DT 23 Competitividad y Empleo

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y
no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
Las traducciones al castellano de las ponencias presentadas no han sido revisadas por los
autores.
Tabla de Contenido
Mariano Francisco LAPLANE

Competitividad industrial: Principales determinantes y evolucin reciente en Brasil
p. 3
Wilson PERES
El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial en Amrica Latina y el Caribe:
Desafos y oportunidades
p. 17
Pedro GALIN
Las regulaciones laborales y su impacto en la competitividad y el empleo
p. 29
"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"
Alexandre FURLAN
La reglamentacin del trabajo y su impacto en la competitividad y en el empleo
p. 39
Rosala CORTES
Educacin, competitividad y empleo
p. 48
Hermann KRATOCHWIL
Es la formacin profesional un instrumento para incrementar la empleabilidad en el
MERCOSUR?
p. 55
Ignacio GAFO
El Comit Econmico y Social de la Unin Europea: Su gestin y desarrollo institucional
p. 62
Fernando VARGAS Z.
La formacin profesional como instrumento para incrementar la empleabilidad en el
MERCOSUR
p. 68
COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL: Principales Determinantes y Evolucin Reciente en Brasil

Mariano Francisco LAPLANE
Profesor, Instituto de Economa; Investigador, Ncleo de Economa Industrial y de la Tecnologa (NEIT),
Universidad de Campinas, Sao Paulo, BRASIL
1. INTRODUCCION
El presente documento desarrolla un esquema de anlisis de los principales factores determinantes de la
competitividad industrial. Este esquema es aplicado al anlisis de la evolucin de la competitividad de la industria
brasilea en los aos noventa. Finalmente, a partir de los resultados de un estudio sobre las inversiones de las
empresas extranjeras en la industria brasilea, se evalan las perspectivas para la construccin de la
competitividad y para el desarrollo industrial en los prximos aos.
2. ESQUEMA ANALITICO
Al principio de los aos 90, el Estudio de la Competitividad de la Industria Brasilea, ECIB (Coutinho y Ferraz,
1994) desarroll, a partir de diversos estudios internacionales, una metodologa innovadora para la evaluacin de
la competitividad industrial. De acuerdo con esa metodologa, la competitividad de las empresas y/o de los
sectores industriales puede ser evaluada indirectamente basndose en la evolucin de variables como:
produccin, empleo, exportaciones, importaciones e indicadores de desempeo financiero. Esas variables
permiten evaluar indirectamente el desempeo competitivo, definido como la capacidad de enfrentar con xito la
competencia en el mercado domstico y en el mercado internacional.
A continuacin, es necesario analizar los factores responsables del desempeo competitivo verificado. Esos
factores pueden ser clasificados, de acuerdo con la terminologa del ECIB, en tres categoras: los de carcter
empresarial, los llamados estructurales o sectoriales y los sistmicos. Los primeros estn relacionados con la
acumulacin de recursos materiales, humanos y tecnolgicos al interior de las propias empresas. Dependen, as,
de las estrategias implementadas por las empresas para establecer y fortalecer sus posiciones en el mercado.
Los segundos estn relacionados con las caractersticas de los clientes, de la organizacin del sector, de las
cadenas de provisin y de distribucin. Dependen, por lo tanto, de la naturaleza de las relaciones que las
empresas establecen con sus proveedores, clientes, distribuidores, competidores, etctera. Los terceros estn
relacionados con las condiciones generales del ambiente socioeconmico (orientacin de la poltica econmica,
carga tributaria, condiciones de las infraestructuras, etctera).
La combinacin de factores empresariales, sectoriales y sistmicos determina que las empresas alcancen
determinados niveles de eficiencia y de capacitacin, los cuales impulsan su desempeo competitivo en un
momento dado. La eficiencia permite alcanzar niveles de costo (precio) semejantes o mejores a los de los
rivales. La capacitacin permite que las empresas acumulen poder de mercado a travs de innovaciones
tcnicas, organizativas y/o de mercado que hacen viable la diferenciacin de sus productos con relacin a los de
las empresas rivales.
El cuadro 1 muestra que el desempeo competitivo es el resultado de la combinacin de factores empresariales,

sectoriales y sistmicos que generan niveles de eficiencia y/o de capacitacin a partir de los cuales las empresas
enfrentan, con mayor o menor xito, a sus rivales en el mercado local e internacional.
Cabe resaltar que, en esta aproximacin, la construccin de la competitividad es resultado de un proceso
interactivo del cual participan las empresas, los trabajadores, los consumidores y el Estado. Ninguno de esos
actores es autosuficiente en la construccin y en el mantenimiento de la competitividad. Ese proceso requiere
intensa cooperacin entre los interesados. Esta, a su vez, presupone cohesin y legitimacin social, apoyada en
la percepcin de la distribucin equitativa de los esfuerzos necesarios y de los beneficios resultantes.
Las empresas pueden actuar individualmente sobre los factores empresariales con miras a la mejora de sus
niveles de eficiencia y/o de capacitacin, a travs de la actualizacin de los mtodos de gestin, de la
modernizacin de los equipos, del entrenamiento de sus funcionarios, del desarrollo de nuevos productos, de la
racionalizacin de los procesos de fabricacin y de distribucin, etctera. Sin embargo, debe observarse que,
aunque esas iniciativas estn bajo la esfera de decisin de las empresas individuales, los
resultados buscados dependen de la participacin y de la cooperacin de los empleados, de los proveedores y
de los clientes.
Los factores sectoriales que condicionan los niveles de eficiencia y de capacitacin de las empresas son los
relacionados con las caractersticas de los mercados, la organizacin de la industria en la que la empresa acta y
las caractersticas de la competencia. El cuadro 2 presenta una lista de ejemplos de esos factores. Se trata de
factores que definen el ambiente competitivo en el cual las empresas actan. La accin sobre esos factores
requiere iniciativas colectivas de grupos de empresas y/o de instituciones ligadas a sectores, cadenas
productivas o polos industriales, una vez que no estn totalmente bajo la esfera de decisin de las empresas
individuales.
Los factores sistmicos tambin condicionan los niveles de eficiencia y capacitacin alcanzados por las
empresas, an cuando se encuentren fuera de su esfera de decisin. Se trata de factores relacionados con la
orientacin de la poltica macroeconmica, los aspectos poltico-institucionales, el rgimen regulativo, la calidad y
el costo de la infraestructura, las condiciones sociales, los aspectos locales/regionales y con factores
internacionales. El cuadro 3 ilustra algunos de los factores sistmicos relevantes. Cambios en los factores
sistmicos demandan acciones de los estados nacionales y/o de los gobiernos locales, as como movilizacin por
parte de las empresas, de los trabajadores y de los consumidores.
El esquema de anlisis aqu presentado, adems de ilustrar la diversidad y la complejidad de los factores que
determinan el desempeo competitivo, tiene la virtud de mostrar la posibilidad de que surjan tensiones en el
proceso de construccin de la competitividad. Esas tensiones pueden resultar de las dificultades para coordinar
los objetivos y las acciones de los actores individuales o de grupos de actores y/o de las dificultades para
compatibilizar objetivos potencialmente contradictorios. A modo de ejemplo, puede pensarse en conflictos entre la
obtencin de ganancias rpidas en eficiencia y ganancias en capacitacin, generalmente ms demoradas. Puede
pensarse, alternativamente, en potenciales conflictos entre iniciativas en el nivel empresarial y en el plano
sistmico para mejorar el desempeo competitivo.
3. EVOLUCION DE LA COMPETITIVIDAD DE LA INDUSTRIA BRASILEA EN LOS AOS 90.
Con base en el esquema de anlisis anterior, el ECIB realiz un amplio diagnstico de la competitividad de la
industria brasilea en 1992/93. Los resultados se pueden sintetizar de la siguiente manera (Silva y Laplane,
1994):
las empresas industriales modificaron sus estrategias con miras a su adaptacin y supervivencia en las
condiciones recesivas y de mayor apertura vigentes a partir de 1990;
los ajustes implementados resultaron en la reduccin de puestos de trabajo en la medida en que se

concentraron en tres direcciones: reduccin de las jerarquas, reorganizacin y saneamiento de las
estructuras administrativas; racionalizacin productiva con adopcin de nuevas tcnicas de produccin
saneada, y concentracin selectiva de actividades, con reduccin de los niveles de agregacin local de valor;
e incremento de las importaciones de insumos, de bienes intermedios y de bienes finales;
las ganancias de eficiencia resultantes de las nuevas estructuras organizacionales y productivas no fueron
suficientes para eliminar totalmente las desventajas existentes en relacin con los competidores externos;
el ajuste de las empresas industriales, nacionales y extranjeras, fue predominantemente defensivo, con
aumentos de eficiencia obtenidos con bajo esfuerzo inversor en nuevas unidades fabriles y/o en desarrollo
tecnolgico. As, las ganancias de capacitacin fueron relativamente poco importantes.
As, a pesar de que la modificacin de las estrategias empresariales haya sido exitosa desde el punto de vista de
la supervivencia de las empresas y no haya generado impactos muy negativos desde el punto de vista del
desempeo comercial (Bielschowsky y Stumpo, 1996), poco contribuy para la correccin de las deficiencias ms
graves de la industria brasilea en los factores sectoriales y sistmicos.
El cuadro 4 muestra que los sectores con capacidad competitiva (o sea, sectores en los cuales la mayora de las
empresas presentaba desempeo competitivo satisfactorio) en la primera mitad de los aos 90, se concentraban
en los complejos agroindustrial, qumico, metalrgico y de celulosa y papel. Se trataba de sectores intensivos en
recursos naturales, con capacidad productiva relativamente moderna (construida o ampliada en los aos 80),
escalas de produccin adecuadas y empresas con buena capacitacin gerencial. En la dcada de los 80 esos
sectores encontraron en el mercado externo una alternativa al mercado domstico reprimido. Las principales
limitaciones identificadas para el desarrollo competitivo de esos sectores eran, el limitado grado de
internacionalizacin de las empresas lderes y las dificultades de la produccin de "commodities" para productos
de mayor valor agregado para evolucionar.
De forma general, los sectores dedicados al mercado domstico, que fueron severamente afectados por el
estancamiento de los aos 80, presentaban deficiencias competitivas. El cuadro 4 muestra que se encontraban
en esa categora los productores de bienes de consumo, duraderos y no duraderos, de bienes de capital y otros
sectores difusores de progreso tcnico, as como de bienes intermedios destinados al mercado interno. La
heterogeneidad en el interior de esos sectores era muy acentuada. An en los sectores con deficiencias
competitivas graves existan algunas empresas lderes con buen desempeo. Presionadas por la recesin interna
y por la apertura de la economa, las empresas redisearon sus estrategias e implementaron el ajuste defensivo
ya descrito.
A partir de la implantacin del Plan Real cambiaron los factores condicionantes del desempeo de la industria
brasilea. La recuperacin del mercado domstico, impulsada por la estabilizacin y la expansin del crdito para
el consumo, result en condiciones muy favorables para los productores de bienes de consumo y para sus
proveedores. Por otro lado, la evolucin de la tasa de cambio indujo a una modificacin en los precios relativos a
favor de los productos no comercializables, favoreciendo a las importaciones y penalizando a los exportadores.
En este contexto, las empresas profundizaron el ajuste iniciado en aos anteriores, acentuando su
especializacin y aumentando la importacin creciente de partes y bienes intermedios. Este proceso de
especializacin productiva conlleva, como uno de sus aspectos principales, la reduccin en los ndices de
nacionalizacin de los bienes finales -automviles, electrodomsticos, electrnica de consumo, informtica,
vestuario-, promoviendo la reduccin y/o el cierre de lneas de produccin hacia atrs en la cadena productiva,
con sustitucin de proveedores locales por extranjeros. En algunos casos, esta estrategia fue acompaada por el
complemento de la lnea de productos comercializados con productos importados con mayor valor agregado y
con mayor grado de actualizacin tecnolgica. Como consecuencia se tiene un vertiginoso aumento de las
importaciones de materias primas y bienes intermedios y, en menor medida, de bienes finales, cuya evolucin ha
sido creciente y directamente proporcional a la del nivel de actividad.
La especializacin productiva de las empresas tuvo como contrapartida aumentos de la rentabilidad y de los
niveles de competitividad, especialmente ganancias de productividad y reducciones de costos operacionales y
financieros. Permiti tambin el aumento de la produccin sin grandes inversiones en la ampliacin de la
capacidad. Entretanto, en los niveles sectorial y sistmico, esta reestructuracin result en la fragilidad de los
encadenamientos productivos y tecnolgicos, en la prdida de empleos y, principalmente, en impactos negativos
sobre la balanza comercial.
Debe observarse que la recuperacin del mercado interno promovi un cambio en las estrategias de las
empresas con relacin al momento de elaboracin del ECIB. A partir de la recuperacin del consumo, las
empresas industriales iniciaron nuevos proyectos de inversin. Dos caractersticas de esas inversiones deben ser
tomadas en consideracin en el anlisis de su posible contribucin para la construccin de la competitividad:
En funcin del desequilibrio de las estructuras de mercado promovida por la apertura comercial, las
empresas incorporan una preocupacin muy acentuada con la eficiencia. El ECIB mostr que, en el contexto
recesivo del perodo 1990-93, las ganancias de eficiencia fueron obtenidas por medio de la especializacin,
de la racionalizacin y de la introduccin de innovaciones organizacionales y nuevas formas de gestin. A
partir de 1994, an en un contexto de recuperacin de la demanda interna, las condiciones
macroeconmicas (cambio sobrevaluado e intereses internos elevados) llevaron a una radicalizacin de las
estrategias de especializacin, con nfasis en la horizontalizacin, en el outsourcing y en el aumento de los
coeficientes de importacin.
A partir de la estabilizacin, la expansin de la demanda interna impuso como necesidad la ampliacin rpida
de la produccin en algunos sectores industriales. Inicialmente, la ampliacin de la produccin fue realizada
sin inversiones significativas. No obstante, a partir de 1996, las inversiones en ampliacin de la capacidad y
en adquisiciones se transformaron en un importante componente de las estrategias de las empresas.
La combinacin de la especializacin con la ampliacin de capacidad permite que las empresas exploten
selectivamente el aumento de escala como forma adicional de obtener ganancias de eficiencia en los sectores en
expansin. De esa forma, la expansin de la demanda domstica ha ofrecido a las empresas de los sectores
dirigidos al mercado interno oportunidades de aumentar la eficiencia y de reducir las deficiencias competitivas
detectadas por el ECIB. Cabe resaltar, sin embargo, que los sucesivos dficit en la balanza comercial, a partir de
1996, muestran que ese aumento de la competitividad puede no ser sostenible desde el punto de vista de la
balanza de pagos.
4. INVERSIONES DE LAS EMPRESAS EXTRANJERAS EN LA INDUSTRIA BRASILEA
La inversin extranjera directa (IED) ha sido un componente muy dinmico del flujo de nuevas inversiones en la
industria brasilea. Un estudio reciente sobre los proyectos de inversin de las empresas extranjeras (EE) en la
industria brasilea (Laplane y Sarti, 1997), brinda informaciones sobre la relacin entre esas inversiones y la
evolucin de la competitividad.
La expresiva evolucin de los flujos de IED hacia Brasil, a partir de 1994, puede ser evaluada por su creciente
contribucin a la inversin global de la economa. Si tomamos el flujo de IED en 1996 (US$ 9,4 miles de millones)
y la tasa de inversin bruta de la economa que, segn el IPEA, est prxima al 16,1% del PIB, se observa
que la participacin de las inversiones extranjeras directas en la inversin global se elev considerablemente,
superando en mucho a la de la dcada de los 80 e inicio de los 90 (Grfico 1). Dependiendo de la metodologa
adoptada para la medicin del PIB, la participacin de las IED en el total de las inversiones vara actualmente
entre el 7,8% y el 9% (utilizndose el PIB calculado por el cambio medio y por la paridad del poder de compra,
respectivamente). Esto representara una contribucin de entre el 1,2% y el 1,4% del PIB, en oposicin al 0,5%
en los aos 80. Estos valores superaran, inclusive, a los de los aos dorados de la dcada de los 70, perodo en
que las inversiones extranjeras contribuyeron, en promedio, con un 6,5% de la tasa global de inversiones.
Los determinantes ms importantes (Grfico 2) de las decisiones de inversin de las empresas son: crecimiento
del mercado interno, mayor proximidad de los clientes y lanzamiento de nuevos productos. Otros factores
tambin apuntados como importantes son: consolidacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), apertura
comercial y entrada de nuevos competidores, inversiones de los competidores, modernizacin de los procesos y
legislacin sectorial especfica.
No hay diferencias significativas en el perfil de los determinantes de las empresas extranjeras ya instaladas y de
las recin llegadas a Brasil. Para estas ltimas, el crecimiento del mercado interno, la consolidacin del
MERCOSUR, la mayor proximidad del cliente, las inversiones de los competidores y la apertura comercial tienen
peso relativamente mayor. Para las empresas recin llegadas, la modernizacin productiva no es, obviamente, un
determinante fundamental.
Las respuestas de las empresas muestran que las inversiones estn dirigidas mayoritariamente hacia el mercado
interno y/o hacia el MERCOSUR. Las empresas combinan ventajas de localizacin (proximidad del cliente) y
ventajas de propiedad (control de tecnologa de nuevos productos/procesos), para establecerse en el mercado.
La presencia de rivales (la apertura comercial y la inversin de competidores) es un estmulo para la realizacin
de inversiones en Brasil. La modernizacin de productos y procesos constituye un importante inductor de
inversin en las empresas ya instaladas en el pas.
La disponibilidad de recursos naturales no se revel determinante crucial en la decisin de inversiones, en
especial para las empresas extranjeras recin llegadas. Existe, en ese particular, un cambio en relacin con las
inversiones extranjeras en los sectores intensivos en recursos naturales de los aos 70. Aunque la poltica
sectorial constituya factor de relativa importancia, la proteccin arancelaria temporaria no es inductora
significativa de inversiones. En ese sentido, tambin hay un cambio en relacin con las inversiones extranjeras
de los aos 50, cuando la proteccin del mercado domstico se destacaba como una importante ventaja de
localizacin.
No hay mayor inters en la verticalizacin de la produccin, indicando que las empresas no pretenden revisar el
esfuerzo de especializacin y de outsourcing realizado desde el inicio de la presente dcada. La privatizacin y
desregulacin del rea de actuacin tampoco se destaca como determinante importante, en particular para los
nuevos inversores. De igual forma, la privatizacin y desregulacin de otras reas (servicios de infraestructura,
por ejemplo) aparece como factor poco importante, particularmente para las empresas ya instaladas. Esa
constatacin confirma la observacin anterior sobre la ausencia de restricciones a la actuacin de las empresas
extranjeras en la industria de transformacin brasilea, excluyendo los casos aislados mencionados.
An cuando las instalaciones de las empresas extranjeras en Brasil se comparan favorablemente con las mejores
existentes en el exterior (Grfico 3), hay deficiencias, especialmente respecto a la escala y a los proveedores.
Escala y proveedores son problemas ms serios para las EE recin llegadas, an cuando en los otros tems la
situacin de las nuevas instalaciones en Brasil en el contexto internacional sea ms favorable que la de las EE ya
instaladas. Es posible concluir que las instalaciones de las recin llegadas estn ms prximas de la best
practice internacional, aunque las empresas trabajen con escalas menores y no encuentren proveedores tan
cualificados. Las filiales locales se autoevalan relativamente mejor desde el punto de vista de la calidad de
producto, control de calidad y tcnicas de gestin, indicando que los esfuerzos de actualizacin en esas reas
fueron exitosos.
La evaluacin que las empresas hacen de la contribucin de los factores de competitividad internos es bastante
favorable (Grfico 4). An aquellos factores que reciben una evaluacin ms baja (precio, plazos de entrega,
escala, flexibilidad y produccin) no afectan negativamente la posicin competitiva de las filiales. En el caso de
los nuevos inversores, los factores internos mejor evaluados son los relativos a las caractersticas de los
productos. En el caso de las empresas ya instaladas, los factores que ms contribuyen para la competitividad de
las empresas son: marca, asistencia tcnica, atencin a las especificaciones del usuario, ingeniera de los
procesos y sistema de comercializacin. Son ventajas competitivas acumuladas en el mercado brasileo, no
disponibles an, en la misma intensidad, para las recin llegadas.
Los factores externos que afectan ms desfavorablemente a la competitividad son: cambio, intereses y relacin
costo/calidad de la infraestructura (Grfico 5). Para las empresas ya instaladas, los otros factores no inciden
fuertemente o representan una pequea contribucin para la competitividad. Para las nuevas EE, la tasa de
cambio no incide negativamente. En compensacin, apuntan la disponibilidad de crdito y el financiamiento a las
exportaciones como factores desfavorables.
El trabajo muestra tambin un aspecto raramente recordado en los anlisis de los determinantes y de los
impactos de las IED en la economa brasilea: la diversidad de los factores de atraccin y de las estrategias
adoptadas por las EE en Brasil. Ese aspecto tiene implicaciones importantes para las polticas relacionadas con
las IED. Las actuales inversiones de las EE en la industria brasilea pueden ser clasificadas en tres tipos de
estrategia: a) explotacin del mercado interno y regional (MERCOSUR), b) globalizacin/regionalizacin de las
filiales locales, y c) explotacin de recursos naturales. El Grfico 6 muestra que los factores que determinan las
inversiones de las EE son diferenciados en funcin de la estrategia.
La estrategia de explotacin del mercado interno es dominante en las empresas que actan en los sectores de
consumo (electrnica, alimentos, bebidas, higiene y limpieza, etctera) y de intermedios (cemento, qumica,
farmacutica, embalajes, etc.). La estrategia de explotacin de recursos naturales es tpica en los sectores de
minera, commodities agroalimentarias y en la metalurgia. De manera distinta a la estrategia anterior, en este
caso el mercado internacional es el principal blanco de las empresas. La estrategia de
globalizacin/regionalizacin es caracterstica de las filiales que asumen un papel importante en la red
corporativa mundial de las matrices. En funcin de su importancia, esas filiales desempean funciones
destacadas en la red corporativa. En el caso brasileo, hay indicaciones de que las filiales locales del complejo
automovilstico asumen, aunque de forma incipiente, este tipo de estrategia.
La estrategia adoptada condiciona la posicin de las filiales en relacin con el MERCOSUR. El Grfico 7 muestra
que las empresas que siguen la estrategia de globalizacin/regionalizacin atribuyen al MERCOSUR una
importancia mayor en la definicin de sus estrategias que las otras filiales. La exportacin hacia la regin, la
especializacin y complementacin productiva y, en menor medida, el intercambio tecnolgico son las acciones
prioritarias.
5. CONCLUSIONES
Desde el inicio de los aos 90, Brasil, como los otros pases de la regin, viene implementando una estrategia de
construccin de la competitividad que tiene como principales instrumentos la apertura comercial, las
privatizaciones y la desregulacin. Se crea que esta nueva estrategia dara inicio a una ola de modernizacin
industrial. Las empresas ms capaces sobreviviran al desafo de la competitividad y la industria saldra
fortalecida.
Las polticas para el sector industrial sufrieron un cambio drstico en relacin con las implementadas en el
perodo desarrollista. Era fundamental promover la competitividad a travs de los mecanismos de mercado.
Deba abandonarse la eleccin a priori de sectores y de empresas estratgicas. En lugar de polticas sectoriales,
deba implementarse polticas "horizontales", que estimulasen simultneamente a todos los sectores industriales
para producir en condiciones de precio y calidad compatibles con el mercado mundial. En algunos casos hubo
formas de intervencin ms activas. La dimensin regional de la apertura y de la integracin econmica fue
privilegiada a travs de la constitucin del MERCOSUR. Algunos sectores industriales, como el automovilstico,
fueron objeto de regmenes especiales para promover la produccin local y el crecimiento.
Transcurrido un tiempo razonable desde la adopcin de la estrategia, es posible realizar una evaluacin del
progreso y de los obstculos encontrados en la construccin de la competitividad. Las actuales polticas han sido
exitosas en la obtencin de la estabilizacin y de crecimiento moderado (Coutinho et al, 1997). Sin embargo, la
sustentabilidad de la competitividad industrial parece muy frgil. La estrategia actualmente implementada es
insuficiente para la construccin de bases ms firmes para la competitividad y para el desarrollo industrial.
Los resultados obtenidos en los aos 90, en cuanto al fortalecimiento de la competitividad de la industria
brasilea, pueden ser caracterizados de la siguiente manera:
La industria ha obtenido ganancias mucho ms importantes de eficiencia que de capacitacin. En otras

palabras, las ganancias de eficiencia obtenidas no son proporcionales al aumento de la capacidad de
innovacin tcnica, organizacional y/o mercadolgica de las empresas industriales. En buena medida, las
ganancias de eficiencia resultaron de la especializacin y del consiguiente aumento de los coeficientes de
importacin de insumos, bienes intermedios y equipos.
El avance en el mbito empresarial no ha sido acompaado en los niveles sectorial y sistmico.
En el mbito sectorial, la expansin del consumo y del crdito result, como ha sido mencionado
anteriormente, en la posibilidad de fortalecer la competitividad aumentando las escalas de produccin. La
integracin en el MERCOSUR reforz esta tendencia. Para muchos sectores industriales, an aquellos
liderados por empresas extranjeras globalizadas, el mercado domstico brasileo y el MERCOSUR an
constituyen el principal mercado. De esa manera, la apertura comercial de la industria tiende a ser
asimtrica: esos sectores se insertan en el mercado internacional como importadores y no como
exportadores. La reorganizacin de las cadenas de provisin y de distribucin ha provocado conflictos,
disminuyendo las oportunidades de cooperacin. La reduccin de la plantilla de personal y la destruccin de
puestos de trabajo han creado tensiones y dificultades para la cooperacin con los trabajadores.
En el mbito sistmico, la relacin cambio/intereses establecida por la orientacin general de la poltica

macroeconmica configura un sesgo a favor de la localizacin de recursos en las actividades menos
expuestas a la competencia internacional y estimula las importaciones. Aunque el gobierno, en funcin de la
aparicin de dficit comerciales significativos, venga adoptando medidas de emergencia en apoyo a las
exportaciones, el avance en el cuadro poltico institucional (tributacin, incentivos a la innovacin, utilizacin
del poder de compra del Estado) ha sido tmido en comparacin con las iniciativas de los pases
desarrollados (Coutinho et al, 1997). La llamada "guerra fiscal" es reveladora de la falta de coordinacin de
las iniciativas estaduales y municipales para la atraccin de inversiones. Las condiciones desfavorables en la
infraestructura de transporte, energa y telecomunicaciones, as como en las condiciones sociales (salud y
educacin), constituyen an un obstculo serio al fortalecimiento de las condiciones sistmicas de eficiencia
y capacitacin competitivas. En el mbito internacional, la consolidacin progresiva del MERCOSUR
constituye, sin duda, el avance ms importante.
El avance desigual en los mbitos empresarial, sectorial y sistmico, unido al sesgo a favor de las ganancias
rpidas de eficiencia no acompaadas por esfuerzos proporcionales de capacitacin, explican la paradoja de que
la industria brasilea presente actualmente un desempeo competitivo desfavorable (dficit comercial) a pesar de
haber realizado, en los ltimos aos, un significativo esfuerzo para fortalecer su competitividad.
Los resultados aqu presentados sugieren que la actual estrategia de construccin de la competitividad con base
en la presin ejercida por la apertura comercial y en las iniciativas de las empresas individuales tuvo efectos
significativos, pero no satisfactorios. De acuerdo con lo anteriormente visto, la construccin de la competitividad
resulta de un proceso interactivo de cooperacin entre empresas, trabajadores, clientes, proveedores,
distribuidores y Estado. Sin iniciativas ms eficaces en la direccin de la cooperacin ser muy difcil poder
remover los obstculos en los mbitos sectorial y sistmico y, principalmente, desarrollar el nivel de capacitacin
necesario para cambiar la insercin internacional de la industria brasilea en favor de la exportacin de productos
de mayor valor agregado hacia mercados ms dinmicos.
Cuadro 1
Anlisis de la
Competitividad Factores
Determinantes:
Nivel
Empresarial
Sectorial
Sistmico
Eficiencia
Capacitacin
Resultados:
DESEMPEO COMPETITIVO
Fuente: Coutinho y Ferraz (1994)

Cuadro 2
Determinantes sectoriales de la competitividad
Caractersticas de los mercados
Acceso a mercados internacionales;
Formas y costos de comercializacin;
Compradores finales o intermediarios;
Distribucin geogrfica y por niveles de renta;
Organizacin de la industria
Grado de concentracin;
Economas de escala;
Tipos de insumos;
Grado de verticalizacin y de diversificacin;
Potencial de cooperacin con proveedores;

Potencial de cooperacin con trabajadores;
Poltica macroeconmica
Infraestructura
Ritmo, origen y direccin de las innovaciones.

