PLANIFICACIN ESTRATGICA Y CAMBIOS DE PARADIGMAS EN LOS

ESTUDIOS SOCIALES
I.

Introduccin
1. Objetivo de este trabajo

La teora estratgica entrega abundante ayuda para el anlisis de la

organizacin y el entorno, as como para el diseo de estrategias; en menor
medida, se preocupa tambin de su implementacin.
En organizaciones donde las decisiones superiores no estn significativamente
sujetas a la voluntad de los miembros de la organizacin, la teora estratgica
es de alta utilidad; en cambio, en aquellas organizaciones con un alto grado de
autonoma de sus integrantes, puede ser insuficiente. Organizaciones como
universidades, hospitales, tribunales, los partidos polticos, las organizaciones
no gubernamentales y los sistemas productivos con medidas protectoras de la
estabilidad laboral como agencias estatales e industrias con sindicatos
numerosos y fuertes, son ejemplos de organizaciones en las que sus
integrantes cuentan con un alto grado de autonoma y por lo tanto resulta ms
difcil implementar una estrategia.
En particular, nos interesa cmo la estrategia puede permitir la mayor
efectividad del sector pblico, no limitando este trmino al Estado, sino
extendindolo a todas las organizaciones sin fines de lucro dedicadas a la
produccin de bienes y servicios de valor pblico, como la educacin y la
salud. En el sector pblico se muestran descarnadamente los problemas que
afectan ms sutilmente a la estrategia tal como se la conoce actualmente, ya
sea en la empresa privada o en la guerra: la pluralidad de objetivos y la
necesidad de legitimidad, por ejemplo.

En trminos sociolgicos, es necesario que la estrategia se institucionalice,

que se convierta en un hecho social asumido por los integrantes de la
organizacin. El texto que se ofrece entrega un marco metodolgico para la
preparacin de la implementacin de una estrategia, por parte de un estratega,
al interior de una organizacin en el sector pblico.
La tesis que se propone es que el estudio de la estrategia desde los estudios
sociales, interpretando la estrategia como accin social y hecho social, y
enfatizando los aspectos culturales y polticos, permitira disear herramientas
de gestin estratgica para un conjunto de organizaciones del sector pblico
en las que resultan insuficientes las herramientas tradicionales de gestin
estratgica.

2. La estrategia y los estudios sociales

Usamos el trmino "estrategia" para referirnos, a grandes rasgos, a las lneas de
accin que seguiremos para obtener un determinado objetivo. Pensando en trminos
individuales, no es inusual apreciar encontrar dificultades a la hora de fijarse
objetivos, o de seleccionar las lneas de accin, o de mantenerse fiel a stas o a
aquellos. Hacemos un uso anlogo de la palabra cuando pasamos del nivel individual
al colectivo: la estrategia de una organizacin es, siempre a grandes rasgos, las lneas
de accin que dicha organizacin sigue para alcanzar objetivos. Pero al pasar del
nivel individual al colectivo, el asunto adquiere una mayor complejidad:
a. Los objetivos de la organizacin no son los objetivos de toda la organizacin,
sino que han sido fijados de acuerdo a ciertos procedimientos habituales de
decisin, no necesariamente basados en la participacin o el consenso.
b. Los integrantes pueden tener objetivos distintos a aquellos que han sido
fijados; incluso, contrapuestos.

c. Los objetivos, tanto los de la organizacin como los de sus integrantes, no son
siempre transparentes.
d. Las lneas de accin son decididas de acuerdo a ciertas reglas de seleccin, y
la confianza en la efectividad teleolgica de ellas no es necesariamente
compartida por toda la organizacin.
e. Puede resultar difcil asegurar la participacin de los miembros de la
organizacin en la ejecucin de las lneas de accin.
f. Los integrantes pueden seguir lneas de accin paralelas o divergentes
(incluso contrapuestas) a las trazadas.
Por otra parte, el adjetivo "estratgico" lo utilizamos para aquellas acciones o
decisiones que parecen altamente facilitadores (si no condiciones sine qua non) del
logro de los objetivos. Generalmente, se trata de acciones o decisiones caracterizadas
por su magnitud, por su difcil reversibilidad y por el alto nmero de posteriores
acciones o decisiones que desencadena.
La estrategia en la perspectiva de las organizaciones es un fenmeno que merece
atencin desde los estudios sociales. Es tanto un "hecho social" en el sentido que
Durkheim le confiere a esa expresin ("reglas de conducta sancionada"), como una
"accin social" en el sentido de los escritos de Weber: "accin en donde el sentido (...)
est referido a la conducta de otros orientndose por sta en su desarrollo". No todos
los hechos sociales ni todas las acciones sociales son estratgicas, pero s toda
estrategia es, en algn grado, hecho social o accin social.
No parece razonable ni necesario plantear que la estrategia debe ser estudiada desde
una sola disciplina al interior de los estudios sociales, ms diferenciadas en la
actualidad que en tiempos de Durkheim o Weber. Si seguimos la divisin parsoniana
de los estudios sociales en coherencia con su modelo tetrafuncional, podemos
concluir que la estrategia puede y debe ser estudiada desde la economa, al permitir la
adaptacin de los sistemas, por la ciencia poltica al sealar la forma en que se

alcanzan las metas, y por la sociologa y la antropologa cultural en cuanto elementos

de integracin y de mantenimiento de patrones estructurales respectivamente.
I.

Breve revisin de la teora estratgica

1. La estrategia en la guerra

Michael I. Handel, en su libro "Maestros de la Guerra" [Handel 1998] estudia y

compara el trabajo de dos maestros clsicos de la estrategia: Sun Tzu y Claussewitz.
Considera Handel que estos autores, junto a otros como Maquiavelo, Tucdices y
Jomini, contribuyeron a la creacin del paradigma clsico o tradicional para
comprender la guerra. Este paradigma se destacara por proponer:
i.

A nivel normativo, la racionalidad de la guerra en cuanto a sus propsitos, a la

relacin fin medio y a la relacin costo beneficio.

ii.

Reconocimiento de que muchos factores sobrepasan la racionalidad.

iii.

