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AUTONOMA DEL BANCO DE LA REPBLICA

Autores
CAMILO AYALA PATIO
EDUARDO JUNGUITO CAMACHO

Monografa para optar al ttulo de

Abogado

Director
Dr. FERNANDO LONDOO HOYOS
Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONMICO
BOGOT D.C.
2000

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CONTENIDO

INTRODUCCIN................................................................................................ 6
1. EL DINERO Y LA ECONOMIA ...................................................................... 7
1.1. EL DINERO EN LA ECONOMA.................................................................. 7
1.1.1. Introduccin.. ............................................................................................ 7
1.1.2. Resea histrica del dinero ..................................................................... 7
1.1.2.1. El Trueque.. .......................................................................................... 7
1.1.2.2. El Dinero mercanca.. ........................................................................... 7
1.1.2.3. El Dinero metlico................................................................................ 8
1.1.2.4. El Dinero de papel.. .............................................................................. 8
1.1.2.5. El dinero Bancario. ............................................................................... 9
1.1.2.6. Circulacin del dinero, financiacin de la actividad econmica y
bifurcacin de la banca..................................................................................... 10
1.1.2.7. El Dinero oficial................................................................................... 11
1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economa ......................... 11
1.1.3. Nocin de Dinero. .................................................................................. 12
1.1.3.1. Clases de dinero................................................................................. 12
1.1.4. Nocin de Cuasidinero.. ........................................................................ 13
1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economa............ 13
1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economa y sus efectos............. 14
1.1.6.1. La oferta de dinero.............................................................................. 14
1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema econmico. ...................................... 16
1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a travs de una
autoridad monetaria.......................................................................................... 17
1.1.7. El Control monetario. ............................................................................. 17
1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario..................................................... 18
2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA ................ 24
2.1. HISTORIA. NOCIN ................................................................................ 24
2.1.1. Etapas Histricas del Banco Central. .................................................... 24
2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisin. ..................................................... 24
2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. .................................... 25
2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente...................................... 26
2.1.2. La Nueva Nocin de la Banca Central................................................... 26
2.1.2.1. Instrumentos de reforma..................................................................... 27
2.1.2.2. Orientacin de las reformas................................................................ 28
2.1.2.3. Los resultados empricos del modelo ................................................. 32
3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS,
ALCANCE......................................................................................................... 33
3.1. BREVE RESEA HISTRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO. 33
3.1.1. El Banco antes de 1991......................................................................... 33
3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el rgimen de Banca
Central .............................................................................................................. 41

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3.1.3. La consagracin constitucional del modelo de Banca Central autnoma
en Colombia (Constitucin Nacional de 1991)................................................. 41
3.1.3.1. Articulado Constitucional .................................................................... 41
3.2. ANTECEDENTES, DETERMINACIN Y ALCANCE DE LAS
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES ........................................................ 43
3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relacin con el Banco de la
Repblica.......................................................................................................... 43
3.2.1.1. Funciones Regulatorias. ..................................................................... 43
3.2.1.2. Funciones de inspeccin, vigilancia y control ..................................... 46
3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO..................................................... 47
3.3.1. Estructura. ............................................................................................. 47
3.3.1.1. El Banco de la Repblica ejercer las funciones de Banca Central. .. 48
3.3.1.2. Estar organizado como persona jurdica de derecho publico. .......... 48
3.3.1.3. Tendr autonoma administrativa, patrimonial y tcnica..................... 48
3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: La defensa del poder adquisitivo
de la moneda.................................................................................................... 53
3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la Repblica y de su Junta
Directiva............................................................................................................ 54
3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la Repblica ..................... 54
3.3.4. Funciones de la Junta Directiva............................................................. 60
3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. ...................................... 60
3.4. CONSAGRACIN LEGAL DEL BANCO DE LA REPBLICA Y SU JUNTA
DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992.......................................................................... 62
3.4.1. La ley 31 de 1992 .................................................................................. 62
3.4.2. Los Estatutos del Banco de la Repblica .............................................. 76
3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMA .................... 76
3.5.1. Modificacin del objetivo fundamental del Banco de la Repblica:......... 76
3.5.2. Modificacin al informe de resultados por parte del Banco frente al Congreso
......................................................................................................................... 76
3.5.3. Modificacin en la composicin de la Junta, en la estabilidad de sus
miembros, y en el periodo de estos................................................................. 77
3.5.3.1. Composicin de la Junta Directiva...................................................... 77
3.5.3.2. Perodos equivalentes al presidencial ................................................ 78
3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. .............................................................. 78
3.5.4. Modificacin a la funcin de inspeccin, vigilancia y control del Banco de la
Repblica.......................................................................................................... 78
4. PROBLEMAS DE AUTONOMA.................................................................. 80
4.1. INTRODUCCIN...................................................................................... 80
4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPBLICA COMO AUTORIDAD
MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA ...................................................... 80
4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria.................................. 80
4.2.1.1. Aproximacin al tema ......................................................................... 81
4.2.1.2. Planteamiento del problema ............................................................... 81
4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria ................................. 82
4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia................................... 84
4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA........... 85

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4.3.1. Naturaleza Constitucional...................................................................... 85
4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonoma ......................... 108
4.3.3. Mediciones de Independencia ............................................................... 94
4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIN .............................. 99
4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflacin ........................... 99
4.4.2. La Inflacin y la Banca Central ............................................................ 103
4.4.3. El Control Constitucional a la Inflacin ................................................ 104
4.4.3.1. Antecedentes.................................................................................... 105
4.4.3.2. Aproximacin al tema ....................................................................... 105
4.4.3.3. Primera InterpretaciN...................................................................... 106
4.4.3.4. Segunda Interpretacin. ................................................................... 112
4.4.3.5. Tercera Interpretacin ...................................................................... 117
4.4.3.6. Cuarta Interpretacin ........................................................................ 134
5. RESULTADOS HISTRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA137
5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIN ..................................... 137
5.1.1. Resultados Inflacionarios...................................................................... 137
5.1.2. Inflacin y Crecimiento.. ...................................................................... 139
5.1.3. Agregados Monetarios......................................................................... 141
5.1.4. Poltica Monetaria y Poltica Fiscal.. .................................................... 142
5.1.5. Perspectivas ........................................................................................ 144
5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO .......................... 146
5.2.1. Aproximacin al Tema ......................................................................... 146
5.2.1.1. Tasa de Cambio ............................................................................... 146
5.2.1.2. Banda Cambiaria .............................................................................. 146
5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio .............................................. 147
5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflacin .............................................................. 147
5.2.2.2. Evolucin de la Tasa de Cambio ...................................................... 148
5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudi en defensa de la Banda
Cambiaria ....................................................................................................... 149
5.2.3. Dficit Externo.. ................................................................................... 150
5.2.4. Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario.. ..................................... 150
5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERS............................ 151
5.3.1. Aproximacin al Tema. ......................................................................... 151
5.3.1.1. Tasa de Inters................................................................................. 151
5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Inters ............................................ 152
5.3.2.1. Tasas de Inters e Inflacin.............................................................. 152
5.3.2.2. Evolucin de las Tasas de Inters.. .................................................. 152
5.3.2.3. Crticas Formuladas por el Congreso de la Repblica...................... 154
5.3.2.4. Posicin del Banco de la Repblica.................................................. 155
6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES EXTRANJERAS;
PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO............................................. 157
6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO ........................................................... 157
6.1.1. Disposiciones Constitucionales. .......................................................... 157
6.1.1.1. Comentario General.. ....................................................................... 157
6.1.2. Disposiciones legales ........................................................................... 160

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6.1.2.1. Comentario General .......................................................................... 160
6.2. EL DEUTSCHE BUNDESBANK. BANCO CENTRAL DE LA
REPBLICA FEDERAL ALEMANA................................................................ 167
6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales ............................................ 168
6.2.2. Disposiciones Legales .......................................................................... 168
6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemn.......................................... 168
6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Prdidas................... 170
6.2.2.4. Las competencias del Banco ............................................................ 170
6.2.2.5. La direccin del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat - ...... 172
6.3. FEDERAL RESERVE SYSTEM. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMRICA .................................................................................. 176
6.3.1. Disposiciones legales ........................................................................... 176
6.3.1.2. La Coordinacin................................................................................. 179
6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. .......................... 180
6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana ... 180
7. AUTONOMA DEL BANCO DE LA REPBLICA FRENTE AL FMI.
CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999........................ 185
7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES ......................................................... 185
7.2. LA POLTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO
CON EL FMI ................................................................................................... 185
7.2.1. Poltica Monetaria.. .............................................................................. 186
7.3. POLTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES ......................... 191
7.3.1. Poltica Fiscal....................................................................................... 191
7.3.2. Reformas Estructurales ....................................................................... 192
8. CONCLUSIONES ....................................................................................... 194
BIBLIOGRAFA............................................................................................... 197
LISTA DE CUADROS..................................................................................... 205
LISTA DE FIGURAS....................................................................................... 206

6
INTRODUCCIN

El concepto de la Banca Central moderna ha dado paso a una divisin radical entre las dos
escuelas de pensamiento econmico tradicionales: los keynesianos, por un lado, y los
monetaristas, por otro lado. Los primeros encuentran que la finalidad principal de la Banca Central
moderna debe ser la bsqueda del bienestar cortoplacista, estimulando el empleo y el crecimiento
econmico, lo cual se logra con un manejo monetario laxo y liberal, sin atribuir prioridad al control
de la inflacin. Los segundos, por el contrario, ven que la finalidad de la Banca Central moderna
est llamada esencialmente al control de la inflacin, prioridad numero uno, como quiera que este
es el impuesto regresivo ms gravoso que pueden tener los sbditos de un Estado; as las cosas,
debe combatirse a ultranza, no importa si deben sacrificarse los niveles de empleo y crecimiento a
corto plazo, pues a mediano y largo, el control de la inflacin genera mayor seguridad y estabilidad,
lo que en ltimas produce bienestar, empleo y crecimiento.
Esta monografa es el fruto de un estudio intelectual duro y concienzudo iniciado por los autores
desde el ao de 1996, cuando empezaron a introducirse en el tema como consecuencia de los
trabajos semestrales de la ctedra de Derecho Constitucional Colombiano, dirigida en ese
entonces por el Dr. Fernando Londoo Hoyos. Hoy se entrega al pblico el documento final de esta
investigacin. Este documento abarca el tema de La Banca Central moderna y del Banco de la
Repblica de Colombia en sus aspectos ms importantes y trascendentes, esperando ser una gua
para todas aquellas personas que pretendan introducirse en el estudio de tan apasionante tema.
Por un lado se analiza el papel de la Banca Central en la economa, de otro lado, plasma la
realidad del Banco de la Repblica de Colombia, creado por la Constitucin Poltica de Colombia
de 1991, hasta llegar a determinar si aquel cuenta con las prerrogativas necesarias para ser un
ente que realmente controle la funcin de Banca Central en nuestro pas.

El trabajo ha sido desarrollado de forma escalonada, es decir, se abarca el tema

desde la cuestin bsica de la Banca Central y el Banco de la Repblica, hasta el
anlisis complejo de la cuestin; teoras, contra teoras, pros, contras, beneficios,
debates, ley, jurisprudencia y doctrina son analizados juiciosamente para poder
llevar a la comprensin del tema y de los problemas que presenta el modelo de
Banca Central. Se pretende que el lector pueda sacar sus propias conclusiones,
recibiendo tambin la posicin de los autores.
El escalonamiento antes
mencionado, permite que el trabajo pueda ser abarcado por cualquier persona que
tenga inters en l, sin importar si tiene o no experiencia. Cada quien puede
analizarlo a la luz de su propio saber, y con la posibilidad de avanzar hasta llegar a
tener una verdadera visin general de la Banca Central moderna y el Banco
Central Colombiano.
Sin duda se trata de un esfuerzo intelectual interesante, realizado por los autores para dignificar
una institucin tan magistral y trascendente como lo es la Banca Central.

Los autores.

1. EL DINERO Y LA ECONOMIA

1.1. EL DINERO EN LA ECONOMA

1.1.1. Introduccin. A lo largo de la historia el dinero se ha convertido en elemento

esencial para el funcionamiento de la economa de un pas. De ser un simple
medio de cambio, se ha convertido en nuestros das en todo un instrumento de
poltica econmica. As, la cantidad de dinero circulante en la economa, produce
efectos directos en la produccin y en el nivel de precios de un pas. Para
garantizar la adecuada circulacin de dinero ha sido necesario que el Estado
realice permanentemente control sobre esta, para lo cual ha designado una
entidad estatal especial.1

1.1.2. Resea histrica del dinero

1.1.2.1. El Trueque. En las primeras sociedades, cuando an no se tena noticia

de la divisin del trabajo, la produccin era de subsistencia. Un trabajador
ocupaba su da consiguiendo que comer y no generaba excedentes.2
Lentamente y como consecuencia del sedentarismo, la organizacin comunitaria, y la divisin del
trabajo, los hombres incrementaron su produccin para que esta ya no solamente generara
satisfaccin a sus propias necesidades, sino para producir excedentes e intercambiarlos con otros
hombres productores a su vez de bienes distintos e igualmente necesarios, para as satisfacer otro
tipo de necesidades. Se instituy as el mecanismo del trueque por virtud del cual cada hombre
intercambiaba sus excedentes con los de los dems. Despus de algn tiempo, este mecanismo
3
decay, bsicamente porque los bienes a cambiar no posean aceptacin universal.

1.1.2.2. El Dinero mercanca. Ante las deficiencias que enfrent el trueque como
medio de pago, el hombre empez a buscar otros medios. Decidi experimentar
1

INTRODUCCIN AL ANLISIS ECONMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edicin Actualizada,

Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la Repblica, 1998, pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

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con ciertos bienes que tuvieran aceptacin universal al ser deseados por
todos los hombres, o por lo menos por una mayora. Esto permiti agilizar la
operacin de intercambio de bienes y servicios.
As, se lleg a considerar como dinero, las pieles, las joyas, el ganado, los esclavos, las mujeres,
entre otros. Sin embargo, esta forma de dinero tambin decay al presentar diversos problemas.
Efectivamente, los bienes considerados como dinero mercanca no servan como medio de pago
en cualquier lugar y cualquier tiempo, no conservaban su valor intrnseco, no eran avaluados
4
homogneamente, y presentaban dificultad para el transporte y almacenamiento.

1.1.2.3. El Dinero metlico. Para obviar los inconvenientes que presentaba el

dinero mercanca, se adopt por el hombre el dinero metlico. Oro, plata y otros
metales preciosos fueron adoptados como medios de pago. El dinero metlico
gozaba de aceptacin universal, adems tena la facultad de ser avaluado
universalmente, conservaba su valor a travs del tiempo, permita la divisibilidad
para efectos de hacer los pagos, facilitaba el transporte y el almacenamiento.
Con todo, despus de un tiempo el dinero metlico present inconvenientes, especficamente en
la medicin, ya que los sistemas de pesos y medidas no eran homogneos y las bsculas eran
permanentemente alteradas. Como solucin a este problema, se propuso la acuacin de
monedas, lo que tuvo gran xito. El hombre utiliz las monedas acuadas como medio de pago
durante siglos. Sin embargo, la acuacin no escap a los problemas. La falsificacin, la
diversidad de monedas existentes, la escasez de oro y plata, la inseguridad y la dificultad para el
5
transporte, llevaron al dinero metlico al ocaso.

1.1.2.4. El Dinero de papel. Los problemas del dinero metlico se solucionaron

cuando ciertas personas observando las dificultades que este tipo de dinero
presentaba, crearon casas de depsito para que las personas pudieran dejar en
custodia sus metales preciosos acuados o no.
Los depositarios ofrecan cuidar el dinero depositado y a la vez emitan papeles representativos
de aquel dinero, para que con dicho papel el depositante pudiera hacer los pagos que necesitara.
Las personas que reciban los pagos, a su vez podan, presentando el documento, reclamar el
dinero equivalente en la casa depositaria. Por sus servicios las casas de cambio cobraban una
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comisin. De esta forma empez a circular el dinero papel.

Ob. Cit., pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

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1.1.2.5. El dinero Bancario. El dinero papel fue un xito. Al poco tiempo de
su adopcin como medio de pago la economa se inund de papeles emitidos
directamente por los bancos comerciales, quienes posean el atributo de emisin.
El dinero de papel fue ganando confianza y aceptacin entre el pblico. Esta
confianza tena una razn de ser clara, la convertibilidad inmediata del dinero
papel en oro y otras especies preciosas. 7

Surgimiento de la actividad bancaria. La adopcin del dinero papel y su uso cotidiano permiti
la concepcin de la actividad financiera:

Los propietarios de las casas de cambio fueron descubriendo con el desarrollo

de su actividad, que no todas las personas demandaban su dinero depositado
al mismo tiempo y que por el contrario haba personas que preferan guardarlo
durante medianos y largos periodos de tiempo.
Este hecho justificaba la
utilizacin de aquellos dineros en operaciones rentables tanto para el
depositario, como para el depositante.
Fue as como los cambistas decidieron dar uso a los dineros recibidos en depsito,
ejecutando con ellos operaciones encaminadas a su multiplicacin. Para no atentar contra lo
intereses de los depositantes, decidieron igualmente pagar a estos un rendimiento como
contraprestacin al uso de sus dineros. Naci as la actividad bancaria comercial propiamente
8
dicha.

En trminos generales, la actividad bancaria de los primeros tiempos y la de

hoy, son esencialmente iguales. Constan bsicamente de dos etapas:
La operacin pasiva: Consiste en la captacin de recursos a ttulo de depsito, pagando una
remuneracin a sus propietarios.
La operacin activa: Consiste en el otorgamiento, - con cargo a los dineros depositados - de
prestamos con inters a las a personas que necesitan liquidez para satisfacer sus
necesidades.
La diferencia entre la tasa de inters que paga el banquero en las operaciones pasivas y la
tasa de inters que cobra en las operaciones activas, constituye el denominado margen de
9
intermediacin, que es su ganancia.

El surgimiento del dinero bancario. Con el desarrollo de la actividad bancaria

apareci otra forma de dinero, el dinero bancario. La creacin de la actividad
bancaria motiv la creacin de gran cantidad de contratos financieros para
regular las relaciones jurdicas que surgan entre los depositantes y los
banqueros.

Ob. Cit., pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

Ob. Cit., pg. 97 185.

10
Nacieron de esta forma varias modalidades bajo las cuales se pudieron
realizar los depsitos en los bancos comerciales. El depsito a la vista, y el
depsito de ahorro fueron los ms sobresalientes.
El depsito a la vista, se acogi universalmente a travs del contrato de cuenta
corriente bancaria y hoy se encuentra mas vigente que nunca. Este tipo de
depsito, a diferencia del de ahorro, otorga liquidez inmediata al depositante
de manera tal que puede hacer pagos en cualquier tiempo con cargo a su
cuenta. Para hacer esto debe utilizar un medio de pago especial denominado
cheque el cual no es otra cosa que un ttulo valor representativo del dinero
depositado en su banco.
De esta manera surgi una nueva forma de dinero, el dinero bancario, que es un dinero
inmaterial, ya que circula de mano en mano pero sin salir del Banco, siendo debitado y
acreditado de las cuentas corrientes de los agentes econmicos segn las operaciones con
10
cheque que realicen entre ellos.

1.1.2.6.
Circulacin del dinero, financiacin de la actividad econmica y
bifurcacin de la banca. Con la circulacin masiva del dinero de papel y de dinero
bancario en la economa, los sectores econmicos que producan excedentes
empezaron a canalizar su dinero hacia otros sectores que operaban
deficitariamente; con esto toda la sociedad pudo satisfacer sus necesidades,
producir, y crecer. Desde entonces la actividad bancaria se constituy como una
actividad esencial para la financiacin de los sectores menos productivos y el
desarrollo general del aparato econmico. 11
A medida que se fue desarrollando y fue adquiriendo importancia dicha actividad, fue necesario el
planteamiento de mecanismos ptimos para controlarla. Tales mecanismos fueron propuestos por
los mismos banqueros, para quienes era bastante importante mantener la confianza de los clientes
en el sistema bancario, evitando as un retiro masivo de fondos. Se implementaron entonces
varios mecanismos, entre los que sobresalen:

El mantenimiento en reserva de un porcentaje de los depsitos, con el propsito de cubrir las

exigencias que hicieran los depositantes en un determinado momento. A esta prctica se le
denomin encaje.

La creacin de una nueva institucin bancaria, el Banco de Emisin. Dicha institucin no

tendra dentro de sus funciones el ejercicio de la operacin bancaria comercial, sino tendra
funciones especiales, entre ellas la de servir como depositario de las especies
correspondientes al encaje y emitir de forma exclusiva el dinero de un pas (emisin
12
primaria).

10

Ob. Cit., pg. 97 185.

11

Ob. Cit., pg. 97 185.

12

Ob. Cit., pg. 97 185.

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Con la aparicin de los bancos de emisin, quedaron entonces consolidados los dos tipos de
Bancos modernos:

Los Bancos Centrales, quienes se limitaron durante sus primeros tiempos a la emisin primaria
de dinero, es decir a la produccin de billetes y monedas, funcin que se llev a cabo
mecnicamente, ya que el patrn para la emisin consista nicamente en la entrada de
metales preciosos en las arcas del Banco Central.

Hoy estos Bancos tienen una funcin infinitamente mayor dentro de la

economa de un pas, tema sobre el cual nos referiremos ampliamente en
captulos posteriores.

Los Bancos Comerciales, que tendran igualmente la facultad de producir otro tipo de dinero, el
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bancario. A esta especie de produccin se le llamara modernamente, emisin secundaria.

1.1.2.7. El Dinero oficial. Finalmente, durante los ltimos siglos y como

consecuencia del desarrollo a gran escala que sufrieron las economas mundiales
y la insuficiencia de los metales preciosos para sustentar el desarrollo de tales
economas, cambi por completo la concepcin del dinero.
Se abandon por completo el dogma por virtud del cual, el valor del dinero radicaba en el
respaldo de especies preciosas depositadas en el Banco Central, para as darle paso al dinero
carente de respaldo, un dinero cuyo valor no radicaba en tales especies preciosas, sino en la
aceptacin que en s mismo le era reconocida por el Estado, como instrumento liberador de
obligaciones.
As las cosas, el dinero en determinado momento de su evolucin, adquiri valor porque el Estado
le reconoci un valor implcito, y lo acept como medio de pago de impuestos y de las dems
obligaciones de las cuales era acreedor. Lo anterior, hizo que el dinero recibiera aceptacin y
14
confianza por parte del pblico.

1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economa. Una vez

desaparecido en la mayora de pases del mundo el dinero respaldado y junto con
ello, la convertibilidad, dej de concebirse el dinero como un simple medio de
pago, pasando a ser un verdadero instrumento de poltica econmica. As, con el
cambio del patrn metlico y la convertibilidad, las emisiones de los bancos
centrales ya no obedecieron a un aumento de los metales preciosos en las arcas
de este, sino a las necesidades monetarias de la economa misma, segn el
desempeo de la actividad productiva.
En la economa debe circular entonces, una cantidad de dinero que sea suficiente para atender su
demanda por parte de los agentes econmicos. El aumento de dinero circulante causa perjuicio a
13

Ob. Cit., pg. 97 185.

14

Ob. Cit., pg. 97 185.

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la economa, porque un exceso de liquidez causa inflacin. Por su parte, la escasez de
circulante produce un recalentamiento del aparato productivo, que ocasiona estancamiento
econmico y desempleo.
El dinero se convirti de esta manera en un verdadero instrumento de poltica econmica en manos
del Estado, ya que se demostr que mediante la manipulacin de la cantidad de dinero circulante
en la economa, se podan obtener determinados resultados en la produccin, crecimiento, empleo
15
e inflacin.

1.1.3. Nocin de Dinero. El dinero puede definirse como aquel sustrato material,
que ha recibido de manos del Estado un carcter representativo de algn valor
econmico, y como tal le permite a su dueo la posibilidad de cambio inmediato
por bienes y servicios econmicos, garantizndole as la satisfaccin de sus
necesidades.16
Funciones del dinero.
importantes son:

El dinero posee multiplicidad de funciones, las ms

Ser unidad de cambio y pago, con lo cual permite a su tenedor la realizacin de las
transacciones de bienes y servicios necesarias para la satisfaccin de sus necesidades.

Ser unidad de cuenta, lo que permite a los ciudadanos de un pas o de una comunidad
supranacional, hacer comparaciones de valor entre los bienes y servicios a transar.

Ser unidad de depsito, lo cual permite al tenedor con nimo ahorrativo o especulativo, la
posibilidad de depositarlo en el mercado financiero o en el mercado de capitales. Lo anterior,
debido a que es susceptible de conservar su capacidad adquisitiva a travs del tiempo, y
17
generar rendimientos al depositante.

1.1.3.1. Clases de dinero

El dinero efectivo. El dinero efectivo es el conjunto de billetes y monedas

emitido y puesto en circulacin por el Banco Central, de acuerdo con la
demanda realizada por el aparato productivo.18

15

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

16

Ob. Cit., pg. 97 185.

17

Ob. Cit., pg. 97 185.

18

Ob. Cit., pg. 97 185.

13

El dinero bancario. Es el conjunto de fondos depositado en las cuentas

corrientes - a la vista - de los bancos comerciales, hacindose
transferible a travs de cheque.19

1.1.4. Nocin de Cuasidinero. El cuasidinero es el conjunto de ttulos valores

representativos cada uno de una cantidad especfica de dinero oficial, la cual ha
sido depositada a trmino en una entidad de crdito del sistema financiero.
Dicha entidad emite un ttulo por cada depsito que recibe y responde por este
vencido el trmino.
El cuasidinero no es dinero, sin embargo se considera como un sustituto prximo de este:
No puede incluirse dentro de la categora de dinero, ya que no otorga a su tenedor liquidez
inmediata. No la otorga, debido a que el depositante y sus sucesores estn obligados a respetar
el plazo del depsito.
Sin embargo, se considera como un sustituto prximo del dinero, en virtud de que puede ser
utilizado efectivamente como verdadero medio de pago.
A travs del cuasidinero pueden realizarse verdaderas transacciones con personas dispuestas a
recibir el ttulo con el convencimiento de que el dinero oficial representado estar inmvil por un
tiempo determinado, transcurrido el cual podr cambiarse en la entidad emisora por dinero oficial.
20

Lo anterior hace que en la prctica el cuasidinero sea un verdadero medio de pago circulante.

1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economa. El dinero y

el cuasidinero juegan un papel fundamental dentro de la liquidez de la economa,
veamos porque:
El anlisis econmico considera como componentes de la oferta monetaria,
determinar la liquidez de la economa en un momento determinado:

para efectos de

El dinero efectivo y los depsitos en cuenta corriente transferibles mediante cheque (dinero
bancario). Hacen parte de una categora denominada M1, principal elemento considerado
para la determinacin de la liquidez econmica.

Los cuasidineros. Se clasifican en una segunda categora denominada M2. A esta se le ha

entregado igual importancia que al M1, para los efectos comentados.

Existen otras categoras tanto en Colombia como en el mundo, que igualmente se tienen en
cuenta para la determinacin de la cantidad de moneda circulante, sin embargo, no tienen la
trascendencia del M1 y el M2.

19

Ob. Cit., pg. 97 185.

20

Ob. Cit., pg. 97 185.

14
Una de ellas es el M3.
Esta compuesto por los depsitos a la vista, diferentes a los
depsitos en cuenta corriente, los depsitos fiduciarios, los bonos emitidos por el sistema
21
financiero, entre otros.

1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economa y sus efectos. La

demanda de dinero es el volumen de dinero que requieren los agentes
econmicos de un pas, en un momento determinado. Los agentes econmicos
demandan dinero con tres fines:

Hacer transacciones. Las personas demandan dinero para realizar las

transacciones que les resultan necesarias para satisfacer sus necesidades.
As, demandan dinero para comprar vivienda, alimentos, vestido, combustibles,
y en general todo lo necesario para poder vivir y participar dentro de la
sociedad. Debe entonces decirse que el dinero es necesario para el
consumo.22

Demanda para Proteccin. De otro lado, la gente demanda dinero para

prevenir eventuales riesgos futuros. As, la gente puede destinar sus dineros
para la adquisicin de plizas de seguro, guardarlos en su caja fuerte, etc. 23

Demanda para Especulacin. Finalmente la gente demanda dinero para

especular. La especulacin es una forma legtima que tienen las personas
para multiplicar su dinero, en funcin del comportamiento general de la
economa. Consiste en realizar inversiones a corto plazo en el mercado
financiero o a largo plazo en el mercado de capitales con el objetivo
fundamental de recibir una rentabilidad por sus inversiones.24

1.1.6.1. La oferta de dinero. Oferta monetaria es el volumen de dinero que circula

en la economa de un pas en un momento determinado. Como se explic en
apartado anterior corresponde en primer lugar al M1: Efectivo en poder del
pblico, ms depsitos en cuenta corriente; en segundo lugar al M2: Depsitos a
trmino; y en tercer lugar al M3: Otros depsitos a la vista, depsitos fiduciarios
entre otros.
El dinero entra a circular en la economa a travs de dos vas:

21

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

22

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

23

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

24

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

15

Creacin primaria de Dinero. La creacin, emisin, expansin o aumento

primario de la base monetaria corresponde a la generacin y puesta en
circulacin de dinero oficial de parte del Banco de emisin o Banco Central de
un Estado25.
Dicha emisin no obedece actualmente a una decisin
mecnica por parte de aquel como s ocurra en los tiempos del patrn
metlico y la convertibilidad.
En la actualidad, la decisin de emitir es el resultado de una previa decisin poltica, inspirada
en estudios tcnicos y tomada por la autoridad estatal en quien recae el manejo de la poltica
26
monetaria del pas, bien sea el mismo banco central o una entidad estatal diferente.
Un banco central moderno, realiza emisin primaria de dinero a travs de los siguientes
mecanismos:

Cuando adquiere moneda extranjera pagndola con moneda nacional. Ocurre

cuando el Banco compra los dlares que llegan al pas como consecuencia de
los reintegros exportadores, la inversin extranjera, las transferencias, y otros
pagos.
Cuando otorga crdito a los bancos. Ocurre cuando los bancos comerciales
necesitan apoyos transitorios de liquidez para no poner en peligro sus
operaciones. Se utilizan para este fin mecanismos como el descuento, el
redescuento, el reporto, etc.
Cuando otorga crdito al gobierno. Se concede crdito al gobierno para financiar su poltica.
Se ejecuta a travs de mecanismos como la compra de ttulos de deuda pblica emitidos por el
mismo gobierno. En la actualidad se pretende limitar la capacidad de los bancos para otorgar
crdito al gobierno, debido a su duro impacto en la estabilidad de la moneda.
Cuando otorga crdito al sector privado. La financiacin del sector privado a travs de la
creacin de lneas especiales de crdito es otro mecanismo que permite expandir la base
monetaria. Igualmente se utilizan sistemas como el descuento y redescuento para llevar a
cabo estas lneas.

Creacin Secundaria de dinero. La creacin, emisin, expansin secundaria,

consiste en la multiplicacin de la base monetaria emitida por el banco central,
por medio de los crditos otorgados por el sistema financiero al pblico en
general.
Es as como las entidades de crdito del sistema financiero captan recursos
monetarios del pblico a travs de operaciones pasivas, de estos dineros
captados, un porcentaje es inoperable en la medida que debe encajarse en el
Banco Central o en las bodegas de la entidad crediticia; otro porcentaje s es
operable, y se deposita en las arcas de la entidad captadora. En un momento

25

En este apartado utilizamos indistintamente los trminos Banco de emisin y Banco Central, ya que
queremos hacer referencia a la institucin de Banco Central como entidad emisora, sin considerar todava las
dems funciones con las que esta dotado actualmente este importante ente.
26

INTRODUCCIN AL ANLISIS ECONMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edicin Actualizada,

Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la Repblica, 1998, pg. 185 - 247.

16
determinado o indeterminado, los dineros captados debern ser devueltos a
sus dueos. Aprovechando el tiempo que los dineros permanecen en
depsito, la entidad financiera los canaliza hacia las personas que los
necesitan para financiar su actividad econmica. Entrega los dineros a ttulo
de mutuo, con inters. Es lo que se denomina operacin activa de crdito.
Cuando los mutuarios reciben los dineros pueden manejarlos en efectivo o a
travs de cuentas corrientes cuyos saldos sean disponibles por medio del
cheque. A travs de cualquiera de estas dos formas, los recursos pasan de
estar depositados en la entidad crediticia
a circular en la economa
aumentando as el monto del flujo circulante.
Cuando los mutuarios reciben los dineros eligiendo manejarlos a travs de depsitos en
cuenta corriente se repite el ciclo ya que los nuevos depsitos son igualmente aprovechados
por las entidades crediticias. Se dice entonces que las entidades crediticias comerciales
27
realizan la funcin de emisin secundaria o efecto multiplicador.
Expuesto lo anterior, es posible deducir la importancia de la poltica de crditos en la
circulacin del dinero en la economa. Sobre esto se hablar mas adelante.

1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema econmico. La relacin entre dinero

circulante y funcionamiento del sistema econmico ha sido ampliamente estudiada
por los economistas a lo largo de la historia. Diversas han sido las teoras
propuestas para demostrar los efectos de dicha relacin.
Sin embargo, la teora ms clara y acertada sobre la interpretacin de la relacin dinero circulante
- actividad productiva fue propuesta durante los primeros aos del siglo XX, pese a que
grmenes suyos se haban producido desde el mercantilismo.
Sus representantes ms
significativos fueron los doctrinantes de la Escuela de Chicago.
Dicha teora es la Teora cuantitativa del dinero y sostiene que la cantidad de dinero circulante
en la economa de un pas, tiene incidencia directa sobre el desempeo de su actividad econmica.
En trminos bsicos plantea que como todos los dems productos, el dinero se rige por la ley de la
oferta y la demanda. En la economa demandan dinero los sectores que operan deficitariamente,
es decir aquellos que tienen unos gastos superiores a sus ingresos, y ofrecen dinero aquellos que
tienen excedentes de produccin, es decir quienes tienen ms ingresos que gastos. El sistema
financiero canaliza los dineros de los segundos hacia los primeros proporcionando liquidez o
iliquidez al aparato productivo. El desequilibrio entre la demanda de dinero y la oferta de dinero
produce efectos directos en la produccin de un pas.
As, el crecimiento de la oferta de dinero al que no corresponde un crecimiento de la demanda, la cual depende directamente de la actividad econmica - genera exceso de liquidez en manos de
los agentes econmicos. Dicho exceso provoca a su vez un aumento de la capacidad para hacer
transacciones de bienes y servicios por parte de los agentes; en otras palabras hace que aquellos
demanden mas productos de los que la economa puede producir. Dicho exceso de demanda

27

Ob. Cit., pg. 185 - 247.

17
sobre cada uno de los productos de la economa, hace que se produzca un aumento en el
nivel general de precios de la economa, fenmeno que se conoce con el nombre de
inflacin.
En sentido contrario, el crecimiento de la demanda de dinero al que no corresponde un aumento
en la oferta ocasiona una baja en la liquidez de la economa. Cuando la economa est ilquida la
cantidad de dinero circulante en ella no alcanza para sufragar la cantidad de bienes y servicios que
son demandados por los agentes econmicos.
Ante la limitacin de la capacidad para hacer transacciones el nivel de precios de la economa baja,
sin embargo en su cada ocasiona un dao al aparato productivo del pas, quien tiene que
conformarse con vender deficitariamente. La situacin anterior ocasiona la cada de muchas
28
empresas generando desempleo.
Otras teoras, han esbozado mayor complejidad para interpretar la relacin Dinero circulante 29
Actividad productiva,
sin embargo, en la actualidad la mayora de la doctrina reconoce que en
ciertas condiciones econmicas, la variacin de la cantidad de dinero en la economa genera
efectos concretos en el valor de la produccin de un pas.
Debe concluirse entonces que el mantenimiento de la cantidad adecuada de circulante es
necesaria para la salud de la economa.

1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a travs de una

autoridad monetaria. En la medida en que se ha ido llegando a la conclusin de
que la cantidad de moneda circulante afecta el comportamiento del producto y el
nivel de precios, se ha inferido tambin que el dinero es un instrumento de poltica
econmica, el cual es esencial en el logro de los objetivos econmicos estatales.
Como instrumento de poltica econmica, el manejo monetario es responsabilidad del Estado, el
cual debe designar a un rgano suyo para que desempee tan apreciable labor. Dicho rgano,
debe tener la potestad de trazar la poltica monetaria, es decir debe poder tomar las decisiones y
dictar las regulaciones referentes a la cantidad de dinero circulante en la economa, fundndose en
unos objetivos previamente trazados por el mismo Estado. La determinacin de objetivos claros y
su bsqueda a travs de la poltica monetaria adecuada, garantiza el xito en el control de la
30
cantidad circulante de dinero.

1.1.7. El Control monetario. Qued expuesto en apartado anterior, cmo el

control monetario se constituye en una de las grandes funciones estatales
modernas, veamos ahora como se ejecuta en la prctica:

28

Ob. Cit., pg. 247 - 298.

29

Entre ellos Marshal y Keynes.

30

INTRODUICCIN AL ANLISIS ECONMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edicin Actualizada,

Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la Repblica, 1998, pg. 185 - 247.

18
El presupuesto fundamental para la existencia del control monetario radica en la existencia de
un desequilibrio permanente en la cantidad de dinero necesario para el correcto
funcionamiento del aparato productivo.
El mencionado desequilibrio se produce por la
convergencia dentro de una economa abierta, de mltiples variables que individualmente o en
grupo son suficientes para afectar dicho equilibrio. Es as como la oferta monetaria se ve
influenciada permanentemente por:

Los factores elegidos por el Banco Central como generadores de emisiones primarias.

La actividad comercial y financiera con el exterior.

La tendencia del pblico hacia la inversin o el ahorro.

La oferta de crdito por parte de los bancos comerciales.

Estas variables no actan autnomamente, sino que son consecuencia de la coyuntura poltica,
31
jurdica y social que vive un pas.
El control monetario es ejercido por el Estado, este delega dicha funcin en uno de sus rganos.
Tradicionalmente ha sido delegado al gobierno, sin embargo los resultados no han sido los
deseables en la medida en que dicha control no es realizado por el ejecutivo con base en criterios
rgidos y objetivos largoplacistas. En consecuencia, gran cantidad de Estados modernos han
entregado el manejo de la poltica monetaria a los Bancos Centrales. El Banco o en defecto de
este, la entidad encargada del control monetario debe desarrollar dicho control con base en unas
polticas serias y orientadas a la consecucin de unos objetivos concretos y determinados
previamente por el Estado. En la actualidad, dichas polticas pretenden conciliar y garantizar
simultneamente logro de dos objetivos, el desarrollo de la actividad productiva y la estabilidad de
32
los precios.

1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario. Las polticas que son asignadas al

Banco Central - o a quien haga sus veces - para ejercer el control monetario,
varan de acuerdo a cada Estado.33

Poltica monetaria. La poltica monetaria, es el principal instrumento en el

control de la cantidad de dinero circulante ya que procura accin directa sobre
el dinero. No cabe duda que esta es la poltica que obligatoriamente debe
entregarse a la autoridad monetaria.34
-

Instrumentos de poltica monetaria:

31

Ob. Cit., pg. 336 381.

32

Ob. Cit., pg. 336 381.

33

La Constitucin y la Ley, son las llamadas a determinar los instrumentos que puede utilizar la autoridad
competente, en el ejercicio del control monetario.
34

INTRODUCCIN AL ANLISIS ECONMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edicin Actualizada,

Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la Repblica, 1998, pg. 336 381.

19
El encaje. Es un porcentaje de los depsitos recibidos por los bancos y las
dems entidades de crdito, que debe ser mantenido como reserva por dichas
entidades con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones frente a
los depositarios. Las entidades de crdito deben abstenerse de utilizar los
dineros correspondientes al encaje para la realizacin de emisin secundaria.
La variacin en el encaje produce efectos directos en la masa monetaria. Entre mas alto sea el
encaje menos dinero podr circular por emisin secundaria, en otras palabras, cuando sube el
encaje se limita la capacidad para otorgar crdito por parte de las entidades facultadas para
otorgarlo. Habr as menor liquidez en la economa. Por el contrario, cuando el encaje es
mas bajo, mayor cantidad de dinero puede entrar a circular por emisin secundaria, generando
35
mayor liquidez en la economa.

La tasa de descuento y redescuento. Son dos valores que genricamente

representan el valor que el Banco Central cobra a los bancos y dems
establecimientos comerciales de crdito por el prstamo de dinero, para
solucionar problemas transitorios de liquidez.
En la operacin de descuento, el banco o entidad crediticia comercial entrega
al Banco Central un valor determinado en ttulos representativos de su cartera,
para que este le entregue a su vez una cantidad descontada de dinero, es
decir una cantidad inferior al valor de los ttulos entregados. Igualmente, el
banco o la entidad crediticia comercial paga una tasa de descuento como
precio por la operacin.
Vencido el termino preestipulado el Banco o la
entidad crediticia comercial devuelve el capital prestado y los rendimientos, al
tiempo que el Banco Central devuelve los ttulos.
La operacin de redescuento es similar a la del descuento, solo se diferencia en que la primera
se realiza sobre ttulos previamente descontados por el banco o la entidad de crdito
36
comercial.
Los crditos otorgados a ttulo de apoyo transitorio de liquidez, representan para la economa
una emisin primaria, por lo tanto:
Entre ms alta sea la tasa de descuento o redescuento se produce un desincentivo para la
solicitud de apoyos transitorios de liquidez por parte de los bancos comerciales. La necesidad
deber ser satisfecha a travs de otro mecanismo diferente. En la medida que la operacin de
descuento deja de realizarse, se produce menor emisin primaria, privando de liquidez a la
economa.
Entre ms baja sea la tasa de descuento o redescuento, se estimula la solicitud de apoyos
transitorios de liquidez, generndose mayor emisin primaria, dotando de liquidez a la
37
economa.

35

Ob. Cit., pg. 336 381.

36

Ob. Cit., pg. 336 381.

37

Ob. Cit., pg. 336 381.

20
Las operaciones de mercado abierto. Consisten en la compra y venta de
ttulos representativos de deuda, que bien puede ser del gobierno, o del
mismo Banco.
Cuando el Banco Central compra ttulos, aumenta la oferta monetaria en dos
formas. De una parte, con la compra de ttulos el Banco Central inyecta dinero
a la economa, es decir realiza emisin primaria. De otra parte, por virtud de la
emisin primaria se produce un aumento de los depsitos bancarios, lo cual
en ltimas ocasiona un aumento en la emisin secundaria.
Cuando el Banco Central vende ttulos, disminuye la oferta monetaria por las razones
contrarias.
Al recibir dinero por los ttulos emitidos saca de circulacin una determinada
cantidad de dinero. De otra parte, los fondos antes depositados en el sistema financiero,
pasan a estar depositados en el Banco Central, lo cual ocasiona una limitacin en la oferta del
38
crdito por parte de los bancos y los dems establecimientos crediticios.

Poltica Crediticia. El manejo de la poltica de crdito ha sido concebido por la

generalidad de la doctrina econmica como inescindible de la poltica
monetaria, ya que, - como quedo expuesto anteriormente - el crdito de la
banca comercial constituye una de las dos formas por las cuales entra dinero a
la economa. En consecuencia debe asignrsele su manejo a la autoridad
monetaria.39
Instrumentos de poltica crediticia
La tasa de inters. Constituye un elemento idneo para manejar desde el punto
de vista del crdito la cantidad de dinero circulante.
Entre ms alta sea la tasa de inters, se disminuye la demanda de crdito, al
disminuirse dicha demanda, los bancos y dems establecimientos de crdito,
tienen limitada la emisin secundaria como consecuencia del mercado mismo.
Por el contrario, cuando la tasa de inters es baja, aumenta la demanda de crdito. El
aumento de esta demanda genera incremento en la liquidez de la economa, porque con ella
aumenta el otorgamiento de crditos y de la misma forma la emisin secundaria.
Hoy en da, lo usual es permitir que las tasas de inters se fijen por el mercado, sin embargo,
se permite su intervencin en forma temporal, por parte de la autoridad competente, con el fin
40
de generar resultados concretos en el circulante de la economa.

Los lmites al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de

crdito, como el otorgamiento de garantas, constituyen otra forma por medio
de la cual se puede intervenir el mercado crediticio con el fin de lograr
estabilidad de la moneda.
38

Ob. Cit., pg. 336 381.

39

Ob. Cit., pg. 336 381.

40

Ob. Cit., pg. 336 381.

21
As, en la medida que se pretenda disminuir la liquidez de la economa, pueden imponerse
controles para la realizacin de operaciones crediticias. De esta manera se limitar la emisin
41
secundaria. Lo contrario se deber hacer para incrementar la liquidez econmica.

Poltica Cambiaria. En una economa donde el estado controla la entrada y

salida de las monedas extranjeras, los cambios internacionales influyen
inmensamente en el nivel de moneda circulante. As, la entrada masiva de
capital puede generar una emisin primaria de grandes magnitudes que genera
en ltimas exceso en la cantidad de moneda circulante. De manera inversa, la
salida masiva de capitales puede generar una situacin de iliquidez a la
economa, por la amplia restriccin de moneda circulante que se genera
cuando las personas venden su moneda nacional para comprar moneda
extranjera y sacarla al exterior.
Al contrario de lo que sucede con la poltica crediticia, la poltica cambiaria no le es asignada
por principio general a la autoridad monetaria, esta ha sido considerada tradicionalmente como
competencia del ejecutivo, en funcin del compromiso que este tiene con el comercio
42
exterior.

Con todo, en algunos estados como Colombia, se asigna el manejo de la

poltica a la autoridad monetaria. Consideramos esta decisin como la ms
acertada, en atencin a la alta incidencia que tiene la entrada de divisas en la
moneda circulante.
-

Instrumentos de poltica cambiaria. La fijacin de la metodologa para la

determinacin de la tasa de cambio y la intervencin en el mercado de la
autoridad cambiaria como compradora o vendedora de divisas

Nociones previas:
La nocin de tasa de cambio. El desarrollo de las economas de los dems
pases frente al de la economa nacional, hace que las monedas extranjeras
se fortalezcan o debiliten frente a la moneda interna. Lo anterior determina la
existencia permanente de la denominada tasa de cambio, la cual no es otra
cosa que el valor de la moneda nacional expresado en trminos de moneda
extranjera.43
La nocin del control de cambios. La entrada y salida de capitales desde o
hacia un pas puede tener diferentes tratamientos en la legislaciones estatales.
Gran parte de los Estados modernos se inclinan hacia la ejecucin de dicho
control, en la medida que la circulacin de los capitales tiene consecuencias
directas en el valor de la moneda interna. V.g. si una economa se llena de
41

Ob. Cit., pg. 336 381.

42

Ob. Cit., pg. 326 336.

43

Ob. Cit., pg. 326 336.

22
moneda extranjera fuerte, la economa empezar lentamente a depender de
dicha moneda. La moneda perder paulatinamente legitimidad y credibilidad.
En un Estado que controla la entrada y salida de divisas, las personas que desean sacar su
dinero hacia el exterior deben comprar en el Banco Central la moneda extranjera necesaria
para su accin. El Banco entregar moneda extranjera al inversionista y guardar moneda
nacional. Por esta razn la salida de capitales contrae la oferta monetaria.
En sentido inverso, las personas que desean entrar su dinero al pas deben monetizarlo a
travs del Banco Central. Este recibir su moneda extranjera, y les entregar moneda
nacional, sacando dinero a la economa. Es as como debe concluirse que la entrada de
44
capitales aumenta la oferta monetaria.

Implicaciones cambiarias en la cantidad circulante de moneda y soluciones

a la luz de los instrumentos cambiarios:

Cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la devaluacin, - el precio

de nuestra moneda se baja en relacin con las monedas de los dems pases resulta interesante para los agentes econmicos internos invertir en moneda
extranjera en el exterior, donde obtienen tasas de inters menores, pero se
gana el valor de la devaluacin. Con la devaluacin se propicia la salida de
capitales, la cual genera iliquidez econmica.
De otro lado, cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la
revaluacin, - la moneda nacional gana valor frente a las monedas extranjeras
- se desestimula la inversin en el extranjero y se estimula el ahorro y la
inversin domstica. De esta manera, se reduce la demanda de dlares e
incluso se estimula su venta en el Banco Central. Con la revaluacin se
propicia entonces el mantenimiento de los capitales internos y la llegada de
capitales forneos. La presencia de estos capitales en la economa puede
llegar a generar un exceso de liquidez.
A travs de la fijacin de la metodologa para la determinacin de la tasa de
cambio la autoridad monetaria puede establecer una forma concreta de
intervencin en dicha tasa. Mediante esta intervencin pueden generarse
procesos artificiales de devaluacin o revaluacin para mantener la estabilidad
de la moneda.
Pueden fijarse varios tipos de metodologa para la determinacin de la tasa de
cambio, produciendo as varias formas de intervencin del Estado en el
mercado de divisas:

44

A travs de una tasa de cambio fija, determinada por el Estado. Este sistema exige una
intervencin permanente de parte de la autoridad cambiaria, para mantener la tasa de cambio
en el fijo decretado.

Ob. Cit., pg. 326 336.

23

Estableciendo un sistema de tasa fluctuante, dentro de un corredor cambiario. Este

sistema exige la intervencin de la autoridad cambiaria solo en la medida que la tasa est
tan baja que toque el piso del corredor cambiario, o tan alta que toque su techo.

Estableciendo la libre fluctuacin de la tasa.

autoridad cambiaria.

Este sistema no exige la intervencin de la

La intervencin del Estado en el mercado de divisas se realiza en trminos prcticos, a travs de

la compra y venta de divisas por parte de la autoridad cambiaria, de acuerdo con el mecanismo de
45
intervencin adoptado.

45

Ob. Cit., pg. 326 336.

24

2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA

2.1. HISTORIA. NOCIN

La historia de los Bancos Centrales es extensa, nutrida por gran cantidad concepciones sobre
aquellas que deben ser la naturaleza y las funciones de aquellos importantes entes.
Diversas son las opiniones que la doctrina ha adoptado acerca del ser de un Banco Central, esto
en ltimas, ha causado que a lo largo de la historia se hayan generado permanentes cambios en
su estructura y funcionamiento.
La institucin del Banco Central viene al mundo contemporneamente. En sus primeras etapas
este es simplemente un Banco de Emisin. Esta misin dista mucho de la que hoy tiene un Banco
46
Central, sin embargo constituye un gran punto de partida.

2.1.1. Etapas Histricas del Banco Central.

2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisin. El banco de simple emisin no tiene

mayor trascendencia en la coyuntura estatal, como quiera que este simplemente
se considera como un apndice del gobierno, incluso casos histricos muestran a
bancos particulares desarrollando la funcin de emisin.
El Banco con tales caractersticas, solo posee la funcin de emitir moneda legal, y ejecutar la
poltica monetaria, al tiempo que el gobierno toma para s la direccin monetaria, cambiaria y
crediticia, constituyndose de esta forma como autoridad econmica absoluta dentro del Estado,
ya que tambin maneja la poltica fiscal.
Las consecuencias prcticas de este modelo son evidentes: el gobierno maneja a su antojo y de
acuerdo con sus intereses, la circulacin del dinero.
El problema de que el gobierno maneje a su antojo la circulacin del dinero radica en lo laxo que
este puede llegar a ser con dicho manejo.
Es laxo, porque el gobierno debe satisfacer las necesidades bsicas de sus gobernados, las
cuales ya no son pocas, y la nica forma de satisfacerlas es gastando.
Un gobierno austero en el mundo moderno es impopular, mientras que un gobierno gastador,
recibe de parte de la opinin pblica bastante legitimidad.

46

Hoy el Banco Central se caracteriza por asumir integralmente las funciones de regulacin y ejecucin de las
polticas monetaria crediticia e incluso cambiaria.

25
Pues bien, en la medida en que un gobierno se dedica a gastar, aumenta la demanda
agregada de la economa, y en la medida que esto sucede, inmediatamente se genera
inflacin, bien sea por causas siclogas o monetarias. Siclogas porque en la medida en que el
pueblo percibe el aumento de la demanda agregada, concibe tambin la posibilidad de que las
cosas valgan ms. Monetarias porque en la medida en que se produce gasto, este debe
respaldarse con moneda, y el aumento abrupto del volumen de la masa monetaria hace que por la
ley de la oferta y la demanda, su valor caiga, perdiendo su poder adquisitivo.
De otro lado, el gobierno cuando llega a su tope mximo de gasto, debe empezar a gastarse lo que
no tiene, para esto debe obtener crdito, y realizar emisiones carentes de respaldo en el aparato
productivo, lo cual hace que por el mercado, el precio de la moneda caiga.
Por las razones anteriores, la tendencia que se produce cuando el gobierno tiene en sus manos la
poltica monetaria y la fiscal, es a sacrificar la primera en funcin de la segunda, situacin apenas
lgica si se tiene en cuenta que su responsabilidad es ms evidente frente a objetivos como el
empleo y el crecimiento, que frente a objetivos como el mantenimiento del nivel de precios.

2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. Como reaccin a este

primigenio modelo, se propuso por la doctrina el asignar al tradicional Banco de
Emisin nuevas funciones dentro del Estado, para que este ya no solo se limite a
realizar la emisin y a ejecutar la poltica monetaria, sino que tenga la posibilidad
de regular y ejecutar polticas estatales como la monetaria, cambiaria y crediticia.
El nuevo modelo convierte a los tradicionales bancos de emisin en verdaderos Bancos
Centrales, que adquieren dentro de la estructura estatal una importancia trascendental, ya que
dejan de tener una funcin mecnica como lo es la emisin, la cual es a su vez ordenada por otras
autoridades econmicas, para pasar a tener un papel protagnico, como autoridad responsable
del manejo de ciertas variables de la economa.
La importancia de la concepcin moderna del banco central consiste en la desconcentracin del
poder econmico en un Estado, a travs de la adopcin del tradicional sistema de los pesos y
47
contrapesos formulado por Montesquieau en su obra Del espritu de las leyes .
Inicialmente el sistema se sugiri para el Estado, ahora se propone entre las varias autoridades
econmicas de este, para que ninguna de ellas pueda excederse o abusar de su poder al reunir la
totalidad de aquel.
Para terminar, debe researse el hecho de que el nuevo modelo de Banca Central constituy en la
prctica un duro golpe a la manera tradicional de manejar la economa, la cual estaba
prcticamente en las manos de los gobiernos de turno.
Lo anterior, motiv a que gran cantidad de los Estados que acogieron el modelo, se presentaran
tendencias reivindicadoras del centralismo y el gobiernismo, que consiguieron implantar en las
normas rectoras de los primeros Bancos Centrales, mecanismos para hacer que estos estuvieran
manejados por la administracin Central.

47

Hoy el Estado ha superado aquella divisin tripartita del poder formulada y defendida por Montesquieau y
acogida por la totalidad de los estados democrticos modernos, para dar paso a un estado con unas
funciones mayormente divididas, y en cabeza de otras entidades diferentes al tradicional poder legislativo,
ejecutivo y judicial. Es el caso del Banco Central.

26

2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente. Finalmente, en los ltimos

aos, y con base en estudios empricos segn los cuales la independencia de un
Banco Central hacia el gobierno es trascendental para el control de la inflacin, la
literatura proclam la existencia de Bancos Centrales independientes frente al
poder ejecutivo estatal.
Esta nueva generacin de Bancos Centrales tendra la funcin de
regular y ejecutar
autnomamente - sin intervencin del gobierno - las polticas monetaria, cambiaria y crediticia,
con el objetivo principal de mantener la estabilidad de la moneda, es decir de los precios de la
economa.
Mantener la estabilidad de precios se volvi prioridad para el Estado moderno, cuando los
resultados de infinidad de estudios econmicos demostraron que aunque en el corto plazo, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda puede llegar a atentar contra el
crecimiento econmico y el empleo, a mediano y largo plazo el mantenimiento de dicha estabilidad
mantiene e incluso aumenta tales variables, ya que la inflacin es un impuesto camuflado que
termina atentando a largo plazo contra los bueno resultados econmicos.
Esta nueva formulacin procura unas consecuencias concretas:
El hecho de que una entidad estatal independiente en forma real del gobierno, maneje la cantidad
de dinero circulante, hace que este manejo sea responsable, largoplacista, y ajeno a las presiones
polticas.
Lo anterior, garantiza el mantenimiento de la cantidad de moneda que la economa puede soportar,
evitando as la inflacin por un lado, y el estancamiento de la economa por el otro.
Con el sistema, se descarta de plano la ejecucin de la poltica monetaria en funcin de la poltica
fiscal.

2.1.2. La Nueva Nocin de la Banca Central. La tesis defensora de una Banca

Central autnoma e independiente fue propuesta en pases desarrollados a lo
largo de la segunda mitad del siglo veinte como resultado de la elaboracin de
trabajos empricos que demostraron la siguiente premisa: entre ms
independiente del gobierno sea un Banco Central, hay mayor xito en el control de
la inflacin. 48
Como resultado de dichos trabajos empricos, los pases desarrollados se dieron a la tarea de
ponerlo en prctica, para lo cual generaron procesos de reforma en la normatividad estructural de
sus Bancos Centrales. Fue el caso de Alemania, donde un adecuado proceso de reforma convirti
al Deutsche Bundesbank en el ms perfecto ejemplo del modelo de autonoma, al punto que el

48

Es importante el trabajo realizado por Alex Cukierman: La Economa de la Banca Central. Ver en el libro:
La Banca Central en Amrica Latina. Aspectos Econmicos y Jurdicos. Tercer mundo editores - Banco de la
Repblica. 1997. Cukierman llega a la conclusin de que en pases industrializados, entre mas independiente
es el Banco Central, menor es su inflacin. Y en pases en desarrollo, entre ms independencia tenga el
Banco Central, es menor la inflacin y mayor el crecimiento.

27
Banco Central alemn, se tom como el modelo de Banco Central de los pases de la
comunidad Europea, a travs del tratado de Mastritch.
Igualmente el modelo se acogi en el Banco Central de la que hoy es la economa ms poderosa
del mundo: la de los Estados Unidos.
El modelo llega a los pases latinoamericanos en la dcada de los noventa.
49

Para Ernesto Aguirre , el modelo tiene acogida en Amrica Latina debido a la necesidad de los
pases de evitar, o en ltimas, controlar las crisis hiperinflacionarias que azotaron a la regin en
las dcadas anteriores.
50

Para el mismo autor, la tesis en Amrica Latina tiene tres fuentes de inspiracin:

La literatura terica que se ha ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la

conduccin discrecional de la poltica monetaria de un pas,
La observacin del xito alcanzado en materia de estabilizacin del valor interno de la moneda
por bancos centrales autnomos, -que adoptaron de manera temprana el esquema de autonomadentro de objetivos de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central
de Alemania, y
Los resultados de trabajos empricos que han venido mostrando una relacin positiva entre el
grado de independencia de un banco central y su xito en el control inflacionario.
As las cosas, los procesos de reforma con tendencia hacia la autonoma de la Banca Central se
implementaron a lo largo de toda Latinoamrica, empezando por Chile. Hoy, con escasas
excepciones, todos los pases de Amrica Latina han acogido el modelo.

2.1.2.1. Instrumentos de reforma. Partiendo de la base de que la independencia

de un Banco Central radica en la solidez de las normas que la fundamentan, se
ha buscado que la consagracin de los postulados bsicos del sistema, se realice
en la constitucin de los pases, al igual que en leyes de trmite especial, para
que como resultado de esto sea difcilmente posible la modificacin arbitraria y
coyuntural del sistema.
De otra parte, se deja a la ley ordinaria y al reglamento, los temas que se constituyen en simple
desarrollo de los postulados
A travs de normas jurdicas relativamente fuertes, se ha buscado entonces la consagracin de un
banco central cada vez ms independiente del poder ejecutivo, queriendo conseguir un marco
jurdico que garantice la estabilidad de la moneda, como base para el desarrollo econmico.

49

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997.
50

Ob. Cit. pgina 5.

28

2.1.2.2. Orientacin de las reformas.

La Autonoma. En general, para la Banca Central el trmino autonoma tiene

dos connotaciones51:
Autonoma Orgnica. Implica que el Banco Central debe tener un lugar propio
dentro de la estructura del Estado, para esto es necesario que est dotado con
personalidad jurdica propia, autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, y
est regulado por un rgimen legal propio.
Autonoma Funcional. Indica que la funcin general de Banca Central
constituye una funcin especial, propia, distinta y separada de las otras del
mbito econmico. 52
Lo anterior significa que la funcin de Banca Central, que implica el manejo de
la poltica monetaria, crediticia y cambiaria es una funcin separada de las
otras funciones econmicas del Estado, concretamente de la funcin fiscal.
Por lo tanto, la autoridad econmica que tiene estas funciones a su cargo, no depende, - en el
sentido de no estar obligada - de rdenes del gobierno de un estado al escoger los medios y
procedimientos necesarios para el cumplimiento de los objetivos que le han sido
predeterminados, siendo entre ellos el principal conseguir o mantener la estabilidad de la
53
moneda .

