DT 13 La Integracion Fronteriza

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan
necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
Opciones y Estrategias"
Tabla de Contenido
Jos Luis GONZALEZ VALLVE

La Poltica Regional de la Unin Europea - Integracin Fronteriza y Poltica Regional: Marco
General en la Unin Europea
p. 3
Esteban PERALTA LOSILLA

El Desarrollo de la Cooperacin Transfronteriza en la Unin Europea
p. 17
"La Integracin Fronteriza y el Papel de las Regiones en la Unin Europea y en el Cono Sur: Experiencias,
Eugenio O. VALENCIANO
La Frontera: un nuevo rol frente a la Integracin. La Experiencia en el MERCOSUR
p. 26
Ramn LEON OLIVEROS

Situacin Actual y Perspectivas de las Relaciones Fronterizas de los Pases Miembros del
Grupo Andino
p. 36
Hctor CARRICART
La Integracin de los Municipios de la Frontera Argentino-Uruguaya como primer ejercicio de
Integracin Binacional en el MERCOSUR. Experiencias y Resistencias. Contextos Globales y
Locales
p. 44
Patricio PRIETO GANDARA

La Experiencia de Integracin Fronteriza Argentino-Chilena
p. 51
Jean M. J. SEVERIJNS
La Cooperacin Transfronteriza en la Unin Europea: el caso de Limburgo- EUREGIO
p. 60
Pierre VIDAL
La Red C6: un espacio integrado, solidario y atractivo en el Sur de Europa
p. 79

La Comunidad de Trabajo de los Pirineos
p. 87
Pierre VIDAL
La Cooperacin Interadministrativa en el mbito local y nacional en las Regiones Fronterizas
p. 93
Vctor Hugo RONDAN SAMANIEGO

La Experiencia de los Comits de Frontera en el Cono Sur: una Perspectiva Paraguaya
p. 100
Gonzalo PEREZ del CASTILLO

Una metodologa para abordar los problemas fronterizos a nivel municipal
p. 105
Diego ACHARD
La Frontera Uruguay-Brasil: una anlisis de las instituciones que promueven la Integracin
Fronteriza
p. 116
Daniel Peter LOUCKS

Gestin Transfronteriza de los Recursos Hdricos: algunas experiencias europeas
p. 129
Jess GONZALEZ
El Proyecto de la Hidrova Paraguay-Paran en el contexto de la Integracin del Cono Sur
p. 138
LA POLITICA REGIONAL DE LA UNION EUROPEA INTEGRACION FRONTERIZA Y POLITICA

REGIONAL: Marco General en la Unin Europea
Jos Luis GONZALEZ VALLVE
Jefe de Divisin Adjunto, Direccin General XVI (Polticas Regionales),
Comisin Europea, Bruselas, Blgica
1. REFLEXIONES PREVIAS
Lo que conocemos como el conjunto de polticas regionales existentes en la Unin Europea (UE) a veces tambin
denominadas polticas estructurales o polticas de cohesin, son aquellas polticas cuyo objetivo fundamental es
el de reducir las diferencias existentes en los aspectos socioeconmicos clave entre las diferentes regiones,
territorios o estados de la UE.
Este conjunto de polticas presenta "a priori" dos caractersticas singulares que queremos precisar por cuanto
pueden ayudar a su mejor conocimiento y comprensin, especialmente en un marco territorial y econmico
distinto del europeo.
1.1. La singularidad del concepto regional
Con independencia de las razones que han motivado su existencia, el hecho cierto es que en la UE estn
identificadas como tales casi 200 regiones en las que se dan una serie de factores de homogeneidad territorial,
social, econmica y cultural que les confiere ese carcter y que les hace jugar un papel clave en todo el proceso
de integracin, coexistiendo con los Estados nacionales y otras divisiones administrativas de nivel inferior e,
incluso, nuevas unidades territoriales que estn surgiendo espontneamente.
1.2. La posible interpretacin de la integracin fronteriza
Cuando en la Unin europea se habla de integracin fronteriza habitualmente nos estamos refiriendo a procesos
cuyo alcance se refiere a territorios limitados y contiguos a una determinada frontera. Son procesos que
pretenden pasar de lo que se ha determinado histricamente la frontera "fractura" a la frontera "costura" e, incluso
a la frontera "potencialidad" y que intentan, de una parte, corregir los efectos negativos que el efecto frontera
representa, y al mismo tiempo desarrollar sus posibles potencialidades.
Podemos considerar que esta interpretacin de integracin fronteriza es, desde una perspectiva terica general,
una integracin fronteriza de nivel micro frente a lo que podra considerarse la integracin fronteriza de nivel
macro en sentido estricto que sera la integracin transnacional propiamente dicha y que lleva aparejada todo
proceso de unin econmica y poltica como el que estamos viviendo en Europa
Desde esta perspectiva podramos decir que la poltica regional europea tiene como objetivos ambas
integraciones transfronterizas:
La integracin propiamente dicha o de nivel "macro", por cuanto la poltica regional pretende precisamente
ayudar a la convergencia real de economas que, en otro caso, podran diverger poniendo en peligro el propio
proceso de integracin.
Tambin las polticas regionales pretenden la integracin fronteriza de nivel "micro" por cuanto las regiones
fronterizas propiamente dichas son uno de los objetivos especficos de estas polticas, como es el caso del
programa INTERREG.
2. EL CONCEPTO Y EL PROCESO REGIONAL
Desde la perspectiva sistmica, que resulta muy pertinente para el anlisis territorial-regional, aunque slo sea
por su validez como lenguaje global, podemos considerar el territorio como la interseccin entre el Sistema Social
y el Sistema Natural a travs del Sistema Artificial.
A partir de este concepto, denominamos "regin" a aquellos territorios en los que dicha interseccin produce, a lo
largo de un proceso histrico, lo que podemos considerar como una unidad territorial, en la que se dan,
fundamentalmente, tres caractersticas:
como caracterstica esencial la voluntad del Sistema Social presente de que ese territorio sea precisamente
una unidad territorial (unidad social).
como caracterstica no esencial pero s necesaria en algn momento del proceso de gnesis histrica
regional: una cierta unidad y homogeneidad de las caractersticas presentes del Sistema Natural (unidad
natural).
como caracterstica existencial: la disposicin de un Sistema Artificial unitario y compartido cuyo aspecto mas
importante ser el cultural-organizativo dotado con instrumentos comunes, tales como el lenguaje y que den
al territorio una unidad funcional (unidad funcional).
La existencia de estas tres caractersticas dota a la regin de un carcter sistmico, una categora funcional
unitaria y claramente diferenciada de otros territorios.
De esta forma, la denominacin "regin" se aplica a territorios en los que existe una cierta homogeneidad por lo
que se refiere a una serie de circunstancias sociales, naturales, econmicas, culturales e histricas, que justifican
la consideracin de ese territorio como una cierta unidad territorial.
Es cierto que esa homogeneidad no se presenta con la misma intensidad para todos los tipos de circunstancias, y
as nos podemos encontrar con unidades territoriales muy definidas desde el punto de vista natural pero, en las
que coexisten diferentes regiones, motivadas, generalmente, por la existencia histrica de sistemas sociales
diferentes (puede ser el caso de algunas regiones transfronterizas) o, al contrario, nos podemos encontrar con
sistemas sociales similares pero que al interseccionar con sistemas naturales diferentes producen regiones
diferentes, como puede ser el caso de las diferentes regiones dentro de un mismo Estado.
Otro aspecto esencial histricamente asociado a la existencia de la regin, es su pertenencia a un Estado lo que
introduce respecto de la regin dos limitaciones bsicas:
La no disposicin de la soberana institucional que corresponde al Estado, manifestada en varios aspectos,

especialmente en sus relaciones con los otros actores estatales;
Su carcter jerrquico de rango inferior al del Estado.

Si bien, tambin parece que estamos asistiendo a la gnesis de determinadas macrorregiones basadas en una
fuerte homogeneidad de caractersticas socioeconmicas que, incluso, desbordan los lmites estatales
tradicionales, tal y como se refleja en el mapa n 1 donde, segn los anlisis al uso, aparecen tres grandes
macrorregiones europeas :
la denominada "Blue Banana" que comprende toda la europa ms poblada y de ms alto nivel de desarrollo
econmico;
la denominada como "Sunbelf o cinturn mediterrneo donde parecen situarse las mejores perspectivas de
desarrollo econmico a corto plazo;
la conocida como "Arco Atlntico" donde se concentran los problemas de declive industrial que afectan a los
sectores tradicionales: siderurgia, naval, minera, etc.
En esas tres macrorregiones, que ya comienzan a ser consideradas como tales regiones, parecen darse las tres
caractersticas anunciadas al comienzo para la consideracin regional:
una cierta unidad y homogeneidad en cada uno de los sistemas naturales presentes;
los inicios de la existencia de un sistema artificial unitario detectado por la comunidad de problemas o de
expectativas;
el inicio de un cierto consenso social en cuanto al carcter macrorregional que se vislumbra en el nacimiento
de instituciones comunes, asociaciones, acuerdos de cooperacin institucional, alianzas, medios
compartidos, etc., que superan los lmites estatales y que parecen anunciar el nacimiento de ese consenso
social.
Sirva esta consideracin para constatar que aunque histrica e institucionalmente, la regin est insertada en un
contexto estatal de rango superior, la gran velocidad de determinados procesos de homogeneizacin
socioeconmica, superior a la relativa inercia histrico-poltica, puede hacer que, en algunos territorios,
determinados sistemas funcionen a nivel macrorregional, desbordando los lmites institucionales del Estado, y
constituyendo, en alguna medida, el embrin de una macrorregin.
En todo caso y, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes que dificultan el establecimiento de una
definicin rigorista de la "regin", s parece conveniente, en orden a centrar la cuestin, establecer algunos
requisitos cuya existencia justifique la consideracin de un territorio como regin tal y como parece entenderse en
la actualidad; a nuestro juicio estos requisitos podran ser los siguientes:
La consideracin mayoritaria del concepto y del proyecto "regin" por parte del sistema social existente,
apoyada en una identidad cultural y en un gnesis histrica;
La unicidad y homogeneidad del sistema social presente, del sistema artificial creado y aplicado y, en cierta
medida, del sistema natural existente;
La gestin del conjunto del territorio como una unidad funcional a partir de la capacidad de gobierno
necesaria y suficiente para permitir que las decisiones pertinentes al desarrollo de ese proyecto regional y a
la gestin de esa unidad funcional, se puedan tomar al nivel regional;
En la actualidad, la implantacin del nivel regional dentro de una jerarqua institucional ms amplia de forma
que el proceso regional se desarrolle en una permanente negociacin entre el nivel regional como un nivel
intermedio entre dos niveles: uno jerrquicamente superior que posee la soberana institucional representado
por el Estado, y otro inferior representado por las autoridades locales;
Este proceso debe de intentar desarrollarse dentro de un ptimo funcional de forma que tenga la
competencia el nivel ms prximo al ciudadano siempre que su escala le permita ejercerla con la mayor
eficacia. Esta cuestin que tambin se expresa por el concepto de "subsidiariedad" suele ser clave en el
proceso de gnesis y desarrollo de las unidades regionales.
La aplicacin de estos criterios puede proporcionar una idea del grado de consolidacin del concepto y del
proyecto regional en cada caso.
No obstante y con independencia de consideraciones tericas, el hecho regional responde a un proceso histrico
aceptado y consolidado democrticamente, con arreglo al cual podemos considerar en la UE la existencia de 200
regiones.
3. TIPOLOGIAS Y CLASIFICACIONES REGIONALES
La existencia del hecho regional y, sobre todo, la existencia de polticas regionales que pretenden corregir los
desequilibrios existentes entre las regiones pertenecientes a una misma Institucin de rango superior, ha llevado
a la necesidad de tipificar y clasificar las regiones lo mas cuantitativamente posible, en orden a objetivar la
distribucin de recursos asociados a las polticas regionales.
Una correcta clasificacin regional sera aqulla que intentara recoger e integrar el mayor nmero de factores
posibles, y, al menos, factores pertenecientes a los tres sistemas fundamentales presentes en el territorio, es
decir el Sistema Social, el Sistema Artificial y el Sistema Natural.
Sin embargo, la mayora de las clasificaciones regionales se efectan a partir de factores casi exclusivamente
socioeconmicos tales como PIB/hab., ndice de desempleo, dotaciones de infraestructuras equipamientos o
servicios pblicos, etc., a partir de los cuales se suele definir un cierto nivel de bienestar regional, y generalmente,
minusvalorando, e incluso prescindiendo de factores propios al Sistema Social y, mas an, al Sistema Natural,
presentes en la regin.
Tambin y de forma casi automtica se asocia el nivel de bienestar regional al nivel de desarrollo econmico
regional, entendido ste casi exclusivamente en funcin del PIB/hab. Esta preponderancia de los factores
socioeconmicos en las clasificaciones regionales cuantitativas y su asociacin inmediata al nivel de bienestardesarrollo regional, han creado una cierta pauta que parece pretender establecer una correlacin casi automtica
entre nivel de bienestar-desarrollo y lo que podra considerarse como "felicidad regional". Se parte
inequvocamente de que la regin ms desarrollada goza del mayor bienestar, en consecuencia es la "regin mas
feliz", y de ello se deduce que tiene la obligacin solidaria de ayudar a la regin menos desarrollada, aunque
sera muy discutible cmo resultaran situadas ambas en una clasificacin integral que pudiera valorar algo tan
difcilmente aprehensible y cuantificable como la ideal "felicidad regional".
Algunas clasificaciones integran factores ms prximos a lo que podra considerarse calidad de vida, tales como
el ndice de mortalidad, el nivel de alfabetizacin-enseanza, etc. , pero estos factores mantienen una alta
correlacin con la riqueza, y, en consecuencia no especifican demasiado respecto de las clasificaciones
socioeconmicas (ver cuadro n 1, pg. 1, pg. 2 con la clasificacin con arreglo a la cual se establece por la
ONU, el denominado "ndice de desarrollo humano").
Incluso, ltimamente, comienzan a aparecer clasificaciones que intentan recoger factores pertenecientes
intrnsecamente al sistema social tales como el ndice de divorcios o de suicidios (factores que tambin guardan
una alta correlacin con el nivel de desarrollo econmico), o al sistema natural tales como el porcentaje de
emisiones de CO2/cpita, das de lluvia o temperatura media anual (ver cuadro n 2: "Utopia in The Alps", extraido
de la revista "The Economist", diciembre 1993) y, en ellas ya pueden comenzar a observarse algunas
desviaciones respecto de las clasificaciones basadas casi exclusivamente en la riqueza.
Pero lo cierto es que en la totalidad de estas clasificaciones hay un claro desequilibrio hacia los factores
netamente socioeconmicos , y ms especialmente hacia el PIB/hab. con una renuncia por tipificar y, en la
medida de lo posible, cuantificar otros factores, lo cual no deja de ser una modelizacin excesivamente
unidimensional de la realidad, a estos efectos resulta muy ilustrativo ver el mapa n 2 donde se ha graficado cada
Estado con una superficie proporcional a su PIB.
Es claro que resulta problemtico y dificultoso, establecer los factores que permitiran una valoracin ms propia
en cuanto a la calidad relativa de cada Sistema social, como podra ser el grado o la intensidad relativas de
adhesin voluntaria que el individuo profesa por pertenecer a un determinado Sistema Social, generalmente
funcin de las ventajas que tal pertenencia le produce frente a la simple individualidad o frente a la terica
pertenencia a otros sistemas sociales, o el grado de cohesin o relacin internas de cada sistema social, aunque
sean factores de difcil cuantificacin.
En cambio s parecen factores ms fcilmente cuantificables aqullos que pretendiesen valorar la calidad del
sistema natural presente: confort climtico, calidad del aire respirable, etc., e incluso que pretendiesen valorar la
contribucin que un sistema natural de una regin efecta al sistema natural global, tanto en trminos positivos,
por ejemplo en cuanto a la produccin de oxgeno, como en trminos negativos. Es claro que la toma en
consideracin de factores de este tipo y su valoracin relativa, introducira sesgos importantes respecto de las
clasificaciones habituales basadas prioritariamente en factores socioeconmicos:
Por otra parte este tipo de clasificaciones monotemticamente economicistas, han introducido a nivel regional una
cierta competitividad, que ya es un valor aceptado a nivel individual, de forma que el crecimiento en trminos
econmicos es, prcticamente, el nico objetivo global identificado y compartido, con la perversin que todo ello
puede suponer, especialmente en cuanto a lo que representa de pesimismo- optimismo sociolgico la
consideracin casi exclusiva del criterio de riqueza para situar la regin en el ranking regional. De esta forma, en
regiones con niveles de calidad de vida muy aceptables pero situadas en la zona inferior del ranking de riqueza
parece haberse creado un cierto pesimismo sociolgico que en s mismo representa uno de los mayores
estrangulamientos para generar nuevas actividades.
Cuadros: "Economic Indicators", "Social Indicators", "Cultural Indicators", "Political Indicators",
4. LAS REGIONES EN EUROPA
Entre las 200 "regiones" estadsticamente consideradas en la UE coexisten tipos muy diferentes:
regiones geogrficamente extensas (Castilla-Len tiene una superficie de ms de 90.000 Km ) con regionesciudad de pequea extensin. o regiones muy pobladas: Bruselas tiene una densidad de 5922 hab./km 2, con
regiones que rozan los parmetros de la desertificacin: Castilla-La Mancha: 22 hab./km 2
o Highlands Islands: 8 hab./km2.
regiones con un alto grado de autonoma poltica como los lander alemanes o regiones espaolas junto con
regiones en las que la relativa capacidad de gobierno es una delegacin del gobierno del Estado.
regiones que son el resultado de un proceso histrico secular con regiones producidas por la voluntad
democrtica reciente o incluso regiones producidas administrativa o estadsticamente.
Esta variedad obliga a considerar con muchas reservas cualquier clasificacin regional en la UE.
4.1. Clasificacin en funcin de la riqueza
Si recurrimos a la clasificacin de las regiones europeas en funcin de su PIB/hab. expresado en capacidad de

compra y referido a una media 100, tenemos el cuadro n 3, pg. 1, pg. 2, pg. 3, en el se puede apreciar lo
siguiente:
la regin con mayor PIB/hab. es Hamburgo con una cifra de 194,5, la menor es Thringen con una cifra de
30.
La relacin entre ambas es de 1 a 6,5
Es precisamente ese desequilibrio en cuanto a los niveles de riqueza de las regiones europeas lo que motiva la
existencia de unas polticas regionales cuyo objetivo fundamental es la correccin de ese desequilibrio por una
razn poltica bsica de solidaridad..
Pero el cuadro n 3, adems, tiene un importante valor normativo, ya que todas aquellas regiones cuyo PIB/hab.
se sita por debajo del 75% de la media comunitaria son las regiones denominadas Objetivo n 1, a las que va
destinada la mayor parte de ayuda de las Polticas Regionales.
La correccin de ese desequillibrio no slo viene motivada fundamentalmente por razones de solidaridad, sino
que adems, la propia racionalidad econmica parece recomendar el que para funcionar correctamente en un
mercado nico, no existan entre las diferentes regiones tales desequilibrios. A estos efectos resulta ilustrativo
observar como en Estados Unidos (cuadro n 4) las diferencias entre el Estado ms rico y el menos rico se sitan
en una proporcin de 1 a 2.
Tambin la lista de las regiones Europeas clasificadas en funcin de su PIB/hab. ha sido en su evolucin histrica
reciente un reflejo del proceso de integracin europea: en la europa de los seis, las regiones menos ricas estaban
en el Mezzogiorno Italiano, se trataba de una Europa ms homognea econmicamente; con la incorporacin del
Reino Unido y de Irlanda, fue este pas el que regionalmente se situ como menos desarrollado; con la entrada
de Grecia, fueron las regiones griegas; la incorporacin de Espaa y Portugal, ampli y extendi el problema del
desequilibrio regional a casi 1/5 de la poblacin europea, y finalmente con la entrada de los lander de la ex6
Alemania del Este, son estas regiones las situadas en el furgn de cola, dndose ahora la paradoja, de que el
desequilibrio regional europeo, se produce en su mayor medida dentro de un solo Estado.
4.2. Clasificacin en funcin del nivel de empleo
Si recurrimos a otro factor socioeconmico clave como es el ndice de desempleo, nos encontramos con un
cuadro, el n 5, (pg. 1, pg. 2, pg. 3), en el se puede observar como Luxemburgo (a efectos estadsticos
considerado como una regin), es la regin europea con menos desempleo, cifrado en un 20% de la media
comunitaria; al contrario la regin de Andaluca con una cifra del 290,5% respecto de la media comunitaria es la
regin con mas alto ndice de desempleo. Estas cifras nos indican que la relacin entre ambas regiones es de
14,5 a 1, desequilibrio de doble valor que el referido a los ndices de riqueza y que abunda en la necesidad de
disponer de unas Polticas Regionales para su correccin.
Adems este desequilibrio en trminos de desempleo, se produce en un contexto de evolucin reciente de costes
salariales que se aprecia en el cuadro n 6, donde, como puede observarse, por lo que se refiere a Espaa, el
salario por hora ha aumentado significativamente, situndose en valores similares a los europeos, de donde
resulta inimaginable una ventaja competitiva basada en menores costes salariales, nicamente Portugal y Grecia
mantienen niveles salariales relativamente inferiores a la media europea. Ms significativo an, resulta observar
el cuadro n 7, donde se ponen de manifiesto costes del trabajo en un escenario global y en el que se puede
observar cmo la relacin entre, por ejemplo Espaa y China resulta para el ao 1993 de 35 a 1 .
4.3. Economa Sumergida
Es cierto que todas estas clasificaciones deben de afectarse de algo que podramos considerar su fiabilidad en
cuanto a la apreciacin de la realidad econmica, y no tanto por una mayor o menor calidad estadstica sino por
la existencia de lo que conocemos como "economa sumergida", y que, lgicamente, no tiene un reflejo en las
estadsticas oficiales. En los cuadros n 8 y n 9, se pueden observar estimaciones de economa sumergida, tanto
a nivel estatal como regional.
Se podran detallar muchos otros factores que contribuiran a completar el escenario del desequilibrio regional
europeo, pero, es evidente, que con los de renta y desempleo parece suficiente como para justificar la existencia
de unas polticas regionales que intenten corregir dichos desequilibrios.
5. LAS POLITICAS REGIONALES COMUNITARIAS.
5.1. Los Fondos Estructurales
Los Fondos Estructurales Comunitarios son tres :
El FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), cuyas acciones se realizan en los siguientes mbitos:
inversiones productivas
infraestructuras
desarrollo endgeno, desarrollo local y PYME
inversiones en educacin y sanidad
proyectos piloto, en especial en las regiones fronterizas
El FSE (Fondo Social Europeo) que realiza acciones en los mbitos de :

facilitar el acceso al mercado laboral
fomentar la igualdad de oportunidades en el mercado laboral
formacin profesional
favorecer la contratacin y la creacin de empleo
acciones de carcter innovador
EL FEOGA-O (Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola) en su versin Orientacin, con acciones en los
mbitos de :
adaptacin de estructuras agrarias: modernizacin de las explotaciones transformacin y comercializacin de

los productos, etc. (objetivo 5a)
medidas de desarrollo agrario en las regiones del objetivo 1 y en las zonas rurales (objetivo 5b)
contribuir a garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores y agricultoras
contribuir al desarrollo del entramado social de las zonas rurales, a la proteccin del medio ambiente y a la
conservacin del espacio rural
An no siendo estrictamente un fondo estructural, es preciso considerar la existencia del IFOP (Instrumento
Financiero de Orientacin de la Pesca), por su actuacin coordinada y conjunta con los fondos estructurales y
7
tambin considerar la existencia del BEI (Banco Europeo de Inversiones) por su labor coadyuvante a la de los
fondos estructurales.
5.1.1.
Objetivos
Sus objetivos y misiones vienen resumidamente especificados en el artculo 1 del reglamento n 2081/93, que
dice:
"La accin de la Comunidad a travs de los Fondos estructurales, del instrumento financiero de orientacin
de la pesca.......del BEI ...del instrumento financiero de cohesin y de los dems instrumentos financieros
existentes............cinco objetivos prioritarios siguientes:
1. Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas....(Regiones Objetivo 1)
2. Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes de regiones.........................gravemente afectadas por el
declive industrial (Regiones Objetivo 2)
3. Combatir el paro de larga duracin y facilitar la insercin laboral de los jvenes y de las personas expuestas a
la exclusin del mercado laboral
4. Facilitar la adaptacin de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de
produccin
5. Fomentar el desarrollo rural
a. acelerando la adaptacin de las estructuras agrarias en al marco de la reforma de la Poltica Agrcola
Comn (PAC)
b. facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Regiones Objetivo 5b)
Hay, por tanto, 3 objetivos territoriales y 2 objetivos generales.
5.1.2
Principios de Actuacin
La actuacin de los fondos se basa en cuatro principios bsicos:

CONCENTRACION: en objetivos, en regiones y en recursos
COOPERACION: a travs del partenariado con las instituciones nacionales y regionales
PROGRAMACION: por el establecimiento de un proceso de planificacin -programacin basado en una serie

de figuras: Plan de Desarrollo Regional, Marco Comunitario de Apoyo, Programas Operativos
ADICIONALIDAD: de forma que el incremento de los crditos de los fondos resulte en un aumento al menos
equivalente del total de la inversiones pblicas o asimilables con finalidad estructural en el Estado miembro
en cuestin, teniendo en cuenta las condiciones macroeconmicas en las que se efectan dichas
financiaciones
La actuacin de los Fondos se lleva a cabo por perodos plurianuales, en la actualidad perodo 1994-99 y,
fundamentalmente a travs de dos vas:
la que podramos denominar como de Iniciativa Nacional, cuya planificacin, realizacin y evaluacin se
efecta a partir de la iniciativa de las regiones/estados pero enmarcada en un proceso permanente de
"partenariado" o cooperacin con la implicacin de las regiones, los estados y la propia Comisin Europea. A
esta va se destinan prcticamente el 90% de los Fondos (cuadro n 10).
la que se denomina de Iniciativa Comunitaria, porque con ella se pretende atender aquellas cuestiones de
poltica regional cuya mejor respuesta pasa por una iniciativa propiamente comunitaria, tal es el caso de las
cuestiones transfronterizas, a esta va se destinaron en el perodo 89-93 el 15% de los recursos, durante el
actual perodo 94-99, se le destinarn un 9% de los recursos; esta disminucin es un cierto reflejo del relativo
proceso poltico de "renacionalizacin" por el que pasa en la actualidad la integracin europea.
Respecto del reparto de los fondos entre los objetivos reglamentarios, en el cuadro n 11 se puede observar, a
ttulo de ejemplo, la asignacin para el caso de Espaa relativo a las Iniciativas Nacionales para el perodo 94-99,
del que se deduce como el Objetivo n 1 con ms del 85% de los recurso financieros representa el objetivo mas
importante.
Tambin referido al caso espaol y para el Objetivo n 1, se puede observar en el cuadro n 12 el reparto entre
los diferentes fondos y cmo el FEDER con el 60% de los recursos supone el fondo ms importante.
5.2. Las Regiones Objetivo

El articulo 1 del reglamento 2081, al sealar los objetivos de los Fondos, especifica tres objetivos territoriales: 1,
2 y 5b y dos objetivos sectoriales. La especificacin de los objetivos territoriales de hecho supone una tipificacin
regional que da lugar a tres tipos de regiones:
las regiones Objetivo n 1 definidas por su retraso de desarrollo, que representan el 26,4% (91,4 millones de
habitantes) de la poblacin de la UE (mapa n 3), y a las que se destina el mayor volumen de recursos. Estas
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regiones se determinan estadsticamente al nivel NUT II (nivel regional, inmediatamente inferior al estatal, y
superior al provincial o departamental) y su relacin se aprecia en el cuadro n 13. Esta lista parece quebrar,
en alguna medida, la asociacin espontnea que se ha venido haciendo entre: norte-riqueza y sur-pobreza;
puesto que si bien sigue siendo el sur de Europa el mayoritariamente concernido por este objetivo, aparecen
algunas regiones claramente "norteas" en Holanda, Blgica, Reino Unido e incluso Francia. Estas regiones
son objeto de atencin preferente por parte del FEDER acompaado del FSE y del FEOGA-O
Las regiones Objetivo n 2, definidas por graves problemas de declive industrial, que representan el 16,8%
(58,1 millones de habitantes) de la poblacin de la UE; su determinacin se puede producir a niveles
inferiores al NUT II (regional), y en varios pases como Espaa, Italia, Francia, Reino Unido, etc., coexisten
con regiones Objetivo n 1; son el segundo grupo en importancia financiera y tambin son objeto de atencin
preferente por parte del FEDER, acompaado del FSE y del FEOGA-O.
Las regiones Objetivo n 5b, definidas como zonas rurales necesitadas de desarrollo y ajuste estructural y
que no estn consideradas como Objetivo n 1, representan el 8,2% (23 millones de habitantes) de la
poblacin de la UE, su determinacin se produce a niveles inferiores al NUT II (regional) y tambin coexisten
en algunos pases con regiones Objetivo n 1 y n 2 y son objeto de atencin preferente por parte del
FEOGA-O, con la participacin del FEDER y del FSE.
Por ser el grupo ms importante, y, entendemos, que ms significativo, dentro de las actuaciones de la Poltica
Regional Europea, en lo sucesivo nos referiremos prioritariamente al grupo de regiones Objetivo n
1, sin perjuicio de sealar, cuando sea el caso, especificidades importantes que correspondan a las otras regiones
objetivo.
5.3. Convergencia Nominal. Convergencia Real. El Fondo de Cohesin
El Tratado de Maastricht estableci un calendario gradual hacia la moneda nica, de forma que si un mnimo de
siete pases cumplen cinco condiciones macroeconmicas, que suponen una fuerte convergencia nominal,
pueden poner en marcha, si sa es su voluntad, la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) cuyo
mximo exponente es la moneda nica.
Estas condiciones son:
que la inflacin no supere en 1,5 puntos la media de los tres pases con menor tasa
que los tipos de inters a largo plazo no superen en dos puntos los de los tres pases donde sean ms bajos
que el dficit pblico no supere el 3% del PIB
que el saldo vivo de la deuda pblica no supere el 60% del PIB
que durante los dos aos precedentes la moneda haya respetado los mrgenes de fluctuacin del SME, que
hoy por hoy son del 15%
El estado actual del cumplimiento de esas condiciones en los pases miembros y en los candidatos se aprecia en
cuadro n 14.
Pero en Maastricht, tambin se tom el acuerdo, despus ratificado y cifrado en Edimburgo de crear un
denominado Fondo de Cohesin que aporte contribuciones financieras a proyectos en los mbitos de medio
ambiente y de las redes transeuropeas de los estados miembros que tengan un PIB per cpita inferior al 90% de
la media comunitaria y que cuenten con un programa que conduzca al cumplimiento de las condiciones de
convergencia econmica nominal, antes mencionada.
En resumen se crea un Fondo de Cohesin que se aplica por el momento a Espaa, Irlanda Grecia y Portugal
(ver cuadros n 15 y n 16 ) y que pretende contribuir a la convergencia real de sus economas con lo que podra
considerarse la media comunitaria, teniendo presente el esfuerzo que dichos Estados deben de hacer para
conseguir cumplir las condiciones de convergencia nominal.
Este fondo presenta algunas caractersticas diferenciales respecto de los fondos estructurales que conviene
subrayar:
se trata de un fondo interestatal, a ser gestionado exclusivamente por los Estados Miembros y la Comisin, a
diferencia de los FF EE, que se gestionan en partenariado entre las regiones, el Estado Miembro y la
Comisin.
se refiere a dos sectores concretos: redes transeuropeas y medio ambiente, a diferencia de los FF EE cuya
gama de acciones es mucho ms amplia.
Su dotacin econmica es de 15.000 millones de ECUs para el perodo 1993-99, frente a una dotacin para los
FF EE en el mismo perodo de ms de 140.000 millones de ECUs.
6. LA CAPACIDAD DE ACCION DE LA COMISION EUROPEA. DOTACIONES PRESUPUESTARIAS

Dentro del conjunto de las instituciones de la Unin Europea: Consejo de Ministros, Parlamento Europeo,
Comisin, Tribunal de Justicia, corresponde a la Comisin el papel de ejecutivo dotado del poder de incitativa
pero relativamente limitado frente a las competencias habituales de un ejecutivo, puesto que la aprobacin de sus
decisiones pasa en gran medida por el refrendo del Consejo y/o del Parlamento.
El presupuesto comunitario a gestionar por la Comisin, tiene el limite del 1,2% del PIB comunitario tal y como se
acord en Maastricht, de forma que, en la actualidad, frente a un PIB comunitario de 6-7 billones de ECUs, el
presupuesto comunitario est entre los 60/70.000 millones de ECUs (ver cuadro 17).
Es una cifra importante pero tremendamente alejada de lo que suponen los presupuestos pblicos en los
diferentes estados miembros y tambin muy alejada de lo que sera necesario para poder considerarlo como un
cierto gobierno federal en Europa, ya que segn estimaciones realizadas, para ello sera preciso dotarle de un
presupuesto que representase entre el 4-7% de la riqueza europea.
As pues, conviene ser conscientes de que los europeos dotamos a nuestro "gobierno europeo" con poco ms del
1% de nuestra riqueza, y resulta necesario tener presente dicha cifra para considerar las posibilidades de
respuesta europea frente a los problemas planteados.
Pero es que, adems, como se aprecia en el cuadro 17, de ese prepuesto europeo, casi un 60% se destina al
FEOGA-Garanta, es decir a la Poltica Agrcola Comn (PAC), mientras que a las Polticas Regionales y de
Cohesin se destina entre el 25 y el 30%.
Es cierto que Maastricht y Edimburgo han iniciado un cambio de tendencia, en el sentido de ir disminuyendo la
importancia presupuestaria de la PAC e ir aumentando la de las polticas estructurales, cambio que se aprecia al
comparar el cuadro n 18 que contempla el prepuesto de 1992 con el n 17 que contemplaba el de 1989.
La asignacin de Fondos Estructurales (FF EE) por pases es el resultado de un proceso complejo que parte de
una propuesta de distribucin indicativa efectuada por la Comisin y basada en los siguientes criterios objetivos:
la prosperidad nacional, la prosperidad regional, la poblacin de las regiones y la gravedad relativa de los
problemas estructurales, incluido el nivel de paro y, para los objetivos apropiados, las necesidades de desarrollo
de las zonas rurales, y que concluye por una negociacin poltica.
El resultado de dicha asignacin se puede observar en el cuadro n 19, que detalla una de las simulaciones
efectuadas, y en el cuadro n 20 donde se indican las ayudas para Espaa y para los cuatro pases de la
Cohesin durante el perodo 1994-99.
Como se puede observar en dichos cuadros, el volumen de ayuda para un pas como Espaa y para sus
regiones Objetivo n 1 representa una cifra del orden de 35.000 millones de ECUs, es decir ms de 5 billones de
pesetas o ms de 40.000 millones de dlares; es una cifra importante y, por ejemplo, comparable al Plan
Marshall, que supuso 12.000 millones de dlares para 15 pases.
En el cuadro n 21, referido a las regiones Objetivo n 1, se puede observar, adems, la dotacin por habitante
tanto en el perodo actual 1994-99, como en el precedente 1989-93; del mismo se deduce cmo en el perodo
actual se ha corregido una cierta desproporcin que existi en el perodo precedente en cuanto a la dotacin por
habitante. En el perodo 89-93, el pas mejor dotado era Irlanda con 1296 ECU/hab., casi el triple de Italia que era
el menos dotado con 448 ECU/hab., o 2,3 veces Espaa, tambin pas de la cohesin; mientras que en la
actualidad la relacin entre el pas ms y menos dotado no llega a 2,5 y se ha homogeneizado fuertemente en el
caso de los pases cohesin, en los que la relacin no llega a 1,5.
La importancia financiera de los FF EE supone que tengan una gran influencia en las relaciones financieras de
cada Estado con la UE. En el cuadro n 22 se intentan detallar dichas relaciones, en dicho cuadro se puede
observar cmo hay una serie de pases que resultan contribuyentes netos a la UE, tal es el caso del Reino Unido,
Blgica, Francia, Alemania, Italia y Luxemburgo, pases que, efectivamente en su conjunto y desde la perspectiva
de las polticas regionales y de cohesin, resulta razonable el que aparezcan como contribuyentes netos. Lo
mismo se puede decir respecto del carcter de beneficiarios netos de Grecia, Irlanda, Portugal y Espaa. En
cambio hay dos pases que son Dinamarca y Holanda que resultan como beneficiarios netos, cuando desde una
perspectiva de poltica regional y de cohesin, parece deberan de ser contribuyentes netos, la explicacin viene
dada por la mayor importancia financiera de la PAC, cuyas compensaciones son las que hacen que esos dos
pases aparezcan como beneficiarios netos en lugar de como contribuyentes.
En los cuadros n 23, 24 y 25 se detalla el caso de Espaa, donde vuelve a resaltar la gran influencia del
FEOGA-Garanta.
10
7. LA INSTRUMENTACION DE LAS POLITICAS REGIONALES

La instrumentacin de las Polticas Regionales ha experimentado en su corta historia una evolucin paralela a la
de la propia construccin europea. En todo caso, conviene distinguir la instrumentacin relativa a la va de
iniciativa nacional, de la correspondiente a la va de iniciativa comunitaria, si bien, como ya hemos comentado, las
diferencias entre ambas vas tienen su origen en una cuestin poltica ms profunda que la simple
instrumentacin
7.1. Iniciativa Nacional
Desde la creacin del FEDER en 1975 y hasta la aprobacin del Acta Unica, el casi nico instrumento de
realizacin de las Polticas comunitarias era el proyecto; los estados miembros presentaban proyectos concretos
que eran cofinanciados.
El Acta Unica aprobada en 1988 y vigente a partir del perodo 1989-93, introduce una serie de principios bsicos :
La concentracin.
La programacin.
El partenariado.
La adicionalidad
ya mencionados en el epgrafe 4.1.2., y que a efectos de instrumentacin suponen bsicamente:
Definir la tipologa de regiones elegibles
Introducir la cooperacin regin-estado-Comisin para la gestin del proceso
Introducir cuatro formas de intervencin:
Proyecto, referido a una sola accin generalmente infraestructural
Programa, conjunto de acciones varias plurianuales con objetivos comunes
Rgimen de Ayudas para las empresas, generalmente cofinanciacin de regmenes nacionales
Subvencin Global, figura novedosa que pretende una gran simplificacin, dotando a un organismo
intermediario tipificado reglamentariamente de una subvencin en un rgimen de gran agilidad para el
desarrollo del tejido econmico..
A ellas habra que aadir como una forma de intervencin complementaria la asistencia tcnica,
especialmente en su misin de evaluacin.
Priorizar la figura del programa como forma de intervencin preferente, recomendando el programa
plurifondo, es decir el programa que comprende a los tres fondos: FEDER, FSE y FEOGA-O.
El proceso de planificacin en partenariado se realiza en tres fases:
elaboracin del Plan de Desarrollo Regional (PDR) por las regiones y el Estado.
preparacin por la Comisin de comn acuerdo con las autoridades nacionales del Marco Comunitario de
Apoyo como respuesta comunitaria a la demanda formulada en el PDR.
presentacin secuencial durante el perodo de vigencia del MCA de las formas de intervencin a aprobar por
la Comisin.
La gestin se realiza por comits de seguimiento presididos por las autoridades nacionales con participacin
de la Comisin y dotados de relativos poderes para autorizar modificaciones.
El balance de la realizacin durante el perodo 1989-93, los afanes de simplificacin y el relativo proceso de
"renacionalizacin" llevan a introducir algunas modificaciones en esa mecnica para el perodo 1994-99, que
se pueden resumir en las siguientes:
Posibilidad de mantener el proceso en tres fases: PDR-MCA-Formas de Intervencin, pero con la opcin de
hacerlo en dos fases PDR+formas de Intervencin-DOCUP (Documento Unico de Programacin).
Mantener la relativa prioridad del programa pero insistiendo an ms que en el perodo precedente en la
idoneidad de la Subvencin Global para los casos de dinamizacin del tejido econmico.
introducir una serie de indicadores que permitan cuantificar los objetivos para mejorar la evaluacin de cada
forma de intervencin (Cuadro n 26, pg. 1, pg. 2, pg. 3).
Insistir en la importancia de la evaluacin en tres fases: ex-ante, on-going y ex-post.
Insistir en la importancia de la verificacin de la adicionalidad, incluyendo a tal efecto un cuadro financiero en

el MCA (cuadro n 27 ).
Esta mecnica, supone que, por ejemplo, para el caso de Espaa, el Objetivo n1 que funciona en tres
fases, el proceso es el siguiente:
1. Elaboracin del PDR con las siguientes caractersticas:
se elabora en un proceso de abajo a arriba en cooperacin autoridades regionales/nacionales y se presenta

a la Comisin por las autoridades nacionales.
es el nico documento donde a nivel nacional se recoge el conjunto de inversiones de las administraciones
nacional y regionales para un perodo plurianual y dotado de los compromisos financieros correspondientes.
11
En el cuadro n 28 se incluye el resumen financiero del PDR Espaa objetivo n1, donde se puede observar
su estructura de doble entrada: por ejes y subejes de actuacin y por anualidades en las que se diferencia la
cofinanciacin central y regional.
la estructura por ejes y subejes de actuacin responde a criterios funcionales y presupuestarios, de forma
que la inversin pueda asimilarse fcilmente tanto a los grandes objetivos globales, como a los epgrafes
presupuestarios.
2. Negociacin y realizacin del Marco Comunitario de Apoyo (MCA) de comn acuerdo entre los servicios
de la Comisin y las autoridades nacionales/regionales, con las siguientes caractersticas:
el MCA Espaa Objetivo n 1 presenta una doble estructura: un parte que se denomina plurirregional y que
corresponde a las inversiones a realizar por la Administracin central del Estado en el conjunto de las
regiones objetivo n 1 y n 11 partes regionales que corresponden a las inversiones a realizar por cada una
de las regiones en su territorio.
en el cuadro n 29 se incluye un resumen financiero del conjunto del MCA Espaa objetivo n 1 donde se
aprecia su estructura de doble entrada: por ejes y subejes de actuacin y por fuentes de financiacin: los
diferentes fondos comunitarios y la financiacin nacional; Tambin se detalla en este cuadro el reparto
indicativo por regiones del total de la inversin, lo cual quiere decir que se ha regionalizado en ms del 90%
la inversin plurirregional, la regional est regionalizada por definicin. Hay una parte no regionalizable a
priori (2.446 millones de ECUs sobre 26.300, es decir el 9,3%), que corresponde a inversiones a realizar en
rgimen de demanda, tales como subvenciones, bonificaciones y cuya regionalizacin a priori resulta muy
estimativa.
El cuadro n 30 corresponde a las tasas de cofinanciacin, del que conviene destacar los siguientes:
respecto del perodo precedente 89-93 ha habido un incremento de la tasa media de 10 puntos, pasando del
53% al 63%
se privilegian determinados ejes y subejes con tasas de hasta el 70% y se "penalizan" el subeje de
telecomunicaciones y el de energa por suponer que son infraestructuras generadoras de ingresos
por primer vez se privilegian determinadas regiones: Extremadura, Canarias, Ceuta y Melilla con 5 puntos y
Andaluca y Galicia con 2,5 puntos
Tambin es durante el proceso de negociacin y realizacin del MCA, cuando la Comisin, de comn acuerdo
con el Estado miembro, modifica, matiza o introduce nuevas ideas y elementos respecto del PDR, por lo que
respecta al caso Espaa Objetivo n 1, y para el perodo 1994-99, estas orientaciones se resumen cualitativa y
cuantitativamente en el cuadro n 31.
7.2. Iniciativas Comunitarias
El fundamento de la existencia de estas acciones se basa en considerar que para determinadas actuaciones es
ms adecuada la iniciativa propiamente comunitaria que las iniciativas nacionales.
Con independencia de que a nivel reglamentario se efecte una justificacin normativa de la existencia de las
Iniciativas Comunitarias, entendemos que su conveniencia viene determinada por la especificidad comunitaria de
la cuestin a tratar, especificidad cuyo tratamiento a travs de los MCAs resulta ms problemtica, esta
especificidad puede estar originada:
en la propia ndole especfica de la cuestin a tratar, es el caso de los problemas transfronterizos que
desbordan el marco nacional
en la propia generalidad de la cuestin a tratar, afectando a un grupo o a todos los Estados Miembros, y en la
que, en consecuencia resulta ms adecuado un tratamiento comunitario, como puede ser el caso de las
regiones perifricas o de las iniciativas de empleo.
en la conveniencia de fomentar la aplicacin de determinadas polticas comunitarias, como es el caso del

Cambio Industrial.
en la posibilidad de que se pueda producir una mejor respuesta comunitaria que la agregacin de respuestas
nacionales, tal podra haber sido el caso del programa VALOREN (energas avanzadas) o del progamara
STAR (telecomunicaciones avanzadas) con un fuerte componente de I+D, y con una fuerte conveniencia de
homologacin comunitaria, mas difciles de afrontar desde las perspectivas nacionales.
en la conveniencia de ir generando para un eventual beneficiario "europeo" una respuesta comunitaria que
ayude a afrontar desde diferentes perspectivas el mismo tipo de problema con el consiguiente
enriquecimiento que pueda suponer el intercambio de experiencias, como puede ser el caso del Desarrollo
Rural o de los problemas urbanos .
En todo caso, es la voluntad poltica la que determina este tipo de iniciativas y su cuanta, en el perodo 8993 se
destinaron a ellas un 15% de los recursos, mientras que en el actual perodo se ha destinado un 9%, tal y como
se aprecia en el Cuadro n 10.
12
En cuanto a su concepcin y lanzamiento, se puede sealar cmo, con el nimo de generar un debate abierto, la
Comisin redact el llamado "Libro Verde" con el que se pretenda provocar una reflexin a nivel comunitario
entre todos los eventuales interesados sobre las Iniciativas Comunitarias, dicho documento sirvi de base para la
propuesta de la Comisin, cuyo resultado aparece en el cuadro n 32, donde se puede apreciar la cuanta de
todas ellas, de entre las que destaca INTERREG.
La instrumentacin de las Iniciativas Comunitarias parte de la publicacin en el DOCE (Diario Oficial de las
Comunidades Europeas) de la denominada Comunicacin a los Estados Miembros por la que se establecen las
orientaciones de los programas operativos que se pide a los Estados Miembros que elaboren dentro de la
correspondiente iniciativa; se les da un plazo de cuatro meses, una vez presentados son instruidos discutidos y
aprobados por la Comisin y para su seguimiento se constituye un Comit de forma similar a los programas
operativos que desarrollan las iniciativas nacionales.
7.2.1.
El Programa INTERREG
Precisamente, y tal y como sealbamos al principio, lo ms importante en trminos de dotaciones financieras de

todas las Iniciativas Comunitarias es el denominado Programa INTERREG II, continuacin para al perodo 199499 del INTERREG I que se desarroll entre 1989-93, cuyos objetivos son:
Ayudar a las zonas fronterizas exteriores e interiores de la Unin Europea a superar los problemas
especficos de desarrollo derivados de su relativo aislamiento con respecto a las economas nacionales y a la
Unin Europea en su conjunto, en inters de la poblacin local y de modo compatible con la proteccin del
medio ambiente.
Fomentar la creacin y el desarrollo de redes de Cooperacin entre las fronteras interiores y, en su caso,
conectar estas redes con redes comunitarias ms amplias, de cara a la consecucin del mercado interior de
1992.
Contribuir a que las zonas fronterizas exteriores se adapten a su nueva funcin de zonas fronterizas de un
mercado nico integrado.
Aprovechar las nuevas oportunidades de cooperacin con terceros pases de las zonas fronterizas exteriores
de la Unin Europea.
Completar redes de energa seleccionadas (que ya aparecen definidas en la iniciativa REGEN para el perodo
1989-1993, y conectarlas a redes europeas ms amplias.
Esta iniciativa se aplicar desde dos perspectivas distintas:
Cooperacin transfronteriza
Conclusin de redes de energa

Se entiende que las infraestructuras de comunicacin ya recibieron un apoyo sustancial durante el programa
INTERREG I.
En cuanto a la cooperacin transfronteriza hay que destacar tres grupos de acciones:
La planificacin y la aplicacin conjunta de programas transfronterizos.
La aplicacin de medidas que aumenten el flujo de la informacin a uno y otro lado de las fronteras y entre
regiones fronterizas, organismos pblicos, organizaciones privadas y organismos voluntarios.
La creacin de estructuras comunes, institucionales y administrativas que consoliden y fomenten la

cooperacin
La subvencin comunitaria para este Programa se estima aproximadamente en 2.900 millones de ECUs, de los
que 2.400 millones se destinarn propiamente a la cooperacin transfronteriza y 500 millones al apartado de
realizacin de redes de energa
Para valorar la calidad de los programas presentados, la Comisin tendr en cuenta principalmente los elementos
siguientes:
La existencia de una estrategia regional coherente para las zonas fronterizas afectadas, contempladas como
una unidad geogrfica nica, con una combinacin razonable de medidas estructurales y medidas de
fomento de recursos humanos y con una clara exposicin de los objetivos de desarrollo, cuantificados cuando
sea necesario, en los que se hayan integrado adecuadamente los objetivos de los programas operativos.
El probable impacto de las medidas propuestas en el desarrollo de las zonas que puedan acogerse a esta
iniciativa, teniendo en cuenta las deficiencias en infraestructuras y servicios y las consecuencias para el
empleo de la desaparicin de las fronteras internas.
En las zonas fronterizas interiores de la Comunidad, la contribucin de las medidas propuestas al fomento de
la cooperacin transfronteriza en el mayor nmero posible de sectores, para apoyar as la consecucin del
mercado interior.
13
En las fronteras externas, la contribucin de las medidas propuestas al fomento de la cooperacin

transfronteriza con terceros pases limtrofes en el mayor nmero posible de sectores.
El carcter adicional de los recursos solicitados a la Comunidad y de los recursos aportados por las
autoridades nacionales y regionales para apoyar el programa operativo.
La probable eficacia de los mecanismos de aplicacin, control y evaluacin y el grado de implicacin de las
autoridades regionales y locales en la aplicacin de los programas; para las zonas fronterizas de la Unin
Europea debern preverse asimismo mecanismos conjuntos.
8. ORIENTACIONES Y PERSPECTIVAS
8.1. Aspectos Estratgicos
Hasta el ao 1994, en que entra en vigor el nuevo MCA 1994-99, puede afirmarse que, por lo que respecta al
caso de las regiones espaolas del Objetivo n 1, las actuaciones han estado dirigidas mayoritariamente hacia las
infraestructuras, tal y como puede observarse en el cuadro n 33 que establece una comparacin por pases
referida al perodo 1989-93.
Este carcter prioritario de las infraestructuras es an ms acentuado en el caso del FEDER, donde para el
mismo perodo, el porcentaje dedicado a infraestructuras puede estimarse en el 78,5%, del cual un 51,9% ha
estado destinado a la Integracin y Articulacin Territorial, y un 26,6% a las infraestructuras de apoyo a la
actividad econmica.
Esta prioridad ha estado basada en las siguientes consideraciones:
La existencia de una carencia en las dotaciones infraestructurales, difcilmente cuantificable, especialmente

en cuanto a su relacin con la actividad econmica, pero unnimemente aceptada (Ver Cuadros n 34, n 35,
n 36, n 37)
la situacin de perificidad respecto del centro de Europa
la existencia de una serie de grandes planes infraestructurales a nivel nacional, con la consiguiente
generacin de expectativas pblicas
la existencia de una gran stock de proyectos que permita una velocidad de gasto adecuada al nuevo flujo
financiero, sin plantear problemas ni de gestin ni respecto de la absorcin
la consideracin mayoritaria de beneficiario de los fondos estructurales por parte de las autoridades pblicas
una cierta poltica subyacente de que las subvenciones a la inversin productiva no resultaban convenientes
Este planteamiento se puede tambin constatar a travs de las opiniones empresariales que se detallan en el
cuadro n 38.
Para el perodo 1994-99, sin que se pueda afirmar que las infraestructuras no resultan prioritarias, s parece claro,
que, al menos, es una prioridad discutible, y ello desde las siguientes consideraciones:
la constatacin de que la sola inversin en infraestructuras no es una garanta para el desarrollo;
la constatacin de que determinados dficit infraestructurales han podido ser superados y ya no se puede
afirmar rotundamente que supongan estrangulamientos para el desarrollo, como es el caso de la
accesibilidad interna, mientras que no parece poder afirmarse lo mismo de otros factores como la formacin
profesional, la adecuacin del sistema universitario o el esfuerzo tecnolgico.
el relativo cambio de tendencia respecto de los factores que determinan la competitividad (ver cuadro 39)
la certeza de que la solucin de la perificidad no puede venir exclusivamente por la realizacin de costosas
infraestructuras fsicas
el relativo agotamiento de las planificaciones nacionales y del stock de proyectos
la mayor visibilidad pblica de la actuacin de los Fondos Estructurales y, en consecuencia, la entrada en

escena de otros actores
el relativo cambio de tendencia en cuanto al apoyo a la actividad productiva
la influencia de la idea de desarrollo sostenible que recomienda una evaluacin ms rigurosa de la

realizacin de infraestructuras y un anlisis previo sobre las posibilidades de una mayor racionalizacin de
los recursos o infraestructuras existentes.
Todos estos factores que tambin parecen resultar en las encuestas efectuadas entre los actores econmicos
(ver cuadro 40), han llevado a un cambio de orientacin que se refleja en el nuevo MCA; como ya hemos
comentado previamente, y que aparece explicitado en el Cuadro n 31.
El MCA Espaa Objetivo n 1, agrupa todas sus actuaciones en cuatro grandes objetivos globales:
1. Apoyo a la Actividad Productiva, al que se destinan el 34,5% de los recursos
2. Medio Ambiente y Calidad de Vida., con el 33,4%
3. Integracin y Articulacin territorial. con el 24,8%
4. Agua y Energa. con el 7,3%
14
Entendemos que esta clasificacin y los porcentajes de recursos financieros asignados, responden a la nueva
orientacin estratgica, y ello, adems de las ya mencionadas, por las siguientes razones :
engloba bajo el objetivo global de apoyo a la actividad productiva no solamente las actuaciones ms
intrnsecamente ligadas a este objetivo como las ayudas a la inversin, sino tambin aquellas inversiones
que ayudan a mejorar los recursos tecnolgicos, como la I+D, que en otras clasificaciones ms simplistas
podran aparecer recogidas en un amplio epgrafe infraestructural.
establece un objetivo global de medio ambiente y calidad de vida con el que se pretende identificar no
solamente aquellas acciones que tienden a tal objetivo como la salud, o las actuaciones medioambientales,
sino que tales acciones al propiciar una mejora del entorno son tambin un factor importante para atraer y
generar la implantacin de nuevas actividades econmicas, es decir, se pretende resolver el
estrangulamiento que puedan suponer las carencias medioambientales y , consiguientemente, transformar el
MCA en una potencialidad
refleja en un epgrafe especfico las infraestructuras de transportes y comunicaciones, que, como ya se ha

adelantado reciben un porcentaje significativamente inferior respecto de actuaciones precedentes
establece tambin una categora independiente para el agua y la energa por la propia especificidad de
ambos tipos de inversiones
8.2. Aspectos Operativos
Como elementos novedosos a destacar en el nuevo MCA respecto del anterior y en la vertiente operativa,
tenemos:
una mayor consideracin de las subvenciones globales como forma de intervencin ms adecuada para
solventar el dilema pblico/privado
una simplificacin de los programas operativos; en principio uno por regin
la puesta en marcha de comits de seguimiento nicos por regin
la casi total regionalizacin de la inversin prevista, especialmente por el esfuerzo realizado para regionalizar
la parte plurirregional
9. EPILOGO
Evidentemente, las polticas regionales europeas representan un enorme esfuerzo poltico, financiero y de
gestin, cuyo resumen en unas pocas pginas resulta problemtico.
Esperamos, al menos, haber proporcionado una primera visin global y, en todo caso, remitimos a la
Bibliografa Bsica para una mayor profundizacin .
BIBLIOGRAFIA BSICA
Quinto Informe Peridico sobre la situacin y la evolucin socioeconmica de las regiones de la Comunidad.
Comisin de las Comunidades Europeas. Julio 1994.
Europa 2000+ "Coopration pour l'Ammenagement du Territoire Europenne". Perspectivas de Desarrollo del
territorio de la Comunidad. Comisn de las Comunidades Europeas. 1994.
Fondos Estructurales Comunitarios 1994-1999. Textos Reglamentarios y Comentarios. Comisin de las

Comunidades Europeas. Agosto de 1993.
Sexto Informe Anual: La Aplicacin de la Reforma de los Fondos Estructurales. 1994. Comisin Europea;
1995.
Gua de las Iniciativas Comunitarias: 1994-1999. Comisin Europea. 1994.
Marco Comunitario de Apoyo 1989-1993, para el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos
desarrolladas (objetivo n 1) Espaa. Comisin de las Comunidades Europeas. 1989.
Marco Comunitario de Apoyo 1994-1999, para el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos
desarrolladas (objetivo n 1 ) Espaa. En publicacin.
EL DESARROLLO DE LA COOPERACION TRANSFRONTERIZA EN LA UNION EUROPEA

