ENAP

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial

Coordenao Geral de Educao a Distncia

Gesto e Fiscalizao de
Contratos Administrativos

Contedo para impresso

Mdulo 2: Contrato Administrativo

Braslia, 2014
Elaborado em: 2013

ENAP

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao, reviso de texto e desenho instrucional realizada no mbito do acordo de
Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e ENAP.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
2

SUMRIO

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Mdulo 2: Contrato Administrativo...............................................................................1

2. Contrato Administrativo............................................................................................5
2.1 Quando h a obrigatoriedade do contrato?..............................................................6
2.2 Execuo do Contrato Administrativo......................................................................8
2.3 E quais so os principais direitos e obrigaes das partes?.......................................9
2.4 E qual a durao dos contratos administrativos?.................................................10
2.5 E o prazo de execuo?..........................................................................................11
2.5.1 Quais so os contratos executados de forma continua?..................................13
2.6 Alm da alterao do prazo contratual, pode o contrato administrativo sofrer
alterao durante a sua execuo?..............................................................................14
2.6.1 A Alterao Unilateral....................................................................................15
2.6.2 Alterao por acordo entre as partes .............................................................16
2.7 E quais so os limites legais para as alteraes contratuais?...................................17
2.7.1 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?......18
2.8 E como verificar o valor da apurao dos limites percentuais indicados
(25% e 50%)?...............................................................................................................20
2.9 E para a formalizao das alteraes contratuais, qual o procedimento? ............23
2.10 E quais so os procedimentos e/ou instrumentos utilizados para a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos?.................................26
2.10.1 Reajuste.......................................................................................................27
2.10.2 Reviso........................................................................................................27
2.10.3 Repactuao.....................................................................................................28

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MDULO 2:

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2. Contrato Administrativo
Na Administrao Pblica, os contratos mais comuns que so firmados com
particulares so os contratos de obras pblicas, contratos de prestao de servio
e os que envolvem fornecimento, ou seja, o contrato administrativo. O contrato
administrativo, em regra, sempre formal e escrito, salvo o de pequenas compras de
pronto pagamento.
As caractersticas principais do contrato administrativo so:

Supremacia e indisponibilidade do interesse pblico

Modificao unilateral - exceto clusulas financeiras
Extino
Imposio de sanes
Exigncia de cumprimento de prestaes alheias
Garantia de equilbrio econmico-financeiro
Forma prescrita em lei
Procedimento legal
Natureza de contrato de adeso
Natureza intuito personae
Presena de clusulas exorbitantes

Na elaborao do contrato administrativo, a Administrao dever definir, conforme

artigo 55 da Lei n 8.666/93, os seguintes itens, os quais so essenciais ao contrato:

Direitos, obrigaes e responsabilidades das partes;

Condies de execuo do contrato;
Objeto e elementos caractersticos do servio;
Regime de execuo;
Preo, condies de pagamento;
Reajuste - critrios, periodicidade, data-base;
Prazos de execuo;
Prazo de recebimento do objeto do contrato;
Previso oramentria;
Garantias;
Penalidades;
Hipteses de resciso;
Foro.

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Alm dos itens essenciais acima indicados, as seguintes informaes devero constar
no contrato:

Nome do rgo ou entidade da Administrao

e respectivo representante;
Nome do particular que executar o objeto do
contrato e respectivo representante;
Finalidade ou objetivo do contrato;
Ato que autorizou a lavratura do contrato;
Numero do processo da licitao, da dispensa ou da inexigibilidade;
Sujeio dos contratantes s normas da Lei no 8.666/1993;
Submisso dos contratantes s clausulas contratuais.

2.1 Quando h a obrigatoriedade do contrato?

A formalizao do instrumento contratual definida pelo caput do artigo 62 da Lei
n 8.666/93, que determina a obrigatoriedade sempre que o valor da contratao
superar aquele relativo ao uso da modalidade convite.
A Administrao obrigada a celebrar contrato nas seguintes situaes:

Concorrncia, tomada de preos e prego;

Dispensas e inexigibilidades cujo valor da contratao esteja
compreendido nos limites dessas duas modalidades de licitao; e
Nas contrataes de qualquer valor das quais resultem
obrigaes futuras, por exemplo: entrega futura ou
parcelada do objeto e assistncia tcnica.