Conductas en relacin con los consumidores, los
proveedores y los rivales;
Comportamiento en relacin con la regulacin y la
tributacin;
Prcticas de importacin/exportacin;
Prcticas en relacin con la propiedad intelectual.
Cuadro 3
Determinantes sistmicos de la competitividad
Aspectos poltico-institucionales
Rgimen regulador
Grado de sofisticacin de los compradores.
Caractersticas de la competencia
Dimensiones y dinamismo del mercado principal;
tasa de cambio
intereses
disponibilidad de crdito
carga tributaria
niveles de proteccin
poder de compra del Estado
incentivos a la innovacin
propiedad industrial
medio ambiente
derechos del consumidor
defensa de la competencia
costo
calidad
Condiciones sociales
cualificacin de los recursos humanos
legislacin laboral
sistema de previsin
sistema de salud
Aspectos locales/regionales
concentracin espacial de la produccin

polticas de desarrollo regional
Internacionales
flujos internacionales de comercio tecnologa y capital

poltica de comercio exterior
relaciones con agencias/organismos internacionales
acuerdos internacionales

Cuadro 4
Evaluacin del Desempeo Competitivo de la Industria Brasilea__________________
Sectores con capacidad competitiva
Complejo Agroindustrial Complejo Qumico Complejo
Metalmecnico Complejo Celulosa y papel
aceite de soja, caf, jugo de naranja petrleo, petroqumica

mineral de hierro, siderurgia, aluminio celulosa, papel
Sectores con deficiencias competitivas

Complejo Agroindustrial Complejo Qumico Complejo
Metalmecnico Complejo Electrnico Complejo Textil
Complejo Materiales de construccin
Complejo Celulosa y papel Extracomplejo
mataderos, lcteos fertilizantes

automviles, autopartes
bienes electrnicos de consumo
textil, vestido, calzados de cuero
cemento, cermicas de revestimiento, plsticos para
la construccin civil
grfica
muebles de madera
Sectores difusores de progreso tcnico

Complejo Electrnico
Complejo Metalmecnico
Informtica, telecomunicaciones, autom. Industriales, software

mquinas herramienta, equipos para energa elctrica, mquinas
agrcolas frmacos, pesticidas agrcolas biotecnologa
Complejo Qumico Extracomplejo
Fuente: Coutinho y Ferraz (1994:257)
10
11
12
Grfico 4
Factores internos de competitividad por tipo de empresa
sist. cmercialii.
ingen. de procesos
S///////////A
mix de produccin
flex. de produccin
' ^ ra \^\[ |P'..':=J5

cd Ya instaladas
escala de produccin
at. especfica al usuario
asistencia tcnica
desarr. nuevos prods.
*. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *.
*. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *. *.
Plazo entrega
Marca
Precio
0 --------1-------1-------1-------1------+------1-------1-------1-------1------- 0
0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5
De 5 (muy fauorable) a 0 (muy desfauorable)
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EL RESURGIMIENTO DE LAS POLITICAS DE COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL EN

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DESAFIOS Y OPORTUNIDADES
Wilson PERES
Jefe, Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnolgico,
CEPAL, Santiago, CHILE
1. INTRODUCCION
Luego de un perodo de casi desaparicin del escenario de polticas en la mayor parte de los pases de
Amrica Latina y el Caribe durante la segunda mitad del decenio de los aos ochenta, las polticas
activas de competitividad industrial han resurgido con fuerza durante los aos noventa. Este fenmeno
ha operado en pases con grandes diferencias respecto a tamao, estructuras econmicas, e incluso
enfoques sobre el alcance que debe tener la intervencin del Estado en la economa. En este sentido,
destacan los programas explcitos de poltica industrial aprobados en Brasil, Mxico y Jamaica en
1996, la continuidad de los esfuerzos iniciados dos aos antes en Colombia, y el aumento del nmero e
intensidad de las medidas adoptadas en esta rea en Chile desde comienzos de la dcada.
Discusiones sobre el alcance que se debe dar a las polticas de competitividad industrial tambin tienen
un lugar destacado en el debate pblico y privado en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Per, Uruguay y
Venezuela. Muy pocos pases de la regin estn fuera de la discusin sobre la necesidad y el alcance
que deben tener las medidas de poltica orientadas a incidir sobre la estructura y dinmica del sector
industrial.
El ocaso de la poltica industrial tradicional a partir de comienzos de los aos ochenta fue consecuencia
de cambios ideolgicos que tendieron a valorizar las acciones del sector privado como agente del
desarrollo, desplazando el papel que tradicionalmente haba cumplido el Estado en la regin. Esto fue
consecuencia, no slo de un cambio ideolgico en la misma direccin que se proces en Estados
Unidos y el Reino Unido desde finales de los aos setenta, sino tambin de manera crucial de los
fracasos de las polticas industriales en adaptarse al nuevo contexto determinado por la revolucin
tecnolgica en curso y la apertura comercial.
Sin embargo, el resurgimiento de las polticas de competitividad industrial no ha significado,
prcticamente en ningn caso, un retorno al pasado. Este renovado inters opera en un contexto
econmico, institucional y de polticas radicalmente diferente del que predominaba hace menos de un
decenio. El propio contenido de la poltica ha cambiado, as como su forma de vincularse con los
agentes productivos.
El objetivo del presente trabajo es precisamente analizar las causas de este nuevo inters, los cambios
respecto a los enfoques ms tradicionales de poltica industrial en la regin y las oportunidades
abiertas por ese resurgimiento. Para ello tendr especialmente en cuenta estudios preparados en el
Proyecto Regional CEPAL/PNUD de Innovacin y Competitividad (RLA/88/039), que reflejan los
principales contenidos de las polticas en curso en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica,
Mxico y Uruguay a mediados de 1996. Asimismo, se incorporarn experiencias de otros pases de la
regin en la medida en que enriquezcan el anlisis.
El nuevo nfasis en las polticas de competitividad industrial en Amrica Latina y el Caribe opera en un
marco que se puede caracterizar por un conjunto relativamente reducido de hechos estilizados.
a. A nivel internacional tiende a haber un progresivo consenso, al menos en el discurso, de que las
polticas industriales, en los casos que se decida llevarlas adelante pese a las recomendaciones de
la teora dominante, deben ser fundamentalmente de tipo horizontal y estar orientadas a "nivelar el
campo de juego" mediante la correccin de fallas de mercado claramente identificadas y el apoyo a
la industria en general a travs de la mejora de la operacin de los mercados para sus factores
productivos. Tales polticas incluyen en particular la prevencin de monopolios, el fortalecimiento de
los derechos de propiedad, mejoras en el acceso a informacin y capacitacin, y la provisin de
infraestructura fsica y, en algunos casos, tecnolgica (OCDE, 1992).
b. El consenso anterior es mucho menos fuerte en la prctica que en el discurso debido a dos tipos
de razones. Por un lado, para muchos gobiernos, incluso de pases desarrollados, es polticamente
inaceptable no estar visiblemente involucrados en temas industriales que afectan negativamente el
nivel de empleo, generalmente en regiones especficas, y en algunos sectores que afectan la
percepcin popular sobre la competitividad y el dinamismo tecnolgico nacional. Por otro, las
lecciones de las economas exitosas del este de Asia perviven, al menos para las posiciones que
consideran que ese xito estuvo fuertemente basado en polticas industriales altamente
intervencionistas. Esas lecciones no han podido ser borradas, pese a cambios importantes en las
polticas de los pases en cuestin en la ltima dcada y al hecho que las mismas se aplicaron en
un contexto internacional que hoy ya no existe.
c. En la regin latinoamericana, por su parte, existe un claro predominio analtico y prctico de las
polticas de alcance macroeconmico orientadas a alcanzar o mantener la estabilidad. Las nuevas
polticas de competitividad industrial no se han definido como una alternativa al enfoque dominante
de poltica macroeconmica, lo que, por otro lado, no podran ser, sino como un complemento para
lograr competitividad y crecimiento a un ritmo que las acciones macroeconmicas no han logrado.
Por otra parte, al menos en el discurso, las polticas de competitividad industrial parten de la
irreversibilidad de los cambios estructurales que han acompaado a la estabilizacin: apertura
comercial, desincorporacin de gran parte de las empresas manufactureras de propiedad estatal,
liderazgo econmico del sector privado y creciente integracin subregional. En este sentido, las
polticas de competitividad industrial han debido adaptarse a un marco general que tiende a
considerarlas, en el mejor de los casos, un mal necesario (De Band, 1994).
d. La dinmica de crecimiento econmico de la regin en los aos noventa ha sido mediocre, pese a
las esperanzas que despertaron los avances en la solucin del problema de la deuda externa a
finales de los aos ochenta. En este contexto, el desempeo del sector industrial ha sido inferior al
del Producto Interno Bruto (PIB) total (2.2 % y 2.9% anual respectivamente en 1990-1994, es decir
antes de la segunda crisis mexicana, segn CEPAL, 1996), lo que ha permitido afirmar que la
industria ha perdido el carcter de motor del crecimiento que tuvo en la etapa de industrializacin
por sustitucin de importaciones (Katz y otros, 1996). El sector industrial tambin ha perdido peso
como generador de empleos y todo indica que en el futuro mediato, a medida que se profundice la
revolucin tecnolgica en curso, esa generacin seguramente ser muy reducida o incluso
negativa, como en los aos recientes.
e. La estructura productiva de la industria ha experimentado cambios importantes en cinco
direcciones: i) fuerte crecimiento de la produccin y las exportaciones de grandes industrias
procesadoras de materias primas e intensivas en capital, tales como petroqumica en Mxico y
Venezuela, siderrgica bsica en Brasil, aceites vegetales en Argentina o celulosa en Chile (Katz y
otros, 1996); ii) auge de las actividades de ensamblaje en zonas francas para la exportacin
f.
g.
h.
(maquiladoras) en el norte de Mxico, Centroamrica y el Caribe; iii) renovado liderazgo de la

industria automotriz dentro de retrocesos bastante generalizados en el resto del complejo
metalmecnico; iv) poco desarrollo de las industrias ms modernas, por ejemplo las
electroelectrnicas, que continan, en la gran mayora de los pases, teniendo presencia slo a
nivel de ensamblaje con bajo contenido nacional de componentes clave, y v) cada del peso
relativo de industrias tradicionales intensivas en mano de obra, tales como textiles, vestimenta y
calzado. Estos cambios han llevado a que las polticas de competitividad industrial consideren de
facto a (i) y (ii) como reas con ventajas competitivas manifiestas, a (iii) como un sector merecedor
de un tratamiento de poltica especial, a (iv) como sectores a ser apoyados al menos a nivel del
discurso, y a (v) como actividades que deben ser rescatadas debido al impacto social que tendra
su cada.
La industria de la regin ha aumentado su competitividad internacional en trminos de
exportaciones y est aprendiendo a operar en un mercado abierto y extremadamente dinmico. Sin
embargo, esta mejora se concentra en un conjunto relativamente reducido de empresas,
generalmente grandes, que han adaptado eficientemente sus estrategias a la nueva realidad. Los
niveles de productividad de la regin siguen estando muy por debajo de la frontera internacional y
su dinmica no permite suponer que esta brecha se est cerrando (Ramos, 1996). Esta
concentracin del progreso tcnico y sus frutos ha aumentado el dualismo de la estructura
productiva, as como la demanda por polticas que encaren la manera de integrar a las pequeas
empresas en la dinmica del sector moderno.
Si bien existen pocos estudios sobre los cambios en la estructura de agentes industriales, todo
indica que se ha reforzado el liderazgo de las filiales de empresas transnacionales en los sectores
productores de bienes de consumo duradero y no duradero moderno, y de grandes grupos de
capital privado nacional en los sectores productores de insumos de uso generalizado y bienes de
consumo tradicional intensivos en capital. La privatizacin de empresas del Estado alter slo
marginalmente esta estructura, debido al poco peso relativo de las mismas y a que sus
compradores fueron, tanto empresas nacionales como extranjeras, aunque con diferente
intensidad segn los pases. El fortalecimiento de los grupos de capital nacional es manifiesto en el
dinamismo con el que han encarado alianzas o "joint- ventures" con empresas extranjeras y su
incipiente internacionalizacin mediante inversiones directas en el exterior, primero en Amrica
Latina y luego en Estados Unidos y Europa occidental. Las empresas pequeas y medianas
continan en sus reas tradicionales (bienes de consumo masivo de baja intensidad de capital),
aunque sufriendo el creciente embate de la competencia externa.
El Estado ha desincorporado gran parte de sus actividades manufactureras, pero contina siendo,
pese a la reduccin de su tamao, el principal agente econmico en la regin. La debilidad que se
le suele atribuir es fruto, ms de la derrota ideolgica de las posiciones estatistas y de la prdida
de personal calificado debido a su poltica salarial, que de una significativa reduccin de su
capacidad para captar ingresos por va de impuestos y tarifas, utilizar su poder de compra a nivel
nacional y local, y manejar las mayores empresas de la regin (PETROBRS en Brasil, PEMEX en
Mxico, PDVSA en Venezuela, ECOPETROL en Colombia y CODELCO en Chile, por ejemplo).
El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial se ha dado en este cuadro y ha respondido

en buena parte al mismo. Pero, ms all de esos determinantes generales, esta poltica ha respondido
fundamentalmente a demandas de dimensin nacional, para cuya comprensin es imprescindible
analizar las dinmicas a nivel de pas en un conjunto amplio de los mismos, capaz de recoger, dentro
de lo posible, la diversidad de la regin.
2. LAS POLITICAS RECIENTES
Haciendo abstraccin de muchas caractersticas particulares, las iniciativas de polticas de
competitividad industrial en los siete pases de Amrica Latina y el Caribe que se incluyen en el
presente anlisis, se pueden agrupar en tres grandes conjuntos. En cada uno de esos grupos, hay
caractersticas y formas de encarar el diseo de las polticas bastante similares, pese a las grandes
diferencias entre los pases involucrados.
Un primer grupo est constituido por pases en los que se ha aprobado un diseo de poltica formal,
que se integra en una estrategia de industrializacin explcita y es parte de una estrategia general de
desarrollo econmico. Este grupo, formado por Brasil, Mxico y Jamaica, es el que recupera ms
cabalmente el contenido tradicional de la poltica industrial en la regin, pese a las grandes diferencias
substantivas con los planteamientos del pasado; lo que no es de extraar teniendo en cuenta que en
los tres pases hay una larga tradicin de diseo de tales polticas.
Los contenidos de los documentos globales de poltica dados a conocer en 1996 son reveladores del
alcance del enfoque que comparten los pases de este grupo: Poltica Industrial, Tecnolgica y de
Comercio Exterior en Brasil, Programa de Poltica Industrial y Comercio Exterior en Mxico, y National
Industrial Policy en Jamaica. En este grupo, las polticas dominantes son de alcance horizontal, es
decir que no discriminan entre sectores, aunque en todos los casos se incluyen consideraciones, no
siempre precisas, sobre polticas de dimensin vertical, es decir sectorial, como es el caso del apoyo a
los conglomerados industriales en Mxico o las actividades estratgicas con ventajas competitivas
reveladas en Jamaica. Dentro de este conjunto el elemento ms novedoso ha sido el reconocimiento,
por la poltica mexicana, de la importancia de articular cadenas productivas que haban sido
negativamente afectadas por la apertura comercial, pese a los beneficios que sta trajo en materia de
productividad y calidad de la industria en su conjunto.
El segundo grupo est conformado bsicamente por los pases del Grupo Andino (GRAN) y de Amrica
Central, donde progresivamente tienden a consolidarse enfoques de poltica de competitividad
industrial (o ms bien de competitividad en general) basados directa o indirectamente en la
metodologa de La Ventaja Competitiva de las Naciones (Porter, 1990).
Un ejemplo destacado de polticas derivadas de ese enfoque en el rea andina es el que se desarrolla
en Colombia desde mediados de 1994. En este enfoque, el centro de la estrategia no es tanto una
visin del desarrollo industrial, como la bsqueda del aumento de la competitividad de sectores
productivos industriales, primarios y de servicios a partir de la creacin de ventajas competitivas a nivel
de grupos de actividades ("clusters"), con concrecin a nivel regional o local. En este sentido, destacan
las propuestas para el aumento de la competitividad de actividades centradas en cinco ciudades
colombianas (Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena y Medelln), en Arequipa (Per) o en Santa
Cruz de la Sierra (Bolivia), as como propuestas sectoriales ms tradicionales orientadas a actividades
tales como textil y vestimenta, imprenta y editorial, qumica y petroqumica, turismo y agroindustrias.
Parte importante de los enfoques recientes de poltica en los pases andinos est basada, aunque sea
por oposicin, en los planteamientos de una empresa consultora vinculada a Michael Porter, Monitor
Company, que ha desarrollado desde 1992, propuestas para aumentar la competitividad empresarial en
Colombia, Per, Bolivia y Venezuela. El centro de esas propuestas radica en sensibilizar a los agentes
econmicos y polticos sobre la necesidad de desarrollar ventajas competitivas a partir de acciones que
resulten de una visin de la competitividad que sea compartida por los sectores pblico y privado.
A partir de esto, se plantean acciones, muchas veces muy precisas, a nivel del desarrollo de factores
productivos, aumento de la articulacin al interior de los "clusters" sectoriales, mejora de las
condiciones de la demanda interna y fortalecimiento de la estrategia y rivalidad entre competidores.
Aunque no siempre aceptadas y pocas veces implementadas, las propuestas de Monitor han jugado un
papel importante en la sensibilizacin de amplios sectores empresariales en los pases mencionados y
han abierto un espacio para las polticas de competitividad en gobiernos tan dismiles respecto a sus
aproximaciones a la intervencin estatal como los de los presidentes Samper en Colombia y Fujimori
en el Per. Por otra parte, su principal carencia ha sido una sobreestimacin de la capacidad de
implementacin de los gobiernos, incluso de polticas y acciones relativamente sencillas y de bajo
costo.
En el Istmo Centroamericano, enfoques similares han tenido importante presencia a partir de los
resultados del proyecto desarrollado por la Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica y
Panam (FEDEPRICAP), con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la
competitividad de cadenas productivas en esa regin (FEDEPRICAP, 1994). Teniendo en cuenta esos
resultados, a partir del impulso de las cmaras industriales se elabor una Agenda para la
Modernizacin Industrial en Centroamrica, que se articula a partir de instrumentos que buscan
aumentar la acumulacin, la eficiencia en la asignacin de los recursos, la productividad y la
complementacin entre empresas (CEPAL y ONUDI, 1996). Ms all del nivel de propuestas, la
Estrategia para la Modernizacin Industrial en Costa Rica de septiembre de 1994 instrumenta
compromisos de accin para aumentar la competitividad empresarial, los que tienen un alcance, tanto
horizontal, como sectorial. En esta estrategia, es manifiesta la intencin de combinar una perspectiva
global que permita alcanzar "ventajas competitivas dinmicas" con acciones concretas con impacto en
el "diamante competitivo" de cadenas industriales especficas (MEIC-MICIT, 1996).
Finalmente, un tercer grupo de pases (Chile, Argentina y Uruguay, por ejemplo) est analizando e
implementando medidas para aumentar la competitividad empresarial sin partir de una visin global de
poltica industrial o de anlisis competitivo, prestando especial atencin al diseo de instrumentos con
impacto casi estrictamente horizontal. Este tipo de acciones progresivamente tienden a centrarse en el
apoyo a la demanda empresarial en materia tecnolgica y de capacitacin, el que tiende a proveerse
cada vez ms mediante el accionar de instituciones intermedias de la sociedad civil. En una etapa ms
avanzada, como es el caso de Chile, las polticas buscan crecientemente, por lo menos a nivel del
discurso, la generacin de un ambiente o "atmsfera" industrial conducente al desarrollo de la
asociatividad mediante la creacin de "redes locales de innovadores" (Bianchi y Bellini 1991, Dini,
1995).
En estos pases, las acciones de tipo sectoriales tienden a dejarse de lado, excepto en casos
especiales de actividades con serios problemas para llevar adelante sus procesos de reestructuracin
en el contexto ms abierto generado por los procesos de integracin subregional. En estos casos, la
poltica "sectorial" es en realidad el resultado de la focalizacin de instrumentos ya existentes en reas
geogrficas especialmente afectadas por la dinmica sectorial en cuestin.
3. VISION ANALITICA
Una primera visin de conjunto de las polticas que se analizan en este libro muestra un claro
predominio de polticas que buscan acelerar el funcionamiento de los mercados (accelerative industry
policies, Ferguson y Ferguson, 1994) sobre aqullas que tratan de retardarlo. Es decir, que las polticas
en curso son progresivas, en tanto su objetivo no es evitar el cambio estructural y tecnolgico sino
encontrar mecanismos para que el mismo opere de la manera ms rpida y eficiente posible. Esto es
importante pues el resurgimiento de las polticas de competitividad industrial podra haber ido
acompaado de un intento de frenar el cambio o al menos hacerlo ms lento, lo que no parece ser lo
predominante ni siquiera en pases como Colombia y Mxico, donde las polticas de competitividad
industrial en curso difieren marcadamente de las de los gobiernos previos de comienzos de los aos
noventa.
Esta supervivencia de la percepcin que el Estado puede, a travs de sus polticas, acelerar y reducir
los costos del proceso de cambio -al hacerlo ms eficiente- no era obvia hace un quinquenio, cuando
todo indicaba que polticas neutras, es decir que slo buscaran mejorar el funcionamiento de los
mercados, seran las dominantes. Las polticas ms tpicas de un enfoque tipo "laissez faire" (defensa
de la competencia, asignacin clara de derechos de propiedad intangible, reduccin de costos de
transaccin) han jugado un papel menor frente a las polticas orientadas a sustituir o corregir
mecanismos de mercado para acelerar el cambio (fomento a las exportaciones, difusin de tecnologa,
desarrollo de recursos humanos, modernizacin de las pequeas empresas). Pero, el rechazo a un real
"laissez faire" no ha implicado volver a aceptar un intervencionismo con planificacin industrial como el
que prevaleci en la regin hasta finales de los aos setenta.
En una perspectiva ms general, se pueden identificar diversas tendencias subyacentes en las polticas
de los tres grupos de enfoques de poltica analizados anteriormente.
a. El nfasis de las polticas ha pasado de buscar la creacin de nuevos sectores productivos a lograr
mayor eficiencia en los sectores ya existentes en cada pas, es decir que han sido mucho ms
polticas de competitividad industrial que polticas industriales en el sentido tradicional del trmino.
b. Estrechamente vinculado al punto anterior y al creciente peso de las industrias procesadoras de
materias primas ya mencionado, las polticas han tendido a privilegiar la consolidacin del patrn
de ventajas comparativas existentes, ms que la creacin de nuevas ventajas competitivas. Si bien
en muchos pases la frase "transformar las ventajas comparativas en ventajas competitivas" ha
c.
d.
e.
permeado el discurso empresarial y poltico, en los hechos la concentracin de la atencin en el

aumento de la eficiencia de lo existente (o sobreviviente al ajuste) la ha relegado a un segundo
plano.
Pese a la importancia de las definiciones explcitas de poltica que han enunciado los pases de la
regin, el contenido, la forma y la dimensin temporal (timing) de las grandes polticas de la dcada
(estabilizacin, apertura comercial, privatizacin y negociacin de acuerdos comerciales,
incluyendo los de la Organizacin Mundial del Comercio, OMC) han determinado el alcance de las
polticas de competitividad industrial y, ms importante aun, la propia estructura y dinmica
industrial. Estas polticas de cambio estructural han sido de hecho polticas de competitividad
industrial implcitas, la mayor parte de las veces con claro alcance sectorial. En este sentido, en
algunos pases lo que se ha denominado anteriormente resurgimiento de las polticas de
competitividad industrial ha sido en parte importante el resurgimiento de las polticas explcitas una
vez aceptado el marco establecido por las polticas implcitas anteriores.
Los procesos de integracin regional han jugado un papel paradjico en las definiciones de poltica.
Si bien la apertura a mercados mayores ha aumentado las presiones competitivas y, por lo tanto,
ha mejorado la eficiencia de los mecanismos de mercado, tambin ha dado nueva fuerza a los
planteamientos sectoriales al menos en dos mbitos. Por un lado, ha forzado a gobiernos con poca
vocacin intervencionista, como por ejemplo el de Chile, a enfrentar la dimensin sectorial debido a
la heterogeneidad de los impactos de la integracin sobre las distintas regiones del pas. Por otro,
como ya se comenz a percibir al negociarse el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLC-AN), ese tipo de negociaciones internacionales se concreta a nivel sectorial y de producto, lo
que obliga a reintroducir la dimensin sectorial aun por gobiernos que no quisieran que sus
polticas discriminaran entre industrias. Incluso una tendencia como la que llevaba hacia aranceles
uniformes en algunos pases de la regin, se ha visto revertida, al menos en el mediano plazo,
debido a concesiones recprocas o unilaterales entre pases que negocian acuerdos comerciales.
En materia de instrumentos de poltica, existe una fuerte concentracin en la regin en cuatro tipos:
fomento a las exportaciones (claramente, los ms importantes), apoyo a la innovacin y difusin de
tecnologa, desarrollo de los recursos humanos, y fomento a pequeas y medianas empresas. A
nivel ms incipiente, tienden a generalizarse planteamientos sobre polticas de desregulacin o de
simplificacin de trmites, que buscan disminuir costos de la administracin pblica que inciden
negativamente en la competitividad de las empresas, siendo as un componente significativo de lo
que se ha denominado "costo pas".
La uniformidad de perspectivas e instrumentos, an en pases tan dismiles como Brasil y Costa Rica o
Mxico y Jamaica abre dos interrogantes. La primera, respecto hasta qu punto esa uniformidad es
fruto de una exitosa transferencia internacional de experiencias de poltica o de la copia, a partir de
lecturas rpidas, de un conjunto de instrumentos generalmente aceptados en la literatura
especializada. La segunda, relativa a en qu medida la apertura de las economas y la globalizacin de
algunos mercados claves han reducido la importancia de diferencias estructurales, tales como el
tamao del mercado interno. Posiblemente, la respuesta adecuada (aunque optimista) sea que los
cambios estructurales efectivamente han puesto en competencia en el mercado mundial a unidades
econmicas y regiones antes separadas por fronteras que les daba acceso privilegiado a sus mercados
nacionales y que eso ha permitido que las experiencias de polticas transmitidas por organismos y
empresas de consultora internacionales puedan ser razonablemente imitadas.
Lo anterior explica, en buena parte, por qu, en el diseo de las poltica en vigor, se encuentran pocos
instrumentos que se pueden calificar como nuevos. La transferencia de experiencias hace que
rpidamente se conozcan las innovaciones sobre este particular y que tienda a generarse un sentido
comn de lo que es un paquete de instrumentos modernos y viables. Entre las pocas excepciones a
este cuadro, se pueden mencionar los nuevos Proyectos de Fomento a la Asociatividad de Pequeas
Empresas (PROFOS) que se han instrumentado en Chile a partir de 1991.
a. La descentralizacin de las polticas industriales avanza, en particular en los pases ms grandes.
Ello se manifiesta tanto en la competencia por atraer inversiones entre los principales estados en
Brasil, como en los esfuerzos de diseo de programas de desarrollo estatales o regionales en
Mxico y Colombia. Incluso en pases ms pequeos, la dimensin regional de las polticas tiene
cada vez mayor peso. La competencia por inversiones se ha dado principalmente mediante tres
mecanismos: la concesin de incentivos fiscales, el establecimiento de marcos normativos que
b.
c.
d.
e.
generen ambientes econmicos e institucionales competitivos y/o el desarrollo de factores

productivos que apoyen la competitividad empresarial. Los efectos de esas polticas locales an no
han sido evaluados, pero es claro que existe la posibilidad que las mismas deriven en juegos de
suma negativa o positiva. Es de esperar que la competencia va incentivos ("guerra fiscal") implique
juegos del primer tipo y la competencia en base a normas o a la creacin de factores productivos
d lugar a juegos del segundo tipo (Oman, 1996).
En contrapartida al nfasis en algunos grupos de instrumentos, otros han perdido presencia y,
sobre todo, aceptacin. Tal es el caso de los crditos subsidiados, los estmulos fiscales directos
(aunque an se utilizan, por ejemplo, para apoyar la investigacin tecnolgica en Brasil, y la
capacitacin de mano de obra y la apertura de nuevos mercados o nuevas exportaciones en Chile),
el manejo altamente discrecional de mecanismos arancelarios y paraarancelarios (pese a la
experiencia argentina y brasilea de permanente readecuacin de los mismos en el proceso de
implementacin del Mercado Comn del Sur, MERCOSUR) y compras del sector pblico (pese a
su retorno explcito en la poltica aprobada por Mxico en 1996).
Por otra parte, se constata un incipiente desarrollo de las polticas de fortalecimiento de la
competencia en el mercado interno -las que, con pocas excepciones, an son ms una realidad a
nivel legal que de implementacin- y proteccin del medio ambiente -que continan siendo ms
objeto de discurso que de accin-. La eliminacin de la discriminacin por gnero a nivel de
oportunidades en la industria pocas veces alcanza incluso ese nivel del discurso.
Las polticas de alcance sectorial continan en una posicin ambigua, pues los pases an dudan
cmo encararlas, pese a su creciente aceptacin en el discurso (conglomerados industriales en
Mxico, grupos lderes de actividad en Venezuela, acuerdos sectoriales en Colombia). Este ha sido
el grupo de polticas ms duramente golpeado al eliminarse la proteccin comercial y los estmulos
fiscales directos. Estas polticas tienden a manifestarse de dos maneras: el sector como foco de
atraccin de instrumentos horizontales preexistentes, como en el caso de la reestructuracin de la
minera del carbn en Chile, u objeto de polticas ad hoc definidas como excepcin a la regla
general debido a su importancia econmica o poltica, como es el caso de la industria automotriz en
la mayora de los pases productores de la regin. En resumen, ni en Amrica Latina, ni en el
Caribe (como lo muestra Jamaica), ni en el resto del mundo (De Band, 1994), se sabe como hacer
targeting industrial sin proteccin y subsidios directos.
Finalmente es necesario constatar que, pese a avances en la focalizacin de la atencin de las
polticas, stas an tienden a parecer como respuestas a largas listas de condiciones necesarias
para alcanzar la competitividad. Esto dificulta sensiblemente la labor de los decisores de poltica y,
como se sealara en un trabajo anterior (Peres, 1994), el mejor aporte que los analistas de poltica
y los agentes econmicos podran realizar para mejorar el diseo de las mismas, sera avanzar
desde la conceptualizacin de muchas condiciones necesarias a unas pocas condiciones que se
consideren suficientes para alcanzar la competitividad.
4. LAS FALLAS DE IMPLEMENTACION