Profesor de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales,
Universidad de Zaragoza. ESPAA.
En el presente estudio me atendr a los trminos descriptores propuestos por la organizacin del Seminario.
Estos trminos en mi opinin, son por un lado lo suficientemente amplios para permitir una consideracin global
de la problemtica que suscita el fenmeno fronterizo en el contexto de unas sociedades estatales
descentralizadas. De otro lado, abarcan los problemas bsicos que se plantean en las fronteras en el desarrollo
del proceso de integracin que se lleva a cabo en Europa hace ms de 40 aos.
15
1. DEFINICION DE FRONTERA
1.1 La frontera lmite
En la sociedad internacional, la frontera es un elemento de vital importancia. No en vano esta sociedad se define
por el hecho de que sus sujetos primarios son los Estados, y stos vienen determinados, de alguna forma, por su
dimensin territorial. La frontera, como "lnea de limitacin de las competencias estatales" (1), es por tanto un
elemento estructural de primer orden dentro del Derecho internacional.
Hay que tener muy en cuenta que estamos hablando de realidades estatales. Es cierto que en muchas ocasiones
el trazado de la fronteras se ha llevado a cabo sin tomar convenientemente en consideracin las realidades
societarias, culturales, tnicas o de otro tipo que concurren a los territorios que configuran los Estados, lo que en
ocasiones ha ocasionado problemas graves.
Sin embargo, la exigencia de seguridad existente en Derecho internacional ha acuado, como principio rector del
fenmeno descolonizador, el uti possidetis. Este principio, "invocado y aplicado primeramente en la Amrica
espaola" -como ha reconocido el Tribunal Internacional de Justicia (2)-, supone que el mantenimiento de las
divisiones administrativas establecidas por la potencia colonial con el objeto de -y cito de nuevo al Tribunal de La
Haya- "evitar que la independencia y la estabilidad de los nuevos Estados sean puestas en peligro por luchas
fratricidas nacidas de las disputas fronterizas tras la retirada de la potencia administradora" (3).
Esta necesidad de estabilidad ha llevado a que, cuando las fronteras se establecen por tratado, como ha escrito
el profesor Pastor Ridruejo, "adquieren una vida independiente del tratado y no estn sujetas a la suerte de ste"
(4): ni la terminacin de un tratado (5), ni la sucesin de Estados respecto del mismo (6) pueden alterar el
rgimen jurdico de una frontera. Menos an puede invocarse un cambio fundamental en las circunstancias para
dar por terminado un tratado cuando ste establezca una frontera (7).
1.2 La frontera-zona
Junto a esta idea de frontera lmite, la doctrina ha desarrollado una nocin prxima que es la de frontera- zona
(8), zona fronteriza (9) o espacio fronterizo (10). Esta nocin est directamente relacionada con las
consecuencias de la frontera: el profesor Maximiliano Bernad ha dicho que "hay que entender por espacio
fronterizo las zonas situadas a los lados de una frontera (11)", en las que debido a su proximidad a la frontera, las
personas y los bienes sitos en l conocen una serie de situaciones caractersticas. Estas caractersticas pueden
ser muy diversas: desde las comunidades de pastos -tan frecuentes en los Pirineos- hasta la problemtica del
trabajador fronterizo, es decir aqul que vive a un lado de la frontera pero trabaja al otro lado, pasando por los
cursos de agua limtrofes y las posibles servidumbres transfronterizas que pueden existir.
La existencia de problemas especficos (12) hace, en primer lugar, que sea imposible definir a priori cul sea la
extensin del espacio fronterizo; en segundo lugar, que las comunidades existentes a uno y a otro lado de la
frontera se vean obligadas a cooperar entre s para hacer frente a estos problemas comunes (13); y finalmente,
que se produzcan disfunciones no slo se refieren al Derecho material aplicable, sino tambin a las reglas que
determinan qu rgano es el competente para dictar ese Derecho material; en suma, las reglas competenciales
(14).
1. 3 La cooperacin transfronteriza, exigencia existencial para las comunidades fronterizas
El trazado de las fronteras lleva a que sea imprescindible enfrentarse a las "dificultades de las poblaciones
prximas por la cultura y los intereses, pero separadas por el Derecho" (15). De un lado, por la necesidad de
relacin entre las dos zonas prximas y, sin embargo, separadas (16). De otro, porque el espacio fronterizo se
encuentra situado en la periferia del Estado, muy lejos en ocasiones de la capital (17), y tambin pude suceder
que se trate de una zona del pas que halla conocido un menor desarrollo desde el punto de vista econmico.
El profesor Bernad ha sintetizado las principales consecuencias perjudiciales de las fronteras en los siguientes
grupos:
a. "obstculos a la comunicacin: carreteras, autopistas, vas frreas, particularmente en le caso de fronteras
acompaadas por una cadena montaosa, enlaces areos de tercer nivel, etc.;
b. dificultades de trnsito durante una poca del ao (el invierno, en las fronteras de la montaa) o pasos
cerrados durante la noche;
c. imposibilidad de explotar las complementariedades existentes a ambos lados de la frontera;
d. problemas de los trabajadores fronterizos;
e. corte del espacio para realizaciones de tipo social, comercial, e incluso en caso de siniestro" (18).
Estas consecuencias perjudiciales conducen a los poderes pblicos a articular diversas formas de cooperacin
para mitigar, o en su caso eliminar, las mismas. Estas formas de cooperacin van a afectar a competencias de
distintas administraciones pblicas, de distintos mbitos territoriales, cuyo nmero posible estar en funcin
directa del grado de descentralizacin poltica y administrativa del Estado de que se trate aunque lo habitual en la
16
prctica internacional es encontrar tres niveles: el estatal, el regional y el local (19), cada uno de los cuales suele
contar con sus propias competencias, que pueden llegar a tener el carcter de exclusivas, excluyendo toda
injerencia por parte de las dems.
La pluralidad de niveles competenciales a cada lado de la frontera va a suponer, necesariamente, una pluralidad
de niveles en la cooperacin transfronteriza (20). Sin embargo, este hecho plantea los mayores problemas desde
el punto de vista jurdico, como vamos a ver.
En primer lugar, la diferente organizacin territorial de cada Estado hace que los niveles competenciales no sean
homlogos, lo cual dificulta enormemente la cooperacin entre organismos pblicos, ya que la primera labor a
emprender es la bsqueda del interlocutor competente en el otro Estado. Evidentemente, esta bsqueda se hace
menos necesaria cuando la cooperacin transfronteriza est lo suficientemente desarrollada, y sobre todo cuando
existe un foro permanente en el que llevar a cabo esta cooperacin.
Otro problema que se plantea es la coexistencia de estas relaciones de bajo nivel -low level relations- de las
entidades territoriales con el principio de unidad de accin exterior del Estado. En otro lugar me he referido a esta
problemtica, sin que ahora sea el momento de entrar en l (21). Baste la afirmacin general de que, en los
Estados de estructura compuesta, es frecuente que las entidades territoriales, sean Estados federados, cantones,
comunidades autnomas o regiones, tengan una va legal para llevar a cabo su accin exterior, siempre con el
consentimiento o asentimiento del Estado.
2. PAPEL DEL CONSEJO DE EUROPA
2.1 El Consejo de Europa y la cooperacin transfronteriza
A la hora de analizar la cooperacin transfronteriza en Europa es necesario comenzar por esta organizacin, ya
que prcticamente desde su creacin en 1949 (22), el Consejo de Europa incluye en su programa de actuacin la
cooperacin transfronteriza (23). A partir de 1955, incluso la Asamblea Parlamentaria decidi crear un foro
permanente para las entidades territoriales infraestatales, la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de
Europa (CPLRE) (24).
En este foro, la cooperacin transfronteriza ha sido una preocupacin constante, preocupacin que ha sido
asumida por el Consejo de Europa, desde 1966, ao en que la Asamblea Consultiva adopt su Recomendacin
470 (25), en la que propona la adopcin de un Convenio sobre la "cooperacin europea entre poderes locales"
que fue archivado por el Comit de Ministros. Pero la actividad de la organizacin en la materia ha continuado
favoreciendo esta cooperacin. Prueba de ello es la elaboracin, finalmente, del Convenio marco europeo sobre
cooperacin transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales (26) y el hecho de que, en le Segundo
plan plurianual de la organizacin (1981-1986) apareca ste como uno de los temas a que se dara prioridad.
Asimismo, en 1987 se celebr en Jaca (Espaa), con la colaboracin del Consejo de Europa, un Simposio
universitario europeo sobre la cooperacin transfronteriza, que dio lugar a la Declaracin sobre los aspectos
jurdicos de la cooperacin transfronteriza, en la que se restaba importancia a los problemas jurdicos que
presenta esta forma de cooperacin, problemas que "pueden recibir soluciones tcnicas apropiadas y
compatibles con el Derecho internacional positivo as como con los Derechos nacionales" (27).
La labor de animacin del Consejo de Europa ha hecho nacer la prctica totalidad de los organismos de
cooperacin transfronteriza que existen en la actualidad, extendindose en la actualidad a los pases de Europa
central y oriental que, liberados de la opresin comunista, se incorporan a esta organizacin, que est llevando a
cabo una importante labor de asistencia en el proceso de adaptacin de estos Estados a los modos de vida y de
hacer poltica de la Europa democrtica. Una muestra de ello fue el seminario sobre autonoma regional y
cooperacin transfronteriza que se celebr en junio de 1995 en la localidad croata de Brtonigla (regin de Istria).
2.2 La Convencin marco europea sobre cooperacin transfronteriza y su Protocolo adicional
Como acabo de decir, el principal fruto del trabajo del Consejo de Europa en el campo de la cooperacin
transfronteriza es el Convenio marco en la materia, abierto a la firma en Madrid el 21 de mayo de 1980. Este
convenio, que entr en vigor el 22 de diciembre de 1981, cuenta en la actualidad con 19 Estados partes.
En l se prima la idea de contigidad, a la que ya me he referido con anterioridad, dejando un amplio margen de
accin a los Estados (28), que cuentan con un nmero ms que suficiente de garantas del principio de unidad
exterior del Estado, hasta el punto que parte de la doctrina ha visto en la convencin "una voluntad sistemtica de
eludir la precisin jurdica para dejar las manos libres a los Estados (29)". No pude empaar nuestra visin, en
cualquier caso, que los Estados son, en definitiva, los que ostentan la competencia en materia de relaciones
internacionales, y deben asegurarse de que la actuacin de las entidades territoriales se conforma a las normas
de Derecho interno e internacional que sean aplicables. De lo contrario podra derivarse para el Estado, y no para
la entidad territorial (pues sta no cuenta con personalidad internacional) la correspondiente responsabilidad
internacional.
17
Esta circunstancia hace necesario, para que las entidades territoriales puedan actuar en Derecho internacional, la
autorizacin expresa por parte del Estado en este sentido (30), y esta autorizacin es la que viene a facilitar el
convenio del Consejo de Europa (31), en la que Gloria de Albiol Biosca ha distinguido tres principios (32):
a. la "remisin al Derecho interno". Esta remisin supone que la cooperacin transfronteriza de las entidades
territoriales de cada Estado deber atenerse, en primer lugar, a las posibilidades establecidas por el propio
Estado. En efecto, el texto del convenio no exige en ningn momento la modificacin de dicha legislacin
estatal;
b. la "previsin del desarrollo y complementacin" de la convencin. Atentos a la mutabilidad de las formas de
cooperacin, pero tambin a la posibilidad de adaptarlo a la realidad de su aplicacin, los autores de la
convencin adoptaron normas concretas permitiendo este desarrollo, y regulando el procedimiento que debe
seguirse para llevarlo a cabo (33);
c. "respeto a la idea de la unidad del Estado". Este tercer principio, cuya formulacin me parece desafortunada,
implica que el Estado pude designar las entidades territoriales que pueden participar en la cooperacin
transfronteriza y cules podrn ser sus objetos, as como los que queden excluidos (34).
El segundo de estos principios ha sido puesto en prctica en este ao 1995, en cuyo mes de noviembre ha sido
abierto a la firma el Protocolo Adicional al Convenio Marco Europeo sobre la Cooperacin Transfronteriza entre
Comunidades o Entidades Territoriales (pg. 1 , pg. 2 , pg. 3) (35). Este Protocolo reconoce a las colectividades
y autoridades territoriales de los Estados obligados por el mismo al derecho a concluir acuerdos de cooperacin
transfronteriza en materias de competencia comn con tres lmites, establecidos en orden a no comprometer al
Estado en Derecho internacional, esto es tendientes a evitar la identificacin de tales acuerdos de cooperacin
transfronteriza con tratados internacionales:
a. dichos acuerdos se debern llevar a cabo de acuerdo tanto con el Derecho interno como con el Derecho
internacional (es decir, "en el respeto de los compromisos internacionales asumidos por la Parte de que se
trate" (36);
b. (como consecuencia de lo anterior) los acuerdos de cooperacin transfronteriza comprometern
exclusivamente la responsabilidad de las colectividades o autoridades territoriales que lo suscriban (37); y
c. las decisiones que las colectividades o autoridades territoriales afectadas pongan en prctica como
consecuencia de ese acuerdo de cooperacin transfronteriza no tendrn otro valor que el que los actos de
esas colectividades o autoridades tengan en el Derecho interno del Estado de que se trate (38).
Adems, los artculos siguientes del protocolo estn dedicados a la previsin de la creacin, por parte de esas
colectividades o autoridades territoriales, de organismos de cooperacin transfronteriza, que podrn tener
personalidad jurdica o no y, esa personalidad jurdica podr ser de Derecho pblico o de Derecho privado, pero
nunca se tratar de personalidad jurdica internacional, sino emanada del ordenamiento jurdico nacional de
Estado en cuyo territorio se encuentre la sede del organismo (39).
Las disposiciones relativas a la financiacin de estos organismos tienden tambin a alejar estos organismos de
cualquier vinculacin a las entidades participantes que los acerque al concepto de organizaciones
internacionales. As, el artculo 4.2-c) prohbe tanto su financiacin mediante participaciones presupuestarias de
las colectividades o autoridades territoriales como la adopcin por parte del mismo de exenciones de carcter
fiscal, dejando como nica posible fuente de ingresos aquellos pagos que reciba por la prestacin de sus
servicios "a las colectividades o autoridades territoriales, a los usuarios o a terceros" (40). Este precepto, adems
de ser poco claro (41), puede suponer una limitacin cierta de las posibilidades de accin del organismo, ya que
las aportaciones presupuestarias son en muchos casos la principal, si no la nica, fuente de financiacin de estos
organismos. Por otro lado, la obligacin de establecer un presupuesto anual (42) se ve muy dificultada por la
imposibilidad de contar con una fuente fija de ingresos.
En cuanto a los actos de estos organismos, que se regirn por su estatuto y por el Derecho del Estado de sede,
podrn verse conferido al mismo valor jurdico y los mismos efectos que si hubieran sido adoptados por las
colectividades o autoridades participantes, si las respectivas legislaciones nacionales lo permiten. Sin embargo,
estos actos se encuentran condicionados del modo siguiente:
a. una limitacin ratione materia, consistente en que el organismo no podr adoptar actos "de alcance general o
que puedan afectar a los derechos y libertades de las personas" (43);
b. el control de los actos del organismo es doble: de un lado, el control general que sobre los actos de los entes
participantes exista en cada Derecho Nacional; de otro, la obligacin de proporcionar a las autoridades
estatales toda aquella informacin que le fuere solicitada.
Finalmente, respeto al tercer principio del convenio marco, hay que sealar la presencia en el mismo de una serie
de declaraciones que los Estados han llevado a cabo en virtud de su artculo 2.2, que les permite "designar las
comunidades, autoridades u organismos, as como las materias y las formas a los cuales se propone limitar al
campo de aplicacin del presente Convenio a los que desea excluir de dicho mbito", y del artculo 3.5, que les
permite comunicar al Secretario General del Consejo de Europa cules son las autoridades estatales encargadas
del control o la tutela respecto de esas colectividades o autoridades territoriales. Entre estas declaraciones, las
18
formuladas por Espaa, Francia e Italia supeditan la consecucin de acuerdos de cooperacin transfronteriza a la
previa conclusin de tratados internacionales -es decir, interestatales- de cobertura (44).
3. IMPLICACIONES SOBRE EL MERCADO UNICO
En presente epgrafe examinaremos las implicaciones del Mercado Unico para las regiones fronterizas, ya que
stas van a verse afectadas de manera muy directa por la consecucin de este Mercado Unico. En este apartado,
mis observaciones sern lo suficientemente genricas como para que puedan extraerse consecuencias vlidas
para otros espacios de integracin econmica.
No hay que confundir, primeramente, la consecucin del Mercado Unico con la hipottica desaparicin de las
fronteras. El Mercado Unico, como dice el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, es un "espacio sin
fronteras interiores, en el que la libre circulacin de personas, servicios, mercancas y capitales estar
garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado" (45). Sin embargo, todava quedan fuera de
la integracin demasiadas parcelas como para poder decir que las fronteras han desaparecido. Por ejemplo, las
cuestiones de proteccin civil siguen fuera de lo comunitario, y por tanto sujetas a los avances que puedan
llevarse a cabo en sede de cooperacin transfronteriza (46).
Dicho esto, es necesario recordar que el primer reto para los espacios fronterizos es la vertebracin de los
mismos (47). Evidentemente, la existencia en su interior de grandes ciudades o incluso metrpolis es un
importante factor de vertebracin del espacio, ya que el crecimiento de estos grandes centros (industriales,
comerciales) trae consigo el crecimiento de otros centros secundarios situados en su zona de influencia y,
adems, la mejora de las infraestructuras de todo tipo que les afectan, sobre todo las relativas a las
comunicaciones.
La labor de los poderes pblicos en esta materia deber ser la de servir de apoyo a esta nueva vertebracin,
fomentando y subvencionando aquellas iniciativas transfronterizas que consideran de mayor inters,
principalmente en aquellas regiones que aadan a su condicin de fronterizas la de desfavorecidas (48). Esta
labor de fomento es la que lleva a cabo la Comunidad Europea, principalmente con su programa INTERREG (49).
Para aprovechar las ventajas que ofrece el Mercado Unico es necesario que las poblaciones fronterizas sepan
mirar al otro lado de la lnea de la frontera con una perspectiva absolutamente nueva. En este sentido, hay que
fomentar la conciencia de que nos hallamos en un espacio (econmico) nico, y de la desaparicin de las trabas
existentes con anterioridad para las actividades de este tipo.
Como ha puesto de manifiesto Pierre Maillet, la consecucin del mercado interior no es ms que un aspecto del
proceso de integracin de las economas nacionales (50).
Las pequeas y medianas empresas situadas en las regiones fronterizas pueden obtener una ventaja adicional
de esta apertura, puesto que la unificacin del espacio econmico permitir frmulas de cooperacin entre
empresas que aprovechen mejor las sinergas producidas en este proceso. Particularmente, las empresas podrn
emprender en conjunto actividades que, de lo contrario, les estaran veladas, como las de investigacin
tecnolgica y desarrollo operativo.
Evidentemente, aqu tienen un importante papel que jugar una serie de organismos pblicos y privados. Entre los
primeros, los diversos niveles administrativos deben preocuparse por fomentar tanto la cooperacin
transfronteirza en s como la nueva perspectiva de que vengo hablando. Entre los segundos, las cmaras de
comercio organizaciones empresariales y sindicales y centros de formacin tienen la responsabilidad de formar e
informar a los distintos participantes en la vida econmica para el adecuado aprovechamiento de las
oportunidades que ofrece esta difuminacin de las fronteras.
4. BALANCE Y DIFICULTADES
La cooperacin transfronteriza en Europa debe ser enjuiciada, principalmente, a partir de las experiencias
concretas que se han llevado a cabo. Todas stas, que sern examinadas en otros estudios, ofrecen grandes
dosis de especificidad, por lo que sera muy difcil llevar a cabo una evaluacin conjunta de este proceso. No me
resisto, sin embargo, a emitir una serie de consideraciones acerca de las dificultades a que se enfrentan las
regiones fronterizas en el contexto del Mercado Unico.
En primer lugar, hay que recordar que la constitucin de un espacio econmico nico aporta una serie de
ventajas, pero estas ventajas suponen al mismo tiempo una serie de retos para las regiones. Un fenmeno como
el presente requiere una respuesta activa: la pasividad slo puede tener una consecuencia negativa, porque el
conjunto del espacio econmico de que se trate avanzar, dejando atrs a quienes no se enfrenten de manera
decidida a estas nuevas oportunidades.
19
Para ello son de vital importancia los apoyos de las organizaciones internacionales que actan en la materia: el
apoyo tcnico del Consejo de Europa y el apoyo econmico de la Unin Europea, ste ltimo canalizado, como
ha quedado dicho, a travs del programa INTERREG.
Adems, las regiones fronterizas se enfrentan al reto de constituir ejes de polarizacin de la actividad econmica.
Hoy da, en la Unin Europea el principal eje es el que une Londres con Miln, pero es necesario constituir ejes
secundarios que puedan competir en actividades especializadas, como la investigacin tecnolgica.
La parcialidad de la integracin tambin lleva a consecuencias negativas para las sociedades implicadas en ella.
Por ejemplo, al ser muy limitada la armonizacin fiscal llevada a cabo en el entorno europeo, la diferencia de
presin fiscal a un lado y a otro de una frontera puede hacer que la actividad econmica se concentre en le que
se encuentre menos gravado. Del mismo modo, al no existir un una homologacin de las condiciones de trabajo,
una empresa pude reducir sus costes de produccin mediante la va de trasladar dicha produccin a otro Estado,
dando lugar a la prctica de "dumping social".
En definitiva, podemos concluir que la integracin econmica presenta grandes posibilidades para las
poblaciones fronterizas, que podrn aprovechar o no, pero que vienen acompaadas de riesgos ciertos. Deben
estar preparadas, por tanto, para aprovechar estas posibilidades y, en todo caso, encarar los riesgos inherentes a
ellas.
NOTAS
1.
Dupuy, P.M.: Droit international public, 2a ed., Pars, 1993, pg. 30. El Tribunal Internacional de Justicia se ha
referido a esta funcin de lmite de la frontera en su sentencia de 19 de diciembre de 1978 sobre la
plataforma continental del Mar Egeo. Vid. CIJ Recueil 1978, pg. 35. Sobre las competencias del Estado
sobre su territorio, vid. Carrillo Salcedo, J.A.: Curso de Derecho internacional pblico. Madrid, 1991, pg. 252
y sgs.; Diez de Velasco, M.: Instituciones de Derecho internacional pblico. 10a ed. Madrid, 1994, pg. 362 y
sgs., y Pastor Ridruejo, J.A.: Curso de Derecho internacional pblico y organizaciones internacionales, 5a
ed., Madrid, 1994, pg. 335 y sgs.
2. En su sentencia de 22 de diciembre de 1986, en el caso de controversia fronteriza entre Burkina Faso y la
Repblica del Mal. Vid. CIJ Recueil, 1986, pg. 565. La vigencia de este principio ha sido recordada por el
mismo tribunal en su sentencia de 11 de setiembre de 1992, en el caso de controversia fronteriza terrestre,
insular y martima entre el Salvador y Honduras (Nicaragua interviniente).
3. Ibidem.
4. Pastor Ridruejo, J.L.: Curso de Derecho internacional pblico y relaciones internacionales, 5a. ed., Madrid,
1994, pg 345.
5. Como declar el Tribunal Internacional de Justicia en su sentencia de 3 de febrero de 1994 en el caso de
controversia territorial entre Libia y el Chad. Vid. CIJ Recueil 1994. pg 37. El mismo tribunal afirm en su
sentencia de 15 de junio de 1962 en el caso del templo de Prah Vihar que "cuando dos pases definen una
frontera entre ellos, uno se sus objetivos principales es adoptar una solucin estable y definitiva" (CIJ Recueil
1962. pg 34. El subrayado es mo).
6. As lo dispone el art. 11 de la Convencin de Viena de 1978 sobre sucesin de Estados en materia de
tratados. No siendo Derecho vigente esta convencin, es comn la consideracin de que es una norma de
Derecho consuetudinario, apoyada por el pronunciamiento del Tribunal Permanente de Justicia Internacional
en el caso de las zonas francas del Alta Saboya y del pas de Gex segn el cual Francia estaba obligada a
respetar el Tratado de Turn de 1816 entre Suiza y Cerdea, por cuanto estableca la frontera en una porcin
de territorio en la que Francia sucedi a Cerdea. Vid. C.P.J.I. serie A, nm 24. pg. 17 y comentario de la
Comisin de Derecho Internacional al Proyecto de artculos sobre la sucesin de Estados en materia de
tratados, en Anuario C.D.I., 1972, vol. II, pg. 248 y sgs., pp. pg. 325 y sgs.
7. Como establece el art. 62 de la Convencin de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados.
8. Blumann, C.: "Frontieres et limites". Societ Frangaise por le Droit International: Colloque de Poitiers: La
frontire, Paris, 1980, pg. 3 y sgs. En la pgina 8 escribe: "La frontera es tambin una zona. Lo es como
ltimo escaln, como extremo de una nacin. Sirve de escaparate que debe reflejar desde el primer momento
la nacin de los visitantes extranjeros. Al mismo tiempo, es una zona de transicin, un punto de paso, una va
de comunicacin entre dos Estados. Frontera-lnea y frontera-zona forman pues, los dos aspectos
indisociables de una misma realidad".
9. Trmino utilizado, por ejemplo, por Antonio Remiro Brotns en "El territorio, la frontera y las comunidades
fronterizas: reflexiones sobre la cooperacin transfronteriza". I Semana de Cuestiones Internacionales,
Zaragoza, 1983, pg. 103 y sgs.
10. Este es el trmino que utilizan Charles de Visscher, en: Problmes de confins en droit international public,
Paris, 1969, p. 11, y Maximiliano Bernad Alvarez de Eulate, en "La coopration transfrontaliere regionale et
locale", Recueil des Cours de L' Acadmie de Droit International. t. 243 (1993-VI), pg. 293 y sgs. La doctrina
angloparlante ha empleado el trmino "borderlands".
20
11. "La coopration transfrontaliere...", op. cit., pg. 327. Este espacio fronterizo va a ser, precisamente, el
"terreno de juego" de la cooperacin transfronteriza (op. cit., pg. 308)
12. A los que ya aluda, en 1929, Paul de Lapradelle. Vid. su: La frontire. Etude de droit international. Paris,
1928.
13. De hecho, algunos autores como Remiro Brotns, definen el espacio fronterizo en funcin del rgimen
especial establecido para el desarrollo de esa cooperacin ("El territorio..." op. cit., pg. 111).
14. En Estados fuertemente descentralizados, como es el caso de Espaa, las entidades territoriales
subestatales pueden tener competencias caracterizadas por la exclusividad, sin que la administracin estatal
pueda intervenir en las mismas ms all de la determinacin de unos principios rectores generales. Este es el
modelo adoptado en la Constitucin espaola de 1978.
15. Dupuy, P.M.: "La coopration rgionale transfrontliere et le droit international". Annuaire Frangais de Droit
International, vol. XXIII (1977), pg. 837.
16. La geografa tradicional, de hecho, contemplaba la existencia de dos espacios fronterizos, uno a cada lado de
la frontera. Esta divisin ha sido cuestionada por Michiel Baud y Willem van Schendel, en "Towards a
historical analysis of borderlands" ponencia presentada al Congreso de la Social Science History Association
a celebrar en Chicago en noviembre de 1995, cuyo borrador me permitieron consultar.
17. Como puede constatarse con la consulta de cualquier atlas, muy pocas capitales se hallan junto a las
fronteras, lo cual se debe en ocasiones, a consideraciones de seguridad. Vase el caso de Espaa, donde se
eligi como capital del Estado la ciudad ms prxima al centro geogrfico de la pennsula y ms alejada por
tanto, de posibles agresiones exteriores.
18. "La coopration...", op. cit., pg 330 y sgs. Como l mismo hace notar, no se trata de un numerus clausus,
sino de las principales consecuencias negativas que deben soportar los fronterizos.
19. En Espaa, el nivel regional est constituido por las diferentes comunidades autnomas creadas de acuerdo
con la Constitucin de 1978, y el nivel local est constituido por los municipios y las provincias.
20. Una de las caracterstica inherentes al concepto de cooperacin transfronteriza es, precisamente, la idea de
contigidad, frente al concepto de cooperacin interregional, que no exige la vecindad. En este ltimo punto,
puede verse el volumen colectivo Le droit appliqu a la coopration interrgionale en Europe, Paris, 1995.
21. Vid. en este punto mi trabajo "La cooperacin transfronteriza territorial en una Europa de Estados", Anuario
del Real Instituto de Estudios Europeos, vol. I (1995, en prensa).
22. El Consejo de Europa est considerado como la primera gran organizacin europea, y la cooperacin en su
seno tiene un carcter general, estando slo los asuntos relativos a seguridad y defensa nacional excluidos
de su mbito de actuacin (art. 1,2 de su Estatuto). Sobre esta organizacin Vid. Bernad Alvarez de Eulate,
M.: "Consejo de Europa", en Gran Enciclopedia de Espaa, t. 8. Zaragoza. 1992, pgs. 3814-3815; Burban,
J.L.: Le Conseil de l'Europe, Paris, 1985 y tambin mi artculo "El Consejo de Europa y sus trabajos en
materia de gentica" en Revista de Derecho y Genoma Humano. nm. 2 (enero-junio 1995) pgs. 219-249,
especialmente en pg. 220 y sgs.
23. Como puso de manifiesto en un seminario celebrado en junio de 1995 en Brtonigla (Croacia) Michel
Fluckiger, Asesor especial del Secretario General del Consejo de Europa.
24. Resolucin 76 (1955). La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa agrupa a parlamentarios
nacionales de todos los Estados miembros. En 1961, la CPLRE adquiri carcter permanente y en 1975 se
dio entrada en ella a las colectividades regionales.
25. Puede encontrarse el texto de esta recomendacin, sin el anexo donde figura el proyecto de convenio en
Annuaire Europen/ European Yearbook, vol. XIV (1966), pgs. 232-235.
26. Firmado en Madrid el 21 de mayo de 1980, Serie de los Tratados Europeos No 106. Ratificada por Espaa en
1990, su texto apareci en el Boletn Oficial del Estado de 16 de octubre de 1990.
27. Symposium Universitaire Europen sur la Coopration Transfrontliere. Jaca (Espagne), 29-31 aot 1987:
Dclaration sur les aspects juridiques de la coopration transfrontaliere. Strasbourg, 1988, pg.
21.
28. Como dijo el Ministro de Asuntos Exteriores de Francia en la presentacin del convenio a la Asamblea
Legislativa, "la convencin marco {...} constituye un marco flexible que, dentro del pleno respeto a las
competencias exclusivas del Estado en el campo de las relaciones internacionales, ofrece una posibilidad de
desarrollo fructfero de los contactos entre las colectividades locales de ambos lados de las fronteras con
vistas a la solucin de los problemas de esas colectividades" (cit. por Decaux, E: "La Convention-cadre
europenne sur la coopration transfrontaliere ou des autorits locales". Revue Gnrale de Droit
International Public, t. 88, 1984, pgs. 557-620, en particular, pg. 559.
29. As, Emmanuel Decaux, en op. cit. en nota anterior, pg. 594.
30. Ya afirmaba Alexandre-Charles Kiss en 1980 que "todo obstculo jurdico a la cooperacin directa entre
poderes territoriales puede se eliminado mediante la autorizacin expresa del poder habilitado a representar
al Estado en el plano internacional" ("La frontiere-coopration", en: Societ Frangaise pour le Droit
International, Colloque de Poitiers. La frontire, Paris, 1980, pg. 183 y sgs., en particular, pg. 210.
31. Como pusieron de manifiesto los participantes en el simposio de 1987 citado anteriormente, las
competencias internacionales del Estado no quedan comprometidas por aquellos actos que no tienen
alcance jurdico, como las declaraciones de intencin, o por aquellos que quedan sujetos a uno o varios
21
32.
33.
34.
35.
36.
1
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
Derechos internos, y un ejemplo de estos ltimos es la constitucin de organismos de cooperacin

transfronteriza conforme al Derecho privado de un Estado (vid. Remiro Brotns, A.: "El territorio...." op. cit.
pg. 166 y Prez Gonzlez, M.: "La coopration interrgionale et sa possible couverture conventionnelle", en
Le droit appliqu a la coopration interrgionale en Europe, Paris, 1995, pg. 99 y sgs. y pg. 110 y sgs.).
Precisamente, sobre el empleo de esta tcnica para dotar de cierta personalidad jurdica a la Comunidad de
Trabajo de los Pirineos, vase mi trabajo "La Comunidad de Trabajo de los Pirineos" incluido en este
volumen, y Fernndez Sol, N. y Peralta Losilla, E.: "El papel de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos y
su evolucin en el contexto europeo de cooperacin transfronteriza territorial" en Revista de Instituciones
Europeas, vol. 21, 1994, pgs. 499-527, especialmente 523 y sgs.
de Albiol Biosca, Gloria: "Las relaciones entre entidades territoriales limtrofes en el marco del Convenio
europeo del 21 de mayo de 1980" en Constitucin, comunidades autnomas y Derecho internacional, VI
Jornadas de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Santiago de Compostela,
1982, pg 225 y sgs., en pg. 230 y sgs.
Artculo 8.2 de la convencin.
Artculo 2.2. En mi opinin, la amplia autonoma que este precepto reconoce a los Estados estara
relacionada, ms que con el respeto a la unidad del Estado -que, efectivamente, es la mdula espinal del
convenio-, con su autonoma organizativa, en virtud de la cual puede el Estado determinar cules son sus
entidades territoriales y acordar la posibilidad de su accin exterior, o limitarla.
Serie de los Tratados Europeos nm. 159, abierto a la firma el 9 de noviembre de 1995. En la fecha de
redaccin de este escrito, haban firmado el mismo cuatro Estados (Francia, la Repblica Federal de
Alemania, Luxemburgo y Suecia), y slo uno de ellos -Suecia- lo haba ratificado.
Artculo 1.1 del Protocolo. Este precepto concuerda, en este punto, con lo establecido en el artculo 133
de la Ley francesa nm. 92-125, de 6 de febrero de 1992, introducido por la Ley 95-115, de 4 de febrero de
1995 (Journal Officiel de la Rpublique Frangaise de 5 de febrero de 1995).
Tal declaracin pretende eludir el juego de una norma jurdica internacional del tipo de la contenida en el
artculo 7.1 de la primera parte ("Origen de la responsabilidad internacional") del Proyecto de artculos sobre
la responsabilidad internacional de los Estados por hechos internacionalmente ilcitos, actualmente en
estudio por la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, aprobada en 1980 (Vid. Anuario
de la Comisin de Derecho Internacional, 1980, volumen II, segunda parte, pgs. 2932), segn el cual "se
considerar tambin hecho del Estado segn el derecho internacional el comportamiento de un rgano de
una entidad pblica territorial de ese Estado, siempre que, en el caso de que se trate, haya actuado en esa
calidad".
Artculo 2 de la Convencin. Esta declaracin est encaminada tambin, como puede verse, a alejar la idea
de que las obligaciones emanadas de estos acuerdos sean comparables a obligaciones internacionales.
Artculo 4.1. Este precepto s establece la obligacin que recae sobre los otros Estados a que pertenezcan
las colectividades o autoridades territoriales que sean partes en el acuerdo constitutivo de reconocer la
personalidad jurdica de este organismo de acuerdo con su Derecho nacional.
Artculo 4.2-c) del Protocolo.
Si el organismo slo puede percibir pagos "por los servicios que preste", no se entiende quines pueden ser
los "terceros" que figuran junto a las colectividades o autoridades territoriales y a los usuarios.
Artculo 4.2-d) Este mismo apartado establece asimismo la obligacin de presentar una cuenta de cierre de
cada ejercicio anual, certificada por expertos independientes de las entidades participantes.
Esta prohibicin, enunciada con carcter general en el artculo 4.2-b), se encuentra formulada de nuevo en el
artculo 5.2 in fine, esta vez como una potestad de cada Parte contratante. Esta contradiccin entre los dos
preceptos puede deberse a una imprecisin en la redaccin del protocolo, o de lo contrario no se comprende
cmo ste autoriza a los Estados, en un artculo, a prohibir algo que ya se ha prohibido en un artculo
anterior.
En este sentido, el 10 de marzo de 1995 se concluy en Bayona el Tratado entre el Reino de Espaa y la
Repblica Francesa sobre cooperacin transfronteriza entre Entidades Territoriales, que se encuentra en la
actualidad, por lo que se refiere a Espaa, en trmite parlamentario, y fue publicado, el 13 de noviembre de
1995, en el Boletn Oficial de las Cortes Generales -Congreso de los Diputados (V Legislatura, Serie C, nm.
242).
Artculo 8-A del Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica Europea, en la redaccin establecida por el
Acta Unica Europea, firmada el 17 de febrero en Luxemburgo y el 28 del mismo mes en La Haya (Diario
Oficial de las Comunidades Europeas nm. L169, de 29 de junio de 1987, pg. 1; Boletn Oficial del Estado
de 3 de julio de 1987), y que declara, sorprendentemente, la desaparicin de las fronteras interiores, sin
mayor especificacin. El Tratado de la Unin Europea de 1992 cambi el nmero del artculo por el 7A.
La Comisin de las Comunidades Europeas haba presentado al Consejo Europeo en junio de 1985 un "Libro
Blanco" sobre la consecucin del mercado interior (COM(85)301) en el que detallaba las cerca de 300
disposiciones que consideraba necesarias para eliminar los obstculos fsicos, tcnicos y fiscales que
dificultaban la puesta en prctica de las cuatro libertades.
22
46. Propiamente, habra que decir que no slo de lo comunitario, sino de todo el esquema de la Unin Europea,
que se compone del sistema comunitario y, adems, de la poltica exterior y de seguridad comn (PESC) y
de la cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de interior.
47. Tal como afirm en 1989 Maximiliano Bernad, con el mercado interior ha aparecido "la evidencia de la
proximidad, que es tanto como decir la evidencia de la complementariedad, y el inters mutuo" (Vid. su La
dimensin social del mercado interior para las regiones fronterizas, Zaragoza, 1989, pg. 7).
48. Del progresivo alejamiento entre regiones ricas y pobres dentro de la Comunidad se ha hecho eco, entre
otros, Patrizio Bianchi, en: "La rorientation des politiques structurelles de la CEE", Revue du March
Commun et de l'Union Europenne, nm. 350, sept. 1991, pgs. 599-603, en particular, pg. 602.
49. Sobre la poltica regional comunitaria, vase el estudio de Jos Luis Gonzlez Vallv incluido en este mismo
volumen. El Programa INTERREG fue creado por la Comisin de las Comunidades Europeas en julio de
1990. (vid. la Comunicacin C (90) 1562/3, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas nm. C215, de
30.8.90, pg. 4), y su segunda edicin, que abarca los aos 1994-1999, se convoc por la Comunicacin
94/C 180/13, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas nm. C180, pg. 13.
50. Maillet, P.: "En lisant les documents communautaires: un veritable march commun en 1992?", Revue du
March Commun, nm. 291, nov. 1985, pgs. 527 y sgs., en particular pg. 531.
LA FRONTERA: Un Nuevo Rol Frente a la Integracin. La Experiencia en el MERCOSUR
Eugenio O. VALENCIANO
Profesor Titular, Universidad de Belgrano, Buenos Aires;

Profesor Visitante, Universidad de San Diego; Ex-Funcionario, Banco Interamericano de Desarrollo/ Instituto para la Integracin de Amrica
Latina (BID-INTAL), Buenos Aires, Argentina
..."Las fronteras polticas nacieron de una evaluacin histrica y tnica respetable, de un largo esfuerzo de unificacin nacional; no se
puede pensar en barrerlas. En otras pocas se las desplazaba por conquistas violentas o por matrimonios fructuosos. Hoy bastara
con devaluarlas".
Robert Schuman
1. INTRODUCCION
El crecimiento de los pases latinoamericanos se ha basado en un modelo "exodirigido" caracterizado por la
exportacin a mercados extrarregionales de productos primarios y por la importacin de semimanufacturados y
manufacturados. Este modelo opera con un punto focal exportador e importador general situado en el puerto, y al
que se acondicionan las reas de produccin y los servicios de transporte que sirven de esos centros de
transferencia. En esta conformacin, los sistemas de produccin y de comercializacin transponan las fronteras
intrarregionales con pobre intensidad para mantener un comercio regular con los pases vecinos.
El anlisis de la economa de la frontera y el desarrollo regional son temas concomitantes en Amrica Latina. En
general las zonas fronterizas al igual que las regiones interiores de los pases suelen caracterizarse por un bajo
nivel de desarrollo, menores densidades de poblacin, tendencias a la monoproduccin y por una fuerte
dependencia en trminos comerciales financieros y polticos de los centros principales de decisin,
transformacin y comercio localizados en las costas martimas o bien en vas de conexin con esos centros.
En esta localizacin tuvo una influencia notable la explotacin de los recursos naturales, de la cual deriv el
asentamiento de la poblacin y, en definitiva, la distribucin espacial del sistema productivo.
El hecho que el comercio intrarregional haya sido en el pasado prcticamente nulo, sumado al principio de
frontera defensiva o protectiva produjo una "aculturacin" de la actividad econmica y social de las zonas
fronterizas, desarrollndose un "modus vivendi" conforme a esta realidad de lejana, conflicto y subdesarrollo, a la
cual no son extraos el contrabando, la migracin ilegal y, en las ltimas dcadas, el narcotrfico.
Las zonas fronterizas, han desarrollado formas de organizacin econmica y social que tienen generalmente
correspondencia con la contigua de un pas limtrofe. Estas tienen adems en ocasiones una fuerte referencia
derivada de conflictos de lmites resueltos o no, que pueden crear situaciones de rigidez, prevencin o de abierta
hostilidad. El mapeo de este tipo de conflictos en Amrica Latina indica un nmero significativo de casos que
tienen an sin duda un efecto perturbador en las relaciones entre pases y dentro del rea fronteriza.
Las concepciones geopolticas tuvieron notoria influencia sobre "el rol" de las fronteras. Estas teoras fueron
utilizadas para fundamentar argumentaciones relacionadas con reclamos de soberana, con el uso de los
recursos naturales e incluso con la ocupacin ilegtima de territorios extrafronterizos.
En los pases que integran el MERCOSUR, el tema fronterizo, aunque variando la intensidad de su influencia, ha
sido vinculado en el pasado con la doctrina y con la estrategia geopoltica de los gobiernos. Algunos de los
23
expositores de estas teoras proponan la instrumentacin de las llamadas "reas fronterizas de irradiacin" u
otras formas semejantes que en su detalle incluan fronteras donde se identificaban: litigios territoriales, la
existencia de posibles reservas minerales, y factores de inestabilidad incluida la insurgencia. En varios pases se
mantenan ostensiblemente hiptesis recprocas de guerra que son atenuadas o canceladas al iniciarse en la
dcada pasada cuando se inicia un proceso de distensin de las relaciones bilaterales en el Cono Sur.
La idea de la frontera discriminante, o la sospecha expansionista han contribuido a que la mayora de los pases
adoptaran polticas de frontera que calificaban los tramos o sectores de frontera, regulando su permeabilidad y
decidiendo, segn estos condicionantes, el desarrollo de vinculaciones fronterizas de distinto orden. Slo en el
pasado reciente algunas de stas admitieron "selectivamente" cooperaciones intrafronterizas formales. De estas
polticas, explcitas o no, derivaba un rol defensivo y poco propenso a la colaboracin entre pases. En las ltimas
dcadas estas prcticas han perdido relevancia en tanto se ha registrado la consolidacin de la soberana interna
en la totalidad de los pases del MERCOSUR y una admisin final de la legalidad de fronteras comunes
anteriormente disputadas.
Otras transformaciones ms globales en Amrica Latina han contribuido tambin a redefinir el rol de la frontera
como resultado de la adopcin de una estrategia comercial que revalorizaba el mercado latinoamericano para los
propios pases de la regin y la instalacin de programas de integracin en distintas subregiones del continente,
lo que acentu la importancia de la frontera y de la funcin facilitadora del transporte y del comercio.
Este nuevo ambiente en las relaciones entre pases de la regin favoreci tambin la construccin de caminos,
de puentes internacionales, la interconexin de sistemas elctricos, de comunicaciones y el aprovechamiento de
recursos naturales compartidos.
En Amrica Latina, el predominio de las teoras polticas que en materia de soberana privilegian la comunidad de
intereses, ha favorecido las acciones de integracin y la redefinicin de la funcin de la frontera bajo una ptica
cooperativa. Contemporneamente, economistas y polticos comenzaron a reflejar en sus propuestas pautas de
integracin econmica inspiradas en las que se aplicaban en la Comunidad Econmica Europea (CEE) donde la
frontera ha sido devaluada como factor de interferencia en la relacin entre los pases miembros.
Podra sintetizarse la evolucin de la problemtica fronteriza sealando que: en los ltimos aos la funcin de la
frontera muestra una tendencia a asimilar el cambio producido en el ambiente de relaciones entre pases a que
se aluda anteriormente y tambin ha recibido nuevos requerimientos de los pases incursos en un programa de
integracin como es el caso del MERCOSUR. No obstante estas pautas generales, cada sector o tramo de
frontera es un caso especfico con problemticas y perspectivas diferenciadas.
La integracin de Amrica Latina plantea una revalorizacin de las fronteras. El cambio de la funcin de la
frontera discriminante a la permeable y articulante entre economas vecinas permite hablar de una distinta funcin
de la frontera en los procesos de integracin.
2. LAS FRONTERAS LATINOAMERICANAS Y DEL CONO SUR
Las reas de frontera en Amrica Latina corresponden generalmente a economas regionales relativamente
aisladas y deprimidas (1) respecto a los principales centros urbano industriales y a otras reas nacionales.
En su mayora, son contiguas a reas similares del pas vecino. Son esencialmente conglomerados de control,
sin embargo presentan diferencias variadas; cuando se verifican discrepancias de oferta o de precios, se generan
movimientos de bienes, de servicios y de personas que procuran aprovechar las ventajas que brinda el mercado
fronterizo. En estas fronteras se asientan tambin operadores comerciales que actan re-exportando o
importando desde la frontera, desde o para el mercado nacional segn la coyuntura de la demanda.
Un caso particular lo constituyen las reas contiguas limtrofes cuya actividad econmica o volmenes de
poblacin son asimtricos lo que otorga una dinmica particular al mercado fronterizo ya que los flujos de bienes
y de servicios se establecen desequilibradamente en funcin de esas desigualdades.
La distancia y el aislamiento -tanto fsico como econmico- suelen condicionar el desarrollo de las
potencialidades de las zonas de frontera. Tambin se producen desarticulaciones administrativas y operativas
entre las agencias e instituciones radicadas en la frontera -cuando stas existen- y las nacionales, que resultan
en una debilidad de los entes locales para promover las actividades del rea cuyos intereses pueden, en
oportunidades, presentarse en pugna con los nacionales.
Las polticas econmicas de los pases contiguos -generalmente no armonizadas- provocan en la zona de
influencia fronteriza movimientos importantes, por momentos desordenados y con tensiones frecuentes en las
que el contrabando, la migracin ilegal, el entorpecimiento del transporte y los conflictos en el uso de los recursos
naturales constituyen manifestaciones recurrentes (2); sin embargo, ms all de estas tensiones, tambin atraen
poblaciones que se adaptan al estilo de vida propio de la frontera: comercian, tienen relaciones sociales y en
24
ocasiones utilizan sus servicios en forma cooperativa y espontnea; generalmente, en un marco de absoluta
informalidad establecido por la costumbre, y donde la tica de las transacciones tiene su propia escala de
valores. En estas reas limtrofes contiguas, en ocasiones se encuentran menores discontinuidades estructurales
entre s que las que pueden presentarse respecto a sus unidades nacionales (3). Sin embargo, como se sealara
precedentemente, cada frontera es un caso particular por su problemtica y perspectivas.
En la mayora de los pases latinoamericanos se han adoptado polticas o regmenes aplicables a las fronteras
generalmente desvinculadas a las aplicadas por el pas vecino, o bien, en casos son contradictorias. Estas
polticas han sido inspiradas para atender objetivos de control y de afianzamiento de la soberana territorial cuya
aplicacin ha sido confiada a organismos de seguridad renuentes a reducir la batera de medidas restrictivas
vigentes en la frontera. Estas polticas han contribuido a consolidar el mbito de soberana nacional y, en general,
han robustecido el enfoque de economa cerrada, regulando el funcionamiento de las fronteras casusticamente
pero con caractersticas restrictivas y modificables en funcin de los distintos momentos de la relacin bilateral.
Cuando las condiciones de entendimiento entre los pases han sido proclives a una integracin o cooperacin
fronteriza se han logrado acuerdos bilaterales de alcances exclusivos para un tramo, para un punto de frontera
comn o para un proyecto especfico. En estos casos los acuerdos hicieron ms fluidas las relaciones en la
frontera: contribuyeron a liberalizar el intercambio de alcance local y a agilizar y facilitar el comercio internacional
que transita por ese punto; en lo social, se promovieron vnculos entre las comunidades vecinas que, en general,
reconocen homogeneidades tnicas y sociales; se establecen cooperaciones en cuestiones sanitarias, educativas
y de abastecimiento, y en algunos casos se desarrollaron o planearon acciones de manejo racional del medio
ambiente, y se dio vitalidad a las expresiones culturales propias de ese mbito que de hecho promueven una
biculturizacin de la regin fronteriza binacional. Sin embargo, en todos los casos se mantienen an, restricciones
al asentamiento y a la compra de propiedades por extranjeros bajo regulaciones denominadas genricamente de
"zonas de seguridad".
La frontera es vinculada conceptualmente con la delimitacin de un espacio poltico o econmico, tema ste que
fue objeto de estudio y del posicionamiento de distintas escuelas de pensamiento. El concepto de espacio
poltico-econmico est ligado con los grandes conflictos de la humanidad. Las rivalidades por el dominio de
ciertos territorios han sido un vector de la poltica diplomtica en Amrica del Sur y en la Cuenca del Plata y han
tenido modernamente expresiones; en nuestro continente -recientemente el conflicto entre Ecuador y Per. Estas
teoras han sufrido mutaciones como resultado de la evolucin dada en los campos de la poltica de la economa,
de la poltica y de los comportamientos sociales, y en la cual lo territorial ha perdido peso relativo debido a la
complejidad e importancia de otros factores que afectan o potencian tanto o ms profundamente, las relaciones
entre pases.
El tema espacial ha tenido tambin otras implicaciones: en el caso de los pases del MERCOSUR de mayor
superficie territorial como son Brasil y Argentina, la tarea de "integracin nacional" es an muy importante. Esto
explica la discusin entre economistas y polticos acerca de la opcin prioritaria entre la integracin nacional y la
multinacional que se registr en los aos sesenta en Amrica Latina, y que actu como un freno en la
participacin de algunos pases en las iniciativas de integracin econmica regional (4).
La insercin comercial de Amrica Latina en el mundo, vinculada con Europa y luego con Estados Unidos, que
respondi a la realidad del funcionamiento de la produccin y del comercio, ha sido determinante en la actual
conformacin de su economa. Desde la conquista, Amrica Latina se integra al mercado internacional como
proveedor de materias primas y de alimentos, e importador de bienes de distinto grado de elaboracin. Esta
insercin tuvo consecuencias en la organizacin de la actividad econmica en Amrica Latina y en el uso del
espacio que no fueron con posterioridad suficientemente corregidos por imposibilidad o por ausencia de polticas
regionales eficaces.
El desmembramiento colonial y la formacin de las nuevas naciones modific e interrumpi las regiones
histricas, lo que fue seguido por una acentuada puja por fijar identidades y soberanas. Esto se tradujo en
numerosos conflictos entre pases vecinos por el control de espacios generalmente limtrofes y en el
afianzamiento de las demarcaciones fronterizas.
En esta etapa de consolidacin de los estados, no fueron escasos los conflictos fronterizos que en algunos casos
slo alcanzaron frgiles arreglos.
En sus primeros momentos estas fronteras fueron tpicamente defensivas de la invasin territorial, lejanas de los
centros econmicos, sin o con pobre conexin con la infraestructura domstica. Ms internada en el territorio de
poblamiento y de asentamiento de actividades econmicas que en forma genrica se llamaba la "fronteras
interior". Entre sta y la frontera internacional -el lmite- se extenda el desierto, o la zona " buffer" (6), como un
estado intermedio de contencin con poca actividad, de difcil supervivencia y casi nulos medios de
comunicacin, lo que era ms frecuente y explicable en el caso de aquellos pases de mayor superficie territorial.
25
La situacin descrita era ms evidente cuando los lmites no estaban dados por barreras geogrficas, o cuando
exista un estadio litigioso o de paz armada entre los pases.
Tambin se utilizaron simultneamente las prcticas de ocupacin a travs del poblamiento fronterizo, y la
creacin de regmenes promocionales especiales como recursos para afianzar la soberana -caso Tierra del
Fuego en Argentina, y su poltica de Territorios Nacionales- o bien las zonas francas y los regmenes de maquila
en la frontera Mxico-Estados Unidos.
Los puestos de frontera, militares y administrativos, atrajeron y fijaron poblaciones reducidas y stas fueron
actores principales, cuando no exclusivas, de la relacin en la frontera. En aquellos casos que la frontera era
seca o desprovista de barreras geogrficas significativas se establece la "vecindad fronteriza" que relacionaba
pequeas poblaciones a ambos lados del lmite internacional.
Las guerras mundiales de 1914 y de 1939 tuvieron signficacin, en la evolucin de las economas
latinoamericanas ya que la disminucin o la suspensin del comercio de Amrica Latina con Europa estimul las
primeras manifestaciones de sustitucin de importaciones -este efecto fue especialmente notable durante la
segunda guerra- en el Cono Sur Latinoamericano y que luego se busc proteger a travs de la creacin de la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
La bsqueda de la identidad nacional agreg otro objetivo cual fue la defensa del mercado domstico, y es en
esta etapa de la formacin de los estados nacionales cuando el mercado pasa a ser el motor del crecimiento y un
atributo de poder.
Justificadas en esa concepcin se instalan entonces discriminaciones contra el ingreso de productos de pases
limtrofes y del mundo; los aranceles y las prohibiciones aplicadas al comercio, comienzan a ser administradas en
funcin de criterios polticos y de modelos de industrializacin que procuraban aumentar la renta interna y la
ocupacin de mano de obra.
Los flujos comerciales en Amrica Latina experimentan a partir de 1940 un incremento importante; a las maderas,
cereales, el caf, las frutas y otros productos sin elaboracin que se comercializaban entre estos pases, se
agregan paulatinamente las manufacturas suplindose abastecimientos principalmente europeos. El comercio
entre pases vecinos comienza a cobrar importancia principalmente por la incorporacin de manufacturas. Es as
que madura en los pases ms adelantados de la regin una idea motriz que habra de incidir fuertemente en el
desarrollo de Amrica Latina; la sustitucin de importaciones de terceros pases. Este proceso tiene
manifestaciones muy fuertes en Argentina, Brasil y Chile, tambin, aunque con menor intensidad, se da en los
restantes pases. La creacin y desviacin del comercio se logra mediante un proteccionismo exagerado que
origin una industrializacin relativamente ineficiente y de similar composicin entre pases, instalndose de
hecho algunas de las futuras incompatibilidades que trabaran la apertura del comercio intrarregional, dificultad
sta que se transmitira hasta el presente a todo el proceso de integracin.
Dentro de esta estrategia proteccionista de las economas o de "crecimiento hacia adentro", la frontera pas a
actuar como el espacio donde se ejercitan las facultades de los estados para intervenir en el movimiento de los
factores aplicando instrumentos y prcticas jurdicas que reglamentan o de hecho interrumpan la continuidad del
mercado.
La integracin econmica plantea distintas exigencias funcionales ya que el objeto de integrar econmicamente a
un grupo de pases supone lograr un aumento sustantivo de los flujos intrarregionales, lo que exige que la
frontera adquiera un nuevo rol facilitador y generador de cooperacin.
La construccin de la Europa sin fronteras en 1992, es coherente con un gran mercado interior en el que
prcticamente dos tercios del comercio exterior de cada uno de los pases de la Comunidad se realiza con otros
Estados de la misma. En las fronteras de Francia con Espaa, con Italia y con Alemania se encuentran instalados
222 puestos fronterizos que son cruzados anualmente por 325 millones de personas y por ms de 260 mil
vehculos, lo que da una idea de la permeabilidad.
Este desmantelamiento de las fronteras se complement con la construccin de redes transeuropeas de
transportes, energa y telecomunicaciones que eliminan las lagunas de conexin en esos sistemas (7) dando
fluidez al movimiento de bienes en el mercado transnacional. Amrica Latina es uno de los ejemplos donde la
proporcin del comercio intrarregional es an muy baja; menos del 15% del comercio total se realiza dentro de la
regin. Para el MERCOSUR esta proporcin es en la actualidad del 20% comenzando a verificarse las
modificaciones en el funcionamiento de la frontera, produciendo cambios en la gestin administrativa -aduanera y
de seguridad-, adecundola al aumento del comercio intrarregional. Sin embargo son notorias las saturaciones en
Paso de los Libres (Argentina), Uruguayana (Brasil) donde se producen costosas demoras en la transposicin de
los vehculos, siendo adems ste el cruce fronterizo donde se realiza estimativamente el 70% del trfico de
carga total en el MERCOSUR.
26
3. INTEGRACION FRONTERIZA. MARCO CONCEPTUAL

Las iniciativas de Integracin fronteriza como se ver ms adelante tienen como objetivo el logro de
predeterminados resultados funcionales, econmicos, sociales, polticos y ambientales, de los cuales resultan la
disminucin de la interferencia administrativa y econmica de la frontera y una contribucin a la reduccin o al
desmantelamiento del litigio limtrofe (8).
La "zona o rea de frontera" es, como se ha visto, una extensin geogrfica limitada y prxima al lmite
internacional. En general, es una franja cuya superficie no excede algunas decenas de kilmetros a ambos lados
de la frontera. En cambio, la "regin fronteriza" abarca una extensin mayor respecto a las anteriores donde el
programa o las acciones conjuntas se definen generalmente para ser aplicadas a jurisdicciones polticas internas
de cada pas, como son los estados, las provincias, etc.. Son tambin denominadas alternativamente regiones de
programacin que abarcan en oportunidades superficies considerables en cada territorio nacional (9) y (10).
La explotacin o el uso de recursos compartidos como pueden ser ros, cuencas petrolferas, gasferas, etc., dan
lugar a una categora integrativa en la frontera denominada "integracin por proyectos", de la cual son ejemplos
las represas de Itaip (Brasil y Paraguay), Salto Grande (Argentina y Uruguay), etc., construidas en ros
fronterizos de soberana compartida y como un caso ms complejo la Hidrova Paran- Paraguay que incluye la
construccin, la facilitacin y la promocin de la inversin en medios de transporte.
La "zona o rea de frontera" y la "regin fronteriza" son categoras que presentan diferencias cuantitativas y
operativas; la zona de frontera es el mbito espacial donde interactan y se articulan dos sociedades y
economas nacionales contiguas. Cuanto ms diversas o asimtricas son stas, mayor es el contraste o el
"choque" que se verifica.
La zona de frontera no tiene un lmite preciso, ya que su extensin o penetracin hacia el interior de cada uno de
los pases depender de su potencial productivo, comercial y de servicios, y simultneamente de su interaccin
con el resto de su espacio nacional. En algunos casos se trata de pequeas localidades contiguas -poblaciones
gemelas- o franjas territoriales que penetran en cada uno de los pases colindantes. En el caso de la frontera
Estados Unidos-Mxico se presentan importantes ncleos urbanos y zonas nacionales de elevado nivel relativo
de desarrollo y amplia zona de influencia; en la frontera entre Argentina y Uruguay se encuentran una serie de
poblaciones gemelas de semejante nivel de desarrollo a lo largo del ro Uruguay cuya importancia est dada en
cierta medida por su funcin fronteriza; en la Cuenca Amaznica las fronteras del Brasil con pases vecinos son
extensas zonas selvticas con escasos ncleos de poblacin y una habitual presencia de puestos militarizados.
En aquellos casos en los que existe una manifiesta integracin de hecho que generalmente se verifica en
regiones fronterizas subocupadas, sus lmites estn dados por el desplazamiento de los pobladores locales y por
el comercio fronterizo.
Un caso especialmente complejo es el encuentro trinacional Argentina-Brasil-Paraguay en la zona de Iguaz por
su evidente importancia turstica, comercial y ecolgica y por sus tensiones respecto al contrabando, la migracin
ilegal y otras formas selectivas que tienen una profunda zona de influencia.
Cuando se trata de iniciativas incentivadas o convenidas por los gobiernos, normalmente sus lmites son
determinados poltica y administrativamente.
La definicin de "zona o rea de frontera", o en su caso de la "regin fronteriza", tienen un sentido operativo, que
permite seleccionar y aplicar los instrumentos adecuados a cada caso. La intervencin en la zona de frontera
cuando tiene su origen o planeamiento en un rgano del sector pblico, est generalmente orientada a regular, a
establecer un orden funcional; en la regin fronteriza, la intervencin es prospectiva y se orienta a fomentar e
incentivar nuevas relaciones productivas, comerciales, etc. Esta distincin indica la necesidad de armonizar las
medidas adoptadas para favorecer el desarrollo y las de vinculacin fronteriza, con los entendimientos de alcance
nacional que, en general, cuentan con otro mbito de anlisis, discusin y resolucin. La experiencia en Amrica
Latina muestra que los Gobiernos suelen utilizar criterios e instrumentos distintos segn se trate, de las "zonas
fronterizas" o de las "regiones fronterizas" antes definidas cuyas diferencias territoriales y econmicas, y en el
objeto de la "intervencin" son apreciables.
La integracin fronteriza se realiza en forma espontnea cuando responde a acciones cotidianas o a iniciativas de
pobladores u otros actores con intereses en la frontera; en tanto que la Integracin Fronteriza Promovida es el
resultado del conjunto de acciones y de proyectos mediante los cuales se busca estimular o regular el sistema de
relaciones fronterizas con el propsito de incrementar el desarrollo de la zona o de la regin fronteriza y
amortiguar las disparidades que pueden verificarse en la dotacin de recursos, en la capacidad empresaria, y en
el encuentro de polticas econmicas no armonizadas y de esa manera facilitar su mejor participacin en los
esquemas de Integracin Multilaterales.
27
En oportunidades, los pases fomentaron el desarrollo de determinados tipos de actividades en cada margen
nacional de las reas de frontera no necesariamente vinculados con la economa del pas, sino en funcin del
acceso al mercado del pas vecino; precisamente la interferencia de la frontera est presente en esos casos
como "oportunidades de negocios" (11).
Los efectos del cambio sobre la actividad y la localizacin dependern de la combinacin de actividades
"protegidas" y "eficientes" localizadas en la zona o regin fronteriza, y su importancia variar en cada caso. Las
actividades susceptibles de estos cambios incluyen la produccin y, con importancia diferenciada, las actividades
de servicios y, en particular, el comercio.
El comercio internacional de bienes incluye tambin aquellos bienes originados en la zona fronteriza lo que
agrega un importante segundo rol comercial re-exportador o importador de la frontera que en algunos casos es
muy significativo.
Tambin el volumen y la direccin del intercambio del comercio ilegal resultan influenciados cuando se presenta
una fuerte brecha entre las paridades de las monedas de pases contiguos. Estudios realizados para el comercio
argentino-brasileo encuentran correlacin entre las paridades cambiarias y la direccin y el volumen del
comercio. Esta misma caracterstica mutante de la paridad explica, por ejemplo, en el caso del cruce fronterizo
Uruguayana (Brasil) Paso de los Libres (Argentina) la existencia de una infraestructura comercial duplicada a
ambos lados de la frontera perteneciente a las mismas firmas.
La integracin econmica conduce a que los agentes econmicos se replanteen la eleccin de mercados,
productos y actividades alternativas. La eliminacin de restricciones al comercio y la tendencia a armonizar las
polticas macroeconmicas tienen efectos sobre la actividad econmica de la frontera y, sin lugar a dudas, habrn
de sincerar el intercambio y la participacin de agentes activadores y de otros intervinientes en la gestin
fronteriza.
La respuesta y la adaptacin de las zonas fronterizas frente a la apertura de la economa que implica la
integracin depende, principalmente, de su dotacin de recursos naturales y de la capacidad empresaria. Cuando
ambas mrgenes nacionales tienen similares producciones; en estos casos es posible la cooperacin a travs de
la exportacin conjunta a terceros mercados o de la cooperacin, intrasectorial o intraindustrial.
La existencia de una definida poltica de fronteras constituye otro elemento relevante -condicionante o
promocional- para el desarrollo de iniciativas de integracin fronteriza. En algunos pases, como es el caso del
Brasil se ha orientado planificadamente la ocupacin de sus reas fronterizas, regulada por las ya mencionadas
polticas fronterizas como recurso para condicionar el espacio nacional dentro de pautas de seguridad
generalmente aplicables en esos territorios, en algunos casos inspiradas en el temor de usurpacin de espacios
vacos (11).
El pasaje de socioeconomas cerradas a modelos de elevada cooperacin intrafronteriza introduce tambin
cambios en el protagonismo de las poblaciones fronterizas, dndose una mayor expresin de los intereses
locales y regionales. Estas manifestaciones han resultado en apoyos a iniciativas nuevas o preexistentes,
explicando en parte el auge que la integracin fronteriza ha adquirido (12). La participacin de las regiones en la
poltica internacional, ya sea en forma espontnea u organizada a travs de comits u otros tipos de mecanismos
es una tendencia verificada en la mayora de los pases latinoamericanos y potenciada en el caso de Argentina
por las facultades otorgadas a las Provincias mediante la reciente reforma constitucional. Es posible observar
cmo en las regiones adems de impulsarse las iniciativas se han promovido planes o proyectos en ocasiones no
consensuados con los gobiernos centrales, lo que ha originado un cruzamiento de negociaciones y, como
resultado concreto, una menor atencin de las argumentaciones y del posicionamiento de los pobladores
fronterizos en las gestiones entre gobiernos centrales.
La cuestin ambiental es uno de los aspectos relevantes en las iniciativas fronterizas; los proyectos de
preservacin, conservacin o uso de recursos naturales o de ecosistemas extendidos a ambos lados de la
frontera, son una fuente de iniciativas de integracin fronteriza, debido a las caractersticas geogrficas de las
reas de frontera. En efecto, la frecuente utilizacin de cursos de agua para delimitar las fronteras tanto en el
mundo como en Amrica Latina se han convertido en un aspecto importante de la negociacin y de la
cooperacin fronteriza. La construccin de represas para la generacin de hidroelectricidad y de programas de
riego a partir de aguas de ros internacionales y el control de la polucin por descarga de aguas servidas han
originado mltiples oportunidades de cooperacin (13).
Es importante destacar en este sentido, que la preservacin o la puesta en valor de los recursos naturales
fronterizos hace imprescindible un tratamiento integrado entre los pases involucrados, dada la inconveniencia de
enfrentar ese tipo de problemas aisladamente en tanto el recurso es, desde un punto de vista ecolgico,
indivisible.
28
Las iniciativas de integracin fronteriza tienen actualmente mayor frecuencia e importancia ya que la aparicin de
esta problemtica se agudiza con el aumento de la actividad y de la poblacin de la frontera. La cantidad e
importancia de los recursos naturales de localizacin fronteriza y el desarrollo de variadas iniciativas que suponen
el asentamiento de poblacin y la explotacin de estos recursos permite
pronosticar que la significacin de los asuntos ambientales en la integracin fronteriza ser creciente en los
prximos aos en un marco coherente de expectabilidad con la otorgada mundialmente y en la relacin entre
pases.
La integracin fronteriza es un instrumento de la integracin bilateral y la cuestin ambiental es uno de sus
elementos relevantes cuya ponderacin depende de la jerarquizacin otorgada a las reas de frontera, a las
condiciones ambientales de cada una de stas y de la valoracin que el tema tiene a nivel de la comunidad (14).
3.1 Compatibilizacin y Colisin de Intereses Nacionales y Fronterizos
La frontera marca el fin jurisdiccional de un sistema y el principio de otro, en la cual se expresa un "choque"
resultante de las diferencias de las capacidades productivas, de las polticas econmicas y de las variables
bsicas del sistema econmico nacional, principalmente los precios de cada uno de los sistemas que colindan.
En efecto, en la frontera se produce una discontinuidad de elementos caracterizantes de las economas como son
la moneda, los precios relativos y la oferta de bienes; tambin pueden modificarse la disponibilidad de factores y
otras caractersticas de los sistemas socioeconmicos nacionales que limitan en la frontera. Asimismo se verifican
diferencias de importancia variable entre dichas zonas o regiones fronterizas y el resto del pas resultante de los
efectos emergentes de su condicin limtrofe. En la frontera se produce un "interfase" ya que las influencias
recprocas determinan especificidades de comportamiento socioeconmico y cultural de dicha rea que la
diferencian del resto de los respectivos pases (16)
En este contexto, la frontera funciona como una barrera cuando a travs de controles y de regulaciones se impide
u obstaculiza la libre circulacin de bienes y de factores de la produccin, (17) en estos casos se origina para los
pobladores locales "una En esta localizacin tuvo una influencia notable la explotacin de los recursos naturales,
de la cual deriv el asentamiento de la poblacin y, en definitiva, la distribucin espacial del sistema productivo.
regala fronteriza" representada por los ingresos y "oportunidades de negocios" que generan las interferencias
propias del control y de la aplicacin de regulaciones de cada pas. La liberalizacin de la frontera afecta esos
intereses y genera actitudes negativas en operadores vinculados al comercio y a otros servicios cuya justificacin
y volumen de actividad derivan en importante medida de la falta de permeabilidad, engorrosa gestin fronteriza y
ventajas coyunturales derivadas del "choque" de polticas armonizadas.
Los acuerdos de integracin pueden sincerar la actividad fronteriza pero requieren implementaciones a travs de
inversiones y de medidas de facilitacin. Al liberalizarse los flujos de bienes, de personas y de otros factores de la
produccin, esta fluidez puede estimular el desarrollo productivo y comercial y, eventualmente, aumentar y
diversificar la oferta de servicios en el rea fronteriza binacional, sobre la base de la especializacin y de la
complementacin.
La apertura fronteriza conlleva posibles situaciones de conflicto originadas en una relacin intrafronteriza
desequilibrada. Esto es posible cuando por ejemplo: una margen nacional de mayor desarrollo relativo demanda
mano de obra de la otra o captura su demanda de bienes o de servicios. Las migraciones podran resolver dficit
de oferta locales pero pueden originar reacciones cuando desplazan posibilidades de empleo de la poblacin
local, regional o nacional. Las migraciones constituyen uno de los temas sensibles y de postergada resolucin en
los esquemas de integracin cuya criticidad aumenta en momentos de desempleo. Del mismo modo, se puede
alterar el ambiente mediante la contaminacin del aire o del agua o la extraccin no controlada de recursos
naturales que tambin pueden afectar las relaciones de vecindad entre las poblaciones fronterizas.
El desplazamiento del capital empresario es otra de las fuentes potenciales de conflicto; esto se verifica cuando
los empresarios de una de las mrgenes trasladan sus actividades a la otra en razn de ventajas competitivas y
el conflicto se agudiza cuando se explotan propiedades o recursos en condiciones de clandestinidad o de escasa
legalidad.
La "interaccin" entre las zonas fronterizas de pases contiguos se expresa frecuentemente a travs de la
vinculacin social y cultural, adoptndose recprocamente usos, costumbres, valores y expresiones idiomticas
que son propias y distintivas de estas reas. En ocasiones, cuando se da una contigidad de poblaciones con
idiomas distintos los habitantes se tornan crecientemente bilinges, como es habitual en las fronteras del Brasil
-pas lusoparlante- con sus pases limtrofes de lengua espaola que favorece la convivencia limtrofe. En
ocasiones se produce una expansin cultural que combina elementos de cada nacin o de cada zona en el
mbito fronterizo; en cambio, cuando el apoyo histrico o la barrera lingstica impiden compartir valores se
dificulta el proceso de integracin (18).
29
Los conflictos relacionados con la soberana, en la zona fronteriza son habituales y se traducen en problemas de
diversa profundidad que perturban la relacin fronteriza (19). Su tratamiento por los gobiernos nacionales puede
no ser comprensivo de los intereses de los pobladores de estas zonas limtrofes, lo que genera en las regiones
fronterizas posicionamientos diferenciados o contrapuestos respecto a los de los gobiernos nacionales.
Un caso singular de colisin de intereses de actualidad puede ilustrarse a travs de la actitud desfavorable que
ciertos sectores de la poblacin de la provincia de Misiones (Argentina) tienen respecto al proyecto hidroelctrico
binacional argentino-brasileo de Corpus Christi, por sus presuntas repercusiones negativas en la provincia
argentina, especficamente por la extensin de las inundaciones que se provocan. En este caso el inters
nacional y el reclamo de la provincia fronteriza de Misiones muestran una colisin de intereses entre el objetivo
nacional, de construir una central hidroelctrica binacional y la no aceptacin de la inundacin de una parte de su
territorio por parte de la provincia.
4. CONCLUSIONES
La revalorizacin de la frontera en funcin del modelo de relaciones que se plantea para la integracin del
MERCOSUR y de Amrica Latina tiene mltiples comprobaciones, por su importancia en la negociacin poltica y
por la cantidad y diversidad de iniciativas conocidas. La Integracin demanda hacer ms eficiente la funcin de la
frontera.
Las teoras geopolticas y an jurdicas que se basaban, en conceptos expansionistas, y de soberana nacional
absoluta han perdido relevancia en la elaboracin y en su aplicacin de polticas. La
experiencia mundial evidencia la importancia de lograr una permanente relacin pacfica y cooperativa entre los
pases para lograr su desarrollo y prosperidad. El MERCOSUR se propone, como uno de los objetivos la
insercin en el mundo e incrementar significativamente el movimiento de flujos entre los pases de la regin. Para
esto la frontera puede constituir una interferencia en tanto no se encuentren formas de adecuada participacin de
los factores locales de la frontera en el proceso de integracin o no se reconvierta su actual funcin de control de
la vinculacin bilateral por la de facilitador y generador eficiente de relaciones econmicas y sociales. En un
nmero importante de las fronteras latinoamericanas concurren el subdesarrollo econmico, antiguos litigios
territoriales y una cierta marginacin respecto de las economas nacionales lo que genera en ocasiones objetivos
y expectativas encontradas entre la poblacin fronteriza y los intereses expresados por los gobiernos nacionales.
Cuando estos intereses son discrepantes, se requiere un proceso negociador para hacerlos compatibles en
funcin del proceso de integracin en el cual las instituciones pblicas o privadas que operan con intereses de la
frontera tienen un importante "rol" por cumplir.
El desarrollo de una satisfactoria relacin bilateral requiere un buen entendimiento fronterizo lo que est siendo
comprendido y esto explica bsicamente la cantidad de propuestas existentes. Las
iniciativas relevadas en Amrica Latina y en el MERCOSUR, exhaustivamente tratadas en un estudio de Mara C.
Drosdoff (20) reproducen una amplia gama de intereses sectoriales que se enmarcan en dos categoras
diferenciadas: la de la zona fronteriza con su nfasis en la regularizacin o el perfeccionamiento de las
relaciones, y las regiones fronterizas en las cuales se privilegia la prospectiva en funcin de las nuevas relaciones
multisectoriales que pudieran emprenderse cooperativamente entre las regiones fronterizas de los pases
colindantes, tanto en sectores productivos como de servicios.
No obstante el ambiente favorable para el desarrollo de la integracin fronteriza, las migraciones que constituyen
un fenmeno mundial resultante de la bsqueda de mejores oportunidades econmicas y el narcotrfico que es
un grave flagelo tendrn una esperada influencia en el control restrictivo que se aplica al movimiento de bienes y
de personas en la frontera y podrn actuar como freno de la permeabilidad fronteriza.
La organizacin institucional de las iniciativas es una decisin estratgica que puede actuar condicionando la
obtencin de los resultados planeados. Los estudios realizados (21) muestran el desempeo ms eficiente de
aquellas iniciativas que han podido desarrollar un mecanismo institucional especfico para la gestin o la
ejecucin de las iniciativas. En el MERCOSUR se reconoce la existencia de pocas instituciones que asumen
como fin especfico y organizado el desarrollo fronterizo: CRECENEA- CODESUL, CODEFRO y los Comits de
Frontera que tienen una funcin ms puntual (22). Es notorio, frente a la importancia de las fronteras en el
MERCOSUR, el escaso desarrollo de instituciones promotoras en relacin a Europa donde slo a ttulo de
ejemplo pueden citarse: la Comisin Neerlandesa-Alemana y Neerlandesa-Belga para Planificacin Fsica y las
Regiones Fronterizas y Eurorregiones; el Kent County Council y Conseil Regional de Nord-Pas de Calais; el
Grupo de Trabajo de los Pirineos, la Comisin de Trabajo Bodense, el Grupo de Planificacin MHAHL (Maastricht,
Heerlen, Aquisgrn, Hasselt, Lieja), los Organismos Espaoles y Portugueses de Desarrollo de Fronteras, etc..
Adems debe mencionarse el Lace- Linkage Assistance and Cooperation for the European Border Regions,
Asociacin para las Regiones Fronterizas, etc. (23)
30
En los prximos aos la integracin fronteriza ser necesariamente un campo importante de la accin de los
pases del MERCOSUR y tambin latinoamericanos, sin embargo, en forma creciente estas iniciativas debern
ser involucradas dentro de las polticas de integracin multilaterales. En este nuevo cuadro de relaciones
multilaterales perdern cierto grado de autarqua las autoridades y otros actores locales en el diseo, fijacin de
alcances, seleccin de instrumentos, y en la gestin de las iniciativas. Esto no implicar en forma alguna una
reduccin de su importancia sino ms bien un enriquecimiento de sus objetivos, de sus posibilidades de
realizacin y una revalorizacin de la frontera en funcin de la integracin regional.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
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9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
George Pierre: Geografa Activa, Ariel, Madrid, 1976, define como deprimidas aquellas regiones de nivel
inferior en el seno de un espacio globalmente desarrollado. En la regin deprimida los factores de desarrollo
existen, pero se encuentran ineficientemente estimulados para conducir a la prosperidad y al equilibrio.
Duarte Pereyra: La Seudo Rivalidad Argentino-Brasilea. Pro y Contra de Itaip. Buenos Aires, Edit.
Corregidor, 1975.
Errandonea, Alfredo: "La Integracin subregional en reas fronterizas y sus condiciones sociales",
Integracin Latinoamericana n 30, nov. 1978, Buenos Aires.
Esta antinomia era argumentada con vigor en Argentina por corrientes de opinin poltica que anteponan en
el tiempo la integracin nacional como requisito de la participacin en las propuestas de la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI); con otras caractersticas en Brasil se argumentaba que los bolsones
de subdesarrollo interior le impedan participar en los esquemas de integracin ampliando los tratamientos
especiales a pases de menor grado de desarrollo relativo.
En este tema es de indudable valor histrico el anlisis presentado por J.H.Rodrguez y R. Seitenfus; Una
Historia Diplomtica do Brasil, Rio de Janeiro, 1995.
Expresin inglesa traducible por "parachoques".
El Programa de la CE en estos sectores incluye: proyectos prioritarios que den cohesin social y econmica
a la Comunidad; medidas horizontales que ayuden a configurar las redes europeas como son las normas
tcnicas y las medidas econmicas que permitan la financiacin y que privilegien en lo posible la
participacin privada. Ver CEE: "Redes Transeuropeas para una Comunidad sin Fronteras", abril 1991.
Ver ampliatoriamente: Jorge Iturriza, "Integracin Fronteriza. Un enfoque metodolgico", Integracin
Latinoamericana, noviembre 1986.
Ver ampliatoriamente: Sergio Boissier, "Notas en torno al desarrollo de regiones fronterizas en Amrica
Latina", Estudios Internacionales, N 20, abril/junio 1987, pgs. 158-191.
Es interesante la cita del estudio de Luis C. Di Marco, "La Economa Riojana. Realidad, Polticas,
Estrategias", Crdoba, EMCOR, 1990: "La regin programa o regin plan es un espacio en el cual se
proyecta el logro de ciertos objetivos y metas programadas que son el producto de decisiones polticas. Tiene
una inspiracin prospectiva".
Es interesante sealar la menor presin por localizarse en la frontera mexicana con los Estados Unidos de la
industria llamada maquiladora luego de acordarse el NAFTA que generaliza las condiciones de acceso al
mercado.
Golbery de Couto e Silva: Geopoltica do Brasil, Buenos Aires, 1952. Recomendaba que se dispusiera
prontamente, en el cinturn de esa inmensa zona vaca puestos avanzados de nuestra civilizacin,
convenientemente equipados, para que puedan atestiguar la posesin indiscutible de la tierra. La poltica de
poblamiento de las fronteras del Brasil se ha conocido como "fronteras vivas".
Ral Bernal Meza: "Papel de las regiones en la formulacin de la poltica exterior y potencial de articulacin
con regiones de pases limtrofes. Antecedentes y perspectivas", Integracin Latinoamericana N 156, mayo
1990, Buenos Aires.
Ver Paul Ganster y Walter Hartmut; Environmental Hazards and Bioresources Management in the United
States and Mexico Borderlands, Los Angeles: UCLA Latin American Centre Publications; y Hayton and Utton:
Transboundary Groundwaters, The Bellagio Draft Treaty. CI. RT.; Mxico, 1990.
E. O. Valenciano y P. Ganster: La Asociacin de Libre Comercio Estados Unidos-Mxico y su repercusin en
la frontera, UCLA, junio 1991: describe la distinta valoracin y prioridad que se otorga a la resolucin de los
temas ambientales en la frontera, lo que puede relacionarse con los distintos estndares de calidad de vida a
uno y otro lado de la frontera.
Un riesgo de esta naturaleza ha originado una polmica sobre la construccin de un puente internacional
sobre el ro Pepir-Guaz que unira la localidad de Comandante Rosales (Misiones, Argentina) y San Miguel
Oeste (Paran, Brasil).
Paolo Cecchini: Europa 1992: Una Apuesta de Futuro, Alianza Editorial, Madrid 1988, seala que las barreras
que ms dificultan el comercio intraeuropeo son las formalidades administrativas y los controles fronterizos
vinculados a ellas.
La idea de "rea de interfase" define con expresividad el fenmeno fronterizo; fue utilizada por el economista
Ernesto Gonzlez Posse en estudios realizados para el INTAL. Ernesto Gonzlez Posse: "Marco conceptual
31
19.
20.
21.
22.
23.
de la integracin fronteriza promovida: Las iniciativas de integracin fronteriza", Integracin Latinoamericana,