Alcance del Trmino Autonoma. Para la mayora de la literatura, el concepto

de autonoma se predica especficamente frente al Gobierno, pues se
considera que los congresos y otras instituciones estatales no cuentan con los
medios necesarios para intervenir en el manejo diario de un Banco Central.
Sin embargo discrepamos de esa posicin, pues la experiencia ha demostrado
que el diseo constitucional de un pas puede generar la intervencin en las
funciones del Banco Central, por parte de otros entes estatales.
Ejemplo de lo anterior, es el caso colombiano, en donde el Congreso de la
Repblica ha tenido en uso de sus facultades, intervenciones que atentan
contra el nivel de autonoma deseable para el Banco. Ejemplo de lo anterior es
el artculo 2 de la ley 31 de 1992, exequible hasta 1999, donde ordenaba que
los resultados en trminos de inflacin deban ser decrecientes cada ao.
51

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibez Njar,
Captulo 5. El Concepto de Autonoma de la Banca Central, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995.
52

53

Ob. Cit., Captulo 5.

La autonoma debe en ltimas proteger al Estado de la inestabilidad monetaria que podra darse por las
presiones polticas y electorales del gobierno de turno. Si el Banco estuviera supeditado al gobierno, ste
ltimo tendra en sus manos un gran instrumento de popularidad cual es la emisin de moneda y recurrira
permanente a ella para conseguir la favorabilidad de la opinin pblica, sin tener en cuenta que por otro lado
se estra generando inflacin e inestabilidad en la tasa de cambio, ya que a los gobiernos les interesa los
resultados inmediatos.

29

Existiendo un artculo de Ley como el descrito, y teniendo en cuenta que si los funcionarios
del Banco llegaran a incumplir tal disposicin, podran ser acusados del delito de prevaricato,
no estara trazando el Congreso una directriz de actuacin a los codirectores del Banco?.
Por otro lado, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia tambin ha realizado, en
ejercicio de sus funciones, notables actuaciones que atentan contra la autonoma del Banco.
54
No podemos dejar de mencionar la ms reciente sentencia de constitucionalidad proferida
por la Corte, en donde se derriba uno de los bastiones mas slidos del modelo colombiano de
Banca Central independiente, como son las disposiciones que consideraban como prioritario el
objetivo de mantener la estabilidad de los precios, frente a los dems objetivos.

Mecanismos garantes de la autonoma. La autonoma consagrada en

abstracto, recibe notable respaldo cuando se consagran mecanismos
especficos encaminados a solucionar los posibles conflictos de autonoma,
que se puedan presentar.
Entre los mecanismos de este tipo que consagra el modelo, se deben resear:
La independencia de los miembros de los rganos de direccin. El modelo
pretende que los miembros de los rganos de direccin del Banco Central,
sean ajenos a toda influencia por parte del gobierno del pas, o por parte del
sector privado.
Para lograr esto, se establecen disposiciones encaminadas hacia la
participacin sin poder de voto de los funcionarios del gobierno en los rganos
de direccin del banco central, la participacin minoritaria de los funcionarios
del gobierno en las juntas, la imposibilidad de que algn miembro del rgano
de direccin represente los intereses de los particulares con la correlativa
disposicin de que los codirectores representan exclusivamente los intereses
de toda la nacin, el nombramiento de los codirectores por el legislativo, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos, a travs de la designacin de
perodos absolutamente fijos, el escalonamiento de los codirectores para que
el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la junta, el establecimiento
de un rgimen de remisin limitado a causales legales estrictas, entre otras.
El crdito al gobierno y al sector privado. El modelo pretende como mecanismo
garante de la autonoma, y fundamentalmente para que el Banco Central
pueda cumplir con el objetivo que le ha sido trazado, prohibir o limitar
estrictamente el crdito al gobierno y a los particulares.
Los congresos y los gobiernos, en los modelos tradicionales, tienen la
posibilidad de ordenar al banco central, el otorgamiento de lneas de crdito en
favor del mismo gobierno o de determinados particulares, como es lgico, la
concesin de crditos del Banco Central se convirti en la forma de obtener
dinero mas fcil y econmicamente, y se empez a abusar de la figura.
54

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

30

El otorgamiento de crditos por parte del Banco Central, se hace con cargo a la emisin y por
lo tanto atenta contra cualquier objetivo de estabilidad. Lo anterior desnaturaliza su funcin.
Es por esta razn, que el modelo reclama el establecimiento de restricciones en el
otorgamiento de crditos del Banco al gobierno y a los particulares. Esta es la forma ms
sana de evitar la presin del congreso y gobierno para obtener crditos.
Las restricciones pueden no llegar a ser absolutas, como quiera que siendo el Banco Central
un organismo del estado, debe colaborar en los momentos de crisis econmica, cumpliendo
as con el mandato de la coordinacin. Por esta razn es comn que en las legislaciones de
ciertos pases se permita el otorgamiento de crdito al gobierno y al sector privado de forma
limitada.
Autonoma en el manejo patrimonial. El manejo independiente de los resultados del Banco
Central se ha convertido igualmente en otro de los mecanismos insignes del modelo de
autonoma.
En efecto, para garantizar la autonoma es necesario que el banco central tenga un manejo
propio sobre su patrimonio, siendo plenamente capaz tanto de percibir las utilidades generadas
durante sus perodos operacionales, como de asumir las prdidas arrojadas durante estos.
El poder para percibir utilidades originadas en la operacin del Banco por parte del gobierno,
puede llegar a perjudicar la autonoma funcional de este. Lo anterior debido a las restricciones
que en la ejecucin de polticas del Banco puede llegar a ser promovida por parte del gobierno,
- al interior de la Junta Directiva - en atencin a que ciertas medidas adoptables por el Banco
Central, al beneficiar el control monetario,
comprometen la obtencin de utilidades
operacionales.
De otro lado, la asuncin de prdidas por parte del gobierno central, deslegitima al Banco
Central para obligar a aquel a controlar su gasto excesivo y su endeudamiento en el caso de
dficit fiscal.
Por estas razones, el modelo reclama la autonoma en el manejo patrimonial de la Banca
Central.

El Objetivo del Banco Central. El modelo de Banca Central autnoma

proclama un objetivo primordial: la preservacin de la estabilidad monetaria.
Con la consagracin de este objetivo, el Estado le confiere a los Bancos
Centrales la total responsabilidad en la adopcin de polticas orientadas a la
estabilidad, trazndoles as una meta, un lugar al cual llegar, dotando as de
carcter a la institucin. De esta forma se garantiza que los bancos centrales
no sean variables, sino que mantengan una poltica unvoca, seria y
largoplacista.
En palabras de Ernesto Aguirre, La estabilidad monetaria tiene dos aspectos bsicos: el
interno, que equivaldra a mantener el poder adquisitivo o de compra de la moneda nacional
en el respectivo pas o, dicho de otra manera, a controlar la inflacin; y el externo que
consistira en evitar fluctuaciones errticas del valor de la moneda nacional frente a una o
varias monedas extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir,

31
impedir movimientos de gran magnitud e inesperados en tal relacin, que no guarden
55
coherencia con el rgimen de cambios internacionales imperante en el respectivo pas.
Legislaciones de diferentes pases han decidido radicalmente considerar la preservacin de la
estabilidad monetaria como un objetivo nico. Otras legislaciones menos ortodoxas con el
modelo, han decidido conciliar dicho objetivo, con otros menos coherentes con el modelo, pero
no menos importantes, como el pleno empleo y el crecimiento. Algunas de estas supeditan
los segundos, al primer objetivo, otras, los consagran con igual importancia.

Es importante desde ya, advertir que la consecucin de objetivos como el

pleno empleo o el crecimiento de la economa, pueden llegar a ser -en ciertas
situaciones econmicas- antagnicos con el objetivo principal de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda.

Las funciones del Banco Central. El modelo de independencia, exige, para

que sea exitoso el cumplimiento del objetivo de mantener la estabilidad de los
precios, el otorgamiento al Banco Central de las atribuciones de emisin de la
moneda legal del pas, regulacin y ejecucin de la poltica monetaria,
regulacin y ejecucin de la poltica crediticia, y regulacin y ejecucin de la
poltica cambiaria.

La Coordinacin con las dems autoridades econmicas. El hecho de que un

Banco Central sea autnomo no significa que pueda desentenderse del
engranaje estatal, es necesario que este desarrolle sus funciones en
concordancia con el aparato estatal al cual pertenece.
Solo de esta forma, se puede lograr coherencia en las polticas de las
diferentes entidades estatales que tienen en su poder el manejo econmico de
un pas.
Dicha coherencia, es en ltimas la que garantiza la eficiencia en el manejo econmico. Para
lograr la deseable coherencia entre las polticas, se establece el mandato de la coordinacin.
Dicho mandato propone la existencia de conexiones permanentes entre el banco y las dems
autoridades econmicas, especialmente el gobierno, en la ejecucin de las funciones.
Existen varios mecanismos de coordinacin, establecidos a nivel constitucional y legal, los
cuales sern analizados en su momento. Es importante citar como los ms comunes, el
mandato de ejecutar las funciones propias del banco en concordancia con la poltica
econmica general, la participacin de miembros del gobierno en la direccin del Banco
Central, y de funcionarios de este en entidades gubernamentales. Igualmente el acuerdo en la
ejecucin de ciertas funciones, entre otros.

55

La Responsabilidad. Autonoma no se asocia con irresponsabilidad. El hecho

de que un banco central sea autnomo no significa que sus actuaciones sean
todopoderosas y carezcan de control.

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997.

32
Lo deseable es que toda entidad del estado debe ser responsable ante el pueblo. Siguiendo
esa premisa, se ha establecido que los codirectores del Banco Central, sean responsables
ante el constituyente primario, por el manejo de las polticas a su cargo.
Para lograr lo anterior se han elaborado mecanismos de rendicin de cuentas frente al poder
legislativo. V.g. la presentacin de informes peridicos, el llamamiento extraordinario por parte
del congreso, entre otros.
De otro lado se han establecido otro tipo de mecanismos que buscan dar respuesta directa a
las inquietudes de los ciudadanos, es el caso de la obligacin del banco de promulgar estados
financieros, informes pblicos etc.
Por otra parte, el banco central tambin es responsable frente a otros organismos del estado.
V.g. Las entidades de inspeccin, vigilancia y control, organismos de carcter especializado,
que evalan al banco en aspectos eminentemente tcnicos; el ministerio pblico quien vela
porque la labor de los funcionarios pblicos se desarrolle conforme al inters pblico,
ejerciendo un control disciplinario.

2.1.2.3.
Los resultados empricos del modelo.
Estudios empricos han
demostrado que efectivamente el nuevo modelo es capaz de generar estabilidad
interna y externa de la moneda.
Se ha demostrado empricamente que en los pases desarrollados existe una relacin inversa
entre nivel de autonoma y nivel de precios. Entre ms independiente sea un Banco Central de un
pas, menores niveles de inflacin.
Sin embargo en los pases en desarrollo se ha observado que esta relacin no es tan perfecta. Se
ha atribuido la razn de esta distorsin al hecho de que en algunos pases, el nivel de autonoma
que se consagra en las leyes es mucho mayor del que se tiene en realidad.
En efecto en los pases en va de desarrollo son muchas las presiones que recaen sobre el
sistema, esto se debe fundamentalmente a la conocida usurpacin de funciones tpica de un
sistema presidencialista y antidemocrtico en que normalmente se desenvuelven los pases en va
de desarrollo, sobre todo los pases de Amrica Latina.
Ante la imposibilidad de demostrar en trminos absolutos el grado de independencia de un banco
central a partir de las solas leyes, en ciertos pases, la doctrina ha desarrollado los denominados
ndices de comportamiento como instrumentos para medir el verdadero nivel de independencia de
los Bancos centrales, estos que son de naturaleza diversa han venido demostrando la siguiente
premisa: entre mayor sea el nivel de autonoma de un Banco Central, mayor estabilidad monetaria
y menor el nivel de precios.

33

3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS,

ALCANCE

3.1. BREVE RESEA HISTRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO

Colombia no se ha constituido como excepcin en el proceso evolutivo de los Bancos Centrales, al

igual que en el resto del mundo, en el pas se han vivido diferentes etapas de evolucin.

3.1.1. El Banco antes de 1991. Como una de las manifestaciones de las reformas
liberales de mediados del siglo XIX, se expidi la Ley 356 de 1865 la cual autoriz
la existencia, por el trmino de veinte aos, de una pluralidad de bancos emisores
en Colombia. Al amparo del nuevo rgimen legal, se establecieron nuevos bancos
como el de Bogot, el de Colombia, el Popular, el Internacional y algunos otros.
Segn parece estos bancos fueron prsperos hasta la dcada de 1880, ao en
que se presentaron varias quiebras. De esta manera, el Estado hizo entrega
formal de la funcin de emisin de la moneda a los particulares. 56
Dentro de esta nueva corriente de reformas liberales, el Estado termin reducindose en sus
funciones, marginndose as de casi todas las actividades econmicas y sociales. La abolicin de
los monopolios estatales, el establecimiento del libre cambio, la eliminacin de cargas fiscales, la
descentralizacin fiscal, la instauracin del federalismo, la separacin de la Iglesia y el Estado, la
abolicin de la esclavitud, la libertad absoluta de imprenta y de palabra, entre otras reformas,
dieron paso a la poca del Laissez Faire y del Laissez Passer (Dejar Hacer y Dejar Pasar) del
Estado Gendarme. Se dio origen a un Estado cuyas funciones se limitaban a ser simple
57
espectador del desarrollo econmico, sin ningn grado de intervencin.
De todas maneras, lo cierto es que durante esa poca el Estado enfrentaba serios obstculos para
desarrollar cualquier tipo de intervencin, debido principalmente a las pocas posibilidades de
conseguir recursos necesarios para atender los diferentes gastos de funcionamiento y a una
58
estructura de ingresos que no le permita amplias fuentes de financiamiento.
Pero esa situacin se vio alterada por las disposiciones contenidas en la Constitucin de 1886 y
otras disposiciones legales expedidas desde 1880, bajo las cuales se adelantaron una serie de
reformas que significaran el primer paso y el inicio de una nueva funcin del Estado frente a la
economa. Entre las reformas ms importantes se destaca la organizacin del Estado Central, la
supresin de los Estados soberanos, el fortalecimiento de la Rama Ejecutiva, la implantacin de un
sistema de centralizacin fiscal y proteccionismo, la creacin del Banco Nacional, el
56

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 167.
57

LA INTERVENCIN EOCMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 1936, de Bernardo Tovar

Zambrano, Editado por los Talleres Grficos del Banco Popular. Bogot, pg. 25.
58

Ob. Cit. , pg. 27 28.

34
establecimiento del derecho de inspeccin y vigilancia de los bancos privados por parte del
59
Estado (Ley 57 de 1887) y la introduccin del rgimen de papel moneda de curso forzoso.
Respecto de la creacin del Banco Nacional, la Ley 39 de 1880 autoriz al gobierno para su
creacin, teniendo como propsito promover el desarrollo del crdito pblico y la creacin de un
agente o auxiliar para la ejecucin de operaciones fiscales. Pero el aspecto ms relevante de esta
nueva entidad, diferencindose as del sistema anterior, fueron los atributos especiales en materia
de emisin de billetes, pues las dems instituciones que quisieran desarrollar dicha actividad solo
podran hacerlo, previo compromiso solemne, ante las autoridades econmicas, de admitir como
dinero los billetes del Banco Nacional, el cual, por su parte, podra recibir los billetes de otros
bancos, o negarse a hacerlo si considerase comprometida la situacin financiera del respectivo
emisor. Con esto, parece claro que el propsito era el de avanzar hacia el monopolio, pero
60
recorriendo el camino con alguna prudencia.
La situacin pues, hasta el momento, implic la prdida de algunos privilegios de los que gozaban
los bancos privados, consolidndose el Banco Nacional como una nueva manifestacin de la
actividad del Estado en la economa. As, posteriormente, con la expedicin de los Decretos 104 y
217 de 1886, el derecho de emisin entr a ser privilegio del Banco Nacional, terminndose la
libertad de emisin que haba establecido el sistema federal, y establecindose un cierto grado de
intervencin estatal en el sistema monetario. En tales normas se dispuso que se el patrn
monetario en Colombia sera, para todos los efectos legales, el billete del Banco Nacional y que en
consecuencia, tal documento sera la moneda legal y corriente en las transacciones oficiales y
61
particulares que celebraran a partir de tal fecha.
Desde el punto de vista poltico, la introduccin del papel moneda de curso forzoso fue condicin
necesaria para la centralizacin del poder. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos hechos con
estas reformas para organizar el sistema monetario y fiscal del pas, las guerras civiles (la de 1895
y la de los Mil Das 1899 1902) implicaron para el Estado una enorme erogacin de gastos
62
militares que presion los ingresos, desequilibr el presupuesto y lanz al pas a una crisis fiscal.
Los sucesivos topes de emisin fueron repetidamente desbordados, y la credibilidad sobre el billete
del Banco Nacional se vio seriamente afectada. Finalmente, la Ley 70 de 1894 orden la
59

Ob. Cit. , pg. 28. Explica el autor que durante el Estado federal, anterior a la Constitucin de 1886, si bien
las relaciones con la economa no estaban del todo resquebrajadas, el grado de intervencin que se
conservaba resultaba seriamente limitado, precisamente por el rgimen poltico institucional propio de dicho
modelo federal, y la debilidad del sistema de ingresos que no le confera una base financiera slida a la
intervencin. Pero los nuevos elementos poltico - institucionales introducidos en 1880 y en la Constitucin de
1886, determinaron un nuevo orden en la intervencin del Estado en la economa. Al respecto, el autor
menciona que ...Este conjunto de medidas tendan a la configuracin de un mayor grado de intervencin del
Estado en la vida econmica de la sociedad. En efecto, la constitucin del Estado central y la supresin de
los Estados soberanos lo que implicaba al mismo tiempo la elisin de las fuerzas centrfugas de las
oligarquas locales instaladas en los estados regionales era un paso fundamental hacia la constitucin
formal del Estado nacional. A este propsito responda tambin la centralizacin fiscal por medio de la cual se
trasladaban algunas rentas departamentales ... al estado central. Con la centralizacin fiscal a la vez que se
debilitaban las rentas de los departamentos se incrementaban las rentas del Estado central y, como
consecuencia, las regiones entraban a depender en buena parte de las finanzas del Estado central y este
aumentaba su poder de ingerencia y control sobre ellas. El establecimiento del proteccionismo, el aumento de
los aranceles aduaneros, si bien buscaba un incremento de las rentas estatales constitua al mismo tiempo
una suerte de gida propicia al surgimiento industrial... (pg. 29).
60

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 168.
61

62

Ob. Cit., pg. 169.

LA INTERVENCIN EOCMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 1936, de Bernardo Tovar

Zambrano, Editado por los Talleres Grficos del Banco Popular. Bogot, pg. 30.

35
liquidacin de la entidad, aplazada luego hasta el 1 de enero de 1896 (Decreto 41 de 1895).
A pesar de esta nueva disposicin, se siguieron haciendo emisiones estatales de papel
63
moneda utilizando el nombre del Banco hasta casi tres aos ms tarde.
El descontrol monetario que fue tomando fuerza al avanzar la dcada de 1890, se hizo mucho ms
64
dramtico durante el perodo de la Guerra de los Mil Das (1899 1902).
La utilizacin de la
moneda como un elemento de ayuda dentro de los propsitos del conflicto, gener, como
habamos expuesto ya, inmensas emisiones y la prdida total de la confianza en el papel moneda y
en el valor mismo. La necesidad de establecer un sistema ordenado, en la medida en que la
situacin regresara a la normalidad, era apremiante. As, al llegar 1903, se comenzaron a generar
65
proyectos de reforma al rgimen monetario.
Llegado el gobierno del general Rafael Reyes, en 1904, se avanz notablemente en la solucin de
aquellos problemas. Entre las medidas ms sobresalientes de su administracin se destaca la
fundacin del Banco Central, la estabilizacin del sistema monetario y la reactivacin del crdito de
Colombia en el exterior. El mecanismo creado por el Decreto 47 del 6 de marzo de 1905 para la
fundacin del Banco Central, fue el de conceder autorizacin a un grupo de particulares para la
creacin de una sociedad annima, que habra de ejercer el privilegio de emisin de billetes
66
convertibles, por treinta aos.
El objeto de la nueva institucin bancaria fue contar con un ente que fuera el centro de la poltica
monetaria y crediticia del pas, que permitiera el fomento de las actividades econmicas y
constituyera sobre todo un apoyo financiero al gobierno. Las reformas de Reyes encaminadas a
obtener recursos trajeron como consecuencia el que los ingresos del Estado se incrementaran
67
significativamente.
Sin embargo, con la cada del gobierno de Reyes en 1909, se despoj al Banco de sus contratos
con el gobierno y de sus privilegios, quedando en la situacin de un banco comercial cualquiera,
hasta su liquidacin aos ms tarde. Durante el perodo comprendido hasta 1914 se introdujeron
importantes reformas de orden econmico, las cuales alteraron de una u otra forma el papel del
Estado en la economa: se elev a norma constitucional la prohibicin absoluta de emitir papel
moneda de curso forzoso (acto legislativo de 1910), se retorn a la autonoma fiscal y
68
administrativa de los departamentos y se emitieron los primeros billetes representativos de oro.
Durante la primera guerra mundial (1914 1918) si bien no se presentaron grandes
transformaciones en el pas, exista la conviccin de que una vez terminara el conflicto, las
exportaciones, en especial de caf, incentivaran el auge econmico. Pero para que esto
sucediera, el Estado deba preparar la infraestructura que lo permitiera. Tales necesidades se
concretaban en dos requerimientos: el desarrollo de toda la estructura de transportes y la
organizacin de la estructura monetaria y financiera del pas. En cuanto a esto ltimo, el problema
de la organizacin del sistema monetario y financiero se expresaba en la insuficiencia del medio
63

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 170 - 173.
64

LA INTERVENCIN EOCMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 1936, de Bernardo Tovar

Zambrano, Editado por los Talleres Grficos del Banco Popular. Bogot, pg. 31 - 33.
65

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 170.
66

Ob. Cit. , pg. 171.

67

LA INTERVENCIN EOCMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 1936, de Bernardo Tovar

Zambrano, Editado por los Talleres Grficos del Banco Popular. Bogot, pg. 34.
68

Ob. Cit. , pg. 37.

36
circulante, en la penuria del crdito, en las altas tasas de inters y en la carencia de un
sistema apropiado de emisin. Esta situacin exiga una solucin radical y estable, pero en
69
las condiciones de guerra tal solucin resultaba difcil.
Se presentaron proyectos de ley que dieran solucin a tal situacin: las propuestas iban desde
plantear la constitucin de un banco autnomo nacional con el privilegio exclusivo de la emisin,
hasta el otorgamiento de la emisin de billetes a todos los bancos del pas que reuniesen las
condiciones para ello. Tanto las condiciones de desarrollo econmico y financiero de las potencias
econmicas del momento, como las caractersticas especficas de la economa colombiana,
constituan un marco propicio para la introduccin de un esquema de Banca Central como eje de
70
un sistema de banca de depsito y crdito.
Los autores Adolfo Meisel y Alejandro Lpez mencionan las diferentes posiciones que explican el
momento y las caractersticas de la creacin del Banco de la Repblica. Sealan estos autores,
que lo determinante para algunos estudiosos del tema fue el grado de evolucin y desarrollo de las
instituciones y las realidades econmicas colombianas (una especie de evolucin natural);
identifican tambin una segunda corriente, la cual fundamenta la necesidad de un Banco Central
por las condiciones indeseadas, entonces existentes, de rigidez y escasez de moneda circulante; y
finalmente una tercera posicin, explicara este fenmeno bsicamente a partir del deseo de
71
hacerse elegible para recibir prstamos de los inversionistas norteamericanos.
En sntesis, puede decirse que lo que habra llevado a la creacin del Banco de la Repblica fue la
aparicin de determinados factores: la existencia de unas instituciones inadecuadas frente a las
nuevas realidades econmicas, el desarrollo de un consenso poltico y social acerca del tipo de
solucin que deba darse a ese problema (punto en el cual influan las teoras sobre Banca Central,
las cuales se imponan y se experimentaban en otras partes del mundo) y la particular
circunstancia poltica y econmica del momento, reflejada en el deseo de obtener crditos de los
72
Estados Unidos.
Sin embargo, ninguno de estos proyectos antes mencionados se convertira en ley de la Repblica,
y el pas tendra que seguir soportando el problema de la organizacin del rgimen monetario y
financiero hasta el advenimiento de la primera Misin Kemmerer, en 1923, cuyas propuestas iran
73
encaminadas, entre otros aspectos, a la solucin de tal problema.
El Congreso de 1922 expidi la Ley 30 Orgnica del Banco de la Repblica, que sancion el 16
de junio Jorge Holgun, quien ejerca la Presidencia de la Repblica por renuncia de Marco Fidel
Surez. Dicha Ley fue modificada en el mismo ao por la 117 (diciembre 30), pero ninguna de
ellas lleg a tener efecto, aunque sirvieran de base para redactar el estatuto contenido en la Ley 25
74
de 1923.
En septiembre de 1922, Colombia recibi los primeros cinco millones de dlares de los veinticinco
que el Gobierno de los Estados Unidos se haba comprometido a entregar como indemnizacin por
69

Ob. Cit. , pg. 88 102.

70

Ob. Cit. , pg. 91 102.

71

HISTORIA DEL BANCO DE LA REPBLICA, Bogot, 1989, pg. 30 y ss.

72

Ob. Cit. , pg. 30 y ss.

73

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 173.
74

HISTORIA JURDICA DEL BANCO DE LA REPBLICA, de Jorge Martnez Recaman, Publicaciones del
Banco de la Repblica, Bogot, 1980, pg. 9.

37
la prdida de Panam en 1903. Un importante consenso entre los legisladores exiga que
este dinero solo se utilizara en obras pblicas perdurables especficamente en la
construccin de ferrocarriles y en la creacin de un Banco Central de emisin y redescuento - . El
recibo de estos cinco millones de dlares puso en marcha planes para realizar estas obras pblicas
al igual que otras reformas econmicas necesarias para ejecutar un programa de tal
75
envergadura.
La Ley 60 de 1922 (octubre 23) autoriz al gobierno para contratar en el exterior una misin hasta
de cinco expertos financieros con el fin de que lo asesoraran en la reorganizacin de los servicios,
rentas e impuestos nacionales. El general Pedro Nel Ospina, quien ejerca la Presidencia desde el
7 de agosto de 1922, procedi a dar instrucciones al ministro de Colombia en Washington Enrique
Olaya Herrera, para que efectuara las diligencias conducentes a la contratacin de los tcnicos. El
76
18 de enero de 1923 comunic al gobierno que la misin ya estaba contratada por siete meses.
La misin estaba integrada por Edwin Walter Kemmerer, experto en asuntos bancarios y
monetarios; Howard M. Jefferson, tcnico en bancos y alto funcionario del Federal Reserve Bank
de Nueva York, Fred Rogers Fairchild, perito en sistemas rentsticos; Thomas Rusell Lill, prctico
en contabilidad, control y organizacin financiera, y Frederick Bliss Luquiens, secretario general.
Adems de estos financieros extranjeros, el Gobierno, con base en la autorizacin que le confiri la
Ley 116 de 1922 (artculo 5), contrat los servicios de tres colombianos que deban servir de
asesores de la misin. Fueron estos, Esteban Jaramillo, abogado auxiliar; Elisio Medina,
encargado de la preparacin de monografas sobre los diferentes servicios pblicos
77
administrativos, y Edmundo Merchn, quien actu como secretario auxiliar.
Las labores que realizaron no fueron de total innovacin, pues como en el caso de la elaboracin
del estatuto orgnico del Banco de la Repblica, su papel se redujo a ordenar, aclarar y aprovechar
lo bueno que ya exista en nuestras disposiciones financieras y administrativas. Toda la legislacin
Kemmerer de 1923, y en especial las leyes 25, orgnica del Banco de la Repblica, 45, sobre
establecimientos bancarios, y 46, de instrumentos negociables, vinieron a ser el punto de partida
de una etapa decisiva para el progreso econmico de Colombia. La Ley 25 iba dirigida a
normalizar la circulacin monetaria; la Ley 45 obedeca a la necesidad de completar y perfeccionar
nuestro sistema bancario para que el banco central pudiera funcionar debidamente; la Ley 46 tena
por objeto reformar el Cdigo de Comercio armonizndolo con las nuevas prcticas mercantiles y
78
bancarias introducidas por las dos leyes anteriores.
La influencia de la Misin Kemmerer en la constitucin del Banco ha sido bien discutida entre los
autores. Podemos afirmar, a manera de conclusin sobre dichos debates, que la Misin no tuvo tal
trascendencia como para considerar que sus trabajos crearon y dieron forma al Banco de la
Repblica y al nuevo sistema financiero colombiano. La razn, conforme a lo anteriormente
expuesto, es que ya existan documentos en los cuales se haba desarrollado el tema. Las
corrientes liberales y conservadoras en el Congreso, asesorados por tcnicos econmicos y
jurdicos, gozaban de claridad sobre el asunto, y exista consenso respecto a la necesidad de su
implantacin. En este sentido, muchos de los elementos que luego aparecieron en la Ley 25 de
1923 ya se encontraban en las leyes 30 y 117 de 1922 e incluso en textos que las precedieron. No
obstante, el papel de la Misin no se redujo a ser simple avalista cuyo objeto primordial habra sido
el de permitir la venida de capitales norteamericanos al pas en forma significativa. Debe

75

KEMMERER Y EL BANCO DE LA REPBLICA. DIARIOS Y DOCUMENTOS, Editado por el Banco de la

Repblica, pg. 138 y ss.
76

Ob. Cit. , pg. 138 y ss.

77

HISTORIA JURDICA DEL BANCO DE LA REPBLICA, de Jorge Martnez Recaman, Publicaciones del
Banco de la Repblica, Bogot, 1980, pg. 9 10.
78

Ob. Cit. , pg. 10.

38
destacarse que la misin no solo contribuy a un mayor conocimiento tcnico del tema, sino
que consolid el consenso respecto de la necesidad de instaurar un modelo de Banca
79
Central.
De acuerdo con los trabajos de la Comisin Nacional Monetaria en Norteamrica, al comenzar la
segunda dcada del siglo XX, las grandes tendencias de la Banca Central moderna haban llegado
a muchos puntos de acercamiento; los instrumentos fundamentales y las funciones bsicas de un
Banco Central ya no eran demasiado diferentes al pasar de un pas a otro, las verdaderas
diferencias surgan de la aplicacin de esos principios generales a la particular estructura poltica y
jurdica de un pas y, obviamente, a sus caractersticas econmicas. Por todo esto no es de
extraar que las ideas bsicas de Banca Central que traa Kemmerer no difirieran mucho de las
que se reflejaban en los proyectos previamente elaborados en Colombia, muchos de los cuales se
80
basaban fundamentalmente en estudios de derecho comparado.
En desarrollo de la Ley 25 de 1923 se conform el Comit Organizador, encargado de adoptar
todas las medidas preliminares para el establecimiento del Banco, debiendo funcionar en un lapso
no mayor de cuatro meses. Dicho Comit ejerci de manera eficiente sus funciones, y
posteriormente se nombr la primera Junta Directiva del Banco de la Repblica, cuyo gerente
81
provisional fue nombrado el seor Jos Joaqun Prez.
El 20 de julio de 1923 se otorg ante el notario segundo de Bogot la escritura (nmero 1434) de
constitucin del Banco, de conformidad con la Ley 25 de 1923. Es preciso destacar que por medio
del acto constitutivo del Banco de la Repblica, se celebraron dos contratos: mercantil el uno y
administrativo el otro. Por el primero, de derecho privado, se fund la sociedad annima sui
gneris denominada Banco de la Repblica. A dicho contrato se le deban aplicar, por lo tanto,
todas las disposiciones generales de nuestra legislacin comercial, que no estaban en oposicin
con las especiales contenidas en la Ley orgnica del Banco. El contrato administrativo, era el de
concesin de servicio pblico, por el cual el Gobierno deleg en la nueva entidad la facultad de
82
emitir billetes de banco.
Sin haber cumplido un par de aos de vida se introdujo las primeras reformas en la estructura del
Banco de la Repblica, las cuales para entrar en vigor tuvieron en cuenta el carcter contractual de
los Estatutos del mismo, a cuyo efecto una comisin del Congreso y otra de la Junta Directiva
acordaron los puntos materia de la reforma, los cuales despus de aprobados por esta Corporacin
se consignaron en la Ley 17 de 1925 (febrero 5). El punto ms importante de esta reforma fue el
relacionado con el nombramiento y calificacin de los voceros del sector privado no bancario
(agricultores, ganaderos, comerciantes y accionistas particulares), que propendi a mantener el
equilibrio entre las diversas fuerzas representativas en al Junta: gobierno, banca y hombres de
83
negocios.

79

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 177 179.
80

Ob. Cit. , pg. 179.

81

HISTORIA JURDICA DEL BANCO DE LA REPBLICA, de Jorge Martnez Recaman, Publicaciones del
Banco de la Repblica, Bogot, 1980, pg. 10 - 11.
82

Ob. Cit. pg. 17 18.

83

Ob. Cit. , pg. 23.

39
En 1930, la Ley 25 de 1923 orgnica del Banco de la Repblica, as como la Ley 17 de 1925,
reformatoria de la primera, fueron demandadas por inconstitucionales. Sin embargo, la Corte
84
Suprema, en Sala Plena, declar exequibles las leyes demandadas.
De acuerdo con la Ley 25 de 1923, el banco tena naturaleza mixta: su capital llegara al monto de
$10 millones de pesos y habra de ser suscrito en un 50% por el Gobierno Nacional, y lo restante
por bancos nacionales y extranjeros y, eventualmente, por particulares. Del texto de la ley se
desprende que la posicin adoptada tenda ms hacia el lado privado que al pblico, pues, aparte
de que en materia de control el gobierno resultaba minoritario en el rgano mximo (slo tres
miembros de la Junta Directiva frente a seis del sector bancario y, en ciertos casos, uno de los
particulares) en cuanto a propiedad se consagraba, tanto la posibilidad de que acciones del
gobierno pudieran ser enajenadas y convertidas en ttulos de una clase diferente (bancarias o
privadas) previa autorizacin del Congreso, como la facultad para incrementar el capital sin que
85
esto comportara incremento alguno en el nmero de acciones gubernamentales.
Se sealan para el Banco las funciones que normalmente, para la poca, cumplan otros bancos
centrales en relacin con sus respectivos gobiernos, bsicamente la de actuar como depositarios
fundamentales de los fondos gubernamentales, y la de ser agentes fiscales del gobierno.
Finalmente, en cuanto a beneficios econmicos, el gobierno los habra de recibir por partida doble,
pues de acuerdo con el texto de la Ley el gobierno recibira utilidades en su calidad de accionista y
un impuesto igual a las dos terceras partes del remanente de utilidades, luego del reparto total de
86
dividendos y hechas las reservas correspondientes.
El Banco habra de conceder crdito a los bancos accionistas bajo ciertas limitaciones.
Adicionalmente actuara como caja de compensacin para los bancos accionistas; podra recibir
depsitos de los mismos, negociar ttulos valores (instrumentos negociables segn la
terminologa de la poca) y realizar operaciones de compra y venta de oro.
El Banco tendra el derecho exclusivo para emitir billetes de banco por veinte aos, consagrando
as en la Ley el fin del rgimen de pluralidad de emisores.
Paulatinamente las funciones del Banco fueron amplindose, hasta que en 1951 concibindose el
nuevo papel del Banco Central en la macroeconoma moderna, se le otorgaron la totalidad de las
87
funciones que tiene hoy.
Entre ellas, y como la ms importante, se le otorg al banco el manejo
de las polticas monetaria, cambiaria y crediticia del pas.
Estaba regido por una Junta Directiva, que tena la facultad de regular y ejecutar la poltica
monetaria, generando la tan anhelada estabilidad de la moneda, sin embargo el Banco se
encontraba lejos de ser verdaderamente independiente, debido fundamentalmente a dos factores:
(i) La injerencia del sector privado dentro del Banco, lo cual no le permita desarrollar su misin,
84

Ob. Cit. , pg. 16 - 21. Cuando se demand la inconstitucionalidad de la ley 25 de 1923, se esgrimi como
argumento el hecho de que el artculo 21 de dicha ley estableca privilegios contrarios a la Constitucin. La
Corte Suprema neg tal circunstancia en sentencia del 7 de julio de 1930.
85

LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creacin y Evolucin de los Bancos Centrales en el

Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la Repblica, pg. 180 - 186.
86

87

Ob. Cit. , pg. 180 186.

Hasta antes de 1951, y como consecuencia de la adopcin del patrn oro y la libre convertibilidad, el Banco
de la Repblica tena como Banco Emisor un papel puramente mecnico: el Banco emita en la medida en
que entraba oro a sus arcas, y no emita en caso contrario. A partir de 1951 se abandona no solamente en
Colombia sino en la casi totalidad de los pases del mundo, el patrn oro y la libre convertibilidad, con ello el
banco tiene que adoptar nuevos criterios para expandir o limitar la cantidad de dinero circulante, lo que hace
necesario dotarlo con una diversa cantidad de instrumentos que faciliten su labor.

40
ajeno a los intereses privados y, (ii) la gran injerencia del gobierno en su mesa directiva,
especialmente por la posibilidad de veto en las decisiones, a manos del Ministro de Hacienda.
Durante los aos posteriores, empezaron a generarse ideas para sustraer el manejo del Banco a
las manos del sector privado, la intervencin de estos en varias ocasiones haba puesto en
entredicho el cumplimiento del objetivo de estabilizar la moneda.
Empieza as a madurarse la idea de nacionalizar el Banco, o por lo menos de generarle mayor
autonoma frente al sector privado, para que la poltica monetaria volviera a manos del Estado en
forma exclusiva.
Como consecuencia de esta tendencia, en 1963 se crea la denominada Junta Monetaria, para
convertirse en el ente regulador de la poltica monetaria, cambiaria y crediticia. Con esto se
sustrae a la Junta Directiva del Banco dicha funcin, y se genera una bifurcacin en las
tradicionales funciones del Banco. A partir de este momento, a la Junta Monetaria le corresponde
el papel de direccin de las polticas del Banco, y al Banco mismo le corresponde un papel de
simple ejecucin de estas.
Con esto, se deposit en el gobierno la totalidad del manejo econmico del pas, como quiera que
la junta era eminentemente gobiernista:
Estaba conformada por : el Ministro de Hacienda quien la presida, el Ministro de Fomento
(desarrollo), el de Agricultura, el jefe del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios
Tcnicos (DNP), el gerente del Banco de la Repblica, el director del INCOMEX (sin voto), el
secretario econmico de la Presidencia de la Repblica (sin voto), el Superintendente Bancario
(sin voto), y dos asesores permanentes (sin voto).
Por lo tanto hay que concluir que para este momento, el Banco igualmente se encontraba distante
de ser un verdadero Banco Central independiente debido a que careca de competencia para la
regulacin y el trazado de polticas, se limitaba a ser un ente ejecutor de la poltica trazada por el
gobierno y poda ser intervenido por el Presidente.
En 1973, se produce finalmente la nacionalizacin del Banco de la Repblica, erigindose como un
ente de derecho pblico econmico. Sin embargo, la bifurcacin de funciones no cesa, en la
medida en que se mantienen vigentes tanto la Junta Monetaria, organismo estatal de carcter
especial quien acta como ente rector de la poltica monetaria, cambiaria y crediticia, y la Junta
Directiva del Banco de la Repblica como ente ejecutar de estas polticas.
La Junta Directiva del Banco de la Repblica se compona de: el Ministro de Hacienda y Crdito
Pblico, quien la presida, el gerente de la Federacin Nacional de Cafeteros, dos directores
designados por el gobierno nacional, tres directores provenientes del sector bancario, elegidos por
la Asobancaria, al menos uno de ellos deba ser de la banca oficial y tres representantes de los
gremios, industrial, comercial, y exportador, nombrados por el Presidente de listas enviadas por los
gremios respectivos.
La nacionalizacin fue trascendente porque con esta el Banco se liberaba de la injerencia
particular. Ntese que aunque el sector particular estaba presente en la Junta, su eleccin era
realizada por el Presidente de la Repblica, lo cual garantizaba una tendencia gubernamental.
Constituyndose la intervencin del gobierno en la Junta Directiva del Banco de la Repblica como
un tropiezo en el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, y como consecuencia de las
nuevas tendencias de Banca Central moderna, y su xito en pases desarrollados, especialmente
en Alemania, hacia finales de la dcada del ochenta, empez a gestarse en el pas la idea de
independencia del Banco frente al gobierno.

41

3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el rgimen de

Banca Central. La Reforma Constitucional de 1991 constituy un intento de
cambio estructural para el pas, en todas sus esferas. Con ella quiso generarse
un cambio en la organizacin poltica y econmica del pas, la cual se encontraba
entonces inclinada hacia un marcado centralismo de Estado.
Dicho centralismo imperante desde la Constitucin de 1886, facult al ejecutivo para intervenir en
todos los poderes del Estado, lo cual permiti de su parte excesos de poder en los rdenes
econmico y social.
Solo en el campo econmico, el gobierno tena pleno poder en todas las polticas econmicas
estatales adems de la fiscal, a travs de la Junta Monetaria, - donde tena plena participacin manejaba la poltica monetaria cambiaria y crediticia.
Lo anterior le permiti financiar a travs de emisin, intereses particulares, adquisicin de
reservas internacionales, y lo ms importante, su propio gasto.
Pues bien, la Constitucin de 1991, constituye la respuesta al proceso de desgaste en que incurri
el modelo centralista hasta el momento establecido en Colombia, con ella se pretendi privar de
ciertos poderes excesivos al ejecutivo.
Una de las instituciones que se reform minuciosamente, para acabar de una vez por todas con la
injerencia gubernamental fue el Banco de la Repblica. El constituyente, siguiendo las nuevas
tendencias de la Banca Central moderna, y observando su exitoso desempeo en pases como
Alemania, Estados Unidos y Chile, entre otros, decidi darle un nuevo significado institucional a su
existencia.
Se adopt entonces con la Constitucin, el modelo de Banca Central Autnoma, con el propsito
de frenar el centralismo gubernamental, y mantener con ello la estabilidad de la moneda,
imponiendo as mayor disciplina al manejo econmico del Estado colombiano, especialmente en el
campo fiscal.
El modelo de Banca Central autnoma, fue introducido por los constituyentes de 1991 en el
captulo 6 del ttulo XII de la constitucin poltica de 1991, concretamente en los artculos 150
numerales 13,19 y 22, 371, 372, 373. A su vez fue reglamentado mediante la ley 31 de 1992.

3.1.3. La consagracin constitucional del modelo de Banca Central autnoma en

Colombia (Constitucin Nacional de 1991). Gran parte de la trascendencia de la
adopcin del modelo de Banca Central autnoma en Colombia se deriva de su
consagracin constitucional, y es que dicha consagracin le aporta al modelo la
tranquilidad de ser permanente en el tiempo y no estar sujeto a los caprichos de
las autoridades para modificarlo a su arbitrio, segn la coyuntura.
3.1.3.1. Articulado Constitucional:
Artculo 150. Competencias del congreso que se ejercitan mediante leyes. Corresponde al
congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad, y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el
sistema de pesas y medidas.

42
19.Dictar las normas generales y sealar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el gobierno para los siguientes efectos:

b. Regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio

internacional, en
concordancia con las funciones que la constitucin consagra para la junta directiva del Banco
de la Repblica.

d.

Regular las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento, e inversin de los recursos captados del pblico.

22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Repblica y con las funciones que le
compete desempear a su Junta Directiva.
Por disposicin expresa del artculo 154 C.P. estas leyes solo pueden ser cambiadas o reformadas
por iniciativa del gobierno.
Artculo 371. El Banco de la Repblica y el sistema de Banca Central. El Banco de la
Repblica ejercer las funciones de banca central. Estar organizado como persona jurdica de
derecho pblico, con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto aun rgimen legal
propio.
Sern funciones bsicas del banco de la repblica: regular la moneda, los cambios internacionales
y el crdito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de
ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y servir como agente fiscal del
gobierno. Todas ellas se ejercern en coordinacin con la poltica econmica general.
El Banco rendir al congreso informe sobre la ejecucin de las polticas a su cargo y sobre los
dems asuntos que se le soliciten.
Artculo 372. La Junta directiva del Banco de la repblica. La Junta directiva del Banco de la
repblica ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley. Tendr a su cargo la direccin y ejecucin de las funciones del banco y estar
conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidir. El gerente
del Banco ser elegido por la junta directiva y ser miembro de ella. Los cinco miembros restantes,
de dedicacin exclusiva, sern nombrados por el presidente de la repblica para periodos
prorrogables de cuatro aos, reemplazados dos de ellos cada cuatro aos. Los miembros de la
junta directiva representar exclusivamente el inters de la nacin.
El Congreso dictar la ley a la cual deber seirse el banco de la repblica para el ejercicio de sus
funciones y las normas con sujecin a las cuales el gobierno expedir los estatutos del banco en
los que se determine, entre otros aspectos el funcionamiento de su junta directiva y el consejo de
administracin, el periodo del gerente, las reglas para la constitucin de sus reservas, entre ellas la
de estabilizacin cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El presidente de la repblica ejercer la inspeccin, vigilancia y control del banco en los trminos
que seale la ley.
Artculo 373. Defensa del poder adquisitivo de la moneda. El estado, por intermedio del banco
de la repblica, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El banco no
podr establecer cupos de crdito ni otorgar garantas a favor de particulares, salvo cuando se
trate de intermediacin de crdito externo para su colocacin por medio de establecimientos de
crdito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a
favor del estado requerirn la aprobacin unnime de la junta directiva, a menos que se trate de
operaciones de mercado abierto. El legislador en ningn caso podr ordenar cupos de crdito a
favor del estado o de los particulares.

43

3.2.
ANTECEDENTES, DETERMINACIN
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

ALCANCE

DE

LAS

3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relacin con el Banco de la

Repblica. Durante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se present un
lgido debate en cuanto a la determinacin de competencias en materia
econmica por parte del Congreso, el gobierno y el Banco Central, el cual se
pretenda autnomo.
La consagracin del modelo de autonoma del Banco Central, no poda darse de forma aislada,
haba que modificar constitucionalmente ciertas competencias que estaban en cabeza de los otros
entes, para poder construir un modelo constitucional que en forma global procurara la autonoma
del Banco Central. Por esta razn se producen cambios fundamentales en la distribucin
Constitucional de competencias, quedando distribuidas de la siguiente manera:

3.2.1.1. Funciones Regulatorias.

Del Congreso. El artculo 150 num.. 13 C.P. establece que corresponde al

Congreso de la Repblica la facultad de regular la moneda legal colombiana,
su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.
Al respecto, bien vale precisar que la soberana monetaria puede definirse como la prerrogativa
del Estado de acuar la moneda como atributo de la soberana y de regular su circulacin.

Hasta antes de 1951, el Congreso detent la soberana monetaria, en tanto

que fue el rgano encargado de dictar todas las normas sobre asuntos
monetarios, tanto de carcter perdurable como mudable.
Con la expedicin de los decretos legislativos 143, 637 y 756 de 1951, se facult al Banco de
la Repblica para dictar la regulacin especial monetaria, cambiaria y crediticia; el Congreso se
encargara en delante de la regulacin general. As, se entendi que el Congreso haba
delegado parte de la soberana monetaria al Banco de la Repblica.

En 1963, con la creacin de la Junta Monetaria, las funciones de la Junta

Directiva del Banco de la Repblica fueron trasladadas a este rgano, quien
asumi la delegacin parcial de la soberana monetaria.
Con la reforma constitucional de 1968, se facult al Presidente para realizar la intervencin
necesaria al Banco de la Repblica mediante decretos autnomos. A partir de esta reforma, la
soberana monetaria pas al Gobierno Nacional.
Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1979, se devolvi al Congreso la capacidad de emitir
normas generales sobre el Banco de la Repblica y se derog la capacidad del Presidente de

44
intervenir en el Banco de la Repblica mediante decretos autnomos; en adelante lo hara
con sujecin a las normas generales que dictara el Congreso. Se devolvi as la soberana
monetaria al rgano legislativo.
En sentencia del 3 de noviembre de 1981, la Corte Suprema de Justicia declar inexequible el
Acto Legislativo No. 1 de 1979, con lo cual, la soberana monetaria regres al Gobierno.
Finalmente, con la Constitucin de 1991, art. 150 num. 13, la soberana monetaria regres al
Congreso de la Repblica.
A travs de la consagracin constitucional de este artculo, el constituyente de 1991 devollvi
al Congreso de la Repblica la soberana monetaria del Estado. Adquiere as nuevamente el
legislador la potestad para trazar los principios generales a los cuales debe sujetarse toda la
poltica monetaria colombiana.
As las cosas, el poder legislativo participa desde 1991 en la regulacin monetaria, trazando
sus principios generales mediante la ley, y respetando las atribuciones reguladoras propias de
la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
Puede decirse que la regulacin que corresponde al Congreso y la que corresponde al Banco
Central se ubica en dos planos diferentes. La de aquel consiste en una regulacin genrica,
expresin de ideales que en materia monetaria pretende el Estado. En absoluto puede
pretender producir resultados concretos en el manejo diario de la poltica monetaria.
Por su parte la regulacin del Banco pretende la ejecucin concreta del control monetario, que
busca producir resultados concretos en la economa.

El artculo 150 num. 19 lit. c C.P. establece que corresponde al Congreso

regular a travs de ley marco, - con el propsito de que el Gobierno regule
minuciosamente - los lineamientos generales del rgimen de cambios
internacionales en concordancia con las funciones que la Constitucin
consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
La determinacin del rgimen de cambios internacionales es una atribucin que se torna
esencialmente cambiante debido a la naturaleza misma del mercado de divisas, la cual es
variable debido a multiplicidad de factores coyunturales.
Lo anterior fue entendido por el constituyente de 1991, quien radic la atribucin para regular la
materia de los cambios internacionales as:
El Congreso, a travs de ley marco, determinar una regulacin genrica en materia de
cambios internacionales. Esta deber limitarse a establecer los principios generales
considerados por aquel como deseables para el pas, ya que dicha institucin no cuenta con el
aparato burocrtico necesario para la regulacin cambiante que requiere la materia de los
cambios internacionales para estar al tanto del comportamiento diario del mercado de las
divisas.
De manera contraria, otras autoridades del Estado si cuentan con los medios suficientes para
expedir una regulacin cambiante y reaccionaria en funcin del comportamiento del mercado
cambiario, en consecuencia considera el constituyente que la regulacin del da a da de los
cambios internacionales debe hacerse por dichas autoridades. As las cosas, asigna para el
manejo de esta funcin por un lado al gobierno y por otro a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica.

45
Sin embargo, el constituyente cometi un error: No determin en que forma corresponde
regular la materia a cada una de las entidades sealadas. Esta omisin gener gran cantidad
de debates, en efecto, se discuti si su competencia era concurrente, si las determinaciones de
88
uno estn supeditadas a las del otro, etc.
El atculo150. num. 22 C.P. Establece que corresponde al Congreso expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la Repblica y con las funciones que compete desempear a su
Junta Directiva.
89

El constituyente, a travs de lo que algunos han llamado un gesto de elegancia jurdica

determin que el Congreso como representante del pueblo y garante de la Constitucin
Poltica, tendra la facultad de desarrollar a travs de ley, los preceptos constitucionales del
rgimen de Banca Central.
El artculo 154 C.P. establece que solo podrn ser dictadas o reformadas las leyes
relacionadas con el Banco de la Repblica, y su Junta Directiva por iniciativa del gobierno.
Para salvaguardar al rgimen de Banca Central de las embestidas de un Congreso que acte
con base en posiciones coyunturales, la asamblea nacional Constituyente estableci este
precepto. As, cuando la ley del Banco pretenda ser modificada se necesita como mnimo el
consenso entre dos de los poderes del estado, el legislativo y el ejecutivo.
Finalmente el artculo 372 C.P. seala que el congreso dictar la ley a la cual debe ceirse el
Banco de la Repblica para el ejercicio de sus funciones; y la ley con sujecin a las cuales el
gobierno expedir los estatutos del banco.
En lo que tiene que ver con la expedicin de la ley del Banco Central, el precepto constitucional
reafirma lo normado en el Art. 150.22. C.P.
En lo que se refiere a la expedicin de la ley a la cual deber sujetarse el gobierno para
expedir los estatutos del Banco, la constitucin entrega al Presidente la facultad de regular
conforme a la ley, aspectos que tienen que ver con el funcionamiento interno de la entidad.

Limitaciones del Congreso. El art. 373 C.Pol. establece que el legislador en

ningn caso podr ordenar cupos de crdito en favor del Estado o de los
particulares.
Esta disposicin es de vital importancia para el modelo de autonoma del Banco Central ya que
garantiza el cumplimiento de las funciones propias del Banco, acabando de una vez por todas
con la posibilidad que desde el Congreso de la Repblica se ordenen emisiones
desestabilizadoras de la moneda a ttulo de crdito al gobierno o crdito particular,
Esta prctica fue muy comn hasta finales de la dcada de los ochenta, y comprometa
seriamente la misin del Banco Central, en el control monetario.

Del Gobierno. Con el regreso de la soberana monetaria al Congreso y la

consagracin del modelo de Banca Central autnoma en la Constitucin de

88

Remitimos al lector al apartado referente a la competencia regulatoria de los cambios internacionales del
Banco de la Repblica. All se hace un anlisis claro sobre el problema.
89

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alberto de Brigard, El Papel de Francisco Ortega en la

Independencia de la Banca Central Colombiana, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en
coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995.

46
1991,
el Gobierno colombiano perdi facultades definitivas en la
regulacin monetaria, cambiaria y crediticia de la economa. Dej de ser
entonces un ente que centralizaba en s mismo el manejo econmico, para
empezar a funcionar como uno de los ejes de un sistema econmico de pesos
y contrapesos.
Su papel regulatorio se limita entonces a lo siguiente:
Por virtud del Art. 150. num. 19 lit. b, el gobierno tiene la facultad de sealar el
rgimen de cambio internacional. Como lo expusimos con anterioridad, la
ausencia de una determinacin concreta sobre el alcance de la facultad de
regulacin cambiaria del gobierno y del banco, ha generado notorios debates
acerca de la competencia de cada uno de estos.
Concretamente, sobre este artculo, algunos han sostenido que el trmino sealar implica
para el gobierno solamente una funcin indicativa de los cambios internacionales, otros han
sostenido que el trmino implica una funcin regulatoria.
Sobre el tema remitimos al lector al apartado sobre la Regulacin Cambiaria del Banco de la
Repblica, all se realiza un anlisis minucioso sobre el tema.
En otro sentido el artculo 372 C.P. concede la facultad al gobierno para que con sujecin a la
ley expida los estatutos del Banco, los cuales debern contemplar como mnimo la forma de
su organizacin, su rgimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administracin, el periodo del gerente, las reglas para la constitucin de reservas, entre ellas
90
las de estabilidad cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
Es importante recalcar, que la elaboracin de los estatutos deber hacerla el gobierno
respetando la Constitucin y la ley. Esto garantiza proteccin para el Banco de ataques contra
su autonoma por parte del gobierno.

3.2.1.2. Funciones de inspeccin, vigilancia y control. El artculo 372 C.P.

Establece que el Presidente de la Repblica ejercer la inspeccin, vigilancia y
control del Banco de la Repblica en los trminos que seale la ley.
Gran debate se gener en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente al debatir el tema del
control de las operaciones del Banco. Algunos delegatarios consideraron que este como entidad
autnoma no debera estar sujeto al control fiscal de la contralora, ni a la vigilancia ni supervisin
del gobierno, - Superintendencia Bancaria - igualmente sus empleados no deberan ser
controlados por la procuradura. Otros, consideraban que la contralora debera realizar el control
fiscal del Banco, y a la vez su auditora.
Despus de mucho debatir, se lleg a la conclusin que el Banco no requera control fiscal por
parte de la Contralora ya que no manejaba ingresos fiscales, sin embargo si deba ser auditado.
As las cosas, se determin que fuera inspeccionado, vigilado y controlado en el ejercicio de sus
operaciones, por parte del gobierno. Igualmente, que sus trabajadores como funcionarios del
90

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA, Art. 372.

47
estado que son debern estar sujetos al control disciplinario de la Procuradura General de la
Nacin.
En las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente, qued plasmado un prrafo que explica
perfectamente el funcionamiento de la inspeccin vigilancia y control al Banco de la Repblica, nos
remitimos a ella para su explicacin:
El Banco central no es un organismo de carcter fiscal, a cuyo cargo este el manejo de la
hacienda pblica pues esta funcin se conserva ntegramente en la esfera de la administracin
presidida por el gobierno. En otros trminos, no realiza gestin fiscal alguna, y por lo mismo no es
posible establecer un control de esa misma naturaleza a cargo de la contralora general de la
repblica.
Por ello, y dada la ndole particular de las operaciones del Banco, se requiere entonces un control
tcnico especializado y un rgimen disciplinario acorde con la naturaleza de la institucin. Por lo
tanto la inspeccin y vigilancia sobre el Banco, sus funcionarios y dems trabajadores la ejercer el
presidente de la repblica, sin perjuicio de las funciones que correspondan a la procuradura
general de la nacin, cuando estos ltimos cumplan funciones pblicas.
Sin embargo, dicha facultad no ser en lo sucesivo una atribucin Constitucional propia como lo
era antes, sino que deber ejercerla el presidente en los trminos que seale la ley, y podr
delegarla en la autoridad que tenga a cargo la inspeccin y vigilancia de los dems
91
establecimientos de crdito.

3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO

3.3.1. Estructura. Los elementos estructurales del nuevo ente estatal se

consagran a lo largo de los artculos 371, 372, y 373, de la Constitucin. Son ellos
los siguientes:

91

Asamblea Nacional Constituyente. Informe ponencia para primer debate. La Banca Central. 1991. Gaceta
Constitucional NUM 73. Pag. 10.

48
3.3.1.1. El Banco de la Repblica ejercer las funciones de Banca Central.
La Carta de 1991 radic en el Banco de la Repblica las funciones de la
Banca Central moderna, la ms importante sin lugar a dudas es la regulacin y
ejecucin de la poltica monetaria, es decir aquella que sirve para controlar la
cantidad de moneda circulante en la economa, la poltica cambiaria, que sirve
para controlar el flujo de las monedas extranjeras y la poltica crediticia, que sirve
para controlar el flujo del crdito y garantizar la confiabilidad en el mercado
financiero. Todo esto con el propsito fundamental de velar por el mantenimiento
del poder adquisitivo de la moneda.92
Igualmente, tiene la facultad exclusiva e indelegable de emitir billetes y monedas, es el depositario
y administrador de las reservas internacionales, es banquero de los bancos, a los cuales recibe
depsitos y otorga crditos en situaciones de iliquidez, es banquero y agente fiscal del gobierno.

3.3.1.2. Estar organizado como persona jurdica de derecho publico93. En su

afn por otorgar al Banco de la Repblica un adecuado nivel de independencia
para que pudiese cumplir adecuadamente con las funciones de Banca Central, la
Constitucin de 1991 estableci una gran cantidad de mecanismos orientados no
solo a garantizar la independencia funcional, es decir la que tendra el Banco en la
ejecucin de sus funciones, sino tambin la independencia orgnica, es decir la
que tendra el Banco en su institucionalidad jurdica, y la cual es trascendente para
lograr adecuados niveles de independencia efectiva.
Uno de esos mecanismos es la institucionalizacin de la entidad como una persona jurdica de
derecho pblico.
Su condicin de persona jurdica le garantiza capacidad propia para contratar con terceras
personas con el propsito de desarrollar sus funciones, capacidad para ser responsable
jurdicamente, y lo ms importante capacidad para contar con un patrimonio propio. Lo anterior,
garantiza adecuados niveles de independencia efectiva.

3.3.1.3. Tendr autonoma administrativa, patrimonial y tcnica94. El nuevo

modelo Constitucional determin tambin que el Banco de la Repblica goza de
autonoma administrativa, patrimonial y tcnica.

Autonoma administrativa. Implica que el Banco de la Repblica no forma

parte de ninguna de las ramas del poder pblico, de los organismos de control,

92

Es importante resaltar que con la Constitucin de 1991, se reunifican en una sola autoridad las atribuciones
de direccin de las polticas - regulacin - y las de ejecucin de tales.
93

Con este mandato se pretende garantizar la autonoma Orgnica del Banco.

94

Con este mandato se pretende garantizar la autonoma Orgnica del Banco.

