo e de forma linear (Castro, 2010),
Essas posies seriam referentes, por exemplo, ao que o projeto de vida do
ator social (jovem) em seus contextos de vivncia com configuraes e nuan
ces singulares e, ao mesmo tempo, a sua experincia como representao de
uma experincia histrica enquanto ator poltico disputando no mbito dos
espaos institucionais do campo das polticas pblicas de juventude recursos e
formulaes que efetivamente incluam essa populao jovem. Ou, ainda, para
o Estado uma espcie de pblico alvo/beneficirio de polticas pblicas que
tenciona essas representaes para relativos graus de uniformizao.
Como encontro desses diferentes campos de representao poltica e
social temos a constituio de marcos legais como a Lei n 12.852, de 5 de
agosto de 2013, o Estatuto da Juventude, que definem o que compreendido
como populao jovem; e o Decreto n 7.352, de 4 de novembro de 2010,
que dispe sobre a poltica de educao do campo e o Programa Nacional de
Educao na Reforma Agrria Pronera, e define populao do campo.
orgnica, que incluir tambm a participao da juventude rural e tem como uma das suas diretri
zes a ampliao da participao da juventude rural na produo orgnica e de base agroecolgica.
566
19/03/2015 14:26:34
Contudo, juventude rural como categoria aglutinadora de identidades

carrega a perspectiva homogeneizadora que esconde a diversidade dos povos,
territrios, modos de vida e de produo e nega a alteridade, que j haviam
sido reconhecidos com a Constituio de 1988 (Castro, Martins, Ferreira e
Correa, 2010). E ainda, essa categoria refora a suposta oposio campo/cidade
como tratou Weisheimer (2005).
Assim, observase que nos espaos polticos (Grupos de Trabalho,
Conferncias, Seminrios e Comits) promovidos pelo governo onde ocorre
ram os debates sobre a questo da juventude rural, alguns temas foram pautas
recorrentes, como: a falta de oramento para polticas pblicas para a juventude
rural; a falta de prioridade no tema por parte do governo; quem so e aonde
esto esse jovens rurais?; como trabalhar com esses jovens na sua diversidade?;
como reduzir os procedimentos burocrticos que promovam a ampliao do
acesso a polticas pblicas?; preconceitos com o(a) jovem quando vai acessar
polticas pblicas ou participar de espaos de deciso; a falta dos ministrios
e secretarias firmarem compromissos polticos mais efetivos com as polticas
pblicas para a juventude rural, dentre outros temas. De acordo com Elias
(1994), essas relaes so necessrias de serem estudas, considerando inclusive
as contingncias dos processos polticos.
No caso das polticas pblicas direcionadas para a juventude rural, con
siderase que as organizaes e movimentos sociais atuam em variados graus
de interdependncia ora em oposio, ora em acordo em relao ao Governo,
seja em meio ao conjunto de opes polticas feitas, ou pela implantao
considerada tardia de programas no mbito da agricultura familiar, ou na
precariedade para a formulao e acesso das polticas pblicas j existentes.
Percebese que o redirecionamento de algumas pautas por parte das
representaes dos movimentos sociais passou a ocorrer devido s reivindica
es dos (as) jovens por polticas de gerao de renda no campo mais efetivas
e vinculadas as suas vocaes regionais, culturais e tnicas, pois a ausncia ou
a falta de polticas apropriadas passam a ser um dos principais motivos que
no permitem as condies de viabilizar projetos de vida para os (as) jovens
em seus territrios. Ou seja, uma busca de autonomia para a construo da
insero dessa populao jovem nos marcos da prpria agricultura familiar,
camponesa e dos povos e comunidades tradicionais.
As geraes participam e vivenciam experincias sob um determinado
recorte do processo histrico no qual esto situadas, partilham das mesmas
formas de manifestao, o que tende a criar uma situao comum, inclusive
sua organizao e mobilizao poltica acerca das questes relativas ao seu tem
po. Sob essa perspectiva, os diversos relatos dos e das jovens rurais recolhidos
567
19/03/2015 14:26:34
em Castro (2013) e Barcellos (2014) apontam para questes como estarem

inseridos em padres culturais que muitas vezes demandam o trabalho focado
constantemente na atividade agrcola, a dificuldade em continuar no espao
rural devido dificuldade de acesso a terra em condies apropriadas para
produzir e viver, bem como a persistncia da tutela aos padres familiares e
comunitrios.
Mesmo com a reivindicao e mobilizao nos ltimos anos das organiza
es e movimentos sociais em juventude rural e ao expressarem uma demanda/
questo como pauta que chama a ateno da sociedade civil e do governo, isso
no foi o suficiente para que suas pautas compusessem a agenda central de
formulao de polticas pblicas, diante da diversidade de temas e enfoques que
permeiam o tema da juventude no mbito do Estado brasileiro. Isso significa
a necessidade de uma articulao complexa entre ministrios e outros rgos
de governo. No mesmo sentido tambm os prprios movimentos sociais ainda
no colocaram no centro das suas reivindicaes o tema da juventude.
Ao mesmo tempo em que h avanos em polticas pblicas para a juven
tude rural, o Estado ainda organizado com uma estrutura interburocrtica
que dificulta o acesso ao que j est disponvel. O levantamento demonstrou
que a visibilidade da agenda e o reconhecimento da juventude como um sujeito
de direitos avanaram tanto pelo esforo de institucionalizao de aes no
mbito governamental, como pela aprovao de marcos legais e o aumento da
representao poltica da juventude em instncias de formulao de polticas
pblicas. Contudo, h muito ainda para se caminhar para que se reconhea a
centralidade dessa agenda para uma sociedade mais inclusiva. E, ainda, para
que esse reconhecimento seja de fato marcado pelo direito autonomia.
Nessa relao de tempo e espao social, brevemente exposta nesse ensaio,
em que est ocorrendo o processo de formulao de polticas pblicas para
a juventude rural isto , das organizaes e movimentos sociais entre eles e
com o Estado, e no interior do prprio Estado nos territrios e nos espaos
governamentais vai se configurando o reconhecimento e a formao de
identidades e categorias polticas. Juventude rural, jovens do campo, ou juventude
da agricultura familiar e camponesa, quilombolas, faxinalenses, quebradeiras de
coco, se aproximam e se diferenciam nessa disputa por caminhos para o reco
nhecimento dos direitos dessa juventude to diversa.
568
19/03/2015 14:26:34
Referncias
BANGO, J. Polticas de juventude na Amrica Latina: identificao de desafios. In:
FREITAS, M. V. de; PAPA, F. de C. (Org.). Polticas Pblicas: Juventude em Pauta. So
Paulo: Cortez, 2003, p. 3356.
BARCELLOS, S. B. A formulao das polticas pblicas para a juventude rural no Brasil:
atores e fluxos polticos nesse processo social. Tese (Doutorado de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade). Programa de PsGraduao de Cincia
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2014.
______. A constituio das polticas pblicas para a juventude rural: relaes de interde
pendncia entre sociedade civil e estado. Anais do Encontro da Sociedade Brasileira de
Sociologia. Salvador. 2013.
BOURDIEU, P. Questes de sociologia. Rio de Janeiro: Marco Zero, 1983.
CASSAB, C. Refazendo percursos: consideraes acerca das categorias jovem e juventude
no Brasil. Perspectiva, Erechim, v. 34, n. 128, p. 3951, dez. 2010.
CASTRO, E. G. Juventude do campo. In: CALDART, R. S.; PEREIRA, I. B.;
ALENTEJANO, P.; FRIGOTTO, G. (Org.). Dicionrio da Educao do Campo. So
Paulo: Expresso Popular, 2012, p. 437444.
______. O campo das polticas pblicas de juventude e o campo poltico da juventude:
contribuies para a reflexo. In: PAPA, F. de C.; FREITAS, M. V. de (Org.). Juventude
em pauta polticas pblicas no Brasil. So Paulo: Petrpolis, 2011, p. 281306.
______. Entre ficar e sair: uma etnografia da construo social da categoria jovem rural.
Rio de Janeiro: Contra Capa, 2013.
CASTRO, E. G.; MARTINS, M.; Almeida, S. L. F.; RODRIGUES, M. E. B.;
CARVALHO, J. G. Os jovens esto indo embora? Juventude rural e a construo de um
ator poltico. Rio de Janeiro: Mauad/Edur, 2009.
CASTRO, E. G.; MARTINS, M.; FERREIRA, S. L.; CORREA, J. G. A categoria ju
ventude rural no Brasil: o processo de construo de um ator poltico. Contribuies para
um estado da arte. In: ALVARADO, S. V.; VOMMARO, P. A. (Comp.). Jvenes, cultura
y poltica en Amrica Latina: algunos trayectos de sus relaciones, experiencias y lecturas
19602000. Rosrio: Homo Sapiens Ediciones/Clacso, 2010, p. 5587.
CUPERTINO, M. C. Juventude rural quilombola: identificao, reconhecimento e pol
ticas pblicas. Dissertao (Mestrado). Programa de PsGraduao em Extenso Rural,
Universidade Federal de Viosa, 2012.
ELIAS, N. O processo civilizador formao do estado e civilizao.v. 1. Rio de Janeiro:
Jorge Zahar.1993.
Feng, L. Y. Projeto Educao do Campo: estratgias e alternativas no campo pedaggico.
Araraquara: Centro Universitrio de Araraquara, 2007.
FRASER, N. Reconhecimento sem tica? Lua Nova, So Paulo, 70, p. 101138, 2007.
______. Redistribuio ou reconhecimento? Classe e status na sociedade contempornea.
Intersees Revista de Estudos Interdisciplinares, Rio de Janeiro, ano 4, n. 1, 2002.
569
19/03/2015 14:26:34
KINGDON, J. Agendas, alternatives, and public policies. Nova York: Harper Collins, 1995.
MACEDO e CASTRO, J. P. A construo de polticas pblicas para a juventude: novas
modalidades de gesto de segmentos sociais. Revista de Antropologia, So Paulo, v. 55, n.
2, 2012.
PICOLOTTO, E. L. As mos que alimentam a nao: agricultura familiar, sindicalismo
e poltica. Tese (Doutorado de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade). Programa de PsGraduao de Cincia Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2011.
PJR. Breve Histria da PJR. 30 anos a servio da Juventude Camponesa (19832013). Equipe
Nacional de Formao. Pesquisa Paulo Cerioli. 2013.
SILVA, O. H. da. A foice e a cruz: comunistas e catlicos na histria do sindicalismo dos
trabalhadores rurais do Paran. Curitiba: Rosa de Bassi, 2006.
SNJ. Guia de Polticas Pblicas de Juventude. Braslia, 2010.
______. Relatrio do 1 Seminrio Nacional de Juventude Rural e Polticas Pblicas. Braslia,
2012. Verso impressa.
SPSITO, M. P. et al. Juventudes e polticas pblicas no Brasil. Revista Brasileira de
Educao, set./out./nov./dez. 2003.
WEISHEIMER, N. Juventudes rurais: mapa de estudos recentes. Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, 2005. (Estudos Nead, 7).
570
19/03/2015 14:26:34
Mulheres rurais e polticas pblicas

no Brasil: abrindo espaos para o seu
reconhecimento como cidads
Emma Siliprandi
Rosngela Cintro
Introduo
A existncia de polticas pblicas voltadas para a populao rural sempre
esteve fortemente relacionada com a capacidade desses grupos sociais de se
constiturem em movimentos, criarem organizaes para apresentar suas de
mandas, adquirir legitimidade junto sociedade e ao Estado, e, portanto, de
incidir sobre a agenda pblica. O caso das mulheres rurais no foi diferente.
Houve no Brasil, nas ltimas dcadas, vrios avanos em seu reconhecimento
como sujeitos de direitos, com o aparecimento das mulheres explicitamente
como beneficirias das polticas estatais, em um lento (e longe de estar con
cludo) processo de passagem da igualdade formal entre os gneros para a
igualdade real, no que diz respeito ao tratamento dado pelo Estado (Deere
e Len, 2004). Essas mudanas se devem, em grande parte, aos esforos das
organizaes de mulheres para ganhar visibilidade no apenas com relao
ao Estado, mas tambm junto sociedade em geral e dentro dos prprios
movimentos camponeses.
571
19/03/2015 14:26:34
Historicamente, as polticas pblicas para o meio rural, no caso da agri

cultura familiar, tm tido um carter produtivista e focado na melhoria econ
mica das unidades familiares, pensadas como uma clula nica, sem levar em
considerao as especificidades e as relaes de poder existentes no interior das
famlias, sejam elas de gnero ou gerao. Prevalece, tanto no mbito pblico
quanto privado, uma viso patriarcal, de que cabe primordialmente ao chamado
chefe da famlia (homem) a interlocuo com o Estado e com a sociedade em
geral. Via de regra as polticas para a agricultura familiar priorizam a produo
e as mulheres rurais so excludas tanto da negociao quanto da execuo des
tas polticas. Ainda no est generalizado o reconhecimento de duas questes
importantes: (i) que as mulheres tambm so produtoras rurais, e, portanto,
potenciais beneficirias de programas e polticas estatais, independente de seus
vnculos familiares; (ii) que as mulheres rurais muitas vezes demandam outro
tipo de polticas, que no apenas as produtivas, colocando na agenda pblica
temas relacionados com o bem estar, seja em nvel pessoal, familiar ou comu
nitrio, que podem tensionar a direo para onde essas polticas apontam.
As mudanas que vm ocorrendo nas ltimas dcadas tm sido signifi
cativas tanto por parte dos movimentos de mulheres rurais, quanto por parte
do Estado.
Em relao aos movimentos de mulheres rurais, houve uma evoluo
tanto na sua forma de organizao como no seu aparecimento pblico.
Houve uma multiplicao de movimentos e identidades sociais e polticas
e um crescimento das aes e mobilizaes, chamando a ateno da popu
lao urbana para as suas reivindicaes. Ampliaramse as suas bandeiras
de luta, passando das reivindicaes previdencirias e de direitos sociais
(cuja contraparte era o Estado) para temas produtivos e vinculados a um
projeto estratgico de desenvolvimento rural, questionando tambm a ao
de grupos privados (identificados com o agronegcio), o papel atribudo
agricultura familiar nesses projetos, e o prprio lugar das mulheres na
sociedade. Os tensionamentos atualmente colocados no so apenas com
relao ao Estado, mas ao conjunto da sociedade, chegando mesmo ao
mbito privado das famlias, como o caso do tema da violncia de gnero.
Por outro lado, ampliouse tambm a participao de representantes de
mulheres rurais nos rgos diretivos de movimentos sociais1 e em instn
Para citar exemplos em nvel nacional, organizaes como a Federao Nacional dos Trabalhadores
e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ) e o Movimento de Pequenos Agricultores (MPA),
representativos de segmentos importantes da agricultura familiar, j foram coordenados por mulheres
A Fetraf, desde a sua fundao at o ano 2013, (Elisangela Arajo); e o MPA, entre 2006 e 2008
(Maria Jos da Costa). No caso da Central nica dos Trabalhadores (CUT), de 2006 at 2009 sua
572
19/03/2015 14:26:34
cias de deciso e negociao com varias instncias de governos (tais como

conselhos, fruns, etc.).2
Em relao ao aparato estatal federal brasileiro, foram visveis os esforos
no sentido de acolher as demandas oriundas desses movimentos e transfor
mlas em polticas e aes com enfoque de gnero e que visassem diminuir
as iniquidades no meio rural.3
O resultado desse processo de presses e negociaes foi a implantao de
um conjunto de polticas inovadoras com a inteno de reconhecer as mulheres
rurais como cidads, independente de seu estado civil ou posio na famlia;
assim como adequaes nas estruturas de atendimento pblico, criando r
gos e procedimentos atentos a estes temas. Mesmo assim, como veremos na
sequncia deste captulo, muitas dessas polticas enfrentam dificuldades na sua
operacionalizao, seja pela existncia de barreiras legais e jurdicas difceis de
serem transpostas, seja pelo relativo engessamento da estrutura estatal, assim
como pela prpria forma como funcionrios e gestores pblicos (e prpria
sociedade) percebem o lugar social das mulheres agricultoras.
Neste captulo, vamos mostrar a constituio desses dois campos para
lelos: por um lado, a criao e evoluo da organizao dos movimentos de
mulheres rurais no Brasil, suas bandeiras e reivindicaes; e, por outro, algumas
das principais polticas implantadas ou reformuladas no ltimo perodo, visan
do melhorar a sua insero econmica e a sua autonomia. Sero comentados
avanos, limites e desafios para a melhoria dessas polticas.
Breve introduo sobre as desigualdades de gnero

na agricultura familiar no Brasil
As unidades produtivas em regime de agricultura familiar se caracterizam,
em geral, pelo trabalho e utilizao da terra e dos recursos pelo conjunto de
membros da famlia, em diferentes arranjos produtivos. A renda da famlia
vicepresidente foi Carmen Foro, que acumulava as funes de Secretria Nacional de Mulheres da
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag).
2
No captulo 1 do livro Mulheres Rurais e Autonomia, Karla Hora e Andrea Butto citam onze Comits
Gestores de Programas e Conselhos Nacionais sobre polticas pblicas (como os de Segurana
Alimentar e Nutricional, de Desenvolvimento Rural Sustentvel, entre outros), criados ou revitaliza
dos nos ltimos dez anos, em que as mulheres rurais estavam representadas (Butto et al., 2014, p. 29).
3
Algumas mudanas podem ser percebidas tambm com relao s propostas de desenvolvimento
rural, pelo menos nas reas mais deprimidas economicamente, onde se passou a atuar com um en
foque mais territorial do que meramente produtivo, abrindo espaos para outras reivindicaes das
mulheres (ver, por exemplo, as aes do Programa Territrios da Cidadania, em Butto et al., 2014).
573
19/03/2015 14:26:34
composta indistintamente pela venda de produtos e servios, pela participao

de seus membros em outras atividades fora da parcela, e tambm pelos auxlios
que recebem por meio das polticas pblicas, entre outras atividades.
Na agricultura familiar, alm do trabalho na casa, as mulheres partici
pam do trabalho na agricultura (preparao do solo, plantio, tratos culturais,
colheita, pscolheita) e tambm se responsabilizam pelo quintal, onde
podem realizar atividades agrcolas (hortas, pequeno roado para consumo,
transformao de alimentos) e o trato dos animais, especialmente aqueles
de pequeno porte e/ou destinados ao consumo direto da famlia. Por serem
muitas vezes realizadas prximas casa e concomitantemente a outras tarefas,
as atividades agrcolas das mulheres so vistas, em geral, como uma extenso
das suas tarefas domsticas ou como uma ajuda, no sendo contabilizadas
em termos monetrios e nem consideradas como trabalho.4 No entanto,
seus produtos contribuem para conformar a renda da unidade familiar, seja
via consumo direto ou via comercializao. Essa forma de insero econmica
(subordinada) produz uma representao do trabalho feminino como atividade
secundria e marginal, mesmo que, sem este trabalho, no seja possvel garantir
a reproduo fsica e social da agricultura familiar.
importante ressaltar que essas duas dimenses da desvalorizao do seu
trabalho na agricultura familiar esto profundamente vinculadas: a dimenso
concreta, material (de no acesso renda do seu trabalho) e a simblica (o no
reconhecimento da sua contribuio econmica renda familiar), com con
sequncias prticas importantes para a vida das mulheres, como dificuldades
ou impedimentos ao exerccio da sua autonomia (Heredia, 1979; Brumer,
2002). comum, em muitas regies, que as mulheres no disponham de
renda monetria prpria, sendo obrigadas a pedir dinheiro para o marido,
inclusive para atividades rotineiras e de manuteno da casa. Inmeros estudos
tm apontado que importante que a mulher tenha acesso renda gerada
pelo seu trabalho, tanto para a sua autonomia pessoal quanto para desfrutar
plenamente de outros direitos econmicos, sociais e polticos j garantidos nas
leis (Siliprandi e Cintro, 2011).
4
No Brasil, desde o final da dcada de 1970, vrias autoras vm abordando a questo do significado
do trabalho das mulheres na agricultura familiar. Entre elas, destacamos os trabalhos precursores
de Maria Ignez Paulilo, Verena MartnezAlier, Zuleide Teixeira, Maria Aparecida de Moraes, Ellen
Wortmann, Maria Jos Carneiro, Maria Emlia Pacheco, Beatriz Heredia, entre outras. O Caderno
Gnero e Agricultura Familiar (Nobre et al., 1998), editado pela organizao no governamental
SOF, traz uma compilao de como este tema estava sendo tratado no Brasil nos meios acadmicos
at ento. Neves e Medeiros (2013) trazem um balano mais recente deste tema, sob a tica da
participao poltica.
574
19/03/2015 14:26:34
A essas desigualdades de gnero (entre homens e mulheres rurais) so