El anlisis anterior muestra que los pases de la regin han avanzado significativamente en su
capacidad de diseo de polticas adaptndolo a las nuevas situaciones del escenario internacional; sin
embargo, la capacidad de implementacin de esas polticas an es baja, como lo muestran las
continuas referencias a programas no implementados o con impacto insignificante pese a sus
ambiciosos objetivos.
Esa limitada capacidad de implementacin, que se ha transformado en un real cuello de botella para
aumentar el impacto de las polticas de competitividad industrial en la regin, se debe a un conjunto de
causas que se combinan para producir ese resultado.
a. El principal problema es la separacin entre diseo e implementacin que caracteriza la situacin
en gran parte de los pases. Esta separacin tiene al menos dos dimensiones. Por un lado, al
interior de los gobiernos no siempre los organismos decisores de poltica o planificadores, segn
los casos, pertenecen a los ministerios que deben aplicar los instrumentos. Esto es especialmente
claro en los casos de las polticas arancelarias, de estmulos fiscales o de financiamiento a la
industria o a las exportaciones, que tienden a estar en la rbita legal de los ministerios de hacienda,
mientras que el diseo de la poltica correspondiente radica en los ministerios de industria o
similares. De ah, la ambigedad de muchas declaraciones de polticas que parecen ms bien
enunciados de proyectos de investigacin. Problemas similares de falta de coordinacin y rivalidad

burocrtica surgen tambin en otras reas, tales como ciencia y tecnologa, negociaciones
econmicas internacionales y polticas de competencia.
Ms all de la ineficiencia administrativa causada por esos conflictos, su mayor costo es que la
bsqueda del equilibrio entre objetivos y restricciones slo se produce ex post. Esto permite que las
entidades decisoras pueden presentar objetivos sumamente ambiciosos (por ejemplo, insertarse
competitivamente en el mercado mundial) al tiempo que las restricciones que enfrentan las
entidades que implementan autorizan slo niveles insignificantes de gasto para alcanzarlos. Este
problema se manifiesta claramente en el diseo de polticas que tienen muchos objetivos, pero
carecen de metas, como es frecuente en la regin.
b. Las fallas institucionales en la implementacin de las polticas se derivan tambin en parte
importante de la falta de un operador de las mismas, es decir, una entidad (no necesariamente un
organismo del Estado) con capacidad de liderazgo. Muchas veces, en la regin se ha
sobreestimado la importancia de determinantes sistmicos o estructurales, dejando de lado el
papel de personas o instituciones lderes. Avanzar en la implementacin implicar reconocer y
fomentar la consolidacin de instituciones y personas con capacidad formal y real de tomar
decisiones y utilizar los instrumentos adecuados, y fundamentalmente con voluntad poltica.
c. Adicionalmente, implementar es siempre ms complejo y ms difcil que disear, adems de que,
obviamente, es ms costoso. La mayor complejidad se deriva de que es principalmente durante la
implementacin que se deben enfrentar los problemas derivados de la incertidumbre, carencias de
informacin y los propios lmites de la racionalidad del implementador. Por ello, es relativamente
fcil "elegir ganadores" a nivel del diseo de polticas y extremadamente difcil concretar esa
seleccin en el uso de instrumentos especficos. Esa complejidad es particularmente difcil de
manejar en un contexto en el que los aparatos estatales a cargo de las polticas han perdido parte
importante de su capacidad tcnica luego de ms de una dcada de reducciones presupuestales.
d. Los avances en materia de transferencia de experiencias exitosas de diseo de polticas muy rara
vez pueden extenderse a la transferencia de experiencias de desarrollo institucional,
imprescindibles para la implementacin. Aunque es posible copiar una poltica exitosa, es
imposible copiar el aprendizaje institucional que permite llevarla adelante. Incluso a nivel de un
mismo pas, muchas veces es difcil replicar experiencias exitosas para permitir su "masificacin",
es decir para que tengan impacto sobre algo ms que unas decenas de empresas.
En una perspectiva ms general, las fallas de implementacin se pueden interpretar como problemas
de gobernabilidad (governance) de una economa, es decir de las modalidades con las que se ejerce el
poder en la administracin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo. La
implementacin, al igual que la gobernabilidad, est determinada por diversos factores entre los que
destacan el grado de acuerdo con que cuentan las polticas, la claridad, transparencia y equilibrio de
las reglas de juego, la calidad de las acciones del gobierno, y la responsabilidad y rendicin de cuentas
(Lahera, 1996). En el caso particular de las polticas de competitividad industrial se puede considerar
que la falta de acuerdo en las polticas, la imprecisin de las reglas de juego y la ausencia de prcticas
de evaluacin de impacto deterioran la calidad de las acciones pblicas.
En este campo, los mayores avances se han realizado en materia de lograr acuerdos entre los sectores
pblicos y privados para el diseo de polticas. Estos acuerdos, se han alcanzado a partir de diferentes
arreglos institucionales, entre los que destacan los dos siguientes.
Por un lado, mecanismos de negociacin directa entre cmaras empresariales (generalmente del
mximo nivel o cpula) y organismos pblicos a cargo de la poltica de competitividad industrial. Dos
ejemplos recientes son la colaboracin entre la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI)
y la Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) en la
elaboracin del Programa de Poltica Industrial y Comercio Exterior de mayo de 1996, y la cooperacin
entre el Ministerio de Fomento y la Confederacin Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA) en el
diseo de Nuevos Lineamientos para una Estrategia Industrial Concertada, presentados en junio del
mismo ao. An es prematuro para evaluar el impacto de estos procesos de colaboracin sobre la
implementacin de polticas, pero es evidente que el dilogo ha permitido que el sector privado -o al
menos una parte de l, las grandes empresas- sienta y manifieste como propio un diseo de poltica
que en el pasado habra sido considerado como estatal y ajeno.
Otro mecanismo que se ha utilizado para la generacin de acuerdos ha sido la creacin de instancias
formales, consejos o foros, de concertacin de polticas. Esas instancias tienen diferentes arreglos
institucionales, pero siempre responden a la necesidad de generar un espacio para la negociacin en
temas de competitividad, especialmente en el sector industrial. Ejemplos de esas instancias, que se
han desarrollado a partir de 1992, son las cmaras sectoriales en Brasil, el Consejo Superior de
Concertacin de la Poltica Industrial en Costa Rica, el Consejo Nacional de Competitividad en
Colombia y el Foro de Desarrollo Productivo de Chile, e iniciativas en curso como las de crear el Foro
de la Produccin, Productividad y Calidad en Bolivia y el Consejo de Desarrollo Industrial en Venezuela
o implementar el Consejo Nacional de Productividad y Competitividad en el Ecuador.
Una breve revisin de las experiencias de estos foros muestra la diversidad de condiciones que debe
enfrentar la implementacin de polticas en la regin. Los foros difieren en sus funciones, su insercin
institucional, su composicin y la representatividad de sus miembros. Sus funciones pueden ser las de
un organismo asesor, como en Chile o Colombia, o las de un organismo ms orientado a la decisin,
como en el caso de las cmaras sectoriales en Brasil. Naturalmente, en el primer caso sus integrantes
pueden ser personas sin representacin formal de organizaciones empresariales y sindicales, mientras
que en el segundo esa representatividad es esencial, pues los acuerdos alcanzados deben
comprometer a los miembros de esas organizaciones.
Aun cuando los foros puedan tener funciones similares en diferentes pases, su insercin institucional y
su propia composicin vara. As, por ejemplo, en Chile, el Foro de Desarrollo Productivo est en la
rbita de un ministerio sectorial, mientras que el Consejo Nacional de la Competitividad de Colombia
est integrado a la Presidencia de la Repblica. La composicin de los foros siempre incluye como
actores principales a los sectores pblico y empresarial, mientras que la participacin sindical vara
notablemente (desde una gran actividad en las cmaras brasileas hasta una participacin
frecuentemente renegociada en Chile), mientras que la presencia del sector acadmico (universidades)
slo est formalizada en Colombia.
Si bien todava es sumamente difcil extraer lecciones generales de la experiencia de los foros, los
empresarios tienden a considerarlos, al menos, como adecuados canales de comunicacin con las
autoridades y buenas fuentes de informacin. Adicionalmente, los mecanismos de concertacin han
promovido la idea de que las polticas de competitividad industrial deben tener una perspectiva de largo
plazo (ms all de la duracin de una administracin), lo que es manifiesto en el desarrollo de la Visin
2020 impulsada por la Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos
(CONCAMIN) o la Estrategia 2025 analizada en el seno del Consejo Nacional de Competitividad de
Colombia.
Desde el punto de vista organizativo es posible indicar que parece ser ms eficiente contar con
organismos relativamente pequeos (que pueden convocar a comits de trabajo para realizar tareas
especficas) a fin de que puedan reunirse con relativa frecuencia, tengan misiones claramente definidas
y acotadas en el tiempo, y que estn en la esfera del ms alto nivel decisorio posible. Este ltimo punto
permite evitar que el foro sea visto como una iniciativa que favorece las acciones de un ministerio en
particular. Respecto a la integracin de los sectores acadmico y laboral, son pertinentes dos
apreciaciones. Por un lado, la incorporacin de los intelectuales ha mostrado ser funcional para un
organismo que necesariamente debe comparar experiencias, abstraer conclusiones y redactar
documentos. Por otro, la participacin laboral si bien es imprescindible para actuar en materia de
competitividad, ha enfrentado dos tipos de problemas: la escasez de representantes con capacidad
tcnica y la dificultad para mantener, en momentos de conflicto (por ejemplo, en materia salarial), su
participacin en un espacio compartido con representantes patronales. Finalmente, la conveniencia que
los foros tengan carcter asesor o capacidad de decisin depende estrictamente de la disposicin y la
factibilidad que tengan los diferentes estados nacionales de ceder una cuota de su poder, aunque es
claro que darles facultades de decisin impulsa al sector privado a asumir una corresponsabilidad en la
gestin de polticas.
Una referencia final sobre las fuerzas motrices detrs de estos foros es til para comprender sus
verdaderos alcances y dimensiones. Mientras en Colombia el motor de la creacin del Consejo
Nacional de Competitividad fue el sector privado, en particular las grandes empresas, las cmaras
sectoriales en Brasil respondieron a iniciativas gubernamentales inmediatamente secundadas por
sectores empresariales y sindicales fuertemente proactivos. Por su parte, en el Foro de Desarrollo

Productivo de Chile la fuerza inicial y permanente ha sido el Estado, el que tiene dificultades para
conseguir una presencia laboral estable y una participacin empresarial espontnea.
Pese al avance que ha implicado el accionar de los foros para precisar el diseo de las polticas de
competitividad industrial, parece claro que los acuerdos necesarios para el diseo de polticas no son
siempre suficientes para su implementacin. La presuncin, no rara en la regin, de que las polticas no
siempre sern implementadas facilita lograr acuerdos a nivel del discurso, que slo comprometen
mnimamente en materia de operacin. Es aplicada la conocida regla de gestin de que una manera de
quasi resolver conflictos es por la va de acuerdos no operativos que difieren en el tiempo decisiones
operativas que s son conflictivas.
Este es el real lmite que enfrentan polticas de competitividad industrial demasiado amplias que
buscan exageradamente acuerdos aunque no sean operativos. Numerosas renegociaciones de los
acuerdos son entonces la regla ms que la excepcin.
Las instancias de concertacin de polticas han operado plenamente como fuente de legitimidad de las
mismas y, al menos parcialmente, como mecanismo para aumentar su eficiencia. Esta combinacin de
legitimidad y eficiencia es su aporte fundamental para la implementacin de polticas y, por lo tanto,
para la gobernabilidad econmica. En realidad, han apoyado un proceso de sustitucin de la
racionalidad substantiva de las decisiones, muy difcil de alcanzar por las condiciones de dinamismo e
incertidumbre analizadas anteriormente, por la racionalidad de procedimientos. El aplicar un
mecanismo "correcto" de decisin aparece pues como un facilitador para llegar a una decisin
"correcta" y, por lo tanto, implementable. Esta lgica puede no ser impecable, pero parece ser eficaz.
Otra dimensin de la racionalidad de procedimientos que tiende a generalizarse es la vinculada a la
descentralizacin de las polticas de competitividad industrial para restituir poderes a los niveles de
estados, provincias o municipios. En este caso tambin, la "correccin" de las decisiones surge no
tanto de su contenido, sino del hecho que sus agentes o beneficiarios directos han participado en la
misma. Hay razones de fondo para promover que las polticas de competitividad industrial dejen de
tener una dimensin exclusivamente nacional y sean verdaderas polticas descentralizadas como, por
ejemplo, la necesidad de adaptarse a un nuevo patrn de comercio internacional potenciando un
conjunto diferente de ventajas comparativas que en el pasado, o poder conceder subsidios regionales
aceptables en trminos de la OMC. Sin embargo, el potencial impacto de la descentralizacin sobre la
legitimidad y la eficacia de las polticas, en el sentido usado anteriormente, no debe ser subestimado.
Esta puede no ser la aproximacin ideal al tema, pero de todos modos implica un avance substantivo
respecto a visiones del pasado para las que la descentralizacin industrial (o incluso la mera
desconcentracin sin real transferencia de poder) no era ms que una manera de corregir o aminorar
los males de una excesiva concentracin econmica en los polos de desarrollo.
La posibilidad de avanzar en materia de implementacin permitida por la concertacin y la
descentralizacin de polticas se puede combinar eficazmente con otra caracterstica que
progresivamente van adquiriendo las polticas en la regin: el hecho de haber pasado de ser
componentes de planes o programas en sentido estricto a ser partes de efectivas agendas de trabajo.
Tales agendas fijan lneas estratgicas y abren la posibilidad de utilizar lneas de accin e instrumentos
-algunos de los cuales ni siquiera son enunciados en los documentos de poltica- que se irn definiendo
en la implementacin mediante negociacin e incluso, a veces, a nivel descentralizado. Las polticas de
competitividad industrial de Brasil y Mxico de 1996 pueden ser adecuadamente definidas como
agendas de trabajo, y as tienden a considerarlas sus autores pblicos y privados.
5. AVANCES, RETROCESOS Y OPORTUNIDADES
El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial en los aos noventa es un claro avance
respecto a la situacin previa en que se consideraba que la pura operacin de los mecanismos de
mercado, construidos a partir de los grandes y necesarios cambios estructurales de los aos ochenta,
seran suficientes para asegurar crecimiento econmico e incluso creciente equidad.
En ltima instancia las polticas de competitividad retornaron con fuerza a lo largo de gran parte de
Amrica Latina y el Caribe debido a que el contexto dominado por el "laissez faire" no cumpli con las
expectativas que abri, o al menos no las cumpli con la rapidez que, quiz ingenuamente, se
esperaba. En este sentido, no se haba incorporado una de las lecciones ms importantes de la
experiencia de Chile: el largo perodo de aprendizaje empresarial e institucional que demanda obtener
resultados en materia de crecimiento y empleo luego de iniciados los procesos de cambio estructural.
Por su parte, el programa de Mxico de 1996 indica con claridad cmo es posible realizar cambios
importantes en materia de poltica industrial manteniendo un marco de poltica macroeconmica
fuertemente ortodoxo. La realidad ha demostrado que era falsa la apreciacin que, dada la poltica
macroeconmica, haba un slo enfoque de estrategia industrial posible.
El fortalecimiento de las polticas de competitividad tambin en Chile merece una consideracin
especial. En este caso, las polticas no surgen por reaccin a un lento crecimiento, sino por la
percepcin del Estado de que los factores que han impulsado el crecimiento en el ltimo decenio no
son reproducibles en el futuro y, en algunos casos, tienden a agotarse. Entre las fuerzas difciles de
replicar estn todas las que tienen efecto por una sola vez, como por ejemplo abrir la economa desde
una posicin previa de extremo proteccionismo o desarrollar un proceso radical y rpido de
privatizaciones. Entre las que tienden a agotarse, destacan la posibilidad de mantener en el largo plazo
un tipo de cambio fuertemente subvaluado, con su concomitante de bajos salarios reales. El gobierno
ha decidido entonces implementar polticas de competitividad en las reas de tecnologa y desarrollo
de los recursos humanos para acelerar el pasaje a una situacin en la que las ventajas competitivas del
pas sean ms slidas que las derivadas de la relativa abundancia de mano de obra barata y recursos
naturales. Por su parte, la poltica de fomento a las exportaciones es ms bien resultado de la
continuidad del convencimiento presente desde finales de los aos setenta de que los nuevos
mercados externos, en particular para productos no tradicionales, no estn abiertos, sino que se abren
conjugando esfuerzos empresariales y apoyo gubernamental (Macario, 1996). En resumen, la
experiencia de Chile en los aos noventa muestra con claridad que el xito en el cambio estructural no
slo no hace superfluas a las polticas de competitividad industrial, sino que, por el contrario, las hace
necesarias para sostener ese mismo xito en el largo plazo.
El punto ms dbil en materia de diseo contina siendo poder compatibilizar el nuevo contexto de
poltica con la voluntad de varios pases de la regin de desarrollar polticas sectoriales. Si bien es
difcil imaginar, a mediano plazo, un escenario en el que volvieran a concebirse programas sectoriales
integrales con objetivos, metas, lneas de accin y recursos precisos, es posible avanzar, si se
incorpora de manera explcita en el diseo de poltica el hecho que las acciones horizontales tienen
impactos sectoriales ex post heterogneos, pues no todos los sectores productivos necesitan con
intensidad similar nuevas tecnologas o recursos humanos calificados. Entonces, el propio diseo de
los instrumentos de alcance horizontal puede incorporar una evaluacin ex ante de su potencial
impacto sectorial o, a la inversa, se pueden disear esos instrumentos con el objetivo de apoyar
sectores que los utilizan con ms intensidad.
Como se seal en la introduccin, es importante resaltar que las polticas de competitividad, si bien se
fortalecen al no obtenerse resultados rpidos del cambio estructural, no buscan que ste d marcha
atrs e incluso no persiguen que su ritmo se haga ms lento. Pese a lo anterior ha habido una fuerte
tendencia a subordinar temporal y jerrquicamente las polticas de competitividad a las polticas
macroeconmicas de estabilizacin.
Aceptar ese enfoque es un error, pues la propia estabilizacin slo es viable a mediano plazo si opera
el cambio estructural, el que tiene numerosos componentes implcitos de poltica de competitividad
industrial. Sin desconocer los impactos polticos sobre la legitimidad del gobierno asociados al xito o
fracaso de cada esfuerzo de estabilizacin, las polticas de competitividad deben ser complementarias
y simultneas a los mismos, tanto por el efecto de la estabilizacin sobre la competitividad, como por el
hecho que slo fuertes aumentos de productividad sostenidos durante un largo plazo hacen
estructuralmente viable la estabilizacin. Este es un campo donde para avanzar es imprescindible
articular perspectivas micro y macroeconmicas (Katz, 1996), pese a lo complejo de la tarea terica y
analtica involucrada. Focalizar la atencin en los cambios institucionales necesarios para concretar las
polticas de competitividad -por ejemplo, la reforma del sistema de ahorro e inversin- puede ser una
opcin eficiente para reducir esa complejidad.
Los avances en materia de diseo de poltica antes sealados, deben ser acompaados lo ms pronto
posible con avances en lo referente a implementacin y evaluacin de impactos. La concentracin de
los mejores recursos humanos del Estado en diseo y planeacin ya ha rendido sus frutos. En la
mayora de los pases de la regin es necesario encarar seriamente la posibilidad de transferir esos
recursos hacia las reas de implementacin y evaluacin, donde estn las mayores debilidades de la
accin estatal.
A nivel del sector privado, el equivalente a la propuesta anterior es avanzar en el fortalecimiento de las
cmaras empresariales como mecanismos intermedios capaces de participar en la implementacin de
las polticas. Si una poltica moderna de competitividad es una poltica que provee informacin, apoya
los esfuerzos empresariales en materia tecnolgica y de desarrollo de recursos, y facilita el proceso
exportador, y una cmara moderna es la que provee servicios a sus clientes en estas mismas reas,
las posibilidades de lograr sinerga en ambos esfuerzos son elevadas. Pero, para ello es necesario que
las cmaras se fortalezcan y se transformen en reales prestadores de servicios a sus afiliados,
superando el papel de lobby que tradicionalmente han cumplido en materia de proteccin comercial y
contratos pblicos en la regin (Len, 1995).
La combinacin de esfuerzos pblicos para hacer ms eficaces las actividades de implementacin y
evaluacin, y esfuerzos privados para fortalecer sus cmaras de modo que puedan participar
activamente en la concrecin de las polticas, ayudar a superar las numerosas situaciones en las que
el consenso sobre las polticas no se traduce en accin. Es decir, que ayudar a cerrar la enorme
brecha existente entre las estrategias tericas y las estrategias aplicadas en la regin (Monitor
Company, 1994 y 1995).
Finalmente, es importante, al menos para los que defienden la necesidad de las polticas de
competitividad industrial, ser conscientes de que se ha abierto una ventana de oportunidad para las
mismas que no durar indefinidamente. As como el resurgimiento de estas polticas se debi
fuertemente a las promesas no cumplidas del "laissez faire", a ellas tambin se les pedir resultados
tangibles y rpidos; ms aun cuando todava no han dejado de ser consideradas por muchos algo ms
que "un mal necesario". Mantener las ventanas de oportunidad abiertas exige pues accin e impacto;
una vez ms, la implementacin es la esencia.
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LAS REGULACIONES LABORALES Y SU IMPACTO EN LA COMPETITIVIDAD Y EL