Nas demais situaes, a Administrao tem a faculdade de celebrar o contrato,

podendo ser substitudo por outros instrumentos, tais como:

Carta-contrato;
Nota de empenho de despesa;
Autorizao de compra; ou
Ordem de execuo de servio.

No entanto, devem ser aplicadas a esses instrumentos, no que for pertinente, as

exigncias do termo de contrato, a exemplo da descrio do objeto, do preo, dos
prazos, das condies de execuo, entre outras.

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Como se observa, o contrato somente gera efeitos entre as partes contratantes depois
da formalidade de publicao, razo pela qual a execuo do objeto no poder ser
exigida do particular enquanto o contrato no se tornar pblico. Dessa forma,
importante que Administrao busque celeridade no ato de publicao resumida do
instrumento contratual (extrato).
De acordo com entendimento j consolidado no Tribunal de Contas, os deveres
contratuais no estaro em vigor at que tenha ocorrido a publicao do extrato do
contrato, sendo os prazos contratuais contados a partir da data da publicao e no
da data da assinatura.( Ver Acrdo/TCU 400/2010 Plenrio).

O contedo do contrato deve mostrar claramente a vontade das partes, ressaltando

que a vontade da Administrao Pblica deve estar condicionada ao atendimento
do interesse pblico. Devem fazer parte do contrato, independentemente de sua
transcrio, no podendo afast-los ou contrariar suas disposies:

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O edital
O projeto bsico ou o termo de referncia
A memria de clculos
A planilha de custos
Os cronogramas e
Outros descritivos que representam o objeto da contratao.

2.2 Execuo do Contrato Administrativo

A forma de execuo do contrato administrativo est regulada nos artigos 65 a 76 da
Lei n 8.666/93.
A execuo do contrato administrativo o cumprimento do seu objeto, dos seus
prazos e das suas condies, sendo gerenciado, controlado e fiscalizado diretamente
pela Administrao Pblica.
O inadimplemento da Administrao no faculta ao particular contratado o
descumprimento do contrato, ou seja, mesmo se a Administrao no realizar o
pagamento na poca acordada, no pode o particular deixar de cumprir com a sua
obrigao contratual.
As condies pactuadas em contrato devem ser rigorosamente obedecidas pelas
partes, conforme preceitua ao artigo 66 da Lei n 8.666/93, respondendo cada uma
delas por sua inexecuo total ou parcial.
Ao particular assegurada a indenizao dos prejuzos ou a resciso do contrato caso
a Administrao no cumpra as obrigaes, nos termos do inciso XV do artigo 78 da
Lei n 8.666/93

2.3 E quais so os principais direitos e obrigaes das partes?

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valido salientar que a Administrao Pblica, quando da execuo do contrato,

possui poderes de autoridade que lhe possibilitam:
a) Realizar a fiscalizao do contrato: controlar a execuo do contrato para
evitar surpresas prejudiciais ao interesse pblico;
b) Realizar a modificao unilateral: realizar a alterao contratual, desde
que respeitado o objeto do contrato e o seu equilbrio financeiro, assim
como fundar-se em motivos de interesse pblico.
c) Aplicar sanes: seja pela inexecuo do contrato, seja pelo atraso na
execuo, seja por qualquer outra forma de execuo imperfeita.

A finalidade do interesse pblico deve estar presente em todas as decises

administrativas. Podemos citar, como exemplo, alguns artigos da Lei n 8.666/93
que referenciam o interesse pblico: artigo 49, artigo 58, artigo 78, XII e artigo 5.
Entretanto a utilizao indevida do princpio para justificar arbitrariedade do agente
pblico (desvio de poder) ou para a busca de seu interesse pessoal torna o ato
administrativo invlido.