mamse desigualdades sociais referentes s condies especficas das zonas
rurais, especialmente nas regies mais pobres do pas, que impactam sobrema
neira a vida das mulheres, tais como as carncias de infraestrutura e de acesso
a polticas pblicas.
As precariedades de infraestrutura da zona rural, como por exemplo a
falta de energia eltrica e gua encanada, tornam as condies do trabalho
domstico das mulheres rurais marcadamente piores que as das mulheres
urbanas. Em geral compete s mulheres rurais a busca de gua para o abas
tecimento da casa, e a falta de canalizao interna dificulta muito atividades
como cozinhar, lavar a loua, lavar roupas, o cuidado com as crianas (banho
e asseio). Adicionalmente, a baixa qualidade da gua pode trazer problemas
constantes de sade, que sobrecarregam as mulheres, a quem cabe o cuida
do com os doentes.5 No Nordeste este fato agravado pelas condies do
semirido, que, nos perodos de seca, levam mulheres e crianas a terem
que se deslocar quilmetros em busca de gua (Cintro e Siliprandi, 2011).
O mesmo ocorre com relao energia eltrica, que pode facilitar muito
as tarefas domsticas, pela possibilidade de contar com mquina de lavar
roupa, geladeira e outros equipamentos que aliviam a carga de trabalho.
Porm, mesmo tendo acesso energia, no garantido que elas possam
usufruir desses bens, pois o fato de no terem renda prpria e nem poder de
influncia na deciso sobre o uso dos recursos comuns da famlia, faz com
que muitas vezes as necessidades de consumo das mulheres sejam secun
darizadas na unidade familiar. Chamamos a ateno, nesse sentido, para
programas como o P1MC6 e como o Luz para Todos7 que por motivos
Apesar de melhorias no perodo recente, em 2009 ainda se constatava uma permanncia de desi
gualdades e grandes carncias de acesso dos domiclios rurais a infraestrutura bsica, em especial nas
regies Norte e Nordeste, mas no apenas nelas (Cintro e Siliprandi, 2011, p. 191).
6
O Programa de Formao e Mobilizao para a Convivncia com o Semirido: Um Milho de
Cisternas Rurais (P1MC) teve incio em 2000 e tomou impulso em 2003, com apoio financeiro
do Governo Federal. O P1MC promove a construo de cisternas para coleta de gua da chuva
para consumo humano. Foi proposto e executado em grande parte por organizaes da sociedade
civil que se congregam na Articulao no Semirido (ASA). At outubro de 2009 o P1MC havia
construdo 281.574 cisternas (atendendo o mesmo nmero de famlias), em mais de mil municpios,
beneficiando mais de um milho de pessoas. Posteriormente, criouse o PM1+2, Uma terra, duas
guas, prevendo a construo de mais uma cisterna por famlia, para uso produtivo (irrigao ou
criaes de animais) (Assis, 2011; Bonnal e Kato, 2009).
7
O Programa Luz para Todos foi criado pelo governo Lula em 2003, objetivando a universali
zao do acesso energia eltrica em comunidades e famlias rurais. Em 2003, 18,1% (quase um
quinto) dos domiclios rurais do Brasil ainda no tinham acesso eletricidade, mas este ndice baixou
para 6,4% em 2009, ou seja, 93,4% dos domiclios passaram a ter acesso a este servio bsico. No
Nordeste, ainda permaneciam 8,5% dos domiclios rurais sem acesso energia.
5
575
19/03/2015 14:26:34
de espao no sero abordados neste captulo, pois apesar de no terem

sido criados explicitamente com um enfoque de gnero, tm um impacto
importantssimo no dia a dia das mulheres rurais.8
Tambm gostaramos de destacar (mas no sero abordados neste captu
lo) outros programas e aes que tm tido um impacto importante na vida das
mulheres rurais, que esto englobados no mbito do Plano Brasil sem Misria
um dos principais programas do governo federal implantado em 2011, em
especial aqueles que colocam como prioritria a titularidade feminina, como
o caso do Bolsa Famlia, do Bolsa Verde e do Programa de Fomento Rural.9
Os movimentos de mulheres rurais no Brasil

Ainda que historicamente as mulheres tenham participado das lutas e
movimentos sociais no campo no Brasil, o aparecimento pblico de movi
mentos especficos de mulheres rurais remonta aos anos 1980, num contexto
de ressurgimento dos movimentos sociais aps vinte anos de ditadura militar.
Movimentos feministas urbanos reivindicavam direitos para as mulheres e ecos
dessas questes chegariam s mulheres rurais, que se organizavam em grupos,
com o apoio de setores das Igrejas progressistas, como parte da proposta de
disseminao das comunidades eclesiais de base (Siliprandi, 2013).
Os temas principais que esto na origem dos movimentos de mulheres
trabalhadoras rurais so a luta pelo reconhecimento da profisso de agricul
tora e por direitos decorrentes desse reconhecimento, como os direitos sociais
(especialmente o direito aposentadoria e salrio maternidade) e o direito
sindicalizao e participao como scias e dirigentes dessas organizaes, de
forma independente de pais, irmos ou maridos.10 As mulheres mobilizaramse
Chamamos a ateno tambm para a necessidade de se fortalecer a participao das mulheres
nas instncias decisrias de programas como os Territrios da Cidadania, no sentido de garantir
a priorizao de recursos para aes de infraestrutura como as comentadas, no necessariamente
produtivas. Existem reivindicaes das mulheres nesse sentido, e tm sido realizadas aes de
capacitao pelo MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para melhorar a sua participao
(ver Butto et al., 2014).
9
Vrios trabalhos tm ressaltado a importncia, para a vida das mulheres rurais, da titularidade dos
programas ser colocada em seu nome. Rego (2008), tomando como exemplo o Programa Bolsa
Famlia, traz uma reflexo mais ampla sobre este impacto em termos de construo de cidadania,
apontando que o aumento da autonomia das mulheres e do seu poder de deciso no mbito
domstico repercute no seu posicionamento na vida pblica, colaborando para romper com um
crculo vicioso de no acesso a direitos, no cidadania e no participao igualitria na vida pblica.
10
At a dcada de 1980 as mulheres agricultoras no eram reconhecidas legalmente como traba
lhadoras rurais e estavam praticamente excludas do sistema previdencirio e dos espaos de repre
8
576
19/03/2015 14:26:34
ainda para ter acesso terra nos assentamentos de reforma agrria, encam
pando a bandeira da Reforma Agrria e levando reivindicaes especficas de
gnero, como titulao da terra em nome do casal (conjunta com marido e/ou
companheiro) ou em nome da mulher chefe de famlia, direito das mulheres
solteiras ou chefes de famlia a serem beneficirias (Deere, 2002; Heredia e
Cintro, 2006).
As primeiras aparies pblicas das mulheres rurais em eventos massi
vos ocorreram em meados daquela dcada de 1980, quando os incipientes
movimentos de mulheres trabalhadoras rurais se engajam nas mobilizaes
para a participao popular na Assembleia Constituinte, com o estmulo e
o apoio de organizaes sindicais de mbito nacional (urbanas e rurais), dos
Conselhos Nacional e Estaduais dos Direitos da Mulher e da cooperao
internacional (atravs de ONGs feministas). Estas mobilizaes envolveram
marchas e abaixoassinados (um deles com 100.000 assinaturas), culminando
com a realizao de uma grande passeata em Braslia. E alcanaram duas im
portantes conquistas na nova Constituio, promulgada em 1988: a meno
explcita ao direito das mulheres terra e sua incluso como beneficirias da
previdncia social na condio de seguradas especiais, conquistando o direito
aposentadoria, licenasade e licenamaternidade (Deere, 2002; Heredia
e Cintro, 2006).
Nos anos seguintes, os movimentos de mulheres rurais ganharam visibi
lidade e se nacionalizaram. A no priorizao dos problemas apontados pelas
mulheres, assim como a existncia de especificidades regionais, geraram tenses
dentro dos movimentos mistos,11 fazendo com que parte das lideranas femini
nas decidisse formar movimentos autnomos. Constituramse assim, ao longo
das dcadas de 1980 e 1990, os Movimentos de Mulheres Trabalhadoras Rurais
(MMTRs) e Movimentos de Mulheres Agricultoras (MMAs), principalmente
no Sul e no Nordeste do pas (alguns dos quais se unificaram na dcada de
2000, sob o nome de Movimento de Mulheres Camponesas(MMC), ingres
sando na Via Campesina); a Articulao das Quebradeiras de Coco Babau
no NorteNordeste (que viria a se transformar, no final da dcada de 1990,
no Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco Babau, MIQCB); e,
sentao social e poltica (como era o caso dos sindicatos), em que participavam apenas os homens,
considerados os chefes da famlia. A trabalhadora rural era definida como dependente do cnjuge,
e cabia apenas ao homem o pleno gozo dos direitos sociais e previdencirios, sendo que estes eram
limitados (em valor e abrangncia da cobertura), em relao aos atribudos aos trabalhadores urba
nos em condio socioeconmica similar. Isso aponta a grande desigualdade no acesso aos direitos
sociais das mulheres rurais.
11
Chamamos de movimentos mistos os movimentos (sindicais, de luta pela terra e outros) compos
tos por homens e mulheres, para distinguir de movimentos formados exclusivamente por mulheres.
577
19/03/2015 14:26:34
posteriormente, diversas organizaes de representaes especficas (de pes

cadoras, de indgenas e de quilombolas, entre outras).12
As mulheres rurais tambm participaram ativamente da construo de
associaes de produtores, cooperativas e experincias de produo e comer
cializao de produtos agrcolas, extrativistas, da pesca e artesanais, ajudan
do a construir as redes de economia solidria e de produo agroecolgica
hoje existentes no pas. Coube aos movimentos de mulheres o pioneirismo
na apresentao dos temas da agroecologia como uma proposta de poltica
pblica, a partir das Marchas das Margaridas e dos movimentos organiza
dos pela Via Campesina em prol de um sistema agroalimentar sustentvel
(Siliprandi, 2013).
As mulheres enfrentam uma disputa constante para a conquista de
espaos e para a insero e reconhecimento efetivo da questo de gnero
no interior das organizaes de trabalhadores rurais. Parte expressiva das
militantes rurais permaneceu dentro das organizaes mistas, tais como
a Contag Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e o
MST Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, conquistando espaos para
as suas reivindicaes, assim como a adoo de medidas que ampliassem a sua
participao e o seu poder nas instncias de deciso, como, por exemplo, cotas
mnimas de mulheres nos cargos de direo, atividades de formao especficas
para mulheres, combate s discriminaes e violncia dentro das entidades,
debates sobre as relaes de gnero, criao de creches para o cuidado dos
filhos, entre outras propostas. Na Contag, desde 1991 esse trabalho coorde
nado pela Comisso Nacional da Trabalhadora Rural; no MST, pelo Setor de
Gnero, criado em 1996. Em organizaes criadas posteriormente, como o
Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e a Federao dos Trabalhadores
e Trabalhadoras na Agricultura Familiar do Brasil (Fetraf ), elas tambm se or
ganizaram em comisses e secretarias especficas. significativo que algumas
mulheres tenham chegado a ocupar cargos importantes nas direes gerais
destes movimentos, conforme mencionado anteriormente.
Na primeira dcada dos anos 2000 as mulheres agricultoras ocuparam
o espao pblico reivindicando tambm o direito de serem beneficirias de
polticas produtivas, expressando, assim, a necessidade de seu reconhecimento
como produtoras rurais propriamente ditas e, nesse sentido, demandando do
Estado polticas diferenciadas que respondessem s suas demandas especfi
Sobre a organizao dos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais no Brasil, ver, entre outras:
Giuliani, 1989; Carneiro, 1994; Almeida, 1995; Schaaf, 2001; Deere e Len, 2002; Deere, 2004;
Heredia e Cintro, 2006; Medeiros, 2008.
12
578
19/03/2015 14:26:34
cas. Podemos citar como exemplos dessa atuao as Marchas das Margaridas
organizadas em 2000, 2003, 2007 e 2011 por um conjunto de organizaes
coordenadas pela Comisso Nacional da Trabalhadora Rural da Contag;
e as grandes manifestaes da Via Campesina nas comemoraes do dia 8
de maro, que vem ocorrendo anualmente a partir de 2006. Paralelamente,
avanaram tambm no aprofundamento da discusso das relaes de gnero
e do seu papel dentro das famlias e na sociedade, reivindicando mudanas na
diviso sexual do trabalho, questionando sua falta de poder dentro de casa e
denunciando a violncia de gnero.
A Marcha das Margaridas cujo nome uma homenagem lder sindical
rural Margarida Maria Alves, assassinada em 1983 aconteceu pela primeira
vez em agosto do ano 2000, como uma ao em adeso ao movimento in
ternacional feminista Marcha Mundial de Mulheres, originado no Canad,
em 1995. No Brasil, naquele ano, aps quase um ano de preparao, com
eventos regionais e municipais em todo o pas, vinte mil trabalhadoras rurais
se reuniram em Braslia sob o lema Contra a fome, a pobreza e a violncia
sexista (Silva, 2008).
Em 2003, ocorreu a segunda edio da Marcha, com cerca de 40 mil
mulheres. Na pauta, um conjunto de reivindicaes histricas dos movimen
tos: o reconhecimento das mulheres enquanto trabalhadoras na agricultura;
reforma agrria com acesso terra para as mulheres; ampliao dos seus direi
tos trabalhistas e previdencirios; acesso documentao bsica; polticas de
sade, educao. Aparecem aqui, pela primeira vez, demandas de acesso das
mulheres a polticas produtivas (crdito, assistncia tcnica, formao pro
fissional, gerao de renda, comercializao); a exigncia da sua participao
na definio das polticas de preservao ambiental; e polticas de combate
violncia contra as mulheres no meio rural.
A terceira Marcha das Margaridas ocorreu em 2007, tambm em Braslia,
com cerca de 30 mil mulheres. Sua pauta, bastante extensa, alm das reivin
dicaes histricas dos movimentos, inclua a questo da segurana alimentar
e nutricional. As mulheres faziam crticas ao modelo do agronegcio e do
hidronegcio (empresas que dominavam o acesso gua, especialmente no
nordeste do pas) e propunham a agroecologia como base para a construo
de um novo modelo produtivo para o campo uma frente de lutas que no
fazia parte, at ento, da agenda geral do movimento sindical. Por outro
lado, cobravam posies dos demais sindicalistas e dos governos com relao
questo da violncia de gnero no campo, exigindo o cumprimento da Lei
Maria da Penha, de preveno da violncia contra as mulheres, que havia sido
promulgada em 2006.
579
19/03/2015 14:26:34
A quarta Marcha, em 2011, foi a maior realizada at o momento, im

pulsionada pela presena, pela primeira vez na histria, de uma mulher como
presidenta do Brasil. Com o lema Desenvolvimento Sustentvel com Justia,
Autonomia, Igualdade e Liberdade, a Marcha das Margaridas levou a Braslia
cerca de 100 mil mulheres rurais, com uma plataforma poltica composta
por sete eixos: Terra, gua e Agroecologia; Soberania e Segurana Alimentar
e Nutricional; Autonomia Econmica, Trabalho e Renda; Educao No
Sexista, Sexualidade e Violncia; Sade e Direitos Sexuais e Reprodutivos;
Democracia, Poder e Participao Poltica. Em torno desses eixos foram or
ganizadas suas reivindicaes, que articulavam questes estruturais da pauta
geral dos trabalhadores do campo s demandas especficas das mulheres. Como
exemplo podemos citar a reforma agrria, uma reivindicao histrica, que
aparece na pauta articulada ao fortalecimento do protagonismo das mulhe
res na agricultura familiar, preservao da biodiversidade e do patrimnio
gentico, e construo da agroecologia e soberania alimentar. A pauta desta
Marcha, entregue ao Congresso Nacional e ao Governo Federal, foi respondida
publicamente por Dilma Rousseff, que anunciou uma srie de medidas que
atendiam s solicitaes das mulheres, referentes a mudanas em programas de
crdito, comercializao, acesso terra, combate violncia, alm da criao
do Plano Nacional de Agroecologia (Planapo). O Planapo hoje o principal
instrumento de execuo da Poltica Nacional de Agroecologia e Produo
Orgnica (PNAPO).
Grandes manifestaes foram tambm protagonizadas pelas mulheres da
Via Campesina, que tm organizado uma srie de eventos pblicos para marcar
a passagem do Dia Internacional da Mulher (8 de maro) como uma jornada
de lutas. No Brasil, essas aes tm sido coordenadas pelo MMC (originrio
dos MMTRs) e pelas mulheres do MST, envolvendo ainda mulheres de outras
organizaes ligadas Via Campesina.
O mais famoso desses eventos foi a ocupao dos laboratrios de produ
o de mudas de eucaliptos da Aracruz Celulose, no Rio Grande do Sul, em
2006, realizada por duas mil agricultoras. A mobilizao tinha o objetivo de
denunciar as consequncias sociais e ambientais do avano do deserto verde
criado pelo monocultivo de eucaliptos e outras espcies florestais, e a expulso
violenta de indgenas e camponeses de terras reivindicadas pela Aracruz, ocorri
da no incio daquele ano, no estado do Esprito Santo. A ao foi definida por
elas como uma manifestao contra o agronegcio e em defesa de um projeto
de agricultura camponesa, que respeite a natureza, produza alimentos para o
autossustento, conserve a biodiversidade e promova a soberania alimentar.
Nos anos seguintes, nessa mesma poca do ano, foram promovidas ocupa
580
19/03/2015 14:26:35
es de fazendas, prdios pblicos, sedes de laboratrios e de multinacionais

