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TESE
BELO HORIZONTE
Maio de 2013
Ficha catalogrfica
S587p
2013
Belo Horizonte
Universidade Federal de Minas Gerais
Faculdade de Cincias Econmicas
2013
A atividade do capito nada tem de semelhante que ns imaginamos, sentados em nosso gabinete de
trabalho analisando uma campanha qualquer no mapa, com certa quantidade de tropas de ambos os
lados, numa regio conhecida e fazendo clculos que partem de um momento preciso. O comandante
em chefe nunca colocado nas condies de comeo de um ao acontecimento qualquer, sob as quais
ns examinamos este. O comandante em chefe sempre se encontra no meio de uma srie movimentada
dos acontecimentos, e de tal sorte que nunca em nenhum momento, ele pode abarcar toda a
importncia do acontecimento que realiza. Dentro da sucesso ininterrupta de acontecimentos, a cada
instante, imperceptivelmente, um deles pode adquirir relevncia com tudo o que arrasta consigo...
Tostoi. (Guerra e paz)
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus e seu eterno carinho por mim. Agradeo, tambm, a Kamila, que alm
de esposa soube ser companheira nesta jornada, ao Antnio, cujo amor me alimenta e me faz
querer ser uma pessoa melhor. Aos professores do CEPEAD, especialmente: Reynaldo, Ivan,
Carlos Alberto e Carrieri que certamente deixaram suas marcas nesta caminhada acadmica.
Aos colegas de turma, principalmente Carol Riente, que me acompanhou em quase todas as
disciplinas. Ao Ricardo Carneiro, que em nossas conversas, muitas vezes, ajudou-me a
construir os temas principais desta tese. Adriane Ricieri que me apoiou na rdua
empreitada, que trabalhar e estudar concomitantemente.
RESUMO
ABSTRACT
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE QUADROS
SUMRIO
1.
INTRODUO ................................................................................................................ 13
2.
4.
5.
13
1. INTRODUO
A crise do Estado, iniciada em quase todo o mundo a partir da dcada de 1970, e que se
intensificou na dcada de 1980, foi marcada por dificuldades fiscais e pelo esgotamento do
modelo burocrtico de gesto, o qual passou a ser visto como ineficiente quanto
administrao dos recursos pblicos e ao atendimento das necessidades e demandas da
sociedade.
Nesse contexto marcado pela escassez de recursos para fazer frente s demandas da sociedade
e sob a tica da modernizao da gesto pblica, os governos e os gestores tm que escolher
alternativas que possam, pelo menos na teoria, maximizar a eficincia, a eficcia e a
efetividade do emprego de recursos, com vistas ao atendimento das demandas da sociedade.
No se pode descartar um recorrente problema de planejamento, que nasce na dificuldade dos
gestores pblicos em selecionar as polticas pblicas prioritrias. Assim, os gestores pblicos,
tanto no nvel federal quanto no subnacional, tm empreendido diversas tentativas de ampliar
a gesto estratgica dos recursos e das aes destinadas execuo das polticas pblicas.
Domingues Filho (2007) acrescenta a essa discusso a ideia de que no Brasil no h uma
tradio de planejamento democrtico, mas uma tradio consolidada de interveno estatal,
que na linguagem de Faoro (1987) seria o capitalismo politicamente orientado e de
modernizao implantada do alto. A consequncia a criao de ordem social dependente em
grau excessivo do aparato estatal, que, somada no consolidao de instituies
democrticas, oferece condies para o intercmbio entre Estado e sociedade, em que
prevalece o curto prazo, traduzido por intervenes pragmticas. Em outras palavras, sem
uma tradio de planejamento democrtico, Domingues Filho (2007) destaca que so
produzidos sucessivos planos de curto e de mdio prazo que no conseguem promover a
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necessria articulao entre si. Essa falta de articulao evidencia a descontinuidade das
polticas sugeridas nos vrios planos, que no conseguem estabilizar uma poltica de longo
prazo em torno dos permanentes problemas do Estado.
O planejamento estratgico est entre as prticas gerenciais oriundas do setor privado, que a
partir desses movimentos de reforma, sero adotadas no mbito da administrao pblica.
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Apesar de o planejamento possuir no setor pblico uma longa trajetria e instrumentos legais
consolidados, o planejamento estratgico inspirado em conceitos empresariais tem se figurado
como referncia inovadora, de forma que os instrumentos de gesto estratgica e os processos
de formulao estratgica tm merecido grande ateno dos gestores pblicos.