Un cierto pesimismo respecto a la naturaleza humana y las posibilidades de

abolir la guerra.

iv.

El concepto de complementariedad de la guerra con la diplomacia, la

economa y la poltica.

El almirante norteamericano Henry Eccles propuso en la Naval War College Review

una definicin que sintetiza la tradicin estratgica: "as, cuando consideramos
estrategia internacional o gran estrategia, estrategia nacional, estrategia militar o
estrategia martima, uno debera recordar que est relacionada con tres elementos
esenciales interrelacionados: objetivos, los efectos deseados; esquema, o plan; y los
medios fsicos, econmicos y logsticos" [Eccles].
El reconocimiento de la influencia de factores que alejan las guerras de una dinmica
racional, punto exhaustivamente estudiado por [Claussewitz], motiv en el siglo XX
un conjunto de estudios sobre los aspectos psicolgicos y sociolgicos de los
conflictos [Freund, Bouthoul].

Aunque nunca la estrategia se ha concebido a s misma limitada a las operaciones

militares, en el siglo XX la estrategia enfatiz su relacin con la poltica, la
diplomacia y la economa: "en los nuevos tiempos, la condicin de notables tericos
est vindose compartida por un importante grupo de estrategas de condicin civil
(...). El resultado est siendo una estrategia de inspiracin poltica que se abstiene del
empleo tctico de los medios y de sus limitaciones de empleo" [Bacquer]. Esta
concepcin de la estrategia orienta la preocupacin de los estudiosos a las grandes
relaciones de poder ms que nicamente de fuerza [Nye].
Uno de los temas que ms preocupacin despiertan en la estrategia contempornea es
el concepto de crisis [Thauby, Garca Domnguez]. La guerra se virtualiza, se hace
simblica, y el uso de la fuerza se minimiza. Lenguaje y percepciones se convierten
en foco de estudio, al tiempo que los medios fsicos son adquiridos no con el fin de
usarlos ni con la esperanza de no usarlos, sino precisamente con el fin de evitar
usarlos.

1. La estrategia en la administracin: Mintzberg

Henry Mintzberg, junto a Bruce Ahlstrand y Joseph Lampel, en "Safari a la

Estrategia" [Mintzberg et al, 1999], diez escuelas de estrategia. Antes de
presentarlas, los autores recuerdan el poema "Los ciegos y el elefante" de
John Godfrey Saxe, en el que seis ciegos tratan de definir un elefante, tocando
cada uno de ellos una parte diferente del gran animal (un flanco, un colmillo,
la trompa, una rodilla, una oreja y la cola). El primero lo encuentra parecido a
una pared, el segundo a una lanza, el tercero a una serpiente, el cuarto a un
rbol, el quinto a un abanico y el sexto a una soga. "Nosotros somos los
ciegos y la formacin de estrategia es nuestro elefante". En el cuadro siguiente
hemos extrado y reorganizado partes de la sntesis de los autores sobre las

diez

Escuela

escuelas:

Autores

Palabras clave

Disciplina base

Visin

fundamentales
Diseo

de

la

estrategia

Selznick,

Congruencia,

Newman,

capacidad

Andrews

ventaja

Ninguna

Perspectiva

distintiva, (arquitectura

planificada,

competitive, como metfora)

VFOA

nica

[FODA],

formulacin

aplicacin
Planificacin Ansoff

Planificacin,

(Algunos

presupuestos,

vnculos con la descompuestos

programas, situaciones ingeniera,

Los planes son

la en subestrategias

planificacin

y programas

urbana, la teora
de sistemas, la
ciberntica)
Posiciona-

Schendell

y Estrategia

miento

Hatten, Porter grupo

genrica, Economa

Posiciones

estratgico, (organizacin

genricas

anlisis

competitivo, industrial),

planificadas

cartera,

curva

(econmicas

de historia military

experiencia

competitivas),
tambin
estratagemas

Empresarial

Schumpeter,

Golpe audaz, visin, Ninguna (aunque Perspectiva

Cole

imaginacin (insight)

los

primeros nica y personal

trabajos escritos (visin)

provienen

de nicho

como

economistas)
Cognoscitiva Simon, March Mapa,

marco, Psicologa

y Simon

esquema, (cognoscitiva)

concepto,

Perspectiva
mental

percepcin,

(concepto

interpretacin,

individual)

racionalismo limitado,
estilo cognoscitivo
Aprendizaje

Lindblom,

Incrementalismo,

Cyert y March, estrategia

emergente, algn

Weick, Quinn, sentido,

Prahalad
Hamel

y empresarial,
de

Ninguna (tal vez Patrones,

riesgo,

vnculo exclusividad

condicin perifrico con las

empresa teoras

de

paladn, aprendizaje

en

principal capacidad

psicologa

educacin);
teora del caos en
matemticas
Poder

Allison,
Pfeffer

Negociar,
y coalicin,

Salancik,

interesantes,

Astley

poltico,
colectiva,

conflicto, Ciencias polticas Patrones

partes

posiciones

juego

polticos

estrategia
cadena,

como
estratagemas
evidentes
encubiertas

Rhenman
Normann

y Valores, convicciones, Antropologa

mitos,

cultura,

Hannah

y Adaptacin,

Freeman, Pugh evolucin,

Perspectiva
colectiva,

ideologa, simbolismo
Ambiental

cooperativos, as

alianza

Cultural

exclusividad
Biologa,

Posiciones

sociologa

especficas

contingencia,

poltica

(llamadas nichos

seleccin,

en ecologa de

complejidad, nicho

poblacin),
genricas

Configura-

Chandler,

Configuracin,

cin

Mintzberg,

arquetipo,

Miller, Miles y etapa,

Snow

Historia

perodo,

ciclo

izquierda
[cualquiera

de

transformacin,

las

de

revolucin,

arriba],

transformacin

vital,

Cualquiera a la

total,

contexto

revitalizacin
Los autores califican de "prescriptivas" a las tres escuelas mencionadas ms
arriba (diseo, planificacin y posicionamiento) y "descriptivas" a las siete
restantes. La disparidad en el nmero de escuelas de cada grupo no refleja en
absoluto la preferencia de la literatura. En realidad, "en su mayor parte, la
enseanza del management estratgico ha subrayado el aspecto racional y
prescriptivo del proceso". Segn los autores, mientras las escuelas
prescriptivas comparten una visin de la estrategia basada en las fases
separadas de formulacin, aplicacin y control, las "escuelas no racionales /
no prescriptivas" presentan otros puntos de vista y algunas son menos
optimistas respecto a las posibilidades de una intervencin estratgica formal.
El predominio prescriptivo se ha difundido en las ltimas dcadas desde la
enseanza del management a la prctica del mismo en empresas,
universidades y consultoras, por lo que muchas corporaciones, al implementar
enfoques incompletos, han experimentado fracasos en sus procesos
estratgicos.