produtoras de sementes e agrotxicos, e tambm redes de fastfood. Os temas
privilegiados por esses movimentos tm sido: a soberania alimentar, a defesa
da biodiversidade e a promoo da alimentao saudvel, tendo como eixo a
afirmao de um modelo de desenvolvimento rural sustentvel, baseado no
campesinato (Siliprandi, 2013).
Todas as mobilizaes nacionais, sejam as Marchas das Margaridas sejam
as organizadas pela via Campesina, envolvem, na sua preparao, mobilizaes
locais, que permitem tambm levar as discusses sobre os problemas de gnero
para um nmero bastante amplo de mulheres rurais, atravs de reunies e
seminrios para discusso dos problemas e as reivindicaes das trabalhadoras
rurais. H tambm um incentivo a atos pblicos e manifestaes nos estados e
municpios, buscando assim sensibilizar o conjunto da sociedade para as suas
reivindicaes e propostas. Podemos considerar que o aparecimento das mu
lheres rurais neste conjunto de aes de impacto poltico parte do processo
de afirmao de sua identidade enquanto mulheres, em meio a um conjunto
de categorias que vivem no campo, e que se aglutina em torno de questes
diferenciadas: semterra, atingidos por barragens, seringueiros, canaviei
ros, pequenos agricultores, mostrando o quanto a questo agrria brasileira
permanece multifacetada e complexa (Medeiros, 2008). A afirmao de iden
tidade das mulheres dentro de movimentos, que, de certa forma, perpassam
todas essas categorias, vem se dando como fruto do questionamento de gnero
que passou a ser incorporado nos discursos e nas prticas de distintas foras
sociais e, ainda, em funo do amadurecimento da organizao poltica das
prprias mulheres. Alm de movimentos e organizaes sindicais e polticas,
tem contribudo para todo esse processo organizativo a presena, em todo o
pas, de organizaes no governamentais de apoio ao desenvolvimento rural,
que passaram a assumir enfoques de gnero no conjunto de suas aes, assim
como de organizaes feministas que, ao trabalhar no meio rural, assumem um
papel importante de defesa das mulheres no campo. Com base em grupos de
carter local e comunitrio, essas organizaes tm incentivado a autonomia
econmica das mulheres e reforado o seu papel de lideranas. Como exem
plos podem ser citados a Sempreviva Organizao Feminista (SOF), com sede
em So Paulo; o SOSCorpo Instituto Feminista para a Democracia e a Casa
da Mulher do Nordeste (ambas com sede em Recife); o Centro Feminista 8
de Maro (com sede em Mossor), entre outras, que tm assessorado os mo
vimentos de mulheres em suas mobilizaes e na interlocuo com poderes
pblicos, bem como promovido experincias produtivas e de comercializao
solidria envolvendo grupos de mulheres rurais.
581
19/03/2015 14:26:35
A mobilizao poltica das mulheres rurais tem surpreendido a sociedade,

o Estado e mesmo os prprios movimentos sociais rurais, em funo de ex
trapolarem o que seria socialmente esperado em relao s suas atribuies de
gnero. Os movimentos de mulheres rurais no tm se restringido s reivindi
caes histricas de incluso das mulheres em polticas pblicas, mas avanam
na proposio de um modelo de desenvolvimento para o campo que combina
questes estratgicas presentes nos movimentos ecologistas/ambientalistas com
elementos trazidos historicamente pelo feminismo. Alguns setores, como o
MMC Movimento de Mulheres Camponesas, por exemplo, comeam a falar
na necessidade de construo de um feminismo campons.
As adequaes do Estado s novas demandas

das mulheres rurais
Uma anlise das polticas pblicas voltadas para as mulheres rurais evi
dencia que, como apontado ao longo deste captulo, elas surgem como respos
tas s demandas e reivindicaes dos movimentos organizados de mulheres. As
mobilizaes em torno da Assembleia Constituinte podem ser consideradas um
marco porque pela primeira vez foi colocada a nvel nacional uma negociao
de polticas pblicas que levava em conta a questo das mulheres trabalhado
ras rurais. No entanto, a regulamentao dos direitos adquiridos e a garantia
da sua efetivao foram motivo de muitas mobilizaes nos anos seguintes,
uma vez que apenas a aprovao de leis no garantia este acesso. A presena
constante dos movimentos pressionando o governo tem sido importante para
a sua efetivao.
Foi a partir de aprovao dos direitos previdencirios na Constituio
que surgiram, por exemplo, as primeiras demandas por acesso das mulheres
documentao, pelo direito incluso do seu nome nas notas de produtores
rurais e para que constasse em seus documentos a declarao que eram traba
lhadoras rurais ou agricultoras, em vez de donas de casa ou domsticas.
Nesse processo tambm foi identificada a existncia de um grande nmero
de mulheres rurais sem documentos bsicos, como carteira de identidade. A
partir da percepo de que a falta de documentao era a negao do direito
a ter direitos, a Articulao Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais
(ANMTR) lanou em 1997 a Campanha Nacional de Documentao da
Trabalhadora Rural.
Essas demandas sero retomadas nas Marchas das Margaridas de 2000 e
2003, em que a questo da documentao era o primeiro ponto de pauta das
582
19/03/2015 14:26:35
reivindicaes, ou seja, mais de dez anos aps a promulgao da Constituio,

as mulheres assumiam que a falta de documentos era uma demanda coletiva
para poder aceder a outros programas, e que cabia ao Estado dar uma soluo a
este problema. Como resposta, em 2004 o Governo Federal criou o Programa
Nacional de Documentao da Mulher Trabalhadora Rural, que at 2013
havia beneciado cerca de 1,2 milhes de mulheres rurais. Aproximandose
dos 10 anos de existncia do programa, o problema permanece em pauta
visto que no foram ainda superados os fatores que levam as mulheres a no
ter documentos e colocase como desao a ampliao do atendimento em
reas em que este programa ainda no chegou (Cintro e Siliprandi, 2011;
Butto et al., 2014).
Muitas outras polticas foram criadas ou reformuladas a partir de proces
sos semelhantes, e pode se notar que a prpria institucionalidade do Governo
Federal foi sendo modificada de modo a contar com estruturas permanentes
atravs das quais essas demandas possam ser canalizadas.
Em 2003, por exemplo, a criao da Secretaria Especial de Polticas para
as Mulheres (SPM), com status de Ministrio, no incio do governo Lula,
representou um reconhecimento da necessidade de espaos institucionali
zados voltados para a promoo da equidade de gnero. Essa Secretaria foi
responsvel pela realizao de trs Conferncias Nacionais de Polticas para as
Mulheres (em 2004, 2007 e 2011), momentos privilegiados de dilogo entre
o governo e os movimentos sociais, que resultaram nos Planos Nacionais de
Polticas para as Mulheres I, II e III (Cintro e Siliprandi, 2012).
Em todos esses eventos houve significativa participao das mulheres ru
rais, reforando as reivindicaes histricas gerais dos movimentos de mulheres
urbanas e trazendo reivindicaes especficas. As mulheres rurais trouxeram
para as conferncias suas preocupaes com relao s questes ambientais,
falta de infraestrutura no meio rural e ao enfrentamento da violncia sexista.
Seu aparecimento pblico nesses eventos se deu na forma de mltiplas iden
tidades e organizaes. Sindicatos, federaes, associaes, cooperativas, e
diferentes grupos de base e movimentos sociais trouxeram as reivindicaes
de acampadas, assentadas da reforma agrria, agricultoras familiares, quilom
bolas, pescadoras artesanais, extrativistas, indgenas, ribeirinhas, quebradeiras
de coco babau, ou simplesmente mulheres do campo e da floresta (Cintro
e Siliprandi, 2011).
No nvel dos ministrios, paralelamente criao da SPM, destacouse
em 2003 a criao, no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), do
Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia (PPIGRE).
O PPIGRE foi uma reformulao do antigo Programa de Aes Afirmativas
583
19/03/2015 14:26:35
para Promoo da Igualdade e Oportunidade de Tratamento entre Homens e

Mulheres, existente desde 2001, porm com poucos resultados concretos. O
PPIGRE centrou sua atuao em uma reviso da legislao e dos mecanismos
regulatrios dos programas existentes, assim como na criao de novas polti
cas, com vistas a um melhor atendimento s demandas das mulheres. Na pr
tica, o PPIGRE funcionou como uma assessoria de gnero quele Ministrio,
e ao Governo Federal como um todo, buscando facilitar o acesso das mulheres
rurais ao conjunto de polticas existentes e promovendo um dilogo perma
nente com os movimentos de mulheres (Cintro e Siliprandi, 2011).
Em 2010, o PPIGRE passou por uma reformulao, com a criao da
Assessoria Especial de Gnero, Raa e Etnia (AEGRE), ligada diretamente
ao Gabinete do Ministro de Desenvolvimento Agrrio. No final de 2010, a
AEGRE foi transformada em uma Diretoria de Polticas para Mulheres Rurais
(DPMR), com oramento e pessoal prprios, no mesmo nvel das demais
diretorias existentes no MDA. Estas mudanas institucionais significaram um
aumento de poder e um reconhecimento, no mbito daquelas instncias de
governo, da importncia de aes afirmativas. Os novos arranjos institucionais
redundaram em arcabouos normativos e permitiram uma prtica cotidiana
de dilogo e parcerias envolvendo os diferentes rgos governamentais e en
tidades representativas das mulheres. Essas negociaes foram (e continuam
sendo) necessrias para superar tanto as limitaes impostas s mulheres no
mbito da famlia e da sociedade patriarcal, como aquelas institucionalizadas
no aparelho de Estado, que demandam vigilncia permanente. Muitas vezes,
mais do que a criao de uma poltica ou uma lei, preciso chegar ao nvel
do detalhe, especificando em normas e portarias a forma como as mulheres
devem ser atendidas, para que as intenes dos programas no fiquem apenas
no papel, e o resultado da sua implantao seja realmente a mudana nas
condies de vida das mulheres rurais.
Alguns exemplos das dificuldades na implantao

de polticas para as mulheres rurais
Em um balano feito recentemente pela Diretoria de Polticas para as
Mulheres Rurais do MDA so apontados os principais programas e polticas
lanados nos ltimos anos por aquele Ministrio, objetivando diminuir as
desigualdades de gnero no meio rural: Programa Nacional de Documentao
da Trabalhadora Rural (2004); Crdito Especial para Mulheres Pronaf
Mulher (2003/2004); Assistncia Tcnica Setorial para Mulheres (2005);
584
19/03/2015 14:26:35
Programa de Organizao Produtiva para as Mulheres Rurais (2008); Criao

da Modalidade Adicional de Crdito para Mulher na Reforma Agrria
Apoio Mulher (2008); alm de mudanas substanciais no tratamento dado as
mulheres, por exemplo, nas polticas de acesso terra, que sero comentadas
a seguir. No perodo subsequente, de 2011 a 2013, destacase a agenda de
combate pobreza extrema com o Plano Brasil Sem Misria e o atendimento
de parte das demandas das mulheres por cotas, incorporadas em programas
como o PAA (Programa de Aquisio de Alimentos) e nas chamadas pblicas
para seleo de prestadoras de servios de Assistncia Tcnica (Ater) (Butto
et al., 2014).13
No seria possvel, dadas as caractersticas deste captulo, fazer uma
anlise do impacto dessas polticas para a vida das mulheres rurais. Parecenos
interessante, no entanto, chamar a ateno para alguns obstculos, presentes
no cotidiano da execuo dessas aes, que devem ser levados em conta para
que as mulheres sejam efetivamente atendidas. Muitas vezes tratase de fatores
to naturalizados que passam despercebidos. Estamos a nos referindo no
apenas a questes formais como leis, regulamentos, estatutos mas forma
como so interpretadas e executadas pelos agentes pblicos, que refletem em
suas atitudes uma cultura institucional resistente ao exerccio da autonomia
por parte das mulheres.
Podemos tomar como exemplo a questo do acesso terra, uma das
demandas histricas dos movimentos de mulheres rurais. Apesar de no
haver, em princpio, nenhum impedimento legal a que as mulheres fossem
beneficirias dos Programas de Reforma Agrria, historicamente o nome
das mulheres no aparecia formalmente nos cadastros do programa nem nos
ttulos da terra. Ter acesso a um lote em seu nome, ou ter o nome no ttulo
junto com o de seu companheiro uma questo extremamente importante
para as mulheres, por vrios fatores. Pesquisas nacionais e internacionais
mostram que a terra um fator de barganha e um instrumento de segurana
econmica para as mulheres. No Brasil, ter o nome no ttulo da terra permite
s mulheres, por exemplo, poder participar plenamente (com voz e voto)
nas associaes dos assentamentos, ser mais influente nas decises dentro
da famlia, ter acesso a crditos e financiamentos, alm de ser uma forma
de comprovar a sua situao de trabalhadora rural para fins da Previdncia
Social. Por outro lado, no ter o seu nome no ttulo da terra implica in
Ver avaliaes de algumas dessas polticas em Heredia e Cintro (2006), em Cintro e Siliprandi
(2011) e em Butto e Dantas (2012). Especificamente sobre as Mulheres no PAA, ver ainda Siliprandi
e Cintro (2014).
13
585
19/03/2015 14:26:35
segurana em casos de separao ou viuvez, ou mesmo a possibilidade de

utilizao da terra pelo homem como garantia para emprstimos, sem o seu
consentimento.14
No entanto, apesar de a titulao conjunta j estar prevista desde a
Constituio Federal de 1988, o entendimento dos tcnicos do setor e mesmo
dos movimentos sociais era de que somente uma pessoa da famlia poderia ser
o titular do lote e os critrios de seleo claramente beneficiavam os homens,
vistos como os produtores rurais. Foi preciso uma presso do PPIGRE, em
conjunto com os movimentos de mulheres rurais, sobre os rgos reguladores
da Reforma Agrria, para que, em 2003, o Incra publicasse uma portaria e uma
instruo normativa tornando obrigatria a incluso do nome da mulher na
titulao da terra, assim como estabelecendo mecanismos para que esta questo
fosse regularizada no caso de terras j tituladas em nome do homem, e indi
cando preferncia para a mulher em caso de separao.15 Com essas medidas, a
presena de mulheres entre os titulares registrados subiu de 24% em 2003 para
72% em 2013 e as mulheres chefes de famlias passaram de 13% do pblico
benecirio em 2003 para 23% em 2013 (Butto et al., 2014).
Destacase o fato de que foi necessrio o estabelecimento de uma regula
mentao especfica e a partir dela, um conjunto de aes de capacitaes com
os tcnicos envolvidos, no apenas sobre a matria tcnica em si, mas sobre os
princpios de igualdade de gnero que estavam por trs dessas medidas para
que o direito das mulheres terra, embora constasse nas leis, fosse efetivado.
Outro exemplo ilustrativo referese a uma das principais lutas histrias
das mulheres rurais, que o reconhecimento da sua profisso. Apenas recen
temente, uma nova Lei de Pesca abriu portas para o pleno reconhecimento das
mulheres enquanto agentes produtivos no setor da pesca artesanal, at a pouco
visto como formado fundamentalmente por homens. Para isso, foi necessrio
incluir, na definio da atividade pesqueira artesanal, os trabalhos de confec
o e de reparos de artefatos e apetrechos de pesca, bem como o processamento
do produto da pesca artesanal, ou seja, as tarefas pr e pscaptura, nas quais
Diversos trabalhos trataram desta questo do acesso das mulheres titulao da terra, como
Deere, 2004; Brasil, 2007; Brumer e Anjos, 2010; Butto e Hora, 2010; Cintro e Siliprandi, 2011;
Butto et al., 2014.
15
A titulao conjunta e obrigatria foi instituda pela Portaria n 981, de outubro de 2003. Alm
disso, uma srie de alteraes administrativas foi feita nos contratos de concesso de uso, nos pro
cedimentos e instrumentos de cadastro do Incra, que antes incluam apenas o nome do chefe da
famlia. Passou a ser obrigatria a incluso dos nomes da mulher e do homem, independentemente
de estado civil, em todos os processos e implantao de projetos ou regularizao fundiria. Foram
ainda alterados os critrios do sistema de classificao das famlias beneficirias da reforma agrria,
que passou a dar preferncia s famlias chefiadas por mulheres, independente da condio civil.
14
586
19/03/2015 14:26:35
grande a presena das mulheres. J havia um avano anterior no conceito de

pesca que contemplava as mulheres que exercem diretamente a captura, como
marisqueiras, pescadoras de camares, pescadoras em lagos e rios. Contudo,
mesmo estas pescadoras no se registravam como profissionais, no atuavam
nas organizaes em propores significativas e nem eram referidas nas esta
tsticas pesqueiras. O reconhecimento profissional das mulheres pescadoras,
incluindo sua possibilidade de adeso s colnias e associaes de pescadores
(ou a formao de associaes especficas de mulheres na pesca), resultaram
de diversas influncias, que possibilitaram uma visibilizao de suas ativida
des (e a prpria construo de sua identidade enquanto pescadoras) e que
tiveram como um dos marcos a fundao, em 2006, da Articulao Nacional
das Mulheres Pescadoras no Brasil (Maneschy, 2013).
Outro exemplo o do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
criado em 2003, no mbito do Fome Zero, citado internacionalmente como
exemplo de uma poltica bem sucedida de incluso produtiva da agricultura
familiar. A proposta do PAA utilizar o potencial do Estado como comprador
como um indutor da participao de agricultores familiares em mercados
formais. Ao mesmo tempo, por distribuir, a entidades beneficentes, alimentos
produzidos localmente frescos, variados e adaptados s culturas alimentares
regionais o Programa promove um melhor atendimento as populaes que
vivem em insegurana alimentar. At o ano de 2011 no havia regras especfi
cas para a participao das mulheres como fornecedoras do Programa, e a sua
participao formal era baixa (menos de 30%, na maioria das modalidades de
compra). No entanto, havia indcios de que, na prtica, pelas caractersticas
do programa, o nmero de mulheres participantes deveria ser muito maior.
Para entender as razes da baixa participao formal das mulheres no
PAA, o Programa de Organizao Produtiva para as Mulheres Rurais deman
dou em 2010, junto Conab (uma das operadoras do PAA), uma pesquisa
nacional. Os resultados desta pesquisa apontaram que, de fato, havia uma
presena formal das mulheres como titulares dos contratos muito menor do
que a sua presena real como trabalhadoras envolvidas na produo e entrega
de produtos para este Programa. Esta invisibilidade ou anonimato do seu
trabalho contribua para que seu espao dentro da unidade de produo e da
famlia continuasse como um espao subordinado, no qual seu trabalho seguia
sendo considerado como ajuda. Entre as causas encontradas para que os con
tratos no estivessem em seu nome destacavamse: problemas de documentao
em geral (falta de documentos bsicos ou falta de documentos em nome das
mulheres, como ttulo da terra, por exemplo) e em especial problemas com a
DAP (documento exigido para a comprovao do enquadramento como agri
587
19/03/2015 14:26:35
cultoras familiares16); a existncia de culturas institucionais discriminatrias