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Para invocar o interesse pblico h que, necessariamente, demonstrar qual o

interesse pblico. No basta to somente utilizar a expresso interesse pblico
para legitimar a deciso, h que se motivar e dizer qual o interesse, visto ser essa
motivao pressuposto essencial de validade do ato a ser praticado pelo agente
pblico em qualquer deciso administrativa a ser tomada.
Cabe ao administrador analisar o caso concreto e observar os princpios jurdicos
para embas-lo e adotar uma deciso adequada a cada caso, o que permitir maior
eficincia e eficcia na gesto dos contratos. Lembrando que, na Administrao
Pblica, os meios que justificam os fins so as leis, e ato praticado no tem que ser
somente legal, tem que ser igualmente moral, razovel e proporcional.

2.4 E qual a durao dos contratos administrativos?

A durao dos contratos administrativos o perodo estipulado para que os contratos
possam produzir direitos e obrigaes para as partes.
A regra que o prazo de vigncia dos contratos seja limitado ao exerccio em que
foram iniciados, ou seja, nos respectivos crditos oramentrios, conforme preceitua
o artigo 57 da Lei n 8.666/93.
No entanto, a Lei n 8.666/93 admite algumas excees, permitindo que o prazo de
vigncia ultrapasse os respectivos crditos oramentrios, a saber:
a) projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse
da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio;
b) prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero
ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos, com vistas
obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao,
limitada a sessenta meses; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
c) aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica,
podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito)
meses aps o incio da vigncia do contrato.
d) hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos
contratos podero ter vigncia por at 120 (cento e vinte) meses, caso haja
interesse da administrao. (Includo pela Lei n 12.349, de 2010).

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Desta forma, como j indicado anteriormente, o prazo de vigncia contratual o

perodo em que o contrato produz efeitos jurdicos e vincula as partes prestao e
contraprestao assumidas.

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2.5 E o prazo de execuo?

o perodo previsto no contrato para que o particular execute as obrigaes
contratualmente assumidas (etapas de execuo, de concluso, de entrega). Da
mesma forma, o prazo de execuo das etapas pode sofrer alterao para ampliao
do prazo inicialmente contratado, desde que ocorram os seguintes motivos:
a) alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
b) supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade
das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do
contrato;
c) interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho
por ordem e no interesse da Administrao;
d) aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
permitidos por esta lei;
e) impedimento da execuo do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administrao em documento contemporneo sua
ocorrncia;
f) omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive
quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento
ou retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais
aplicveis aos responsveis.
Para a dilao do prazo, tanto de execuo quanto de vigncia, h a necessidade e
a obrigatoriedade de constar, por escrito, a justificativa da prorrogao e, ainda, a
autorizao a ser dada pela autoridade competente a celebrar o contrato ( 2 do
artigo 57 da Lei n 8.666/03).
De acordo com entendimentos e orientaes do Tribunal de Contas da Unio,
para a realizao da prorrogao do contrato, devem ser observados os seguintes
pressupostos bsicos, os quais so mnimos e condicionantes:
a) existncia de previso para prorrogao no edital e no contrato;
b) objeto e escopo do contrato inalterados pela prorrogao;
c) interesses da Administrao e do contratado declarados expressamente;

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d) vantagens da prorrogao devidamente justificada nos autos do processo

administrativo;
e) manuteno das condies de habilitao pelo contratado;
f) preo contratado compatvel com o mercado fornecedor do objeto
contratado.

Aind a nesse sentido, a Advocacia Geral da Unio (AGU) tambm se posicionou,

emitindo a Orientao Normativa n 3, de 1 de abril de 2009, que retrata o seu
entendimento quanto prorrogao do prazo de vigncia do contrato:

O Tribunal de Contas da Unio, em suas deliberaes, sumulou entendimento que:

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Os contratos de servios contnuos podero ter a sua vigncia prorrogada, em carter

excepcional, por mais 12 meses, alm do prazo previsto no inciso II do artigo 57 da
Lei n 8.666/93, desde que devidamente justificado e comprovado que no houve
falta de planejamento por parte da Administrao (4 do artigo 57). Lembrando que
utilizar essa prerrogativa significa que, obrigatoriamente, dever ser demonstrada a
situao real e excepcional; caso contrrio, no havendo fato excepcional, o contrato
no poder ter a sua vigncia prorrogada.
2.5.1 Quais so os contratos executados de forma continua?
A lei no limitou as hipteses de contratos executados de forma contnua. O inciso II
dispe: a prestao de servios a serem executados de forma contnua que podero
ter sua durao prorrogada... Como a lei no define o que so servios continuados,
os estudiosos da administrao e mesmo os rgos de controle contribuem para a
formulao de conceitos e para a interpretao de quais contratos estariam abrangidos
por esse dispositivo.
Desta forma, podemos extrair dos entendimentos doutrinrios que os servios
continuados so aqueles imprescindveis ao funcionamento das atividades
institucionais e que, se interrompidos, podem causar a soluo de continuidade,
a exemplo: limpeza, manuteno eltrica predial. H de se ressaltar que ainda h
polmica em relao a alguns servios serem ou no de forma continuada. Na viso
do TCU, o que continuo para determinado rgo ou entidade pode no ser para
outros.

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2.6 Alm da alterao do prazo contratual, pode o contrato administrativo sofrer alterao durante a sua execuo?
O contrato administrativo pode ser alterado. A possibilidade de se promover
a alterao contratual est prevista no artigo 65 da Lei n 8.666/93 . No entanto,
existem pressupostos condicionados a serem observados, quais sejam: necessidade
da administrao, interesse pblico e motivao do ato, o qual tem que ser justificado
e aprovado pela autoridade competente.
H, tambm, regras estabelecidas e que limitam as alteraes contratuais com
o objetivo de evitar a fuga do processo licitatrio e, ainda, proteger o interesse
do particular contratado. H de se ressaltar que o objeto do contrato no pode
ser alterado e que, se descaracterizado, implicar o desrespeito aos princpios da
igualdade, da competitividade entre os licitantes e da obrigatoriedade da licitao.
Ainda que as alteraes contratuais sejam permitidas, elas so sempre limitadas e
devem ser vistas como exceo, razo pela qual deve a Administrao planejar os
seus contratos adequadamente, realizando estudos prvios consistentes para que
os mesmos sejam executados nos exatos termos em que as obrigaes contratuais
foram avenadas inicialmente.
A alterao contratual deve pressupor alterao efetiva na demanda de interesse
pblico que se busca atender com o contrato administrativo e no a correo de
falhas substanciais provenientes de projetos bsicos ou de termos de referncias
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deficientes e omissos.

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Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das licitaes reduz,

significantemente, as demandas por alteraes contratuais. As hipteses de alterao
do contrato administrativo so basicamente:
I Alterao unilateral, ocorrida pela Administrao;
II Alterao por acordo entre as partes
A Administrao possui a prerrogativa de ALTERAR O CONTRATO UNILATERALMENTE
, ou seja, o contratado obrigado a aceitar a alterao, ainda que garantido o equilbrio
econmico-financeiro do contrato. Trata-se da aplicao de clusula exorbitante.
2.6.1 A Alterao Unilateral
Permite a modificao contratual de caracterstica distinta, sendo aplicvel em
duas situaes: ALTERAO de natureza QUALITATIVA e ALTERAO de natureza
QUANTITATIVA, conforme estabelece o inciso I, do artigo 65, da Lei n 8.666/93.

A alterao QUALITATIVA unilateral decorre da necessidade de mudar a

caracterstica tcnica do projeto e das especificaes, porm sem alterar
o objeto do contrato (Artigo 65, I, a da Lei n 8.666/93).No entanto,
devem ser observados requisitos mnimos para se promover a alterao
qualitativa do contrato, quais sejam:
a) existncia de fato superveniente, ou pelo menos de conhecimento
superveniente, capaz de ensej-la;
b) justificativa tcnica adequada e suficiente;
c) no transmutao ou desnaturao do objeto; e
d) respeito aos direitos do contratado.

A alterao QUANTITATIVA unilateral afeta a dimenso do objeto e

se caracteriza pela supresso e acrscimo de quantitativo, sem que se
modifiquem as especificaes do contrato e os critrios definidos nas
planilhas que o integram (Artigo 65, I, b da Lei n 8.666/93).