cuatro

en

2. Otra lectura de la estrategia en la administracin: Whittington

As como Mintzberg, Ahlstrand y Lampel agruparon a los tericos en diez

escuelas y luego reagruparon las escuelas en dos grandes grupos (escuelas
prescriptivas y descriptivas), Richard Whittington, en "What is Strategy and
does It Matter" (Whittington, 1993) corta el universo de teoras con dos ejes,
produciendo cuatro cuadrantes.
El eje vertical de Whittington es el resultado de la planificacin estratgica,
que puede ser la maximizacin de la utilidad o bien un resultado pluralista. El
eje horizontal tiene que ver con el proceso: ste puede ser "deliberado", es
decir, definido peridicamente tras un proceso de anlisis, o "emergente", es
decir, retroalimentado permanentemente con la operacin, descartando
algunas

estrategias

agregando

otras.

Resultado
Maximizacin de la utilidad
Clsica
Proceso

Deliberado

Evolucionaria
Emergente

Sistmica
Procesal
Pluralista

Los cuadrantes obtenidos son mejor explicados por Whittington en el

siguiente

Estrategia

cuadro

resumen:

Clsico

Procesal

Evolucionario

Sistmica

Formal

Artesanal

Eficiente

Empotrada

Racionalidad

Maximizacin

Maximizacin

de utilidad

de

Supervivencia

Local

Mercados

Cultura,

utilidad,

crecimiento,
bienestar
Foco

Planes

Polticas,
coaliciones

instituciones

Procesos

Analticos

Aprendizaje

Darwinianos

Pedagoga

Anclaje

Ensayo-error

Bsqueda

Sistmicos
de Etnogrfica

equilibrio
Disciplina base

Economa

Psicologa

Defensa
Autores

ms Chandler,

relevantes

"Frase tpica"

Ansoff, Porter

"Analiza,
planifica
dirige"

Economa

Sociologa

Biologa
Cyert y March, Hannan

y Granovetter,

Mintzberg,

Freeman,

Pettigrew

Williamson

"Mantnte

con "Mantn

Whitley

tus "Juega con las

y los pies en la costos bajos y reglas locales"

tierra y muvete tus
con el flujo"

opciones

abiertas"

3. Complementariedad de los enfoques revisados

Podemos trazar un paralelo entre la descripcin de Mintzberg y otros y la de
Whittington, basado en el supuesto de la racionalidad instrumental en los actores (el
concepto de racionalidad instrumental lo entiendo segn los conceptos de la Escuela
de Frankfurt). A un lado de esta divisin se situaran las escuelas prescriptivas y el
cuadrante racional. Al otro lado se situaran las escuelas descriptivas y los tres
cuadrantes restantes (incremental, evolucionario e institucional). Sumara a este lado

casi toda la estrategia militar, que desde un principio ha entendido la importancia de

los factores no racionales en la guerra.
Es destacable el hecho de que existan siete escuelas descriptivas o tres cuadrantes en
los que no se supone tan simplemente la racionalidad instrumental de los actores;
enfoques todos ellos relacionados a distintas reas de los estudios sociales y que
enfatizan los aspectos humanos, sociales y polticos en las organizaciones. Esto
demuestra que la preocupacin por estos factores no es nueva en la teora; ms bien,
ha existido desde sus inicios. Uno debiera preguntarse por qu entonces este enfoque
ha sido postergado? Qu le ha faltado para estar presente en el centro de la
estrategia?. Propongo tres respuestas:
i.

En ambientes laborales altamente racionalizados en trminos de tecnologa y

mercado, as como en ambiente altamente jerarquizados en trminos sociales,
la accin comunicativa pasa a ser instrumental (en trminos de Habermas) o
bien la doble contingencia disminuye (en trminos de Parsons). Muchos
ambientes laborales han cumplido durante mucho tiempo alguna de estas
caractersticas, y por lo tanto las estrategias diseadas desde arriba tienen un
grado importante de ejecucin. Los problemas surgen cuando estas
condiciones cambian, o cuando la se trata de desarrollar la planificacin
estratgica en ambientes laborales no muy racionalizados ni muy
jerarquizados.

ii.

Los enfoques que suponen racionalidad instrumental en los actores no son tan
ajenos a las realidades en las que fueron desarrolladas. No llegaron a nosotros
desde otro planeta, sino que fueron realizadas por tericos insertos en culturas
determinadas. Es probable que estas culturas principalmente las grandes
empresas norteamericanas se hayan visto reflejadas en dichos escritos, y es
probable que en ellas tuvieran sentido los ejercicios propuestos por estos
autores.

iii.