por parte dos agentes pblicos e tcnicos de organizaes no governamentais
(prticas e interpretaes comuns de que os homens deveriam ser os titulares
dos contratos, por serem os chefes da famlia); o fato de organizaes de
mulheres serem na maior parte informais e apenas o homem ser associado s
organizaes formais (em especial no caso das cooperativas, mas tambm nas
associaes e sindicatos); a falta de experincias das prprias mulheres e de
suas organizaes para lidar com a comercializao dos seus produtos, entre
outros. O resultado desse conjunto de fatores era que, apesar de trabalharem
intensamente na produo de produtos fornecidos ao Programa, os recursos
obtidos com a venda nem sempre ficam nas mos das mulheres, diluindose
em meio renda familiar, em geral administrada pelos maridos. Em vrios
casos, colocar o contrato diretamente no nome das agricultoras entre outras
aes apareceu como importante para o fortalecimento da autonomia das
mulheres (Siliprandi e Cintro, 2014).
A pesquisa mostrou que, nos casos em que o acesso das mulheres ao PAA
era reconhecido formalmente, eram percebidos diversos resultados positivos.
Os produtos das mulheres passavam a ser mais valorizados financeiramente
e, com isso, o prprio trabalho delas passava a ser mais reconhecido dentro
das famlias, com outras implicaes pessoais e sociais: as mulheres passavam
a ter mais participao na vida pblica e a ter contato com novos espaos e
instituies (bancos, entidades de assistncia tcnica, entidades beneficirias
das doaes, etc.); passavam a participar de feiras, seminrios, etc., abrindose
novas oportunidades de acesso a informaes e trocas de experincias; e, no
menos importante do ponto de vista das agricultoras, permitiam uma maior
autonomia pessoal na deciso sobre as compras e melhoravam a alimentao
das suas famlias, tanto pelo aumento do autoconsumo quanto pelo acesso
renda monetria.
A partir da anlise desses resultados e como uma demanda da AEGRE,
um conjunto de aes afirmativas foi estabelecido para aumentar a participao
formal de mulheres no PAA. Uma resoluo de 2011 do Comit Gestor do
A DAP Declarao de Aptido ao Pronaf, documento comprobatrio de que a unidade de
produo familiar, at 2004 no inclua o nome das mulheres como titulares, apenas o do marido.
A partir da safra 2004/2005, por presso do PPIGRE, foram feitas mudanas no seu formulrio, de
forma a incluir obrigatoriamente o nome do casal. Adicionalmente, o MDA firmou compromissos
com os bancos para que realizassem aes que ampliassem o acesso das mulheres ao crdito, como
difuso de informaes, materiais de divulgao, atividades de capacitao, uniformizao dos
procedimentos, criao de espaos de participao e controle social (Brasil, 2005; Brasil, 2007).
Em 2012, 68% das DAPs tinham dupla titularidade, o que embora signifique um avano, aponta
as dificuldades que ainda permanecem na efetivao da igualdade de gnero nesta rea.
16
588
19/03/2015 14:26:35
PAA estipulou que 5% da sua dotao oramentria anual deveria ser destinada
a grupos de mulheres (ou grupos mistos com pelo menos 70% de mulheres)17
e estabeleceu percentuais mnimos de participao das mulheres como for
necedoras, de acordo com as diferentes modalidades do Programa18 (Butto et
al., 2014). Foram realizadas atividades de sensibilizao com os operadores do
Programa para discutir a necessidade dessas mudanas.
Concluses
A construo de polticas pblicas que contribuam para uma melhoria
da qualidade de vida das mulheres, e para a superao das desigualdades de
gnero existentes na zona rural brasileira, tem sido um caminho complexo e
difcil, em que se entrelaam questes econmicas, polticas e culturais, con
formando uma poderosa barreira entrada das mulheres no desenvolvimento
de forma igualitria.
A busca, pelas mulheres rurais, de polticas pblicas que aumentem sua
autonomia, se estende h pelo menos trinta anos. At chegarem a formular
as suas demandas e serem capazes de lutar politicamente por suas propostas,
as mulheres rurais tiveram (e ainda tm) que passar por vrios obstculos,
rompendo barreiras pessoais, familiares e institucionais para obter o reco
nhecimento de seus problemas e demandas. necessrio um investimento
permanente em processos organizativos, seja dentro de entidades mistas, seja
em movimentos autnomos, tendo que lidar com suas diferenas internas,
garantir seus espaos tanto junto aos movimentos rurais, quanto aos movi
mentos de mulheres urbanas.
Do ponto de vista do Estado, esta tambm uma tarefa complexa, que
exige um esforo de mudana considervel por parte de seus agentes. Nem
sempre a conquista de criao de um programa, lei ou projeto, ao ser levada
prtica, resulta no alcance dos objetivos que haviam orientado sua implan
tao. E comum, na sua execuo, aparecerem problemas ou impedimentos
no estavam previstos inicialmente, o que demanda novas negociaes e
novas propostas de solues. Refletemse no Estado vises androcntricas e
patriarcais, que levam naturalizao de premissas como as de que os homens
(enquanto chefes de famlia) representam a famlia rural, tomada como uni
Resoluo n 44, de 16 de agosto de 2011, do Comit Gestor do PAA.
40% para as modalidades de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea e Compra
Direta Local com Doao Simultnea; e 30% para as modalidades Formao de Estoques para a
Agricultura Familiar e Incentivo Produo e ao Consumo de Leite.
17
18
589
19/03/2015 14:26:35
dade beneficiria das polticas pblicas. Para mudar essa viso, reconhecendo
as mulheres rurais como sujeitos autnomos, preciso mexer nas concepes
de mundo que orientam as rotinas, as lgicas de funcionamento, as estrutu
ras hierrquicas, ou seja, todo o aparato institucional existente. Dentro desse
aparato, os setores mais sensveis s desigualdades de gnero tambm tm que
lutar duramente para conseguir abrir espaos, incidindo sobre a tomada de
decises, garantindo recursos humanos, materiais e financeiros suficientes
para o atendimento das demandas das mulheres. Muitas vezes precisam atuar
tambm como mediadores entre as demandas dos movimentos sociais e o
conjunto do aparelho estatal.
H um imbricamento estrutural entre as condies vividas pelas mulheres
nas famlias, nas comunidades e a forma como so refletidas nas polticas
pblicas. As mudanas sociais acontecem simultaneamente e de forma no
linear. Nesse sentido, as polticas pblicas com enfoque de gnero podem, ao
mesmo tempo, ser um fator de provocao de mudanas, como tambm um
reflexo do amadurecimento poltico e da visibilidade obtida pelas organizaes
rurais. A simples existncia das polticas no garante automaticamente que a
mudana social acontea, mas certamente sinaliza um avano na reduo das
desigualdades e na conquista da cidadania das mulheres rurais, contribuindo
para a construo de uma cidadania plena na sociedade como um todo.
Referncias
ALMEIDA, V. Ser mulher num mundo de homens: Vanete Almeida entrevistada por
Cornelia Parisius. Serra Talhada: SACTES/DED, 1995.
ASSIS, T. Sociedade Civil e Institucionalizao de Polticas Pblicas: o caso do P1MC.
Grupo de Pesquisa: Polticas Sociais para o Campo. Congresso da Sociedade Brasileira de
Economia, Administrao e Sociologia Rural Sober, jul. 2010. Disponvel em: <http://
www.Sober.org.br/palestra/15/1266.pdf>. Acesso em: mar. 2011.
BONNAL, P.; KATO, K. Eixo temtico: anlise comparativa das polticas pblicas de
desenvolvimento territorial. Produto 3. Relatrio final. [s.l.]: IICA, 2009. Disponvel
em: <http://sistemas.mda.gov.br/Condraf/arquivos/2114021018.pdf>. Consulta em:
mar. 2011.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ncleo de Estudos Agrrios de
Desenvolvimento Rural. Cirandas do Pronaf para as mulheres. Braslia: Nead, 2005.
______. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Polticas para as trabalhadoras rurais:
relatrio de gesto do Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia do
MDA/ Incra. Braslia: MDA, 2007.
BRUMER, A. Previdncia Social Rural e gnero. Sociologias, 7, p. 5081, 2002.
590
19/03/2015 14:26:35
BUTTO, A.; HORA, K. Mulheres e Reforma Agrria no Brasil. In: MDA/NEAD.

Mulheres na Reforma Agrria. Braslia: MDA, 2008, p.1938.
BUTTO, A.; FARIA, N.; HORA, K.; DANTAS, C.; NOBRE, M. (Org.). Mulheres
rurais e autonomia: formao e articulao para efetivar polticas pblicas nos Territrios
da Cidadania. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2014.
CARNEIRO, M. J. Mulheres no campo: notas sobre a sua participao poltica e a con
dio social do gnero. Estudos Sociedade e Agricultura, n. 2, p. 1122, jun. 1994.
CINTRO, R.; SILIPRANDI, E. O progresso das mulheres rurais. In: BARSTED, L.;
PITANGUY, J. (Org.). O Progresso das Mulheres no Brasil 20032010. Rio de Janeiro:
CEPIA/Braslia: ONU Mulheres, 2011, p. 186230. Disponvel em: <http://www.unifem.
org.br/sites/700/710/progresso.pdf>. Acesso em: mar. 2014.
DEERE, C. D. Os direitos da mulher terra e os movimentos sociais rurais na reforma
agrria brasileira. Estudos Feministas, Florianpolis, p.175204, jan./abr. 2004.
DEERE, C. D.; LEN, M. O empoderamento da mulher. Porto Alegre: Ed. da UFRGS,
2002.
GIULIANI, P. Silenciosas e combativas: as contribuies das mulheres na estrutura sin
dical do NE, 197686. In: COSTA, A.; BRUSCHINI, C. (Org.). Rebeldia e submisso:
estudos sobre condio feminina. So Paulo: F. Carlos Chagas/Vrtice, 1989, p. 255300.
HEREDIA, B. A morada da vida trabalho familiar de pequenos produtores no nordeste
do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra; 1979.
HEREDIA, B.; CINTRO, R. Gnero e acesso a polticas pblicas no meio rural
brasileiro. In: UNIFEM. O progresso das mulheres no Brasil. Braslia: Unifem/Fundao
Ford/Cepia, 2006.
MEDEIROS, L. Marcha das Margaridas: novas nuances nas lutas por direitos no campo.
Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/templates/analiseMostrar.cfm?colu
na_id=3718>. Acesso em: ago. 2008.
MANESCHY, M. C. Mulheres na pesca artesanal: trajetrias, identidades e papis em
um porto pesqueiro no litoral do estado do Par. In: NEVES, D. P.; MEDEIROS, L.
S. (Org.). Mulheres camponesas: trabalho produtivo e engajamentos polticos. Niteri:
Alternativa, 2013, p 4164.
NEVES, D.; MEDEIROS, L. (Org.). Mulheres camponesas: trabalho produtivo e engaja
mentos polticos. Niteri: Alternativa, 2013. Disponvel em: <http://www.cnph.embrapa.
br/organica/pdf/mulheres_camponesas.pdf>. Acesso em: mar. 2014.
NOBRE, M.; SILIPRANDI, E.; QUINTELA, S.; MENASCHE, R. (Org.). Gnero e
Agricultura Familiar. So Paulo: SOF, 1998. (Cadernos Sempreviva).
REGO, W. L. Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao bolsa
famlia. Revista Lua Nova, So Paulo, 73, p. 147185, 2008.
SCHAAF, A. van der. Jeito de mulher rural: a busca de direitos sociais e da igualdade de
gnero no Rio Grande do Sul. Passo Fundo: UPF, 2001.
SILVA, B. G. A Marcha das Margaridas: resistncias e permanncias. Dissertao
(Mestrado). Universidade de Braslia, Braslia, 2008.
591
19/03/2015 14:26:35
SILIPRANDI, E. Mulheres agricultoras e a construo dos movimentos agroecolgicos

no Brasil. In: NEVES, D. P.; MEDEIROS, L. S. Mulheres camponesas, trabalho produtivo
e engajamentos polticos. Niteri: Alternativa, 2013, p. 329343.
SILIPRANDI, E.; CINTRO, R. As mulheres agricultoras no Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA). Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(2), p. 1232, 2011.
______. As Mulheres Rurais e a Diversidade de Produtos no Programa de Aquisio
de Alimentos. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
(Org.). PAA: 10 anos de aquisio de alimentos. 1.ed. Braslia: MDS/Secretaria Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, 2014, p. 114151.
592
19/03/2015 14:26:35
As polticas de desenvolvimento rural

na Amrica Latina em perspectiva
19/03/2015 14:26:35
19/03/2015 14:26:35
Polticas pblicas
para as agriculturas familiares:
existe um modelo latinoamericano?
Eric Sabourin
Mario Samper
Gilles Massardier
Introduo
A agricultura familiar uma forma de atividade agrcola amplamente
representada na Amrica Latina (Malleta, 2011; Schneider, 2013). O relatrio
CepalFAOIICA (2013) estima que as terras do setor da agricultura familiar
na Amrica Latina e Caribe correspondem a cerca de 17 milhes de unidades
produtivas, agrupando uma populao de 60 milhes de pessoas. A agricultura
familiar representa perto de 75% do total das unidades produtivas, e at mais
de 90% em certos pases.
Este texto questiona a hiptese da existncia de um modelo latinoame
ricano de polticas pblicas a favor da agricultura familiar e examina algumas
modalidades da sua disseminao regional. Parte de trs preguntas: quais as
origens e causas da adoo dessas polticas? O que elas tm em comum? E
quais so os seus principais desafios para o futuro da agricultura familiar na
Amrica Latina?
595
19/03/2015 14:26:35
O trabalho baseiase em uma leitura interpretativa de estudos de sntese

sobre as polticas relativas agricultura familiar realizados durante o ano 2013
em onze pases de Amrica Latina e Caribe,19 no marco da rede de pesquisa
PPAL20 Polticas Pblicas e Desenvolvimento Rural na Amrica Latina (Sabourin
et al., 2014).
Os estudos aplicaram uma matriz de anlise comum que comportava
cinco blocos: 1) a importncia da agricultura e da agricultura familiar na
economia do pas; 2) a histria e trajetria das polticas agrrias, especial
mente das focadas na agricultura familiar; 3) as origens e vetores dessas
polticas, em particular o papel dos movimentos sociais e a constituio
de grupos de interesse ou coalizaes em defesa dessas agriculturas; 4) a
definio da populao/categoria meta e a caracterizao dos principais
instrumentos dessas polticas e o seu financiamento; 5) a avaliao pluralista
dos resultados e efeitos, as perspectivas de evoluo e os principais desafios
dessas polticas.
Vrios Estados latinoamericanos tm elaborado e implementado pro
gressivamente polticas pblicas especficas centradas no segmento da agricul
tura familiar (Chile, Cuba21, Brasil, Argentina, Uruguai, e, mais recentemente,
Colmbia). Na Amrica Latina, a realidade mais complexa, pela multiplici
dade de situaes de acordo com os pases, as regies ou as cadeias produtivas.
A prpria categoria agricultura familiar abarca tambm certa diversidade de
situaes e sistemas de produo (Sourisseau et al., 2012; Salcedo e Guzmn,
2014).
O texto se divide em trs partes: a primeira apresenta o referencial te
rico das polticas pblicas e as caractersticas do modelo de poltica especfica
para a agricultura familiar na Amrica Latina; a segunda trata da emergncia
e difuso regional desse modelo; a terceira da sua aplicao diferenciada e das
tendncias e perspectivas de evoluo na escala do subcontinente.
Os autores responsveis pelos estudos por pas so: Argentina (Juarez et al., 2014), Brasil (Grisa
e Schneider, 2014), Chile (Martnez et al., 2014), Costa Rica (Valenciano Salazar et al., 2014),
Colmbia, Equador, Peru (Meynard, 2014), Cuba (Marzin et al., 2014), Mxico (Chapela e
Menendez, 2014), Nicargua (Prez e FrguinGresh, 2014) e Uruguai (De Torres et al., 2014).
20
Rede Polticas Pblicas e Desenvolvimento Rural na Amrica Latina: www.cinpe.una.ac.cr/
redppal e www.ppal.org
21
Em Cuba, a deciso aconteceu em 1993, apos o colapso do bloco sovitico.
19
596
19/03/2015 14:26:35
Contexto das polticas pblicas para a agricultura

familiar na Amrica Latina
Referenciais metodolgicos sobre as polticas pblicas
O que uma poltica pblica? Existem muitas definies: a poltica pbli
ca seria, segundo Simeon (1976, p. 548), o que os governos fazem e porque o
fazem; mas tambm o que os governos escolhem fazer ou no fazer (Dye,
1984, p. 1). Segundo Leslie Pal (1992, p. 2), uma poltica pblica uma srie
de aes ou inaes que autoridades pblicas escolhem adotar para regular ou
responder a um problema ou um conjunto de problemas interligados.
Para Jenkins (1978, p. 15), as polticas pblicas se referem a um conjunto
de decises interligadas tomadas por um ator poltico ou um grupo de atores
polticos. Essa definio introduz a ideia da pluralidade dos atores das polticas
pblicas. Ao longo das ltimas dcadas, constatouse uma complexificao e
diversificao dos processos de tomada de deciso e de elaborao das polticas
pblicas. Isto tem levado a analislas como construes sociais ou como
conjuntos complexos de acordos institucionalizados entre agentes econmicos
com interesses mais ou menos divergentes (Callon et al., 2001). A noo de
ao pblica foi assim mobilizada para dar conta da renovao dos processos
de gesto da deciso poltica (Massardier, 2008).
Hoje, a ao pblica caracterizada pela fragmentao dos lugares do po
der, pela interdependncia entre os atores e pela existncia de enfrentamentos
ou de conflitos de ao pblica, cada vez mais canalizados no marco de espaos
de negociao promovidos para acolher mecanismos de discusso, em particu
lar os fruns e os processos de participao da populao (Avritzer, 2009). O
paradoxo da ao pblica contempornea, segundo Massardier (2008), tem
a ver com a pluralidade de atores mobilizados para a produo das polticas
pblicas e geralmente organizados em redes ou coalizes (Romano, 2009).
Nessa configurao, as autoridades pblicas no tm mais o monoplio da
definio e da elaborao da poltica pblica e entram em competio com
outros atores organizados.
Segundo Muller (2003), as polticas pblicas so executadas por insti
tuies e administraes pblicas, em resposta a existncia de um problema
pblico ou coletivo, que tem que ser identificado, analisado e logo promovido
ou publicitado como tal.
Kingdom (1984) desenvolve assim uma anlise pelos grupos de interesses
e lobbys que tm a capacidade de levar e promover certos temas na agenda
das polticas pblicas.
597
19/03/2015 14:26:35
Lindblom (1977) considera a poltica pblica como um mercado com

demanda e oferta,22 onde os atores mais dotados de recursos e capital acessam
mais facilmente aos produtos, ou podem at conseguir privatizar bens comuns
ou pblicos.
Mas, segundo a abordagem cognitiva de Muller (2003), as polticas p
blicas no so apenas espaos onde se enfrentam os diversos atores em funo
dos seus interesses; elas so tambm o lugar de expresso de valores, crenas e
saberes (Grisa, 2010, 2012). Tratase do lugar onde uma sociedade constri a
sua relao ao mundo, as suas representaes ou vises do mundo. So vises
sobre escolhas societrias: por exemplo, at onde devemos preservar os espa
os naturais, as comunidades indgenas? Ser que devemos atribuir recursos e
direitos aos trabalhadores semterra, aos agricultores familiares, etc.?
Essa proposta em torno dos valores e das ideias se aproxima do modelo
de Sabatier (2007) e Sabatier e JenkinsSmith (1993) sobre as coalizes de
causa (Advocacy cause framework), para quem as polticas pblicas resultam da
competio entre grupos de atores, no apenas para defender os seus interesses,
mas, sobretudo para apoiar causas que resultam de um sistema de crenas
compartilhadas entre esses atores (Grisa, 2012). Assim, segundo Tomasini
(Rocha e Tomasini, 2013), os atores so agrupados em uma ou mais coali
zes e compartilham um conjunto de percepes do mundo (valores bsicos,
hipteses de causalidade, percepo do problema), agindo em conjunto para
traduzir suas crenas em uma poltica pblica determinada.
So assim vrios enfoques e entradas tericometodolgicas da anlise
das polticas pblicas que convidam a abrir a caixa preta da poltica, a tomar
distncia dos discursos j prontos em termos de justificativas econmicas
ou sociais, assim como do carter normativo ou tcnico dos instrumentos.
Entretanto, todos esses modelos de anlise, que propem decifrar as estratgias
dos atores sociais, dificilmente podem prescindir de uma explicao histrica,
em particular das origens ou das trajetrias das polticas pblicas.
O modelo de poltica focalizada na agricultura familiar