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2.6.2 Alterao por acordo entre as partes

A Alterao envolve tanto situaes de modificao contratual obrigatria quanto
situaes em que se torna facultativa; ou seja, em determinados casos, qualquer das
partes tem a faculdade de recusar a alterao; j em outros, mesmo que uma das
partes se manifeste contrria, a modificao se impe como necessria e inevitvel.
A alterao do contrato por acordo entre as partes poder ocorrer nas seguintes
hipteses:
a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou
servio, bem como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica
da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio
de circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada
a antecipao do pagamento, com relao ao cronograma financeiro fixado,
sem a correspondente contraprestao de fornecimento de bens ou execuo
de obra ou servio;
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre
os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa
remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno
do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de
sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda,
em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual.

Como pode ser observado, o equilbrio econmico-financeiro no atingido somente

por alterao unilateral do contrato, mas tambm por atos da Administrao, ou por
fatos imprevistos ou imprevisveis.
Nessa situao, importante ressaltar que, conforme ensinamentos do administrativista
Maral Justen Filho, quando verificado o rompimento do equilbrio econmicofinanceiro, o contratado dever provocar a Administrao para a adoo do ajuste
contratual e, nesse caso, no existe discricionariedade.

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A Administrao somente poder recusar o restabelecimento da equao se ausentes

os seguintes pressupostos necessrios:

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a) ausncia de elevao dos encargos do particular;

b) ocorrncia de evento antes da formulao das propostas;
c) ausncia de vnculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majorao
dos encargos do contratado;
d) culpa do contratado pela majorao dos seus encargos (o que inclui a
previsibilidade da ocorrncia do evento).

2.7 E quais so os limites legais para as alteraes contratuais?

Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alteraes contratuais
so:

Por esses dispositivos, os contratos podero ser alterados; entretanto, a Administrao

dever ter cautela e prudncia, lembrando sempre a necessidade de processo
licitatrio e observando os princpios constitucionais, entre eles o da igualdade, da
impessoalidade e o da razoabilidade.
Lembrando, tambm, que o objeto no pode ser alterado.
Dessa forma, em anlise dos dispositivos citados, verificamos que os contratos podem
ser alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
Em consonncia ao prescrito no 1 do art. 65, podemos extrair duas hipteses:
a) Alterao quantitativa dentro do limite de 25% do valor inicial atualizado
do contrato, para o caso de acrscimos ou de supresses em obras, servios
ou compras.
b) Alterao quantitativa dentro do limite de 50%, para o caso de acrscimos,
na hiptese de reforma de edifcio ou de equipamento.

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A alterao contratual acima referenciada trata-se de hiptese de alterao

quantitativa.

2.7.1 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?

A Lei n 8.666/93 no traz de forma explcita os limites para as alteraes qualitativas.
Para o doutrinador Fernando Vernalha Guimares seria extremamente difcil
estabelecer parmetros de quantidade pressupondo alteraes de qualidade.
No entanto, para as alteraes qualitativas h entendimentos diferenciados na
doutrina e na jurisprudncia sobre a aplicao ou no dos limites estabelecidos nos
1 e 2 do artigo 65 da Lei n 8.666/93 e, ainda, se esses limites podem ou no ser
extrapolados, j que no existe limitao na legislao.
Essa uma questo que no est pacificada. A maior parte da doutrina tem
entendimento de que os limites estabelecidos nos 1 e 2 do artigo 65 da Lei n
8.666/93 somente se aplicam s alteraes quantitativas.
Entretanto, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, nos termos da Deciso
215/99 - Plenrio, diferentemente da maioria dos doutrinadores, firmou entendimento
de que tanto as alteraes contratuais quantitativas quanto as alteraes unilaterais
qualitativas esto condicionadas aos percentuais especificados nos 1 e 2 do
art. 65, da Lei n 8.666/93.

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entendimento tambm do TCU que, nas alteraes contratuais consensuais,

qualitativas e excepcionalssimas de contratos de obras e servios, facultada
Administrao ultrapassar os limites determinados no artigo 65 da Lei n 8.666/93.