Los enfoques que no suponen racionalidad instrumental en los actores pueden

haberse constituido en paradigmas menos tiles que los paradigmas

dominantes. Tienen la misma caracterstica de privilegiar un aspecto del

problema estratgico ms que obtener una visin integral, y probablemente
ese aspecto del problema interesaba menos a los gerentes que el aspecto
privilegiado por los que s suponen racionalidad en los actores. Por otra parte,
la generacin de resultados puede haber sido insuficiente para captar una
mayor atencin. Es particularmente dura y ejemplificadora una frase de
(Mintzberg et al) sobre la escuela cognoscitiva: "est ms caracterizada por su
potencial que por su contribucin"(pgina 222).
1. Estudios sobre la planificacin estratgica en organizaciones del sector
pblico
He tenido la oportunidad de conocer tres tesis de master o doctorado relativamente
recientes, que se aproximan a los logros y dificultades en la implementacin de
procesos de planificacin estratgica en organismos del sector pblico (no
necesariamente estatal). Una de ellas se refiere a agencias federales de Estados
Unidos, otra a organizaciones sin fines de lucro intensivas en conocimiento, tambin
en Estados Unidos, y una tercera a universidades europeas.
Jos Mara Sallan, en su tesis doctoral en la Universidad Politcnica de Catalua,
contrasta los esfuerzos de planificacin estratgica formal con la efectividad expuesta
por un grupo de universidades europeas. Este trabajo sigue la lnea de una serie de
estudios empricos en diversos tipos de organizaciones y pases que obtienen
resultados contradictorios respecto de la posible relacin positiva entre planificacin
y desempeo. De la revisin el autor concluye que "[e]n gran parte de estudios
empricos, se llega a la conclusin de que la planificacin estratgica contribuye al
xito organizativo slo en determinadas organizaciones, caracterizadas por ciertas
variables de contingencia". Las condiciones contingentes se dividiran, a su vez, en
necesarias (entorno estable, operaciones sencillas, operaciones estrechamente
relacionadas, estructura elaborada) y facilitadoras (intensidad de capital, gran tamao,
sector maduro, control externo, actitud de directivos y estrategia genrica).

I.

Supuestos epistemolgicos
1. Escepticismo frente a la estrategia

El escepticismo frente a la estrategia ha sido proclamado, en el mbito de la gestin

de empresas, por varios autores desde Mintzberg en "Auge y Cada de la
Planificacin Estratgica".
Beinhocker y Kaplan, de la empresa consultora McKinsey, entrevistaron a los
responsables de planificacin estratgica de 30 compaas, concluyendo que se trata
de un ejercicio peridico, formal, sin mayores consecuencias. Kaplan y Norton, los
creadores del cuadro de mando integral, inician su libro dedicado a la estrategia
citando un estudio de 275 ejecutivos en el que la mayora de ellos plantea como
principal elemento de la estrategia su implementacin: "esto nos parece sorprendente,
ya que en las dos pasadas dcadas los tericos de la gestin, consultores y la prensa
de negocios se han enfocado en cmo desarrollar estrategias que generarn un
desempeo superior. La formulacin de la estrategia, aparentemente, no ha sido
nunca ms importante".
Eisenhardt plantea que la teora estratgica no ha sido capaz de responder a los
cambios provocados por la globalizacin y la tecnologa. Rosabeth Moss Kanter
plantea que en la actualidad, ms que planificacin, lo que se requiere es desarrollar
la capacidad estratgica de improvisar.
La revisin de la bibliografa que sintetiza la evolucin de la planificacin estratgica
(Mintzberg y otros, Whittington, Lynch, Johnson y Scholes) tiende a coincidir en que
si bien no es posible hablar de un enfoque nico, si se puede reconocer la existencia
de un enfoque dominante o paradigmtico, que podemos llamar "paradigma clsico"
y que puede ser resumido como propongo a continuacin:

a. Un supuesto de racionalidad, que implica que las personas y las

organizaciones actan racionalmente, optimizando fines, y que sus procesos
de establecimiento de fines y sus clculos pueden ser conocidos racionalmente
por un observador.
b. Un supuesto de unidad organizacional, en el que las organizaciones actan
monolticamente, con fines y criterios claros y nicos.
c. Un conjunto implcito y a menudo negado de supuestos ideolgicos asociados
a la naturaleza y finalidad de las organizaciones (como maximizar la utilidad),
de la jerarqua, etc.
d. Un inters prescriptivo y universalista, que se refleja en la produccin de
manuales tipo recetario, algunas ms simples, otras ms bien algortmicas.
El paradigma clsico ha tenido resultados favorables en su aplicacin a numerosas
empresas, a juzgar por su permanencia en el tiempo, por su carcter prolfico en
publicaciones y consultoras, y por la forma en que numerosas empresas han creado
estructuras especiales para asumir el tema.
Sin embargo, hay casos en que el paradigma no responde adecuadamente a las
exigencias de las tareas que se le encomiendan. Fundamentalmente, podemos
mencionar:
a. En la empresa privada, se produce un acostumbramiento rutinario a la
planificacin estratgica, convirtindola ms en un rito que en un proceso de
toma de decisiones. En (Beinhocker y Kaplan) y en (Norton y Kaplan) se
mencionan sendas encuestas que reflejan actitudes contradictorias en grandes
corporaciones frente a la planificacin estratgica.
b. En la multinacionales, la implementacin de estrategias globales se ve
seriamente dificultadas por las diferencias entre culturas de pases distintos.
c. En el sector pblico (en un amplio sentido del concepto) las resistencias
burocrticas y las complicaciones polticas inhiben la planificacin
estratgica.

d. En organizaciones democrticas o semidemocrticas, en las que los

trabajadores tienen un poder de voto o al menos de veto, como ocurre en las
empresas con sindicatos muy fuertes , la multiplicidad de objetivos hace que
los planes estratgicos suelan ser soluciones de compromiso, negociadas,
superficiales, formales y vagas, o planes ms audaces que a medio camino
deben ser revisados o suspendidos.
Pese a las crticas que se formulan sobre la planificacin estratgica, sta contina
siendo extendida a ms mbitos, ms all de la guerra y la competencia entre
empresas: educacin, salud, gobierno, organizaciones no gubernamentales, territorios,
entre otros. Esta expansin provoc ms investigaciones sobre el impacto de la
planificacin estratgica. As, un estudio sobre la planificacin estratgica en
organizaciones no gubernamentales conclua en 1999 que, ms all de los beneficios
en imagen frente a donantes y en prestigio profesional de los directivos, la
planificacin estratgica es ms adecuada en las organizaciones "que favorecen un
estilo sistemtico y estructurado de gestin".
En resumen, la planificacin estratgica no es til en todas las organizaciones, y es
cada vez menos til en aquellas en que tradicionalmente lo haba sido.
Hay que distinguir entre dificultades para implementar un enfoque determinado de la
estrategia, y la dificultad para implementar estrategias; mientras la primera refleja un
fracaso de una o varias tradiciones de pensamiento, la segunda reflejara que nuestras
instituciones no son capaces de trazar planes para alcanzar sus objetivos, por lo que se
puede

suponer

una

falta

1. La teora neoinstitucional

de

efectividad

en

ellas.