EMPLEO
Pedro GALIN
Consultor en temas laborales, Buenos Aires, ARGENTINA
Las vinculaciones recprocas entre las regulaciones laborales, la competitividad y el empleo son de
gran envergadura y notable complejidad. Por ello, la presentacin ser necesariamente sinttica,
limitada a tres aspectos.
La primera seccin presenta los contrapuestos argumentos desplegados en torno a las vinculaciones y
efectos entre estos tres fenmenos para a continuacin examinar brevemente las evidencias empricas
sobre tales vinculaciones.
En la segunda seccin se presentan datos sobre los pases del MERCOSUR relativos al cumplimiento
efectivo de la legislacin laboral y de la seguridad social, medidos a travs de la extensin, evolucin y
caractersticas del empleo no registrado.
1. REGULACIONES
LABORALES:
APROXIMACIONES
CONCEPTUALES
DE
EVIDENCIA
EMPIRICA
1.1 Los conceptos
Los arquetipos de la posicin ortodoxa en relacin a las vinculaciones entre empleo, competitividad y
regulaciones laborales seran que: "todo programa que protege a la poblacin de las consecuencias del
desempleo provee un incentivo para no trabajar y es una traba para la economa" y que "la asistencia
social cambia las decisiones de empleo de forma socialmente ineficiente".
Programas de asistencia a los desempleados o prestaciones de la seguridad social pueden conducir a
los trabajadores a elegir el ocio antes que el trabajo hasta que tales beneficios terminen. Esto
incrementara el bienestar de los beneficiarios pero reducira el producto social global y prolongara el
desempleo. Programas que establecen beneficios sociales obligatorios pueden constreir la eleccin
de los trabajadores, determinando resultados subptimos e ineficientes as como costos laborales ms
elevados. Beneficios por enfermedad generosos pueden producir aumento del ausentismo hasta que
los das con cobertura sean completamente utilizados.
En trminos de la demanda de trabajo, las leyes que limitan el reclutamiento o el despido de
trabajadores, por ejemplo, pueden distorsionar las seales del mercado laboral y reducir la rentabilidad
en razn del "exceso de trabajadores" (por empleo redundante) o conducir a los empresarios a
contratar menos trabajadores en razn de las expectativas de mayores costos futuros. Normas que
imponen contribuciones a los empleadores para financiar la jubilacin o las prestaciones por
desempleo pueden inducir a las empresas a ocultar remuneraciones o hacen antieconmico contratar
trabajadores de bajos ingresos, dependiendo de la incidencia de tales contribuciones. Los salarios
mnimos determinados legalmente pueden reducir el empleo en actividades u ocupaciones de salarios
reducidos.
Se enfatizan desde esta perspectiva los efectos distorsionantes que sobre el ahorro y la inversin
tienen los impuestos necesarios para financiar tales programas. Estos programas desviaran capital de
alternativas ms fructferas de inversin y, por tanto, si estas alternativas tuvieran mayor potencial de
creacin de empleos, el gasto monetario en sostener familias de bajos ingresos podra reducir
permanentemente las oportunidades de empleo, dejando tanto a esas familias como al resto de la
sociedad en peores condiciones en el largo plazo. Muchos de los programas expanden el empleo
pblico, lo que reforzara las rigideces del mercado de trabajo.
Por ltimo, la ortodoxia plantea un impacto negativo adicional en una economa abierta si los
programas de proteccin social tienen alguno de los efectos negativos mencionados: al incrementar el
costo laboral las normas protectoras pueden reducir la competitividad internacional.
La visin opuesta a la neoclsica ortodoxa, que se nutre de diversas corrientes tericas, articula una
serie de reservas respecto de posiciones como las recin reseadas.
Un primer argumento enfatiza el papel de los programas en el incremento del "capital humano" y la
productividad en el mercado de trabajo. Desde esta perspectiva, las normas laborales pueden crear
incentivos de largo plazo para la inversin en formacin (Blank and Freeman, 1994:33, Standing, 1992:
42, Boyer, 1994:54). En la medida en que existan restricciones al despido de trabajadores, se induce a
los empleadores a invertir ms en el entrenamiento de la fuerza de trabajo, en tanto estas leyes crean
relaciones de largo plazo que hacen rentable la inversin en capacitacin especfica.
En otros sentidos las vinculaciones de largo plazo pueden inducir mayor productividad de los
trabajadores a travs de, por ejemplo, la identificacin con los objetivos de la empresa y su lealtad.
De alguna manera, la teora de los salarios de eficiencia tambin argumenta a favor de los efectos
benficos de un tratamiento equitativo de los trabajadores. De acuerdo a esta visin, las
remuneraciones constituyen no slo un mecanismo de asignacin sino tambin un medio para
incentivar la eficiencia de los trabajadores. Consecuentemente, impedir que la tasa de salarios baje
demasiado tendra un efecto positivo sobre la productividad. En particular, alguna de sus versiones
sostienen una perspectiva sobre la actitud de los asalariados diferente a la neoclsica: el trabajador no
intenta reducir el esfuerzo que le demanda desarrollar su tarea -visin implcita en la idea de que ese
esfuerzo merma la utilidad del individuo- sino que realiza siempre un esfuerzo dado, el cual puede ser
influenciado por la remuneracin que reciben: "los trabajadores que se consideran tratados
equitativamente trabajarn seguramente ms duro" (Akerloff y Yellen, 1988:45).
El efecto de salarios mnimos, criticado -como se mencion- por reducir la demanda de trabajadores
con menor calificacin, tiene un efecto benfico sobre la eficiencia al incrementar la oferta de esos
grupos.
Por otra parte, los argumentos ortodoxos acerca de los efectos distorsivos de las regulaciones suelen
efectuarse tomando como marco de referencia un mundo de competencia perfecta sin analizar el
contexto econmico global, donde existen fallas de mercado y otras regulaciones. Un ejemplo lo brinda
la legislacin britnica sobre igualdad de remuneraciones de principios de los aos setenta:
contrariando la prescripcin neoclsica, no existen evidencias de que el incremento relativo de los
salarios de las mujeres que provoc esta norma se haya traducido en una reduccin del empleo
femenino, lo cual pudo deberse a que no se verificaba plenamente el paradigma de la competencia
perfecta y los empleadores ejercan algn grado de control del mercado. En ese contexto, la norma
permiti incrementar la eficiencia global (Gregg, P, S. Machin y A. Manning, 1994:109).
Desde una perspectiva ms emprica, algunos autores heterodoxos sealan que si bien las normas
protectoras tendran efectos distorsionantes sobre los mercados de trabajo, no se miden los beneficios
que ellas generan, lo que, por otra parte, resultan difciles de cuantificar (Blank and Freeman, 1994:31,
Campbell y Sengenberger, 1995:13, Standing, 1992:42). Los beneficios econmicos de las normas
laborales -algunos de los cuales se mencionaron ms arriba- son indirectos, ocultos, intangibles,
dilatados en el tiempo y no localizados (Boyer, 1994:26). As, se ha presentado el ejemplo de los costos
impuestos por las normas sobre higiene y seguridad los que son, por lo general, fciles de estimar.
Tambin lo son algunos de los beneficios que generan (en trminos de ahorro de erogaciones) tales
como el del cuidado de los trabajadores accidentados y los gastos para su reemplazo, que pueden
superarlos. Ms difcil es estimar la cada de productividad y de poder de compra as como lo perdido
en los muy costosos accidentes industriales recientes, (Campbell y Sengenberger, 1995) para no
mencionar valores como la equidad, la vida y la salud. Estos fenmenos generan adems
externalidades negativas que en general son difciles de computar. Un completo anlisis costo -
beneficio de cada programa social requiere que el incremento en el bienestar econmico de los
ciudadanos sea contrapuesto con sus costos directos e indirectos. La simple demostracin de los
efectos distorsivos o costos de ineficiencia no es suficiente (Blank and Freeman, 1994). Esto ltimo
apunta tambin a que los argumentos ortodoxos no suelen tener en cuenta el efecto de las normas e
instituciones protectoras sobre la distribucin del ingreso. Instituciones como los sindicatos cumplen un
papel importante no slo desde el punto de vista de la eficiencia, al reducir los costos de transaccin,
sino que tienden a contrarrestar la natural diferencia de capacidad negociadora que existe entre
trabajadores y empleadores. Incluso, en tanto se reconozca cierto poder del mercado por parte de los
empleadores, como se seal en un prrafo anterior, los sindicatos aumentan y no disminuyen la
eficiencia. Incluso en trminos de la teora econmica ortodoxa, sostienen los heterodoxos, el
sealamiento que las normas laborales o los programas sociales reducen el crecimiento econmico es
dbil. Los anlisis indican una prdida de eficiencia en trminos estticos, pero no que reduce las tasas
de crecimiento. La teora del crecimiento no brinda predicciones claras respecto a cmo las
distorsiones estticas alteran el ritmo de desarrollo econmico. Ms an, las ineficiencias de corto
plazo pueden ser compensadas por la eficiencia dinmica.
1.2 La evidencia
Una vez presentados sinttica y esquemticamente los argumentos en torno a la incidencia de las
normas laborales en la competitividad, es conveniente examinar la evidencia emprica arrimada para
sostener las respectivas posiciones.
Las conclusiones de la literatura ya citada (Beccaria y Galin, 1994 (a) y (b) pueden resumirse con una
referencia de Freeman: revisando los argumentos acerca de las relaciones entre los programas de
proteccin social, la flexibilidad del mercado de trabajo y el bienestar econmico agregado, es poca la
evidencia disponible sobre numerosas cuestiones (Blank and Freeman, 1994:36). La literatura
elaborada tanto por organismos internacionales (OCDE, Banco Mundial, OIT) como la proveniente de
medios acadmicos concluye igualmente que es escasa la evidencia disponible que pueda sustentar
las hiptesis que asignan a las regulaciones laborales importantes efectos distorsivos y determinaran
bajas en la competitividad y crecimiento del desempleo.
Respecto al mundo desarrollado, se han establecido comparaciones entre, por un lado, las economas
europeas -en especial las de la Comunidad- con reglamentaciones y proteccin social nutridas, y los
EE.UU., con prestaciones de la seguridad social y regulaciones laborales ms laxas. Frecuentemente
tambin ha entrado en el anlisis el Japn, que cuenta con normas laborales y sistemas de proteccin
social mas "rgidos" que los de EE.UU., aunque el nivel de negociacin colectiva es descentralizado.
En un reciente trabajo de la OCDE, se consideraron los posibles efectos de la legislacin protectora del
empleo y el seguro de desempleo en la rotacin en la ocupacin, en el trabajo y en el nivel del
desempleo. El estudio correlaciona un ranking elaborado de pases en relacin a la extensin de la
proteccin del empleo y la rotacin en la ocupacin. El primer resultado del anlisis es que se observa,
conforme con la prediccin ortodoxa, una invariable correlacin negativa entre los varios ndices
elaborados para el ranking de proteccin del empleo y la rotacin, pero esas correlaciones son
frecuentemente insignificantes. Se encuentran, sin embargo, correlaciones ms significativas
estadsticamente del ranking con la rotacin de los trabajadores temporarios. Las conclusiones del
estudio indican que de acuerdo con la teora, la rotacin en la ocupacin est correlacionada
positivamente con los flujos desde y hacia el desempleo y negativamente con la incidencia del
desempleo de larga duracin. Sin embargo, agrega, las correlaciones no son muy fuertes y las
diferencias en la rotacin no explican mucho de las marcadas diferencias en los flujos o la duracin del
desempleo en los pases industrializados (OCDE, 1996: 171).
En cuanto a la cuestin en los pases en vas de desarrollo, se ha argumentado intensamente que la
liberalizacin del mercado de trabajo es un ingrediente esencial de los programas de ajuste estructural
en esos pases, necesarios para dinamizar la economa e integrarla exitosamente al mercado mundial,
mejorando su competitividad. Esta tesis ortodoxa ha entendido que "la excesiva reglamentacin del
mercado de trabajo en Amrica latina ha exacerbado el dualismo estructural entre un sector urbano
muy protegido y un sector estructurado que lo est apenas y que ese exceso de reglamentacin ha
impedido que el mercado de trabajo se adaptara a la evolucin de las fuerzas del mercado mientras
que en los pases asiticos de industrializacin reciente el mercado de trabajo est muy poco
reglamentado, a lo cual se debe el xito de las estrategias de desarrollo de las exportaciones". A ese
xito habra contribuido la represin a los sindicatos sobre todo en su funcin de fijacin de los salarios
(OIT, 1995:93).
Sin embargo los heterodoxos han sealado que en vista de esas intervenciones represivas es "poco
ingenuo pretender que se evitaran las distorsiones de precios en los casos exitosos de crecimiento
industrial "(Standing, 1992:26).
En un sentido coincidente se expresan trabajos elaborados y publicados recientemente por el Banco
Mundial: se ha afirmado que es un error interpretar el xito del este de Asia en trminos del ideal
neoclsico de una regulacin flexible y sin sindicatos. De hecho los pases del este asitico tienen
diversos rdenes de regulaciones laborales. Los sindicatos fueron severamente restringidos en Corea
(especialmente en el perodo anterior a la democracia) pero tienen derechos amplios en Hong Kong y
el Japn. Corea tiene extensas regulaciones laborales, especialmente sobre seguridad en la
ocupacin, y los nuevos y ricos pases industrializados, como Corea, Malasia y Singapur
progresivamente adoptan medidas de seguridad social formal (Diwan and Walton, 1997:11).
Las investigaciones comparativas realizadas en el contexto latinoamericano, comparten, sin embargo,
el escepticismo respecto de la contundencia de la evidencia disponible. As, en un estudio del Banco
Mundial se ha afirmado que contrastando por ejemplo, el relativamente exitoso ajuste de Costa Rica y
el problemtico de Bolivia, evidentemente el desmantelamiento de las instituciones laborales no es ni
necesario (Costa Rica) ni suficiente (Bolivia) para un ajuste exitoso. Se agrega que en futuros estudios
sera fructfero analizar el rol de las instituciones laborales, los sindicatos y la poltica econmica, antes
de lanzarse a una defensa global del desmantelamiento de esas instituciones (Horton, Kanbur y
Mazumdar, 1994:45 y 57).
De otro lado se afirma, al analizar los regmenes de proteccin de Mxico, Colombia, Per, Argentina,
Chile, Brasil y Uruguay, que "no es evidente que la legislacin laboral tuviera efectos precisos sobre la
productividad industrial global ...el presente estudio confirma que el principio que inspira las actuales
propuestas polticas en algunos pases latinoamericanos -a saber, que basta con flexibilizar los
despidos y los contratos de trabajo para mejorar los resultados econmicos- se basa en una
concepcin muy equivocada" (Marshall, 1994:76/7).
Un estudio an ms reciente intenta responder a la cuestin de si la reduccin de los costos laborales
es necesaria para mejorar la competitividad. El anlisis se concentra en la evolucin del sector
manufacturero en el perodo 1990-1995 en Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per. Se concluye que
aunque los costos laborales crecieron en cuatro de los cinco pases estudiados, la productividad creci
an ms. Esto demuestra que los costos laborales no son un impedimento para el crecimiento de la
competitividad ya que su evolucin se encuentra determinada ms por la productividad del trabajo que
por los costos laborales. El estudio concluye que el incremento de los costos laborales medidos a
precios internacionales -que pudo afectar la competitividad- fue determinado principalmente por las
polticas macroeconmicas que han establecido tipos de cambio sobrevaluados respecto del dlar y,
consecuentemente, alteraciones en precios relativos en detrimento de bienes primarios e industriales.
Esto determin que el aumento de los costos laborales para los empleadores de bienes transables no
necesariamente implicara mejoras proporcionales en el salario real de los trabajadores (Tokman y
Martnez, 1995 y 1997). Esto es, no se cuenta con evidencias convincentes respecto de la asociacin
entre las regulaciones laborales (expresadas como costos laborales totales) y competitividad, ya que
seran otras las variables decisivas.
En sntesis, la evidencia disponible en los estudios de los pases del Sur tampoco es contundente
respecto de las relaciones entre instituciones laborales y competitividad: tanto investigaciones
provenientes del Banco Mundial como de la OIT cuestionan las visiones simplistas que asocian en
forma directa la desregulacin o la ausencia de normas con las ventajas competitivas. En todo caso,
exigen mayores investigaciones que puedan desbrozar las complejas interrelaciones entre la
multiplicidad de variables que determinan la competitividad, incluso en el corto plazo, pero ms an en
el largo.
Varios estudios insisten en la necesidad de continuar y afinar las investigaciones: "En suma, los
resultados de la investigacin en desarrollo sobre el proceso de creacin y destruccin de empleos
pone como urgente necesidad entender y medir el impacto de las diferencias institucionales entre
pases acerca de la forma en que los mercados laborales se ajustan. El desarrollo de fuentes de datos
ms comparables y series largas es crucial. Sin ello, continuar el considerable desacuerdo sobre el
curso apropiado de polticas a seguir (OECD, 1996:176).
Ahora bien, por lo general los anlisis se han orientado a estudiar las regulaciones tal como se
encuentran expresadas en las normas, pero no es frecuente que se tome en cuenta el grado de
cumplimiento efectivo de la legislacin protectora. Para perfeccionar los anlisis sera necesario tomar
en cuenta esta variable. Este elemento tiene importancia singular, de acuerdo a un anlisis efectuado
desde las perspectivas ortodoxas: en un estudio sobre los presuntos efectos distorsivos del salario
mnimo y la poca evidencia detectada en la citada referencia de Freeman, se ha enfatizado la
necesidad e importancia de medir el grado de cumplimiento efectivo de las normas (Squire and
Suthiwart-Narueput, 1997:119 y ss). En la seccin que sigue se presentan datos que permiten estimar
el grado de cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social fundamentales, as como su
evolucin y caractersticas en los pases del MERCOSUR. Estos datos parecen de uso indispensable
para medir el grado efectivo de impacto de las normas laborales.
2. EL EMPLEO NO REGISTRADO EN EL MERCOSUR
En esta seccin se presentan algunos datos comparados de los diversos pases, respecto a la
incidencia global, la evolucin, las ramas de actividad, el tamao, y algunas caractersticas
sociodemogrficas del empleo no registrado.
Este tipo de empleo ha sido caracterizado como "aquel que sin ser ilcito en s mismo no est declarado
a una o varias autoridades que deberan tener conocimiento de l y, por este hecho se sustrae a la
reglamentacin o a los impuestos o lleva a una reduccin de las prestaciones de la seguridad social".
(OCDE, 1987:198) Por lo tanto excluye a los empleos generados en actividades ilcitas por su objeto,
como el narcotrfico o el contrabando. Alude solamente al ocultamiento a las autoridades con la
voluntad de eludir las normas laborales, de la seguridad social o evadir impuestos. Este tipo de empleo,
se encuentra al margen de las normas de la seguridad social y en consecuencia de sus costos y de su
proteccin. Por lo general, adems, no se cumplen a su respecto varias otras regulaciones laborales,
como someramente se ver despus.
Vale recordar que nuestro objeto de estudio, el empleo no registrado es, por definicin, un fenmeno
oculto, y por ello los mtodos destinados a medirlo son imprecisos y los datos revestirn algn grado
de ambigedad o incerteza.
La comparacin adems, no puede tomarse en forma estricta: los indicadores y metodologas de las
encuestas son diversos, los perodos no homogneos, las reas cubiertas incompletas.
Sin embargo, pueden considerarse elementos de juicio en cuanto a los rdenes de magnitud y brindan
ciertas pautas tiles para analizar comparativamente los resultados observados.
Las caractersticas de los instrumentos estadsticos utilizados, su virtualidad y limitaciones se
encuentran detallados en Galin y Feldman (1997).
2.1 La comparacin global y en el sector privado
En el Cuadro No. 1 pueden observarse las incidencias globales en cada uno de los pases estudiados.
Los datos correspondientes a Argentina, Brasil y Uruguay son parciales: o no cubren todas las reas
rurales (Brasil), o a ninguna de ellas (Uruguay) o solamente a algunas urbanas (Argentina). En el
Uruguay, adems no se ha considerado en el clculo a los trabajadores que perciben hasta 1.25 del
salario mnimo.
rea cubierta. Por su parte Paraguay, presenta los niveles ms altos, duplicando o casi la incidencia de
los otros pases en el sector privado: se encuentra registrado solamente uno de cada cuatro
asalariados del sector privado.
En todos los casos se ha incluido al servicio domstico en el sector privado, ya que en algunos casos
no ha sido posible discriminarlo. Si se lo excluye, en Brasil la incidencia en el sector privado alcanzara
al 36.6%, en la Argentina aproximadamente al 34%, en el Paraguay a un 72.2%. Respecto del Uruguay
no se ha podido efectuar el clculo.
Como las limitaciones de las encuestas argentina y uruguaya son mayores que las de la brasilea, es
razonable suponer que las proporciones reales y completas seran ms prximas entre s que en estas
estimaciones.
2.2 La evolucin
En el Grfico No. 1 se presentan comparaciones de la evolucin de la incidencia del empleo no
registrado, en base a los indicadores utilizados respecto de Buenos Aires, San Pablo, y Montevideo. No
se cuenta con datos para Paraguay (ya que slo la Encuesta de 1995 brinda datos sobre la cuestin) ni
para reas ms extensas. Si bien existen algunos datos respecto a otras reas, no son comparables o
presentan algunas dificultades.
Como puede verse en ese Grfico, las cuatro curvas son ascendentes, aunque las inflexiones y las
incidencias son diversas. Debe tenerse presente, sin embargo, que la serie de San Pablo excluye al
servicio domstico, por lo que la incidencia es algunos puntos ms alta (en 1996 del 21,1% al 27%,
segn sea sin y con servicio domstico respectivamente) Los perodos considerados son diversos, pero
lo notorio es la tendencia a la elevacin.
En Argentina y Brasil se ha asignado como factor relevante de esta tendencia a la elevacin, al proceso
de tercerizacin del empleo, ya que la industria ha observado incidencias ms bajas que otras
actividades privadas.
2.3 Las diferencias por rama de actividad
En el Cuadro N 2 se presentan los datos relativos a la incidencia por ramas de actividad en los cuatro
pases. Los datos no son enteramente comparables, por las diferencias de cobertura ya indicadas.
Particularmente significativa es la diversa cobertura de Uruguay y Argentina (excluyen reas rurales)
respecto de Brasil y Paraguay (que las comprenden, aunque Brasil no completamente). Esto determina
que no puedan efectuarse comparaciones ciertas respecto del sector primario, que en los dos ltimos
pases tiene una importancia relevante.
Las comparaciones pueden efectuarse solamente respecto de algunos sectores. Respecto del primario
no hay datos de la Argentina y su representatividad es escasa en el Uruguay. Los servicios, por su
parte, se encuentran desagregados y estn definidos en diversa forma en los distintos pases.
Comparados Argentina y Brasil, se advierte que la incidencia global ms alta en este ltimo se explica
casi totalmente por la agricultura, que adems de su muy alta incidencia sectorial, representa el 15.4%
del empleo asalariado cubierto por la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD), en tanto
que casi no se encuentra relevado por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) argentina.
En lo relativo a la industria, se advierte que su incidencia es algo ms baja en el Brasil que en la
Argentina y el Uruguay, a pesar que la incidencia global es ms alta.
En lo que se refiere a la construccin, la incidencia es alta y relativamente similar en Argentina y Brasil,
en tanto que notablemente ms baja en el Uruguay. El dato de este pas quizs se encuentre vinculado
con la forma peculiar de tributacin a la seguridad social en esa rama (por producto y no como
impuesto al salario). Desde luego, habra que advertir que buena parte de los sectores agrarios as
tributaban en la Argentina y el Brasil, pero a la vez revelaban altos ndices de no registro.
2.4 Las diferencias por tamao
Otro aspecto que es interesante comparar entre los pases es el relativo a la incidencia diferencial
segn el tamao de las empresas. En el Cuadro No. 3 se presentan las diferencias en cuanto a la
incidencia, as como respecto de la estructura. En efecto, el tamao ha sido por lo general el factor
dirimente para delimitar los sectores informal o no estructurado del estructurado.
Se ha afirmado que "abundan cada vez ms los datos, de todo el mundo... en el sentido de que, en
empresas calificadas tpicamente pertenecientes al sector estructurado, son muchas las prcticas
laborales que tienen caractersticas propias del no estructurado" (OIT, 1987: 123). Esta perspectiva
sera de "segmentacin vertical" del mercado de trabajo, por oposicin a las conceptualizaciones de
segmentacin horizontal, las que postulan que las formas desprotegidas de empleo seran
caractersticas del sector no estructurado (Rodgers, 1989).
En consecuencia, el anlisis comparativo por tamao reviste especial inters: puede aportar al debate
sobre el sector informal urbano.
Debe advertirse, de todas formas, que las comparaciones deben ser efectuadas con precaucin. En la
Argentina se mide lo relativo al establecimiento, en tanto que en los otros pases se releva el tamao
de empresas. Los datos disponibles en la Argentina incluyen al servicio domstico, en tanto que no en
el Brasil. Asimismo, los estratos definidos son diversos y algunos estudiosos han expresado sus dudas
respecto de la consistencia de los datos, especialmente por la incerteza de las respuestas de los no
autorespondentes. Sin embargo, a ttulo indicativo se presentan los datos sobre tamao, estructura e
incidencia del empleo no registrado segn esos tamaos.
A pesar de las diferencias de cobertura y definiciones y de la confiabilidad relativa de las informaciones,
pareciera sugerirse que el empleo no registrado, en el conjunto de los pases de la regin, se encuentra
diseminado en diversos tamaos de establecimientos o empresas. Entre un tercio y la mitad de los
trabajadores no registrados se encontraran empleados en establecimientos que superan el lmite
generalmente admitido del sector informal urbano. Incluso en estratos ms organizados de las
empresas de ms de 50 trabajadores se advierte que tiene cierto peso en la estructura global del
empleo sin registro. Por otra parte, se observa que la incidencia del empleo sin registro en los estratos
menos organizados de Argentina, Brasil y Uruguay es dominante pero no excluyente: entre un tercio y
la mitad de ese empleo estara registrado.
Si estos datos merecieran algn crdito parece sugerirse que las perspectivas de la segmentacin
"vertical" encuentran cierto apoyo emprico.
A la vez, pueden inspirar ciertas orientaciones de poltica, tanto respecto de la inspeccin del trabajo
como de otras para la reduccin del empleo no registrado.
2.5 La gravedad del empleo no registrado
El empleo no registrado, de cuya amplitud nos hemos ocupado, tiene una dimensin que debera ser
destacada: los indicadores de no registro generalmente se ven acompaados de otros que agravan la
desproteccin de los trabajadores en esa condicin.
En la Argentina, alrededor del 80% de los trabajadores que no cuentan con descuento jubilatorio
carecen tambin de todo otro beneficio social, esto es, vacaciones, aguinaldo y obra social. Por otra
parte, tambin careceran de cobertura por riesgos del trabajo.
En el Brasil, la carencia de cartilla de trabajo se ve acompaada, en la casi totalidad de los casos, de
ausencia de cobertura de la seguridad social.
En el Paraguay, la no afiliacin jubilatoria se conjuga con la falta de cobertura de salud.
La informacin disponible sobre el Uruguay no permitira efectuar las mismas afirmaciones, pero para
los otros tres pases, puede advertirse que el empleo no registrado es un empleo asalariado carente,
por lo general, de toda proteccin.
3. CONCLUSIONES
Las relaciones entre la competitividad, el empleo y las regulaciones laborales ha sido intensa y
prolongadamente debatida. Los argumentos se han cruzado durante dcadas, pero la evidencia
emprica aportada ha sido escasa.
A pesar de la contundencia con que se esgrimen los argumentos, los aportes de los estudios concretos
no permiten apoyar conclusiones categricas.
La mayor parte de los analistas y de las propuestas institucionales insisten en que sera necesario
profundizar los estudios, elaborando series estadsticas confiables y comparables para aproximarse a
conclusiones ms convincentes.
Uno de los aspectos que menos ha sido estudiado es el de la vigencia efectiva de las normas
laborales, un ingrediente indispensable para afinar las investigaciones empricas.
El anlisis del cumplimiento efectivo de las regulaciones laborales y de la seguridad social en los
pases del MERCOSUR, intentada en base a datos sobre el empleo no registrado, indica niveles
diversos pero en todos los casos altos y crecientes de evasin de la legislacin, tanto en los sectores
atrasados como en los ms modernos y en tamaos diversos de empresas.
Estos datos podran contribuir tanto para profundizar los estudios como para disear las polticas
pblicas y las estrategias de las organizaciones de empleadores y trabajadores
Cuadro 1
Incidencia del empleo no registrado en pases del MERCOSUR
Pas
Total
Sector privado
Argentina (1)
32,0%
39,0%
Brasil (**)
38,0%
42,9%
Paraguay (***)
68,4%
76,2%
Uruguay (****)
24,0%
32.3%
(**) 1995. Total nacional, salvo reas rurales del norte. Fuente: IBGE - PNAD.
(***) 1995. Total nacional. Fuente: Encuesta de Hogares. DGEC (****) 1996. Areas urbanas.
Encuesta Continua de Hogares. Se excluye a los asalariados que perciben hasta 1.25 de salario
mnimo. INE
Cuadro 2
Pases del MERCOSUR. Incidencia del empleo no registrado segn ramas de actividad.
Porcentajes
Rama de Actividad
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
Sector Primario
n.d.
72,6
88,8
45,0
Industria Manufacturera
25,0
20,0
59,7
21,1
Construccin
59,1
50,7
94,2
32,9
Comercio
42,6
32,8
69,0
25,6
Hoteles y Restaurantes
41,4
(a)
(a)
32,3
Transportes y Comunicaciones
33,2
19,7
40,0
17,2
Servicios Financieros e Inmuebles
22,6
37,9 (b)
55,2
11,2
1 21 aglomerados urbanos. Octubre 1995. Fuente: EPH-INDEC.
6,3
38,4 (c)
7,7
n.d.
Servicios sociales y salud
18,0
30,4 (d)
Servicio domstico
87,4
76,4
Otros servicios
34,4
15,9 (e)
Total
32,0
38,0
Administracin
seg.social
pblica,
defensa
Enseanza
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
65.9(g)
11,0(h)
94,6
61,6
33,2
68,3
24,0
Incluido en comercio
Servicios auxiliares de la actividad econmica y prestacin de servicios
Excluye a los funcionarios pblicos estatutarios y militares
Servicios comunitarios y sociales, mdicos, odontolgicos y veterinarios y enseanza
Otras actividades
Servicios sociales y personales
Servicios a empresas.
Fuentes: Argentina: EPH-INDEC 1995, Brasil: IBGE- PNAD 1996, Paraguay: Encuesta de Hogares DGEC,
1995.
Uruguay: INE-ECH. 1996.
Cuadro 3
Pases del MERCOSUR. Incidencia del empleo no registrado segn tamao de
las empresas. Porcentajes
Tamao
Argentina(a)
Brasil(b)
Incid
Incid
Estr
Paraguay
Estr
Incid
Uruguay(e)
Estr
Incid
Estr
Hasta 5
65,9
62,0
52,7
42,0
87,2
47,0
59,3(f)
50,5 (f)
6 a 50
23,0
24,2
25,0
32,2
60,9
35,0
14,9(g)
49,4(g)
51 y ms
8,2
7,1
n.d.
13,0(c)
30,2(d)
11
No sabe
25,0
6,7
n.d.
13,0(c)
62,2
a.
b.
c.
d.
Tamao de establecimientos. 21 aglomerados urbanos. Incluye servicio domstico Mayo-95

Sector privado. Promedio de cinco regiones metropolitanas.
Estimado
Ms de 50
Grfico N 1.
Evolucin del empleo no registrado. Buenos Aires, Montevideo y San Pablo.
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EMPLEO
Alexandre FURLAN
Vicepresidente, Federacin de Industrias de Mato Grosso, Confederacin Nacional de Industrias (CNI), Ro de Janeiro, BRASIL
Tema que ha despertado gran inters en todos aquellos que efectivamente se preocupan por la sociedad del
futuro en cuanto a la creacin de empleo y renta, el modelo de Relaciones del Trabajo en Brasil es parte
integrante de las reformas econmicas y sociales que el pas necesita para avanzar an ms en el contexto de la
economa, tanto a nivel de nuestros socios del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) como a nivel mundial.
Para que podamos delinear el modelo que pretendemos ver y consideramos apropiado, es necesario primero
enfocar nuestra atencin hacia el actual, partiendo de su concepcin y creacin.
La legislacin laboral brasilea, inspirada en los ideales del Presidente Getlio Vargas y concebida en los aos
30, se bas en la intervencin del Estado, con miras, principalmente, a proteger las relaciones individuales de
trabajo, ya que en aquella poca Brasil era eminentemente agrcola, con gran parte de la mano de obra
concentrada en el campo y sin ninguna proteccin desde el punto de vista de la legislacin laboral.
An en las grandes ciudades, como Sao Paulo, Ro de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre y otras, no
exista respaldo a los trabajadores en trminos de actuacin sindical, quedando stos en manos de sus
empleadores.
Por consiguiente, el armazn judicial que se cre termin por minimizar el ideal de acuerdo amigable, a cambio
de una prestacin judicial que solucionase los conflictos y dedicada, en la mayor parte de las ocasiones, a la
proteccin del menos suficiente.
Y
lo peor de todo es que infelizmente Brasil contina reacio a los cambios que urgen, despus de pasar ms de
medio siglo desde la creacin del modelo inicial. Brasil pasa por una fase de crecimiento acentuado de la
industria nacional; ya no es fuerte solo en la agroindustria sino tambin en los ms diversos campos de
transformacin y produccin industriales, buscando y consiguiendo dotar a sus fbricas con tecnologas de punta.
Pero el modelo ya debera haber cambiado. En Brasil predomina la imposicin de la ley sobre el contrato, de la
justicia laboral sobre la negociacin.
Creyendo y presuponiendo que los preceptos establecidos legalmente son automticamente respetados y que,
en caso de desviacin, los Tribunales son capaces de restaurar el orden jurdico y econmico, nos acogemos a la
superada corriente del "Garanticismo legal" (Pastore, 1997).
Ese modelo superado de reglamentacin de las relaciones de trabajo, excesivamente intervencionista, donde ha
prevalecido una maraa de leyes y normas infralegales, inmoviliza excesivamente las relaciones de trabajo y se
constituye en barrera para la competitividad de las empresas, dirigidas a la economa de mercado, a la eficiencia
de sus medios de produccin y a la calidad de sus productos.
Para aquellos que creen que el modelo an en vigor es bueno, los nmeros demuestran lo contrario. En
1996,
se tramitaban en la Justicia Laboral ms de 2,5 millones de procesos de litigios entre trabajadores y
empresas, sin ninguna perspectiva de moderacin en cuanto a esa cifra. Si comparamos los nmeros brasileos
con los de otras naciones, podemos verificar este hecho.
Obviamente, no pretendo aqu plantear la desaparicin de la Justicia Laboral tal cual se presenta, como quieren
algunas personas en Brasil, bajo el argumento de que la bola de nieve en que se ha transformado la Justicia
Laboral no tendr solucin, pero creo que lo ideal sera permitir que las partes involucradas en la relacin capital
x trabajo creen y adopten mecanismos que faciliten sus relaciones, adecuados a sus realidades, porque Brasil no
es uno, sino varios Brasiles, con especificidades y peculiaridades propias en cada Regin, en cada segmento.
Lo que creo importante y urgente es un cambio constitucional que prevenga y garantice que la adopcin de
normas de autogobierno, de autotutela (acuerdos y convenios colectivos) pueda prevalecer sobre las normas
insertas en la legislacin de forma general.
Quiero decir con esto que es mucho ms valioso y mucho ms adecuado respetar aquellas condiciones
establecidas por las propias partes involucradas en determinado conflicto de intereses y que, terminada la fase de
negociacin, estipulan y establecen las mejores reglas que deben regir los contratos individuales en el mbito de
la categora profesional o de la empresa, y de la empresa o categora econmica involucrada.
39
que no se diga, en nombre de la alardeada baja suficiencia del trabajador, que eso no puede ocurrir. Ya ha
pasado el tiempo en que los trabajadores, adems de la dependencia econmica que se les impona, no
conseguan alcanzar determinadas conquistas de forma negociada.
Brasil posee hoy alrededor de 17 mil entidades sindicales, en el rea rural, en el comercio y en la industria,
haciendo que an los ms humildes trabajadores conozcan sus derechos y prerrogativas legales.
En consecuencia, las relaciones laborales deben obedecer a los intereses de empresas y trabajadores, teniendo
en cuenta las peculiaridades e intereses de cada segmento o categora.
Sin embargo, es importante recordar que lo que acabo de relatar es apenas la punta del "iceberg" desde el punto
de vista de la problemtica actual de las relaciones laborales en Brasil y el consiguiente impacto en la
competitividad y en el empleo.
La cuestin es mucho ms delicada, y creo que debo analizar uno ms de los aspectos cruciales, notablemente
aquel que dice respecto a las cotizaciones sociales que inciden sobre las relaciones de trabajo, para facilitar la
comprensin acerca de mi postura.
1. COTIZACIONES SOCIALES - TRABAJO FORMAL X TRABAJO INFORMAL

Podra iniciar este punto atribuyendo la gran explosin del mercado informal brasileo a los factores ligados a la
produccin, o sea, la automatizacin industrial, la desaparicin de niveles jerrquicos intermedios en la estructura
de las empresas en funcin de la adopcin de nuevos modelos administrativos con la consiguiente reduccin de
las plantillas, la bsqueda de la calidad total, la competitividad, la apertura de los mercados, etctera.
No obstante, los factores determinantes, en realidad, son el exceso de regulacin y, principalmente, en mi
opinin, las cotizaciones sociales obligatorias que obligan al sector industrial brasileo a desembolsar, para cada
100 unidades de sueldo, 102 unidades a ttulo de cotizaciones sociales, y, peor an, sin la menor posibilidad de
negociar, al contrario de lo que ocurre en otras partes del mundo (Pastore, 1997).
En Brasil, o se contrata legalmente, pagando las respectivas cotizaciones, o se contrata ilegalmente, sin ninguna
cotizacin, adoptando lo que se ha dado en llamar en Brasil la "teora del riesgo calculado", una vez que en la
mayora de las oportunidades, al dejar el empleo, el ex empleado se dirige a los tribunales.
Y
los nmeros demuestran que es eso lo que viene ocurriendo. Se estima que, a pesar de que Brasil se coloca en
una posicin razonable (tasa de paro abierto de entre 5 y 6%) en relacin con Europa, donde las tasas de paro
superan el 10%, alcanzamos niveles alarmantes en cuanto al empleo informal y subempleo, ya que ms del 50%
de la poblacin econmicamente activa est en esa situacin.
2. LAS COTIZACIONES SOCIALES EN EL MERCOSUR

No quiero hacer comentarios acerca de lo que ocurre internamente con nuestros hermanos del MERCOSUR,
porque no estara habilitado para ello. Basta con recordar que actualmente nuestro mercado comn representa
un mercado de 200 millones de consumidores, que tienen una renta per cpita de US$ 4.900 y hacen circular la
formidable cantidad de 1 billn de dlares (1 milln de millones).
Antes de la creacin del MERCOSUR, el comercio entre los cuatro pases miembros no alcanzaba los 4.000
millones de dlares, mientras que ya en 1996 superamos los 14.000 millones.
Es obvio que la intensificacin del comercio en los prximos aos, el desplazamiento de las empresas, la libre
circulacin de trabajadores, etctera, provocarn cambios en el mercado de trabajo, con la consiguiente
necesidad de desarrollarse un listado bsico de derechos y obligaciones legales en ese mbito, lo cual afectar
tambin la cuestin de las cotizaciones sociales.
Hoy en da, sin embargo, la situacin comparativa entre los socios del MERCOSUR se caracteriza por lo
mostrado en las tablas 1 y 2.
Por consiguiente, tomando en consideracin que existen diferencias considerables entre los pases, creo que es
un gran desafo para los estudiosos del rea la bsqueda de una solucin comn que se pueda adecuar a los
aspectos legales de cada nacin.
Y
los desafos pasan, sin la menor duda, por el problema conocido por todos los que desean trabajar y que
compone la mano de obra econmicamente activa, el empleo.
40
3. EMPLEO EN EL SECTOR INDUSTRIAL BRASILEO

El empleo es una cuestin de las ms tormentosas, que aflige a las capas ms jvenes de la poblacin, y que se
traduce, sin la menor duda, en uno de los mayores problemas a ser enfrentados en las vsperas de la entrada al
tercer milenio.
Datos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) contienen una estimacin de que actualmente existen en
todo el mundo ms de 300 millones de desempleados y 650 millones de subempleados.
La preocupacin es ms evidente cuando observamos que el crecimiento de la mano de obra ofrecida
anualmente al mercado - y pese a que en Brasil ha habido cierta mejora en los ndices de natalidad- es
inversamente proporcional al nmero de puestos de trabajo creados.
La irreversible globalizacin de la economa obliga a las empresas a un avance tecnolgico creciente,
reprimiendo su capacidad de generar nuevos puestos de trabajo, lo que se hace sentir no solamente en el mbito
interno del MERCOSUR, sino que es tambin observable en todos los continentes, especialmente entre los
pases llamados industrializados y del primer mundo.
En Brasil, la capacidad de emplear en el mercado formal ha sido afectada, en gran parte, por la inestabilidad
econmica atravesada durante toda la dcada de los 80 y parte de la dcada de los 90, por las elevadas tasas de
inters y, principalmente, por el costo del trabajo.
El profesor de Economa de la Universidad de Sao Paulo, Jos Pastore, que ha venido realizando un constante
trabajo de investigacin y proponiendo ideas acerca de las soluciones para los problemas que afectan a Brasil en
el campo del trabajo, afirma que la rigidez de los sistemas de relaciones de trabajo afecta a la competitividad y a
la capacidad de generar empleo de las empresas.
Es importante resaltar que en los ltimos aos la economa brasilea ha venido atravesando una fase de
profundas transformaciones. El proceso de apertura comercial, la privatizacin de empresas estatales y, ms
recientemente, la estabilizacin de los precios, aumentaron de forma significativa la competencia, lo que lleva a
las empresas a buscar patrones de eficiencia y competitividad que antes apenas posean aquellas integradas y
afinadas con el comercio internacional.
Obviamente, todo este proceso se refleja en el mercado de trabajo, provocando sensibles cambios en la
estructura, en los patrones de remuneracin y en el perfil de la mano de obra buscada por esa nueva economa.
En Brasil, todos esos cambios provocaron desempleo, pero no a niveles tan expresivos cuando se comparan con
los patrones internacionales. Sin embargo, ha habido una fuerte ampliacin del segmento informal en el mercado
de trabajo, generando una consiguiente reduccin en la calidad de los empleos creados.
Datos obtenidos en relacin con el sector industrial dan cuenta de que hubo una sensible reduccin del nivel de
empleo, con una cada del orden del 34% entre los aos 1989 y 1996 -vase la tabla 3-. Esta cada no se dio,
evidentemente, de manera uniforme entre los diversos sectores de la industria, ni sucedi de forma equitativa
entre los Estados o Regiones del pas.
No obstante, est claro que la reduccin de los puestos de trabajo en la industria, adems de lo ya afirmado,
estuvo asociada a tres cambios diferentes verificados en el mercado brasileo, o sea, la elevacin de la tasa de
paro abierto, la reduccin en el grado de formalizacin del mercado de trabajo (menos
41
trabajadores con cartilla de trabajo firmada) y el aumento en la participacin del sector servicios en el total de
empleos de la economa.
Este ltimo factor ya se observa desde hace un tiempo, cuando cobr fuerza el proceso de tercerizacin de
tareas y actividades antes desarrolladas dentro de las empresas industriales y que ahora migran hacia el sector
de los servicios.
Parece no haber dudas sobre la cuestin del empleo en la industria; la tendencia, en realidad, consiste en la
persistencia de la cada de la oferta de puestos de trabajo, tambin porque la recuperacin de los niveles de
inversiones no ser suficiente para invertir la situacin a corto o mediano plazo.
4. CONCLUSION
Al concluir, cabe recordar un aspecto que estimo muy importante: la desregulacin del trabajo -alcanzada a travs
de la flexibilidad de la legislacin laboral- no es el nico componente necesario para los avances de las relaciones
entre el capital y el trabajo, y, por consiguiente, del combate al desempleo y a la falta de competitividad, pues,
como bien record el profesor de Derecho Laboral y Seguridad Social de la Facultad de Derecho de Montevideo,
Jorge Rosembaum, en conferencia dictada en el VI Congreso Nacional de la Magistratura Laboral, en Belm,
Brasil, debemos estar conscientes de que:
a. la regulacin del trabajo no constituye la causa principal de los fracasos de las polticas econmicas;
b. resultara inoperante desarticular la garanta social, si no se atacan los factores de fondo que pesan sobre la
crisis y que son de orden econmico (entre ellos, los dficit, el endeudamiento externo -e interno-, los
desequilibrios comerciales).
Sin embargo, es importante y necesario que se inicien los cambios en el mbito de las relaciones laborales y de
la desregulacin del trabajo, sin olvidar los restantes factores socioeconmicos.
Apenas aadira, en ese tema, que los componentes de lo que se ha dado en llamar "Costo Brasil" colaboran de
forma decisiva para la permanencia del actual modelo.
Sin embargo, partiendo de la premisa de que cada paso es importante para alcanzar la evolucin pretendida, creo
que es necesario y urgente llevar a cabo la modificacin de la estructura inmvil y arcaica verificada en las
relaciones de trabajo en Brasil.
Concluyo citando un trabajo que viene siendo desarrollado por la Confederacin Nacional de la Industria (CNI), a
travs de su Departamento Econmico, en conjunto con el Consejo de Relaciones del Trabajo y Desarrollo Social,
in verbis:
"La competicin del mundo actual transform a las partes poco tolerantes al conflicto. Los sistemas que alimentan la
confrontacin y la divergencia -como el brasileo- estn siendo atropellados por la avasalladora fuerza de las
competencias y la globalizacin. Es imperioso flexibilizar nuestra legislacin. El mundo desarrollado reduce el empleo
e intensifica la utilizacin de las nuevas modalidades de trabajo: tiempo parcial, subcontratacin, tercerizacin,
horario flexible, trabajo a distancia, teletrabajo, etctera. Esas modalidades no pueden ser acogidas por la actual
legislacin brasilea. Su rigidez empuja a los trabajadores hacia la informalidad -ltimamente, hasta a los ms
calificados-.
Caminar en el sentido de la flexibilizacin y desregulacin es un imperativo, pero se debe reconocer que es un
proceso de lenta implantacin. Se hace importante, en este contexto, discutir las llamadas polticas activas de
mercado de trabajo, que pueden contribuir para la expansin del empleo a corto plazo. El apoyo a sectores
generadores de empleo y la inversin en educacin y entrenamiento configuran polticas absolutamente
indispensables. Propuestas destinadas a incentivar la contratacin de mano de obra, principalmente poco cualificada,
deben ser apoyadas. En la medida de las posibilidades, se debe incentivar polticas, tales como inversiones en
infraestructura, que simultneamente contribuyan a la elevacin de la productividad y a la absorcin de trabajadores."
Implantar las modificaciones necesarias es un desafo de todos los brasileos, argentinos, uruguayos,
paraguayos, chilenos, y de todos aquellos que vayan a integrar este extraordinario bloque econmico llamado
MERCOSUR, para que podamos alcanzar y superar los desafos de un nuevo milenio. No nos dediquemos al
pasado, si no es para aprender lecciones. Miremos hacia el futuro, pues de l dependern nuestros
descendientes para la formacin de una sociedad justa, fraterna y progresista, en donde el bienestar econmico y
social sea privilegio de todos y no de pocos.
TABLA 1
COTIZACIONES
HRS ANUALES TRABAJADAS
BRASIL
2.015
ARGENTINA
URUGUAY
2.264
2.264
PARAGUAY
2.304
42