No entanto, o TCU estabeleceu alguns pressupostos que so obrigatrios e que

devem ser respeitados. Desta forma, torna-se importante o conhecimento de parte
da Deciso n 215/99 (Plenrio), colacionada abaixo:

ENAP

De acordo com o entendimento do relator Ministro Valmir Campelo, proferido no

Acrdo TCU 89/2013-Plenrio, de 30 de janeiro de 2013, para fins de enquadramento
na hiptese de excepcionalidade prevista na Deciso 215/1999, acima descrita, as
alteraes qualitativas havidas no podem decorrer de culpa do contratante nem
do contratado.

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2.8 E como verificar o valor da apurao dos limites percentuais

indicados (25% e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no 1 do art. 65 da Lei de Licitaes para as
alteraes contratuais realizadas pela Administrao Pblica devem ser calculados
com base no valor inicial atualizado do contrato.
Dessa forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado,
sendo que esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
Ressalta-se que os acrscimos e supresses quantitativas no alteram a base de
clculo para novas alteraes quantitativas. Para melhor entendimento, vejamos o
exemplo abaixo:

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Para efeito de clculo, quando se tratar de contrato de servios continuado, a base de

clculo o valor mensal dos servios.
Nos exemplos acima, verifica-se que no calculo subtraiu-se os acrscimos e as
supresses e considerou-se to somente o valor inicial atualizado do contrato. Dessa
forma, se considerarmos um contrato continuado com a incidncia de reajustes, de
repactuao ou mesmo reviso, e, ainda com acrscimos e com supresses durante
sua vigncia, torna-se trabalhoso separar todos os acrscimos e todas as supresses.
Logo, de forma pratica, pode-se trabalhar com percentuais relativos, ou seja:

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2.9 E para a formalizao das alteraes contratuais, qual o

procedimento?
Em conformidade com o artigo 60 e pargrafo nico do artigo 61, ambos da Lei n
8.666/93, so estabelecidos requisitos para a celebrao dos contratos administrativos,
inclusive mencionando a expresso seus aditamentos. Assim, temos:

Assim, toda e qualquer alterao contratual (artigo 65 da Lei n 8.666/93) ou

prorrogao de prazos (artigo 57) dever ser formalizada atravs de celebrao de
termo aditivo ao contrato. Alm de outras modificaes admitidas em lei que possam
ser caracterizadas como alteraes do contrato, a exemplo: alterao do nome ou
denominao empresarial da contratada; alterao do endereo da contratada;
retificao de clusula contratual e retificao de dados (CNPJ) da empresa contratada
(quando, por equvoco, ocorrer falha no registro desses dados).
Entretanto, convm ressaltar que a lavratura do termo aditivo no exigida para
todos os eventos que ocorrem durante a execuo do contrato. A Lei n 8.666/93
em seu 8 do artigo 65 enumera casos que no caracterizam alterao contratual,
podendo ser formalizados por APOSTILA e, consequentemente, dispensada a
celebrao de termo aditivo. As situaes previstas no 8 do art. 65 so:

Variao do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;

Compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies

de pagamento;

Empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu

valor corrigido.

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Desta forma, APOSTILA significa, de acordo com o dicionrio Aulete:

E, ainda, segundo o dicionrio, ADITIVO tem como sinnimo:

Diante dos conceitos de apostila e de aditivo, podemos definir que a apostila um

registro que poder ser realizado no prprio contrato original ou em outro documento
oficial. Enquanto que o aditivo um instrumento realizado separadamente e segue
toda a formalidade, inclusive a obrigatoriedade de publicao na Imprensa Oficial, do
contrato.

A formalizao do termo aditivo deve, necessariamente e obrigatoriamente, seguir o

seguinte fluxo:

O posicionamento do TCU firme quanto obrigatoriedade da formalizao de

termo aditivo para as alteraes contratuais, sendo que a ausncia desse instrumento
considerada irregularidade grave, passvel, inclusive, da aplicao de multa aos
gestores. Importante citar alguns julgados recentes do Tribunal de Contas da Unio
que tratam do assunto e cuja leitura importante, quais sejam: Acrdo 2590/2012
Plenrio; Acrdo 1227/2012 Plenrio; Acrdo 3260/2011 Plenrio; Acrdo
1833/2011 Plenrio.
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J vimos as alteraes contratuais (quantitativas e qualitativas), a base de calculo

dos limites percentuais (25% e 50%) e o procedimento para a formalizao dessas
alteraes. Agora vamos tratar do equilibro econmico-financeiro dos contratos.