En varias disciplinas de los estudios sociales han surgido corrientes que

comparten la denominacin "neoinstitucionalista", aun cuando pueda haber
diferencias importantes entre ellas. El viejo institucionalismo naci en la
economa poltica con autores como Thomas Veblen, movidos por la crtica al
supuesto de la conducta racional por parte de los agentes econmicos, y en el
estudio de las organizaciones con autores como Philip Selznick, preocupados
por los factores polticos(Powell y DiMaggio) .
Los elementos comunes del neoinstitucionalismo pueden ser definidos por tres
elementos principales: "1) un rechazo a los reduccionismos, conductista las
instituciones como simples epifenmenos de la sociedad y economista las
instituciones como una realidad incmoda para los estrechos supuestos de la
microeconoma ; 2) la conviccin de que los arreglos institucionales como
sea que stos se definan cuentan en la explicacin de la vida social,
econmica y poltica, y 3) una definicin inicial muy general de las
instituciones como las reglas del juego de una sociedad" (Romero, citando a
Bravo).
La teora neoinstitucional en el estudio de las organizaciones permite
aproximarse a los fenmenos mencionados desde una perspectiva sociolgica.
Plantea que en las organizaciones muchas decisiones estratgicas, como
aquellas relacionadas con la estructura, la tecnologa, los sistemas de
incentivos, obedecen principalmente a "instituciones" o "reglas dadas por
hecho" (concepto en la lnea del hecho social durkheimiano) (Powell y
DiMaggio).
La teora neoinstitucional concentra su anlisis en la formacin, conservacin
y cambio de las instituciones en las organizaciones. "El punto no es discernir
si las instituciones son eficientes, sino llegar a explicaciones slidas de cmo

las instituciones incorporan las experiencias histricas en sus reglas y lgicas

organizacionales" (Powell y DiMaggio).
Hasta aqu, se podra acusar de poco novedoso el planteamiento
neoinstitucionalista. La preocupacin por los aspectos humanos no es nueva
en el estudio de las organizaciones (pinsese en las teoras de recursos
humanos y relaciones humanas, y en disciplinas como comportamiento
organizacional, psicologa organizacional). Tampoco son nuevas las
preocupaciones por los aspectos sociales y polticos en la organizacin. De
hecho, Phillip Selznick ha rechazado con firmeza la pretensin de un "nuevo"
institucionalismo (Selznick).
Un aporte original de parte de los neoinstitucionalistas es el desarrollo de un
conjunto de categoras conceptuales que permiten describir mejor algunos
fenmenos en la organizacin. Estos conceptos son los de institucionalizacin,
campos y formas organizacionales, cambio isomrfico.
La institucionalizacin es el proceso de constitucin y transmisin de
instituciones, a travs de la organizacin formal, los regmenes (reglas y
sanciones externas) y la cultura.
Las organizaciones participan en "campos organizacionales", es decir, en
redes de actores que influyen en la creacin y transmisin de instituciones. En
estos campos figuran las empresas similares, los clientes, los reguladores, los
gremios profesionales, los medios de comunicacin, los organismos
calificadores, entre otros.
Estos campos influyen en la creacin de "formas organizacionales" o
caractersticas comunes, a travs del establecimiento de reglas formales,
estndares, sancin de la imagen, educacin profesional, etc.

Otro concepto importante en la teora neoinstitucional es el cambio

isomrfico, que es la tendencia a tomar decisiones atendiendo ms a reglas y
mitos de los campos organizacionales que a las necesidades propias de cada
actividad productiva; as, dichos procesos de cambio tienden a homogeneizar
a las organizaciones.
Las investigaciones neoinstitucionalistas se orientan, entre otros temas, a
estudiar el origen de las estructuras formales y reglas en las organizaciones.
Muchas veces, stas reflejan ms los mitos de ambientes institucionales que
las necesidades de las actividades de trabajo. La regulacin, las experiencias
exitosas, la evaluacin externa, las tradiciones de un ambiente institucional y
la profesionalizacin, inducen a la adopcin de estructuras y reglas que, al
estar probadas en otros contextos o ser impuestas, gozan de mayor legitimidad
y facilitan las relaciones con el entorno, incluso cuando no responsan a las
propias necesidades. Se llama isomorfismo a la tendencia de las
organizaciones a asumir formas similares. Los efectos de los isomorfismos,
segn Meyer y Rowan, son la separacin de subunidades especiales entre s y
de las actividades, los rituales de confianza y de buena fe y evitar la
inspeccin y la evaluacin efectivas (Meyer y Rowan) .
Pero el aporte ms interesante del neoinstitucionalismo, a mi parecer, est
todava en desarrollo, y es la vinculacin entre el estudio de las
organizaciones y en el tema que nos interesa, sus procesos estratgicos y
nuevos enfoques de la racionalidad y la epistemologa. Este aporte radica no
tanto en el hecho de centrar el anlisis en las instituciones, sino tambin de
incorporar en el estudio de las organizaciones y sus procesos estratgicos, el
cambio de paradigma experimentado en la actualidad por los estudios
sociales. Para Stedlmeier, por ejemplo, la crtica del modernismo y la
autopercepcin como una ciencia orientada por valores ms que libre de ellos,
es una de las caractersticas comunes de los distintos planteamientos
institucionalistas.