A - OBLIGACIONES SOCIALES
INSS/SEGURIDAD
20,00%
33,00
19,50%
15,50%
FONDO DE GARANTIA
8,00%
0,00%
0,00%
0,00%
SALARIO EDUCACIN
2,50%
0,00%
0,00%
0,00%
ACCIDENTE LABORAL
2,00%
0,00%
2,00%
0,00%
SERVICIO SOCIAL - SESI
1,50%
0,00%
0,00%
0,00%
1,00%
0,00%
0,00%
1,00%
SEBRAE
0,60%
0,00%
0,00%
0,00%
INCRA
0,20%
0,00%
0,00%
0,00%
35,80%
33,00%
21,50%
16,50%
18,91%
0,00%
0,00%
0,00%
VACACIONES
9,45%
4,54%
8,11%
4,77%
FERIADOS
4,36%
3,24%
1,62%
3,18%
PAGO DE VACACIONES
3,64%
0,00%
0,00%
0,00%
AVISO PREVIO
1,32%
0,00%
0,00%
0,00%
AUXLIO ENFERMEDAD
0,55%
6,78%
0,00%
0,00%
38,23%
14,56%
9,73%
7,95%
13er SALARIO
10,91%
9,74%
9,74%
9,55%
RESCISIN 2
2,57%
4,00%
2,00%
4,00%
SUBTOTAL C
13,48%
13,74%
11,74%
13,55%
SEGURO DE VIDA
0,00%
0,04%
0,00%
0,12%
IMPUESTO SIN REMUNERACIN
0,00%
0,00%
1,00%
0,00%
SUBTOTAL D
0,00%
0,04%
1,00%
0,12%
13,68%
4,80%
2,09%
1,31%
FORMACIN
SENAI
PROFESIONAL
SUBTOTAL A
B - TIEMPO NO TRABAJADO I
DESCANSO SEMANAL
SUBTOTAL - B
C - TIEMPO NO TRABAJADO II
D- OTROS
E - REFLEJOS DE LOS ANTERIORES

INCIDENCIAS DE A SOBRE B
43

INCIDENCIA DEL FGTS SOBRE 13er
SALARIO
0,87%
0,00%
0,00%
0,00%
INCIDENCIA DE A SOBRE 13er
0,00%
3,21%
2,09%
1,57%
OTRAS INCIDENCIAS
0,00%
0,92%
0,00%
0,00%
14,55%
8,93%
4,09%
2,88%
102,06%
70,27%
48,06%
41,00%
SUBTOTAL E
TOTAL GENERAL
TABLA 2
COTIZACIN
BRASIL
ARGENTINA
URUGUAY
PARAGUAY
FGTS-8% + 40%
1,4 salario p/ao
s/lmite
1 salario/ao limitado a 05
sal.
1 salario/ao
limitado a 5 sal.
1 salario/ao
limitado a 5 sal.
Por encima de
1a=>30d
1-5a=>14d; 5-10a=>21d;
>20a=>35d
At 5a=20d; >1d
para cada 4a
1-5a=>12d; 510a=>18d;
>10a=>30d
1/3 - 10 das
No existe
No existe
No existe
12das
10 das
5 das
10 das
44 horas
semanales
48 horas semanales
48 horas semanales
48 horas
semanales
15 das
Pagada ntegramente por la

empresa limitada p/tiempo
de empresa y estado civil
Desconocido
Desconocido
DESCANSO
SEMANAL
COSTO DE
RESCISIN
VACACIONES
PAGO DE
VACACIONES
FERIADOS
REMUNERADOS
JORNADA DE
TRABAJO
LICENCIA
ENFERMEDAD
ACCIDENTE
POR
O
FORMAS DE
CONTRATACIN
Mercado formal
con 102% cotiz.
Contrato p/estmulo del

empleo -mnimo-6m,
mximo-18m- es destinado a
desempleados.
Contrato para nuevos
negocios, mn-6m, mx- 24m.
Contrato de experiencia en la
actividad -1a- para jvenes
hasta 24a .
1) Contrato p/ formacin p/
44

el 1 empleo, mn-4m, mx24m.
Contrato p/ estmulo al
empleo de mayores 40a,
deficientes fsicos y mujeres
de
excombatientes de las
Malvinas - mn-6m, mx24m.
2) Contrato p/ aprendizaje
destinado a jvenes entre 14 y
24 aos - mn-3m, mx-24m, y
jornada
de
6h/da
y
36h/semana
PODER
NORMATIVO EN LA
JUSTICIA
Detiene el
Diferenciacin
clara
entre
monopolio de
conflictos
de
derecho
y
resolucin de
conflictos de intereses. La
conflictos.
justicia analiza apenas los
La nica que posee conflictos de derecho. La
Poder Normativo. Constitucin garantiza el uso
de la Conciliacin.
Estimula la
La Justicia Laboral
negociacin directa. tiene competencia
El Poder Judicial es apenas
para
competente para
conflictos
de
intervenir apenas
derecho.
Los
en la solucin de
conflictos
de
conflictos
inters,
incluso
individuales de
huelgas,
son
derecho. No acepta sometidos
a
la
casos de conflictos Junta
individuales de
Permanente de
inters y casos de
Conciliacin y
conflictos
Arbitraje.
colectivos.
PROCESOS
ABIERTOS EN
TODOS LOS
TRIBUNALES EN
1996
2.500.000
112.000
5.000
Desconocido
SALARIO MNIMO
US$ 120,00
US$ 200,00
US$ 110,00
US$ 212,00
NIVEL MEDIO
SALARIO REAL EN
LA
METALURGIA
100,00
140,00
130,00
Desconocido
COMPARATIVO
CON
COTIZACIONES
US$ 202,06
US$ 238,38
US$ 192,48
Desconocido
ESCOLARIDAD
3,5 aos
7,5 aos
8 aos
7,5 aos
Tabla 3
Empleo en la industria - Evolucin Sectorial
1989-1996
INDUSTRIA
-34,32%
Extraccin mineral
-55,89%
Ind. de Transformacin
-33,98%
Minerales no ferrosos
-36,57%
45

Metalurgia
-29,63%
Mecnica
-36,91%
Mat. elctr. y de comunic.
-38,63%
Material de transporte
-25,68%
Madera
-38,69%
Muebles
-24,86%
Papel y cartn
-28,86%
Caucho
-27,80%
Cueros y pieles
-32,25%
Qumica
-36,30%
Prod. farmac. Y vet.
-6,62%
Perf., jabones y velas
Fuente: IBGE
1,24%
Prod. de mat. Plsticas
-22,48%
Textil
-47,10%
Vest., Calz. Art. Tejidos
-52,92%
Productos Alimenticios
-22,36%
Bebidas
-15,06%
Tabaco
-29,90%
Editorial y grfica
-20,56%
Diversas
-31,58%
TABLA 4
Cotizaciones sociales - % sobre SUELDOS
ALEMANIA
BLGICA
BRASIL
DINAMARCA
DIRECTAS
INDIRECTAS
OTRAS
TOTAL
18,1
38,2
3,7
60
7,8
34,2
3,3
45,3
34,5
40,1
17,2
91,8
5,8
4,6
1,2
11,6
46

FRANCIA
18,1
54,5
7,2
79,8
HOLANDA
8,1
38,8
11,3
58,2
INGLATERRA
20
31,8
58,8
Tabla 5
Indicadores seleccionados del mercado de trabajo
1989
1996
3,35
5,42
Empleo Industrial
22,11*
18,20
Empleo de servicios + comercio
50,34*
54,97
Empleo de trabajadores con cartilla
53,62*
46,64
Tasa de desempleo
Part. % en el total
se refiere al ao 1991
Fuente: IBGE
BIBLIOGRAFIA PASTORE,
Jos
1996.
Encargos sociais no Brasil: implicagoes para o salrio, emprego e competitividad, Ed. LTR, Sao
Paulo.
ROBORTELLA, Luiz Carlos
s/f "As transformares do Direito do Trabalho", Tesis doctoral, Facultad de Derecho de la Universidad de Sao
Paulo.
EDUCACION, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO
Rosala CORTES
Consultora, Proyecto Siempro, Secretara de Desarrollo Social, Buenos Aires, ARGENTINA
1. DEMANDA DE CALIFICACIONES Y PRODUCTIVIDAD

El escenario econmico surgido a partir de las reformas econmicas y la internacionalizacin de los mercados de
productos y financieros, ha vuelto a colocar en un plano importante el debate acerca del impacto de la educacin
y formacin de la mano de obra sobre el crecimiento econmico y la competitividad. En los pases altamente
industrializados de Europa y los Estados Unidos las nuevas formas de organizacin de la produccin provocaron
cambios en la composicin de la fuerza de trabajo, respecto de las tendencias que haban estado vigentes
durante la etapa de mecanizacin. Hasta fines de la dcada de los sesenta, la economa haba demandado
preferentemente mano de obra no calificada para el funcionamiento de maquinarias que reemplazaron a la fuerza
de trabajo calificada. La automacin de la produccin revirti esta tendencia, ya que la incorporacin de la
computacin y de maquinarias complejas reemplazaron a la mano de obra no calificada por trabajadores ms
formados. Los nuevos procesos incrementaron la productividad de la mano de obra calificada, por lo que, dada la
necesidad de mantener niveles competitivos, aument la demanda de trabajadores calificados para tareas
operativas, de administracin y de supervisin.
El reconocimiento de la relevancia de la formacin y la educacin en el desempeo de los niveles de
productividad y competitividad - en particular si se enfoca esta ltima en trminos de calidad y no exclusivamente
de precios - reforz el inters en el impacto econmico de la educacin y la organizacin del sistema educativo.
Pero el efecto de la educacin de la mano de obra sobre la productividad depende - entre otros factores
econmicos - de su capacidad de acceder a la educacin y a la formacin, y a la calidad y caractersticas del
sistema educativo. En este sentido Alemania ilustra el caso de un pas que ha desarrollado un sistema educativo
capaz de producir mano de obra adecuada para los requerimientos de la economa, y en este eje Gran Bretaa
47
representa el caso con mayores deficiencias a nivel de una oferta de educacin bsica necesaria para alcanzar
una formacin profesional adecuada. Estos pases difieren adems en el tipo de regulaciones referidas a la
obligatoriedad y a la cantidad de aos de educacin secundaria, y en trminos de la calidad de los conocimientos
impartidos.
Cmo afectaron los cambios en la demanda de calificaciones y las reformas educativas en la composicin de la
fuerza de trabajo? En los pases europeos y en los Estados Unidos aument la proporcin de la fuerza de trabajo
ocupada con niveles altos de calificacin, por dos causas. Por un lado, est reflejando que un grupo al interior de
la fuerza de trabajo ha mejorado su formacin y est en condiciones de contribuir a los incrementos de
productividad. Pero por otra parte, tambin indica que existe otro grupo, con menos posibilidades de acceder a la
educacin bsica y a la posterior formacin profesional, que est en desventaja, ya que puede sufrir dificultades
en el acceso al empleo, o a empleos de calidad.
Estas diferencias por otra parte, se reflejan en la estructura de las remuneraciones, ya que la experiencia reciente
de los pases altamente industrializados revelan un crecimiento de la desigualdad, asociado a la diferenciacin de
credenciales educativas de la poblacin.
Es decir que la educacin aparece como un tema central tanto cuando se plantea la creacin de condiciones para
mejorar el nivel de productividad y competitividad, como cuando se adopta el punto de vista de las posibilidades
de insercin en el empleo, y las condiciones de vida alcanzadas por la poblacin. La preocupacin por evaluar el
impacto de la inversin en la formacin y educacin de la mano de obra sobre el proceso de crecimiento
econmico y la creacin de riqueza no se origin con la apertura. El tema ha sido planteado por un lado desde el
punto de vista del efecto directo de la educacin sobre el bienestar y la calidad de vida de los individuos. Tanto
William Petty, como Adam Smith y Say consideraron a las calificaciones aprendidas por los individuos como
capital. Posteriormente este enfoque tuvo como principal exponente a Becker (1993), que utiliz el concepto de
"capital humano" para designar el conjunto de conocimientos y habilidades adquiridas por los individuos a travs
de la inversin en su propio proceso educativo, y como factor explicativo su desempeo posterior en el mercado
de trabajo.
La otra forma de plantear la relacin analiza su impacto sobre el crecimiento econmico, considerando cmo, en
la medida que la formacin contribuye a la expansin de las capacidades de la mano de obra y a la productividad
del trabajo, afecta el proceso de crecimiento econmico. Adam Smith (1776) le otorg gran importancia al papel
del desarrollo de las capacidades humanas en generar "la riqueza de las naciones", y Alfred Marshall (1890)
discuti la importancia crucial de la educacin y la capacitacin para asegurar la competitividad de las
manufacturas del Reino Unido.
El presente trabajo discute las vinculaciones entre la educacin de la fuerza de trabajo y la competitividad. Se
aborda el tema, desde dos puntos de vista; uno, que enfoca el impacto de la educacin sobre la empleabilidad, la
calidad de la insercin laboral y los ingresos de la poblacin, ilustrando el anlisis con ejemplos de pases en vas
de desarrollo. El otro, indaga la incidencia de la educacin de la mano de obra sobre la productividad y la
competitividad, en el caso de los pases altamente industrializados.
2. EL IMPACTO DIRECTO DE LA EDUCACION: EDUCACION E INGRESOS
Indudablemente la educacin tiene un papel relevante en la determinacin de las condiciones de vida de los
individuos y las familias. Cules son las causas?
La explicacin ms difundida es que los aos de estudio posibilitan obtener mejores ingresos a la poblacin
ocupada, posicin que adhiere a la teora del "capital humano", que sostiene que la inversin en habilidades
vinculadas con la capacidad productiva, en particular en la educacin formal, inciden notoriamente sobre el
bienestar individual. El trmino capital humano designa un conjunto de habilidades que posteriormente sern
ofrecidas a los futuros empleadores. El conocimiento y las capacidades de los trabajadores, generan entonces un
stock de capital productivo, que finalmente determina cul ser el nivel de ingresos que alcancen en el mercado
de trabajo. Si se acepta la idea que la educacin construye un stock de capital, la riqueza de una sociedad puede
analizarse en trminos del capital fsico y del capital humano, que incluye inversiones acumuladas. Por lo tanto,
ambas formas de capital pueden ser analizados en trminos de su contribucin al producto, y el supuesto en el
caso del capital humano, es que los salarios ms altos se explican porque justamente la porcin con ms aos de
estudio de la fuerza de trabajo, es ms productiva.
Otra interpretacin, emparentada con la teora del capital humano, es la llamada teora del "filtro" que pone el
nfasis en que la inversin en educacin en s misma no tiene un valor monetario. Se plantea que las
instituciones educativas le proveen a la sociedad un instrumento para detectar las habilidades de distintos grupos
de la poblacin. En realidad, en su forma ms extrema, este enfoque considera al sistema educativo en su
conjunto como una herramienta para sealar quin es productivo, pero no para incrementar la productividad de la
mano de obra. Esto supone que los empleadores tienen necesidad de establecer fehacientemente criterios para
discernir la calidad de la oferta de trabajo. El paso por el sistema educativo se convierte as en un indicador de
48
que los aplicantes son flexibles, que pueden ser entrenados para distintas ocupaciones, disciplinados, y otras
cualidades requeridas para una insercin laboral productiva. En otras palabras, se le adjudica al sistema
educativo el papel de "filtro" institucional, que permite detectar las habilidades, capacidades y destrezas
adquiridas por los potenciales empleados.
Tanto la teora original del capital humano como la que enfatiza su papel de filtro, le adjudican a la educacin un
papel central en determinar los niveles de adecuacin de la mano de obra a distintos tipos de empleo, su
contribucin al producto, y tambin el nivel de las remuneraciones.
Los datos sobre la evolucin de las tendencias en el mercado de trabajo en Amrica Latina ilustran la importancia
que tiene la formacin educativa en la insercin laboral y en el nivel de vida de la poblacin. Define las
posibilidades de acceder a un empleo, la calidad del empleo, y en gran medida la capacidad de generacin y el
nivel de ingresos obtenidos.
El gasto pblico en educacin creci en los noventa, compensando la cada de los aos ochenta, pero una de sus
limitaciones ha sido que se concentr mayormente en el nivel primario. La Cepal (1997) ha recomendado la
conveniencia de mejorar la enseanza secundaria, para asegurar que la poblacin complete ambos niveles, ya
que la informacin disponible indica que la complecin de la educacin secundaria hace disminuir el riesgo de
caer en la pobreza.
Pero en estos pases la educacin incide no solamente en el nivel de ingresos, sino que decide la probabilidad de
insercin en la fuerza de trabajo: para el conjunto de Amrica Latina, la participacin en la actividad econmica
depende fuertemente de factores como la cantidad de aos de estudio. Y esto afecta tanto el nivel de
participacin como el tipo de insercin, ya que la incidencia de tanto el desempleo abierto como el subempleo
disminuyen a medida que aumenta la cantidad de aos de asistencia escolar.
A nivel de los hogares, aqullos con un clima educacional mediano y alto (segn el alcanzado por los miembros
adultos del hogar) tienen menos probabilidades de caer en la pobreza, y los miembros ms jvenes tienen
mejores perspectivas de insercin en el sistema educativo y en el mercado laboral.
3. EL IMPACTO INDIRECTO DE LA EDUCACION: EDUCACION, PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
A partir de los aos sesenta, una serie de trabajos de investigacin en los pases altamente industrializados de
Europa arribaron a la conclusin que la inversin en educacin tuvo, en ese perodo, un impacto importante sobre
el ritmo de crecimiento econmico y la productividad de la mano de obra. Es el caso de tres estudios: uno sobre
Noruega (Aukrust, 1959), un segundo sobre el desempeo comparativo de los Estados Unidos y ocho pases
europeos, incluyendo el Reino Unido (Denison, 1967), y un tercero sobre Gran Bretaa. En el caso de Noruega
se concluy que la educacin de la mano de obra era responsable de una proporcin del crecimiento del producto
en la dcada del cincuenta. El primer estudio de Denison investig qu factores podan explicar los incrementos
en los niveles de productividad en Gran Bretaa y EEUU, y concluy que gran parte de los aumentos en
productividad de la mano de obra fueron la consecuencia de la mayor inversin en educacin y capacitacin de la
mano de obra, que haban contribuido a un mejor aprovechamiento de los recursos. Por ltimo, el estudio sobre el
comportamiento de la productividad britnica en el largo plazo, 1929-1982, (Denison, 1985) volvi a reafirmar las
conclusiones de estudios anteriores: indudablemente las mejoras operadas en el sistema educativo haban tenido
un papel fundamental en mejorar los niveles de productividad y competitividad. A lo largo de los aos sesenta,
tanto los conservadores como los laboristas haban propiciado el aumento de la inversin en el sistema educativo,
lo que sera revertido aos despus, con importantes consecuencias para el nivel de productividad de la fuerza de
trabajo.
Estas conclusiones, la cada de los niveles de competitividad de la economa britnica, inspiraron nuevos estudios
que buscaban comparar el nivel educativo de la fuerza de trabajo y los sistemas educativos de ese pas con los
de distintos pases europeos.
Un relevamiento hecho para los aos ochenta y noventa, se centr en el anlisis de la composicin de la fuerza
de trabajo de Alemania y Gran Bretaa en trminos de sus niveles de calificacin y educacin. Se comprobaron
importantes diferencias entre ambos pases. La disimilitud no reside en la proporcin de ocupados con estudios
universitarios completos, ya que tanto en la manufactura como en los servicios hay una proporcin similar de
graduados universitarios. En cambio las diferencias resaltan cuando se observa el peso relativo de los ocupados
con calificaciones intermedias, graduados de cursos intermedios vocacionales, y de los no calificados. As como
en Alemania la proporcin de ocupados calificados dobla a la que existe en Gran Bretaa, en sta hay una
proporcin mucho ms alta de ocupados sin calificacin.
Este hallazgo se relacion con el sistema educativo vigente en ambos pases. El sistema educativo alemn tiene
similitudes con los de la estructura de instituciones educativas vigentes en otros pases altamente
industrializados, cuyo desempeo en trminos de competitividad estaba por encima del britnico: Holanda,
Francia y Japn. Lo que estos pases tenan en comn era que el sistema educativo haba incorporado
numerosas instituciones de nivel secundario de formacin tcnica.
49
Cmo incida esta estructura institucional sobre los niveles de productividad y la competitividad de la produccin
y los servicios? Para dar cuenta de esta relacin, se implement un ambicioso proyecto que comprendi un
conjunto de firmas en Gran Bretaa, Alemania y Holanda entre 1983 y 1991: 73 empresas britnicas, 64
alemanas y 19 holandesas, de las ramas metalmecnica, mueblera, confeccin, alimentos y hotelera. Un punto
central de este estudio era estimar cun importante era el impacto de los niveles de educacin y de calificacin de
la fuerza de trabajo sobre los incrementos en la productividad del trabajo. Como medida de productividad se
utiliz la produccin fsica por hora de trabajo.
El estudio encontr que en todas las ramas, los niveles de productividad de las firmas alemanas estaban por
encima de la productividad de las firmas de otros pases, y las firmas britnicas tenan el peor desempeo.
Tambin se encontraron diferencias en el grado de calificacin de la fuerza de trabajo en distintas ocupaciones, lo
que surga del anlisis del comportamiento de cuatro tipos de ocupacin:
a. Ocupaciones "rutinarias" sin requisitos de calificacin
b. De baja calificacin
c. Calificadas
d. Ocupaciones que requeran calificaciones tcnicas y organizativas
El comportamiento y el rendimiento de las ocupaciones rutinarias era similar entre las firmas y pases. Las
diferencias se hacan ms evidentes entre las ocupaciones donde la calificacin jugaba un papel. En este punto
se hizo una comparacin entre pases en trminos de los grados de calificacin y formacin de la fuerza de
trabajo, y el caso de Gran Bretaa ilustraba el caso de calificaciones y credenciales "deficientes" de la mano de
obra. La productividad era ms baja en Gran Bretaa en promedio, pero se concentraba en los sectores de
actividad que incorporaban fuerza de trabajo con menor grado de educacin y calificacin. Y tambin era inferior
el peso relativo de la fuerza de trabajo ocupada con calificaciones.
Las investigaciones comparativas de los diferenciales de productividad iluminaron ciertos aspectos que hasta
entonces haban permanecido en segundo plano: las diferencias en la calidad de los productos, que obedecan a
diversas causas. Y en este debate, donde se contrastaron los casos de Alemania y Gran Bretaa, el tema de las
relaciones entre los niveles educativos de la mano de obra, su desempeo, la calidad de la produccin y las
variaciones en los niveles de productividad comenzaron a adquirir una importancia cada vez ms reconocida.
Segn sugieren algunos autores, se difundieron evidencias de investigaciones que indicaban la incidencia
decisoria del sistema educativo y del nivel educativo de la mano de obra sobre los niveles de calidad de la
produccin. Partiendo de esta relacin, era necesario comenzar a evaluar qu aspectos del sistema educativo
tenan mayor impacto sobre la calidad de la produccin y los servicios. El sentido de profundizar en las causas de
dicho impacto sera fortalecer los factores que tenan una incidencia positiva y modificar los que tenan
consecuencias negativas sobre la calidad de la produccin. Esto requera identificar cmo actuaba el sistema
educativo para provocar efectos en el crecimiento, la calidad de la produccin y la productividad. En otros
trminos, cmo deban pensarse las relaciones entre educacin, capacitacin y empleo.
A nivel de los graduados universitarios no haba diferencias significativas, ya que en todos los pases haba una
proporcin de empleados con estudios universitarios completos similar, trabajando en distintos sectores de
actividad econmica. En todos se haba ampliado la demanda hacia este grupo de la fuerza de trabajo, en las
distintas disciplinas de conocimiento. La atencin se dirigi en cambio al nivel secundario, que pareca el ms
decisivo.
Por un lado, las heterogeneidades ms fuertes se manifestaban entre los jvenes que terminaban la educacin
secundaria. El grupo de jvenes en edades entre 14 y 15 aos se diferenciaba en los distintos pases, segn su
recorrido por el sistema educativo. El grupo de los que tenan altas calificaciones, y estaban en condiciones de
proseguir al nivel universitario se diferenciaba de quienes haban conseguido logros mediocres. Es decir, que
haban tenido calificaciones bajas, y en general un desempeo regular. Era ste el grupo problemtico, en el caso
de Gran Bretaa, ya que su historia educativa en su paso por la etapa secundaria los signaba para un futuro
incierto o francamente negativo en el mercado laboral. Muy frecuentemente este grupo de jvenes se vea
forzado a abandonar definitivamente los estudios, y con gran frecuencia no continuaban tampoco con cursos de
formacin vocacional, lo que daba lugar a un horizonte laboral estanco.
Las diferencias entre los jvenes britnicos y alemanes en trminos del futuro laboral del grupo que tuvo un bajo
rendimiento en la escuela secundaria tenan que ver con la presencia, en Alemania, de un conjunto de
instituciones pblicas educativas que aseguraban a los jvenes un camino de formacin profesional que les
facilitaba la posterior insercin en el mercado de trabajo. Las ventajas en la calidad de la formacin de la mano de
obra entre Gran Bretaa y otros pases europeos se concentran sobre todo a nivel de las calificaciones
vocacionales intermedias de los que abandonaron tempranamente la educacin secundaria con calificaciones
bajas. En Alemania es donde hay mayor proporcin de jvenes trabajadores egresados de cursos de
capacitacin. A fines de los ochenta ms de la mitad de la fuerza de trabajo en Alemania, y 44% en Holanda,
haba seguido cursos de formacin vocacional, contra un quinto en Gran Bretaa. La oferta educativa estatal
50
incluye instituciones de formacin vocacional para jvenes entre los 19 y 20 aos, y su utilizacin es muy
difundida, en la medida que a principios de los noventa el 60% de la fuerza de trabajo alemana haba asistido a
las mismas. A su vez, es el funcionamiento de esta estructura institucional lo que explica las diferencias en los
niveles de formacin de la fuerza de trabajo empleada en los distintos sectores de actividad. Pero quizs lo
relevante de esta comparacin no resida exclusivamente en las distancias entre el destino laboral de unos y otros
a partir de que en Alemania estos jvenes fueron capacitados y no en Gran Bretaa.
Este estudio concluye que lo que permiti que los jvenes alemanes pudieran insertarse provechosamente en los
cursos de capacitacin, fue que contaron con un sistema educativo retentivo, que los form en las habilidades y
capacidades necesarias para la formacin profesional. Estos jvenes recibieron en ese perodo, una formacin
bsica en lectura, escritura y matemticas, sin la cual las posibilidades de formacin vocacional posterior se
reducen drsticamente.
A diferencia de lo que ocurre con el sistema educativo alemn, que tiende a nivelar algunas diferencias, el
sistema educativo britnico segn sus crticos, genera desigualdades. Una evaluacin del sistema britnico
muestra que si bien los estndares de la educacin pblica han ido mejorando, el sistema ha favorecido a los
ms aptos, pero ha tenido resultados pobres con el promedio de los estudiantes. En trminos de la proporcin de
estudiantes secundarios que alcanza las credenciales para entrar al ciclo universitarios, otros pases - Holanda,
Francia, Japn - superan a Gran Bretaa. Las verdaderas deficiencias aparecen claramente en las relaciones
entre la escuela secundaria y el sistema de educacin profesional, ya que en este ltimo caso las oportunidades
de formacin post-secundario son muy escasas.
Esto expresa la problemtica dentro de la educacin secundaria, que se manifiesta tambin en trminos de la
calidad de la enseanza. Los pases que cuentan con un sistema educativo para los jvenes entre 14 y 15 aos
que no estn en condiciones de proseguir estudios universitarios - como Holanda - proveen oportunidades de
formacin con salida laboral. Pero en los casos en que el sistema secundario expulsa jvenes con estudios
incompletos, se hacen evidentes las consecuencias para la composicin de la fuerza de trabajo y los niveles de
productividad y competitividad.
Tambin en Japn se le ha dado desde la poltica pblica una gran importancia a la educacin secundaria, y
como resultado presenta una de las tasas de escolarizacin de jvenes de nivel secundario (entre 12 y 17 aos)
ms altas entre los pases avanzados. En el polo opuesto estn tanto los EEUU como Gran Bretaa, y esto tiene
adems un impacto en cmo se produce la insercin laboral de los jvenes con niveles ms bajos de educacin.
Otro aspecto a tener en cuenta cuando se evala la importancia de la educacin es el referido a la calidad de la
enseanza, que se ha medido a partir de tests de conocimiento de matemticas, ciencias y lengua. Lo que
revelan estas pruebas de calidad, que se han implementado desde los aos sesenta, es que el sistema escolar
de los pases europeos -excluyendo Gran Bretaa- tiende a nivelar los contenidos bsicos de la enseanza,
logrando una menor dispersin en los conocimientos y habilidades del alumnado, la organizacin curricular en un
sentido amplio y la orientacin de las demandas del personal directivo y docente sobre los alumnos. En pases
como Holanda y Alemania, donde en distintas disciplinas los alumnos ranquean bien, y en los que las variaciones
intra-pas son ms reducidas que las que estn vigentes en EEUU o en Gran Bretaa, hay una estructura
curricular que fomenta la igualdad en los logros escolares de los alumnos. Los docentes en esos pases intentan
asegurar que todos los alumnos estn en condiciones de alcanzar estndares bsicos. Conocen qu es lo que
pueden esperar del nivel de los alumnos que comienzan el ao escolar, parten de un piso comn y por lo tanto no
tienen demasiadas dificultades en lograr metas homogneas para todo el grupo. En cambio Gran Bretaa ha
adoptado un sistema de enseanza que resulta en grandes diferencias en la calidad de los conocimientos de los
alumnos.
Un estudio de 1991 que compar el desempeo de alumnos de 13 aos en Francia, Alemania, Holanda, Japn,
EEUU y Gran Bretaa, mostr que las caractersticas del sistema educacional de los pases del continente
fomentaban la permanencia en el rgimen educativo y esto era esencial para permitirles ms adelante aprovechar
los cursos de conocimientos tcnicos.
4. CONCLUSIONES
El cambio de las circunstancias macroeconmicas de los pases altamente industrializados fue acompaado en
los noventa por un cambio en la forma de evaluar las relaciones entre la inversin social - particularmente en
educacin - y el crecimiento econmico. En la etapa tecnolgica de la automacin la demanda de mano de obra
se dirigi preferentemente a la porcin calificada y educada de la fuerza de trabajo. Este proceso tuvo un gran
impacto sobre las concepciones de la relacin educacin-trabajo, en la medida que las credenciales educativas
comenzaron a ser relevantes para cierto tipo de ocupaciones en la produccin. Pero los sistemas educativos no
han respondido rpidamente, y en algunos casos no se han adaptado a los cambios en los requerimientos de la
demanda de la economa.
51
Por otra parte, mientras en la fase expansiva del ciclo econmico de estos pases, estaba difundida la creencia
que las polticas de inversin social en educacin y salud garantizaban el crecimiento econmico, en los noventa
la inversin social es analizada principalmente en funcin de su impacto sobre los niveles de competitividad. Es
decir, la inversin social desde ciertas perspectivas es considera gasto y no inversin, y se sostiene que atenta
contra la competitividad internacional.
En la actualidad, la evidencia de un conjunto de investigaciones indican cun importante ha sido la estructura
institucional educativa en los pases avanzados para alcanzar altos niveles de productividad y de competitividad.
Si bien casi todos los estudios revelan la relacin entre calificaciones no profesionales y competitividad, se ha
visto que una condicin necesaria para la calificacin es contar con un conjunto de instituciones educativas que
ofrezcan una base comn necesaria para la capacitacin tcnica. El anlisis de la situacin prevaleciente en los
pases altamente industrializados de Europa, plantea la importancia de la intervencin del estado en la formacin
vocacional de los jvenes, en la medida que existe una distribucin desigual de la capacidad econmica, y por lo
tanto de las familias para subsidiar estudios terciarios. Si bien hay diferencias entre pases, no siempre el
empresariado est en condiciones de costear la formacin de los trabajadores en el lugar de trabajo.
Por ltimo, el sistema educativo tiende a excluir a los sectores que potencialmente pueden ser empleables en
tareas operativas manuales y no manuales, que por lo tanto llegan al mercado de trabajo sin las calificaciones
requeridas por las transformaciones econmicas.
Se requiere por lo tanto un sistema educativo que permita a quienes - deseablemente - terminan el ciclo
secundario y no se insertarn en el medio acadmico, una educacin bsica, requisito necesario para emprender
estudios de capacitacin. La comparacin entre Gran Bretaa y Alemania , y los casos de Holanda y Japn donde se ha enfatizado la retencin escolar del nivel medio - aportan elementos para afirmar que la organizacin
del sistema educativo, sus contenidos y su accesibilidad para los sectores que no proseguirn con la educacin
universitaria, contribuyen al mejoramiento de los estndares de produccin y de competitividad.
En el debate sobre el crecimiento en la regin latinoamericana, los organismos prestatarios internacionales a
partir de fines de los setenta propusieron aumentar la inversin pblica en educacin para mejorar las
condiciones de vida de la poblacin. En la poca de apertura, las polticas de contencin del dficit fiscal
incluyeron recomendaciones de focalizacin del gasto social, o inversin en infraestructura, que hasta ahora no
han revertido la tendencia al deterioro de los niveles educativos de gran parte de la poblacin (CEPAL, 1996).
Pero, adems del impacto probado de la educacin sobre la calidad de la produccin, existe un conjunto de
argumentos que apoyan la importancia de la inversin en educacin en el actual contexto econmico
internacional.
Se ha comprobado que la desinversin en los sectores sociales profundiza las desigualdades, y ejemplos
recientes en pases en crecimiento, nos muestran que la heterogeneidad social extrema es un factor que genera
conflictividad. Si sta se expresa en prdida de jornadas laborales, o violencia, tendr un impacto negativo sobre
la economa. Y, en este sentido, probablemente incrementa los costos de la manutencin - pblica y privada - del
orden. Por estas razones, en los pases con menor peso de inversin social, se manifestaron ndices de
conflictividad ms altos, con la consiguiente prdida de jornadas de trabajo y cadas en la productividad.
BIBLIOGRAFIA
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52
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Cambridge.
ES LA FORMACION PROFESIONAL UN INSTRUMENTO PARA INCREMENTAR LA