BID/INTAL, N 156, mayo 1990.
Ver ampliatoriamente Juan Somava: "Political Cooperation, Border disputes and democracy", en Gauhar Altaf
(Ed.) Regional Integration: The Latin American Experience, Third World Foundation, London, 1985; pgs.98111.
M.C. Drosdoff: "Anlisis y Clasificacin Tipolgica de casos de Integracin Fronteriza", BID/INTAL, noviembre
1986, Buenos Aires.
INTAL: Nuevas Perspectivas de las Fronteras Latinoamericanas, Eugenio O. Valenciano y M.C. Drosdoff
(compiladores). Buenos Aires, 1991.
Ver Eugenio O. Valenciano: Comits de Frontera, BID/INTAL, Buenos Aires, 1992.
Ver Eugenio O. Valenciano: Disparidades Regionales e Integracin Econmica, BID/INTAL, Buenos Aires
1992.
ANEXOS
"Frontera Tradicional"
Mapa "BID-INTAL: Iniciativas de Integracin Fronteriza"
"Factores Positivos y Negativos en la Frontera"
"Cada Frontera un Caso"
"La Frontera en Tiempos de Integracin"
"Redefinicin Funcin Fronteriza"
"Categoras de Intervencin en la Funcin Fronteriza"
"Reflexiones sobre la Intervencin en la Frontera"
SITUACION ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES FRONTERIZAS DE LOS

PAISES MIEMBROS DEL GRUPO ANDINO
Ramn LEON OLIVEROS
Socilogo, Planificador Urbano-Regional. Jefe del Departamento de Integracin
Fsica, Junta del Acuerdo de Cartagena, Lima, PERU.
1. INTRODUCCION
El complejo proceso de recomposicin y re-jerarquizacin de las relaciones econmicas y polticas que estn
sucediendo en toda Amrica, y, por supuesto, en la porcin suramericana, comenz a repercutir en los distintos
esquemas de integracin que funcionan simultneamente en el continente. La necesidad ineludible de buscar la
convergencia entre ellos, como un requerimiento inexorable para avanzar hacia la construccin de una Zona de
Libre Comercio Hemisfrica para el ao 2005, ha obligado a una revisin y actualizacin de los objetivos
estratgicos de cada una de esas agrupaciones multinacionales.
De manera paralela, se han intensificado los contactos tecno-polticos, de "bloque a bloque", en los que todos
esos esquemas de integracin estn interactuando multidireccionalmente. En los ltimos tres aos, pero con
mayor dinamismo a partir de la "Cumbre de Las Amricas" celebrada en Miami a finales de 1994, se abrieron y se
dinamizaron mltiples canales de negociacin, teniendo siempre como horizonte la eliminacin progresiva de los
obstculos fsicos, econmicos y polticos que estn retardando la "liberalizacin de las fuerzas del mercado" y la
formacin de diversas "Zonas de Libre Comercio" que diversifiquen el intercambio de bienes y servicios en el
extenso contexto continental.
En la ms reciente reunin del Grupo de Ro, celebrada en Quito (Ecuador) en septiembre de 1995, los
Presidentes de los pases de mayor desarrollo relativo de Amrica Latina, reafirmaron su irrenunciable
compromiso por impulsar y facilitar la convergencia entre los distintos grupos multinacionales existentes, con el
convencimiento que los acuerdos adoptados a nivel hemisfrico "pretenden instaurar una nueva era en las
relaciones continentales y comprometen la accin de sus gobiernos de llevar a cabo los postulados contenidos en
la Declaracin de Principios y Plan de Accin" de la reunin de Miami de diciembre de 1994. Es decir, el objetivo
de trabajar conjuntamente en alcanzar la integracin econmica, a comienzos del prximo siglo, con la
superacin de las barreras comerciales, es ya parte sustantiva del discurso y de las relaciones polticas en
Amrica Latina.
Inmediatamente despus de concluida la reunin del Grupo de Ro, los Pases Miembros del Acuerdo de
Cartagena, integrantes tambin de aqul, tuvieron su encuentro particular. Por diversas razones, no lo hacan
desde diciembre de 1991. El resultado de este evento fue el relanzamiento del Grupo Andino (GRAN), teniendo
ahora como unos de sus principales objetivos comunitarios: "adaptar el esquema subregional de integracin a las
32
cambiantes y dinmicas circunstancias de las actuales relaciones internacionales" y "promover y respaldar las
acciones de acercamiento y convergencia entre los distintos esquemas de integracin regional". De esta manera,
los mandatarios andinos respondieron a los acuerdos suscritos a nivel hemisfrico.
2. LA ESPECIFICIDAD DEL PROYECTO ANDINO DE INTEGRACION
Uno de los aspectos ms atractivos y peculiares de los proyectos de integracin latinoamericanos, y en particular
del GRAN, es que son "utopas concretas" sometidas a una peridica revisin y renovacin. Cada cierto tiempo,
cuando pareciera que la experiencia comunitaria est en puertas de sufrir una crisis existencial severa, los
gobernantes de los pases integrantes del esquema, se renen, conversan animadamente agendas abiertas,
reafirman sus votos de respeto mutuo y los compromisos con el futuro comn, aprovechan la ocasin para firmar
actas en las que replantean los lineamentos a seguir, dictan enfticas "Directrices Presidenciales" sobre los ms
diversos temas y confirman el inters indoblegable de "alcanzar la verdadera integracin de nuestros pueblos
hermanos". As, la historia retoma su cauce; retorna la relativa normalidad. En esos actos, protocolarios pero del
ms alto nivel poltico, la utopa queda revivida, y renovada. La conciencia colectiva previene que el proceso debe
continuar, a pesar de las comprensibles adversidades.
Los Presidentes andinos se han reunido en diversas ocasiones desde 1989 con la finalidad de revitalizar,
redisear, acelerar, profundizar y, ms recientemente, relanzar el Acuerdo de Cartagena. En la oportunidad del VII
Consejo Presidencial Andino, celebrado en Ecuador, en septiembre de 1995, los mandatarios de la Subregin
firmaron el "Acta de Quito" en la que dejaron establecidas las "Directrices Presidenciales" para:
i. la redefinicin de los objetivos estratgicos;
ii. los ajustes de los mecanismos institucionales para su ejecucin;
iii. la reestructuracin programtica e institucional del GRAN para profundizar la integracin subregional;
iv. la proyeccin externa de los logros comerciales alcanzados;
v. la consolidacin y robustecimiento de las acciones relacionadas con los temas sociales y sectoriales del
proceso; y
vi. la promocin y respaldo del acercamiento y convergencia entre los distintos esquemas de integracin que
coexisten en Amrica Latina.
Luego de casi cuatro aos sin encontrarse, los mandatarios se reunieron en la capital ecuatoriana para evaluar la
situacin del GRAN con "miras a adaptar el esquema subregional de integracin a las cambiantes y dinmicas
circunstancias de las actuales relaciones internacionales, caracterizadas por la globalizacin y regionalizacin de
la economa mundial". El enfriamiento de la cohesin poltica del esquema, las debilidades funcionales del
proceso, la separacin parcial de uno de los Pases Miembros y los retardos en el cumplimiento de metas
fundamentales, sealaban que haban varios factores econmicos, ideolgicos y polticos que lo estaban
obstaculizando y desviando de sus objetivos originales, provocando la reaparicin del escepticismo respecto a la
vigencia del proyecto de integracin. Pero, como en las ocasiones anteriores, con la firma del "Acta de Quito"
quedaron disipadas las dudas y los rumores y la experiencia comunitaria recibi el apoyo poltico necesario para
continuar su camino inexorable, e irreversible. De este modo, se cumpli una vez ms la revisin y actualizacin
de la utopa integracionista andina.
En esta ocasin, los gobernantes consideraron distintos campos, como los siguientes:
i. avanzar hacia la integracin latinoamericana y hemisfrica;
ii. armonizar las polticas macroeconmicas conducentes al desarrollo sostenible;
iii. definir polticas sociales orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de la Subregin; y
iv. modernizar los organismos comunitarios.
Estas pautas muestran que la perspectiva ideolgica y poltica a partir de la que se formularon estos
planteamientos generales intenta trascender lo inmediato y lo local. La inminencia del siglo XXI y la diversidad de
compromisos asumidos en el escenario internacional que tienen como horizonte temporal los primeros aos de la
prxima centuria, conforman el contexto dentro del cual hay que manejarse con una visin de mediano y largo
plazo. El contenido de esta Acta denota que los Presidentes andinos estn persuadidos de la "inevitabilidad del
futuro, cuya cercana lo hace casi presente".
El relanzamiento del GRAN se expresa en mandatos destinados a atender los aspectos fundamentales que se
anuncian a continuacin:
Impulsar la consolidacin de la Unin Aduanera y considerar las acciones conducentes a la conformacin de

un Mercado Comn Andino;
Conciliar la normativa andina, en los diferentes temas, con la normativa de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC);
Instituir el Sistema Andino de Integracin;
33
Fortalecer las relaciones externas, propiciando la participacin conjunta en los distintos escenarios de
negociacin; e
Insertar la dimensin social dentro del proyecto de integracin subregional.
Este conjunto de disposiciones se fundamentaron en un documento titulado "Nuevo Diseo Estratgico" (NDE),
el cual fue acogido y aprobado por los mandatarios de la Subregin y consta como Anexo del "Acta de Quito". En
el texto del NDE se expone, como unos de sus planteamientos centrales, que:
"La profundizacin del proceso de integracin requiere de la adopcin de medidas como el perfeccionamiento del
espacio econmico ampliado, de los instrumentos de poltica comercial, de los mecanismos aduaneros, de las
polticas macroeconmicas, y de las dirigidas al desarrollo de los sectores productivos y de la competitividad. Lo
que se busca es asegurar el funcionamiento transparente del mercado andino, (...) y crear las bases para
fomentar la competitividad del aparato productivo del GRAN. Esta profundizacin es funcional al proyecto de
insercin competitiva de las economas andinas, puesto que la globalizacin ha revalorizado los esquemas de
integracin, convirtindolos en los instrumentos ms idneos en el proceso de interdependencia econmica
mundial".
"Las relaciones externas del Grupo Andino debern orientarse al logro de una insercin ptima y eficiente en la
economa internacional y al mejoramiento de la competitividad de los bienes y servicios de los Pases Miembros.
(...) En ese sentido, las prioridades para las relaciones externas son el establecimiento de una estrategia
comunitaria para la profundizacin de la integracin con Amrica Latina y el Caribe, en particular con Panam y el
MERCOSUR;".
Como factores coadyuvantes a la profundizacin del proceso andino de integracin y el relacionamiento
comercial externo, resaltan algunos que remiten a tpicos que son esenciales para comprender lo que se
analizar posteriormente, y son los siguientes:
Incorporar plenamente los Servicios al espacio econmico subregional adoptando, en el corto plazo, un
"Rgimen Comn para la Liberalizacin del Comercio de Servicios en el Grupo Andino";
Desarrollar la infraestructura de apoyo a las actividades con alto potencial para la creacin de slidas
ventajas competitivas, de la utilizacin conjunta y complementaria de recursos productivos, de la articulacin
territorial, con la incorporacin de otras regiones al proceso de integracin;
Continuar las acciones orientadas al fortalecimiento, diversificacin y desarrollo de los sectores de transporte,
telecomunicaciones y energa;
Negociar coordinadamente con otros procesos de integracin, tanto regional como hemisfrico, y con
bloques comerciales y grupos de pases del mundo; y
Formular posiciones conjuntas en torno a las negociaciones sobre normativa comercial y para el impulso de
la cooperacin econmica.
Lo anterior confirma que la Integracin Fsica y los Servicios tienen una indiscutible importancia como elementos
indispensables para crear las condiciones que permitirn responder a los mltiples retos que debe enfrentar el
GRAN, ante s y respecto al resto del mundo. Ya no slo se trata de trabajar para mejorar lo interno, sino que
desde ahora hay que contemplar los requerimientos que surgen de la necesidad de facilitar la interconexin
funcional con el continente, principalmente con los pases vecinos a la Subregin, tanto de Amrica del Sur, como
de Centroamrica y el Caribe. Y de manera particular con Panam, pas que ha manifestado su disposicin de
convertirse en el sexto miembro del Acuerdo de Cartagena.
La renovacin y relanzamiento de la utopa del Acuerdo de Cartagena, cuya fundamentacin est expresada en
los textos del "Acta de Quito" y del "Nuevo Diseo Estratgico", demuestran fehacientemente que la
sobrevivencia de los esquemas de integracin latinoamericanos es consustancial al futuro comn de los pases
que los conforman. Mantener su cohesin y funcionamiento ya es un compromiso poltico irrenunciable. En lo que
respecta al GRAN, ste ha demostrado, una vez ms, su "capacidad de adaptacin a los cambios en las polticas
econmicas en los Pases Miembros y a los del contexto internacional. Convertido en un modelo abierto, el
proceso andino de integracin se afirma en la bsqueda de un desarrollo competitivo en la economa
internacional y en su contribucin a los esfuerzos por la unin latinoamericana y hemisfrica".
Una de las principales instrucciones impartida por los Presidentes fue la de proceder a ejecutar el "Nuevo Diseo
Estratgico", el cual tiene entre sus principales pautas orientadoras la siguiente:
"La profundizacin del proceso de integracin tendr como base, de un lado, el perfeccionamiento del espacio
econmico andino, y, de otro lado, la incorporacin del sector servicios a ste".
4. LAS RELACIONES FRONTERIZAS DE LOS PAISES MIEMBROS DEL GRAN

El Tratado Constitutivo del GRAN, firmado en 1969, contuvo, desde su redaccin inicial, disposiciones relativas a
las fronteras. En el Protocolo Modificatorio de 1988, se confirmaron. Pero es a partir de 1987, con el estudio
34
peruano-boliviano de la Cuenca del Lago Titicaca, y de 1989, con la formacin de la primera Comisin Binacional
de Asuntos Fronterizos entre Colombia y Venezuela, que se est dando alguna atencin sistemtica a los asuntos
fronterizos, pero fundamentalmente a nivel bilateral. No existen, todava, normas comunitarias que dispongan
directrices obligantes para los Pases Miembros, que estn dirigidas expresamente a la observancia de las
fronteras comunes.
Lo fronterizo es algo que los Pases Miembros se han reservado con particular celo. Es uno de los tpicos, de
especial importancia para el proceso de integracin, en los que no existen criterios comunitarios. Contina siendo
un tema de estricto manejo nacional. La supranacionalidad de la normativa del GRAN an no cubre los asuntos
relativos a las fronteras. No obstante, esa actitud no obstaculiza los diversos procesos de integracin fronteriza
que se estn sucediendo simultneamente, entre los vecinos andinos. Se estn dando los pasos necesarios para
estrechar los vnculos de coexistencia binacional, pero sin que ello responda a lineamentos ni compromisos
adoptados subregionalmente.
Paradjicamente, casi todos los Pases Miembros han constituido instancias "ad hoc" (Comisiones de Vecindad)
para discutir y, en la medida de lo posible, resolver los problemas comunes, apoyando sus negociaciones cada
vez ms en las normas comunitarias que tienen correspondencia con los temas relativos al comercio de bienes y
servicios, particularmente en lo referente a las aduanas, los transportes, los movimientos migratorios y los
aspectos fitozoosanitarios. Esto permite que las disposiciones, de validez y aplicacin bilateral, estn en
concordancia con lo vigente a nivel subregional.
Por otra parte, el organismo comunitario que gerencia el proceso andino de integracin, la Junta del Acuerdo de
Cartagena (JUNAC), con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), realiz un estudio
urbano-regional de los seis principales mbitos territoriales fronterizos, dentro de los cuales estn ubicados los
pasos de fronteras ms activos de la Subregin. Se identificaron y analizaron cualitativamente los problemas
comerciales, sociales e institucionales que deben ser atendidos bilateralmente en cada porcin fronteriza con el
objeto de:
i. mejorar las condiciones de vida de las poblaciones all localizadas;
ii. estimular las actividades productivas y comerciales;
iii. facilitar la circulacin de bienes, personas y vehculos; y
iv. ampliar la capacidad de gestin tcnica y administrativa de las distintas autoridades locales (Municipios,
aduanas, oficinas migratorias, fito-zoosanitarias y de vigilancia vial).
En la actualidad, se estn ejecutando varias de las proposiciones consideradas para cada caso estudiado.
Los aspectos relacionados con la seguridad territorial (narcotrfico, subversin, delincuencia mercantil y
migracin clandestina) no fueron abordados en esta investigacin. Estos siguen siendo los problemas que
afectan la fluidez de las relaciones vecinales, pues los efectos perversos que derivan de stos, obstaculizan y
retardan el avance hacia la profundizacin de la integracin fronteriza al interior del GRAN. Por ello, persisten los
resquemores y las recriminaciones mutuas sobre el origen de las situaciones que afecta al otro. Es decir, las
relaciones de vecindad estn mediatizadas por la incidencia de una problemtica compleja, cuya solucin
depende de mltiples factores y ya no puede ser atendida eficazmente con la intervencin de un solo Estado. La
magnitud de esos temas requiere de la complementariedad binacional y hasta multinacional.
Asimismo, las distintas experiencias de integracin fronteriza en el GRAN estn avanzando a velocidades
distintas. La razn fundamental es la existencia o no de litigios limtrofes entre los pares de Pases Miembros.
Colombia y Ecuador, que tienen resuelto completamente los asuntos delimitadores, estn dando los pasos ms
significativos, llegando incluso a evaluar la posibilidad de construir y operar conjuntamente "Centros Binacionales
de Atencin en Fronteras" (CEBAF). Logros de similar importancia han alcanzado las relaciones vecinales
boliviano-peruanas, con la suscripcin de los "Acuerdos de Santa Cruz", en 1993. Colombia y Venezuela, por su
parte, aunque comparten los pasos fronterizos ms activos de la Subregin, mantienen una "relacin inestable",
pues, por un lado, crean las condiciones para incrementar ostensiblemente sus intercambios bilaterales pero, por
otro lado, los peridicos incidentes que tienen su escenario en la porcin territorial en discusin afectan la
dinmica de los flujos fronterizos, y estimulan la efervescencia de agrias posturas nacionalistas. Ecuador y Per,
a pesar de la seriedad de su conflicto, estn haciendo esfuerzos para superar razonablemente el diferendo
limtrofe, as como para atender de manera coordinada los severos problemas sociales y ambientales que
padecen los habitantes que ocupan su mbito territorial fronterizo de mayor movimiento.
En lo que respecta a las relaciones fronterizas con terceros pases, cada uno de los Pases Miembros del GRAN
estn incrementando los vnculos bilaterales con sus vecinos, principalmente con los del entorno suramericano.
Una breve descripcin, permite observar lo siguiente:
a. Con Brasil:
Las relaciones bilaterales con este pas integrante del MERCOSUR estn en franco proceso de
fortalecimiento. Cada Pas Miembro del GRAN, por separado, ha intensificado sus vnculos con la economa
35
b.
c.
y el Estado brasileo. Este apreciable acercamiento, que tiene diversos frentes de negociacin, se est
poniendo de manifiesto en la dinamizacin de los flujos fronterizos, bilaterales y trilaterales.
o Con Venezuela, recientemente firm un Acuerdo Bilateral que tiene un captulo dedicado a los asuntos
de la frontera comn. El objetivo principal es interconectar, por va terrestre y elctrica, el centro
generador de energa ms importante de Sudamrica (Ciudad Guayana, Venezuela), con Manaos,
que es el centro de produccin industrial para la exportacin ms importante que tiene Brasil en el
centro-norte de la densa y espectacular Amazonia. El pleno funcionamiento de esta vialidad para
1998 tendr un impacto extraordinario sobre una de las porciones territoriales ms ricas del
continente. Por ello, ese mbito fronterizo, que ahora supervisa el trnsito ocasional de un promedio
de 5.000 personas/mes, se ver potenciado exponencialmente en el muy corto plazo a unas 100.000
personas por semana. Los proyectos viales y elctricos tienen viabilidad financiera y poltica. o Con
Colombia y con Per, aunque mantiene vnculos bilaterales, sus relaciones fronterizas tienen una
particularidad esencial: los tres comparten el mdulo estratgico para la conformacin de uno de los
ejes interocanicos, a partir del ro Amazonas y el puerto de Paita, al norte de Per. Se trata del
tringulo urbano-fluvial configurado por las poblaciones de Leticia (Colombia), Iquitos (Per) y
Tabatinga (Brasil). La progresiva trilateralizacin del intercambio comercial y la movilizacin de
personas por el gran ro, convertirn a este dotado mbito territorial en un importante centro de
redistribucin intermodal de mercancas y en un apreciable receptor de eco-turistas, interesados en
conocer la selva en toda su majestuosidad. o Con Per comparte otro mbito territorial fronterizo
cuya dinmica entrar pronto en un proceso de complejizacin, en la medida que comienzan a
avanzar los trabajos de interconexin vial del sur-oriente del Brasil con los puertos peruanos de
Matarani e Ilo, sobre el Pacfico. Ambos pases han acordado impulsar la construccin y entrada en
funcionamiento, antes de concluir el siglo XX, de una carretera que, pasando por la localidad de
Puerto Maldonado (Per), permita a los productores agrcolas e industriales brasileros de aquella
zona una mayor cercana con el Lejano Oriente, y en particular con su principal socio comercial: el
Japn. Este proyecto vial binacional tiene alta viabilidad financiera y poltica. o Con Bolivia, aunque
comparte una extensa franja fronteriza, son escasos los puntos de contacto en los que se percibe
cierto movimiento. No obstante, cuando est concluida la carretera que unir a Santa Cruz de la
Sierra (Bolivia) con Puerto Surez, sobre el eje fluvial Paran- Paraguay, antes de 1998, las
relaciones binacionales entre estos dos pases se transformarn sustancialmente, incrementndose
el intercambio comercial y el trnsito de personas por ese paso de frontera. Este proyecto de
conexin vial est en plena ejecucin y cuenta con alta viabilidad financiera y poltica.
Con Argentina y Paraguay
Las relaciones fronterizas de Bolivia con estos dos pases estn comenzando a dinamizarse, en la
medida que se han ido estrechando los vnculos econmicos y polticos de este Pas Miembro del GRAN
con sus vecinos del MERCOSUR. Aunque los puntos de contacto mantienen, por ahora, una dinmica
bidireccional de baja intensidad, los volmenes de movimiento de personas, mercancas y vehculos van
a incrementarse sustancialmente, en el corto plazo, en cuanto concluya la construccin y puesta en
operacin de sendos ejes viales que harn ms fluida y rpida la interconexin fsica binacional a travs
de los pasos de fronteras. Estos proyectos viales tienen alta viabilidad financiera y poltica.
Con Chile:
Las relaciones fronterizas que sostiene Per y Bolivia con este pas, que no pertenece ni a MERCOSUR
ni al GRAN, pero que est impulsando un decidido proceso de promocin de inversiones y exportaciones
en ambos mercados subregionales, son complejas. Estn permeadas por la persistencia de asuntos
pendientes, relacionados con el ejercicio de la soberana territorial. No obstante, paralelamente a los
lentos dilogos diplomticos, se est produciendo una irreversible intensificacin del movimiento de
personas, mercancas y vehculos entre estos tres pases. Esto se ver potenciado cuando sean
terminados los trabajos de tendido de sendas carreteras que unirn a La Paz con los puertos de Iquique
y Arica, en el norte de Chile, y los de Matarani e Ilo, en el sur del Per.
o Estos cuatro competitivos puertos, histricamente ubicados en una posicin geogrfica privilegiada,
desde la misma existencia de la "Ruta de la Plata", durante la colonia, sern el mdulo de enlace,
con el Ocano Pacfico, del eje inter-ocenico que tendr como puertos sobre el Atlntico al de
Santos (Brasil), Montevideo (Uruguay) y Buenos Aires (Argentina), conectados, a travs de la red
fluvial Paran-Paraguay, con la larga carretera que atravesar toda Bolivia, desde Puerto Surez, en
el oriente, hasta Desaguadero, punto fronterizo, a orillas del lago Titicaca, donde confluyen las vas
que llevan hasta las dinmicas ciudades comerciales de Tacna, en Per y Arica, en Chile, que
conforman un floreciente centro binacional de comercio internacional. Estos ejes viales, en proceso
de construccin, tienen alta viabilidad financiera y poltica.
Para complementar esta descripcin, es pertinente sealar que, en la actualidad, se estn produciendo, de
manera simultnea, negociaciones entre los Pases Miembros del GRAN con los integrantes de MERCOSUR y
con Chile para la conformacin de "Zonas de Libre Comercio", cuyos respectivos procesos de eliminacin de las
trabas arancelarias y para-arancelarias deberan estar concluidos, a ms tardar, en la primera dcada del siglo
36
venidero. Es decir, que en los prximos diez aos habr un progresivo incremento del comercio bilateral y
multilateral dentro del contexto suramericano, que se facilitar cuando los distintos proyectos de infraestructura
vial y las interconexiones fluviales identificadas estn operando fluidamente. Todo ello, intensificar
inevitablemente las relaciones fronterizas.
4. PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACION FRONTERIZA EN EL GRAN
Los cambios que estn ocurriendo en el contexto regional y hemisfrico conllevan a un replanteamiento de la
concepcin de la dimensin fronteriza, como un componente fundamental del proceso de integracin subregional.
Esta ya no puede observarse ni analizarse circunscrita solamente al mbito binacional, como un componente ms
dentro de las relaciones de vecindad entre los Pases Miembros del GRAN. Lo mismo corresponde hacer con el
concepto de "Integracin Fronteriza", en tanto que se est produciendo un proceso de progresiva
multilateralizacin de las relaciones comerciales, socio-culturales y polticas en diversos mbitos territoriales que
involucran a ms de dos Pases Miembros del Acuerdo de Cartagena.
En este contexto, de complejizacin de las formas de articulacin territorial de la Subregin con el resto del
entorno suramericano y continental, "lo fronterizo" hay que considerarlo en tres niveles: binacional, subregional e
internacional. Aunque an predomina la idea que las relaciones fronterizas es un tema que remite a asuntos de
inters vecinal, focalizados en aquellos tpicos (problemticos) que requieren de atencin mutua (contrabando,
migraciones ilegales, control epidmico, narcotrfico, etc.), la necesidad de crear las condiciones propicias para:
profundizar la integracin econmica de la Subregin y facilitar la dinmica comercial con Panam, MERCOSUR
y Chile, obliga a reconsiderar la importancia de las fronteras dentro del nuevo escenario regional que se est
conformando.
Visto prospectivamente, el proceso de integracin, en lo que respecta al mbito suramericano, incluyendo ahora
al istmo panameo, demanda de una mayor y ms eficiente articulacin territorial, con la finalidad de establecer
las redes viales y fluviales que permitan la expansin multidireccional del comercio y abrir nuevos ejes
intermodales (ro, ferrocarril y/o carretera) que hagan factible la utilizacin fluida de otras conexiones biocanicas.
Uno, estructurado a partir del ro Amazonas, y otro que vincule los puertos de Santos (Brasil) y Buenos Aires con
el Ocano Pacfico.
Lo anterior indica que existen dos requerimientos fundamentales cuya satisfaccin tendr mltiples y profundas
repercusiones sobre todas las fronteras andinas, en los tres niveles de anlisis antes sealados. Estas son:
La creacin de las condiciones propicias para profundizar la integracin econmica de la Subregin y facilitar
la dinmica comercial con Panam, MERCOSUR y Chile;
El establecimiento de una mayor y ms eficiente articulacin territorial, con la finalidad de establecer las
redes viales y fluviales que permitan la expansin multidireccional del comercio y abrir nuevos ejes
intermodales (ro, ferrocarril y/o carretera), que hagan factible la utilizacin compartida de otras conexiones
biocanicas.
La satisfaccin de estos requerimientos, de mediano plazo, permiten concluir en que: el establecimiento de

una mejor articulacin territorial es una de las condiciones esenciales para la profundizacin de la integracin
econmica. Y avanzar en la direccin sealada tendr severos impactos sobre los mbitos y las relaciones
fronterizas entre los Pases Miembros del GRAN, como en las que stos comparten y mantienen con sus
respectivos vecinos suramericanos.
En principio, se destaca que:
a nivel binacional, los Estados vecinos tendran que elevar sustancialmente sus recursos financieros,
tcnicos, econmicos e institucionales destinados a atender, en todos sus rdenes, los dinmicos procesos
que tendrn como escenario sus mbitos territoriales fronterizos compartidos con otros Pases Miembros del
GRAN;
a nivel subregional, los organismos de la integracin deberan de proceder a elaborar, adoptar e instrumentar
un complejo marco normativo comunitario que establezca las pautas comunes para atender los aspectos
esenciales del desarrollo urbano-regional y la integracin econmica y socio- cultural de los principales
mbitos territoriales fronterizos andinos, tanto internos como con terceros;
a nivel internacional, los Acuerdos bilaterales y/o multilaterales (con pases o esquemas de integracin) que
firmen, en lo sucesivo, los Pases Miembros del GRAN tendran que incorporar la dimensin fronteriza,
conteniendo disposiciones generales para el tratamiento de los asuntos relacionados con los pasos
fronterizos comunes.
Adems, existe otro factor a considerar: los Ministros de Transportes, Obras Pblicas y Comunicaciones de
Amrica del Sur, incluyendo a los de Guyana y Surinam, firmarn en los prximos meses un par de Acuerdos, de
cobertura regional, que flexibilizarn de manera significativa la oferta y la prestacin de servicios de transporte
terrestre, de carga y pasajeros y de Transporte Multimodal, dentro del contexto suramericano. Esto tambin ser
un elemento que comenzar, en el muy corto plazo, a ejercer una fuerte presin sobre los principales pasos
fronterizos. Las autoridades reconocen la existencia de una demanda creciente de facilitacin del trnsito
37
multidireccional por parte de empresas que aspiran hacer transporte internacional por carretera como actividad
econmica permanente.
De lo expuesto se desprende que los Estados y los organismos supranacionales del GRAN son actores
esenciales en un proceso de integracin complejo, que tiende a fortalecerse y diversificarse, cuya responsabilidad
fundamental es comenzar a trabajar comunitariamente para enfrentar de forma conjunta y coordinada la
progresiva e irreversible intensificacin de las relaciones fronterizas, tanto al interior de la Subregin, como las
que mantienen los Pases Miembros con terceros. Sin duda, lo fronterizo est pasando a ser uno de los asuntos
ms relevantes, y de ms urgente atencin, en este esquema de integracin, y quizs en todos los dems.
5. CRITERIOS PARA UNA POLITICA DE DESARROLLO E INTEGRACION FRONTERIZA DEL GRAN
Habiendo observado el escenario econmico y poltico dentro del cual se estn produciendo, y se producirn, los
intercambios vecinales, tanto al interior del GRAN como los de stos con sus vecinos del MERCOSUR y Chile, es
conveniente precisar, con visin prospectiva, los criterios que pudieran configurar una Poltica de Desarrollo e
Integracin Fronteriza para los Pases Miembros del Acuerdo de Cartagena.
De acuerdo a lo analizado, esa Poltica comunitaria deber cubrir dos mbitos diferentes, pero complementarios:
el subregional y el internacional. Las experiencias binacionales en marcha quedarn insertas dentro del marco
general que se elabore. Lo importante es establecer directrices comunitarias que articulen, de manera definitiva,
la dimensin fronteriza al proceso de integracin andino y suramericano.
5.1. Nivel Subregional
Los lineamentos estratgicos que orientaran la actuacin de los Pases Miembros del GRAN en este nivel, seran
los siguientes:
a. Consolidar, profundizar y acelerar las acciones binacionales que vienen realizando en aquellos mbitos
territoriales fronterizos donde las relaciones son fluidas, y se estn haciendo esfuerzos sistemticos para
incrementar la fluidez del trnsito de personas, bienes y vehculos, como son los casos de las fronteras
colombo-ecuatoriana y boliviano-peruana;
b. Deslindar, de manera definitiva, las gestiones diplomticas correspondientes a los asuntos relativos a la
soberana territorial respecto de las negociaciones y acuerdos binacionales que se refieren a las relaciones
comerciales y socio-culturales que tienen su escenario en los distintos entornos fronterizos comunes. Estos
son los casos de Colombia y Venezuela, y de Ecuador y Per;
c. Tratar de manera separada, y con medios distintos, aquellos problemas que tienen incidencia directa sobre la
seguridad de los Estados, como son los relacionados con el narcotrfico, los movimientos insurreccionales y
el trfico ilegal de insumos y tecnologas para la produccin de drogas, respecto de los otros problemas,
menos traumticos, que derivan de la informalidad predominante en los pasos de fronteras menos atendidos
por las instituciones civiles;
d. Contribuir con los Estados Miembros a concluir la construccin de los Centros Nacionales de Atencin en
Fronteras (CENAF), los cuales debern funcionar a partir de parmetros organizativos, funcionales y
operativos comunes. Para ello, se cuenta con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y la Unin Europea (UE), entidades que han dispuesto la asignacin de recursos de cooperacin
tcnica no reembolsable para ejecutar este proyecto comunitario de significativa importancia para agilizar el
proceso de intercambio comercial y la circulacin de personas y vehculos a travs del territorio subregional;
e. Capacitar a las autoridades de aduanas, migraciones, sanidad agropecuaria, vigilancia vial y resguardo
territorial, que se ubicarn en los respectivos CENAF, para incrementar la eficiencia institucional en la
utilizacin y aplicacin de las normas comunitarias que regulan el funcionamiento de los distintos modos de
transporte, y la circulacin de personas y bienes manufacturados y perecederos entre los Pases Miembros;
f. Hacer gestiones conjuntas ante la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el BID para obtener los fondos
necesarios para ejecutar o concluir la ejecucin de aquellos proyectos de infraestructuras, principalmente los
viales y los hdricos, que servirn, por un lado, para potenciar el desarrollo urbano- regional de los principales
mbitos territoriales fronterizos, y permitirn, por el otro lado, fortalecer la cohesin territorial de la Subregin;
g. Apoyar y fortalecer el funcionamiento de las diversas instancias binacionales "ad hoc" (Comisiones de
Vecindad, Asociaciones de Municipios Fronterizos, etc.) que se han conformado para propiciar el
mejoramiento de las relaciones vecinales a travs de las fronteras comunes;
h. Disear la Poltica Andina de Desarrollo e Integracin Fronteriza, la cual se fundamentar en una norma
comunitaria constituida por un conjunto de directrices econmicas, sociales e institucionales que servirn de
marco orientador para los proyectos y las acciones nacionales y binacionales destinadas a: articular los
mbitos territoriales comunes; mejorar las condiciones de vida de las poblaciones locales; y diversificar y
profundizar los vnculos vecinales al interior de la Subregin;
i. Proceder a instrumentar las "Zonas de Integracin Fronteriza" (ZIF) en aquellos mbitos territoriales que son
fundamentales para consolidar la estructuracin funcional del territorio de la Subregin, principalmente en los
38
contextos binacionales o trinacionales que sern mdulos principales de los ejes viales e intermodales que
estn en proceso de configuracin;
j. Identificar un conjunto de lineamentos que le permitan a los Pases Miembros del GRAN negociar con terceros
asuntos relativos a las relaciones fronterizas, de modo tal que las acciones bilaterales que se emprendan
sean compatibles con las que se llevan a efecto al interior de la Subregin. Con ello, se estar contribuyendo
a mejorar la interconexin fsica y la fluidez funcional con el entorno suramericano, respetando las
especificidades estructurales de las distintas fronteras.
5.2 Nivel Regional
Los lineamentos estratgicos que orientaran la actuacin de los Pases Miembros del GRAN en este nivel,
seran los siguientes:
a. Promover la conformacin de un Grupo de Trabajo ad hoc, de carcter inter-institucional, que elabore la
Prospectiva Fronteriza de la Regin y que, a partir de sta, disee una Estrategia Regional de Integracin
Fronteriza, en la cual se identifiquen los objetivos generales y especficos que marcarn la direccionalidad del
proceso de integracin econmica y socio-cultural a travs de las fronteras comunes;
b. Negociar conjuntamente, ante la CAF y el BID los fondos necesarios para atender, de manera prioritaria, los
requerimientos de aquellos pasos de fronteras que se convertirn, en el corto plazo, en los mdulos
fundamentales de los ejes intermodales de conexin biocanica dentro del territorio suramericano. Con ello,
se estar evitando que stos se conviertan en obstculos fsicos y operativos al funcionamiento de la cadena
de distribucin de mercancas y a la circulacin de personas y vehculos a travs de las redes que se estn
estructurando.
c. Realizar los estudios urbano-regionales que sean necesarios para conocer en profundidad las
especificidades estructurales que caracterizan a los principales mbitos territoriales fronterizos que
comparten los Pases Miembros del GRAN con terceros, de modo de delimitar las respectivas Zonas de
Integracin Fronterizas (ZIF).
d. Hacer las gestiones institucionales necesarias para que se incluyan disposiciones relativas a las pasos de
fronteras y a las relaciones fronterizas en los distintos Acuerdos de Libre Comercio que se estn negociando
o se negociarn en el corto plazo entre los Pases Miembros del GRAN y los integrantes de MERCOSUR y
con Chile.
e. Propiciar la compatibilidad de la liberalizacin del comercio, de la oferta y prestacin de los servicios de
transporte terrestre de carga y pasajeros, de la circulacin de personas, de la aplicacin de polticas de
fomento industrial y de desarrollo de infraestructuras viales y portuarias con la concepcin del desarrollo
sustentable, principalmente en aquellos mbitos territoriales fronterizos de mayor fragilidad cultural y
ambiental.
Finalmente, es pertinente sealar que los esfuerzos subregionales y regionales que se realicen en funcin de
profundizar las relaciones fronterizas de la regin suramericana incrementar la viabilidad econmica y
poltica de la conformacin de una Zona de Libre Comercio Continental.
NOTAS
1. Para ampliar detalles al respecto, se sugiere la lectura de Ramn Len Oliveros: "La Integracin Fronteriza en
el Grupo Andino" e "Integracin Fronteriza y Pasos de Frontera en la Subregin Andina" en "La Integracin
Fronteriza en el Grupo Andino y en la Unin Europea", Centro de Formacin para la Integracin Regional
(CEFIR), Cartagena de Indias, 26 de septiembre-1 de octubre de 1994.
Las opiniones expresadas en este trabajo no comprometen en absoluto al organismo en el cual el autor presta
sus servicios.
LA INTEGRACIN DE LOS MUNICIPIOS DE LA FRONTERA ARGENTINO-URUGUAYA COMO

PRIMER EJERCICIO DE INTEGRACIN BINACIONAL EN EL MERCOSUR. Experiencias y
Resistencias. Contextos Globales y Locales
Hctor CARRICART
Secretario Ejecutivo, Comit de Planificacin y Gestin de los Municipios Integrados del Bajo Ro Uruguay; Miembro Titular de la Delegacin
Argentina en el Comit para el Desarrollo de Frontera, Concepcin del
Uruguay, ARGENTINA
1. INTRODUCCIN
Hemos reflexionado sobre cul es uno de los caracteres esenciales de esta experiencia llevada a cabo por el
Comit de Planificacin y Gestin del Ro Uruguay, en la frontera argentino-uruguaya. Hemos optado por exponer
39
la experiencia que nos ha tocado sobrellevar en un escenario con las condiciones histricas, culturales y
estructurales con que nos encontramos y que condicion todo el desarrollo.
Si se nos pregunta cul es el punto ms conflictivo o el ms difcil de superar, nos animamos a asegurar que
fueron las resistencias activas. En este marco ubicaremos nuestra experiencia.
Pasar de una concepcin "fronteriza" a la novedad de los "espacios continuos" es una tarea muy difcil. Se podra
argumentar que con la vigencia de los antecedentes europeos y con la presin de la economa globalizada -que
est volatilizando los llamados mercados nacionales- cualquier ejercicio integracionista es muy fcil. Pero no
olvidemos que esto es una complejidad en el que conviven "olas de distintos tiempos" en el mismo momento y las
internalizaciones son muy profundas.
Cuntos polticos y burcratas que nos rodean estn tan persuadidos de que esto es una verdad a tal punto que
adems de aceptarlo acten en consecuencia? Si en las grandes dimensiones estas interrelaciones son tan
enmaraadas y complicadas que es casi imposible que polticos y expertos muy brillantes capten los efectos y
consecuencias de primer orden o segundo orden en sus decisiones qu podemos esperar nosotros.
Cuntos estn convencidos de este escenario que plantea en su ltimo libro Alvin Toffler: "...Los congresos, los
parlamentos y los tribunales de las democracias actuales con su lenta capacidad de respuesta son resultados de
la primera ola. Los gigantescos ministerios y burocracias de hoy, constituyen en gran medida productos de la
segunda ola. Los medios de comunicacin del maana -desde la televisin por cable y la transmisin directa por
satlite a las redes de ordenadores y otros sistemas- representan productos de la tercera ola. Quienes los dirigen
van a desafiar a las lites polticas preexistentes y transformar por eso la lucha poltica".
"En toda democracia moderna, los polticos y los burcratas han librado hasta ahora una guerra incesante. Tal
lucha soterrada por el poder es a menudo ms importante que la batalla declarada entre los partidos de la
izquierda y de la derecha. Con raras excepciones, sta es la autntica naturaleza de la lucha poltica, desde Pars
y Bonn hasta Tokio y Washington".
"Ms con el aumento de la influencia de los medios de comunicacin, la antigua contienda por el poder se ha
convertido en una lucha a tres bandas en la que participan, constituyendo combinaciones inestables,
parlamentarios, burcratas y los que dirigen los medios de comunicacin". (Toffler, 1994, pg. 294).
Nuestra eleccin de la variable "resistencia" estamos seguros es mucho ms pedaggica, para quienes intenten
esta experiencias, que la lineal descripcin de fechas, etapas, circunstancias, etc.
No hay que olvidar que esto ha sido una experiencia con la singularidad del protagonismo municipal.
Fueron los municipios que, a travs del Comit de Planificacin y Gestin Binacional que los representa,
generaron un proceso que se inici un 22 de febrero de 1992. Hay que contraponer la pregunta, muy importante
de cul es la percepcin desde los centros de poder de las capacidades de los municipios?
Muchos dicen que los observan "en el cuaternario geolgico". Pero el problema es mucho ms complejo y difcil,
porque la variable crtica pasa por tener que aceptar nuevos roles de instituciones que, consuetudinariamente,
han estado determinadas desde otros mbitos y que adems vienen a ocupar espacios de poder cristalizados.
La organizacin municipal, nos relata Henri Pirenne con tanta categora cientfica, naci por obra de la burguesa
en el Siglo XI y demuestra, por sus rganos esenciales (en el Siglo XII), que ya tiene..."claramente energa y
espritu renovador..." (Pirenne, 1937/1987, pg. 47). Pero nueve siglos despus -en estas regiones polticas- los
municipios an conservando roles administrativos, los poderes centrales slo los han colocado "siempre cerca de
los problemas pero muy lejos de las decisiones". Hoy, en 1995, revertir esto, que est en las leyes y en las
construcciones polticas y jurdicas, en unas concepciones del poder, resulta muy, muy difcil.
Y
a.
b.
c.
d.
e.
ste ha sido el otro mbito de resistencia que hemos debido superar, y que, obviamente, todava no hemos
logrado en la medida que los tiempos lo exigen. Y para contribuir a mayor confusin hay bibliotecas de
propuestas, proyectos que son un doble discurso absolutamente claro: por un lado se reivindica "la
responsabilidad civil" de la Administracin Local, pero por el otro, nadie cede fcilmente los instrumentos para
que esto sea una realidad.
An con la multiplicidad de factores que concurren hacia la integracin y la descentralizacin como un
componente necesario, los objetivos de nuestro Comit de Planificacin y Gestin, que son los siguientes:
nuevos roles administrativos;
nuevos roles polticos;
nuevos roles de gestiones institucionales;
autonoma financiera; y
gestin internacional
40
se enfrentan a un sistema muy complejo de resistencias.

Para esta introduccin permtasenos hacer una apreciacin en trminos muy literarios y es sta: algunas
resistencias la podramos llamar "decadencias viscontianas".
2. MS ALL DE UN RELATO SECUENCIAL
Como hemos dicho este trabajo sobre la "Experiencia de Integracin Fronteriza en la Cuenca del Ro Uruguay", a
nuestro entender, necesita presentarse dentro de un marco que, tal vez, excede el estricto relato secuencial o
meramente descriptivo.
Hemos tenido la tentacin de abandonar una visin descriptiva secuencialmente, como si fuera la historia de un
proyecto.
Nosotros creemos que esta experiencia en la zona del litoral argentino-uruguayo es la primera desarrollada en el
MERCOSUR, pero que por su dinmica y resultados logrados hasta el momento, es necesario introducirnos en
un breve marco histrico, variables polticas, efectos institucionales, y hasta alguna observacin sobre la visin
del Estado frente a los cambios actuales, y teniendo como horizonte que los procesos de integracin -y ste no
es una excepcin- estn participando de una velocidad inusitada; velocidad muy compleja y que expande sus
efectos hacia un sinnmero de intereses, y que provoca una reaccin en cadena simtrica de resistencias. No
podemos dejar de subrayar, con un ngulo de antropologa social, las significativas resistencias culturales que
hemos observado y que todava observamos.
Sera importante subrayar -para ubicarnos- que nuestro proyecto entiende que el MERCOSUR podra ser
observado con varios crculos concntricos, y el nuestro es uno de esos crculos concntricos que no pretende
actuar en el crculo concntrico mayor de los intereses, sino crear, lo que consideramos es nuestro espacio: el
litoral argentino-uruguayo y los Estados del sur de Brasil.
3. LA ORIGINALIDAD DE LA ACCIN
An cuando se podran ofrecer definiciones generales sobre los diversos procesos de integracin en todo el
mundo, cuando podemos instalar la integracin en la globalizacin, etc., permtasenos aventurar que nuestra
experiencia tiene bases histricas particulares que creemos son muy importantes explicitar.
Por ello, accederemos por la "puerta" no tan estrictamente acadmica, pero s sabemos que servir para una
futura historiografa de este proceso y para cuando alguien se decida a analizar la experiencia.
El hombre que incorpor a la Repblica Argentina en el esquema de la economa y le dio carcter a sta de
organizacin en el pas, se llam Dr. Carlos Pellegrini. ste dej establecida una frase cargada de irona que la
experiencia le permite a un hombre de Estado, cuando dijo "...Siempre se tiene la razn...pero siempre al da
siguiente".
La experiencia llevada a cabo en la Regin del Ro Uruguay, hasta ahora, cuenta con ese respaldo irnico de
Carlos Pellegrini. Porque si hubiramos consultado o demandado autorizaciones, aguardando un "s" de los
poderes centrales, todava estaramos en el "Da Anterior".
Bien es sabido que con la aparicin de nuevos espacios polticos supranacionales, as como institucionales y
econmicos, entre los efectos ms significativos podemos observar la aparicin, revalorizada, de las unidades
sociales y polticas. Esto lleva includo problemas desde importantes conflictos en los Estados- Nacin pasando
por los tnico-culturales y los nacionalismos, hasta lo que los prospectlogos se animan ya a anticipar: que en las
prximas dcadas se vern surgir posibilidades an ms extraas cuando pierdan su legitimidad las actuales
fronteras nacionales y sus adversarios empiecen a actuar en el corazn mismo de la zona de paz.
Nosotros, podemos asegurar, que hemos inaugurado (por lo menos en la Regin) unas frmulas originales,
cuando logramos que la Unidad Municipal en la Regin se dispusiera a conquistar nuevos espacios,
que hasta ahora histricamente le fueron total y absolutamente vedados. Como consecuencia del sistema poltico
en vigencia.
Muchos se preguntarn dnde est la frmula original?
Est en que esta experiencia no parti de un cuerpo de propuestas elaboradas previamente, ni de antecedentes
polticos medianamente cercanos, ni de factores internos -como por ejemplo el econmico- que lo impulsara.
Entonces, dnde est la originalidad?
Obviamente si este tema fuera objeto de una investigacin acadmica se encontraran mltiples aspectos desde
los distintos ngulos en que se efectuara la observacin. Pero nosotros vamos a decir que la originalidad estuvo
41
en lo siguiente: saber percibir que las condiciones estructurales estaban dadas. Y apostamos a que la dinmica
de los cambios nos favoreceran frente a las resistencias.
Desde la economa globalizada, la economa electrnica, pasando por la Unin Europea, hasta el compromiso
asumido en el Tratado de Asuncin (que cre el MERCOSUR), todas fueron nuestras piezas.
Simple observacin. Alguien ha acertado al afirmar: "Hoy el tiempo es una variable crtica". Muchos deben
recordar cmo se calific a un lder musulmn -en los das finales de la presencia colonial britnica en la Indiacon quien se trataba de negociar distintas salidas para la descolonizacin y la divisin tnico-religiosa. En
aquellos das un observador lo llam as: "ste es el hombre que tiene una dificultad para cada solucin".
Y
nosotros estamos seguros que si hubiramos demandado una autorizacin para unificar los cinco municipios
uruguayos con los ocho argentinos hacia objetivos interfronterizos, implementar relaciones con el sur de Brasil y
disear acciones en el MERCOSUR, nos hubiramos encontrado con muchsimos funcionarios -que sin haber
vivido en aquellos tiempos de Gandhi- hubieran sido tan complicados como ste.
Nuestra "audacia" consisti en no consultar, pero s consolidar una institucin representativa (el Comit de
Planificacin y Gestin Binacional) con conciencia de su fuerza poltica (los intendentes son un poder poltico). Y
as comenzamos a actuar.
Salvando las distancias del escenario permtanme una licencia histrica: cuando en 1804 Napolen le quit la
corona al Papa Po VII en el momento en que estaba por coronarlo y se la coloc l mismo. Para los historiadores
esto es ya parte de la iconografa que inicia una etapa en la historia moderna, y la visin de ese cuadro famoso
seguramente a nosotros nos ha servido de inspiracin (como smbolo, se entiende)
4. LOS ARGUMENTOS DE LA RESISTENCIA

Vamos a introducirnos tambin en un ejercicio de lo que denominaremos una "Simulacin Terica de Resistencia"
que no hemos obtenido de textos sino de las experiencias. Por eso permtasenos, a modo de sntomas, algunos
ejes argumentales, que son conceptualizaciones representativas, de lo que debimos superar.
Por ejemplo: podamos representar un peligro de disociacin de "poltica de Estado" (que me permito cuestionar
seriamente por aqu lo que es tradicin son las "polticas de gobierno", con algunas raras excepciones). Tambin
podamos representar un "peligro de desintegracin" no slo poltica, sino de lo que suelen llamar "una visin
econmica nacional".
A esta altura -y an con el prejuicio de que se nos pueda observar en estos momentos con desconfianza- jams
hay que olvidar la enseanza de Karl Popper: "lo que distingue esencialmente a un gobierno democrtico es el
hecho de que los ciudadanos se pueden desembarazar de sus gobernantes sin derramamiento de sangre"...Y
adems permtasenos agregar esta irona de la que es autor tambin Popper: "para juzgar a un gobierno hay que
hacerse una pregunta qu dao puede llegar a hacer?..".
Otras de las argumentaciones de las "resistencias" es que la "Constitucin da mandatos al Poder Ejecutivo para
la poltica exterior" y se deduce por extensin que slo los diplomticos estn legal y profesionalmente
capacitados para ello, excluyentemente.
Podra alguien negarse a analizar que todos estos cuestionamientos responden a una realidad actual?
Pensemos tan slo en este escenario: en el que todos, sin ninguna excepcin, ciudadanos, instituciones,
burcratas, poderes, sistemas normativos, etc. estamos en la dimensin "Ciber-espacio" y que con el ejemplo de
INTERNET todas las ortodoxias estn resquebrajndose. Los que juzgaron a Galileo en su ortodoxia
cosmognica tambin crean en las cristalizaciones.
5. MARCO HISTRICO
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Tambin son muy necesarias algunas referencias histricas que dan el marco para la observacin de las
dificultades de lo que buscbamos, como:
Cambio;
"construccin social de las Regiones";
consenso poltico de los intereses;
ingreso a un fuerte proceso de innovacin poltica;
nueva visin espacial;
hacer ingresar al MERCOSUR en una variable que no ha previsto: no tiene polticas regionales.
Hace muy poco tiempo el eminente socilogo uruguayo, Dr. Arocena, deca -en un seminario convocado por la
Universidad de la Repblica- que "la tarea emprendida por los municipios del Ro Uruguay y el Comit de
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Planificacin y Gestin, en busca de la consolidacin de la institucin binacional CODEFRO (Comit para el

Desarrollo de la Frontera), haba demostrado dos sntomas muy significativos:
a. enormes resistencias y
b. enormes dificultades
El Dr. Arocena explicaba que esto se debe a un "orden social heredado muy fuerte todava" y la resistencia de lo
que llam "desterritorializacin del capital". Venimos de un histrico centralismo desde nuestros orgenes
coloniales con Espaa que promovi, luego de la Guerra de la Independencia, la balcanizacin en Amrica Latina
y el reforzamiento de nuevos centralismos que todava existen y muy fuertemente. Y terminaba el Dr. Arocena:
llegamos a nuestros das en que se proclama reiteradamente la "descentralizacin" que es hueca porque aunque
se habla mucho no hay ni recursos para descentralizar, ni polticos que estn convencidos y, por ltimo, los
actores no tienen capacidad de exigir.
Nosotros vamos a agregar antecedentes histricos muy contundentes que son el hilo conductor de los patrones
de lo que hoy todava son determinantes como el escenario institucional.
Uno de los ms grandes hombres de Amrica Latina, un brillante jurista llamado Juan Bautista Alberdi, al que
debemos la esencia de la Constitucin Nacional -ignorado sopechosamente por la historia oficial- estudi,
escribi y trabaj, por lo que l denominaba la "total integracin del territorio argentino" con la modalidad
capitalista en el siglo XIX, la poca de su vida.
Alberdi escribi pginas de impactante lucidez sobre la revolucin de Mayo de 1810: "Fue (...) el coloniaje
porteo sustituyendo al coloniaje espaol. Para Buenos Aires, mayo (se refiere al primer proceso de
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reaccin contra Espaa) significa independencia de Espaa y predominio sobre las provincias (...) Para las
Provincias -contina Alberdi- mayo signific la separacin de Espaa, pero el sometimiento a Buenos Aires".
terminaba diciendo: "Sometimiento a Buenos Aires: reforma del coloniaje pero no su abolicin (Alberdi).
Para Alberdi esta ambicin de Buenos Aires creaba dos pases distintos bajo la apariencia de uno solo:
el Estado-Metrpolis, Buenos Aires, y el pas vasallo, la Repblica. "Uno gobierna, el otro obedece; el uno goza
del tesoro el otro lo produce; el uno es feliz, el otro miserable; el uno tiene su renta y su gasto garantido; el otro no
tiene seguro su pan". Alberdi fue un permanente exiliado. Como se acaba de decir hace muy pocos das: "Alberdi
fue el perenne exiliado, pero la mente ms brillante que produjo este pas que habl desde el dolor del interior
derrotado porque, explic que en la Argentina la insercin en la modernidad no slo se dio en el modo de lo
subalterno, sino que subalterniz a la mayora del territorio...".
En este contexto, como lo expresa el Dr. Arocena, nos hemos debido poner en movimiento. Lo que se
comprender no ha sido nada fcil. Si bien esto ha sido una referencia al territorio de la Argentina, no se
diferencia de la situacin para el Uruguay.
6. VIEJOS CONCEPTOS DE FRONTERA. LA VISIN MILITARISTA

Nuestra propuesta, como fue unificar los intereses regionales histricos muy fuertes- posiblemente la frontera que
en muchos aspectos cumple con exactitud los componentes de lo que se denomina tcnicamente "Espacios
Continuos" por una profunda unidad cultural, histrica y de intereses, como no existe otra frontera de la Argentina
y del Uruguay- tuvo, adems de lo que Weber analiza en sus conceptos sobre el Estado y tambin para los
gobiernos, en aquello de que no siempre "la legalidad conlleva la legitimidad".
Nosotros cumplimos estrictamente con los dos elementos. Desde el anlisis de la representatividad poltica,
desde el anlisis de la nueva concepcin de la administracin local y su valor democrtico, y desde una
interrelacin social y cultural sin un sntoma de conflicto, pero al contrario con una muy imbricada historia comn.
Si hasta los ltimos tiempos hemos vivido la contradiccin que tras una enorme cantidad de discursos de
"fraternidad", tras la construccin de tres puentes que unifican ambas orillas, se fue diluyendo una unificacin con
estrechos lazos familiares y crendose la irnica situacin que con todos estos discursos de fraternidad y estas
pseudo-construcciones de unidad lo que se fue montando es algo as como que "ramos hermanos unidos por la
espalda y desunidos por los puentes".
Tampoco hay que olvidar que venimos de una tradicin implantada en viejas concepciones militares -que fueron
durante muchos aos la prevalencia del diseo de nuestras naciones- de lo que se denominaba "peligro de los
vecinos", "la frontera como seguridad", etc. Estos ejercicios en las bibliotecas de los Estados Mayores hoy con
slo pensar lo que significa un chip como mnimo producen risa.
Karl von Clausewitz y Erich Lundendorff sostenan que para la guerra el propio orden poltico tena que estar
subordinado al militar. Y la frontera era una de las claves fundamentales. Este diseo dur por muchos aos.
Hoy -aunque parezca redundante- pensemos en qu es la frontera. Ubiqumonos en que la expansin explosiva
del volumen de informacin (incluyendo la desinformacin) que se desplaza por todo el mundo ha pulverizado
aquellas concepciones.
La revolucin de los ordenadores, la multiplicacin de los satlites, la difusin de las fotocopiadoras, los
videograbadores, las redes electrnicas, las bases de datos, los aparatos de fax, las transmisiones directas por
satlites, la televisin por cable y decenas de otras tecnologas son el nuevo espacio...(Toffler, 1993, pg. 226).
Entonces, cul es la frontera?
En 1995, en nuestra vida poltica, an con esta revolucin, todava quedan fuertes resistencias basadas en
aquellas teoras. Tan slo debemos pensar, en el paso de la historia -en la que nosotros hoy somos actores- que
estas fronteras no tienen nada que ver con aquella.
Pero s ha dejado una fuerte internalizacin en el sistema que nos cuesta desmontar sin querer ser demasiado
excntricos y esta es una labor que es como una asignatura pendiente que tenemos. Porque el tema de la
frontera es por donde pasa una de nuestras mayores dificultades tras la maraa increble de intereses
personales, grupales, institucionales y los escudos crpticos normativos.
7. LDERES Y PARTICIPACIN?
Nosotros iniciamos este ejercicio en el sector que algn socilogo denominara "en la superestructura" o "en la
cspide de la prmide". Pero tuvimos -las personas privilegiadas que cumplimos roles de liderazgo- tambin en
este nivel, muchas dificultades, porque con el mximo de sinceridad y de transparencia debemos decir -y que nos
sirva para un anlisis de crtica creadora- que los actores polticos y la mayora de los lderes sociales y
econmicos tampoco estaban entrenados para desarrollar la innovadora tarea.
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Y cul fue el ejercicio? Bajo el valioso paraguas de la confiabilidad que se nos otorg avanzamos muchas veces
ms all de lo imaginado. Y dio muy buenos resultados. Porque la realidad nos fue asegurando que obtenamos
garantas ante la visualizacin de los xitos.
Tambin nos enfrentamos al delicado problema de cmo lograr "una conciencia social" con la adecuada
informacin para la poblacin.
No hemos contado con la participacin activa de los medios de prensa. Posiblemente en este nivel tampoco
haba una preparacin para la percepcin de lo que se emprenda. De cualquier modo se decidi esperar unas
etapas ms avanzadas para no abrir conflictos; o mejor dicho, conflictos derivados de la incredulidad
consuetudinaria existentes en nuestras sociedades por los reiterados fracasos de las promesas de los gobiernos
centrales y la no participacin en las decisiones, etc.
Otras de las cuestiones fue preguntarnos, en esta tarea de integracin fronteriza y de formulacin de un proceso
de desarrollo social y econmico, quin o quines deberan tener preeminencia entre los lderes individuales o
institucionales de la Regin. Optamos por la siguiente frmula: para este tipo de proyectos hay que partir de un
axioma: una muy buena descripcin y anlisis de la situacin. Pero no podamos encargar, por ejemplo, a
economistas un diseo global, porque caeramos en una visin sectorial. Lo conveniente es analizar los
problemas que plantean los economistas, los socilogos, los administradores, los culturlogos, etc., dentro de una
visin global.
8. LA ESTRATEGIA MONNET
Por fin hace poco tiempo se ha recordado a Jean Monnet, paciente hacedor de acuerdos desde el comienzo
mismo de la integracin europea, a principios de los aos '50. Monnet asuma tres cosas que an no estn del
todo presentes entre nosotros, ni en el MERCOSUR ni en nuestra regin.
Primero: que las personas de aquella imaginaria mesa contemplaban -sin duda con encontrados intereses y
situaciones divergentes- un horizonte de unin a largo plazo.
Segundo: que las discusiones deban marchar paso a paso, sin sobresaltos ni improvisaciones, pues una vez
obtenido el acuerdo, el mismo deba servir de cimiento para consensos posteriores.
Tercero: que una vez instalado el acuerdo todo el poder institucional (de los Estados) deba apoyar y consolidar
su vigencia.
Jean Monnet dio un ejemplo de horizonte, mtodo de consenso y poder institucional como gran procedimiento.
Los trece municipios del Ro Uruguay lograron el 14 de octubre de 1994 que los gobiernos de Argentina y del
Uruguay suscribieran las Cartas Reversales, mediante las cuales se cre la Comisin Binacionaal CODEFRO,
que haba sido imaginado por los Presidentes de ambos pases, Julio Mara Sanguinetti y Ral Alfonsn en 1985
en el Acta de Colonia.
CODEFRO tiene la extraordinaria innovacin que es una institucin binacional -dentro del MERCOSUR, ademsa la que han ingresado como miembros titulares cuatro delegados que representan los intereses directos de los
municipios. CODEFRO, que ha tenido un fuerte respaldo oficial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
desde los orgenes del proyecto, es el primer ejercicio piloto de integracin fronteriza en el MERCOSUR que ya
ha dado sus primeros pasos.
Y
este -a pesar de las enormes resistencias que todava deberemos enfrentar- es el primer triunfo objetivo de esta
experiencia que he relatado.
Creo que el pensamiento de Jean Monnet nos ha servido mucho.
9. LA CRISIS DE LOS PARADIGMAS: EL MARCO ACTUAL QUE NOS CONTIENE

Por ltimo y aunque sea un poco de academicismo, queremos dejar puntualizado en qu marco nosotros
visualizamos la tarea realizada y los problemas futuros:
Bien es sabido que estamos en medio de lo que se denomina "crisis de paradigmas" con las consecuencias de
las distorsiones en las escalas tradicionales, en los problemas sociales, econmicos y polticos. Apuntaremos
algunos:
La globalizacin de las comunicaciones y la velocidad en tiempo real de la informacin (Masuda, 1980;

Hemelink, 1980)
La trasnacionalizacin de la economa con los cortocircuitos en la interaccin entre la economa primaria y la

industrial; entre los procesos de produccin y el empleo. Aparicin de inditas interrogantes entre la velocidad
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del capital y la circulacin demogrfica, la aparicin de nuevas formas de empleo y desempleo,, y hasta la
mutacin de la nocin del trabajo (Rada, 1989).
La reconfiguracin de la praxis poltica, de su organizacin y de los canales de participacin social antes
inditas demandas vinculadas a la innovacin social y el cambio tecnolgico (Godinez, 1986).
La reconfiguracin del orden internacional y la organizacin de bloques regionales transfronterizos con
fisonomas inciertas ante la rpida mutacin de la circulacin del poder (Motta, 1989).
La crisis de la escala de los Estados-Nacin aprisionados, por un lado, por una economa fuertemente
industrializada, muy compleja, veloz e integrada, y por otro, una muy fuerte tendencia a la fragmentacin
interior impulsada por la postergada resolucin de los conflictos tnicos, religiosos, locales, etc. disimulados
por estructuras de gobernabilidad muy abarcadoras y rgidas (Motta, 1989).
Todo ejercicio de integracin -en cualquier dimensin- no puede escapar a estos procesos. Nosotros tampoco.
Pero s ya comenzamos a andar por un tiempo en que se estn acabando las "democracias delegadas" y las
legtimas son las "democracias participativas". Sin esto no hay integracin vlida y duradera.
BIBLIOGRAFA ALBERDI,
Juan Bautista
Escritos pstumos, Tomo V. (Cfr. Jos Pablo Feinmann)
MOTTA, Ral D.; FORD HURTADO, Alberto; PETRIELLA, ngel

1992. "Sistemas polticos, poder y sociedad". (Estudio de casos en Amrica Latina). Caracas: Asociacin
Latinoamericana de Sociologa/Editorial Nueva Sociedad
PIRENNE, Henri
1933. Historia Econmica y Social de la Edad Media. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
TACCONE, Juan Jos; CARRICART, Hctor A.; SEZ, Roberto (Consultores)
"Actualizacin y adaptacin de la Comisin de Cooperacin para el Desarrollo de Zonas de Frontera"
(CODEFRO). Proyecto 487/93, Instituto para la Integracin de Amrica Latina (INTAL)/ Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).
TOFFLER, Alvin y Heidi
1994. Las Guerras del Futuro (La supervivencia en el alba del siglo XXI). Barcelona: Plaza-Jans Editores.
LA EXPERIENCIA DE INTEGRACION FRONTERIZA CHILENO-ARGENTINA
Patricio PRIETO GANDARA

ABOGADO, DIRECCIN AMRICA, ESCRITORIO ARGENTINA, MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES, SANTIAGO, CHILE.
1. COMERCIO Y TRANSITO TRANSFRONTERIZO EN EL CONO SUR. ACTIVIDADES DE COOPERACION: TIPO

Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO, MODALIDAD DE PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES LOCALES.
GESTION DE LOS PASOS DE FRONTERA.
El tema sobre el cual se nos ha pedido disertar en esta ocasin, lo entendemos como la integracin fsica entre
Chile y Argentina, es decir, el mejoramiento vial y de infraestructura caminera tanto en los pasos cordilleranos
como en los caminos locales que conducen a los mismos, incluyendo tambin el mejoramiento de la
infraestructura portuaria en cada caso.
Entendida de la manera anterior, la integracin fsica constituye el paso indispensable para mejorar el intercambio
comercial entre los dos pases, sin perjuicio de los acuerdos comerciales celebrados entre los dos gobiernos,
para mejorar, impulsar, inducir a lo que en Chile y Argentina se ha denominado Cooperacin Econmica. En otras
palabras, las reglas del juego, el trazado de la cancha, que hacen las autoridades gubernamentales para mejorar
la operatividad de los mercados comerciales entre particulares de ambos pases.
Efectuadas estas aclaraciones, haremos a continuacin un brevsimo recuerdo de lo que ha sido la integracin
fsica y la cooperacin econmica en la historia de las relaciones bilaterales entre Chile y Argentina.
Debemos comenzar diciendo que la frontera entre Chile y Argentina se extiende por ms de 4.000 kilmetros y
que la experiencia de integracin fronteriza entre ambos pases se remonta a los tiempos coloniales, incluso hay
conocimiento de experiencias llevadas a cabo por los indgenas antes del Descubrimiento de Amrica. El camino
del Inca abarcaba tambin territorios del Norte de Chile.
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En los tiempos de la colonizacin espaola hay numerosos antecedentes de integracin fsica y comercial del
conjunto de territorios que comprenda la Gobernacin del Ro de la Plata y la Gobernacin del Reino de Chile.
Diego de Almagro descubri a Chile a travs del paso cordillerano conocido hoy con el nombre de San Francisco
y que conecta a la Argentina (Catamarca-La Rioja) con Chile (Valle de Copiap), actual 3 a Regin.
El Ejrcito Libertador de Los Andes, conformado por fuerzas chilenas y argentinas, mandado por los Generales
O'Higgins y San Martn, atraves por el paso de Los Patos, en la zona cordillerana central de Chile, y libr la
batalla de Maip que dio la libertad definitiva a Chile.
Desde los das de la Independencia hasta la fecha, han sido numerosos los acuerdos que podran caber en la
categora de materias atingentes a la integracin fsica y econmica entre Chile y Argentina.
Como ejemplos de lo anterior podramos sealar las siguientes:
Tratado de Amistad, Alianza, Comercio y Navegacin, entre las Repblicas de Chile y de las Provincias
Unidas del Ro de La Plata, suscrito el 20 de noviembre de 1826, en Santiago;
Tratado de Paz, Amistad, Comercio y Navegacin, suscrito en Santiago el 30 de agosto de 1855;
Convenio sobre el trfico de Ferrocarriles (Santiago, 17.10.1887);
Convenio para la construccin y conservacin de un camino carretero por Uspallata (Santiago, 8 de febrero
de 1894);
Protocolo para solucionar las dificultades producidas entre los ferrocarriles trasandinos chileno y argentino
sobre distribucin de fletes por transporte directo de carga entre Los Andes y Mendoza (Santiago, 30 de
septiembre de 1917);
Convenio sobre Polica Fronteriza (Buenos Aires, 13.10.1919);
Modus-Vivendi Comercial (Mendoza, 2.2.1932);
Tratado de Comercio (Buenos Aires, 3.6.1933);
Convenio sobre intercambio intelectual y cultural (Buenos Aires, 2.7.1935);
Convenio relativo al trfico de frutas o productos en las regiones fronterizas (Buenos Aires, 2.7.1935)
Acuerdo para abastecer el mercado argentino con nitrato de sodio de Chile (Buenos Aires 12.4.1943);
Convenio sobre trnsito de pasajeros (Buenos Aires, 11.6.1946);
Convenio sobre Cooperacin Econmica y Financiera y Unin Aduanera (Buenos Aires, 13.12.1946).
Convenio Comercial (Buenos Aires, 9.4.1952);
Acuerdo sobre intercambio de cobre chileno y ganado vacuno argentino (9.4.52);
Convenio sobre resguardo de bosques fronterizos contra incendios (Santiago 29.12.1961);
Acuerdo sobre trnsito fronterizo de vehculos (Buenos Aires, 22.10.62);
Acuerdo para la construccin de un camino entre San Juan (Argentina) y Coquimbo (Chile);
Acuerdo de Sanidad animal sobre fiebre aftosa (Buenos Aires, 11.9.1967);
Convencin sobre recursos hidrolgicos (Santiago 26.06.1971);
Convenio Laboral entre Chile y Argentina (Antofagasta, 17.10.71);
Comisin Mixta Chileno-Argentina de Integracin Fsica (Puerto Montt, 28.4.1973);
Acuerdo sobre el mantenimiento de los caminos internacionales de vinculacin (Buenos Aires, 3.9.1976);
Convenio de Cooperacin Econmica (Santiago 13.11.1976);
Acuerdo sobre intercambio de piezas y partes en el sector automotriz (Santiago, 13.11.1976);
Acuerdo relativo a uso recproco de puertos y zonas francas (Santiago, 13.11.1976).
Sin embargo, no hay duda alguna que desde la suscripcin del Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Argentina,
elaborado dentro de la Mediacin de Su Santidad Juan Pablo II, en 1984, y especialmente despus del ao 1990
en que ambos pases son regidos por Gobiernos democrticos, la integracin fronteriza y el incremento del
comercio entre ambos pases, abarcando incluso otros campos de la relacin bilateral, ha tenido un auge
extraordinario, como se ir relatando a continuacin. .
Como es bien conocido, en el ao 1979, despus de serios problemas limtrofes en la zona austral, Chile y
Argentina recurrieron a la Mediacin de Su Santidad Juan Pablo II, en conformidad a sendas Actas que se
suscribieron entre el Representante de S.S. el Papa, el Cardenal Antonio Samor, y los Ministros de Relaciones
Exteriores de Chile, Hernn Cubillos y de Argentina, Carlos Washington Pastor. Las Actas correspondientes se
firmaron en la ciudad de Montevideo el 8 de enero de 1979. Es por eso que hoy se las denomina como Actas de
Montevideo.
Al auor de esta ponencia le toc vivir muy de cerca los acontecimientos anteriores y los que le siguieron, pues
form parte de la Delegacin chilena, en su calidad de experto, en las Negociaciones de la Mediacin Papal, que
culminaron con la suscripcin en la Santa Sede del Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Argentina de 1984.
Importantsimas son de sealar en el tema que nos preocupa las ideas de Su Santidad Juan Pablo II en el sentido
de manifestarnos en numerosas oportunidades, que ningn Tratado, por perfecto que fuera jurdicamente, podra
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conseguir una paz duradera, si alrededor del mismo no se teja en la relacin bilateral de ambos pases, una
malla de intereses recprocos tan importante, que resguardara e impidiera cualquier atisbo de intereses blicos en
el futuro.
Para conseguir lo anterior, el Papa consign en el Tratado de Paz y Amistad, el artculo 12 del mismo, y bajo el
epgrafe "Cooperacin Econmica e Integracin Fsica" expres lo siguiente: "Las Partes acuerdan crear una
Comisin Binacional de carcter permanente con el objeto de intensificar la cooperacin econmica y la
integracin fsica. La Comisin Binacional estar encargada de promover y desarrollar iniciativas, entre otros,
sobre los siguientes temas: sistema global de enlaces terrestres, habilitacin mutua de puertos y zonas francas,
transporte terrestre, aeronavegacin, interconexiones elctricas y telecomunicaciones, explotacin de recursos
naturales, proteccin del medio ambiente y complementacin turstica".
"Dentro de los seis meses de la entrada en vigor del presente Tratado, las Partes constituirn la Comisin
Binacional y establecern su reglamento".
Es pues el artculo anterior el Acta de Nacimiento de la Comisin Binacional que es la responsable del gran auge
de la excelente relacin bilateral y del importantsimo aumento de la integracin fsica y cooperacin econmica
que se ha producido en forma explosiva entre Chile y Argentina desde esa fecha.
Como se puede observar de la lectura del artculo 12 anterior, la Comisin Binacional es de "carcter
permanente" y su objetivo es "intensificar", es decir, ya exista una cooperacin econmica e integracin fsica
para ocuparse de una serie de iniciativas, que el artculo cita de manera ejemplar, al comenzar su enumeracin
con la expresin "entre otras".
La Comisin Binacional se constituy oficialmente en octubre de 1985 y estableci su propio reglamento, que en
sntesis dispuso la creacin de dos Secretaras Ejecutivas de Cooperacin Econmica e Integracin Fsica en
ambos gobiernos, los cuales, al reunirse anualmente, constituiran la Comisin Binacional.
Sin embargo, a pesar de que se realizaron las reuniones anuales previstas en el reglamento, no es sino hasta el
ao 1990, cuando se produce el explosivo proceso de integracin fsica y cooperacin econmica entre Chile y
Argentina, y esta situacin no se da por causalidad, sino porque en el referido ao asume el primer gobierno
chileno en democracia, el del Presidente Patricio Aylwin que junto al Presidente argentino, Carlos Sal Menem, le
dan el vigoroso impulso para llevar adelante la exitosa poltica de integracin que hoy contemplamos.
Desde la visita que el Presidente Menem realiz a Chile entre el 27 y el 29 de agosto de 1990, se
institucionalizaron estas visitas presidenciales que se realizaron inmediatamente despus de las reuniones
anuales de la Comisin Binacional, lo que les dio a stas la fuerte validez poltica que le imprimieron los
Presidentes quienes dieron de inmediato instrucciones precisas a sus autoridades para que llevaran adelante las
proposiciones de la Comisin Binacional.
Con ocasin de la visita anterior se firmaron los siguientes convenios bilaterales, que posteriormente, en el da de
hoy se han perfeccionado como Tratados Internacionales, aprobados por los correspondientes Parlamentos.
Bases generales para la suscripcin de un Acuerdo de Complementacin Econmica;
Tratado sobre Medio Ambiente y sus dos Protocolos Especficos de Proteccin al Medio Ambiente Antrtico y
Recursos Hdricos Compartidos;
Convenio de Promocin y Proteccin de Inversiones;
Acuerdo que autoriza a familiares dependientes de Personal Diplomtico y Consular a realizar tareas
remuneradas,
Acuerdo para la Cooperacin entre Carabineros de Chile y Gendarmera Nacional Argentina;
Acuerdo que modific el Convenio de Trnsito de Pasajeros de 1947;
Convenio sobre Prevencin y Represin del Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas; y
Convenio sobre reconocimiento de Ttulos de Nivel Bsico y Secundario.
En materia de Integracin Fsica se form el denominado Grupo Tcnico Mixto (G.T.M.), constituido por
autoridades superiores de los Ministerios de Vialidad y de Cancillera de ambos pases, que se ocupan de realizar
los estudios tcnicos para determinar las obras de infraestructura ms importantes que se necesitan para hacer
ms fluido y fcil el trnsito entre una y otra Repblica, especialmente en el transporte vial, sin dejar de lado el
que se refiere al transporte ferroviario.
El referido G.T.M., que se rene casi una vez al mes, se ocup en primer lugar de hacer un catastro de los pasos
cordilleranos existentes entre Chile y Argentina, llegando a concluirse que eran ms de 50.
Dada la gran cantidad de pasos detectados, se hizo una seleccin de los mismos, en consideracin a sus
mejores infraestructuras, a la importancia de las Regiones y Provincias que comunicaban y al mayor volumen de
trfico que sustentaban.
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La labor anterior se materializ en un estudio muy completo en el que se eligieron 12 pasos a los que se llam
prioritarios en el referido estudio, el cual se denomin a su vez, Plan General Maestro de Pasos Fronterizos entre
Chile y Argentina.
En el Plan General Maestro se estudiaron todas las caractersticas fsicas de los pasos, calidad de los caminos
existentes, altura, condicin climtica, etc., definiendo las obras de infraestructura que deban construirse a cada
lado de la cordillera y la confeccin de un calendario de los trabajos a realizar, de modo de terminar los mismos
en un plazo de cinco aos.
Los 12 pasos prioritarios que se eligieron fueron de Norte a Sur los siguientes:
Jama, que une la Provincia argentina de Jujuy con la I a y la IIa Regiones chilenas, puertos de Arica, Iquique y
Antofagasta;
Sico, que une la Provincia argentina de Salta tambin con la I a y la IIa Regiones chilenas y accediendo a los
mismos puertos sealados en el paso anterior;
San Francisco, que une las Provincias argentinas de Catamarca y La Rioja con la 3 a Regin de Chile, Valle de
Copiap, puertos de Caldera y Chaaral;
Aguas Negras, que une la Provincia argentina de San Juan con la 4 a Regin de Chile, puerto de Coquimbo;
Sistema del Cristo Redentor, que une la Provincia argentina de Mendoza con la V a Regin de Chile y Regin
Metropolitana, puertos de Valparaso y San Antonio;
Pehuenche,que une el sur de la Provincia argentina de Mendoza, Malarge, con la VII a Regin de Chile;
Pino Hachado, que une la Provincia argentina de Neuqun con la 9 a y la 10a Regiones de Chile, Temuco y
Valdivia, puertos de Corral y Puerto Montt;
Cardenal Samor, que une la Provincia argentina de Neuqun-Bariloche con la 9 a y la 10a Regiones chilenas,
accediendo a los mismos puertos sealados en el paso anterior.
Huemules y Coyhaique Alto, que unen la Provincia argentina de Chubut con la 11a Regin de Chile, Coyhaique y
Puerto de Chacabuco;
Integracin Austral y San Sebastin, que unen las Provincias argentinas de Santa Cruz y Tierra del Fuego con la
12a Regin de Chile y puerto de Punta Arenas.
Todas las infraestructuras de estos pasos se han ido mejorando a travs de estos aos e incluso para acelerar su
construccin o reparacin se estn buscando actualmente financiamientos binacionales de los Organismos
Internacionales de Crdito.
En la ltima Declaracin Presidencial de 1994 se acord un Acta Especial sobre Integracin Fsica, que se
traduce en mejorar las disponibilidades de financiamiento pblico, privado o internacional, para acelerar el Plan
Maestro General de Pasos Priorizados. Se contempla asimismo efectuar las inversiones necesarias para
desarrollar y mejorar con carcter urgente los pasos de Sico y Jama.
Concluir en 1995 los estudios de prefactibilidad del Tnel de Baja Altura Juan Pablo II; realizar un estudio de
prefactibilidad sobre la vinculacin ferroviaria Zapala (Argentina)- Lonquirnay (Chile)- pasos Huemules y
Coyhaique Alto, terminar la parte argentina hasta Comodoro Rivadavia; e igual cosa con respecto a las carreteras
que comunican con los pasos Integracin Austral y San Sebastin.
La construccin de infraestructura ms importante que se ha planificado hacer hasta la fecha, es la que se ha
denominado Tnel a Baja Altura Juan Pablo II que unira el sector de Juncal en Chile (Los Andes) con Los
Horcones (Argentina).
Este Tnel a Baja Altura reemplazara el actual tnel carretero del Sistema del Cristo que por su altitud sufre las
consecuencias de los temporales de nieve en el invierno, con los consiguientes das sin operar. El que se ha
planificado est ms o menos en la cota de los 2.000 mts; por lo cual el trnsito no sera interrumpido por las
tempestades invernales.
El nuevo tnel al que nos referimos tendra una extensin de 20 a 25 kms y sera ferroviario para transportar los
automviles particulares, los buses de turismo y los camiones de transporte, los cuales incluso podran continuar
en ferrocarril, entroncando con la red nacional chilena hacia los puertos de Valparaso y San Antonio, eliminando
el atochamiento que hoy se produce con las entradas camineras hacia dichos puertos.
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La posibilidad de construir el tnel est sometido en este momento al estudio de una firma de ingenieros
austracos que determinar la factibilidad de la construccin y la alternativa de otros pasos en caso de no
construirse el tnel.
Se ha sabido extraoficialmente que el estudio antes referido est pronto a terminarse y que en principio sera
favorable a la construccin. Sin embargo, el costo ascendera ms o menos a 500 millones de dlares, lo que
hara sopesar la materia con ms cuidado a los gobiernos.
Al respecto se est estudiando la posibilidad de obtener parte del financiamiento internacional a travs del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) o del Banco Europeo de Inversiones (BEI); la otra parte debera ser financiada
por los gobiernos y posiblemente se concesionara a privados.
Dentro del rubro de la Integracin Fsica es digna de destacar la primera obra de ingeniera, construida en
conjunto por chilenos y argentinos: se trata del puente sobre el Ro Encuentro (provincia chilena de Palena y
Chubut argentina) que fue inaugurado el 3 de febrero de este ao por el Ministro de Relaciones Exteriores
argentino y el Ministro de Obras Pblicas de Chile en una solemne ceremonia que cont con la concurrencia de
otras autoridades de importancia de ambos pases.
Dentro de la relacin bilateral chileno-argentina se han acordado en principio tres corredores biocenicos, a
saber: el corredor norte que comprende los pasos Jama y Sico, el corredor central que comprende el paso Cristo
Redentor y el corredor sur que comprende del Puerto de Chacabuco (11a Regin chilena-Coyhaique) a Comodoro
Rivadavia (Provincia de Chubut).
Estos corredores fueron sealados con especial nfasis en el Acta de Integracin Fsica que suscribieron los
Presidentes Frei y Menem el ao 1994. A este respecto, la Repblica Argentina est especialmente interesada en
salir al Ocano Pacfico, con especial direccin a la zona Asia-Pacfico. Chile, por su parte, tambin est
interesado, por considerar que puede llegar a constituirse en un importante vendedor de servicios por este
comercio argentino en la indicada direccin de los mercados asiticos del Pacfico.
2. GESTION DE LOS PASOS DE FRONTERA
Con el objeto de optimizar la operatividad de los pasos prioritarios de frontera. se han establecido entre Chile y
Argentina cuatro Comits de Frontera que tienen por misin reunir por lo menos dos veces a1 ao a los
funcionarios que operan en la frontera, tales como los de servicios de Aduana, de Migraciones, de salud animal y
vegetal, de transportes, de polica, etc., y representantes de las Cancilleras para conversar acerca de las trabas
que han notado en la fluidez del trfico de personas y mercaderas y negociar sobre la mejor manera de
solucionar estos problemas, de manera de hacer cada da ms expedito el trnsito a travs de la frontera. Los
Comits de Frontera elevan a la Comisin Binacional las proposiciones de cambio que se han acordado con sus
pares.
Los cuatro Comits de Frontera se agrupan de la siguiente forma:
1 Comit de Frontera NOA- Norte Grande. Comprende los pasos Jama, Sico y San Francisco, por lo cual su
jurisdiccin abarca la 1a, IIa y la IIIa Regiones de Chile y las Provincias argentinas de Jujuy, Salta, Tucumn,
Catamarca y La Rioja.
2 Comit de Fronteras Cristo Redentor. Comprende los pasos Aguas Negras, Sistema del Cristo Redentor y
Pehuenche, por lo cual su jurisdiccin abarca la IV a, Va y la VIIa Regiones de Chile y las Provincias argentinas de
San Juan y Mendoza.
3 Comit de Fronteras Regin de Los Lagos. Comprende los pasos de Pino Hachado, Cardenal Sarnor,
Huemules y Coyhaique Alto, por lo cual su jurisdiccin abarca la VIII a, IXa, Xa y XIa Regiones de Chile y las
Provincias argentinas de Neuqun, Ro Negro y Chubut.
4 Comit de Fronteras Integracin Austral. Comprende los pasos Integracin Austral y San Sebastin, por lo cual
su jurisdiccin abarca la 12a Regin de Chile y las Provincias argentinas de Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Cada uno de los cuatro Comits de Fronteras antes indicados se han venido reuniendo regularmente dos veces
al ao, alternndose las sedes entre el territorio chileno y el argentino.
Como se expres anteriormente, los Comits de Fronteras fueron ideados en un primer momento para que se
reunieran los representantes de los servicios de frontera y de Cancillera y tratarn los temas que les son propios
para hacer cada vez ms expedito el trnsito a travs del respectivo Paso de fronteras, es as como se han
mejorado una serie de aspectos como, por ejemplo, la adopcin de un Formulario Unico de Personas, un
formulario nico para vehculos, una tarjeta del tripulante, el cobro de tarifas en una sola moneda, la eliminacin
del salvoconducto, la eliminacin del requisito de visacin consular en el viaje de menores, la instalacin de
mquinas especiales para detectar si se trasladan mercaderas prohibidas, etc.
50
A pesar de lo dicho anteriormente, en el sentido de que los Comits de Fronteras seran para que se reunieran los
funcionarios de los servicios de frontera de ambos pases, poco a poco fueron tomando cuerpo la
institucionalizacin de reuniones paralelas de lo que se podran denominar las fuerzas vivas de las Provincias
argentinas y de las Regiones de Chile, tales como comerciantes, productores, industriales, agricultores,
empresarios tursticos, transportistas, representantes portuarios, rnineros, etc., que bajo la presidencia de los
respectlvos Intendentes y Gobernadores produjeron un acercamiento extraordinario entre las Regiones y las
Provincias, conversaron entre ellos y propusieron a las autoridades centrales una serie de iniciativas de ndole
netamente regional o provincial. Es importantsimo el conocimiento personal adquirido por las autoridades de
cada pas y en general por los actores de la vida diaria, lo que ha facilitado enormemente la integracin y
cooperacin econmica correspondiente. Incluso las autoridades conversan directamente para solucionar
problemas mediante todos los medios modernos de comunicacin, tomando iniciativas para reunirse en
seminarios, exposiciones, eventos deportivos, educacionales, profesionales, etc.
Otras de las frmulas para mejorar la gestin de los pasos de frontera ser la que se conseguir a travs de lo
que se han denominado "Complejos Fronterizos Integrados" que consiste en que los funcionarios de frontera de
cada pas trabajen en un solo edificio ubicado en uno u otro pas, con lo cual la doble detencin que debe
efectuarse actualmente en un viaje se reducir solamente a una, en la que sus antecedentes sern revisados por
los funcionarios de cada pas en forma continua y coordinada y en que las posibles diferencias que se produzcan
podran ser solucionadas de inmediato.
Al respecto, para que estos Complejos Fronterizos Integrados funcionen es necesario dotar a los funcionarios de
un estatuto jurdico especial que los faculte para ejercer sus funciones en territorio extranjero y a la vez que ese
territorio permita que se ejerzan las funciones. El estatuto respectivo ya ha sido redactado por lo cual
probablemente este ao se pondrn en funciones los Complejos Fronterizos Integrados. Es posible que el primero
de ellos se instale en el Complejo Fronterizo argentino "Los Horcones" que es el correspondiente del paso del
Cristo Redentor que comunica la Provincia argentina de Mendoza con la V a Regin de Chile Esta posibilidad ya se
ha conversado, por cuanto el Complejo "Los Horcones" es una construccin muy ampla y moderna que recin ha
sido puesta en funciones.
Otros Complejos Integrados podran estar en los pasos Integracin Austral y San Sebastin que comunican las
provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego con la Duodcima Regin de Chile y cuyas construcciones datan
tambin de este ano. En este caso seran las autoridades fronterizas argentinas las que se trasladaran a trabajar
a los Complejos chilenos.
Adems de lo anterior, Chile est negociando su calidad de pas de trnsito hacia el Pacfico asitico en un Grupo
Multilateral Regional que est formado por los siguientes pases: Brasil, Paraguay, Uruguay, Per, Bolivia y Chile.
En este Grupo se trata precisamente de los Corredores Biocenicos que van desde Sao Paulo, pasando por el
Matto Grosso brasileo e indistintamente a travs de Paraguay, Bolivia y Argentina, pudiendo hacerse tambin en
empalme hacia Per-Puerto de Ilo.
Chile bilateralmente, y tambin a travs de la Secretara del indicado Grupo Multilateral, ha invitado en numerosas
oportunidades a Argentina para que participe en el mismo, sin embargo hasta la fecha no se ha integrado.
Recientemente, a fines del mes de septiembre pasado, se reuni en Montevideo el Grupo de Integracin Fsica
del MERCOSUR-Chile en el que se trat el tema al que nos referimos.
En todo caso existe una fuerte voluntad poltica de los pases indicados de llevar adelante la idea de los
Corredores Biocenicos para un mayor auge del comercio y trnsito transfronterizo en el Cono Sur.
3. LAS RELACIONES ECONOMICAS
Donde se pueden observar con mayor claridad los beneficios del buen estado de la vinculacin bilateral es en el
mbito de las relaciones econmicas. Prcticamente todos los sectores involucrados han evolucionado
positivamente, destacando en los ltimos aos los avances registrados en el intercambio comercial y en las
inversiones directas de capitales chilenos en distintas actividades productivas y de servicios de Argentina
4. COMERCIO
La evolucin del comercio bilateral ha sido francamente muy importante. las exportaciones chilenas a Argentina,
que en 1989 alcanzaban los 110 millones de dlares, llegaron en 1994 a los 637 millones de dlares, mientras
que el intercambio comercial, en el mismo perodo, subi de 508 millones a casi 1.600 millones de dlares. Con
este nivel, Argentina es hoy el cuarto socio comercial de Chile en el mundo, lo que refleja la dinmica evolucin
que el flujo de bienes y servicios ha alcanzado desde el retorno a la democracia en Chile y como respuesta a los
acuerdos alcanzados en materia de complementacin econmica e integracin fsica.
51
Asimismo, este fuerte desarrollo del comercio constituye un claro indicador de la confianza que los sectores
privados de ambos pases tienen en el proceso global de la integracin bilateral y en la paz como pilar
fundamental del desarrollo entre los dos pases.
Comercio bilateral argentino-chileno, 1989-1995 (en millones de dlares)
Ao
Exportaciones
Chilenas
Importaciones
Chilenas
Balanza Comercial
Intercambio
Comercial
1989
110,1
398,8
-288
508,9
1990
113,5
503
-389,5
616,6
1991
257,4
553,7
-296,3
811,2
1992
461,5
633,6
-172
1.095,1
1993
588,9
508,8
8,1
1.169,8
1994
637,1
954,7
-317,3
1.591,8
1995(*)
288,9
628,4
-339,4
917,3
(*) Cifras correspondientes al perodo enero-junio

En el primer semestre del ao 1995, el intercambio comercial chileno-argentino registra un incremento del 45%
con respecto a igual perodo de 1994, que si bien es deficitario para Chile, ello est explicado por los fuertes
incrementos en las importaciones de petrleo argentino desde la puesta en operaciones del oleoducto trasandino
Puerto Hernndez-Concepcin.
5. INVERSIONES
En este mismo contexto de confianza en el futuro de la relacin, mxime an cuando se trata de emprendimientos
de largo plazo y de altos montos involucrados, podemos observar el incesante flujo de capitales chilenos hacia
Argentina, contribuyendo positivamente a la creacin de nuevas actividades productivas.
Indicadores oficiales argentinos sealan que Chile ocupa el tercer lugar (despus de Estados Unidos y Espaa)
en cuanto a la inversin extranjera en el proceso de privatizacin de empresas del Estado argentino, participando
principalmente en la generacin y distribucin de energa elctrica.
Por otro lado, cifras extraoficiales indican que las inversiones chilenas en Argentina en el ltimo trienio ya
alcanzan los 3.000 millones de dlares. Sin embargo, de acuerdo con un estudio del Comit de Inversiones
Extranjeras, Chile tiene una inversin materializada en Argentina por valor de 1.827,9 millones de dlares, monto
que forma parte de proyectos a futuro por un monto total de 4.835,8 millones. Sectorialmente, los principales
flujos se han dirigido a energa elctrica y gas (43,7%), industria (29,2%), comercio (12,6%) y sector bancario
financiero (5,7%). El nmero de empresas, an cuando ya es difcil enumerarlas a todas, sobrepasan las 160.
Entre los factores que justifican este desafo de invertir capitales chilenos en Argentina, destacan los resultados
de las reformas estructurales de esta economa, la necesidad de expansin (internacionalizacin) de las
empresas chilenas, la potencialidad de este mercado y su proyeccin hacia el MERCOSUR y los incentivos
fiscales y tributarios derivados del Tratado de Promocin y Proteccin de Inversiones y el Convenio para Evitar la
Doble Tributacin de 1976.
6. MINERIA
En este mismo orden de ideas, destacan las negociaciones que se estn llevando adelante para suscribir un
tratado bilateral sobre integracin minera, conforme con el mandato incluido en la declaracin conjunta
presidencial de 1994. Con esta iniciativa se busca contar con un instrumento nico que elimine todas las
restricciones que obstaculizan la cooperacin y el desarrollo conjunto de proyectos y, por otro lado, otorgar
seguridad jurdica a los inversionistas.
7. INTEGRACION ENERGETICA
Importantes avances se han logrado en materia de integracin energtica. El propanoducto de Tierra del Fuego;
la explotacin conjunta de petrleo al este de la boca oriental del Estrecho de Magallanes, el oleoducto NeuqunConcepcin, son realizaciones que hasta poco tiempo atrs eran inimaginables y que hoy evidencian el nivel de
integracin a que pueden llegar dos naciones vecinas.
Los proyectos de interconexin de las redes elctricas de ambos pases y el futuro gasoducto vienen, por otra
parte, a constituir las prioridades en temas de materializacin de emprendimientos energticos conjuntos.
52
En relacin con la interconexin gasfera, los Cancilleres de ambos pases, Jos Manuel Insulza y Guido di Tella,
suscribieron el 7 de julio del presente ao un Protocolo Sustitutivo del Protocolo nm. 2 del Acuerdo de
Complementacin Econmica nm. 16 ("Normas que regulan las interconexin gasfera y suministro de gas
natural entre la Repblica de Chile y la Repblica Argentina"). Este nuevo Protocolo elimina las restricciones de
volumen de exportacin y de origen del gas que estuvieron limitados a 5 millones de mts. 3/da y al gas
proveniente de la cuenca neuquina.
Chile dict el 8 de julio de este ao el decreto nm. 263 mediante el cual se aprueba el Reglamento de Gas,
estableciendo el marco de normas generales para la entrega de concesiones del transporte y distribucin de gas
natural en el pas, de tal forma que los consorcios interesados pudieran empezar a concretar sus proyectos.
Los consorcios que han manifestado su intencin de construir los gasoductos hasta la zona central del pas son
dos: "Gas Andes" y "Gasoductos Trasandinos-Gas Chile".
El primero de ellos est formado por Gasco, Copec, Chilgener, la canadiense, Nova Corp. y capitales argentinos
que tienen inters en traer gas desde Mendoza ("pinchando el ducto centro-oeste que va desde Neuqun a
Buenos Aires") directamente a la Regin Metropolitana de Chile atravesando la cordillera por el cajn del Maipo.
El segundo de ellos, integrado principalmente por YPF, ENAP y capitales americanos y argentinos (Astra,
Pluspetrol, San Jorge, Bridas), proyecta construir un gasoducto exclusivo desde la cuenca neuquina, ingresando
a Chile a la altura de la VIIIa Regin, para continuar luego hasta la Regin Metropolitana.
Estos consorcios han finalizado la etapa de "open season", lo que permitir conocer la demanda efectiva de gas
natural. Respecto a la viabilidad de construccin de uno o dos gasoductos, la determinacin no est clara, ya que
si bien dos gasoductos limitarn el porcentaje de ganancia de los consorcios, por otro lado, el precio del
combustible bajar en beneficio de los usuarios, en virtud de la competencia que existir entre ellos.
Asimismo, otro consorcio, "Gas Sur", vinculado a Gas Andes, tiene inters en desarrollar un proyecto para llevar
gas de la cuenca neuquina a la Octava Regin. Igualmente, un consorcio formado por Methanex, YPF y ENAP
proyecta una inversin de 275 millones de dlares para construir un gasoducto en la XIIa Regin para el
abastecimiento de la Planta de Metano. Tambin se estudia la inversin de 300 millones de dlares para llevar
gas del Noroeste argentino a la IIa Regin de Chile.
El Gobierno de Chile otorg el pasado 13 de septiembre las concesiones para el transporte de gas a los dos
consorcios que las solicitaron, esto es, a Gas Andes y Transgas.
Se ha tenido conocimiento extraoficial que existiran gestiones para construir otro gasoducto en Chile con una
inversin cercana a los 300 millones de dlares y que abastecera de combustible a las regiones IXa y Xa. Estas
gestiones estaran siendo realizadas por la Corporacin de Desarrollo de la Provincia de Valdivia y representantes
de un grupo empresarial de Santiago, quienes se estaran trasladando en estos das a Neuqun.
El proyecto comenz a impulsarse hace dos o tres meses con el fin de proporcionar a los dos millones de
habitantes de las dos regiones una alternativa de menor costo a la lea para calefaccin y tambin para uso
industrial y domstico.
El ducto podra seguir un trayecto desde la provincia argentina de Neuqun, cruzando la frontera por el Paso
Internacional Cardenal Samor (ex-Puyehue) en Osorno, o bien por el Paso Huahum en la provincia chilena de
Valdivia.
8. TRANSPORTE TERRESTRE, MARITIMO Y AEREO
Respecto a las dos primeras modalidades de transporte, se han logrado importantes avances, en el sentido de
desregularizarlas totalmente.
Sin embargo, en lo que dice relacin con el transporte de carga area no se han producido mayores avances para
su desregulacin por los problemas derivados de las condiciones de venta de Aerolneas Argentinas a Iberia que
le confiri -en su carcter de lnea de bandera-la exclusividad para el transporte de carga, prerrogativa que vence
el 21 de noviembre de 1995.
LA COOPERACION TRANSFRONTERIZA EN LA UNION EUROPEA: El Caso de LimburgoEuregio

JEAN. M. J. SEVERIJNS
DIRECTOR SUPLENTE, DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONMICOS, MERCADO LABORAL Y
ENSEANZA, GOBIERNO PROVINCIAL DE LIMBURGO, PAISES BAJOS.
53
1. INTRODUCCION
El siguiente artculo est basado, por un lado, en la mentalidad regionalista de las autoridades neerlandesas y,
por otro, en la forma de actuar en la prctica (transfronteriza), de dichas autoridades, especialmente en la
provincia del Limburgo holands.
Se va a tratar de facilitar la comprensin de los puntos de partida y de las estrategias, condiciones esenciales,
actividades y resultados de la gestin administrativa transfronteriza en la elaboracin de, sobre todo, proyectos
econmicos. Esto ltimo implica que se lleva a cabo un enfoque especfico que tiene consecuencias para los
temas sealados. Significa adems que, las experiencias en el campo econmico no son transferibles sin ms a
otros mbitos de la gestin.
Para poder comprender adecuadamente lo que se escribe a continuacin, es importante sealar dos puntos de
partida. En primer lugar, la poltica transfronteriza y la actuacin internacional no se consideran en general como
objetivos en s mismas, si no como medios para colaborar en la realizacin de los objetivos (econmicos)
formulados y determinados en la poltica de gestin de la Provincia, tales como fortalecer el poder competitivo de
las empresas limburguesas, mejorar el clima de establecimiento e inversin y reducir el dao ecolgico
estimulando una produccin que respete el medio ambiente.
No obstante, y debido al aumento intencionado del dilogo (regular) con los responsables de la gestin en los
pases y regiones fronterizos a Limburgo (en Blgica y Alemania), sigue siendo importante la influencia entre las
gestiones y su adaptacin, sobre todo en los aspectos parciales. Lo anterior significa que en este artculo se
intentar en lo posible presentar los elementos transfronte rizos desde la perspectiva de los mviles y motivos
especficos subyacentes, incluyendo los puntos de contacto temticos de la provincia de Limburgo.
El segundo punto de partida se relaciona con el hecho de que las experiencias relativas a las actuaciones
transfronterizas en la perspectiva euroregional (Limburgo con las regiones fronterizas extranjeras) deben
contemplarse en el marco del enorme proceso de aprendizaje que actualmente tiene lugar en este terreno en
toda Europa.
En dicho proceso estn implicadas un gran nmero de Euroregiones. El contexto en el que se desenvuelven
todas las Euroregiones, y por tanto tambin aquellas de las que forma parte Limburgo, cambia continuamente.
Ello hace necesario seguir una lnea anticipadora de comportamiento y actuacin. Es importante tambin tener en
cuenta que las soluciones y estrategias casi nunca tienen validez universal ni son aplicables o, en su caso,
transferibles, a otros terrenos y culturas. Pero an sin necesidad de adoptar integralmente soluciones o lneas de
comportamiento, puede aprenderse mucho de las experiencias acumuladas en otros lugares. Parece que el reto
est en hacer estas experiencias "apropiadas" para el contexto diferente en que se desenvuelve otra regin o
territorio.
La poltica de la Comisin Europea se dirige cada vez ms a intercambiar experiencias, tanto dentro de las
regiones (fronterizas) como entre ellas, por medio de proyectos, programas y estructuras de redes.
A continuacin se esboza una imagen sucinta de la provincia de Limburgo, sus caractersticas econmicas y la
posible influencia de los desarrollos mundiales, que representan a la vez oportunidades y amenazas, en el
desarrollo de la economa regional. Tras la conclusin de que la cooperacin transfronteriza con los pases
vecinos, entre otros, puede contribuir a desarrollar el potencial econmico de toda la regin, se pasa a presentar
una imagen de esta Euroregin y del lugar que Limburgo ocupa dentro de ella.
Para finalizar, se analizan los diferentes aspectos de la cooperacin transfronteriza, no slo dentro sino tambin
fuera de la perspectiva euregional.
2. LIMBURGO
Limburgo es la ms meridional de las 12 provincias de los Pases Bajos. Con su 1,1 milln de habitantes
(aproximadamente) representa una parte modesta de la poblacin total holandesa, de aproximadamente 15
millones de personas. Sin embargo, debido a su superficie relativamente pequea, Limburgo tiene una alta
densidad demogrfica. En especial el sur de Limburgo (940 habitantes por km 2) se halla entre los territorios de
mayor densidad demogrfica de Europa Occidental.
La cifra de empleo total de aprox. 357.000 aos-hombre se reparte entre 45.000 empresas de las que la amplia
mayora (95%) pertenece a la pequea y mediana empresa. Con este nombre se designa a empresas con menos
de 100 empleados. Si se observa la estructura de la actividad econmica, llama la atencin la participacin
relativamente grande de la industria. Los ramos ms importantes dentro de la industria limburguesa son: la
industria de transformacin qumica, cauchera y de materiales sintticos, la industria de productos metalrgicos,
la industria maquinaria y la industria electrotcnica.
54
El sector industrial proporcion en 1994 aprox. el 26% de la totalidad de los puestos de trabajo en Limburgo
(media holandesa: 18%). Limburgo se perfila claramente como regin industrial dentro de los Pases Bajos.
Para mayor exactitud, se menciona la participacin en las cifras de empleo del resto de los sectores en Limburgo:
agricultura 5%, construccin 7%, servicios terciarios 34%, servicios cuaternarios 16% y administracin 13%. De
estos puestos de trabajo hay una gran parte que tambin est relacionada con la industria, sobre todo en la
prestacin de servicios.
Sera demasiado exhaustivo profundizar aqu en los detalles de la estructura del empleo y de la produccin en
Limburgo, pero, atenindose a lo dicho en la introduccin, servirn como punto de partida para determinar los
puntos de atencin esenciales en la cooperacin transfronteriza. Con otras palabras, al buscar ms all de las
fronteras oportunidades para reforzar la economa, nos fijamos especialmente en las oportunidades para la
industria y la prestacin comercial de servicios.
Lo primero que salta a la vista al atravesar las fronteras es que Limburgo ocupa una posicin estratgica en (el
noroeste de) Europa. Limburgo est situado en el centro de una de las mayores concentraciones de actividades y
mercados econmicos de Europa. En un radio de 140 millas de Maastricht, la capital de Limburgo, habitan ms
de 50 millones de personas.
En este rea se hallan ms de 150.000 empresas (suministradoras) importantes. Las posibilidades potenciales de
cooperacin transfronteriza parecen por tanto abundantes. Para ilustrar lo anterior presentamos dos mapas, uno
que muestra la actividad econmica en Europa y otro que muestra el nmero de universidades dentro de un radio
de 180 km. de Limburgo.
MAPA DE EUROPA: Areas de Gravitacin de la Actividad Econmica
En este mapa satelital de Europa las reas sombreadas expresan intensidad de la actividad econmica,
gravitacin de los mercados y mayor intensidad de poblacin. La posicin geogrfica de los Pases Bajos
respecto a los ncleos econmicos aparece con claridad.
Los Pases Bajos ofrecen una situacin estratgica, al actuar como una puerta de entrada a Europa y como
plataforma giratoria en Europa
MAPA DE LAS UNIVERSIDADES EXISTENTES EN UN RADIO DE 180 KM EN LIMBURGO
La cuestin es averiguar si esta situacin geogrfica relativamente favorable de Limburgo puede garantizar a la
larga una situacin de prosperidad creciente o al menos estable.
Conocidos de todos son los escenarios con circunstancias rpidamente cambiantes por influencia de la
internacionalizacin y la globalizacin, la aceleracin de los desarrollos tecnolgicos y la complejidad cada vez
mayor de la tecnologa como tal, por nombrar alguno de los aspectos importantes. Algunos acontecimientos,
como p.ej. la desmembracin de la antigua Unin Sovitica, son ms evidentes que otros, pero lo que es mucho
ms difcil de prever es el efecto combinado final de todos ellos, en general, y la influencia del mismo en la regin,
en particular.
Por ello no ha de extraar que, debido a la velocidad y al impacto de los cambios, se esperen grandes efectos, lo
que tiene como consecuencia que los encargados de la gestin en las empresas y en la administracin,
conjuntamente o no, han de tratan de evaluar los elementos relevantes para ellos; los elementos con los que se
van a ver enfrentados o los que pretenden influenciar en una determinada direccin.
De este modo, el "Nederlandse Centraal Planburo" (Oficina Central de Planificacin Neerlandesa) realiz en 1992
un estudio del escenario de la economa holandesa hasta el ao 2015 (suponiendo que algo ocurra en la
economa mundial, cul ser el efecto para los Pases Bajos si no se altera la poltica establecida).
En este estudio, el escenario ms positivo es el llamado "Balanced Growth". En esta visin del futuro se somete al
Estado providencia a una profunda reforma, lo que resulta en una reduccin y simplificacin de la seguridad
social. Europa se aprovecha de un crecimiento econmico poderoso a escala mundial. Los desarrollos positivos
estimulan un sistema de comercio internacional abierto y liberalizado. Tampoco un segundo escenario, el llamado
"European Renaissance", es desfavorable para Europa. Bajo la influencia de factores polticos y econmicos, el
proceso de integracin europea se desarrolla felizmente.
El tercer escenario, "Global Shift", se caracteriza por un desarrollo tcnico dinmico y una liberalizacin radical de
la economa mundial. En esta imagen de futuro se desplaza el centro de gravedad de la economa mundial al
Pacfico.
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Toda la regin Pacfico-Asitica disfruta en este escenario de un fuerte crecimiento econmico, mientras que
Europa se queda rezagada al haber perdido la batalla debido a su escaso poder innovador y a su mala posicin
competitiva.
Para tratar de evaluar los acontecimientos relevantes para Limburgo, el LIOF (banco industrial operante en
Limburgo) ha tomado la iniciativa de encargar al despacho de investigacin Booz-Allen & Hamilton la elaboracin
de una perspectiva de futuro hasta el ao 2015, el mismo ao en el que ha centrado su atencin el Centraal
Planburo.
El mencionado despacho de investigacin ha llegado a la conclusin de que "considerando los recientes

desarrollos econmicos, el escenario Global Shift no es una imagen de futuro inverosmil" (1).
Esta conclusin concuerda con los importantes resultados obtenidos en base al llamado UPS (United Parcel
Service) Business Monitor en una investigacin realizada a finales de 1994 entre 1500 importantes managers en
7 pases europeos, ocupados en diversos sectores industriales (2).
De los encuestados, el 45% manifest que el Sudeste Asitico y China estn en camino de convertirse en la
regin econmica ms importante del mundo dentro de 10 a 15 aos, sobrepasando a Norteamrica (41%) y, sin
duda, a Europa Occidental (11%).
El significado de lo anterior para Limburgo y la Euregio no est en estos momentos del todo claro, pero es
evidente que el empleo en la industria sufrir probablemente una gran presin.
Casi siempre se intenta traducir nuevos desarrollos como el mencionado anteriormente en oportunidades y
amenazas. Uno de los instrumentos ms importantes para eludir o mitigar los riesgos, as como para aprovechar
las oportunidades es el fenmeno: colaboracin.
Esto es vlido no slo para empresas que, por ejemplo, intentan conjuntamente ganar poder ofensivo mediante
nuevas combinaciones de producto-mercado, sino que en mi opinin tambin es aplicable, y cada vez ms, a las
administraciones (regionales) y las instituciones financiadas por administraciones.
En este contexto, es significativo sealar que la mencionada investigacin iniciada por el banco industrial
limburgus LIOF cont con la asistencia de un consejo asesor presidido por el Gobernador de Limburgo, del que
tambin eran miembros representantes oficiales y administrativos de las regiones fronterizas belgas y alemanas.
De esta manera, los pases extranjeros colindantes contribuyen al desarrollo de la poltica de gestin del
Limburgo neerlands. Esto es as porque la mayora de los desarrollos en la investigacin son igualmente
relevantes para ellos y, buscando conjuntamente los caminos para hallar las soluciones, crece la disposicin a
realizar un enfoque comunitario all donde sea necesario o recomendable.
3. LAS EUROREGIONES
Con la desaparicin de las fronteras interiores europeas no surge automticamente una nueva Europa. Las
regiones fronterizas, primero dentro de los estados europeos miembros y cada vez ms tambin traspasando las
fronteras exteriores de la Unin Europea (UE), parecen entidades geogrficas adecuadas como terreno de
pruebas para hacer cristalizar las nuevas relaciones, actitudes, lneas de comportamiento y marcos de
cooperacin. En ellas puede experimentarse a escala pequea si la colaboracin transfronteriza puede tener una
aportacin valiosa en el proceso de crecimiento "desde abajo" de una nueva Europa, con las nuevas dimensiones
y condiciones esenciales. El hecho de observar con atencin creciente a los agentes (econmicos) en las
regiones fronterizas tiene una influencia decisiva en la manera de pensar en trminos de gestin regional.
Dentro de estas Euroregiones (territorios geogrficos fronterizos pertenecientes a pases diferentes,
generalmente pases europeos miembros) se intenta llevar a la prctica el objetivo de la desaparicin de las
fronteras.
Mediante la cooperacin transfronteriza en diversos terrenos se dota de contenido concreto a la "Europa de las
Regiones". Y puesto que los encargados de elaborar la poltica de gestin y los encargados de ejecutarla se
encuentran en el nivel regional, resulta que la gestin regional y euregional y la culminacin con xito de la
integracin europea, son consecuencia la una de la otra. Dicho de otro modo, la medida en que los agentes
regionales estn dispuestos a hacer negocios con sus vecinos "extranjeros" determinar en parte el proceso de
integracin europea.
Por supuesto que con esto no se pretende afirmar que p.ej. las decisiones macroeconmicas, de tcnicas
impositivas, sociales o monetarias, as como las avanzadas actividades transfronterizas de grandes empresas
multinacionales, no tengan tambin un impacto enorme en proceso de integracin europea. Su importancia es
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probablemente mucho mayor que la de la gestin euregional en particular. Pero no se va a tratar el asunto con
ms profundidad porque el tema central aqu es la gestin provincial.
A lo largo de la frontera neerlandesa con Alemania y Blgica existen siete relaciones de cooperacin
transfronteriza o Euroregiones operacionales (3). Estas relaciones de cooperacin institucionalizadas varan de
informales a formales entidades jurdicas pblicas. La provincia de Limburgo, por su especial emplazamiento
geogrfico, est implicada en cuatro de ellas. Se trata de la Institucin Euroregional Mosa- Rin, la Euregio RinMosa-Norte, la Euregio Rin-Waal y el IGRIS Benelux Territorio Central.
MAPA
La Euregio Rin-Mosa-Norte (ERMN) es una relacin de cooperacin entre Ayuntamientos, Comarcas y Cmaras de
Comercio en el norte y centro de Limburgo y Niederrhein en Alemania, fundada en 1978. La ERMN no tiene
estructura jurdica formal. La zona cuenta con aprox. 1,8 milln de habitantes, un cuarto de los cuales reside en
los Pases Bajos.
La Euregio Rin-Waal (ERW) es una entidad pblica desde 1993, basada en una regulacin comunitaria. Dentro de
esta estructura jurdica, la provincia de Limburgo cumple una funcin formal de vigilancia. En la ERW viven casi
2,6 millones de habitantes, igualmente repartidos entre Alemania y los Pases Bajos. Tres ayuntamientos
limburgueses (Bergen, Gennep y Mook/Middelaar, en total 40.000 habitantes) son miembros de la relacin de
cooperacin. Geogrficamente, la ERW comprende en los Pases Bajos tambin las regiones de Arnhem, Nimega
y el N.E. de Brabante, y en Alemania la zona Wesel-Kleve-Duisburg.
La Euregio Benelux Territorio Central (IGRES). La Cooperacin Econmica Transfronteriza Interregional en el
Territorio Central se inici en 1990 para dotar de una superficie de apoyo a las ya anteriormente existentes
consultas del Benelux Middenraad (Consejo Central). El Territorio Central del Benelux ocupa las provincias belgas
de Amberes y Limburgo, el distrito de Lovaina y las provincias neerlandesas del norte de Brabante y Limburgo.
La Institucin Euroregional Mosa-Rin (EMR) es la ms antigua de las 4 Euroregiones y se fund en 1976. Es una
relacin de cooperacin entre las provincias de Limburgo en Blgica y en los Pases Bajos (zona meridional), la
regin de Aquisgrn y la provincia de Lieja y, posteriormente, la comunidad belga de habla alemana (1992). La
sede del secretariado est en Maastricht. La poblacin de la Euregio Mosa-Rin es de aprox. 3,7 millones de
habitantes.
A continuacin se va a tratar ms detalladamente esta ltima Euregio. No slo es la ms antigua de las 4, sino
que adems en ella se han acumulado el mayor nmero de experiencias en actividades transfronterizas.
3.1 La Euregin Mosa-Rin
La Euregio Mosa-Rin est formada, como hemos dicho, por territorios de tres pases. Se hablan tres idiomas
(neerlands, alemn y francs) y se paga con tres tipos diferentes de moneda. Adems, pueden distinguirse cinco
culturas o zonas culturales: la alemana, la neerlandesa, la flamenca, la valona y la belga de habla alemana. En la
Euregio existe un amplio abanico de Universidades, Escuelas Superiores y Centros de Investigacin.
En este contexto, la regin de Aquisgrn ocupa un lugar prominente por su infraestructura de tecnologa y
conocimientos, excepcionalmente extensa y diferenciada. En el centro de dicha infraestructura se halla la mayor
universidad tcnica de Europa Occidental, la Rheinisch-Westfalische Technische Hochschule (RWTH), en
Aquisgrn, con ms de 36.000 estudiantes. Junto a esta universidad, se encuentran en la parte alemana de esta
Euregio un nmero considerable de instituciones de enseanza e investigacin, ligadas o no a la RWTH.
Otras universidades en la Euregio se encuentran en Lieja, Maastricht, Heerlen y Diepenbeek. En total, hay casi
100.000 estudiantes en aulas y laboratorios. Se dispone por tanto de un enorme potencial de conocimientos,
sobre todo si aadimos los departamentos de investigacin de las (grandes) empresas establecidas en esta
Euoregin.
Las posibilidades potenciales de crear redes transfronterizas en la Euregio Mosa-Rin son, comparado con las
dems Euroregiones, muy amplias. Colabora adems el hecho de que las zonas urbanas e industriales a ambos
lados de las fronteras se encuentran a poca distancia entre s.
La diversidad de la estructura de produccin en las distintas zonas de Euregio puede deducirse de la estructura
del empleo, como se ve en la siguiente ilustracin.
ESTRUCTURA DEL EMPLEO EN LA EUREGIO MOSA-RIN
Regin
Aquisgrn
Provincia
de
Limburgo
(Blg.)
Provincia de
Lieja
Comunidad
belga de habla
alemana
Sur de
Limburgo
(Pases Bajos)
Euregio
57
Agricultura
2%
3%
2%
1%
2%
2%
Industria
40%
36%
27%
35%
0,34%
34%
Servicios
58%
62%
70%
64%
64%
64%
Resumiendo, puede decirse que la Euregio Mosa-Rin presenta una variada estructura de produccin. En la regin
de Aquisgrn, la estructura econmica est principalmente basada en la industria tradicional, con la industria
metalrgica como modelo de crecimiento. La reconversin industrial se dirige a los sectores de alta tecnologa y a
las industrias. En el Limburgo belga la estructura econmica se caracteriza por un variado sector industrial,
dividido en tres ramos importantes: industria metalrgica, transporte y construccin.
La provincia de Lieja se caracteriza por su estructura industrial muy diversificada. Sin embargo, el mayor
crecimiento de empleo se da en el sector de los servicios. La comunidad belga de habla alemana se caracteriza
principalmente por su estructura rural, mientras que el Sur de Limburgo neerlands se distingue por un grupo de
grandes empresas en el sector qumico, la industria del papel, la industria cermica y la industria alimenticia y
recreativa. Gracias tanto al potencial de conocimientos como a la diversidad de actividades (complementarias),
hay oportunidades sobradas de cooperacin en la Euregio Mosa-Rin. El principio de cooperacin transfronteriza
se estableci en 1976 a partir de una iniciativa pblica. Dicho ao se cre una autntica asociacin bajo la
presidencia del Comisario de la Reina de la Provincia Neerlandesa de Limburgo. Actualmente, esta relacin de
cooperacin dispone de un despacho permanente en Maastricht y para los diversos terrenos se han organizado
grupos de trabajo integrados por representantes de las cinco zonas de la regin.
La tarea ms importante es la de promover la integracin de la poblacin en las zonas fronterizas. Desde que se
iniciaron las actividades, el objetivo de los miembros ha sido el de examinar la totalidad de temas all donde las
fronteras forman un obstculo para la cooperacin transfronteriza, tanto en aspectos econmicos y sociales como
culturales. En 1986, esta cooperacin llev a la redaccin y publicacin de un Programa de
Accin Transfronteriza (PAT). El PAT, realizado en parte con la contribucin financiera de la Unin Europea, sirvi
de base para la elaboracin del programa INTERREG I. Estableci tambin las bases para un gran nmero de
proyectos en la esfera socioeconmica. Interreg es una iniciativa Comunitaria comenzada en 1990 a favor de las
regiones fronterizas de la misma. Su objetivo es doble: por un lado, favorecer la integracin en un mercado
interno de las regiones fronterizas internas, es decir, dentro de las fronteras de la UE y, por otro, reducir el
aislamiento de las regiones fronterizas externas, esto es, las que bordean la UE (4).
La organizacin de la Euregio Mosa-Rin es de forma piramidal; en la cima est el consejo directivo. Del consejo
directivo forman parte: los gobernadores de las provincias belga y neerlandesa de Limburgo, el de la provincia de
Lieja, el Canciller alemn Kohl, el primer ministro de la comunidad de habla alemana en Blgica y, para terminar,
10 personas designadas por las administraciones ordinarias de las regiones representadas, cada una de las
cuales tiene derecho a designar a dos miembros del consejo directivo. Del consejo directivo depende un
despacho permanente con representantes de las regiones y los grupos de trabajo que se formaron sobre los
siguientes temas: medio ambiente, seguridad y orden pblico, deporte, arte y cultura, juventud, enseanza,
atencin sanitaria, formacin profesional y de adultos, economa, turismo, gestin y planificacin estructural y
trfico.
El antes mencionado programa de accin supuso el reconocimiento efectivo de la Euregio Mosa-Rin como
entidad econmica y como interlocutora. Los objetivos de este programa de accin se dirigan a lograr la
concertacin econmica entre las regiones: supresin de los obstculos fronterizos, mejora del poder competitivo
de Euregio, desaparicin de los escollos en infraestructuras, proteccin del entorno vital y la coordinacin de
estudios planolgicos.
La mayora de estos objetivos se asumieron en el programa INTERREG para el perodo 1991-1993. La
aprobacin de los proyectos se confi al Grupo Directivo del programa INTERREG de la EMR. Est integrado por
representantes de las administraciones provinciales, regionales, nacionales y europeas. La aprobacin tiene lugar
en el marco de los 7 mbitos temticos prioritarios establecidos para este programa, a saber: formacin de redes,
intercambio de informacin y comunicacin transfronteriza; trfico, transporte e infraestructura; planificacin y
establecimiento de medidas para promover la recreacin y el turismo; estrategias transfronterizas destinadas a
solucionar problemas relativos a la formacin y al mercado de trabajo; entorno vital; innovacin y transferencia de
tecnologa; investigacin y gestin de proyectos. En el marco de INTERREG se realizaron en total 125 proyectos.
Estos proyectos representan un valor de 74 millones de ECUs, de los que 23,2 millones provienen del fondo
EFRO y algo ms de 50,8 millones de ECUs de cofinanciacin de fuentes pblicas y privadas.
El importe se divide del siguiente modo:
58
1. formacin de redes
19,4%
2. trfico, transporte, infraestructura
0,8%
3. recreacin y turismo
20,1%
4. formacin y mercado laboral
10,8%
5. medio ambiente
33,4%
6. innovacin y transferencia tecnolgica
7,1%
7. investigacin y gestin de proyectos
8,4%
El programa es la base de un gran nmero de actividades socioeconmicas transfronterizas; actividades que

nunca se hubieran iniciado sin el programa. Entretanto, se ha demostrado que gracias al programa la idea
europea ha encontrado su propio camino. Consecuencia de ello es el deseo de una colaboracin socioeconmica
fructfera ms all de las fronteras para aprovechar mejor el potencial transfronterizo y ayudar a solucionar los
puntos conflictivos.
Para ilustrar lo anterior se incluye en las pginas siguientes unos cuadros con el anlisis de los Puntos Fuertes y
Dbiles de la EMR.
TEMAS
PUNTOS FUERTES
PUNTOS DEBILES
Estructura
territorial
Situacin
central/favorable en
Europa
Situacin
mximo
Infraestructura
Buenas
comunicaciones
internacionales
(proyecto HSL +
aeropuertos)
Infraestructura
diversificada (carretera,
vas frreas, acuticas)
Algunos puntos conflictivos en las Mejora comunicaciones intraregionales

comunicaciones intraregionales
Mejora transporte pblico (organizacin,
Malos
accesos
entre infraestructura, tarifas) y mejora accesos
comunicaciones internacionales e entre
redes
internacionales
e
intraregionales (transporte pblico, intraregionales
sobre todo ferroviario)
Clara necesidad de movilidad interna,
Problemtica del exceso hdrico
sobre todo en los sectores agrarios
Planes Grensmaas
Asentamiento
empresas
Infraestructura de
conocimientos
no
aprovechada
Amplia oferta de terrenos Saneamiento muy necesario

industriales accesibles de (antiguos) terrenos industriales
calidad variada
PUNTOS DE CONTACTO
al Mayor desarrollo de la formacin colectiva

de planes
de Mejorar la calidad de los terrenos

industriales
Desarrollar redes/sistemas de informacin
euregionales con datos sobre todos los
terrenos industriales de la Euregio Crear
terrenos industriales colectivos
Potencial educativo se aprovecha Estimular

la
transferencia
de
Oferta muy amplia y
casi nicamente dentro de la propia conocimientos euregional Estimular el
complementaria de
regin, funcin euregional limitada potencial de enseanza y formacin
instituciones de
Transferencia de conocimientos euregional Adaptar la oferta educativa a las
conocimientos e
euregional (an) mal desarrollada
necesidades del MKB
investigacin a nivel
euroregional Numerosas
instancias que se
ocupan de las
transferencias dentro de
las regiones
59
Turismo
Nivel
de
facilidades No se aprovecha al mximo el
Desarrollo de una estrategia de marketing
tursticas muy amplio
turismo rural, activo y ecolgico
colectiva que respete los planes de
Diversidad
de Infraestructura
desarrollo turstico regionales.
posibilidades recreativas, turstica/cultural
no Estimular la obtencin de
poniendo nfasis en el desarrollada/conectada al mximo informacin turstica a nivel
turismo rural/paisajstico y Potencial turstico urbano/cultural no euregional por los diferentes
el urbano/cultural
aprovechado al mximo
servicios tursticos
Mejora de la infraestructura
turstica
Naturaleza y
medio
ambiente
Territorio
rural Deterioro de las aguas subterrneas Mejora de la calidad de las aguas
caracterizado por la gran y superficiales por los vertidos de subterrneas y superficiales mediante la
diversidad de recursos aguas residuales insuficientemente mejora de las infraestructuras de
ecolgicos
purificadas y por la intensiva purificacin del agua y del alcantarillado a
utilizacin de productos qumicos nivel euregional
para proteger los cultivos y Aprovechar
las
facilidades
de
fertilizantes
en
agricultura
y procesamiento de residuos a nivel
jardinera.
Terrenos
muy euregional
contaminados de antiguas minas e Restablecer los terrenos afectados por
industrias metalrgicas y cermicas
actividades econmicas Mejorar la
estructura ecolgica
Estructura
econmica
Estructura econmica Dentro de las regiones individuales Mejora de las relaciones econmicas
diversificada de Euregio existe una estructura econmica euregionales intensificando las relaciones
entre abastecimiento-contratacin dentro
como conjunto
poco variada
Procesos
drsticos
de de Euregio
racionalizacin
Relaciones econmicas entre las
regiones todava muy limitadas
Asistencia
sanitaria
limitaciones
nacionales Estimular el consumo de
Infraestructura y oferta de Las
y
financieras sanitaria a nivel euregional
asistencia sanitaria muy institucionales
obstaculizan
el
consumo
de
desarrolladas
asistencia sanitaria ms all de la
frontera
Mercado
laboral
Amplia reserva de
trabajadores
cualificados Muchas
posibilidades en el mbito
de
la
enseanza
y
formacin
Recursos
naturales
Alta cifra de desempleo Mal

funcionamiento del mercado
laboral euregional El potencial
educativo euregional no se
aprovecha al mximo
asistencia
Estimular el funcionamiento del mercado

laboral euregional mediante la cooperacin
de los intermediarios y la enseanza de
idiomas
Mejora de la oferta educativa euregional
Diversidad de recursos Aprovechamiento euregional escaso Aprovechamiento y mantenimiento de la

naturales
o nulo del potencial de recursos calidad del potencial euregional en materia
de agricultura, industria forestal, reservas
naturales
de agua y energa
Adems del INTERREG, se han establecido otras relaciones estructurales euregionales de gran importancia para
la Euregio Mosa-Rin. En este contexto pueden sealarse: el proyecto MHAL, cooperacin entre las ciudades de la
Euregio Mosa-Rin en materia de ordenacin territorial, las Cmaras de Comercio e Industria, intercambio de
informacin sobre la situacin econmica; el acuerdo ALMA, un acuerdo de cooperacin entre las universidades
de Lieja, Maastricht y Aquisgrn; las Euresloketten del EMR, el ofrecer a los empleados en la Euregio Mosa-Rin
idnticas facilidades para acceder a informacin, promoviendo as la movilidad transfronteriza.
La Euregio Mosa-Rin est integrada por tres regiones que se hallan situadas en la periferia de sus respectivos
centros econmicos nacionales.
60
La imagen global de la Euregio Mosa-Rin hace cambiar la perspectiva de la estructura socioeconmica de la

zona, pues la Euregio en conjunto presenta muchas ms ventajas y potencial que las regiones por separado.
En la elaboracin del programa operacional INTERREG II para el perodo 1994-1999 se han tenido en cuenta los
objetivos generales y especficos de la Unin Europea y de las administraciones nacionales y regionales.
Ejemplos de ello son los programas de objetivos (en especial 2 y 5b) y la gestin estructural en las regiones. De
este modo se combinan los puntos de partida de la poltica de gestin y los puntos especficos de peso en los
diferentes sectores administrativos. Su resultado se refleja en el programa INTERREG II para la EMR hasta 1999.
Como consecuencia de lo anterior, el contenido del programa puede dividirse en 5 (sub)programas, que son:
A. Ordenacin territorial
La coordinacin de la gestin y ejecucin en el mbito de la ordenacin territorial en la Euregio Mosa-Rin.
Solucionar los puntos conflictivos en la infraestructura fsica, terrenos industriales y transporte pblico.
B. Economa, Tecnologa e Innovacin
Promover las relaciones comerciales y de colaboracin entre el mundo empresarial euregional. Estimular la
transferencia de conocimientos entre empresas e instituciones a nivel euregional. Desarrollar el potencial turstico,
conservar y proteger los recursos naturales.
C. Entorno vital
El enfoque colectivo de los problemas del medio ambiente, poniendo especial nfasis en la purificacin de aguas
y el procesamiento de residuos y en la recuperacin y gestin de los recursos naturales colectivos.
D. Aprovechamiento de los recursos humanos
Recolectar a nivel euregional informacin sobre la oferta y demanda en el mercado laboral;
reducir los obstculos existentes en relacin con las fronteras; adaptar la oferta en el mbito educativo y de
formacin; mejorar la infraestructura educativa.
E. Integracin social
Acercar mediante acontecimientos y contactos a los ciudadanos, asociaciones, instituciones, etc., de la EMR.
Intensificar los contactos entre las administraciones y entre stas y los ciudadanos; estimular el asesoramiento
transfronterizo al consumidor; adaptar la gestin de instituciones sociales, culturales y asistenciales; intercambio
de informacin y personal.
Los costes totales relacionados con la ejecucin del plan alcanzan aproximadamente los 75 millones de ECUs.
La reparticin del presupuesto entre las diferentes partidas es la siguiente:
-Ordenacin territorial
14,6%
-Economa, Tecnologa, Innovacin
28,6%
-Entorno vital
26,5%
-Aprovechamiento de recursos humanos
10,6%
-Integracin social
14,6%
-Asistencia tcnica
4,6%
4. EL PAPEL DE LA PROVINCIA DE LIMBURGO EN UNA PERSPECTIVA ECONOMICA TRANSFRONTERIZA

Se ha mencionado con anterioridad que, en el marco euregional, hace ya tiempo que se ha demostrado la
posibilidad de alcanzar un acuerdo sobre los puntos de partida y los puntos importantes de gestin en los
programas transfronterizos, como el Interreg. Conseguir un consenso similar en un territorio tan complejo como el
de la Euregio Mosa-Rin, con sus diferentes idiomas y culturas, organizaciones administrativas, especialidades
econmicas, estructuras de ingresos, etc., no es de ningn modo un proceso sencillo. Uno de los elementos ms
importantes para alcanzar el xito en este proceso es, por supuesto, disponer de un importe considerable de
medios financieros. Si bien el dinero es, sin duda, el mecanismo de arranque, tambin juega un papel importante
el comportamiento de los diversos sectores (administrativos) envueltos en el proceso en las diferentes regiones.
Su papel es importante tanto en la fase de formacin de la poltica de gestin como en la fase de ejecucin del
programa. La manera en que se desempea dicho papel en relacin p.ej. con el programa Interreg, es una
particularizacin del papel ms general que una administracin regional como la de la provincia de Limburgo tiene
encomendado dentro del proceso econmico. A su vez, este ltimo consiste en alcanzar el equilibrio entre lo que
se quiere y lo que en la prctica puede una administracin regional.
A continuacin se profundiza en este tema.
61
4.1. La posicin de la provincia de Limburgo con relacin a otros agentes