(Zucker)

presenta

aplica

el

planteamiento

etnometodolgico en el anlisis institucional. (Jepperson) propone un

esquema en que las teora se clasifican segn el nivel de estudio (estructuras o
individuos) y segn el grado de construccin social considerado en las teoras
(fenomenolgico si se trata de alta construccin social, realista si se trata de
baja construccin social); afirma que el institucionalismo en anlisis
organizacional estudia la construccin social de estructuras (es tanto
estructuralista como fenomenolgico) mientras la economa neoinstitucional
sera realista e individualista.
A continuacin, resumo tres textos que nos permiten aproximarnos a una
comprensin de cmo el cambio de paradigma experimentado en los estudios
sociales puede ser interpretado en el institucionalismo y en la planificacin
estratgica. El primero de ellos, correspondiente a Hocksbergen, relaciona
institucionalismo y postmodernismo. El segundo, de Raza y Mir, relaciona
planificacin estratgica con constructivismo fenomenolgico. El tercero, de
Steidlmeier, relaciona el institucionalismo con la planificacin estratgica,
asumiendo los planteamientos del cambio de paradigma.
2. Hocksbergen: institucionalismo y postmodernismo
En (Hocksbergen) se plantea la relacin entre institucionalismo y posmodernismo. Su
visin del postmodernismo se basa en la hermenutica y el pragmatismo, y la
diferencia del fundacionalismo en tres aspectos:

Mientras los fundacionalistas buscan reglas de investigacin, inferencia lgica

y evaluacin de teoras que se podran aplicar a cualquier investigacin
cientfica

que

permitiran

guiar

al

conocimiento

objetivo,

los

postmodernistas creen que la ciencia se realiza al interior de una comunidad

cientfica que determina cmo debe hacerse la ciencia y qu es contabilizado
como conocimiento; no existiran criterios o fundamentos objetivos,
indudables, fuera de la tradicin, que nos permitan decir que una tradicin es
mejor que otra.

Mientras los fundacionalistas pretenden construir una ciencia estructurada,

libre de valores y basada en datos, los postmodernistas asumen que el
conocimiento se genera de diversas maneras y no est libre de valores, y se
interesan ms que por los mtodos, por los argumentos persuasivos y
razonables.

Mientras para los fundacionalistas la ciencia tiene el doble propsito de

describir adecuadamente el mundo y generar formas de controlarlo, lo que los
conducira a describir redes causales, para los postmodernistas la ciencia
debiera crear narrativas convincentes sobre los eventos que ocurren, y que nos
ayuden a mejorar nuestras vidas mediante el cambio de nuestras formas de
conocimiento.

Hocksbergen, siguiendo a Rorty, dice que al no haber un punto fijo que permita
juzgar entre teoras, se produce un problema de inconmensurabilidad entre teoras y
aparece la probabilidad de un mundo de infinitas teoras cuya solucin sera la
continua conversacin entre las teoras existentes. Finalmente, Hocksbergen afirma
que la adopcin de elementos del pensamiento postmoderno ha llevado a los
institucionalistas a experimentar un debate sobre si son o no relativistas. Este debate
es una muestra de que la conversacin al interior del institucionalismo respecto a los
temas

propuestos

por

el

postmodernismo

est

recin

comenzando.

1. Raza y Mir: planificacin estratgica y constructivismo fenomenolgico

En (Raza y Mir) se presentan tres grandes problemas que enfrenta el realismo en el
estudio de la estrategia:

Los investigadores olvidan que los conceptos son producto de la imaginacin

de sus autores, y no verdades intrnsecas fuera de nosotros. As, Porter habra
formalizado su pensamiento creando el concepto de diferenciacin, y este
concepto pasa a ser asumido por los realistas como una realidad intrnseca.

Los intereses de algunos subgrupos pasan a ser interpretados como intereses

de toda la organizacin; por ejemplo, los intereses del principal en la teora de
la firma.

Los investigadores suelen omitir de la investigacin su presencia, sus

compromisos, sus motivaciones, asumiendo un papel "objetivo".

Los autores plantean la conveniencia de adoptar un enfoque constructivista

fenomenolgico en el estudio de la estrategia. El constructivismo fenomenolgico,
basado principalmente en Berger y Luckmann, se puede caracterizar por el
reconocimiento de que las cosas existen (realismo ontolgico) pero la forma en que
las interpretamos es relativa (relativismo epistemolgico). Los constructivistas
comparten los siguientes puntos:

El conocimiento es dirigido por la teora.

La separacin entre el investigador (sujeto) y los fenmenos investigados

(objeto) no es posible.

La separacin entre teora y prctica es igualmente imposible.

Los investigadores no son nunca "objetivos" ni libres de valores.

La investigacin ocurre dentro de una "comunidad" de acadmicos que

mutuamente han tomado supuestos y los han utilizado para crear
"conversaciones".

El constructivismo constituye una "metodologa" que, a diferencia del mtodo

(herramienta o tcnica) contiene un conjunto de supuestos ontolgicos y
epistemolgicos.

Raza y Mir identifican un conjunto de tcnicas que permiten potenciar la metodologa

constructivista: etnografa, anlisis institucional, anlisis textual, investigacin
apreciativa y anlisis histrico. Sin embargo, dado que el constructivismo se refiere
ms a la metodologa que a los mtodos, no se deben descartar los mtodos
cuantitativos.

1. Steidlmeier: institucionalismo y planificacin estratgica

En (Steidlmeier) se registra un conjunto de enfoques institucionales a la

gestin estratgica. Segn el autor, estos enfoques se hicieron ms interesantes
para los crculos norteamericanos por sus estudios sobre las estrategias de
competidores asiticos y europeos, sobre la calidad total y sobre la dinmica
del cambio tecnolgico, mbitos en los que el institucionalismo poda entregar
puntos de vista originales y tiles.
El institucionalismo segn Steidlmeier presenta las siguientes caractersticas:
se asume orientado por valores, y se preocupa tanto por los procesos sociales
de creacin de valores en organizaciones e individuos, critica el modernismo,
el positivismo, la visin mecanicista del hombre y la ideologa del progreso,
se preocupa por el poder y la cultura, y pone nfasis en la historia y en las
posibilidades futuras del ser humano.
Citando a Scott, Steidlmeier afirma que el institucionalismo ha tenido dos
grandes tendencias de estudio: por una parte, la institucionalizacin como un
proceso de instalacin de valores; por otra, la institucionalizacin como un
proceso de creacin de la realidad. Steidlmeier repite la conclusin de Scott:
"El futuro comn... es que el institucionalismo sea visto como un proceso
social mediante el cual los individuos aceptan una definicin compartida de
realidad social una concepcin cuya validez es vista como independiente de
las propias visiones o acciones del autor pero que es dada por hecha,
definiendo la forma en que las cosas son y/o la forma en que las cosas son
para ser hechas".