49
ni del poder electoral, por el contrario, es una entidad estatal, de
naturaleza nica y dotada de una organizacin propia.
Por esta razn, el Banco puede cumplir con sus funciones sin injerencia de las otras ramas u
rganos del poder pblico. Aunque deber hacerlo teniendo en cuenta la poltica econmica
general del Estado.
Acerca de la autonoma administrativa, se dej dicho en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991:
La autonoma administrativa indica que el Banco de la Repblica no forma parte de las ramas
legislativa, ejecutiva, y jurisdiccional o de los rganos fiscalizador o de control y electoral del
poder pblico , sino que ser un rgano autnomo del estado, de naturaleza nica, que por
razn de las funciones que est llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organizacin
especiales, propio, diferente del comn aplicable a las dems entidades pblicas o privadas.
La organizacin monetaria as concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones
de la Banca Central no dependern del curso que quieran seguir las autoridades
gubernamentales. El Banco de la Repblica en sus decisiones frente al gobierno ser
autnomo, puesto que para el cumplimiento de sus funciones no debe obrar con sujecin a las
instrucciones polticas del gobierno pero s en coordinacin con la poltica econmica
95
general.
Por su parte la Corte Constitucional, mximo intrprete del sentido de la Constitucin
Colombiana ha manifestado acerca de la autonoma administrativa del Banco de la Repblica:
...ha querido ser sustrado de la influencia determinante de otros rganos , en especial de los
de origen poltico, con lo cual se pretende revelar su cometido preponderantemente tcnico y
de largo plazo. El diseo de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado
designio del constituyente... que se desvirtuara si se escribiera en el campo del gobierno,
como quiera que all quedara sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la
96
Repblica.

Autonoma tcnica. Esta se traduce en la capacidad propia del Banco de la

Repblica para el libre anlisis de los fenmenos econmicos y el libre diseo
y aplicacin de las polticas a su cargo, de acuerdo con dicho anlisis, y sin
sujecin a otros entes estatales.
La Corte Constitucional ha plasmado su significado de la siguiente manera:
Esta se traduce en trminos de su capacidad para analizar libremente los fenmenos
monetarios y para disear sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el
ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad
de la moneda y asegurar la solidez y confianza en el sistema monetario del pas, con
97
prevalencia de consideraciones de inters pblico y beneficio de la economa nacional

95

Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la Repblica. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991.
96

Corte Constitucional. Sentencia del 11 de noviembre de 1993.

97

Corte Constitucional. Sentencia C-50 de 1994.

50

Autonoma patrimonial. Significa para el Banco la posibilidad de integrar y

disponer de sus propios activos, los cuales contabilizar en sus estados
financieros. Dichos activos se utilizarn en la ejecucin de sus funciones y
sobre ellos no tendr disposicin, autoridad alguna diferente del Banco Central.
Podr as percibir sus propias utilidades, las cuales se utilizarn en la constitucin de las
reservas que sean ordenadas por ley, para con ellas asumir los costos que demande su
intervencin en mantenimiento de la estabilidad de la moneda. El remanente de las utilidades
despus de apropiar las reservas a que haya lugar, tendr el destino que determine igualmente
la ley.
De otra parte, el Banco deber asumir sus propias prdidas.
Sobre la autonoma patrimonial la Corte Constitucional ha manifestado:
Podr integrar y disponer sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales
contabilizar en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de los recursos,
en la obtencin de las utilidades y en la destinacin de las mismas; as las reservas
internacionales deben manejarse con los dems activos desapareciendo la cuenta especial de
cambios. Las utilidades que se obtengan por la administracin de sus activos se destinarn
para constituir las reservas legales que le permiten al Banco atender sus necesidades y fines
propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su
intervencin en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilizacin de los
instrumentos a su cargo. Para tal efecto, la ley debe sealar las reglas generales conforme a
las cuales el banco debe constituir sus reservas, entre ellas, las de estabilizacin monetaria y
cambiaria. Los excedentes de las utilidades debern sealarse para los fines que seale le
98
ley.

Estar sujeto a un rgimen legal propio . La Constitucin Poltica del 91, dispone igualmente
que el Banco de la Repblica se sujete a un rgimen legal propio. Lo anterior implica en la
prctica que su organizacin, estructura, funciones, atribuciones, operaciones, y contratos en
que sea parte se rijan exclusivamente por:

La Constitucin Poltica de Colombia.

La ley reguladora de las funciones del Banco. (Ley 31 de 1992)

Los estatutos, fijados por el gobierno dentro de los parmetros sealados por el congreso.

99

Lo no previsto en estas normas, y los actos del Banco que no fueren administrativos se rigen
por las normas del derecho privado.
Se busca mediante esta disposicin constitucional limitar la posibilidad de que el legislador
asigne al Banco el rgimen general de otras entidades pblicas, dejando de lado el carcter
particular que ste tiene en atencin de su funcin. Lo anterior podra llevar al Banco a realizar
ciertas actuaciones que atentan contra su autonoma.

98

Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la Repblica. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991. El significado es recogido por la Corte Constitucional, Sentencia C-50 de 1994.
99

Ob. Cit. pgina 14.

51

El mandato de la coordinacin de las polticas econmicas del Banco y del

gobierno. El hecho de que el Banco Central sea autnomo, no implica
para este la posibilidad de ejercer sus funciones de manera aislada en el
aparato estatal.
Por esta razn el Constituyente de 1991 estableci el
mandato de la coordinacin, segn el cual el Banco de la Repblica debe
cumplir sus funciones en coordinacin con la poltica econmica general.
La coordinacin de polticas entre Gobierno y Banco Central se consigue a travs de
100
mecanismos establecidos con tal fin, en la Constitucin y en la ley.
Constitucionalmente el mandato de la coordinacin, se encuentra formulado as:

El artculo 371 C.P. refirindose a las funciones del Banco Central, establece: Todas ellas se
101
ejercern en coordinacin con la poltica econmica general.

El artculo 372 C.P. establece la participacin del Ministro de Hacienda en la Junta Directiva del
Banco Central. Tambin establece la facultad del Presidente de nombrar y rotar parcialmente
a los miembros de dedicacin exclusiva de la Junta.

El artculo 150 num. 19 lit. b C.P. establece que el gobierno regular la poltica cambiaria, en
concordancia con las funciones que le corresponden a la Junta.
Otros instrumentos de coordinacin son trazados por la ley, estos sern analizados ms
adelante. Respecto al mandato de la coordinacin, la Corte Constitucional ha dicho:
Los alcances de la independencia del Banco de la Repblica no llegan hasta el punto de que
sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la
poltica econmica incorporadas fundamentalmente en el plan de desarrollo , porque si bien el
banco no es un rgano del ejecutivo, es de todas maneras , un organismo del estado, y le est
102
absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiracin de sus caprichos.

El Control al Banco y la Responsabilidad. El Constituyente de 1991 consider

que otorgando libertad e independencia al Banco Central para realizar el
control monetario, a travs del manejo de varios instrumentos econmicos, era
necesario exigir a este responsabilidad por la misin encomendada. Se
consagraron entonces constitucional y legalmente varios mecanismos de
Control.
A nivel constitucional se estableci en el artculo 371 C.P:

100

El Control poltico. El Control poltico es ejercido por el Congreso de la

Repblica a travs de los siguientes mecanismos:

Estos mecanismos sern analizados ms adelante.

101

La ley 31 de 1992 ha entendido que la poltica econmica general es aquel programa macroeconmico
aprobado por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (COMPES), sin embargo la Corte
Constitucional, en repetidas oportunidades ha entendido que la poltica econmica general, es aquella trazada
en el Plan Nacional de Desarrollo.

102

Corte Constitucional, sentencia C-050 de 1994.

52
El informe sobre la ejecucin de las polticas a cargo del Banco. Es una
obligacin de la Junta Directiva y debe ser presentado durante los primeros
diez das de cada perodo de sesiones ordinarias del Congreso, por intermedio
del Gerente General del Banco.
Consiste en una resea sobre la ejecucin de la poltica monetaria, cambiaria y
crediticia. Incluye entre otras cosas, las directrices generales de las polticas a
su cargo, la evaluacin de los resultados obtenidos en el perodo anterior, los
objetivos, propsitos y metas para el perodo siguiente, y para el mediano
plazo. Igualmente la poltica seguida en la administracin de las reservas
internacionales y la situacin financiera del Banco y sus perspectivas.
Informes adicionales. En todo caso, cuando el Banco de la Repblica haga cambios en las
polticas inicialmente informadas al Congreso, debe realizar un informe adicional.
Informes solicitados por el Congreso. El Banco rendir tambin informe sobre los temas que le
sean requeridos por el Congreso.

La realizacin de estos informes contribuye directamente a dar transparencia a

la labor del Banco Central, e indirectamente garantiza la democracia y el
principio de autonoma.
-

Inspeccin vigilancia y control, por parte del gobierno. Al control por parte
del Congreso debe agregarse la inspeccin, vigilancia y control de la entidad
por parte del Gobierno. Como se explic anteriormente, las dos primeras se
delegan a la Superintendencia Bancaria, y la tercera a la Auditora del Banco.

El control de los actos del Banco de la Repblica. El Banco de la Repblica

y su Junta Directiva se manifiestan a travs de Actos Administrativos de
carcter general y particular.
Atendiendo a los principios generales de la administracin colombiana, estos pueden
impugnarse por los interesados por la va Judicial, previo agotamiento de la va gubernativa en
los actos de carcter particular.
De las acciones contencioso administrativas contra el Banco de la Repblica conoce el
Consejo de Estado.

Control disciplinario. En la medida que los trabajadores del Banco ejercen

una funcin pblica, estos han de ser vigilados disciplinariamente por el
Ministerio Pblico.

La Junta Directiva del Banco de la Repblica. El Constituyente de 1991

estableci en el artculo 372 C.P. una regulacin especial para la Junta
Directiva del Banco de la Repblica. En dicho artculo se resalta como de vital
importancia la forma de eleccin de los miembros de su Junta Directiva. A
pesar de ser este en estricto sentido un tema de ley, es verdaderamente
importante para la independencia efectiva del Banco Central Colombiano que
el tema haya sido consagrado a nivel constitucional, ya que en Colombia el
modelo de Banca Central autnoma ha demostrado ser inmensamente

53
vulnerable a los ataques que desde el Congreso libran los sectores
opositores.
As las cosas el art. 372. C.P. establece que la Junta Directiva del Banco de la
Repblica es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, y tiene
a su cargo la direccin y ejecucin de las funciones del Banco, las cuales
desarrollar conforme a la Constitucin y la ley.
Esta integrada por siete miembros discriminados as:

El Ministro de Hacienda, quien adems preside la Junta.

El Gerente General del Banco, quien ser elegido por la misma Junta. Su
perodo ser fijado en los estatutos y podr ser reelegido hasta por dos
perodos adicionales.
Cinco miembros de dedicacin exclusiva quienes sern nombrados por el
Presidente de la Repblica para perodos fijos - no habr posibilidad de libre
nombramiento y remocin - y prorrogables por cuatro aos.
Sern
reemplazados dos de ellos cada cuatro aos.
La participacin minoritaria de los funcionarios del gobierno en las juntas, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos a travs de la designacin de
perodos absolutamente fijos sin posibilidad de remocin por parte del
presidente antes de acabarse el perodo, y el escalonamiento de los
codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la
junta, son disposiciones que pretenden garantizar la independencia del Banco
frente al gobierno, y permitir la elaboracin de polticas largoplacistas y
apolticas en el seno del ente rector del control monetario en Colombia.
Por disposicin constitucional los miembros de la Junta representan
exclusivamente los intereses de la nacin.
Lo anterior significa que a
diferencia del pasado histrico del Banco, los miembros de la Junta Directiva
ya no representan los intereses de accionistas privados, -como ocurri en la
antigua Junta Directiva del Banco de la Repblica- ni de sectores del gobierno,
-como ocurri en la Junta Monetaria- sino que son elegidos para representar a
la nacin entera sin preferencia alguna.

3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: la defensa del poder adquisitivo
de la moneda. Es unnime en la doctrina el pensamiento segn el cual un Banco
Central debe orientar la ejecucin de sus polticas hacia objetivos concretos y
previamente definidos para as poder desempear su labor de manera decidida y
eficaz. El problema de los Bancos Centrales modernos no ha sido el carecer de
objetivos, sino el no tener fines concretos, definidos y claros. Un Banco Central

54
carente de estos es propenso a caer fcilmente en la inconsistencia de sus
polticas, comprometiendo seriamente as la funcin del control monetario.
La inconsistencia en el desarrollo de las polticas ha sido en la prctica el hecho que ha puesto en
duda la eficacia y credibilidad de algunos Bancos Centrales en el mundo. Es importante entonces
que los instrumentos Constitucionales y legales de un pas se encarguen de darle al Banco Central
unos objetivos bien definidos.
La defensa del poder adquisitivo de la moneda es el principal objetivo acogido por la Carta de 1991
para el Banco Central Colombiano; el artculo 373 C.P. establece en su parte inicial: El Estado,
por intermedio del Banco de la Repblica, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda.
Por virtud del artculo en comento se debe llegar a concluir dos cosas: La primera es que el Banco
Central Colombiano tiene constitucionalmente trazado un objetivo concreto, definido y claro, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. La segunda es que no solo el Banco
Central es el llamado a conseguir dicha finalidad, sino todas las instituciones del Estado
Colombiano. Esta conclusin es trascendental, ya que a travs de ella se hace concebible la
imperativa colaboracin que debe realizar el gobierno para la bsqueda del mantenimiento de la
estabilidad monetaria, colaboracin que se materializa en la reduccin del gasto excesivo.
En apartado posterior, se realizar un completo anlisis de las distintas interpretaciones que se han
formulado en torno al tema del objetivo nico del Banco Central.

3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la Repblica y de su Junta

Directiva.

3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la Repblica

Regulacin de la moneda, los cambios internacionales y el crdito

Regulacin Monetaria. En gracia del artculo 371 inc. 2 C.P., el Banco de

la Repblica, a travs de su Junta Directiva, tiene a su cargo la regulacin de
la poltica monetaria, es decir, tiene la capacidad de emitir normas que influyan
en la cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante, de acuerdo con las
necesidades coyunturales de la economa Colombiana.
As las cosas el Banco de la Repblica goza de la capacidad de establecer mediante normas,
la operatividad de los instrumentos de la poltica monetaria, para cumplir con el objetivo de
controlar la estabilidad de la moneda.
Esta funcin regulatoria deber ser ejercida por el Banco dentro de los parmetros generales
que trace el Congreso como depositario de la soberana monetaria y en ejercicio de las
atribuciones que le concede el Art.150 num. 13 C.P.

Regulacin crediticia. En virtud del artculo 371. inc. 2 C.P. el Banco de la

Repblica tiene a su disposicin, de manera exclusiva la regulacin crediticia,

55
es decir la capacidad de adoptar medidas que influyan sobre la cantidad,
costo, y disponibilidad del crdito en el pas.
Al entregrsele esta atribucin al Banco, se parte de la base de que la cantidad, costo y
disponibilidad del crdito son variables que influyen en la estabilidad de la moneda, y que por
la misma razn deben manejarse por el Banco. Es este entonces otro instrumento enfocado al
mantenimiento de la estabilidad monetaria.

Dicha regulacin deber estar sujeta tambin a las directrices generales que
trace el Congreso.
Acerca de las atribuciones de regulacin monetaria y crediticia del Banco de la Repblica, la
Corte Constitucional ha sealado lo siguiente:
Las regulaciones de que trata el artculo 371 son, en principio normas de carcter general y su
formulacin, en lo que atae con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribucin
exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la carta no autoriz compartir tales funciones,
ni con el presidente, ni con ninguna autoridad u organismo del estado. Tanto es as, que ni el
artculo 189 (atribuciones del Presidente de la Repblica) ni en las disposiciones que regulan
las funciones de la Banco Central se establecen otros niveles de competencia con las materia
103
indicadas.

Regulacin cambiaria. El artculo 373 inc. 2 C.P., ordena que al Banco de

la Repblica le corresponda tambin la regulacin cambiaria. Al igual que en
el tema monetario y crediticio, la regulacin del Banco en materia cambiaria
est supeditada a la normatividad general que establezca el Congreso por
virtud del Art. 150 num. 19. lit. b.
La normatividad a trazar por el Banco Central es de carcter especfico,
consiste fundamentalmente en la determinacin de los instrumentos de poltica
cambiaria que este desee utilizar, para producir ciertos resultados concretos
en la balanza de pagos. Estos instrumentos deben ser utilizados de acuerdo
con la ley.
Con todo, este tipo de regulacin no es exclusiva del Banco Central, ya que la Constitucin
igualmente estableci en el art. 150 num. 19. lit. b C.P. que el Congreso tiene la facultad de
dictar las normas generales en materia de cambios internacionales, al igual que la capacidad
de sealar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para ... sealar el
rgimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la constitucin
104
consagra para la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
As las cosas en la regulacin cambiaria intervienen tres entes estatales, adems del Banco
Central, lo hacen el Congreso y el gobierno.

Las competencias del Congreso no presentan problemas de interpretacin,

como quiera que se encuentran claramente determinadas por la misma
Constitucin, y no son otras que expedir la ley general en materia de cambios
internacionales.
Sin embargo las competencias de la Junta Directiva del
103

Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994. Adems ver en Sentencia C-584 de 1994.

104

Constitucin Poltica de Colombia, art. 150. NUM 19. Lit B.

56
Banco y las del gobierno si presentan serios problemas de interpretacin, ya
que la Constitucin no seala el margen divisorio para la facultad reguladora
que en lo concreto poseen Banco y Gobierno.
Ante la falta de norma expresa que delimite las competencias, han surgido dos tesis en cuanto
a la Regulacin Cambiaria en Colombia.
La primera sostiene que las decisiones de poltica cambiaria han de ser responsabilidad del
Banco de la Repblica en consulta con el gobierno, con el propsito de que se guarde armona
en la poltica econmica.
La tesis se fundamenta en el articulo 372 C.P. y especialmente en el artculo 150. num. 19 lit.
b. Para sus seguidores, la expresin: Sealar el rgimen de cambios internacionales ,
contenida en este artculo, significa regular.
As las cosas, dicha expresin asigna al
gobierno facultad de regulacin.
Igualmente encuentra sustento en la interpretacin dada por el constituyente al tema, segn se
percibe en la constancia presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por Carlos Ossa e
Ignacio Molina despus de haber sido debatido y aprobado el rgimen de Banca Central
Colombiana:
La poltica cambiaria se define, en trminos generales, como la intervencin del Estado a
travs del Banco Central y del gobierno, con el propsito de obtener ciertos resultados en la
balanza de pagos y reservas. Estas incluyen entre otras, la tasa de cambio y el movimiento de
capitales. En la medida que decisiones en cualquiera de estos frentes presenten efectos sobre
la balanza de pagos (acumulacin o desacumulacin de reservas internacionales), sus
resultados tendrn implicaciones monetarias que afectaran el cumplimiento de las metas de
dinero en circulacin. En tales circunstancias ser indispensable una activa participacin del
Banco de la Repblica en estrecha coordinacin con el gobierno para la regulacin y
ejecucin de la poltica cambiaria, la cual comprende no solamente las decisiones relacionadas
con el manejo de la tasa de cambios sino tambin la utilizacin de los instrumentos de control
de cambios, particularmente en lo atinente al endeudamiento externo y a la movilidad de
105
capitales.
- La negrilla es de los autores.La segunda tesis sostiene lo contrario, considerando que la regulacin cambiaria es exclusiva
del Banco Central. Para sus defensores, la tesis encuentra sustento en el Art. 150. num. 19 lit.
b y en el Art. 189. C. P.:
Para estos, la expresin Sealar del Art. 150. num. 19 lit. b C.P., tiene un significado
restringido y solamente implica una funcin indicativa.
De otra parte, consideran que el Art. 189 num. 25, que es el correlativo al 150 num. 19. lit. b,
no otorga de ninguna forma la capacidad para regular el rgimen de cambio internacional,
como si lo hace con el rgimen de comercio exterior.
Doctrinantes de notable importancia como Gerardo Hernandez Correa sostienen que el nico
rgano estatal constitucionalmente facultado para regular el rgimen cambiario es la Junta
Directiva del Banco de la Repblica.
La discusin surge a raz de las atribuciones que la carta poltica dio al gobierno para que
previa ley marco seale el rgimen cambiario, previendo a la vez que la junta directiva debe
regular el rgimen cambiario. Mucho se ha discutido sobre el alcance de las dos expresiones.
No obstante, revisando los antecedentes de las discusiones constitucionales que las originaron
105

Gaceta constitucional 144 de diciembre 31 de 1991.

57
es claro que la competencia asignada al gobierno es solo de carcter indicativo con el
objeto de que el gobierno pueda precisar, al definir la poltica econmica que le corresponde
ejecutar, los criterios que a su juicio deben hacer parte de la poltica econmica general, para
que el Banco de la Repblica, en coordinacin con ellos , pueda ejercer su funcin reguladora
106
de los cambios internacionales.
- La negrilla es de los autores -.
107

Autores como Hugo Palacios Meja

respaldan esta teora.

, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo

108

109

En anteriores trabajos elaborados por los autores , se ha aceptado la segunda interpretacin

como la correcta. Hoy sostenemos tal posicin por las mismas razones esgrimidas arriba,
agregando que el modelo de Banca Central Autnoma en su sentido ms puro, proclama el
manejo integral de la poltica cambiaria, ya que el comportamiento de las variables de esa
naturaleza influyen directamente en la cantidad de moneda circulante en la economa.
En todo caso, la discusin terica sobre las competencias cambiarias del gobierno y la Junta
Directiva del Banco de la Repblica fue dirimida en la practica por la ley 31 de 1992. Est en
su art. 16 lit. h, que a su vez remite a los art. 3 Par.1, 5 al 13, 16, 22, 17, 28 y 31 de la ley 9
de 1991, determina las competencias en materia cambiaria que corresponden a la Junta
Directiva del Banco, y el art. 59 que a su vez remite a los art. 4, 6 en lo relativo a la definicin
de las operaciones de cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o
negociado a travs del mercado cambiario, art. 13 Par. nico, 14, 15, 19 exceptuando la
facultad de establecer el valor del reintegro mnimo de caf para efectos cambiarios con
sujecin al art. 22, cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica, y 27 en lo relativo al mercado paralelo de futuros, para determinar el precio de los
productos agropecuarios, de la ley 9 de 1991, determina las competencias que en materia
cambiaria corresponden al gobierno.

Emitir la moneda legal. El artculo 371 inc. 2 C.P. deposita en el Banco la

atribucin de emitir la moneda legal colombiana.
El Estado colombiano es soberano monetariamente, como tal, tiene la funcin de emitir la
moneda legal del pas, la cual delega en el Banco de la Repblica. Esta funcin es exclusiva
e indelegable y es realizada por el Banco Central con total autonoma.
Aquel es el nico ente estatal que tiene la capacidad de acuar moneda metlica e imprimir
billetes con poder liberatorio de obligaciones, de acuerdo a las necesidades monetarias del
pas.
La trascendencia de que el atributo de la emisin sea depositado en un ente autnomo e
independiente del gobierno radica en los resultados mismos de tal medida. En efecto, desligar

106

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernndez Correa, El Banco de la

Repblica como Banco Central Independiente, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la
Repblica, enero de 1997. El autor llega a esta conclusin, apoyndose en distintas sentencias de la Corte
Constitucional, al igual que en la Sentencia del 10 de noviembre de 1995 del Consejo de Estado. MP. Delio
Gmez.

107

Hugo Palacios Meja. Notas acerca de la facultad de Regular la economa en la Constitucin de 1991.

108

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo, de
Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995.

109

Camilo Ayala, Eduardo Junguito y otros. La Autonoma del Banco de la Repblica. Investigacin realizada
dentro de la Ctedra de Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Javeriana. Dir: Dr. Fernando Londoo
Hoyos. 1996.

58
al gobierno de la facultad de emisin garantiza que cada una de las emisiones realizadas
sean adecuadamente estudiadas, evaluadas y respaldadas, acabndose as la posibilidad
de que el gobierno decrete emisiones sin respaldo, las cuales obedeciendo en mltiples
ocasiones a la necesidad de popularidad ante la opinin pblica, perjudican la estabilidad de
la moneda.
Con todo, la atribucin de la emisin deber realizarla el Banco con sujecin a la ley que
determine la moneda legal del pas, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.

Administrar las reservas internacionales. El artculo 371 inc. 2, establece que

el Banco de la Repblica tiene la competencia para la administracin de las
reservas internacionales conforme al inters pblico, y en bienestar de la
economa.
Las reservas internacionales son medios de pago de aceptacin internacional
generados por el supervit en la balanza comercial, supervit en la balanza de
pagos, y supervit en la balanza de transferencias.
Estn compuestas por moneda extranjera libremente convertible en otras monedas, en oro, en
derechos especiales de giro (DEG).
Tienen por objeto atender las necesidades del gobierno y de los particulares para hacer pagos
al exterior.
La adecuada administracin de las reservas internacionales es necesaria para garantizar el
pago oportuno de las deudas ante los dems pases y ante los organismos internacionales.
En el manejo de las reservas internacionales, un pas se juega su buen nombre, y con el su
capacidad para ser financiado, por eso, el Banco Central debe administrar las reservas con
gran recelo.
La administracin de las reservas internacionales incluye: el manejo, la inversin, el depsito
en custodia, y la disposicin de activos en reserva. Dicha administracin debe hacerla el
Banco con fines propios de Banca Central, y nunca con fines comerciales o especulativos.

En ningn caso, el Banco de la Repblica podr otorgar crdito con cargo a las
reservas internacionales.

Ser prestamista de ltima instancia. El artculo 371 inc. 2, seala como

funcin del Banco el ser prestamista de ltima instancia. Consiste dicha
funcin, en el otorgamiento de crditos y garantas en favor del Estado o de los
particulares, con recursos de sus propias arcas.
La Constitucin es celosa al regular las hiptesis en que el Banco puede
otorgar crditos al gobierno y a los particulares. Lo anterior debido al deseo de
restringir o por lo menos limitar dicho crdito, habiendo sido este
tradicionalmente un factor desestabilizador de la moneda. Las limitadas
hiptesis bajo las cuales el Banco concede crdito, estn establecidas en el
art. 373 C.P.:

El crdito a particulares. El artculo 373 C.P. establece perentoriamente

que el Banco no puede establecer cupos de crdito ni otorgar garantas en

59
favor de los particulares salvo cuando se trate de intermediacin de
crdito externo para su colocacin por medio de los establecimientos de
crdito o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos.
As las cosas, los establecimientos de crdito son los nicos particulares
destinatarios de las garantas y los crditos del Banco de la Repblica.
Podrn aquellos entonces solicitar al Banco Central que emita en su favor garantas que los
respalden en la obtencin de recursos en el exterior para su respectiva colocacin en el
mercado interno, como tambin podrn solicitar el acceso a los cupos de crdito que este cree
110
con el objeto de solucionar problemas transitorios de liquidez.

Lo anterior es equitativamente aplicable a los establecimientos de crdito de

naturaleza pblica.
-

Crdito al Gobierno. Si bien la Constitucin no lo prohibe categricamente

como lo hace con el crdito particular, si establece condiciones muy
especiales para su concesin:
El crdito al gobierno se otorgar solo en casos de extrema necesidad, y con la aprobacin
unnime de todos los miembros de la Junta Directiva.

No se requerir la aprobacin unnime, cuando se realicen operaciones de

mercado abierto, es decir, cuando el Banco para expandir la masa monetaria
decida comprar en el mercado secundario, ttulos de deuda emitidos por el
gobierno.
-

Prohibiciones respecto al crdito del Banco de la Repblica.

La
Constitucin en su artculo 373 es perentoria en sealar que en ningn caso el
legislador podr decretar cupos de crdito a favor del Estado y de los
particulares.
Gracias a esta disposicin, se descarta la posibilidad de que el Congreso
pueda decretar crditos del Banco Central en favor del gobierno o de los
particulares, perdiendo as el Banco autonoma y poniendo en peligro la
estabilidad monetaria. Las emisiones realizadas por decreto es decir sin
respaldo econmico, lo nico que producen es perjuicio para la economa
como quiera que generan un aumento de la masa circulante de dinero que ante
la ausencia de demanda termina convirtindose en inflacin.

Ser banquero de los establecimientos de crdito. La funcin de ser banquero

de los establecimientos de crdito es tpica de todo Banco Central, est
establecida en el art. 371 C.P. e implica entre otras cosas:
Ser depositario de los dineros que le consignan los establecimientos de crdito
en cumplimiento del requisito de reserva bancaria (encaje), que sirve para

110

Los denominados apoyos transitorios de liquidez, se otorgan a travs de la realizacin de operaciones de

prstamo, descuento y redescuento, reporto, y cualquier otra que se determine.

60
regular la capacidad de crdito del sistema bancario. Sirve de respaldo a la
liquidez del sistema.
Ser prestamista de ltima instancia de los establecimientos de crdito, en casos de iliquidez
transitoria.
Agilizar las operaciones y manejo bancarios, a travs de mecanismos como la organizacin y
manejo de la cmara de compensacin, depsito centralizado de valores (DCV) entre otros.
Realizar el seguimiento de la operacin financiera de los establecimientos de crdito a partir de
la informacin suministrada por las entidades del sistema, evaluar dicha operacin, y
establecer polticas de control y orientacin.

La funcin de banquero de los establecimientos de crdito ha ido

expandindose en cuanto a sus beneficiarios. Hoy no solo el Banco presta sus
servicios como Banco a los establecimientos de crdito, sino tambin a otras
entidades del sector financiero como las compaas de financiamiento
comercial, entre otras.

Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El Banco de la

Repblica tambin esta facultado por disposicin de los artculos 371 y 373
para prestar servicios de Banco, al Gobierno. Entre los servicios de esta
naturaleza se pueden citar como los ms importantes:
Actuar como depositario de fondos de la nacin, y de otras entidades pblicas. Con cargo a
estos depsitos podr hacer los pagos de deuda pblica que determine el gobierno.
Otorgar crditos o garantas a favor del Estado con la autorizacin unnime de los miembros
de la Junta Directiva.
Actuar como agente fiscal del gobierno en la contratacin de crditos externos e internos y en
operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
Actar como agente del gobierno en la edicin, colocacin y administracin de ttulos de deuda
pblica.
Prestar al gobierno y a otras entidades pblicas la asistencia tcnica requerida en asuntos
afines a la naturaleza y funciones del Banco.

A contrario sensu, el Banco no podr actuar como recaudador de impuestos, ni

otorgar a nombre del gobierno estmulos tributarios.

3.3.4. Funciones de la Junta Directiva

3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. Como bien fue explicado en

apartados anteriores, con la Constitucin de 1991 se concentraron en un solo ente
estatal, - Banco de la Repblica - las atribuciones monetaria, cambiaria y

61
crediticia, las cuales se encontraban desconcentradas hasta dicho ao. Por
un lado, la regulacin se encontraba en cabeza de la Junta Monetaria - la
cual no era ms que un apndice del gobierno - y por el otro, la ejecucin se
encontraba en cabeza del Banco Central.
A partir de 1991 la regulacin y la ejecucin se concentran en el Banco de la Repblica. As las
cosas a la Junta Directiva del Banco le corresponde como ente rector del Banco Central
Colombiano estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la
circulacin monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de
111
los pagos internos y externos de la economa, velando por la estabilidad del valor de la moneda.

Las competencias de la Junta

La Poltica Monetaria. El manejo de la poltica monetaria, le permite a la

Junta Directiva de Banco de la Repblica expandir o contraer directamente la
masa monetaria, con el propsito de mantener en circulacin la cantidad de
dinero que la economa necesita para funcionar .
Como se rese en anteriores captulos, dicha cantidad no puede ser arbitraria, sino que debe
ser la adecuada para el normal desarrollo de la actividad econmica, sin que se produzca
inflacin, ni se afecte el aparato productivo.
Una contraccin excesiva de los medios de pago, puede ocasionar daos al aparato
productivo, pero una expansin excesiva genera inflacin.
Los instrumentos de poltica monetaria ms importantes que tiene el Banco de la Repblica
para desarrollar dicha poltica son:

El encaje.

Las operaciones de mercado abierto (OMA).

La tasa de descuento y redescuento.

Poltica crediticia. El manejo de la poltica crediticia, le permite a la Junta

Directiva del Banco, controlar la cantidad de moneda que necesita la economa
para funcionar, a partir de la ampliacin o limitacin del crdito de toda clase,
que las entidades de crdito pueden ofrecer al pblico en general.
Como se rese anteriormente, la restriccin del crdito disminuye la cantidad de dinero
circulante en la economa, lo cual ocasiona una disminucin de la inflacin, sin embargo una
restriccin fuerte puede causar daos en el aparato productivo, ya que sin crdito, se
desestimula la inversin, y con ella el empleo.
Los instrumentos de poltica crediticia con los que cuenta el Banco Central Colombiano son
entre otros:

111

La tasa de inters.

La limitacin al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de crdito.

Ley Orgnica del Banco de la Repblica (Ley 31 de 1992.) Art. 16.

62

La limitacin del crdito interbancario.

Poltica cambiaria. El manejo de la poltica cambiaria le permite a la Junta

Directiva del Banco manipular la tasa de cambio para evitar que esta tenga
repercusiones en la estabilidad de la moneda.
Cuando la tasa de cambio sufre una tendencia hacia la devaluacin, la Junta interviene para
motivar un proceso revaluacionista, con el propsito de que no se produzca una fuga de
capitales domsticos, y una situacin de iliquidez.
Cuando la tasa de cambio presenta tendencia a la revaluacin, la Junta del Banco interviene
para generar devaluacin. Lo anterior evita un exceso de liquidez en la economa, generado
por el incremento de la cantidad de depsitos en el sistema financiero.
Se hace entonces evidente, la importancia de que el banco tenga el manejo de la poltica
cambiaria, para as mantener la tasa de cambio en un punto de equilibrio en el que se controle
la inflacin, y no se perjudique el aparato productivo.
Los instrumentos cambiarios mas importantes con los que cuenta el Banco Central son entre
otros:

La determinacin de lo metodologa de la tasa de cambio.

La intervencin en el mercado como comprador o vendedor de divisas.

3.4. CONSAGRACIN LEGAL DEL BANCO DE LA REPBLICA Y SU JUNTA

DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992

La ley 31 de 1992, constituye el instrumento legal por virtud del cual se desarrollan los preceptos
constitucionales de 1991. Buena parte de su contenido es reafirmacin de la regulacin
constitucional, sin embargo esta incluye tambin novedosas disposiciones. Sobre ellas
pretendemos hacer nfasis en este apartado. Igualmente dada la extensin temtica del
documento consideramos productivo dejar un poco de lado aspectos puramente operativos que
son igualmente regulados en la ley.
Para realizar el anlisis hemos decidido seguir el orden del instrumento legal:

3.4.1. La ley 31 de 1992

Titulo I: Origen, naturaleza y caractersticas - del Banco central - :

El ttulo I de la ley constituye la reafirmacin plena de los preceptos sobre Banca Central Autnoma
trazados en la Constitucin. En este se ratifica al Banco de la Repblica como persona jurdica de

63
derecho pblico, organismo estatal de rango constitucional, con rgimen legal propio, de
naturaleza propia y especial, con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, y que
ejercer las funciones de Banca Central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la
Constitucin Poltica y en la Ley. Por otra parte, establece tambin una regulacin formal para los
informes que el Banco debe presentar al Congreso.
Consideramos importante resaltar dentro de este captulo, lo establecido en el artculo segundo de
la ley. En este se ratifica el fin u objetivo primordial del Banco de la Repblica: El mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda, es decir el control de la inflacin.
El Banco de la Repblica en nombre del estado velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artculo 373 de la Constitucin
poltica.
Pargrafo. Para cumplir este objetivo la junta directiva del banco adoptar metas especficas de
112
inflacin que debern ser siempre menores a los ltimos resultados registrados,
utilizar
los instrumentos de las polticas a su cargo y har las recomendaciones que resulten conducentes
113
a ese mismo propsito.
- La negrilla es de los autores As las cosas el legislador ratifica la voluntad del Constituyente de 1991 al considerar el control de
la inflacin como objetivo fundamental y predominante sobre otras metas econmicas estatales. A
tono con la importancia otorgada a dicho objetivo, dispone que la Junta Directiva adopte metas
especficas en dicho control. Con respecto a la magnitud de estas metas, debe resaltarse el
hecho de que en reciente fallo, - Sentencia C-481 de 1999 - la Corte Constitucional Colombiana
declar inexequible una parte del artculo en comento, el cual estableca que las metas especficas
de inflacin a adoptar por la Junta Directiva del Banco de la Repblica deban ser siempre
menores a los ltimos resultados registrados.
Finalmente en el artculo en comento se le asignan al Banco dos poderes fundamentales en su
labor: la utilizacin libre y plena de los instrumentos a su cargo, y la posibilidad de hacer
recomendaciones conducentes para el correcto desempeo de sus funciones.
Tambin es importante resaltar el contenido del artculo 4 de la ley, segn el cual las funciones del
Banco de la Repblica como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria deben ejercerse en
coordinacin con la poltica econmica general prevista en el programa macroeconmico aprobado
por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES, siempre que esta no
comprometa la responsabilidad constitucional del estado, por intermedio del Banco de la
114
Repblica, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Del anterior artculo se debe concluir por un lado, el inters del legislador, - derivado de la
Constitucin misma - en darle prioridad al objetivo del mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda frente otras finalidades econmicas estatales, esta, en absoluto constituye una
concepcin caprichosa e irresponsable, por el contrario es una disposicin concebida para el largo
plazo.
De otro lado, deber realizarse la coordinacin de polticas, siempre que esta no ponga en peligro
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.

112

La Parte resaltada fue derogada por la Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999.
Magistrado Ponente doctor Alejandro Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258.
Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

113

Ley 31 de 1992. Art. 2.

114

Art. 4 Ley 31 de 1992.

64
Ttulo II: Funciones del Banco de la Repblica y de su Junta Directiva.
El segundo ttulo esta dividido a su vez, en siete captulos:
Captulo I: Banco de emisin, determinacin y caractersticas de la moneda legal:
En este captulo se regulan los asuntos relacionados con la emisin de moneda legal colombiana:
Se establece el peso colombiano como la unidad monetaria y de cuenta del pas, este es el nico
medio de pago de curso legal y con poder liberatorio ilimitado de obligaciones existente en
Colombia.
El Banco de la Repblica, tendr de manera exclusiva e indelegable, la facultad de emitir el Peso
Colombiano. Esta facultad, adems de la puesta en circulacin, comprende la impresin,
importacin, acuacin, cambio y destruccin de las especies que constituyen la moneda legal.
Por su parte, la Junta Directiva del Banco de la Repblica tendr la facultad de establecer las
denominaciones de la moneda circulante, de expedir el reglamento para la impresin,
importacin, acuacin, cambio y destruccin de las especies monetarias, y el reglamento para la
provisin de especies monetarias por parte del Banco Central y los establecimientos de crdito.
Captulo II: Banquero y prestamista de ultima instancia de los establecimientos de crdito:
En este captulo se regulan las atribuciones del Banco como Banquero de los Banqueros.
En apartados anteriores vimos cual es el papel del Banco de la Repblica frente a los
establecimientos de crdito, al tiempo que resaltamos la importancia de controlar el otorgamiento
de prestamos del Banco en favor de aquellos, para solucionar sus problemas de iliquidez
transitoria.
A nivel legal, el Banco de la Repblica esta facultado en su funcin de Banquero de los
establecimientos de crdito para:
a) Otorgarles apoyos transitorios de liquidez mediante operaciones de descuentos y redescuentos
en las condiciones que determine la Junta Directiva.
B) Intermediar lneas de crdito externo para su colocacin a travs de los establecimientos de
crdito.
C) Prestarles servicios fiduciarios, de depsito, compensacin, giro y los dems que determine su
115
Junta Directiva.
Captulo III: Funciones en relacin con el Gobierno:
Este captulo hace referencia a las funciones bsicas que desempea el Banco de la Repblica
frente al ejecutivo. Como vimos, es de fundamental importancia que haya cierta limitacin en la
relacin Banco - Gobierno con el propsito de mantener la independencia del primero frente al
segundo. As, en aspectos bsicos de esta relacin, como lo puede llegar a ser el otorgamiento de
crditos al gobierno, deben realizarse serias limitaciones que tiendan a garantizar la no realizacin
de emisiones inflacionarias que pongan en peligro la estabilidad de la moneda.
Frente al Gobierno el Banco podr:

115

Ley 31 de 1992. Art. 12.

65
a) A solicitud del gobierno, actuar como agente fiscal en la contratacin de crditos externos
e internos, y en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.

b) Otorgar crditos y garantas en favor del Estado en las condiciones previstas en el Art. 373 de la
Constitucin poltica.

c) Recibir en depsito fondos de la nacin y de las entidades pblicas. La junta directiva sealar
los casos y condiciones en que el banco podr efectuar estas operaciones.

d) Servir como agente del gobierno en la edicin, colocacin y administracin en el mercado de los
ttulos de deuda pblica.
e) Prestar al gobierno nacional y otras entidades pblicas que la junta determine la asistencia
116
tcnica requerida en asuntos afines a la naturaleza y funciones del Banco.
Captulo IV: Administracin de las reservas internacionales,
internacional:

y atribuciones en materia

En este captulo se determina el alcance de la funcin de administracin de las reservas

internacionales:
La administracin de las reservas comprende el manejo, la inversin, el depsito en custodia y la
disposicin de activos en reserva.
Como administrador de las reservas internacionales el Banco de la Repblica podr realizar
operaciones de cobertura de riesgo, no podr otorgar crditos con cargo a dichas reservas y
deber invertirlas adecuadamente con base en criterios de seguridad, liquidez, y rentabilidad.
En otro sentido se fija otra importante atribucin al Banco Central Colombiano: Desarrollar con
Organismos financieros internacionales, - Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, entre
otros - las relaciones derivadas de su funcin de Banca Central y las que faciliten las operaciones
internacionales de pago y crdito.
Captulo V: Funciones de la Junta Directiva del Banco de la Repblica:
Es este sin duda alguna el captulo ms importante de la ley del Banco, ya que en este, el
legislador determina los instrumentos que el ente puede utilizar para desarrollar las polticas a su
cargo:
Funciones relacionadas con la poltica monetaria:
a) Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categoras de establecimientos de crdito y en
general de todas las entidades que reciban depsitos a la vista, a trmino o de ahorro, sealar o no
su remuneracin y establecer las sanciones por infraccin a las normas sobre esta materia. Para
estos efectos, podrn tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la
operacin sujeta a encaje. El encaje deber estar representado por depsitos en el Banco de la
117
Repblica o efectivo en caja.
b) Disponer la realizacin de operaciones en el mercado abierto con sus propios ttulos, con ttulos
de deuda pblica o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o
extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que debern
116

Ley 31 de 1992. Art. 13.

117

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit a.

66
cumplir stos. En desarrollo de esta facultad podr disponer la realizacin de operaciones de
118
reporto (repos) para regular la liquidez de la economa.
c) Emitir concepto previo favorable para la monetizacin de las divisas originadas en el pago de
119
los excedentes transitorios de que trata el artculo 31 de la Ley 51 de 1990.
Funciones relacionadas con la poltica crediticia:
a) Sealar, mediante normas de carcter general, las condiciones financieras a las cuales
debern sujetarse las entidades pblicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar ttulos con el
fin de asegurar que estas operaciones se efecten en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento
120
de estas condiciones los respectivos ttulos no podrn ser ofrecidos ni colocados.
b) Sealar, en situaciones excepcionales y por perodos que sumados en el ao no excedan de
ciento veinte (120) das, lmites de crecimiento a la cartera y a las dems operaciones activas que
121
realicen los establecimientos de crdito, tales como avales, garantas y aceptaciones.
c) Sealar (en situaciones excepcionales y por perodos que sumados en el ao no excedan de
122
ciento veinte (120) das)
las tasas mximas de inters remuneratorio que los establecimientos
de crdito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin
inducir tasas reales negativas. Las tasas mximas de inters que pueden convenirse en las
operaciones en moneda extranjera continuarn sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva.
Estas tasas podrn ser diferentes en atencin a aspectos tales como la clase de operacin, el
destino de los fondos y el lugar de su aplicacin.
Los establecimientos de crdito que cobren
tasas de inters en exceso de las sealadas por la Junta Directiva estarn sujetos a las sanciones
123
administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.
d) Fijar la metodologa para la determinacin de los valores en moneda legal de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que sta tambin refleje los movimientos de la
124
tasa de inters en la economa.
Este literal debe entenderse derogado por el Art. 3 de la ley
546 de 1999, el cual delega la funcin hasta ahora realizada por el Banco, al Consejo Nacional de
125
Poltica Econmica y Social COMPES.
118

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit b.

119

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. J.

120

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit c.

121

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit d.

122

La expresin entre parntesis fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional en Sentencia C208 de marzo 1 de 2000 Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell. La Corte explica que tal anotacin
viola el principio de la autonoma del Banco de la Repblica: Es indudable que la norma acusada restringe
ilegtimamente la capacidad de discernimiento y de valoracin tcnica de las situaciones concretas de carcter
econmico y social que debe tener en cuenta el Banco para la fijacin de las tasas mximas de inters. De
modo que el Banco, sin limitaciones de tiempo o circunstancias, puede sealar las tasas mximas de inters
remuneratorio que los establecimientos de crdito pueden cobrar o pagar a los clientes sobre las operaciones
activas o pasivas.

123

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit e.

124

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit f.

125

Ley 543 de 1999. Artculo 3. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad
de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variacin del ndice de
precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calcular de conformidad con la metodologa que
establezca el Consejo de Poltica Econmica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la
metodologa de clculo de la UVR, esta modificacin no afectar los contratos ya suscritos, ni los bonos

67

e) Regular el crdito interbancario para atender requerimientos transitorios de liquidez de los

126
establecimientos de crdito.
f) Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trmite legislativo, sobre la cuanta de
los recursos de crdito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar
127
cumplimiento al mandato previsto en el artculo 373 de la Constitucin Poltica.
Funciones relacionadas con la poltica cambiaria:

a) Ejercer las funciones de regulacin cambiaria previstas en el pargrafo 1 del artculo 3 y en los
128
artculos 5 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.
Nota: Estos artculos deben interpretarse en forma tal que lo que en el texto es competencia del
gobierno, ahora por virtud de la ley 31 de 1992 corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica.
Articulo 3. Pargrafo 1o. El Gobierno Nacional, con sujecin a los principios generales y a las
dems disposiciones de este ttulo y las de la Ley 6a. de 1971 podr expedir regulaciones
cambiarias y aduaneras de carcter especial, adecuadas a las necesidades especficas de la Costa
Atlntica y Pacfica, con una banda que en ningn caso podr exceder de los 100 kilmetros del
litoral, y de la Intendencia de San Andrs y Providencia.
Artculo 5o. Regulacin de las operaciones de cambio. Las operaciones de cambio podrn
regularse por el Gobierno Nacional. Para este efecto, nicamente podr establecer controles o
actuaciones administrativas con el objeto de verificar la naturaleza de la transaccin y el
cumplimiento de las regulaciones correspondientes.
Artculo 6o. Mercado cambiario. El mercado cambiario estar constituido por la totalidad de las
divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que se
autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno Nacional fijar las normas tendientes a organizar y
regular el funcionamiento de este mercado. Adems, establecer las operaciones de cambio cuyo
producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a travs del mercado
cambiario y los mecanismos que podrn utilizarse para la posesin o negociacin de las divisas
correspondientes en el pas.
Pargrafo. Los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en el pas,
quedarn exentos de la obligacin de ser transferidos o negociados a travs de mercado
cambiario. Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos podrn ser regulados por la Junta Monetaria.
Lo dispuesto en este pargrafo no ser aplicable en el evento que las reservas internacionales
lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones.
Artculo 7o. Tenencia de divisas por residentes en el pas. Ser libre la tenencia, posesin y
negociacin de divisas que no deban ser transferidas o negociadas por medio del mercado

hipotecarios o ttulos emitidos en procesos de titularizacin de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en

el mercado. El Gobierno Nacional determinar la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante, UPAC, as como el rgimen de transicin de la UPAC a la UVR.
126

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. g.

127

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. k.

128

Ley31 de 1992. Art. 16. Lit. h

68
cambiario. En todo caso, dentro de la libertad autorizada, el Gobierno Nacional podr regular
estas operaciones con sujecin a los propsitos contenidos en el artculo 2o., de esta Ley.
Artculo 8o. Intermediarios del mercado cambiario. El Gobierno Nacional determinar los
intermediarios del mercado cambiario con base en cualquiera de los siguientes criterios:
a) Que se trate de instituciones financieras.

129

b) Que se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que
podrn realizar los diferentes tipos de intermediarios del mercado cambiario, as como los
requisitos que debern cumplir los intermediarios para operar en el mercado.
Los intermediarios del mercado cambiario tendrn el deber de colaborar activamente con las
autoridades del rgimen cambiario y de comercio exterior.
Artculo 9o. Ingresos y egresos de divisas. En consonancia con lo dispuesto en esta Ley los
ingresos y egresos de divisas, en particular los derivados de las operaciones de comercio exterior,
endeudamiento externo, inversiones, servicios y transferencias y compraventa de tecnologa y las
remesas de utilidades y giros de residentes, podrn ser regulados por el Gobierno Nacional. En
desarrollo de lo anterior, se determinarn las operaciones que puedan dar lugar a compra y venta
de divisas en el mercado cambiario, as como los requisitos y condiciones que debern cumplirse
para el efecto.
Artculo 10. Para las operaciones que deban canalizarse a travs del mercado cambiario, podr
admitirse la negociacin y tenencia de divisas en forma directa en el exterior, mediante
mecanismos tales como los de compensacin o de cuenta corriente, para lo cual se dictarn las
regulaciones necesarias.
Artculo 11. Rgimen de endeudamiento externo. Las regulaciones que establezca el Gobierno
Nacional con el endeudamiento externo, pblico o privado, deber buscar que su contratacin se
realice en trminos comerciales y que no ocasionen presiones inconvenientes o inmoderadas
sobre el mercado cambiario y monetario.
Para tal fin, podrn reglamentarse con carcter general los plazos, intereses, finalidad y dems
condiciones del endeudamiento externo.
Artculo 12. Participacin del Banco de la Repblica. Las reservas internacionales del Banco de la
Repblica se administrarn con los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad y con el propsito
de contribuir al equilibrio del mercado cambiario.
Las operaciones en moneda extranjera y de financiacin externa del Banco de la Repblica se
sujetarn a las regulaciones especiales que adopte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley
y de sus facultades constitucionales. Dichas regulaciones comprendern la naturaleza y forma de
intervencin del Banco de la Repblica en el mercado cambiario y podrn disponer que esa entidad
acte como intermediario del mercado cambiario.
Artculo 13. Oro. La compra, venta y posesin de oro en polvo, en barra o amonedado ser libre. El
Gobierno Nacional por un trmino de dos aos, improrrogables, podr regular estas actividades y
dispondr quines podrn realizar las exportaciones de oro en polvo, barra o amonedado.
129

Este literal fue modificado por el artculo 72 de la Ley 510 de 1999, as: El literal a) del artculo 8. de la
Ley 9 de 1991, quedar as: a) Que se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o la
Superintendencia de Valores.

69

Pargrafo. Continuarn vigentes los impuestos al oro y el Gobierno Nacional, antes de entrar
en funcionamiento el libre comercio de que trata este artculo, reglamentar lo necesario para
garantizar el normal y completo recaudo de los impuestos para los municipios productores.
Artculo 16. Mediante reglas de carcter general, el Gobierno Nacional podr determinar cules
empresas de servicios inherentes al sector de hidrocarburos, por su dedicacin exclusiva al sector,
podrn celebrar contratos dentro del pas en divisas y disponer para su manejo del mismo rgimen
aplicable a las empresas petroleras.
Conforme a lo dispuesto en el artculo 16 del Decreto 1056 de 1953 y con las salvedades que el
mismo artculo contempla, y manteniendo las atribuciones otorgadas por la Ley 51 de 1989 a la
Comisin Nacional de Energa, no ser obligatorio reintegrar al pas el producto en divisas de las
exportaciones de petrleo que realicen las empresas petroleras.
Artculo 22. La totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones
de caf correspondientes al precio del reintegro mnimo fijado por la Junta Monetaria, deber
reintegrarse por conducto del Banco de la Repblica.
El Fondo Nacional del Caf podr mantener recursos en un Fondo de moneda extranjera con el
objeto de atender los egresos que se causen en el exterior por concepto de inversiones y gastos de
comercializacin del caf, publicidad, funcionamiento de oficinas y emprstitos que adquieran en
moneda extranjera de acuerdo con el presupuesto que se elaborar anualmente y que ser
aprobado por el Comit Nacional de Cafeteros y la Junta Monetaria y que estar sometido al
control de la Contralora General de la Repblica.
Oficina de Cambios del Banco de la Repblica contabilizar como reintegros los traslados que se
hagan a este fondo, de conformidad con el presupuesto aprobado.
Sobre los gastos, pagos de emprstitos e inversiones de comercializacin presupuestados de los
que habla el inciso anterior no se aplicarn las contribuciones y transferencias de que tratan los
artculos 19 y 20 de la presente Ley.
La Federacin informar mensualmente a la Oficina de Cambios del Banco de la Repblica sobre
los movimientos del Fondo a que se refiere el presente artculo.
Pargrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos 3o. y 11 de la presente ley, el Banco de la
Repblica podr aceptar reintegros anticipados por concepto de exportaciones de caf.
Artculo 27. Mercado de futuros y de opciones. Las personas naturales y jurdicas domiciliadas en
el pas podrn efectuar operaciones de cobertura en los mercados internacionales de futuros y de
opciones del exterior siempre y cuando cumplan con el reglamento que para tal efecto expida la
Junta Monetaria. Podr establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para determinar
el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con reglamentaciones que expida el
Gobierno.
Artculo 28. Estipulacin de obligaciones en moneda extranjera. Las obligaciones que se pacten en
monedas o divisas extranjeras se cubrirn en la moneda o divisa estipulada, si fuere legalmente
posible; en caso contrario se cubrirn en moneda legal colombiana, en los trminos que fije la
Junta Monetaria mediante normas de carcter general.
Artculo 31. La personas autorizadas para poseer divisas, podrn adems, con estas, comprar
ttulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la Repblica.
Para el efecto debern renunciar al derecho a giro de los intereses y amortizaciones de tales
ttulos, siempre y cuando la adquisicin de los ttulos y la renuncia del derecho a giro no estn

70
prohibidas en los contratos originales de emprstito y se cian a las condiciones pactadas en
los mismos.
Cuando los contratos originales no permitan la renuncia al derecho a giro, se establecern los
mecanismos supletorios para garantizar el reintegro de los intereses y amortizaciones, a travs del
Banco de la Repblica.
La renuncia al derecho a giro, cuando no sea prohibido en estos contratos, se har mediante la
cancelacin del registro cambiario ante la Oficina de Cambios del Banco de la Repblica.
El Gobierno reglamentar las condiciones para efectuar el reintegro de los intereses y
amortizaciones, en los casos en los cuales los contratos de emprstito no permitan la renuncia al
derecho a giro.
El servicio de los ttulos adquiridos en desarrollo del presente artculo, y su redencin estarn a
cargo de las entidades emisoras y se mantendrn las responsabilidades originales; los pagos por
concepto de amortizacin e intereses se harn a la tasa de cambio vigente el da del
correspondiente pago.
Pargrafo. Las instituciones financieras, en su calidad de intermediarias del mercado cambiario,
podrn tambin utilizar las divisas que no estn obligadas a vender al Banco de la Repblica, para
130
adquirir ttulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la Repblica.
b) Disponer la intervencin del Banco de la Repblica en el mercado cambiario como comprador o
vendedor de divisas, o la emisin y colocacin de ttulos representativos de las mismas.
Igualmente, determinar la poltica de manejo de la tasa de cambio, de comn acuerdo con el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. En caso de desacuerdo, prevalecer la responsabilidad
constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
131
moneda.
Captulo VI. Disposiciones comunes a las anteriores materias:
En este captulo se regulan varios temas neurlgicos para el desempeo de las funciones del
Banco como lo son:
132

a) Sujecin a los actos del Banco de la Repblica . Se reconoce expresamente la obligatoriedad

de las disposiciones trazadas por la Junta Directiva del Banco de la Repblica como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria. As las cosas, las instituciones financieras, los intermediarios
para las operaciones de mercado abierto y los intermediarios del mercado cambiario, debern
actuar con sujecin a los actos que dicte la Junta. La vigilancia en el cumplimiento de dichos
actos ser ejercida por la Superintendencia Bancaria, no obstante el Banco podr suspender el
ejercicio de operaciones ilegales realizadas por dichas entidades.
133

b) Suministro de informacin al Banco de la Repblica.

Se establece la facultad del Banco para
solicitar a las instituciones financieras, los operadores del mercado abierto y los del mercado
cambiario, la informacin de carcter general o particular sobre el desarrollo de sus
operaciones, y todos los datos que sean necesarios para determinar la situacin financiera de la

130

Ley 9 de 1991.

131

Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit i.

132

Ley 31 de 1992. Art. 17.

133

Ley 31 de 1992. Art. 18.

71
entidad. Las entidades estn obligadas a suministrar dicha informacin y el Banco esta
obligado a mantener en reserva los datos que le sean entregados.
En otro sentido, dispone que el Banco podr solicitar cooperacin y suministro de informacin
necesaria para el cumplimiento de sus funciones a las dems entidades del Estado. Estas
estarn obligadas a suministrarla.
134

c) Nuevas operaciones financieras.

El Banco de la Repblica puede solicitar, a travs de la
Superintendencia Bancaria la suspensin de las nuevas operaciones financieras que realicen
las entidades vigiladas por esta, cuando resulten contrarias a la poltica monetaria cambiaria y
crediticia.
d) Certificacin de la tasa de inters Bancario Corriente. La Junta Directiva del Banco puede
solicitar al superintendente Bancario la certificacin de la tasa de inters Bancario Corriente.
Capitulo VII. Actividades Conexas:
En desarrollo de las funciones que le son propias el Banco puede realizar ciertas actividades
conexas. Ellas se regulan en este captulo:

a) Depsito de valores.135 El Banco de la Repblica podr administrar un Depsito de Valores que

tenga por objeto recibir en depsito y administracin los ttulos que emita, garantice o
administre el propio banco y los valores que constituyan inversiones forzosas o sustitutivas a
cargo de las entidades sometidas a la inspeccin y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
distintos de las acciones . - La negrilla es nuestra.Igualmente, podr participar en sociedades que se organicen para administrar depsitos o
sistemas de compensacin o de informacin sistematizada de valores en el mercado de
capitales.
En ejercicio de esta facultad, el Banco de la Repblica opera el D.C.V. - Depsito Central de
Valores a travs del cual se manejan desmaterializadamente los ttulos valores emitidos y
administrados por el Banco de la Repblica.
Igualmente opera el S.E.N - Sistema Electrnico de Negociacin de ttulos de emitidos y
administrados por el Banco de la Repblica en el mercado secundario, de operaciones Repos,
simultneas y crditos interbancarios.

b) Apertura de cuentas corrientes136: El Banco de la Repblica podr abrir cuentas corrientes en

favor de entidades pblicas o privadas cuando ello sea necesario para que dichas personas
realicen sus operaciones con el Banco. La Junta Directiva, determinar las condiciones
aplicables a dichas cuentas.

c) Cmaras de compensacin137: El Banco de la Repblica como banquero de los

establecimientos de crdito que es, podr prestar el servicio de compensacin interbancaria a
dichos establecimientos.

134

Ley 31 de 1992. Art. 19.

135

Ley 31 de 1992. Art. 21.

136

Ley 31 de 1992. Art. 22.

137

Ley 31 de 1992. Art. 23.

72
En virtud de dicha facultad se ha creado el C.E.D.E.C Sistema de Compensacin Electrnica
de Cheques, mediante el cual puede llevarse a cabo en forma electrnica todo el proceso de
compensacin de los cheques presentados para canje.
Igualmente se ha creado el C.E.N.I.T Sistema de Compensacin Electrnica Nacional
Interbancaria, para el manejo electrnico de los pagos de bajo valor en un sistema de pagos
tipo A.C.H.(Automated Clearing House) con compensacin multilateral neta y liquidacin final
inmediata y garantizada en las cuentas de depsito de las entidades participantes en el Banco
de la Repblica.

d) Metales preciosos138: El Banco de la Repblica podr actuar como comprador, vendedor,

procesador, certificador y exportador de metales preciosos. Deber comprar el oro de
produccin nacional que le sea ofrecido en venta. La Junta Directiva reglamentar el ejercicio
de esta actividad.

e) Actividades Culturales139: El Banco de la Repblica podr promover actividades culturales, sin

embargo estas se deben limitar a las establecidas hasta el inicio de la vigencia de esta ley, ya
que partir de entonces no podr promover ninguna otra diferente.
El ttulo III de la ley, establece las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para
dictar los estatutos del banco. Este se divide en seis captulos as:
Captulo I. Materias Generales:
En el captulo primero se hace referencia a las principales directrices que debe adoptar el gobierno
en materia de estatutos.
a) Competencia para la determinacin de los estatutos del Banco, y materias sobre las cuales
140
deben versar estos :
Atendiendo al mandato constitucional, se dispone por la ley 31 de 1992 que los estatutos del Banco
de la Repblica se expidan de la siguiente manera:
El Banco de la Repblica preparar tanto el proyecto de sus propios estatutos, como las
posteriores reformas y los entregar al gobierno para que este los revise y si es del caso apruebe.
Hecho esto, el gobierno los expedir mediante decreto.
A este respecto debe anotarse que el Congreso de la Repblica contribuy con esta disposicin,
de manera importante al modelo colombiano de autonoma, en la medida que quitando al gobierno
la elaboracin directa de los estatutos, se elimina la posibilidad de que el gobierno elabore
estatutariamente mecanismos operacionales que pudieran reducir autonoma al Banco.
Lo anterior, sumado a que las principales directrices en materia de estatutos son trazadas por el
legislador garantizan una no intervencin a nivel operacional por parte del gobierno al interior del
Banco.
Los estatutos del Banco debern regular como mnimo las siguientes materias:

138

Ley 31 de 1992. Art. 24.