Este modelo de poltica pblica faz do apoio especfico categoria da agri
cultura familiar um objetivo em si mesmo. Como toda poltica pblica, uma
Para Lindblom esta complexidade (relaes entre grupos de presso e Estado) corresponde bem
aos processos de tomada de deciso dos atores de um sistema de mercado, porque muitas decises
terminam sendo excludas da agenda governamental e no passam pelo controle democrtico. Isso
significa que o consenso no necessariamente resultado de um acordo, como ocorre no modelo
pluralista, mas da manipulao dos desejos humanos (Lindblom, 1977, p. 178).
22
598
19/03/2015 14:26:35
poltica de apoio agricultura familiar comporta um permetro de interveno

(delimitado por uma definio da populao meta), dispositivos de prestao
de servios (crdito, capacitao, assistncia tcnica, projetos participativos,
etc.), uma burocracia dedicada, e oramentos pblicos.
Primeiro o modelo baseiase na definio de uma categoria alvo do
segmento a agricultura familiar. Existem vrias definies analticas da agri
cultura familiar, em particular a de Chayanov (1974), fundada nos conceitos
da economia familiar, caracterizada pela existncia de vnculos orgnicos entre
famlia e unidade produtiva e pela mobilizao efetiva da fora de trabalho
familiar, excluindo a contratao de assalariados permanentes (Blires et al.,
2013). Mas existe, tambm uma definio poltica da agricultura familiar que
corresponde a delimitao de uma populao alvo, geralmente em resposta
a reivindicao dos movimentos sociais ou a iniciativas dos governos a favor
de una determinada base social. Na Amrica Latina, as diferentes definies
nacionais de essa categoria utilizam cinco principais critrios, diversamente
interpretados em funo da base social a ser beneficiada: a) acesso limitado a
recursos de terra e capital; b) uso preponderante da mo de obra familiar c)
gesto familiar da unidade produtiva, d) renda bruta provinda principalmente
da atividade agropecuria, e) residncia na unidade produtiva ou a proximidade
(FAOIncra, 1994; FAO, 2012).
Segundo, as polticas focalizadas na agricultura familiar combinam
diferentes instrumentos num mesmo marco de poltica nacional. Sua base
comum (Indap no Chile, Pronaf no Brasil, Proinder na Argentina; Crissol no
Nicargua) reside em trs principais formas de aes: 1) crditos diferenciados
ou subsidiados, individuais ou coletivos; 2) apoio a adoo de tecnologias com
prestao de assistncia tcnica; 3) capacitao e promoo da organizao
(associativa ou cooperativa).
Foram desenvolvidas na maioria dos pases estudados, com tempora
lidades diferentes: j na dcada de 1960 em pases precursores como Chile
(Indap em 1962) e, geralmente, nas dcadas de 1990 e 2000 (Cuba, 1993;
Brasil, 1995; Argentina, 2004; Uruguai, 2006). Foram propostas muito mais
recentemente em Costa Rica(2010), Nicargua (2012) ou apenas existem no
estado de projeto (Mxico e pases andinos).
Em terceiro lugar, para garantir o acesso privilegiado ou facilitado dos
agricultores familiares em vrios pases (Brasil, Argentina, Chile, Uruguai)
depois da definio normalizada (e at sancionada por lei) da categoria meta,
foram implementados registros de produtores familiares. Ser registrado d
acesso s diversas modalidades de interveno, certas garantias (bancrias) e
a instrumentos associados poltica nacional de agricultura familiar: seguro
599
19/03/2015 14:26:35
colheita, bolsas temticas, compras pblicas no Brasil, feiras da agricultura

familiar ou bnus fiscal na Argentina, sementes e programas de economia fami
liar em Nicargua e Peru, habitao e eletrificao rural (na maioria dos casos).
Finalmente, esse modelo de poltica especfica justificado pela sua
capacidade de responder a problemas nacionais de segurana e de soberania
alimentar, de reduo de pobreza rural e gerao de emprego.
Emergncia e disseminao regional do modelo

Dois grandes fatores se cruzam para explicar o surgimento de polticas
pblicas para a agricultura familiar no caso latinoamericano: a liberalizao
dos mercados (com seus consequentes efeitos perversos para certas categorias
de produtores) e a democratizao da vida poltica. Ambos os fatores podem ser
associados constituio de grupos de interesse ou coalizaes que pretendem
determinar as orientaes das polticas, seja a favor da agricultura patronal e
empresarial, seja a favor da agricultura familiar o de um determinado segmento
dentro dessa categoria, ou ainda com polticas paralelas para cada segmento,
como no Brasil e Cuba.
As coalizaes e grupos de interesse em torno da agricultura familiar

Apesar de se referir a um mesmo modelo, a emergncia de polticas de
apoio a agricultura familiar realizouse de maneira diferenciada de acordo com
o contexto e a trajetria de cada pas.
No Brasil, aps o bloqueio pela coalizo rural conservadora contra o
projeto de reforma agrria durante a assembleia constituinte de 1988, os
governos tm privilegiado uma poltica de crdito visando facilitar a insero
dos pequenos produtores nas cadeias controladas pela agricultura empresarial
e a colonizao da Amaznia, evitando assim engajar uma reforma agrria.
O peso dos movimentos sociais (em particular a Confederao Nacional dos
Trabalhadores da Agricultura, Contag) foi determinante para obter em 1995
a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Pronaf, e para liderar negociaes que tem conduzido a partir de 2003 a uma
forma de cogesto da poltica de agricultura familiar durante os dois governos
do presidente Lula (Grisa e Schneider, 2014).
Na Argentina, entre 1970 e 1990, mais de 100.000 pequenas unidades
familiares desaparecera sem que a redemocratizao do poder a partir de 1990
consiga oferecer uma oportunidade favorvel para a agricultura familiar por
600
19/03/2015 14:26:36
conta da instabilidade econmica e da ausncia de um movimento social forte

e unido. Foi somente a partir de 2003, com o governo Kirchner sendo favo
rvel ao setor agrcola, que a agricultura familiar foi levada em considerao
na elaborao das polticas setoriais (Juarez et al., 2014).
No Uruguai a vitria eleitoral da frente ampla de esquerda em 2004,
ligada s organizaes de produtores familiares (em particular a Comisso
Nacional de Fomento Rural) permitiu oficializar uma poltica para a agri
cultura familiar, mesmo se programas destinados aos pequenos produtores e
financiados pela cooperao internacional j tinham sido implantados pelo
governo liberal anterior (De Torres et al., 2014).
As reformas agrrias de inspirao socialista em Cuba (196163) e
Nicargua (198184) transformaram as estruturas produtivas, notadamente,
as grandes fazendas em empresas do Estado (nos dois pases) e em cooperativas
(Nicargua); no entanto, seus resultados foram limitados. Em Cuba, a redis
tribuio fundiria aos produtores familiares reiniciou em 1993 e se fortaleceu
aps 2008, mas essencialmente para satisfazer as necessidades domsticas
(Marzin et al., 2014). Em Nicargua, o retorno dosliberais ao poder nos anos
1990 levou a uma reconcentrao das estruturas agrrias e uma crise setorial
ligada ao ajuste estrutural. A partir de 2012, o governo sandinista eleito em
2007 criou uma direo da agricultura familiar no Ministrio da Economia
Familiar, o MEFCCA (Prez e FrguinGresh, 2014).
No Costa Rica, aps uma forte mobilizao rural frente poltica de
ajuste estrutural e a liberalizao nos anos 1990, a atomizao/disperso dos
movimentos campesinos e a reduo drstica dos apoios pblicos agricultura,
no permitiram a emergncia de uma poltica especfica e tm enfraquecido
as instituies setoriais (Edelman, 2005). A formulao tardia de um Plano
Setorial para a Agricultura Familiar com apoio externo da Organizao da
Agricultura e Alimentao (FAO), em 2010, corresponde, sobretudo, ao
salvamento dessas instituies com a ajuda das organizaes internacionais
(Salazar et al., 2014).
Nos pases andinos, as experincias de reforma agrria foram frustradas
e at h pouco (Colmbia), nenhuma poltica especfica a favor da agricultura
familiar conseguiu afirmarse apesar do ativismo dos movimentos sociais, mui
tas vezes divididos ou instrumentalizados. Os agricultores familiares os mais
dotados em recursos e capital beneficiam da poltica agrcola generalista e os
mais pobres ou isolados podem ser atendidos pelas recentes medidas sociais,
em particular no Peru e Equador (Meynard, 2014).
Finalmente a situao comparvel no Mxico onde nenhuma poltica
focaliza a agricultura familiar, apesar de vrias tentativas frustradas. Aps a
601
19/03/2015 14:26:36
reforma agrria de 191521, o Estado tem conseguido manter um controle dos

movimentos campesinos. A contra reforma agrria com a abertura da privatiza
o dos ejidos23 em 1992 provocou uma srie de mudanas e reivindicaes po
pulares insatisfeitas, inclusive aps a promulgao da Lei de Desenvolvimento
Rural Sustentvel entre 1997 e 2001 (Chapela e Menendez, 2014).
Uma anlise transversal das trajetrias dessas polticas mostra a impor
tncia de vrios fatores, diversamente combinados segundo os pases.
Primeiro, o fim das ditaduras militares e as transies democrticas dos
anos 1980 tm aberto a emergncia dos movimentos sociais, o fortalecimento
dos sindicatos e a expresso de coalizes defendendo a agricultura familiar.
Suas reivindicaes, associadas a mudanas econmicas (Cuba) ou de governo
(Brasil, Argentina, Uruguai, Mxico, Nicargua) e a sua imposio nas nego
ciaes com os poderes pblicos (Brasil, Argentina, Uruguai) ou seu fortale
cimento pela regionalizao das organizaes de produtores tm facilitado a
institucionalizao da agricultura familiar.
Em consequncia, esse fortalecimento dos movimentos sociais e dos sin
dicatos foi tambm associado a sua renovao, em particular com a emergncia
de lderes pragmticos, bem capacitados, com experiencial da clandestinidade
e do exlio. Menos submetidos ao controle das igrejas e dos partidos revolu
cionrios, mais abertos negociao, foram capazes de tecer alianas com
universitrios e altos funcionrios dos servios pblicos. Renunciando pro
gressivamente a posturas revolucionrias, esses movimentos sociais deixaram
de lutar s para reformas agrrias radicais para privilegiar a implementao de
polticas mais focadas na agricultura familiar.
A difuso regional das polticas de agricultura familiar

Como explicar a difuso desse tipo de polticas em pases da regio,
quando nunca antes se utilizou o termo agricultura familiar fora do Brasil (e
talvez do Uruguai e logo da Argentina a partir da dcada 2000)?
Os trabalhos realizados nos 11 pases levam a formular a hiptese da dis
seminao/configurao de um modelo de polticas pblicas para a agricultura
familiar prprio de Amrica Latina.
A emergncia e disseminao progressiva de polticas para a agricultura
familiar a partir dos 2000 pode explicarse pela imbricao de quatro fenmenos
de difuso: i) a circulao internacional de ideias por meio de alianas entre a
Regime fundirio coletivo especfico e formas de organizao sociopoltica centrais no dispositivo
de governana rural do Partido Revolucionrio Institucional (PRI).
23
602
19/03/2015 14:26:36
academia, a elite burocrtica do Estado e os movimentos sociais (Waltz, 1979;

Dumoulin e Saurugguer, 2010); ii) a circulao de modelos de polticas pela
influncia das organizaes internacionais (RisseKappen, 1995); iii) um fen
meno de regionalizao das polticas pblicas pelos movimentos sociais, iv) a
transferncia de polticas pblicas de um pas a outro (Dolowitz e Marsh, 2000).
A primeira causa de circulao das ideias entre elites no nova, e de
fato tem funcionado bastante bem quanto ao tema da agricultura familiar, em
particular na escala regional do Mercosul e tambm da Amrica Central. Em
primeiro lugar, existe uma grande proximidade dos universitrios e pesquisa
dores dos centros agronmicos que vo se cruzando em seminrios, congressos
ou projetos comuns. Segundo, a partir dos anos 1990, vrios acadmicos
assumiram um papel de intelectual orgnico dos movimentos sociais do cam
po, sendo convidados aos congressos sindicais e convidando os dirigentes dos
movimentos aos seus colquios cientficos (Sabourin, 2014). Assim, Lecuyer
(2012) identificou entre os fatores de criao do Pronaf no Brasil, uma proxi
midade antiga entre dirigentes sindicais da Contag, acadmicos e funcionrios
do Ministrio de Agricultura e dos servios pblicos de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Ater), atravs de seus sindicatos (em particular a Faser24). Por
outra parte, cada vez mais assessores ou dirigentes sindicais fizeram estudos
universitrios. Tambm algumas universidades (no Chile, Brasil, Argentina)
abriram cursos profissionalizantes especiais para agricultores e dirigentes dos
movimentos sociais.
O efeito das organizaes internacionais (FAO, Banco Mundial, FIDA) a
favor das polticas de agricultura familiar ficou mais evidente depois das dificul
dades de implementao das reformas agrrias, em particular no caso da FAO,
a partir do fim dos anos 1990 (FAOIncra, 1994; FAO, 2012). O impacto
direto: financiam estudos e programas ou financiam polticas pblicas com
certas condies, e influem tanto na definio das categorias de anlise, como
do vocabulrio (Rose, 1991). Indiretamente, essas organizaes incidem na
construo da agenda e na circulao das ideias, e no fato dos Estados adotarem
as suas propostas ou pelo menos seu discurso.
O Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
exerce um rol/papel mltiplo neste sentido. Tratase de um importante centro
de gesto do conhecimento, de publicaes e de capacitao sobre a agricultura
nas Amricas, e, portanto, de gerao e circulao de ideias (IICA, 2010).
Pelo seu estatuto na Organizao dos Estados Americanos (OEA), o IICA
24
Federao Nacional dos Trabalhadores da Assistncia Tcnica e Extenso Rural e do Setor Pblico
Agrcola do Brasil.
603
19/03/2015 14:26:36
tem o mandato e a misso de aconselhar e assessorar os ministros de agricul

tura e desenvolvimento rural dos pases membros. Mobiliza financiamentos
prprios, mas administra e executa tambm programas e projetos com recur
sos das agncias internacionais e, tambm dos Estados que necessitam a sua
intermediao para realizar estudos, treinamentos ou contratar consultores
de uma maneira mais flexvel que por meio da burocracia nacional. Hoje, os
tcnicos e peritos do IICA so tambm importantes mediadores de polticas,
instrumentos e mtodos para a agricultura familiar, a segurana alimentar, a
extenso e comunicao rural e Desenvolvimento Territorial Rural (DTR),25
com uma cobertura e capilaridade no conjunto dos pases latinoamericanos.
No caso especfico das polticas de agricultura familiar, os estudos nos
pases do Mercosul confirmam o papel importante dos movimentos sociais
do setor e, em particular da sua expresso regional, a Coordenadora de
Organizaes de Produtores Familiares do Mercosul (Coprofam) e a Reunio
Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF), para promover polticas
nacionais, ontem na Argentina, no Uruguai e Paraguai, ou hoje no Equador.
Navarro (2010, p. 191192) atribui a origem do uso da expresso agricultura
familiar pelos movimentos sociais do Brasil s reunies dos sindicatos dos
ento pequenos produtores no momento dos acordos comerciais do Mercosul
entre 1991 e 1993.
De fato assistimos tambm a um fenmeno de regionalizao das polticas
pblicas no apenas mediante os governos (Dabene, 2009), mas tambm por
baixo ou bottomup, como escreve Pasquier (2002), pelos movimentos sociais.
Assim, uma das reivindicaes da REAF era o estabelecimento no Mercosul de
um Fundo Estrutural de Desenvolvimento da Agricultura Familiar. Esse fundo
acaba de ser criado em 2013 e alimentado pelos pases membros e pelo FIDA.
Mesmo sendo ainda modesto (at hoje s permite financiar o funcionamento
da secretria executiva da REAF) constitui um passo importante para o apoio
regionalizao de polticas para a agricultura familiar (Barril e Almada, 2007;
Mrques e Ramos, 2012).
No caso da Amrica Central, um processo impulsado pela Secretaria
Executiva do Conselho Agropecurio Centroamericano, no marco do Sistema
da Integrao Centroamericana (SICA), com o apoio de instituies pblicas e
agncias de cooperao, gerou de maneira amplamente participativa, com ml
tiplas consultas dos atores e movimentos sociais, a Estratgia Centroamericana
25
Alm de contar com uma rede de consultores de qualidade vindo das organizaes internacionais,
das universidades ou centros de pesquisa, tem a capacidade e prtica de contratar exministros,
secretrios ou altos funcionrios dos pases membros, o que lhe confere uma posio invejvel de
mediador de polticas pblicas e de conselheiro dos governos.
604
19/03/2015 14:26:36
de Desarrollo Rural Territorial 20102030 ECADERT (IICASE/CAC,

2010). Esta oferece um marco de referncia e permite promover polticas e pro
gramas de desenvolvimento rural territorial para a agricultura familiar, com o
acompanhamento da Plataforma Regional de Apoio Tcnico, coordenada pelo
IICA e cofinanciada pela cooperao iberoamericana entre outros doadores.
Esse processo promove, de fato, uma poltica regional que transcende alguns
elementos da Poltica Agrcola CentroAmericana (PACA), mas enfocados na
competitividade e promoo de empresas agropecurias fortemente orientadas
para os mercados internacionais (CAC, 2007).
A Comunidade Andina de Naes (CAN) produziu um documento
de recomendaes para polticas de DTR e apoio a uma agricultura familiar
camponesa e agroecolgica, incluindo diretrizes para a Agricultura Familiar
(CAN, 2011).
Finalmente, o Brasil, como potncia regional que iniciou mais cedo esse
tipo de poltica, passou a exportar sua experincia transferindo por meio de
programas de cooperao bilateral, SulSul, seus instrumentos especficos a
pases vizinhos de Amrica Latina (Goulet et al., 2013). o caso do Pronaf,
mas sobretudo, dos programas de segurana alimentar, de compras pblicas
de alimentos (PAA) e de DTR. Essa transferncia (para El Salvador, Uruguai,
Equador, Paraguai, etc.) est sendo tambm apoiada por organismos interna
cionais como FAO, Programa Alimentar Mundial (PMA) e IICA. Isto confir
ma a mobilizao simultnea e imbricada de vrios dos quatro mecanismos de
circulao internacional, acima mencionados (Massardier e Sabourin, 2013).
Diversidade de aplicao do modelo de polticas para a

agricultura familiar
A anlise dos estudos nacionais evidencia trs principais tipos de polticas
pblicas relativas agricultura familiar na Amrica Latina, no necessariamente
excludentes entre si (Tabela1): 1) polticas agrcolas ou agrrias generalistas,
que tocam, entre outras categoria a agricultura familiar; 2) polticas focando
especificamente o segmento/categoria da agricultura familiar; e 3) polticas
temticas ou interssetoriais afetando indiretamente os agricultores familiares.
605
19/03/2015 14:26:36
Tabela 1
Principais polticas agrrias por pas
Pases
Poltica
agrcola
generalista
Polticas temticas
Poltica especfica para
Agricultura Familiar
Desenvolvimento
Sustentvel ou
Territorial Rural
Segurana Alimentar ou
luta contra a pobreza
Argentina*
SAGPyA,
1988
PROFEDER
(INTA), 2003
SDRyAF en MINAGRI PROFEDERINTA,

PROINDER, 2004
2003
Registro Nac. AF, 2007 PRODERI, 2012
PROHUERTA, 1990;
PERMER y PROPASA,
1999; Monotributo
Social AF, 2009
Brasil*
MAPA,
19621998
PRONAF, 1995 + DAP PRONAT, 2003

(Doc Apt. Pronaf ),
PTC, 2008
1996
MDA, 1999
PNAE, 1983; Fome

Zro, CONSEA e PAA
(2003)
PNAE AF, 2003
Chile*
MINAGRI,
1990
INDAP 2006 Pol.