Steidlmeier dirige su anlisis a la cultura corporativa, las formas emergentes

de empresa en los 90, la relacin entre los negocios y la sociedad, entre la
empresa y la industria, y entre los individuos y las instituciones.

2. Una nueva lectura de la estrategia en el sector pblico

La revisin de la literatura disponible me lleva a dos conclusiones. En primer lugar,
los autores han detectado fallas o anomalas en el modelo clsico, positivista o
racionalista, tanto en lo que se refiere a la planificacin estratgica como a la filosofa
de la ciencia en general. En segundo lugar, han desarrollado un conjunto de ideas que
permitiran explicar ciertos problemas de la planificacin estratgica, precisamente en
aquellos aspectos en que las ideas clsicas fallan.
Me parece sensato asumir las propuestas de estos autores para aproximarnos a
aquellos problemas en que funcionan mejor que los criterios clsicos. No considero
necesario, para los fines de este trabajo, entrar en mayor profundidad a estudiar la
filosofa de la ciencia, ni a tomar partido por una corriente en particular. Me parece
interesante, en este punto, ver de qu forma ideas como las expuestas pueden
ayudarnos a generar nuevas concepciones de la planificacin estratgica en la gestin
pblica. Para hacerlo, revisemos primero el concepto de Mark Moore de la
planificacin estratgica en la gestin pblica.
Moore es uno de los pocos autores que ha estudiado la estrategia en el sector pblico
como un campo de conocimiento con particularidades, en vez de limitarse a traducir a
la jerga funcionaria los clsicos textos de planificacin estratgica. El pensamiento de
Moore puede ser presentado en tres contextos que deben ser considerados a la hora de
evaluar un curso de accin: creacin de valor, factibilidad operativa y legitimidad. En
trminos racionalistas, podemos imaginar un grfico con los tres ejes sealados, y un

gerente tratando de maximizar el volumen que una accin generara al ser evaluada
en los tres ejes. La metfora es, a mi gusto, valiosa, y me interesa aprovecharla.
Hay tres elementos en juego: valor, factibilidad operativa y legitimidad. No me cabe
duda de que en algunos aspectos de la factibilidad operativa debemos tratar con
realidades fsicas en torno a las que nos podemos poner de acuerdo desde distintas
tradiciones: hay viviendas sociales que protegen mejor del agua y el fro que otras, o
hay frmulas ms econmicas que otras de llevar a un comedor popular cien
almuerzos. Otros aspectos de la factibilidad operativa los que tienen que ver con los
recursos humanos no estn asociados tanto a realidades fsicas, sino sociales (no
pretendo renegar de la naturaleza fsica de nuestros cuerpos, pero asumamos que sta,
tal como la conocemos a la fecha, no nos permite explicar completamente nuestra
conducta). Qu pasa con el valor o la legitimidad? No son acaso realidades sociales
puras y duras?
Tiene ms valor un servicio expedito o un servicio amable? Debe una escuela
convertirse en guardera? Puede disminuir un cuerpo voluntario de bomberos su
papel formador de valores? Debieran los estudiantes de una universidad tener
derecho a voto en las decisiones acadmicas? Las empresas pblicas deben
preocuparse por repartir altas utilidades al fisco o por entregar servicios de bajo costo
a los consumidores?
Las respuestas estn en o son construidas por nosotros mismos, y no
necesariamente las respuestas que encontremos en nuestra comunidad sern las que
encontremos en otras comunidades. Parte de la planificacin estratgica, entonces, es
desentraar en nuestras comunidades qu genera valor, qu es legtimo y qu es
operativamente factible. La planificacin estratgica en la gestin pblica se
involucra, as, con los estudios sociales, y el planificador se ve impulsado a
convertirse

en

un

intrprete

de

su

comunidad.

I.

Propuesta metodolgica
1. Proposiciones para la planificacin estratgica

Qu significa abordar el estudio de las organizaciones y de sus procesos estratgicos,

en cuanto instituciones, desde una perspectiva que recoja los cambios de paradigma
en los estudios sociales?
En primer lugar, significa no slo asumir que la racionalidad de los trabajadores es
acotada o excesivamente compleja, sino tambin la de los managers, y no slo la de
stos, sino tambin la de consultores, investigadores y autores de libros de estrategia.
En segundo lugar, que ni en la conduccin de un proceso de planificacin estratgica,
ni en la asesora "externa" a este proceso, ni en la investigacin sobre los mismos, es
posible alcanzar la separacin sujeto objeto, ni liberarse totalmente de sesgos
ideolgicos, valricos o cognitivos.
En tercer lugar, este enfoque recoge el hecho de que existen realidades socialmente
construidas, muchas de ellas tradicionalmente atribuidas a una moral y una verdad
externas a nosotros mismos. En el mbito organizacional, particularmente
interesantes son realidades socialmente construidas como el valor, la legitimidad, la
legalidad, las restricciones normativas, etc.
La aplicacin del estudio de las instituciones desde una perspectiva que contemple el
cambio de paradigma es particularmente beneficiosa:
a. Cuando se trabaja con realidades que pueden ser interpretadas como
socialmente construidas ms que como procesos fsicos o de ingeniera. As,
estrategias de calidad, capacitacin, relacin con stakeholders, marketing, etc.,
pueden aprovechar ms este enfoque que estrategias logsticas o de
produccin (aunque en ltima instancia stas tambin llegan a nosotros como
realidades socialmente construidas).