139

Ley 31 de 1992. Art. 25.

140

Ley 31 de 1992. Artculos 26 y 27.

73
a. Nombre, domicilio o principal, domicilios secundarios, patrimonio.
b. Organos de direccin y administracin.
c.
d.
e.
f.
g.

Ejercicio contable y estados financieros.

Reservas.
Rgimen laboral, en lo no previsto en la ley.
Inhabilidades e incompatibilidades de los trabajadores del banco.
Funciones de auditora.

b) Ejercicios contables y estados financieros:

Dispone la ley en el presente captulo, que los estatutos del Banco debern disponer los perodos
contables de este y los estados financieros que habrn de realizarse una vez concluidos dichos
perodos, sin perjuicio de que el banco debe cortar cuentas por lo menos una vez al ao, a fecha
del 31 de diciembre.
El banco deber identificar financiera y contablemente - en sus estados financieros - los ingresos y
egresos que correspondan a sus principales actividades. Para este propsito han de considerarse:

a.
b.
c.
d.
e.

Los ingresos y egresos por operacin monetaria.

Los ingresos y egresos por operacin crediticia.
Los ingresos y egresos por operacin cambiaria.
Los ingresos y egresos por operacin de compra y venta de metales preciosos.
Los ingresos y egresos por su actividad cultural e industrial.

Debern realizarse como mnimo los siguientes estados financieros al finalizar cada ejercicio
contable:

a. Balance General.
b. Estado de prdidas y ganancias.
c. Anexo suplementario de carcter explicativo sobre ingresos, costos, gastos y resultado neto de
cada una de las actividades antes indicadas.
Los estados financieros debern publicarse en un diario de amplia circulacin nacional dentro del
mes siguiente a la fecha en que hayan sido aprobados por la Junta Directiva, previa autorizacin
de la Superintendencia Bancaria.
c) Reservas:
La ley 31 de 1992, con el objeto de dar viabilidad al precepto constitucional de la autonoma
patrimonial, determin la creacin de dos reservas, la de estabilizacin monetaria y la de
estabilizacin cambiaria. Estas reservas tienen por objetivo absorber las eventuales prdidas del
banco, y sern incrementadas con cargo a las utilidades de este.
d) Prdidas y Ganancias:
Es importante enunciar de entrada el conflicto de autonoma que gener la ley
alrededor del tema de las perdidas y ganancias del Banco de la Repblica, veamos:

31 de 1992

Dispone la ley 31 de 1992 en su art. 27 lit. e:

Utilidades, perdidas y transferencias a cargo del gobierno nacional. El remanente de las
utilidades del Banco de la Repblica, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el

74
literal anterior, sern de la nacin. Las perdidas del ejercicio sern cubiertas por la nacin,
siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.
Segn el artculo antedicho, el gobierno nacional participar de las utilidades del Banco, una vez
apropiadas las reservas de estabilizacin cambiaria y monetaria. De otra parte asumir las
prdidas del Banco, luego de agotarse los dineros reservados.
Consideramos esta disposicin legal como un desafortunado invento del legislador que atenta
definitivamente contra la autonoma del Banco de la Repblica, veamos porque:
El gobierno maneja el presupuesto como instrumento de poltica fiscal, dicho manejo presenta
consecuencias monetarias inmediatas ya que si aquel excede los gastos sobre los ingresos
incurre en dficit fiscal, y para salvaguardarlo debe buscar recursos de crdito interno o externo.
La demanda de recursos de crdito por parte del gobierno genera inmediatamente un aumento en
la cantidad de moneda circulante en la economa ya que si el gobierno recurre al crdito externo
se genera una emisin primaria con la entrada al pas de las divisas obtenidas en los mercados
financieros internacionales, y si el gobierno recurre al crdito interno se produce una emisin
secundaria, con la salida a circulacin de los dineros del mercado financiero nacional.
As las cosas, en determinadas circunstancias la asuncin de las prdidas del Banco por parte del
gobierno, se constituye como un importante componente del gasto presupuestal, contribuyendo al
aumento del dficit fiscal.
Con qu autoridad moral podr entonces el banco presionar al gobierno para que muestre
mesura en el manejo fiscal, siendo aquel mismo causante del gasto y, si es el caso, del dficit?.
Debe concluirse entonces que el hecho de que el presupuesto general de la nacin asuma las
prdidas del Banco Central, significa el traslado del costo de la poltica monetaria, crediticia y
cambiaria a la poltica fiscal, perdiendo aquellas toda legitimidad frente a esta ltima.
De otro lado, el hecho de que el presupuesto pueda nutrirse con las utilidades que genere el
Banco, significa trasladar a la poltica monetaria el costo de la poltica fiscal, lo cual sin duda
menoscaba la autonoma, veamos porque:
Cuando el gobierno percibe la posibilidad de contar con ciertos dineros provenientes de las
utilidades del banco, adems de la influencia que le otorga el responder por las prdidas de este,
tiende naturalmente a presionar la ejecucin de las polticas del Banco Central en un sentido ms
utilitario, que en inters de la comunidad. Que el Banco opere simplemente con un criterio utilitario
implica a la luz de la disposicin legal un beneficio para el gobierno, ya que no es poco el dinero
que el banco pierde cuando decide adoptar ciertas medidas en pro del bienestar de la economa,
v.g. cuando decide aplacar las consecuencias de una revaluacin.
En otras palabras: la influencia del gobierno sobre las decisiones del Banco, respaldada por el
hecho que aquel responde por las prdidas de este, y la expectativa sobre las utilidades que
puedan derivarse de la operacin del Emisor, podran llegar a originar en las decisiones de aquel,
omisiones en la ejecucin de medidas, lo que en ltimas perjudicara su imagen, su papel
macroeconmico y su autonoma.
Debe entonces llegarse a la conclusin de que la poltica monetaria no puede sufragar los costos
de la poltica fiscal, ni esta sufragar los de aquella. Cada una debe ser independiente y constituirse
en un verdadero contrapeso de la otra, solo as se logra el equilibrio. Esto fue lo que quiso el
constituyente, y por lo tanto la disposicin original de la ley 31 de 1992 debe considerarse
inconstitucional. Desafortunadamente no lo entendi as la Corte Constitucional Colombiana, y en
Sentencia C - 050 de febrero 10 de 1994, declar exequible la normatividad sobre ingresos y
gastos que trazaba la ley 31 de 1992.

75

Captulo II. Junta Directiva:

Este captulo reafirma y complementa las disposiciones constitucionales sobre la Junta Directiva
del Banco. Regula de esta forma la integracin de la Junta, las calidades necesarias para ser
miembro de dedicacin exclusiva, el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros de dedicacin exclusiva, las funciones de la Junta, adicionales a la funciones como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, la designacin de los miembros de dedicacin
exclusiva, y el procedimiento a seguir en caso de falta absoluta de uno de los miembros de
dedicacin exclusiva.
Capitulo III. Funciones e integracin del Consejo de Administracin.
El presente captulo regula el Consejo de Administracin, rgano de menor rango que la Junta
Directiva con funciones orientadas especficamente a la administracin del Banco. Estar
conformado por los cinco miembros de dedicacin exclusiva de la Junta Directiva.
Captulo IV. Gerente General.
Se determina en este captulo lo referente al Gerente General del Banco as:
El Gerente General del Banco de la Repblica es miembro de la Junta Directiva y representante
legal de la entidad.
Ser elegido por la Junta para un perodo de cuatro aos, y podr ser
reelegido por dos perodos adicionales. Con estas consideraciones, se busca lograr estabilidad en
la direccin del Banco, siguiendo los principios bsicos del modelo autonmico.
Captulo V. Se subdivide a su vez en tres secciones, la primera trata acerca del Rgimen Laboral
de los empleados del Banco; la segunda acerca de su Rgimen Prestacional y la tercera acerca
de su Seguridad Social.
Capitulo VI. Determina la existencia de un sistema de seguridad especial para el Banco de la
Repblica, dada la naturaleza de sus funciones.
Titulo IV. Inspeccin, vigilancia y control.
El presente ttulo regula lo referente a la inspeccin, vigilancia y control del Banco, la cual como
qued dicho, radica en el gobierno. Este podr delegar la funcin de inspeccin y la de vigilancia
en la Superintendencia Bancaria. Lo anterior se ha realizado mediante el Decreto 239 de 1993; y
la funcin de control en la Auditora del Banco, Decreto 1093 de 1993.
Titulo V. Disposiciones generales:
En este ttulo se trazan disposiciones que tienen que ver con diferentes aspectos operativos del
Banco como lo son, los actos del Banco de la Repblica bien sean de carcter administrativo o de
carcter privado, los contratos celebrados por este, cuales pueden poseer el carcter de
interadministrativos o de derecho privado, la naturaleza jurdica de los ttulos negociados por el
Banco, la publicidad y reserva de los documentos, la conservacin de estos, la administracin de la
casa de la moneda y el rgimen impositivo y otros derechos.
Finalmente, se hace una distribucin de competencias a nivel financiero, entre el Banco y el
Gobierno.

76
3.4.2. Los Estatutos del Banco de la Repblica. Por mandato de la
Constitucin, en desarrollo de la ley, y previa elaboracin por parte del
Banco, el Presidente de la Repblica expidi los estatutos del Banco Central
Colombiano, mediante el Decreto 2520 de diciembre 14 de 1993.
Las disposiciones en ellos consignadas constituyen por un lado la repeticin de los principios
trazados en la Constitucin y en la ley, y por otra los mandatos por los cuales el banco deber
regirse operativamente. En cuanto a lo primero consideramos impertinente repetir lo ya explicado,
en cuanto a lo segundo su explicacin se aleja de lo que es nuestro tema de estudio, por lo que
omitiremos el anlisis de esta normatividad.

3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMA

La vigencia del modelo de Banca Central autnoma en Colombia ha generado toda clase de
opiniones, y as como ha presentado defensores a ultranza, ha hecho surgir tambin gran
cantidad de detractores; en consecuencia, no han sido pocos los intentos al interior del Congreso
Nacional por limitar dicha autonoma.
As las cosas, en el legislativo se ha dado curso a varios proyectos tanto de Acto Legislativo para
reformar los artculos constitucionales que consagran el modelo, como de ley para reformar la ley
31 de 1992.
Quisiramos resaltar durante este captulo, el ltimo y tal vez el ms significativo esfuerzo por
reformar el modelo de Banca Central autnoma, se trata del proyecto de Acto Legislativo nmero
06 de 1999 el cual fue presentado por los senadores Camilo Snchez Ortega, Tito Rueda, Flora
Sierra de Lara, Jos Antonio Gmez, Jaime Dussan y Vicente Blel entre otros.
Pretende este absurdo proyecto acabar con el rgimen de Banca Central Autnoma Colombiana,
mediante la modificacin de los artculos 371 y 372 de la Constitucin Poltica as:

3.5.1. Modificacin del objetivo fundamental del Banco de la Repblica:

Dispone el proyecto en su artculo primero: El inciso segundo del artculo 371 de la Constitucin
Poltica quedar as: Sern funciones bsicas del Banco de la Repblica: mantener el equilibrio
de los indicadores macroeconmicos a travs del control de la inflacin, sin que para esto
se afecten la generacin de empleo y el sector productivo del pas; regular la moneda, los
cambios internacionales y el crdito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y
servir como agente fiscal del gobierno. - La negrilla es nuestra- .
A travs de este artculo el legislador pretende relativizar el objetivo nico del Banco: el control de
la inflacin, supeditndolo a otros objetivos como lo son la generacin de empleo y el
mantenimiento del sector productivo del pas. Craso error implica la anterior concepcin de parte
del organismo representativo en su funcin constituyente, ya que de un solo tajazo deja en el limbo
la funcin de control monetario del Estado, y la pone de rodillas ante el manejo fiscal.

3.5.2. Modificacin al informe de resultados por parte del Banco frente al

Congreso. El proyecto establece en su artculo segundo: El inciso tercero del

77
artculo 371 de la Constitucin Poltica quedar as: El Banco de la Repblica
deber presentar un informe anual al Congreso, sobre la ejecucin de las
polticas a su cargo y sobre los dems asuntos que se le soliciten, mediante
respuesta a un cuestionario que ser elaborado de manera conjunta por las
comisiones econmicas de Senado y cmara de representantes, quienes lo
remitirn con cuarenta y cinco das de antelacin a la fecha de presentacin de
dicho informe anual por parte del Banco. - La negrilla es de los autores
No contentos con la embestida directa a la autonoma del Banco Central, lograda con la
relativizacin del objetivo nico, el legislador pretendi con este proyecto acabar con la forma
legtima con que cuenta el Banco Central en Colombia, para justificar sus polticas: los debates en
el Congreso.
Para nadie es un secreto que el Banco Central Colombiano cuando debe presentarse al Congreso
para rendir cuentas de su gestin, lo hace sin escatimar esfuerzo. Cada presentacin de su
Gerente constituye una verdadera ctedra de anlisis econmico que termina por convencer no
solo a los legisladores, sino tambin a la opinin pblica, legitimando notablemente la operacin
del Banco y del modelo constitucional.
Pues bien, que mejor para acallar la adecuada gestin por parte de la institucin colombiana de
Banca Central, que los informes mediante cuestionario escrito?, de esta forma el Banco pierde
toda posibilidad de explicar el porque de sus polticas, surge la posibilidad de manipular las
repuestas a travs de preguntas, y se acaba de un solo tajo el reconocimiento que la sociedad
entrega al Banco cuando sin temor alguno explica las razones de sus medidas en pro de la
comunidad. Es pues esta una disposicin absurda y arbitraria.

3.5.3. Modificacin en la composicin de la Junta, en la estabilidad de sus

miembros, y en el periodo de estos. Dispone el artculo tercero del proyecto: El
inciso primero del artculo 372 de la Constitucin poltica quedar as: La Junta
Directiva del Banco de la Repblica ser la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, conforme las funciones que le asigne la ley. Tendr a su cargo la
direccin y ejecucin de las funciones del Banco y estar formada por cinco
miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidir. El gerente del
Banco ser elegido por la Junta Directiva y ser miembro de ella. Los tres
miembros restantes de dedicacin exclusiva, sern nombrados por el presidente
de la repblica, para el periodo equivalente al presidencial y podrn se reelegidos
mximo por dos periodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio
del periodo y despus de transcurridos los dos primeros aos, podrn ser
remplazados hasta dos de ellos...
Como lo expusimos a su debido tiempo, el artculo 372 C.P. cuenta con una serie de mecanismos
establecidos expresamente para procurar la independencia de los miembros de la Junta Directiva,
entre ellos estn la participacin minoritaria de los funcionarios del gobierno en la Junta, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos a travs de la designacin de periodos absolutamente
fijos, sin posibilidad de remocin por parte del presidente antes de acabarse el perodo, y el
escalonamiento en la remocin de los codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con
el cambio de la Junta. Pues bien, el creador del proyecto se ingeni la manera para acabar con
algunos de estos mecanismos as:

3.5.3.1. Composicin de la Junta Directiva. La Junta Directiva del Banco pasara

de tener siete miembros a estar formada solo por cinco, entre los que se

78
encontrara el Ministro de Hacienda y el Gerente del Banco. De esta manera,
quedaran solamente tres miembros de dedicacin exclusiva, lo cual,
teniendo en cuenta que el Presidente contara adems con la facultad de
remplazar dos de ellos cada dos aos, representara la va libre para que el
gobierno se aduee tempranamente de la Junta del Banco mediante el
establecimiento de una mayora pro - gubernamental en su interior. Lo anterior sin
lugar a dudas ocasiona que el ente funcione al antojo del gobierno. Terrible
error del proponente del proyecto.
3.5.3.2. Perodos equivalentes al presidencial. El proyecto tambin contempla el
hecho de que los miembros de la Junta Directiva del Banco sean nombrados por
el Presidente de la Repblica para perodos equivalentes al presidencial y podrn
ser reelegidos mximo por dos periodos. Significa esto que cada presidente
nombra su propia Junta de bolsillo. Tendr el creador de este proyecto nocin
alguna de lo que significa la autonoma de la Banca Central, y ms an tendr
alguna idea de que esa autonoma hace parte del querer del Constituyente
primario de 1991 ?.
3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. Para acabar de completar, el proyecto
contempla que en caso de que no se cumplan las metas propuestas al inicio del
perodo y despus de transcurridos los dos primeros aos, podrn ser
remplazados hasta dos miembros de la Junta Directiva.
Quiere decir esto, simplemente que si al gobierno no le gusta la gestin de la Junta, tiene la
facultad de cambiar a sus miembros.

3.5.4. Modificacin a la funcin de inspeccin, vigilancia y control del Banco de la

Repblica. Dispone la parte final del artculo tercero del proyecto:
...Igualmente el Presidente de la Repblica nombrar al Auditor General del
Banco, quien deber presentar un informe anual al Congreso de la Repblica,
sobre la gestin realizada.
En s no representa este artculo nada diferente, como quiera que en el modelo actual, el auditor es
propuesto por el Ministro de Hacienda, lo cual no es descabellado, ya que el gobierno es el llamado
a realizar la funcin de control sobre el Banco.
Como puede concluirse, el proyecto de Acto Legislativo nmero 06 de 1999 hecha por la borda
toda la teora de Banca Central Autnoma en Colombia.
Este no pretende sino entregar al
gobierno el control de la Junta Directiva del Banco Central, volviendo as al corrodo sistema
centralista de manejo econmico.
Personalmente consideramos este proyecto de Acto Legislativo, como una burla a la labor del
Constituyente Primario colombiano, que deposit toda su confianza en el modelo de autonoma, no
de una manera arbitraria, sino con fundamento en estudios que han demostrado las bondades del
modelo. Gran desacierto de los senadores que lo impulsaron, y gran acierto del resto del
Congreso que consiente del dao potencial que representaba, decidi hundirlo sin siquiera
discutirlo.
Hoy, el modelo colombiano de autonoma se encuentra a salvo, pero como qued demostrado,
hay gran cantidad de interesados en acabar con el.

79

80

4. PROBLEMAS DE AUTONOMA

4.1. INTRODUCCIN

De acuerdo con la distincin que hacen Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibez Njar entre
autonoma orgnica y funcional, hemos decidido abordar en este captulo, bajo la segunda
distincin, las discusiones que en torno a la autonoma del Banco de la Repblica se han
141
cernido.
La razn es que el Banco, en el desarrollo funcional de sus competencias, ha
despertado cuestionamientos respecto del sentido y orientacin del manejo de los instrumentos
que le son propios. Con ello, se ha puesto en entredicho el funcionamiento del Banco, libre de
sujeciones a las directrices o decisiones de otras autoridades administrativas.

4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPBLICA COMO AUTORIDAD

MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA

El artculo 372 de la Constitucin Nacional dispone: La Junta Directiva del Banco de la Repblica
142
ser la autoridad monetaria cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.

4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria

141

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibez Njar,
Captulo 5. El Concepto de Autonoma de la Banca Central, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995, pgina 107.

142

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

81
4.2.1.1. Aproximacin al tema. Los instrumentos monetarios delegados a la
Junta Directiva del Banco de la Repblica se manejan de conformidad con las
funciones que le son propias, y con el objetivo constitucional de velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda. Esto ha motivado que su funcin, la cual es
de carcter tcnico, se haya sustrado de otros rganos, especialmente de los de
orden poltico.143
De modo que el Banco, como autoridad monetaria, deber alcanzar la estabilidad de la moneda.
144
Como ya nos habamos referido , de acuerdo con Ernesto Aguirre, la estabilidad monetaria
consta de dos aspectos fundamentales, uno interno y otro externo: el aspecto interno consiste en
controlar la inflacin; el externo se refiere, como l mismo lo dice, a:
...Evitar fluctuaciones errticas del valor de la moneda nacional frente a una o varias monedas
extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir, impedir movimientos
de gran magnitud e inesperados en tal relacin, que no guarde coherencia con el rgimen de
cambios internacionales imperante en el respectivo pas. O sea que la estabilidad externa de la
moneda solamente se puede interpretar dentro del marco del respectivo rgimen cambiario, ya se
trate de un rgimen de paridad fija, o de tasa flotantes, de una tasa administrada, o de una
cualquiera de las mezclas posibles de regmenes de tasa flotante con uno administrado o con
145
diferentes niveles de intervencin por parte de la autoridad cambiaria.

4.2.1.2. Planteamiento del problema. La autonoma monetaria del Banco, segn

sealan autores como Swiburne y Castello Branco (1991), debe juzgarse segn
si las decisiones adoptadas han tenido influencia de presiones polticas o no, y si
tal manejo corresponde a medidas discrecionales del Banco. En Colombia, como
ya est visto, las decisiones de la Junta Directiva del Banco se adoptan por
mayora, a pesar de que el Ministro de Hacienda es quien la preside y tiene
derecho a voto. De esta manera se asegura independencia en las decisiones
monetarias que adopta la Junta, no obstante, segn mencionaremos ms
adelante, bajo ciertas condiciones la mayora de la Junta puede llegar a estar
seriamente influida por el Gobierno de turno.
De todas maneras, debe decirse que no existe absoluta autonoma en el tema monetario respecto
del Banco de la Repblica, pues como ya se dijo, el Ministro de Hacienda preside y tiene derecho a
voto en la Junta, adems, funcionarios de ese Ministerio, la Tesorera y el Departamento Nacional
de Planeacin asisten al Comit de Operaciones de Mercado Abierto.
Adicionalmente cabe anotar que, de acuerdo con Alex Cukierman, puede ser fuente de menoscabo
de la autonoma monetaria, el recibir seales por parte del Gobierno acerca del nivel deseado de
143

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-469 de 1995. Magistrado Ponente doctor Jos Gregorio
Hernndez Galindo. Actores, Jaime Enrique Lozano y Luis Giovanny Barbosa Becerra. Ref. Expediente
acumulado D824 y D -842. Demandas de inconstitucionalidad contra los artculos 45 y 87 (parcial) de la ley
42 de 1993.

144

145

Anteriormente expuesto en el Captulo Segundo, El Banco Central: Autoridad Monetaria Moderna.

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997, pginas 10 y 11.

82
tasas de inters, lo que a la postre, segn sealan varios autores, ha sucedido en el caso
146
colombiano.
Sergio Ghigliazza anota, finalmente, que los instrumentos de poltica econmica tienen como
objetivo contribuir para el bienestar comn. Existen para ello, instrumentos de poltica idneos
para alcanzar objetivos intermedios, en aras de lograr un propsito final. La poltica monetaria
resulta ser el instrumento indicado para alcanzar el objetivo de la estabilidad de precios. No
obstante, para llegar a esta en el largo plazo, es necesario que las dems estrategias de poltica
147
econmica reconozcan que tienen una responsabilidad en tal objetivo.

4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria. Como qued expuesto
en captulos anteriores, hoy en da no se discute el papel que la Constitucin
colombiana le ha otorgado a la Junta Directiva del Banco Central como autoridad
cambiaria.148 Sin embargo, debe resaltarse la fuerte discusin sobre el alcance de
las competencias del Gobierno y de la Junta Directiva en materia cambiaria
durante los primeros aos de vigencia del modelo. Discusin que fue saldada en
la prctica por la Ley 31 de 1992, cuando se establecieron unas competencias
separadas e independientes, en materia cambiaria, tanto para el gobierno como
para la Junta.
Sin embargo, los instrumentos cambiarios otorgados a la Junta Directiva del Banco de la Repblica
han sido fuente de crticas e intensos debates. En efecto, como lo sealan autores como Roberto
Junguito, es significativo el manejo cambiario otorgado al Banco, en la medida en que de manera
excepcional en el mbito internacional, la poltica cambiaria ha sido delegada al Banco de la
Repblica. En este sentido, y como lo dispone la propia ley (Ley 31 de 1992 artculo 4) y de
acuerdo con la Constitucin, en caso de que surjan conflictos al interior de la Junta la poltica
cambiaria deber estar encaminada a controlar la inflacin, esto es, lograr una menor
149
devaluacin.
Al respecto, anota Guillermo Perry:
En Colombia se otorgaron amplios poderes a la Junta Directiva del Banco de la Repblica para
manejar la poltica cambiaria. En contraste, la determinacin de la tasa de cambio ha sido, en la
mayora de los pases del mundo, competencia del gobierno por tratarse de una variable
econmica estratgica que determina el comportamiento del comercio exterior, de la investigacin
extranjera y del crecimiento econmico, adems de sus efectos innegables sobre el nivel de
precios y el comportamiento monetario. Pases como los Estados Unidos, Alemania, Japn,
Francia, Gran Bretaa, Suiza y Holanda confan al gobierno el manejo de la tasa de cambio.

146

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 18.

147

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, Algunas Condiciones

para la Estabilidad de Largo Plazo, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero
de 1997, pgina 205.

148

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-455 de 1993. Magistrado Ponente doctor Fabio Morn
Daz. Actor, Mara Lugari Castrilln. Ref. Expediente D - 266. Accin pblica de inconstitucionalidad contra los
artculos 1 (parcial) y 3 (parcial) de la Ley 9 de 1991.

149

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 18.

83
En el caso colombiano se asign el manejo cambiario a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica porque de otra forma se vera seriamente limitada su capacidad efectiva de manejo
monetario. Lo importante es que habiendo entregado ese instrumento a su manejo, la definicin de
objetivos del Banco debe ser suficientemente amplia para evitar que eventualmente la tasa de
150
cambio se maneje exclusivamente con propsitos antiinflacionarios...
Reconoce G. Perry el menoscabo que pudiera haber sido para la Junta como autoridad monetaria,
el haberla privado de los instrumentos cambiarios para dirigir la poltica monetaria. Sin embargo,
advierte la inconveniencia de utilizar dichos instrumentos con el objetivo nico de lograr la
estabilidad de los precios, pues segn anota, el objetivo debe ser ms amplio que el de lograr
resultados en trminos de inflacin. Sobre el punto en particular de si el Banco tiene como objetivo
nico o no el controlar la inflacin nos encargaremos ms adelante, por ahora simplemente
diremos que, mientras para autores como R. Junguito es claro que los instrumentos cambiarios
deben utilizarse de conformidad con el mandato constitucional de velar por una moneda sana, lo
que puede implicar una tasa de cambio con menor devaluacin o incluso revaluada, de forma tal
que en el corto plazo pudiera llegar a no favorecer al sector exportador de la economa, pudiendo
en ltimas llegar a crear un costo en trminos de crecimiento del producto interno. Para autores
como G. Perry debe haber una amplia definicin de objetivos para, precisamente, no afectar el
comportamiento del comercio exterior y evitar rezagos en el crecimiento econmico. Sin embargo,
como lo veremos ms adelante, las bondades de encaminar la poltica cambiaria hacia objetivos
antiinflacionarios permite asegurar un crecimiento del producto en el mediano y largo plazo.
Anotan R. Junguito y Hernando Vargas que:
Con respecto al vnculo entre independencia del banco central y poltica cambiaria, la referencia
ms importante sobre el tema (Cottarelli, 1994) establece que, si bien hay muchos argumentos en
contra de darle al banco central el manejo de la tasa de cambio (como que la poltica de tasa de
cambio es demasiado importante para dejrsela a los banqueros centrales; que la estabilidad de
precios no presta atencin al desempleo; que compartir las responsabilidades del papel de la tasa
de cambio y de la poltica monetaria, mejora la coordinacin, etc.), el hecho es que un banco
central independiente no puede ser del todo independiente en la bsqueda de estabilidad de
precios, mientras el gobierno controle la poltica cambiaria. Para ilustrar este visin, Cottarelli
muestra que debido a que la oferta monetaria y la tasa de cambio no son independientes, puede
151
haber conflictos cuando cada ente decisor acte.
En este sentido, apunta el citado autor Carlo Cottarelli que un Banco Central no puede alcanzar
verdadera independencia en la formulacin de polticas monetarias cuando la poltica cambiaria es
manejada por el Gobierno. Aade que, si bien el Banco Central es responsable por la oferta
monetaria, qu sucedera frente a una tasa de cambio controlada por el Gobierno, dentro de un
contexto de tasa de cambio fija o con objetivos exigentes y obligatorios para el banco?. La
respuesta que da el autor a una situacin como la que describe, es la de un conflicto entre las
polticas monetarias y la tasa de cambio, debido a que se trata de instrumentos que no son
152
independientes pero que han sido atribuidos al control de dos entes diferentes.
En este sentido,
anota el autor que:
150

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico (febrero 15 de 1996), Los Bancos Centrales en Amrica Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurdica, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997,
pgina xxxiv.

151

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Roberto Junguito B. y Hernando Vargas H., Captulo4.
Independencia de los Bancos Centrales y Polticas Cambiarias en Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en
coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pgina 282.

152

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Carlo Cottarelli, El Papel de los Bancos Centrales
Latinoamericanos en la Poltica Cambiaria, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la
Repblica, enero de 1997, pginas 304 y 305.

84

...Cuando las polticas monetaria y tasa de cambio son asignadas a diferentes autoridades, el
proceso de decisin puede tornarse ms lento. De hecho, a menudo las dilaciones y la inactividad
de la poltica son consideradas como desventajas importantes de separar las responsabilidades de
poltica monetaria y de tasa de cambio. En conclusin, cuando el gobierno controla la poltica de
tasa de cambio, el banco central puede perder su independencia en la implementacin o en la
153
determinacin de la oportunidad apropiada para tomar medidas monetarias.

4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia. De acuerdo con Ernesto
Aguirre, uno de los aspectos determinantes en la autonoma de un Banco Central
es el que tiene que ver con la prohibicin, o por lo menos, estricta limitacin a la
capacidad de otorgar crdito al Gobierno. Esta restriccin busca limitar la
tendencia de los Gobiernos de turno a asumir crditos de los bancos centrales, por
ser esta operacin, la manera ms sencilla, la ms barata y la ms atractiva de
lograr una expansin de la base monetaria. Las razones van desde la ausencia
de intervencin de terceros para tales procedimientos, hasta considerar que el
fisco, bajo determinadas condiciones (entre las que se encuentra un alto riesgo de
no pago o un mercado de valores no muy desarrollado) puede recibir condiciones
financieras ms favorables cuando es el banco central el prestamista, en lugar de
tomar recursos del mercado financiero.154
Para ocuparnos del caso colombiano, comenzaremos por analizar la norma constitucional que al
respecto dispone:
Artculo 373 de la Constitucin Nacional: ...Las operaciones de financiamiento a favor del Estado
requerirn la aprobacin unnime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de
mercado abierto. El Legislador, en ningn caso, podr ordenar cupos de crdito a favor del Estado
155
o de los particulares.
De acuerdo con esta disposicin, puede afirmarse que el Banco goza de una autonoma importante
en materia crediticia, pues para otorgar crditos al Gobierno se requiere del voto unnime de la
Junta Directiva del Banco. Como anotan C. Ossa y J. E. Ibez, el Banco de manera autnoma
decide cuando debe o no autorizar crdito al Gobierno, o garantizar las obligaciones que este
asuma, o comprar ttulos de deuda y en que cuanta, para as ampliar la liquidez del mercado
156
monetario, si as lo considera.
Incluso resulta ser una medida ms efectiva en trminos de
independencia que algunas otras disposiciones en legislaciones extranjeras como el
establecimiento de topes, ya sea en cuanto a volumen de recursos lquidos o de pagars que el
Banco Central pueda adquirir del Gobierno. Sin embargo, como anota R. Junguito, pueden existir
vacos en cuanto a vas indirectas de crdito al Gobierno como tambin de decisiones fiscales que
153

Ob. Cit. pgina 305.

154

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre, Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997, pgina 22.

155

156

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibez Njar,
Captulo 5. El Concepto de Autonoma de la Banca Central, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995, pgina 117.

85
puedan limitar la independencia del Banco Central dado su impacto en las decisiones
157
monetarias.
Dos casos de financiamiento indirecto al Gobierno podran ser los siguientes,
segn explica el autor citado:
La adquisicin de ttulos del Gobierno en el mercado por parte del Banco Central que no tengan
una obligacin de recompra y que no signifiquen una forma transitoria de dar liquidez al mercado,
representara una forma de crdito y una sustentacin del precio de los papeles del Gobierno. As
mismo, lo es el permitir que este repague sus obligaciones con el Banco Emisor con documentos
158
de deuda o que demore o incumpla su reembolso.
As mismo, Javier Fernndez Riva, se muestra a favor de la disposicin constitucional que permite
otorgar crditos al gobierno pero bajo la restriccin antes enunciada:
Cuando se discuta el asunto del banco central en la Constituyente, en 1991, muchos ortodoxos
de nuevo cuo trataron de introducir una prohibicin absoluta de que el banco central diera
prstamos directos al gobierno nacional. Al final prim la sensatez: en la Constitucin se establece
que el Banco de la Repblica puede dar crditos directos al gobierno con el voto unnime de la
junta directiva, lo cual mantiene la posibilidad de una va de crdito eficiente en casos extremos.
Como todos sabemos pero parecan ignorarlo muchos de la supuesta ortodoxia extrema -, la
mayor parte de los activos de los bancos centrales, incluidos muchos de los ms ortodoxos, como
el Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos, estn representados por ttulos del gobierno,
aunque se prefiere otorgar el crdito neto por la va de compra de esos ttulos en el mercado
159
secundario y no en forma directa.
Podemos concluir entonces que si bien no existe una prohibicin absoluta de otorgar crdito al
Gobierno por parte del Banco Central, la disposicin adoptada por la Constitucin representa un
verdadero lmite a las posibilidades de financiamiento del Gobierno, como lo reconocen los autores
antes citados, de modo que se garantiza, por lo menos en este frente, la autonoma. Sin embargo,
como R. Junguito, pueden presentarse casos de financiamiento indirecto como los descritos por el
autor, los cuales pueden tener importante influencia en la oferta monetaria, la cual, como se
recuerda, es responsabilidad del Banco Central, pudiendo llegar as a afectar en algn grado la
autonoma de este.

4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA

4.3.1. Naturaleza Constitucional. Artculo 372 de la Constitucin Nacional:

...Tendr a su cargo la direccin y ejecucin de la funciones del Banco y estar
conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda, quien la
presidir. El gerente del Banco ser elegido por la Junta Directiva y ser miembro
de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicacin exclusiva, sern nombrados
157

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 17.

158

159

Ob. Cit. pgina 17.

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernndez Riva, Aspectos

Institucionales del Banco Central y su Relacin con el Gobierno, Tercer Mundo Editores en coedicin con el
Banco de la Repblica, enero de 1997, pgina 199.

86
por el Presidente de la Repblica para perodos prorrogables de cuatro aos,
reemplazados dos de ellos, cada cuatro aos. Los miembros de la Junta
Directiva representarn exclusivamente el inters de la Nacin.160
Han sido bien discutidas las consecuencias derivadas de haber incluido en la Junta Directiva del
Banco de la Repblica al Ministro de Hacienda.
Autores como Ernesto Aguirre, sealan que quienes deben integrar el rgano de direccin, dentro
del esquema bsico de un Banco Central, deben ser personas especialmente calificadas e
independientes. Lo ideal, segn anota, es que no participen directamente ni con poder de voto,
ministros u otros representantes gubernamentales. No obstante, de llegar a haber participacin,
esta debera ser minoritaria. Adicionalmente, los miembros del rgano rector del Banco no
deberan representar sectores ni regiones determinadas, actuando nicamente en beneficio de la
161
economa nacional.
En el caso colombiano, como se puede apreciar en la norma constitucional, se incluye la
participacin del ministro en la Junta como presidente de esta y con derecho a voto. Al respecto
anotan C. Ossa y J.E. Ibez:
Un primer mecanismo que debe permitir dicha coordinacin consiste en la presencia del ministro
de Hacienda como miembro y presidente de la Junta del Banco. En su seno, el ministro puede
proponer y discutir las propuestas que el Gobierno estime conducentes para un adecuado manejo
162
de las polticas monetaria, cambiaria y crediticia.
Pero como apunta Salomn Kalmanovitz, las consecuencias de haber incluido al Ministro en la
Junta como miembro y presidente de esta, limitan seriamente la independencia del Banco. En
efecto, tal circunstancia permite que el Poder Ejecutivo pueda influir en la agenda de la Junta,
hacer un estudio de los temas con su propio equipo, evitar asuntos que no considere convenientes,
presentar fuertes argumentaciones contra los planteamientos de los miembros que se aparten de la
posicin del Gobierno, enterarse de las estrategias del Banco y dejar sin efecto tales estrategias
ante la opinin pblica en situaciones en que no sea compatible con los objetivos fiscales. La
calidad de presidente de la Junta que tiene el Ministro, le permite evitar que esta se rena por
determinados perodos de tiempo con el objeto de obstaculizar ciertas medidas de poltica. Todo
esto, le da la posibilidad al Ministro de Hacienda de oponerse en determinados casos a las polticas
163
de la Junta, segn su conveniencia, dentro y fuera de esta.
Sobre el tema en cuestin, apunta R. Junguito:
La experiencia internacional..., por lo general, indica que los ministros de hacienda no tienen voto
en las decisiones ya sea en casos en que son miembros de la junta o en aquellos en que pueden
asistir a sta. Solo en los casos de Nueva Zelandia e Inglaterra, por disposicin legal explcita, el
ministro no puede asistir. Desde tal perspectiva, podra argumentarse que en el caso colombiano
se introduce una prdida de independencia... No obstante, puede afirmarse que en el caso
colombiano el ministro solo representa un voto y no tiene veto en las decisiones; adems, es el
160

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

161

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997, pgina 15.

162

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibez Njar,
Captulo 5. El Concepto de Autonoma de la Banca Central, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995, pgina 144.

163

Salomn Kalmanovitz, Realidades de la Independencia del Banco de la Repblica pgina 2.

87
nico miembro de la junta que representa al gobierno. A diferencia de muchos otros pases
aqu no hay otra representacin oficial, ni parlamentaria, ni gremial. Los otros miembros de la
junta (fuera del ministro y del gerente) son de dedicacin exclusiva y si bien en un comienzo fueron
nombrados por el presidente, la posible influencia oficial se va extinguiendo en la medida en que en
cada administracin solo se pueden cambiar dos de ellos. Por lo dems, la presencia del ministro
en la junta facilita la solucin de los conflictos en casa y, en tal circunstancia, las decisiones de la
junta son finales y no pueden ser demoradas o modificadas por el gobierno o el Congreso como en
164
algunos otros bancos centrales.
Destaca R. Junguito, que a pesar de que puede haber una prdida de independencia del Banco
por el hecho de que el Ministro de Hacienda sea miembro y presidente de la Junta Directiva, lo
cierto es que solo representa un voto frente a seis votos restantes, cinco de los cuales pertenecen
a miembros cuya dedicacin es exclusiva. En ese sentido, se garantiza la independencia de la
Junta respecto de las polticas que adopte el Gobierno.
Adicionalmente afirma, tal como lo prev la Constitucin, que dos de los miembros de dedicacin
exclusiva de la Junta pueden ser cambiados por cada Gobierno, lo cual significara un mximo de
tres codirectores nombrados por el Gobierno de turno en la Junta del Banco Emisor de un total de
siete. Si bien puede apreciarse una cantidad importante de miembros nombrados por el Ejecutivo,
la autonoma continuara reposando en una mayora de cuatro codirectores, de modo que uno de
ellos podra significar la diferencia entre una Junta autnoma y una que no lo sea.
Finalmente, seala que la presencia del Ministro en la Junta facilita la resolucin de los conflictos
que pueden generarse entre el Banco y el Gobierno, en casa. En efecto, que la norma
constitucional ordene la presencia del Ministro de Hacienda en la Junta, como miembro y
presidente de esta, implica que es la misma Junta Directiva la instancia para la resolucin de los
conflictos que puedan surgir entre las polticas gubernamentales y las polticas del Banco. La
presencia del Ministro no da lugar a resolver en escenario diferente a la Junta los conflictos de
intereses que se presenten. Adems, permite una mejor ejecucin del mandato constitucional de
coordinacin con la poltica econmica general.
De todas maneras la Ley 31 de 1992, en su artculo 4, es clara en establecer que, en caso de
conflicto, primar el mandato constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, tema sobre el cual nos referiremos ms adelante.
Al respecto, Mauricio Crdenas y Zeinab Partow comentan lo siguiente:
While this is a significant improvement relative to conditions prior to the Constitutional reform, the
President continues to maintain significant influence on the Board of Directors. The ability to name
two Directors, in addition to the Minister of Finance, means that the President may have a direct
influence on three of the seven voting members of the Board. If conditions permit, as happened in
1995 96, when one of the Directors resigned before the end of her term, thus allowing the
President to replace her, this influence may be even greater.
...In sum, while formal independence has undeniably increased, gaps remain. As already
mentioned, the President maintains significant powers over the naming of Board Directors, whose
length of tenure, while fixed, remains somewhat short by international standards, and vulnerable to
Presidential power at election times. The presence of the Minister of Finance, with full voting
165
powers, on the Board is another weakness.
164

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 21.

165

Mauricio Crdenas and Zeinab Partow, Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank, Fedesarrollo, Bogot Colombia, pgina 8.

88
Mientras esto es un progreso significativo en las condiciones de la anterior reforma
Constitucional, el Presidente contina manteniendo una influencia significativa sobre la Junta
Directiva. La capacidad para nombrar dos Directores, adicionalmente del Ministro de Hacienda, es
un medio para que el Presidente pueda tener influencia directa sobre tres de los siete votos de los
miembros de la Junta. Si las condiciones lo permiten, tal como ocurri entre 1995 y 1996, cuando
uno de los Directores renunci antes de terminar su perodo, pudiendo as el Presidente
reemplazarlo, este influencia posiblemente se increment.
...En suma, mientras la independencia formal tiene un innegable aumento, permanecen vacos.
Como ya mencion, el Presidente mantiene un significativo poder sobre el nombramiento de la
Junta Directiva, quien en su largo perodo, mientras es fijo, permanece un poco corto frente a
estndares internacionales, y vulnerable al poder Presidencial en pocas electorales. La presencia
del Ministro de Hacienda, con poderes completos para votar en la Junta, es otra flaqueza Traducido por los autores - .
Resaltan Crdenas y Partow la posibilidad latente de que el Presidente pueda lograr el
nombramiento de la mayora de los miembros de la Junta Directiva. De acuerdo a lo que
anteriormente mencionamos, las condiciones bajo las cuales pudiera el Gobierno alcanzar una
mayora nombrada por l, al interior de la Junta, estaran referidas a tan solo uno de los cuatro
miembros restantes.
Circunstancias tales que condujeran a renunciar a tan solo uno de dichos codirectores permitira al
Presidente nombrar la mayora de la Junta, con lo cual se podra poner en entredicho la autonoma
del organismo.
Roberto Steiner apunta que:
Como lo sealan Ossa e Ibez en el captulo 5., en varios pases entre ellos Estados Unidos,
Chile y Alemania el ministro no es miembro del directorio del Banco Central. A lo sumo, asiste a
las reuniones, con voz pero sin voto. En nuestra opinin, a la luz de los acontecimientos de los
ltimos aos, no puede afirmarse que dichos pases cuenten con una poltica macroeconmica
ms descordinada que la colombiana. Ms bien, los tres pases mencionados son ejemplo de que
el requisito para el logro de una adecuada coordinacin es el diseo de buenas polticas, no la
166
presencia de determinado funcionario en determinado foro.
Respecto al perodo de los miembros de la Junta Gerardo Hernndez anota que:
El plazo fijo de los miembros de la Junta Directiva es garanta de que no quedan sometidos a la
presin que pueda ejercer el Presidente de la Repblica designando a personas diferentes, cada
167
vez que la Junta adopte decisiones que no concuerdan con el criterio del Gobierno.
A diferencia de quienes, como Junguito y Crdenas, consideran que con la presencia del Ministro
en la Junta puede perder independencia el Banco, aspecto que podra tornarse negativo en la
medida en que el cumplimiento de los objetivos trazados por la Constitucin se dificultara, Javier
Fernndez Riva expone una serie de razones por las cuales considera positivo el papel del
Ministro:
El punto ms crtico, como suele reconocerse en la literatura sobre bancos centrales y poltica de
estabilizacin, es la conveniencia de garantizar que el esfuerzo de estabilizacin monetario sea
166

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Roberto Steiner Prlogo, de Roberto Steiner,

Compilador, Tercer Mundo Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995, pgina 12.

167

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernndez Correa, El Banco de la

Repblica como Banco Central Independiente, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la
Repblica, enero de 1997, pgina 96.

89
complementado con una adecuada poltica fiscal. Cuando la poltica monetaria es poco
potente para lograr por s solo la estabilidad no sera preferible un arreglo institucional que
contribuyera positivamente a esa colaboracin fiscal, idealmente sin perjuicio de la independencia
del banco central como elemento de seguro?...
Mi conclusin sobre esta materia es muy concreta en trminos institucionales: contrariamente a la
opinin mayoritaria, creo que una forma eficiente para Colombia de lograr las ventajas de seguro
de un banco central independiente sin aumentar los riesgos en otros frentes es el presente arreglo
de mantener al Ministro de Hacienda como Presidente de la Junta Directiva del Banco de la
Repblica (la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria), con un voto obviamente minoritario pero
con toda la autoridad y responsabilidad que le da el ser Presidente de esa Junta.
Las principales virtudes de ese arreglo son: 1. Se mantiene la responsabilidad del gobierno en
materia de inflacin y se reduce el terrible riesgo de actitudes fiscales de no colaboracin, que
podra exponer a un fracaso total una poltica de estabilizacin basada exclusivamente en
instrumentos monetarios, en Colombia poco eficaces. 2. Se mejoran las posibilidades de activa
coordinacin y optimizacin de la poltica monetaria y fiscal y 3. Se minimizan los riesgos de que el
banco central le de un peso irracionalmente bajo a objetivos vlidos de la poltica econmica
distintos a la estabilizacin, caso en el cual la relacin costo / beneficio podra ser exagerada, y se
reduce el riesgo de que se cometan errores graves en el manejo de las variables tasa de inters y
168
tipo de cambio.
Segn este autor, el sentido que tiene la inclusin del Ministro en la Junta es el de integrar la
poltica fiscal al propsito de buscar la estabilidad en el largo plazo.
Resultan insuficientes los instrumentos monetarios que detenta el Banco para alcanzar ese
objetivo, con lo cual se hace prioritario contar tambin con los instrumentos propios del Gobierno,
lo cual es posible gracias a la presencia del Ministro en la Junta. En consecuencia, la coordinacin
de la poltica econmica general tiene un mejor desenvolvimiento, de modo que, como lo
expondremos ms adelante, las polticas fiscales terminan vinculndose en la tarea de alcanzar los
objetivos de inflacin y crecimiento de la economa en el largo plazo.
En un extremo opuesto a las anteriores consideraciones, presentamos las tesis de los H.
Congresistas Camilo Snchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, Jos Antonio Gmez H.,
Jaime Dussn y Vicente Blel, entre otros. En el proyecto de Acto Legislativo Nmero 06 de 1999
pusieron a consideracin del Congreso el siguiente artculo:
Artculo 3. El inciso primero del artculo 372 de la Constitucin Poltica quedar as: La Junta
Directiva del Banco de la Repblica ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme
las funciones que le asigne la ley. Tendr a su cargo la direccin y ejecucin de las funciones del
Banco y estar conformada por cinco (5) miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la
presidir. El gerente del Banco ser elegido por la Junta Directiva y ser miembro de ella. Los tres
(3) miembros restantes, de dedicacin exclusiva, sern nombrados por el Presidente de la
Repblica, para el perodo equivalente al presidencial y podrn ser reelegidos mximo por dos (2)
perodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio del perodo y despus de
transcurridos los dos primeros aos, podrn ser reemplazados hasta dos (2) de ellos. Igualmente,
el Presidente de la Repblica nombrar al Auditor General del Banco, quien deber presentar un
169
informe anual al Congreso de la Repblica, sobre la gestin realizada.

168

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernndez Riva, Aspectos

Institucionales del Banco Central y su Relacin con el Gobierno, Tercer Mundo Editores en coedicin con el
Banco de la Repblica, enero de 1997, pginas 200 y 201.

169

Proyecto de Acto Legislativo Nmero 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artculos 371 y 372 de la Constitucin Poltica.

90
Los motivos que sirvieron de fundamento a este proyecto fueron los siguientes:
...Considero necesario otorgarle a este ente una mayor responsabilidad frente a la adopcin de los
proyectos econmicos, ya que estos debern estar en armona y en coordinacin con las polticas
sociales, laborales y productivas que a bien tenga implementar el Gobierno de turno.
...Tambin es necesario que se reduzca el nmero de los miembros de la Junta Directiva del Banco
de siete a cinco, ya que ha sido evidente que entre ms personas discutan las polticas que
requiere el pas, no se llega a soluciones concretas, giles y oportunas, que es lo que necesita el
Estado. Adicionalmente considero que si el Banco exige austeridad y reduccin del gasto, el
170
ejemplo debe empezar por casa.
El primero de los asuntos que merece comentario es el relacionado con la reduccin de la Junta
Directiva de siete a cinco miembros. Esgrimen los ponentes del proyecto dos razones para ello:
primero, el nmero de miembros que hacen parte de la Junta impide la adopcin de soluciones
concretas, giles y oportunas. Segundo, una reduccin de ese nmero estara acorde con las
polticas de austeridad en el gasto pblico que pregona dicho organismo.
Respecto del primer argumento, es pertinente preguntarse qu consideran los ponentes como
soluciones concretas, giles y oportunas? cul es la razn por la cual los H. Congresistas
consideran que la actual Junta Directiva no adopta soluciones concretas, giles y oportunas?, y
qu razn les lleva a pensar que con una reduccin en los miembros de la Junta de siete a cinco
se adoptarn soluciones con esas caractersticas?.
Expondremos una posible respuesta a estas cuestiones de acuerdo a lo que podemos extraer de la
exposicin de motivos. Consideramos que llaman los H. Congresistas soluciones concretas, giles
y oportunas, aquellas en virtud de las cuales frente a un determinado comportamiento de las
variables macro econmicas la autoridad monetaria cambiaria y crediticia adopta medidas
conducentes a influir de manera positiva en el crecimiento de la economa o que por lo menos
eviten lesionar dicho crecimiento.
En ese sentido, se puede llegar a dos posibles respuestas: primero, los H, Congresistas estn en lo
cierto, pues bajo ciertas circunstancias la Junta puede adoptar medidas que con el propsito de
reducir la inflacin, lesionen en el corto plazo el crecimiento de la economa, de modo que no son
concretas, giles y oportunas las soluciones. Segundo, los H. Congresistas estn equivocados, en
la medida en que las decisiones del Banco son concretas, giles y oportunas, pues si bien se
puede llagar a asumir un costo de crecimiento en el corto plazo, pretende la Junta la estabilidad en
el largo plazo, de manera que se estara obrando con el propsito de influir en el crecimiento de la
economa, aunque sea para el largo plazo.
La discusin a fondo sobre este asunto la expondremos en el apartado sobre Problemas en el
Control a la Inflacin. Pretendemos hacer ver la ambigedad del concepto que hemos tratado de
definir a la luz del pensamiento de los H. Congresistas, para resolver el problema que plantean en
cuanto al nmero de miembros que hacen parte de la Junta Directiva.
Es difcil precisar a que se refieren con soluciones concretas, giles y oportunas, pues son
trminos demasiado genricos que pueden interpretarse de maneras diferentes.
El segundo argumento expuesto por los ponentes, se refiere a la austeridad y reduccin del gasto.
Consideran que una reduccin en los miembros de la Junta estara acorde con las exigencias por
parte del Banco para la reduccin del gasto pblico. Respecto de este motivo no nos vamos a

170

Proyecto de Acto Legislativo Nmero 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artculos 371 y 372 de la Constitucin Poltica, Exposicin de Motivos.

91
detener, pues lo verdaderamente relevante en el tema de reduccin de los miembros de la
Junta radica en la causal por la cual se poda reemplazar a dos de sus miembros.
Estableca el proyecto que en caso de que no se cumplieran las metas propuestas al inicio del
perodo, una vez transcurrieran los dos primeros aos, podran ser reemplazados hasta dos de los
miembros de la Junta. No hay claridad en el proyecto acerca de cuales podran haber sido las
metas propuestas al inicio del perodo, pues en el artculo primero de dicho proyecto, y sobre el
cual nos referiremos en profundidad bajo el siguiente ttulo, se incluyeron otros objetivos adems
del control a la inflacin como la generacin de empleo y el desarrollo del sector productivo.
Posiblemente las metas propuestas se referan a niveles de crecimiento de la economa, pues en
ello radica el inters de los Gobierno de turno, con lo cual se explica la posibilidad que se le
otorgaba al Presidente de reemplazar a dos de los tres miembros de dedicacin exclusiva de la
Junta, creando as una mayora oficial al interior de esta. En efecto, con esta propuesta
constitucional se sometan los objetivos del Banco a las metas trazadas por el Ejecutivo, quien en
adelante y bajo su arbitrio, podra remover dos miembros de la Junta. Valga la pena aclarar que la
prdida, casi podramos decir que total, de autonoma del Banco, no se presentaba en el instante
en que el Presidente reemplazara a los funcionarios de dedicacin exclusiva, sino desde el
momento mismo en que hubiese quedado en vigencia tal disposicin.
Lo cierto es que la Junta habra quedado a merced de las metas que trazara el Gobierno, so pena
de ser removidos del cargo dos de los miembros de la Junta del Banco Emisor, pasando as a
ocupar una mayora oficial; dos miembros de dedicacin exclusiva y el Ministro de Hacienda.

4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonoma. Bajo este ttulo

adelantaremos un estudio comparativo acerca del nombramiento de los
codirectores de la Junta Directiva del Banco de la Repblica para determinar en
que casos, como lo mencionbamos anteriormente, se ha llegado a una mayora
de miembros nombrados por el Gobierno de turno.
Con base en la informacin contenida en el siguiente cuadro iniciaremos el estudio comparativo:

92
Cuadro 1. Codirectores del Banco de la Repblica
Nombres y Apellidos
Mara Mercedes Cullar

Roberto Junguito Bonnet

Nestor Humberto Martnez

Carlos Ossa Escobar

Miguel Urrutia Montoya

Oscar Marulanda Gmez

Hernando Jos Gmez
Restrepo
Salomn Kalmanovitz Krauter
Antonio Hernndez Gamarra
Luis Bernardo Gmez Enciso
Leonardo Villar Gmez
Sergio Clavijo Vergara

Fecha de Ingreso
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.209-Febrero 1 de 1993
D.699-Abril 14 de 1993

Fecha de Retiro
1991 D.1380-Agosto 5 de 1996

1991 D.1928-Septiembre
1999

de

1991 D.2093-Diciembre 28 de 1992

1991 D.1393-Julio 15 de 1993

1991 D.333-Febrero 19 de 1993

(Gerente General)
D.184-Enero 29 de 1997
D.184-Enero 29 de 1997

D.1393-Julio 15 de 1993
D.1380-Agosto 5 de 1996
D.184-Enero 29 de 1997
D.184-Enero 29 de 1997
D.1928-Septiembre 30
1999

de

Fuente: Banco de la Repblica

Cuadro 2. Perodos Presidenciales

Perodos Presidenciales
1990 - 1994
1994 - 1998
1998 - 2002

30

Presidentes
Dr. Cesar Gaviria Trujillo
Dr. Ernesto Samper Pizano
Dr. Andrs Pastrana Arango

93
Cuadro 3. Estudio Comparativo
Perodos Anuales
1991 1992

1992 1993

1993 1994

1994 1995

1995 1996

1996 1997

1997 - 1998

1998 - 1999

1999 - 2000

2000 - 2001

Codirectores*
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martnez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martnez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia
Mara M. Cuellar
Roberto Junguito
Carlos Ossa
Miguel Urrutia
Oscar Marulanda
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando Jos Gmez
6. Salomn Kalmanovitz
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando Jos Gmez
6. Salomn Kalmanovitz
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando Jos Gmez
6. Salomn Kalmanovitz
1. Roberto Junguito
2. Miguel Urrutia
3. Salomn Kalmanovitz
4. Antonio H. Gamarra
5. Luis B. Flrez
6. Leonardo Villar
1. Roberto Junguito
2. Miguel Urrutia
3. Salomn Kalmanovitz
4. Antonio H. Gamarra
5. Luis B. Flrez
6. Leonardo Villar
Roberto Junguito
Miguel Urrutia
Salomn Kalmanovitz
Antonio H. Gamarra
Luis B. Flrez
Leonardo Villar
Miguel Urrutia
Salomn Kalmanovitz
Antonio H. Gamarra
Luis B. Flrez
Leonardo Villar
Sergio Clavijo

Codirectores Entrantes**
1. Mara M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martnez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia

Codirectores Salientes***

Nestor H. Martnez

1.
2.
3.

Oscar Marulanda
Carlos Ossa
Hernando Jos Gmez
Salomn Kalmanovitz

Antonio H. Gamarra

Mara M. Cullar

Luis B. Flrez
Leonardo Villar

Oscar Marulanda
Hernando Jos Gmez

1. Sergio Clavijo

1. Roberto Junguito

* Se incluye quienes iniciaron el perodo correspondiente.

** Se incluye quienes ingresaron a la Junta al comenzar el perodo o durante el transcurso de este.
*** Se incluye quienes se retiraron de la Junta al comenzar el perodo o durante el transcurso de
este.
Como puede observarse, durante el perodo 1996 1997 la codirectora Mara Mercedes Cullar se
retir de la Junta Directiva del Banco mediante el Decreto 1380 de Agosto 5 de 1996. Fue

94
nombrado en su reemplazo el codirector Antonio Hernndez Gamarra a travs del mismo acto
administrativo. Este nombramiento se produjo durante el Gobierno del doctor Ernesto
Samper. Al ao siguiente, es decir, durante el perodo 1997 1998, se produjo el relevo
constitucional al interior de la Junta, de modo que se retiraron los doctores Oscar Marulanda y
Hernando Jos Gmez, para ser reemplazados por los doctores Luis Bernardo Flrez y Leonardo
Villar. Tales nombramientos se hicieron, igualmente, por el Gobierno del doctor Ernesto Samper.
A partir de entonces, la Junta Directiva del Banco de la Repblica estuvo conformada por una
mayora de miembros nombrados por el seor Presidente, a saber, los doctores Antonio
Hernndez Gamarra, Luis Bernardo Flrez, Leonardo Villar y el doctor Guillermo Perry, quien por
esa poca se desempeaba como Ministro de Hacienda, y posteriormente el doctor Jos Antonio
Urdinola, quien entr para reemplazarlo.
Circunstancias como estas, segn anotan Crdenas y Partow, generan serios interrogantes acerca
de la autonoma que pueda llegar a tener la Junta frente al Gobierno de turno. Una mayora de
miembros nombrados por el Gobierno, como sucedi durante esa poca, incrementa la influencia
poltica del Presidente sobre las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden a la
Junta Directiva del Banco Emisor. Sin embargo, algunos argumentos de mucho valor, como los de
Salomn Kalmanovitz, disienten de esta posibilidad:
Hay la especie maliciosa que los directores continan siendo dependientes del Gobierno que los
nombr y, por lo tanto, que la Junta solo es independiente y asume posiciones duras cuando se
enfrenta a un Gobierno que no la nombr. Pero la responsabilidad constitucional de reducir la
inflacin como propsito le aplica tanto a la institucin como al individuo. El incentivo a agradecer
un nombramiento se pierde en la medida en que la institucin va enlistando las energas del
director, el anlisis es de alto nivel y lo lleva a cabo un equipo tcnico bastante ortodoxo, las
decisiones son racionales y colegiadas, tomadas con base en el anlisis y el buen criterio de los
directores y, por sobre todo, porque el funcionario no puede ser removido por el que lo nombr.
Alguna vez lo dije pblicamente: la tendencia del director es a traicionar al que lo nombr cuando
lo presiona la institucin a la que pertenece y cuando el Ministro no tiene forma de mantenerlo bajo
171
su disciplina.

4.3.3. Mediciones de Independencia. Para introducirnos en este ttulo, hemos

tomado el trabajo desarrollado por Roberto Junguito, quien fundamentado
principalmente en los trabajos de Alex Cukierman (1990, 1992, 1993), expone una
metodologa para la medicin de la independencia del Banco de la Repblica.
Advertimos previamente que bajo este ttulo pueden incluirse asuntos que
corresponden a otros ttulos, pero debido a que hay un mayor nfasis en el tema
de estructura de la Junta Directiva, hemos considerado prudente incluir este
anlisis en el orden que presentamos.
La relevancia de este estudio para pases en va de desarrollo como Colombia, radica en que si
bien hay evidencia de una relacin inversa entre la autonoma formal de los bancos centrales y el
comportamiento de la inflacin en los pases industrializados, parece no haber tal relacin, en los
pases en vas de desarrollo. En efecto, como lo seala Alex Cukierman:
Muchos de los estudios existentes se centran en las economas industrializadas y usan ndices de
independencia legal como mediciones de la independencia efectiva.
Puesto que en las
democracias industrializadas la conformidad con la ley es relativamente alta, la independencia legal
constituye una medida razonable de la independencia efectiva en esos pases. Por otra parte, en
los pases en desarrollo el cumplimiento de la ley es relativamente pobre. De ah que para esos
171

Salomn Kalmanovitz, Realidades de la Independencia del Banco de la Repblica pgina 4.