La mayora de los agentes implicados en la gestin econmica, tales como la Comisin Europea, las
administraciones nacionales, las provincias, distritos, ayuntamientos, organizaciones intermediarias y empresas,
estn todos ellos implicadas desde perspectivas diferentes para el logro de una gestin regional conveniente para
ellos.
El resultado final en la prctica es la consecuencia del esfuerzo colectivo de todos los afectados.
En el esquema inferior se muestra esta relacin.
ESQUEMA: Provincial, Regional Economic Policy
Con este esquema se intentan mostrar las interrelaciones entre las partes principales. As, la Comisin Europea
realiza una poltica de gestin provincial mediante, entre otros, la gestin de objetivos y el reconocimiento del
Comit de Regiones, por un lado, y mediante una actuacin directa sobre las provincias, como al estimular la
formulacin de Planes Tecnolgicos Regionales (RTPs), por otro. Tambin las empresas estn interesadas en
participar en la elaboracin de una poltica de gestin regional en vigor dentro del territorio en que se hallan. Es
porque las administraciones ejercen una gran influencia, al establecer las condiciones, en el mbito productivo
empresarial. Adems, es importante para las empresas disponer de un buen sistema de comunicacin y
coordinacin con las diversas administraciones, puesto que ellas son las que establecen las medidas especficas
de apoyo y de subsidios. Para que estas medidas puedan hacerse efectivas, es importante en su formulacin
contar con la aportacin y la experiencia de las empresas. Esto es aplicable no slo a las medidas regionales sino
tambin a las regulaciones a nivel europeo, como en el caso del "Framework Programme", dirigido a estimular la
investigacin y el desarrollo.
Es evidente que las autoridades nacionales, en los Pases Bajos por ejemplo por medio del Ministerio de Asuntos
Econmicos, llevan a cabo una gestin regional especfica para su pas.
En los Pases Bajos (relevante para el "espacio" de gestin y actuacin de una provincia como Limburgo) la
formacin de la poltica de gestin econmica regional se sita cada vez ms en un contexto internacional. Se
constata un aumento de la movilidad internacional y de la concertacin empresarial y una intensificacin de la
competencia en lo referente al lugar de asentamiento, lo que significa que la importancia relativa de las
condiciones territoriales es cada vez mayor para la economa. "Se trata de hacer a las regiones de nuestro pas
ms fuertes de lo que eran, considerando su relacin entre s y con el entorno internacional" (5). En trminos ms
generales, el Ministerio de Asuntos Econmicos establece 2 objetivos principales: aspirar a conseguir la mayor
colaboracin posible de todas las regiones al desarrollo del empleo y de la prosperidad, y estimular la dinmica
econmica y las prestaciones de las regiones en aquellos puntos en que se hayan quedado rezagadas con
respecto a las otras zonas del pas.
Sobre todo en este punto se desarrolla una relacin cada vez ms estrecha con la poltica de estmulo regional,
tal y como se lleva a cabo en la Unin Europea. El mayor nfasis se pone en aumentar el poder competitivo de
todas las regiones del pas.
El grado de responsabilidad propia de las provincias en la gestin econmica y el reconocimiento de su valor
aadido, en lugar de ser simples ejecutoras de la poltica de gestin formulada a nivel nacional, ha crecido
durante los ltimos aos como consecuencia de la poltica descentralizadora.
Cada vez se procura ms fomentar el poder ofensivo y la capacidad organizativa propia de las provincias, para
que puedan as colaborar individualmente en el crecimiento econmico de la nacin.
En la nota del Ministerio de Asuntos Econmicos a principios de 1995, "Espacio para las regiones", se pide
explcitamente a las regiones que completen la gestin nacional. El acento se pone cada vez ms en un enfoque
"de abajo arriba" en el que "la situacin regional especfica ha de ser el punto de partida para establecer
prioridades y para organizar la cooperacin y coordinacin entre las provincias" (6).
Aumentan las expectativas sobre las provincias, pero en los Pases Bajos stas no rehuyen su responsabilidad.
La opinin de la Concertacin Interprovincial (CI) en los Pases Bajos es que "las provincias del futuro asumen
sus propios papeles, trabajan orientndose a la solucin problemas, colaboran en la integracin de las polticas
de gestin y son defensoras activas de los intereses de sus regiones en La Haya y en Bruselas". Adems: "Como
consecuencia de todo esto se producen cambios en la organizacin y el mtodo de trabajo de la administracin
pblica. Por un lado, se incrementa la presin sobre las provincias por el hecho de que, dentro de la perspectiva
europea, las autoridades nacionales vienen a comportarse ms como autoridades intermedias. Por otro lado, se
ofrecen a las provincias posibilidades hasta ahora desconocidas para ellas.
Al fin y al cabo, la UE toma muchas iniciativas en materia de asuntos econmicos, enseanza, medio ambiente y
asistencia sanitaria. En dichos mbitos, las provincias disponen de numerosas competencias de planificacin y
coordinacin. Por ejemplo, pueden presentarse, por medio del comit de las regiones, como miembros de la
62
Unin Europea. De este modo colaboran a evitar que la Unin Europea lleve a cabo tareas que puedan
desempearse mejor a nivel nacional o regional y, adems, a que se desarrolle una poltica de gestin orientada
a la prctica y ejecutable" (7).
Hasta aqu se ha tratado de sealar que la elaboracin de la poltica de gestin regional en la provincia de
Limburgo est influenciada por varios agentes, de tal modo que se hace necesario coordinar diversos intereses,
opciones, deseos y posibilidades.
Se ha enfatizado sobre todo la relacin de la provincia con las autoridades "superiores", como la UE y la
administracin nacional.
Ahora se va a tratar la relacin de la organizacin provincial con las diversas organizaciones e instituciones que,
junto con la provincia, intentan dar contenido al potencial de desarrollo interno dentro de la provincia.
ESQUEMA: The (Economic) Position of the Province
Tpico de las relaciones en los Pases Bajos en general y dentro de la provincia de Limburgo en particular es
aspirar, mediante una actitud dialogante, a alcanzar el consenso y a lo que podra llamarse una economa
orientada al dilogo, basada en las negociaciones y en la actitud favorable al compromiso, incluyendo la
incorporacin donde sea posible de los intereses sociales relevantes en el proceso poltico de la toma de
decisiones. (8)
Esta actitud dialogante es la razn por la que los Pases Bajos, en comparacin con otros pases, alcanzan una
puntuacin muy baja en el llamado Indice de Masculinidad (9), lo que significa que, en general, existe la tendencia
a resolver conflictos mediante negociaciones y compromisos.
Profundizar en esta caracterstica.
Tanto para determinar el contenido de la poltica de gestin como para le ejecucin de la misma, la provincia de
Limburgo colabora estrechamente con un gran nmero de organizaciones intermediarias y empresas (asesoras),
con el propsito de alcanzar el objetivo de su poltica de gestin en favor del mundo empresarial, a base o no de
proyectos. Dicho objetivo es reforzar el poder competitivo de las empresas, prestando mayor atencin a los
aspectos ecolgicos en los procesos productivos y en los productos de las mismas.
Con el trmino de "organizaciones intermediarias" se alude a organizaciones que de forma directa o indirecta
desempean un papel de apoyo para las empresas y que a menudo estn financiadas, en todo o en parte, por la
administracin o por intervencin de la administracin, tales como las Sociedades Regionales de Desarrollo,
Centros de Innovacin, Cmaras de Comercio, Puntos de Transferencia de Escuelas Superiores o Universidades,
etc.
En Limburgo funcionan aprox. 50 de dichas organizaciones intermediarias, en varios terrenos. Ejemplos son:
transferencia tecnolgica, fomento de la exportacin, poltica de gestin del mercado laboral, financiacin,
formacin, etc. En la Euregio Mosa-Rin y en la Euregio Rin-Mosa-Norte hay en total 300 de dichas organizaciones
activas, que forman un elemento caracterstico dentro de la gestin econmica regional. Apoyan y colaboran con
las empresas para resolver sus problemas o alcanzar sus aspiraciones mediante, p.ej., asesoramiento, asistencia
o preparacin. Considerando que las empresas suelen tener problemas similares en determinados aspectos, p.ej.
en materia de calidad del producto o de suministro, las organizaciones intermediarias, normalmente de comn
acuerdo con la provincia de Limburgo, inician proyectos en favor de grupos de empresas para resolver
conjuntamente con ellas los problemas especficos.
En estos proyectos "establecedores de condiciones" estn a menudo implicadas muchas empresas (a veces ms
de 100), lo que justifica una aportacin financiera de la provincia. Por lo general, tambin las empresas
participantes contribuyen en la financiacin.
Mediante la concertacin con las organizaciones intermediarias de la provincia y con la intervencin de
consultores (simbolizados por el crculo) cuando sean necesarios conocimientos ms especializados, se preparan
y ejecutan las estrategias, programas y proyectos colectivos, teniendo en consideracin la lnea de gestin de
todos los implicados, incluido el Ministerio de Asuntos Exteriores y la CE.
De este modo se conjugan todos los elementos y se crean, por as decirlo, "sociedades pblicas privadas" a nivel
provincial. As se consolida el principio de que ha de desarrollarse el potencial interno de la regin.
La administracin provincial de Limburgo desempea en este proceso un papel sumamente importante. No slo
dispone de contactos con administraciones "superiores" y es el punto de cruce de corrientes financieras, sino que
adems financia personalmente proyectos establecedores de condiciones y dispone de informacin sobre
proyectos en marcha y propuestas de proyectos. Dispone de una visin panormica desde la que puede "dirigir"
sin necesidad de alterar unilateralmente y sin discusin la poltica de gestin regional.
63
Las formas en que la provincia est implicada en los proyectos y desarrollos vara, en funcin de la situacin, de
promotora o financiera a simple asesora. A menudo est implicada en varios aspectos combinados.
5. LA COOPERACION TRANSFRONTERIZA
En la introduccin se indic que la gestin transfronteriza no es un objetivo en s misma, sino que es un medio
para colaborar en la realizacin de los objetivos establecidos en su poltica de gestin, que adems han sido
formulados con el acuerdo de otros.
En este contexto, la cooperacin transfronteriza es una forma especial de cooperacin. Considerando que, debido
a los acontecimientos internacionales, en casi todos los mbitos de la gestin se halla presente un elemento
transfronterizo o internacional, no debe causar asombro que la cooperacin transfronteriza sea una parte integral
de todos los aspectos de la gestin provincial (ejemplos: Trfico y Transportes, Regulacin Hidrulica, Medio
Ambiente, Economa, Bienestar, Ordenacin Territorial). Por motivos pragmticos (el autor trabaja en el sector
econmico de la provincia de Limburgo) se va a profundizar a continuacin en la cooperacin transfronteriza
econmica.
Se van a distinguir tres puntos:
1: el objeto de la cooperacin;
2: el modo de realizarla; y 3: las
partes con que se coopera.
Tambin se tratarn problemas especficos surgidos en la cooperacin transfronteriza.
5.1. Los temas de cooperacin
Despus de todo lo anterior, no sorprender el hecho de encontrar los temas de cooperacin en los informes de
gestin econmica de la provincia, tal y como se han traducido en trminos generales en el mencionado
programa operacional para Interreg II hasta 1999, basdose, entre otros, en el anlisis de los puntos fuertes y
dbiles de Limburgo y de la Euregio Mosa-Rin.
Algunos (sub)temas son:
promover las relaciones profesionales proveedor-contratador
promover la realizacin de actividades colectivas (investigacin y desarrollo, produccin, marketing,

exportacin)
transferencia transfronteriza de conocimientos
adquisicin de empresas e institutos extranjeros
informacin sobre inversiones y mercados extranjeros
Puesto que el objetivo primario de la cooperacin transfronteriza es la mejora del poder competitivo de las
empresas, es evidente la necesidad de tener en cuenta los temas que las empresas consideran importantes en la
actualidad o los que lo sern en el futuro, segn las investigaciones. Dichos temas importantes para las empresas
se han tenido en cuanta al establecer los subtemas mencionados anteriormente. El subtema de adquisicin de
empresas e institutos extranjeros es considerado por las administraciones locales y regionales como un punto
importante para robustecer la estructura productiva de la provincia.
1.
2.
3.
4.
Como motivos de colaboracin transfronteriza, las empresas limburguesas nombran (en orden de importancia) en
una investigacin reciente: (10)
Penetrar en nuevos mercados/aumentar la cuota de mercado
Garantizar la continuidad
Mantener el poder competitivo
Obtener conocimientos adicionales
5. Ampliar el paquete de productos, extender la red de distribucin y aprovechar las ventajas de la actuacin a
gran escala.
En otra investigacin se pone de manifiesto que las empresas que cooperan obtienen mejores prestaciones que
las que no lo hacen. En una investigacin realizada por el MERIT (Instituto de Investigacin Econmica de
Maastricht) en la Euregio se revela que las empresas que disponen de una capacidad tecnolgica muy elevada y
actan a nivel transfronterizo, presentan un aumento del volumen de negocios superior a la media. (11)
Adems, las empresas trabajan por lo general con clientes, abastecedores y competidores tanto dentro como
fuera de las fronteras.
Lo que se intenta aclarar es que la provincia no proporciona apoyo individualizado a la industria ni trata de
organizar o intervenir directamente en asuntos a nivel empresarial individual. Es decir, la provincia no ocupa el
lugar del empresario pero colabora en el proceso mediante organizaciones intermediarias, a base o no de
64
proyectos, p.ej. concediendo subsidios para proyectos de exportacin o estimulando los proyectos tecnolgicos
para grupos de empresas.
5.2. El modo de realizar la cooperacin
Al examinar la posicin de la provincia se ha sealado el importante papel de las organizaciones intermediarias
en la comunicacin entre los rganos (administrativos) que establecen la lnea de gestin, como la provincia, y el
destinatario final ms importante, las empresas.
Estas organizaciones intermediarias pueden dar a conocer a las empresas las oportunidades interesantes de
colaboracin ms all de las fronteras. Para ello es necesario en primer lugar que dichas organizaciones
intermediarias se orienten hacia los mercados extranjeros en lo relativo a las oportunidades potenciales de
cooperacin, antes de poder asesorar a sus "clientes" (empresas). Uno de los mtodos para orientarse en otro
pas es ponerse en contacto con una asociacin intermediaria de dicho pas que conozca bien el mercado.
Un ejemplo: supongamos que un empresario en Limburgo busca un proveedor en Alemania. Pide informacin a la
Cmara de Comercio en Limburgo, que a su vez se pone en contacto con una Cmara de Comercio en Alemania.
Esta ltima conoce bien las empresas en su territorio y puede encontrar al proveedor adecuado para la empresa
limburguesa.
A consecuencia de la mentalidad transfronteriza, cada vez ms extendida, aumenta el nmero de organizaciones
que establecen contactos, formales o informales, con organizaciones similares ms all de las fronteras, en la
Euregio y fuera de ella. Muestras de ello son las Sociedades de Desarrollo, Cmaras de Comercio, Provincias,
Sindicatos, Organizaciones Empresariales, Oficinas de Empleo, Organizaciones de Consumidores, etc.
El objetivo ltimo del establecimiento de contactos transfronterizos es, por lo general, desarrollar proyectos
transfronterizos colectivos.
Al observar estos procesos de acercamiento, se descubre un patrn bastante fijo.
A continuacin se va a intentar explicar dicho patrn, pero no se trata de una construccin cientfica sino de una
indicacin basada en la experiencia.
Existen una serie de pasos evidentes para efectuar la cooperacin.
En primer lugar, se trata de un proceso que se desarrolla en el tiempo y que se basa en la existencia o definicin
de intereses colectivos entre las partes.
En segundo lugar, puede establecerse de manera global que el proceso comienza con un encuentro o
presentacin y finalmente puede resultar en una actividad colectiva, como p.ej. un proyecto financiado en el
marco de INTERREG.
Este proceso podra incluso compararse con el desarrollo de una relacin entre dos enamorados, desde que se
conocen hasta que se casan. Se necesita tiempo: no es normal que dos personas que se encuentran por primera
vez fijen directamente la fecha de la boda y organicen la celebracin nupcial.
Lo mismo ocurre con los proyectos econmicos transfronterizos (entre otros).
Los estadios que hay que recorrer pueden definirse como:
1: fase de presentacin;
2: fase de orientacin;
3: fase de definicin de proyectos; y 4: fase de ejecucin de
proyectos.
La administracin provincial juega un papel importante sobre todo en la primera fase. En los proyectos
econmicos el papel va disminuyendo a medida que se acerca la fase de ejecucin. Normalmente, los
responsables de la ejecucin son los propios promotores del proyecto.
Recurdese que se da aqu una imagen global, que puede alterarse en casos excepcionales.
Esquemticamente:
Orientacin en posibilidades
Autoridades determinantes de la gestin Papel Creciente
Identificacin alternativas
Especificacin eleccin (-es)
Papel Menguante
Intermediarios Ejecutores y Consultores
65
Definicin proyecto
Ejecucin
Volvamos al modelo de las 4 fases. En cada fase hay un nmero de elementos relevantes. En el siguiente se
presentan dichos elementos a modo de referencia.
FASE 1
FASE 2
FASE 3
FASE 4
Presentacin
Orientacin
Definicin proyecto
Ejecucin proyecto
*Informacin
-partes
-poltica
-ramos
-organiza-ciones
-finanzas
*contactos
personales
*encuentros
*puntos fuertes
-puntos dbiles
-oportunidades
-amenazas
*proyecto plan
*seleccin:
-partes
-sectores
-objetivos
*Consenso General
*examen partes
*cooperacin a nivel de
proyecto
negociaciones internas
negociaciones externas
(financiado-res)
aumento contactos
Consenso en base proyecto
definicin proyecto
presentacin proyecto
equipo de trabajo
acuerdo financiero
tabla cronolgica
asegrese de que todos
lo entiendan!
objetivos paso a paso
cuente con dificultades!
cuente con retrasos!
disfrute los resultados
De modo global, el proceso consiste en organizar, deliberadamente o no, reuniones y encuentros entre las partes
de los distintos pases en los que tienen lugar conversaciones orientadas a la colaboracin transfronteriza, p.ej. a
nivel de proyecto.
Si se demuestra inters, se pasa en la fase 2 a sintonizar la formacin de ideas y a averiguar si, por ejemplo,
debe implicarse a otros agentes y si es posible llegar a un acuerdo sobre alguna forma de concepto global del
plan, incluyendo el establecimiento de objetivos provisionales.
En la tercera fase se define ms detalladamente el contenido del concepto de plan. Finalmente, en la fase 4 se
lleva a cabo la autntica realizacin.
Como se ha dicho, la provincia juega un papel importante a la hora de definir el establecimiento de objetivos para
la cooperacin transfronteriza. Adems, intenta poner en marcha el proceso mencionado o, en su caso,
desarrollarlo. Para estimular la fase 1 del proceso (que las partes se pongan en contacto), la provincia emprende
determinadas actividades.
Ejemplos de las mismas son:
Organizar y mantener un banco de datos en el que se almacenan los datos de los proyectos establecedores
de condiciones iniciados para favorecer a las empresas y de los responsables de los mismos.
Iniciar bancos de datos paralelos en las dems zonas de la Euregio para hacer posible el intercambio de
conocimientos sobre iniciativas y partes implicadas.
Tener disponible una descripcin de todas las organizaciones intermediarias de la Euregio y de su actividad
fundamental.
Organizar reuniones para estas organizaciones intermediarias, de modo que puedan conocerse entre s y
conocer sus actividades.
Organizar visitas en torno a un tema a instituciones/organizaciones intermediarias ms all de la frontera

para examinar los puntos de contacto para la cooperacin.
Lo anterior conduce, como puede comprobarse, a formas de cooperacin entre las partes siguiendo el patrn de
desarrollo mencionado.
Adems, hace ya tiempo que existen vnculos de concertacin estructurados y de orientacin temtica, o en su
caso grupos de trabajo oficiales como se describen en el punto 3.1. que tienen su origen en la configuracin
institucional de la Euregio y de la cooperacin euroregional.
Dentro de estos vnculos de concertacin se reflexiona sistemticamente sobre, p.ej., proyectos adecuados
para realizar la gestin colectiva del turismo, enseanza o transferencia de tecnologa.
Sea cual sea el modo en que efecte la cooperacin, el proceso se desarrolla casi siempre del modo descrito
anteriormente, es decir, paso a paso. En las vinculaciones de cooperacin institucionalizadas ya existentes, se
pone el nfasis en actividades de las fases 3 y 4.
Segn avanza el proceso, crece la confianza entre los participantes. En la siguiente figura se intenta plasmar
este aumento de confianza en funcin de las fases del proceso, en relacin cronolgica.
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A medida que transcurre el tiempo y crece el consenso, la "trust-curve" (curva de confianza) se eleva con ms
rapidez, sobre todo en la fase de ejecucin de un proyecto con xito (la idea de "todos a arrimar el hombro). Si
no se toma el tiempo necesario para prepararse y se empieza antes de tiempo, el riesgo de fracaso es
considerablemente ms alto, como se ilustra con la lnea de puntos del dibujo. Si la ejecucin de un proyecto se
inicia en la fase 2 en lugar de en la fase 4, la confianza es todava insuficiente y el riesgo de fracaso es grande,
segn el esquema. Lo contrario sucede si se inicia la ejecucin del proyecto en la fase 4.
ESQUEMA: Trust, Projects and Risks, Related to Time
5.3. Tipos de proyectos y puntos problemticos de la realizacin
Hasta ahora se ha hablado de proyectos en general. En la prctica nos encontramos con diferentes tipos de
proyectos que se realizan con uno o ms participantes y en uno o ms pases o zonas de un pas. Las
posibilidades de xito varan en funcin de la complejidad de la actividad.
En el siguiente esquema, la complejidad depende del tipo de proyecto, del nmero de partes y del nmero de
regiones (extranjeras) implicadas.
Relacin: Tipo de proyecto-nmero de participantes y regiones/aumento de la complejidad.
Proyecto infraestructural
Condiciones actividad creativa
Cooperacin estratgica
Empresa, nivel organizativo
Dos participantes en una Tres o ms participantes en Dos participantes en dos Tres o ms participantes en tres
regin
regiones diferentes
o ms regiones
una regin
En este esquema, los proyectos ms complicados son los que pretende llevar a cabo medidas "infraestructurales"
con ms de dos participantes en ms de dos regiones extranjeras, por ejemplo, una nueva rama de estudios
aceptada por tres gobiernos en 3 universidades de tres pases diferentes. Relativamente "sencillos" son los
proyectos en que 2 partes de la misma regin toman alguna medida para favorecer de algn modo a las
empresas de la regin, p.ej. un curso en materia de asistencia sanitaria.
Este esquema tampoco se ha comprobado cientficamente, pero ilustra una lnea de pensamiento. La flecha en el
dibujo muestra el grado de dificultad creciente en relacin con el xito en la ejecucin de proyectos.
En la prctica aparecen muchas otras causas complementarias o especficas que hacen difcil la realizacin de
proyectos transfronterizos. Pinsese por ejemplo en problemas idiomticos, diferencias culturales
(empresariales), diferencias en legislacin y reglamentacin, diferencias en remuneraciones y condiciones
laborales, as como diferencias jurdicas. De todas formas, conviene recordar que la cooperacin en general,
incluso dentro de la propia regin, no siempre es sencilla.
6. COOPERACION CON REGIONES DIFERENTES
Se ha repetido varias veces que el objetivo esencial de la cooperacin (transfronteriza) es el efecto esperado para
la economa regional (partiendo de una perspectiva econmica).
Hasta aqu hemos tratado sobre todo el tema de la cooperacin dentro de las Euroregiones. Pero cada vez se
estn estimulando ms formas de cooperacin con partes en territorios ms alejados. Ello se debe a un desarrollo
en la mentalidad que se explica como el paso de un "enfoque orientado a la oferta" a un "enfoque orientado a la
demanda".
En resumidas cuentas, esto quiere decir que no slo se observa la oferta potencial en la regin (fronteriza
extranjera) que pueden aprovechar las empresas limburguesas, sino que tambin se toma como punto de partida
la demanda en el mundo empresarial, buscando a quien pueda responder a dicha demanda, independientemente
de su localizacin. Existe una tendencia internacionalizante que alimenta este desarrollo.
Una forma intermedia es el explorar las posibilidades de cooperacin entre empresas limburguesas con partes en
regiones ya definidas (no fronterizas) en Europa.
67
Para ilustrar las diferentes opciones, se ofrecen algunos ejemplos.

6.1. La Cooperacin euroregional
Dentro de las Euroregiones se han realizado diversos grupos de proyectos con el objetivo de llevar a cabo una
cooperacin estratgica entre empresas a ambos lados de la frontera. Se trata de diferentes formas de
cooperacin, variando de compra o promocin colectiva a produccin colectiva. El motivo dominante para la
cooperacin es, por lo general, aumentar la cuota de mercado.
Para que las empresas limburguesas puedan aprovechar al mximo el enorme potencial de conocimientos e
investigacin en la regin de Aquisgrn, en la vecina Alemania, se ha iniciado un proyecto en el que las empresas
limburguesas colaboran estrechamente con 6 centros de investigacin alemanes (entre ellos la RWTH, la
Universidad Tcnica ms grande de Europa), para resolver conjuntamente problemas tcnicos predefinidos.
6.2. Otras formas de cooperacin
La "apertura" del mercado oriental europeo conlleva para las empresas limburguesas tanto oportunidades como
riesgos. Para explotar las oportunidades se han tomado en la provincia una serie de iniciativas. En primer lugar,
se ha creado un Centro de Accin para Europa Oriental y, en segundo lugar, se ha establecido un punto de apoyo
para Hungra en el que varios asesores hngaros asisten a los empresarios euregionales en el desarrollo de
relaciones econmicas orientadas hacia Hungra.
Adems, la provincia est implicada (financieramente) en la creacin de un grupo de proyectos dentro de las
empresas, orientndosa a proyectos de entrega total en beneficio del mercado europeo oriental, sobre todo en el
sector agrario.
A iniciativa de la Comisin Europea y parcialmente financiado por ella, Limburgo est implicado en un
experimento a escala europea. Se trata de una iniciativa para elaborar los llamados Planes Tecnolgicos
Regionales (PTRs).
El objetivo de un PTR es desarrollar una estructura que haga posible compaginar el desarrollo tecnolgico y el
potencial regional. El PTR ha de resultar, para Limburgo, en una estrategia de innovacin regional.
En el marco del PTR, Limburgo colabora con la CE y otras 7 regiones europeas. Se coopera, se intercambian
conocimientos y se establecen vnculos en base a proyectos, en provecho de las empresas en las regiones
respectivas.
Todos los ejemplos anteriores son a ttulo ilustrativo. Los ltimos aos se han realizado numerosos proyectos
transfronterizos.
Para dar una muestra del inters existente por la cooperacin transfronteriza, baste decir que para el nuevo
programa INTERREG II en la Euregio Mosa-Rin se haban recibido, en septiembre de 1995, nada menos que 400
inscripciones. Lo que nos lleva a la conclusin de que la Comisin Europea, mediante programas como el
mencionado, estimula enormemente la mentalidad y las actividades transfronterizas, orientadas a la integracin
europea.
La integracin europea es un proceso dinmico que precisa de mucho tiempo, dilogo y adaptaciones y que se
dirige a generar plusvala por medio de efectos sinrgicos.
La provincia de Limburgo juega un papel activo en este proceso en determinadas estructuras de concertacin.
Pueden citarse:
Estructura de concertacin en el marco del Benelux (BEU): su objetivo primario es la realizacin temprana de
intercambios de informacin y coordinacin de planes sobre, entre otros, los desarrollos territoriales con
aspectos transfronterizos e influencias dentro del Benelux.
Estructura de concertacin con Flandes (en el Sur de los Pases Bajos, junto con las provincias del Norte de
Brabante y Zelanda) a nivel administrativo y de gestin, orientada a la integracin de las gestiones y a
prevenir los solapamientos a nivel de proyecto.
Estructura de concertacin con Valonia, en la que se desarrolla an ms la concertacin administrativa

estructural bilateral. Motivo directo son algunos grandes proyectos infraestructurales.
Estructura de concertacin con Renania del Norte-Westfalia: existen contactos intensivos y estructurales a
nivel administrativo superior en materia de ordenacin territorial y de problemas hdricos y medioambientales.
Estructura de concertacin con Landschaftsverband Rheinland: existe contacto administrativo regular, sobre
todo en materia de arte y cultura. El objetivo del contacto es la informacin mutua con respecto a actividades
que con frecuencia tienen una base histrico-cultural comn.
Organizaciones de intereses
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En lo referente a los rganos de concertacin externos a nivel europeo, la provincia juega un papel activo en tres
organizaciones: el Comit de las Regiones, consejo asesor oficial de la Comisin Europea, la Asociacin de
Regiones Europeas (ARE) y la Conferencia Permanente para administraciones locales y regionales del Consejo
de Europa.
En las administraciones ordinarias slo pueden participar las autoridades de las administraciones regionales,
mientras que en diversas comisiones y grupos de trabajo participan sobre todo funcionarios, sea activamente
(ARE) o asistiendo en los trabajos preparatorios (Comit de las regiones).
7. CONCLUSIONES
En Europa, Limburgo es conocida como una de las provincias que han llevado a buen fin un proyecto de
reestructuracin econmica. Sobre todo el Sur de Limburgo dependa en gran medida de la industria minera. En
los aos sesenta se produjo una fuerte recesin en este ramo industrial y la ltima mina de carbn acab
cerrndose en 1974. El enfoque del proceso de reestructuracin consiguiente estaba en la lnea de un acuerdo
marco entre las autoridades nacionales y provinciales, por medio del que las autoridades nacionales pusieron
medios financieros a disposicin de la reestructuracin de la economa limburguesa.
Por su parte, la provincia colabor dentro de su territorio con varias asociaciones intermediarias (sobre todo con
la Sociedad Regional de Desarrollo LIOF) en una especie de Asociacin Pblica Privada, para ejecutar con xito
la gestin de reestructuracin. El fenmeno de la cooperacin no es, por tanto, desconocido para la provincia. En
la actualidad, la administracin nacional ha reducido la poltica interventora en el terreno de la gestin regional y
apela cada vez ms al potencial interno de desarrollo de las propias regiones. Por otro lado, la Comisin Europea,
en parte gracias al Tratado de Maastricht, presta ms atencin al nivel regional. Todo esto afecta a la gestin
regional de la provincia de Limburgo, que contina desarrollando la fase de aprendizaje, aprovechndose de las
"antiguas experiencias".
En esta fase de desarrollo y aprendizaje hay una serie de elementos que son de gran importancia para una
gestin efectiva, siempre que se apliquen combinadamente:
1. Una superficie de apoyo poltica y administrativa que sustente y promueva, de todas las maneras posibles,
tambin financieramente, las actividades transfronterizas. La provincia ocupa una posicin intermedia entre las
autoridades superiores, UE y Estado, y las comarcas, ayuntamientos, asociaciones intermediarias y empresas.
En la discusin sobre el papel futuro de las provincias en los Pases Bajos, la Concertacin Interprovincial
establece que las provincias del futuro asumen sus propios papeles, trabajan orientndose a la solucin de
problemas, colaboran en la integracin de las polticas de gestin y son defensoras de los intereses de sus
regiones en La Haya y Bruselas.
Para lograr el xito final a nivel de proyecto es indispensable la concertacin adecuada a nivel poltico y
administrativo con las regiones extranjeras relevantes (sobre todo las mencionadas Euroregiones).
2. En segundo lugar, es necesario aprovechar la diversidad institucional dentro de la provincia. Con este trmino se
designa a la totalidad de empresas, organizaciones intermediarias, autoridades locales y regionales, centros de
enseanza y formacin, etc.
Entre estos diferentes elementos es recomendable que existan una interaccin y un compromiso intensivos,
incluido el deseo de cooperar e intercambiar informacin. De este modo se crea una "atmsfera social" en la
regin que finalmente resulta en una estrategia y un compromiso colectivos con respecto a los desarrollos, para
definirlos e influirlos a la vez que se depende de ellos.
La diversidad institucional de una regin puede aportar una contribucin importante al xito econmico. Este
punto y la dinmica dentro de una regin pueden apreciarse tanto en Limburgo como en las zonas fronterizas de
las Euroregiones y es, junto con la estructura econmica (sector empresarial) fctica, un factor determinante del
potencial de desarrollo endgeno y, por tanto, del poder ofensivo final.
Los fenmenos aparentemente secundarios, como los posibles solapamientos en determinados mbitos entre
varias organizaciones intermediarias, no son necesariamente negativos, como tampoco lo son el "nacer" o "morir"
de organizaciones intermediarias y otros agentes. Son consecuencias normales del proceso de crecimiento, tal y
como se manifiesta en las empresas en el ciclo vital de los productos (y de la produccin y gestin). Los cambios
de circunstancias hacen necesarios cambios en los mecanismos de respuesta. As evoluciona tambin la
cooperacin transfronteriza. Es precisa una evaluacin crtica de los mtodos empleados. Unicamente por medio
de todos estos numerosos contactos transfronterizos, proyectos e intercambios de opiniones puede garantizarse
un crecimiento equilibrado a nivel de enfoque y concertacin. Podra decirse que el xito del enfoque
transfronterizo euregional es, en parte, consecuencia del "afn de aprender" y de la actitud abierta dentro del
"sistema" de diversidad institucional.
69
3. El tercer y ltimo elemento es el enfoque orientado a la solucin de problemas, es decir, el enfoque orientado a la
demanda , poniendo a la vez medios financieros a disposicin de la cooperacin transfronteriza, al principio del
trayecto. Las partes que intervienen en la cooperacin transfronteriza deben, al principio del trayecto que han de
recorrer, tener la impresin de estar participando en un situacin de la que todo el mundo sale ganando, de una u
otra manera, y tambin ellas. Primero han de definir para s mismas sus deseos, para que despus una accin de
bsqueda o cooperacin orientada pueda ofrecerles la solucin. Esto no quiere decir que la solucin vaya a ser
inmediata, pero el motivo ha de ser obvio.
Para terminar, hay que sealar que tanto la puesta a disposicin de medios financieros para cooperaciones
transfronterizas por parte sobre todo de la UE y tambin de las autoridades nacionales y provinciales, mediante el
sistema de cofinanciacin, como el enorme poder propulsor de la CE para lograr la integracin europea, han sido,
ambos, un estmulo formidable para la cooperacin transfronteriza.
Sin estos elementos, el proceso de desaparicin de las fronteras dentro de las regiones fronterizas nunca hubiera
podido tener el xito que parece que va a tener en el futuro.
NOTAS
1. Limburg 2015, "Los dinosaurios saben volar", LIOF/Booz-Allen & Hamilton, octubre 1995
2. UPS Europe Business Monitor 4, hallazgos importantes, octubre 1994
3. Informe sobre el Desarrollo de la Internacionalizacin de la Provincia de Limburgo, mayo 1995
4. Euroregiones en los Pases Bajos, un inventario de la gestin y el desarrollo econmico, COB/SER 1994, e
INTERREG II, Programa Operacional 1994-1999
5. "Espacio para las Regiones", la gestin econmica territorial hasta el ao 2000, Ministerio de Asuntos
Econmicos, 1995, pg.3
6. Idem, pg.43
7. Hacia las Provincias del Futuro, Concertacin Interregional, CI 1994, pg.2 y 3
8. El Papel de los Grupos de Inters Socio-Econmicos respecto a las Autoridades Locales y Regionales,
C. Jeffery & B.O'Sullivan, octubre 1994, pg.29
9. Ver: "Cada uno su opinin, cmo salvar las diferencias culturales", 1995, G.Hofstede, pg.125
10. "Cooperacin transfronteriza de abastecedores industriales", Cmara de Comercio del Sur de Limburgo y
GOM Hasselt, 1995, pg. 24
11. Nuevas oportunidades para empresas en las regiones fronterizas, COB/SER, 1994
() La nocin de Diversidad Institucional se ha tomado de: "Globalizacin, Instituciones y Desarrollo Regional en
Europa", A.Amin & N.Thrift.
LA RED C6: Un Espacio Integrado, Solidario y Atractivo en el Sur de Europa
Pierre VIDAL
DIRECTOR DE RELACIONES INTERNACIONALES Y ASUNTOS EUROPEOS, AYUNTAMIENTO DE
Toulouse, FRANCIA "La unidad en la diversidad"(1)
1. PROLOGO
La ley francesa 82-213 de fecha 2 de marzo de 1982 relativa a los derechos y libertades de las comunas, los
departamentos y las regiones, coincidente con la ley 92-125 de 6 de febrero de 1992, confirma la aptitud de las
colectividades territoriales (2) o de sus agrupaciones, dentro de los lmites de sus competencias, para celebrar
convenios con colectividades extranjeras, respetando los compromisos internacionales suscritos por Francia.
La cooperacin descentralizada en trminos de derecho pblico es una cooperacin entre, por una parte, las
colectividades locales francesas y sus agrupaciones, y por otra parte, las colectividades locales extranjeras y sus
respectivas agrupaciones. Esas colectividades locales pueden involucrar, junto con ellas, en operaciones de
cooperacin a otros agentes econmicos y sociales, en especial asociaciones, cmaras consulares, e incluso
sociedades privadas en el marco de joint ventures (es decir, empresas conjuntas). En ese caso, si actan
conjuntamente con colectividades locales, esos agentes econmicos y sociales realizan una cooperacin
descentralizada en el sentido en que se utiliza dicho trmino en derecho pblico.
Por ltimo, la cooperacin descentralizada es indiscutiblemente un factor positivo para la democracia local. La
cooperacin transfronteriza busca estrechar los vnculos entre poblaciones artificialmente separadas por la
historia, pero que han permanecido culturalmente prximas.
1.1 Europa como motor de cohesin
70
Europa vive hoy en el marco institucional, econmico y cultural, dos grandes movimientos transformadores. Por
un lado, una Unin Continental donde la abolicin de las fronteras es un elemento aglutinante fundamental. Por
otro lado, un reconocimiento y una firme voluntad de estructuracin, respetando las culturas y los territorios que la
componen.
Dichos movimientos, adecuadamente orientados, lejos de ser antagnicos, pueden resultar complementarios y
evitar tanto el advenimiento de una homogeneizacin empobrecedora como la emergencia de localismos
exclusivistas.
La voluntad de los hombres polticos de lograr un acercamiento entre sus ciudades y regiones, la apertura de las
fronteras, con el ingreso de Espaa en 1986 en la Comunidad Econmica Europea (CEE), la actividad turstica,
numerosos trabajos de acondicionamiento y el acceso de las colectividades territoriales al mbito de las
relaciones exteriores, han abierto el camino de la cooperacin entre los pases, en particular en cuanto a las
relaciones actuales entre Francia y Espaa.
La Euroregin que agrupa las regiones de Catalua, Midi-Pyrnes y Languedoc-Roussillon, la Comunidad de
Trabajo de los Pirineos, que abarca las comunidades autnomas espaolas de Catalua, Aragn, Navarra y el
Pas Vasco, y las regiones francesas de Midi-Pyrnes, Languedoc-Roussillon y Aquitaine, as como Andorra, la
Comisin Inter-Pirenaica de los Poderes Locales y la creacin de la Red C6, objeto de la intervencin de hoy, son
ejemplos de ello en el mbito administrativo.
La red de ciudades C6 surgi precisamente con ese propsito: contribuir a la construccin europea, reforzando al
mismo tiempo las potencialidades de las ciudades que la integran. As, Barcelona, Toulouse, Montpellier, Palma
de Mallorca, Zaragoza y Valencia establecieron, durante estos ltimos aos, lazos de intercambio que
posibilitaron el desarrollo de programas de cooperacin conjuntos, as como una presencia coordinada en el
marco europeo.
1.2 La funcin de subsidiariedad
El Tratado de la Unin Europea (TUE) oficializ el principio de subsidiariedad al incluirlo en sus artculos 3b y B
del Ttulo 1.
En los dominios que no son de su competencia exclusiva, la Comunidad slo interviene en la medida en que los
objetivos que se busca alcanzar no pueden ser cumplidos de modo suficiente por los Estados miembros. As
formulado, el principio de subsidiariedad parece claro en su enunciado, aunque su interpretacin resulte menos
clara.
Segn el anlisis que de l se hace a nivel de la Red C6, ese principio es un elemento que por su naturaleza
permite consolidar el proceso de integracin a nivel de los ciudadanos y que las ciudades de la red estn
dispuestas a asumir las iniciativas correspondientes a la rbita de sus respectivas competencias, sin perjuicio
naturalmente de las competencias de los Estados pero con el apoyo de la Comisin Europea, que define ciertas
pautas de apoyo.
2. LA RED C6 EN EUROPA. MAPA 1
Las seis regiones cuyas capitales son las ciudades de la red C6, cubren una superficie de 180.623 km 2, o sea
7,64% del territorio de la Unin Europea (UE). La densidad media de la poblacin es de 90 habitantes por km 2,
cifra muy inferior al promedio comunitario (145 habitantes por km 2). La poblacin alcanzaba 16,3 millones de
habitantes, lo que corresponde al 4,73% de la poblacin total de la Europa de los Doce. Entre 1981 y 1990, la
evolucin de la poblacin fue ms importante en las seis regiones de la red que en el conjunto de la UE (0,36%
contra 0,32%). (3)
2.1 Seis ciudades
La Red C6 es una red de proximidad que agrupa a seis ciudades, las cuales, conscientes de los nuevos desafos
que se plantean en Europa, se constituyeron en red de ciudades desde enero de 1991, con el fin de echar las
bases de una cooperacin transfronteriza voluntarista.
2.2 Situacin geogrfica de las ciudades que integran la red C6
2.2.1
Las ciudades de la C6
La Red C6 es una red de proximidad, que agrupa a seis ciudades europeas. Esa Red est centrada en la ciudad
de Barcelona. Luego vienen por sus dimensiones geogrficas, las ciudades de Valencia, Zaragoza, Toulouse,
Montpellier y Palma de Mallorca.
1. Barcelona
71
Capital de la provincia de Catalua, Barcelona y su aglomeracin cuentan con 3.150.000 habitantes. Principal
centro industrial de la pennsula ibrica, es tambin un puerto importante de Espaa en la desembocadura del
Llobregat. Como gran ciudad universitaria, es tambin sede de numerosos edificios de estilo gtico, sobre todo
del siglo XIV y de la clebre Sagrada Familia, cuya construccin fue iniciada en 1883 por Antonio Gaud.
2. Valencia
Capital de la comunidad autnoma de Valencia, la poblacin de Valencia y su aglomeracin es de 1.300.000
habitantes. Puerto de Espaa situado en la desembocadura del Guadalquivir y centro industrial diversificado, la
ciudad est rodeada por una rica zona de hortifruticultura (ctricos, primores, arroz).
3. Zaragoza
Zaragoza, con sus 586.000 habitantes, es la capital de la comunidad autnoma de Aragn, y centro
administrativo, comercial e industrial de la zona. Ciudad de tradicin estudiantil, sede de una universidad que data
del siglo XV.
4. Toulouse
Capital de la Regin Midi-Pyrnes, Toulouse cuenta con 650.000 habitantes. Su superficie es superior a la de la
ciudad de Pars. Cuna de una de las ms antiguas universidades de Francia, Toulouse supo conservar una vieja
tradicin estudiantil. Centro industrial y comercial, es la ciudad de las construcciones aeronuticas, de la industria
qumica, etc. Ciudad histrica por excelencia, cuenta entre otros monumentos, con la baslica romana de St
Semin, as como tambin con numerosas residencias del renacimiento y la Plaza del Capitolio.
5. Montpellier
Capital de la regin Languedoc-Roussillon, la poblacin de Montpellier es de 346.000 habitantes. Al igual que
Toulouse, es uno de los centros universitarios ms antiguos de Francia, en especial con su muy clebre escuela
de medicina del siglo XIII.
Centro industrial y comercial en electrnica y qumica, la ciudad registr una reciente expansin urbana por la
construccin del nuevo barrio Antgona, diseado por el Taller del Arquitecto Ricardo Bofill.
6. Palma de Mallorca
Capital de la comunidad autnoma de las Islas Baleares, Palma de Mallorca cuenta con 297.000 habitantes. Gran
centro turstico del Mediterrneo, posee an un gran potencial de desarrollo y va adquiriendo poco a poco una
dimensin internacional.
2.3 Una historia compartida
Histricamente, puede afirmarse que los habitantes de las ciudades que se han agrupado dentro de esta misma
entidad -la Red C6- pertenecen a la misma cultura. Se trata de latinos, habitantes del sur de Europa. El
Mediterrneo bordea el territorio en el que se insertan estas ciudades, abrindolo resueltamente a los pases del
Maghreb.
Los Pirineos las separan fsicamente. Paradjica e histricamente, son lugar de intercambios, as como tambin
una frontera cultural que el hombre mantuvo deliberadamente para protegerse.
Cuatro de las seis regiones de la Red C6 pertenecen al espacio mediterrneo: Languedoc-Roussillon, Catalua,
Comunidad Autnoma de Valencia, Baleares. Las restantes dos regiones -Midi Pyrnes y Aragn- se extienden
en la zona pirenaica. Todas ellas han mantenido entre s vnculos culturales y polticos muy importantes en el
pasado.
2.4 Cohesin y reequilibrio
La Red C6 fue concebida como una estructura de cooperacin interinstitucional que refuerza la circulacin de la
informacin y de las innovaciones entre las ciudades que la integran.
En cuanto estrategia de largo plazo, la Red C6, junto con otras iniciativas institucionales, se propone contribuir al
proceso de cohesin y reequilibrio del espacio comunitario a escala de un rea "pirenaico- mediterrnea" que
agrupa a ms de 16 millones de habitantes, en la cual cumplen la funcin de capitales, as como en la
constitucin de un eje norte-oeste del Mediterrneo.
En efecto, estas seis ciudades con sus respectivas reas metropolitanas, concentran una parte muy importante
de la poblacin y de las actividades productivas (80%), tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. Adems,
constituyen conjuntos muy dinmicos e innovadores dentro de sus propias regiones que se ven as ampliamente
favorecidas.
72
Esta cooperacin, que era indita en Europa, se basaba por un lado, en el reconocimiento de fuertes similitudes,
y por el otro, en la puesta en evidencia de la importancia de un refuerzo mutuo y de un acercamiento basados en
estrategias de promocin y desarrollo compartidos y en el intercambio de experiencias en todos los mbitos.
Por ltimo y muy especialmente, en la comn ambicin de hacer surgir nuevas sinergias, compartiendo las
potencialidades de las seis ciudades, y ofreciendo a Europa un nuevo polo de desarrollo solidario y acogedor,
creador de riquezas, capaz de equilibrar maana a una Europa an demasiado polarizada por el eje lotaringio
(ver mapas).
En cualquier caso, estas ciudades tienen gravitacin preponderante dentro de la regin, desempean un papel
determinante en toda estrategia de colaboracin mutua y de refuerzo de los lazos y de la cooperacin entre las
diferentes zonas.
2.5 Estructuras de produccin
En cuanto a la estructura de produccin, las similitudes entre las diferentes zonas y ciudades de esta "macroregin" son a su vez importantes:
predominancia de una industria de transformacin integrada por pequeas y medianas empresas;
presencia importante de multinacionales;
desarrollo limitado de servicios a empresas y centros financieros;
volumen importante de turismo costero; turismo urbano y de montaa poco desarrollado pero con un
potencial muy destacado;
estructuras de produccin relativamente orientadas hacia la exportacin, con relacin a las respectivas
economas nacionales;
infraestructuras de comunicacin muchas veces insuficientes y condicionadas por factores geogrficos;
experiencia importante e innovacin en materia de racionalizacin de la gestin y promocin econmica por

parte de las autoridades locales, etc.
Todas estas caractersticas, ms o menos compartidas, implican mltiples puntos de contacto y de posible
colaboracin, bajo la forma de una estrategia de promocin y desarrollo comn, de intercambio de experiencias y
de refuerzo mutuo frente a los otros. Esta situacin implica que las sinergias de una colaboracin multilateral sean
de un potencial muy elevado.
Tambin es cierto que la similitud de estructuras productivas y la cercana geogrfica dan lugar a situaciones de
competencia entre las diferentes ciudades y regiones. Pero hay que tener presente el hecho de que existen
numerosas posibilidades de establecer mecanismos de cooperacin o de regulacin de los instrumentos de
competencia.
La C6, que durante estos ltimos decenios ha registrado niveles rcord de evolucin en Europa, se inserta hoy de
pleno derecho en el "Arco del Sol", cuyas ciudades de importancia media son desde ya capaces de retener a
"sus" poblaciones (lgica migratoria sur), y al mismo tiempo, de atraer "descentralizaciones" de la economa del
norte, que se ha vuelto ms mvil.
3. RESEA HISTORICA
Los alcaldes de las ciudades de Barcelona, Montpellier, Palma de Mallorca, Toulouse, Valencia y Zaragoza,
reunidos en Barcelona el 12 de septiembre de 1990, declararon:
1. Que las ciudades que ellos representan, constituyen una red especfica de ciudades dentro del sistema
europeo de ciudades;
2. Que dichas ciudades pueden cumplir un papel muy importante en el proceso de integracin en una Europa
en marcha hacia la integracin econmica y poltica:
3. Que en la medida en que existen entre sus ciudades complementariedades evidentes e intereses comunes,
estn dispuestos a profundizar la cooperacin en diferentes sectores, con el fin de alcanzar niveles
superiores de desarrollo y progreso, a travs en particular de la presentacin de propuestas conjuntas ante
las instituciones regionales, estatales y comunitarias.
En 1991, la Red C6 estableci ciertas herramientas de reflexin en torno a problemas que le ataan
directamente para el futuro, en materia de comunicaciones viales, ferroviarias y areas, de informtica, medio
ambiente y centros histricos, de europolo universitario, de turismo y deportes.
La personera jurdica de esa red era sumamente sencilla, ya que las acciones se regularizaban por mandatos
entre las ciudades.
3.1 Funcionamiento de la Red C6
La presidencia ser ejercida en forma alternada por los alcaldes de cada ciudad y se prev una reunin semestral
de alcaldes con el fin de orientar las tareas y tomar las decisiones que se impongan.
73
Un Comit Ejecutivo, integrado por un representante electo y un tcnico por ciudad, prepara las reuniones de
alcaldes, asegura el seguimiento y define las orientaciones principales del trabajo de cada comisin.
Se definieron siete comisiones de trabajo cuya direccin se adjudic a una de las ciudades:
Turismo - Barcelona
Europolo universitario - Montpellier
Revitalizacin de los centros histricos - Valencia
Medio ambiente - Zaragoza
Informtica y gestin municipal - Palma de Mallorca
Redes de comunicacin - Toulouse
Deportes (secretara rotativa)

4. COMISION REDES DE COMUNICACIONES
4.1 Resea de los desafos
Proporcionarle a la Red C6 una red de comunicaciones de alta calidad en funcin de la estructura de los grandes
ejes europeos, de aqu al ao 2000.
Esta accin se inserta directamente dentro de las pautas generales de la C6, esto es, preparar la Europa del ao
2000 y multiplicar los intercambios econmicos, culturales, cientficos y tcnicos entre las seis ciudades. La ciudad
de Toulouse asumi la pesada responsabilidad de dirigir las tareas de la Comisin de Comunicaciones. En 1992,
se redact un libro blanco sobre las comunicaciones terrestres, que sirvi de documento de sensibilizacin para
todas las instituciones encargadas del ordenamiento territorial. Estas instituciones, ya sean europeas, espaolas o
francesas, recibieron un documento completo que presentaba nuestras preocupaciones y nuestras aspiraciones.
El objetivo general propuesto era y es establecer la instrumentacin de un conjunto de medidas:
para una mejor circulacin de las personas y las mercaderas, contribuyendo as al desarrollo y la aceleracin
de las relaciones internas de la Red C6;
para contribuir a la dinmica econmica y poltica cuyo propsito es convertir a la Red C6 en un gran espacio
transfronterizo; para aprovechar al mximo las conexiones areas de las otras ciudades de la Red C6.
4.2 En materia de infrastructuras viales
Afirmar la necesidad de una programacin urgente de la unin Pau-Zaragoza-Valencia por el Somport, capaz
de mejorar considerablemente, a mediano plazo, las relaciones transfronterizas en esta parte central de los
Pirineos, de modo de insertarse en un eje europeo norte-sur, atlntico-mediterrneo.
Apoyar la realizacin de un eje expreso transpirenaico Toulouse-Barcelona-Valencia (va tnel de Puymorens
y de Cadi), teniendo en cuenta las inversiones pblicas ya aprobadas que convendr optimizar;
Iniciar un estudio de factibilidad tcnica, econmica y financiera, sobre una unin transpirenaica directa entre
Toulouse y Zaragoza, eslabn que falta para un futuro eje europeo, en la zona media entre el arco atlntico y
el arco mediterrneo.
MAPA 2
4.3 En materia de infraestructuras ferroviarias de gran velocidad
Confirmar la insercin en el esquema director espaol de las conexiones de gran velocidad entre las ciudades
de Barcelona, Valencia y Zaragoza, en lnea directa con las pautas establecidas por la UE;
Confirmar la necesidad adecuar a las normas ferroviarias europeas las conexiones inter-regionales
espaolas, sealando al mismo tiempo la urgencia de constituir una verdadera malla de conexiones de alta
velocidad, en un lugar propio integral, para unir a la totalidad de las ciudades de la C6;
Afirmar la programacin prioritaria e inmediata del tramo Francia-Espaa por el Perthus;
Enriquecer la reflexin general sobre el ordenamiento territorial macro-regional de la C6;
Buscar una cooperacin para definir las diferentes prioridades entre los dos Estados, las regiones, las
asociaciones, con el fin de preparar los objetivos a corto plazo y reservar el mediano plazo.
4.4 Las acciones emprendidas

1.
El libro blanco de las comunicaciones terrestres (red de autorutas, T.G.V.), con el fin de emprender una accin
de informacin y hacer tarea de lobbying ante los principales actores (SNCF, ASF) y las autoridades pblicas
(Estado, UE) sobre el tema del desenclave de la C6;
74
2.
Un folleto de gran difusin basado en el libro blanco: ese documento, editado en las dos lenguas del C6 as
como en ingls, fue distribuido en el stand C6, en oportunidad de las diferentes ferias internacionales de cada
ciudad, a fin de explicar nuestra accin al gran pblico.
4.5 En trminos de resultados
En este mbito, no se trata de gritar victoria, pero el "lobbying" organizado permiti, gracias a la intervencin de
Dominique Baudis, Alcalde de Toulouse y tambin parlamentario europeo, que se introdujera una enmienda que
preconizaba una travesa central de los Pirineos.
Por otra parte, como ahora ese proyecto est "inscrito", la comunidad de trabajo de los Pirineos y la Red C6 se
han reunido para estudiarlo.
4.6 Las conexiones areas
La Red C6 ha realizado un estudio para promover el desarrollo de las conexiones areas regulares entre las
ciudades de la Red.
Un anlisis completo y detallado del estado de las conexiones areas dentro de la Red, una anlisis de la
aviacin regional espaola y francesa, as como la demanda potencial y las nuevas oportunidades de transporte
resultantes del desarrollo econmico de sus ciudades, fue entregado a todos los operadores.
El objetivo general propuesto consista en establecer la instrumentacin de un conjunto de medidas:
Para una mejor circulacin de las personas y de las mercaderas, contribuyendo as al desarrollo y a la
aceleracin de las relaciones internas de la Red C6;
Para contribuir a la dinmica econmica y poltica cuyo propsito es convertir a la Red C6 en un gran espacio
transfronterizo;
Para aprovechar al mximo las conexiones areas de otras ciudades de la Red C6;
Para apoyar cualquier iniciativa que permita mejorar la oferta en las lneas regulares entre las ciudades de la
Red C6, en particular, gracias al apoyo de la promocin y de la comunicacin;
Para promover el desarrollo de las relaciones comerciales y operativas entre las compaas areas
espaolas y francesas;
Para promover acuerdos entre los grandes operadores areos, operadores regionales y administraciones
aeroportuarias, con el fin de que los habitantes de la Red puedan aprovechar al mximo de los aeropuertos
de la Red C6.
Este estudio dio lugar a resultados muy concretos hasta la fecha. Varias lneas areas van a abrir en el correr de
este mes. Por otra parte, las autoridades aeroportuarias espaolas decidieron bajar sus tarifas de " Handling" en
ms de un 50%, lo que permite ahora una explotacin de las lneas regionales con tarifas reducidas.
5. COMISION DE TURISMO
La Comisin de Turismo avanz en la formulacin concreta de un proyecto turstico diseado para las seis
ciudades de la red, de conformidad con los objetivos siguientes:
la promocin de los flujos tursticos entre las seis ciudades;
el refuerzo del inters turstico de la macroregin;
el intercambio de experiencias y la colaboracin mutua.
Frente al inters creciente manifestado en el correr de los ltimos aos por el turismo llamado "urbano" o de
ciudad, y la utilizacin repetida de esa expresin por las entidades y organismos del sector, la Comisin crey
oportuno suscribir una declaracin comn sobre una definicin del turismo urbano. Ese documento fue
presentado y difundido por intermedio de la prensa especializada.
La Comisin de Turismo decidi hacer conocer la Red C6 participando con un stand en las diferentes ferias sobre
turismo en cada ciudad, paralelamente con la difusin de un prospecto de presentacin.
Las seis ciudades, convencidas de la importancia que representa para ellas la comercializacin de productos
tursticos de fin de semana, en la medida en que ello contribuye por un lado a paliar la escasa ocupacin hotelera
que se registra normalmente en esos perodos cortos, y por otro lado, a aumentar el nmero de visitantes
principalmente motivados por el turismo urbano precisamente, elaboraron planes de accin destinados a
alimentar los flujos tursticos entre las ciudades de la red.
A ttulo de ejemplo, Barcelona realiz una promocin de fin de semana en el territorio de la Red, gracias a
importantes campaas de publicidad por medio de la prensa, reforzadas por al difusin de los programas por
parte de los organismos de promocin turstica de las otras ciudades.
La Comisin se impuso como objetivo que cada ciudad pueda disponer de una propuesta concreta de "fin de
semana", con el fin de crear as una sinergia de intercambio de visitantes que favorezca a todas las ciudades.
75
Esto permitira a mediano plazo analizar y evaluar los desplazamientos de personas as generados dentro de los
lmites de la red, con el fin de estudiar en el futuro la posibilidad de articular una propuesta comn y global.
Hasta la fecha, se est editando un documento comn, que retoma toda esta problemtica y se enviar a todos
los operadores tursticos.
6. AGRUPACION EUROPEA DE INTERES ECONOMICO (GEIE)
Las seis ciudades sintieron la necesidad de administrar su desarrollo y consolidar una estructura comn con el fin
de asegurar su plena participacin en las acciones que la UE espera de ellas;
Teniendo en cuenta el inters particular con el cual el TUE invita a la creacin de redes transeuropeas en los
sectores de las infraestructuras de transporte, de telecomunicaciones y de energa, con el fin de facilitar la
interconexin y la interoperatividad de las redes nacionales;
Conscientes del impulso que el TUE, que desarrolla las previsiones del Acta Unica, le ha imprimido a la
cohesin econmica y social en cuanto objetivo a alcanzar, especialmente, gracias a la creacin y a las
actividades de un nuevo fondo, el Fondo de Cohesin, y convencidas de su papel inmediato e importante en
la aplicacin correcta de un principio de subsidiariedad bien entendido en la toma de decisiones adecuadas
por parte de las instituciones regionales y locales, en cuanto a la aplicacin de ciertas polticas o el
cumplimiento de medidas comunitarias que forman parte de sus competencias, se declaran resueltos, dentro
de ese nuevo marco creado por el Tratado de la Unin, a estrechar y estructurar, en el plano operativo, sus
lazos histricos y actuales y a proceder a la creacin de una Agrupacin Europea de Inters Econmico, que
servir de marco a esta cooperacin econmica con el fin de alcanzar los objetivos siguientes:
en el plano general, desarrollar y mejorar las relaciones comunes entre los signatarios con el fin de promover y
garantizar un desarrollo econmico equilibrado de la red geogrfica urbana, formada por el noroeste de la
cuenca mediterrnea;
en el plano particular
o promover el rol econmico y estratgico de un conjunto de seis ciudades y sus respectivas reas
metropolitanas;
o reforzar la trama econmico-industrial, comercial y de servicios a las empresas, de modo que la
agrupacin sirva de plataforma para su localizacin gracias a la puesta en comn de los recursos
humanos, las universidades y centros de formacin, las infraestructuras desde el punto de vista
transporte y telecomunicaciones, los equipamientos y todo tipo de servicios avanzados (ferias,
congresos, infraestructuras hoteleras, instalaciones y equipamientos culturales y deportivos),
siempre dentro del mbito de competencia de las ciudades; o crear un espacio de consolidacin de
las pequeas y medianas empresas a partir de la especializacin de los mercados locales, de la
subcontratacin con empresas multinacionales, de la transferencia de tecnologa y de la creacin de
economas de escala a travs de joint- ventures transnacionales, de la internacionalizacin de la
cooperacin industrial y comercial y de la difusin efectiva y eficaz de las innovaciones; o desarrollar
la competitividad de sus economas en el marco de la reactivacin general de la economa europea;
o desarrollar e intensificar las relaciones que por su situacin geoestratgica particular estn llamadas a
promover, cumplir y garantizar con respecto a ciudades o regiones del sur del Mediterrneo, y asumir
sus propias responsabilidades en el desarrollo econmico comn, armonioso y equilibrado de la
zona; o reforzar prioritariamente sus potenciales actuales como plataformas de penetracin en y
entre mercados externos, en especial los mercados de Amrica Latina y del Maghreb.
7. EL FUTURO
La Red C6 tiene hoy cuatro aos de experiencia, la instrumentacin de esta estructura de cooperacin represent
para cada ciudad una experiencia enriquecedora. Permiti evidenciar la falta de comunicacin entre ciudades que
no se conocan, a todos los niveles.
La constitucin y el funcionamiento de la red resulta hoy una necesidad.
Los primeros tiempos de funcionamiento fueron laboriosos y aportaron pocos resultados concretos, pero su ltimo
ao, en su estatuto de origen, la elev a la categora de estructura de cooperacin eficiente.
Su nueva naturaleza, la primera de su tipo, le permite alimentar nuevas ambiciones.
Quisiera simplemente sealar para concluir, que una nueva fuerza, nacida de esta cooperacin, aport una
dinmica a la relacin transfronteriza. El reflejo transfronterizo ha nacido, y el aporte de las colectividades,
respetando el principio de subsidiariedad, ha sido la base de un desarrollo que tiene similitudes con las relaciones
entre los pases en el correr del siglo XIX.
NOTAS
1. Denis de Rougemont
76
2.
3.
N. de T.: "Colectividades territoriales" designa a las autoridades locales: comunales, departamentales y

regionales.
N de T: Informacin relativa a la configuracin de la Unin Europea, previa a su ampliacin a Austria, Suecia y
Finlandia el 1 de enero de 1996.
LA COMUNIDAD DE TRABAJO DE LOS PIRINEOS

PROFESOR DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO Y RELACIONES INTERNACIONALES,
UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA. ESPAA.
1. INTRODUCCION
Desde el ao 1659, en que se determin la frontera entre Espaa y Francia en el Pirineo (1), se ha desarrollado
una intensa cooperacin intergubernamental entre los dos pases, que se canaliz a travs de las comisiones
mixtas, la ms importante de las cuales es la Comisin Internacional de los Pirineos, creada por un canje de
notas de 30 de mayo y 19 de julio de 1875 (2). Esta cooperacin intergubernamental ha dado histricamente
importantes frutos, entre los que cabe destacar los relativos a las comunicaciones, aunque en este aspecto
subsiste lo que el Profesor Bernad Alvarez de Eulate llam "situaciones de no cooperacin" (3).
Durante las dcadas de los '70 y '80, se llev a cabo un doble proceso, consistente, por un lado, en el desarrollo
de la cooperacin transfronteriza por parte de los niveles administrativos infraestatales, proceso al que me refiero
en mi estudio sobre el desarrollo de la cooperacin transfronterizo en la Unin Europea (UE) incluido en este
volumen y que cristaliz en el Convenio Marco de 1980, y, por el otro, en el cambio radical de la estructura
territorial de Espaa, con la constitucin de Comunidades Autnomas que gozan de competencias propias, que
son en muchos casos exclusivas.
Este doble proceso favoreci la celebracin, en 1982, de la Conferencia de Regiones Pirenaicas, que tuvo lugar
en la ciudad espaola de Jaca y en la francesa de Oloron-Sainte-Marie. Como consecuencia de ella, el 15 de abril
de 1983 se adopt en Burdeos el Protocolo de acuerdo constitutivo de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos
(CTP), cuyos miembros son: las Comunidades Autnomas espaolas del Pas Vasco, Navarra, Aragn y
Catalua; las regiones francesas de Aquitania, Midi-Pyrnes y Languedoc- Roussillon; y, finalmente, Andorra.
La pertenencia de un Estado (4) a un organismo de cooperacin transfronteriza pensado para entidades
infraestatales ha planteado, como veremos, algunos problemas jurdicos y polticos en la vida de la CTP, y lo
mismo puede decirse de la tensin que, en las relaciones entre poderes regionales y Estado produce el hecho de
que a la CTP pertenezcan las dos comunidades autnomas con un mayor componente nacionalista, como son el
Pas Vasco y Catalua.
2. REFERENCIA AL MARCO JURIDICO
Debo comenzar con la puntualizacin de que la CTP es un organismo que no existe en Derecho internacional, es
decir, que no existe ningn tratado internacional que le atribuya personalidad jurdica internacional.
Una de las razones para que no exista tal tratado es que, de los tres Estados implicados, Espaa no fue parte en
el Convenio marco hasta 1990 (5) y Andorra ni siquiera fue miembro del Consejo de Europa hasta 1994. El 10 de
mayo de 1995, Espaa y Francia firmaron un tratado sobre cooperacin transfronteriza (6), cuyo artculo 3
permite la conclusin de convenios de cooperacin entre las colectividades territoriales, que pueden crear
organismos de cooperacin que cuenten con personalidad jurdica. La bilateralidad de este tratado impide que
Andorra pueda aceptar formar parte de un organismo creado por un tratado entre otros dos Estados y, por
consiguiente, hace inviable en la prctica la dotacin de personalidad jurdica a la CTP con base en este tratado.
Por ello, en otro lugar me he referido a la inconveniencia de esta tcnica (7), a la que me parece preferible la
consistente en la celebracin de un tratado trilateral, bien basado en el Tratado de buena vecindad, amistad y
cooperacin celebrado entre los tres Estados en 1993 (8), bien autnomo (9). En la situacin actual, la CTP sigue
sin posibilidades de adquirir personalidad jurdica, en lo que sin duda ha incidido la falta de inters -o de
habilidad- de las colectividades participantes, ya que en otros casos, como la Comunidad de Trabajo del Jura o el
Consejo del Lago Leman (10), se consigui una confluencia de voluntades entre las partes implicadas que
posibilit un tratado internacional de cobertura que dotaba a este organismo de personalidad jurdica.
Hoy da, el nico asidero jurdico con que cuenta este organismo es una asociacin con base en el Derecho
privado francs, de la que son miembros representantes de los entes subestatales, pero no Andorra, por razones
de Estado. Ello permite que la CTP tenga su propio presupuesto y su propio personal (una persona), pero no es
un marco jurdico adecuado para el organismo (11).
77
Junto a esta falta de personalidad jurdica, y en contraste con ella, encontramos que la CTP ha sido objeto de un
reconocimiento poltico al ms alto nivel. Desde su inauguracin por los Reyes de Espaa, la sede la CTP (12) ha
sido visitada por ministros de los Gobiernos centrales de dos de los tres Estados que la componen y por el
Secretario General del Consejo de Europa, a la sazn Marcelino Oreja. Adems, la falta de esta personalidad
jurdica no debe ser confundida con la inoperancia real. Como dice la Carta de Accin de la CTP, adoptada en
1993, "la CTP debe mostrar con su accin su propia identidad" (13). Sin embargo, no cabe duda que la carencia
de un marco jurdico adecuado supone un serio condicionaste para el organismo.
3. ESTRUCTURA DE LA CTP
El rgano supremo de la CTP es el Consejo Plenario, compuesto por 7 delegados de cada una de las entidades
miembros, con la previsin expresa de que deber asociarse a estas delegaciones a las colectividades fronterizas
subregionales (departamentos, provincias u otras) (14). Este rgano supremo, cuyas reuniones se celebran
anualmente (15), tiene como principales competencias las de adoptar el programa de acciones de la CTP, adoptar
el presupuesto del organismo y crear las comisiones, rganos de cooperacin interpirenaica y rganos tcnicos
que considere tiles o necesarios (16).
La Presidencia de la CTP se ejerce en forma rotatoria por los Presidentes de cada uno de los miembros, siendo el
mandato de una duracin de dos aos (17).
El seguimiento de los programas adoptados por el Consejo Plenario corresponde al Comit de Coordinacin,
rgano creado por el Reglamento de organizacin y funcionamiento de la CTP, que est compuesto por un
representante de cada miembro del organismo (18). Las funciones de este comit estn detalladas en el artculo
8 del Reglamento, y entre ellas importa destacar las siguientes:
preparacin de las sesiones del Consejo (lo que conlleva, entre otras, la preparacin del programa de accin
y del presupuesto);
coordinacin y seguimiento de la labor de las comisiones de trabajo (19).
Las comisiones de trabajo, con carcter sectorial y tcnico, son creadas por el Consejo Plenario en funcin del
programa de accin de la CTP, y la coordinacin de cada una de ellas se encarga a uno de los miembros, el cual
nombra a la persona responsable de la misma (20). Se componen de uno o dos representantes de cada miembro,
adems de los expertos que con carcter consultivo puede nombrar el Consejo Plenario (21), y pueden revestir
carcter permanente o ad hoc, desapareciendo estas ltimas tras cumplir el mandato emitido por el Consejo.
La continuidad de los trabajos de la CTP est asegurada, adems, por la Secretara, compuesta por un Secretario
General -perteneciente, por lo general, a la regin que ostenta la presidencia-, un Secretario General Adjunto -que
ha sido confirmado por todos los Presidentes del organismo- y el personal de apoyo. Este est compuesto por
una secretaria, que presta sus servicios en la sede la CTP, que se encuentra en la ciudad de Jaca.
4. SECTORES DE INTERES PRIORITARIO DE LA CTP

A la hora de estudiar los sectores concretos de la cooperacin llevada a cabo en el seno de la CTP cabe adoptar
diferentes enfoques:
En primer lugar, podemos acudir al artculo 2 del acuerdo constitutivo de la CTP, en el que se indican como objeto
de una atencin particular los siguientes sectores:
"transportes y vas de comunicaciones; movimiento portuario y pesca;
problemas energticos;
agricultura, economa forestal y de montaa;
economa hidrulica;
promocin del turismo y del termalismo;
proteccin de los recursos y del medio naturales; proteccin de parajes; proteccin del mar, de los lagos y de
los cursos de agua;
ordenacin del territorio y urbanismo; desarrollo regional y rural; problemas de formacin para el desarrollo;
proteccin del entorno social;
patrimonio cultural, etc." (22).