O que o chamado jogo de preos ou jogo de planilhas?

Conforme cartilha Licitaes e Contratos Administrativos da Coleo Capacita da
CGU: a denominao utilizada para a prtica ilegal de se efetivar contratao de
proposta de menor preo global, mas com grandes disparidades nos preos unitrios,
de forma a possibilitar aditamentos ao contrato com o aumento dos quantitativos
dos itens de preosunitrios elevados e reduo dos quantitativos dos itens de preos
inferiores.
Segundo a lei, o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o
caso, permitida a fixao de preos mximos e vedada a fixao de preos mnimos,
deve ser um item de contedo obrigatrio do edital.
A ausncia de tais critrios de aceitabilidade de preos unitrios, devido omisso
da previso em edital, pode dar margem ao que chamado de jogo de planilhas.
Neste caso, pode ocorrer, inicialmente, a contratao de proposta de menor preo
global, contudo, com grandes disparidades nos preos unitrios. Com isso, durante a
vigncia contratual, existe a possibilidade de aditamento do contrato com o aumento
dos quantitativos dos itens de preos unitrios elevados e reduo dos quantitativos
dos itens de preos inferiores.
Neste caso, a proposta, que aparentemente parecia ser a melhor, acaba sendo mais
onerosa para a Administrao, ocorrendo um superfaturamento no valor final do
contrato. Deve-se atentar, quando da elaborao do edital, para o cumprimento do
disposto no art. 40, X, da Lei 8.666/93 a fim de se evitar tal prtica.
A disparidade nos preos unitrios pode ocorrer tambm em relao ao momento
de realizao dos servios. Tal prtica pode dar margem ao jogo de planilha e se
caracteriza pela contratao de servios iniciais (que sero executados no comeo do
contrato) com preos unitrios elevados e de servios finais com preos reduzidos,
em relao aos de mercado. Isso poder ocasionar prejuzos Administrao, pois
ao pagar por servios iniciais superfaturados como se estivesse ocorrendo uma
antecipao de pagamentos.
Tambm poder ocasionar a paralisao da obra pelo desinteresse da empresa em
sua concluso (em que pesem as penalidades previstas em lei), tendo em vista o
desequilbrio criado no valor do saldo dos servios que ainda sero realizados.

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2.10 E quais so os procedimentos e/ou instrumentos utilizados para a

manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos?
mportante lembrar que o equilbrio econmico-financeiro a igualdade formada, de
um lado, pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de
outro lado, pela compensao econmica que lhe corresponder.
Desta forma, para a manuteno desse equilbrio existem alguns instrumentos que
so utilizados, que so o REAJUSTE, a REVISO e a REPACTUAO.

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2.10.1 Reajuste

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O REAJUSTE tem por finalidade recompor o equilbrio financeiro do contrato em

razo da variao normal do custo de produo decorrente da inflao. Podem ser
utilizados ndices especficos ou setoriais, desde que oficiais.
Os dispositivos legais que tratam do reajuste contratual so: artigo 40, inciso XI, artigo
55, inciso III, ambos da Lei n 8.666/93 e artigos 1, 2 e 3 da Lei n 10.192/2001.
O reajuste somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um
ano, contado a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento
a que essa se referir, de acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas
complementares ao Plano Real.
obrigatria a indicao no edital da licitao do critrio de reajuste. O contrato
administrativo tambm deve conter clusula que contenha critrios, data-base e
periodicidade do reajustamento de preos, que sero aqueles estabelecidos pelos
artigos 1 e 2 da Lei 10.192/2001.
Para a comprovao da necessidade de reajustamento do preo exige-se a
apresentao das planilhas de composio do preo, com todos os seus insumos,
assim como dos critrios de apropriao dos custos indiretos.
2.10.2 Reviso
A REVISO tem por objetivo corrigir distores geradas por ocorrncias extraordinrias
e imprevisveis ou previsveis com consequncias inestimveis.
Esse instrumento consta do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/1993 (teoria
da impreviso).
Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato,
sendo este iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o
qual deve demonstrar a onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos
supervenientes. indispensvel que esse fato fique exaustivamente comprovado em
processo administrativo regular.
desvinculada de quaisquer ndices de variao inflacionria, buscando fora do
contrato solues que devolvam o equilbrio entre as obrigaes das partes.
Por ser considerada situao de carter excepcional, de grande desequilbrio e
imprevisibilidade, relacionada teoria da impreviso (lea extraordinria), a reviso
dos contratos poder ocorrer em momento anterior ao perodo mnimo de um ano
de sua vigncia, diferentemente do reajustamento que somente aplicado aps um
ano de sua celebrao.