95
pases se usen medidas de independencia ms basados en el comportamiento, como la
rotacin de directivos del Banco Central y la vulnerabilidad de su cargo a los desarrollos
polticos. Cuando se usan los ndices apropiados de independencia para cada grupo de
pases, la inflacin y la independencia de la Banca Central aparecen negativamente
relacionados. Este resultado es persistente tanto para el tipo de ndice legal usado para las
economas desarrolladas como para el tipo de ndices de comportamiento utilizados para
los pases en desarrollo.
...Casi todos los estudios que investigan la relacin entre la distribucin de la inflacin y la
independencia del Banco Central, concluyen que tanto la media como la varianza de la inflacin
estn negativamente relacionados con las medidas de independencia legal en las economas
industrializadas... Pero no hay ninguna relacin significativa entre la distribucin de la inflacin y la
independencia legal en las economas en desarrollo... Pal (1993) encuentra que el cumplimiento
de la ley es bastante inferior en los pases menos desarrollados. Por tanto, la falta de asociacin
entre la independencia legal y la inflacin puede deberse al hecho de que la independencia
legal no es una representacin adecuada de la independencia real en los pases menos
172
desarrollados... - La negrilla es de los autores -
Es por ello que el estudio que desarrolla R. Junguito se divide en dos segmentos; el primero,
relacionado con la independencia formal y el segundo, el que tiene que ver con la independencia
efectiva.

172

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, Captulo 2. A. La Economa de la Banca

Central, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pginas 105, 106
y 112.

96
Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del Banco Central**
Nmero
Descripcin
Peso
de
la
variable
1 Gerente
0.20
a. Duracin del perodo
Ms de 8 aos
De 6 a 8 aos
5 aos
4 aos
Menos de 4 aos o a discrecin de quien lo elige
b. Quien elige al gerente?
Junta Directiva del Banco Central
Un consejo compuesto por la Junta Directiva del Banco Central y miembros de las
ramas ejecutivas y legislativas
La ley
El ejecutivo de manera colectiva (ej. Consejo de Ministros)
Uno o dos miembros de la rama ejecutiva
c. Destitucin
No hay provisin para destituir
Por razones no relacionadas con la poltica
A discrecin de la Junta Directiva
A discrecin de la ley
Destitucin incondicional posibilitada por la ley
A discrecin del ejecutivo
Destitucin incondicional posibilitada por el ejecutivo
b. Puede el gerente ejercer otros cargos pblicos?
No
Con autorizacin del ejecutivo
No hay ninguna regla en torno a ello
2 Formulacin de la poltica
a. Quin formula la poltica monetaria?
Unicamente el banco central
El banco participa pero tiene poca influencia
El banco asesora al gobierno
El banco no interviene
b. Quin tiene la ltima palabra en la resolucin de un conflicto?
El banco en aspectos claramente definidos por la ley como sus objetivos
El gobierno en aspectos que no han sido claramente definidos como objetivos del
banco, o en caso de conflicto dentro del mismo banco
Un consejo del banco central, la rama ejecutiva y la legislativa
La legislatura en aspectos de poltica
La rama ejecutiva en aspectos de poltica, sujeto a la posible protesta del Banco
Central
La rama ejecutiva tiene una prioridad incondicional
c. Papel en la asignacin del presupuesto del gobierno
Banco Central activo
3
Banco Central no tiene influencia
Objetivos
La estabilidad de precios es el principal y nico objetivo en la cartera, y el Banco
Central tiene la ltima palabra en caso de conflicto con otras polticas
gubernamentales
La estabilidad de precios es el nico objetivo
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros compatibles como la
estabilidad del sistema bancario
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros potencialmente incompatibles
como el pleno empleo
4
No hay objetivos definidos
Los objetivos no incluyen la estabilidad de precios
Limitaciones en otorgar crdito al gobierno
a. Avances
No estn permitidos
Permitidos pero con lmites estrictos
Permitidos con lmites flexibles
No hay restricciones legales a los prstamos

Cdigo
Numrico

1.00
0.75
0.50
0.25*
0.00
1.00*
0.75
0.50
0.25
0.00
1.00
0.83*
0.67
0.50
0.33
0.17
0.00
1.00*
0.50
0.00

0.15
1.00*
0.67
0.33
0.00
1.00
0.80*
0.60
0.40
0.20
0.00
1.00
0.15 0.00*

1.00
0.8*
0.6
0.4
0.15 0.2
0.00

1.00
0.1 0.67
0.33
0.00*

97

b. Prstamos garantizados por un ttulo valor

No estn permitidos
Permitidos pero con lmites estrictos
Permitidos con lmites flexibles
No hay restricciones legales a los prstamos
c. Trmino de los prstamos
(Maduracin, inters, montos)
Controlados por el Banco
Especificados por la cartera del Banco
Acordados entre el Banco Central y el ejecutivo
Decididos por el ejecutivo
d. Prestatarios potenciales del banco
El gobierno central nicamente
Todos los establecimientos del orden nacional
Los mencionados y las empresas pblicas
Los sectores pblico y privado
e. Lmites a los prstamos del Banco definidos en:
Cantidad de dinero
Participacin del Banco Central en acciones
Participacin en los ingresos del gobierno
Participacin en los gastos del gobierno
f. Maduracin de los prstamos
6 meses
1 ao
Ms de 1 ao
No se encuentra establecido en la ley
g. Tasas de inters a los prstamos deben ser:
Superiores a las tasas mnimas
Iguales a las tasas del mercado
Inferiores a las tasas mximas
No est mencionado en la ley
No hay inters para los prstamos al gobierno
h. Prohibicin al Banco Central para comprar o vender papeles del gobierno en
el mercado primario
S
No
INDICE OBTENIDO

1.00
0.67
0.1 0.33
0.00*

1.00*
0.05 0.67
0.33
0.00
1.00*
0.025 0.67
0.33
0.00
1.00*
0.025 0.67
0.33
0.00
1.00
0.67
0.025 0.33
0.00
1.00
0.75
0.50
0.025 0.25*
0.00

1.00
0.00*
0.545225

* Respuestas de la secretara del Banco de la Repblica.

** Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 10.

Sobre le ndice obtenido en el cuadro de variables para determinar la independencia formal del
Banco, comenta el autor que de acuerdo con el resultado, el ndice de independencia del Banco
sera de 0.54. Comparado con el estudio realizado por Cukierman, Webb y Neyapti (1992)
respecto de un grupo de pases desarrollados, durante el perodo 1980 1989, y bajo el supuesto
de que no se hubieran presentado cambios tan significativos en el modelo de Banca Central como
en Colombia (exceptuando Chile), el pas estara localizado en el cuarto lugar en el mundo, y sera
173
el primero, en el grupo de pases en desarrollo, junto con Grecia.
Pero como anotbamos anteriormente, el indicador adecuado para medir la independencia de
pases en desarrollo es el que se refiere a la independencia efectiva. El siguiente cuestionario fue
sometido por Junguito a diez expertos del Banco de la Repblica:

173

Ob. Cit. pgina 11.

98
Cuadro 5. Respuestas al cuestionario
Nmero
de la
Variable

Descripcin

1 Traslado del perodo del Gerente del Banco Central con el de las autoridades
polticas:
Poco traslado
Algn traslado
Traslado considerable
2
Limitaciones en la prctica al otorgamiento de crdito al Gobierno:
Estricto
Moderadamente estricto
Moderadamente flexible
Flexible o inexistente
3
Resolucin de conflictos:
Algunos casos claros de resolucin a favor del Banco
Resolucin a favor del Gobierno en todos los casos
Otras alternativas
4
Independencia financiera:
a. Determinacin del presupuesto del Banco:
Por parte del Banco
Entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo
El Ejecutivo o el Legislativo
b. Determinacin de salarios de altos funcionarios:
Fijados por el Banco o por la Ley
Fijados entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo
Fijados por el Ejecutivo o el Legislativo
5
Objetivos intermedios de poltica:
a. Stocks cuantitativos de dinero como objetivo:
Existe esta meta: alta adherencia
Existe esta meta: adherencia media
Existe esta meta: poca adherencia
El stock no es una meta
b. Objetivos formales o informales de tasas de inters
No
S
6
Prioridad que se le da actualmente a la estabilizacin de precios:
Primera prioridad
Primera prioridad asignada a mantener un tipo de cambio fijo
Precios y estabilidad de la tasa de cambio estn entre los objetivos, pero no son
prioritarios
7
No se mencionan los precios o la tasa de cambio como objetivos
Funcin como Banco de fomento, otorgando crditos a tasas subsidiadas:
No
S
El Banco se encuentra altamente involucrado en otorgar crditos a tasas subsidiadas
INDICE OBTENIDO:

Nmero de
Respuestas

5
4
1

3
7
0
0

4
0
6

4
6
0
4
5
1

1
7
2
0
0
10

5
2
3
0

7
0
0
0.696

Comenta el autor del texto, con base en los resultados obtenidos en el anterior cuestionario, que
comparado con los resultados arrojados por los trabajos de Cukierman a nivel internacional, el
ndice colombiano bajo el rgimen vigente del orden de (0.70), colocara al pas entre el veinte por
174
ciento ms independiente en el ranking de los pases desarrollados y en desarrollo.
Comparado
a nivel internacional, el modelo colombiano de Banca Central presenta un importante grado de
autonoma, sin embargo, factores como la calificacin media respecto de los aspectos
institucionales relacionados con la sobreposicin del perodo del gerente, la independencia

174

Ob. Cit. pgina 12.

99
financiera del Banco y la autonoma para fijar salarios, recortan las posibilidades de mayor
independencia.

4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIN

4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflacin. El control de la

inflacin es hoy en da un imperativo constitucional. Esta circunstancia evit que
el pas se marginara de una nueva etapa en el desarrollo econmico mundial.
Nuevos postulados sobre la teora econmica se impusieron frente a los modelos
keynesianos que parecan inamovibles e indiscutibles. Ante el colapso de
aquellas teoras que condujeron los grandes dficits fiscales y descontrolados
flagelos inflacionarios, se levantaron estructuras de pensamiento, que no siendo
otra cosa que la continuacin del liberalismo clsico de Adam Smith, fueron
exigidas y adoptadas por no pocos estados en el mundo, ante la necesidad de
enfrentar el nuevo reto de una economa capitalista globalizada.
Alex Cukierman explica el fenmeno de la siguiente manera:
La tendencia de los ltimos aos hacia la independencia del Banco Central se debe a la
confluencia de varios factores diferentes en distintas partes del mundo. Detrs de estos factores
se encuentra una creciente bsqueda de la estabilidad de precios, que obedece a dos hechos
principales. En primer lugar, a raz de la inflacin con recesin de los aos setenta y del
comportamiento econmico adverso de algunos pases con elevada inflacin en Latinoamrica y
otras partes del mundo, se ha modificado la sabidura convencional concerniente a la inflacin y el
crecimiento real. Si bien durante los aos sesenta, la opinin aceptada era acorde con el dogma
keynesiano de que algo de inflacin es bueno para el crecimiento; durante los aos ochenta y
noventa la visin aceptada vino a ser que la inflacin y la incertidumbre asociada a ella retardan el
crecimiento. El buen comportamiento econmico de algunos pases con baja inflacin, como
Alemania y Japn, le dio mayor mpetu a esta idea. En segundo lugar, el rpido crecimiento y la
internacionalizacin del mercado de capitales acentu la importancia de la estabilidad de precios,
dado que los gobiernos y los inversionistas privados buscaban mejorar su acceso a mercados
175
financieros mundiales en proceso de expansin.
La reduccin de la inflacin arroja costos derivados de la relacin positiva que se presenta en el
corto plazo entre cambios en dicha tasa y el crecimiento, o de la relacin negativa que existe entre
la inflacin y el desempleo, de acuerdo con la curva de Phillips.
Segn el profesor Laurence Ball, los trabajos empricos realizados en pases desarrollados, indican
que la tasa de sacrificio (esto es, la prdida de crecimiento en la economa frente al potencial de
crecimiento que pudiera presentar dividido por la reduccin en la inflacin) en que debe incurrir un
pas para bajar los niveles de inflacin pueden resultar bastante altos. Sin embargo, varios
analistas matizaron los planteamientos del profesor Ball argumentando que la tasa de sacrificio
puede resultar mucho ms baja para los pases en desarrollo e incluso ampliamente compensada
por los beneficios de largo plazo de registrar una menor inflacin.
175

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, Captulo 2. A. La Economa de la Banca

Central, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pgina 102.

100

En sntesis, el costo de reducir la inflacin es menor cuando se parte de niveles relativamente

altos, como en el caso de Colombia y otros pases latinoamericanos, que cuando se reduce de
niveles ya muy bajos. En efecto, los resultados empricos de Yuravlivker y Partow muestran que la
tasa de sacrificio es menor en los casos de inflaciones moderadas y persistentes (15-50%) y que
176
dicha tasa tiende a reducirse cuando existe una mayor credibilidad en polticas de estabilizacin.
Es bueno distinguir entre los costos de una inflacin anticipada y los de una inflacin no
anticipada. En el caso de la inflacin anticipada, las formas en que sta se traduce en un menor
crecimiento y bienestar son, bsicamente, las siguientes:
a. El costo de transacciones (o shoe leather cost, en ingls): Es el costo de tener que aumentar el
nmero de veces que hay que ir al banco a convertir depsitos rentables (que protegen contra
la inflacin) a efectivo.
b. La inflacin reduce el incentivo al trabajo pues el ingreso que la persona consigue trabajando
pierde valor rpidamente. Esto hace que las personas prefieran trabajar menos y descansar
ms, sustituyendo consumo por descanso.
c.

La inflacin afecta las decisiones de inversin, incluso cuando es estable. Los inversionistas
tienden a comprar bienes inmuebles y otros activos que los protejan contra la inflacin en lugar
de realizar inversiones productivas.

d. En economas inflacionarias el sistema tributario castiga el ahorro y la inversin. Esta distorsin

puede reducirse parcialmente mediante mecanismos de indexacin del sistema tributario, pero
esto tambin implica costos al generar sistemas tributarios ms complicados. Las distorsiones
tributarias premian generalmente a las empresas y personas sobre-endeudadas, lo cual
aumenta su vulnerabilidad, mientras que castiga a propietarios de activos.
e. El impuesto inflacionario tiende a recaer en mayor proporcin sobre grupos de bajos ingresos
pues ellos tienen una mayor fraccin de su riqueza financiera en forma de dinero y porque los
asalariados de bajos ingresos, los trabajadores informales y los pensionados tienen menos
mecanismos para protegerse de la inflacin.
f.

Cuando hay inflacin las personas y empresas destinan recursos productivos para defenderse
de sus efectos en vez de emplearlos en actividades productivas. Las labores de produccin y
distribucin se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorera. Esta es una versin ms
sofisticada del costo de transacciones.

g. Los contratos del mercado laboral disminuyen su duracin, aumentando los costos de
negociacin.
h. La presencia de una inflacin alta es percibida como incapacidad del gobierno de manejar
adecuadamente la economa. Esto afecta con seguridad la credibilidad y gobernabilidad de la
administracin, lo cual puede incidir negativamente en muchas otras reas.
Adems de estos costos, que se presentan incluso cuando la inflacin es estable y anticipada,
cuando sta es inestable aparecen nuevos costos y se acentan los anteriores.
a. Una inflacin ms inestable aumenta los niveles de incertidumbre y desincentiva la inversin
en activos de largo plazo. Adems se acenta el incentivo a invertir en activos reales frente a

176

Nota Editorial, Los Costos de Reducir la Inflacin, Revista Mensual del Banco de la Repblica, Mayo de
1998

101
nominales, lo cual hace que la composicin de la inversin no sea la ptima y que sea
baja como proporcin del PIB.
b. Los precios actuales pierden su contenido informativo sobre los precios futuros. Esto ocasiona
a los consumidores un aumento en los costos de bsqueda y transacciones menos
beneficiosas por falta de informacin. Tambin puede llevar a las empresas a una mezcla subptima entre insumos y bienes de capital.
c.

A mayor variabilidad de la inflacin ser mayor el efecto de desviar recursos hacia actividades
para protegerse de la inflacin y para pronosticar el futuro.

d. El sector financiero tambin se orientar a crear instrumentos de proteccin contra la inflacin

en vez de realizar una eficiente intermediacin financiera.
e. La inflacin variable tiene un impacto sobre el mercado de capitales que tiene que incluir un
premio por el riesgo inflacionario. Este premio encarece el costo del capital y afecta los niveles
de inversin.
f.

Una fluctuacin brusca en la inflacin genera una transferencia inmediata de recursos entre
acreedores y deudores.

g. Por ltimo, una fuente adicional de costos de inflaciones no anticipadas se deriva de una
mayor incertidumbre de la gente sobre las preferencias de las autoridades econmicas y sobre
el tipo y el momento de las polticas anti-inflacionarias. Con inflaciones altas, los gobiernos son
propensos a introducir controles de precios, cambiar los impuestos y los regmenes
177
comerciales, que pueden cambiar bruscamente las condiciones para la inversin.
Miguel Urrutia, en uno de sus artculos publicados en la Revista del Banco de la Repblica, cita al
economista Zeinab Partow, quien ha sostenido lo siguiente:
La inflacin, se dice, crea serias ineficiencias en el proceso de asignacin de recursos. La
incertidumbre que genera dificulta las decisiones de comprar y vender, de prestar o invertir. Los
inversionistas tienden a comprar bienes inmuebles u otros activos que les sirve de proteccin
contra la inflacin en lugar de realizar inversiones productivas.
Adems, en economas
inflacionarias es prcticamente imposible contar con un sistema tributario que no castigue de
alguna manera el ahorro y la inversin. Algunos propietarios de activos terminan recibiendo
ganancias que no corresponden a utilidades reales y otros registrando prdidas ficticias cuando
estn endeudados. En estas condiciones, el sistema tributario termina descapitalizado, de manera
injustificada, a los agentes que presenten ganancias ficticias, desestimulando el ahorro y la
inversin productiva y premiando a las empresas o personas sobre educadas, lo cual las deja en
una posicin econmica vulnerable. Por otra parte, en una economa inflacionaria, los precios no
responden de la misma manera a las presiones de exceso de la demanda. En particular los
movimientos en los precios relativos de la economa son fcilmente mal interpretados, llevando as
a que se sobre invierta en algunos sectores productivos (v.gr. construccin). Adems, cuando
hay inflacin las personas o empresas destinan recursos productivos para defenderse de sus
efectos. Los contratos en el mercado laboral disminuyen su duracin, aumentando los costos de
negociacin; las tasas de inters aumentan, ante la exigencia de los ahorradores de un premium
que les permita protegerse de cambios inesperados en el valor de su dinero, y las labores de
produccin y distribucin se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorera. El clima
econmica se deteriora, los gobiernos aparecen como incapaces de manejar la economa
178
satisfactoriamente y surge la incertidumbre sobre las futuras acciones de poltica .
177

178

Nota Editorial, Los Costos de Tener Inflacin, Revista Mensual del Banco de la Repblica, Mayo de 1998

Miguel Urrutia Montoya, Porqu es Importante Reducir la Inflacin?, Revista del Banco de la Repblica,
Abril de 1995 Vol. LXVIII, pginas 6 a 7.

102

En el mismo artculo, Urrutia enfatiza en el hecho de que en la economa colombiana, desde

finales de los aos sesenta, se presenta una relacin positiva entre la inflacin y el producto interno
bruto en el mediano y largo plazo. Esto significa que en la medida en que se reduzcan las tasas de
inflacin se incrementa a la vez, el empleo y el crecimiento econmico, y viceversa. A manera de
conclusin, sostiene la inconveniencia de estabilizar la tasa de inflacin a los niveles en que
histricamente se han movido en el pas, esto es, entre el 20 y 30% anual, pues segn afirma:
...disminuira la credibilidad de las polticas al dar una seal de que no se desea continuar la lucha
contra la inflacin y disminuye sistemticamente la capacidad del pas de usar en la forma ms
eficiente los recursos productivos y de incrementar la tasa de crecimiento del producto en el largo
179
plazo .
En igual sentido se han pronunciado Hugo Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa, quienes
consultados por la Corte Constitucional han dicho que:
...La poltica monetaria estricta dirigida al control de la inflacin puede tener un efecto adverso,
esto es que puede conducir a una reduccin en el crecimiento econmico y en el empleo en el
corto plazo, pero que en el mediano y largo plazo se recuperan los costos mencionados. En
efecto, el doctor Junguito considera que este fenmeno puede presentarse en algunas economas,
pero que se ha demostrado que los beneficios de controlar la inflacin medidos en trminos del
mayor crecimiento econmico futuro que se lograra con tasas de inflacin inferiores a los que se
han restringido en el pasado compensan con creces los costos de desaceleracin de la economa
que se pueden ocasionar en el corto plazo. En el mismo sentido el economista Hugo Palacios
afirm que ciertas polticas econmicas que sacrifican la estabilidad de precios consiguen, a
veces, temporalmente, xitos notables en materia de crecimiento y empleo, por lo cual, agrega
este experto, si hubiera forma de preservar en ellas, nadie aconsejara pensar en la estabilidad de
precios. Sin embargo, segn su parecer, la experiencia universal demuestra que estas polticas
no son sostenibles, porque conducen a dficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y
180
otra cosa .
Este mismo pensamiento fue compartido por los constituyentes, quienes consientes de la
relevancia del tema elevaron a categora constitucional el deber de controlar la inflacin. Evidencia
de esto fueron las manifestaciones presentadas por los honorables consituyentes Rafael Ignacio
Molina, Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simmonds, Oscar Hoyos
Naranjo y Miguel A. Yepes en la Ponencia para Primer Debate en la Plenaria de la Asamblea
Nacional Constituyente sobre la regulacin de la Banca Central:
Una de las reglas fundamentales de la ciencia econmica, es la necesidad de contar con una
moneda sana, es decir, una moneda que conserve su poder adquisitivo. Esa regla es al mismo
tiempo un derecho y una garanta ciudadana a cuyo respecto procuraba el actual artculo 49 de la
Constitucin Poltica. Para tal efecto, el Banco de la Repblica debe velar por mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda. La emisin y regulacin de la moneda a cargo de un banco
central autnomo, debe responder a principios de tcnica econmica, que bsicamente deben
responder por la estabilidad de la moneda, la cual se resiente cada vez que la poltica econmica
persigue alcanzar metas de expansin ms all de lo posible...
Las emisiones que no encajan dentro de las reglas econmicas sino que se hacen para resolver
problemas coyunturales, crditos o subsidios o para pagar deuda pblica, etc., desequilibran el
mercado monetario, convirtindose en factor fundamental de la inflacin, que como se afirma
179

180

Ob. Cit. pgina 11.

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

103
recurrentemente, es el ms regresivo de los impuestos. As por ejemplo, el acceso a los
recursos de emisin como fuente permanente para los particulares a travs de la creacin de
cupos o lneas de crdito fue motivo de expansin preocupante en la dcada de los aos ochenta.
A su vez, al acceso a los recursos de emisin como fuente permanente de financiamiento para el
181
Gobierno ha sido ordenado por el Congreso en forma considerable y a muy largos plazos. .
La relevancia del control a la inflacin es un asunto acogido por consenso, no solo por las nuevas
corrientes de pensamiento econmico, sino tambin por los constituyentes. Pero a pesar de esta
aparente claridad respecto de la importancia que tiene el control a la inflacin y de su carcter
constitucional, continan los debates, los cuales parecan haberse superado, en torno al alcance
de este propsito. Esta discusin ser abordada baja el siguiente ttulo.

4.4.2. La Inflacin y la Banca Central. Bajo este ttulo nos proponemos hacer un
anlisis sucinto de la relacin que tiene un Banco Central con el comportamiento
de la inflacin. Para comenzar, nos parece acertado citar a Ernesto Aguirre quien
nos explica las ideas de base bajo las cuales se desarrolla una Banca Central:
Generalmente se considera que este proceso surgi dentro del contexto de la bsqueda de
esquemas que permitieran cerrar la puerta a la recurrencia (o la aparicin) de crisis
hiperinflacionarias, y que ha tenido como base, en primer lugar, la literatura terica que se ha
ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la conduccin discrecional de la
poltica monetaria de un pas y, en segundo lugar, la observacin del xito alcanzado en materia de
estabilizacin del valor interno de la moneda por bancos centrales autnomos dentro de objetivos
de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central de Alemania.
As tom fuerza la idea de que la Legislacin de los pases debera dotarlos de bancos centrales
independientes del poder ejecutivo, puesto que esto facilitara la estabilidad de precios porque
dichos bancos centrales, a diferencia de los gobiernos, estaran libres de preocupaciones poltico
electorales y no tendran incentivo para explotar los beneficios que, en el corto plazo, resultan de
182
las expansiones monetarias.
Igualmente, el economista Alex Cukierman seala que:
El caso intelectual de la Independencia del Banco Central se fundamenta en dos pilares, uno
terico y el otro emprico...
El caso terico
En el corto plazo la expansin monetaria puede usarse para alcanzar diversos objetivos reales,
como son bajas tasas de inters, alto nivel de actividad econmica y empleo, financiacin del
presupuesto gubernamental mediante seoreaje y prevencin de crisis financieras. De modo
semejante, la depreciacin de la tasa de cambio nominal puede usarse para mejorar,
temporalmente, la cuenta corriente de la balanza de pagos. Aunque a los entes decisorios de la
poltica les desagrada la inflacin, usualmente estn dispuestos a aceptar algo de inflacin con tal
de lograr uno o ms de estos objetivos...
El caso emprico

181

LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Normas
Bsicas, Coleccin Bibliografa Banco de la Repblica

182

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , Captulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de Amrica Latina, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica,
enero de 1997, pginas 2 y 3.

104
El caso emprico se fundamenta en la creciente evidencia emprica que muestra que, en
promedio, los pases que poseen bancos centrales ms independientes tienen menores tasas
183
de inflacin y tasas de crecimiento del producto per cpita iguales o mayores.
Agrega el autor que en los estudios empricos, el resultado con mayor relevancia sobre la relacin
entre independencia del Banco Central y la distribucin de la inflacin, es que la autonoma del
Banco tiene una relacin inversa con el nivel y variabilidad de inflacin tanto en las economas
184
desarrolladas como en desarrollo.
En este sentido, el autor desarrolla dos hiptesis bajo las cuales se determina la independencia de
un Banco Central.
La primera de la hiptesis se refiere a que, dados unos elementos que conduzcan a incrementar la
inflacin, tiende a presentarse un aumento en el grado de independencia que las autoridades
polticas quieran darle al Banco Central. El razonamiento de esta hiptesis consiste en que los
beneficios de delegar autoridad a un Banco Central son mayores cuando el sesgo inflacionario es
mayor. Correspondiente con esto, bajo circunstancias de choque con los niveles de productividad,
en donde la flexibilidad monetaria genere mayores beneficios, se presenta una tendencia a otorgar
al Banco una menor independencia.
Un elemento importante en esta teora, segn el autor, es que en los sistemas democrticos el
partido de gobierno delega autoridad en el Banco Central con el propsito de restringir
financiamiento al partido de oposicin en actividades que no comparta.
Dentro de la segunda hiptesis se contemplan una variedad de determinantes sobre la
independencia de la Banca Central. Entre ellas, cita el autor los trabajos desarrollados por Posen
(1993), quien afirma que la independencia de la Banca Central es mayor en la medida en que sea
ms fuerte y ms efectiva la oposicin del sector financiero a la inflacin. Otra determinante se da
en los casos en que un pas ha enfrentado sustanciales reducciones en el ingreso real durante
perodos de alta o extremadamente alta inflacin, siendo por ello propensos a delegar autoridad al
185
Banco Central y restringiendo la capacidad de los polticos para manejar la poltica monetaria.

4.4.3. El Control Constitucional a la Inflacin. Bajo este ttulo abarcaremos las

diferentes interpretaciones que sobre el tema se han hecho. Se tratarn
conjuntamente los artculos 371 y 373 de la Constitucin Nacional, pues ambas
normas estn estrechamente vinculadas al tema.

183

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, Captulo 2. A. La Economa de la Banca

Central, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pginas 104 y
105.

184

185

Ob. Cit. pgina 113.

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, Captulo 2. A. La Economa de la Banca

Central, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pginas 117, 118
y 119.

105
4.4.3.1. Antecedentes. Artculo 373 de la Constitucin Nacional: El Estado
por intermedio del Banco de la Repblica, velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda....186
La historia de esta norma se remonta al proyecto presentado por el Banco de la Repblica a la
Asamblea Nacional Constituyente (ANC), en el que se propona que fuera el Banco quien velara
por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, sin hacer alusin al Estado para esta
finalidad. En la subcomisin de ponentes se acogi la propuesta del Banco en este sentido. Sin
embargo, en la Comisin Accidental designada por la ANC, cuya finalidad era conciliar las
numerosas propuestas presentadas por los ponentes respecto al funcionamiento del Banco y lograr
as la aprobacin en primer debate del proyecto del articulado, se modific la propuesta del Banco
y se aprob que sera el Estado, a travs del Banco, quien velara por mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda. Posteriormente la Comisin Codificadora introdujo en la norma la
expresin por intermedio en lugar de a travs.

4.4.3.2.
Aproximacin al tema.
Antes de entrar en el anlisis de las
interpretaciones que se han hecho a las disposiciones constitucionales y legales,
bien vale dejar en claro que las argumentaciones expuestas no han estado ajenas
a las influencias de las diferentes escuelas econmicas. Se presentan diferentes
tendencias, segn encontramos, entre aquellos defensores de un modelo de
Banca Central cuyo nico objetivo es la estabilidad de los precios y aquellos,
detractores, quienes exponen planteamientos que difieren sustancialmente de este
modelo. Alex Cukierman sintetiza de manera concreta el debate:
...La idea de tener un Banco Central altamente independiente y conservador, que se centre nica
y principalmente en la estabilidad de precios, no ha estado exenta de crtica. El argumento es que
cuando la independencia del Banco Central es demasiado alta, la poltica monetaria no puede
usarse para la estabilizacin del producto real. Por ejemplo, Debelle y Fischer (1994) afirman que
la prdida de producto por unidad de reduccin en la inflacin (la denominada razn de sacrificio)
es mayor en Alemania que en los Estados Unidos. Estos autores concluyen que el grado de
independencia del Bundesbank es excesivo. En un sentido ms amplio, el debate actual entre
los proponentes de un Banco Central altamente independiente y conservador, por una parte,
y, por otra, los de un banco un tanto ms flexible e independiente y capaz de
comprometerse en la poltica de estabilizacin, pero que tenga que rendir cuentas, le hace
187
eco al viejo debate entre keynesianos y monetaristas.
- La negrilla es de los autores Como podremos observar ms adelante, finalizaremos el captulo exponiendo los argumentos de
los ms radicales detractores del modelo actual de Banca Central en Colombia. Buena parte de
este pensamiento puede tener explicacin en el anlisis que, a continuacin, hace Alex Cukirman:
...Los polticos de los pases que tienen memoria colectiva de inflaciones elevadas son ms
propensos a delegar autoridad en el Banco Central. Una posible interpretacin de este resultado
es que los polticos de los pases que tienen una historia de inflacin elevada creen que el sesgo
inflacionario es mayor y, en consecuencia, delegan ms autoridad en el Banco Central.
Interpretado de esa manera, el resultado respalda la teora de que la independencia del Banco
186

187

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, Captulo 2. A. La Economa de la Banca

Central, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997, pgina 102.

106
Central ser mayor cuanto mayor sea el sesgo inflacionario percibido.
de los autores -

188

- La negrilla es

En Colombia, sucede lo contrario a lo descrito por Alex Cukierman, no hay una muy alta percepcin
del sesgo inflacionario. En efecto, como lo describe Csar Gonzlez, en nuestro pas, desde 1985,
la tasa anual de inflacin ha fluctuado dentro de un rango pequeo, entre 20% y 28%, excepto en
189
1990, cuando alcanz un valor de 35%.
De modo que no existe una memoria colectiva de
elevadas inflaciones, lo que puede explicar la reticencia de ciertos sectores polticos y judiciales a
aceptar el modelo de Banca Central. En este sentido, anota Salomon Kalmanovitz:
Un elemento importante en la historia econmica colombiana es que verdaderamente no ha
habido grandes abusos de emisin monetaria ni de dficits fiscales financiados masivamente con
emisin, de tal modo que no ha habido hiperinflaciones la ltima fue a finales del siglo pasado y
no existe una memoria popular que recuerde los inmensos sufrimientos que ellas acarrean a la
poblacin. Por lo tanto, el Banco Central no cuenta con un apoyo masivo para reducir una inflacin
moderada y persistente que aparenta no tener grandes costos sociales pero que solamente estn
190
encubiertos.

4.4.3.3. Primera Interpretacin. De acuerdo con la norma constitucional, es el

Estado quien, por intermedio del Banco, deber cumplir con mandato
constitucional antes mencionado.
La relevancia que tiene el cambio hecho por la Comisin Accidental, en el sentido de adjudicar al
Estado el deber de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se manifiesta en
interpretaciones tales como la de Rudolf Hommes:
Con el respaldo del Gobierno se logr que no fuera el Banco sino el Estado, por intermedio de
aquel, quien velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Este cambio
sutil es muy importante cuando se entre a juzgar la labor del Banco en la lucha contra la inflacin,
191
pues es a todo el Estado colombiano a quien hay que juzgar y no slo a la institucin .
Si lo expuesto por Hommes es la razn por virtud de la cual se promovi y logr el cambio ya
enunciado en la Comisin Accidental de la ANC, se pueden concluir las siguientes apreciaciones:
Primero, queda claro que al tenor constitucional es el Estado a quien corresponde velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda.
Segundo, que tal mandato lo realizar por intermedio de uno de sus organismos autnomos, cual
es la Banca Central.

188

Ob. Cit. pgina 119 y 120.

189

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Csar Gonzlez, Bancos Centrales en

America Latina: el caso colombiano, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero
de 1997, pgina 253.

190

191

Salomon Kalmanovitz, Realidades de la Independencia del Banco de la Repblica, pgina 1.

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, El proyecto del Gobierno y su Evolucin
Durante la Constituyente, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedicin con
Fedesarrollo, pgina.

107
Tercero, que del mandato constitucional por medio del cual se impone al Estado la obligacin
de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se deriva una responsabilidad de l
respecto de tal cumplimiento.
Cuarto, que dicha responsabilidad se genera en la medida en que el Estado no cumpla con tal
mandato.

Sin embargo, de lo anterior podra surgir la siguiente cuestin; cmo puede

predicarse la responsabilidad de la totalidad del Estado respecto de la capacidad
adquisitiva de la moneda, cuando es el Banco de la Repblica quien detenta los
instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios idneos para el cumplimiento del
mandato constitucional?. La respuesta a este interrogante se resuelve a la luz del
artculo 371 inciso segundo de la Constitucin:
Artculo 371 de la Constitucin Nacional: Sern funciones bsicas del Banco de la
Repblica: regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito; emitir la
moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de ltima
instancia y banquero de los establecimientos de crdito, y servir como agente
fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercern en coordinacin con la poltica
econmica general.192. La negrilla es de los autores -.
En efecto, al establecer la citada norma que las funciones bsicas de la Banca
Central se harn en coordinacin con la poltica econmica general, est
vinculando en la tarea de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda a la totalidad de rganos decisorios en materia econmica del
Estado, diferentes del Banco de la Repblica.
De modo que si bien la Banca Central debe obrar, segn el artculo 373, por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, dicha labor no es
exclusiva de este organismo.
En efecto, y conforme con el artculo 371, la Banca Central tiene unas funciones
bsicas claramente establecidas en la norma; si la finalidad de la Banca Central,
segn el artculo 373 es velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, entonces
las funciones bsicas de la Banca Central tendrn como finalidad el
mantenimiento de dicha capacidad.
Aunque lo anterior es claro, la norma constitucional (artculo 371) postula que
dichas funciones bsicas se ejercen en coordinacin con la poltica econmica
general, de tal forma que las funciones de la Banca Central dirigidas a preservar la
capacidad adquisitiva de la moneda se ejercen con tal coordinacin. Recordemos
que por virtud del artculo 373 es el Estado quien debe velar por tal finalidad
respecto de nuestra moneda.

192

CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

108
Reiterando lo antes anotado pero en otras palabras, la coordinacin con la
poltica econmica general que debe practicar el Banco de la Repblica en el
ejercicio de sus funciones bsicas, encaminadas a preservar la capacidad
adquisitiva de la moneda, es una coordinacin con todos los organismos del
Estado, decisorios en materia econmica.
Al coordinarlos los integra en la finalidad estatal, de luchar en contra de todos
aquellos factores que puedan afectar la capacidad adquisitiva de la moneda. Por
tal razn, anotamos que esa labor no es exclusiva de la Banca Central, sino que
compromete6 la totalidad del Estado. Es por ello, por lo que debe concluirse que
el Estado es responsable de cumplir con el mencionado mandato constitucional,
pues en el cumplimiento de este no slo compromete la labor del Banco de la
Repblica sino de todos los rganos estatales competentes en asuntos
econmicos. Para ser ms precisos sobre el tema, vale la pena citar a Alfonso
Palacio Rudas:
Acontece que las materias sobre las cuales ejerce sus poderes la Junta Directiva
del Banco, en orden a formular polticas y tomar medidas, no le fueron atribuidas
ni privativa ni excluyentemente, como equivocadamente se piensa. Ciertamente,
al Congreso y al Gobierno el Estatuto Fundamental del ao 1991 les asigna
competencias prioritarias respecto de las mismas materias moneda, crdito y
cambios- como se desprende de los artculos 66, 150 numerales 13, 19 ordinal b),
22 y artculo 372. En contraste, lo que la Carta Poltica en el ltimo de los citados
atribuye privativamente y por entero al cuerpo directivo del Emisor es el manejo
autnomo de los instrumentos propios de esos temas193.
Como anota Alfonso Palacio, si bien los instrumentos monetarios, cambiarios y
crediticios se atribuyen de forma privativa a la Junta Directiva del Banco, existen
otros instrumentos tales como la poltica fiscal y otras variables que competen a
otros organismos del Estado y que tienen una especial influencia sobre la finalidad
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda que la Constitucin
encomienda al Estado. De tal manera que en la coordinacin que debe hacer la
Banca Central respecto de sus funciones bsicas con la poltica general, debe
conciliarse la forma en que el manejo de los instrumentos econmicos que
competen a organismos del Estado diferentes a los del Banco de la Repblica y
dems competencias que detenten otros organismos y que influyan en lo
econmico, se encaminen al cumplimiento efectivo del mandato constitucional
contenido en el artculo 373.
A la luz del pensamiento de Alfonso Palacio, podemos decir lo siguiente: en la
medida en que al Estado le competen todos los asuntos de lo econmico y
conforme al artculo 373, este deber velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, a algunos de los rganos de las ramas del poder pblico
193

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alfonso Palacio Rudas, Captulo 6. Los Instrumentos que
Maneja el Banco de la Repblica como Autoridad Monetaria, Cambiaria y Crediticia, de Roberto Steiner,
Compilador, Tercer Mundo Editores en coedicin con Fedesarrollo, mayo de 1995, pgina 157.

109
les competen ciertos asuntos de lo econmico y algunos otros rganos, no
necesariamente pertenecientes a alguna rama del poder pblico, les compete
el manejo de los instrumentos econmicos de esos ciertos asuntos que son
competencia de los otros rganos.
As las cosas, a la Banca Central, nico competente para el manejo de algunos
instrumentos econmicos, sobre los cuales como asunto econmico son
competentes otros rganos, se le impuso la finalidad, que es del Estado pero que
por intermedio suyo la deber cumplir, de mantener la capacidad adquisitiva de la
moneda. Pero por ser un deber de un intermediario del Estado no deja de ser
deber para la totalidad de este. De forma que las competencias de todos los
rganos decisorios de lo econmico que hacen parte del Estado debern estar
dirigidas al cumplimiento de la finalidad impuesta por la norma constitucional, as
exista un intermediario - Banco de la Repblica - con instrumentos idneos, pero
no los nicos para lograr tal propsito.
Aunque resulta riesgoso, construiremos una estructura terica que explique de
manera ms clara lo hasta aqu expuesto: llamaremos deber directo para controlar
la inflacin aquel que reside en el Banco Central, por ser este, conforme con la
Constitucin, el intermediario del Estado para desarrollar tal objetivo. Y deber
indirecto para controlar la inflacin, el que reside en los dems rganos del Estado
decisorios de lo econmico, por ser el Estado el primer responsable en dicho
propsito, de acuerdo con el artculo 373.
De manera que ambos detentan un deber constitucional que se desarrolla en
formas diferentes: el Banco Central, con un deber directo de controlar el precio de
los bienes, goza de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que le
permiten llevar a cabo tal cometido. Sin embargo existen otros instrumentos que
pueden influenciar notablemente los resultados buscados por quien posee el
deber directo de controlar la inflacin; tales instrumentos son manejados por otros
rganos del Estado como el Gobierno, quien seala la poltica fiscal, herramienta
de gran importancia en la consecucin de los resultados pretendidos por la Banca
Central. Sobre este, y otros rganos que tienen competencia para decidir sobre
asuntos econmicos, y que como tales gozan de instrumentos que influyen de uno
u otra manera en la capacidad adquisitiva de la moneda, recae un deber indirecto
de controlar la inflacin. Bajo esta interpretacin no se explacara la razn por la
cual un rgano del Estado, dentro de su competencia, no actuara conforme a
dicho deber.

110

ESTADO

Organos de las Ramas del

Poder Pblico

Congreso

Gobierno

Competentes en asuntos
econmicos
(monetarios,
cambiarios,
crediticios,
fiscales, etc.)
Gobierno competente para
manejar ciertos instrumentos
fiscales, etc.
Deber indirecto para controlar
la inflacin.

Competente para manejar

instrumentos
monetarios,
cambiarios y crediticios.
Deber directo para controlar
la inflacin.

Debe velar por el mantenimiento de la

capacidad adquisitiva de la moneda
Organos Independientes de las Ramas
del Poder Pblico

Banco Central

111

Figura 1. Esquema de control estatal a la inflacin

Sobre el punto Ossa e Ibaez han dicho que:

En todo caso, controlar el sistema de precios no es una funcin exclusiva del
Banco. El mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el
control de las distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de
precios, todo lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades
econmicas. Entonces, el hecho de que esa funcin se halle consignada
expresamente en el capitulo sobre banca central, indica que, por mandato
constitucional, el control de la inflacin es el objetivo principal de la poltica
monetaria cambiaria y crediticia, pero ello no excluye la responsabilidad de las
dems autoridades econmicas y el cumplimiento de las funciones
correspondientes para controlar y reducir eficazmente los niveles de inflacin194.
La negrilla es de los autores En igual sentido se pronunci el Congreso de la Repblica durante los debates
que dieron lugar a la expedicin de la Ley 31 de 1992:
La estabilidad monetaria no es una funcin exclusiva del Banco ya que el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el control de las
distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de precios, todo
lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades econmicas, del
propio legislador, y por contera de los particulares que tambin tienen unos
deberes que cumplir dentro de la comunidad como sujetos de la actividad
econmica.
En cuanto se refiere a las variables que le corresponde controlar al Banco en
ejercicio de sus funciones de banca central, mediante las medidas que debe
adoptar como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, este debe
utilizar los instrumentos de las polticas a su cargo con el fin de ajustar el
crecimiento global del dinero. En cuanto se refiere a las variables que le
corresponde controlar a las dems autoridades econmicas, como por ejemplo,
las de carcter fiscal, salarial o social, el Banco debe hacer las recomendaciones
que resulten conducentes para controlar y reducir eficazmente los niveles de
inflacin195.

194

195

Ob. Cit. pgina 119.

Senado de la Repblica, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 93-Senado-1992 por la
cual se dictan las normas a las que deber sujetarse el Banco de la Repblica para el ejercicio de sus
funciones, Gaceta del Congreso, 21 de octubre de 1992, pp. 1 a 5.

112
Son estas las reiteradas consecuencias que se desprenden de haber
establecido en la norma constitucional el deber, en cabeza del Estado y por
intermedio del Banco, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de
la moneda. Y aunque esta interpretacin pareci ser unnime, lo cierto es que los
hechos en determinadas circunstancias no fueron la aplicacin fiel del mandato
constitucional. En efecto, como se ver en el captulo sobre los Resultados
Histricos de la Banca Central, en muchas oportunidades los agentes econmicos
gubernamentales, lejos de cumplir con el deber constitucional que se le impuso al
Estado de velar por una moneda sana, adopt medidas contrarias a estos fines.
4.4.3.4. Segunda Interpretacin. Segn decamos, es conforme al artculo 371 de
la Constitucin, el cual establece la coordinacin de las funciones del Banco con la
poltica econmica general, que se puede vincular de manera efectiva la totalidad
del Estado en el cumplimiento de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, de acuerdo con el artculo 373.
Sin embargo, al encontrar algunas explicaciones tales como la de Roberto
Junguito acerca de la coordinacin de la poltica econmica a que se refiere el
artculo 371 de la Constitucin, se pueden encontrar nuevos elementos sobre el
tema. En efecto, al referirse sobre la coordinacin ha dicho que:
Esta obligacin debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido
que dicha coordinacin debe ejercerse, desde el mbito del banco, solo en la
medida que resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la
inflacin, pues no solo dicho criterio se hace explcito en la Ley 31 sino que,
adems, en ninguna parte de este mandato se supeditan las polticas del banco a
la aprobacin del Ejecutivo196.
De acuerdo con esta apreciacin, la coordinacin se supedita en la medida que
resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflacin. Este
planteamiento difiere al planteamiento expresado anteriormente. De acuerdo a lo
que se dijo antes y una vez ms lo repetimos, la coordinacin vendra a ser el
mecanismo por virtud del cual se vincula de manera efectiva la totalidad de
rganos del Estado para el cumplimiento impuesto por el artculo 373 de velar por
el mantenimiento de los precios, as haya establecido la Constitucin un
intermediario Banco de la Repblica -, pero un responsable directo el Estado -.
De all que se pueda decir que la coordinacin no encuentra lmites ni
restricciones, en la medida en que su nica finalidad es integrar a los rganos del
Estado con las funciones del Banco para el cumplimiento del mandato que la
Constitucin le ha impuesto, cual es el de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda. Es decir, es un imperativo constitucional
ejecutar la coordinacin con el propsito de encuadrar a los entes estatales en la
finalidad que le ha impuesto la Constitucin al Estado. Sin embargo, de lo
expuesto por R. Junguito, se desprende que la coordinacin no solo consistira en
196

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 22.

113
lo que a cumplimiento de metas inflacionarias establece la Constitucin, sino
que tambin estara planteada la posibilidad de incluir otros temas:
En ltimas, la coordinacin de la poltica econmica no es, entonces,
simplemente lograr entre el banco y el gobierno un acuerdo sobre la combinacin
de la poltica monetaria, cambiaria y fiscal que permita lograr la meta de inflacin,
sino los intereses encontrados sobre las implicaciones que pueda tener la
bsqueda de una meta de inflacin dada, con los objetivos de crecimiento y
empleo que pretende conseguir el gobierno de turno. Este conflicto depender, en
ltimas, de dos aspectos principales: primero, del grado en que el gobierno quiera
dar prioridad efectiva al crecimiento sobre la inflacin que es un tema de economa
poltica y, segundo, del verdadero impacto negativo que tenga efectivamente el
control de la inflacin en el crecimiento, que es un resultado ms terico y
emprico197.
De tal manera que se plantea una disyuntiva de intereses entre meta de inflacin y
crecimiento econmico, que dependen a su vez de dos aspectos cuales son el
grado en que el gobierno quiera dar prioridad al crecimiento sobre la inflacin y el
impacto negativo que tenga el control de la inflacin en el crecimiento.
Para hacer un anlisis sobre el tema, es importante dejar planteado que bajo la
primera ptica en que se entiende el asunto de la coordinacin, esta disyuntiva no
cabra. La razn es que se parte del presupuesto constitucional segn el cual el
Estado debe velar por la estabilidad monetaria, mandato que no puede ser
desplazado ni enfrentado por fines que se contrapongan. De tal manera que al
partir de la base de una estabilidad en los precios como finalidad del Estado, el
tema del crecimiento econmico como finalidad del Gobierno de turno queda
subordinado a dicho objetivo estatal, pero en ningn momento enfrentado, y por
ende, en la coordinacin que se debe llevar a cabo con las funciones del Banco,
en las que segn dijimos se vinculan los dems rganos estatales para tal
objetivo, se integra precisamente la finalidad de uno de esos rganos cual es el
gobierno en su propsito de lograr un crecimiento econmico, pero supeditado y
subordinado a esa finalidad primaria a la cual debe involucrarse, como finalidad
constitucional del Estado. Por esta razn el grado de prioridad que el Gobierno
quiera dar al crecimiento sobre la inflacin y el impacto negativo que tenga el
control de la inflacin en el crecimiento resultan indiferentes bajo esta ptica, pues
toda la coordinacin de las funciones del Banco con la poltica econmica parten
del eje fundamental de controlar la inflacin.
En este sentido, apunta Salomn Kalmanovitz:
Como estn las cosas, el control de la inflacin es uno de los objetivos del
Gobierno que puede ser menoscabado frente a otras preocupaciones, mientras
que para la Junta es lo fundamental. Si el Gobierno estuviera ntidamente
197

Ob. Cit. pgina 22.

114
separado del Banco, tendra una mayor dificultad para introducir sus objetivos
como nivel de tasa de cambio o empleo en las deliberaciones de la Junta y
esta se constituira en una fuerza que balanceara su nico objetivo con los
propsitos que tiene el Gobierno. Se daran entonces mejores condiciones en la
puja poltica para que en la prctica el pas se beneficiara con menores niveles de
inflacin. Lo coordinacin partira de la realidad de los objetivos del Banco Central
y del Gobierno y no del debilitamiento del objetivo antiinflacionario que deben
compartir ambos.198
Este planteamiento reitera la segunda interpretacin :
Existe una disyuntiva de objetivos entre el Gobierno y el Banco, situacin que en
la actualidad, por causa de la participacin del Ministro en la Junta, dificulta el
cumplimiento de los objetivos de estabilizacin.
De existir una total separacin entre Gobierno y Banco, como apunta el autor, las
condiciones para desarrollar el mandato de coordinacin tendran como
presupuesto los objetivos que la Constitucin ha trazado al Banco y los que el
Gobierno se haya propuesto, sin menoscabar las polticas de estabilizacin de
precios. De manera que, como lo seala S. Kalmanovitz, el factor que obstaculiza
el desempeo que constitucionalmente debe tener la Junta para velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda se halla en la participacin del Gobierno. Se
trata de un problema de orden prctico, de independencia efectiva del Banco ms
que de interpretacin legal, que en el esquema terico no debera darse, tal como
lo explicamos bajo la primera interpretacin, pero que en realidad as se presenta.
Esta situacin no encuentra solucin diferente, como lo describe el autor, a una
separacin ntida entre el Gobierno y el Banco.
Continuando con el problema de interpretacin, decamos que bajo este segundo
planteamiento se expone un conflicto de intereses entre el propsito de alcanzar
una meta de inflacin y las finalidades gubernamentales de crecimiento y empleo.
Conflicto que a su vez depender del inters que muestre el gobierno de turno por
el crecimiento de la inflacin y de las consecuencias negativas que pueda traer su
control sobre el crecimiento. Sin embargo, se trata de una discusin que
encuentra claros lmites en la Constitucin y en la Ley; en la primera porque as lo
seala el artculo 373 y en la segunda, por que as lo reitera el artculo 4 de la Ley
31 de 1992.
El artculo 4 de la Ley 31 de 1992 establece lo siguiente:
Artculo 4. Autoridad monetaria cambiaria y crediticia. La Junta Directiva del
Banco de la Repblica es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como
tal, cumplir las funciones previstas en la Constitucin y en esta Ley, mediante
disposiciones de carcter general. Tales funciones se ejercern en coordinacin
198

Salomn Kalmanovitz, Realidades de la Independencia del Banco de la Repblica

115
con la poltica econmica general prevista en el programa macroeconmico
aprobado por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES,
siempre que esta no comprometa la responsabilidad constitucional del
Estado, por intermedio del Banco de la Repblica, de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. 199 - La negrilla es
de los autores Si bien el Banco debe coordinar la ejecucin de las polticas monetarias,
cambiarias y crediticias con la poltica econmica general, no puede en ningn
momento comprometerse en tales discusiones el deber constitucional del Estado
de velar por el mantenimiento de la moneda sana. Con este artculo, el Legislador
precis el alcance que deba tener el mandato constitucional de coordinacin. En
efecto, a la luz de lo establecido por la ley, podra decirse que si bien se ordena
coordinar las funciones del Banco con las polticas gubernamentales, hay un
marco para el desarrollo de tal coordinacin, cual es el mandato de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda.
Luego el Legislador con esta norma puntualiz el propsito de los constituyentes,
al establecer un rango de prioridad en los objetivos econmicos constitucionales.
En otras palabras, concret en norma legal la jerarqua que la Constitucin otorga
al Estado para que vele por una moneda sana. Jerarqua que como hemos venido
dilucidando, se desprende de las interpretaciones hechas a los artculos
constitucionales 371 y 373. De modo que el Legislador no hizo otra cosa que
repetir, de manera ms puntual y adentrndose posiblemente en circunstancias
casustas, previendo los posibles conflictos que podran surgir entre las funciones
del Banco y el Gobierno, el objetivo asignado por la Constitucin al Estado de
velar por una moneda sana.
De all que sea posible volver a la primera ptica con que tratbamos el tema de la
interpretacin de los artculos 371 y 373, cuando decamos que en el desarrollo de
la coordinacin no cabra plantearse la posibilidad de una contraposicin de
intereses entre el Banco y el Gobierno, pues ambos estaran sujetos al imperativo
constitucional, que recae sobre la totalidad del Estado, de impedir flagelos
inflacionarios.
En este sentido, R. Junguito ha expresado lo siguiente:
En Colombia no existe, sin embargo, la posibilidad de que el gobierno impugne
las decisiones de la junta (i.e. puede aprobarse una medida inclusive con el voto
negativo del ministro de la junta), como de hecho rige en otros pases del mundo,
pero subsiste en forma general la obligacin de la coordinacin. Esta obligacin
debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido que dicha
coordinacin debe ejercerse, desde el mbito del banco, solo en la medida que
resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflacin, pues no
199

LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Ley 31 de 1992, Normas Bsicas, Coleccin Bibliografa Banco
de la Repblica

116
solo dicho criterio se hace explcito en la Ley 31 sino que, adems, en
ninguna parte de este mandato se supeditan las polticas del banco a la
aprobacin del Ejecutivo.200.
En este mismo sentido, Mauricio Crdenas y Zeinab Partow afirmaron que:
...Moreover, and strengthening this mandate, is the provision that in situations of a
conflict of interest between the Government and the Bank, the objective of inflation
control must take precedence.201
...Por otra parte, y confirmando este mandato, est la provisin segn la cual en
situaciones en que se den conflictos de intereses entre el Gobierno y el Banco, el
objetivo de controlar la inflacin debe preceder. - Traducido por los autores - .
Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia C 050 de 1994 sostuvo que:
En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pblica, de sus
funciones, o de su rgimen especial, el Banco de la Repblica no se ubica por
fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su rbita de
autonoma se desprende que la Constitucin lo exonere de cumplir los
requerimientos que, en aras de la armonizacin y coordinacin de sus funciones
con la poltica econmica, le planteen los rganos encargados de esas labores
para la consecucin de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde
luego, la actuacin de estos ltimos, se circunscriba a ese campo y no
comporte franca intromisin en la capacidad decisoria o de gestin que
constitucionalmente se le asegura al Banco de la Repblica.202 - La negrilla
es de los autores Lo expuesto por la Corte podemos interpretarlo de la siguiente manera: el Banco
de la Repblica, como rgano del Estado que es, y conforme a la teora que se
viene exponiendo, debe cumplir con determinados requerimientos con el objetivo
de cumplir con el mandato constitucional de coordinar sus polticas con la poltica
econmica general. Tales requerimientos los entendemos en el sentido de hacer
frente, como R. Junguito mencionaba, a los intereses encontrados sobre las
implicaciones que pueda tener la bsqueda de una meta de inflacin dada, con los
objetivos de crecimiento y empleo que pretende conseguir el Gobierno de turno.
En otras palabras, el requerimiento para lograr el mandato de coordinacin
consistira en desarrollar las discusiones correspondientes y contrapuestas entre
200

Junguito, R. La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflacin: El Caso Colombiano, I Taller
Asobancaria, Asociacin Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, pgina 22.

201

Mauricio Crdenas and Zeinab Partow, Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank, Fedesarrollo, Bogot Colombia, pgina 6.

202

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-050 de 1994. Magistrado Ponente doctor Hernando
Herrera Vergara. Actor, Jaime Rafael Pedraza Vanegas. Ref. Expediente D-330. Accin pblica de
inconstitucionalidad contra los artculos 25 pargrafo 27 numerales 3 y 8, literal e) de la Ley 31 de 1992.

117
el Banco y el Gobierno, en el seno de la Junta. Pero anota el Tribunal
Constitucional, siempre y cuando, el desarrollo de los requerimientos para
cumplir el deber de coordinacin no implique una intromisin en la capacidad de
decisin y gestin constitucional del Banco. La capacidad de decisin reside en la
autonoma orgnica de que goza el Banco Central, esto es, la autonoma
administrativa, patrimonial y tcnica. La capacidad para adelantar gestiones, a
travs de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios, est dada, segn
el artculo 373 de la Constitucin, para velar por una estabilidad en los precios. De
modo que las decisiones y gestiones del Banco enfocadas hacia una menor
inflacin, no pueden transgredirse por los requerimientos que se deben cumplir en
el desarrollo de la coordinacin de la poltica econmica general. No resulta nada
diferente ha lo que se ha venido planteando en esta interpretacin, bajo la cual,
conforme al artculo 373 de la Constitucin Nacional y el artculo 4 de la Ley 31 de
1992, si bien se debe adelantar el imperativo constitucional de coordinacin en los
trminos ya ampliamente descritos, no debe haber transgresin en el objetivo del
Banco de la Repblica de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda.
Sin embargo, el ltimo pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el tema
dista mucho de esta interpretacin, y es analizado bajo el siguiente aparte.

4.4.3.5. Tercera Interpretacin. Planteamiento de la Corte Constitucional.

Crticas. Bajo este ttulo abarcaremos la tesis expuesta por la Corte Constitucional
en Sentencia No. C-481 de 1999, la cual introdujo nuevos elementos en el debate
sobre la interpretacin del mandato constitucional de velar por la capacidad
adquisitiva de la moneda.
En la referida sentencia, al ser consultados por la Corte Constitucional sobre si las
polticas para el logro de la estabilidad de los precios podan sacrificar otros
objetivos macroeconmicos, Jos Antonio Urdinola y Eduardo Sarmiento
sostuvieron lo siguiente:
El doctor Jos Antonio Urdinola seala que, en unos casos, puede sacrificarse la
balanza de comercio, el gasto pblico en infraestructura o en servios sociales,
crecimiento de la economa y empleo. El experto Eduardo Sarmiento afirma que
de acuerdo con la teora de la neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago,
inspiracin de la ley del Banco de la Repblica, la poltica monetaria que
contribuye a reducir el nivel de precios no necesariamente afecta variables como
la produccin y el empleo. Sin embargo, a su juicio, esta teora no es vlida, pues
la evidencia emprica ha demostrado que, en general, las polticas monetarias
restrictivas reducen la inflacin y ocasionan cadas en la actividad productiva, lo
cual se evidencia en los ltimos aos principalmente en las grandes cadas en la
produccin y el empleo y el agravamiento del dficit de la balanza de pagos...

118
La Corte tambin indag si en la prctica econmica, las polticas de
estabilidad de precios pueden ir en contrava de la poltica econmica general.
Los economistas Sarmiento y Urdinola consideran que las polticas
antiinflacionarias mal concebidas pueden entrar en contradiccin con otros
objetivos econmicos.203.
Este es un enfoque que condiciona el control inflacionario a los resultados que
puedan obtenerse en materia de crecimiento. El punto de partida es un conflicto
entre tasas de inflacin bajas o crecimiento del producto interno bruto, prefiriendo
dentro de esta disyuntiva un sacrificio en materia inflacionaria de modo que no se
lesione el crecimiento. Bajo este planteamiento resultara ptimo ceder en la
bsqueda de unas metas de inflacin con tasas ms bajas, frente al temor de
iniciar o hacer ms profunda una fasa recesiva en el ciclo de la economa. En
otras palabras, renunciar temporalmente a una frrea poltica monetaria que evite
un deterioro en la capacidad de compra de la moneda, para ejecutar una poltica
ms laxa y conjurar as ciclos de depresin en la economa. En este sentido, el
Guillermo Perry anota lo siguiente:
Ningn Banco Central puede hacer caso omiso de su responsabilidad frente al
nivel de actividad econmica y empleo en el corto plazo. No basta con el
convencimiento de que en el largo plazo una menor inflacin se correlaciona con
un mayor crecimiento.204
No obstante, parecieran ser estos pensamientos contrarios a lo que la
Constitucin y la Ley mandan, la Corte Constitucional entendi en este sentido la
norma constitucional. Pasemos a continuacin a hacer un anlisis detallado de la
sentencia donde se deja en claro este planteamiento:
...As, en la Plenaria del 17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que
directamente particip en las sub comisiones encargadas de la discusin y
redaccin de estas disposiciones constitucionales, seal al respecto:
El artculo que nosotros traemos a consideracin de la Plenaria fue objeto de un
concienzudo anlisis, y lo que aqu se propone es el resultado de una discusin
muy amplia en la cual, como se mencion tambin por parte de algunos
Constituyentes, se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema,
tan importante para el manejo de la poltica econmica. Lo que nosotros
pretendemos, seor Presidente y seores Constituyentes, fue bsicamente dotar
al Banco de la Repblica de la autonoma necesaria para que pudiese ejercer en
203

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

204

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico (febrero 15 de 1996), Los Bancos Centrales en Amrica Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurdica, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997,
pgina xxxiii.