Todas estas materias, como puede verse, entran dentro de las consideradas tpicas de la cooperacin
transfronteriza, ms an si tenemos en cuenta que la cooperacin transfronteriza en los Pirineos es en principio,
valga la redundancia, una cooperacin de montaa.
Una segunda aproximacin que podemos utilizar es la consistente en ver cules son las comisiones de trabajo
que han sido creadas efectivamente en el seno de la CTP. Ellas nos darn una idea de cules son los intereses
preferentes de las colectividades agrupadas en este organismo:
Cartografa;
78
Comunicaciones;
Cultura;
Economa de Montaa;
Medio Ambiente;
Formacin;
Investigacin e Innovacin Tecnolgica;
Deportes;
Turismo; y
el Grupo ad hoc de proteccin civil, cuyas labores son de concertacin pero no lleva a cabo acciones
comunes, ya que la competencia en la materia corresponde, en Francia, a la Direccin General de la
Seguridad Civil, rgano del Gobierno central que no ha tomado parte todava en los trabajos de este grupo
(23).
En Andorra existe tambin un Centro de Encuentro de las Culturas Pirenaicas, con estatuto autnomo dentro de la
CTP.
Finalmente, los sectores prioritarios para la CTP se deducen de las prioridades marcadas en la Carta de Accin a
la que me refer anteriormente, y a la que dedicar un apartado especfico.
5. EL PROGRAMA DE COOPERACION TRANSFRONTERIZA
En 1990, la CTP elabor un programa de cooperacin transfronteriza como respuesta conjunta de sus miembros
a la iniciativa INTERREG de la Comunidad Europea (CE). Este programa tena su origen en un estudio anterior,
realizado con la colaboracin del Centro Europeo para el Desarrollo Regional (CEDRE) (24). Hay que hacer notar
que su contenido fue puesto en marcha sin esperar la resolucin de la Comisin sobre los proyectos presentados.
El programa presentaba proyectos de alcance general, as como iniciativas de alcance ms reducido. Entre los
primeros, cabe citar:
la elaboracin de una base de datos estadsticos de todo tipo sobre los Pirineos; y
la elaboracin de una estrategia global para el desarrollo de la regin.

La financiacin por parte de la CE de las acciones del Programa de cooperacin transfronteriza fue reducida en
relacin con los proyectos presentados -en torno a 700.000 ECUs de los 3 millones solicitados-, pero el balance
del programa es muy positivo, ya que por primera vez la CTP fue capaz de establecer un programa global de
desarrollo. Este procedimiento ha sido adoptado posteriormente con carcter general, como demuestra la
adopcin, en 1993, de la Carta de Accin de la CTP.
6. LA CARTA DE ACCION DE LA CTP
Como continuacin del Programa de cooperacin transfronteriza, el Consejo Plenario de Prades (mayo de 1993)
adopt la Carta de Accin de la CTP donde se fijan dos grandes orientaciones estratgicas y cuatro grandes ejes
de accin para las comisiones de trabajo.
Las dos grandes orientaciones estratgicas son:
la afirmacin y el reforzamiento de su papel, los cuales suponen, por un lado, continuar el buen trabajo de
concertacin y cooperacin, dndolo asimismo a conocer. Adems, dentro de esta orientacin estara incluido
el problema del rgimen jurdico de la CTP, al que ya me he referido anteriormente; y
la bsqueda de un equilibrio entre los territorios que la componen, frente a la heterogeneidad existente en la
actualidad entre stos. Esta heterogeneidad abarca desde el nivel econmico hasta el marco competencial.
Las grandes lneas de accin que se definen para las comisiones de trabajo no son acciones concretas que
deban llevarse a cabo, sino puntos de referencia que debern tenerse en cuenta a la hora de definir y llevar a
cabo los proyectos individualmente considerados. Son:
1. El desarrollo de las comunicaciones y de las telecomunicaciones, principalmente por la promocin de los
TGV (25) de la Europa del sur.
2. Desarrollo de la investigacin y de la formacin, principalmente a travs de la red de universidades y de
grandes escuelas.
3. Desarrollo y ordenacin de la montaa, teniendo en cuenta las necesidades del medio ambiente y de la
proteccin del medio y de las especies.
4. Desarrollo de los intercambios culturales, principalmente a partir del patrimonio cultural comn a las
colectividades miembros.
Como puede verse, estas cuatro grandes lneas de accin debern ejercer integradamente una fuerza de
desarrollo de la cordillera, con vistas a llevar a cabo el desarrollo integral e integrado de la misma.
79
Un ejemplo de esta accin integral es la creacin de la Conferencia de Universidades y Centros de Investigacin

Pirenaicos. En las regiones pirenaicas hay un total de un milln y medio de estudiantes y cerca de 80.000
profesores, lo que permite prever una utilidad mxima para los trabajos de esta conferencia, trabajos que no han
alcanzado todava el estadio de puesta en marcha de proyectos. Estos proyectos se centrarn en una serie de
campos imprescindibles para que pueda hablarse de una accin integrada en esta materia, como son la movilidad
de profesores, investigadores y estudiantes; impulsar la homologacin de programas de estudio y el
reconocimiento de los ttulos, favorecer el desarrollo de equipos conjuntos de investigacin e incrementar la
interaccin entre universidades y sociedad en sus respectivos territorios.
7. BALANCE DE LAS ACTIVIDADES DE LA CTP
Lo primero que cabe decir a la hora de hacer balance de la accin de la CTP es que ha venido a colmar el vaco
que exista anteriormente en cuanto a la existencia de un organismo que pudiera, al mismo tiempo, favorecer las
iniciativas existentes en los Pirineos y crear y dar lugar a nuevas iniciativas.
Estas iniciativas han sido tanto bilaterales como multilaterales, y no han tenido siempre como marco la CTP,
aunque es innegable la labor realizada por el organismo como foro de encuentro y de coordinacin, as como, en
ocasiones, como mbito de surgimiento de iniciativas que luego han tenido una concrecin fuera de l. Ello no
puede ser considerado un demrito para la CTP, puesto que el organismo es, y sta es su vocacin, un rgano de
animacin, y no de gestin, y se debe ser su objetivo fundamental.
Adems, por primera vez, los Pirineos son objeto de iniciativas integrales para el desarrollo de la totalidad de la
regin, integralidad que puede predicarse tanto desde el punto de vista subjetivo (puesto que participan todas las
entidades territoriales que estn localizadas en la cadena) como desde el objetivo (ya que persigue un desarrollo
general de la regin).
Esta integralidad, que se canaliza en las diversas realidades sectoriales a travs de las comisiones de trabajo, se
manifiesta en las conclusiones de las reuniones del Consejo Plenario, donde se hace balance de los trabajos
llevados a cabo durante el ao anterior, en las reuniones peridicas del Comit de Coordinacin, que lleva a cabo
el seguimiento de los trabajos de las comisiones y en los documentos de carcter general adoptados por la CTP,
el Programa de cooperacin transfronteriza (1990) y la Carta de Accin de la CTP (1993).
Evidentemente, la falta de personalidad jurdica "completa" de la CTP es un elemento negativo que le impide
plantearse diversos tipos de acciones, pero debemos recordar que la accin de concertarse puede desarrollarse
por vas informales, de hecho, incluso en los aspectos ms conflictivos desde el punto de vista jurdico. A ello
contribuye decididamente el innegable reconocimiento poltico de que goza la CTP, hasta el punto de que una
reunin del Comit de Coordinacin, celebrada en Bruselas durante el ao 1994, participaron funcionarios de la
Direccin General XVI (Polticas Regionales) de la Comisin de las Comunidades Europeas.
Tambin es problemtica la existencia de diferentes niveles competenciales a ambos lados de la frontera,
particularmente si una de las entidades participantes no dispone de capacidad de decisin en materias
determinadas, que se consideren prioritarias en el desarrollo de esta cooperacin. Es el caso al que me he
referido anteriormente del Grupo ad hoc de proteccin civil.
Finalmente, cabe destacar que la CTP podra ser un factor de confianza entre el Estado espaol y las
comunidades autnomas si se emplease de buena fe, como lo demuestra la conclusin, entre Espaa y Francia,
de un canje de notas que sirve como cobertura jurdica de un acuerdo entre la regin de Languedoc-Roussillon y
la Comunidad Autnoma de Catalua sobre la construccin de un puente (26). La CTP podra ser, en definitiva,
un factor que favoreciera la buena fe en las relaciones verticales entre las administraciones pblicas, relaciones
que, sobre todo en Espaa, no son siempre tranquilas. Por ello, las relaciones entre las comunidades autnomas
deberan ser transparentes y tener en cuenta los intereses de todas ellas, sin que existieran movimientos
particulares de algunas comunidades autnomas, solas o en combinacin, ya que a partir de ese momento la
CTP dejara de ser un instrumento de promocin de la cadena pirenaica para convertirse en un arma ms de la
lucha de determinados sectores polticos por el poder, justo lo contrario de lo que fue su objetivo inicial y de lo que
evoca una verdadera cooperacin transfronteriza.
NOTAS
1. Aunque el proceso de delimitacin se ha prolongado en el tiempo hasta los tres tratados de lmites firmados
en Bayona el 2 de diciembre de 1856, el 14 de abril de 1862 y el 26 de mayo de 1866. Puede verse su texto
en Garca Arias, L.; Corpus luris Gentium, Zaragoza, 1968, pgs. 362 y sgs.
2. Esta Comisin, como seala Carlos Fernndez de Casadevante, es la ms antigua de Europa. Vid. su La
cooperacin transfronteriza en el Pirineo; su gestin por las comunidades autnomas, Oati, 1990, pg. 153 y
sgs. donde reproduce los distintos textos que regulan su existencia y funcionamiento.
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Refirindose al cierre de determinados pasos fronterizos durante la noche o, incluso, durante estaciones
enteras, a la construccin de carreteras que no tienen continuacin del otro lado de la frontera o, como caso
extremo, el de la suspensin del nico enlace ferroviario existente en los Pirineos centrales tras el
hundimiento de un puente en territorio francs, que nunca fue reconstruido. Vid. Bernad Alvarez de Eulate,
M.: "La coopration transfrontalire dans les rgions pyrnennes et la Convention-cadre europenne sur la
coopration transfrontal ire des collectivits ou autorits territoriales", Doc. AS/CPL/pyr. 8 (1982).
La reticencia de Francia al reconocimiento de Andorra como Estado ha desaparecido al dotarse el pequeo
Principiado de una Constitucin escrita en 1993. Sobre los problemas que plante en el pasado el rgimen
jurdico de Andorra, vid. Zemanek, K.: L'Estatut internacional d'Andorra; situaci actual i perspectives de
reforma, Andorra, 1981.
El instrumento de ratificacin por Espaa fue depositado el 25 de agosto de 1990, y entr en vigor para este
Estado el 25 de noviembre. Su texto apareci en el Boletn Oficial del Estado del 16 de octubre del mismo
ao.
Tratado entre el Reino de Espaa y la Repblica Francesa sobre cooperacin transfronteriza entre Entidades
Territoriales, cuyo texto puede verse en Boletn Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, V
Legislatura, Serie C, nm. 242.

"La cooperacin transfronteriza territorial en una Europa de Estados" en Anuario del Real Instituto de Estudios
Europeos, vol. 1, 1995 (en prensa).
BOE del 30 de junio de 1993.
Pues, obviamente, no es necesario que Andorra sea parte de la convencin marco para que los tres Estados
puedan celebrar un tratado sobre cooperacin transfronteriza.
Creado por un acuerdo interregional el 19 de febrero de 1987, ratificado por un canje de notas entre los
gobiernos francs y suizo del 10 de junio del mismo ao. Vid. su texto en Revue Gnrale de Droit International
Public,. t. 91, 1987, pg. 1401 y sgs.
Vid. sobre el particular Fernndez Sol, N. y Peralta Losilla, E.: "El papel de la Comunidad de Trabajo de los
Pirineos y su evolucin en el contexto europeo de cooperacin transfronteriza territorial", Revista de
Instituciones Europeas, vol. 21 (1994), pgs. 499 y sgs., especialmente pgs. 523 y sgs. Junto a las
deficiencias constatadas all respecto de los estatutos de la asociacin, hay que aadir, obviamente, la falta
de Andorra y el hecho de que estos Estatutos fueron elaborados pro forma -es decir, con el nico objetivo de
hacerlos admisibles en el registro francs de asociaciones-, lo que puede comprobarse si vemos que son
diferentes del Protocolo de acuerdo constitutivo de la CTP, citado anteriormente.
Hay que destacar la importancia para un organismo como ste, que abarca un territorio tan amplio, de contar
con una sede que se encuentra en la ciudad oscense de Jaca.
"Carta de Accin de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos", pg. 23. Este documento fue adoptado en el
Consejo Plenario celebrado en Prades en mayo de 1993, y define las grandes lneas de actuacin del
organismo.
Aunque la CTP se configura como un organismo de nivel regional con participacin municipal, con especial
nfasis en la cordillera pirenaica, y a pesar de que en los Consejos Plenarios participan representantes de las
entidades municipales, lo cierto es que en el proceso de cooperacin pirenaica, tal como se desarrolla en la
actualidad, los poderes locales y sus problemas se ven marginados, y todos los rganos de la CTP (Comit
de Coordinacin, comisiones) estn constituidos por representantes regionales, sin que, pese a los intentos
llevados a cabo, se hayan incorporado a estas entidades locales.
"El Presidente deber reunir al menos dos sesiones plenarias durante su mandato, que cubre un perodo de
dos aos" (Art. 5 del acuerdo constitutivo). En la prctica, estas reuniones tienen una periodicidad anual.
Artculo 4 del Reglamento de organizacin y funcionamiento.
La Presidencia durante los aos 1995-97 corresponde a la Comunidad Foral de Navarra.
Aunque el artculo 7 del Reglamento dispone que este comit "estar formado por el Presidente de cada uno
de los miembros o por su representante", en la prctica los componentes son cargos de confianza de los
Presidentes o los funcionarios que, en cada una de las colectividades miembros de la CTP, estn encargados
de coordinar las acciones de cooperacin transfronteriza
Las reuniones del Comit de Coordinacin no se llevan a cabo con una periodicidad prefijada, a pesar de que
su funcin, tan importante para el organismo, as pudiera requerirlo.
Que, como ya hemos indicado, acostumbra a coincidir con el funcionario que participa en las reuniones del
Comit de Coordinacin. No conviene eludir, por otro lado, el hecho de que han surgido frecuentes problemas
de coordinacin entre las distintas comisiones.
Artculo 11 del Reglamento
El hecho de que la lista de sectores de atencin particular, que por otro lado es lo suficientemente amplia, no
suponga un numerus clausus o un cors para la actuacin del organismo haca innecesaria, en mi opinin, la
partcula "etc.".
Este grupo ad hoc, a pesar de su denominacin, ha mostrado que tiene voluntad de permanencia.
Foesser, C.; Bernad, M. y Robert. J.: La Communaut de Travail des Pyrnes dans le nouveau contexte
europen/La Comunidad de Trabajo de los Pirineos en el nuevo contexto europeo, Zaragoza, 1992.
81
25. Train a grande vitesse, o tren de alta velocidad. En Espaa se inaugur en 1992 la lnea Madrid-Sevilla, que
est aislada del resto de la red europea de trenes rpidos. La "cumbre" hispano-francesa celebrada en
Madrid en octubre de 1995 supuso un paso ms en este desarrollo, al alcanzar ambos gobiernos un acuerdo
acerca del enlace Perpignan-Figueras.
26. Se trata del puente internacional sobre el ro major entre las localidades de Massanet de Cabrenys (Espaa)
y Coustouges (Francia). El canje de notas, de 19 y 21 de octubre de 1994, apareci en el Boletn Oficial del
Estado de 16 de noviembre del mismo ao y entr en vigor el 26 de septiembre de 1995 (Boletn Oficial del
Estado de 30 de septiembre).
LA COOPERACION INTERADMINISTRATIVA EN EL AMBITO LOCAL Y NACIONAL EN LAS

REGIONES FRONTERIZAS
Pierre VIDAL
DIRECTOR DE RELACIONES INTERNACIONALES Y ASUNTOS EUROPEOS,
AYUNTAMIENTO DE TOULOUSE, FRANCIA
1. INTRODUCCION
Las regiones fronterizas estn situadas en la periferia de los estados por lo que es frecuente observar un nivel de
desarrollo inferior al promedio nacional. Se las puede definir como zonas que comprenden colectividades
territoriales inmediatamente adyacentes a una frontera nacional. Su dimensin es variable y corresponde a un
espacio que comprende a una frontera nacional y unido por una comunidad de problemas e intereses. La
diversidad de las situaciones fronterizas es importante (varios factores de integracin o desintegracin:
geogrfica, fsica y poltica, historia, idiomas, culturas y tradiciones); estos espacios se caracterizan por una
interaccin constante entre factores de escala diferente (macroscpicas y microscpicas).
Los acontecimientos actuales parecen globalmente favorables a estas zonas sometidas a una cmulo
excepcional de factores: la instalacin del Mercado Unico, la recesin econmica, la implantacin del Espacio
Econmico Europeo (EEE) y la ampliacin de la Unin Europea (UE). Estas regiones ocupan una extensin
importante dentro de la UE, de la cual representaban aproximadamente el 15% de la superficie en la que viva el
10% de la poblacin hasta la fecha de la ampliacin de la UE, luego de lo cual su superficie aument en un 50%
(cerca de 16.000 km).
Este espacio transfronterizo que se podra llamar "integrado" est sujeto a dos tipos de legislaciones nacionales y
a una dualidad de responsables de la toma de decisiones administrativas.
La evolucin de la construccin europea y las dificultades especficas de esas regiones situadas en la periferia de
los Estados condujo a que se reunieran los responsables de la toma de decisiones a uno y otro lado de la
frontera. La cooperacin interadministrativa fue la consecuencia de una concertacin realizada en el mbito
nacional (Conferencias Intergubernamentales) y en la cual esperaban participar activamente las Colectividades
territoriales alentadas por las instancias europeas (el Parlamento, el Consejo Europeo, la Comisin).
La cooperacin interadministrativa transfronteriza es la oportunidad en que los representantes de las
administraciones nacionales o locales provenientes de diferentes estados (dos o ms) se renen para planificar y
ejecutar un proyecto comn, que tenga un impacto sobre el conjunto de los estados afectados. Si bien es cierto
que una cooperacin de este tipo existe desde hace ya varios aos en el mbito nacional, algunos responsables
locales han comenzado a cooperar muy tarde, contrariamente a las empresas situadas a uno y otro lado de la
frontera que, desde muy temprano, han creado vnculos en virtud de la globalizacin de los intercambios.
La puesta en prctica del programa comunitario INTERREG I, programa de cooperacin transfronteriza concebido
por la Comisin Europea, revel las carencias existentes. En particular las dificultades para cooperar en el mbito
local debidas a factores diversos y que corresponden, en primer lugar, a una necesidad o a una ausencia de
necesidad de cooperar vinculada, a su vez, al nivel de poblacin de la regin fronteriza, a la diferencia de idioma,
a las orientaciones polticas nacionales y a la legislacin interna (que autoriza o no a las colectividades a
establecer contactos con sus homlogas extranjeras). Todos estos criterios son tomados en consideracin si bien
es cierto que en 1990, antes de la apertura de las fronteras y de la creacin del mercado interior, en la mayora de
los Estados miembros ciertos responsables administrativos en el mbito local o nacional, nunca haban tenido
contacto alguno con sus homlogos situados al otro lado de la frontera, muchas veces no conocan el sistema
administrativo del pas vecino y, en la mayora de los casos, ni siquiera su idioma. Frente a una situacin de esta
ndole, la apertura de las fronteras y los programas europeos tales como el INTERREG I han generado
verdaderos "choques" culturales y administrativos en cuyo origen han nacido verdaderas sociedades, un
enriquecimiento recproco y una mejor comprensin mutua que han permitido "llevar a Europa a la escala del
ciudadano". Estos espacios son los primeros que realizan un trabajo de reflexin sobre los conceptos y las
82
estructuras de organizacin, as como de "las culturas poltico administrativas" necesarias para la construccin
europea tornndose, de esta manera, en un verdadero "laboratorio de la construccin europea".
En vista de las experiencias de los espacios fronterizos y de las carencias de los Estados en materia de
cooperacin interadministrativa, las colectividades locales y las instancias europeas se movilizaron a travs de
asociaciones que las representaran en el mbito europeo, tales como la ARE (Asamblea de las Regiones
Europeas), la ARFE (Asociacin de las Regiones Fronterizas Europeas) y el Comit de las Regiones, instituido
por el Tratado de la Unin Europea (TUE- Art. 198A). Esto, segn el principio de subsidiariedad que prev que
"en los dominios que no son de su competencia exclusiva, la Comunidad slo interviene en la medida en que los
objetivos que se busca alcanzar no puedan ser cumplidos en forma satisfactoria por los Estados miembros" Art.
3B y artculo B del Ttulo 1 del TUE) y que "la accin de la Comunidad solamente es necesaria en atencin al
carcter transnacional de la tarea a realizar" (punto noveno del prembulo y Art. 12 del proyecto del Tratado). En
consecuencia, la accin de la Unin es subsidiaria con respecto a la de los Estados miembros. Las
Colectividades Territoriales cada vez ms propensas y deseosas de cooperar con su Estado vecino sugieren que
esta cooperacin se reconozca tanto en el mbito nacional como en el de la UE, mediante la institucin de
marcos jurdicos de cooperacin. La cooperacin interadministrativa en el mbito nacional relativa a los
mecanismos establecidos y con miras a reconocer las competencias a las colectividades territoriales en materia
de relaciones internacionales, apunta a reconocer a las colectividades territoriales un "espacio de libertad
contractual" reducido (Primera parte). En el mbito local, las presiones regionales son importantes, pero los
mecanismos de cooperacin estn poco formalizados (Segunda parte).
2. LOS MECANISMOS DE COOPERACION EN EL AMBITO NACIONAL
Se trata de mecanismos existentes que apuntan a reconocer las competencias de las colectividades territoriales
en materia de relaciones internacionales. Los acuerdos existentes definen dominios y condiciones de cooperacin
bien determinados dentro del marco de los cuales las colectividades pueden cooperar. Se trata de "espacios de
libertad contractual" que son variables y pueden ser muy puntuales, (por ejemplo, los acuerdos que rijen ciertos
dominios precisos como la lucha contra los incendios o la contaminacin y cuyas condiciones de aplicacin estn
estrictamente definidas), o bien que pueden referirse a dominios generales cuya competencia depende de las
colectividades locales. Dentro de los ltimos se encuentran los acuerdos globales de cooperacin como la
Convencin de los Pases Nrdicos (1977), o bien los acuerdos entre estados firmados luego de la Convencin
del Consejo Europeo (1980) como la Convencin del Benelux (1986) o el Acuerdo Germano Holands (1993), o
tambin el Tratado Franco Espaol relativo a la cooperacin transfronteriza entre las colectividades locales
(1995).
2.1 La Convencin marco del Consejo Europeo
Esta Convencin, aprobada el 21/05/80 en Madrid, prev marcos de cooperacin transfronteriza (Ver anexo 1).
Se trata ms de una declaracin de principios que de un texto jurdico realmente obligatorio. Ratificada por 19 de
32 Estados (el 29/08/94), establece un procedimiento que permite definir los dominios en los que las
colectividades territoriales estn autorizadas a celebrar los acuerdos de carcter transfronterizo.
La Convencin prev dos mecanismos de cooperacin: la concertacin y los intercambios de informacin por una
parte y la celebracin de acuerdos que impliquen el establecimiento de vnculos jurdicos por la otra (artculo 2).
Su anexo contiene modelos de acuerdos marco referidos a dominios de cooperacin muy variados. Estn
concebidos como acuerdos interestatales y tienen un contenido flexible y modificable en funcin del contexto.
En este momento, se estn llevando a cabo negociaciones para introducir un Protocolo una de cuyas
disposiciones, el artculo 3, reconocera a las regiones fronterizas el derecho de celebrar acuerdos
transfronterizos.
Los Estados han optado, para su aplicacin, ya sea por modalidades estrechas, como en el caso de la
Convencin Franco Espaola de cooperacin transfronteriza firmada en Bayona el 10 de marzo de 1995, ya sea
por modalidades muy amplias como en el caso del Acuerdo Germano Holands. A continuacin examinaremos el
contenido de estos dos textos.
2.2. Los convenios bilaterales
A continuacin examinaremos el contenido de los "espacios de libertad contractual" proyectados por los acuerdos
o tratados interestatales.
83
2.2.1
La Convencin de los Pases Nrdicos
Esta convencin, celebrada el 26/05/77 entre Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia contiene algunas
disposiciones originales.
Las Colectividades tienen una gran libertad en materia de iniciativa para la cooperacin. Define las relaciones de
vecindad segn un criterio amplio, es decir, que la cooperacin atae a las regiones linderas o no a una frontera,
lo que implica que la cooperacin puede hacerse con un pas directamente vecino o con otro de los pases
signatarios.
En materia de responsabilidad, establece que "la colectividad local participante debe responder por s misma a
los compromisos que asume frente a la colectividad local de otro pas nrdico". Esta medida permite
comprometer la responsabilidad de la colectividad que coopera, sin por ello comprometer la responsabilidad
internacional del estado.
2.2.2
La Convencin del Benelux
Esta Convencin se basa en la Convencin Marco del Consejo Europeo (anteriormente mencionada). Fue
celebrada en 1986 entre Blgica, Luxemburgo y los Pases Bajos. La Convencin del Benelux deja un amplio
margen de maniobra a las Colectividades locales. En el mbito territorial, no determina una dimensin territorial
de las relaciones de vecindad, sino que son los temas de cooperacin los que le dan su dimensin espacial.
2.2.3
La Convencin Germano Holandesa sobre la cooperacin transfronteriza
Esta Convencin, celebrada el 23/05/91 y que entr en vigencia el 01/01/93, propone tres soluciones diferentes
de cooperacin:
el organismo pblico con su personera jurdica
el tratado administrativo
el rgano comn.
Veremos ms adelante un ejemplo de mecanismo de coordinacin ineteradministrativa ejecutado en aplicacin de
este acuerdo dentro del marco del EUREGIO Rhein-Waal.
2.2.4
El Tratado Franco Espaol relativo a la cooperacin transfronteriza entre las colectividades territoriales
Este Tratado celebrado entre Francia y Espaa en Bayona el 10 de marzo de 1995, al da de hoy (01/09/95) no
ha sido ratificado por los Estados respectivos. Determina las modalidades de cooperacin de la siguiente manera.
El espacio transfronterizo est delimitado geogrficamente. Las colectividades locales participantes son las que
se encuentran en las regiones inmediatamente adyacentes a la frontera franco espaola (regiones francesas de
Aquitania, Pirineos Medios y Languedoc-Roussillon, al igual que las comunidades autnomas espaolas del Pas
Vasco: Navarra, Aragn y Catalua). En los dominios de cooperacin determinados por el Tratado, las
colectividades pueden celebrar convenciones (Art. 3) La responsabilidad de las Colectividades locales est
comprometida dentro del marco de la ejecucin de las convenciones de cooperacin (Art. 9).
Estos diferentes ejemplos nos muestran que los mecanismos de cooperacin interadministrativa aplicados en el
mbito nacional, contienen condiciones de cooperacin muy variables en funcin de los Estados miembros y
establecidos en paralelo con las competencias de las colectividades locales en el mbito nacional. Las
colectividades territoriales, en el marco de la cooperacin transfronteriza se ven sometidas a disposiciones
especficas justificadas por diferentes imperativos y que podran corresponder a las primeras disposiciones de un
"derecho de vecindad" (C. Ricq) La Comisin Europea lleg a la conclusin de que los Estados miembros no
quieren comprometerse polticamente a favor de un instrumento jurdico comunitario de cooperacin
administrativa (R. Straganz). En consecuencia, la UE estableci una poltica de estmulo a la cooperacin.
2.3 Los alicientes que la Comisin Europea propone para la cooperacin
La Comisin Europea estima que las condiciones para la institucin de marcos jurdicos de cooperacin
transfronteriza es competencia de los Estados miembros. Son dos los tipos de alicientes que se han concebido
para la cooperacin: por un lado, un aliciente financiero a cargo de los Estados: la iniciativa comunitaria
INTERREG I y, por el otro, un aliciente metodolgico a cargo de las colectividades territoriales: la informacin
respecto de los medios de cooperacin existentes (reuniones de concertacin y de intercambio de experiencias,
como tambin la publicacin de una gua de la cooperacin transfronteriza).
2.3.1
La cooperacin interadministrativa y el programa de iniciativa comunitaria INTERREG I
La Comisin concibi un proceso de programacin original para este programa, destinado a permitir que las
regiones se preparen para el establecimiento del mercado interno. Se trata de atribuir a cada frontera interestatal
84
una cobertura financiera nica. De esta forma, los responsables de las administraciones de cada Estado se han
visto ante la obligacin de elaborar un marco de intervencin de los fondos comunitarios o programa operativo
nico.
La elaboracin de ese documento que debe enumerar las problemticas locales formuladas en los ejes de
intervencin y que prev soluciones nicas para una misma frontera, ha obligado a los responsables
administrativos de todos los niveles a ponerse de acuerdo y, consecuentemente, a acercarse en el seno de
Comits transnacionales de orientacin (ver en el anexo un ejemplo de comit de orientacin instituido en el
marco del programa operativo entre Francia y Espaa). Esto revel tambin a estos ltimos la utilidad de una
cooperacin y las carencias existentes a la hora de abrir las fronteras internas y de fortalecer las fronteras
externas.
Esta iniciativa provey el financiamiento necesario para permitir la concrecin de proyectos que las propias
colectividades locales haban sugerido. INTERREG I favoreci la cooperacin interadministrativa ya que permiti
mejorar el conocimiento recproco de los responsables de la toma de decisiones de las colectividades locales
(formaciones lingsticas, administrativas, elaboracin de manuales de cooperacin con identificacin de los
responsables en el mbito local).
La puesta en prctica de estos programas requiri una cohesin y un marco de cooperacin que no existan en la
mayora de los casos. Es por esa razn que las colectividades territoriales solicitaron que se elaborara un marco
jurdico de cooperacin transfronteriza en el mbito de la UE. La Comisin Europea respondi a esta solicitud
proponiendo a los Estados miembros que reunieran un grupo de expertos nacionales encargados de elaborar un
marco jurdico europeo de cooperacin transfronteriza. Este llamado encontr poco eco en los Estados. Como
consecuencia de ello, la Comisin opt por una solucin que consiste en dotar a las Colectividades de la
informacin que les permita cooperar.
2.3.2
La informacin de las colectividades locales
Dentro del marco de diferentes reuniones, se identific la problemtica de cada espacio fronterizo. Se constat
que cada frontera estaba regida por un sistema poltico administrativo diferente y que estaba en una etapa
diferente de integracin. La solucin actual parte de la constatacin de que la integracin transfronteriza es un
largo proceso y que, para las colectividades locales, una primera etapa consiste en encontrar un marco de
cooperacin acorde a sus necesidades. Estos marcos son evolutivos y modificables en funcin de la evolucin del
sistema jurdico de un Estado. En razn de ello, es menester estudiar todas las condiciones de cooperacin
existentes sobre las fronteras internas y externas. En base a ese trabajo se identificarn las "mejores prcticas"
de cooperacin. A partir de esas "mejores prcticas", las colectividades podrn adaptar las condiciones de su
cooperacin y encontrar las prcticas especficamente aplicables a su propio espacio fronterizo. Se trata, pues,
del objeto de la "gua de la cooperacin transfronteriza" que la Comisin Europea deber publicar en los prximos
meses.
3. LOS MECANISMOS DE COOPERACION EN EL AMBITO LOCAL
Se trata de mecanismos de coordinacin entre las colectividades locales de todos los niveles (regiones,
departamentos, comunas en el caso de Francia). Los mecanismos plantean dos tipos de problemas: el de la
estructura de la cooperacin ptima y el del derecho aplicable a esa estructura.
3.1 La cooperacin informal en el seno de los grupos de trabajo
La cooperacin interadministrativa ha revestido, en un primero momento, un aspecto informal. Esta cooperacin
se organiz, sobre todo, a partir de la dcada de los '80 (la Convencin de Madrid se firm en 1989) en el seno de
grupos de trabajo que fueron denominados: "comunidades de trabajo", redes de cooperacin, o "Euroregiones".
Estas agrupaciones elaboraron estatutos que, en principio, indican en una primera instancia la identificacin de
los miembros de la agrupacin y luego describen las estructuras que se podran adoptar. Los dominios de trabajo
de esas estructuras son esencialmente:
la economa y el empleo;
el transporte (el turismo) y las (tele)comunicaciones;
la cultura y la educacin:
la salud pblica y las cuestiones sociales;
el ordenamiento territorial y el medio ambiente.
Estas agrupaciones no gozan de personera jurdica. Se trata de un organismo "de animacin" de la cooperacin
transfronteriza en el mbito regional o local. Estos organismos, si bien carecen de reconocimiento jurdico
pueden, no obstante, gozar de un reconocimiento poltico fuerte que les otorga medios de accin importantes. Por
ejemplo, en el caso de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP), el hecho de que el Rey de Espaa haya
85
inaugurado la sede de la CTP en Jaca en abril de 1987, fue un acto simblico de reconocimiento poltico de esta
entidad que carece de condicin jurdica.
Los proyectos de las comunidades de trabajo o de las redes de cooperacin a menudo no pueden, sin embargo,
limitarse meramente a acciones de concertacin. Cuando se trata de realizar proyectos de gran envergadura, es
indispensable que las Colectividades se unan en el seno de una estructura que les ofrezca garantas. Las
estructuras no deben ser un fin en s, sino que deben servir para enmarcar el contenido de la cooperacin.
3.2. La cooperacin en el seno de las estructuras jurdicas
3.2.1
La eleccin de una estructura jurdica de cooperacin transfronteriza
Las colectividades locales en la actualidad estn esencialmente limitadas a las estructuras del derecho privado
como marco de cooperacin interadministrativa.
Esto es as a pesar de que parece que el derecho pblico permite un mejor control democrtico y una
cooperacin ms slida y ms estructurada. Este organismo goza de una personalidad jurdica transfronteriza
reconocida por los dos Estados a los que est vinculado (D.Y.W. de Graaf-Nauta, Secretario de Estado ante el
Ministerio de Asuntos Interiores de los Pases Bajos).
Es el caso del EUREGIO Rhin-Waal, constituido el 01/11/93, primer organismo pblico transfronterizo europeo.
Comprende 45 miembros y est compuesto por dos rganos: el Consejo del Euregio y el Consejo de
Administracin.
El Consejo del Euregio es el rgano supremo competente en materia presupuestaria, de adhesin a nuevas
entidades, de instauracin de grupos de trabajo y de nominacin de su presidente as como de la composicin del
Consejo de Administracin.
El Consejo de Administracin, rgano ejecutivo de las decisiones del Consejo del Euregio tiene competencia en
materia de nombramientos, de promociones y de despidos del personal.
En ocasiones se propone a las colectividades territoriales estructuras jurdicas dependientes del derecho pblico
como cuadro de cooperacin transfronteriza. Sus condiciones de aplicacin dejan, no obstante, un "espacio de
libertad" de cooperacin tan reducido a esas colectividades, que estas herramientas de cooperacin terminan por
no ser aplicadas. Tal es el caso en Francia de la Agrupacin de Inters Pblico (ley de orientacin del 6 de febrero
de 1992, relativa a la Administracin Pblica del Territorio de la Repblica o la ley A.T.R)
En la actualidad, la mayora de las estructuras jurdicas de cooperacin transfronteriza interadministrativa en el
mbito local depende del derecho privado. Este tipo de estructura ofrece la ventaja de la flexibilidad de gestin.
No es reconocida por los Estados de los que depende al igual que las estructuras de derecho pblico y goza de
personera jurdica nacional. Estas estructuras a menudo son elegidas por las colectividades a falta de otras
soluciones. En Francia, por ejemplo, la cooperacin transfronteriza interadministrativa se hace dentro del marco
de asociaciones regidas por la ley de 1901, como en el caso de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos,
conformada por regiones situadas a uno y otro lado de la frontera franco espaola y por el Estado de Andorra, o
de lo contrario en el marco de la Agrupacin Europea de Inters Econmico (GEIE) como es el caso de la Red
C6.
Si la eleccin del tipo de estructura que ha de revestir la cooperacin es importante, la del derecho aplicable a
esta estructura plantea otro problema.
3.2.2
La eleccin del derecho aplicable a la estructura de cooperacin transfronteriza
No existe un derecho "europeo" aplicable a las estructuras de cooperacin transfronterizas. Los socios deben, por
lo tanto, elegir el derecho nacional aplicable a la estructura de cooperacin. En el plano poltico, el tema de la
eleccin de un derecho nacional aplicable es delicado. La cuestin de saber qu colectividad deber someterse a
un orden jurdico extranjero, es difcil de resolver. En principio, las Colectividades eligen el sistema jurdico
nacional ms blando. Pero la eleccin es difcil cuando el sistema jurdico de uno de los Estados no presenta
ventajas particulares respecto del sistema del otro Estado. Para el Euregio Rhin-Waal, despus de largas
discusiones se opt por el derecho alemn.
Esa es una de las razones por las que la GIP (Agrupacin de Inters Pblico) regida por la ley francesa (ley de
orientacin del 6 de febrero de 1992 relativa a la Administracin Pblica del Territorio de la Repblica o ley A.T.R.)
y que somete a las colectividades locales del otro pas miembro de la agrupacin a las formalidades de la ley
francesa ha tenido tan poco xito. En efecto, las colectividades territoriales extranjeras son sumamente renuentes
86
a someterse a una formalidad que exige que el representante del Estado en el mbito local ejerza un control
previo de todos los proyectos programados en el seno de esta estructura.
Dentro del marco del GEIE, constituido por las ciudades de la Red C 6 (ver ms adelante), el tema se plantea
respecto de la eleccin entre el derecho francs y el derecho espaol. Es la eleccin del lugar de la sede de la
GEIE la que debe determinar el derecho aplicable a esta estructura. No obstante, y ah radica el inters de una
estructura de cooperacin de esta ndole, este problema queda atenuado por el hecho de que se trata de una
estructura jurdica de dimensin europea y que la legislacin aplicable a la misma est determinada
esencialmente por un reglamente europeo (reglamento CEE 2137/85 del Consejo del 25 de julio de 1985).
Los mecanismos de coordinacin interadministrativa para la cooperacin transfronteriza en la actualidad estn,
en general, poco estructurados y no existe un modelo nico sino mecanismos propios de cada Estado y de cada
frontera. Los Estados miembros son renuentes a reconocer competencias a las colectividades locales en materia
de relaciones internacionales. Parecera que, en la mayora de los casos, no se ha logrado la estructura jurdica
ptima de cooperacin transfronteriza. Los proyectos de cooperacin transfronteriza terminan siendo, con
demasiado frecuencia, proyectos de ejecucin "nacional" y de concepcin transfronteriza. Esta situacin parece
contradecir el principio de subsidiariedad cuyo objetivo consiste en "nunca confiar a una unidad ms grande
aquello que puede ser mejor realizado por una ms pequea" (Discurso de J.Delors del 21/03/91 en el Instituto
Europeo de Administracin Pblica). Queda por inventarse un "derecho de vecindad" que reconozca a las
colectividades territoriales el derecho de celebrar acuerdos transfronterizos, al igual que prever sus modalidades
de aplicacin.
A pesar de los adelantos en la construccin europea y de las necesidades dimanentes en materia de cooperacin
interadministrativa en las regiones fronterizas, la mayora de los Estados miembros todava estn rezagados e
incluso, en algunos casos, frenan las iniciativas de las colectividades territoriales y las instancias comunitarias. El
dinamismo y su voluntad de reconocimiento en tanto que actores de cooperacin y motores de la construccin
europea son motivos de sobra para enfrentar las renuencias estatales.
BIBLIOGRAFIA CONSEIL
DE L'EUROPE
1980. "Convention-cadre europnne sur la coopertacion tranfrontaliere des collectivits ou autorits territoriales",
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l'organisation interadministrative de la coopration transfrontaliere
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ISAAC G. et MOLINIER J. (sous la direction de)

1993. Mmoire de DEA "la mise en oeuvre du programme INTERREG I sur la frontire franco-espagnole", M.
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STRAGANZ R.
1993. "Un modle europen pour les structures tranfrontalires rgionales?" Colloque de Papendal sr
l'organisation interadministrative de la coopration transfrontalire
El autor agradece la colaboracin prestada en la elaboracin de esta ponencia por Myriam Bovda Farr,
Encargada de Misin, Relaciones Internacionales y Asuntos Europeos, Ayuntamiento de Toulouse.
LA EXPERIENCIA DE LOS COMITES DE FRONTERA EN EL CONO SUR: Una Perspectiva

Paraguaya
Vctor Hugo RONDAN SAMANIEGO
JEFE DE LA DIVISIN III - COMITS DE FRONTERA, MINISTERIO DE RELACIONES

EXTERIORES, ASUNCIN, PARAGUAY.
87
1. INTRODUCCION
El presente trabajo de exposicin se ha organizado de la siguiente manera. En el Captulo 1, el lector podr tomar
contacto con una visin panormica y en que consisten los Comits de Frontera (CF), pudiendo ubicarse en el
espacio geogrfico o rea de estudio de esta ponencia. En el captulo 2, se identifica la problemtica del tema,
para con posterioridad en el Captulo 3 pasar a desglosar esta problemtica que se genera en la zona, y por
ltimo en el Captulo 5, se redondea la idea del autor que se resume en la "toma de conciencia", creacin del
"espritu integracionista", mediante el aumento de la cultura y la creacin de leyes que den el marco adecuado
para poder conseguir el objetivo establecido.
1.2 Breve desarrollo sobre la formacin de los Comits de Frontera (CF)
Las zonas en que se constituyen los Comits de Frontera (1) son habitualmente localizaciones econmicas
regionales, relativamente aisladas de los centros dinmicos y de decisiones nacionales. Su potencial desarrollo
suele encontrarse reprimido por esa circunstancia y por la ausencia de polticas especficas de promocin.
En el lmite internacional colindan, en general, con reas similares y conforman un mbito espacial donde
convergen dos o ms economas con polticas propias, que por sus diferencias circunstanciales generan
movimientos de bienes, servicios y de personas que procuran aprovechar las distintas oportunidades que les
confiere esa particularidad.
1.3 Origen y caractersticas de los Comits de Frontera (CF)
Los CF's tienen una expansin desde mediados de la dcada do los 80, alcanzando progresivamente resultados
concretos e institucionalizacin. Los mismos constituyen mecanismos internacionales, cuya funcin principal es
"resolver" o "canalizar" la informacin para una resolucin en el nivel que corresponda. En el caso de Paraguay,
una vez identificada la problemtica por las "fuerzas vivas" (2) de la zona, sta se canaliza a la Jefatura de la
Divisin III (Comits de Frontera), la que se encarga, siguiendo el conducto correspondiente, de someter la
misma a consideracin de la Direccin del Departamento, no sin antes sugerir una alternativa de solucin al
problema, que con posterioridad se eleva a la Direccin General del Area. De aqu en ms pasa a tomar
conocimiento e intervencin del caso el Subsecretario responsable del Area (en este caso Econmica). En caso
de encontrarse que el tema involucra al Area poltica, se eleva a consideracin del Subsecretario de dicha Area
hacindose la presentacin del tema en conjunto al Ministro de Relaciones Exteriores, en caso que se requiera.
De no necesitarse su intervencin, se remite la informacin por escrito al organismo especializado en el tema y se
aguarda su dictamen. En la mayora de los casos, la informacin atinente a la problemtica es derivada a otros
Ministerios para su estudio y dictamen, pudiendo generarse trabas de tipo burocrtico administrativo en la
gestin.
2. IDENTIFICACIN DE LA PROBLEMTICA
Una vez identificado el problema, se sugiere crear el marco jurdico correspondiente, por ejemplo, al de tratados y
Convenios Marcos, como el Tratado de Asuncin, el Acuerdo de Recife o el Convenio de Salud, que con
posterioridad se irn perfeccionando, mediante Acuerdos Operativos o en su defecto Notas Reversales, de
manera a darles dinmica a las modificaciones de los mismos y que se vayan ajustando a la realidad que se vive
en la zona. En el caso paraguayo, se crearon los Comits de Frontera de Encarnacin- Posadas, AlberdiFormosa, Ita Cor-Itat, Pilar-Puerto Bermejo y puerto Falcn-Clorinda. Se intent encontrar en los mismos, un
parmetro comn en la problemtica que afecte a los diversos puntos en donde se constituyen los Comits de
Frontera, clasificando los mismos de acuerdo a la prioridad y urgencia del tema.
As se lleg a las siguientes conclusiones consensuando prioridades con la Argentina.
2.1 Interconexin telefnica
En todos y cada uno de los puntos fronterizos en donde se encontraban formados estos Comits de Frontera, la
intercomunicacin entre sus habitantes era escasa o casi nula en algunos casos. Por ejemplo: era ms fcil
comunicarse con Europa va satlite que comunicarse entre la ciudad de Alberdi y la de Formosa, distante una de
otra no ms de cinco kilmetros.
2.2 Tarjeta vecinal fronteriza
Este proyecto de Convenio nace con miras a facilitar el control de los habitantes que fijan residencia en la zona e
identificar con rapidez a quienes no son residentes permanentes. Los mismos pueden desempear sus
actividades laborales en el lado argentino o paraguayo indistintamente. Se piensa que al proveer a los residentes
permanentes una tarjeta que contenga un cdigo de barras, es decir informatizar el sistema vigente de rgimen
vecinal fronterizo, puede accederse a estadsticas de movimiento de personas en la zona y por otro lado
88
aumentar la "seguridad", previndose la posibilidad de identificar con mayor facilidad a malvivientes dedicados al
narcotrfico, trfico de automviles y a terroristas (caso AMIA).
2.3 Direccin de Beneficencia Nacional (DIBEN)
Es un organismo que depende directamente del Poder Ejecutivo en Paraguay y que maneja presupuesto propio,
que a su vez depende del Comit de Emergencia Nacional, y que en la Argentina tiene su par en Defensa Civil.
En muchos casos, sirvi de elemento coadyuvador, puesto que solucionaba directamente y sin costo alguno
problemas de ciudadanos argentinos que por cualquier circunstancia cayesen en desgracia personal (salud) en la
Repblica del Paraguay. La DIBEN en un primer momento es invitada a formar parte del Comit Interinstitucional
del Comit de Frontera. Debido a las crecidas cclicas del Ro Paraguay, su participacin destaca el toque
humano y hospitalario a la relacin en frontera; por otro lado, la naturaleza de su funcionamiento tiene un alto
grado de relacionamiento con el Ministerio de Salud.
2.4 Salud
En esta materia, juega un papel preponderante el Ministerio de Salud de Paraguay que en la actualidad se
encuentra abocado en el Proyecto de formar los Comits de frontera de Salud, tomando como base para su
organizacin el Convenio Marco sobre Salud Fronteriza, firmado el 30 de octubre de 1992 y en la Declaracin de
Ayolas firmada el 14 de octubre de 1994. Entre otros proyectos de modificacin de sus artculos expresa
"Desarrollar acciones conjuntas a nivel de programas de vacunacin a la poblacin susceptible expuesta al riesgo
de contraer enfermedad que se efecten en la regin fronteriza de ambas partes, conforme a normas, as como a
nivel de intercambio de biolgicos, para mantener las coberturas de proteccin en la poblacin, mediante una
programacin conjunta con los efectores nacionales, provinciales, departamentales o municipales"
2.5 Facilitacin fronteriza
Involucra a la Polica Nacional de Paraguay (Departamento de Migraciones), Direccin General de Aduanas, la
Administracin Nacional de Navegacin y Puertos, a la Prefectura Naval paraguaya. Sus actividades se
fundamentan en el Acuerdo de Recife sobre facilitacin del transporte y de personas entre pases miembros del
MERCOSUR. En base al mismo se redactan Acuerdos Operativos entre las autoridades de la zona que
contemplen la realidad socioeconmica que se vive en el punto fronterizo. As se encuentra en estudio en la
Cancillera Paraguaya un "Reglamento para el Servicio de Transporte Urbano Internacional Fronterizo en
Vehculos Menores"
Cabe mencionar en este aspecto que el mayor obstculo que se tiene es la "corrupcin" que tiene sus
manifestaciones amplias tanto en el sector pblico como en el privado y que interactan entre s. As se llega en
un caso especfico al desdoblar el Control Integrado de Frontera para personas por parte de Paraguay en el
Puente San Roque Gonzlez de Santa Cruz. Actualmente se halla en tratativa (prioritaria) el restablecimiento de
dicho Control Integrado, siendo elaboradas las bases del Acuerdo Operativo, por integrantes de Comit de
Frontera que corresponde a Encarnacin-Posadas.
3. FACTORES QUE OBSTACULIZAN Y FACILITAN EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS COMITES DE
FRONTERA.
3.1 Factores que obstaculizan
3.1.1
Voluntad poltica y econmica
El problema que se plantea por un lado es la compaginacin de intereses a nivel de gobierno central, con el
provincial o departamental y ste a su vez con el municipal en el sector pblico y, por el otro, observar si estos
intereses se compaginan con el inters del sector privado como motor generador para dar viabilidad a los
proyectos, es decir, si genera expectativa o no lo hace. Foco de conflicto permanente tambin son los intereses
polticos de los pases y por otro lado el inters poltico internacional de llevar a cabo los proyectos o plantear las
soluciones. En muchos casos estos conflictos no pasaran de ser insignificantes, pero los "intereses" (3) existen y
utilizan a la prensa para conseguir sus objetivos, generndose un efecto "bola de nieve" que puede desencadenar
situaciones bastante riesgosas para la zona de frontera.
3.1.2.
Corrupcin
La idea que se maneja en Paraguay "vox populi" es que la zona fronteriza en s sirve como aguantadero a mal
vivientes, por lo cual el funcionario pblico asignado a la misma va predispuesto a regresar lo antes posible a los
centros de desicin poltica y econmica, lo que genera todo tipo de sortilegios para sacar la mayor "ventaja"
mientras le toque estar asignado en dicho punto de frontera. Por supuesto, una parte del sector privado es
89
conocedora de esta situacin y hace que con ms rapidez se detecten los evasores de impuestos y sobornadores
("coimeros") (4).
3.1.3.
Canales de Comunicacin
En la actualidad se intenta elevar el grado de cultura del funcionario asignado en frontera y tambin mejorar el
grado de relacionamiento humano, para lo cual se dictan seminarios de "hospitalidad" en el lado argentino y
cursos de relaciones pblicas en el paraguayo, de manera de dar un cariz ms humano al relacionamiento
netamente profesional y que se genera entre funcionarios pblicos asignados a la zona, por ambos pases; con
miras a destrabar los posibles futuros inconvenientes que podran generarse y que en muchos casos son de fcil
solucin "in situ".
3.1.4.
Capacitacin de Recursos Humanos
Adems de la preparacin tcnica a nivel gerencial, para administrar las diferentes situaciones que se pudieran
presentar, no debe limitarse slo al aspecto tcnico en ese nivel, sino tambin debe contemplarse el
relacionamiento del "factor humano" en las diferentes escalas de niveles de decisin, de manera a que este trato
se refleje en las personas que conviven en la zona y en especial en el sector privado, con el fin de estimular la
formacin de "joint ventures" logrando que se fortalezca el relacionamiento entre empresas afincadas en la zona
y que puedan ser potenciales generadoras de fuentes de empleo, evitando los desarraigos hacia zonas de
decisin poltica que aumenta la delincuencia en centros urbanos por el hecho de que tampoco existe capacidad
de respuesta para la solucin de este problema (la desocupacin).
3.1.5.
La cultura
Una realidad que se vive en la "zona fronteriza" es la diferencia de preparacin cultural entre los funcionarios
designados para controlar esos pasos fronterizos. Se han dado casos en ambos mrgenes de la frontera en que
los mismos no pueden alcanzar a leer la documentacin expedida por la autoridad correspondiente y mucho
menos an poseen un registro de firmas y de sellos. Lo que genera como consecuencia una demora innecesaria
en puestos de frontera tanto de personas como de cargas. Por otro lado, se deben compaginar las leyes de las
Provincias con los de la Repblica del Paraguay, por ejemplo, el caso de los transportes.
3.1.6.
Falta de medios e infraestructura
Al respecto, es necesario dotar al organismo binacional encargado de velar por el buen relacionamiento fronterizo
de los medios necesarios para desarrollar sus funciones acorde a los tiempos en que se vive. Por ejemplo,
mediante un buen programa de cooperacin se podra contar con un vehculo que se adece a las caractersticas
del terreno, con una PC personal con fax incorporado y de ser posible contar con equipo de radio transmisin,
para evacuar con eficiencia y eficacia las soluciones a los problemas, de manera que el funcionario asignado
realice una constante verificacin de los diferentes puntos de frontera, destrabando al mximo el proceso
burocrtico que nace de la problemtica que se genera.
3.2 Factores que facilitan la integracin fronteriza
3.2.1
Desempleo
El desempleo creciente en esta parte del continente, que en la Argentina se traduce en una tasa del 22%
(estable) y en Paraguay en un 5,1% (en aumento), consecuencia que surge de un factor exgeno, como la
aplicacin directa y no gradual de las medidas del Fondo Monetario Internacional (FMI) hace que las "fuerzas
vivas" de dichas zonas se vean en la necesidad de organizarse para crear fuentes de empleo. En este sentido,
sera importante, la creacin de una cuenca lechera entre la ciudad de Clorinda, Puerto Falcn y Villa Hayes, o el
proyecto de cultivo de peces de especies nativas de manera de volver a proveer al ro los peces que son
depredados y tratar de mantener un equilibrio ecolgico del sistema, lo que al mismo tiempo servira de fuente de
alimentacin a numerosas familias, tal como se produce en la zona de Pilar en donde se alimentan del ro unas
6.000 familias (30.000 personas).
3.2.2.
La necesidad de utilizar en forma eficaz y eficiente la capacidad instalada
La falta de informacin o las trabas no arancelarias hacen que se eche a perder materia prima en el Paraguay,
pues la utilizacin poco eficaz y eficiente de la capacidad instalada industrial en el lado argentino. Tal es el caso
de los pomelos en una fbrica argentina en Formosa que slo trabajaba entre el 25 al 30 % de su capacidad
instalada por falta de materia prima, y por otro lado, en el Paraguay esta fruta se desperdiciaba. Se lleg a un
Acuerdo Operativo para que dicha fruta sea trasladada bajo ciertas condiciones fitosanitarias a la planta para que
sea procesada en la misma (la fbrica satur sus depsitos en menos de un mes). El otro caso digno de mencin
90
es el agua mineral que en toda la regin del Chaco argentino tiene un gusto salobre, por lo cual tambin se
comercia agua mineral de alta calidad en el territorio argentino de origen paraguayo.
3.2.3.
La necesidad de formacin de joint-ventures
Una de las caractersticas principales de la apertura de los mercados en Amrica del Sur son la aparicin de
"capitales golondrinas", causantes de los ya tristes "efecto tequila", 2efecto tango", etc. Y como pertenecen estas
inversiones al campo de las finanzas poco bien hacen a la zona, en cuanto que los mismos dejan secuelas de
desfalcos y quiebras en pequeas y medianas industrias que son los motores generadores de la "distribucin
equitativa del ingreso" en el sistema. Las mismas deben contar con incentivos para desarrollar y fortalecer el tipo
de industria que dejen el ingreso del valor agregado de sus productos a ambos lados de la frontera, y que el
mismo (ingreso) sea cada vez ms apegado a mantenerse circulando en la regin.
4. POR QU FORTALECER LOS COMITS DE FRONTERA
4.1 Generadora de "Fuentes de trabajo"
Al fortalecer las zonas de frontera, indirectamente se est buscando crear nuevos polos de desarrollo que sean
generadores de "fuentes de trabajo" con su consecuente ingreso, lo cual dar un marco de seguridad laboral que
har que la mano de obra de la zona se arraigue a la misma, evitando la migracin hacia los centros de decisin
poltica creando un "ejrcito de desempleados" (5) llegando a hacer que los salarios no reflejen la realidad que se
vive en la zona. Al conseguir esto se debe apuntar hacia el perfeccionamiento y especializacin de la mano de
obra, "crear conciencia" sobre la calidad con un punto de vista dinmico. Los empleados y obreros afincados en
estos puntos fronterizos, en lo posible, deben ser tratados de una manera especial y que los mismos sean los
organizadores de su propia comunidad, no vindola ya como un momento transitorio en una etapa de su vida.
Sera importante acompaar este crecimiento con una planificacin familiar, lo que redundar en que este trabajo
de por s vuelva a generar un marco propicio de "confianza".
4.2 Proteccin ambiental
Es fundamental prestar atencin a este punto en particular, partiendo de la premisa bsica que se puede dejar de
comer o beber por un cierto tiempo, pero no de respirar. Los bosques de estas zonas fronterizas son talados
indiscriminadamente, las aguas estn contaminadas (por el uso excesivo de pesticidas) y las ciudades o nuevos
poblados son levantados teniendo poco cuidado del urbanismo y sin respetar el aspecto ecolgico. De no
tomarse medidas urgentes al respecto, quiz dentro de cinco aos ya no se pueda revertir este proceso.
4.3 Mecanismos evaluadores
La importancia de los Comits de Frontera radica en el hecho de que los mismos toman directamente la "muestra
de campo" y la canalizan hacia los poderes de decisin, es decir se convierten en un organismo prcticamente
evaluador constante de las actividades de la frontera. Al aumentar su eficacia y eficiencia se podr llegar a
mejorar el control sobre la corrupcin, el trfico de armas,, el trfico de automviles, el abigeato, etc., los cuales
todos ellos por lo general se hallan asociados al narcotrfico. Es necesario prestar especial altencin al fenmeno
de la migracin hacia el sur de los capitales del narcotrfico que se hallaban asentados en Colombia, Per y
Bolivia. Otro aspecto fundamental a tener en cuenta es el hecho de que la aplicacin directa y no gradual de
polticas neoliberales crea el clima favorable, para que la clase proletaria y campesina se alen con suma facilidad
al "terrorismo internacional".
5. CONCLUSIN
Es de particular importancia tener muy en cuenta la labor de los gobiernos que planean y crean el marco jurdico
global, de manera que se retroalimenten con la informacin que haga que la dinmica de los aspectos sociales
sean contemplados en los mismos, pues de nada servir un trabajo a nivel de "Estado Mayor" que no refleje la
realidad de los informes que se reciban del "frente" con miras a conseguir flujos dinmicos de informacin con los
poderes de decisin; con sugerencias realistas y que se impartan directivas que se ajusten lo ms posible a la
solucin de los problemas que pudieran generarse en la regin. De esta manera, se evitarn estallidos sociales,
se aumentar la racionalidad para futuras privatizaciones, proyectando la idea no de un Estado "controlador" sino
"evaluador". El manejo sistemtico de las informaciones puede ayudar a fortalecer el proceso integracionista en la
regin, creando "conciencia integracionista", como tambin de combate a la corrupcin y a la pobreza.
L
os conceptos y expresiones vertidos en este estudio son exclusiva responsabilidad del autor y en ningn caso
representan el pensamiento o poltica de la Institucin en la que se cumple funciones.
91
UNA METODOLOGIA PARA ABORDAR LOS PROBLEMAS FRONTERIZOS A NIVEL

MUNICIPAL
Gonzalo PEREZ del CASTILLO
DIRECTOR GENERAL, CPC CONSULTORA INTERNACIONAL; EX REPRESENTANTE RESIDENTE DEL
PNUD EN VARIOS PASES LATINOAMERICANOS, MONTEVIDEO, URUGUAY
1. INTRODUCCION
Esta presentacin resume las conclusiones de un trabajo preparado para el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) a solicitud de los Gobiernos de Brasil y Uruguay sobre los problemas de integracin
fronteriza que afectaban esa frontera entre dos pases del MERCOSUR. El trabajo fue solicitado con el fin de
avanzar en la solucin de algunos problemas prcticos que los Comits de Frontera de cuatro localidades
linderas tenan en su agenda sin haber podido encontrar una solucin satisfactoria a ambas partes.
2. CARACTERSTICAS GENERALES DE LA FRONTERA BRASIL-URUGUAY
La frontera de Uruguay con Brasil comprende del lado uruguayo los departamentos de Artigas, Rivera, Treinta y
Tres, Cerro Largo y Rocha, con una superficie total de 55.026 Km 2 y una poblacin, segn el ltimo censo, de
350.506 habitantes (11,7% de la poblacin total del Uruguay). Del lado brasileo, se encuentra el Estado de Ro
Grande do Sul con una superficie de 280.674 Km y una poblacin de 9,1 millones de habitantes. Sin embargo,
son los municipios de Santa Vitoria do Palmar, Jaguarao, Herval, Bag, Don Pedrito, Santana do Livramento,
Quara y Uruguaiana los que lindan con los departamentos fronterizos uruguayos antes mencionados. Los
mismos poseen una poblacin total de 445.793 habitantes. En rasgos generales la regin fronteriza brasileouruguaya se caracteriza por:
i.
Baja densidad de poblacin promedio: en los municipios de la frontera brasilea de 10,3 habitantes por Km 2 y de
6,4 habitantes por Km2 en los uruguayos.
ii.
A pesar de que en ambos lados de la frontera, la estructura productiva est basada en el sector agropecuario, la
poblacin que la habita es fundamentalmente urbana (81% en el caso de Uruguay y 84% en Brasil) y no rural.
iii. El PIB tanto en las regiones fronterizas de Brasil como de Uruguay tiene aproximadamente la misma estructura
sectorial, con el rubro comercio y servicios contribuyendo ms de la mitad del mismo, seguido de la industria con
30% y el sector agropecuario entre el 10 y 15%.
iv. La zona fronteriza como base agrcola, del lado uruguayo, la produccin: de arroz, sorgo y cebada; y del
brasileo: arroz, trigo, soja y mijo. La regin se caracteriza tambin por contar con dotaciones significativas de
ganado, tanto de bovinos como de ovinos. En ambos lados de la frontera se constata el desarrollo de polos de
produccin industrial ligados a la industrializacin de la produccin agropecuaria.
v.
Se detectan en ambos lados, un alto porcentaje de hogares con necesidades bsicas insatisfechas y con
condiciones de vida deficitaria para la poblacin. Vale destacar, que en el caso uruguayo esta situacin de
pobreza est por debajo del promedio nacional, mientras que en la zona fronteriza brasilea est por encima del
mismo, lo que evidencia una mejor calidad de vida en general que en el resto del pas.
vi. Si bien existe en la frontera un importante nivel de colaboracin y cooperacin entre ambos pases, este no se
encuadra en una poltica fronteriza o una estrategia de desarrollo e integracin regional.
vii. La falta de recursos es uno de los factores fundamentales que paraliza las iniciativas de desarrollo fronterizo. La
situacin de los municipios y departamentos es deficitaria, por lo que aquellos programas o proyectos fronterizos
que necesiten de inversiones importantes, debern contar con recursos extra- regionales, ya sea nacionales o
extranjeros.
viii. El deterioro del medio ambiente se est convirtiendo en un problema serio en ambos lados de la frontera que es
necesario incorporar en una poltica y programa de integracin fronteriza.
ix. Un rea de atencin prioritaria lo constituye la salud. Los ndices de salud en la frontera son muy inferiores a los
respectivos niveles medios del Uruguay o del Estado de Ro Grande do Sul.
Los escasos avances que se han registrado en materia de cooperacin se atribuyen a deficiencias de naturaleza
jurdica, institucional, financiera y de infraestructura. La institucionalidad que se ha ido creando para dinamizar el
proceso de integracin fronteriza adolece de serios problemas estructurales: sus rganos no tienen el marco
92
jurdico adecuado y muchas veces no integran a los protagonistas fronterizos pblicos o privados; tienen
dificultades tcnicas para identificar problemas y formular y generar soluciones a los mismos; carecen de
capacidad resolutiva al estar muy alejados del poder central y aun estatal; no cuentan con los recursos
necesarios para hacer frente a las mltiples demandas. Como consecuencia, la institucionalidad fronteriza ha ido
perdiendo credibilidad y relevancia y muchas de las acciones que se llevan a cabo, se hacen actualmente al
margen de la misma.
3. CREACION DE LOS COMITES DE FRONTERA
Desde el retorno de la democracia como sistema poltico, hace una dcada, las actividades en la frontera de las
Cancilleras de Brasil y Uruguay tuvieron un perodo de auge a principios de los aos '90 cuando se establecen
los Comits de Frontera en las siguientes localidades:
Chu-Chuy (14 de mayo de 1990)
Ro Branco-Yaguarn (17 de mayo de 1990)
Rivera-Santana do Livramento (21 de mayo de 1990)
Artigas-Quara (10 de mayo de 1991)
El establecimiento de dichos Comits, que renen a representantes de organismos del Estado y representantes
de las fuerzas vivas (sector privado) de ambos pases bajo la Presidencia rotativa de los Cnsules de distrito de
Brasil y Uruguay, fue recibido con entusiasmo en las comunidades fronterizas. Durante el ao 1990 se produjeron
reuniones de los Comits con buena representacin local y con frecuencia (hasta cinco reuniones por ao). Los
Comits tratan los problemas fronterizos y elevan a las respectivas Cancilleras, recomendaciones para que se
proceda a brindar soluciones adecuadas a los mismos.
Los Comits de Fronteras sirvieron en una primera etapa para encontrar vas de solucin a dificultades que
afectaban la vida de las poblaciones fronterizas. Otros asuntos sin embargo prolongaron su presencia en la
agenda de los Comits sin que se registre un progreso satisfactorio en su trmite.
El tipo de problemas tratados a nivel de los Comits de Fronteras son de ndole muy variada. Los distintos
representantes aprovechan esa instancia y el contacto directo con las Cancilleras para presentar ante las
autoridades centrales los problemas que mayormente afectan su vida diaria o sus intereses. Muchos de estos
problemas, como se ver a continuacin, no son estrictamente "fronterizos" sino restricciones que existen a nivel
nacional y que repercuten a nivel fronterizo; otros tienen que ver con decisiones que escapan al mbito municipal
fronterizo; en otros casos se requieren inversiones o apoyos tcnicos no disponibles a nivel municipal y por lo
tanto no fciles de ser resueltos a ese nivel.
Por otro lado, muchos de los problemas que los Comits presentan a las Cancilleras son aquellos que, en la
prctica, las comunidades ya han resuelto parcial o totalmente. Se busca por este mecanismo por lo tanto
"legalizar" un procedimiento que es corriente en la localidad fronteriza (temas de actuacin transfronteriza de
bomberos o mdicos y casos de comercio no registrado son tpicos de esta categora). Estos problemas, en la
prctica ya resueltos, empiezan con dificultad de carcter legal al ser elevados.
4. CUARENTA Y CINCO PROBLEMAS NO RESUELTOS DE LOS COMITES DE FRONTERA

A mediados de 1994, la siguiente lista de problemas fronterizos no resueltos fueron identificados por ambas
Cancilleras:
Artigas (Uruguay)-Quara (Brasil)
Instalacin de un puesto de la Polica Federal en la ciudad de Quara

Constitucin del Control Unificado de Cargas en la ciudad de Artigas
Necesidad de que Brasil habilite el puente de la Concordia para el trfico de animales
Vertimiento directo al ro Cuareim de aguas servidas y desperdicios slidos
Proyecto de Saneamiento Bsico en Quara
Complementacin de Servicios de Salud Pblica de Artigas y Quara
Puesta en marcha de un sistema de transporte colectivo urbano
Habilitacin del aeropuerto de Artigas para vuelos hacia y desde Brasil
Integracin de los servicios de Bomberos de ambos pases
Enseanza bilinge en las escuelas de frontera
Estudio de la problemtica del alcoholismo en Artigas
Seguridad Pblica, robos de automotores y drogadiccin
Santana De Livramento (Brasil)-Rivera (Uruguay)
Obras en la Plaza Internacional

Casa de los Artesanos
93
Asentamiento de vendedores ambulantes en forma irregular en el corredor internacional
Ampliacin de la terminal turstica de Rivera para control unificado de personas, bienes y vehculos
Construccin del tendido de una lnea elctrica para el suministro de energa desde Santana de
Livramento
Habilitacin del Aeropuerto de Cerro Chapeu para vuelos comerciales y privados hacia y desde el
territorio brasileo
Diagnstico de autoridades de la salud sobre recursos y carencias de cada parte
Integracin fronteriza a travs del sistema de transporte colectivo urbano
Desarrollo urbanstico de las ciudades de Rivera y Livramento
Tratamiento conjunto de residuos slidos en ambas ciudades
Integracin de los servicios de bomberos de las dos ciudades
Proyecto de industrializacin de la leche
Enseanza bilinge en las Escuelas de Frontera
Ro Branco (Brasil)-Yaguarn (Uruguay)
Ampliacin de la terminal turstica de Ro Branco para el Control Unificado de personas, bienes y

vehculos
Construccin del nuevo puente sobre el Ro Yaguarn, que est dentro de la rbita de la CTM (Comisin
Tcnica Mixta) de la Laguna Mern
Construccin del puente sobre el Ro Yaguarn que unir el Departamento de Cerro Largo con el
Municipio de Herval
Contaminacin del Ro Yaguarn
Control de los equipos de monitoreo atmosfrico y contaminacin ambiental
Diagnstico de recursos y carencias de los centros asistenciales de Ro Branco y Yaguarn
Saneamiento bsico de la ciudad de Yaguarn
Enseanza bilinge en las Escuelas de Frontera
Integracin de servicios de Bomberos de las dos ciudades
Integracin de servicios de transporte colectivo urbano
Problema de la cscara de arroz
Chu (Uruguay)-Chuy (Brasil)
Construccin de una terminal turstica en el Chuy para control de personas, bienes y vehculos
Construccin de la terminal en el Chuy para el Control Unificado de Cargas
Descontaminacin del Arroyo Chuy
Arroyo San Miguel, soluciones para el plan de regulacin hdrica
Lnea de alta tensin San Carlos-Chuy para el suministro de energa elctrica a la Prefectura de Santa
Vitoria de Palmar
Inventario de instalaciones sanitarias y diagnstico de recursos y carencias de los centros asistenciales

regionales de Salud Pblica para los dos pas
Integracin de los servicios de Bomberos de ambos pases
Intercambio de materiales de construccin y equipos dentro del marco del acuerdo entre la Intendencia
de Rocha y la Prefectura de Santa Vitoria de Palmar
Desarrollo Urbanstico de las dos ciudades hermanas
Transporte colectivo urbano que integre las dos ciudades
Saneamiento bsico de la ciudad de Chu
Construccin de locales para comerciantes ilegales que se ubican en la lnea fronteriza
Tratamiento conjunto de residuos slidos
Enseanza bilinge en las Escuelas de frontera de ambas ciudades
Propuesta de creacin de una Universidad Tcnica en el Chuy