b. Cuando por las caractersticas de la organizacin (derecho a voto o capacidad

de veto de los trabajadores o de otros stakeholders) la legitimacin de una
estrategia es imprescindible para su implementacin y alcanzarla no es trivial.
c. Cuando se trabaja en una cultura distinta de la propia. Cuando trabajamos en
la propia cultura, con frecuencia asumimos la perspectiva cultural de la
organizacin, aunque no lo notemos. Cuando trabajamos en culturas distintas,
podemos no notar que trabajamos con perspectivas distintas, a veces
divergentes, y las consecuencias pueden traducirse en diseos impracticables
y absoluta incapacidad comunicacional.
d. Cuando la diversidad de culturas al interior de organizaciones es alta, y no hay
dominio de alguna de ellas sobre las otras. As, sistemas multidisciplinarios o
multitnicos son escenarios posibles para la imposibilidad de desarrollar una
estrategia comn.
Finalmente, la incorporacin a la planificacin estratgica del estudio de las
instituciones desde una perspectiva que contemple el cambio de paradigma, se puede
materializar mediante el desarrollo de herramientas o metodologas. En primer lugar,
propongo incorporar, en la tarea de estudios para la planificacin estratgica, como
foco de estudios, los siguientes aspectos: cultura, poltica, historia, lectura pluralista
del entorno, ambiente organizacional y relaciones organizacin cambio tecnolgico.
El estudio de la cultura corporativa puede ser resumido en cuatro puntos
(Steidlmeier):

Reglas del juego

Criterios normativos como manifestaciones de racionalidad: supuestos sobre

la realidad fsica y social, sobre el significado del pensamiento y sobre la
prctica moral.

Estratificacin y distincin de roles

Sanciones y premios

El anlisis poltico de la organizacin permite identificar actores, intereses, alianzas,

tensiones, que pueden influir tanto en el diseo como en la implementacin de un
plan estratgico. Tambin permite evaluar la posicin del estratega en la organizacin,
y su capacidad para liderar un proceso estratgico.
El anlisis histrico es una herramienta fundamental para comprender por qu se han
adoptado ciertas formas organizacionales y cmo se ha construido el mapa poltico
existente. Asimismo, permite establecer patrones de respuesta frente a determinadas
situaciones, si los hubiere. Por otra parte, el conocimiento de experiencias previas, ya
sean xitos, fracasos o conflictos, entrega seales para tomar decisiones; muchas
veces, el estratega y especialmente sus asesores ignoran la historia de la organizacin,
con los inconvenientes naturales que surgen cuando se ignora la historia.
La lectura pluralista del entorno nace del reconocimiento de que el entorno no es
ledo de igual manera por los integrantes de una organizacin. Si para el gerente de
produccin la automatizacin puede ser una oportunidad, para los obreros puede ser
una amenaza, y lo inverso puede ocurrir con un endurecimiento de las leyes de
proteccin laboral. Una lectura pluralista implica que el lector (estratega o consultor)
trate de desarrollar empata con las diversas culturas al interior de la organizacin; al
menos, con aquellas que tienen el poder de impulsar o frenar un plan estratgico.
El ambiente organizacional rene los distintos actores con los que la organizacin
interacta, a veces en coordinacin, a veces en competencia, y que influyen en la
adopcin de determinadas formas organizacionales.
El cambio tecnolgico es asumido segn la capacidad de adaptacin de la
organizacin, que es una institucin por s misma, pero al producirse crea nuevas
instituciones y remueve otras.
Adems, propongo aprovechar herramientas fenomenolgicas o etnogrficas como la
encuesta en profundidad o la observacin participante. La idea de estas propuestas no

es subestimar el valor de las herramientas convencionales de anlisis, sino destacar un

par de herramientas postergadas en la planificacin estratgica, pero que han
demostrado un desempeo eficaz en otros mbitos.
La encuesta en profundidad permite conversar con personas que presentan distintos
puntos de vista, generalmente con mucha informacin, y que permiten al analista
reconstruir la realidad social. En estas entrevistas es vital la capacidad del
entrevistador de ser emptico, selectivo y agudo. Cuando William Ouchi cuenta, en
"Teora Z", como funcionan las corporaciones japonesas, relata un procedimiento de
toma de decisiones: el ejecutivo ms joven debe entrevistar a los dems ejecutivos y
otras personas implicadas en un problema, y proponer, en base a esas entrevistas, una
solucin. El resultado es una frmula que equilibra los valores comunes de los
entrevistados, un enfoque pluralista convergente y el aporte original del redactor. Otro
ejemplo interesante es la forma en que una comisin del Congreso de Estados Unidos
estudi los desafo de internet en la educacin: "La Comisin de Educacin Basada
en Web escuch de cientos de hroes pioneros alrededor de la nacin profesores,
rectores y superintendentes; oficiales locales y asignados en distintos niveles del
gobierno; desarrolladores de contenidos y proveedores de telecomunicaciones;
investigadores, padres y estudiantes. Ellos dieron testimonio en audiencias en vivo,
enviaron cientos de "e-testimonios" en nuestro sitio web, y recibieron a miembros de
la Comisin en escuelas y visitas universitarias, conferencias y reuniones, en vivo o
en lnea. (...) Ellos compartieron visiones poderosas. Sus propias participaciones en
lena fueron una demostracin elocuente del poder de internet. (...) Ellos nos urgieron
a aprovechar la oportunidad. (...) Ellos tambin nos mostraron la necesidad de
cambios en polticas y prioridades que slo puede volverse ms aguda cuando la
tecnologa madura. De sus testimonios, nosotros omos la necesidad de: (...)"
La observacin participante facilita el conocimiento de la organizacin desde el
interior de la misma. A menudo, los planes se disean desde fuera de la organizacin
o desde una especie de Olimpo. La observacin participante permite experimentar

vivencias y sentimientos similares a los de los integrantes de la organizacin, y de

esta manera interpretar mejor las instituciones.
Por ltimo, propongo escribir la estrategia de la estrategia, que es el plan del
estratega. ste, al igual que los otros integrantes de la organizacin, tiene fines,
valores, emociones y costumbres. Ha internalizado instituciones y ha definido su
identidad, a la vez. Para llevar adelante una estrategia de la organizacin, debe
primero tener un diagnstico adecuado, tomar decisiones informadamente y disear
un plan de cambio y de comunicacin.