Alm disto, Paludo e Procopiuck (2011) destacam diversos fatores que contriburam para o
surgimento formal da funo de planejamento governamental: a complexidade que envolve a
administrao pblica; a escassez de recursos, exigindo seu uso racional e eficiente com vistas
a maximizar os resultados; a misso atribuda ao Estado de solucionar os problemas sociais e
de promover o bem-estar da populao; as crescentes demandas dos cidados, que passam a
exigir o cumprimento dos direitos assegurados pela Constituio e maior qualidade dos
produtos e servios pblicos ofertados pelo Estado; e a globalizao da economia, que passou
a exigir dos governos nacionais, principalmente, um planejamento capaz de promover a
competitividade dos produtos nacionais.
Todavia, o que se pode observar nos modelos clssicos, ou tradicionais, de planejamento
estratgico o predomnio do aspecto racional do processo de planejamento, em que se parte
das ideias gerais para as aes especficas, de modo que a operacionalizao da estratgia
dada pela decomposio de objetivos gerais em objetivos de mdio e de curto alcance.
Apesar das diferenas de nomenclatura esses modelos, em geral, definem as seguintes etapas
do processo de planejamento estratgico: definio da identidade organizacional (Viso,
Misso e Valores); diagnstico ambiental; definio de questes, objetivos e estratgia;
desmembramento dos planos em projetos ou aes; implementao; e avaliao e controle.
Esta perspectiva pressupe que os objetivos estratgicos gerais sero alcanados no longo
prazo medida em as metas e os resultados dos projetos e aes (frutos da decomposio
destes objetivos) forem alcanados no mdio e no curto prazo.
Nesta perspectiva, denominada posteriormente por Mintzberg et al. (2000) como escola
prescritiva, ou por Whittington (2006) como abordagem clssica, o planejamento
percebido como um processo racional de clculos e anlises deliberadas, cujo objetivo
maximizar a vantagem de longo prazo. Baseada em um processo abrangente e detalhado de
coleta de informao sobre o contexto ambiental e sobre a organizao, a estratgia surge de
planos cuidadosamente elaborados.
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(PPAG) traduz essas diretrizes em aes e projetos especficos, responsveis pelo alcance das
diretrizes e dos objetivos estratgicos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado. Esta tese prope-se a responder ao seguinte problema de pesquisa: Em que
medida o Plano Plurianual de Ao Governamental representa um desdobramento das
diretrizes estratgicas propostas pelo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado?
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Esta tese tem como objeto de anlise o processo de planejamento estratgico governamental
adotado em Minas Gerais. Neste estado federado, o planejamento estratgico governamental
est estabelecido como princpio constitucional desde 1989. A partir de 2003, com o chamado
Choque de Gesto, este tema tem sido destacado como uma das inovaes gerenciais
adotadas pelo estado. Assim, o tema Planejamento estratgico governamental tornou-se
central no discurso do governo. Em 2008, o Banco Mundial reconheceu o modelo mineiro de
gesto da estratgia governamental como exemplo de boa governana. De outro lado, optouse pelo estudo longitudinal, em alguma medida histrico, entre os anos de 1995 e 2011, com a
inteno de identificar elementos comuns elaborao dos diversos planos que transcendam a
questes especficas de cada grupo governante.
Durante o perodo aqui considerado foram produzidos cinco planos, com horizontes temporais
distintos e com processos de formulao variados. O primeiro governo aps a constituio
mineira de 1989, no elaborou o documento, sendo o primeiro, o Plano Mineiro de
Desenvolvimento 1995-1999, elaborado pela Secretaria de Planejamento, no segundo governo
aps a sua exigncia constitucional. Em 2000, foi apresentada ao Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social uma nova proposta de Plano (2000-2003), que, todavia,
no foi aprovada. Em 2003, foi elaborado novo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2003-2020). Posteriormente, foi proposta uma reviso, cujo horizonte temporal seria 20072023. Em 2011, nova reviso foi elaborada, produzindo-se o atual planejamento de longo
prazo do governo de Minas Gerais.