Seguridad Pblica
Desarrollo Turstico del rea del Chuy y Barra del Chuy
Aumento de las cuotas autorizadas a ciudadanos brasileos que compran en los Free Shops
Desocupacin ocasionada por el cierre de fuentes de trabajo
5. METODOLOGIA PARA LA BUSQUEDA DE SOLUCIONES

El primer paso metodolgico fue la adopcin de criterios para la identificacin y seleccin de problemas que
tenan solucin dentro del mbito fronterizo y diferenciarlos de aquellos que, por su complejidad o por sus
implicancias, no podan ser resueltos a ese nivel.
94
5.1 Primera etapa: Excluir aquellos problemas cuya resolucin supera el mbito fronterizo
Se excluyeron:
5.1.1
Los programas cuyo alcance desborda la temtica especfica de la frontera
La solucin a algunos de los problemas identificados involucra decisiones de carcter estratgico o inversiones -y
endeudamiento- por valores significativos para las economas nacionales. Tales decisiones obedecen a la
estrategia global del pas frente al MERCOSUR. Se trata de obras como la construccin de puentes viales
estratgicos que determinen los corredores comerciales del MERCOSUR o decisiones relativas a las redes de
interconexin elctrica o la promocin del turismo de una regin entera del pas. Estos problemas exceden el
campo de competencia y escapan a la capacidad de decisin de la localidad fronteriza puesto que afectan
intereses de mayor envergadura.
5.1.2.
Los problemas endmicos -o conyunturales- nacionales que afectan igualmente a la frontera, pero cuya
solucin no depende de ella
Se verifican en los municipios fronterizos as como en el resto del pas temas tales como la falta de incentivos
para el cambio derivados de las bajas remuneraciones de los funcionarios o la dificultad para conseguir personal
calificado para el sector pblico, la falta de equipamiento o la inoperancia de la burocracia. Ms all de que tales
limitaciones sean reales, no deben desviar la atencin del tipo de problema fronterizo que se intenta resolver. Lo
que interesa es que el mdico, el bombero, el asistente social, el profesor o el artista, puedan desempear su
trabajo y su funcin vital al servicio de la comunidad indistintamente de uno y otro lado de la frontera. El problema
de la remuneracin y los insuficientes recursos materiales que dispone el profesional debe encontrar su solucin
en otro mbito.
5.2 Segunda etapa: Categorizar los problemas segn su naturaleza para dar a cada uno el tipo de solucin
que requiere.
Se detectaron cuatro categoras de problemas, a saber:
Categora I: Administrativos: Problemas nacionales, en algunos casos, bilaterales que no requieren de una
intervencin tcnica o financiera internacional y cuya solucin est en manos de las instituciones nacionales
involucradas. Necesitan una coordinacin de accin administrativa de ambos lados y, posiblemente, la accin
cataltica de uno o ms gestores que promuevan las decisiones polticas e incentiven los trmites ambas
administraciones.
Categora II: Jurdicos: Los problemas incluidos en esta categora carecen de un marco jurdico adecuado para
una solucin satisfactoria. Debe convenirse la firma de Convenios bilaterales (Acuerdos o Protocolos a los
Tratados ya existentes) que permitan regularizar las actividades transfronterizas que se contemplen.
Categora III: Tcnicos: Problemas cuya solucin necesita la participacin de personal tcnico especializado. La
capacidad de resolver estos problemas localmente puede existir pero no est al alcance de las posibilidades de
financiamiento del sector pblico.
Categora IV: Financieros: Problemas que necesitan de fondos de inversin y que no han encontrado una fuente
de financiamiento hasta el momento. Algunos de estos proyectos estn listos para su ejecucin, otros estn an
en una etapa muy preliminar.
Habiendo excluido algunos proyectos por las razones antemencionadas y agrupando otros que aparecen
repetidos en varios municipios se lleg a la siguiente configuracin de problemas:
5.2.1
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Transporte interurbano
Controles integrados de migracin y de carga en las fronteras
Asentamiento de vendedores ambulantes en forma irregular en el corredor internacional
Comunicaciones telefnicas urbanas (Chu-Chuy)
Campaas de informacin para turistas
Enseanza del espaol y del portugus en las escuelas y Liceos fronterizos
5.2.2
i.
ii.
Categora I: Administrativos
Categora II: Jurdicos
Acciones transfronterizas de los Cuerpos de Bomberos

Movimiento transfronterizo de desechos urbanos
95
iii. Coordinacin de las actividades de la Salud

iv. Libre exportacin/importacin de materiales
5.2.3
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
Uso de la cscara de arroz

Promocin de la microempresa
Tratamiento/reciclaje de residuos slidos
Gestin de los pasos de frontera
Planes Directores urbanos comunes
Estudios de contaminacin de cursos de agua
Promocin del turismo regional
5.2.4
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Categora III: Tcnicos
Categora IV: Financieros
Construccin de las Terminales

Saneamiento bsico en 8 ciudades
Casas de los Artesanos (2 puntos fronterizos)
Descontaminacin de cursos de agua (Ros Cuareim y Yaguarn, Arroyo Chuy y Laguna Mern)
Construccin Puente Ro Branco-Yaguarn.
5.3. Tercera etapa: Analizar los problemas a distintos niveles

i.
ii.
Los problemas fueron analizados conjuntamente a dos niveles:

Con los Comits de Frontera en las cuatro localidades
Con organismos a nivel central con incidencia sobre el tema.
Estas reuniones tenan como objetivo:

i. Realizar un esfuerzo por entender la naturaleza del problema
ii. Analizar los motivos principales por los cuales no ha encontrado una solucin satisfactoria hasta la fecha
iii. Avanzar una hiptesis de trabajo sobre las posibles vas de solucin que estn abiertas a las Cancilleras
5.4 Cuarta etapa: Preparar las hiptesis de trabajo para encaminar las soluciones
Para los problemas de las categoras I y II se prepar una breve descripcin del problema y se propuso una
hiptesis de trabajo a ambas partes con el nimo de animar el debate en torno a los temas planteados y
encaminar las instituciones involucradas a los distintos niveles hacia una solucin aceptable para los rganos
centrales responsables y satisfactoria para las comunidades fronterizas.
Para las categoras III y IV se propuso una estrategia de cooperacin tcnica y la solucin a tres problemas bajo
distintas modalidades.
6. ALGUNAS PROPUESTAS TIPO
A continuacin se consignan ejemplos del tipo de propuesta de solucin que se someti a las cancilleras para
cada categora de problema. La propuesta se somete bajo la forma de hiptesis de trabajo.
6.1 Categora I - Administrativos
6.1.1 Ejemplo: Transporte interurbano
La Comisin para el Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas entre la Repblica Oriental del Uruguay y la
Repblica Federativa del Brasil ha resaltado la importancia de la cooperacin en las reas de frontera en el
marco ms amplio de las relaciones entre Uruguay y Brasil. Ambas partes reconocieron la necesidad de una
mayor coordinacin y racionalizacin de los servicios pblicos y privados de las ciudades fronterizas con miras a
sacar el mejor provecho de los mismos. Dentro de este contexto, los Ministerios de Relaciones Exteriores de
ambos pases sealan la necesidad de comenzar a trabajar en el mejor aprovechamiento y racionalizacin del
transporte interurbano en las localidades de la frontera.
El tema del transporte interurbano ha sido tratado en todos los Comits de Frontera visitados. Se trata
fundamentalmente de permitir que el mismo vehculo pblico sea autorizado a recoger pasajeros de un lado de la
frontera y depositarlos en el otro, es decir, que tenga un recorrido "internacional". Las dificultades que han surgido
para ello han sido de permisos de operacin, de itinerarios, de seguros de las empresas, de pagos de impuestos
municipales (y otros) y de la pensin social para los trabajadores, existiendo asimismo la necesidad de
coordinacin en materia de tarifas.
96
El tema ha sido considerado como una actividad de la esfera privada que deba ser resuelta a ese nivel con la
facilitacin del sector pblico que corresponda. De esta forma, ha encontrado caminos de solucin en algunos
municipios y est bien encaminado en otros.
En Artigas-Quara se firm un "Acta de implantacin de reciprocidad de transporte de pasajeros entre las
ciudades de Artigas y Quara", el da 28 de julio de 1972. En l se establecen las autorizaciones respectivas para
el libre trnsito de los vehculos, los horarios (de verano e invierno), los itinerarios de operacin (las empresas
acuerdan trabajar das alternados, un da la brasilea y otra la uruguaya); la cuestin impositiva (slo son
cobrados impuestos en el pas de procedencia de la empresa); los seguros, los impuestos (los municipios
acuerdan no imponer ningn tributo a la empresa extranjera); la pensin social (que se pagar de acuerdo con las
leyes del pas de origen de la empresa a la que pertenece el empleado). El sistema ha funcionado regularmente
en esta localidad, con excepcin de algunos desentendimientos recientes con respecto al cobro de impuestos, y
provee una buena base para su adaptacin a otros municipios.
En Livramento-Rivera, el Plan Director Urbano (en proceso de preparacin) prev una lnea de transporte urbano
"internacional", la cual ser licitada conjuntamente por el Ministerio de Transportes y Obras Pblicas (de Uruguay)
y la DNR (de Brasil). Al momento, las empresas de transporte urbano no tienen la libertad de cruzar la lnea
fronteriza.
En Ro Branco-Yaguarn, ambos Cnsules confirmaron que el tema ya estaba resuelto a nivel de coordinacin de
autoridades pblicas y que los problemas pendientes eran a nivel de entendimiento entre las empresas privadas.
En Chu-Chuy no funciona ningn sistema de transporte colectivo interurbano pero, consultado al respecto, el
Comit de Frontera convino que el tema no era de alta prioridad para la poblacin local.
Se debe convenir (hiptesis de trabajo):
Facilitar Acuerdos entre empresas privadas de uno y otro lado de la frontera para que se pongan en operacin
sistemas de transporte interurbano que unan las comunidades fronterizas.

Utilizar el Acuerdo Artigas-Quara y los procedimientos operativos que de ah se derivan como modelo bsico,
con las adaptaciones que se consideren convenientes en cada caso.
Delegar a las autoridades locales (Intendencia y Prefectura) el poder de negociar y llegar a un acuerdo con las
empresas privadas sobre este punto dentro del espritu del Acuerdo.
Convenir que no se impondrn impuestos unilaterales provenientes de los Gobiernos centrales o estatales a esta
actividad empresarial binacional, ni impuestos municipales unilaterales sin consulta y acuerdo previo con la
municipalidad transfronteriza.
6.2 Categora II - Jurdicos

6.2.1
Ejemplo: Acciones transfronterizas de los Cuerpos de Bomberos.
La Direccin Nacional de Bomberos del Uruguay depende de la Polica y del Ministerio del Interior. En el Brasil,
es dependiente de las Fuerzas Armadas (Ministerio de Defensa). Los Comits de Frontera de todas las ciudades
visitadas trataron en repetidas oportunidades la conveniencia de que se adopten medidas que provean un marco
legal y posibiliten la coordinacin de las acciones de los cuerpos de bomberos en casos de catstrofes. En
Rivera-Livramento y Ro Branco-Yaguarn existen destacamentos de bomberos de ambos lados de la frontera.
En casos de incendios o siniestros mayores, la complementacin de esfuerzos es necesaria. En Artigas-Quara y
Chu-Chuy, se encuentran destacamentos con residencia local nicamente del lado uruguayo. Existe una larga y
exitosa tradicin de cooperacin transfronteriza.
Las autoridades locales del cuerpo de bomberos sealan las siguientes dificultades:
i.
Falta de autoridad de los cuerpos de bomberos para actuar fuera del territorio nacional.
ii.
Carencia de seguros contra terceros y propios de los vehculos y de los oficiales y efectivos cuando se acta del
otro lado de la frontera.
iii. Insuficiencia de equipos y material adecuado para hacer frente a algunos tipos de emergencias (embarcaciones,
equipos de rescate para sacar personas de automviles accidentados, etc.).
iv. Falta de equipamiento (vestimenta protectora adecuada) para trabajar con materiales peligrosos (ej. derrames de
cidos y sustancias peligrosas).
v.
En el Chuy (Uruguay), carencia de equipamiento adecuado y problemas tcnicos con los hidrantes del lado
Brasileo (en Chu) que dificultan la operacin de los equipos fuera del territorio propio.
6.2.1.1
Actuacin fuera del territorio nacional
97
Enfrentado a una emergencia, el bombero del pas vecino no tiene autoridad alguna para entrar en recintos
pblicos y privados, romper o demoler construcciones para abrir acceso o vas de escape o decomisar
mobilidades o equipos que le puedan ser de utilidad para el cumplimiento eficaz de su cometido.
En consecuencia, el bombero no puede actuar fuera del territorio propio si no es a solicitud oficial y expresa de
las autoridades locales y bajo la responsabilidad de estas ltimas.
A pesar de ello, las solicitudes de asistencia "internacional" continan registrndose y el Cuerpo de Bomberos
transfronterizo respondiendo en forma inmediata. Tal situacin llev, a que, en fecha enero 22 de
1993,
el Inspector General de la Direccin Nacional de Bomberos del Uruguay dicte la Orden Particular N 2/93
por la cual autoriza las actuaciones profesionales que se produzcan fuera de fronteras especificando el contexto y
las salvedades del caso. Con esta Orden, que se inspira en "el espritu de integracin que se promueve a nivel
general y en el espritu bomberil propio de (la) Institucin", el Inspector General est, de hecho, asumiendo
responsabilidad como Jefe de la Institucin por cualquier problema que pudiera ocurrir con sus subalternos
empeados en un operativo transfronterizo. Al mismo tiempo, est cubriendo el operativo como una intervencin
oficial del Cuerpo de Bomberos.
Tal iniciativa es encomiable y merece ser ubicada en un marco legal ms apropiado.
Visto que los bomberos son llamados en situaciones de emergencia que no toleran demoras por trmite
burocrtico alguno, se propone la firma de un Acuerdo/Convenio a travs del cual Brasil y Uruguay autorizan en
las reas fronterizas que el Convenio determine el ingreso de bomberos del otro pas a su territorio mediante un
simple trmite que consiste slo en :
a. Dar aviso al Cnsul residente del pas vecino que una solicitud de socorro ha sido recibida (a travs del canal que
las partes acuerden) y notificar que ser (o ya est siendo) atendida.
b. Ponerse de inmediato bajo las rdenes de la autoridad de los bomberos en el pas vecino o, de no hallarse
presente, de la autoridad de la Polica o de las Fuerzas Armadas que asuma la responsabilidad del operativo de
emergencia.
6.2.1.2 Seguros
Por distintos motivos que no corresponde analizar en este informe, los bomberos no gozan en su propio pas de
un rgimen ptimo de amparo en caso de muerte, invalidez, lesiones graves, perdida de salario, etc. Para el
propsito de mayor integracin fronteriza que ocupa a las Cancilleras de Brasil y Uruguay, el objetivo debe ser
que el bombero que acta en territorio extranjero tenga la misma cobertura de seguro que en su pas. En el caso
del Uruguay, es obligacin del empleador (en este caso el Estado) cubrir a sus empleados por riesgos en el
trabajo a menos que el empleador tome a su cargo los riesgos. Es deducible que, al estar cumpliendo funciones
oficiales, los bomberos uruguayos estn amparados por el seguro de ambos lados de la frontera por igual.
En relacin a los vehculos y equipos, stos gozan en Uruguay de una pliza de seguro que cubre accidentes
contra terceros y daos propios. Dicha pliza cubre accidentes ocurridos en Brasil, Argentina, Paraguay y Chile.
En vista de que la Direccin Nacional de Bomberos cuenta en el Uruguay con ms de 130 vehculos de incendio
y al menos otros 30 de transporte de apoyo, es opinable al menos si una pliza contra todo riesgo para cada
unidad es conveniente desde el punto de vista financiero para la Institucin. Sea como fuere, es notorio que
exista una desinformacin en los destacamentos fronterizos con respecto al seguro de sus vehculos en territorio
extranjero. Esta desinformacin ya ha sido subsanada por la Cancillera, el Banco de Seguros del Estado y la
Direccin General de Bomberos a raz de contactos efectuados durante el curso de la consultora en cuestin.
Los seguros contra terceros resultan indispensables en ambos casos. Seguros para accidentes de trabajo deben
ser concertados al interior de cada pas siendo indispensable cubrir seguro de vida, incapacitaciones, pensin a
la viudez y tratamiento hospitalario. Para tratamiento y recuperacin, en el Uruguay, los bomberos tienen acceso
al Hospital Policial y seguramente se da un caso anlogo en el Brasil aunque esto no pudo ser verificado. En todo
caso, los incidentes ms frecuentes registrados en el pasado han sido de bomberos uruguayos actuando en
comunidades fronterizas brasileas que no disponen de cuerpo de bomberos.
6.2.1.3 Coordinacin e Informacin
All donde existe destacamento de bomberos de un solo lado de la frontera, debe procederse a distribuir a dichos
destacamentos los manuales de procedimiento y las normas vigentes con que operan los bomberos del pas
vecino. Es necesario asimismo disponer que las instalaciones fsicas (red de hidrantes, vlvulas de incendio)
sean aptas para operar con los equipos disponibles en el destacamento. Se ha solicitado asimismo, que las
autoridades brasileas presten colaboracin para que el destacamento pueda capacitar a residentes y
comerciantes sobre medidas preventivas, as como materiales y artefactos contra incendio que deben
mantenerse permanentemente en el interior de los locales.
98
6.2.1.4 Carencia de materiales
Este tema deber ser solucionado teniendo en cuenta la prioridad relativa de los destacamentos de frontera y sus
necesidades con respecto a los dems destacamentos en ambos lados y, con excepcin de lo expuesto a
continuacin en el punto 5, no se hacen recomendaciones al respecto.
6.2.1.5 Apoyo para Terminales nicas De Bomberos
En las localidades de Chu y Quara no existe destacamento de bomberos, por lo que las emergencias en estas
dos ciudades brasileas son atendidas por los bomberos de las ciudades del Chuy (Uruguay) y Artigas
respectivamente. En el pasado han habido donaciones de la sociedad fronteriza u organizaciones civiles de las
mismas para equipar o alojar al cuerpo de bomberos uruguayo. Este es el caso del destacamento del Chuy cuyo
comienzo fue posibilitado con una donacin por parte de una Comisin brasilea-uruguaya de colaboracin
consistente de una motobomba y un autobomba .
En la actualidad el destacamento de Artigas se encuentra con buen equipamiento para hacer frente a siniestros
de ambos lados. No es el caso del destacamento del Chuy que requiere urgentemente de :
i. Un autobomba tanque de 3000 litros de agua (por la notoria falta de fuentes de abastecimiento en la zona)
ii. Equipo de rescate en caso de accidentes graves de trnsito
iii. Bote con accesorios (salvamentos y rescates en espejos de agua de la zona)
Se debe convenir (hiptesis de trabajo):
Un Acuerdo o Protocolo de Entendimiento mediante el cual se regularize la actuacin transfronteriza de los
Cuerpos de Bomberos especificando los mecanismos apropiados, las condiciones y los lmites de la misma, tanto
en lo funcional como en lo territorial (ver punto 1).
Que ambas partes aseguren que el bombero actuando en el marco del Acuerdo antemencionado tendr una
estructura de seguro igual a la que goza en el pas de procedencia.
Una revisin de las instalaciones fsicas (hidrantes, vlvulas) para asegurar que sean compatibles con los
equipos transfronterizos all donde resulte necesario.
Arreglos mediantes los cuales los Cuerpos de Bomberos de ambos lados puedan interiorizarse de los
procedimientos y normas vigentes de operacin de los bomberos del pas vecino (distribucin de manuales de
operacin, seminarios, etc.)
Autorizar y apoyar en aquellos lugares donde no existe destacamento de bomberos del lado brasileo, la
realizacin de eventos de capacitacin para residentes y comerciantes con el fin de impartir conocimientos sobre
medidas preventivas.
Que el Ministerio de Defensa de la Repblica Federal del Brasil o la autoridad estatal competente considere entre
sus prioridades las necesidades de los puestos fronterizos uruguayos que protegen las comunidades fronterizas
del Brasil y particularmente el caso del destacamento del Chuy.
6.3 Categora III.

6.3.1
Ejemplo: Residuos slidos domiciliarios
El problema de los residuos slidos es de primera importancia en todas las ciudades fronterizas visitadas pero no
ha sido debidamente atendido en el pasado. Los Municipios de cada lado de la frontera poseen terrenos propios
los cuales destinan a basurales abiertos. Los residuos domiciliarios se recogen peridicamente y all se
depositan, siendo recubiertos por tierra cada semana o cada quince das (o ms, segn el lugar).
Las condiciones sanitarias de estos volcaderos son altamente insatisfactorias y muy probablemente acarrean
problemas sanitarios y ambientales a las poblaciones residentes, entre ellos, la polucin atmosfrica, del suelo y
de las aguas subterrneas y la atraccin a pocos kilmetros de la ciudad de insectos y animales que pueden ser
vectores de enfermedades y de contaminacin.
Por lo observado en la frontera las condiciones en que se recogen los residuos dejan mucho que desear.
Resultan an ms alarmantes aquellas en que los hurgadores desarrollan su tarea de clasificacin y
comercializacin de desechos. Merece una mencin el esfuerzo realizado por la Prefectura de Santana do
Livramento que subvenciona la formacin y operacin de una cooperativa de hurgadores del basurero municipal,
y ha aportado una usina para prensar, lavar y almacenar residuos con vistas a su posterior reciclaje.
Los Municipios y Prefecturas visitados permitieron elaborar los siguientes datos bsicos sobre la cantidad de
residuos domiciliarios, la cobertura del servicio de recoleccin, los equipos (vehculos) disponibles para el trabajo
y otros elementos que permiten una comparacin.
Cantidad de residuos
domiciliarios
Sta Vitoria
Chu/Chuy
Ro
Branco
Yaguarn
30
20
/ Rivera / Santana
150
Artigas / Quara
50
99
Cobertura de domicilios
90%
80-90%
80-90%
80%
Vehculos a disposicin
10
Plan de limpieza urbana
NO
NO
NO
NO
Clasificacin de basura
NO
NO
NO SI
NO
Mtodo de disposicin
Basural abierto
Basural abierto
Basural abierto
Basural abierto
Recipiente de basura
No estandarizado
No
estandarizado
No estandarizado
No estandarizado
Composicin
30% reciclable 60% 20% papel y cartn (17%) 2% vidrio (6.1%) 15%
orgnico 10% otros
metales (4,4%) 17% plstico (3,1%) 46%
orgnico (70%)
NO
Incluye residuo hospitalario -
i.
ii.
iii.
iv.
SI NO
Cuatro elementos bsicos parecen componer el problema:

Ausencia de un Plan de Recoleccin de residuos domiciliarios
Falta de concientizacin y capacitacin de la poblacin residente
Indecisin con respecto al destino de los desechos (eliminacin, compostaje, reciclaje)
Problemas derivados de la necesidad de coordinar acciones con la ciudad vecina
6.3.2
Cooperacin Tcnica
En las ciudades fronterizas estudiadas y posiblemente en otros puntos que no fueron abarcados por el estudio es
necesario:
i.
Planes de recoleccin de residuos estableciendo si se va a proceder o no a la recoleccin selectiva y determinar

zonas, itinerarios, frecuencias, horarios, tipos de recipientes, personal, nmero y tipo de vehculos y destino de
los desechos.
ii.
Recopilacin de los estudios de factibilidad ya realizados de los distintos destinos que pueden darse a los
residuos slidos en la frontera y elaboracin de una propuesta para cada Municipio justificando tcnica y
econmicamente la eleccin.
iii. Una campaa de informacin pblica y de entrenamiento de la poblacin (inclusive a nivel escolar y de Liceo)
sobre la importancia del tema. Esto es imprescindible en caso se proyecte comenzar con la clasificacin de
desechos para su posterior reciclaje. Visto el tamao de las ciudades fronterizas es probable que solamente en
Santana de Livramento se justifique un tratamiento de reciclaje de los residuos.
iv. Organizacin de los trabajadores encargados de la recoleccin, transporte y tratamiento de los desechos.
v.
Es necesario abordar los problemas legales y de conduccin operativa para la concrecin de proyectos
integrados que involucren el movimiento transfronterizo de desechos (ver categora II, problema 2).
6.3.3
i.
ii.
iii.
iv.
Modalidad de Ejecucin
Se debe ejecutar a travs de consultores privados para:

El estudio sobre destino final de los desechos
Los planes de recoleccin
La campaa de informacin
Organizacin de las fuerzas locales para el desempeo del trabajo
Los mecanismos de coordinacin y consulta entre las cancilleras, autoridades municipales y organismos tcnicos
son imprescindibles para avanzar en este campo y deben ser promocionados por el proyecto. Su costo se eleva a
30.000 dlares.
7. CONCLUSIONES
Los problemas fronterizos abordados en este documento son puntuales y tienen una dimensin e impacto
econmico y social muy diferente al de las iniciativas que se estn instrumentando en el marco ms amplio de la
integracin regional y en particular en el proceso de construccin del MERCOSUR.
La formulacin orgnica de una poltica de fronteras entre el Brasil y el Uruguay es un tema complejo que amerita
un anlisis profundo y una discusin responsable y consciente de sus mltiples facetas. Como punto de partida,
deben incorporarse plenamente los objetivos y normas generales que se han adoptado dentro del marco del
100
MERCOSUR y que tendrn un impacto directo sobre la situacin actual y el papel que le corresponder
desempear a las regiones fronterizas. Entre ellos vale destacar: la liberalizacin del comercio a travs de los
programas de desgravacin arancelaria y no arancelaria; las regulaciones con relacin al comercio fronterizo y
diversas medidas de tipo normativo o institucional.
Una poltica fronteriza deber incorporar normas y medidas de carcter bilateral que impulsen, en las zonas
fronterizas, objetivos tales como: el crecimiento comercial tanto de bienes como de servicios; una mayor
utilizacin de los recursos y capacidades productivas de la zona; la complementacin productiva; la
autosuficiencia a escala regional en algunos rubros; los programas agroindustriales; la creacin de empresas
binacionales; el desarrollo de ventajas competitivas y el aumento de la productividad; el incremento de la calidad
de vida de la poblacin, con particular atencin a la educacin y la salud; el fomento del turismo; la cooperacin
tecnolgica; el saneamiento del medio ambiente; el desarrollo sustentable de la zona; la promocin y difusin de
la cultura; la construccin o revitalizacin de la infraestructura; el desarrollo de proyectos de impacto regional y el
apoyo institucional y de gestin administrativa a los municipios y departamentos fronterizos.
Esta lista no pretende ser exhaustiva, sino demostrar la amplia gama de posibilidades que se enmarcan dentro
del concepto de una poltica de fronteras o de un programa de fortalecimiento de las zonas fronterizas.
Sin embargo, es indudable que acciones como las aqu descritas, que tienen como raz la lgica de la frontera y
de sus habitantes, y como comn denominador, la bsqueda pragmtica de soluciones a necesidades y
problemas concretos que existen en la frontera, fortalecen las relaciones entre pases vecinos y como tal
impulsan y respaldan los objetivos ms generales y ambiciosos de integracin regional. De ah la importancia de
vincular conceptualmente, y avanzar paralelamente, en la cooperacin bilateral fronteriza y en las estrategias de
integracin entre Brasil y Uruguay. Ambas acciones son complementarias y se refuerzan mutuamente.
BIBLIOGRAFIA PEREZ del
CASTILLO, Gonzalo
1994.
"Brasil-Uruguay, Estudio sobre la Dinmica de Integracin Fronteriza", PNUD
LA FRONTERA URUGUAY- BRASIL: Un Anlisis de las Instituciones que Promueven la

Integracin Fronteriza
Diego ACHARD
CONSULTOR; INSTITUTO PARA LA INTEGRACIN DE AMRICA LATINA (INTAL) / PROGRAMA DE LAS NACIONES
UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), MONTEVIDEO, URUGUAY
1. INTRODUCCION
1.1 Objetivos
Esta ponencia presenta en forma resumida algunas conclusiones de una investigacin realizada por el Instituto para la
Integracin de Amrica Latina (INTAL) entre febrero y mayo de 1994 (1). En ella se incluye a) un recopilacin de
antecedentes de los acuerdos que regulan la relacin fronteriza y b) un anlisis crtico del funcionamiento de las
instituciones encargadas de promover la integracin fronteriza y de la efectividad en el cumplimiento de sus objetivos.
Para este anlisis se parte de un estudio del funcionamiento de las instituciones binacionales y de sus respectivas
actas, se realiza una clasificacin de los tipos de problemas tratados y se analiza la efectividad de las mismas en la
resolucin de estos problemas.
La investigacin permite llegar a la conclusin de que estas instituciones (Comisin para el Desarrollo Conjunto de las
Zonas Fronterizas y los cuatro Comits de Frontera) se han reunido en forma irregular y han puesto de manifiesto
carencias para planificar y resolver las iniciativas de integracin fronteriza que se han planteado.
A partir de estas constataciones -y a 20 aos de firmado el Tratado de Amistad entre Uruguay y Brasil- es posible hacer
un primer balance del proceso de integracin fronteriza y formular, al menos, dos interrogantes claves (2) que ayuden a
decidir futuros pasos:
1. cules son las barreras que lo limitan o impiden?; y
2. cules las instituciones y nuevos actores que pueden dinamizarlo?
1.2. Algunas caractersticas de la frontera uruguayo- brasilea. Histricamente, la regin fronteriza entre Uruguay y Brasil se
ha caracterizado por ser un rea de cooperacin (3) y encuentro (no de confrontacin y disputa, como otras fronteras).
El impulso integrador que viven ambos pases luego de la firma del Tratado de Asuncin y que reconoce niveles de
cooperacin interestatal sin precedentes entre los dos pases, en la frontera comn tiene antecedentes de decenas de
aos; la cooperacin all es parte de la vida cotidiana.
101
La geografa condiciona los niveles y las posibilidades de la integracin: una frontera seca los incentiva y la frontera
dividida por un accidente natural -por ejemplo un ro- los dificulta (4).
La frontera seca permite que dos comunidades fronterizas terminen convirtindose en una, como es el caso
paradigmtico de Rivera-Santana (5), mientras que los niveles de integracin en la frontera mojada son inferiores a la
situacin descrita anteriormente. En este ltimo caso, los niveles de integracin estn estrechamente vinculados a
aspectos culturales e histricos. En cualquier caso -frontera seca o mojada- en la regin fronteriza brasileouruguaya
existen importantes niveles de integracin.
1.3 La integracin fronteriza en la era del MERCOSUR.

El MERCOSUR provocar diversos tipos de impactos, positivos y negativos, en las regiones fronterizas, que har
impostergable un diagnstico global sobre la naturaleza y dimensin de los mismos.
No cabe duda, entonces, que con el MERCOSUR la realidad econmica de la frontera variar; algunos de los impactos
econmicos posibles son, tericamente, los siguientes (6):
a. en la organizacin espacial actual de la regin (un buen ejemplo puede ser el futuro eje vial entre San Pablo y
Buenos Aires que pasar por algn punto de la frontera), y
b. en la organizacin econmica de la frontera, el MERCOSUR generar una nueva problemtica: perdern sentido
econmico los intercambios de especulacin y deber pasarse a una lgica de regionalizacin productiva (7).
2. ALGUNOS ANTECEDENTES RELEVANTES
2.1 Los siguientes son los principales tratados, protocolos y acuerdos firmados por ambas cancilleras o
reuniones de los comit de frontera que han regulado, de una u otra forma, el relacionamiento de la frontera
uruguayo- brasilea (ordenados por orden cronolgico):
Octubre de 1851. Tratado de lmites.
Mayo de 1852. Tratado modificatorio del tratado de lmites.
Setiembre de 1857. Tratado sobre demarcacin de lmites de Santana do Livramento.
Mayo de 1918. Acuerdo sobre el trfico en el Ro Yaguarn y entre la ciudad brasilera de Yaguarn y la villa
uruguaya de Ro Branco.
Enero de 1928. Protocolo sobre incidentes de fronteras y violaciones de territorio.
Diciembre de 1930. Inauguracin del Puente Mau.
Diciembre de 1933. Convenio para la fijacin del Estatuto Jurdico de la frontera y protocolo adicional.
Diciembre de 1956. Convenio Cultural.

Abril de 1963. Convenio sobre la constitucin de las comisiones mixtas para proceder a estudios sobre
aprovechamiento de la Laguna Mern y el sistema hidrogrfico (Comisin Mixta para el desarrollo integral
unificado de la Laguna Mern) y para la construccin de un puente internacional sobre el Ro Cuareim
(Comisin Mixta internacional para la construccin del puente sobre el Ro Cuareim entre Artigas y Quara).
Octubre de 1965. Protocolo sobre la construccin del puente Artigas-Quara.

Abril de 1967. Acta final de la reunin de delegados de ambos pases sobre coordinacin de programas
viales, energa elctrica y sistema ferroviario.
Junio de 1968. Convenio entre la Administracin Nacional de Usinas y Transmisiones Elctricas (UTE) y la
empresa TERMOALE, subsidiaria de ELECTROBRAS, por el cual se comprometen a vender e intercambiar
energa en Artigas-Quara y Rivera- Livramento.
Mayo de 1969. Acuerdo para mejora de las condiciones sanitarias en la regin de la frontera.
Junio de 1975. Acuerdo bsico de cooperacin cientfica y tcnica.
Junio de 1975. Acuerdo sobre interconexin elctrica.
Julio de 1975. Tratado de Amistad, Cooperacin y Comercio. Los pases convienen en instaurar mecanismos
permanentes de cooperacin a travs de la Comisin General de Coordinacin uruguayo- brasilea.
Julio de 1977. Tratado de Cooperacin para el aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo de
la Cuenca de la Laguna Mern (Tratado de la Cuenca de la Laguna Mern).
Julio de 1977. Protocolo para el aprovechamiento de los recursos hdricos en el trecho limtrofe del Ro
Yaguarn, anexo al tratado de la Cuenca de la Laguna Mern (Protocolo del Ro Yaguarn).
Setiembre de 1977. Convenio complementario al convenio de interligacin e intercambio de energa elctrica

entre UTE y la empresa ELECTROSUL, sucesora de TERMOALE.
Enero de 1978. Convenio sobre seguridad social.

Agosto de 1980. En el Tratado de Montevideo que crea la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), se incluyen algunas normas que reconocen la peculiaridad del trfico fronterizo.
Agosto de 1985. Acuerdo por el cual se crea la Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas
Fronterizas que funcionar en el mbito de la Comisin General de Coordinacin brasileouruguaya
instituida por el Tratado de Amistad de 1975.
102
Agosto de 1985. Memorndum de entendimiento relativo al Tratado de Cooperacin para el aprovechamiento

de los recursos naturales y el desarrollo de la Cuenca de la Laguna Mern y el Protocolo para el
aprovechamiento de los recursos hdricos del trecho limtrofe del Ro Yaguarn.
Agosto de 1985. Protocolo adicional al convenio cultural en el rea de la enseanza superior.
Octubre de 1985. I reunin de la Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas. Se elabor
la propuesta de los trminos de referencia dndosele a la Subcomisin amplsimos cometidos en relacin al
desarrollo fronterizo.
Marzo de 1986. Primer reunin de la Comisin General de Coordinacin Uruguayo- Brasilea.
Junio de 1986. II reunin de la Subcomisin de Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas.
Abril 1987. Ajuste complementario al Acuerdo Bsico de Cooperacin Cientfica y Tcnica sobre cooperacin
en los campos de abastecimiento de agua, saneamiento y tratamiento de aguas residuales firmado por Obras
Sanitarias del Estado (OSE) y la Compaa de Saneamiento de Paran (SANEPAR).
Diciembre de 1989. III reunin de la Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas. Se
decide la creacin de Comits de Frontera en las ciudades limtrofes de Chuy/Chui, Ro Branco/Yaguarn y
Rivera/Santana do Livramento.
Febrero de 1990. En la ciudad de Yaguarn los presidentes Julio Mara Sanguinetti y Jos Sarney firman el
acta de instalacin de los Comits de Frontera de Chuy- Santa Vitoria do Palmar, distrito del Chui, Ro
Branco-Yaguarn y Rivera-Santana do Livramento.
Marzo de 1991. Acuerdo para el aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo de la Cuenca del
Ro Cuareim y creacin de la Comisin Mixta Uruguayo- Brasilea para el Desarrollo de la Cuenca del Ro
Cuareim (CRC).
Marzo de 1991. Acuerdo complementario al Acuerdo Bsico de Cooperacin Cientfica y Tcnica sobre
cooperacin en el rea de recursos hdricos.
Marzo de 1991. Instalacin del Comit de Frontera entre Artigas y Quara.
Mayo de 1991. IV reunin de la Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas.
Julio de 1991. En el marco de la Subcomisin de Cooperacin Cientfica, Tcnica y Tecnolgica se elabora el
plan de trabajo trienal para la cooperacin en el desarrollo fronterizo.
Setiembre de 1991. Convenios de cooperacin tcnica entre el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
(SENAE) y el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional de la Universidad Tecnolgica de Uruguay (UTU)
par las regiones de frontera.
Setiembre de 1991. Tercer memorndum de entendimiento relativo al Tratado de Cooperacin para el
aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo de la Cuenca de la Laguna Mern (Tratado de la
Laguna Mern) y el protocolo para el aprovechamiento de los recursos hdricos del trecho limtrofe del Ro
Yaguarn (Protocolo del Ro Yaguarn).
Setiembre de 1991. Notas reversales por las cuales se transforma la Subcomisin para el Desarrollo
Conjunto de las Zonas Fronterizas en Comisin.
Mayo de 1992. Convenio de Cooperacin Tcnica bilateral entre la Compaa Riograndense de Saneamiento
(CORSAN), con la intervencin del Departamento de Agua e Esgoto de la ciudad de Livramento (DAE) y la
OSE firmado en Yaguarn.
Agosto de 1992. Reunin tcnica para la definicin de siete documentos de proyectos de desarrollo las Zonas
Fronterizas.
Diciembre de 1992. Acuerdo sobre cooperacin ambiental (an no ha sido ratificado por los respectivos
Parlamentos).
Mayo de 1993. Acuerdo de Recife sobre control integrado de fronteras, negociado en el marco del
MERCOSUR y protocolizado como un Acuerdo de Alcance Parcial de ALADI.
Mayo de 1993. Reunin de los Presidentes Luis Alberto Lacalle e Itamar Franco. Se trataron diversos temas
fronterizos entre los que destacan: 1. Funcionamiento de la Comisin de la Laguna Mern y de la Comisin
para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim. 2. Cooperacin energtica especialmente a travs de
interconexiones que permitan el mejor aprovechamiento de los recursos energticos.
Setiembre de 1993. Aprobacin del estatuto de la Comisin Mixta Brasileo-Uruguaya para el Desarrollo de la
Cuenca del Ro Cuareim.
Noviembre de 1993. II reunin de la Comisin General de Coordinacin Uruguayo- Brasilea.
Noviembre de 1993. V reunin de la Comisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas. Se decide
dar un mayor dinamismo a los organismos de cooperacin fronteriza: la Comisin tendr reuniones bianuales
y los Comits de Frontera tendrn reuniones ms frecuentes.
Diciembre de 1993. Convenio de Cooperacin Tcnica entre CORSAN y OSE.
Mayo de 1994. Acuerdo Sanitario y Fitosanitario, aprobado en el marco del MERCOSUR y protocolizado
como un acuerdo de alcance parcial de ALADI.
2.2. Los siguientes son los acuerdos, protocolos, convenios y declaraciones firmados en la ltima dcada
por protagonistas pblicos o privados de la frontera (ordenados por orden cronolgico):
103
1985. Convenio firmado entre la Intendencia de Rocha y el Municipio de Santa Victoria do Palmar por el cual
Santa Victoria se abastece de balastro de una cantera de Rocha y un 20% del material retirado queda a
disposicin de la Intendencia de Rocha.
Setiembre de 1986. Convenio entre la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Bag por el cual: i) se
crea un grupo de trabajo para estudiar y planear el desarrollo de toda la frontera limtrofe, en particular de las
poblaciones de Acegu, ii) se decide el desarrollo de intercambios artsticos culturales, iii) se decide el
intercambio de experiencias tcnico-administrativas, iv) se anuncia el ejercicio conjunto de sus respectivas
capacidades de influenciar ante las autoridades centrales, para la consecucin de objetivos comunes y v) la
realizacin de reuniones peridicas de los jefes comunales firmantes del convenio.
Octubre de 1986. Convenio entre la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Bag sobre estudio y
realizacin de obras conjuntas (recargo, conformacin, bacheo y sellado de calles, arreglo y tratamiento con
recarga sobra la franja internacional desde Acegu hasta la zona de La Lata en una extensin aproximada de
14 kilmetros).
Julio de 1991. Protocolo de Intenciones sobre Cooperacin entre Brasil y Uruguay en Salud y Medio
Ambiente, firmado por la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Bag.
Agosto de 1991. Creacin del Consejo Legislativo Internacional firmado entre la Junta Departamental de
Rivera y la Cmara de Vereadores de Livramento.
Octubre de 1991. Declaracin de la Laguna Mern firmada por los Intendentes de Cerro Largo, Treinta y
Tres y Rocha y los Prefeitos de Yaguarn y Santa Victoria do Palmar sobre temas de inters fronterizo.
Mayo de 1992. Reunin Binacional sobre Saneamiento Bsico y Planeamiento Urbano en la ciudad de
Yaguarn.
Agosto de 1992. Constitucin del Consejo Binacional de Salud y Medio Ambiente, por decretos del
Municipio de Bag y por una circular del Centro Departamental de Salud Pblica de Cerro Largo.
Febrero de 1993. Acuerdo de Cooperacin entre Uruguay y Brasil en Salud y Medio Ambiente firmado por el
Intendente de Cerro Largo y el Municipio de Bag por el cual se crea una Mesa Permanente con objetivos
determinados para el Consejo Binacional de Salud y Medio Ambiente.
Febrero de 1993. Acuerdo entre la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Bag por el cual se crea
una Comisin trabajo para los Proyectos de Acegu-Acegu (acondicionamiento de los jardines de la ruta
internacional, pavimentacin de la doble va internacional y la calle Isabel Rodrguez de Mato, iluminacin
de la doble va internacional, rectificacin del trazado del camino internacional y recoleccin y depsito final
de residuos).
Febrero de 1993. Convenio entre la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Yaguarn por el cual se
decide promover un intercambio cultural y conmemorar conjuntamente el aniversario del Centenario de la
Revolucin Federalista de Brasil.
Febrero de 1993. Convenio entre la Intendencia de Cerro Largo y el Municipio de Bag por el cual se decide
promover un intercambio cultural y conmemorar conjuntamente el aniversario del Centenario de la
Revolucin Federalista de Brasil.
Agosto de 1993. Acuerdo binacional de control de la enfermedad de Chagas, firmado entre el Ministerio de
Salud Pblica de Uruguay, la Fundacin Nacional de Salud de Brasil y el Presidente y Vicepresidente del
Consejo Binacional de Salud Melo- Bag.
Agosto de 1993. En el marco del Consejo Binacional de Salud y Medio Ambiente se firm el Acuerdo
uruguayo-brasileo sobre prevencin del cncer ginecolgico
Noviembre de 1993. Primer encuentro de magistrados de la Frontera Rivera-Livramento. Firmaron un
protocolo de intenciones en el que reclaman se reconozcan las peculiaridades de esta frontera y la
necesidad de la existencia de un estatuto jurdico especfico.
Abril de 1994. Anteproyecto de la Cmara Binacional de Comercio e Industria en Rivera-Livramento.
Varias reuniones y declaraciones de protagonistas de diversos puntos fronterizos sobre el eje vial San
Pablo-Buenos Aires.
3. LAS INSTITUCIONES CON COMPETENCIA EN LA FRONTERA Y LA AGENDA DE TEMAS FRONTERIZOS

En la frontera conviven e interactan dos tipos de estructuras normativas y un sinnmero de instituciones:
i. aquella que tiene como fuente de derecho los tratados, acuerdos y protocolos firmados entre los dos pases
o autoridades pblicas; y
ii. la que resulta de convenios, ms o menos formales, y costumbres -ms o menos formalizadas tambin,
segn los casos- que los actores fronterizos asumen como consecuencia normal del ejercicio de una
poltica de "buena vecindad fronteriza".
Los tratados fundamentales que regulan las relaciones en la frontera entre Uruguay y Brasil son:
a. El Tratado de Amistad, Cooperacin y Comercio de 1975,
b. El Tratado de Cooperacin para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales y el Desarrollo de la Cuenca
de la Laguna Mern (Tratado de la Cuenca de la Laguna Mern),
104
c.
d.
El Tratado de creacin de la Comisin Tcnico Mixta del Ro Cuareim, y

El Estatuto Jurdico de la Frontera.
En este numeral se analizar el papel de aquellas instituciones que tienen un mandato especfico para
actuar en los temas de integracin fronteriza y que son:
1. la Comisin General de Coordinacin,
2. la Comisin para el Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas,
3. los Comits de Frontera,
4. la Comisin Tcnica Mixta de la Laguna Mern,
5. la Comisin para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim
6. la Comisin Demarcadora y Caracterizadora de Lmites.
Estas instituciones estn en la rbita de las cancilleras de los dos pases.
3.1. La Comisin General de Coordinacin
De acuerdo a lo previsto en el Artculo 2 del Tratado de Amistad, Cooperacin y Comercio de 1975, se cre la
Comisin General de Coordinacin Uruguayo-Brasilea que tendra como cometido instaurar mecanismos
permanentes, para tratar los temas de inters entre ambos pases.
Por medio de notas reversales, casi diez aos despus de la firma del tratado, el 14 de agosto de 1985, qued
constituida la Comisin General, que tendra su primer reunin formal el 21 de marzo de 1986. En dicha
oportunidad, la actividad de la comisin se restringi a aprobar el reglamento de la misma y establecer el
rgimen de reuniones de las subcomisiones y de la propia comisin, acordando reunirse nuevamente el
siguiente ao.
3.1.1.
Los temas fronterizos en la agenda de la Comisin General
La segunda reunin de la Comisin General de Coordinacin se realiz el 11 de noviembre de 1993, oportunidad

en la cual los dos pases reafirmaron, entre otros aspectos, la prioridad que le otorgan a los temas de
cooperacin fronteriza. Sobre este particular se destacan los siguientes puntos:
1. la necesidad de mantener reuniones regulares de los Comits de Frontera,
2. la importancia de la racionalizacin de los servicios pblicos en la ciudades fronterizas (tratamiento
conjuntos de basura, saneamiento bsico, electrificacin rural y abastecimiento de agua potable),
3. la preocupacin por la creciente contaminacin del Ro Cuareim,
4. el propsito de dotar a la Comisin para el Desarrollo de la Cuenca de la Laguna Mern de un nuevo estatuto
ms flexible que le permita una actuacin ms efectiva.
3.2. La Subcomisin para el Desarrollo conjunta de Zonas Fronterizas
La Subcomisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas fue creada el 14 de agosto de 1985 por medio
de notas reversales y funciona en el marco de la Comisin General de Coordinacin. La Subcomisin tendr el
cometido de examinar, entre otros, las posibilidades de cooperacin en campos tales como la integracin fsica,
la complementacin econmica y el desarrollo social.
3.2.1.
Las competencias
La primera reunin de la Subcomisin se realiz en Brasilia el 2 y 3 de octubre de 1985 y durante la misma se

elaboraron los trminos de referencia de las actividades futuras de la Comisin.
En ellos, se le otorgan a la Subcomisin amplsimos cometidos en comercio, turismo, trnsito de personas y
vehculos, sistemas de asistencia social y utilizacin de mano de obra, transporte, servicios, comunicaciones,
sistemas de energa elctrica, desarrollo agrcola e industrial, recursos naturales, irrigacin y drenaje, desarrollo
social y otras reas que la Subcomisin sugiera. Finalmente se decide que "la Subcomisin analizar y
presentar las formas ms convenientes y viables para la administracin de los programas de desarrollo en las
zonas de frontera y, en particular, en puntos especficos. Propondr, en caso de ser necesario, las medidas de
orden legal a adoptar en cada pas para instrumentar dichos programas, y considerar la posibilidad de adopcin
de estatutos y regmenes comunes. La Subcomisin identificar las fuentes de asistencia tcnica y financiera
disponibles para la realizacin de estudios de desarrollo de programas conjuntos o coordinados."
La segunda reunin de la Subcomisin se realiz en Montevideo los das 26 y 27 de junio de 1986. En la misma
Uruguay present un documento que contena un relevamiento de la frontera uruguaya en el que se
individualizaban problemas comunes. Se establecieron tres modalidades operacionales: a) medidas de carcter
administrativo que permitan solucionar situaciones conocidas; b) medidas y proyectos que impliquen asignacin
105
de recursos nacionales de ambos pases; y c) proyectos que pueden requerir cooperacin tcnica o financiera
de organismos internacionales.
3.2.2.
La agenda de la Comisin
La tercera reunin fue realizada en Brasilia del 12 al 14 de diciembre de 1989. De los diversos temas tratados se
destacan los siguientes:
i. La creacin de Comits de Frontera en las ciudades de Chuy- Santa Victoria do Palmar, distrito del Chui,
Ro Branco-Yaguarn y Rivera-Santana do Livramento (por notas reversales se aprob su
funcionamiento). Se aprobaron, tambin, algunos temas que los comits de frontera deberan incluir en su
agenda.
ii. La constitucin de un grupo de trabajo, para analizar y evaluar las condiciones fsicas y operacionales del
sistema de salud en la regin fronteriza, con el propsito de presentar un programa de accin conjunta,
que incluya el mejor aprovechamiento de coordinacin de infraestructura existentes y en los proyectos de
inversin, a efectos de elevar la calidad de la prestacin de los servicios de la salud en la regin. La
primera reunin de este grupo se realizar el 6 de febrero de 1990.
iii. Se analiz el trnsito de bienes y personas y la delegacin uruguaya se comprometi a transmitir a las
autoridades competentes la propuesta del establecimiento de un rgimen de libre trnsito de personas y
bienes en ciudades fronterizas en que no haya accidentes geogrficos como lmites.
iv. Se aprob el proyecto de Acuerdo de Cooperacin para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales y
el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim.
v. Se plantea por parte de Uruguay la preocupacin por la eventualidad de que la Usina Termoeltrica de
Candiota est provocando algn tipo de contaminacin ambiental en su territorio. Se acuerda realizar
mediciones conjuntas para determinar si existe contaminacin y el grado de la misma.
La cuarta reunin de la Subcomisin se realiz en Montevideo los das 22 y 23 de mayo de 1991. Algunos
temas, entre los muchos tratados, destacan como los ms importantes:
a. Se recomienda crear un mecanismo permanente de coordinacin y seguimiento de los temas tratados en
los Comits de Frontera, de tal forma que exista un responsable del estudio y decisin de los asuntos ms
complejos resueltos por los Comits. Sobre el mismo punto se decidi que las autoridades que participan
del Comit de Frontera puedan establecer soluciones rpidas y pragmticas, implementndolas dentro de
los lmites de su competencia, toda vez que las propuestas tengan consenso en el Comit.
b. Uruguay consider conveniente crear un Comit de Frontera tripartito que abarque el rea de Barra de
Quara, Bella Unin y Monte Caseros.
c. Se decide realizar una reunin de tcnicos de los ministerios de salud de ambos pases, para avalar la real
necesidad de los equipos que constan en una lista presentada por va diplomtica, para el funcionamiento
de la primera etapa del hospital del Chuy.
d. Se recomend a las dos cancilleras la designacin de representantes para la Comisin Mixta uruguaya
brasilea para el Desarrollo de la cuenca del Ro Cuareim.
e. Se acord intercambiar las informaciones disponibles sobre la calidad de las aguas de las cuencas de los
ros Yaguarn, Cuareim y Laguna Mern.
En setiembre de 1991, por medio de notas reversales, se modific el rango de la Subcomisin que pas a
ser el de Comisin.
3.2.3. Un nuevo impulso a la integracin fronteriza
La Quinta reunin de la Comisin se realiz en Brasilia el 9 de noviembre de 1993. Entre las resoluciones
adoptadas para dar un nuevo impulso al proceso de integracin fronteriza se destacan los siguientes:
i. Se realizarn reuniones semestrales de la Comisin.
ii. Se decide promover reuniones con mayor frecuencia de los Comits de Frontera y agilizar la ejecucin de
las iniciativas presentadas ante ellas.
iii. Se reconoce la importancia de la racionalizacin de los servicios pblicos de salud fronteriza y se
encomienda a los Comits de Frontera realizar una evaluacin objetiva de dicho servicio.
iv. Se decide solicitar servicios de consultoria tcnica a los respectivos pases, para realizar un diagnstico
sobre la contaminacin del Ro Cuareim.
v. Se ratifica la importancia de concretar los proyectos de industrializacin de leche y la construccin de los
complejos de artesana ambos en la regin de Rivera y Santana do Livramento y el desarrollo de la
cooperacin para el tratamiento y para el control conjunto de residuos slidos en toda la zona fronteriza
vi. Se analiza la reformulacin de la estructura institucional de la Comisin para el Desarrollo de la Cuenca de
la Laguna Mern, con la finalidad de dotarla de una mayor eficacia operativa para la consecucin de sus
objetivos.
106
vii. La delegacin de Brasil inform que el Ministerio de Medio Ambiente firm un convenio con la Fundacin
Estatal de Proteccin Ambiental del Estado de Ro Grande del Sur (FEPAM), por el cual se enviarn a esta
Fundacin los recursos necesarios que permitirn el envo de los equipos de monitoreo atmosfrico a la
frontera uruguayo- brasilea.
3.3. Los Comits de Frontera
En el acta de instalacin de los Comits de Frontera, realizado en Yaguarn el 17 de febrero de 1990, se
establece que stos tendrn como objetivo impulsar el desarrollo socioeconmico de la regin, promover la
coordinacin de los rganos encargados de los temas relevantes del rea y facilitar la circulacin de personas,
mercaderas y vehculos.
En el reglamento de funcionamiento de los Comits se establece que stos sern un foro bilateral para el
examen de temas de inters comn de la regin fronteriza, bajo jurisdiccin de las oficinas consulares de Brasil
y Uruguay. El comit se reunir cuando sea convocado por la autoridad consular, funcionar bajo su
presidencia y con una agenda previamente elaborada por ellos. Los trabajos del comit tendrn carcter de
recomendaciones, adoptadas por consenso de sus presidentes y transmitidas a las respectivas cancilleras.
3.4. La Comisin Tcnico Mixta de la Laguna Mern
En abril de 1963 se creo la Comisin Tcnico Mixta de la Laguna Mern (CLM) con el objeto de "estudiar los
problemas tcnicos, econmicos y sociales, relacionados con el mejoramiento de las condiciones de
navegabilidad y el aprovechamiento total de la cuenca de la Laguna Mern, integrada por la "Baixada sulriograndense" y por la parte situada en territorio uruguayo". Por intermedio de diversos actos (tratados de la
cuenca, protocolo, memoranda de entendimiento, etc) la CLM tiene un importante y amplio mandato en materia
de integracin fronteriza. En particular, en el artculo 4 del Tratado, se establecen los siguientes propsitos:
i. La elevacin del nivel social y econmico de los habitantes de la cuenca;
ii. El abastecimiento de agua con fines domsticos, urbanos e industriales;
iii. La regulacin de caudales y el control de las inundaciones;
iv. El establecimiento de un sistema de riego y el drenaje para fines agropecuarios;
v. La defensa y utilizacin adecuada de los recursos minerales, vegetales y animales;
vi. La produccin, trasmisin y utilizacin de energa hidroelctrica;
vii. El incremento de medios de transporte y comunicacin y de manera especial la navegacin,
viii. El desarrollo industrial de la regin;
ix. El desarrollo de proyectos especficos de inters mutuo.
Hasta el momento la Comisin de la Laguna Mern ha llevado adelante diversos proyectos no binacionales, de
los cuales se destacan las presas de India Muerta (Uruguay), Chasqueiro y San Gonzalo (Brasil). En el
programa de la CLM an existe el compromiso de llevar adelante el Proyecto Yaguarn que incluye la
realizacin de dos presas sobre el ro Yaguarn (Paso del Centurin y Talavera). En setiembre de 1991, en el
tercer memorndum de entendimiento, se designa a la CLM como entidad responsable de los estudios tcnicoeconmicos del proyecto de ingeniera de un nuevo puente vial en la proximidad del puente Ro BrancoYaguarn, sobre el Ro Yaguarn.
En 1992, el INTAL llev adelante una asistencia tcnica de la cual surgi una propuesta de programa operativo
para la CLM con tres sub-programas. En la actualidad, la CLM estudia una reformulacin institucional y la
elaboracin de un nuevo Plan de Accin de la CLM.
3.5. La Comisin para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim
El 11 de marzo de 1991 se firm el Acuerdo de Cooperacin para el Aprovechamiento de los Recursos
Naturales y el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim por el cual se cre la Comisin Tcnica Mixta. En el
texto del acuerdo, Uruguay y Brasil se proponen amplios objetivos:
i. el desarrollo de diversos proyectos econmicos regionales,
ii. la utilizacin racional y equitativa de las aguas con fines domsticos, urbanos, agropecuarios e
industriales,
iii. la regularizacin del caudal y el control de las inundaciones,
iv. el establecimiento de sistemas de irrigacin y drenaje para fines agropecuarios,
v. la solucin de los problemas derivados del uso indebido de las aguas,
vi. la defensa y utilizacin adecuada de los recursos minerales, vegetales y animales,
vii. la produccin transmisin y utilizacin de energa hdrica y de otras formas de energa,
viii. el incremento de la navegacin y otros medios de transporte y comunicacin,
ix. la recuperacin y conservacin del medio ambiente,
x. el manejo, utilizacin adecuada, recuperacin y conservacin de los recursos hdricos y suelos de la
regin considerando las caractersticas de la cuenca, y
107
xi. la elevacin del nivel social y econmico de los habitantes.

En el artculo cuarto del acuerdo se crea la Comisin Mixta Uruguayo-Brasilea para el Desarrollo de la Cuenca
del Ro Cuareim (CRC).
3.5.1. Cometidos de la CRC
En el artculo quinto del Tratado se establecen los siguientes cometidos:

i. estudiar los asuntos tcnicos cientficos econmicos y sociales relacionados con el desarrollo de la
Cuenca del Ro Cuareim;
ii. presentar a los gobiernos propuestas de proyectos y actividades a ser ejecutadas en la regin;
iii. gestionar y contratar, con previa autorizacin expresa de los gobiernos en cada caso, el financiamiento de
estudios, proyectos y actividades;
iv. supervisar la ejecucin de proyectos, actividades y obras y coordinar su ulterior funcionamiento;
v. celebrar los contratos necesarios para la ejecucin de proyectos aprobados por los gobiernos, requiriendo
de los mismos, en cada caso, su autorizacin expresa;
vi. tomar en consideracin el impacto ambiental de cada proyecto y, en su caso, los respectivos estudios; y
vii. coordinar entre los organismos competentes de las partes el racional y equitativo manejo, utilizacin,
recuperacin y conservacin de los recursos hdricos de la Cuenca, as como de sus dems recursos
naturales. El acuerdo regir para el rea de influencia directa de la cuenca del ro Cuareim que, de ser
necesario, ser determinada de comn acuerdo por las partes.
3.6.El Estatuto Jurdico de la Frontera
El 20 de diciembre de 1933 en Montevideo fue firmado el Convenio para la Fijacin del Estatuto Jurdico de la
Frontera. El estatuto regula las obligaciones a que estn sometidos los estados en relacin a:
i. conservacin de carreteras y caminos que estn ubicados en la frontera.
ii. prohibiciones de construcciones en el corredor internacional.
iii. el rgimen que regir al personal de los estados que funcione en la frontera.
iv. sistema de inspeccin de la frontera.
v. rgimen de obras permanente en los ros fronterizos o ros que corten la frontera.
vi. obligaciones para el estado o particulares en relacin al cuidado de los marcos fronterizos.
3.7. Una Evaluacin del Funcionamiento de las Instituciones Fronterizas
3.7.1. Las Comisin de Coordinacin General y de Desarrollo Fronterizo
La Comisin de Coordinacin General tiene, como qued dicho, las atribuciones, responsabilidad y jerarqua
mxima en los temas bilaterales. Esta Comisin se ha reunido dos veces desde su creacin. Su primera reunin
tuvo un contenido prcticamente organizativo y no sustantivo. En su segunda y ltima reunin, realizada en
noviembre de 1993, la mayora de los temas tratados en su agenda tenan que ver con la problemtica de la frontera.
Durante estos aos, la Comisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas (Subcomisin, hasta 1991)
tuvo un funcionamiento un poco ms regular que la Comisin de Coordinacin General. Desde su creacin en
1985 tuvo cinco reuniones, la primera de las cuales tuvo como objetivo preparar los trminos de referencia del
trabajo de la Comisin y no se analizaron problemas referentes a la realidad fronteriza. El cronograma de
reuniones ha sido el siguiente:
Octubre de 1985: Primera reunin.
Junio de 1986: Segunda reunin.
Diciembre de 1989: Tercera reunin
Mayo de 1991: Cuarta reunin
Noviembre de 1993: Quinta reunin.
En lo que respecta a la agenda de la Comisin, un anlisis de las reuniones de la misma permite afirmar que:
i. Los temas ingresan con lentitud a la agenda de la Comisin (por ejemplo la decisin de crear los Comits
de Frontera (diciembre de 1989) se toma cuatro aos despus de creada la (sub) Comisin).
ii. La complejidad de los problemas que trata, hace que las soluciones sean lentas o que, muchas veces, no
sean posibles. En otros casos, los temas desaparecen de la agenda sin haber sido resueltos y sin motivo
aparente.
La Comisin tiene en su agenda algunos temas provenientes de los Comits de Frontera (salud) y otros puntos
que, aunque fronterizos, no son tratados por stos (por ejemplo la contaminacin transfronteriza).
3.7.2.
Comits de Frontera
108
Jurisdiccin. Los cuatro Comits de Frontera que funcionan cubren los puntos fronterizos ms importantes,
sin embargo quedan fuera de sus respectivas jurisdicciones los siguientes dos puntos fronterizos: Bella
Unin-Barra del Quara y Acegu-Acegu (8). Uruguay propuso en la Cuarta Reunin de la Subcomisin,
realizada en mayo de 1991, la creacin de un comit de frontera tripartito en Bella Unin (Uruguay)-Barra
del Quara (Brasil)- Monte Caseros (Argentina).
Regularidad de sus reuniones. La actividad de los Comits de Frontera ha sido muy desigual. Desde que
fueron creados en 1990 y 1991 han realizado 23 reuniones, excluyendo de esta cuenta la primera que en
todos los casos tuvo carcter protocolar, sin que se trataran problemas sustantivos. La regularidad de sus
reuniones ha sido la siguiente:
1990.
9 reuniones
1991.
4 reuniones
1992.
5 reuniones
1993.
1 reunin
1994.
4 reuniones
Por puntos fronterizos la realidad ha sido la siguiente:

i. Rivera-Livramento: cinco reuniones (las cuatro primeras en 1990 y la quinta en 1994)
ii. Chuy- Chui: cinco reuniones (las cuatro primeras en 1990 y la quinta en 1994)
iii.Ro Branco-Yaguarn: siete reuniones
iv.Artigas-Quara: nueve reuniones.
La primer reunin de los Comits de Frontera no fue deliberativa sino que fue un acto exclusivamente protocolar
en el que se procedi a su instalacin. Como su ve, la actividad fue disminuyendo luego del impulso inicial y
retom nueva fuerza como consecuencia de la II reunin de la Comisin General de Coordinacin y la V de la
Comisin para el Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas, ambas realizadas en Brasilia en Noviembre de
1993.
Breve anlisis de los temas principales tratados en los Comits. En el presente informe se ha realizado una
investigacin (Cuadro 1) a partir de las actas de los Comits de Frontera que permite llegar a algunas
conclusiones sobre la temtica tratada por los distintos Comits. Se han agrupado la mayor cantidad de los
planteos realizados ante los Comits en 16 items. Se har un breve anlisis de aquellos que han sido
mencionados por lo menos cuatro veces.
CUADRO 1 - IMPORTANCIA DE LOS TEMAS TRATADOS POR LOS COMITES DE FRONTERA *
(por nmero de veces tratado):__________________________________________________
1) Salud
12
2) Saneamiento y medio ambiente
3) Aduana
4) Bomberos
5) Transporte
6) Reciclaje de basura
7) Trfico fronterizo
8) Seguridad pblica
9) Utilizacin de la lnea
10) Desarrollo urbanstico
11) Educacin
12) Desarrollo regional
13) Aeropuertos
14) Intercambio de materiales de construccin
15) Comunicaciones telefnicas
16) Energa
Fuente: Elaboracin propia

Salud. El tema que ms veces fue tratado por todos los Comits ha sido el de la salud. Ingres a la agenda de los
mismos en 1990 y an se mantiene en 1994. A pesar de este inters no se ha logrado ningn avance en los
puntos planteados. La mayor parte de los problemas no se resuelven por dificultades de ndole jurdica. Hasta el
109
momento, la constitucin de comisiones binacionales de salud tampoco han permitido avanzar en la solucin de
los distintos aspectos vinculados a la misma.
Saneamiento y medio ambiente. Este es el segundo tema a consideracin en la agenda de los Comits. La razn
de que ambos temas sean considerados en conjunto responde al hecho de que, conceptualmente, son parte del
mismo problema: la contaminacin de los ros fronterizos se produce por falta de saneamiento. La gravedad de
este fenmeno de contaminacin de las aguas -segn la informacin disponible- no est debidamente
cuantificada.
La dimensin ambiental del problema del saneamiento est obligando en la actualidad a su consideracin en
conjunto; sin embargo, todava no existen estudios de obras binacionales de saneamiento (por ejemplo
tratamiento de aguas en conjunto); ms an, falta una evaluacin econmica y jurdica de su viabilidad. La
cooperacin ms estrecha que los consultores conocieron en materia de saneamiento fue en el Chuy-Chui,
donde OSE y CORSAN hicieron estudios separados, pero conceptualmente convergentes, del saneamiento de
ambas ciudades, buscando financiacin internacional para las obras. Finalmente, OSE realiz el saneamiento
con recursos propios y CORSAN encarpet el proyecto por falta de recursos.
Aduana. Este punto aparece en tercer lugar, entre los temas ms tratados por los Comits. Sin embargo, es
importante destacar lo siguiente: luego de la firma del Tratado de Asuncin se cre una Subcomisin de Asuntos
Aduaneros que viene trabajando y resolviendo problemas de continuo. Por tanto, los avances registrados en esta
materia no corresponden a la labor de las instituciones fronterizas.
Bomberos. La falta de seguros de diversa ndole que los bomberos tienen cuando ingresan a territorio vecino, ha
sido tema, en reiteradas oportunidades, de los Comits de Frontera. No se conoce el curso que han tenido las
gestiones realizadas, si es que han sido planteadas o tramitadas ante las oficinas correspondientes. En las actas
de los Comits no consta que hayan sido invitadas a discutir el tema de las compaas de seguros de ambos
pases. El punto sigue sin solucin.
CUADRO 2
REUNIONES, TEMAS Y EFICACIA
Reuniones (No.)
Temas tratados (No.)
Soluciones (No.)
Comit Rivera-Livramento
10
Artigas-Quara
Yaguarn-Ro Branco
10
Chuy-Chui
13
23
41
Total
Fuente: Elaboracin propia.