EMPLEABILIDAD EN EL MERCOSUR?
Hermann KRATOCHWIL
Consultor del Programa PROJOVEN (Junta Nacional de Empleo), Direccin Nacional de Empleo-MTSS/INJU, Instituto
Nacional de Juventud, Ministerio de Educacin y Cultura, Montevideo, URUGUAY
1. LA EMPLEABILIDAD COMPARTIDA
Al transformar el ttulo de este panel en una pregunta, trasunta una duda: No estaramos trasladando
unilateralmente la responsabilidad de la insercin laboral a quien busca empleo? Al menos, si entendemos bajo
empleabilidad que la mano de obra cuente con caractersticas tales como capacitacin y competencia profesional,
disposicin continua para aprender y capacidad de iniciativa.
La empleabilidad deber entenderse ms bien como una coincidencia circunstancial entre la demanda de mano
de obra del empleador y las calificaciones de la oferta de la mano de obra. Habra, por tanto, en la determinacin
de la empleabilidad, un papel decisivo de parte del empleador, y en un sentido ms general, de las empresas. La
formacin profesional deber apuntar a esta segunda dimensin, del mismo modo que apunta a la oferta de
mano de obra.
Es sabido que, por ejemplo, en ciertas condiciones de sobreoferta de mano de obra calificada, los requisitos
educativos, formativos y actitudinales para ocupar un determinado empleo, se elevan ampliamente por sobre los
requerimientos funcionales del puesto de trabajo (egresados universitarios para puestos que podran cubrir
egresados del liceo, etc.) o que el empleador puede preferir la formacin en su empresa y bajo su supervisin
durante un rgimen de pasanta o prueba.
Cul sera en tales casos, frecuentes, el valor de incrementar la empleabilidad a travs de la formacin
profesional, orientada unilateralmente hacia la mano de obra?
Estos interrogantes introductorios sugieren que veamos a la formacin profesional en una perspectiva integral, o
sea que involucre por igual al individuo que debe formarse para el trabajo y al empleador, que lleva esta
preparacin a su aplicacin supuestamente ms adecuada.
Primariamente, la formacin profesional prepara para la ejecucin tcnica ms productiva de un determinado
trabajo o un conjunto de trabajos, ya sea en forma dependiente o independiente. Entonces la empleabilidad que
confiere, significa la aplicabilidad de tales conocimientos y destrezas en una situacin real de oferta y demanda.
Esta aplicabilidad, ms all del ncleo bsico de comportamientos formativos propios e imprescindibles para
ejercer la tarea, depende de mltiples factores del mercado de trabajo.
La formacin profesional facilita y potencia el encuentro y contrato entre oferta y demanda, pero en s no aporta
directamente al crecimiento del empleo. Generalmente eleva la productividad, y de este modo, como ingrediente,
favorece el crecimiento econmico e indirectamente el aumento de puestos de trabajo. La instrumentalidad de la
formacin profesional, para aportar a la empleabilidad tiene que ver con un contexto ms amplio, del cual, en
cuanto relacionado con el MERCOSUR, referir esquemticamente algunos aspectos en el prximo punto.
Pero antes, y como conclusin de estas consideraciones iniciales, es necesario recordar, que esta perspectiva de
ver la formacin profesional, podra conducir a la hiptesis de conflicto, entre su focalizacin sobre la
empleabilidad del individuo y su casi nula funcionalidad en cuanto a otros roles ciudadanos del mismo. Nadie
quiere volver a la formacin profesional escolarizada y ajena a la realidad del mercado de trabajo actual, pero
tampoco nos convence un sistema que acota cada vez ms el proceso de aprendizaje a los requerimientos
coyunturales de los cambiantes puestos de trabajo, (Vase Tedesco,1995).
2. TRES SUPUESTOS SOBRE EL MERCOSUR, TRES ESCENARIOS DE LA COMPETITIVIDAD DE LAS
ECONOMAS NACIONALES, TRES TIEMPOS DE CAMBIO
2.1 Tres supuestos sobre el MERCOSUR
Para abreviar la inclusin de la dimensin del MERCOSUR en estas observaciones, se opt por referencias a
manera de supuestos. No se proceder a una mayor fundamentacin o explicacin de los mismos, ya que forman
parte del conocimiento y de las coincidencias ms frecuentes sobre este proceso de integracin:
53
La creacin del MERCOSUR responde en ltima instancia al objetivo de mejorar las condiciones de vida de
todos sus ciudadanos (justicia social, desarrollo sostenido, sustentable o cualquier otra benemrita meta).
En el mbito geogrfico y social del MERCOSUR, los procesos de integracin de hecho avanzan con mayor
celeridad que los procesos de integracin institucional; los desfasajes presionan sobre la accin de la
negociacin gubernamental.
El proceso de integracin subregional que caracteriza al MERCOSUR, constituye un paso estratgico para
consolidar una mayor competitividad en el proceso de la apertura e insercin econmica y social global.
Estos tres supuestos implican, que: dado el marco de una mayor vigencia de los sistemas democrticos en los
cuatro pases signatarios, la "mercosurizacin" slo encontrar apoyo y legitimizacin poltica en la medida que
aporte al desarrollo socioeconmico (incluyendo esencialmente su capacidad de crear ms y mejor empleo);
dadas la vocacin latente y los profundos antecedentes histricos de integracin en el Cono Sur, se despliega
una amplia gama de iniciativas y oportunidades en las sociedades a nivel subregional, a los que la negociacin
gubernamental debe coadyuvar, orientar y dar cauce normativo (esto incluye las mltiples posibilidades de
cooperacin y coordinacin en las acciones de formacin y calificacin de recursos humanos en el nuevo mbito
comunitario); dadas las mltiples complementariedades socioeconmicas entre los pases signatarios y a la vez la
ampliacin de un mercado intrarregional a casi 200 millones de personas (en vas a transformarse en un nuevo
mercado interno) se dan condiciones de economas de escala propias para la subregin; ellas permiten elevar la
competitividad de los agentes econmicos frente a la economa mundial, y aminorar la dependencia de una
divisin de trabajo internacional, originada en el poder dispar entre un pas altamente industrializado y un pas
singular de menor desarrollo relativo. Esto incide no slo en la capacidad propia de desarrollar conocimiento
cientfico y tecnolgico, sino en el acceso y manejo de una mayor gama de tecnologas exigidas por los productos
industriales modernos. Simplificando a modo de ejemplo, se expresa con la siguiente confrontacin:
empleabilidad de recursos humanos requerida para un sistema de maquila o produccin de materia prima para la
exportacin versus empleabilidad requerida en procesos industriales integrales en el sector automotriz,
alimentario o del ecoturismo.
2.2 Tres escenarios a los que se refiere la competitividad de las economas de los pases signatarios del
MERCOSUR
Pienso en una tipologa de escenarios, donde en cada uno predomina una conformacin de relaciones
internacionales diferente: la relacin de un pas del MERCOSUR con diversos pases del mundo, la de su relacin
con los otros socios del esquema de integracin y la relacin del conjunto de socios con el resto de Amrica y del
mundo. En sntesis:
economas nacionales y sus relaciones con el mundo
economas nacionales y sus relaciones con sus socios en el MERCOSUR
economas integradas de los socios del MERCOSUR y sus relaciones con el mundo
Aunque estos escenarios tengan la limitacin de la artificialidad y la realidad econmica muestre mltiples
perforaciones del espacio soberano nacional - lo que nos podra llevar a pensar que economas nacionales como
tales ya tienden a desaparecer - existen realidades que las identifican y preservan, como el ncleo de las polticas
fiscales, de seguridad, la legislacin laboral, los sistemas de seguridad social, los sistemas de educacin, etc.
Adicionalmente, estos tres escenarios se superponen en cada uno de los pases, ya que los diferentes actores
econmicos y sociales despliegan permanentemente todas sus posibilidades de relacionamiento internacional.
Sin embargo la creciente vigencia de un esquema de integracin multilateral subregional termina por condicionar
a los otros relacionamientos, as como se ha experimentado en el caso de la Unin Europea.
Cada uno de estos escenarios tiende a configuraciones econmicas distintas, igualmente superpuestas en el
mismo pas, que inciden en forma diferenciable sobre la calidad de los recursos humanos requeridos. De ello
surgen diferentes orientaciones predominantes en los procesos de formacin profesional.
Bsicamente se perfilan dos orientaciones, ninguna excluyente de la otra, pero generalmente predominando una
sobre la otra:
la orientacin hacia la capacitacin de una fuerza laboral barata, de bajo nivel tecnolgico; esta mano de obra se
ocupa mayormente en la produccin y servicios de baja exigencia cualitativa para el mercado masivo interno y en
algunas industrias para la exportacin, donde puede existir alguna exigencia formativa mayor para la
empleabilidad, aunque se mantiene la condicin de su bajo costo;
la orientacin hacia la capacitacin de diversos cuadros (y en cantidad creciente) para desempearse en nichos
de mercado en el escenario internacional y para la persecucin de determinadas ventajas comparativas en
productos y servicios muy definidos (por ejemplo, lneas de biotecnologa, tratamientos especiales con mayor
incorporacin de valor agregado para productos primarios, lneas de software, ecoturismo, etc.); asimismo
responde al mercado de consumo interno en proceso de elevar sus exigencias; esta formacin profesional apunta
a niveles tecnolgicos ms elevados y presupone un costo de mano de obra ms alto.
54
Cmo se concretaran estas orientaciones predominantes en cada uno de los tres escenarios bosquejados?
En el caso del escenario del relacionamiento individual con el mundo, la capacitacin en los pases del Cono Sur
con sus significativos potenciales en materia prima, se orientar en mayor grado hacia la formacin profesional de
bajo nivel. El relacionamiento internacional estar fuertemente determinado por los procesos endgenos que se
dan en las sociedades postindustriales dominantes del norte. Los fenmenos de desempleo en stas, de carcter
distinto al desempleo en los pases menos industrializados, el surgimiento de nuevas formas de trabajo,
vinculadas a su estructura demogrfica envejecida, su sofisticado desarrollo tecnolgico y consumo, determinan
las condiciones y formas del relacionamiento con los pases de desarrollo menor (un amplio instrumental de
limitaciones no arancelarias a las importaciones, dominios hegemnicos sobre patentes, limitaciones a la
inmigracin, etc.).
En este escenario, a cada uno de los pases del MERCOSUR por separado, le ser ms difcil sustentar
prioritariamente un tipo de economa que requiera de la capacitacin orientada a niveles ms elevados, aunque
en Argentina y Brasil hubo muchas excepciones, y fuera de la regin hay ejemplos exitosos como el de Nueva
Zelanda.
El segundo escenario, el de relacionamiento entre los socios del MERCOSUR, se caracteriza por un incremento
importante en las relaciones econmicas intrarregionales y de otro tipo, desde la firma del "Tratado de Asuncin"
(1991). Por cierto que estas relaciones tienen perfiles diversos, como el eje Argentina/Brasil y la dependencia
subregional de Uruguay y de Paraguay. Pero aun en diferente grado, los mercados de trabajo internos ya dan
seales de una mayor interdependencia del conjunto de los socios. A ellos se suman emergentes mercados de
carcter intrarregional.
La exigencia para cada socio es fortalecer su competitividad intrarregional y avanzar en el afianzamiento de sus
ventajas comparativas dentro del esquema de integracin. Es normal y necesario, y cumple con el primer
supuesto de mejorar las condiciones de vida, que cada estado busque maximizar para sus ciudadanos, a los que
representa, los beneficios de la integracin, y minimice sus costos.
Estos propsitos cuentan con la ventaja de encontrar una mayor coincidencia en los problemas de desarrollo,
cercana cultural y una red histricamente crecida y geogrficamente sustentada. En este escenario la orientacin
de una formacin profesional de algunos niveles altos tendr una creciente demanda para aportar a la
empleabilidad.
Si crece el mercado intrarregional de bienes y servicios, crecer la presin a regionalizar las relaciones laborales
y los sistemas educativos y de formacin profesional. Lo significativo en estos casos no es que ocurra lo lgico,
sino bajo qu perfiles y orientaciones.
El tercer escenario, el MERCOSUR y su relacionamiento con el mundo, es an el ms incipiente. Suponiendo que
se sustente en un mercado intrarregional de 200 millones de personas, la competitividad de las tecnologas y de
las empresas se incrementa. Existen, y existirn todava por un tiempo, importantes porcentajes de mano de obra
para las que se dispondr tan slo de una capacitacin a bajo nivel, aunque con perspectivas de un mejoramiento
gradual. Al mismo tiempo se ampla el panorama para acciones formativas del segundo tipo de orientacin
prioritaria. En la medida que existen y surgen empresas intrarregionales, proyectos conjuntos, investigacin y
desarrollo tecnolgico conjunto de los pases miembros, la formacin profesional atender estos nuevos
requerimientos con la necesaria creatividad en su oferta y modos operativos.
El proceso de integracin persigue la reduccin de las heterogeneidades internas de los socios. Una mayor
homogeneidad significa no slo un mayor mercado consumidor interno, sino una mayor capacidad de respuesta
de las economas subregionales a las exigencias de la apertura mundial.
2.3 Tres tiempos o dinmicas de cambio
Desarrollo socio-econmico, polticas institucionales, educacin y formacin profesional, hablamos de todos estos
procesos simultneamente, pero sabemos que cada uno, y en su contexto, obedece a dinmicas y velocidades
distintas. A los fines de estas observaciones, destaco tres dinmicas distintas:
la velocidad del cambio tecnolgico y de las economas conexas;
la velocidad de los cambios institucionales y polticos;
la velocidad de los cambios de conducta debidos a efectos educativos y formativos.

De la dinmica "c" a la "a" la velocidad de los cambios se incrementa. Son bien conocidos los desfasajes que se
dan entre las distintas dinmicas. Sin embargo, a la hora de plantearse polticas de cambio, predomina un tipo de
voluntarismo, falto de conciencia de estas asincronas inevitables. A veces la misma magnitud del cambio obliga a
la cautela en cuanto al horizonte temporal de los cambios. As, p. ej. PLANFOR (el flamante Plan Nacional de
Educacin Profesional 1996 - 99 de Brasil), se propone elevar el 9% de la poblacin econmica activa, que llega
55
a un promedio de ms de 4 aos de escolaridad al 20%, en el ao 2000. Esta fuerza laboral de 75 millones

cuntos aos necesitar, para alcanzar tan slo los niveles de escolaridad de sus socios ms avanzados en
este aspecto (Argentina, Uruguay)?
Los planes y los paradigmas dominados por la lgica del cambio rpido de las tecnologas y las economas
conexas, tan en boga, crean muchas veces un ambiente de desesperada urgencia en la determinacin de la
empleabilidad, contrariando todo lo que se sabe de cambios institucionales, de tiempos pedaggicos y de pautas
culturales subyacentes.
Pongo tan slo como un ejemplo de la persistencia en las pautas sociales, la estructura familiar aun prevaleciente
en los pases del Cono Sur. Cmo podran absorber el nuevo modelo de empleabilidad, que no slo exige estar
dispuesto a una fluctuacin laboral frecuente, sino a la movilidad geogrfica, segn los imprevisibles vaivenes de
la economa? En los pases postindustriales ya se han dado las transformaciones en la estructura familiar. El
nmero de personas que viven solas o unidas sin hijos, y cuya educacin formal bsica es en ms de un 90% la
secundaria completa, crece y ofrece condiciones ms favorables para relaciones laborales ms cortas, flexibles y
con necesidades permanentes de recalificacin y movilidad territorial. Los proyectos de constituir una familia, de
educar hijos, se postergan o se abandonan. Por el contrario qu flexibilidad tienen aquellos con menos
educacin formal, que pretenden formar una familia con hijos y conviven y/o se benefician de las economas
adicionales del grupo familiar de origen, con residencia casi inamovible, tal como todava sigue siendo pauta
prevaleciente en el Cono Sur?
La comparacin con los pases que hoy dictan paradigmas debe cuidar de los tiempos y las dinmicas diferentes
en los procesos de cambio. La globalizacin del acceso a la informacin y a los mercados, crea a veces la ilusin
de acceder asimismo a las condiciones de produccin que los sustentan. Ms an, nadie puede fundamentar que
la historia tomar en todas las sociedades un mismo derrotero. Es as que tambin la formacin profesional en el
MERCOSUR deber auscultar estas asincronas en cada uno de los pases miembros, para elaborar sus
respuestas propias.
3. MERCOSUR Y FORMACION PROFESIONAL
3.1 Coincidencias sobre la formacin profesional actual
Existen hoy entre los responsables de la formacin profesional en la regin amplios campos de coincidencias.
Sealamos algunos de ellos:
Es conveniente dar ms nfasis a la formacin de competencias que a la capacitacin para un slo oficio; se
apunta a la capacitacin bsica, a trasmitir contenidos de una cultura de trabajo, a la flexibilidad y creatividad;
eventualmente se instruyen los fundamentos de una polivalencia que facilite, en mdulos sucesivos, la adaptacin
tecnolgica y la reconversin en el transcurso de una biografa laboral.
Se ampla y profundiza la participacin de las organizaciones gremiales de trabajadores y empleadores, y se
incluyen las exigencias que provienen de la reconversin y de las estrategias competitivas de las empresas.
Se contina la desestatizacin y descentralizacin de la organizacin de la formacin profesional para garantizar
rapidez y ajuste en sus respuestas a las cambiantes condiciones tecnolgicas de los puestos de trabajo y a la
localizacin territorial de las inversiones.
En todas estas coincidencias hay una referencia implcita: que los mercados de trabajo determinan la
empleabilidad. Por ello es necesario observar lo que sucede en stos, y qu papel juega el MERCOSUR.
Como se bosquej en el Punto 2, el escenario de la insercin global directa de cada uno de los pases,
preferentemente en los mercados de los pases postindustriales del norte, puede deprimir los niveles y las
perspectivas de la formacin profesional, al privilegiar la orientacin hacia una capacitacin de mano de obra
barata y de baja calificacin. Adems, al no desarrollarse un mercado de trabajo interno moderno, subsistir - con
tendencia a crecer - el mercado informal que es un bajo demandante de capacitacin.
Entonces el MERCOSUR ya es un agente efectivo de la globalizacin mediatizada, como se propone en la
presentacin de los dos escenarios del relacionamiento internacional? Su rol de agente demandar y permitir
en mayor grado que en el primer escenario, el desarrollo de una formacin profesional tecnolgicamente ms
elevada y orientada a los crecientes mercados internos y a las oportunidades que surgen del desvelamiento de
ventajas comparativas y nichos en el mercado mundial?
No tengo respuestas a estas preguntas. Quiz el mismo proceso de institucionalizacin del MERCOSUR ofrezca
algunas seales.
56
3.2 EL MERCOSUR, una integracin institucionalizada con final abierto

Los gobiernos de los cuatro pases parte se han dado un plazo ms amplio para avanzar hacia el mercado
comn. La previsin original fue de 4 o 5 aos. Ahora se demorar unos 10 aos, slo para construir una Unin
Aduanera, a no ser que la integracin de hecho apresure el nuevo cronograma institucional.
A nivel organizativo del MERCOSUR ya existen varios puntos de apoyo, para abordar la formacin de recursos
humanos y para otras respuestas a los mercados de trabajo. Ellos son:
Subgrupo de Trabajo N 10, nica entidad del organigrama constituida de forma tripartita por representantes de
los Ministerios de Trabajo, sindicatos y organizaciones empresarias. Responde al rgano ejecutivo del
MERCOSUR, Grupo Mercado Comn (GMC). En este SGT se ha constituido una comisin temtica que
abarca Empleo, migraciones laborales, capacitacin y formacin profesional. Sus actas trasuntan que se
reconoce la necesidad de contar con una certificacin ocupacional comparable y la utilidad de la vinculacin y
de la cooperacin entre los centros formativos de los cuatro pases. No parecen existir hasta el momento
muchos ms resultados que esta coincidencia y el reconocimiento, que debiera incorporarse a una agenda
de temas, preparada por tcnicos en la materia. Para esto ltimo conviene tener en cuenta que el SGT 10
promovi la coordinacin de proyectos nacionales de implementacin de observatorios permanentes de las
situaciones del mercado de trabajo. Tambin se ha ocupado de otros temas y resultados de consultoras
especficamente contratadas. Se destacan: Evaluacin de las asimetras en las relaciones individuales de
trabajo, costos laborales, seleccin de 15 sectores de la actividad econmica para estudiar, a nivel nacional,
el impacto del MERCOSUR en relacin al empleo, normativa migratoria laboral, inspeccin de trabajo.
Foro Consultivo Econmico-Social (FCES). Recientemente instalado (1996) este rgano se integra en
proporciones iguales por representantes de los trabajadores y de los empresarios y de una minora de otras
organizaciones no gubernamentales. Como entidad representante no gubernamental de los sectores
econmicos y sociales de los pases miembros, el FCES se propone dar seguimiento al impacto social y
econmico derivado de las polticas de integracin. En su fase inicial el rgano ser una plataforma donde se
presentan los mltiples temas de la dimensin social. A ella pertenece el tema de los nuevos mercados de
trabajo, la reconversin laboral y la funcin de la formacin profesional.
Reunin de Ministros de Trabajo del Mercosur. En las reuniones peridicas de este cuerpo tres temas tienen
recurrente prioridad: el desempleo, la desregulacin laboral y las migraciones laborales. Brasil da importancia
en sealar, que la reforma de la normatividad laboral con signo "flexibilizacin", no debe fragmentar el
proceso de negociacin colectiva en sus relaciones laborales y no debe debilitar la proteccin social
existente. Argentina por su parte, favorece una mayor desregularizacin, pero le preocupa, ms que a sus
socios, la clandestinidad de los migrantes laborales de la regin. Existe coincidencia sobre la necesidad de
mejorar la informacin mutua sobre los mercados de trabajo, de avanzar en la compatibilizacin de los
seguros sociales y de analizar comparativamente los costos laborales. Subyace a estos acercamientos un
comn inters en prevenir intrarregionalmente asimetras que oculten un "dumping" social y desequilibren la
competitividad entre los socios. El tema de la formacin de recursos humanos aparece al margen.
Reunin de Ministros de Educacin-Cultura del Mercosur. A travs de las reuniones de este cuerpo se ha
avanzado con la firma de tres protocolos que proponen homologaciones y reconocimientos de ttulos y
diplomas. De ratificarse (aun incompleta) comenzara a cambiar el panorama del mercado educativo y los
alcances trasnacionales de los sistemas de educacin y formacin profesional. Surgira de este modo un
marco normativo inicial para la integracin educativa y formativa. Los protocolos son: Protocolo de integracin
educativa y reconocimiento de los certificados, ttulos y estudios de nivel primario y medio no tcnico (1994);
Protocolo de integracin educativa y revlida de diplomas, certificados, ttulos y reconocimientos de estudios
de nivel medio tcnico (1995);
Protocolo de integracin educativa sobre reconocimiento de ttulos universitarios para la prosecucin de
estudios de post-grado en las universidades del MERCOSUR (1995).
A la Comisin Parlamentaria Conjunta le correspondera efectuar el seguimiento de las normas emanadas de
los rganos del MERCOSUR y promover su internacin a las normativas nacionales por medio de la
ratificacin. Los parlamentarios se han expresado con preocupacin por la defensa de los respectivos
mercados internos, eventualmente amenazados por alguna competencia basada en el "dumping" social. La
Comisin canaliza sus actividades relacionadas con los mercados de trabajo a travs de la Subcomisin
"Polticas laborales, seguridad social, poltica social y salud, desarrollo humano y gnero".
3.3 Elementos de una agenda para la formacin profesional en el MERCOSUR
Hay que reconocer que la coordinacin e integracin subregional de las entidades y de acciones de formacin
profesional ha sido escasa y lenta en la misma Unin Europea, an cuando sta ya traspas la fase del Mercado
Comn. La va preferida y quizs la apropiada parece ser la de dar respuestas nacionales eficientes a los
requerimientos de los mercados de trabajo que sufren los impactos de la integracin y el mantenimiento de
diferentes sistemas de formacin profesional, competitivos entre los pases de la Unin.
Ello no significa que en el MERCOSUR se deba seguir las mismas prcticas. Los europeos no siguieron un
modelo sino actuaron segn se lo permitan sus sistemas polticos y econmicos. El MERCOSUR no debiera
57
desperdiciar la oportunidad de un mayor relacionamiento entre sus sistemas de formacin profesional. En estos
momentos se desarrollan iniciativas noveles de capacitacin y empleo en cada uno de los pases miembros: la
capacitacin e insercin laboral de jvenes en vas de exclusin social, la reconversin laboral, los programas de
apoyo a la pequea y mediana empresa, etc. Todos ellos responden a necesidades y experiencias comunes.
Otra dimensin para la coordinacin se abre ante la competencia del MERCOSUR con el resto del mundo. En
estos casos se exigen niveles de capacitacin ms elevados. Cabe pensar en formar equipos para la
presentacin de licitaciones internacionales, capacitacin especial en tecnologas aplicadas a productos
competitivos en el mercado mundial, como software, biotecnologa, tecnologa de alimentos, etc.
Hasta ahora el MERCOSUR especficamente, ha concitado poca presencia organizada de los representantes de
la formacin profesional. Esto podra ser razonable, mientras no exista una agenda previa. Para sta sealo
algunos temas:
Derivar de un conjunto de estudios e informes sobre el comportamiento de los mercados de trabajo, costos
laborales, inversiones, productividad y otros concretados en el seno de varios Subgrupos del MERCOSUR, las
conclusiones para acciones nacionales y comunitarias de los agentes de la formacin profesional.
Analizar conjuntamente y evaluar en el seno de los rganos competentes del MERCOSUR las diversas
experiencias nuevas en formacin profesional y empleo de los pases miembros y que obedecen a modernos
criterios de descentralizacin estatal y focalizacin en sectores estratgicos o ms necesitados.
Activar los mecanismos polticos correspondientes para ratificar y reglamentar los Protocolos educativos ya
suscriptos y promover uno adicional en el campo especfico de la capacitacin y formacin profesional
extraescolar.
Disear e iniciar programas de intercambio subregional, circulacin de tcnicos, pasantas y docentes de la
formacin profesional entre los cuatro pases.
Recurrir a redes de informacin con el apoyo de las redes existentes intrauniversitarias y entre los Ministerios de
Educacin del MERCOSUR.
Dadas las coincidencias bsicas que existen entre las autoridades de los pases miembros, es de esperar que los
rganos idneos del MERCOSUR examinen la posibilidad de abordar algunas de estas propuestas u otros temas,
que ya hayan preocupado a sus integrantes. Recin entonces podremos vislumbrar la respuesta a la pregunta
que da ttulo a estas observaciones.
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58
EL COMITE ECONOMICO Y SOCIAL DE LA UNION EUROPEA: SU GESTION Y

DESARROLLO INSTITUCIONAL
Ignacio GAFO
Presidente, Seccin de Energa, Asuntos Nucleares e Investigacin, Comit Econmico y Social (CES),
Unin Europea, Bruselas, BELGICA
1. INTRODUCCION
El Comit Econmico y Social (CES) se constituye en el ao 1957 en base a lo establecido en los Tratados CEE y
EURATOM, que constituyen dos de los tres textos bsicos de la Unin Europea y su primera sesin se celebra en
1958, con lo que prcticamente tiene una experiencia de crecimiento y madurez de cuarenta aos.
Su naturaleza es de rgano de carcter consultivo ante las otras Instituciones comunitarias, pudiendo ser
consultado por la Comisin Europea, el Consejo de Ministros, y muy recientemente, como resultado del Tratado
de Amsterdam de junio de este ao, por el Parlamento Europeo. Las consultas, en muchos casos, estn previstas
de manera expresa en los Tratados y hacen referencia a la mayor parte de la legislacin comunitaria que la
Comisin propone, para su aprobacin, al Consejo y al Parlamento Europeo. Adicionalmente, el CES tiene la
prerrogativa del derecho de iniciativa, lo que le permite anticiparse al proceso de elaboracin de la legislacin
comunitaria aportando ideas o sugerencias que puedan dar lugar, eventualmente, a iniciativas legislativas.
Sus dictmenes, alrededor de 150 a 180 cada ao, son de carcter no vinculante para las Instituciones
comunitarias, lo que constituye tanto una debilidad como un desafo para que sus puntos de vista sean tenidos en
cuenta para mejorar la legislacin comunitaria en el largo proceso de elaboracin de la misma.
2. ESTRUCTURA Y ORGANIZACION DEL CES
2.1 Visin general del CES
a.
b.
c.
d.
e.
Para desarrollar una visin general del CES, hay que analizar los siguientes aspectos:
Consejeros: nombramiento y nacionalidades.
Los Grupos socioeconmicos.
Los Organos de direccin: Presidencia y Mesa.
Los Organos de trabajo tcnico: Las Secciones y los Subcomits.
El Secretariado del CES.
2.2 Consejeros: nombramiento y nacionalidades