Definido o objeto do estudo, a partir da anlise dos objetivos pretendidos, optou-se pela
realizao de uma pesquisa qualitativa, de carter explicativo a partir de um estudo de caso
nico e longitudinal, no qual foram analisados os processos de formulao dos Planos
Mineiros de Desenvolvimento Integrado e seus desdobramentos nos Planos Plurianuais de
Ao Governamental no perodo de 1995-2011. O mtodo de estudo de caso foi considerado
mais apropriado, tendo em vista sua adequao aos fenmenos sociais complexos, bem como
s pesquisas que tm como questes como e por que (YIN, 2005). A escolha dos planos
realizados em Minas se deve relevncia deste processo no discurso oficial dos ltimos dez
anos, bem como facilidade de acesso aos dados pelo pesquisador. Neste sentido, buscou-se
um caso que fosse significativo teoricamente porque possui certas caractersticas que auxiliam
o pesquisador a desenvolver e testar suas proposies tericas (GLASER e STRAUSS, 1965;
STRAUSS e CORBIN, 1998).
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A grounded theory pode ser considerada um mtodo geral de anlise comparativa que se
aplica a qualquer conjunto de dados, os quais so analisados sistematicamente com base em
um conjunto de metodologias que tm por finalidade gerar teoria de modo indutivo em uma
rea substantiva, a partir do ponto de vista dos atores envolvidos (GLASER e STRAUSS,
1965).
Para projetos baseados na grounded theory, a teoria deve harmonizar-se com os dados, de
maneira que um pesquisador no deve iniciar um projeto com uma teoria preconcebida em
mente. Mais que isso, deve comear com uma rea de estudo e permitir que a teoria emerja
dos dados, sendo que esta teoria deve ser coerente com a realidade da rea especificada para o
estudo (STRAUSS e CORBIN, 1998). Para a coleta de dados foi aplicada uma srie de
tcnicas: entrevistas, pesquisa documental e observaes assistemticas ou no estruturada,
sistemtica ou planejada e participante (GIL, 1999).
Quanto ao tratamento e anlise dos dados, optou-se pela anlise de discurso, especialmente
em sua abordagem francesa, marcada pela no limitao a corpus escritos, pois se volta
para os mltiplos discursos inseridos nas relaes entre o intradiscurso e o interdiscurso,
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Desta forma, novos estudos que analisassem o papel da sociedade ou de grupos sociais
especficos no processo de planejamento estratgico governamental, assim como o prprio
papel do Poder Legislativo neste processo, poderiam ser considerados temas importantes para
novos estudos sobre o tema.
Esta tese est estruturada em cinco captulos, incluindo esta Introduo. No segundo captulo,
descreve-se o referencial terico. No terceiro captulo desenvolve-se a metodologia. No
quarto captulo, aborda-se o estudo de caso. No quinto captulo, formulam-se as consideraes
finais.
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2. REFERENCIAL TERICO
Segundo Whipp (1996), com a ascenso do planejamento estratgico formal nos anos de
1960, tida como marco inicial do empenho generalizado pela maior compreenso da estratgia
organizacional, novos modelos e abordagens foram emergindo, na mesma proporo da
continuada utilizao dos antigos. Isso parece haver contribudo para a confuso
terminolgica ainda existente, na qual palavras e expresses como estratgia, poltica,
planejamento estratgico e administrao estratgica so continuamente tomadas como
sinnimos, dificultando a determinao precisa do conceito de estratgia em si, dos aspectos
que compem sua aplicao e das perspectivas da sua anlise e investigao.
Diversas teses e projetos tm como desafio inicial delimitar claramente de que estratgia estse falando. No entanto, estabelecer a delimitao terica e emprica da disciplina Estratgia
no tem se mostrado tarefa simples. Nas ltimas dcadas, estratgia transformou-se em um
conceito polmico e de uso comum, que comporta variadas definies e expectativas de
aplicao. De outro lado, no mbito acadmico, estudiosos esforam-se em elaborar um
construto genericamente aceitvel (FONSECA, 2001).
Como a primeira Revoluo Industrial foi, em grande parte, movida pelo desenvolvimento do
comrcio internacional de umas poucas commodities, as empresas tendiam a permanecer
pequenas e a empregar um mnimo possvel de capital fixo. Para a economia neoclssica, as
foras do mercado buscariam o equilbrio guiado pela mo invisvel, que permanecia, em
grande parte, alm do controle das empresas individualmente, o que tornaria a estratgia das
firmas irrelevante. A influncia da economia neoclssica, segundo Vasconcelos (2001),
explica o desenvolvimento tardio dos estudos sobre estratgia se comparados a outros
campos, como a Economia e a Sociologia, que oferecero o substrato para a elaborao do
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Ghemawat (2000) destaca que eminentes economistas produziram alguns dos primeiros
ensaios acadmicos a respeito de estratgia, desde John Commons, um institucionalista que
escreveu, em 1934 sobre o foco das empresas em fatores estratgicos ou limitadores; at
Coase, que publicou um artigo em 1937, questionando a natureza da empresa, Schumpeter,
em 1942, que defendia que a estratgia de negcios abrangia muito mais que a fixao de
preos contemplada na microeconomia ortodoxa, e Penrose cujo livro publicado em 1959,
menciona de forma explcita a relao entre o crescimento das empresas, os recursos sob o
controle delas e a estrutura administrativa usada para coordenar seu uso.