Transporte fronterizo de pasajeros. Es tambin un tema de media importancia en la agenda de los Comits: fue
tratado en cuatro oportunidades. El transporte de pasajeros entre algunas ciudades fronterizas se realiza como
consecuencia de convenios de hecho, producto de la poltica de "buena vecindad fronteriza", sin ningn tipo de
juricidad que ampare los derechos de las empresas o empresarios que lo realizan y encontrando el mismo
problema de falta de seguros, ya anotado para el caso de los bomberos.
Recoleccin de Basura. Este tema ingresa a la agenda de los Comits en el ao 1994, como consecuencia del
avance de los proyectos realizados por la Agencia Brasilea de Cooperacin (ABC) durante el ao 1991. De
acuerdo a la informacin relevada por los consultores, las posibilidades de ejecucin de estos proyectos estn
dependiendo de dos factores: jurdicos (que indiquen la viabilidad del trfico de la basura para luego ser
trasladada a un relleno sanitario o una usina, ya que la posibilidad de reciclaje y posterior venta no parece viable
jurdicamente) y financieros (que permitan contratar servicios de consultora para realizar un plan director: este es
el caso de Yaguarn- Ro Branco).
Trfico fronterizo. Este es un punto de vital importancia para la convivencia de la sociedad fronteriza que reclama
-aunque de hecho ya lo ejerce- un estatuto especial que regule y autorice la circulacin de bienes y personas que
diariamente se produce en la frontera. Su solucin es slo en parte jurdica: depende, bsicamente, de la voluntad
de ambos pases de regularizar esta situacin. Hasta el momento, es poco lo que se ha avanzado en esta
materia.
Seguridad pblica. Existen importantes niveles de cooperacin informal entre los institutos encargados de la
seguridad pblica. Si las menciones en los Comits de Frontera no son mayores, se debe a lo difcil que resulta el
tratamiento en un foro pblico sobre los aspectos vinculados a la cooperacin informal en asuntos de seguridad
pblica. La solucin de este tema merece consideraciones similares al realizado en el punto anterior.
110
CUADRO 3
DIFICULTADES QUE BUSCA RESOLVER*
Tipo de dificultad que se propone resolver_________________________________________
1) Jurdicos
29
2) Presupuestales
3) Institucionales
4) Trmites burocrticos
5) Infraestructura
6) Falta de seguros
7) Intercambio de informacin
8) Planificacin urbanstica
9) Reuniones de cooperacin
10) Tcnicos
11) Desarrollo turstico
12) Equupamiento
13) Econmicos
14) Un convenio entre privados
La escasa atencin que le han merecido a los Comits asuntos como la educacin, el desarrollo regional y otros
de igual importancia llaman a la reflexin sobre la forma en que los temas fronterizos ingresan a la consideracin
de los Comits. Llama la atencin, tambin, que los Comits de Frontera no se hayan transformado aun en foros
de relevancia para la presentacin de iniciativas vinculadas al desarrollo econmico regional.
Finalmente, otros items tiene pocas menciones (aeropuertos, lnea divisoria, mejoramiento de comunicaciones
telefnicas) debido a que estn relacionados a problemas muy localizados en algunos Comits.
Eficacia y credibilidad de la accin de los Comits de Frontera. De acuerdo a la investigacin realizada de 41 temas
tratados en los Comits de Frontera solamente siete encontraron solucin (Cuadro 2). Esta performance, que es
realmente baja, puede deberse a que:
i. los Comits no son los organismos adecuados para resolver estos problemas,
ii. estn funcionando mal, o
iii. a una combinacin de los dos puntos anteriores.
Como surge del Cuadro 3 se ver que las dificultades que se buscaba resolver con los planteos que se realizaron
en lo Comits de Frontera, en la abrumadora mayora de los casos (ms de la mitad), era de naturaleza jurdica.
Como se sabe, nunca se pens que estos organismos pudieran resolver problemas de tamaa entidad. Sin
embargo, al no estar claramente delimitadas ante la poblacin los objetivos y las funciones de los comit, stos
son, ante la sociedad fronteriza, los responsables por todos los temas vinculados e la integracin fronteriza. Estas
afirmaciones no descartan la segunda posibilidad, que deber analizarse caso por caso.
En resumen, los Comits de Frontera estn afectados por una importante falta de credibilidad entre la
poblacin, las fuerzas vivas y las entidades vinculadas a la frontera. As lo pudieron constatar los consultores en
sus giras y aun en conversaciones con funcionarios de las propias cancilleras.
2.7.3. Comisin Mixta de Lmites y de Caracterizacin de la Frontera Uruguayo- Brasilea
Esta Comisin est encargada de hacer cumplir el estatuto jurdico de la frontera. El 15 de octubre de 1993 la
Comisin autoriz la realizacin de construcciones en la plaza internacional de Rivera-Santana do Livramento
para instalar dos complejos de artesanas. Segn se inform a estos consultores se est a la espera de
financiacin que permita realizar las construcciones.
2.7.4. Comisin para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim
Funcionamiento. Esta comisin realiz su primera -y nica reunin- el 8 de octubre de 1993. De acuerdo a las
informaciones recabadas, la Comisin para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim no cuenta con recursos
como para poder hacer frente con los muchos cometidos vinculados a la integracin fronteriza que el Tratado le
ha establecido.
111
2.7.5. Comisin Tcnica Mixta de la Laguna Mern
Esta comisin est en un proceso de profunda reformulacin institucional: se encuentran a estudio de las
cancilleras nuevos estatutos y la Comisin elabora un nuevo Plan de Accin y un cronograma para su
ejecucin.
2.7.6. Algunas conclusiones preliminares
La Comisin para el Desarrollo Conjunto de Zonas Fronterizas es el organismo con la competencia y

jurisdiccin adecuadas para promover la integracin fronteriza, sin embargo existen dos factores que dificultan
su accin:
i. En la Comisin no participan los protagonistas fronterizos, pblicos y privados. Esta ausencia (la sociedad
fronteriza si participa en los Comits de Frontera) y los obstculos jurdicos que hay que superar para que
la integracin fronteriza sea posible, fomenta importante niveles de integracin de hecho.
ii. Ha demostrado dificultades para planificar y gerenciar las iniciativas de integracin.
iii. No tienen poder de resolucin en la mayora de los asuntos que tiene en su agenda (en la prctica, tiene el
rol de organismo coordinador de los temas fronterizo).
Tambin los Comits de Frontera tienen la misma falta de capacidad resolutiva para muchos de los temas que
tratan, sin embargo, son un excelente foro para identificar y resolver algunos de los temas all planteados.
Por su parte, las Comisin Tcnica Mixta de la Laguna Mern est en un perodo de reestructura y la Comisin
para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Cuareim prcticamente no ha funcionado.
Finalmente, y desde una perspectiva sistmica, hay que sealar la inexistencia de una instancia formal de
coordinacin entre la Comisin de Desarrollo Conjunto de las Zonas Fronterizas y las Comisiones de la Laguna
Mern y el Ro Cuareim, a pesar de que tienen similares cometidos en cuanto a los temas de integracin
fronteriza.
NOTAS
1. Diego Achard, Bernardo P. Berro, Jorge Ciasullo y Antonio Westphalen: "La integracin en la frontera entre
Uruguay y Brasil. Una perspectiva institucional", Banco Interamericano de Desarrollo/ Instituto para la
Integracin de Amrica Latina (BID - INTAL).
2. Estas interrogantes tratarn de ser respondidas en la exposicin oral que el consultor realizar a partir de la
presente ponencia.
3. Lo que Celso Lafer ha llamado frontera de cooperacin y que en el caso de esta frontera ya tiene larga
data.
4. Ntese lo que es una consecuencia del cambio de paradigmas: al viejo concepto de frontera cuya funcin
principal era la divisin le era funcional un accidente natural que marcara el lmite entre dos pases; hoy la
situacin ha cambiado y al nuevo concepto de frontera de cooperacin le es ms
funcional la frontera sin accidente que la divida o sea la frontera seca, que facilite el proceso de integracin
fronteriza.
5. Esa realidad fronteriza describe una situacin de integracin de hecho con caractersticas nicas en el
mundo, sin ningn tipo de norma o tratado internacional que regule esa situacin.
6. Se sigue el planteo realizado por Raymond Pebayle en "As regioes fronteirigas e o projeto de integrado do
MERCOSUL" publicado en Analise Cojuntural, 2 trimestre 1993.
7. La organizacin econmica de la frontera, en resumen, es la siguiente: i) los intercambios que surgen de
economas complementarias, ii) los intercambios que resultan de la especulacin y iii) los intercambios que
son consecuencia de la nueva organizacin transnacional. Raymond Pebayle, op. cit.
8. Melo y Bag no tienen, tampoco, ningn mbito para tratar su problemtica comn.
112
GESTIN TRANSFRONTERIZA DE LOS RECURSOS HDRICOS: Algunas Experiencias

Europeas
Daniel Peter LOUCKS
PROFESOR VISITANTE, UNIVERSIDAD TECNOLGICA, DELFT, PASES BAJOS; PROFESOR,
UNIVERSIDAD DE CORNELL, ITHACA, NUEVA YORK.
1. INTRODUCCION
La presente ponencia contiene una revisin de algunos de los principales aspectos y acuerdos referidos a la
gestin, la administracin y a los aspectos institucionales que ataen a los recursos hdricos transfronterizos en
Europa. Con el fin de ilustrar algunos de estas cuestiones y acuerdos institucionales concernientes tanto a los
recursos hdricos transfronterizos tanto de Europa Central como Occidental, se har un anlisis y una descripcin
en mayor detalle de dos de los principales ros internacionales de Europa, el Rin y el Danubio, y de dos de los
principales mares internacionales de Europa, el Mar del Norte y el Mar Negro.
Como puede verse en el Grfico 1, Europa es un continente relativamente pequeo que abarca cincuenta pases
diferentes. Europa comprende slo el 7% de la superficie continental total del mundo y el caudal de sus ros es de
aproximadamente el 8% del caudal total del mundo (Kristensen y Hansen, 1994). El nmero de ros internacionales
de Europa es cercano al centenar (RIZA, 1995: 31). Por lo menos el 50% de la superficie terrestre total de Europa
forma parte de alguna cuenca de un ro internacional. Ms de 13 pases europeos tienen ms del 80% de sus
superficies dentro de cuencas de ros internacionales. Los Grficos 1, Grfico 2 y Grfico 3 brindan una visin
global de estas estadsticas.
Los tres mayores ros de Europa, el Volga, el Danubio y el Dniper, drenan un cuarto del continente, pero son
pequeos de acuerdo a los estndares mundiales. Los 31 ros ms grandes de Europa (como puede verse en el
Grfico 1), todos los cuales tienen reas de captacin que exceden los 50.000 km 2, sirven de desage a
aproximadamente dos tercios del continente. Ms de la mitad de estos ros tienes sus reas de captacin en la exUnin Sovitica, mientras que otros diez desaguan en el Ocano Atlntico y el Mar del Norte. El Danubio es, sin
lugar a duda, el ro transfronterizo ms grande de Europa. Le sigue a continuacin el Rin. Los Cuadros 1 y 2 nos
presentan una visin global de los principales ros transfronterizos de Europa y una comparacin con el ro ms
grande de Europa, el Volga (que no es internacional) y con los cinco ros ms grandes del mundo.
Un gran nmero, sino la gran mayora, de los ros europeos estn regulados para aumentar los beneficios
econmicos derivados del consumo de agua municipal, agrcola e industrial, de la proteccin contra las crecidas, de
la energa hidroelctrica y de la navegacin. La regulacin es ms amplia en Europa occidental y del sur. Hay en la
actualidad ms de 4.000 grandes depsitos con diques de ms de 15 metros de altura en Europa. Muchos de los
depsitos estn situados en ros transfronterizos y pueden dar lugar a conflictos internacionales en materia de
derechos y calidad del agua (por ejemplo: la planta de energa hidroelctrica de Gabcikova sobre el Danubio).
Adems de los ros, Europa se caracteriza por una gran cantidad de lagos y algunos grandes mares. El Cuadro 3
presenta una lista que incluye los pases donde se encuentran los 11 grandes lagos internacionales de Europa y
sus caractersticas fsicas bsicas.
2. ASPECTOS DE GESTION DE LOS RECURSOS HIDRICOS TRANSFRONTERIZOS
Los aspectos concernientes a la gestin de los recursos hdricos estn referidos, por lo general, a la redistribucin
del agua en el tiempo y el espacio, de manera de satisfacer las diversas demandas que no coinciden con los
aportes naturales. La ejecucin de proyectos de desarrollo de los recursos hdricos tiene como objetivo aumentar
los beneficios obtenidos de los fines nicos o mltiples a los que pueden servir los sistemas de recursos hdricos,
incluyendo el suministro de agua para satisfacer las necesidades municipales, industriales y agrcolas, la
generacin de energa hidroelctrica, el mejoramiento de la calidad del agua y el mantenimiento de los ecosistemas
de la fauna y acutico. Cuando varios fines compiten entre s (por ejemplo: el control de las crecidas, el suministro
de agua y de energa hidroelctrica), o cuando el agua no es suficiente o es excesiva, o cuando la contaminacin
impide su utilizacin para usos benficos, o cuando los costos del suministro de lo que la gente considera un bien
gratuito es excesivo, los problemas son inevitables. Cuando los masas de agua sirven a mltiples jurisdicciones
administrativas o polticas, la negociacin y la resolucin de esos conflictos puede tornarse en un desafo an
mayor. No slo se deben resolver los conflictos internos de la utilizacin del agua, sino que se deben negociar los
conflictos externos a la utilizacin del agua entre diferentes pases o entre otras entidades polticas. Los
administradores del agua son quienes, entre otros, deben participar en la resolucin o, por lo menos, en la gestin
de estos conflictos.
Los problemas o conflictos tpicamente transfronterizos surgen cuando un pas o unidad administrativa que
comparte un ro u otra masa de agua no tiene su control y recibe, por lo tanto, los impactos adversos resultantes de
lo que uno o ms pases u otras unidades administrativas hacen en materia de gestin o de utilizacin de esas
aguas. La sustraccin de agua, la regulacin o la descarga de contaminantes ro arriba, ejercen un impacto ro
abajo sobre los flujos, los riesgos de la crecidas, las concentraciones de contaminantes, etc. La construccin de
barreras o la alteracin de los caudales por parte de los usuarios ro abajo puede dificultar la navegacin por el ro
para los pases que estn ro arriba. Si la masa de agua sirve de frontera entre dos pases, evidentemente lo que
cada uno de ellos haga con dicha masa de agua puede afectar al otro.
Tradicionalmente, ningn pas o Estado tiene el derecho a aplicar su ley fuera de su propio territorio. Este concepto
se ha visto alterado en virtud de la legislacin de la Comunidad Europea (CE). Como resultado de ello, el concepto
depende de la eficiencia de la fuerza reguladora de las relaciones internacionales. El sistema de leyes
internacionales que rigen la utilizacin y proteccin del agua se define comnmente mediante acuerdos y tratados
bilaterales y multilaterales. Estos acuerdos regionales son establecidos normalmente por los Estados para tratar
temas especficos. La naturaleza de los acuerdos internacionales sobre hidrovas consiste en concentrarse en
reas de captacin especficas y sus masas de agua. En Europa se puede ver este tipo de enfoque regional del
derecho internacional en los casos de los ros Rin, Elba y Danubio, del Lago Constanza y de los Mares del Norte y
Negro, por mencionar algunos de ellos.
Dentro de la Unin Europea (UE), el Consejo de Ministros emite directivas jurdicamente obligatorias referidas a
aspectos de la gestin de los recursos hdricos, tales como la descarga de contaminantes en determinados cursos
de aguas, dependiendo de los usos de esas aguas. Los Estados Miembros deben incorporar estas directivas a sus
legislaciones nacionales. Las directivas que rigen la calidad del agua han tenido un efecto directo sobre el sistema
de permisos y el establecimiento de normas para la descarga de contaminantes especficos y, consecuentemente,
sobre la calidad del agua de la mayora de los Estados Miembros.
3. ORGANIZACIONES Y ACUERDOS INTERNACIONALES
La gestin del agua en los casos de recursos hdricos transfronterizos es, por lo general, un asunto de cooperacin
bilateral o multilateral. La Comisin Internacional del Rin es una organizacin internacional de esa ndole, pero no
es la nica de su gnero vinculada a los ros europeos. Se han llegado a contar y describir un total de 125
acuerdos, tratados, convenios, protocolos, rdenes e intercambios de notas bilaterales y multilaterales sobre la
proteccin y utilizacin de las aguas transfronterizas de los mayores cursos de agua de Europa (UN/ECE, 1993a).
Hay otros varios cientos. Hay tambin muchos ros internacionales, especialmente los que atraviesan los pases de
reciente creacin que todava no son objetos de acuerdos ni otro tipo de convenios (UN/ECE, 1993b). Los acuerdos
ms antiguos cubran mayormente los aspectos cuantitativos de la gestin de los recursos hdricos, mientras que
los ms nuevos se centran ms sobre el control de la contaminacin y la proteccin de los ecosistemas acuticos.
Algunos acuerdos han sido actualizados para satisfacer las necesidades de una gestin ms integrada de los
recursos hdricos.
Hay varias comisiones internacionales de cuencas hidrogrficas en todo el mundo, cada una de las cuales tiene
diferentes responsabilidades y facultades. La mayora de las comisiones hidrogrficas europeas son responsables
de recopilar datos y de ocuparse del control, pero tambin realizan el anlisis de esos datos y los estudios de
planificacin a travs de sus diversos subcomits o grupos de trabajo tcnicos. La mayora de los tratados y
acuerdos vigentes referidos a los ros europeos se concentran ante todo en la contaminacin y la calidad del agua
o en los objetivos de los ecosistemas. Las excepciones son:
El Tratado que estableci una Comisin Hispano-Portuguesa en 1927 con el fin de determinar los alcances
internacionales de los ros transfronterizos. Dicha Comisin fue autorizada para alcanzar un acuerdo sobre la
produccin de energa hidroelctrica.
El Comit Central para la Navegacin del Rin y la Declaracin Revisada sobre Transporte Martimo en el Rin
suscrita en Mannheim en 1860, y el Tratado para la Proteccin de la Navegacin en el Rin de 1883.
La navegacin por el ro Scheidt y la calidad de sus aguas en un Tratado de 1963.
Tres tratados generales de los pases del Benelux referidos a la conservacin de la naturaleza y el paisaje (1982), a
la cooperacin en materia de decisiones para emitir licencias de extraccin de aguas subterrneas (1984) y a la
cooperacin transfronteriza entre las autoridades locales (1986).
El Tratado Multilateral que desde 1856 regula la navegacin por el Danubio y otros aspectos no referidos a la
navegacin especificados en numerosos acuerdos internacionales bilaterales firmados despus de la Primera Guerra
Mundial. La Comisin Europea del Danubio para operaciones mltiples con el fin de mejorar la navegacin, el control
de las crecidas, la energa hidroelctrica y el riego (1948).
Las preocupaciones ambientales dominan los acuerdos actuales en materia de masas de agua europeas internacionales.
Uno de stos, el Acuerdo de Helsinki de 1992 sobre Recursos Hdricos Transfronterizos, establece actualmente planes
detallados para la aplicacin del control, la difusin de la informacin y los sistemas de alarma en caso de derrames
accidentales en ros internacionales. Otro ejemplo fue la Conferencia Ministerial Transeuropea de Lucerna, Suiza que
aprob el Programa de Accin Medioambiental para Europa Central y Oriental en abril de 1993.
Este Programa se origina en los esfuerzos realizados por los pases de Europa Central y Oriental para enfrentar los
problemas ambientales, particularmente en las reas del fortalecimiento de la capacidad y la creacin de instituciones
para mejorar la gestin ambiental, en general, y en atender las reas prioritarias, en particular. Dicho Programa estableci
un marco para la preparacin de proyectos de manera de formular y canalizar los proyectos ambientales a fin de obtener
financiamiento. Ello puede facilitar el consenso en el interior de los pases del Oeste y del Este de Europa y tambin entre
ellos respecto de la prioridad de los problemas ambientales. Se design un Grupo de Trabajo para que lleve a cabo las
recomendaciones contenidas en el Programa, para lo cual la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) acta a modo de secretara. No hay financiamiento para el Programa en su totalidad, aunque s para proyectos
seleccionados dentro de l. El objetivo del Programa consiste en formular y apoyar tanto las inversiones como un
conjunto de acciones institucionales y polticas especficas. El principal seguimiento del Programa consiste en la
formulacin de Planes Nacionales de Accin Ambiental ( NEAPs), con apoyo por parte de varios organismos bilaterales y
multilaterales, como por ejemplo la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos y el Banco Mundial.
Otros ejemplos de instituciones y acuerdos internacionales conciernen a los Ros Rin y Danubio a de los Mares del Norte
y Negro, los cuales son abordados a continuacin.
4. ALGUNOS EJEMPLOS
4.1. El Ro Rin
La superficie del rea de captacin del Rin es de aproximadamente 185.000 km e incluye territorios de nueve pases:
Italia, Suiza, Lichtenstein, Austria, Alemania, Francia, Luxemburgo, Blgica y los Pases Bajos como puede verse en el
Grfico 4. El Rin es uno de los ros ms abundantes en agua de toda Europa. El caudal promedio en la desembocadura
del ro es de aproximadamente 2300 m 3/s. Unos 55 millones de personas viven en la Cuenca del Rin y aproximadamente
20 millones de ellos beben agua procedente del ro. Su cuenca se caracteriza por actividades industriales y agrcolas
bastante intensas. El 20% de la industria qumica del mundo se encuentra ubicada en la Cuenca del Rin. El ro sirve como
una de las vas ms importantes del mundo para el transporte martimo.
Hace unos 40 aos, Suiza, Francia, Alemania, los Pases Bajos y Luxemburgo formaron la Comisin Internacional para la
Proteccin del Rin (ICPR) contra la Contaminacin. El propsito de esta Comisin era intentar frenar el deterioro
progresivo de la calidad del agua del Rin. La por entonces CE, ahora UE, se asoci a la Comisin en 1976.
En 1976, los pases ribereos firmaron el Tratado sobre Productos Qumicos y el Tratado sobre Sales Minerales. Los dos
tratados apuntaban a reducir la contaminacin del Rin. Si bien la puesta en prctica de estos tratados fue lenta, la
limpieza de los desages domsticos e industriales se puso en marcha en forma independiente a esos tratados (Sweerts,
1993).
La noche del 1 de noviembre de 1986 se incendi un depsito de las industrias qumicas Sandoz en Suiza.
Aproximadamente 1.000 toneladas de sustancias qumicas agrcolas fueron destruidas por el fuego. Para su extincin se
utilizaron unos 10 a 15 millones de litros de agua, la mayora de los cuales se mezclaron con los productos qumicos,
fluyeron a travs de la planta de tratamiento de aguas residuales de Sandoz y pasaron al Rin. Como resultado de ello,
pereci la totalidad de los cardmenes de anguilas ro abajo a la altura de Loreley, al igual que la mayor parte de
las otras especies ictcolas, tales como el esturin y la perca en el Alto Rin. El dao causado a los animales que
sirven de alimento a los peces pudo detectarse ro abajo hasta la desembocadura del Mosela en Koblenz. Unas 40
estaciones de suministro de agua a lo largo del Rin tomaron medidas preventivas para detener o reducir el insumo
de agua del Rin. (ICPR, 1994a).
El 12 de noviembre de 1986, los ministros responsables ordenaron a la ICPR que se concentrara en la prevencin
de accidentes con mayor empeo que el puesto hasta ese momento. El resultado fue que los ministros de los
pases del Rin aprobaron en 1987 un Plan de Accin para el Rin (ICPR, 1994b). La coordinacin del Plan o
Programa de Accin para el Rin est a cargo de la ICPR. Desde el inicio, el Programa se dedic a restablecer todo
el ecosistema del Rin. La superficie del ecosistema abarca el Rin, sus afluentes y las tierras adyacentes. Aparte de
la reduccin de las descargas de sustancias, se incluyeron tambin en el Programa el restablecimiento parcial de la
forma y cauce originales del ro. Adems de la calidad en el sentido qumico, se propusieron objetivos para el medio
ambiente en relacin con las especies ictcolas y otro conjunto de organismos.
La Comisin Internacional para la Proteccin del Rin contra la Contaminacin fue establecida como organismo
administrativo y coordinador, cuya informacin se basa en el trabajo de aproximadamente 20 grupos tcnicos. El
Grfico 5 muestra la estructura organizativa de la ICPR. Los grupos de trabajo dentro de la ICPR incluyen unos 150
asesores y expertos provenientes de los Estados miembros de la Comisin y de pases miembros de la UE que
identifican, evalan y discuten las soluciones alternativas a los problemas existentes en estrecho contacto con la
Secretara de la ICPR, la cual est conformada por nueve miembros. Los grupos de trabajo tcnicos estn en gran
medida apoyados por organizaciones nacionales, tales como la Comisin Alemana para la Proteccin del Rin. En la
Asamblea Plenaria anual se revisan los resultados obtenidos, se formulan y se votan las recomendaciones y se
confieren nuevos mandatos. Los temas de relevancia poltica se discuten en las conferencias ministeriales y sus
decisiones son jurdicamente obligatorias para los gobiernos concernidos.
Con el fin de alcanzar los objetivos deseados por la ICPR, el Plan (o Programa) de Accin del Rin fue aprobado a
nivel ministerial en octubre de 1987. El surgimiento del Programa de Accin del Rin produjo un cambio evidente de
orientacin - afectando tanto a la gestin de la calidad del agua, principalmente a travs del control de las
descargas en la fuente, como a la mejora del ecosistema acutico a lo largo de todo el ro, incluyendo la
consideracin de contaminantes no puntuales, tanto de la tierra como del aire, y la prevencin de los derrames
accidentales. Los objetivos del Programa son:
restablecer los ecosistemas, de forma tal que para el ao 2000 peces del tipo del salmn, que solan abundar
en el Ro, puedan nuevamente pulular en l
suministrar agua potable segura, y
mejorar la calidad de los sedimentos (ICPR, 1994b).
Se ha formulado un plan ecolgico completo con disposiciones especiales para la proteccin y restauracin de
reas ecolgicas importantes a las orillas del Rin. Ello no slo implica mejoras en la calidad del agua, sino tambin
modificar las caractersticas del ro que actualmente est en gran parte hecho por el hombre y restituir un sistema
ms natural que pueda albergar los ecosistemas que los peces y otras especies acuticas requieren.
La forma (geomorfologa) del Rin ha cambiado considerablemente durante un siglo de canalizaciones y otros
proyectos para el desarrollo de los recursos hdricos, en su mayora con la finalidad de aumentar la eficiencia del
transporte fluvial (navegacin) y la produccin de energa hidroelctrica, as como para aumentar la proteccin
contra las crecidas. Esto ha conducido a cambios ecolgicos importantes en el Rin, por ejemplo, los peces
migratorios tales como el salmn perdieron sus calas de desove o ya no podan llegar a ellas. Dos grandes
crecidas que se produjeron en los ltimos aos convencieron a todo el mundo (por un tiempo al menos - quizs
hasta que llegue la prxima sequa) que el hormign no puede brindar, por s solo, la proteccin suficiente. Tanto
los profesionales en la materia como la opinin pblica se estn percatando cada vez ms de que los ros naturales
y sus reas de inundacin aportan importantes beneficios econmicos y sociales provenientes de la recreacin, el
control de las crecidas y la mejor calidad del agua, adems de una mayor diversificacin de la fauna, incluyendo los
peces.
El reconocimiento oficial a escala internacional de la necesidad de eliminar las barreras para los peces, de
restaurar las calas de desove y, en general, de revertir la tendencia al control artificial de los ros, surgi recin en
1987, con el Plan de Accin del Rin. A partir de entonces, se han formulado y ejecutado planes para restablecer las
condiciones de vida de los peces migratorios y otras especies tpicas de este ro. La estrategia internacional
desarrollada dentro del Programa de Accin del Rin y la cooperacin estrecha por parte de todos los socios de la
ICPR arroj como resultado un cambio de la imagen del Rin de lo que en su momento considerado como la
"alcantarilla ms romntica" de Europa en un ro que va camino a transformarse en un sistema fluvial rehabilitado y
sostenible.
En noviembre de 1989, la Conferencia Ministerial de los Pases Ribereos del Rin aadi un cuarto objetivo:
mejorar la calidad del agua del Mar del Norte de manera de garantizar la salud del ecosistema marino. Las
descargas de contaminantes provenientes del Rin agravan los problemas de calidad del agua del Mar del Norte.
4.2. El Mar del Norte

El Mar del Norte es una masa de agua semi-abierta. El promedio de la profundidad de sus aguas es de 90 metros y
su superficie es de aproximadamente 600.000 km 2. Como puede verse en la figura 5, limita con las Islas Britnicas
al oeste, el Atlntico al norte, Noruega, Suecia y Dinamarca al este y Alemania, los Pases Bajos, Blgica y parte de
Francia al sur. La superficie total de desage que desemboca en el Mar del Norte es de aproximadamente 770.000
km2. En esta rea de drenaje viven aproximadamente 150 millones de personas. Gran parte de esta rea se
caracteriza por una elevada produccin industrial y una explotacin agrcola de carcter intensivo. La prevencin de
la contaminacin en el Mar del Norte es el problema primordial de la gestin transfronteriza.
El Mar del Norte contiene una comunidad bitica altamente productiva, debido a la presencia de numerosos
estuarios y a los pantanos que se producen por las mareas, tales como el Mar de Wadden, sobre la costa de los
Pases Bajos. Algunas partes de la costa son reas recreativas importantes. El Mar contiene tambin recursos
naturales significativos, tales como petrleo y gas, arena y grava y otros minerales. A medida que estos materiales
se van extinguiendo en tierra, aumentan los incentivos para la exploracin del Mar del Norte. Y, finalmente, el Mar
del Norte acta como el principal recurso alimenticio, suministrando pescado, mariscos y otros productos. Muchos
de estos recursos estn amenazados por la contaminacin excesiva y por la eutrofizacin.
Los pases ribereos del Mar del Norte han llegado a varios acuerdos respecto de la prevencin y el control de la
contaminacin. Existe una Convencin para la Prevencin de la Contaminacin Martima proveniente de Fuentes
Terrestres que data de 1974, bajo el nombre de PARCOM. En 1992, la llamada Convencin de Pars se fusion con
la Convencin de Oslo, dando como resultado la Convencin OSPAR para la proteccin del medio marino en la
parte noreste del Ocano Atlntico. Hubo tambin una serie de Declaraciones Ministeriales para la proteccin del
Mar del Norte contra la contaminacin (1984, 1987, 1990, 1995), principalmente para su control y evaluacin y para
establecer una poltica de control de calidad mediante limitaciones a las descargas de contaminantes provenientes
de los ros principales que fluyen hacia el Mar del Norte.
Grfico 6: Mapa del Mar del Norte y sus Areas de Desage.
4.3. El Danubio
La Cuenca del Danubio est en el corazn de Europa Central. Como puede verse en el Grfico 7, la Cuenca
incluye gran parte de los territorios de doce pases y adems rene las escorrentas de pequeas captaciones
ubicadas en otros cuatro pases. El Danubio cubre una distancia de unos 2.860 km (en Europa es el segundo en
longitud tras el Volga) y desagua una superficie de aproximadamente 817.000 kilmetros 2 que abarca 17 pases
-desde el sur de Alemania al Mar Negro -incluyendo Hungra y Rumania, la mayor parte de Austria y de la exYugoslavia y casi la mitad de las Repblicas Federales Checa y Eslovaca, un tercio de Bulgaria, reas significativas
de Alemania y reas relativamente pequeas de Ucrania y Moldavia. Unos 90 millones de personas viven en esta
Cuenca. La Cuenca del Danubio quizs abarque ms variedad poltica, econmica y social que ninguna otra
cuenca fluvial del mundo y, por cierto, de Europa.
En la desembocadura del Danubio el promedio de caudal anual excede los 6.500 m 3. El ro desemboca en el Mar
Negro en un amplio delta que es el segundo pantanal natural de Europa. Se estima que el Danubio aporta entre 25
y 80 millones de toneladas de sedimento por ao al Mar Negro. El delta del Danubio y las riberas del Mar Negro
han sido designados como Reserva de la Biosfera por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Ms de la mitad del delta fue declarada "zona pantanosa de importancia
internacional" y designada como "patrimonio mundial" en virtud de la Convencin RAMSAR de Pantanales de
Importancia Internacional especialmente como Hbitat de Aves Silvestres (1974). El Danubio constituye en toda su
extensin una fuente vital de drenaje para las comunicaciones y el transporte, la generacin de energa, la pesca,
la recreacin y el turismo y es asimismo un ecosistema con valores ambientales irremplazables.
Sobre el propio Danubio y sus afluentes se han construido ms de 40 diques y grandes represas adems de 500
pequeos embalses. Gran parte del curso principal del Danubio y de sus principales afluentes estn limitados por
diques con el fin de controlar las crecidas. Las reas de las llanuras de crecidas aluviales han disminuido desde
aproximadamente 26.000 km2 a aproximadamente 6.000 km2 durante los ltimos 50 aos. En extensiones
significativas del mismo se han realizado obras para contencin del ro y estructuras de desvo. Estas estructuras
retienen los nutrientes y los sedimentos en los embalses, produciendo cortes en los ecosistemas, incluyendo el
hbitat, tanto en sentido longitudinal como transversal, alterando el caudal ro abajo y los regmenes de transporte
de sedimentos y disminuyendo la eficiencia de los procesos naturales de purificacin. De esta forma, estas obras
de ingeniera proporcionan oportunidades mayores para el control y la utilizacin de los recursos del ro y, a la vez,
son ejemplos ilustrativos de lo difcil que es equilibrar estas relevantes actividades econmicas con una gestin
ambiental acertada y sostenible.
La calidad del medio ambiente de la Cuenca del Danubio se encuentra bajo una presin considerable proveniente
de una amplia gama de actividades humanas. Las poblaciones urbanas generan contaminacin que se vierte en el
ro o se filtra a las aguas subterrneas a partir de instalaciones de tratamiento que son inadecuadas para la
eliminacin de las aguas residuales y los desechos slidos. La recoleccin y el tratamiento inadecuados de las
aguas residuales urbanas es, por el momento, una de las mayores amenazas al medio ambiente de la Cuenca del
Danubio. En muchos lugares, el tratamiento previo a su vertido en aguas superficiales es escaso o nulo. Las
plantas de tratamiento de las aguas residuales por lo general estn sobrecargadas y mal mantenidas. Los pueblos
y ciudades aportan aproximadamente el 25% del total de carga de nutrientes a la cuenca.
Las descargas de desechos industriales en aire y tierra al igual que al agua tienen un impacto adverso sobre la
calidad del agua. Debido a la restructuracin econmica de muchos de los pases de la Cuenca del Danubio, un
gran nmero de plantas industriales ha cerrado. Esto ha determinado una produccin menor de contaminantes y,
consecuentemente, una descarga menor en el Danubio. Pero el legado de las actividades industriales anteriores
todava est presente en esta regin. A causa de la tecnologa obsoleta, gran parte de la industria actual utiliza los
recursos naturales en forma excesiva. La industria contina siendo el principal factor de contaminacin de las
aguas superficiales, parte de las cuales son peligrosas para la salud humana y el ecosistema.
La agricultura y la contaminacin agrcola no puntual son particularmente significativas en los pases orientales de
la Cuenca del Danubio, donde las precipitaciones son escasas y se requiere irrigacin. En Rumania, por ejemplo,
un tercio de la superficie de la tierra arable total debe irrigarse. Las fuentes no puntuales de contaminantes de las
aguas superficiales y subterrneas provenientes de las prcticas agrcolas y la ganadera intensiva son motivo de
especial preocupacin. Otros daos ambientales son causados por las obras de regulacin del ro, las prdidas de
combustible y otros desechos de las embarcaciones que transportan tanto mercancas como personas por el
Danubio.
La calidad del agua en el ro principal es, en general, mejor que en sus afluentes en los que, durante los perodos
de caudal bajo, pueden existir problemas significativos de calidad del agua. Dado que no se han establecido
estndares uniformes de calidad ni procedimientos de control a lo largo del Danubio, no se dispone an de una
clasificacin de las aguas del Danubio que comprenda a toda la cuenca. El oxgeno disuelto en el curso principal es
satisfactorio. Las concentraciones de nutrientes aumentan a lo largo del ro. El ro est fuertemente contaminado
con coliformes fecales, enterovirus y estreptococos fecales, especialmente ro abajo, provenientes de las grandes
ciudades que carecen de tratamiento para las aguas subterrneas. La calidad de las napas freticas est
amenazada debido a la aplicacin de fertilizantes y plaguicidas agrcolas, la produccin concentrada de ganado, la
filtracin de la lixiviacin de los vertederos y la interaccin con las aguas superficiales contaminadas.
Los pases ribereos de la cuenca del Danubio han estado participando en actividades de gestin ambiental en el
mbito regional, nacional y local durante varias dcadas. Ya en la dcada de los '80 los pases del Danubio eran
conscientes de la necesidad de actuar en conjunto para proteger el medio ambiente del Danubio. El primer acuerdo
ambiental importante fue la Declaracin de Bucarest de 1985 sobre la Gestin de las Aguas del Danubio. En 1986,
los pases del Danubio firmaron la Declaracin de Bucarest para comenzar programas para mejorar la calidad del
agua del Danubio y para establecer una red de mediciones estandarizadas de la calidad del agua. Esto arroj como
resultado la instalacin de estaciones de aforo ubicadas a lo largo del Danubio, desde Alemania hasta el delta, para
controlar la calidad del agua. Despus de dos reuniones celebradas en 1991, una en Budapest y otra en Sofa, en
las que participaron todos los pases de la cuenca, se acord formular y ejecutar un Programa Ambiental para la
Cuenca del Ro Danubio (conocido como el Programa Ambiental del Danubio). Este programa inclua un Plan de
Accin Estratgico. Desde fines de 1992, la principal actividad consisti en la Gestin del Control, Gestin de los
Laboratorios y Gestin de la Informacin. Con esta actividad se estableci una Red Transnacional de Control, un
sistema de laboratorios nacionales de referencia y centros de informacin responsables de la informacin sobre la
calidad del agua. El Programa apoya el fortalecimiento institucional, la capacitacin y las actividades de las
Organizaciones no Gubernamentales (ONGs). Se han elaborado varios informes. Se dise un sistema de alerta
en caso de emergencias por accidentes para la Cuenca del Danubio (AEWS).
La Convencin sobre Cooperacin para la Proteccin y la Utilizacin Sostenible del Danubio fue firmada por todos
los pases ribereos en junio de 1994. Esta Convencin para la Proteccin del Ro Danubio cae dentro del marco
de la Convencin sobre la Proteccin y la Utilizacin de los Cursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos
Internacionales (Helsinki, 1992). El prembulo de la Convencin de 1994 identifica como problema principal la
incidencia y amenaza de efectos adversos sobre el medio ambiente, las economas y el bienestar de los Estados
del Danubio causado por los cambios de las condiciones de las corrientes de agua en la cuenca del ro. Esto
incluye la contaminacin de los recursos hdricos destinados a los suministros de agua potable y a la degradacin
de los ecosistemas ribereos y a la calidad del agua por la eutrofizacin. Para enfrentar estos problemas, los
pases acordaron intensificar su cooperacin para mejorar la gestin de los recursos hdricos, lograr una mejora y
proteccin duraderas tanto del Danubio como de las aguas existentes dentro del rea de captacin, particularmente
dentro del contexto transfronterizo; lograr una gestin sostenible de los recursos hdricos y contribuir a la proteccin
del medio marino del Mar Negro. Los pases acordaron tomar "todas las medidas jurdicas, administrativas y
tcnicas apropiadas para, por lo menos, mantener y mejorar las actuales condiciones ambientales y de calidad del
agua del Danubio y de las aguas de su rea de captacin y evitar y reducir, en la medida de los posible, los
impactos y cambios adversos que estn teniendo lugar o que podran tener lugar" (Art. 2.2 de la Convencin).
El desarrollo del Plan de Accin Estratgico fue una tarea de envergadura del Programa Ambiental durante los tres
primeros aos. Determin la direccin y el marco para alcanzar las metas de la gestin regional integrada del agua
y de la gestin del medio ambiente ribereo contenidos en la Convencin para la Proteccin del Danubio. El Plan
tiene tambin el objetivo de proveer un marco para apoyar la transicin de una gestin centralizada a una
descentralizada y para disponer de una estrategia equilibrada de regulacin e incentivos basados en el mercado.
El Plan de Accin define los principios acordados que fundamentan las metas y las acciones del Plan. Incluye el
principio de precaucin, que pone nfasis en la prevencin antes que en la rehabilitacin, la utilizacin de las
mejores tcnicas disponibles y de las mejores prcticas ambientales para el control de la contaminacin, el control
de la contaminacin en la fuente, el principio del que contamina paga y el compromiso de cooperar en el mbito
regional y compartir la informacin entre los socios que ejecutan el plan. El Plan cubre tanto las preocupaciones
regionales como locales, por lo que hace hincapi en aquellas acciones que contemplan los intereses y los
beneficios locales y regionales. Especifica asimismo estrategias para superar los problemas relativos al medio
acutico en la Cuenca del Danubio y establece las metas ambientales para el corto, mediano y largo plazo,
definiendo una serie de acciones para alcanzarlas. Una meta a corto plazo se alcanzara dentro de un perodo de
tres aos, es decir, para 1997. Una meta a mediano plazo se alcanzara dentro de un perodo de diez aos, esto
es, en el ao 2005. Luego describe una serie de acciones para alcanzar esas metas por parte de cada sector: las
autoridades pblicas en los mbitos central, distrital y local; las compaas municipales y las empresas pblicas de
suministro de agua; las empresas industriales, la ciudadana en general, las ONGs, las comunidades agrcolas y
ganaderas y el sector empresarial. Estas acciones se habrn de ejecutar a travs de los Planes Nacionales de
Accin formulados por los pases de la Cuenca del Danubio y asistidos por el Programa Ambiental del Danubio. Los
Planes Nacionales de Accin identifican los proyectos a los que pueden asignarse fondos para su ejecucin. Las
fuentes de financiacin para los proyectos del Programa del Danubio provienen de los pases ribereos, de dos
programas de la Unin Europea (PHARE y TACIS), del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), del Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo (BERD), del Banco Mundial, de los Pases
Bajos, de Estados Unidos y de la fundacin privada Barbara Gauntlett. Los recursos totales disponibles para el
perodo 1993-95 ascienden a ms de 30 millones de ECUs, cuya utilizacin se prolongar hasta diciembre de 1995
(Weston, 1995). Si bien no se han hecho las estimaciones totales de los costos de las acciones requeridas por la
Convencin y el Plan de Accin propuesto, resulta evidente que hay una brecha significativa entre los recursos
requeridos y los fondos disponibles en los pases de Europa Central y Oriental. Se sigue precisando una reforma
institucional y poltica, jurdica y reglamentaria, una restructuracin econmica, una mejor gestin y capacidad
tecnolgica y una mayor cooperacin internacional.
4.4 El Mar Negro
El Danubio desemboca en el Mar Negro. El Mar Negro cubre una superficie de aproximadamente 420.000 km 2 y
tiene una profundidad promedio de 1.270 metros. Su volumen es de aproximadamente 10 veces el del Mar del
Norte. Como puede verse en el Grfico 8, limita con Bulgaria y Rumania por el oeste, con Ucrania por el norte, con
Rusia y Georgia por el este y con Turqua por el sur. La superficie total del rea de drenaje del Mar Negro es de
aproximadamente 2 millones y medio de km2 y en su rea de influencia habitan aproximadamente 200 a 250
millones de habitantes. Al igual que en el Mar del Norte, la contaminacin del agua proveniente de actividades
municipales, industriales y agrcolas de la Cuenca constituye el mayor problema que se plantea a la gestin
transfronteriza.
El Danubio deposita casi la mitad de la masa total de sus nutrientes al Mar Negro. Estos derrames han conducido a
una eutrofizacin masiva y perjudicial de la plataforma noroeste del Mar Negro y de partes del delta. Toda accin
para reducir los depsitos de nutrientes al Mar Negro debe basarse, por lo tanto, en un enfoque que abarque toda
la cuenca. El Mar Negro acumula el aporte de contaminantes no degradables y de cargas de nutrientes de varios
ros que desembocan en l. La proteccin de la calidad del agua slo puede lograrse mediante la cooperacin
regional.
Hasta hace relativamente poco tiempo, se careca de polticas comunes o un rgimen jurdico que proporcionara
proteccin al Mar Negro. Los esfuerzos para negociar una Convencin para la Rehabilitacin, Proteccin y
Conservacin del Mar Negro comenzaron en 1985. La Convencin del Mar Negro se aprob en Bucarest en abril
de 1992 y exige que las partes contratantes tomen todas las medidas necesarias para evitar, reducir y controlar la
contaminacin de sus aguas interiores de manera de proteger y conservar el medio marino del Mar Negro. La
Convencin establece que las partes deberan cooperar en la promocin de la elaboracin de medidas que
contribuyan a la proteccin y conservacin del medio marino, incluyendo las fuentes de contaminacin atmosfrica,
la contaminacin debida a las actividades en la plataforma continental, la contaminacin producida por los barcos y
la contaminacin por los desechos peligrosos en el movimiento transfronterizo. La contaminacin proveniente de
las fuentes terrestres, la contaminacin en situaciones de emergencia y la contaminacin causada por el vertido de
desechos estn previstas en tres protocolos separados de la Convencin.
La Convencin del Mar del Norte contiene disposiciones para el establecimiento de una Comisin para la
Proteccin del Mar Negro contra la Contaminacin. La llamada Declaracin de Odessa que contiene un Programa
sobre las acciones necesarias para proteger el Mar Negro fue finalmente firmada en la reunin ministerial sobre el
Mar Negro celebrada en abril de 1993. El Programa tiene por objetivo fortalecer las instituciones locales y
regionales dentro de cada pas y contempla que las autoridades ambientales nacionales realicen esfuerzos
conducentes a la coordinacin de las polticas y constituyan equipos tcnicos para trabajar en los temas prioritarios.
Los estudios para la preparacin de los proyectos deben concentrarse en aquellas reas en las que los escasos
recursos de inversin puedan redundar en mayores beneficios. Los objetivos actuales del Programa son modestos
y reflejan su falta de recursos y de infraestructura. Sin embargo, el Programa desempea un papel importante en la
determinacin de prioridades y en la facilitacin de la cooperacin regional y de las actividades de coordinacin
(IUCN, 1994). Los pases costeros solicitaron asimismo la asistencia del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) para elaborar un Plan de Accin para la ejecucin de la Convencin y el Programa Ambiental
Mundial con el fin de poner en prctica un Programa para la Gestin y Proteccin Ambiental del Mar Negro de tres
aos de duracin con recursos tcnicos y financieros esenciales para fomentar el desarrollo sostenible de la regin.
5. CONCLUSIONES
La mayora de los pases europeos que comparten masas de agua transfronterizas participa en forma activa en los
programas para la gestin de los recursos hdricos que cuentan con coordinacin internacional, especialmente en
lo que atae a las cuestiones ambientales. Estos pases se encuentran quizs en una posicin singular dentro de la
comunidad internacional, ya que tienen infraestructuras e instituciones industriales y sociales fuertemente
desarrolladas. Sus experiencias regionales comunes y la interdependencia ecolgica los coloca en posicin de
cooperar entre s, contando con el potencial para organizar y colaborar de manera de lograr el apoyo adicional de la
comunidad internacional en su totalidad. Los fundamentos y la orientacin de esa cooperacin es evidente, ya que
todos los pases europeos comparten el inters por desarrollar sus tecnologas ambientales y sus medidas de
proteccin de los recursos.
En el mbito de las reas internacionales de captacin, se estn constituyendo con bastante rapidez los marcos
institucionales jurdicos necesarios para la cooperacin internacional. Se estn formulando acuerdos y planes de
accin para abordar los problemas de la gestin de la calidad y la cantidad del agua, junto con otros problemas
ms amplios tanto ambientales como de mejora del ecosistema. Estos marcos jurdicos dentro del mbito de las
reas de captacin estn respaldados por la existencia de organizaciones internacionales en el mbito europeo, as
como por una serie de organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales tales como las
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco Mundial. Incluso aquellos pases cuyas economas e
instituciones sociales y polticas estn en una etapa de transicin han demostrado una voluntad clara de unirse a la
comunidad internacional para adherirse a los instrumentos de proteccin ambiental. Para que los pases puedan
tener experiencias en comn e interrelaciones ecolgicas, habr que reunir y compartir la informacin, la
experiencia y los recursos. Las convenciones y acuerdos ambientales tanto regionales como mundiales ofrecen
oportunidades para mejorar la cooperacin y obtener el apoyo de la comunidad internacional en su totalidad.
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(septiembre)
WESTON, G.
"The Danube Programme in a Nutshell", Danube Watch, Vol. 1, No. 5, Viena (octubre)
EL PROYECTO DE LA HIDROVIA PARAGUAY-PARANA EN EL CONTEXTO DE LA

INTEGRACION DEL CONO SUR
Jess GONZALEZ
SECRETARIO EJECUTIVO, COMIT DE LA HIDROVA PARAGUAY-PARAN,
BUENOS AIRES, ARGENTINA.
1. QUE ES LA HIDROVIA PARAGUAY-PARANA?

La Cuenca del Plata constituye uno de los sistemas navegables mayores del planeta, y se ha constituido en el
mayor factor de cohesin histrica, humana y econmica de los pases sudamericanos que la conforman. El
sistema hdrico constituido por el Ro Paran que desemboca en el Ro de la Plata, y el Ro Paraguay hasta Puerto
Cceres; con una extensin de 3.442 km desde su comienzo en el mencionado puerto de Brasil hasta el puerto de
Nueva Palmira (Uruguay), provee la mayor arteria de comunicacin fluvial y de transporte, para los pases de
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Esta Hidrova -navegada desde el siglo XVI- fue precursora de las fundaciones de las grandes ciudades que sobre
ella hoy se encuentran asentadas, por los colonizadores espaoles.
No es un proyecto, es una realidad natural, que desde el punto de vista de transporte y comunicacin constituye un
elemento decisivo para el desarrollo de los pases sometidos a su influencia, que comprende un rea del orden de
720.000 km2 y una poblacin de aproximadamente 40.000.000 de habitantes. Posee importantsimos recursos
renovables y no renovables, adems de extensas reas agrarias de excelente productividad. Cuenta con enormes
posibilidades para el desarrollo industrial y constituye un medio para dotar -al menor costo- todos los insumos
necesarios para mejorar los mercados regionales existentes y emergentes, para lograr el desarrollo econmico a
que los pases aspiran.
1.1 Objetivo del Proyecto
Optimizar un corredor te transporte fluvial eficiente que garantice la navegacin durante las 24 horas del da, los
365 das del ao, a lo largo de la mayor parte de la Hidrova. Que asegure el uso completo de las flotas y de los
puertos, segn las condiciones de navegacin. Tambin ha de contribuir como un factor de desarrollo e integracin
para los pases de la Cuenca del Plata.
1.2 Componentes del Proyecto
El proyecto Hidrova se divide en tres componentes:

El acondicionamiento de una va navegable de 3.442 km entre Cceres y Nueva Palmira.
El desarrollo de un sistema portuario que permita a cada pas disponer de un acceso competitivo al ro.
La implantacin de una flota adaptada a las caractersticas de la va acondicionada.
Hoy en da, solo el primer componente ha sido objeto de financiamientos internacionales por parte del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo
Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), para la realizacin de los estudios
correspondientes.
El proyecto Hidrova debe ser considerado como un formidable vector de ordenacin del territorio, a pesar de los
aspectos de estructuras organizacionales e institucionales que ya han comenzado a formalizarse con la firma del
Acuerdo de Transporte, el cual entr en vigor el 13 de marzo de 1995
Cuando hablamos de ordenacin del territorio nos referimos a estudiar los puertos, con sus limitaciones tcnicas y
en particular hidrulicas, como elementos importantes de definicin de prioridades, ya que existen sitios ms
favorecidos que otros en razn de sus condiciones naturales.
La ordenacin del territorio debe jugar un importante papel en este proyecto: sus puertos, como elementos
estructurales del espacio, deben ser ocasin de desarrollo de polos econmicos competitivos, y debern ser
estudiados dentro del marco de una dinmica de integracin puerto-ciudad con el hinterland correspondiente y el
dominio de las zonas interiores.
Una va fluvial moderna de tal envergadura genera un trfico importante, por ello la gestin preventiva de los flujos
de carga debe permitir la disminucin de los plazos de espera y optimizar las infraestructuras implantadas,
conforme las tecnologas desarrolladas en materia de industria naval y portuaria.
2. A QUE APUNTA EL PROYECTO DE LA HIDROVIA PARAGUAY-PARANA?

I.
Mejorar sensiblemente la calidad de vida de los pueblos, mediante el desarrollo de actividades econmicas, que
basadas en los menores costos de transporte permiten el cierre de las ecuaciones econmicas de los proyectos
emprendidos.
II. Que las mejoras en la calidad de vida se desarrollen armnicamente, sin afectar el medio ambiente de la zona
geogrfica comprendida.
III. Que del anlisis de los mercados y de las grandes distancias a los puertos de salida del Pacfico y el Atlntico,
quede una solucin y opcin bsica, el desarrollo de esta Hidrova natural, que los pases han decidido encarar
como proyecto para su mejoramiento integral en el campo fsico, ambiental, administrativo y jurdico, que les
permita bajar los altos costos de transporte en el marco del desarrollo sustentable y sostenible.
IV. Los altos costos del transporte han influenciado negativamente en las economas regionales y se ha verificado que
amplias reas productivas hayan sido despobladas originando una verdadera migracin a zonas urbanas,
deteriorando consecuentemente la calidad de vida que este proyecto pretende subsanar.
2.1 Aspectos Fsicos y Socioeconmicos de la Hidrova Paraguay-Paran
La Cuenca del Plata abarca un inmenso territorio que desborda los lmites internacionales, y engloba un rea de
enormes potencialidades. Por sus dimensiones, variedad morfolgica y climtica, ha generado una riqueza de
recursos hdricos variados an no explotados en todas sus posibilidades.
Para la Argentina la porcin incluida en la Cuenca del Plata representa aproximadamente la tercera parte de su
superficie, sin embargo considerando que en ella se asienta el 75% de su poblacin, el 85% de su caudal hdrico
superficial y la mayor concentracin de su actividad econmica y cultural, su situacin adquiere una importancia
relevante.
Paraguay est totalmente incluido en el rea en estudio y sus intereses en ella son vitales para su desarrollo ya que
constituye su salida natural hacia el mar, adems de los recursos energticos, por citar uno de los ms importantes.
Uruguay posee el 80% de su territorio en la cuenca y consecuentemente, una importante porcin y produccin est
ntimamente relacionadas con ella.
Brasil en las cabeceras de la red hdrica, de integra -por lo extenso de su territorio- tan solo con el 17%, aunque
sta representa el 46% de la cuenca. Asimismo, para los volmenes de las riquezas generadas y comercializadas,
su inters en el rea resulta de consideracin.
Bolivia posee importantes riquezas, an parcialmente explotadas, que hallaran la va de salida al mar a travs del
Plata.
La trascendencia de la Cuenca del Plata desborda sus estrictos lmites fsicos, ya que el mejoramiento en el rea
redunda en beneficios para todos los sectores relacionados a ella a travs de sus mltiples aspectos.
2.2 Distribucin de la Hidrova
La distribucin de la Hidrova (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira), considerando slo las mrgenes de los
ros Paran y Paraguay, es la siguiente:
BRASIL
890 km
BRASIL-BOLIVIA
48 km
BRASIL-PARAGUAY
332 km
PARAGUAY
557 km
PARAGUAY-ARGENTINA
375 km
1.264 km
ARGENTINA
1.240 km
1.625 km
TOTAL
3.443 km
1.270 km
2.3 Ejes Comerciales

Esta incidencia geogrfica no es esttica y depende de la red de transporte multimodal que permitir en el futuro la
conexin con otras reas. Como ejemplo podemos citar el eje comercial Ilo (Per)-Puerto Surez (Bolivia)-Asuncin
(Paraguay) constituido a partir de la firma del Acta de Puerto Surez suscrito entre los Presidentes de Bolivia,
Paraguay y Per; en plena ejecucin con una reduccin notables en los costos de transporte para esa zona,
especialmente para los productos de la Cuenca del Pacfico y el eje Iquique (Chile)-Villeta (Paraguay) utilizando el
Puerto de Barranqueras (Argentina). Estos dos ejes tienen como objetivo penetrar comercialmente en el Estado de
San Pablo (Brasil).
3. CMO SE DESARROLLO POLITICAMENTE EL DENOMINADO "PROYECTO HIDROVIA PARAGUAY-PARANA"
Y EL "COMITE INTERGUBERNAMENTAL DE LA HIDROVIA"?
El 28 de noviembre de 1987 se celebr en la ciudad de la Paz, Repblica de Bolivia, la XIV Reunin Ordinaria de
los Ministros de Transporte de la Cuenca del Plata, con la finalidad de sentar las bases de un plan de desarrollo
integrado del sistema fluvial y del rea de influencia de la referida cuenca.
Por otra parte, en la XVIIa Reunin de Cancilleres de los pases de la Cuenca del Plata, llevada a cabo en Santa
Cruz de la Sierra -Repblica de Bolivia, en diciembre de 1987, se aprob la Resolucin No 210 de la cual declara
de inters prioritario de los pases miembros el desarrollo del sistema fluvial formado por los ros Paran, Paraguay
y Uruguay.
Con posterioridad, en abril de 1988, los Ministros de Transporte y Obras Pblicas de la Cuenca del Plata, llevaron a
cabo en Campo Grande -Repblica Federativa del Brasil, el Primer Encuentro Internacional para el Desarrollo de la
Hidrova Paraguay-Paran. La reunin tuvo por objeto identificar y caracterizar las alternativas ms adecuadas para
el desarrollo y la consolidacin de la hidrova, principalmente como va de entrada y salida de las producciones
agropecuarias y extractivas de la regin. Al mismo tiempo se propender con ello a una mayor integracin de las
naciones localizadas en su rea de influencia.
En dicho encuentro se decidi la creacin de un grupo "ad hoc" cuyas tareas especficas seran:
Preparar la propuesta de creacin de la Comisin Ejecutiva de la Hidrova Paraguay-Paran.
Coordinar la elaboracin del estudio de Prefactibilidad Tcnico-Econmica de la Hidrova Paraguay- Paran.

Como consecuencia de lo antedicho se resolvi encarar los estudios de factibilidad tcnica, econmica y ambiental.
3.1 Estudios de Factibilidad Aportes no

reintegrables al Programa:
BID
U$S 7.500.000
PNUD
U$S 500.000
FONPLATA
U$S 550.000
UE
U$S 6.000.000
3.2 Ingeniera de Corto y Largo Plazo (Mdulos A y B1)

Mdulo A
Estudios tendientes a evaluar la factibilidad de la realizacin de las obras y acciones de corto plazo y de menor
envergadura, destinados al mejoramiento de la navegabilidad de la Hidrova, principalmente a travs de la
restauracin de los canales de navegacin existentes en el tramo Santa Fe- Corumb/Puerto Quijarro, y la
sealizacin entre Nueva Palmira y Corumb.
Mdulo B1
Estudios relacionados con acciones de mayor envergadura, alcance y de mediano y largo plazo, incluyendo el
Estudio de Factibilidad de la Ingeniera de las Obras a lo largo de la Hidrova y la sealizacin del tramo
Corumb-Cceres.
Estos estudios se han iniciado el 13 de marzo pasado. Luego de efectuado el proceso licitatorio correspondiente el
Consorcio Adjudicatario fue el formado por las empresas: Hidroservice Engenhara Ltda. (Brasil); Louis Berger
Ingeneering Ltda. (Estados Unidos) y Estudios de Ingeniera Hidrulica (Argentina)
3.3 Impacto Ambiental (Mdulo B2)
Se consideran los siguientes aspectos:

Incremento del trnsito en la Hidrova;
Impactos directos de las obrad en la propia va navegable;
Impactos indirectos derivados de la expansin de las actividades de ocupacin econmica y demogrfica.

Los objetivos del estudio son:
Elaborar un anlisis integral de los medios fsico bitico y antrpico, arribando a un diagnstico ambiental;
Identificar y analizar los impactos ambientales derivados del emprendimiento;
Proponer medidas destinadas a mitigar los impactos negativos, a conservar el medio ambiente y a reforzar los
impactos positivos;
Estimar beneficios y costos econmicos de los impactos ambientales y de las medidas tendientes a mitigarlos.
Para el logro de tales objetivos se realizar una evaluacin del impacto ambiental global, y evaluar aquellos
impactos de casos especficos ya identificados y recomendaciones que surjan de la evaluacin global.
El diagnstico ambiental deber caracterizar la situacin actual de las distintas reas, en los aspectos fsicos,
biticos, socioeconmicos y culturales.
Dentro de cada medio a ser considerado existe una serie de temas que se detallan a continuacin, los cuales
requieren el desarrollo de diversos estudios y ser sometidos a un anlisis integral:
Medio Fsico: suelos; geologa y geomorfologa; clima; topografa; recursos y balance hdrico del rea, calidad
del agua; hidrogeologa; calidad del aire y niveles de ruido.
Medio Bitico: flora; fauna e identificacin y descripcin de ecosistemas.
Medio Antrpico:
o Area de influencia directa: deber tenerse en cuenta los siguientes aspectos: dinmica poblacional; uso y
ocupacin del suelo; estructura productiva y de servicios y sitios de inters arqueolgico, histrico, cultural,
espeleolgico, paisajstico, turstico y recreativo. o Area de influencia indirecta: deber tenerse en cuenta los
siguientes aspectos: rea rural y rea urbana.
Luego de los diagnsticos sectoriales se elaborar un anlisis que contendr la interaccin de los componentes a
fin de ser caracterizadas las interrelaciones de los medios fsico, bitico y antrpico.
Este estudio de impacto ambiental se inici luego de un riguroso proceso licitatorio internacional llevado a cabo por
el BID y el PNUD, quienes efectuaron la seleccin entre un grupo de asociaciones de empresas destacadas a nivel
mundial en materia de medio ambiente.
Dicho proceso concluye con el inicio del estudio, el da 27 de marzo pasado, siendo el Consorcio Adjudicatario el
formado por las empresas Taylor Engineering Inc. (Estados Unidos); Golder Associates Ltda. (Canad); Consultores
Argentinos Asociados (Argentina) y Consultora Nacional SRL (Bolivia)
Cabe destacar que el Proyecto en cuestin posee una caracterstica esencial que est dada por la interaccin entre
el estudio de evaluacin de impacto ambiental y el de ingeniera, permitiendo de esta manera realizar los ajustes
que se planteen en esta etapa inicial del Proyecto.
Se concluye que los resultados de estos estudios sern analizados por cuidadosamente por los Gobiernos
participantes del Proyecto y en base a ello se tomarn las decisiones finales. Asimismo, dichos resultados estarn
abiertos a la opinin pblica, implantndose mecanismos que faciliten la discusin y participacin de las
comunidades.
3.4 Cooperacin del FONPLATA:

Estudios sobre el Desarrollo de las Areas Productivas en las Zonas de Influencia Portuaria: se encuentra en etapa
de llamado a Concurso de Antecedentes de Consultores.
3.5 Cooperacin de la Unin Europea:
Preparacin -por parte de expertos de ese Organismo- del Programa para efectuar estudios sobre el desarrollo
operativo y administrativo de determinados puertos de los Pases Miembros, con caractersticas de nodos de
transporte multimodal y la capacitacin de los operadores de la Hidrova.
3.6 Transporte en la Hidrova
Comparacin entre modos de transporte: una barcaza equivale en capacidad a 37 vagones de ferrocarril o 50
camiones con chasis y acoplado. Un convoy de empuje equivale a 18 trenes completos o a 600 camiones.
Principales productos que se transportan por la Hidrova:
Mineral de Hierro y Manganeso:
desde Corumb-Ladario-Curvo (Brasil) hasta Asuncin (Paraguay), Barranqueras-San Nicols (Argentina)
Nueva Palmira (Uruguay).
Soja y Calcreos:
desde Corumb (Brasil), Asuncin (Paraguay) hasta San Lorenzo-Rosario (Argentina), Nueva Palmira
(Uruguay)
Hidrocarburos:
desde Buenos Aires-Barranqueras (Argentina) hasta Asuncin (Paraguay)
Otros Productos:
granos, productos forestales, combustible lquido (nafta, gas-oil, fuel-oil, etc.), t, yerba, pasta algodn, pellets
de soja, de girasol y de algodn, pulpa de papel, petrleo crudo y cargas generales (containers, automviles,
etc.)
4. CONSIDERACIONES FINALES
El efecto de la integracin en la reactivacin del transporte a lo largo de la Hidrova, beneficiar a los pobladores de
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, que viven dentro del rea de su influencia geogrfica. Ya entre
pases de la Cuenca hay ejemplos de cooperacin tcnica bilateral.
Estos ejemplos demuestran su capacidad para el intercambio de tecnologas relacionadas con el desarrollo del
transporte fluvial. No hay duda que estas actividades se incrementarn al surgir nuevas oportunidades y
necesidades de transporte de carga.
Actualmente existe una intensa participacin de grupos privados que estn extremadamente interesados en las
actividades del Comit. Estos grupos conectados a los sectores del transporte y a los exportadores agrcolas,
acompaan a sus respectivos Gobiernos en el desarrollo del Proyecto.
Como ha sido mencionado anteriormente, y debido al efecto integrador de la Hidrova, la poblacin de su rea de
influencia estar directamente beneficiada con el desarrollo de la navegacin.
Completados los trabajos de redragado -en las zonas donde el ro disminuy sus profundidades originales- y la
sealizacin prevista a realizar, se incrementar el trfico fluvial y las actividades econmico-sociales atendiendo
a los efectos positivos del impacto ambiental emergente de tales actividades.
MAPA 1: "Corredores de Exportacin por Carreteras".
MAPA 2
MAPA 3: "La Hidrova Paraguay-Paran-Ro de la Plata. La Interconexin entre el NOA y el Pacfico".
MAPA 4: "Red Fluvial".
MAPA 5: "Corredor Paraguay-Bolivia-Per".

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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan

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Jos Luis GONZALEZ VALLVE

Esteban PERALTA LOSILLA

Ramn LEON OLIVEROS

Patricio PRIETO GANDARA

Esteban PERALTA LOSILLA

Vctor Hugo RONDAN SAMANIEGO

Gonzalo PEREZ del CASTILLO

Daniel Peter LOUCKS

LA POLITICA REGIONAL DE LA UNION EUROPEA INTEGRACION FRONTERIZA Y POLITICA

La no disposicin de la soberana institucional que corresponde al Estado, manifestada en varios aspectos,

Su carcter jerrquico de rango inferior al del Estado.

Si recurrimos a la clasificacin de las regiones europeas en funcin de su PIB/hab. expresado en capacidad de

El FSE (Fondo Social Europeo) que realiza acciones en los mbitos de :

adaptacin de estructuras agrarias: modernizacin de las explotaciones transformacin y comercializacin de

La actuacin de los fondos se basa en cuatro principios bsicos:

PROGRAMACION: por el establecimiento de un proceso de planificacin -programacin basado en una serie

5.2. Las Regiones Objetivo

que el dficit pblico no supere el 3% del PIB

que el saldo vivo de la deuda pblica no supere el 60% del PIB

6. LA CAPACIDAD DE ACCION DE LA COMISION EUROPEA. DOTACIONES PRESUPUESTARIAS

7. LA INSTRUMENTACION DE LAS POLITICAS REGIONALES

Insistir en la importancia de la evaluacin en tres fases: ex-ante, on-going y ex-post.

Insistir en la importancia de la verificacin de la adicionalidad, incluyendo a tal efecto un cuadro financiero en

se elabora en un proceso de abajo a arriba en cooperacin autoridades regionales/nacionales y se presenta

en la conveniencia de fomentar la aplicacin de determinadas polticas comunitarias, como es el caso del

Precisamente, y tal y como sealbamos al principio, lo ms importante en trminos de dotaciones financieras de

Conclusin de redes de energa

La planificacin y la aplicacin conjunta de programas transfronterizos.

La creacin de estructuras comunes, institucionales y administrativas que consoliden y fomenten la

En las fronteras externas, la contribucin de las medidas propuestas al fomento de la cooperacin

La existencia de una carencia en las dotaciones infraestructurales, difcilmente cuantificable, especialmente

la situacin de perificidad respecto del centro de Europa

la constatacin de que la sola inversin en infraestructuras no es una garanta para el desarrollo;

el relativo agotamiento de las planificaciones nacionales y del stock de proyectos

la mayor visibilidad pblica de la actuacin de los Fondos Estructurales y, en consecuencia, la entrada en

el relativo cambio de tendencia en cuanto al apoyo a la actividad productiva

la influencia de la idea de desarrollo sostenible que recomienda una evaluacin ms rigurosa de la

refleja en un epgrafe especfico las infraestructuras de transportes y comunicaciones, que, como ya se ha

una simplificacin de los programas operativos; en principio uno por regin

la puesta en marcha de comits de seguimiento nicos por regin

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