Tal y como establece el artculo 193 del Tratado de la Unin Europea, "el Comit est formado por representantes
de los diferentes sectores de la vida econmica y social, en particular de los productores, agricultores,
transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, as como de las profesiones liberales y del inters
general".
En la actualidad el nmero de Consejeros es de 222, representando a los quince Estados de la UE, en proporcin
aproximada a sus poblaciones (por ejemplo Alemania o Francia 24 miembros, Espaa 21, Portugal 12 o
Luxemburgo 6). Los miembros (o Consejeros, tal es el ttulo que reciben) son nombrados por los gobiernos
respectivos por un perodo de cuatro aos, en general a propuesta de las organizaciones socioeconmicas de
cada pas.
Todos los cargos representativos del Comit se realizan por eleccin entre sus miembros, generalmente por
perodos renovables de dos aos (salvo los de Presidente y Vicepresidentes del CES que son de carcter
obligatoriamente rotatorio cada dos aos) y buscando un equilibrio y rotacin entre las diversas categoras o
Grupos socioprofesionales y, asimismo, una adecuada representacin, sin caer en el rigor de las matemticas, de
todas las nacionalidades o de la mayor parte de las mismas.
2.3 Los grupos socioprofesionales
Los Consejeros as nombrados se agrupan voluntariamente en tres categoras o grupos. stos son el llamado
Grupo I representando a los empresarios, el Grupo II a los trabajadores y el Grupo III, de composicin ms
heterognea, donde tienen cabida grupos como los agricultores, las cooperativas, las mutualidades, las
asociaciones de consumidores o las de proteccin del medio ambiente.
Los Grupos socioprofesionales son un elemento central del proceso de decisin del CES, ya que en su seno se
discuten y valoran los dictmenes de naturaleza ms poltica y se adoptan posiciones de conjunto, aunque
siempre respetando la libertad individual de los miembros a la hora de la votacin.
Cada Grupo tiene un Presidente elegido por los miembros del mismo y una Mesa formada por varios
Vicepresidentes (el nmero vara segn los Grupos).
2.4 Los Organos de direccin: Presidencia y Mesa
La Presidencia del CES se ejerce por perodos de dos aos, por rotacin de los diversos Grupos. Aunque la
eleccin se hace por la totalidad de miembros del CES, el Grupo a quien por rotacin le corresponda la
Presidencia elige previamente, por votacin interna, su candidato para someterlo al Pleno del CES. Los Grupos, a
quienes en dicho perodo bienal no les corresponda la Presidencia, eligen por procedimiento similar sus
Vicepresidentes para su aprobacin, igualmente, por el Pleno.
Las funciones del Presidente, y en su ausencia de los Vicepresidentes, son de dos tipos. Presidir en su ms
amplia acepcin los trabajos del Comit, con especial significacin en los Plenos y representar al Comit en sus
relaciones exteriores.
El ejercicio de la Presidencia del Comit implica un trabajo muy estrecho con el Secretario General para resolver
muchos pequeos detalles de organizacin, resolver conflictos derivados de la organizacin de los trabajos y
proponer orientaciones polticas para el futuro del Comit.
La Mesa del Comit est formada por 36 miembros, incluyendo al Presidente y a los dos Vicepresidentes en
ejercicio, a razn de 12 miembros por cada uno de los tres Grupos, elegidos cada dos aos por los miembros de
cada uno de ellos. Aunque inicialmente exista un miembro por Grupo y pas, este criterio se ha abandonado tras
la ltima ampliacin de la UE aunque todava se respeta que al menos existan dos miembros de cada pas en la
Mesa. Asimismo, la Mesa constituye en su seno un Grupo Presupuestario encargado de analizar los temas de
dicha ndole y puede crear otros grupos especficos para el desarrollo de tareas concretas.
La Mesa es lo que podramos denominar "Organo ejecutivo" del Comit. Es all donde se debaten y aprueban,
muchas veces por votacin, los aspectos fundamentales del da a da del Comit o de sus grandes orientaciones
estratgicas sobre la base de las propuestas formuladas por el Presidente del Comit, los Presidentes de Grupos
o el Secretario General. Normalmente se rene diez veces al ao con ocasin de los Plenos del Comit.
2.5 Los Organos de trabajo tcnico: Las Secciones y los Subcomits
Si los Grupos constituyen la dimensin "poltica" del CES, las Secciones especializadas constituyen su dimensin
"tcnica". En efecto en las nueve Secciones (agricultura y pesca, transportes y comunicaciones, energa e
investigacin, asuntos econmicos y financieros, industria y comercio, asuntos sociales y educacin, relaciones
exteriores y poltica comercial, desarrollo regional y ordenacin del territorio, medio ambiente y consumo) se
debaten en detalle los diferentes dictmenes preparados por los Grupos de Estudio encargados del tema y los
dictmenes son votados para su presentacin ante el Pleno del CES. Las Secciones se renen entre 7 y 9 veces
al ao durante un da completo.
Los Grupos de Estudio (GdE) constituyen una de las modalidades ms importantes de los trabajos del CES.
Estn constituidos por un nmero variable de miembros (normalmente entre 3 y 12), representando por igual a los
diversos Grupos socioprofesionales. En su seno existe un Presidente, encargado de dirigir sus trabajos, y un
Ponente quien es el que redacta el dictamen, recogiendo en la medida de lo posible las opiniones de otros
miembros del GdE. Normalmente, los Grupos se renen entre dos y tres veces previamente a la remisin del
proyecto de dictamen a la Seccin.
Las Secciones cuentan asimismo con un Presidente, dos Vicepresidentes y una Mesa con similares criterios de
nombramiento, reparto entre Grupos socioprofesionales y duracin que el resto de cargos del Comit.
Los Consejeros del CES pueden solicitar libremente su adscripcin a las Secciones que consideren oportunas, de
acuerdo con su inters concreto, con un mximo de tres. Normalmente, los Consejeros de cada Grupo y pas
acuerdan, entre ellos, el reparto de Secciones para asegurar una cobertura eficaz de los trabajos.
Los Subcomits son una modalidad especial de funcionamiento. Para simplificar, podran definirse como
Secciones de duracin limitada constituidas para emitir un dictamen de naturaleza compleja e importante y cuyas
competencias desbordan el marco de una Seccin individual.
2.6 El Secretariado del CES
El Secretariado del CES es el ltimo elemento que cierra esta panormica acerca del mismo. Al contrario que los
Consejeros, las personas que lo forman son funcionarios de las Comunidades Europeas y, por tanto, tienen un
carcter permanente. A su frente, se encuentra el Secretario General del CES con la funcin de asegurar el
correcto funcionamiento del Secretariado del CES, vigilar la ejecucin satisfactoria del presupuesto y cooperar
con el Presidente y la Mesa en la correcta organizacin de los trabajos y en el apoyo a los Consejeros.
El Secretariado del CES (contando la parte del mismo que comparte funciones con el Comit de las Regiones) es
de alrededor de 500 funcionarios, una parte muy importante de los mismos dedicados a los temas de traduccin
en las 11 lenguas de trabajo del Comit o de apoyo logstico general. Sin embargo, tanto los Grupos
socioprofesionales como las Secciones cuentan con un nmero de funcionarios adscritos a los mismos, los
cuales son fundamentales para ayudar a los Consejeros en la preparacin de sus dictmenes o en el
funcionamiento operativo diario del Grupo o de la Seccin.
3. EL FUNCIONAMIENTO DEL CES
Para definir el funcionamiento del CES, habra que establecer una distincin entre tres tipos de actuaciones
a. Participacin en el proceso legislativo de la Unin Europea.
b. Relaciones con otras Instituciones de la Unin Europea.
c. Relaciones con organizaciones socioeconmicas y con otros Consejos Econmicos y Sociales.
3.1 Participacin en el proceso legislativo de la Unin Europea
Esta primera actividad constituye la razn de ser del CES, tal y como establecen los Tratados, y el resto de
actividades deben ser, pues, entendidas como coadyuvantes a este fin.
Anteriormente, de manera parcial y poco ordenada, se han definido algunos elementos que establecen el
procedimiento de trabajo interno del CES. Una mejor sistematizacin del mismo podra ser la siguiente:
a. Inicio del dictamen
o Caso I: A instancia de la Comisin, del Consejo o del Parlamento Europeo. o Caso II: Por propia
iniciativa (requiriendo en este caso la aprobacin de la Mesa del CES).
En cualquiera de estos casos, la Mesa, a propuesta del Secretario General, decide la atribucin del dictamen
a una Seccin determinada o, eventualmente, la creacin de un Subcomit para desarrollar sus trabajos.
b. Organizacin de los Grupos de Estudio (GdE) y el trabajo en Seccin y Subcomits
A partir de una propuesta del Presidente de la Seccin acerca del nmero de miembros que deben componer
el GdE, los Grupos nombran los Consejeros que deben formar parte del mismo, guardando el equilibrio
numrico y una cierta proporcin de nacionalidades diferentes. Asimismo, proponen los cargos de Presidente
y Ponente del GdE. Todos estos nombramientos deben ser ratificados por la Seccin correspondiente. Una
figura importante es la de los expertos, uno por Grupo socioprofesional ms uno directo del Ponente. Su
labor es la de enriquecer el debate con aportaciones de carcter tcnico.
Cuando los GdE se han reunido dos o tres veces (dependiendo de la complejidad tcnica o el alcance
poltico del tema en estudio), el Ponente eleva su dictamen a la Seccin correspondiente. All el dictamen es
sometido a anlisis pormenorizado, debatido, sometido a enmiendas (orales y escritas) y, finalmente,
aprobado o rechazado en votacin. En el caso de los Subcomits, la ltima reunin del mismo, que por lo
dems funciona como un GdE, debe concluir con la votacin del texto del Ponente.
c. El desarrollo de la Sesin Plenaria
Los dictmenes aprobados en Seccin o Subcomits son presentados en la Sesin Plenaria, la cual se
celebra normalmente diez veces al ao con una duracin de dos das. Previamente a sta, los Grupos
socioprofesionales tienen ocasin de reunirse para intercambiar puntos de vista y establecer una
estrategia comn acerca de los dictmenes potencialmente ms conflictivos o ms sujetos a debate.
Posteriormente, en Sesin Plenaria, cada uno de los dictmenes, que no fueron objeto de unanimidad en
Seccin o que han recibido alguna enmienda posterior, son sujetos a debate, enmienda (en este caso
siempre por escrito) y votacin. El resto de dictmenes son votados sin debate. La totalidad de estos
dictmenes son enviados al resto de Instituciones comunitarias y publicados en el Diario Oficial de las
Comunidades Europeas.
Como puede comprobarse el proceso de elaboracin de un dictamen en el CES responde a las
siguientes caractersticas:
o Enriquecimiento de la propuesta legislativa: La base del trabajo del CES es la amplia experiencia
profesional de sus miembros (siempre hay algn o algunos Consejeros expertos en el tema, por
especfico que el mismo sea). Asimismo, con la participacin de los expertos y la consulta a las
organizaciones socioeconmicas, se enriquecen las propuestas legislativas con un buen nmero de
aspectos rayanos en el sentido comn, pero que reflejan los sentimientos de la ciudadana de la
Unin Europea. o Equilibrio de los dictmenes derivado del proceso multietpico de adopcin: La propia
dinmica de Grupos de Estudio, Secciones y Pleno, combinada con la adecuada representacin de
los diversos Grupos socioprofesionales y nacionalidades en dichas etapas, garantiza unos
dictmenes, en general desprovistos de aristas y que, por tanto, responden, no a los intereses de
una organizacin o pas aislado, sino a los intereses generales de la Unin Europea. o Rapidez de
elaboracin de los dictmenes: Aunque el proceso de elaboracin parezca extremadamente lento, de
3 a 4 meses, desde el comienzo de los trabajos, la mecnica de aprobacin de la legislacin

comunitaria es muy pausada y ello permite al CES ser la Institucin que trabaja ms rpido, lo que
permite, salvo casos excepcionales, que sus dictmenes, aprobados en el Pleno, puedan ser
consultados en plazo suficiente por el Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros y la Comisin
Europea para incorporarlos a sus debates. Precisamente, ese carcter de equilibrio, desprovisto de
aristas, hace que muchas veces las sugerencias del Comit, incluso si no son reconocidas como
tales, sean la base del compromiso finalmente adoptado al nivel del Consejo y del Parlamento
Europeo.
3.2 Relaciones con otras Instituciones de la Unin Europea
Esta parte de las actividades del CES es extremadamente importante, ya que de ella depende, en buena parte, el
impacto potencial de sus dictmenes.
Es frecuente que Comisarios Europeos, Ministros nacionales en el curso de su Presidencia semestral del Consejo
de Ministros o los propios Presidentes de la Comisin y del Parlamento Europeo participen en las reuniones del
Pleno del CES. Asimismo, a nivel de menor jerarqua, funcionarios de la Comisin Europea, participan en todas
las reuniones, ya sea a nivel de Grupo de Estudio, Subcomit o Seccin. Asimismo la Secretara General de la
Comisin Europea asiste a todas las reuniones de Seccin o Sesin Plenaria, elaborando notas-resumen acerca
del desarrollo de las mismas para su transmisin a los Gabinetes de los Comisarios y Direcciones Generales
implicadas.
No menos importantes son las reuniones bilaterales que, a nivel de Primeros Ministros o Cancilleres, han
desarrollado tradicionalmente los Presidentes del CES. Por ejemplo, durante la preparacin del Tratado de
Amsterdam, el Presidente del CES celebr reuniones bilaterales a este nivel en todos los Estados miembros
loque le permiti hacer llegar las aspiraciones del Comit en la reforma del Tratado de la Unin, a la par que sirvi
de portavoz, para la opinin pblica de los pases visitados, acerca de las actividades del CES.
Pero esta relacin, que podramos calificar de formal, se complementa con las relaciones personales establecidas
por el Presidente del CES, el resto de Consejeros en el ejercicio de sus funciones, el propio Secretario General o
los funcionarios a su cargo, con los miembros electos o funcionarios de otras Instituciones europeas. Es una
actividad difcilmente cuantificable porque no responde a pautas concretas, sino ms bien a la capacidad e
inters personal de los miembros del CES en desarrollar estos contactos. Podramos definir que si los "contactos
formales" son la llave de la cerradura, estos "contactos informales" son la fuerza que hace girar la llave del
impacto de los dictmenes del CES.
3.3 Relaciones con organizaciones socioeconmicas y con otros Consejos Econmicos y Sociales
II
A nivel de cada uno de los Grupos del CES se tienen contactos muy estrechos con las organizaciones europeas
de naturaleza homloga. As, el Grupo I (empleadores) con la patronal europea UNICE, el Grupo
(trabajadores) con la Confederacin Europea de Sindicatos (con igual acrnimo CES) y, por otra parte, del Grupo
III con organizaciones europeas como las de consumidores o con el "Bureau Europeo del Medioambiente".
Asimismo, en paralelo con estas "organizaciones paraguas", se mantienen contactos con organizaciones
sectoriales, en muchos casos de carcter patronal.
Por el contrario, otras relaciones tienen carcter institucional. Son las celebradas por mandato de acuerdos
internacionales firmados por la Unin Europea, por ejemplo con organizaciones socioeconmicas en el marco del
EEE (Espacio Econmico Europeo) con los pases restantes de la antigua EFTA y con los pases ACP (frica,
Caribe, Pacfico).
Asimismo, en este marco se estn desarrollando convenios internacionales con pases candidatos a la adhesin
a la UE (el establecido con Hungra en su Tratado de Asociacin es un buen ejemplo del mismo, al que seguirn
previsiblemente otros con el resto de pases candidatos) o en el marco de la poltica mediterrnea de la Unin
Europea, donde anualmente se van a celebrar reuniones multilaterales de este tipo, a la par que se continan las
excelentes relaciones bilaterales con los Consejos Econmicos y Sociales existentes en varios pases de la Unin
Europea o del sur del Mediterrneo.
4. ALGUNAS IDEAS DE LAS REFORMAS EN EL FUNCIONAMIENTO DEL CES

Como dijimos al principio de la intervencin, el CES es una Institucin que cuenta con cuarenta aos de vida. Su
larga vida ha permitido un importante proceso de consolidacin y mejora, que debe continuar en los momentos
actuales, en los que la Unin Europea y, en general, el mbito de actuacin del CES, se encuentran en un
proceso de mutacin estructural. Estos nuevos condicionantes se pueden resumir en los siguientes factores:
Moneda nica/Mercado Interior/Ampliacin de la UE: Esta triple dimensin refleja los tres vectores de
proyeccin simultnea de la Unin Europea en un entorno social en el que se percibe un cierto agotamiento
de la ciudadana europea acerca del proceso de construccin comunitario. El papel del CES en esta situacin
debe de ser, por una parte, recoger las preocupaciones del hombre de la calle y llevarlas al proceso de
construccin europea y, por otra parte, acercar al ciudadano de la Unin las ventajas que la misma le aporta y
que, a veces, no son percibidas en su integridad.
Mejora del impacto de los dictmenes: Ello debe traducirse a travs de un mejor seguimiento y difusin de los
dictmenes y otras actividades del CES cerca de otras Instituciones comunitarias, as como de las
organizaciones socioeconmicas y de la opinin pblica en general. Es necesario complementar la buena
calidad general de los trabajos con una buena accin de "marketing" posterior. Asimismo, es necesario
continuar con la labor de proyeccin internacional del CES como embajador socioeconmico de la Unin
Europea en el mundo.
Mejora de los procedimientos de funcionamiento interno: Ello tiene varias dimensiones. En primer lugar,
agilizar los procedimientos de trabajo y coordinacin de Secciones, Grupos socioeconmicos y de la Mesa
del Comit, especialmente cara a la posible ampliacin de la Unin Europea. En segundo lugar, perfeccionar
los procedimientos logsticos, con la introduccin de tcnicas informticas avanzadas, para reducir los plazos
de elaboracin y difusin de dictmenes, enmiendas y otras comunicaciones.
Disciplina presupuestaria: Todas estas actividades implican que el CES deber hacer ms funciones de las
que realiza en la actualidad, en un entorno de disciplina presupuestaria, con crecimientos reducidos o nulos
del presupuesto asignado. Ello pretende conseguirse con una mejor sistematizacin del trabajo de Grupos de
estudio y Secciones, liberando recursos para el desarrollo de acciones complementarias.
Como fruto de ello, puedo avanzarles que, en este mes de septiembre, la Mesa del Comit recibir un informe,
solicitado a un grupo "ad hoc" de Consejeros, que presentar propuestas concretas de reforma que podrn ser
aplicadas, de manera gradual, a lo largo de los prximos aos.
5. EL CES EUROPEO Y EL FCES DEL MERCOSUR: VIAS DE COOPERACION EN EL MARCO DE LA
GLOBALIZACION DE LA ECONOMIA MUNDIAL
En este mbito, de anlisis del pasado y de proyectos de futuro, podramos hablar de un posible marco de
colaboracin entre el Comit Econmico y Social y el Foro Consultivo Econmico y Social del MERCOSUR
(FCES). Permtanme que, a ttulo personal pero sin duda reflejando el sentir general de los Consejeros del CES y
de su Secretario General, les transmita nuestra disposicin, que se simboliza en esta presentacin, a transmitirles
nuestras experiencias y nuestro deseo de cooperacin institucional y paritaria para el futuro. Nuestros xitos, pero
tambin nuestras dificultades y nuestros desafos.
El mundo se encuentra envuelto en un proceso de globalizacin propiciada por la revolucin informtica y de las
comunicaciones. En paralelo, la creciente apertura comercial, unida a la mejor y ms rpida divulgacin de los
avances tecnolgicos, est produciendo una creciente competitividad en la que las tradicionales ventajas
comparativas y rentas de situacin estn desapareciendo, para ser sustituidas por rpidos desplazamientos
productivos avivados por la creciente fluidez de los mercados de capitales.
Es indudable que esta globalizacin est teniendo ventajas importantes. En primer lugar, una mejora sustancial,
para una parte importante de la poblacin mundial, del acceso a bienes y servicios en condiciones muy
competitivas. En segundo lugar, la emergencia rpida de nuevas naciones industriales o postindustriales. En
tercer lugar, una aceleracin del cambio tecnolgico en numerosos aspectos de nuestra vida diaria.
Sin embargo, tampoco es posible ignorar las luces de aviso que comienzan a encenderse con respecto a este
fenmeno de la globalizacin. En primer lugar, una creciente marginalizacin de pases o regiones enteras o
incluso de ncleos de poblacin en pases desarrollados, atizada por la creciente sensibilizacin que procuran los
medios de informacin universales.
En segundo lugar, el "rechinar" del medio ambiente, penalizado por un crecimiento no sostenible y en el que los
pases menos desarrollados pueden empezar a reclamar, a los de industrializacin anterior, compensaciones por
la "cuarta dimensin del medio ambiente", es decir el impacto acumulativo sobre la naturaleza-propiedad del
conjunto de la humanidad de su crecimiento no respetuoso en el pasado, que permiti alcanzar a estos pases su
actual nivel de desarrollo sin pagar por esas "externalidades".
En tercer lugar, las tentaciones de una "regionalizacin" indiscriminada del comercio a travs de bloques
comerciales muy amplios, pero potencialmente cerrados y especialmente insolidarios, con las reas menos
desarrolladas del mundo. Es evidente que esta regionalizacin del comercio no vendr a travs de instrumentos
comerciales tradicionales, como aranceles o contingentes, sino a travs de nuevos mecanismos como
especificaciones tcnicas, salvaguardias de la propiedad intelectual o derechos compensatorios por "niveles
inadecuados de proteccin medioambiental o social en el pas de origen de la mercanca o del servicio"
considerados como insuficientes en el pas o bloque regional receptor de los mismos.
El mejor antdoto a estos peligros es el dilogo. Un dilogo sin duda iniciado a nivel poltico por nuestros
gobernantes, pero que debe tener su complemento y, tal vez su contrapeso, en un dilogo similar a nivel de las
asociaciones socioprofesionales.
En esta tesitura, el FCES del MERCOSUR y el CES Europeo tenemos una responsabilidad histrica: la de servir
de puente de dilogo a nuestras sociedades, la de favorecer una plataforma de negociacin basada en el inters
general y la de acercar a nuestros ciudadanos las ventajas que la integracin regional aporta en trminos de
crecimiento sostenible, empleo y tambin, por qu no insistir en ello, en mejor distribucin de la riqueza y de paz
entre pases, regiones y bloques econmicos.
Quiero cerrar mi intervencin con algo que he dicho muchas veces en el marco del CES: la mayor contribucin de
la Unin Europea en sus cincuenta aos de vida no ha sido la riqueza y prosperidad, sino la paz entre pases de
Europa enfrentados regularmente desde hace 500 aos. Que este mensaje sea tambin mi mensaje para el
MERCOSUR y que esta cooperacin con la Unin Europea, y eventualmente entre nosotros y otras regiones del
mundo, sea el mejor antdoto contra la crispacin, la pobreza y la guerra en el mundo.
LA FORMACION PROFESIONAL COMO INSTRUMENTO PARA INCREMENTAR LA

EMPLEABILIDAD EN EL MERCOSUR
Fernando VARGAS Z.
Consultor del Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin
Profesional. Cinterfor/OIT, Montevideo, URUGUAY
Muchas de las actuales tendencias mundiales, no excluyen de sus efectos prcticamente a ningn pas. La
bsqueda de mejores niveles de bienestar y de un mayor grado de desarrollo es ahora un factor en el que
coinciden los pases firmantes del Tratado de Asuncin. El motor para la integracin se enciende con el inters
comn de elevar las condiciones de la competitividad y productividad. En el transcurso de este documento se
mostrar cmo estas condiciones requieren de adecuados niveles de formacin para el trabajo y cmo estos
niveles, necesarios para mejorar la empleabilidad, se pueden alcanzar mediante sistemas de formacin
profesional.
Se analizar las tendencias que ms directamente impactan a los pases y por tanto, en un ambiente globalizado,
son obligatorias referencias para mejorar la empleabilidad. Luego abordar un breve repaso a la evolucin en la
institucionalidad de la formacin profesional; pasar enseguida a proponer los retos bsicos para mejorar la
empleabilidad en el MERCOSUR (Mercado Comn del Sur) y finalmente, perfilar algunas propuestas sobre el
tema de formacin profesional como instrumento para mejorar la empleabilidad.
1. EL MERCOSUR ANTE LAS TENDENCIAS ACTUALES
La conformacin misma del Mercado Comn del Sur que se inici con el tratado de Asuncin el 26 de Marzo de
1991 es un ejemplo de lo que actualmente configura la tendencia hacia la globalizacin: fu inicialmente
integrado por cuatro pases (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y hoy por hoy es el cuarto en tamao del
mundo, con cerca de 200 millones de personas.
1.1 Globalizacin: cada vez ms, un solo mundo
La globalizacin ha ocasionado que cualquier evento, sin importar el lugar en el que se presente, tenga
repercusiones casi inmediatas en todo el globo. Los acontecimientos econmicos, polticos y sociales se
asemejan cada vez ms a la "aldea global" de McLuhan. Son progresivamente ms tenues las diferencias en la
estructura econmica; se difunde rpidamente la informacin, se eliminan las barreras proteccionistas y aparecen
categoras de "clase mundial". Los pases han reconstruido el paradigma de sus formas de relacionamiento y se
asiste a una mayor integracin en lo econmico que contrasta con la dispersin geogrfica propia de la nueva
forma de producir.
Se ha configurado una nueva divisin internacional del trabajo. El capital tambin se ha globalizado, de forma que
se han localizado en sitios diferentes las actividades de investigacin y desarrollo, diseo y fabricacin. Los
productos ya no tienen identidad nacional, la identidad de marca se ha transnacionalizado.
La ubicacin que cada pas tenga en la nueva divisin internacional va a depender mucho de su dotacin de
talento humano, ms que de sus recursos naturales o de riqueza material. El mundo ha entrado rpidamente en
la era de la informacin,(1) esta poca se ha caracterizado por una verdadera revolucin en el uso de la
informacin como fuente de desarrollo. Los procesos de produccin, la organizacin del trabajo, la provisin de
servicios y cada vez ms actividades cruciales giran, para su exitosa ejecucin, en torno al manejo de
informacin.
Tal como lo hiciera notar el escritor mexicano Carlos Fuentes (2), la globalizacin se sustenta en informacin y la
informacin a su vez, en educacin. El conocimiento es el soporte para la informacin de modo que se ha
convertido junto con esta, en la base para la generacin de riqueza y prosperidad.
1.2 Cambio tecnolgico o revolucin tecnolgica
Son tan cortas las olas de cambio tecnolgico que no parece aplicable el concepto de revolucin entre una y otra
nueva oleada. La revolucin tecnolgica lleg para quedarse; as, "la revolucin" pierde peso como concepto para
describir la conmocin generada sobre una estructura en reposo.
No obstante, el factor comn en esta etapa de la evolucin tecnolgica se centra en la informacin. Si se trata de
caracterizar la gran oleada de cambios recientes, se encontrar que estn asociados en buena medida con el
insospechado avance de las tecnologas de manejo, procesamiento, acceso y distribucin de informacin. No han
pasado an sesenta aos desde de la irrupcin del computador y se afirma ya que en materia de informacin se
avanz ms en los aos transcurridos luego de la segunda guerra mundial, que en toda la evolucin humana
desde el paleoltico hasta la fecha.
Las tecnologas de la informacin estn irrumpiendo en todos los mbitos de la vida del hombre, incluyendo la
forma como se organiza la produccin y el resultado se ha visto en la operativizacin de tcnicas de producir ms
flexibles, cortos ciclos de vida en los productos, rpida obsolescencia de los mismos, mayor reconocimiento del
valor de la calidad y una ampliacin de las actividades asociadas con los servicios, ante la simplificacin de las
tareas de produccin.
Se ha registrado tambin una mayor orientacin hacia la satisfaccin de necesidades de los clientes. Las
empresas, ncleo de las ventajas competitivas y en muchos casos transnacionalizadas, han tendido a maximizar
la satisfaccin de las necesidades de los consumidores; el acortamiento tecnolgico de las diferencias entre
productos ha tendido a ser reemplazado por una mayor diferenciacin en servicio, calidad y accesibilidad.
1.3 Estructura empresarial: reestructuracin o aplanamiento
Ineludible ha sido para las empresas el efecto de las transformaciones en la tecnologa. Los procesos productivos
y la forma de concebir la arquitectura organizacional han favorecido el acortamiento de distancias entre los que
piensan y los que hacen, al punto de transferir muchas funciones de los niveles altos a los niveles operativos.
En el medio, aquellos cuyas funciones se resuman en servir de puente entre la base y la alta gerencia,
usualmente movilizando informacin hacia arriba sobre resultados y hacia abajo sobre decisiones e instrucciones,
son irremediablemente desplazados por la mayor facilidad de comunicacin y por la nueva organizacin del
trabajo. Los grupos de alto rendimiento son capaces ahora de fijarse metas y objetivos, de promover sugerencias
y de resolver problemas con ms rapidez de la que tendra el tradicional flujo burocrtico.
As, el tradicional esquema piramidal de las estructuras organizacionales ampla su base y reduce su cintura. El
achatamiento resultante muestra grupos de trabajadores con ms participacin, un mayor nivel de consulta e
interacciones y conduce a la disminucin definitiva de la intermediacin propia de los mandos medios.
1.4 Ocupaciones y no puestos de trabajo
El contenido de los trabajos tambin ha registrado significativas transformaciones. El restringido concepto de
puesto de trabajo ha dado paso al ms amplio y expresivo concepto de ocupacin. Las ocupaciones no
corresponden con un grupo de tareas aglomeradas en operaciones y en funciones; son conjuntos ms abiertos
que evocan los conocimientos bsicos de un rea con la caracterstica de poder ser transferidos en el ejercicio de
varios empleos.
El paso del puesto de trabajo a la ocupacin bien puede representar el paso del trabajador al individuo. La
organizacin de los empleos vuelve a tener un peso social elevado, se trabaja en grupos, se aporta en equipo.
Las conductas de socializacin se reivindican y el aislamiento paradjico propio de los modelos fordistas se
supera. La empresa empieza a fomentar un alto contenido de relaciones sociales y las necesidades para los
trabajadores se cualifican. Estas acercan cada vez ms la vida del trabajador a la vida del ciudadano. En este
sentido se registra definitivamente una revalorizacin del talento humano.
2. CAMBIOS EN LA INSTITUCIONALIDAD DE LA FORMACION PROFESIONAL
La formacin profesional, como muchos otros temas de inters pblico, fue liderada por el Estado en los
comienzos de su institucionalidad. La entidad ms antigua que surgi en el modelo de instituciones que an
existe, es el SENAI de Brasil (1942), luego el SENAC tambin en Brasil (1944), el SENA de Colombia (1957), el
INCE de Venezuela (1959), el INA de Costa Rica (1965) y el INACAP en Chile (1966). Se deben mencionar
tambin el SECAP de Ecuador, el INFOP de Honduras, INFOTEP de Repblica Dominicana, el SNPP de
Paraguay y el SENATI del Per.
El comn denominador de estos esquemas es la existencia de una institucin pblica (excepcin hecha de
SENATI y SENAC que tienen hoy orientacin del sector empresarial) ligada a la financiacin proveniente de
fondos aportados por los empresarios con base en un porcentaje aplicado al monto de los salarios pagados (vara
entre el 0,5% y el 2%).
Las instituciones tomaron bajo su responsabilidad el problema de lograr recursos humanos adecuados a las
necesidades de los puestos de trabajo que se creaban como resultado de las polticas de desarrollo hacia dentro
y sustitucin de importaciones, en boga por esos das. Por lo general la composicin de sus juntas directivas fue
tripartita, esto es, integradas con representantes de trabajadores, empresarios y gobierno. Su esquema inicial de
funcionamiento tuvo amplio xito debido a la relativa facilidad en la identificacin de necesidades de nueva mano
de obra en un contexto de expansin del empleo y relativa estabilidad.
Ya en los aos ochenta se empiezan a atestiguar cambios en la institucionalidad de la formacin. En general los
modelos de entidades grandes y nicas empezaron a dar paso a modelos de mltiples entidades y con esencias
ms sistmicas en su concepcin y funcionamiento. Se not tambin una mayor participacin de instancias
gubernamentales asociadas a los Ministerios del Trabajo, como la Secretara de Empleo y Formacin Profesional
en Argentina, la creacin del SENCE en Chile, con rango de subsecretara, la Direccin Nacional de Empleo
(DINAE) en el Uruguay, la Secretaria de Empleo y Formacin Profesional (SEFOR) del Brasil. Su papel es el de
orientadores de polticas de formacin no de ejecutores y en el ejercicio de ese papel van dando cabida a ms y
ms agentes pblicos y privados que participan de la formacin en los pases.
En general, en muchos pases se han venido conformado diferentes arreglos institucionales los cuales van desde
la prevalencia de instituciones de formacin profesional dependientes del gobierno hasta mecanismos de
coordinacin desde el estado y agentes ejecutores privados.
En el contexto del MERCOSUR se tiene una variada institucionalidad de la formacin. Hoy el INET (Instituto
Nacional de Educacin Tecnolgica) dependiendo del Ministerio de Educacin en Argentina, esta encargado de
liderar en el mbito nacional las polticas de formacin profesional; tambin el Ministerio del Trabajo tiene en
ejecucin varios programas focalizados de capacitacin hacia poblaciones vulnerables al desempleo.
En Uruguay se manejan programas de formacin para el trabajo desde el COCAP (Consejo de Capacitacin
Profesional), la UTU (Universidad del Trabajo) participa tambin en la educacin tcnica y recientemente se estn
haciendo importantes orientaciones sobre formacin de trabajadores desde la DINAE (Direccin Nacional de
Empleo) del Ministerio del Trabajo a travs del fondo de reconversin laboral y de un nuevo proyecto de
conformacin de un sistema de formacin basada en normas de competencia laboral. El CODICEN, desde el
Ministerio de Educacin, participa en la formacin de trabajadores a travs del Sistema Nacional de Formacin
Dual de aprendices (SINAFOD) y la SECAP ejecuta algunos programas de formacin de jvenes para el trabajo.
En Paraguay el SNPP (Servicio Nacional de Promocin Profesional) es la entidad de formacin profesional y
depende del Ministerio del Trabajo. En Brasil, quiz la estructura institucional ms arraigada, existen el SENAI
(Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial), el SENAC (Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial), el SENAR
(Servicio Nacional de Aprendizaje Rural, el SENAT (Servicio Nacional de Aprendizaje en el Transporte) con alta
identificacin hacia el sector empresarial y tambin se registran importantes esfuerzos desde la Secretara de
Formacin Profesional (SEFOR) del Ministerio del Trabajo que orienta un Plan Nacional de Formacin de
trabajadores (PLANFOR) con una ambiciosa meta de cobijar en el mediano plazo el 20% de la poblacin
econmicamente activa del Brasil.
2.1 Un papel preponderante de los Ministerios del Trabajo
En el rea del MERCOSUR est siendo definitivo el papel que han empezado a jugar los Ministerios del Trabajo
el cual se evidencia cuando empiezan a liderar nuevos esquemas de atencin, facilitando la conformacin de
acciones de capacitacin para grupos vulnerables, consiguiendo la inyeccin de nuevos recursos y facilitando la
introduccin de innovaciones en los sistemas formativos.
De este modo, han facilitado la participacin de nuevos actores y estn atestiguando una verdadera explosin de
formacin ejecutada por entidades privadas de todos los tamaos y calidades. Esto ha permitido la participacin
de nuevos actores sociales en la oferta formativa y ha empezado a configurar un nuevo papel del Estado ante la
formacin profesional que deja atrs las polticas monoplicas. Usualmente estas nuevas instituciones aparecen
por el desequilibrio entre oferta y demanda de formacin y en su crecimiento han desbordado la capacidad de
regulacin u orientacin del Estado.
Como tal, ejecutan programas de formacin en muchas ocasiones desarticulados con las necesidades del
mercado; la sociedad en su conjunto invierte en ellas recursos de ingente cuanta que no parecen reflejar un
rdito en el crecimiento de las competencias de sus usuarios. Resulta as un panorama desregulado y con un
funcionamiento poco fiable en favor del mejoramiento de la competitividad de los trabajadores.
Algunos modelos desde la actual institucionalidad y otros con esquemas diferentes han apuntado a resolver el
problema vigente de capacitar, recalificar y reconvertir los recursos humanos requeridos.
2.2 La formacin profesional ha ampliado su concepcin y presencia
Inici centrada en la creacin de conocimientos, habilidades y destrezas para la vinculacin a un empleo. Ahora,
adems de haber pasado de un concepto inicialista a uno de formacin continua, ha ampliado su significado y
alcances hacia aspectos como el desarrollo tecnolgico y el complejo mundo de las relaciones laborales.
En el primer caso, muchas entidades y muchos contenidos de formacin se estn vinculando a procesos de
innovacin tecnolgica, apoyando actividades de investigacin aplicada, control de calidad, pruebas y ensayos de
laboratorio y fabricacin de prototipos. Se estn creando estructuras de Centros de Formacin y Desarrollo
Tecnolgico en los que los alumnos y los empresarios concurren y en los que la formacin es a la vez
comprobacin y verificacin.
En el segundo caso, la formacin se toma cada vez ms en cuenta en las complejas relaciones laborales y forma
parte de la negociacin colectiva al igual que los temas de higiene y salud ocupacional, remuneracin y seguridad
social.
Para responder a la rapidez con que los cambios estn afectando el mundo de trabajo, la formacin esta
acudiendo a nuevos enfoques de la calificacin laboral. La nueva configuracin de las ocupaciones y los drsticos
ajustes en las formas de trabajo y en los procesos productivos han ocasionado el nacimiento de nuevas
exigencias hacia los trabajadores. Muchas de estas no existan antes, en presencia de los rgidos modelos
basados en la organizacin cientfica del trabajo.
Ahora la formacin profesional debe buscar la generacin de competencias en los trabajadores no la simple
conjuncin de habilidades, destrezas y conocimientos. La configuracin adquirida por las ocupaciones exige a los
trabajadores un ms amplio rango de capacidades que involucran no solo conocimientos y habilidades sino
tambin la comprensin de lo que estn haciendo. Paulatinamente se piden ms competencias de contenido
social asociadas a la comunicacin, capacidad de dialogo, capacidad de negociacin, pensamiento asertivo y
facilidad para plantear y resolver problemas.
La Formacin Profesional hasta hace poco tratada y concebida como un tema aislado, se vincula
progresivamente en nuestros das al paquete complejo de las relaciones laborales y forma parte en las
negociaciones colectivas de igual a igual con temas como la seguridad en el trabajo, la fijacin de
remuneraciones, la salud ocupacional, bienestar al personal, etc.
Se esta configurando el paradigma de formar trabajadores competentes no de cualificar trabajadores. Esta sutil
diferencia evoca un conjunto de competencias (capacidad de ejecutar un trabajo) nuevas que adems pueden
transferirse de un empleo a otro disminuyendo el riesgo de obsolescencia y mejorando por tanto la empleabilidad.
3. EMPLEABILIDAD EN EL MERCOSUR
La formacin ya no se centra en crear las calificaciones necesarias para el acceso por primera vez a un puesto
de trabajo. La velocidad de los cambios tecnolgicos y la rpida configuracin de reas de desempeo laboral
asociadas con sectores o con tecnologas hacen que la movilidad laboral se acreciente. Los rasgos que ms
evidencian la aceleracin de la movilidad estn en el acortamiento de la duracin de los empleos y en la irrupcin
de nuevas formas de trabajo. Tambin, en el contexto de un mercado comn, se puede acrecentar por razones de
migracin.
Por un lado, la tendencia en el mercado de trabajo ha modifico la duracin promedio de los empleos. Hoy se
estima que un trabajador en los Estados Unidos puede cambiar de empleo en su vida laboral una media de seis
veces (3). Por otro lado, estn presentndose nuevas formas de vinculacin laboral que cambian rpidamente el
paradigma del empleo asalariado y del sitio de trabajo en la empresa. Cada vez ms personas utilizan las nuevas
tecnologas de la informacin para trabajar en sitios no convencionales, prospera as la modalidad del trabajo a
tiempo parcial y del trabajo a domicilio.
Pero as como se flexibilizan las posibilidades de empleo y se van borrando las viejas tendencias de empleo de
por vida, las exigencias para los nuevos empleos de tiempo completo, de tiempo parcial o a domicilio se
incrementan. Los trabajadores pueden escoger mltiples opciones de vinculacin, son ms autnomos en la
definicin de sus carreras laborales, quieren manejar su tiempo y tomar sus propias decisiones sobre que hacer
con su vida. Al tiempo, los empresarios estn contratando trabajadores que agreguen valor a su organizacin, no
estn pensando al contratar en "llenar una vacante" estn intentando mejorar su posicin competitiva por eso
exigen conocimientos, polivalencia, habilidades de comunicacin, capacidades y autonomas que les dejen
tranquilos sobre el resultado que obtendrn.
As la estabilidad laboral ya no se entiende como la permanencia a lo largo de la vida activa en un empleo, se