Nac.Des. Rural,
201424
DTR Indgenas 2004, PRODESAL, 1995

Pol. Nac. Des. Rural
PDTI, 2009
201424
Colmbia
INCODER,
2003
PRAN, 2000
INCODER, 2003
DRE, 2007
e DRET, 2012
Costa Rica
Plan del sector Plan Sectorial Agri.

agropecuario, Familiar (201014)
20102021
Cuba*
Poltica del
MINAGRI
Equador
MAGAP/ Plan PRONERI, 2007

Prolocal y Proder
Agropecuario ERAs Escuelas Rev Agri 2007 Plan Nacional
20062017
del Buen Vivir, 2008
Ley Eco Pop. Solid.,

2008 LORSA, Soberana
Alimentaria, 2012
Mxico
Alianza Para el PROCAMPO/

Campo
PROAGRO/
INDESOL, 1995
Ley de Desarrollo
Rural Sustentable,
2001
PROGRESA/
Oportunidad PROMAF
y Cruzada Mxico Sin
Hambre
Nicargua
MAGFOR
y Prorural,
agro industria,
2005
Dir. AF/MEFCCA
2007; Prorural
Incluyente CRISSOL,
2007
Proyectos pilotos
locales con coop.
Internacional
Hambre Cero/Bono
Product. Alimentar, 2007
Ley del MEFCCA, 2012,
Peru
MINAGRI,
Mi Riego
Agro Rural, 2008
Plan Estrat. Sectorial/

2012/2016 y DTR.
MIDIS, Agroideas,
Foncodes, 2011
Uruguai*
MGAP,
Ley de Des.
Rural, 2005
Dir. Des. Rural del

MGAP 2008; Reg.
Prod. Familiar, 2009
Ley de Ordenamiento MEVIR (casas), 1967

Territorial, 2009
Uruguay Rural, 2001
Red Seg. Aliment.

e RESA Alianzas
Productivas, 2012
PDR, 1997
Plan Nac. de Alimentos y
Ley del INDER, 2012 CEPROMAS, 2008
Regulaciones fiscales p/ cultivos s/condiciones Canasta bsica otorgada a

cooperativas campesinas + descentralizacin
todo residente cubano
* Pases com uma poltica especfica para a agricultura familiar com mais de dez anos.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Cepal et al., 2013, FAO, 2012 e Salcedo e Guzmn, 2014.
606
19/03/2015 14:26:36
Uma classificao simples das polticas que afetam

as agriculturas familiares
As polticas agrcolas generalistas
Essas polticas se encontram principalmente nos pases onde as agri

culturas familiares ou camponesas so demograficamente dominantes (Peru,
Equador, Colmbia) ou, pelo contrrio, sem maior peso demogrfico e poltico
(Costa Rica). Orientadas para a modernizao da agricultura, afetam as condi
es de produo de todos, incluindo certos tipos de agricultores familiares. O
Estado procura facilitar o acesso a recursos e financiamentos para aumentar a
produo e a produtividade, independentemente da categoria dos produtores.
Essas polticas contemplam diversas ferramentas: programas individuais ou
coletivos de investimento, apoio a instalao, programas de assistncia tcnica
e aconselhamento em gesto agrcola. Essas polticas de Ater esto geralmente
ainda baseadas na viso produtivista da revoluo verde, que tem tocado a
todos os pases da regio. Embora tais polticas foram geralmente reduzidas
ou abandonadas por falta de recursos aps os mecanismos de ajuste estrutural
dos anos 198090, elas tm influenciado amplamente um modelo dominante
de modernizao agrcola que ficou, muitas vezes, gravado nos espritos, nas
faculdades de agronomia, ministrios de agricultura e, sobretudo, nos servi
os de Ater. Inovaes e adaptaes existem especialmente em programas de
formao distncia, por rdio, televiso, internet e celulares ou sistemas de
alfabetizao e capacitao digital (Uruguai, Chile e Brasil).
As polticas especficas focalizadas na categoria da AF
De fato, podese notar a difuso forte do modelo de poltica especfica

para agricultura familiar e a influncia da FAO regional nas formulaes da
maioria das polticas recentes de desenvolvimento rural ou de agricultura fami
liar (Uruguai, Nicargua, Costa Rica, Colmbia, Peru, Mxico); cabe resgatar
a relativa diversidade das modalidades de aplicao desse modelo.
Primero existe uma primeira variabilidade da declinao dos 5 critrios
de definio da categoria agricultura familiar; essa variabilidade obedece a
diversas razes.
Primeiro, a categoria agricultura familiar sendo uma categoria poltica,
ela por natureza ampla, adaptvel e estendvel por deciso poltica. Segundo,
existe na Amrica Latina, de um pas para outro, e inclusive, dentro dos mes
mos, uma diversidade de situaes histricas, sociais e tcnicoprodutivas
607
19/03/2015 14:26:36
dos segmentos de produtores agropecurios que correspondem categoria

da agricultura familiar. Isto j foi afirmado em vrios trabalhos (Manzanal e
Neuman, 2010; Marques e Ramos, 2012; Blires et al., 2013) e se corrobora
nos casos nacionais do estudo da Rede PPAL (Sabourin et al., 2014).
Em muitos casos, os critrios para definir a categoria meta no con
sideram certos tipos de agricultores familiares ou camponeses que, de fato,
acabam no tendo acesso a esses programas de apoio: agricultores produtores
para autoconsumo ou para mercados de proximidade, unidades pluriativas
(renda agrcola no alcana 7080%), pescadores artesanais, extrativistas ou
produtores das minorias tnicas, indgenas ou afrodescendentes. Essa situao
esta sendo reforada quando as polticas especficas utilizam a tipologia que
distingue trs subtipos de agricultor familiar: 1) os estabilizados e integrados
aos mercados; 2) os agricultores em transio; e 3) os perifricos (FAOIncra,
1994; FAO, 2012). Este tipo de modelo tende a apoiar prioritariamente as
unidades familiares inscritas em dinmicas de modernizao tecnolgica e de
especializao produtiva para mercados de commodities.
Por outra parte, essas polticas no permitem sempre tomar em conta
as novas demandas das sociedades com respeito agricultura, quais sejam:
sustentabilidade ambiental, gerao de empregos, fortalecimento das relaes
com os consumidores e modos de alimentao.
Cabe mencionar tambm o surgimento de programas e polticas nacio
nais de agroecologia (CAN, 2011) associados agricultura camponesa (Cuba,
Equador, Bolvia) ou familiar (Brasil, Costa Rica). Emergem assim novas
polticas para agriculturas mais sustentveis para responder a novas demandas
da sociedade (qualidade, segurana e soberania alimentar, meio ambiente,
circuitos curtos) ou a novos paradigmas de vida e desenvolvimento como a
proposta de agricultura comunitria e agroecolgica associada ao conceito de
Bem Viver na Bolvia e Equador (Meynard, 2014).
As polticas temticas e pluri ou multissetoriais
A ltima gerao de polticas afetando a AF considera finalidades no

propriamente agrcolas (proteo do meio ambiente, segurana alimentar,
combate a pobreza rural e as desigualdades, desenvolvimento territorial,
economia solidria e familiar, etc.). As polticas ambientais e de desenvolvi
mento sustentvel instauradas na maioria dos pases estudados durante os 20
ltimos anos permitiram promover instrumentos particulares de transferncia
financeira (como os pagamentos para servios ambientais (PSA) no Costa
Rica, Equador, Mxico e Peru) ou subsdios condicionados (bolsa verde em
608
19/03/2015 14:26:36
Minas Gerais, bolsa floresta no resto do Brasil). Podem oferecer novas fontes
de renda aos agricultores familiares, embora foram concebidos para grandes
proprietrios (reduo dos custos de transao e procura de eficincia local ou
territorial) (FrguinGresh et al., 2013).
As polticas de segurana alimentar e de combate pobreza, iniciadas
nos anos 2000, foram reforadas com a crise alimentar de 200708. Elas
propem apoio a bancos alimentares ou de sementes, de mercados do pro
dutor, restaurantes populares e de programas de compras pblicas focados
nos agricultores familiares (Brasil, Equador, Argentina, Nicargua). Em
certos casos, (Peru, Nicargua e Brasil), as aes de segurana alimentar
esto associadas a programas de reduo da pobreza e so coordenadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social ou da economia solidria.
Elas se traduzem em transferncia de renda, bolsas, alimentos e sementes.
Tm tido um impacto forte nas zonais rurais, sobretudo as mais pobres
(IPEIA, 2012).
Na Argentina, Brasil, Chile, Uruguai ou Costa Rica, as polticas de DTR
privilegiaram os locais com alta densidade de agricultores familiares. Isto pode
parecer paradoxal para polticas transversais. De fato, um dos seus objetivos
iniciais era reequilibrar os processos de desenvolvimento a favor dos territrios
marginalizados, geralmente os com a densidade mais elevada de agricultores
familiares e de pobres. Esses programas propem apoios produo familiar ou
rural reabilitando ou fortalecendo socialmente as capacidades das organizaes
locais. Em certos casos, esses programas so administrados por servios que
dependem do Ministrio da Agricultura (Argentina, Chile, Uruguai, Costa
Rica) ou de Desenvolvimento Agrrio (Brasil), o que fortalece o carter setorial
agrcola e o seu foco sobre a agricultura familiar.
Novas tendncias e desafios das polticas para agricultura familiar

na Amrica Latina
A anlise da evoluo dos instrumentos associados s polticas especficas
para a agricultura familiar, como daquelas das novas polticas temticas ou
multissetoriais, mostra algumas tendncias regionais comuns.
Primero, as polticas temticas ou multissetoriais apresentam objetivos e
campos de aplicao mais amplos que o nico segmento da agricultura familiar,
mas tambm que o prprio setor agrcola e at, que as atividades rurais. Neste
sentido, adquirem uma dimenso, ao mesmo tempo, transversal, territorial ou
at universal. o caso dos instrumentos de desenvolvimento territorial, das
leis de meio ambiente ou de desenvolvimento sustentvel, dos programas de
609
19/03/2015 14:26:36
segurana alimentar e agora de soberania alimentar, e de combate a pobreza

e as desigualdades.
Segundo, esses novos enfoques esto associadas em muitos pases
(Argentina, Brasil, Chile, Nicargua, Uruguai, etc.) a dispositivos de par
ticipao da populao ou da sociedade civil organizada, mediante fruns
temticos hbridos, conselhos setoriais de desenvolvimento, que, geralmente
tem apenas um carter consultivo, e relativamente poucos recursos buro
crticos prprios.
Terceiro e paradoxalmente, essas novas polticas so administradas por
ministrios de tamanho reduzido, de menor importncia (ministrios do
desenvolvimento social no Brasil e Peru, da economia familiar e solidria no
Equador e Nicargua, etc.) ou de secretarias de carter parcial e de poucos
recursos (secretarias de desenvolvimento rural na Argentina, Brasil e Mxico,
etc.), o que mostra uma subalternidade clara frente aos potentes ministrios
da agricultura e pecuria, da indstria e comrcio, da educao ou da sade e,
obviamente da fazenda. particularmente o caso no Brasil, onde a agricultura
empresarial e patronal continua sendo administrada pelo grande Ministrio
da Agricultura e Pecuria, quando o tratamento mais social da agricultura fa
miliar e das minorias esta sendo confiado a ministrios sociais menos dotados
em recursos e poder.
No entanto no se pode exagerar o carter dual da poltica agrcola bra
sileira: existem exemplos de colaborao entre vrios ministrios, incluindo
o Ministrio da Agricultura e Pecuria Mapa e o MDA, junto com o MDS
no caso das compras pblicas para a agricultura familiar, das aes de controle
de qualidade e certificao de produtos e, mais recentemente, no marco da
Poltica Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica Panapo, que rene
onze ministrios.
Nicargua implantou programas especficos de apoio agricultura fami
liar no seio do Ministrio da Economia Familiar Comunitria, Cooperativa
e Associativa (Prez e FreguinGresh, 2014). No Peru, o Plano Estratgico
Setorial Plurianual (PEET) associa projetos especficos do Ministrio da
Agricultura e Irrigao e do Ministrio da Incluso Social (Meynard, 2014).
Finalmente, o Mxico implementou, recentemente, mediante uma coorde
nao interministerial, o Programa de Desenvolvimento Rural Integrado, o
Programa de Produo de Milho e Feijo, o programa Estratgico de Segurana
Alimentar e a Cruzada Nacional contra a Fome (Chapela e Menendez, 2014).
Portanto, cada vez mais constatase em vrios pases da Amrica Latina a
construo de conjuntos mais ou menos coordenados de diversas modalidades
(os policy mix):
610
19/03/2015 14:26:36
polticas monossetoriais especficas para uma categoria alvo, oferecendo