O ensino de estratgia, todavia, foi estruturado pela primeira vez na dcada de 1950, quando a
Fundao Ford e a Carnegie Corporation patrocinaram a realizao de uma pesquisa no
currculo das escolas de negcios norte-americanas, a qual recomendou a integrao de
disciplinas funcionais, como marketing, contabilidade ou finanas, em uma nova rea,
intitulada Poltica de Negcios (GHEMAWAT, 2000).
O desenvolvimento dessa nova rea est intrinsecamente ligado Harvard Business School,
cujo modelo de curso inspirou a maioria das escolas nos Estados Unidos. Na dcada de 1970,
o curso de Poltica de Negcios passou a contemplar temas que abarcassem a relao entre a
organizao e o ambiente, como responsabilidade social e tica, impacto de fatores polticos,
legislativos e econmicos no funcionamento da organizao, o que levou modificao do
seu nome para Administrao Estratgica e ao desenvolvimento desse campo de estudo
(CERTO e PETER, 1993).
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incorporava
programao
de
aes
especficas
voltadas
para
A dcada de 1980 marcou um novo rumo para a utilizao do termo estratgia. A partir de
ento, essa palavra deixou de ser utilizada apenas por gerentes, formuladores de polticas,
acadmicos e passou a ser utilizada tambm como linguagem popular. A partir da segunda
metade da dcada de 1990, o termo havia se tornado to popular que passou a ser empregado
nas mais diversas esferas. A palavra estratgia passou, ento, a ser usada de forma genrica,
com conotaes positivas, exprimindo a relevncia de projetos e objetivos e sugerindo um
senso de raciocnio e planejamento coerentes. Acredita-se, porm, que tal evidncia pode estar
longe de se concretizar, na medida em que, por fora do excesso, emprega-se no cotidiano o
termo estratgia sem qualquer discriminao ou reflexo, o que s contribui para torn-lo
cada vez mais difuso e impreciso.
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No intuito de melhor delimitar tal conceito de estratgia Mintzberg et al. (2000) afirmam que
estratgia requer variadas definies, agrupadas na literatura especializada em cinco
tratamentos: como plano - um curso de ao conscientemente definido para a organizao;
como padro - um padro percebido em um conjunto de aes, fruto de decises empresariais
e gerenciais; como posio - uma busca de posio competitiva no mercado; como
perspectiva - uma viso ou perspectiva que surge por intermdio do lder principal da
organizao, um desejo de atingir um certo futuro; e como manobra - truque adotado para
iludir os adversrios.
O outro grupo de seis escolas tem natureza mais descritiva: a Escola Empreendedora, que
trata a formao de estratgia como processo visionrio, de modo que tanto a formulao
quanto a implementao so baseadas em processos informais e intuitivos; a Escola
Cognitiva, que apresenta estratgia como processo mental, o que implica a interpretao e o
processamento das informaes; a Escola de Aprendizagem, que considera a estratgia como
o resultado de um processo emergente e exploratrio com nfase no aprendizado por tentativa
e erro; a Escola Poltica, que enxerga a estratgia surgindo do processo de conflito e disputa
por poder, o que resulta em barganha, persuaso e confronto nas negociaes entre os atores
que dividem o poder; a Escola Cultural, que visualiza a estratgia como processo ideolgico,
o que revela um processo social integrativo na formao da estratgia; e a Escola Ambiental,
que trata a formao de estratgia como processo passivo, visto que o ambiente assume fator
determinante no processo reativo de formao da estratgia. Finalmente, a Escola de
Configurao procura delinear os estgios e as sequencias do processo de formao de
estratgia como um todo integrado.
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Para estes autores, as organizaes que funcionam de forma eficaz renem diferentes
caractersticas ao mesmo tempo; ou seja, determinada espcie de planejamento com
determinada forma de estruturao e determinado estilo de liderana (MINTZBERG, et al.,
2000). Neste caso, o processo de mudana visa adequao e manuteno de determinada
configurao. Mudar depende, indubitavelmente, da anlise interna das caractersticas e
possibilidades organizacionais em dadas circunstncias ambientais.