119
coordinacin con la poltica econmica del gobierno de una manera
independiente la regulacin de la moneda, el crdito y los cambios
internacionales. Nosotros nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un
esquema con una total autonoma del Banco de la Repblica, a la usanza de otros
pases como Chile, como Alemania, como los estados Unidos o como Suiza (...).
Yo creo que en el articulado queda muy claro que la autonoma del Banco de la
Repblica no es total, y que el Banco de la Repblica no va a estar subordinado al
gobierno, como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco.
La Carta establece entonces una regulacin intermedia, fruto de la bsqueda de
un consenso entre estas distintas perspectivas, de suerte que si bien se impuso la
tendencia en favor de reconocer autonoma de la Banca Central, y que esta tenga
como cometido bsico preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, sin
embargo se incorporaron aspectos muy importantes de los crticos de este
modelo, lo cual explica la peculiaridad del diseo constitucional colombiano205.
Sobre esto, bien vale la pena discernir sobre dos aspectos de particular
importancia: la calificacin que hace la Corte sobre una regulacin intermedia
del Banco Central, y la anotacin que hace el ponente en el sentido de que el
Banco no est subordinado al gobierno y viceversa.
Llama la Corte Constitucional regulacin intermedia, segn se desprende de la
sentencia, aquella regulacin que resulta de conciliar posiciones dismiles y que en
el caso concreto, resulta de conciliar una posicin que aboga por un control a la
inflacin sacrificando en el corto plazo crecimiento econmico y una posicin ms
laxa frente a la inflacin con el propsito de evitar que la economa se deprima.
Deduce la Corte la existencia de esta regulacin intermedia con base en los
planteamientos expuestos en la Ponencia en donde constan afirmaciones tales
como ... se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema ... y
...nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total
autonoma del Banco de la Repblica.... En efecto, la Ponencia deja en claro que
la norma constitucional es el resultado de un consenso entre las diferentes
posiciones que pudieron surgir durante los debates en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente.
Tambin es claro que no fue el nimo de los
constituyentes establecer una Banca Central absolutamente autnoma, tal como lo
es el modelo de Banca Central alemn. Lo que no es claro, es que haya sido
resultado de un debate entre las dos corrientes de pensamiento econmico antes
expuestas, esto es, entre la corriente que aboga por una constante lucha contra la
inflacin para lograr un crecimiento en el largo plazo y la corriente que prefiere una
poltica ms laxa frente a la inflacin para no incurrir en posibles ciclos depresivos
de la economa. Las razones para poder afirmar esto son las siguientes: el debate
desarrollado tanto en la Subcomisin de Ponentes encargada por la presidencia
205

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992, pgina 20.

120
de la Comisin Quinta, como en la Comisin Quinta y en la Comisin
Accidental se centr bsicamente en dos proyectos presentados, uno por el
Gobierno y el otro por el Banco de la Repblica. Evidentemente surgieron gran
cantidad de propuestas que la Comisin Accidental se encarg de conciliar, pero
fueron estos dos proyectos la plataforma para desarrollar el articulado actual de la
Banca Central en la Constitucin. En ambos pudo observarse una notoria
preocupacin por controlar la inflacin, otorgndole al Banco instrumentos y
mandatos para evitar tal fenmeno. Aunque en el proyecto del Banco pareca ms
claro este objetivo, en el del Gobierno, no obstante en el Ministerio de Hacienda
caus malestar en principio la autonoma que se le otorgaba al Banco, termin
respaldando la propuesta206. Comenta Rudolf Hommes al respecto:
Sin embargo, el Presidente estaba convencido de que este cambio institucional
tena que darse inexorablemente. Seal, en primer lugar, que lo que estaba
pasando en el mundo era precisamente que se le otorgaba autonoma a los
bancos centrales, y que incluso haba evidencia estadstica de que dicha
autonoma coincida con menores tasas de inflacin, cuando se llevaban a cabo
comparaciones entre varios pases desarrollados (Alesina, 1988). Finalmente el
presidente dio otro argumento contundente a favor de la independencia del Banco:
Imagnese que salga electo Navarro o Samper. Se refera a la necesidad que
exista de dotar a la economa de una institucin fuerte e independiente que
defendiera la racionalidad econmica y resistiera los embates de un Gobierno de
corte populista, comprometido con una contrarreforma econmica207.
Con ello pretendemos mostrar el consenso que exista entorno a la preocupacin
del fenmeno inflacionario en los debates desarrollados en la Asamblea Nacional
Constituyente. Si bien las propuestas variaban en algunos aspectos que podan
interferir en algn grado la autonoma del Banco, y sobre los cuales deban
conciliarse algunas posiciones, no por esto debe entenderse un debate entre
pensamientos tan dismiles como los anteriormente mencionados.
En efecto, pareca haber un objetivo casi unnime en el sentido de dar la mayor
prioridad al control de la inflacin, surtindose el debate en aspectos muy
puntuales de la normatividad que deba acogerse, y que alteraba en cierto grado la
autonoma del Banco. En otras palabras, puede decirse que acogiendo la
corriente de pensamiento por la cual se da prioridad al mantenimiento de la
capacidad adquisitiva, consientes de que en largo plazo permite mayores tasas de
empleo y crecimiento econmico, se desarrollaron las discusiones sobre el tema.
De modo que, si bien se lleg a un consenso entre las diferentes posiciones, estas
tenan en comn un marco general de discusin cual era de dar primaca al control
sobre la inflacin, accediendo a los posibles desajustes que en el corto plazo
206

AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, El proyecto del Gobierno y su Evolucin
Durante la Constituyente, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedicin con
Fedesarrollo, pginas 34 a 35.
207

Ob. Cit. pgina 35.

121
podran darse en la economa. No fue un acuerdo entre las dos tradicionales
corrientes de pensamiento econmico, sino que se parti de aquella que daba
prioridad a la defensa del poder adquisitivo de la moneda.
Ms an si se tiene en cuenta que conforme a la metodologa desarrollada por
Alex Cukierman et. al. (1990, 1992, 1993) para medir el nivel de independencia de
un Banco Central, varios economistas han encontrado que el nivel de
independencia del Banco Central colombiano es muy alto, y no, una autonoma
intermedia como posiblemente lo haya entendido la Corte. Repetimos, si hubo
consenso, tal como lo expona el Ponente, este fue bajo el entendido de haber
adoptado una clara posicin en favor de dar prioridad al control sobre la inflacin,
esto es, adoptando la corriente de pensamiento que as propugnaba. Si bien
existen elementos puntuales que pueden afectar en algn grado la autonoma del
Banco, y sobre los cuales vers el debate, en ningn momento se abandon el
marco trazado por esta corriente de pensamiento. Incluso, es preciso el ponente
cuando afirma que no se pens en un esquema de total autonoma para el Banco,
pues de haber sido as, se hubiera adoptado un modelo como el del Bundesbank
alemn. No obstante, el Banco Central actual presenta una de las mayores
autonomas a nivel de Bancos Centrales en el mundo. De modo que puede
resultar prematuro afirmar, con tan pocos elementos, que existe una regulacin
intermedia en la Constitucin respecto del Banco, fruto de conciliar posiciones
entre detractores y defensores del actual modelo.

Limites a la autonoma del Banco de la Repblica. La Ley. Pero la tesis que la

Corte desarrolla en la sentencia se torna cada vez ms audaz. Amparada en
pretendidos lmites a la autonoma del Banco de la Repblica, llega a una
conclusin cuyo contenido pareca haber sido superado al dejar atrs el viejo
modelo de Junta Monetaria. Comienza enunciando como primer lmite la ley, a
cuyo parecer no podemos estar en desacuerdo, pues tal como lo afirma el
Gerardo Hernndez:
Naturalmente la autonoma y el rgimen legal propio del Banco de la
Repblica no significa que sea una rueda suelta dentro del Estado. En efecto,
los actos que dicte como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia estn
sujetos al control de legalidad por la jurisdiccin de lo contenciosos
administrativo...208.

208

Coordinacin de la poltica econmica. Enuncia la Corte como un segundo

lmite a la autonoma del Banco la coordinacin con la poltica econmica
general.
Curiosa apreciacin que hace el alto Tribunal del mandato
constitucional contenido en el artculo 371. Como habamos precisado en
pginas anteriores, era de nuestro parecer que tal mandato, lejos de ser un
lmite para la autonoma del Banco, constitua una herramienta constitucional

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernndez Correa, El Banco de la

Repblica como Banco Central Independiente, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la
Repblica, enero de 1997, pgina 88.

122
por virtud de la cual era posible integrar la totalidad de rganos del Estado
en el laborioso proceso de luchar contra la inflacin. Sin embargo,
advierte la Corte que:
Este deber de colaboracin, dentro del obvio respeto de la autonoma propia
de la Banca Central, es an ms claro, si se tiene en cuenta que
especficamente las normas que disean la estructura y cometidos de esa
entidad establecen inequvocamente que todas sus funciones se ejercern en
coordinacin con la poltica econmica general (CP Art. 371). Esto quiere
decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la Repblica de
salvaguardar la estabilidad monetaria no est supeditado a criterios y rdenes
gubernamentales, las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben
buscar ser consistentes con las polticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo
del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la
economa209.
Cabe preguntarse, a que se refiere la Corte cuando afirma que las estrategias
y decisiones de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las polticas
fiscal, salarial y de empleo a cargo del gobierno. Que connotacin se le
puede dar al concepto consistente?. Parece no haber nada nuevo al decir
que las polticas de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las
polticas gubernamentales, pues tal concepto permite una doble connotacin
que no resuelve el problema: deben ser las polticas de la Junta del Banco
Central consistentes con las del Gobierno en el sentido de dar cumplimiento al
mandato constitucional de velar por una moneda sana, o deben ser las
polticas monetarias consistentes con las polticas del Gobierno hasta el punto
de no lesionar los objetivos de empleo y crecimiento que busca este ltimo.
Pero ms adelante la Corte clarifica el sentido de lo que es la consistencia de
dichas polticas. Para ello, comienza haciendo una sntesis de los distintos
fenmenos econmicos contemplados por los constituyentes y que sirvieron de
fundamento para establecer la norma que impone la coordinacin de la poltica
econmica:
...En efecto, el fundamento terico para que se haya incorporado la exigencia
de coordinacin es la alta interrelacin de los sistemas econmicos, que
explica que el manejo de una variable econmica puede afectar sensiblemente
a otras, de manera negativa o positiva. As, las decisiones monetarias, que
corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo
y el crecimiento econmico, en especial en el corto plazo, mientras que la
poltica fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez
tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa
de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco,
como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratgica, no solo
209

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992, pgina 21.

123
en relacin con los fenmenos monetarios y la inflacin, sino que tiene
tambin un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial
sobre la evolucin de la balanza comercial y de la dinmica de endeudamiento
externo.210.
A continuacin la Corte Constitucional identifica el sentido del mandato de
coordinacin de la poltica econmica:
...Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco
tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta
institucin es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) adems deben
ejercerse en coordinacin con la poltica econmica general, resulta
indudable que la Junta del Banco de la Repblica, si bien tiene como finalidad
bsica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 373), no puede sin
embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el
crecimiento, que explcitamente debe tomar en consideracin. Esto significa
que la autonoma del Banco de la Repblica para tomar decisiones dirigidas a
velar por la estabilidad de precios tambin se encuentra limitada por el deber
de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervencin del
Estado en la economa (C.P. arts 54 y 334). Una interpretacin sistemtica de
la Carta impone entonces la armonizacin de los artculos 334 y 373
superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la
moneda no es un fin en s mismo sino que es un instrumento para hacer
efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra
Constitucin no es neutra frente a variables econmicas que pueden resultar
comprometidas negativamente con determinadas polticas monetarias, tales
como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artculo 334 de la
Constitucin, estos son fines de la intervencin estatal en la economa que
comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histrico211.
En este segmento la Corte se refiere no solo a la coordinacin de la poltica
econmica sino tambin a lo que denomina como un tercer limite a la
autonoma del Banco Central, cual es el cumplimiento de los objetivos de la
intervencin econmica del Estado y de sus deberes sociales. Centrmonos,
en primer lugar, en el tema de la coordinacin para as comprender el concepto
de consistencia al que se refera la Corte anteriormente: decamos entonces,
segn el alto Tribunal, que las polticas del Banco Central deben ser
consistentes con las polticas gubernamentales para de esta manera
desarrollar el mandato constitucional de coordinacin de la poltica econmica.
De acuerdo con la sentencia, podemos identificar dos connotaciones en este
concepto: el primero de ellos, abiertamente opuesto a las dos interpretaciones
anteriores, el segundo, parcialmente coincidente.
210

Ob. Cit. pgina 23.

211

Ob. Cit. pginas 24 y 25.

124
-

Primera connotacin del concepto consistencia. Dentro de la primera

connotacin, considera la Corte Constitucional que la consistencia entre
las polticas monetarias, cambiarias y crediticias y de empleo y crecimiento
deben darse en el sentido de que las que son propias del Banco Central deben
adoptarse, no solo teniendo en consideracin las metas de inflacin, sino
tambin las metas que en materia de empleo y crecimiento se haya fijado el
Gobierno. De modo que el Tribunal Constitucional le reconoce nuevos
objetivos a la Junta del Banco Emisor. En otras palabras, se abandona el
marco general de referencia que habamos descrito anteriormente y al cual se
circunscriba la coordinacin de la polticas econmicas, para dar paso a una
especie de paridad entre el propsito de reducir la inflacin y alcanzar metas
de empleo y crecimiento, paridad que como lo anotaremos ms adelante no
tiene otra proyeccin diferente a la simple postulacin terica. De modo que la
autoridad monetaria no toma en cuenta la poltica fiscal del Gobierno bajo el
entendido que lo hace para cumplir el deber constitucional de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda, sino de permitir las condiciones
monetarias, cambiarias y crediticias adecuadas para alcanzar un crecimiento
econmico fijado por el Gobierno, a la vez que intenta impedir un incremento
en los ndices de inflacin. Pero ante la cuestin, bien conocida por la Corte,
de entrar en pugna las polticas fiscales de expansin con los propsitos anti
inflacionarios, primara las polticas trazadas por el Ejecutivo, an a costa de un
incremento en los ndices de inflacin. Se trata pues, de un nuevo marco de
referencia, en el que la coordinacin se supedita a lineamientos de crecimiento
econmico. El siguiente aparte de la sentencia analizada nos clarifica la idea:
Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta
llega a la conviccin que, debido a que el pas enfrenta una recesin muy
intensa, con un alto desempleo, mientras que la inflacin se ha reducido
considerablemente, entonces resulta razonable adoptar una poltica monetaria
ms expansiva para reactivar coyunturalmente la economa, por lo cual
considera apropiado adoptar una meta de inflacin superior a la registrada en
el perodo precedente. Una decisin de esa naturaleza es obviamente
constitucional, por cuanto, como se explic largamente en esta sentencia, el
Banco de la Repblica tiene como finalidad bsica preservar la estabilidad en
los precios, pero no puede ser indiferente a los otros objetivos de la poltica
econmica general212.
Al respecto, podemos citar a Sergio Ghigliazza, quien expone un ejemplo de
las inconsistencias que pueden surgir entre la estabilidad de precios de largo
plazo y la generacin de desequilibrios macroeconmicos en algunos sectores:
La estabilidad de largo plazo, la que tiene carcter permanente, descansa por
supuesto en una poltica monetaria consistente con ese objetivo. Sin embargo,
la existencia de desequilibrios significativos por su magnitud y duracin en los
212

Ob. Cit. pgina 32.

125
sectores pblico, externo y financiero, as como en el mercado laboral pueden
poner en riesgo la estabilidad de largo plazo cuyas virtudes son relevantes en
los procesos de creacin y asignacin del ahorro, y en general, sobre la
eficiencia del proceso productivo.
... A corto plazo, la estabilidad de precios se puede alcanzar an con
desequilibrios fiscales significativos. El control duradero de la inflacin se
compromete cuando el sector pblico necesita financiar una parte significativa
de sus actividades con endeudamiento. Si las autoridades hacendarias buscan
financiar el dficit del sector pblico con expansin monetaria y esta pone en
riesgo las metas inflacionarias, en un contexto de autonoma, la banca central
puede y debe negarse a expandir el crdito interno neto.
En estas
condiciones, el desequilibrio en las cuentas pblicas se debe financiar
internamente colocando bonos en el mercado de capitales o en el sistema
financiero, o externamente con emisin de deuda bancaria o a travs de los
mercados internacionales de capitales.
Las circunstancias actuales de los mercados financieros mundiales me eximen
de profundizar sobre la posibilidad de contar con financiamiento ilimitado del
exterior, con lo cual un desequilibrio fiscal significativo tender a financiarse
con endeudamiento interno que provocara un alza en la tasa de inters con
efectos recesivos. Si la recesin se profundiza, por una parte se afectara la
solvencia del sistema bancario y, por la otra, a travs de la cada en la
recaudacin tributaria, se agudizara (para el mismo nivel de gasto pblico) el
desequilibrio fiscal. En este ambiente macroeconmico es cada vez ms difcil
que las metas de crecimiento de la cantidad de dinero sean compatibles con
una baja inflacin. Las presiones que el propio sector pblico ejerce para
financiar el dficit, procurando atenuar los efectos de la recesin, se hacen
cada vez ms intensas. El banco central, haciendo uso de su autonoma,
podra oponerse sistemticamente a los pedidos del gobierno, pero ms
temprano que tarde el poder ejecutivo y, eventualmente, el poder legislativo
invaden la autonoma real del banco central y la transforman explcita o
implcitamente en autonoma formal. Consecuentemente, un desequilibrio
fiscal importante y sistemtico puede atentar contra la estabilidad de
precios de largo plazo y afectar la capacidad de la banca central para
lograrla, en este contexto la estabilidad no es sostenible y, por tanto, no
es creble. 213 - La negrilla es de los autores En este mismo sentido, autores como Guillermo Perry Rubio sostienen que:
A raz de la preocupacin por las consecuencias que podran tener las
acciones de un banco central autnomo sobre la actividad econmica general,
en particular en cuanto acta como autoridad cambiaria, en la Asamblea
213

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, Algunas Condiciones

para la Estabilidad de Largo Plazo, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero
de 1997, pginas 202 y 203.

126
Constituyente se plante la necesidad de que las funciones del Banco fueran
llevadas a cabo en coordinacin con la poltica econmica general, y esto fue
lo que qued acertadamente consignado en el texto definitivo.
De esta forma, la Constitucin previene contra una banca central
excesivamente conservadora que no considere las interrelaciones de sus
objetivos con otros de igual valor constitucional y social ni las de sus
instrumentos con otras variables econmicas claves...214
Pero respecto al planteamiento de la Corte Constitucional, antes transcrita,
podemos formular dos crticas: primero, se ignora lo establecido por el artculo
4 de la Ley 31 de 1992 el cual establece, tal como habamos citado
anteriormente, que las funciones de la Junta Directiva del Banco de la
Repblica se coordinarn con la poltica econmica general siempre que no
comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del
Banco de la Repblica, de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda. Al respecto, el Magistrado Eduardo Cifuentes
Muoz, en su salvamento de voto contra la sentencia analizada, comenta:
La justificacin de la declaracin de exequibilidad condicionada, se funda en el
temor a una interpretacin exegtica de la norma legal examinada. No
obstante la interpretacin que la Corte realiza no solamente es en extremo
exegtica; adems se revela parcial. La Corporacin no repar en otras
disposiciones de la ley que se ocupan de desarrollar el mandato constitucional
de coordinacin con la poltica econmica general, elemento cuya ausencia
se imputa equivocadamente al artculo demandado, cuando en realidad se
regulaba en la misma ley, en su artculo 4, que no fue analizado. La
interpretacin aislada y literal impidi a la Corte percatarse de que lo que ella
echaba de menos, perteneca al contenido de la ley. En efecto, la norma
mencionada, ordena lo siguiente: La Junta Directiva del Banco de la
Repblica es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal,
cumplir las funciones previstas en la Constitucin y en esta Ley, mediante
disposiciones de carcter general.
Tales funciones se ejercern en
coordinacin con la poltica econmica general prevista en el programa
macroeconmico aprobado por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social CONPES, siempre que esta no comprometa la responsabilidad
constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la Repblica, de velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.215 La
negrilla es de los autores 214

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico (febrero 15 de 1996), Los Bancos Centrales en Amrica Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurdica, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997,
pginas xxxvi y xxxvii.

215

Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D2258. Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

127

Como una rplica adicional al planteamiento que formula Corte, dentro de

esta primera crtica, es la sugerencia que Guillermo Perry Rubio hace. Como
pudimos observar anteriormente, este autor deja ver en sus exposiciones un
pensamiento muy cercano al que plantea la Corte, con una diferencia que
resalta la crtica que formulamos: Perry en sus argumentaciones no ignora la
disposicin del artculo 4 de la Ley 31, lo que ha la postre, como lo hemos
sealado, la Corte s hace.
Un aspecto de la ley vigente, que evidentemente no favorece la coordinacin,
es el que estipula que en caso de conflicto entre la poltica econmica general
del gobierno y las polticas de la Junta Directiva del Banco de la Repblica,
prevalece el objetivo de reducir la inflacin a corto plazo, especialmente en lo
que se relaciona con el manejo cambiario.216
Guillermo Perry aprecia el contenido de la norma en referencia como un
obstculo para llevar a cabo el mandato de coordinacin. Sustancial diferencia
la que encontramos en este planteamiento respecto de la primera
interpretacin, cuando indicbamos que en la coordinacin, adems de ser un
instrumento til para integrar los rganos del Estado en los objetivos de
estabilizacin, se circunscriben sus debates al imperativo constitucional y legal
de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Como se aprecia, bajo esa
ptica la disposicin no implica un obstculo, sino ms bien un marco de
referencia bajo el cual se sujeta la coordinacin.
La segunda crtica que podemos formular, y de acuerdo con lo expuesto por
diferentes autores en el aparte sobre las Razones para Controlar la Inflacin,
es lo inconveniente que resulta ceder en los objetivos antiinflacionarios para
permitir polticas de expansin monetaria, que si bien reduciran en el corto
plazo el impacto de un ciclo recesivo en la economa, en el mediano y largo
plazo podra prolongar la fase de depresin sin encontrar una solucin de
fondo en los niveles de desempleo y de crecimiento.
Decamos tambin, que el haber sostenido por parte de la Corte una especie
de paridad entre el propsito de velar por una moneda sana y buscar metas de
empleo y crecimiento no va ms all de la simple teora. La experiencia ha
mostrado que cuando un Banco Central no tiene como objetivo nico el velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, los ndices de
inflacin presentan una tendencia en ascenso, mientras que el crecimiento
econmico, precisamente por los mayores ndices de inflacin, registra
depresin en sus resultados. De manera que pretender un doble objetivo en
las funciones del Banco, a lo nico que lleva es a un desajuste en las variables
216

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico (febrero 15 de 1996), Los Bancos Centrales en Amrica Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurdica, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la Repblica, enero de 1997,
pgina xxxviii.

128
macroeconmicas, que se podra evitar si se reconoce como nico deber
luchar contra la inflacin, lo que ha su vez permitira abonar el terreno en
materia econmica para alcanzar importantes crecimientos del Producto
Interno Bruto en el mediano y largo plazo.
-

Segunda connotacin del concepto consistencia. Hemos identificado esta

segunda connotacin de lo que la Corte entiende como consistencia de las
polticas monetaria, cambiaria y crediticia con las polticas propias del Gobierno
en asuntos econmicos. Enuncia el Tribunal Constitucional que:
Como es obvio, el mandato de coordinacin con la poltica econmica general
que recae sobre el Banco de la Repblica tiene una contrapartida, y es la
siguiente: las otras autoridades econmicas, y en especial el gobierno, en
ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa
del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente
la funcin de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la
Repblica, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad
sino que corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el
deber de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no solo se predica
de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco
de la Repblica, sino tambin de quienes tienen responsabilidades en la
formulacin y ejecucin de la poltica econmica general del pas217.
En la primera de las interpretaciones que expusimos sobre el tema, explicamos
porqu no era funcin exclusiva del Banco de la Repblica velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Luego hay
coincidencia en este aspecto entre lo que sostiene la Corte y dicha
interpretacin. Sin embargo, vale la pena anotar que bajo la primera
interpretacin no se entiende el asunto como una contrapartida, tal y como lo
indica la Corte, sino como una nica partida, en donde simplemente los dems
rganos del Estado con competencia en lo econmico se vinculan en el deber
de luchar contra la inflacin.

El cumplimiento de los objetivos de la intervencin econmica del Estado y

de sus deberes sociales. Ya nos habamos referido a este lmite cuando
citamos un aparte de la sentencia de la Corte Constitucional que venimos
analizando. Veamos lo que el alto Tribunal sostiene al respecto:
Ahora bien, conforme a la Constitucin, la poltica econmica general del
Estado no puede ser indiferente frente a los problemas de desempleo o de
pobreza pues la intervencin del Estado en la economa no busca
exclusivamente la estabilidad en los precios sino que persigue finalidades
mucho ms amplias. As, el artculo 334 de la Carta es explcito en indicar que

217

Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D-2258. Accin pblica de inconstitucionalidad
contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992, pgina 25.

129
la direccin de la economa, que corresponde al Estado, pretende
racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservacin de un medio ambiente sano. Y, en
particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en especial,
intervenir para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios bsicos. Este mandato se ve complementado por el
artculo 54 que precisa que el Estado debe propiciar la ubicacin laboral de las
personas en edad de trabajar. Todo esto significa que la Constitucin no es
neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado
debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de
todas las autoridades pblicas.
La peculiaridad del diseo constitucional colombiano puede entonces ser
resumida as: si bien la Junta del Banco de la Repblica es autnoma y tiene
como finalidad bsica preservar la moneda sana (CP arts. 371 y 373), sin
embargo esta autonoma tiene limites formales su sujecin a la ley (CP art.
150 ords. 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse
en coordinacin con la poltica econmica general (CP arts 113 y 371) y sus
actuaciones, como las de los dems rganos del Estado, deben propender a la
realizacin de los valores del Estado social de derecho (CP arts. 1 y 2) y a la
materializacin de los fines propios de la intervencin del Estado en la
economa (CP art. 334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la
actividad del Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institucin
no puede ser indiferente a otros objetivos de poltica econmica de raigambre
constitucional, como pueden ser la bsqueda del pleno empleo o la distribucin
equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334)218.
A la luz de este nuevo lmite, la Corte introduce elementos que hacen ms
difcil la comprensin del problema. Segn el Tribunal, las funciones del Banco
Central se deben entender conforme a lo establecido en los artculos 54 y 334
de la Constitucin. A continuacin pasamos a transcribirlos:
Artculo 54 de la Constitucin Nacional: Es obligacin del Estado y de los
empleadores ofrecer formacin y habilitacin profesional y tcnica a quienes lo
requieran. El Estado debe propiciar la ubicacin laboral de las personas en
edad de trabajar y garantizar a los minusvlidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud.219
Artculo 334 de la Constitucin Nacional: La direccin general de la economa
estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la
explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin,
218

Ob. Cit. pginas 24 y 27.

219

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

130
distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y
privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un
ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos.
Tambin para promover la productividad y competitividad y el desarrollo
armnico de la regiones.220
Comenzaremos haciendo un anlisis de esta novedosa tesis citando un aparte
del salvamento de voto de la sentencia que venimos estudiando:
Junto a los normas constitucionales organizatorias, en la Constitucin pueden
encontrarse normas que articulan mandatos dirigidos a los rganos del poder
pblico cuyo contenido puede ser ms o menos general. En este orden de
ideas, el objetivo del pleno empleo o del crecimiento econmico y el bienestar
general, no configuran por s mismos competencias especificas sino que
denotan mandatos u orientaciones cuya materializacin admite diversas formas
que no se precisan inmediatamente en el plano constitucional.
El carcter general de las normas mandato que enuncian las directrices del
pleno empleo, del crecimiento econmico y de la consecucin del bienestar
general, a las que la Corte se remite como lmites a la competencia de la Junta
Directiva del Banco de la Repblica, sin duda restringir con esa misma
amplitud la autonoma tcnica de esta autoridad econmica, como quiera que
toda medida suya podr vlidamente ser cuestionada si llegare a afectar
dichos objetivos. Una medida restrictiva, tcnicamente necesaria, podr sin
embargo reducir el empleo, y ser entonces susceptible de ser declarada nula
por la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativa. Una medida expansiva,
en el mediano o largo plazo, podr incidir negativamente en el crecimiento
econmico o en el empleo futuro, y por ello tambin podr correr la misma
suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultneamente todos los
objetivos econmicos, propiciar una conflictividad constante en torno de cada
poltica adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnacin o defensa emularn
desde distintos horizontes temporales y supuestos tericos221.
El salvamento de voto se refiere en primer lugar al carcter ms o menos
general que pueden tener algunos mandatos constitucionales dirigidos a los
220

221

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D2258. Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

131
rganos del poder pblico.
En el caso que acontece, los objetivos
mencionado por la Corte Constitucional y contenidos en los artculos 334 y 54
de la C.P. son de carcter general, y no, competencias especficas de dichos
rganos. De ser as, y como muy posiblemente lo ha entendido la Corte
Constitucional, podran contemplarse situaciones en las que se
desnaturalizara la estructura de Banca Central. Cmo entender que sea el
Estado, bajo la competencia de uno o alguno de sus rganos el que provea de
pleno empleo a los recursos humanos? Es difcil comprender esta posibilidad,
ms an cuando la tendencia en el mundo, no siendo nuestro pas ajeno a ello,
es la de reducir el tamao del Estado para hacerlo ms eficiente en sus
funciones de justicia, cuidado de la soberana y algunas otras que no interesan
al sector privado, reconociendo que es precisamente este sector el que
determina el desarrollo de un Estado222. Cul sera el rgano estatal cuya
competencia le correspondera generar pleno empleo?. Preguntas que pueden
quedar sin resolver, pero respecto de las cuales nos atreveremos a sentar
algunas hiptesis, partiendo de la base de que el rgano al cual se refiere la
Corte es el Banco de la Repblica: pudiera pensarse que mediante los
instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que tiene a su cargo provea
de pleno empleo a los recursos humanos, esto es, mediante polticas de
expansin que releguen a un segundo plano el problema de inflacin. Podra,
adicionalmente ser una Banca de fomento, en donde, desconociendo, o bajo
una nueva interpretacin del artculo 373 de la C.P. en armona con los
artculos 334 y 54 C.P., se permita crear cupos de crdito a favor de los
particulares y operaciones financieras, sin la restriccin que la misma
Constitucin impone, a favor del Estado. Aunque parece una situacin forzada
e inconstitucional, lo cierto es que es una hiptesis bajo la cual el Banco de la
Repblica actuara como un rgano del Estado cuya competencia es generar
pleno empleo a los recursos humanos. A las claras, esta posibilidad no
correspondera con un modelo de Banca Central y ms bien sera una
estructura cercana a la anterior Junta Monetaria. La dificultad que plantea la
Corte al pretender reconocer como competencia de un rgano del Estado el
objetivo de generar pleno empleo, hace ms complejo entender que prioridad
tiene el mandato constitucional de luchar contra la inflacin, pudiendo llegar a
pensarse que bajo esta nueva tesis que integra los artculos 334 y 54 de la
C.P., no se contempla ni siquiera una prioridad en el tema de capacidad
adquisitiva de la moneda, y ms bien es preferente el cumplimiento de los
objetivos trazados en los artculos antes mencionados, aunque se incurra en
un alto costo inflacionario. Pero como podemos observar en el salvamento de
voto, destaca el Magistrado que tales objetivos no configuran por s mismos
competencias especficas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya
materializacin admite diversas formas. En efecto, las maneras de utilizar las
herramientas propias de la Banca Central para alcanzar los mandatos
generales impuestos en el artculo 334 C.P. pueden variar. De all que, como
anota el Magistrado, toda medida de la Banca Central podra ser cuestionada:
222

LIBERTAD DE ELEGIR, Hacia un nuevo liberalismo econmico, Milton / Rose Friedman, editorial Grijalbo,
Segunda Edicin.

132
de llegarse a restringir la liquidez del mercado monetario, podra repercutir
negativamente en el empleo en el corto plazo, y una medida contraria, es
decir, de expansin monetaria, afectara los niveles de crecimiento en el
mediano y largo plazo. Sobre este punto, nos parece oportuno citar lo que al
respecto han sostenido Mauricio Crdenas y Zeinab Partow:
The Bank, of course, continues to enjoy some of the same functions as it did
prior to the Constitutional reform, namely, its status as the sole issuer of money,
bank of banks, lender of last resort, administrator of international reserves, as
well as fiscal agent for the Government. Importantly, it lost its function as a
development bank, an activity that had been widely criticized as a highly
inflationary.223 - La negrilla es de los autores El Banco, claro, continua disfrutando de algunas de las mismas funciones
anteriores a la reforma Constitucional, a saber, su estatus como nico emisor
de moneda, banco de bancos, prestamista de ltimo recurso, administrador de
las reservas internacionales, as como tambin agente fiscal del Gobierno.
Muy importante, es el que halla perdido sus funciones de banco de
desarrollo, una actividad que ha sido ampliamente criticada por ser
altamente inflacionaria. - Traducido por los autores En entrevista concedida el Diario La Repblica respecto al fallo de la Corte,
Armando Montenegro sostuvo lo siguiente:
Al sealar que sin duda alguna el Emisor perder parte de su independencia
como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, el presidente de Anif,
Armando Montenegro Trujillo, dijo que es absurdo pensar que con ms
inflacin habr mayor empleo y produccin. Para el dirigente gremial, esta
afirmacin del magistrado ponente es una gran irresponsabilidad, pues refleja
un profundo desconocimiento de la teora econmica y de la economa
colombiana. Y es que segn Anif, este hecho deja en evidencia el gran peligro
al que se enfrenta la sociedad en manos de personas tan poderosas y con tan
poco conocimiento sobre los asuntos sobre los cuales estn decidiendo.224
Otro inconveniente que podemos observar en la tesis expuesta por la Corte
Constitucional, estrechamente vinculada al planteamiento que venimos
analizando, es la oposicin que reconoce entre la estabilidad de los precios y la
bsqueda del pleno empleo. La Corte es clara en exigir pleno empleo como
materializacin de los fines propios de la intervencin del Estado en la
economa (334 C.P.). Plantea esto como un lmite a las funciones del Banco
de la Repblica, pues como rgano del Estado, debe promover el empleo tal
223

Mauricio Crdenas and Zeinab Partow, Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank, Fedesarrollo, Bogot Colombia, pgina 9.

224

A.

Se enciende polmica por papel del Emisor, Diario LA REPBLICA, Viernes 9 de Julio de 1999, pgina 2

133
como lo indica el artculo 334 C.P. Con todo, podemos concluir que el
Tribunal Constitucional toma partido por una crecimiento en el corto plazo,
pues es en esta etapa donde puede observarse oposicin entre el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y el crecimiento de la
economa. Parece haber dejado atrs el hecho de que en el mediano y largo
plazo ya no se da tal oposicin, de modo que con unos bajos niveles de
inflacin se logra un crecimiento de la economa. No parece acertado
plantearse como punto de partida una situacin extrema de oposicin entre
bajo ndices de inflacin o altos niveles de crecimiento, cuando lo que se logra
precisamente con baja inflacin es un crecimiento de la economa, pudiendo
as alcanzar los objetivos de empleo impuestos por el artculo 334 del C.P.
Por ltimo, como hemos podido observar, la Corte integra una serie de
funciones que desprende del artculo 334 C.P. al Banco de la Repblica. A
continuacin pasamos a analizar las consecuencias que de este planteamiento
se derivan, citando primero el salvamento de voto a la sentencia en estudio:
Pero la decisin de la Corte, sin mediar un acto reformatorio de la
Constitucin, so pretexto de que solo as se puede alcanzar la coordinacin de
la poltica econmica general, ha eliminado el perfil estructural de la Junta
Directiva,
agregndole
funciones
adicionales
y
saturndola
de
responsabilidades. Lo anterior significa un sacrificio neto de especializacin y,
de otro lado, genera un riesgo de prdida de eficiencia de sus instrumentos,
que por pretender que sean polivalentes se podrn ver en la prctica
cercenados en sus resultados. La consecuencia ms grave de este paso dado
por la Corte, en mi concepto, es la subordinacin de la poltica monetaria a las
decisiones de los rganos polticos que en ltimas orientan y fijan las dems
variables econmicas a cuyos designios debe en los sucesivo sujetarse la
Junta Directiva. En verdad se entra en un escenario distinto del previsto por la
Constitucin, cuando se postula que dadas unas polticas emanadas de otros
rganos del Estado (Gobierno y Congreso), las que seale la Junta deben
someterse a ellas. Una cosa es la coordinacin como meta deseable y otra la
coordinacin como axioma o presupuesto inicial. Bajo la primera, la Junta
Directiva conserva una esfera de control o autonoma; bajo la segunda,
deviene rgano funcionalmente subalterno.225.
Al respecto, Gerardo Hernndez anota que:
En este sentido, la propuesta de que el Banco Central tenga objetivos distintos
al de la moneda sana con el fin de que atienda otros derechos y garantas
previstos en la Constitucin como el mejoramiento de la calidad de vida, la
distribucin de oportunidades y beneficios y la preservacin del medio
ambiente, ignora la naturaleza jurdica del Banco de la Repblica como rgano
225

Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martnez Caballero. Actor Ren Vargas Prez. Ref. Demanda D2258. Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.

134
constitucional independiente en donde las facultades otorgadas a las distintas
ramas del poder pblico buscan augurar un cierto contrapeso de las mismas.
Me pregunto si acaso sera necesario incluir objetivos adicionales a los
organismos de fiscalizacin o a la organizacin electoral tales como garantizar
la igualdad ante la ley o el debido proceso, principios que deben tenerse en
cuenta no solo por dichos rganos sino por todas las ramas del poder pblico
que ejerzan funciones judiciales.
El problema que puede surgir, como lo sealaba la co directora del Banco de
la Repblica, Mara Mercedes Cullar, con el objetivo de reducir la inflacin es
que el Gobierno no lo comparta y no est de acuerdo con el precepto
constitucional. En este hipottico caso, la discusin que debe hacerse es que
camino tomar cuando el Gobierno de turno no est dispuesto a cumplir el
mandato constitucional de reducir la inflacin. Si esto no es as, no debera
haber controversia distinta a la de buscar las polticas ms adecuadas para
rebajar la inflacin.226

4.4.3.6. Cuarta Interpretacin. Esta ltima interpretacin del tema, muy cercana a
la anterior, sirvi de fundamento para la presentacin del proyecto de Acto
Legislativo Nmero 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modificaba y
adicionaba los artculos 371 y 372 de la C.P., presentado por los Honorables
Congresistas Camilo Snchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, Jos
Antonio Gmez H., Jaime Dussn y Vicente Blel. A continuacin transcribimos el
proyecto de reforma del inciso segundo del artculo 371, el cual trata sobre el
control a la inflacin:
Artculo 1 . El inciso segundo del artculo 371 de la Constitucin Poltica quedar
as: Sern funciones bsicas del Banco de la Repblica: mantener el equilibrio
de los indicadores macro econmicos a travs del control a la inflacin, sin
que para esto se afecten la generacin de empleo y el sector productivo del
pas; regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito; emitir la moneda
legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de ltima instancia
y banquero de los establecimientos de crdito y servir como agente fiscal del
gobierno.227 (Subrayado por los autores).
Como puede observarse, en el proyecto se buscaba adicionar el segmento
subrayado y suprimir la frase Todas ellas se ejercern en coordinacin con la
226

LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernndez Correa, El Banco de la

Repblica como Banco Central Independiente, Tercer Mundo Editores en coedicin con el Banco de la
Repblica, enero de 1997, pginas 95 y 96.

227

Proyecto de Acto Legislativo Nmero 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artculos 371 y 372 de la Constitucin Poltica.

135
poltica econmica general de la norma original. La razn que motiv este
cambio la citamos a continuacin:
En primera instancia, resulta de orden prioritario ampliar las funciones a que a
travs de la Constitucin se le asignan al Banco. Esto debido a que la experiencia
que ha tenido que asumir el Pas con las soluciones adoptadas por la Banca
Central para controlar la inflacin ha terminado hundiendo otros sectores. No
podemos, vr. gr. seguir permitiendo que se baje la inflacin a travs de polticas
que estrangulan al sector productivo.228
El cambio que se propona dentro del artculo 371 C.P., tena una importante
connotacin. Si bien se estableca el mandato de controlar la inflacin con el
propsito de equilibrar los indicadores macro econmicos, se haca la salvedad de
que tal objetivo no poda afectar la generacin de empleo y al sector productivo.
Se trataba de adoptar constitucionalmente la postura segn la cual, as existieran
brotes inflacionarios, no era posible para el Banco adoptar medidas para controlar
la situacin pudiendo lesionar en el corto plazo los niveles de empleo. De modo
que quedaba proscrita cualquier medida propia de la autoridad monetaria para
restringir la liquidez con el propsito de controlar la inflacin, as existiera en el
corto plazo un costo en trminos de empleo. La consecuencia de esta nueva
regulacin, como lo advierten diferentes autores, hubiera sido un incremento en
los niveles de inflacin con altas tasas de desempleo en el mediano y largo plazo.
La Corte Constitucional y los H. Congresistas ponentes del proyecto de Acto
Legislativo, como se puede apreciar, han insistido en que si bien es razonable
ejercer un control a la inflacin, no por ello se debe afectar el crecimiento de la
economa. Sin embargo, consientes de que ambos propsitos no se pueden
alcanzar sin incurrir en algn costo durante determinado plazo, terminan ambos
representantes de las respectivas ramas del poder pblico inclinndose por
aquellas polticas que prefieren fomentar el crecimiento de la economa asumiendo
costos inflacionarios, que como la experiencia deja ver, terminan por afectar los
niveles de empleo y crecimiento del producto interno bruto en el mediano y largo
plazo.
Motivados por los resultados en las variables macro econmicas del pas, los H.
Congresistas presentaron el proyecto de Acto Legislativo. Sobre este aspecto,
nos referiremos en el captulo Resultados Histricos de la Banca Central.
Finalmente, es importante reproducir la crtica que hace Salomn Kalmanovitz,
respecto a la resistencia que, como en este caso, presentan algunos sectores
polticos a la independencia del Banco Central:
Un poltico enfrenta unas instituciones cuando le han quitado algo importante.
Las preguntas son entonces las siguientes: Qu es lo que le ha quitado el Banco
228

Proyecto de Acto Legislativo Nmero 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artculos 371 y 372 de la Constitucin Poltica, Exposicin de Motivos.

136
de la Repblica a los polticos?... La respuesta bsica..., se han disminuido
los ingresos provistos... por el impuesto inflacionario. Si hoy Colombia tuviera
una inflacin del 25%, como la tuvo en promedio durante los ltimos 30 aos, los
ingresos del Gobierno que la clase poltica poda repartir en parte sera de unos 3
a 4 billones de pesos. Se trata de una cifra enorme que alcanza entre el 2% y el
3% del PIB, algo similar a lo que los ciudadanos, pagan como impuesto a la
renta... En torno al impuesto inflacionario, es como si la autoridad monetaria
hubiera clausurado una mina de plata para quienes la explotaban anteriormente.
Sin embargo, esos ingresos no surgan de un don de la naturaleza sino de los
bolsillos de los pobres de Colombia. En efecto, los asalariados sin organizacin
sindical, los trabajadores del sector informal, los vivan de rentas fijas como
pensiones o arriendos, cada uno de ellos vea caer sus ingresos en una cuarta
parte cada ao con un ajuste anual que frecuentemente no compensaba lo
perdido. Fue a ellos a quienes los constituyentes de 1991 pretendieron defender,
ordenndole al Banco de la Repblica que fuera firme en eliminar el impuesto
inflacionario...
A un dirigente sindical no le preocupa mucho la inflacin, en tanto le da pie para
movilizar a sus asociados y ganar aumentos que superen el cambio operado en
los precios. Por eso mismo, no le convence mucho la lucha contra la inflacin,
porque su control le quita motivacin para hacer demandas radicales. Ms le
preocupa que el empleo se vea lesionado a veces cuando a la autoridad
monetaria le corresponda frenar la actividad econmica para reducir la inflacin...
Cuando el banco de la Repblica era de fomento, emita en exceso y prestaba con
tasas de inters negativas trasladando parte del impuesto inflacionario a favor de
los beneficiarios de su crdito. Algunos polticos intermediaban esta labor y les
ganaba importancia dentro del sector privado. A veces los beneficiados no
cancelaban sus obligaciones, entendindolas como un favor poltico pleno. Esa es
la razn de fondo para que los bancos oficiales estn quebrados en la actualidad.
Con las reformas que se le hicieron al Banco de la Repblica en 1991, esos
polticos se sienten desplazados por el mercado de dinero, que es el que asigna la
mayora de recursos crediticios hoy en da.229

229

Salomn Kalmanovitz, Por qu algunos polticos se oponen al Banco Central y a la Apertura?, Diario LA
REPBLICA, Lunes 17 de Enero de 2000, pgina 4 A.

137

5. RESULTADOS HISTRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA

5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIN

Como ya hemos indicado, el control de la inflacin es el objetivo constitucional del Banco de la

Repblica. En este captulo pretendemos hacer una evaluacin sobre los resultados obtenidos en
materia de inflacin por el Banco, como autoridad monetaria, desde 1991, ao en que comenz a
operar bajo el modelo de Banco Central.

5.1.1. Resultados Inflacionarios. La inflacin (IPC) promedio durante 1970 1997

fue de 22%, resultado que le permiti a Colombia ubicarse como el pas con la
tasa de inflacin moderada ms persistente del mundo. Esa persistencia se vio
consolidada por los mecanismos de indexacin financieros y salariales los cuales
hicieron difcil consolidar la inflacin en niveles de un solo dgito.230

230

REFLEXIONES SOBRE POLTICA MONETARIA E INFLACIN OBJETIVO EN COLOMBIA, de Sergio

Clavijo Vergara, Enero de 2000, pgina 3.

138
Cuadro 6. Evolucin del Indice de Precios al Consumidor
Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC)
(variaciones porcentuales)
2000
Mes

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Enero

3,30

3,00

3,49

3,24

3,15

1,84

2,51

1,65

1,79

2,21

Febrero

3,66

3,41

3,34

3,25

3,68

3,52

4,01

3,11

3,28

1,70

Marzo

2,89

2,52

2,31

1,87

2,21

2,61

2,10

1,55

2,60

0,94

Abril

2,81

2,80

2,85

1,94

2,37

2,23

1,97

1,62

2,90

0,78

Mayo

1,95

2,20

2,32

1,60

1,54

1,65

1,55

1,62

1,56

0,48

Junio

1,95

1,58

2,24

1,54

0,90

1,20

1,14

1,20

1,22

0,28

Julio

1,35

1,81

1,99

1,23

0,91

0,77

1,51

0,83

0,47

0,31

Agosto

1,58

1,27

0,75

1,25

0,97

0,63

1,10

1,14

0,03

0,50

Septiembre

2,37

1,45

0,83

1,12

1,09

0,84

1,19

1,26

0,29

0,33

Octubre

1,92

1,32

0,85

1,06

1,11

0,88

1,15

0,96

0,35

0,35

Noviembre

2,03

1,22

0,72

1,29

1,11

0,79

0,80

0,81

0,17

0,48

Diciembre

2,52

1,40

0,94

1,13

1,49

0,92

0,72

0,61

0,91

0,53

32,36

26,82

25,13

22,60

22,59

19,46

21,63

17,68

16,70

9,23

En ao
corrido

Fuente: Dane

2000
1,29

1,29

139

35%

32%
26%

30%

25%

22%

22%

25%

19%

21%
17%

20%

16%
9%

15%
10%
5%
0%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: Dane

Figura 2. Indice de Precios al Consumidor (IPC) - Variacin porcentual anual

Los ndices de inflacin presentaron una reduccin anual desde 1991, salvo en 1996, cuando la
inflacin registr un crecimiento de dos puntos porcentuales respecto del ao anterior. En trminos
generales, puede afirmarse que la tendencia de la inflacin fue favorable con los objetivos de
estabilizacin del Banco Central. En efecto, si se compara la inflacin de 1990 (32.36%) con la
inflacin obtenida en 1999 (9.23%), puede apreciarse una reduccin en cerca de 23 puntos
porcentuales. La tasa de inflacin anual obtenida en diciembre de 1999 fue la ms baja registrada
desde 1970, ao en el cual fue de 6.6%. El resultado ms sobresaliente es el alcanzado en ese
ao, pues la inflacin mostr una cada de 7.5 puntos porcentuales frente al ao anterior, y 5.8
puntos porcentuales inferior a la meta inflacionaria establecida para 1999. As, en diciembre de
1999 se completaron ocho meses consecutivos con una inflacin al consumidor de un dgito. La
cada en la tasa de inflacin se registr en todos los grupos que conforman la canasta familiar. En
especial, se destac la disminucin en el crecimiento de los precios de vivienda, la cual pas de
crecer de 16.6% en diciembre de 1998 a 5.8% en igual mes de 1999; de la educacin que pas de
231
17.3% a 10.2%, y de los alimentos que pasaron de 15.7% a 7.5%.
Adems de los mltiples
aspectos positivos que esto implica, de acuerdo con los informes del Banco, la reduccin en el
ritmo inflacionario signific un aumento de los salarios reales, pues los ajustes salariales que se
hicieron a principios de 1999 estuvieron entre 15 y 17%. Adems, haber obtenido una inflacin de
232
un dgito, situ al pas a la entrada de un patrn inflacionario ms acorde con el internacional.

5.1.2. Inflacin y Crecimiento. En buena medida, el debate respecto a la

autonoma del Banco ha girado en torno a las difciles consecuencias que ha
dejado en la economa la lucha contra la inflacin. La cada en el crecimiento del
Producto Interno Bruto, los elevados niveles de desempleo, que para 1999
registraron un promedio anual cercano al 19.4%, el deterioro de la demanda
agregada, entre otros, han sido expuestos como motivos suficientes para relajar la
231

INFORME SOBRE INFLACIN, Diciembre de 1999, Banco de la Repblica

232

Diario LA REPUBLICA, Jueves 6 de Enero de 2000, La inflacin s perdi peso, pgina 1 C.

140
poltica monetaria y permitir mayor flexibilidad. Sin embargo, los detractores
de este planteamiento que exponen no pocos sectores, y defensores de la
autonoma del Banco, insisten en los beneficios que implica seguir bajo una
poltica de estabilizacin, amparados en el argumento, ampliamente expuesto ya,
segn el cual en el mediano y largo plazo se obtiene crecimiento de la economa si
se asumen constantes medidas contra la inflacin, incurriendo en un costo de
crecimiento en el corto plazo.

Inflacin

PIB

35%

0,08

30%

0,06

25%

0,04

20%

0,02

15%

10%

-0,02

5%

-0,04

0%

-0,06
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Dane, DNP y La Nota Econmica

Figura 3. IPC vs. PIB Variacin porcentual anual

La relacin negativa entre crecimiento del producto e inflacin, aparece claramente sealada en los
perodos 1992 y 1996. Las equis que se forman en las grficas demuestran la relacin inversa que
se presenta en ambos indicadores: en 1992, la tendencia creciente del producto contrast con la
cada en los ndices de inflacin. Igualmente, en 1996 la cada en el crecimiento de la economa se
present inversa al incremento en los resultados de inflacin; esta situacin se debi
principalmente a la reduccin que por esa poca realiz el Banco sobre la oferta monetaria, lo que
produjo una desaceleracin en el crecimiento de la economa. La situacin para esa poca result
paradjica; si bien la liquidez del mercado ha estado asociada a mayores resultados inflacionarios,
durante ese perodo, aunque se present una restriccin en la liquidez monetaria, el ndice de
inflacin mostr un incremento de dos puntos porcentuales frente al ao anterior (21%). Sin
embargo, en 1997 se present una nueva cada en la inflacin (17%) con un correspondiente
incremento en el Producto Interno Bruto.
Tanto en 1992 como en 1996, los resultados mostraron evidencia en favor de los planteamientos
expuestos por los defensores del modelo de Banca Central, en el sentido de haberse presentado
un crecimiento del producto en la medida en que la inflacin registr cadas. Esa situacin justific
los esfuerzos dirigidos a reducir la inflacin, pues los dividendos en trminos de crecimiento se
pudieron apreciar. El problema surgi en el perodo comprendido desde 1998, cuando los
resultados presentaron una relacin directa entre la cada de la inflacin y el crecimiento de la
economa, qu pas?. Bien vale la pena aclarar, antes de comenzar la discusin, que sobre las
causas de la recesin de la economa nos referiremos ms adelante. As, hay quienes atribuyen la
reduccin de la inflacin a la fase recesiva por la que atraves la economa desde 1998. En este
sentido, la cada de la demanda agregada y el consecuente deterioro en los ingresos per capita,

141
impidi que los precios de los productos crecieran. En este sentido, apunta el codirector del
Banco, Sergio Clavijo:
Dicho de otra manera, Colombia a experimentado una desinflacin fortuita durante los aos 1998
99, entendiendo como tal la resultante del debilitamiento del sector productivo, del incremento del
desempleo, del estallido de la burbuja especulativa de los bienes races que se fue inflando durante
los aos 1993 97. Todo ello ha trado graves consecuencias para el sector financiero, afectando
233
estructuralmente su capacidad crediticia.
El autor analiza que durante 1998 y 1999, no solamente en Colombia sino en otros pases como
Inglaterra e Isrrael, la tasa de sacrificio para la reduccin de la inflacin fue alto, pues se requirieron
desaceleraciones significativas del producto. As, sostiene que la desinflacin fortuita del perodo
1998 99 fue menos favorable que el manejo tradicional de la economa, el cual reportaba
crecimientos cercanos al 4%, desempleo del 10% y una inflacin promedio cercana al 22%. Sin
embargo, no se trata de volver a dicha combinacin de polticas sino de aprovechar la situacin
con el objeto de permanecer en inflaciones de un solo dgito, en la medida en que se va
234
recuperando la economa.
Sin embargo, el Banco de la Repblica, en cabeza de su Gerente General, insisti en que el logro
alcanzado en materia de inflacin se debi a la estricta poltica monetaria que puso en marcha,
sobre todo en 1997 y 1998, y no solo al proceso recesivo de la economa. Segn se lee en varios
de los documentos del Banco, conforme al mandato que le impone la Constitucin, las medidas
adoptadas para reducir la oferta monetaria permitieron alcanzar y superar la meta proyectada de
inflacin. No obstante, se reconoci que la reduccin de la inflacin durante 1999 fue ms
acelerada de lo programado por causa de la recesin.

5.1.3. Agregados Monetarios. La base monetaria al 31 de diciembre de 1999 se

situ en $9.740 miles de millones (mm). En diciembre, la tasa de crecimiento
anual del saldo promedio de la base monetaria fue de 24.22%, 22.7 puntos
porcentuales mayor que el crecimiento presentado en el mes de septiembre del
mismo ao.235 Este crecimiento implic un aumento de ms de 30 puntos
porcentuales respecto a enero de ese mismo ao, cuando la base monetaria
alcanz tasas de crecimiento negativas cercanas al -10% (Grfica 3). Los
resultados demostraron una fuerte contraccin en la base monetaria desde
comienzos de 1998 hasta finalizar el primer semestre de 1999. Fue precisamente
durante esta poca que la economa present las mayores cadas en el
crecimiento, pues al finalizar el primer semestre de 1999 se registr una variacin
respecto a la misma poca del ao anterior, mayor al 6%.

233

REFLEXIONES SOBRE POLTICA MONETARIA E INFLACIN OBJETIVO EN COLOMBIA, de Sergio

Clavijo Vergara, Enero de 2000, pgina 5.

234

Ob. Cit. pgina 6.

235

INFORME SOBRE INFLACIN, Diciembre de 1999, Banco de la Repblica

142

D
ic
-9
Fe 6
b9
A 7
br
-9
Ju 7
nA 97
go
-9
O 7
ct
-9
D 7
ic
-9
Fe 7
b9
A 8
br
-9
Ju 8
nA 98
go
-9
O 8
ct
-9
D 8
ic
Fe 98
b9
A 9
br
-9
Ju 9
nA 99
go
-9
O 9
ct
-9
D 9
ic
-9
9

30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%

Fuente: Banco de la Repblica

Figura 4. Base Monetaria Variacin porcentual anual del promedio mensual

Un comportamiento muy similar registraron los medios de pago M1, los cuales alcanzaron a
registrar un crecimiento anual promedio cercano al 5% durante finales de 1998 y comienzos de
1999. Al finalizar 1999 el crecimiento anual promedio fue del 12.5%, un incremento que se debi al
mayor ritmo de crecimiento de las cuentas corrientes. El agregado monetario ms amplio de
liquidez, M3 ms bonos, se situ el 31 de diciembre de 1999 en $60.002 mm con una tasa de
crecimiento anual del 6.3%.

5.1.4. Poltica Monetaria y Poltica Fiscal. El desarrollo de la poltica fiscal debe

procurar ser coherente con el desarrollo de la poltica monetaria que adelanta el
Banco de la Repblica. La razn para ello, de manera elemental, es que el gasto
pblico genera liquidez monetaria en la economa, lo cual conduce a incrementar
los precios de los productos, presionando el alza de los indicadores de inflacin.
Es decir, un mayor gasto pblico produce el efecto contrario al perseguido por el
Banco de la Repblica, cual es el de lograr una menor inflacin.

0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998 1999p

143
Fuente: Banco de la Repblica y Revista Dinero

Figura 5. Dficit (-) Fiscal del Sector Pblico; como porcentaje del PIB

El dficit fiscal, representado en cifras negativas como porcentaje del PIB, en oposicin a las cifras
positivas como porcentaje del PIB del supervit fiscal, presenta un marcado deterioro desde 1994
hasta 1999. Se estima que un punto porcentual del PIB equivale a unos 900 millones de
236
dlares : de modo que si en 1994 el dficit era de 1.6% del PIB, esto es, cerca de 1.440
millones de dlares, en 1997 (-4.17% del PIB) alcanz la suma no despreciable de cerca de 3.753
millones de dlares y en 1999 (-6.3%) lleg a un faltante cercano a los 5.670 millones de dlares.
Las cifras demuestran por tanto, que desde el perodo correspondiente al inicio de la
administracin del Presidente Samper las finanzas pblicas presentaron un incremento
desbordante. El aumento excesivo en los sueldos de los empleados pblicos, negociados en su
mayora por el entonces Ministro del Interior Horacio Serpa, robos masivos a travs de contratos
fraudulentos y de colocacin de dineros oficiales en entidades financieras de dudoso desempeo
(entre ellas varias cooperativas), y gasto desordenado y sin prioridades. Frente a esto, el Ministro
de Hacienda que se desempeaba durante esa poca, Antonio Urdinola, no tom medidas de
237
fondo contra la situacin.
Por eso, y como consta en varias publicaciones, la Junta Directiva del Banco de la Repblica hizo
serios llamados al gobierno de entonces para que llevara a cabo ajustes en el gasto pblico. Sin
embargo, esto nunca sucedi y por el contrario continuaron los altos niveles de gasto. Tal
situacin redujo la credibilidad del pas frente al exterior, pues como los sostuviera el Gerente del
Banco, Miguel Urrutia, los prestamistas internacionales no estaban dispuestos a otorgar crditos a
238
una nacin con elevado faltante en sus finanzas pblicas . No en vano, el Ministro de Hacienda
Juan Camilo Restrepo asegur al asumir su investidura, que reciba la olla raspada, destacando
en especial dos casos ocurridos en las dos ltimas semanas del gobierno del Presidente Samper:
de un lado, el haber comprometido 67.000 millones de pesos de Findeter, esto es, el 55% de los
recursos que le quedaban para ese ao, y de otro lado, el haber comprometido del Inurbe 32.000
239
millones de pesos, equivalentes al 82% del presupuesto restante de la entidad para ese ao .
El gobierno del Presidente Pastrana se comprometi a llevar a cabo un ajuste fiscal mediante
reformas estructurales en el sector pblico, programas para fortalecer el recaudo de impuestos y
otras medidas sobre las cuales no nos vamos a detener, dirigidas a reducir el dficit de las finanzas
pblicas. Tal compromiso fue adquirido tambin frente al Fondo Monetario Internacional en el
marco del acuerdo suscrito entre el gobierno y esta entidad. Sin embargo, lo cierto es que durante
el primer ao de gobierno, los esfuerzos por reducir el dficit de las finanzas pblicas heredado de
la anterior administracin ha fracasado. La austeridad en el gasto, la implantacin de un impuesto
sobre las transacciones financieras del dos por mil y una reforma que pretendi ampliar la base de
tributacin en el impuesto de renta y de ventas, no lograron compensar ni las cadas en los
recaudos originados por la actual recesin, ni los mayores gastos ocasionados por las operaciones
de salvamento del sector financiero y por la reconstruccin de la zona afectada por el terremoto de
240
Armenia.
236

PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, Dficit Fiscal va por Ascensor, diciembre 5 de 1997.