medidas focalizadas de apoio s atividades produtivas agrcolas ou no
agrcolas;
polticas temticas ou transversais, setoriais ou multissetoriais no
diretamente agrcolas (ambientais, de desenvolvimento sustentvel,
territorial, de segurana alimentar ou de combate pobreza);
polticas sociais de transferncia de renda, de ativos ou de direitos.
Essas tendncias mistas apresentam aspectos positivos, assim como
dificuldades e novos desafios.
A construo dessas combinaes de polticas procura responder melhor
as necessidades dos agricultores familiares na sua diversidade, assim como aque
las das outras categorias de produtores, e responder tambm as expectativas
das sociedades nas quais essas agriculturas evoluem.
Entre os aspectos positivos, primeiro, cabe ressaltar que a agricultura
familiar sempre mais que agricultura. Parte dos integrantes das famlias de
agricultores participa tambm de atividades econmicas no agrcolas, que
podem at representar a maior fatia da renda familiar. As lgicas de associati
vismo, localidade, identidade e proximidade inerentes agricultura familiar,
lhe conferem um carter eminentemente social, mostrando a importncia
das redes e interrelaes, da cooperao e da reciprocidade no tecido social
vinculado a esses sistemas produtivos. No se pode abordar o setor familiar
exclusivamente mediante polticas agropecurias setoriais; os agricultores fa
miliares no podem ser tratados como se fossem apenas produtores individuais
desvinculados entre si.
Segundo, a abertura temtica e interssetorial favorece um enfoque mais
global da ruralidade moderna, capaz de integrar as interaes entre as varias
facetas multissetoriais e transversais do desenvolvimento rural.
As dificuldades comeam primeiro com a complexidade dos problemas de
coordenao, tanto interssetorial como multinveis. Concretamente, a multipli
cao das instituies dedicadas e a segmentao dos pblicos alvos apresentam
riscos. Esses conjuntos mistos, como est sendo observado no caso do Brasil
e da Argentina, apresentam certa dificuldade a se diferenciar dos processos de
dualidade das polticas agrcolas. Isto , a institucionalizao de polticas para
lelas para agricultura familiar e patronal/empresarial com instituies separadas.
O principal desafio consiste, portanto,em superar o risco de um trata
mento cada vez mais social dos agricultores familiares e das minorias culturais
e da sua excluso dos apoios produtivos e das atividades econmicas, em
particular para as unidades mais frgeis ou isoladas.
611
19/03/2015 14:26:36
Concluso
Essa breve anlise parcial de uma srie de resultados do estudo das pol
ticas dedicadas s agriculturas familiares na Amrica Latina e Caribe permite
algumas concluses.
a emergncia de polticas focalizadas na agricultura familiar permite
tornar visvel uma categoria de produtores anteriormente margina
lizados por polticas agrcolas generalistas ou unidimensionais, que
promoviam principalmente as grandes empresas e propriedades.
observase uma temporalidade diferenciada tanto da difuso regional
como da aplicao nacional de um modelo latinoamericano especfico
de polticas focadas na categoria meta da agricultura familiar, ligado
mobilizao de coalizes polticas a favor desse setor.
a tendncia de evoluo regional mostra a combinao diversa de vrias
geraes de instrumentos no seio de combinaes imbricadas de pol
ticas produtivas e de polticas sociais focalizadas, de polticas temticas
no produtivas ou no agrcolas, setoriais ou transversais.
Essas polticas especficas ou transversais so particularmente inovadoras
quando associam a sua elaborao e implementao os movimentos sociais na
sua diversidade e quando podem contar com apoios nos mundos cientficos,
polticos e da alta administrao. De fato a sua emergncia tem sido facilitada
pela ao de mediadores multiposicionados e de dinmicas regionais que tem
permitido a circulao das ideias e dos modelos, em particular mediante os
referenciais da cooperao bilateral e internacional.
Referncias
AVRITZER, L. (Org.). Experincias Nacionais de Participao Social. So Paulo: Cortez,
2009.
BARRIL G. A.; ALMADA, F. La Agricultura Familiar en los pases del Cono Sur. Asuncin:
IICA, 2007.
BELIERES J. F.; BONNAL, P.; BOSC, P. M.; LOSCH, B.; MARZIN, J.; SOURISSEAU,
J. M.; BARON, V.; LOYAT, J.; ETIENNE, G.; LUTRINGER, C.; FAYSSE, N.;
LEONARD, E. Les agricultures familiales du monde: dfinitions, contributions et politiques
publiques. Montpellier: CIRAD, 2013.
CALLON, M.; LASCOUMES, P.; BARTHE, Y. Agir dans un monde incertain. Essai sur
la dmocratie technique. Paris: Seuil, 2001.
612
19/03/2015 14:26:36
CEPAL; FAO; IICA. Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas
2014: una mirada hacia Amrica Latina y el Caribe. Santiago: CEPAL y FAO/San Jos:
IICA, 2013.
CHAPELA, G.; MENNDEZ C. El caso de Mxico. In: SABOURIN, E.; SAMPER,
M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agriculturas familiares en Amrica Latina
y El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago: Cepal, Red PPAL, 2014.
CHAYANOV, A. V. La organizacin de la unidad econmica campesina. Buenos Aires:
Nueva Visin, 1974.
CICA. El Buen Vivir: La Visin de Desarrollo de los Pueblos Indgenas en Centroamrica.
Consejo Indgena de Centroamrica, 2008.
COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Agricultura familiar agroecologica campesina
en la comunidad andina. Una opcin para mejorar la seguridad alimentaria y la biodiver
sidad. Lima: CAN, 2011.
DABENE, O. The Politics of Regional Integration in Latin America: Theoretical and
Comparative Explorations. Palgrave Macmillan, 2009.
DE TORRES ALVAREZ, M. F.; ARBELETCHE, P.; SABOURIN, E.; CARDEILLAC,
J.; MASSARDIER, G. El caso de Uruguay. In: SABOURIN, E.; SAMPER, M.;
SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agriculturas familiares en Amrica Latina y
El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago: Cepal, Red PPAL, 2014.
DOLOWITZ, D.; MARSH D. Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in
Contemporary Policy Making. Governance, 13(1), p. 524, 2000.
DUMOULIN, L.; SAURUGGER, S. Les policy transfer studies: analyse critique et
perspectives. Critique internationale, 3, n. 48, p.924, 2010.
DYE, T. R. Understanding public policy. Englewood Cliffs: PrenticeHall, 1984.
EDELMAN, M. Campesinos contra la globalizacin: movimientos rurales en Costa Rica.
San Jos: Ed. Univ. Costa Rica, 2005.
FAO, Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura. Family
Farming In Latin America e the Caribbean, 2012 2015. Roma: FAO, 2012.
FAOINCRA. Diretrizes de poltica agrria e desenvolvimento sustentvel para a pequena
produo familiar. Braslia: FAO/INCRA, 1994.
FRGUINGRESH, S.; SABOURIN, E.; PIKETTY, M. G.; PEREZ, F. J. (Ed.). Memoria
del taller Instrumentos y polticas de servicios ambientales en Amrica Latina. Managua:
NitlapanUcaCIRAD, 2013.
GOULET, F.; GABAS, J. J.; SABOURIN, E. Brazilian and Chinese Cooperation in
African Agriculture: A Practicebased Study. Revista Iconos, Flacso, n. 47, p. 87100, 2013.
GRISA, C. Polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil: produo e instituciona
lizao das ideias. Tese (Doutorado em Cincias Sociais). Programa de PsGraduao de
Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal
GRISA, C. As polticas pblicas para a agricultura familiar no Brasil. Desenvolvimento em
Debate, v. 1, n. 2, p. 83109, 2010.
613
19/03/2015 14:26:36
GRISA, C.; SCHNEIDER S. El caso de Brasil. In: SABOURIN, E.; SAMPER, M.;
IICA. Plan de Mediano Plazo 2010 2014. San Jos: IICA, 2010.
IICA/SE/CAC (Secretara Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano). RUTA,
Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010/2030. San Jos: IICA, 2010.
IPEA. Desenvolvimento Rural. In: IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, n.
20, 2012.
JENKINS, W. I. Policy analysis. A Political and Organisational Perspective. London:
Martin Robertson, 1978.
JUAREZ, P.; GISCLARD, M.; GOULET, F.; CITTADINI, R.; ELVERDIN, J.;
PATROUILLEAU, M.; GONZALEZ, E.; ALBALADEJO, C. El caso de Argentina. In:
SABOURIN, E.; SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agriculturas
familiares en Amrica Latina y El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago: Cepal,
Red PPAL, 2014.
KINGDON J. W. Agenda, Alternatives and Public Policy. Boston: Little Brown e Company,
1984.
LECUYER, L. Polticas pblicas e agricultura familiar no Brasil: policy makers, paradigmas
e categorias de ao pblica. Workshop Anlise das Polticas Pblicas, Atores na Agricultura
Brasileira, Rio de Janeiro, 45/10/2012, CPDAUFRRJ.
LINDBLOM, C. E. Still Muddling, Not Yet Through. Public Administation Review, 39,
p. 517526, 1979.
LINDBLOM, C. E. Politics and markets. New York: Basic Books, 1977.
MALLETA, H. Tendencias y perspectivas de la agricultura familiar en Amrica Latina.
Documento de trabajo n. 1. Santiago de Chile: RIMISP, 2011.
MANZANAL, M.; NEIMAN, G. (Comp.). Las agriculturas familiares del Mercosur.
Buenos Aires: Ed. Ciccus. 2010
MARQUES, S.; RAMOS, A. Las polticas diferenciadas para la agricultura familiar en el
MERCOSUR. Roma: IFAD, 2012.
MARTNEZ, H.; SOTOMAYOR, O.; NAMDARIRANI, M. El caso de Chile. In:
SABOURIN, E.; SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agricul
turas familiares en Amrica Latina y El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago:
Cepal, Red PPAL, 2014.
MARZIN, J.; BETANCOURT, T. L.; ALMAGUER, N. El caso de Cuba. In: SABOURIN,
E.; SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agriculturas familiares
en Amrica Latina y El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago: Cepal, Red
PPAL, 2014.
MASSARDIER, G. Politiques et actions publiques. Paris: Armand Colin, 2008.
MASSARDIER, G.; SABOURIN, E. Internationalization and dissemination of rural ter
ritorial development public policies: model hypotheses for Latin America. Sustentabilidade
em Debate, 4 (2), p. 83100, 2013.
614
19/03/2015 14:26:36
MEYNARD, F. Casos de Colombia, Ecuador y Peru In: SABOURIN, E.; SAMPER, M.;
MULLER, P. Les Politiques publiques. 6.ed. Paris: PUF, [1990] 2003.
NAVARRO, Z. A Agricultura familiar no Brasil entre a poltica e as transformaes da
vida econmica. In: GASQUES, J. G.; VIEIRA FILHO, J. E. R.; NAVARRO, Z. (Org.).
A agricultura brasileira, desempenho, desafios e perspectivas. Braslia: IPEA, 2010.
PAL, L. A. Public Policy Analysis: An Introduction. 2.ed. Toronto: Nelson, 1992.
PASQUIER R. Leuropanisation par le bas: les rgions et le dveloppement territorial en
France et en Espagne. In: FONTAINE, J.; HASSENTEUFEL, P. To change or not to change?
Le changement de laction publique lpreuve du terrain. [s.l.]: P. U. de Rennes, 2002.
PEREZ, F. J.; FREGUINGRESH, S. El caso de Nicaragua. In: SABOURIN, E.;
SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agriculturas familiares en
Amrica Latina y El Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago: Cepal, Red PPAL,
2014.
RISSE/KAPPEN T. Bringing transnational relations back in: Non/sate actors, domestic
structures and international institutions. [s.l.]: Cambridge University Press, 1995.
ROCHA L. M.; TOMAZINI, C. Lanalyse des politiques publiques au Brsil. Paris:
Harmattan, 2013.
ROMANO, J. O. As leituras de redes polticas e scias nos estudos brasileiros. In: Poltica
nas Polticas: um olhar sobre a agricultura brasileira. Rio de Janeiro: Mauad X; 2009, p.
203266.
ROSE, R. What Is Lesson/Drawing? Journal of Public Policy, 11, p. 3/30, 1991.
SABATIER, P. (Ed.). Theories of the policy process. 2.ed. Boulder: Westview Press, 2007.
SABATIER, P.; JENKINSSMITH, H. (Ed.). Policy Change and Learning: An Advocacy
Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993.
SABOURIN, E.; SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas y agricul
turas familiares en Amrica Latina y el Caribe: balance, desafos y perspectivas. Santiago:
CEPAL, Red PPAL, 2014.
SABOURIN, E. Origens, evoluo e institucionalizao da poltica de agricultura familiar
no Brasil. Seminrio sobre Agricultura Familiar Brasileira. Braslia: MDA, 2014.
SALAZAR, A. V.; SAENZ, F.; MONTERO, D. Z.; LE COQ, J. F. El caso de Costa
Rica. In: SABOURIN, E.; SAMPER, M.; SOTOMAYOR, O. (Ed.). Polticas pblicas
y agriculturas familiares en Amrica Latina y El Caribe: balance, desafos y perspectivas.
Santiago: Cepal, Red PPAL, 2014.
SALCEDO, S.; GUZMN, L. (Ed.). Agricultura Familiar en Amrica Latina y el Caribe:
Recomendaciones de Poltica. Santiago: FAO, 2014.
SCHNEIDER, S. A agricultura familiar na Amrica Latina: relatriosntese a partir de
6 pases. Santiago: FIDA/Rimisp, 2013.
SIMEON, R. Studying Public Policy. Canadian Journal of Political Science, v. 9, n. 4,
1976, p. 548580.
615
19/03/2015 14:26:36
SOURISSEAU, J.M.; BOSC, P.M.; FREGUINGRESH, S.; BELIERES, J.F.; Bonnal,

P.; LE COQ, J.F.; ANSEEUW, W.; DURY, S. Les modles familiaux de production
agricole en question. Comprendre leur diversit et leur fonctionnement. Autrepart, 3, p.
159181, 2012.
WALTZ, K. Theory of International Politics. McGraw/Hill, 1979.
616
19/03/2015 14:26:36
Sobre os autores
Ademir Antonio Cazella Doutor em Science de lHomme et de la Socit
Centre dEtudes Suprieures dAmnagement e Mestre em Cincias em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ). Coordenador do
Programa de PsGraduao em Agroecossistemas da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC) e do Laboratrio de Estudos da Multifuncionalidade
Agrcola e do Territrio (Lemate). Email: ademir.cazella@ufsc.br.
Alfredo Kingo Oyama Homma Engenheiro Agrnomo. Doutor e Mestre em
Economia Rural (UFV). Pesquisador da Embrapa Amaznia Oriental, Belm,
Par. Email: alfredo.homma@embrapa.br.
Alisson Vicente Zarnott Engenheiro Agrnomo. Especialista em Agricultura
Familiar Camponesa e Educao do Campo (UFSM). Msc. Agroecossistemas.
Doutorando do Programa de PsGraduao em Extenso Rural. Assessor Tcnico
Pedaggico do Programa de ATES/RS. Email: alissonae@yahoo.com.br.
Altivo R. A. de Almeida Cunha Doutor em Economia (Unicamp) e Mestre
em Economia (Cedeplar/UFMG). Professor no Programa de PsGraduao em
Gesto de Sistemas Agroalimentares, no Centro Universitrio de Sete Lagoas
(UNIFEMM). Email: altivo.cunha@gmail.com.
Arilson Favareto Socilogo, Doutor em Cincia Ambiental pela Universidade
de So Paulo (USP). Professor do Programa de PsGraduao em Planejamento
e Gesto do Territrio da Universidade Federal do ABC (UFABC). Coordenador
do Ncleo de Estudos Estratgicos sobre Democracia, Desenvolvimento e
Sustentabilidade na mesma universidade. tambm Pesquisador do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). Email: arilson.favareto@ufabc.
edu.br.
617
19/03/2015 14:26:37
Bernardo Manano Fernandes Doutor e Mestre em Geografia Humana (USP).

Coordenador da Ctedra Unesco de Educao do Campo e Desenvolvimento
Territorial. Coordenador do Programa de PsGraduao em Desenvolvimento
Territorial na Amrica Latina e Caribe. Email: bmf@fct.unesp.br.
Carla Morsch Porto Gomes Doutoranda em Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ) e Mestre em
Agroecossistemas (PPGA/UFSC). Email: camorsch@gmail.com.
Carolina Braz de Castilho e Silva Cientista Social, Mestre em Sociologia e
Doutora em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS). Contato: carolinabcs@
gmail.com.
Catia Grisa Doutora em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade (CPDA/UFRRJ) e Mestre em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS).
Professora na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGSCampus
Litoral Norte) e no Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Territorial e
Sistemas Agroindustriais (PPGDTSA) na Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
Email: catiagrisa@yahoo.com.br.
Dalva Maria da Mota Doutora em Sociologia (UFPe) e Mestre em Sociologia
(UFPB). Pesquisadora da Embrapa Amaznia Oriental, em Belm (PA), bolsista
de produtividade do CNPq. Email: dalva.mota@embrapa.br.
Elisa Guaran de Castro Antroploga. Graduada em Cincias Sociais
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1992), mestre em Sociologia e
Antropologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1995) e doutora
em Antropologia Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (2005).
Atualmente professora associada da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
e Coordenadora de Polticas Transversais da Secretaria Nacional de Juventude.
Email: elisaguarana@gmail.com.
Emma Siliprandi Doutora em Desenvolvimento Sustentvel (UnB) e Mestre
em Sociologia Rural (UFPB). Atualmente Coordenadora Regional de Projeto de
Cooperao na FAORLC (Amrica Latina e Caribe). Email: emma.siliprandi@
gmail.com.
Eric Sabourin Doutor em Antropologia, pesquisador titular do CIRAD, UMR
ArtDev e professor visitante no Centro de Desenvolvimento Sustentvel e no
MADER da Universidade de Braslia. Animador da Rede Polticas Pblicas e
Desenvolvimento Rural na Amrica Latina. Email: sabourin@cirad.fr.
618
19/03/2015 14:26:37
Fbio Luiz Brigo Doutor em Sociologia Poltica e Mestre em Agroecossistemas

(UFSC). Professor do Programa de PsGraduao em Agroecossistemas da
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), membro do Laboratrio de
Estudos da Multifuncionalidade Agrcola e do Territrio (Lemate) e integrante
dos Projetos CNPq e SRA/MDA. Email: fabio.burigo@ufsc.br.
Georges Flexor Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade (CPDA/UFRRJ) e Mestre em Economia do Meio Ambiente (Universit
Paris 1). Professor do Instituto Multidisciplinar da Universidade Federal Rural
do Rio de Janeiro (UFRRJ) e pesquisador do Observatrio de Polticas Pblicas
para a Agricultura (OPPA) do Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA) da UFRRJ. Email: georges.
flexor@outlook.com.
Gilles Massardier Doutor em Cincia Poltica, pesquisador titular do CIRAD,
Montpellier, Frana. Email: gilles.massardier@cirad.fr.
Ghislaine Duque Professora colaboradora no Programa de PsGraduao de
Cincias Sociais na Universidade Federal de Campina Grande (PPGCSUFCG)
e pesquisadora do CNPq. Email: ghis.duque@gmail.com.
Guilherme C. Delgado Doutor em Cincia Econmica (Unicamp). Professor e
pesquisador aposentado do IPEA. Consultor nas reas de poltica agrria e poltica
social. Email: guilhermecostadelgado@gmail.com.
Heribert Schmitz Doutor em Sociologia Rural (Universidade Humboldt de
Berlim), professor de Sociologia da Universidade Federal do Par (UFPA), em
Belm (PA), bolsista de produtividade do CNPq. Email: heri@amazonet.com.br.
Jairo Alfredo Genz Bolter Doutor em Desenvolvimento Rural (PGDR/
UFRGS) e Mestre em Desenvolvimento (Uniju). Professor da Universidade
Federal do Pampa (Unipampa). Email: jairobolter@gmail.com.
Jaqueline Mallmann Haas Doutora e Mestre em Extenso Rural (UFSM).
Professora da Universidade Federal do Pampa (Unipampa). Email: haasjaque
line@gmail.com.
Joacir Rufino de Aquino Economista (UERN) e Mestre em Economia Rural
e Regional (UFCG). Professor Adjunto do Departamento de Economia da
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (Campus de Ass). Email:
joaciraquino@yahoo.com.br.
619
19/03/2015 14:26:37
Jos Carlos Zukowski Coordenador Geral de Gesto de Riscos e Seguro

Rural no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Membro do Comit Gestor
Interministerial do Seguro Rural, da Cmara Temtica do Seguro Rural no
Ministrio da Agricultura e da Comisso Especial de Recursos do Proagro.
Economista, com mestrado pela Unicamp e Especializao em Agronegcios pela
FIA/USP. Foi Gerente de Diviso na Diretoria do Banco do Brasil nas reas de
agronegcios e cooperativismo. Email: jose.zukowski@mda.gov.br.
Jnia Cristina P. R. da Conceio Economista, Doutora em Economia
Aplicada pela USP/ESALQ. Pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). Email: junia.peres@ipea.gov.br.
Karina Kato Doutora e Mestre em Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ). PsDoutoranda do Programa de
PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento (PPED) da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisadora do OPPA/CPDA/
UFRRJ. Email: anirakato@yahoo.com.
Leonilde Servolo de Medeiros Doutora em Cincias Sociais (Unicamp) e
Mestre em Cincia Poltica (USP). Professora do Programa de PsGraduao de
Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro. Pesquisadora nvel 1 do CNPq e da Faperj, no
Programa Cientistas do Nosso Estado, desde 2003. Email: leonildemedeiros@
gmail.com.
Marcelo Min Dias Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ) e Mestre em Extenso Rural (UFSM).
Professor no Departamento de Economia Rural da Universidade Federal de Viosa
(UFV). Email: minad@uol.com.br.
Mario Samper Doutor em Sistemas de Produo para Agricultura Tropical
Sustentvel e Histria Agrria LatinoAmericana. Especialista internacional
em Agricultura, Territrios e Bemestar Rural, Instituto Interamericano de
Cooperao para a AgriculturaIICA, Costa Rica. Email: mario.samper@gmail.
com.
Nelson Giordano Delgado Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ) e Mestre em Economia (New York
University). Professor Associado no Programa de PsGraduao de Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ). Email:
nelsongdelgado@gmail.com.
620
19/03/2015 14:26:37
Otavio Valentim Balsadi Doutor em Economia Aplicada e Mestre em

Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente (Unicamp). Pesquisador
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Email: otavio.bal
sadi@embrapa.br.
Patrcia Lopes Rosado Doutora em Economia Aplicada e Mestre em Economia
Rural (UFV). Professora Adjunta do Departamento de Cincias Econmicas da
Universidade Federal de So Joo DelRei (MG). Email: patyrosado@ufsj.edu.br.
Pedro Selvino Neumann Doutor em Engenharia da Produo (UFSC) e Mestre
em Extenso Rural (UFSM). Professor Associado do Departamento de Educao
Agrcola e Extenso Rural e do Programa de PsGraduao em Extenso Rural da
UFSM, integrante do Projeto dos Assessores Tcnicos Pedaggicos do Programa
de ATES/RS. Email: neumannsp@yahoo.com.br.
Rozane Marcia Triches Doutora em Desenvolvimento Rural (PGDRUFRGS)
e Mestre em Epidemiologia (UFRGS). Professora nos Programas de PsGraduao
em Agroecologia e Desenvolvimento Rural Sustentvel e em Segurana Alimentar
e Nutricional, da Universidade Federal da Fronteira Sul. Email: rozane.triches@
gmail.com.
Rosngela Cintro Doutoranda e Mestre pelo Programa de PsGraduao de
Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ).
Email: bibicintrao@gmail.com.
Srgio Botton Barcellos Graduado em Medicina Veterinria (2006) e es
pecialista em Educao Ambiental (2009) pela Universidade Federal de Santa
Maria (UFSM). Mestre (2010) e Doutor (2014) em Cincias Sociais do
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pela Universidade Federal Rural do
Rio de Janeiro (UFRRJ). Atualmente pesquisador. Email: sergiobbarcellos@
hotmail.com.
Sergio Pereira Leite Doutor em Economia (Unicamp) e Mestre em Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ).
Professor Associado no Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDAUFRRJ). Coordenador do
Observatrio de Polticas para a Agricultura (OPPACPDA). Email: sergiope
reiraleite@uol.com.br.
Sergio Schneider Doutor e Mestre em Sociologia. Professor Associado da
UFRGS e membro dos Programas de PsGraduao em Sociologia (PPGS) e
Desenvolvimento Rural (PGDR), ambos na Universidade Federal do Rio Grande
do Sul. Email: schneide@ufrgs.br.
621
19/03/2015 14:26:37
Shigeo Shiki Doutorado em Economia (University College London). Professor

Titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Federal de
Uberlndia. Email: shigeo.shiki@gmail.com.
Silvio Isopo Porto Mestre em Agroecologia na Universidade Internacional da
Andaluzia (UNIA). ExDiretor de Poltica Agrcola da Companhia Nacional de
Abastecimento (Conab) (20032013). Consultor em Desenvolvimento Rural e
Abastecimento e Segurana Alimentar. Email: silvioport@gmail.com.
Simone de Faria Narciso Shiki Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel
(UnB) e Mestre em Economia (UFU). Professora Adjunta do Departamento de
Cincias Econmicas da Universidade Federal de So Joo DelRei (MG). Email:
sfnshiki@ufsj.edu.br.
Vinicius Piccin Dalbianco Engenheiro Agrnomo. Especialista em Agricultura
Familiar Camponesa e Educao do Campo (UFSM). Mestre e doutorando do
Programa de PsGraduao em Extenso Rural. Assessor Tcnico Pedaggico do
Programa de ATES/RS. Email: vinidalbianco@yahoo.com.br.
Vivien Diesel Doutora em Desenvolvimento ScioAmbiental no Ncleo de
Altos Estudos Amaznicos (NAEAUFPA) e Mestre em Extenso Rural (UFSM).
Professora no Programa de PsGraduao em Extenso Rural na Universidade
Federal de Santa Maria (UFSM). Email: viviendiesel@yahoo.com.br.
Waldyr Stumpf Junior Doutor e Mestre em Zootecnia (UFRGS e UFLA).
Diretor Executivo de Transferncia de Tecnologia da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Email: waldyr.stumpf@embrapa.br.
Walter Belik Doutor em Cincias Econmica (Unicamp) e Mestre em Economia
Aplicada (Fundao Getlio Vargas). Professor Titular do Instituto de Economia
da Unicamp. Email: belik@eco.unicamp.br
Yannick Sencb Professora do Institut National Suprieur des Sciences
Agronomiques, de lAlimentation et de lEnvironnement (Agrosup Dijon
Frana), e integrante do Projeto SRA/MDA. Email: yannick.sencebe@dijon.
inra.fr.
622
19/03/2015 14:26:37
Srie Estudos Rurais

A Srie Estudos Rurais constituise de uma coleo de publicaes que tem como objetivo divulgar estudos, pesquisas e obras
A Srie Estudos Rurais constituise de uma coleo de publicaes que tem como objetivo divulgar estudos,
cientficas
decientficas
livro que focalizem
temas
problemtica
da ruralidade
e do desenvolvimento
das Cincias
pesquisasnaeforma
obras
na forma
deadscritos
livro que
focalizem temas
adscritos
problemticano
dacampo
ruralidade
e do
Sociais.
Pretende contribuir
paradas
a compreenso
dos processos
rurais
a partir de
uma
variedadedos
de enfoques
analticos,
desenvolvimento
no campo
Cincias Sociais.
Pretende
contribuir
para
a ampla
compreenso
processos
rurais
recuperando
interpretaes
do
passado
e
oferecendo
anlises
sobre
os
temas
e
perspectivas
emergentes
que
caracterizem
a partir de uma ampla variedade de enfoques analticos, recuperando interpretaes do passado e oferecendoo
estado
dasobre
arte das
sobre o desenvolvimento
rural caracterizem
nas Cincias Sociais.
Srie
Estudos
Rurais resulta
anlises
os discusses
temas e perspectivas
emergentes que
o estadoA da
arte
das discusses
sobredeo uma
de
parceria
da Editora
da nas
UFRGS
com o Sociais.
ProgramaAde
PsGraduao
em Desenvolvimento
Rural,
ambosda
da Editora
Universidade
Federal
senvolvimento
rural
Cincias
Srie
Estudos Rurais
resulta de uma
parceria
da UFRGS
do
RiooGrande
do Sul.
normas para publicao
na Srie Estudos
Rurais
esto disponveis
em www.ufrgs.br/pgdr
(emGrande
livros).
com
Programa
deAs
PsGraduao
em Desenvolvimento
Rural,
ambos
da Universidade
Federal do Rio
do Sul. As normas para publicao na Srie Estudos Rurais esto disponveis em www.ufrgs.br/pgdr (em livros).
Comisso Editorial: Dr. Sergio Schneider (Coordenador e Editor, PGDR/UFRGS), Dr. Marcelo Antonio Conterato
(Editor
Associado,
PGDR/UFRGS)
Dra. Leonilde
Srvolo de Medeiros
Dr.Dra.
Jalcione
Pereira
de Almei
Comisso
Editorial:
Dr. Sergio Schneider
(Coordenador
e Editor, (CPDA/UFRRJ);
PGDR/UFRGS),
Leonilde
Srvolo
de
da
(PGDR/UFRGS),
Dr. WalterDr.
Belik
(IE/UNICAMP),
Pereira
Leite (CPDA/UFRRJ),
Dra. Maria
de(IE/UNICAMP),
Nazareth Baudel
Medeiros
(CPDA/UFRRJ);
Jalcione
PereiraDr.
deSergio
Almeida
(PGDR/UFRGS),
Dr. Walter
Belik
Wanderley
Gutemberg
Armando Diniz
Marilda
Menezes (UFPE),
(UFCG), Dr.
Dabdab
Dr. Sergio(UFPE),
PereiraDr.
Leite
(CPDA/UFRRJ),
Dra.Guerra
Maria (NEAF/UFPA),
de Nazareth Dra.
Baudel
Wanderley
Dr.Paulo
Gutemberg
Waquil
(PGDR/UFRGS),
Alfio Brandenburg
(UFPR),
Dr. Fbio
Dal Sglio
(PGDR/UFRGS),
Dr. Eric Sabourin
(CIRAD).
Armando
Diniz GuerraDr. (NEAF/UFPA),
Dra.
Marilda
Menezes
(UFCG),
Dr. Paulo Dabdab
Waquil (PGDR/
UFRGS), Dr. Alfio Brandenburg (UFPR), Dr. Fbio Dal Sglio (PGDR/UFRGS), Dr. Eric Sabourin (CIRAD).
TTULOS PUBLICADOS
TTULOS PUBLICADOS
1. A questo agrria na dcada de 90 (4.ed.)
Pedro Stdile
(org.) na dcada de 90
1. Joo
A questo
agrria
(4.ed.)
Joo Pedro
Stdile
(org.)no campo:
2. Poltica,
protesto
e cidadania
lutas sociais dos colonos e dos
2. as
Poltica,
protesto e cidadania no campo:
trabalhadores rurais no Rio Grande do Sul
as lutas
sociais
Zander
Navarro
(org.) dos colonos e dos
trabalhadores rurais no Rio Grande do Sul
3. Reconstruindo a agricultura:
Zander Navarro (org.)
idias e ideais na perspectiva
desenvolvimento a
rural
sustentvel (3.ed.)
3. doReconstruindo
agricultura:
Jalcione
e Zander
Navarro (org.)
idiasAlmeida
e ideais
na perspectiva
4. A do
formao
dos assentamentos
no Brasil:(3.ed.)
processos
desenvolvimento
ruralrurais
sustentvel
sociais
e polticas
pblicas
(2.ed.)Navarro (org.)
Jalcione
Almeida
e Zander
Leonilde Srvolo Medeiros e Srgio Leite (org.)
4.
A formao dos assentamentos rurais no Brasil:
5. Agricultura familiar e industrializao:

processos sociais
e polticas pblicas (2.ed.)
pluriatividade
e descentralizao
Leonilde
Medeiros
industrial
noSrvolo
Rio Grande
do Sul (2.ed.)
e Srgio
Leite (org.)
Sergio
Schneider
6.
e agricultura
(2.ed.)
5. Tecnologia
Agricultura
familiarfamiliar
e industrializao:
Jos
Graziano da Silva
pluriatividade
e descentralizao
7. A industrial
construo social
de Grande
uma novado
agricultura:
no Rio
Sul (2.ed.)
tecnologia
agrcola e movimentos
Sergio Schneider
sociais no sul do Brasil (2.ed.)
6. Jalcione
Tecnologia
Almeida e agricultura familiar (2.ed.)
Graziano
da Silva
8. A Jos
face rural
do desenvolvimento:
territriosocial
e agricultura
7. natureza,
A construo
de uma nova agricultura:
Jos Eli da Veiga
tecnologia agrcola e movimentos
9. Agroecologia
sociais no(4.ed.)
sul do Brasil (2.ed.)
Stephen
Gliessman
Jalcione
Almeida
10. Questo agrria, industrializao

8. e A
face
ruralnodo
desenvolvimento:
crise
urbana
Brasil
(2.ed.)
natureza,
e agricultura
Igncio
Rangelterritrio
(org. por Jos
Graziano da Silva)
Jos Eli da Veiga
11. Polticas pblicas e agricultura no Brasil (2.ed.)

Leite (org.) (4.ed.)
9. Srgio
Agroecologia
Gliessman
12. A Stephen
inveno ecolgica:
narrativas e trajetrias
educao ambiental no Brasil (3.ed.)
10.da
Questo
Isabel
Cristinaagrria,
de Moura industrializao
Carvalho
e crise urbana no Brasil (2.ed.)
13. OIgncio
empoderamento
Rangelda mulher: direitos terra
e direitos de propriedade na Amrica Latina
(org. por
Jos
Graziano
da Lon
Silva)
Carmen
Diana
Deere
e Magdalena
11. A Polticas
pblicas
e agricultura
Brasil (2.ed.)
14.
pluriatividade
na agricultura
familiarno
(2.ed.)
Srgio
Leite (org.)
Sergio
Schneider
15.
a vivncia
da reforma
agrria e trajetrias
12.Travessias:
A inveno
ecolgica:
narrativas
nos
(2.ed.)
daassentamentos
educao ambiental
no Brasil (3.ed.)
Jos de Souza Martins (org.)
Isabel Cristina de Moura Carvalho
16. Estado, macroeconomia e agricultura no Brasil

13.Gervsio
O empoderamento
da mulher: direitos
Castro de Rezende
terra e
direitos de propriedade na Amrica Latina
Lon
14.Polticas
A pluriatividade
na agricultura
18.
pblicas e participao
social familiar (2.ed.)
Schneider
noSergio
Brasil rural
(2.ed.)
Sergio Schneider, Marcelo K. Silva
15.e Travessias:
vivncia
da reforma agrria
Paulo E. Moruzzia Marques
(org.)
nos assentamentos (2.ed.)
19. Agricultura latinoamericana:
Jos
de
Souza
Martins
(org.)
novos arranjos, velhas questes
17. O futuro das regies rurais (2.ed.)
Carmen
Diana Deere e Magdalena
Ricardo
Abramovay
Anita Brumer e Diego Piero (org.)
20. O sujeito oculto: ordem e transgresso

na reforma agrria
Jos de Souza Martins
21. A diversidade da agricultura familiar (2.ed.)
Sergio Schneider (org.)
22. Agricultura familiar:
interao entre polticas pblicas e dinmicas locais
Jean Philippe Tonneau e Eric Sabourin (org.)
23. Camponeses e imprios alimentares
Douwe Van
der Ploeg
16. Jan
Estado,
macroeconomia
e agricultura
no Brasil
24. Desenvolvimento
rural
Gervsioe Castro
deaoRezende
(conceitos
aplicao
caso brasileiro)
Angela A. Kageyama
17. O futuro das regies rurais (2.ed.)
25. Desenvolvimento
social e mediadores polticos
Ricardo Abramovay
Delma Pessanha Neves (org.)
18.
Polticas pblicas e participao social
26. Mercados redes e valores:
Brasil
rural
(2.ed.) familiar
ono
novo
mundo
da agricultura
Sergio
Schneider, Marcelo K. Silva
John
Wilkinson
e Paulo E. Moruzzi Marques (org.)
27. Agroecologia: a dinmica produtiva da agricultura
(5.ed.)
19. sustentvel
Agricultura
latinoamericana:
Miguel
Altieri
novos
arranjos, velhas questes
28. OAnita
mundo
rural como
um espao
de (org.)
vida:
Brumer
e Diego
Piero
reflexes sobre propriedade da terra,
20. agricultura
O sujeitofamiliar
oculto:
e ruralidade
Maria
de Nazareth
Baudel Wanderley
ordem
e transgresso
na reforma agrria
Jos
dedo
Souza
Martins rural:
29. Os
atores
desenvolvimento
tericas
prticas sociais
21. perspectivas
A diversidade
daeagricultura
familiar (2.ed.)
Sergio Schneider e Marcio Gazolla (org.)
Sergio Schneider (org.)
30. Turismo rural: iniciativas e inovaes
22. Marcelino
Agricultura
familiar:
interao
de Souza
e Ivo Elesbo
(org.)
entre polticas pblicas e dinmicas locais
31. Sociedades e organizaes camponesas:
Jean
Philippe
Tonneau
e Eric Sabourin (org.)
uma
leitura
atravs
da reciprocidade
Sabourin
23. Eric
Camponeses
e imprios alimentares
32. Dimenses
socioculturais
da alimentao:
Jan Douwe
Van der Ploeg
dilogos latino-americanos
24. Renata
Desenvolvimento
rural
Menasche, Marcelo
Alvarez e Janine Collao (org.)
(conceitos e aplicao ao caso brasileiro)
33. Paisagem: leituras, significados e transformaes
Angela
A. Kageyama
Roberto
Verdum,
Lucimar de Ftima dos Santos Vieira,
Bruno
Fleck Pinto e Lus Alberto
25. Desenvolvimento
socialPires da Silva (org.)
34. Do
financeiro
na agricultura economia
e capital
mediadores
polticos
do
agronegcio:
mudanas
cclicas
Delma
Pessanha
Neves
(org.)em meio sculo
(19652012)
26. Guilherme
Mercados
redes
e valores:
Costa
Delgado
o novo
mundo
agricultura
familiar
35. Sete
estudos
sobre da
a agricultura
familiar
John
do
vale Wilkinson
do Jequitinhonha
Eduardo Magalhes Ribeiro (org.)
27. Agroecologia: a dinmica produtiva
36. Indicaes
geogrficas:
da agricultura
sustentvel (5.ed.)
qualidade
e origem nos mercados alimentares
Miguel Altieri
Paulo Andr Niederle (org.)
28.
O mundo
rural da
como
um espao
vida:
37. Sementes
e brotos
transio:
inovao,de
poder
sobreempropriedade
terra,
ereflexes
desenvolvimento
reas rurais doda
Brasil
agricultura
familiar
e ruralidade
Sergio
Schneider,
Marilda Menezes,
Aldenor
da Silva eBaudel
Islandia Wanderley
Bezerra (org.)
MariaGomes
de Nazareth
38. Pesquisa
em desenvolvimento
rural: aportes
tericos
29.
Os atores
do desenvolvimento
rural:
e proposies metodolgicas (Volume 1)
perspectivas tericas e prticas sociais
Marcelo Antonio Conterato,
Sergio Schneider
e Marcio
Gazolla (org.)
Guilherme
Francisco Waterloo
Radomsky
Sergio Schneider
30. eTurismo
rural:(org.)
iniciativas e inovaes
39. Turismo
Ruralde
emSouza
temposede
novas
ruralidades
Marcelino
Ivo
Elesbo
(org.)
Artur Cristvo, Xerardo Pereiro, Marcelino de Souza
31. eSociedades
e organizaes camponesas:
Ivo Elesbo (org.)
uma leitura atravs da reciprocidade
40. Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil
EricGrisa
Sabourin
Catia
e Sergio Schneider (org.)
41. O Rural e a Sade: compartilhando teoria e mtodo
Tatiana Engel Gerhardt e Marta Jlia Marques Lopes (org.)
42. Desenvolvimento Rural e Gnero:
abordagens analticas, estratgia e polticas pblicas
Jefferson Andronio Ramundo Staduto, Marcelino de Souza
e Carlos Alves do Nascimento (org.)
19/03/2015 14:26:37
Este livro foi composto na tipologia Garamond, em corpo 11,5

e impresso no papel Offset 75g/m2 na Grfica da UFRGS
Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645 editora@ufrgs.br
www.editora.ufrgs.br Direo: Alex Niche Teixeira Editorao: Luciane Delani (Coordenadora), Carla M. Luzzatto, Fernanda
Kautzmann, Lucas Ferreira de Andrade, Maria da Glria Almeida dos Santos e Rosangela de Mello; suporte editorial: Jaqueline
Moura (bolsista) Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Cludio Oliveira Rios, Getlio Ferreira de Almeida, Janer
Bittencourt, Jaqueline Trombin, Laerte Balbinot Dias e Najra Machado Apoio: Luciane Figueiredo
19/03/2015 14:26:37

Politicas Publicas de Desenvolvimento Rural No Brasil

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Politicas Publicas de Desenvolvimento Rural No Brasil

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 2

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 3

Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil / Organizadores Catia

CIPBrasil. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao.

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 4

Parte 1 Polticas agrcolas

Parte 2 Polticas de segurana alimentar e nutricional

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 5

Repensando o mercado da alimentao escolar:

Parte 3 Polticas de desenvolvimento territorial

Parte 4 Polticas ambientais

Parte 5 Polticas agrrias

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 6

Parte 6 Polticas sociais

Parte 7 Cincia e tecnologia

Parte 8 Polticas pblicas para grupos sociais do meio rural brasileiro

As polticas de desenvolvimento rural na Amrica Latina em perspectiva

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 7

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 8

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 9

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 10

estas polticas, no so poucas as tenses, conflitos e contradies presentes

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 11

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 12

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 13

Mas h outras trs motivaes que tambm contriburam para a elabo

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 14

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 15

brasileiros em cada tema ou poltica pblica. Contamos com as contribuies

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 16

multidimensionalidade em suas aes. Nesta parte tambm so abordados os

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 17

que o meio rural no sinnimo de atraso e que os seus habitantes podem

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 18

Trs geraes de polticas pblicas

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 19

Neste perodo recente que compreende as trs ltimas dcadas, novas

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 20

O objetivo deste artigo consiste em analisar esta trajetria de reco

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 21

Desta relao entre referencial global e setorial constrise uma re

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 22

Primeira gerao de polticas para a agricultura

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 23

e a industrializao da economia do pas (referencial global) passou a ser

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 24

original). As disputas no interior do sindicalismo, a emergncia do novo

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 25

Agrcola, a qual reconheceu a diversidade dos agricultores brasileiros e previu

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 26

Diante destas medidas econmicas que incrementaram a fragilidade so

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 27

poltica agrcola nacional direcionada especificamente para os agricultores

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 28

Seguindo Schneider, Shiki e Belik (2010), este o contexto que per

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 29

Pronaf no custeio de lavouras (em 2002 e 2003, os dois produtos alcanaram

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 30

trs fruns de produo de ideias,7 conformados pelos representantes

Segunda gerao de polticas

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 31

Fonte: Elaborado pelos autores.