entiende como el paso ms rpido posible entre un empleo y otro, minimizando los perodos de desempleo. Esto
solo pude hacerse mejorando las competencias bsicas y las competencias transferibles de los trabajadores en
un proceso que nunca termina a lo largo de la vida laboral.
3.1 Empleabilidad y no empleo de por vida
El concepto de empleabilidad se ha ligado a la facilidad para ubicar un empleo y permanecer empleado; por
supuesto no necesariamente en el mismo empleo. Es la capacidad de adaptarse para las distintas ocupaciones
que se presenten en el futuro, sin perjudicarse en el cambio y manteniendo siempre algn nivel de proteccin (4).
Esta caracterstica necesaria en cualquier trabajador, se mejora notablemente a partir de los procesos de
capacitacin, sobre todo si estos responden a amplios espectros de contenidos bsicos y no a puestos de trabajo
restringidos.
Para lograrlo, los programas formativos deben fomentar el desarrollo de nuevas competencias que faciliten
moverse entre diferentes empleos. Algunas de ellas son:
Competencias vinculadas con el pensar: Lectura, Escritura, Matemticas.
Habilidades para prevenir y resolver problemas y tomar decisiones.
Flexibilidad mental, pensamiento reflexivo, sentido de anticipacin.
Actitudes creativas y proactivas
Formacin tcnica de base amplia (Fsica, Qumica, Matemticas, Etica)
Capacidad de comunicarse, negociar, conciliar puntos de vista, saber escuchar.
Autoestima, bsqueda de desafos, trabajo en grupo.
En el contexto de un mercado comn como MERCOSUR, la empleabilidad deber reflejarse tambin en la facilidad
para la libre movilizacin de trabajadores. Una mejor formacin en la zona comn puede facilitar flujos ms claros
de personal que no estn motivados en la movilidad marginal (para el mercado informal) sino ms bien hacia
tipos de movilidad ms competitiva.
Uno de las principales ventajas en el mejoramiento de la empleabilidad esta en facilitar la movilidad laboral y
generar as un mercado con pocas distorsiones. La empleabilidad debe ser mejorada en el mbito total del
mercado comn. La base de este mercado esta en fortalecerse hacia fuera y no en aprovechar debilidades
internas en favor de los flujos mercantiles de alguno de los socios. De este modo lo que se puede lograr es el
beneficio de ampliar los stocks de trabajadores calificados, aprovechar su empleabilidad (movilidad) y atraer as
nuevas actividades productivas que refuercen la posibilidad de producir y vender por los socios del mercado
comn.
Las posibilidades de avanzar hacia la libre circulacin de trabajadores pueden verse altamente potenciadas por
esquemas de formacin que mejoren el grado de empleabilidad. De este modo los flujos migratorios tendrn
efectos supletorios menores (5) y no generarn inequidades en la distribucin del empleo entre pases.
3.2 Empleabilidad y Formacin

La generacin de mayores niveles de empleabilidad impone revisar las necesidades de educacin y formacin
que posibilitan la disposicin de los trabajadores competentes requeridos hoy por el mundo laboral.
Dado que la educacin es la base para posibilitar una adecuada formacin ulterior. Es clara la necesidad de
ampliar la eficacia de los indicadores cuantitativos y cualitativos de la misma. Los indicadores de cobertura,
retencin y repitencia, deben ser significativamente mejorados. Los aos promedio de educacin de los
trabajadores en Amrica Latina difcilmente pasan de diez y la gran mayora de incorporaciones al mercado
laboral proviene de recursos humanos menores de 25 aos. Esta situacin es paralela a la heterognea, pero en
general, baja tasa de escolarizacin de la poblacin econmicamente activa. Corresponde en esta lnea a los
gobiernos un mayor esfuerzo en la inversin en educacin y quiz hasta complementarla con un adecuado
rgimen de subsidio a la demanda que viabilice la asistencia escolar, desestimule el trabajo infantil y haga
atractivo permanecer en la escuela.
Cualitativamente, los cambios en la educacin han sido objeto de numerosas discusiones. Lo claro hasta ahora
parece estar en la lnea de fortalecer la educacin general concebida como una educacin amplia con contenidos
bsicos asociados a las reas del conocimiento, que de prioridad a la enseanza de aspectos propios del
pensamiento y menos del msculo, que familiarice con el manejo de informacin y con temas cientficotecnolgicos. All se deben formar los esquemas de pensamiento simblico y de capacidad de abstraccin que
despus se requerirn en el trabajo.
La lnea ms favorecida esta en contra de la excesiva especializacin o de pretender una educacin media
casada con empleos especficos. Parece ser necesario agotar por lo menos tres estadios en la vida educativa
antes del trabajo: el primero, con una educacin fundamental, abundante en conocimientos bsicos propios de
las reas de las ciencias. El segundo, un poco ms especfico en trminos de apoyar reas ms concretamente
relacionadas con las tecnologas y, el tercero, deliberadamente orientado al trabajo pero con la puerta abierta
para el ingreso a la educacin superior.
Lo deseable en todo caso es no plantear la educacin y la formacin como alternativas excluyentes. Es
necesario, adems de la continuidad como base de una educacin permanente, "desde la cuna hasta la tumba"
como lo escribi Garca Mrquez, crear posibilidades alternativas de retorno desde y hacia el trabajo. Los diseos
modulares en los programas de formacin ayudan mucho en este propsito, imprimen la flexibilidad requerida
para conformar programas de capacitacin ms abiertos, elaborados por los usuarios y ms accesibles a los
trabajadores.
En general, la formacin empieza a adquirir nuevas caractersticas cualitativas, entre ellas la de facilitar la
equidad y la mayor participacin de los usuarios. Produce por tanto resultados que trascienden la mera elevacin
del nivel acadmico y actan en cuanto a mejorar el saber de conocimientos bsicos, el saber hacer como
conocimientos prcticos y el saber vivir, emparentado con las nuevas relaciones laborales y la nueva cultura
organizacional que impregnan al ejercicio de la ciudadana.
4. RASGOS PROPOSITIVOS PARA LA FORMACION HACIA LA EMPLEABILIDAD
Los tradicionales esquemas organizativos y conceptuales de la formacin profesional han sido rebasados por las
nuevas tendencias de la organizacin del trabajo, el surgimiento de nuevas demandas hacia los trabajadores y el
nuevo papel que juegan, ante la formacin, los actores sociales.
La posibilidad de que el MERCOSUR se convierta en un medio de mejorar las condiciones de vida de los pases
miembros y favorezca la insercin del cono sur en la economa mundial, modernizando sus economas locales,
ampliando la calidad y oferta de bienes y servicios disponibles y promoviendo el desarrollo, se juega en buena
medida con la actualizacin de los sistemas de formacin profesional.
Disponer de trabajadores adecuados, competitivos y competentes, con los conocimientos, habilidades y
comprensin necesarios para ejercer sus empleos est muy ligado a la modernizacin de la formacin profesional
en el mercado comn.
Para avanzar en esta lnea se dibujan a continuacin algunos pasos necesarios (6) que estn en el orden de
conformar sistemas nacionales de formacin profesional, modernizar los criterios de certificacin, mejorar sus
sistemas de informacin sobre el mercado de trabajo.
4.1 Conformar sistemas nacionales de formacin profesional
Se requiere una mejor articulacin entre actores pblicos y privados de la formacin. De lo contrario, muchos
esfuerzos aislados se contrarrestaran entre s, algunos incluso no tendrn efectos en la empleabilidad. No es
aceptable que desde muchas entidades en el mismo pas o desde diferentes pases en un mercado comn se
hagan esfuerzos aislados en procura del mismo objetivo.
Un sistema de formacin profesional es un arreglo institucional en el que diferentes actores concurren con ofertas
de formacin coordinadas en cuanto a su pertinencia, contenido, nivel y calidad de modo que, en conjunto, logren
un efecto mayor en la elevacin de la empleabilidad de los trabajadores del que se lograra actuando
separadamente.
En este caso los Estados desempean un rol fundamental convirtindose en promotores y facilitadores de las
reglas del juego para el sistema y reservndose la fijacin de polticas y directrices antes que la ejecucin de las
acciones. Una funcin fundamental de la administracin pblica es asegurarse de que el mercado de formacin
funcione adecuadamente (7).
5. ESTRUCTURA GENERAL DE UN SISTEMA DE F.P. (8)
Un sistema de formacin profesional debe tener un organismo rector encargado de fijar las polticas y definir los
alcances, las prioridades y la asignacin de recursos. Esta cpula deba aprovechar las ventajas de la
conformacin tripartita y ser liderada por el Estado. De hecho encarna el cumplimiento de una nueva funcin de
Estado facilitador, promotor, dinamizador y agente.
Debe contar tambin con organismos ejecutivos, de nivel medio, que se pueden encargar de coordinar acciones
de formacin de ndole local o sectorial. Este nivel tambin debe concebirse en forma tripartita; su interlocucin se
acerca ya a las necesidades de sectores econmicos especficos y/o reas geogrficas definidas. Estos
organismos pueden definir los encargados del seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones. En algunos
casos se prefiere que estas funciones se adelanten por entes distintos para separar la funcin de planificacin de
la funcin de control en favor de una mayor transparencia.
Un tercer nivel se encarga de la operacin, esta conformado por todos los agentes ejecutores, las entidades
pblicas o privadas que forman los trabajadores. A esta altura cuentan con insumos como programas claramente
definidos por el nivel ejecutivo, indicadores de eficiencia y calidad, metodologas de acreditacin de calidad,
criterios claros de certificacin y un sistema de costos o precios que puede estar complementado con la
presencia de subsidios. Toma forma tambin en el nivel operativo, el concepto de certificacin dejando claro quien
puede certificar y que se certifica.
Los tres niveles funcionan coordinadamente y con objetivos y planes articulados. Su autonoma esta dada en su
mbito de operacin por la determinacin participativa de las necesidades y acciones. En todo caso funcionan en
ambientes donde se conocen y manejan claramente las reglas y donde la calidad, la pertinencia y el
mejoramiento de las condiciones de acceso son parmetros en juego. En suma es un escenario en el que todos
tocan siguiendo la misma partitura.
5.1 Modernizar los programas: Hacia la formacin por competencias
Muchos programas de formacin actualmente utilizados estn obsoletos o son anticuados en su concepcin. En
el fondo, los nuevos programas de formacin deben comportar transformaciones en su estructura que tiende a ser
de carcter modular, en sus contenidos que se mueven hacia conceptos de amplio espectro y de fortalecimiento
de principios bsicos y finalmente, en sus formas de entrega que comportan nuevas estrategias pedaggicas para
el proceso de aprendizaje.
La rapidez del cambio en los contenidos de las ocupaciones as como la necesidad de profundizar en nuevas
habilidades, han facilitado el nacimiento de una nueva concepcin de la formacin profesional centrada ms en
ocupaciones, ampliamente definidas, que en puestos de trabajo y orientada hacia el desarrollo de competencias
laborales.
Tambin, la actividad pedaggica, las metodologas de formacin y la gestin educativa, han cambiado y estn
aprovechando decididamente las ventajas de la informtica y el potencial que se abre con un nuevo papel que
pueden jugar los instructores. Formar por competencias implica "ir ms all", sobrepasar la mera definicin de
tareas, ir hasta las funciones y los roles. Facilitar que el individuo conozca los objetivos y lo que se espera de l.
Hay que definir parmetros estratgicos para la empresa y las ocupaciones, no descripciones detalladas de
tareas. Al trabajador debe enfocrsele hacia el desarrollo de su capacidad de aprender. De este modo podr
ejecutar su trabajo sin que se le deba decir exactamente cada paso de lo que se debe hacer. As, el trabajador
calificado es el eje de la estrategia de competitividad.
La formacin basada en competencias parte de reconocer todos los cambios y necesidades descritos. Se acerca
ms a la realidad del desempeo ocupacional requerido por los trabajadores. Pretende mejorar la calidad y la
eficiencia en el desempeo, permitiendo trabajadores ms integrales, conocedores de su papel en la
organizacin, capaces de aportar, con formacin de base amplia que reduce el riesgo de obsolescencia en sus
conocimientos.
El concepto de competencia laboral envuelve una capacidad comprobada de realizar un trabajo en el contexto de
una ocupacin. Implica no solo disponer de los conocimientos y habilidades, hasta ahora concebidos como
suficientes en los procesos de aprendizaje para el trabajo, ya que define la importancia de la comprensin de lo
que se hace y conforma un conjunto de estos tres elementos totalmente articulados.
La conformacin de competencias laborales supera la concepcin credencialista de los tradicionales sistemas
educativos porque no da importancia a un ttulo obtenido sino a una competencias adquirida, se certifican las
capacidades no los nombres de las ocupaciones.
Esto permite que los programas se organicen de forma modular, de este modo varias competencias organizadas
en unidades previamente estudiadas y reconocidas, pueden certificarse una a una, al ritmo del trabajador y
considerando no solo lo que aprende en procesos formativos sino lo que deriva de su propia experiencia y de su
autoaprendizaje. En el extremo, la formacin por competencias se interesa en la prctica y no en como se
adquirieron las habilidades.
En esta forma se conjuga muy bien con las posibilidades de nuevas formas de aprendizaje. Esto es por ejemplo
el autoaprendizaje, la desescolarizacin de la formacin, la utilizacin de materiales multimedia y el
reconocimiento de que cada uno aprende a su propio ritmo y segn sus propios intereses.
5.2 Mejorar los sistemas de informacin sobre el mercado de trabajo

El abanico de posibilidades que abre un sistema de formacin profesional basado en competencias, no tendra un
adecuado desarrollo si no se articula con mejores sistemas de informacin sobre el mercado de trabajo.
La concepcin de informacin sobre el mercado apunta a proveer a los oferentes y demandantes de una mejor
posicin para tomar sus decisiones de contratacin, colocacin, formacin, negociacin, etc. Un buen nivel de
informacin resta elementos distorsionadores y facilita que se acaben los beneficios para algunos, derivados de
la concentracin o los perjuicios para otros, derivados de la exclusin.
La informacin sobre el mercado puede comprender temas como, mapas ocupacionales orientacin ocupacional,
intermediacin laboral, anlisis sectoriales y anlisis ocupacionales.
Un "mapa de las ocupaciones" permite reconocer las reas de desempeo y los niveles de calificacin presentes
en el mercado, estas dos variables configuran las ocupaciones. Es una impresin del panorama ocupacional y
brinda una visin del mercado de trabajo y de las reas de trabajo. Su informacin provee bases para que los
empresarios enfoquen sus programas de seleccin, capacitacin, remuneracin y promocin.
Implementar elementos de asesoramiento para la determinacin de carreras ocupacionales de los jvenes desde
la educacin media. Un insumo muy utilizado son los mapas de ocupaciones desarrollando especficamente las
habilidades y competencias diferenciales que pueden tener segn las reas ocupacionales y asocindolas a las
aptitudes y preferencias de los muchachos. Se asegura as un menor nivel de desercin y desempeos laborales
ms confortables basados en mejores decisiones de capacitacin.
Disponer de informacin actualizada e inmediata sobre vacantes por cubrir y sobre candidatos en bsqueda de
empleo. Lo que supone una profunda modernizacin a los servicios de empleo, tradicionalmente vistos con un
tinte asistencialista pero que se pueden convertir en proveedores de informacin de primera mano para tomar
decisiones de estmulo o desestmulo a programas de formacin.
Disponer de anlisis sectoriales reveladores de actividades promisorias, de tendencias de crecimiento en los
sectores, de nuevas inversiones en curso y dems indicios que afecten el empleo y las necesidades de
formacin.
Disponer de anlisis ocupacionales que permitan establecer las unidades de competencia integradas a un
empleo. Esta es la mejor forma de construir programas de formacin adecuados a las necesidades y de facilitar
su actualizacin permanente.
El mejoramiento de los sistemas de formacin, la formacin basada en competencias y los sistemas de
informacin sobre el mercado de trabajo, conforman un paquete de formacin profesional perfectamente
integrado al concepto de empleabilidad, o sea encaminado a lograr el empleo y la capacitacin permanente de
los usuarios pero en una clara sintona con el mercado y con una intencin de "feed-back" permanente.
5.3 Consideraciones finales: Atencin a la experiencia Europea
Por varias razones, en primer lugar porque puede permitir ahorrar el camino en discusiones, a la larga,
infructuosas por ejemplo aquella que en relacin con las certificaciones les permiti evolucionar de un concepto
inicial centrado en equivalencias al concepto de correspondencia.
En segundo lugar porque las caractersticas de la institucionalidad y cultura de la formacin profesional en Europa
son sustancialmente distintas a las que tenemos en Amrica. En su mayora la institucionalidad de la formacin
en cada pas esta fuertemente arraigada a nexos culturales e histricos lo que no permita intentos de
estandarizar modelos transnacionales.
En tercer lugar porque han llegado a soluciones de carcter amplio y poco restrictivo como por ejemplo acordar
varios niveles de competencias (ver recuadro al final) en los cuales es fcil identificar el nivel de desempeo de
un trabajador independientemente de su lugar de origen. Esta opcin es fcilmente accesible desde el concepto
de competencias laborales.
En cuarto lugar porque avanzaron en la formulacin de una poltica conjunta en materia de formacin profesional
que permite con el tiempo asegurar la convergencia de las acciones que se van emprendiendo en cada pas.
La libre movilidad de trabajadores con todo lo que entraa para garantizar la empleabilidad de los mismos dentro
de sus pases y en el mercado comn, es un reto ahora para la formacin profesional. Corresponde a los
Estados, los Trabajadores y los Empleadores; facilitar caminos de conformacin de nuevas respuestas en favor
de la elevacin de la competitividad y de la consolidacin del anhelo expresado en el Acuerdo de Asuncin.
(NIVELES DE CALIFICACION EN LA COMUNIDAD EUROPEA. (Resumido de material de apoyo del Centro

Internacional de Formacin OIT/Turn). A pedido) .
BIBLIOGRAFA
BERKLEY, John.
En busca de la empleabilidad durante toda la vida. Revista CEDEFOP. No. 5.
CINTERFOR/OIT
1992 Integracin y formacin. Lecciones de la experiencia comunitaria europea. En Informes No. 150.
Montevideo.
CINTERFOR/OIT
1997 Formacin, Democracia y Ciudadana. Boletines 137, 138. Montevideo.
CINTERFOR/OIT
1997 Jvenes: Formacin y Empleabilidad. Boletines 139 y 140. Montevideo.
CINTERFOR/OIT
1997 Formacin y Trabajo: De ayer para maana. Papeles de la oficina tcnica. Montevideo.
CONSEJO DE NORMALIZACIN Y COMPETENCIAS LABORALES. CONOCER.
1997 Sistema Normalizado y de Certificacin de Competencia Laboral. Mxico.
FUENTES Carlos
1997 Por un progreso incluyente. IEESA. Mxico.
HASAN, Abrar
1994 La evolucin de los mercados de trabajo y la poltica de educacin y formacin. Revista CEDEFOP. No.2.
HERMAN, Roger
1996 Turbulencia. Retos y oportunidades en el mundo del trabajo. McGrawHill. Bogot.
KRATOCHWIL, Hermann
1997
El MERCOSUR y los mercados de trabajo, algunas aproximaciones. En revista CIEDLA. Fundacin
Konrad-Adenauer. Buenos Aires.
MONTERO, Elenice
1997 El rescate de la calificacin. Editado por Cinterfor/OIT. Montevideo.
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1997 Sistemas de competencia laboral: Surgimiento y Modelos. Editado por Cinterfor/OIT. Montevideo.
NATIONAL COUNCIL FOR VOCATIONAL QUALIFICATIONS
1996 Las titulaciones profesionales en Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte. Londres.
RIFKIN, Jeremy
1994 El fin del Trabajo. Ediciones Pados. Barcelona.
VARGAS, Fernando
1996 Formacin por competencias. Notas de capacitacin. OIT/Turn.
NOTAS
1. Ver Rifkin Jeremy. El fin del trabajo.
2. Fuentes Carlos. Por un progreso incluyente. En Boletn Cinterfor/OIT. No. 137-138. 1997
3. Berkley John. En busca de la empleabilidad durante toda la vida. En Revista CEDEFOP. No. 5.
4. Jacques Chirac en la Conferencia de la OIT. Junio de 1996. Citado por Tokman, Cintefor/OIT. Boletn 139140. 1997.
5. Este efecto, citado por Kratochwil, se da cuando las migraciones de un pas cubren vacantes de otro pas en
el que la fuerza de trabajo local no existe. Claramente puede surgir por desequilibrios en los sistemas de
formacin profesional.
6. Estos implican en algunos casos dar continuidad a algunas conclusiones del Seminario del MERCOSUR
"Hacia una armonizacin de las polticas y estrategias de formacin profesional para el empleo". Compilado
por Cinterfor/OIT, Madrid, 1991.
7. Hassan Abrar. Evolucin de los mercados de trabajo y la poltica de educacin y formacin. CEDEFOP.
Revista de Formacin Profesional. 1994.
8. En todo caso las formas especficas que se adopten dependen de lo que cada pas prefiera. Por ejemplo en
la separacin o no de la formacin y de la certificacin.

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Mariano Francisco LAPLANE

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COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL: Principales Determinantes y Evolucin Reciente en Brasil

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El cuadro 1 muestra que el desempeo competitivo es el resultado de la combinacin de factores empresariales,

los ajustes implementados resultaron en la reduccin de puestos de trabajo en la medida en que se

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La industria ha obtenido ganancias mucho ms importantes de eficiencia que de capacitacin. En otras

En el mbito sistmico, la relacin cambio/intereses establecida por la orientacin general de la poltica

"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

Fuente: Coutinho y Ferraz (1994)

Acceso a mercados internacionales;

Formas y costos de comercializacin;

Compradores finales o intermediarios;

Distribucin geogrfica y por niveles de renta;

Grado de verticalizacin y de diversificacin;

Potencial de cooperacin con proveedores;

Ritmo, origen y direccin de las innovaciones.

Prcticas en relacin con la propiedad intelectual.

Grado de sofisticacin de los compradores.

Dimensiones y dinamismo del mercado principal;

Fuente: Coutinho y Ferraz (1994)

poder de compra del Estado

derechos del consumidor

cualificacin de los recursos humanos

concentracin espacial de la produccin

"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

flujos internacionales de comercio tecnologa y capital

Fuente: Coutinho y Ferraz (1994)

aceite de soja, caf, jugo de naranja petrleo, petroqumica

Sectores con deficiencias competitivas

mataderos, lcteos fertilizantes

Sectores difusores de progreso tcnico

Informtica, telecomunicaciones, autom. Industriales, software

Complejo Qumico Extracomplejo

Fuente: Coutinho y Ferraz (1994:257)

"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

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De 5 (muy fauorable) a 0 (muy desfauorable)

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"Competitividad y Empleo en el MERCOSUR"

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EL RESURGIMIENTO DE LAS POLITICAS DE COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL EN

(maquiladoras) en el norte de Mxico, Centroamrica y el Caribe; iii) renovado liderazgo de la

El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial se ha dado en este cuadro y ha respondido

permeado el discurso empresarial y poltico, en los hechos la concentracin de la atencin en el

generen ambientes econmicos e institucionales competitivos y/o el desarrollo de factores

4. LAS FALLAS DE IMPLEMENTACION

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LAS REGULACIONES LABORALES Y SU IMPACTO EN LA COMPETITIVIDAD Y EL

Servicios Financieros e Inmuebles

1 21 aglomerados urbanos. Octubre 1995. Fuente: EPH-INDEC.