237

Revista LA NOTA, ejemplar No. 16, Revent la Crisis, junio 7 28 de 1998.

238

PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, Dficit Fiscal va por Ascensor, diciembre 5 de 1997.

239

PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, Contrarrplica de Minhacienda a Urdinola, agosto 21

de 1998.

240

Revista LA NOTA, ejemplar No. 49, En el Fondo con el Fondo, noviembre 22 diciembre 13 de 1999

144

De todas maneras, se espera que como resultado de las gestiones gubernamentales, el

dficit fiscal alcance en el ao 2000 una reduccin en cerca de tres puntos porcentuales del PIB, y
se ubique en 3.6% del PIB. En este sentido, se espera que en el 2001 el dficit se reduzca a
2.5% del PIB y en el 2002 al 1.5% del PIB. Si esto es posible, cederan las presiones
inflacionarias que tal fenmeno genera, y hara posible consolidar los resultados inflacionarios de
un solo dgito alcanzados en 1999.

5.1.5. Perspectivas. Aunque los positivos resultados en materia de inflacin

durante los dos ltimos aos han estado acompaados por una fase de recesin
en la economa, lo cierto es que no se pueden ignorar las proyecciones en materia
de recuperacin para el ao 2000, las cuales arrojan un crecimiento de la
economa cercano al 2% frente al ao anterior, con lo cual se iniciara
posiblemente un ciclo de recuperacin, manteniendo a su vez los bajos niveles de
inflacin alcanzados. En efecto, hechos como el aumento en el consumo de
energa elctrica en el ltimo trimestre de 1999, el leve repunte de las ventas
financiadas con tarjetas de crdito durante la misma poca, la mayor utilizacin de
la capacidad instalada a noviembre de 1999, el menor ritmo de contraccin de las
importaciones, las tasas de crecimiento anual positivas exhibidas por las
exportaciones totales y no tradicionales durante el ltimo trimestre de 1999, y en
general, el mejor desempeo de los pedidos de la industria durante la segunda
mitad de 1999, al igual que la reduccin progresiva de las existencias en el mismo
perodo, sugieren una recuperacin en la produccin en el ao 2000. Adems,
teniendo en cuenta la magnitud de la contraccin acumulada en el ltimo ao y los
bajos niveles observados de utilizacin de capacidad instalada, es posible prever
que no se presentarn presiones inflacionarias en el presente ao, asociadas con
excesos de demanda. En este sentido, se espera que la inflacin al finalizar el
ao 2000 se ubique en un rango entre el 8% y 10% y que para finales del 2001 la
inflacin contine reducindose alrededor de dos puntos porcentuales
adicionales.241 Esto significara retomar el resultado que vena presentndose
desde 1991, es decir, la relacin inversa entre el comportamiento de la inflacin y
el crecimiento del producto (Figura 3).
Con ello, quedaran a salvo los
planteamientos que explican la importancia de reducir la inflacin obteniendo
beneficios de crecimiento en el mediano y largo plazo. Diferentes trabajos
presentados por analistas, arrojan resultados que bien vale tener en cuenta para
continuar en el esfuerzo de reducir la inflacin:

241

INFORME SOBRE INFLACIN, Diciembre de 1999, Banco de la Repblica

145
De Gregorio calcul que una reduccin de 10 puntos en la inflacin en
Colombia aumentara el PIB entre 0,1% y 0,26%. Javier Gmez, quien hizo
varios clculos usando modelos alternativos, concluye que la ganancia en
bienestar de reducir la inflacin en 10 puntos est entre 0,5% y 0,9% del PIB. El
trabajo de Uribe y Arias concluye que el costo en bienestar de la inflacin en
Colombia est entre 0,5% y 1,5% del PIB.
... Si bien estos resultados del impacto de la inflacin sobre el crecimiento podran ser interpretados
como pequeos, lo correcto es entender que un cambio pequeo en la tasa de crecimiento del
242
producto puede explicar grandes diferencias en el nivel de bienestar.

Inflacin

PIB

18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%

4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
-1,00%
-2,00%
-3,00%
-4,00%
1997

1998

1999

2000p

2001p

Fuente: Dane, DNP, La Nota Econmica y Banco de la Repblica

Figura 6. Proyecciones: Indice de Precios al Consumidor Vs. Producto Interno

porcentual anual

Bruto; variacin

Ntese como, de acuerdo con la figura anterior, las cifras proyectadas a partir del ao 2000
presentan nuevamente una relacin inversa entre el comportamiento de la inflacin y el crecimiento
del PIB. Desde 1998 se puede apreciar una tasa de sacrificio, para bajar la inflacin, en el
crecimiento del producto de cerca de 7 puntos porcentuales. As, mientras en 1997 la economa
haba crecido 3% anual, en 1999 cay en cerca del 4% respecto del ao anterior, a la vez que la
inflacin se redujo en este mismo perodo de 17% en 1997 a 9% en 1999. Sin embargo, las
proyecciones arrojan crecimientos positivos en el producto interno bruto a partir del ao 2000,
adems de seguir presentndose una reduccin en la inflacin. Con ello, parece quedar
demostrado que la reduccin de la inflacin permite alcanzar crecimientos de la economa durante
el mediano y largo plazo, tomando dicho trmino desde 1998, pues en el corto plazo (1998 y 1999)
se aprecia una cada en el crecimiento cuyo sacrificio radica en las menores tasas de inflacin
logradas.
Varios autores, como el codirector del Banco de la Repblica Sergio Clavijo, han propuesto una
nueva estrategia para consolidar la inflacin de un dgito alcanzada en el ltimo ao, mediante la
llamada inflacin objetivo (inflation targeting). La idea es guiarse por un programa de des
inflacin de mediano plazo, lo cual permitira contemplar de manera ms global la situacin macro
econmica en su conjunto, en donde las decisiones de poltica monetaria y su resultado sobre las
242

REVISTA MENSUAL DEL BANCO DE LA REPBLICA, Nota Editorial, Cuanto nos est Costando la
Inflacin en Colombia?, Mayo de 1998

146
tasas de inters en el corto plazo deban contextualizarse como una cadena de acciones
necesarias para obtener una inflacin baja y estable, pero donde ese objetivo no puede ser
243
independiente de la solidez del sistema financiero y del ciclo econmico.

5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO

5.2.1. Aproximacin al Tema. Para dar comienzo al tema, resulta indispensable

tener claro ciertos conceptos sobre los cuales pretendemos hacer una breve
explicacin a continuacin.

5.2.1.1. Tasa de Cambio. La tasa de cambio mide la cantidad de pesos que se

deben pagar por una unidad de moneda extranjera. En nuestro caso se toma
como base el dlar porque es la divisa ms utilizada en Colombia para las
transacciones con el exterior. Igual que el precio de cualquier producto, la tasa de
cambio sube o baja dependiendo de la oferta y la demanda, es decir. Cuando la
oferta es mayor que la demanda, es decir, hay abundancia de dlares en el
mercado y pocos compradores, la tasa de cambio baja; y cuando hay menos
oferta que demanda (hay escasez de dlares y muchos compradores), la tasa de
cambio sube.
Existen varios regmenes de tasa de cambio:
En el rgimen de tasa de cambio fija, el Banco Central se compromete a que la tasa de cambio se
mantiene en un valor predeterminado. As, cuando se presenta exceso de demanda de divisas, el
Banco suministra al mercado las divisas necesarias para mantener la tasa de cambio en su valor
prefijado. Igualmente, cuando se presentan excesos de oferta, el Banco adquiere las divisas para
evitar que la tasa de cambio disminuya.
En el rgimen de tasa de cambio flexible, el Banco Central se abstiene de intervenir y la tasa de
cambio est totalmente determinada por la oferta y la demanda de divisas en el mercado. Los
movimientos de la tasa de cambio hacia arriba o hacia abajo se denominan devaluacin o
revaluacin. La devaluacin es el movimiento hacia arriba de la tasa de cambio; cuando hay que
dar ms pesos por cada dlar que se negocia. La revaluacin es el movimiento hacia debajo de la
244
tasa de cambio; es decir, cuando hay que dar menos pesos por cada dlar que se negocia.

5.2.1.2. Banda Cambiaria. Son los lmites dentro de los cuales puede fluctuar el
precio del dlar. La banda cambiaria tena la siguiente estructura: Tasa mxima
(techo): La tasa mxima a la cual poda llegar la tasa del mercado interbancario
243

REFLEXIONES SOBRE POLTICA MONETARIA E INFLACIN OBJETIVO EN COLOMBIA, de Sergio

Clavijo Vergara, Enero de 2000, pginas 9 y 10.

244

Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

147
de divisas. En este punto el Banco de la Repblica estaba dispuesto a vender
dlares para que el tipo de cambio no superara este nivel. Esta tasa variaba
todos los das, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Tasa mnima
(piso): La tasa mnima a la cual poda llegar la tasa del mercado interbancario de
divisas. En este punto el Banco de la Repblica estaba dispuesto a comprar
dlares para que el tipo de cambio no cayera de este nivel. Esta tasa variaba
todos los das, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Pendiente de
la Banda Cambiaria: Era el porcentaje anual de devaluacin que se aplicaba al
piso y al techo. Para 1998 y hasta junio de 1999, dicha variacin fue del 13%. A
partir de junio 28 de 1999 y hasta el 25 de septiembre de 1999 la pendiente fue del
10%. Amplitud de la Banda Cambiaria: Es la distancia que exista entre la tasa
piso y la tasa techo. Estaba definida como un porcentaje (+ - 10%), medido desde
un punto medio.245

Techo

$US

Medio
Piso

+10%
10%
-10%

Tiempo
Fuente: Banco de la Repblica

Figura 7. Banda Cambiaria

5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio

5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflacin. Es importante destacar la relevancia de la

tasa de cambio frente al control de la inflacin, que es el objetivo constitucional del
Banco de la Repblica. Los fenmenos de devaluacin, segn anotan varios
textos, generan presin al alza sobre los indicadores de inflacin. Al obtenerse
245

Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

148
mayor cantidad de pesos por dlar negociado, hay un incremento de moneda
circulante, lo que a su vez produce un aumento en los precios de los
productos. Sin embargo, una poltica cambiaria que permita devaluacin,
manejada conforme a una poltica monetaria que logre un nivel adecuado de
liquidez en la economa, restara impacto a los resultados de inflacin por causa
de la devaluacin. El fenmeno contrario sucede respecto de la revaluacin.

5.2.2.2. Evolucin de la Tasa de Cambio

$ 2.200,00
$ 2.000,00
$ 1.800,00
$ 1.600,00
$ 1.400,00
$ 1.200,00
$ 1.000,00
$ 800,00
Ene-00

Jul-99

Ene-99

Jul-98

Ene-98

Jul-97

Ene-97

Jul-96

Ene-96

Jul-95

Ene-95

Jul-94

Ene-94

Jul-93

Ene-93

Jul-92

Ene-92

$ 600,00

Fuente: Banco de la Repblica

Figura 8. Tasa representativa del Mercado - Pesos Colombianos por Dlar de los Estados Unidos

De acuerdo con la figura, podemos observar como, desde mediados de 1997 y principios de 1998,
se present una especial tendencia de la tasa de cambio hacia la devaluacin. Durante esta
poca, la Junta Directiva del Banco de la Repblica, en su intento por defender el techo de la
banda cambiaria, acudi a la venta de cerca de 400 millones de dlares provenientes de las
reservas internacionales. Tales medidas, junto con el aumento en las tasas de inters (Figura 9),
llevaron a que pocos meses ms tarde se disminuyera la liquidez monetaria (Figura 4). Si bien los
efectos de estas medidas resultaron favorables para el propsito de defender la banda cambiaria,
represent un golpe para los empresarios quienes tuvieron que asumir mayores costos en la
consecucin de recursos para financiar sus planes de inversin, segn veremos ms adelante. La
cada de las reservas internacionales, debido al compromiso de la Junta del Banco de vender
divisas en los montos que fueran necesarios para defender la banda cambiaria, afect seriamente
el nivel de liquidez, pues la venta de ese volumen de divisas se tradujo en una recogida de
246
pesos.
Sin embargo, la presin devaluacionista llev a que a mediados de 1998 se modificara por primera
vez la banda cambiaria, poniendo freno a la venta desbordada de reservas internacionales (Figura
8). Para esta poca la devaluacin alcanz la no despreciable cifra de 30% anual. A comienzos
246

PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, El Papel del Banco de la Repblica, 23 de febrero de
1998.

149
de 1999, la calma que se haba registrado en el mercado cambiario fue abruptamente
interrumpida por fuertes ataques devaluacionistas a mediados del ao, lo cual culmin en un
desplazamiento de nueve puntos porcentuales de la banda cambiaria (Figura 8). Pero los ataques
contra la nueva banda continuaron, y el 25 de septiembre el Banco de la Repblica abandon el
247
rgimen controlado instaurado desde 1994 para sustituirlo por un esquema de libre flotacin.
La flotacin, sin embargo, no ser libre pues el Banco de la Repblica anunci y defini las nuevas
pautas para la intervencin en el mercado cambiario, las cuales buscan elevar gradualmente el
saldo de las reservas internacionales a los niveles acordados por el FMI, y al mismo tiempo
248
disminuir la volatilidad del tipo de cambio.
El resultado del desempeo cambiario para el ao completo fue una devaluacin de cerca de 24%
a noviembre de 1999 (9.23% en trminos reales) lo que condujo a una recuperacin sustancial de
la tasa de cambio real.
Despus de la eliminacin de la banda cambiaria, la tasa de cambio no ha registrado abruptos
ataques especulativos que lleven a procesos de devaluacin. Lo cierto es que el mercado
cambiario ha mostrado calma, y la Tasa Representativo del Mercado ha oscilado en un rango de
precios en alrededor de los $1.900 pesos por dlar negociado hasta los $2.000 pesos.

5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudi en defensa de la Banda

Cambiaria. Durante 1998, el pas recibi los efectos adversos de dos choques
externos: el primero de ellos fue la cada en el ingreso de los productos de
exportacin como consecuencia de la cada en los precios internacionales de
estos, debido al deterioro en las economas externas. El segundo choque, con la
declaratoria de moratoria de la deuda externa rusa, se present un contagio
financiero que se manifest en una disminucin de los flujos de capital hacia
Latinoamrica y en un fuerte aumento en el costo de la deuda externa.
La estrategia del Banco frente al problema, fue la de intervenir en el mercado cambiario mediante
la venta de divisas. As, durante la primera mitad de 1998 el Banco de la Repblica defendi la
banda cambiaria mediante ventas de divisas, sin compensar totalmente la prdida de liquidez por
dichas ventas. Como resultado se produjo un alza en las tasas de inters nominales y reales de la
economa. En enero de 1998 la intervencin del Banco ascendi a US$208 millones y en febrero a
US$411 millones. Despus de dos meses de relativa tranquilidad en el mercado cambiario, poca
en la cual el Banco suministr liquidez mediante la compra definitiva de ttulos TES en el mercado
secundario y flexibiliz el acceso a los cupos de liquidez con pactos de recompra (REPO),
volvieron a presentarse presiones cambiarias.
Nuevamente el Banco tuvo que intervenir en el mercado cambiario por un monto de US$399
millones y restringir el acceso del Banco por parte de las entidades financieras. Ante esta nueva
presin cambiaria el Banco decidi suspender la compra de TES y no reponer la liquidez que se
perda. Como resultado de estas medidas, el nivel de las tasas de inters se incrementaron.
Pasadas las elecciones, las medidas adoptadas tranquilizaron el mercado cambiario, lo que le
permiti al Banco restablecer el suministro de liquidez.

247

COYUNTURA ECONOMICA, Anlisis de Coyuntura, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, pgina 57.

248

Ob. Cit. pgina 57.

150
A pesar del desplazamiento hecho sobre la banda cambiaria, el ataque cambiario contra el
peso, la expectativas de devaluacin que lo impulsaron y las ventas de divisas la tasa de
inters interbancaria se elev a 66.5%
(
Figura 9.) y la DTF continu aumentando hasta alcanzar en el mes de noviembre un valor real
mximo de 17.2%.
A medida que fue ganando credibilidad el programa macroeconmico, los mercados monetario y
cambiario se estabilizaron paulatinamente, lo que le permiti a la Junta aumentar la liquidez de la
249
economa y reducir el nivel de tasas de inters.

5.2.3. Dficit Externo. Debido a la recesin y a la alta devaluacin en trminos

reales del peso, se contrajo significativamente el dficit externo. Inclusive, ante
una cada en las importaciones de bienes superior al 25%, se present un
supervit en la balanza comercial por primera vez desde 1992, equivalente a 1.6%
del PIB. Tal desempeo contribuy al logro de una reduccin significativa del
dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de 6.6% del PIB en 1998 a
2.5% en 1999. El nivel real que alcanz la tasa de cambio en el segundo
semestre de 1999 es el ms competitivo de las ltimas dcadas.

5.2.4.
Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario.
Existe un gran
cuestionamiento acerca de la razn por la cual la tasa de cambio no present
fuertes alzas despus de la eliminacin de la banda cambiaria. Ciertamente,
durante la vigencia de esta, los brotes especulativos llevaron a una masiva
devaluacin, lo que condujo a que el Banco de la Repblica vendiera un volumen
importante de divisas con el propsito de defender el techo de la banda. Pero los
temores a los posibles sobresaltos cambiarios, manifestados pblicamente por
varios codirectores del Banco de la Repblica, nunca se materializaron despus
de la medida de liberacin en septiembre de 1999. Porque razn entonces, una
vez eliminado el sistema de bandas, no continu la tendencia alcista en el precio
del dlar?. Para algunos, la explicacin radica en la pronunciada devaluacin de
1997 y la devaluacin conseguida por el desplazamiento de la banda cambiaria en
septiembre de 1998. Para otros, como los autores, la razn es clara y bien
distinta: los dlares provenientes del negocio del narcotrfico.
Segn datos del Gobierno de los Estados Unidos, y sobre los cuales nos es imposible dudar, en
Colombia hay unas 137 mil hectreas de productos ilcitos, de las cuales 122.500 son de cacana,
7.500 de amapola y 5.000 de marihuana. El valor anual de la cosecha de estos productos ilcitos
puede llegar a US$915 millones, es decir, el 83% del valor de la cosecha cefetera. La magnitud de
la expansin del negocio se entiende bien si se tiene en cuenta que a comienzos de los aos
noventa, la cifra de hectreas dedicadas a cultivos ilcitos era de 41.000, lo que significa que en un
lapso de diez aos se multiplic en ms de tres veces. Adems, en Colombia se mantiene
actualmente el 67% de las reas cultivadas de cocana en el mundo, contra el 18.9% de 1990, el
249

INFORME ADICIONAL DE LA JUNTA DIRECTIVA AL CONGRESO DE LA REPBLICA, Octubre de 1999,

Banco de la Repblica.

151
9% de la amapola, y el 57% de la marihuana. Colombia export en 1999 464 toneladas de
cocana, el mayor volumen de su historia, y se calcula que en el ao 2000 esta cifra supere
las 500 toneladas. El valor de los productos ilcitos exportados por Colombia en el mercado del
mundo es significativo: el 85% en el caso de la cocana y 35% en el de la marihuana.
Pero el valor que realmente interesa, es el valor actual de los ingresos repatriables de la cocana
colombiana, el cual alcanza unos US$3.574 millones cifra equivalente al 3% del Producto Interno
Bruto (PIB). Esta suma triplica el valor de las exportaciones de caf, supera en un 41% todas las
exportaciones agrcolas lcitas y tiene un valor semejante a las exportaciones petroleras. Aunque
no se sabe con certeza que porcentaje de estos recursos ingresan y se lavan en Colombia,
podemos suponer que cerca de la tercera parte de este valor, siendo optimistas, ingresan y se
250
lavan en el pas, esto es, US$1.191 millones, lo que significa el 1% del PIB.
Con tal cantidad de dlares ingresando anualmente al pas por concepto del narcotrfico, pudiendo
estar la mayora de estos dineros registrados en el Banco de la Repblica, bien puede afirmarse
que el mercado de divisas se encuentra saturado, lo que impide que se presente un alza en el
precio del dlar. As, parece muy probable que la tasa de cambio contine en calma o incluso de
muestras de revaluacin, pues tal como estn las cosas, el negocio de la cocana parece ir en
aumento.

5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERS

5.3.1. Aproximacin al Tema. De igual forma que en el aparte anterior,

consideramos importante hacer claridad sobre los siguientes conceptos:

5.3.1.1. Tasa de Inters. La Tasa de Inters es el precio del dinero en el mercado

financiero. Al igual que el precio de cualquier producto, cuando hay ms dinero la
tasa baja y cuando hay escasez sube.
Cuando la tasa de inters sube, los demandantes desean comprar menos, es decir, solicitan
menos recursos en prstamo a los intermediarios financieros, mientras que los oferentes buscan
colocar ms recursos (en cuentas de ahorros, CDTs, etc.). Lo contrario sucede cuando baja la
tasa: los demandantes del mercado financiero solicitan ms crditos, y los oferentes retiran sus
ahorros.
Existen dos tipos de tasas de inters: la tasa pasiva o de captacin, es la que pagan los
intermediarios financieros a los oferentes de recursos por el dinero captado; la tasa activa o de
colocacin, es la que reciben los intermediarios financieros de los demandantes por los prstamos
otorgados. Esta ltima siempre es mayor, porque la diferencia con la tasa de captacin es la que
permite al intermediario financiero cubrir los costos administrativos, dejando adems una utilidad.
La diferencia entre la tasa activa y la pasiva se llama margen de intermediacin.
En Colombia hay varias tasas de inters de referencia que se usan frecuentemente:
250

Diario LA REPUBLICA, Martes 21 de marzo de 2000, Se Triplican los Cultivos Ilcitos, pgina 2 A.

152

DTF

Es el promedio ponderado de las tasas de inters efectivas de captacin a 90 das (las tasas de los
Certificados de Depsito a Trmino a 90 das) de los establecimientos bancarios, corporaciones
financieras, compaas de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. Esta
tasa es calculada semanalmente por el Banco de la Repblica.

TBS (Tasa Bsica de la Superintendencia Bancaria)

Es la tasa promedio de CDAT CDT a diferentes plazos, a la cual negocian entre s los
intermediarios financieros. Esta tasa la calcula y certifica la Superintendencia Bancaria.

TIB (Tasa Interbancaria)

Es la tasa pasiva promedio a la que negocian entre s los intermediarios financieros en el mercado
251
de liquidez a muy corto plazo.

5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Inters

5.3.2.1. Tasas de Inters e Inflacin. Las tasas de inters revisten de

trascendental importancia para el manejo monetario que cumple el Banco de la
Repblica en ejercicio de su funcin constitucional de controlar la inflacin. Un
exceso de liquidez monetaria, que puede ser resultado de unas bajas tasas de
inters, presiona al alza los indicadores de inflacin. Por el contrario, la escasez
de dinero, fruto de unas altas tasas de inters, lleva a que la demanda agregada
se deprima, y con ello, se presenten menores alzas en los precios, reduciendo las
posibilidades de inflacin.

5.3.2.2. Evolucin de las Tasas de Inters. Explicaciones al Respecto.

251

Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co

153

Colocacin
Captacin

Interbancaria
Operaciones Repo

60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
Ene97

Jul-97

Ene98

Jul-98

Ene99

Jul-99

Fuente: Fedesarrollo

Figura 9. Tasas de Inters

1997 1999

El Banco de la Repblica ha ejercido una fuerte influencia en el comportamiento de las tasas de

inters durante los dos ltimos aos. La situacin que mayor preocupacin y ms discusin ha
generado, ha sido el vertiginoso incremento de los intereses durante mediados de 1998 (
Figura 9.). A continuacin, haremos una evaluacin sobre las explicaciones que se han dado al
asunto.
Una primera explicacin la encontramos en los fenmenos de economa internacional que se
dieron durante 1997. En efecto, la crisis internacional desatada durante ese ao en Asia y que
termin por extenderse a Rusia y Brasil durante 1998, gener serias turbulencias cambiarias y
monetarias sobre toda Amrica Latina. Sin embargo, el incremento en las tasas de inters se vio
agravado en Colombia por la estrategia de defensa del sistema de bandas cambiarias. Sostienen
algunos, como Sergio Clavijo, que un replanteamiento oportuno de la poltica monetaria, cambiaria
y crediticia habra podido amortiguar la contraccin del producto evitando una marcada alza en las
252
tasas de inters como la que sufri la economa durante 1998 y buena parte de 1999.
Otros planteamientos explican el incremento en las tasas de inters de la siguiente manera: si bien
Colombia experiment un auge econmico al principio de la dcada de los noventa, siendo ms
agudo en 1993 y 1994, la situacin de 1998 no fue sino la crisis posterior al auge. Tal crisis no se
hizo patente sino hasta cuando el Banco de la Repblica tuvo que elevar las tasas de inters a ms
del 50% para defender la tasa de cambio. Segn consideran algunos, como Hernn Echavarra
Olzaga, fue un intento precipitado por defender una tasa que vena desequilibrada por la excesiva
expansin de la economa en los aos anteriores. Apunta este autor, que para defender la tasa de
cambio y las reservas, las autoridades monetarias tienen dos conductos: uno, elevar las tasas de
inters al nivel que sea necesario para restringir la liquidez de la economa y reducir as la
demanda de dlares, o dos, hacer una devaluacin sustancial del peso, que lo coloque en su nivel
de equilibrio, es decir, a la tasa que pusiera la demanda en equilibrio con las disponibilidades, de
acuerdo con la expansin de los aos anteriores. La alternativa escogida fue la primera: altas

252

REFLEXIONES SOBRE POLTICA MONETARIA E INFLACIN OBJETIVO EN COLOMBIA, de Sergio

Clavijo Vergara, Enero de 2000, pgina 10.

154
tasas de inters e iliquidez. Ello redujo la actividad econmica, y oblig a varios bancos,
253
compaas financieras y empresas a acudir a procesos concursales.
Sin embargo, a lo largo de 1999 el Banco de la Repblica mantuvo una poltica de reduccin de
tasas de inters. Un reflejo de esa determinacin fue la tendencia decreciente de la tasa efectiva
de las operaciones Repo que al final del octavo mes del ao se encontraba en 16%, despus de
haberse ubicado en 26% en el mes de enero. En forma similar la tasa interbancaria disminuy
254
entre enero y julio 6.51 puntos porcentuales, al pasar de 25.79 a 19.28% en el ltimo mes.
En
octubre y noviembre las tasas de inters continuaron su tendencia decreciente, reflejo del
compromiso del Banco de la Repblica con las metas de reactivacin. El mejor indicador de ese
hecho fue la reduccin en las tasas efectivas sobre las operaciones Repo que pasaron a 12% el 13
255
de diciembre de 1999.
Sin embargo, al finalizar el primer trimestre de 2000, las tasas de inters
mostraron un repunte al alza como consecuencia del recorte de liquidez llevado a cabo por el
Banco de la Repblica. La razn de ese manejo fue evitar que las tasas de inters cayeran por
debajo de los ndices de inflacin, evitando as crear serios problemas en el negocio de
intermediacin financiera.
De todas maneras, las consecuencias de adoptar medidas monetarias que conduzcan a reducir el
nivel de liquidez en la economa son bien conocidas. La recesin, la cada de la actividad
productiva, los niveles de desempleo y pobreza son experiencias que el pas no quiere seguir
atravesando, y que por ello, hace que se vea con recelo este tipo de decisiones.

5.3.2.3. Crticas Formuladas por el Congreso de la Repblica. En debates en los

que ha participado el Ministro de Hacienda, el Jefe de Planeacin y la Junta
Directiva del Banco, promovidos por el H. Senador Luis Guillermo Velez, se han
formulado una serie de crticas respecto del manejo econmico que el Banco de la
Repblica ha desarrollado.
Segn consta en dichos debates, fue continua la resistencia que despert entre algunos
congresistas el incremento presentado en las tasas de inters, durante 1998, como resultado de
defender, segn dijimos ya, el nivel de tasa de cambio de entonces. Apuntan los H. Legisladores,
que como resultado de unos niveles del 90% en las tasas de crdito interbancario y del 65% en el
crdito corriente bancario para los empresarios y los consumidores, una restriccin del 18% del
volumen de dinero en poder del pblico, y en sntesis, un crdito caro y una moneda escasa,
fueron la causa de la recesin en la economa, produciendo de manera automtica un nivel de
desempleo del 20%.
Seala el H. Senador Luis Guillermo Velez, que el hecho ms notorio del fracaso en el manejo
cambiario, fue el intento fallido de mantener la banda cambiaria durante junio y septiembre de
1999, lo que dispar el precio del dlar y llev a que el Banco de la Repblica gastara cerca de
US$2.000 millones en subastas, cifra que a la postre fue aprovechada por especuladores.

253

Revista LA NOTA, ejemplar No. 44, Juicio de Responsabilidades, Hernn Echavarra, septiembre 13
27 de 1999.

254

COYUNTURA ECONOMICA, Anlisis de Coyuntura, Fedesarrollo, Septiembre de 1999, pgina 46.

255

COYUNTURA ECONOMICA, Anlisis de Coyuntura, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, pgina 58.

155
Igualmente, la parlisis del crdito que otorgan las entidades financieras no ha permitido que
llegue al pblico lo que considera la publicitada rebaja en los niveles de inters,
256
conduciendo a que dicha rebaja sea puramente nominal.
El H. Senador cuestiona tambin el resultado obtenido en materia de inflacin durante 1999, el cual
haba sido sealado de rotundo xito segn habamos visto. Para Luis Guillermo Velez tal xito no
existe, en la medida en que si toma el 10% de aumento anual en los precios y se suma con el 5%
de contraccin de la renta nacional, se obtiene un 15% de prdida de capacidad adquisitiva,
resultado que, si se tiene en cuenta el crecimiento negativo de la economa durante esa misma
poca, es inaceptable. Los procedimientos y mediciones que utiliza el Banco Central para
controlar la capacidad adquisitiva de la moneda son inadecuados. Ante esta consideracin, cierto
257
es que el Banco no cumpli con su objetivo constitucional.
Finalmente, califica de antipatritica la labor desarrollada por la Junta del Banco, con ocasin de la
siguiente anotacin publicada por el Emisor en su primer informe al Congreso durante el ao 2000:
El xito del esquema de Inflation Targeting requiere que se cumplan ciertas condiciones. Entre
ellas, es necesario que la conduccin de la poltica monetaria adquira un alto grado de
independencia. Igualmente, se requiere que la autoridad monetaria no subordine el cumplimiento
de la meta de inflacin al logro de otros objetivos como el empleo y la tasa de cambio.
El Senador Vlez considera que con ello el Banco desliga su principal funcin del problema del
desempleo, considerando a su vez, que esto no es ms que la oficializacin de una poltica en
258
favor del desempleo.

5.3.2.4. Posicin del Banco de la Repblica. El Banco de la Repblica sostiene

que la poltica monetaria de 1998 combin la venta de reservas internacionales, la
devaluacin de la tasa de cambio y el aumento en las tasas de inters con el fin
defender la estabilidad macroeconmica y los avances en la reduccin de la
inflacin. No obstante, la Junta reconoce las crticas que se le han hecho por
haber recurrido en exceso a la restriccin monetaria y que debiendo haber hecho
uso de una mayor flexibilidad cambiaria. Al respecto, la Junta present un anlisis
sobre los efectos de la crisis econmica internacional con la poltica seguida por
otros pases latinoamericanos, algunos de los cuales funcionan con sistemas de
tasa de cambio flotante.
En el estudio se concluye que la mayora de los pases no recurrieron a la flexibilidad que les
ofreca el rgimen cambiario. Lo que s hicieron todos los pases para defender la tasa de cambio,
y en forma enrgica, fue permitir que aumentaran las tasas de inters. Colombia, a pesar de
exhibir al finalizar 1997 uno de los ms fuertes desequilibrios macroeconmicos de la regin, no
fue, ni el nico pas, ni el que en forma ms intensa sigui la poltica de restriccin monetaria.

256

DEBATE ECONMICO DEL SENADOR LUIS GUILLERMO VELEZ TRUJILLO, Senado de la Repblica,
Octubre de 1999.

257

Diario LA REPUBLICA, Mircoles 22 de Marzo de 2000, Qu pasa con el Banco?, de Luis Guillermo
Velez, pgina 4 A.

258

Diario LA REPUBLICA, Lunes 8 de Mayo de 2000, La Oficializacin del Desempleo, de Luis Guillermo
Velez, pgina 4 A.

156
Anota la Junta del Banco Emisor, finalmente, que durante 1999 el dilema enfrentado por la
poltica monetaria y cambiaria a lo largo de ese ao fue similar al de todos los pases que se
vieron forzados a abandonar su compromiso cambiario: las razones por las cuales podra no ser
sostenible el rgimen cambiario que rigi hasta finales de septiembre de 1999 son las misma por
las cuales sera peligroso abandonarlo. La alternativa que se presentaba entonces, era sustituirlo
con algn riesgo, o tratar de mantenerlo temporalmente mientras se encontraban condiciones
propicias para su eliminacin.
La decisin de la autoridad monetaria fue la de defender la banda cambiaria mientras fuera
coherente con la tendencia a la baja que vena mostrando las tasas de inters. Como parte de la
estrategia de defensa se contaba con un comportamiento de las finanzas pblicas que convenciera
a los mercados de su coherencia con la poltica econmica general y con acceso suficiente a los
recursos externos para el sector pblico a travs de la emisin de bonos en el mercado
internacional de capitales y la privatizacin de algunas empresas pblicas.

157

6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES

EXTRANJERAS; PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO

6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO

El modelo Chileno de Banco Central Autnomo es reconocido como uno de los ms perfectos, sino
el ms, en Amrica Latina. Fue establecido a nivel constitucional, en los artculos 97 y 98 de la
Constitucin Poltica de 1980 y desarrollado a nivel legal mediante la ley 18840 del 9 de diciembre
de 1989.

6.1.1. Disposiciones Constitucionales: La Constitucin Poltica Chilena de 1980

establece:
Art. 97. Existir un organismo autnomo, con patrimonio propio, de carcter tcnico, denominado
Banco Central cuya composicin, organizacin, funciones y atribuciones determinar una ley
orgnica constitucional.
Art. 98. El Banco Central slo podr efectuar operaciones con instituciones financieras, sean
pblicas o privadas. De manera alguna podr otorgar a ellas su garanta, ni adquirir documentos
emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.
Ningn gasto pblico o prstamo podr financiarse con Crditos directos o indirectos del Banco
Central.
Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificar el Consejo de Seguridad
Nacional, el Banco Central podr obtener, otorgar o financiar crditos al Estado y entidades
pblicas o privadas.
El Banco Central no podr adoptar ningn acuerdo que signifique de una manera directa o
indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relacin a personas o
entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.

6.1.1.1. Comentario General. Al igual que en Colombia la legislacin Chilena

consagra desde la Constitucin misma, los parmetros bsicos del modelo de
Banca Central Autnoma. Este hecho no es aislado, por el contrario tiene una
razn ser muy importante, la cual hemos comentado anteriormente, esta hace
referencia a la necesidad de proteger la integridad de dicho modelo frente a
eventuales reformas inspiradas en situaciones puramente coyunturales.
Con todo, es de resaltar el hecho segn el cual, la carta poltica chilena abarca un menor volumen
de normatividad, con respecto a la Constitucin colombiana, dejando mayor espacio a la regulacin
legal.

158

Lo anterior puede analizarse desde dos puntos de vista. Tericamente es deseable que la
constitucin se limite a trazar solamente principios, dejando el desarrollo de estos, a la ley. Desde
este punto de vista la legislacin chilena es definitivamente ms acertada.
A pesar de lo anterior, la prctica ha demostrado, cmo en los pases latinoamericanos se presenta
una aguda tendencia a modificar coyunturalmente las instituciones, con el propsito de hacerlas
funcionar al comps de los objetivos del Congreso o del Gobierno, - objetivos caracterizados por
ser eminentemente cortoplacistas - razn por la cual, en estos pases se hace necesaria una
consagracin constitucional ms prolija. Desde este punto de vista, el modelo colombiano resulta
259
ser mejor que el chileno.

Comentario al articulado constitucional :

El artculo 97 de la Constitucin chilena hace las veces del articulo 371 colombiano, en tanto que
presenta los postulados bsicos de autonoma orgnica y funcional del Banco Central. As las
cosas, este artculo determina la existencia de una institucin estatal denominada Banco Central,
la cual tiene un carcter eminentemente tcnico, cuenta con un patrimonio propio y su
composicin, organizacin, funciones y atribuciones estn determinados por una ley orgnica
constitucional.
En cuanto a la consagracin constitucional de los postulados de autonoma orgnica y funcional,
puede decirse que la carta chilena es menos precisa que la colombiana, ya que aquella no incluye
determinaciones que pueden llegar a ser bastante representativas para el modelo de Banca
Central Autnoma de un pas latinoamericano, como lo son: la consagracin expresa del Banco
como una persona jurdica de derecho pblico, la consagracin expresa de la autonoma
administrativa, patrimonial y tcnica y la consagracin expresa de la sujecin del Banco a un
rgimen legal propio.
Tampoco se consagran en la Constitucin austral, las principales funciones a cargo del Banco
Central, ni mucho menos el mandato de la Coordinacin. Lo mismo sucede con los mecanismos
de rendicin de cuentas o responsabilidad, como los informes frente al Congreso y inspeccin,
vigilancia y control por parte del gobierno. Estas disposiciones, que si son consagradas por la
Constitucin colombiana en su artculo 371, estn orientadas hacia la determinacin del ser y el
hacer del Banco, y nos parecen necesarias en la medida que, siendo la concentracin de poder la
mayor aspiracin de las ramas y rganos del poder pblico de los Estados Latinoamericanos,
puede presentarse en estos una tendencia hacia la limitacin institucional de las entidades
autnomas de dichos pases, las cuales tienen cierto grado de poder.
En otro sentido, debe hacerse nfasis en el hecho de que la Constitucin colombiana a diferencia
de la chilena, cuenta con un segundo artculo que contempla el modelo de Banca Central
autnoma, el cual no tiene cabida en la carta chilena, es el artculo 372.
En dicho artculo se hace referencia a la composicin y funciones del rgano de direccin del
Banco; a este respecto, consideramos oportuno comentar el peligro que para un pas inestable
como puede llegar a ser Colombia o cualquier otro pas latinoamericano, representa la
consagracin de la composicin, las funciones y la forma de eleccin del rgano de direccin del
Banco Central, en un nivel menor que el constitucional, ya que una modificacin de la norma
jurdica en este respecto, puede ser la va para conseguir el manejo del Banco por parte del
260
gobierno o el congreso, truncando definitivamente la independencia de la institucin.
259

Aunque la Ley 18840 de 1989 de la Repblica de Chile, la cual regula el rgimen de Banca Central es una
ley orgnica constitucional y como tal presenta mayor dificultad para ser modificada, es claro que nunca es lo
suficientemente inmune a los ataques legislativos como lo puede llegar a ser la constitucin misma.

260

Como ya se dijo, Congresos y Gobiernos quieren permanentemente dominar o controlar la Junta del Banco
Emisor. Su control implica el manejo de la poltica monetaria, lo cual a su vez representa para aquellos un

159

Es claro entonces que la consagracin constitucional de estos temas garantiza una mayor
estabilidad de los modelos, al tiempo que su delegacin a la ley o al reglamento pone en peligro
su permanencia y estabilidad.
En consecuencia, puede afirmarse que en este respecto, el
modelo colombiano est mayormente garantizado.
Finalmente, el artculo 98 de la Constitucin de Chile, hace las veces del artculo 373 de la
Constitucin poltica de Colombia. En ambos se establecen certeras prohibiciones en cuanto a la
capacidad del Banco para otorgar crditos, vemoslas esquemticamente:
La limitacin al otorgamiento de crditos en Chile:
Crditos y garantas a entidades financieras:
El Banco central chileno puede realizar operaciones de crdito con las entidades financieras
pblicas o privadas, sin embargo tiene expresamente prohibido otorgarles garantas.
Crditos y garantas al gobierno:
El Banco chileno tiene prohibido otorgar en forma directa o indirecta, prestamos al gobierno para
financiar el gasto pblico, o cualquier otro gasto del gobierno. En consecuencia tampoco puede
adquirir documentos emitidos por el estado, sus organismo o empresas.
Solo excepcionalmente puede haber financiacin para el Ejecutivo, en caso de Guerra exterior,
previamente calificada.
La limitacin al otorgamiento de crditos en Colombia:
El modelo Colombiano, presenta mayor flexibilidad en las limitaciones crediticias al gobierno, al
tiempo que mayor rigidez en el crdito particular.
Crdito y garantas al Gobierno:
El crdito al gobierno no esta prohibido totalmente, como s lo esta en Chile. En efecto el gobierno
colombiano puede por principio general, mas no por excepcin, recibir crdito del Banco Central,
mediando autorizacin unnime de la Junta Directiva del Banco. Igualmente sucede con las
garantas.
Crdito y garantas a las entidades financieras:
En Colombia, a diferencia del pas austral solo es viable el crdito para dichas entidades como
apoyo transitorio de liquidez, es decir por va excepcional. En Chile puede otorgarse por principio
general.
En lo que tiene que ver con el otorgamiento de garantas a los particulares, a diferencia del Banco
chileno, el Banco colombiano puede otorgarlas.
En su parte final el artculo 98 de la Constitucin chilena establece una disposicin referente a la
prohibicin de trato desigual por parte del Banco Central, a las entidades financieras, disposicin
omitida en su totalidad en el modelo colombiano y que en cierta forma reviste gran importancia
para efectos de determinar la colaboracin de aquel con estas ltimas. En Colombia ha sido crtica

mayor margen de gobernabilidad en el corto plazo. Lo que no tienen en cuenta estos son las nocivas
consecuencias para la gobernabilidad que puede acarrear una desmedida alza en los niveles de precios.

160
constante no solo al Banco Central en sus apoyos de liquidez, sino tambin al FOGAFIN en
sus apoyos de solidez, el trato desigual que otorgan a diferentes entidades financieras.

6.1.2. Disposiciones legales:

6.1.2.1. Comentario General. El modelo de Banca Central Autnoma chileno, est

consagrado en toda su extensin en la ley orgnica constitucional 18840 del 9 de
diciembre de 1989.
Dicha ley por ser Orgnica Constitucional posee un carcter especial y a diferencia de la ley
ordinaria solo puede ser modificada en especiales presupuestos. Bajo este entendido, debe
decirse que las materias que regula tienen una proteccin adicional frente a los ataques
reformistas coyunturales, los cuales pretenden permanentemente menguar el modelo de
independencia del Banco Central.
A pesar de todo y como lo advertimos con anterioridad, dichas materias nunca estarn lo
suficientemente protegidas por una ley, -cualquiera sea su gnero- como lo estaran de estar
261
consagradas en la constitucin.

6.1.2.2. Comentario de la normatividad legal. En este apartado pretendemos

plasmar una visin bsica y general de lo que es modelo chileno de Banca central,
partiendo como lo hace Andrs Bianchi262 de sus tres pilares fundamentales,
cuales son: las competencias asignadas a las autoridades del Banco en la
formulacin de la poltica monetaria y cambiaria, el estatuto del Consejo del
Banco263 y las restricciones al financiamiento del sector pblico y las entidades
financieras y no financieras.

Generalidades del Banco Central Chileno:

Es un organismo autnomo.
De manera menos detallada que el ordenamiento
colombiano, el artculo 1 de la ley 18840 de 1989, establece que el Banco Central Chileno es
un organismo autnomo, con todas las implicaciones que esto conlleva.

En captulos anteriores hemos dado alcance al concepto de autonoma, bueno

es este momento para recordar aquellas nociones.
261

La anterior concepcin es un reflejo obvio, no del deseo de acrecentar impunemente las materias de rango
constitucional, sino de proteger los presupuestos bsicos de un modelo que desde su gnesis ha presentado
enemigos.

262

Andrs Bianchi, -ex-presidente del Banco Central de Chile- en: La Autonoma del Banco Central de Chile.
Ver en: Documentos personales. Dr. Roberto Junguito Bonnet.

263

Equivalente a la Junta Directiva del Banco de la Repblica de Colombia.

161

Es un organismo de carcter tcnico. Igualmente, el artculo 1 de la mencionada ley,

otorga a la institucin un carcter eminentemente tcnico. Lo anterior implica como ya se ha
expuesto previamente, la total independencia para la toma de decisiones, la cual solo debe
darse en funcin de sus propios estudios, anlisis y criterios, desligndose de toda concepcin
poltica.
-

Posee personalidad jurdica. El artculo 1 de la ley 18840 dota al Banco Central chileno de
personalidad jurdica propia, garantizndole as independencia orgnica respecto de cualquier
otro ente jurdico estatal.
Es as como en al pas austral al igual que en el nuestro, la
institucin del Banco Central no hace parte de personalidad jurdica ajena, lo cual le garantiza
la capacidad para contratar y responder jurdicamente en el ejercicio de sus funciones, con
total independencia y libertad.

Est sujeto a un rgimen jurdico propio. El artculo 2 de ley 18840, establece que el
Banco Central Chileno esta regulado por un rgimen jurdico propio, siendo inmune, al igual
que en Colombia, a las disposiciones trazadas para la generalidad de entidades estatales.

El mandato de la coordinacin de las polticas econmicas del Banco y del

gobierno: El artculo 6 de la ley 18840, establece que el Banco al adoptar sus
acuerdos debe tener presente la orientacin general de la poltica econmica
del gobierno. Esta disposicin es a grandes rasgos la que encasilla al Banco
Central chileno dentro del andamiaje estatal de dicho pas. En efecto, el Banco
austral al igual que el colombiano debe actuar en el inters general de la
economay desarrollar sus polticas en acuerdo con la poltica econmica
general.
A lo largo de la ley podemos encontrar mecanismos de coordinacin, es el
caso del artculo 19 donde se establece que el Ministro de Hacienda aunque no
hace parte del Consejo del Banco, si puede asistir a sus sesiones con voz,
pero sin voto. Igualmente que puede proponer ante el Consejo la adopcin de
determinadas medidas, suspender la aplicacin de acuerdos o resoluciones
durante un plazo mximo de 15 das y
vetar las restricciones -no
liberalizaciones- que el Consejo imponga a las operaciones de cambio
internacional. Las dos ltimas acciones del ministro de hacienda pueden ser
contradecidas por el voto contrario de la totalidad de los miembros del Consejo

Mecanismos de responsabilidad

El Control Poltico. El artculo 4 de la ley 18840 seala que el Banco

Central deber informar tanto al Presidente como al Senado de la Repblica
sobre las polticas y normas que dicte en ejercicio de sus atribuciones.
Resulta ser esta una disposicin legal mas amplia -en trminos de
destinatarios- que la disposicin anloga del ordenamiento jurdico colombiano,
en el cual, como fue explicado oportunamente, el nico receptor es el
Congreso. De otra parte, la legislacin chilena resulta insuficiente en trminos
de calidad de aquellos, ya que no establece condiciones concretas para la
presentacin de tales informes, como si se hace en Colombia.

162
Consideramos mas afortunada la disposicin Colombiana en materia de
informes al Congreso en primer lugar, porque consideramos que el control
poltico debe ser ejercido nicamente por el congreso, no por el gobierno, en
pos de alcanzar adecuados niveles de independencia. En segundo lugar
porque exigencias concretas en materia de responsabilidad, garantizan
transparencia en el manejo del Banco, lo cual fortalece su legitimidad y con
esto su autonoma.

El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Prdidas. La poltica fiscal no

puede beneficiarse con las utilidades, ni sufragar los costos de la poltica
monetaria. Igualmente esta no puede beneficiarse ni sufragar los de aquella,
que esto suceda hace inherente la prdida de autonoma.264 En consecuencia,
las adecuadas disposiciones en cuanto al manejo patrimonial del Banco son
fundamentales para que este sea verdaderamente independiente.
-

Utilidades.
En materia de utilidades, la ley chilena
determina la
conformacin de unas reservas tendientes a enjugar eventuales perdidas
producidas en el ejercicio de las funciones de Banca Central, una vez
hechas estas, el remanente debe trasladarse en un 90 % al gobierno
nacional.

Creemos que esta disposicin de la legislacin chilena es desafortunada, en la medida que

coarta la libertad del Banco.

Prdidas. En cuanto a las perdidas del Banco, debe decirse que estas son
cubiertas en principio con las reservas acumuladas y si ello no fuere suficiente,
se cubrirn con el capital del Banco.

Las competencias del Banco:

-

El Objetivo del Banco Central Chileno. Velar por la estabilidad de la

moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para
lo cual tendr en sus manos la regulacin y ejecucin de las polticas
monetaria, cambiaria, crediticia y financiera.

Omitiendo toda consideracin a la conveniencia o inconveniencia de afectar el

capital del Banco, es de resaltar que las perdidas del Banco Central de Chile,
al igual que en Colombia no sean asumidas por el gobierno, situacin que
beneficia absolutamente la independencia de la institucin.
-

Las funciones del Banco Central Chileno.

Las La Funciones del Banco: A diferencia de la ley Colombiana, la ley del
Banco Central chileno es prolija y detallada en lo que tiene que ver con las
funciones del Banco Central, y es que siendo el Banco Central austral la nica

264

Al respecto, remitimos al lector al apartado referente a las utilidades y perdidas del Banco de la Repblica
de Colombia, donde se hace un completo anlisis de las razones por las cuales un Banco que deja sus
utilidades y sus perdidas en manos del gobierno, es un Banco con limitada autonoma.

163
autoridad monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de dicho pas, la ley
reguladora de sus funciones hace las veces no solo de la ley 31 de 1992, sino
tambin del estatuto cambiario -Ley 9 de 1990- y del estatuto orgnico del
sistema financiero -Dto. 663 de 1993- en Colombia.
En consecuencia, en este apartado trataremos de hacer solamente un
recuento de las funciones ms significativas y generales de la institucin
Chilena.
Regulacin de las materias monetaria, cambiaria, crediticia financiera y del
mercado de capitales: En cuanto a la competencia reguladora del Banco
Central Chileno, debe anotarse que esta es ms sencilla que la colombiana en
la medida que existe menor cantidad de autoridades competentes para la
regulacin de estas materias, y por ende no existe el tan comn choque de
competencias tan comn en el ordenamieno colombiano.
Regulacin monetaria y crediticia. Por virtud del artculo 34 de la ley 18840, el
estado chileno le entrega al Banco Central la facultad exclusiva de regular la
cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante en la economa, e
igualmente la cantidad, costo y disponibilidad del crdito en esta.
Dichas facultades son exclusivas del Banco Central, y deben seguir nicamente las
disposiciones legales.
Asigna as la ley el manejo de la poltica monetaria y crediticia del estado chileno,
competencias igualmente radicadas en el Banco Central Colombiano.

Regulacin cambiaria y de comercio exterior. El artculo 39 de la ley en

comento, concede al Banco Central austral la facultad de regular los cambios
internacionales y la de dictar normas encaminadas a facilitar el comercio
exterior. En cuanto a la primera, debe decirse que esta es facultad exclusiva
del Banco central, situacin diferente a la colombiana, donde existe una
concurrencia de competencias en materia de cambios internacionales. En
cuanto a la segunda, hay que anotar que esta es solamente una funcin
complementaria a la regulacin del comercio exterior, la cual pertenece
principalmente a otra entidad.
Las facultades en comento, deben ejercerse conforme a la ley.

Se asigna entonces al Banco el manejo de la poltica cambiaria y algunas

competencias en materia de comercio exterior.
-

Regulacin financiera. Finalmente, el artculo 35 de la ley del Banco, asigna a

este competencia para regular el sistema financiero y el mercado de
capitales. Asimismo, debe decirse que el sistema chileno presenta con
respecto a Colombia mayor simpleza, ya que en esta ultima la competencia en
comento es igualmente concurrente con el gobierno.

164
Dicha facultad deber ejercerla el Banco con sujecin a la ley.
Obtiene el Banco Central chileno el manejo de la regulacin financiera del
estado.
-

Emisin de la moneda legal: El artculo 28 de la ley del Banco Chileno

determina la emisin de moneda legal chilena, como potestad exclusiva del
Banco Central.
Dicha facultad deber ejercerse con sujecin a las
disposiciones que determine la ley.

Administrar las reservas internacionales. El artculo 38 de la ley del Banco de

Chile, seala las atribuciones de este en materia internacional. Entre otras, las
ms destacable hace referencia al mantenimiento, administracin y
disposicin de las reservas internacionales en el pas o en el extranjero,
facultad tambin depositada en el banco colombiano.
Ser prestamista de ltima instancia. El artculo 36 de la ley 18840, determina
la facultad del Banco chileno para cautelar la estabilidad del sistema
financiero.
En tal virtud, le permite conceder apoyos transitorios a las
entidades financieras que presenten problemas de liquidez, adems de otras
cosas. El plazo mximo para tales operaciones es de 90 das.
Esta funcin tambin la encontramos presente dentro del catalogo del Banco de la Repblica
Colombiano.

Ser banquero de los establecimientos de crdito. Aunque la funcin de

Banquero de los establecimientos de crdito no posee una consagracin
independiente, como s la poseen otras funciones, de la lectura de los artculos
34. NUM. 4, 55, 56 y 57 de la ley 18840 pueden deducirse precisas facultades
del Banco Central, como Banquero de los Bancos nacionales chilenos.
Igualmente, el artculo 54 de la misma ley consagra facultades similares, pero frente a
establecimientos financieros del exterior.

Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El artculo 37 de

la ley del Banco Central chileno, establece que por solicitud del Ministro de
Hacienda, aquel podr actuar como agente fiscal en la contratacin de crditos
externos e internos y en aquellas operaciones que sean compatibles con las
finalidades del Banco. En desarrollo de esta facultad, el Banco podr
intervenir en lo relativo al servicio y amortizacin de la deuda externa del
estado, representar al estado en la conversin y renegociacin de dicha
deuda, celebrar acuerdos con los acreedores y suscribir los contratos
respectivos, los cuales obligarn al estado, tanto como si hubieran sido
firmados por este.
-

Funciones del Consejo del Banco: Por virtud del artculo 6 de la ley 18840,
corresponde al Consejo del Banco ejercer las atribuciones y cumplir las
funciones encomendadas por ley al Banco central. En consecuencia el

165
Consejo del Banco Central de Chile se erige como la mxima autoridad
monetaria, cambiaria, crediticia y financiera del estado Chileno.

La direccin del Banco, Consejo del Banco. Los artculos 6 y siguientes de la

ley 18840, regulan lo referente al Consejo del Banco Central:
As el artculo 6 seala que la direccin y administracin superior del Banco
es ejercida por el denominado Consejo del Banco. Por su parte el artculo 7
establece que dicho consejo est integrado por cinco miembros, los cuales
son designados por el Presidente de la Repblica, previo acuerdo del senado.
El artculo 8 seala que los Consejeros son elegidos para periodos de 10
aos,
pueden ser designados para nuevos periodos y se renuevan por
parcialidades, a razn de uno cada dos aos.
Igualmente establece que el Consejo es presidido por Presidente del Banco,
quien siendo uno de los cinco consejeros, es designado para tal cargo, por el
Presidente de la Repblica para periodos de cinco aos, o para el periodo
menor que le reste como consejero. El presidente del Banco puede ser
designado para nuevos periodos.
Tanto los consejeros, como el presidente son inamovibles mientras dura su
cargo, no porque el presidente tenga prohibido removerlos, sino por la gran
cantidad y complejidad de requisitos legales, que son necesarios para destituir
un consejero. Los consejeros podrn ser removidos de su cargo por parte del
presidente de la Repblica, por causa justificada y previo consentimiento del
Senado. La remocin solo puede tener causa en el voto favorable del
consejero frente a acuerdos del Banco que impliquen grave y manifiesto
incumplimiento de su objeto, y que dicho acuerdo haya sido la causa principal y
directa de un dao significativo en la economa del pas.
Por su parte, el artculo 9 determina que el vicepresidente del Consejo y del Banco ser
elegido de entre sus miembros, por parte del Consejo mismo. Permanecer en su cargo por
el tiempo que lo determine el Consejo, o por el tiempo que le reste como consejero. Podr ser
reelegido por el Consejo del Banco e igualmente podr ser removido por este.
Para procurar la independencia de los Consejeros, la ley 18840 traza un estricto y riguroso
rgimen de inhabilidades e incompatibilidades al cual estn sometidos los aspirantes a
Consejero del Banco.

Comentario. En relacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica

de Colombia, el Consejo de Banco Central Chileno es una mesa directiva
compuesta por una cantidad menor de codirectores; mientras en Colombia
son siete los miembros de la institucin, incluyendo al Ministro de Hacienda,
quien tiene voz y voto en la Junta, y al gerente quien es nombrado por la
misma, en Chile son cinco solamente, entre los cuales no se incluye al
Ministro, debido a que este carece de voz y voto dentro de la Junta, pero si
se incluye al Presidente del Banco quien es nombrado por el gobierno.

166
As las cosas, en los dos organismos el gobierno tiene un voto fijo, en
Colombia el del ministro y en Chile el del gerente, consecuentemente resulta
mas difcil para el gobierno lograr mayora en junta e imponer sus decisiones
en Colombia que en Chile. En la primera, siendo siete los miembros, tendra
que conseguir tres votos adicionales, mientras que en el segundo siendo cinco
los miembros tendra que lograr solo dos ms. As las cosas, la conformacin
del rgano directivo puede resultar trascendente para la autonoma real del un
Banco Central; en Colombia, hay menor riesgo de que se gubernamentalice la
junta que en Chile.
De otro lado, mientras los codirectores del Banco de Chile deben ser
nombrados por el presidente previo acuerdo del Senado, en Colombia el
nombramiento presidencial es libre. Consideramos que se garantiza mas la
idoneidad de los miembros del Banco al tiempo que se genera mayor
autonoma, bajo el primer esquema.
Por su parte, el periodo de los miembros del Consejo Chileno es mas largo
que el de la Junta colombiana, esto garantiza un mayor espectro largoplacista
en las polticas del Banco.
Entre tanto, el escalamiento de los cambios de los codirectores y la
consecuente reeleccin de los no cambiados es una institucin consagrada en
la legislacin de ambos pases. Esta disposicin es bastante importante para
procurar el trazo de polticas largoplacistas. Con todo, existe diferencia entre
estas en cuanto al tiempo necesario para el cambio de un codirector, mientras
en Chile este periodo es de dos aos, en Colombia es de cuatro.
Consideramos ms oportuna la legislacin colombiana para producir los
efectos referidos anteriormente.
Finalmente, en cuanto a la inamovilidad de los codirectores o consejeros y del
presidente o gerente, el modelo Chileno presenta a los codirectores como
cambiables por el ejecutivo, siempre y cuando se cumplan unas condiciones
muy especiales; mientras que en el modelo colombiano tanto los codirectores
como el gerente son de periodo fijo y absolutamente inamovibles.
Consideramos la segunda forma como la ms acertada en la medida que
garantiza total independencia del gobierno.

Influencia del Gobierno en las decisiones del Consejo del Banco. El Ministro
de Hacienda Chileno no hace parte del Consejo del Banco, este asiste a sus
sesiones con voz, pero sin voto, sin embargo presenta una serie de
prerrogativas de gran importancia:
Proponer al consejo la adopcin de determinadas medidas.

Suspender la aplicacin de un acuerdo o resolucin en un plazo mximo de 15

das. Esta medida puede ser contradicho por el voto contrario de la totalidad de
los miembros del Consejo.

167
Vetar las restricciones (no liberalizaciones) del consejo a las operaciones de cambio
internacional. Igualmente, esta medida puede ser contradicha por el voto contrario de la
totalidad de los miembros del Consejo
En Colombia, el ministro es miembro de la Junta, e interviene en ella como tal.

Consideramos mas sano el modelo chileno en este sentido, ya que el hecho

de ser ministro y miembro de la junta a la vez, le generan conflictos
importantes al titular de la cartera de hacienda.
-

Las prohibiciones al financiamiento del sector pblico y las entidades

financieras y no financieras.
El artculo 27 de la ley 18840 establece las prohibiciones que atan al Banco Central Chileno en
materia de crdito, estas son:

Prohibicin de financiamiento al gobierno. El Banco Central Chileno tiene

expresamente prohibido financiar al gobierno directa o indirectamente,
mediante la financiacin del gasto pblico o cualquier otro tipo de gasto
gubernamental. Excepcionalmente puede hacerlo en caso de guerra exterior,
previo concepto del Consejo de Seguridad Nacional.
Igualmente el Banco tiene prohibido adquirir documentos emitidos por el
estado, sus organismos o empresas.