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A alterao do valor do contrato em funo da reviso contratual deve sempre

ser formalizada mediante termo aditivo, uma vez que se trata de uma situao
excepcional e que deve ser devidamente comprovada (a sua ocorrncia, bem como a
sua extenso) em processo administrativo.
2.10.3 Repactuao
A REPACTUAO se parece com o reajuste. utilizada para readequar o valor do
contrato administrativo variao de custos previsvel e peridica a que se sujeita.
No se utiliza de indexador de preos, entretanto examina-se a real evoluo de
custos que integram o contrato.
Tendo em vista que a inflao, aps a implantao do Plano Real, comeou a ser
um fato previsvel, com a possibilidade de prever uma margem da futura variao
de preos, surgiu o instituto da repactuao como uma espcie de reajustamento
de preos ao lado do reajuste. O entendimento voltado para a repactuao foi no
sentido de que, com a comprovao, por parte do contratado, do aumento de seus
custos, atravs de documentos hbeis e de planilhas comparativas de preos, poderia,
ento, a aplicao de ndice no retratar a verdade dos fatos, onerando injustamente
ou o particular ou a Administrao Pblica.
Dessa forma, verificou-se que a aplicao automtica de ndice para reajustar os
valores do contrato e permitir uma equiparao de encargos se mostrou menos eficaz
do que a utilizao da repactuao.
Atualmente, o entendimento vigente no mbito do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) exatamente no sentido da adoo da repactuao no lugar do reajuste, com
a finalidade de buscar cada vez mais a efetiva variao dos custos.
De igual forma, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto editou a
Instruo Normativa n. 2/2008, atualizada, que, em seu artigo 37 assim determinou:
a repactuao de preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada
nas contrataes de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra
(grifo inexistente no original).
Igualmente ao reajuste, tambm deve estar prevista no instrumento convocatrio.
A observncia do interregno de 12 (doze) meses tambm condicionante para
a concesso da repactuao. Dever ser precedida de solicitao da contratada,
acompanhada de demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio de
apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do novo acordo,
conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao.

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Os pressupostos de validade para a repactuao que viabilizam a anlise e a

concretizao do direito do contratado, previstos no Decreto 2.271, de 1997, e na
Instruo Normativa/SLTI/MP n 02/2008, so:

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a) Os preos praticados no mercado ou em outros contratos da Administrao;

b) As particularidades do contrato em vigncia;
c) A nova planilha com a variao dos custos apresentada;
d) Indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia,
tarifas pblicas ou outros equivalentes;
e) A disponibilidade oramentria do rgo ou entidade contratante.
A repactuao formalizada por meio de apostilamento, exceto quando coincidir
com a prorrogao contratual, quando dever ser formalizada por aditamento.
Importante destacar que o contratado dever exercer, perante a Administrao,
ou seja, solicitar seu direito repactuao contratual, da data da homologao
da conveno ou acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria
profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado at a data da
prorrogao contratual subsequente, sendo que, se no o fizer de forma tempestiva
e prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva repactuao, ocorrer a precluso
do seu direito a repactuar. Igualmente ocorrer precluso se houver expirao do
prazo de vigncia do contrato. (art. 40, 7, IN/SLTI n 02/2008 )

Diante de todo o exposto, os institutos da repactuao, do reajuste e o da reviso

podem ser resumidos da seguinte forma:

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