Prohibicin de emitir garantas para las entidades financieras. El Banco

Central puede extender crditos a las entidades financieras, bien sea de forma
ordinaria, o como apoyo transitorio de liquidez, sin embargo tiene prohibido
otorgar garantas en su favor.
-

Prohibicin de financiamiento a cualquier empresa no financiera. El Banco

central Chileno tiene absolutamente prohibido financiar empresas privadas,
diferentes a las del sector financiero, lo cual es apenas obvio si se tiene en
cuenta la diferencia que existe entre Banco Central y Banco comercial.

6.2. EL DEUTSCHE BUNDESBANK. BANCO CENTRAL DE LA REPBLICA

FEDERAL ALEMANA

El Banco Central Alemn ha llegado a ser considerado como el Banco ms independiente del mundo y
la normatividad constitucional y legal que lo fundamentan han sido tomadas como base fundamental de
la mayora de Bancos independientes del mundo, llegando incluso a ser adoptada como raz de la
normatividad comunitaria europea, a travs del tratado de Mastritch.
Al respecto, debe anotarse que el adjetivo en comento no es fortuito para el emisor alemn, sino que
tiene fundamento en la idoneidad de las instituciones jurdicas que lo regulan y en el inmenso
reconocimiento y legitimidad otorgado por el pueblo alemn. En efecto, como lo anota Mathias Arzbach

168
Acaso Alemania sea un caso especial, modelo, en cierto sentido, ya que la gran mayora de los
ciudadanos ha estado convencida por dcadas de que la autonoma de un banco central es una
condicin irrenunciable para una poltica monetaria dirigida hacia la estabilidad. A diferencia de ello, en
numerosos otros pases los crculos acadmicos y polticos durante mucho tiempo no demostraron
265
inters por este tema...

6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales. El artculo 88 de la ley

fundamental - Constitucin alemana - de 1949, la cual consagra la existencia de
un estado Federal, encomend al gobierno central la elaboracin de un proyecto
que contemplara la creacin de un Banco Central y emisor, el Bundesbank Banco de la Federacin - con el propsito de que aquel proyecto fuera
posteriormente promulgado como ley.

6.2.2. Disposiciones Legales. El mandato dado por la Ley Fundamental del pas
germano, se cumpli en el ao de 1957, con la expedicin de la Ley del
Bundesbank.

6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemn.

Es una entidad autnoma. De manera similar a lo que ocurre en el estado colombiano, el

Bundesbank es un organismo independiente dentro del estado alemn. Tiene en sus manos el
manejo de una de las funciones ms importantes para el pueblo alemn: el mantenimiento de
la estabilidad monetaria. Por tal razn es una entidad celosamente consagrada y protegida de
la intervencin de otras entidades estatales, especialmente del gobierno.

El Bundesbank, por expresa disposicin de la ley, tiene la responsabilidad de la

poltica monetaria, la cual debe administrar, con el propsito de lograr
estabilidad. Para desarrollar dicha misin con xito, el Banco Central alemn
es independiente de toda otra poltica.

265

Posee personalidad jurdica de derecho pblico, directamente federal. Como lo hemos

advertido en cantidad de ocasiones, la personalidad jurdica constituye un presupuesto
esencial para que un Banco Central pueda hacer gala de su autonoma. Resulta utpica la
toma real de decisiones externas de un ente, si este depende de la personalidad jurdica de
otro.
Por su parte, el que sea persona de Derecho pblico es referencia de que el Banco
adems de ser independiente de otras entidades pblicas, tambin lo es de los particulares.
Pues bien, el Bundesbank posee personalidad jurdica de derecho pblico, y este sentido se
torna similar Banco de la Repblica de Colombia.

Mathias Arzbach. El Deutche Bundersbank. Experiencias alemanas con un banco Central independiente.
Ver en Revista Moneda. Numeros 82 y 83 Abril y mayo de 1995.

169
De otro lado, debe anotarse que la personalidad jurdica del Banco Central
alemn es de carcter directamente federal, es decir, hace parte de las
instituciones federales del estado alemn, y no de los estados federados. Sin
embargo, su labor se ve asistida por los denominados Land Central Banks o
main office, los cuales son entidades de carcter regional, dependientes del
Budesbank y con competencia dentro de algunas regiones federadas. As
las cosas, el esquema del Banco alemn necesariamente resulta un poco
variado, respecto de los esquemas de Bancos Centrales de pases
polticamente centralistas como Colombia y Chile, los cuales hemos tratado
con anterioridad.
Al analizar entonces la estructura del Banco Central alemn debemos tener en cuenta que este
es parte de una Federacin de Estados y como tal, cumple sus funciones no solo para un
estado central sino para un conjunto de estos, el denominado Bund

6.2.2.2. El mandato de la coordinacin de las polticas econmicas del Banco y del gobierno. Los
Art. 12 y 13 de la Ley del Bundesbank, determinan que este debe mantenerse integrado con la
realidad econmica de todo el estado germano para lo cual establecen el mecanismo de
coordinacin de polticas.
As las cosas, el artculo 12 de la ley del Bundesbank, establece la obligacin del Banco Central de
apoyar la poltica general del gobierno federal.
En desarrollo del anterior postulado, el articulado de ley del Banco, establece una serie de
disposiciones encaminadas a determinar la cooperacin, y la formulacin de consultas recprocas
entre el gobierno y el Banco Central. Dichas disposiciones, a grandes rasgos establecen lo
siguiente:
El gobierno federal esta exhortado, mas no obligado a invitar al presidente del Bundesbank a la
discusin de temas relevantes en cuestin de poltica monetaria.
El Bundesbank esta obligado a asesorar al gobierno en asuntos de poltica monetaria, y a brindarle
informacin en caso de que le sea requerida por este.
Los miembros del gobierno participan en las sesiones del denominado Consejo del Banco
266
Central
con voz, pero sin voto; pese a esto conservan ciertas prerrogativas importantes como:
presentar en todo momento mociones para que sean discutidas por el Consejo y proponer la
prrroga de una resolucin hasta un plazo mximo de dos semanas.
Sin embargo, la obligacin el Bundesbank de apoyar la poltica econmica general es relativa, ya
que esta se encuentra condicionada a la no existencia de conflictos insuperables entre las dos
instituciones, primando en caso de estos, el mantenimiento de la estabilidad monetaria.
As las cosas, el Banco Central Alemn cuenta con un mandato de coordinacin un poco diferente
al mandato del Banco colombiano en lo referente a los mecanismos de coordinacin, sin
embargo dicho mandato es idntico al colombiano en lo esencial, es decir en lo referente a la
obligacin de desarrollar las polticas teniendo en cuenta la poltica econmica general, de forma
relativa.
266

Este Organismo hace las veces de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano.

170

Recordemos que la ley colombiana 31 de 1992, en su artculo 4, relativiza para el Banco

Central Colombiano, el postulado de la Coordinacin con la poltica econmica general.

6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Prdidas. Las utilidades y

las perdidas del Banco son asumidas por la Federacin Bund, salvo que se
presente disposicin legal especial, en otras palabras por el estado mismo, como
debe ser en un modelo de independencia. En ningn momento se concede la
asuncin de utilidades y perdidas al gobierno.

6.2.2.4. Las competencias del Banco:

El Objetivo del Banco Central Alemn. El Banco central alemn, por expresa
disposicin del art. 3 de la Ley del Bundesbank, tiene la facultad de regular,
...la circulacin monetaria y la concesin de crditos a la economa, con el fin
de salvaguardar la moneda, velando por el debido desarrollo del servicio
Bancario de pagos dentro del pas y con el exterior. 267 - La negrilla es de los
autores.268

Tambin en Alemania se consagra entonces, el mantenimiento de la estabilidad monetaria tanto interna como externa - como objetivo nico del Banco Central, lo anterior, sin perjuicio
del postulado de la coordinacin.

Las funciones del Banco Central alemn.

-

2.2.4.2.1. Funciones del Banco:

Regulacin de las materias monetaria y crediticia. Por virtud del artculo 3

de la Ley del Bundesbank, este tiene dentro de sus funciones el trazado,
- regulacin y ejecucin - de la poltica monetaria, la cual como hemos
dicho, tiene relacin con la determinacin de la cantidad de dinero
circulante o liquidez econmica, y la crediticia que tiene relacin con la
cantidad de crdito circulante, la cual genera consecuencias directas sobre
la cantidad de moneda de la economa. En este sentido el Bundesbank y el
Banco de la Repblica de Colombia presentan similitud.

De otro lado, el Bundesbank, a diferencia del Banco Colombiano, no posee el manejo de la

poltica cambiaria, la cual se encuentra radicada en cabeza del gobierno alemn.

267

268

Ley del Bundersbank.

Recordemos que en Colombia, el modelo de autonoma esta diseado Constitucional y legalmente para
que exista un objetivo nico y esencial, no obstante la Corte Constitucional haya interpretado por va
jurisprudencial lo contrario.

171
-

Emisin de la moneda legal: El Banco Central alemn, tiene la capacidad

poner en circulacin las monedas y billetes del estado alemn. Con todo
la acuacin e impresin de tales monedas y billetes es realizada por la
federacin.
En Colombia tanto acuacin - impresin como puesta en circulacin
corresponden al Banco Central.
-

Administracin las reservas internacionales. Al igual que como ocurre en

nuestro pas, el Bundesbank es la nica entidad en Alemania facultada para
salvaguardar las divisas, en tal virtud puede administrarlas, con el objetivo de
garantizar la liquidez externa de dicho pas.

Ser banquero de los establecimientos de crdito: Por virtud del artculo 19 de

la Ley del Bundesbank, este puede prestar a los establecimientos bancarios,
una serie de servicios Bancarios, que se catalogan en dos grupos:
Servicios bancarios propiamente tales; como lo pueden llegar a ser, el
depsito y custodia, el giro, las ordenes de pago, entre otros, y,
Crdito; El Bundesbank esta facultado para prestar dinero, de manera
temporal a los establecimientos de crdito. Dicho prstamo se llevar a cabo
fundamentalmente a travs de dos mecanismos, el descuento, y el crdito
lombardo. Sea cual sea la operacin crediticia, el principio general es que la
duracin mxima es de tres meses.

Ser banquero y agente del estado: De forma similar al modelo colombiano, el

modelo alemn permite al Bundesbank la facultad de ser banquero y agente
del estado.
Como Banco del estado alemn, el Bundesbank ofrece a este toda una gama de servicios
bancarios, que van desde los depsitos fiscales, hasta el manejo de las cuentas corrientes del
estado federal y los federados, garantizando as el adecuado cumplimiento en los pagos de
dichas entidades.
Como agente del estado, el Bundesbank tiene en sus manos el manejo de la mayora de los
ttulos negociables emitidos por la Federacin. Dicha facultad implica la venta por cuenta de la
federacin de los ttulos que esta emite permanentemente, adems de otros ttulos
269
negociables.
Al interior del Consorcio de Ttulos Negociables de la Federacin
determina en consenso con los otros integrantes, las condiciones de la emisin de los ttulos
emitidos como emprstito federal De otra parte, el Bundesbank esta encargado de cuidar la
cotizacin de los papeles federales negociables en la bolsa de valores.

269

El consorcio de ttulos negociables, es una organizacin estatal donde participa el Bundersbank, all se
toman decisiones sobre las condiciones los ttulos que van a ser emitidos por la Federacin del estados
alemanes.

172
-

Prestamos al Estado: Por virtud del artculo 20 de la ley del Bundesbank,

el Banco no esta facultado para otorgar crditos al gobierno federal, a los
gobiernos regionales, o a cualquier otra entidad pblica. Salvo que sea un
crdito de un da.
De manera diferente, en Colombia la prohibicin no es absoluta, como en
Alemania, sin embargo existe identidad en ambas legislaciones, en cuanto a la
restriccin del crdito al gobierno. Como lo hemos advertido antes, dicha
restriccin resulta esencial para controlar la inflacin, y resta notoria
independencia a los pases que no la poseen.
-

Supervisin de los Bancos: El Bundesbank participa activamente en la

supervisin del sector financiero, dicha funcin es compartida con la
Superintendencia Federal del Sector Crediticio. Dicha participacin es de tal
magnitud, que la Superintendencia, en algunas de sus decisiones, debe contar
previamente con el acuerdo del Bundesbank, por ejemplo en la fijacin de las
normas de capital propio y liquidez de los Bancos.
En Colombia existen ciertas facultades de este tipo designadas al Banco, pero
esto por va excepcional, el grueso de estas funciones es desarrollado por la
Superintendencia Bancaria.

Funciones del Consejo del Banco. El Consejo del Banco Central Zentralbankrat - es la mxima autoridad monetaria y crediticia del estado
alemn, este
determina los lineamientos generales que gobiernan, la
conducta, los negocios y la administracin del Bundesbank, al igual que define
las responsabilidades del directorio y de la mesa ejecutiva.

6.2.2.5. La direccin del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat -. El

Consejo del Banco, tiene al lado de la administracin Federal la categora de
mxima autoridad federal. Segn el artculo 5 y 6 de la ley del Bundesbank, el
Consejo del Banco Central esta compuesto por:

El directorio - Direktorium - Artculo 7 de la ley del Bundesbank. El directorio

es responsable por la implementacin de las decisiones tomadas por el
Consejo del Banco. Es el rgano ejecutor del Banco en el nivel Federal, es
decir esta llamado a ejecutar las decisiones del Banco, que no corresponda
expresamente ejecutar a los Bancos Centrales de los Estados Federados.
Son competencia exclusiva del directorio:
- Transacciones con el gobierno Federal.
- Transacciones con instituciones de Crdito que desempeen su funcin a travs de todo
Alemania.
- Transacciones de cambio internacional, y transacciones con no residentes.
- Operaciones de mercado abierto.

173

Los miembros del directorio son ocho, entre los que se cuentan, el Presidente del Banco, el
vicepresidente de este y seis codirectores ms. Aquellos son elegidos de la siguiente manera:
El gabinete ministerial propone nombres para desempear el cargo de miembro del Directorio
del Banco luego de haber consultado ante el Consejo de este, posteriormente los presenta al
presidente, el cual elige y nombra dichos directores.
Los miembros del Directorio son nombrados para periodos fijos de ocho aos.
Los miembros del Directorio no pueden ser separados de sus cargos mientras dure el mandato
que se les ha si do entregado, salvo por motivos graves que radiquen en su persona y siempre
que la iniciativa parta de ellos mismos o del consejo del Banco Central.

Los presidentes de los Bancos Centrales de los Estados regionales Vorstande o Executive Table -. Como lo hemos advertido con anterioridad, el
modelo Federal Alemn obliga a la existencia Bancos Centrales regionales,
denominados Land Central Banks o main office. Dichos Bancos son los
ejecutores de las directrices del Consejo Directivo del Bundesbank en sus
respectivos territorios, y estn sometidos a los mandatos de este.
A su vez, los Bancos de los Estados Federados son miembros del Banco
Central alemn, como tales, participan en la toma de las decisiones de este,
enviando a sus presidentes participar en el Vorstande o executive table, que
a su vez es parte del Consejo del Banco Central.
No todas las regiones alemanas tienen participacin en el Vorstande o
Executive table y a la vez en el Consejo del Banco Central. Las regiones con
participacin son nueve:
1. Baden- Wurttemberg.
2. Bavaria.
3. Berln y Brandemburgo.

4. Bremen y Lower Saxony y Saxony-Anhalt.

5. Hamburg y Meckelenburg-Western Pomerania y Schleswig-Holstein.
6. Hesse.
7. North Rhine-Westphalia.
8. Rhineland - Palatinate y Saarland.
9. Saxony y Thuringia.

Existen unas transacciones reservadas al los Bancos Centrales regionales:

1. Transacciones con el gobierno regional, con otros gobiernos regionales,

con otras
autoridades pblicas regionales de la misma regin, o con otras autoridades pblicas
regionales otras regiones.

2. Transacciones con instituciones de crdito en su rea.

Los presidentes de los Bancos Centrales Regionales, - que hacen parte del
Vorstande o executive table y con esto del Consejo directivo del Bundesbank
son elegidos de la siguiente manera:

174

El gobierno regional presenta propuestas para ocupar el cargo de Presidente del Banco, en la
cmara legislativa alta. - organismo representativo de dichos estados -

La cmara legislativa alta, elige de entre las opciones, y presenta dicho

candidato al Presidente Federal, este nombra al presidente del Banco.

175

CONSEJO DEL BANCO CENTRAL ALEMN

DIRECTORIO

VORSTANDE O EXECUTIVE TABLE

OCHO MIEMBROS
Presidente
Vicepresidente
Seis Codirectores

NUEVE MIEMBROS
Presidentes de los Bancos de las regiones de:
Baden- Wurttemberg.
Bavaria.
Berln y Brandemburgo.
Bremen y lower saxony y Saxony-Anhalt.
Hamburg y Meckelenburg-Western
Pomerania y Schleswig-Holstein.
Hesse.
North Rhine-Westphalia.
Rhineland - Palatinate y Saarland.
Saxony y Thuringia.

Bancos Centrales de los Estados Federados

Figura 10. Consejo del Banco Central Alemn

En relacin con el Banco de la Repblica de Colombia, sobre el organigrama del ente Supremo Banco
Central hay que anotar varias cosas:
A diferencia de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano, el Consejo del Bundesbank se
encuentra dividido en su interior en dos subconsejos, por un lado est el Direktorium y por el otro
el Vorstande.
En determinadas materias, las decisiones son tomadas por el Consejo en pleno, y en otras las
decisiones son tomadas por el Direktorium
En cualquiera de estas instancias, el consejo o el directorio, cuentan con una gran cantidad de
autonoma, en la medida que en el participa el ministro hacienda, con voz pero sin voto, cosa que
no sucede en Colombia.
En cuanto a la forma de eleccin de los miembros tanto del directorio, como del Vorstande, debe
decirse que aunque unos y otros son elegidos por el presiente, su nominacin es ms democrtica
que en Colombia, al provenir esta de otras instituciones diferentes al presidente mismo, como lo
son el Consejo de ministros para el Directorio y el presidente y legislativo regional en el caso del
Vorstande.

176
Igualmente, es garanta de autonoma, el hecho de que los miembros del Directorio sean
nombrados para periodos fijos de ocho aos, garantizndose as en mucho mayor grado la no
intervencin del ejecutivo y el trazado de polticas a largo plazo. En Colombia dicho periodo es
apenas de cuatro aos.
Lo mismo puede predicarse sobre el hecho de que los miembros del Directorio no puedan ser
separados de sus cargos mientras dure el mandato que se les ha sido entregado, salvo algunas
especialistas excepciones. En este sentido hay plena identidad con el modelo colombiano.

6.3. FEDERAL RESERVE SYSTEM. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS

UNIDOS DE AMRICA

6.3.1. Disposiciones legales. El sistema de la Reserva Federal Norteamericana

fue creado por la Ley Federal del 23 de diciembre de 1913, desde entonces ha
sufrido importantes modificaciones por virtud de mltiples instrumentos jurdicos;
a pesar de todo su esencia se mantiene intacta.
La Ley de Reserva Federal crea el denominado sistema de la Reserva Federal, conformado
bsicamente por :
a) La Junta de la Reserva Federal.
b) Doce (12) Bancos de Reserva Federal
c) Los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal, entre los que se incluyen tanto los
denominados Bancos Nacionales, (Bancos constituidos a la luz de la ley federal) como los Bancos
Estatales (Bancos constituidos bajo el amparo de la ley de cualquiera de los estados federados.)

6.3.1.1. Generalidades del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Paralelo con el Modelo
Colombiano:

Competencia. El Objetivo del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. A diferencia del

modelo de Banca Central colombiano, el sistema de la Reserva Federal Norteamericana, no
tiene un objetivo nico, tiene varios objetivos concomitantes. Ellos son: contrarrestar los
movimientos inflacionistas, contribuir a la creacin de condiciones favorables para un alto
grado de empleo, crecimiento del pas y consumo cada vez mayor.

Puede observarse que al control de la inflacin, principal objetivo del modelo

de Banca central autnoma, se adicionan otros objetivos igualmente
importantes, entre ellos el empleo el crecimiento econmico y el aumento de la
demanda agregada.
As las cosas debe concluirse que el sistema de Banca Central norteamericana
es menos ortodoxo que los sistemas de los pases ms representativos del

177
modelo de Banca central autnoma moderna, como Alemania, Chile y
Colombia.
Al contrario de estos, aquel considera importante llegar a
sacrificar un poco de inflacin a cambio de bienestar comunitario a corto plazo.
-

Las funciones del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana

Regulacin de la poltica monetaria nacional. Como es apenas natural, y en

coherencia con el deber ser de un Banco Central, la Ley de la Reserva
federal, entrega a la F.E.D, el manejo de la poltica monetaria norteamericana.
Como lo vimos a su debido tiempo, esto implica la capacidad para la
determinacin de la cantidad de dinero circulante en la economa.
Para tal labor la Ley entrega al sistema de la Reserva Federal varios
instrumentos, entre los cuales estn:
La Compra y venta de Valores del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, en el mercado
270
abierto.
Los Prestamos a los Bancos miembros a travs de operaciones de descuento.
Las Modificaciones al encaje o a la reserva legal de los Bancos miembros.

271

272

Regulacin de la poltica crediticia: De manera similar a Colombia y

consecuentemente con el modelo de Banca autnoma, la Reserva federal
norteamericana posee tambin el manejo de la poltica crediticia de los
Estados Unidos. Lo anterior como ha quedado dicho, implica la capacidad
para la determinacin de la cantidad de crdito ofrecido por las entidades
financieras.
As las cosas, la F.E.D cuenta con varios instrumentos para intervenir el
mercado crediticio, entre ellos el ms importante: la determinacin de la tasa
de inters.

270

La decisin para la realizacin de las Operaciones de Mercado Abierto no es tomada directamente por la
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. Esta decisin es adoptada por el Comit Federal de
Operaciones de Mercado abierto, (Federal Open Market Comitee. FOMC.) en el cual participan cinco (5) de
los doce (12) presidentes de los Bancos de Reserva y los miembros de la Junta de Gobernadores de la
Reserva Federal.

271

La decisin de realizar operaciones de descuento corresponde a cada uno de los Bancos de Reserva, sin
embargo estos deben atender las directrices de la Junta de Gobernadores. As las cosas, cada uno de los
Bancos de Reserva puede modificar la tasa de descuento en sus operaciones, sin embargo dichas
modificaciones deben ser autorizadas por la Junta de Gobernadores.

272

La decisin de modificar el encaje o reserva legal de las entidades financieras es exclusiva de la Junta de
Gobernadores.

178
-

Provisin de efectivo y servicios de pago a los bancos miembros del

Sistema de la Reserva Federal, al Gobierno de los Estados Unidos y al
pblico en general.
De forma anloga a la contemplada por el modelo
colombiano, el Banco Central Norteamericano tiene en sus manos una serie de
atribuciones relacionadas con el manejo monetario entre las que se
encuentran:
-

Proporcionar moneda para la circulacin: La Reserva Federal es el ente

estatal encargado en los Estados Unidos de poner en circulacin los recursos
monetarias con que va a contar la economa, en desarrollo de la poltica
monetaria.

Banquero de los Bancos: La Reserva Federal como Banco que es, esta
encargado de prestar servicios Bancarios a sus afiliados, as las cosas:
a) Maneja las cuentas de reserva de los Bancos Asociados.
b) Facilita la compensacin y cobranza de cheques entre Bancos miembros.
c) Efecta transferencias de fondos entre bancos miembros, entre otros.

Banquero del gobierno: Igualmente, la Reserva Federal es agente fiscal del

gobierno. Adems es el guardin y depositario de los dineros de la tesorera y
de otras dependencias oficiales.

Prestamista de ultima instancia. La Reserva Federal es el prestamista de

ultima instancia del sistema financiero norteamericano. As las cosas, puede
conceder crditos a los Bancos asociados segn su parecer y de manera
transitoria.

Supervisin y Regulacin de todas las compaas tenedoras de acciones

Bancarias y sus afiliadas no bancarias, al igual que los Bancos estatales, que
hacen parte del sistema de la Reserva Federal, y otros. A diferencia del Banco
Central colombiano la Reserva Federal posee como una de las atribuciones
ms importantes, la supervisin y regulacin del sistema financiero (una parte
del sistema financiero) atribucin que en nuestro pas est en manos de la
Superintendencia Bancaria.
En cuanto a esta particular funcin debemos anotar lo siguiente:
A pesar de que en Estados Unidos existen varios reguladores financieros, La
Reserva Federal es el regulador financiero ms importante de dicho pas. En
Estados Unidos existen cuatro agencias Federales directamente responsables
de vigilar y regular, las instituciones que reciben dineros del pblico y las
compaas tenedoras de las acciones de aquellas, estas son:
a) La Reserva Federal ( F.E.D.)

179

El Banco Central esta encargado de la Supervisin y Regulacin de:

Todas las compaas tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no bancarias.
Los Bancos Estatales, que hacen parte del sistema de la Reserva Federal.
Los Bancos Internacionales que operen en Estados Unidos.
Las Edge Act and agreement corporations.
Las actividades extranjeras de los Bancos miembros.
Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y extranjeros).
b) La Oficina del Contralor Monetario. (O.C.C.)
Esta es una dependencia del Departamento del Tesoro, la cual tiene por funcin estatuir,
regular y supervisar los Bancos Nacionales.
c) La Oficina de supervisin de las entidades de ahorro. (O.T.S.)
Esta es otra dependencia del Departamento del Tesoro, tiene por funcin estatuir, supervisar
y regular las instituciones federales de ahorro y crdito, y los Bancos Federales de ahorro.
(Es el principal regulador y supervisor federal de sociedades de ahorro.)
d) Corporacin Federal de Seguro de Depsitos. (F.D.I.C)
Esta corporacin administra los fondos provenientes del sistema federal de seguro de
depsitos, el Fondo de Seguros Bancarios para bancos Comerciales y de ahorros (B.I.F) y el
Fondo de Seguros de la asociacin de Instituciones de Ahorro (S.A.I.F)
Se encarga tambin de la funcin de liquidacin de las instituciones aseguradas que fracasen.
Igualmente, regula y supervisa los Bancos autorizados por los estados, y que nos son
miembros del Sistema de la Reserva Federal.

6.3.1.2. La Coordinacin. En lo referente a los mecanismos de coordinacin de

polticas, tema tan ampliamente contemplado por los modelos actuales de Banca
Central autnoma, debe decirse que la legislacin norteamericana contempla
ciertos eventos de este tipo, siendo los ms importantes:
a) La Reserva Federal est obligada a recabar datos de la situacin de las entidades sometidas a
su vigilancia, con base en estos debe realizar su funcin, y ademas debe cooperar con otras
entidades de Superintendencia, para la conduccin de una poltica orientada al buen
funcionamiento de cada institucin dentro del sistema.
b) El presidente de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal es miembro del Consejo
Consultivo nacional sobre problemas internacionales, monetarios, y financieros que coordina las
finanzas y la poltica exterior del gobierno.

180
Como puede deducirse de una simple observacin, el mecanismo de coordinacin en el
sistema Norteamericano es mucho ms laxo, que en Colombia, Chile y Alemania.
Es destacable el hecho de que en el pas anglosajn no participa el gobierno en las deliberaciones
del la Junta de Gobernadores.

6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. La Ley de la Reserva

Federal Norteamericana contempla ciertos mecanismos de control, para hacer a la
entidad responsable por sus actos. El ms bsico e importante mecanismo de
control es el poltico.
En desarrollo de dicha forma de intervencin, la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal
debe presentar un informe anual al Congreso y publicar una declaracin semanal de los activos y
las obligaciones de los Bancos de la Reserva Federal.

6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Como

lo advertimos al hacer el anlisis del Banco Central Alemn, el hecho de que un
pas cuente con un modelo poltico federal, determina algunas variaciones
estructurales en su Banco Central.
As las cosas, el Banco Central
Norteamericano no es un Banco propiamente tal, sino un conjunto de entidades,
entre las que se encuentran unos Bancos de Reserva, dominados por una Junta
de Gobernadores.

Los Bancos asociados. El nivel ms bsico del sistema de la Reserva Federal

lo constituyen los Bancos Asociados. Estos son entidades de carcter privado,
estatal o nacional, y que se encuentran sometidos en su actuacin, a las
directrices trazadas por el sistema de Reserva.
Entre los Bancos asociados al sistema de Reserva Federal se encuentran:
a) Todos los Bancos Nacionales, es decir los constituidos Bajo el imperio de la ley Federal.
b) Los Bancos Estatales autorizados. Aquellos son los constituidos bajo el imperio de ley de
algn estado de los Estados Unidos, y autorizados por la Reserva Federal.
El hecho de pertenecer como Banco Asociado al Sistema de la Reserva Federal, implica una
serie de obligaciones y derechos, entre los segundos deben citarse:
a) Derecho a usar los servicios del Sistema de la Reserva Federal, como lo son:

Apoyos Transitorios de liquidez. (Prestamos transitorios a travs del sistema de

descuentos de la FED.

Servicios Bancarios de La FED.

Retiro de disponibilidades de la cuenta de la entidad financiera en la FED.

181

Disposicin de la Informacin del Sistema.

Participacin en la eleccin de seis de los nueve directores del Banco de la Reserva

Federal del distrito al que pertenezca el Banco Asociado.

Participacin en los dividendos segn capital aportado en el Banco de la Reserva Federal.

Entre las obligaciones de los Bancos asociados como miembros del sistema de la Reserva
Federal estn :
a) Obligacin de observar ciertas disposiciones fijadas por la ley o por el reglamento, para la
proteccin del inters pblico como:

Depositar sus reservas en un Banco de Reserva.

Pagar los Cheques presentados ante ellos, por un Banco de Reserva.

Cumplir con las Leyes Federales, reglamentos y condiciones de afiliacin.

Ser vigilados e inspeccionados por la FED. (Bancos Estatales.)

Bancos de Reserva Federal y sus correspondientes sucursales. Para efectos

de administrar adecuadamente el sistema de La F.E.D., la Ley de la Reserva
Federal dispuso la divisin del Territorio Estadounidense en doce distritos de
Reserva Federal, estableciendo en cada uno de ellos un Banco de Reserva.
Los doce distritos y sus respectivos Banco de Reserva son:

a) Boston: Banco de la Reserva Federal de Boston.

b) New York: Banco de la Reserva Federal de NewYork.
c) Filadelfia: Banco de la Reserva Federal de Filadelfia.
d) Cleveland: Banco de la Reserva Federal de Cleveland.
e) Richmond: Banco de la Reserva Federal de Richmond.
f) Atlanta: Banco de la Reserva Federal de Atlanta.
g) Chicago: Banco de la Reserva Federal de Chicago.

h) St. Louis: Banco de la Reserva Federal de St. Louise.

i) Minneapolis: Banco de la Reserva Federal de Minneapolis.
j) Kansas City: Banco de la Reserva Federal de Kansas City.
k) Dallas: Banco de la Reserva Federal de Dallas.
l) San Francisco: Banco de la Reserva Federal de San Francisco.

182
Es de resaltar que cada uno de estos Bancos, cuenta a su vez con algunas sucursales en
ciudades importantes del distrito.

Funcin. Los Bancos de la Reserva Federal, son verdaderos Bancos

Centrales, los cuales realizan las funciones de Banca Central dentro del
territorio de su competencia.273

Dichos Bancos no funcionan aisladamente, sino que sus funciones estn

supeditadas a las polticas trazadas por un organismo supremo denominado
Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal, al cual se har
referencia ms adelante.
As las cosas, las funciones de cada uno de los Bancos de la Reserva Federal
son exactamente las mismas que comprometen al sistema en general.
-

Misin. La misin de cada uno de los Bancos de Reserva dentro de la

F.E.D., es lograr la descentralizacin de la actividad de Banca Central en los
Estados Unidos.

Direccin. La Direccin de cada uno de los Bancos Centrales esta

determinada de la siguiente Forma:
Cada Banco de Reserva Federal esta conformado por nueve (9) directores.
Tres (3) de estos nueve (9) directores, tienen la calidad de Directores Clase A, estos, son
elegidos por los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal a razn de uno (1) por
los bancos pequeos, uno (1) por los bancos medianos y uno (1) por los bancos grandes.
Estos directores deben tener la calidad de Banqueros.
Otros tres (3) de los nueve (9) miembros tienen la calidad de Directores Clase B, estos, son
elegidos por a razn de uno (1) por el gremio de los comerciantes, uno (1) por el gremio de los
industriales, y uno (1) por el gremio de los agricultores.
Los ltimos tres (3) de los nueve (9) miembros del directorio de cada uno de los Bancos de
Reserva Federal, tienen la calidad de Directores Clase C, estos son designados por la Junta
de Gobernadores.
Los nueve miembros son elegidos para un periodo de tres aos.
De entre los miembros elegidos, se elige al presidente de la Junta Directiva del Banco de
Reserva (office), y el presidente adjunto de este. Dicha eleccin es realizada por los mismos
Directores del Banco y aprobada por la Junta de Gobernadores.

El periodo del presidente y el vicepresidente es de un (5) aos.

273

Junta de Gobernadores de La Reserva Federal. La Junta de Gobernadores del

Sistema de la Reserva Federal, es el ente mximo del Sistema de Reserva

Las transacciones de cada Banco de Reserva estn limitadas a las que sean susceptibles de realizarse
con los Bancos y negocios situados en la regin, localidad, o distrito.

183
norteamericano. Es el organismo que traza la poltica del Banco Central
norteamericano.
-

Funciones:
a) Dirigir la poltica monetaria y crediticia nacional, vigilando su ejecucin.
b) Administrar el Sistema de Pagos.
c) Regular, revisar y Supervisar:
Las compaas tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no Bancarias, de acuerdo con
la ley sobre compaas tenedoras de acciones bancarias (BHCA Banking Holding Company
Act)
Los Bancos Estatales que son miembros del sistema de Reserva Federal.
Los Bancos internacionales que operen en los Estados Unidos.
Las Edge Act and agreement corporations
Las actividades extranjeras de los Bancos miembros.
Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y Extranjeros.

d) Vigilar la operacin del sistema.

e) Nombrar a tres de los nueve miembros de Cada uno de los Bancos de Reserva Federal, al
igual que autorizar la eleccin del presidente y del vicepresidente del mismo.
f) Promulgar reglamentos para interpretar y aplicar las clusulas de la ley a las operaciones de
los Bancos de Reserva.
g) Dirigir, examinar y vigilar las actividades de los Bancos de Reserva.
f) Coordinar las investigaciones y publicaciones econmicas del sistema.
g) Representar al Sistema de la Reserva Federal en casi todas las operaciones con el
Gobierno y el Congreso.

h) Vigilar la operaciones de los Bancos de Reserva con pases e instituciones

internacionales.
-

Composicin. La Junta de gobernadores est compuesta por siete (7)

miembros designados por el Presidente de los Estados Unidos y
confirmados por el senado del mismo pas.

Dichos miembros son elegidos para periodos de 14 aos, y renovado uno (1)
cada dos (2) aos.
No pueden ser reelegidos, salvo que en el primero de sus periodos hayan entrado como
remplazo de un miembro retirado.

184
No pueden existir dentro de la Junta de Gobernadores, dos miembros
naturales de un mismo distrito de Reserva Federal
De los miembros de la Junta se elige un presidente y un vicepresidente por un
periodo de cuatro aos.
Como puede observarse la reserva federal, a diferencia del Banco central
colombiano es un sistema ms democrtico y participativo, sin embargo
conserva al igual que aquel la tendencia hacia la proteccin de las polticas
largoplacistas.

185

7. AUTONOMA DEL BANCO DE LA REPBLICA FRENTE AL FMI.

CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999

7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES

El Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional (FMI), celebrado durante
el segundo semestre de 1999, tiene como propsito nutrir de nuevos recursos al Estado
colombiano, con el objeto de consolidar los procesos de reestructuracin en el campo de las
finanzas pblicas y proporcionar mayor estabilidad a las polticas monetarias y cambiarias. En el
marco del acuerdo, las autoridades econmicas colombianas se comprometieron a llevar a cabo
una serie de medidas que debern ser aplicadas hasta el ao 2002. A su vez, dichas autoridades
solicitaron del ente internacional un prstamo por un monto equivalente a US$2.700 millones.
El programa de medidas macroeconmicas y financieras contiene bsicamente
274
planteamientos que las autoridades colombianas se han comprometido a desarrollar:

siete

1. Poltica Fiscal
2. Poltica Monetaria y Cambiaria
3. Reestructuracin del Sector Financiero y Polticas
4. Polticas de Sector Externo
5. Reformas Estructurales
6. Polticas Sociales y Otras
7. Publicacin de Informacin Econmica y Financiera y Monitoreo del Programa
Como el propsito del presente captulo es evaluar la influencia del Acuerdo celebrado con el FMI
sobre la autonoma del Banco de la Repblica, el anlisis estar dirigido sobre el segundo
planteamiento de las medidas del programa, esto es, sobre la poltica monetaria y cambiaria. No
obstante, detendremos el anlisis sobre algunos planteamientos diferentes al mencionado, por
considerar que pueden tener alguna influencia sobre dicha autonoma.

7.2. LA POLTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO

CON EL FMI

274

ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999

186
7.2.1. Poltica Monetaria. Establece el Acuerdo que la poltica monetaria
estar orientada por el objetivo de inflacin para el 2000. De acuerdo con las
metas trazadas por el Banco de la Repblica, el objetivo de inflacin para este ao
ser del 10%.
Con este primer planteamiento, podemos afirmar que lo establecido en el Acuerdo para desarrollar
la poltica monetaria, es lo que, a la postre, est obligado constitucionalmente el Banco de la
Repblica, esto es, a dirigir la poltica monetaria conforme a una menor inflacin. Es precisamente
este objetivo antiinflacionario, segn anotbamos en apartes anteriores, la razn de ser de la
autonoma del Banco. Por ello, el compromiso de orientar la poltica monetaria de acuerdo a los
objetivos de inflacin no ejerce una influencia sobre la autonoma del Banco, diferente de la que le
imprime la propia Constitucin Nacional. Es por esto que la poltica monetaria, concebida como
est en el Acuerdo bajo este primer planteamiento, no reviste de mayor relevancia a la hora de
analizar la influencia de este sobre la autonoma del Banco Emisor.
El siguiente aspecto es de notable importancia:
27. A raz del ajuste fiscal y el fortalecimiento de la confianza previstos en el programa, la
carga que recae sobre la poltica monetaria se reducira en el 2000 y aos sucesivos. Al
mismo tiempo, las presiones inflacionarias seguiran siendo relativamente escasas y, en vista de
que despus de la adopcin del sistema de flotacin del peso se ha apreciado un poco frente al
dlar de E.E.U.U., el Banco de la Repblica ha adoptado medidas de flexibilizacin de la poltica
monetaria... Como respuesta a la advertencia de los funcionarios sobre los inconvenientes de
aplicar aceleradamente una poltica monetaria expansionista, las autoridades sealaron que el
Banco de la Repblica simplemente estaban reajustando sus propias tasas de inters en funcin
del mercado, y que la reduccin de la estructura de las tasas era, evidentemente, lo que
corresponda dada la disminucin de la inflacin. Si bien consideran que la disminucin de las
tasas de inters constituye una excelente oportunidad para respaldar la reactivacin de la
economa y reforzar el sistema financiero, sealaron su intencin de modificar la orientacin de la
275
poltica monetaria en la medida necesaria para alcanzar los objetivos del programa.
Sobre este aparte del informe tcnico del Acuerdo, es importante hacer las siguientes anotaciones
respecto a la influencia sobre la autonoma del Banco:
Se deja abierta la posibilidad de que el Banco de la Repblica desarrolle polticas monetarias ms
flexibles, con fundamento en dos razones: el supuesto de una reduccin en los niveles
inflacionarios, y el resultado obtenido en materia cambiaria despus de la eliminacin del sistema
de bandas. Esta posibilidad permite evitar disminuir la autonoma de la Junta Directiva del Banco
en la medida en que permite adoptar medidas monetarias que lleven a una mayor liquidez, en
determinadas condiciones bajo las cuales no se vea comprometido el objetivo inflacionario. Una
disposicin que ordenara lo contrario, es decir, impidiera adoptar medidas de flexibilizacin de la
poltica monetaria, afectara a todas luces la autonoma del Banco, pues restringira el margen de
decisin de la Junta para adoptar medidas de ndole monetaria. Esta posibilidad queda an ms
clara, al establecer el respaldo de la poltica monetaria a la reactivacin de la economa con
ocasin de la reduccin en las tasas de inters. Medida que a sido posible en buena parte, segn
establece el informe tcnico, gracias a los compromisos de ajuste en las finanzas pblicas por
parte del Gobierno.
No obstante, se estableci el compromiso de variar la orientacin de la poltica monetaria bajo el
propsito de alcanzar los objetivos trazados en el programa del Acuerdo. Esta posibilidad puede
suponer un menoscabo en la autonoma del Banco de la Repblica. Veamos un ejemplo para
275

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, Informe del personal sobre la consulta del Artculo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboracin y Examen de Polticas.

187
276

hacer ms clara esta circunstancia: en las metas monetarias establecidas en el Acuerdo,

se fij un cronograma trimestral para el aumento de los saldos de los Activos Domsticos
277
Netos (ADN) en el Banco de la Repblica desde el 30 de junio del 2000. As, a partir de esta
fecha los saldos se incrementaran de $9.050 mil millones a 8.740 mil millones en septiembre del
2000 y a $7.980 mil millones en diciembre del 2000 (Cuadro 7.).
Tales resultados suponen un nivel adecuado de base monetaria, pues los activos netos domsticos
del Banco se obtienen de la diferencia entre la parte superior del corredor de base monetaria y la
reservas internacionales netas. De modo que con las metas previstas, se imponen unas
cantidades necesarias de base monetaria, las cuales deben ser el resultado de la aplicacin de las
polticas monetarias. Tal situacin restringe el margen de posibilidades para que la Junta Directiva
acte en materia monetaria, pues sus decisiones quedan sometidas a las restricciones que
imponen las metas monetarias trazadas en el Acuerdo, producindose as a una disminucin en la
autonoma del Banco.

276

ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo

Memorando Tcnico, II Metas Monetarias.

277

Los ADN del Banco de la Repblica se definen como la diferencia entre la Base Monetaria y las Reservas
Internacionales Netas (RIN), valoradas en pesos. La Base Monetaria, consiste en el dinero en efectivo en
circulacin incluyendo el efectivo en caja de las entidades financieras y los depsitos a la vista del sistema
financiero en el Banco de la Repblica. Las Reservas Internacionales Netas del Banco de la Repblica son
iguales al concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones
(intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dlares del total de reservas
internacionales brutas del Banco de la Repblica menos el total de los pasivos de reservas internacionales
brutas.

188
Cuadro 7. II. Metas monetarias

A. Criterios de desempeo para los Activos Domsticos Netos (ADN) del Banco de la
Repblica*
Saldo a:

Tope 1/
(miles de millones de
pesos)

30 de septiembre de 1999 (Observado)

-8.642

31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeo)

-7.650

31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeo)

-8.950

30 de junio del 2000 (Criterio de desempeo)

-9.050

30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)

-8.740

31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)

-7.980

1/ Mximo nivel del saldo da activos domsticos netos de final de perodo en el BR. Este nivel ha
sido calculado como la diferencia entre la parte superior de l corredor de la base monetaria del
banco central y el piso de las reservas internacionales netas.
* ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL,
1999, Anexo Memorando Tcnico, II Metas Monetarias.

28. Para que la poltica monetaria sea ms compatible con los objetivos de inflacin, el
Banco de la Repblica se propone adoptar un marco de objetivos directos de inflacin. A
esos efectos el FMI ayud a organizar en Colombia, en noviembre de 1999, un seminario para
funcionarios del Banco de la Repblica con expertos internacionales. Dada la inestabilidad de las
estructuras econmicas y financieras de Colombia en los ltimos aos, el BR considera que solo
despus del ao 2000 estar en condiciones de aplicar un marco de objetivos directos de
278
inflacin.
Sobre este punto, parece irrefutable considerar que adems de que no se observa ninguna
influencia que tienda a disminuir la autonoma del Banco, el Acuerdo, mediante este tipo de
disposiciones, permite impulsar el objetivo constitucional de controlar la inflacin.

7.2.2. Poltica Cambiaria. En esta materia puede existir algn grado de disminucin en la
autonoma del Banco de la Repblica. As, establece el Acuerdo que:

278

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, Informe del personal sobre la consulta del Artculo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboracin y Examen de Polticas.

189
29. Las autoridades sealaron que el Banco de la Repblica no ha intervenido en el
mercado cambiario despus de la adopcin del sistema de flotacin del peso, y ha
tomado como norma intervenir exclusivamente conforme a un conjunto de reglas claramente
definidas a los efectos de acumular las reservas necesarias para dar cumplimiento al incremento
programado de las reservas internacionales netas y mantener un funcionamiento ordenado del
279
mercado.
En efecto, las decisiones que en materia cambiaria adopte la Junta del Banco, estarn claramente
restringidas a las metas acordadas en cuanto a la acumulacin de reservas internacionales
(Cuadro 8.). De esta manera, se reduce el margen de maniobra sobre las polticas cambiarias, y
se enfoca su conduccin al cumplimiento de las resultados previstos en el Acuerdo.
El comprometerse a intervenir exclusivamente para efectos de acumular las reservas sealadas en
las metas, puede limitar seriamente al Banco para controlar brotes devaluacionistas en el mercado
cambiario, pudiendo a su vez estos resultados presionar al alza los indicadores de inflacin. Se
crea as una seria restriccin para desarrollar las polticas cambiarias, cuyo manejo est
enmarcado bajo el propsito de acumular las reservas acordadas.

279

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, Informe del personal sobre la consulta del Artculo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboracin y Examen de Polticas.

190

Cuadro 8. III. Metas Externas

A: Criterios de desempeos para las Reservas Internacionales Netas* del Banco de la Repblica**

Saldo a:

Meta 1/
(millones de dlares)

30 de septiembre de 1999 (Observado)

7.850

31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeo)

7.850

31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeo)

8.150

30 de junio del 2000 (Criterio de desempeo)

8.350

30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)

8.250

31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)

8.570

1/ Nivel mnimo de Reservas Internacionales Netas del Banco de la Repblica.

* Recordemos que las Reservas Internacionales Netas del Banco de la Repblica son iguales al
concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones
(intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dlares del total
de reservas internacionales brutas del Banco de la Repblica menos el total de los pasivos de
reservas internacionales brutas.
** ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO

INTERNACIONAL, 1999, Anexo Memorando Tcnico, II Metas Monetarias.

No obstante, es importante anotar que bajo las consideraciones que se establecen en el Acuerdo,
no parece probable la posibilidad de que sucedan brotes devaluacionistas o desequilibrios
importantes en el mercado cambiario. As, la reduccin alcanzada sobre la inflacin en 1999, la
fuerte depreciacin del peso en momentos en que se encontraba vigente la banda cambiaria, es
decir, antes de septiembre de 1999 y el ajuste fiscal planeado, fueron suficientes motivos para
abandonar el sistemas de bandas. As, al permitir que el mercado fije la tasa de cambio, esperan
las autoridades que la economa colombiana pueda absorber de mejor forma los choques externos,
facilite la conduccin de la poltica monetaria y se reduzca la especulacin contra la moneda,
280
pudiendo el Banco Central continuar adelantando su poltica de desinflacin.
De modo que existiendo pocas probabilidades para que se presenten desequilibrios en el frente
cambiario, la limitacin que se le impone al Banco de la Repblica para desarrollar la poltica
cambiaria, se puede considerar como apenas consecuente con las circunstancias que le impone la
economa. Es decir, deja de parecer una restriccin para que el Banco desarrolle las polticas
cambiarias, para dar paso a una visin que explica la necesidad de acumular reservas como una
respuesta a las nueva situacin que rodea la economa. En otras palabras, las disposiciones en
materia cambiaria establecidas en el Acuerdo, ms que ser unas restricciones para la autoridad
cambiaria en el ejercicio de sus polticas, parece ser el siguiente paso, en un contexto econmico
como el que describamos anteriormente, segn las consideraciones del Acuerdo.

280

ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, B.

Polticas Monetaria y Cambiaria.

191

7.3. POLTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES

Adems de los dos planteamientos antes expuestos, estos dos puntos del programa revisten de
particular importancia para el tema de la autonoma del Banco de la Repblica. A continuacin
explicamos porqu.

7.3.1. Poltica Fiscal. En el Acuerdo, las autoridades econmicas colombianas

reconocen la dificultad de reducir el dficit de las finanzas pblicas para 1999
bsicamente por dos razones: las medidas adoptadas a principios del ao y el
control limitado que tiene el Gobierno en el corto plazo sobre el uso de los
recursos del sector pblico. Sin embargo, se establece en el Acuerdo, que para el
mediano plazo, se llevar a cabo una reduccin del dficit del Sector Pblico No
Financiero (SPNF)281, al 3.6% del PIB en el ao 2000, 2.5% del PIB en el ao
2001, y al 1.5% del PIB en el ao 2002, despus de tener en cuenta los gastos
adicionales en programas sociales.282
Segn el Acuerdo, estos resultados podrn lograrse a travs de:
...Una ampliacin de la base tributaria, de la continuacin del programa de fortalecimiento de la
recaudacin de impuestos, del freno al gasto pblico diferente al pago de intereses, del logro de un
mayor control sobre los recursos bajo el sistema de descentralizacin fiscal, del fortalecimiento de
los sistemas de pensiones del sector pblico, haciendo ms eficiente la operacin de los gobiernos
283
locales, y limitando el reemplazo de los trabajadores que se pensionen.
El programa de reduccin del dficit fiscal en el que est comprometido el Gobierno, en el marco
del Acuerdo celebrado con el FMI, permite aunar esfuerzos para el cumplimiento constitucional de
las metas de estabilidad del Banco Central colombiano. Como mencionamos en apartes
anteriores, altos niveles de gasto en las finanzas pblicas, adems de conducir a desequilibrios en
las diferentes variables de la macroeconoma, presiona al alza los indicadores de inflacin.
Por esta razn, podemos afirmar que las polticas fiscales acordadas refuerzan el esquema de
autonoma del Banco, pues consolida los objetivos constitucionales a los que est sometido, y
sobre los cuales reposa la razn de ser de su independencia.

281

El SPNF est conformado por el Gobierno general y las empresas pblicas; el Gobierno general incluye el
Gobierno central, los gobiernos locales, y el sistema de seguridad social; el Gobierno central incluye la
administracin central y las agencias descentralizadas nacionales.

282

ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, A.

Poltica Fiscal.

283

Ob. Cit.

192
7.3.2. Reformas Estructurales. Bajo el mismo propsito de reducir el dficit
fiscal, el Gobierno se ha comprometido en llevar a cabo una serie de reformas
sobre la estructura del Estado, las cuales le permitirn tener un gasto sobre las
finanzas pblicas ms austero.
Entre las reformas ms importantes que se pretende adelantar, se destacan las siguientes:
40. Como se anot anteriormente, el Gobierno presentar al Congreso una reforma
tributaria a principios del ao 2000 que busca aumentar la base del impuesto a la renta y cerrar
los vacos en el IVA, y extender el impuesto a las transacciones financieras hasta el 2002. Al
mismo tiempo, el Gobierno tambin propondr al Congreso una reforma que le dara ms
autonoma fiscal a los gobiernos locales, lo cual podra generar un 0.2% del PIB adicional.
41. El programa de privatizacin de Colombia, que se ha estado adelantando desde
principios de la dcada de los 90, tendr un impulso durante el primer ao del programa,
pues se espera vender varias empresas grandes. Con el objetivo de dar tiempo para que todas las
reformas estructurales descritas tengan efecto y generen los ahorros fiscales esperados, el
Gobierno se valdr de las ganancias de la privatizacin para ayudar a financiar el programa en el
2000 y en menor grado en el 2001. De acuerdo con las decisiones que ya se han tomado, el
Gobierno espera que hacia finales del ao 2000 sean privatizadas las grandes compaas del
sector de distribucin de electricidad y que se haya concluido la venta de la mayor compaa
minera (Carbocol). Como parte de la reestructuracin del sector financiero, los bancos pblicos
restantes, excepto el Banco Agrario, sern ofrecidos en venta al sector privado. En el sector de las
telecomunicaciones, el Gobierno ha abierto significativamente el acceso al sector privado, y las
tarifas de larga distancia se han reducido considerablemente.
42. En los ltimos aos, Colombia ha hecho un progreso considerable al expandir la
participacin del sector privado en la provisin de servicios de infraestructura...
43. Para fortalecer el rgimen de inversin extranjera, el Gobierno ya ha tomado medidas para
mejorar los trminos que rigen las inversiones en los sectores petrolero y minero. En la primera
mitad de 1999 se aprob una reforma constitucional con el objetivo de incrementar la inversin
privada en el futuro, la cual fortalece la seguridad de compensacin justa en casos de expropiacin
pblica...
44. Colombia adopt una amplia reforma laboral en 1990 que aument considerablemente la
flexibilidad del mercado d trabajo. Sin embargo, la profunda recesin reciente y las rigideces
que an existen en el mercado laboral han contribuido al alto nivel de desempleo en Colombia.
Con el propsito de reducir el desempleo, el Gobierno ha introducido una serie de medidas de
corto plazo, incluyendo proyectos de mantenimiento intensivo de mano de obra, y otorgando
284
incentivos tributarios para la generacin de empleo.
Las reformas consignadas en el Acuerdo, al igual que las polticas fiscales, no solo no afectan la
autonoma del Banco de la Repblica sino que refuerzan los objetivos trazados por la Constitucin
Nacional. As, un gasto austero de las finanzas pblicas, sin los desequilibrios propios de los
dficits fiscales, permite alcanzar y mantener los resultados en materia de inflacin. Igualmente,
las reformas en lo laboral adelantadas por el Gobierno, con el objeto de generar mayores
posibilidades de empleo, junto con los mayores espacios creados para la participacin de la
actividad privada, permitirn complementar las labores desarrolladas por el Banco. En este
sentido, la mayor actividad productiva podr tener proyecciones de crecimiento a un ms largo
plazo, en un contexto de poltica monetaria y cambiaria que provea de estabilidad en los precios y
orden en el mercado cambiario.
284

ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, E.

Reformas Estructurales.

193

194

8. CONCLUSIONES
La inflacin es el fenmeno econmico ms importante con que han tenido que
luchar los pases del mundo en la modernidad. Tiene multiplicidad de causas,
pero tal vez la ms directa de ellas, es la desproporcin entre el nivel de dinero
circulante en la economa y la cantidad de bienes que produce el aparato
productivo de la misma. Cuando hay ms dinero del que paga los bienes y
servicios que la economa produce, se genera inflacin, cuando hay menos, se
produce recesin y desempleo.
Despus de las dos guerras mundiales, el mundo se acostumbr a vivir al debe",
los pases desarrollados, destruidos por la guerra empezaron a financiarse a
travs de la emisin de dinero carente de respaldo, lo cual ineludiblemente gener
una creciente inflacin en la mayora de los pases del mundo.
Poco a poco fue hacindose conciencia de las funestas consecuencias que dejaba
la inflacin, y su consideracin empez a tener bastante peso dentro del trazado
de las polticas econmicas de los gobiernos. Los economistas tomaron posicin
hacia ella, generndose dos vertientes:
La primera de ellas conformada por aquellos que influenciados por ideas
keynesianas, fueron partidarios del desarrollo por medio del gasto pblico y se
inclinaron a calificar la inflacin como un principio secundario, dejndola
subordinada ante principios para ellos ms valiosos, como el crecimiento
econmico y el empleo. En definitiva, para esta corriente es ms importante el
bienestar a corto plazo, razn por la cual no importa en gran medida el control de
la inflacin.
La segunda de las vertientes compuesta por los denominados monetaristas, por el
contrario opinan que la inflacin merece perentoria atencin, siendo este el
impuesto ms regresivo al que las economas se pueden enfrentar. Por controlar
la inflacin, vale la pena sacrificar niveles de empleo y crecimiento, como quiera
que a mediano y a largo plazo, la estabilidad inflacionaria genera un incremento en
el empleo y el crecimiento econmico.
Gran parte de las economas del mundo secundaron la teora keynesiana, la cual
era definitivamente tentadora, ya que propona curar todos los problemas de los
pases con una simple formula: la financiacin del gasto pblico a travs de la
emisin de billetes. Sin embargo, poco a poco, uno a uno fueron descubriendo
que el apetito del pueblo por esa formula resultaba desbordado e insaciable,
llegando a lo inevitable, la quiebra.
As las cosas, pasada la borrachera lleg el guayabo, y con l la necesidad de
buscar una forma diferente de manejar la economa de un pas. Fue as como
hace relativamente poco tiempo, varios pases del mundo dieron paso las tesis

195
monetaristas. Puesta en prctica, esta tesis sin lugar a duda gener mejores
resultados.
Los nuevos modelos constitucionales y legales inspirados en los principios
monetaristas permitieron crear un sistema capaz de controlar la inflacin y
otorgaron as un papel protagnico dentro de la economa a los, hasta ahora
menospreciados, Bancos Centrales.
Los Bancos Centrales empezaron a realizar su funcin con ms o menos
ortodoxia, segn los instrumentos jurdicos que los crearon. As, los ms ortodoxos
como el Bundesbank alemn, el Central chileno, y la Reserva Federal
norteamericana, lograron reducir a un solo dgito la inflacin en poco tiempo,
generando en el mediano y largo plazo estabilidad, empleo y crecimiento
econmico. Se convirtieron entonces en el ejemplo claro, de la viabilidad de la
tesis monetarista, y sirvieron de patrn para la implantacin del modelo, en los
dems pases de Europa, Amrica y Asia.
Claro est que el xito del modelo monetarista no es espontneo, ni mucho menos
casual. Este es el producto del trazo de un juicioso y delicado ordenamiento
jurdico que garantiza el control del poder adquisitivo de la moneda, a manos de
los Bancos Centrales, quienes se aduean del manejo de las polticas monetarias,
cambiarias e incluso crediticias, con un adecuado nivel de independencia del
gobierno.
Un banco no puede pretender cumplir con el objetivo de controlar la inflacin, si no
es verdaderamente independiente del gobierno. Por la misma razn, dicha
independencia debe materializarse en un principio simple: no pueden existir en el
marco jurdico de un pas, mecanismos establecidos para que el Banco Central
est en la obligacin de dar dinero al gobierno. El Banco Central debe ser un
freno, al voraz apetito del gobierno por gastar.
Colombia no fue la excepcin dentro del proceso de monetarizacin del manejo
econmico, y en consecuencia adopt el modelo de Banca Central autnoma, con
la reforma constitucional de 1991.
El Banco de la Repblica de Colombia empez a funcionar desde la promulgacin
de la reforma, con unos adecuados, aunque no ideales niveles de independencia,
permitindole reducir la tasa de inflacin de un 30 a un 9 por ciento en diez aos,
lo cual es un resultado verdaderamente alagador, si se tiene en cuenta que esos
10 aos han sido los aos mas deprimidos y violentos de la historia colombiana.
Sin embargo, y muy a pesar de sus buenos resultados, su ortodoxo manejo, su
sana poltica y trasparentes intenciones, el modelo de Banca Central colombiano,
tanto en su marco jurdico como institucional, se enfrenta ahora ms que nunca a
una poderosa lucha, la poltica tradicional, abanderando las banderas tericas del
keynesianismo, han saltado al ruedo para debatir la conveniencia del modelo,

196
secundados por una difcil situacin de desempleo, hambre, estancamiento y
depresin del pas.
Esperamos que este trabajo pueda dar luces a las personas que hoy viven el
dilema, dndoles instrumentos para sacar sus propias conclusiones, asumir
posiciones y defender la ms racional de ellas.

197

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senado, por medio del cual se modifican y adicionan los artculos 371 y 372 de la
constitucin poltica.
________ Proyecto de acto legislativo nmero 06 de 1999 senado, por medio del
cual se modifican y adicionan los artculos 371 y 372 de la constitucin poltica,
exposicin de motivos.
________ Ponencia para segundo debate al proyecto de ley no. 93-senado-1992
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205
LISTA DE CUADROS

Pg.

Cuadro 1. Codirectores del Banco de la Repblica

109

Cuadro 2. Perodos presidenciales

109

Cuadro 3. Estudio comparativo

110

Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del

Banco Central

113

Cuadro 5. Respuesta al cuestionario

115

Cuadro 6. Evolucin de ndice de precios al consumidor

158

Cuadro 7. II Metas monetarias

215

Cuadro 8. III Metas externas

217

206
LISTA DE FIGURAS

Pg.

Figura 1. Esquema de control estatal a la inflacin

130

Figura 2.
ndice de precios al consumidor (IPC) Variacin
porcentual anual

159

Figura 3. IPC. vs. PIB Variacin porcentual anual

160

Figura 4. Base monetaria Variacin porcentual anual del promedio

mensual

162

Figura 5. Dficit (-) fiscal del sector pblico; como porcentaje del PIB

163

Figura 6. Proyecciones: ndice de precios al consumidor. vs. Producto

interno bruto; variacin porcentual anual

166

Figura 7. Banda cambiaria

169

Figura 8. Tasa representativa del mercado Pesos colombianos por

dlar de los Estados Unidos

170

Figura 9. Tasas de inters

176

Figura 10. Consejo del Banco Central Alemn

200