Mintzberg, et al. (2000), para denotarem a dificuldade de se definir estratgia, recorrem a uma
fbula que alude ao esforo de cegos que tentam descrever o que seria um elefante, tendo
cada um a percepo de apenas uma parte do animal. Saraiva (2009) afirma que esta fbula
conduz a uma falcia no que tange estratgia, qual seja, a iluso de que a percepo das
partes pode dar pista de como seria o todo. Ou seja, para aqueles que j tiveram contato com
um elefante seria extremamente simples juntar as diversas descries e agrup-las para a
formao do todo. Mas no caso da construo conceitual da estratgia, como seria montar um
quebra-cabea, em que no se sabe de antemo qual o resultado final; ou seja, onde se tem
procurado juntar as peas para explicar algo que no se explicou adequadamente at o
momento.
Chaffee (1985) elaborou uma tipologia que procura identificar os conceitos de estratgias e
classific-los em trs diferentes modelos mentais, a partir da premissa bsica de que o
pensamento sobre estratgia se assenta na inseparabilidade da organizao e do ambiente, no
qual aquela usa da estratgia para lidar com as mudanas deste.
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que permitem organizao e a seu ambiente serem compreendidos pelos seus stakeholders,
de modo que estes sejam motivados a crer e agir de modo a se produzir resultados favorveis
para a organizao.
A abordagem clssica representada por estudiosos como Igor Ansoff, Michael Porter,
Chandler e Sloan. Est associada a processos racionais de clculos e anlises deliberadas, com
o objetivo de maximizar a vantagem de longo prazo e seu objetivo principal promover a
maximizao dos lucros, aumentando a vantagem competitiva da empresa. Baseada em um
processo abrangente e detalhado de coleta de informao sobre o contexto ambiental e sobre a
organizao, aliado a uma anlise racional, a estratgia surge em decorrncia de planos
cuidadosamente elaborados. Predomina nesta abordagem a noo de homem econmico
racional, um empreendedor que age com perfeita racionalidade para maximizar sua vantagem
competitiva (WHITTINGTON, 2006). Seus pressupostos so: apego analise racional,
distanciamento entre concepo e execuo e compromisso com a maximizao do lucro. A
elaborao da estratgia com base nessas perspectivas est intimamente ligada ao
desenvolvimento de medidas e mtodos quantitativos, como clculos de retorno sobre o
investimento. Esta abordagem mais relevante em ambientes estveis e relativamente
previsveis (WHITTINGTON, 2006).
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A abordagem evolucionria afirma que a estratgia sob a tica clssica no uma boa
definio, uma vez que o ambiente tipicamente muito implacvel e imprevisvel para que se
faam previses eficazes. Para esta corrente as empresas passam por um processo de seleo
do mercado e s aquelas que se adaptarem de forma eficaz que sobrevivero. Assim, a
estratgia identificada como a percepo das exigncias do mercado e aes para a
adequao delas. Desse modo, esta abordagem descarta completamente qualquer
possibilidade de planejamento racional. A principal fora o mercado, que seleciona os mais
aptos a sobreviverem. Sob este ponto de vista, as estratgias deliberadas no so suficientes
para sustentar uma vantagem competitiva diante de mercados competitivos e mutveis. Dessa
forma, mais importante ter iniciativas inovadoras, em que o ambiente pode selecionar as
melhores. Para o autor, esta abordagem se enquadra em mercados imprevisveis, em que o
nvel de inovao e a concorrncia so elevados. Tem como principais defensores Freeman e
Boeker, e Hannan e Freeman (WHITTINGTON, 2006). Em relao ao planejamento
governamental, esta abordagem encontra ressonncia no incrementalismo oramentrio de
Wildavsky (1982), defende que as intervenes estatais so efetuadas por comparaes
sucessivas e limitadas, uma vez que se a situao em que o governo pretende intervir
complexa nada mais h seno retomar as polticas j implementadas e, a partir da, ir
reformulando-as parcialmente em seus pontos vulnerveis.
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maximizao dos lucros, mas tambm pelo atingimento de outros objetivos. O resultado de
um processo de planejamento, incluindo sua implementao, tem que ser visto como uma
srie de eventos aparentemente simples, mas que dependem de uma cadeia complexa de
interaes recprocas para que obtenham o resultado esperado. Muitas vezes esta cadeia no
pode ser prevista ou controlada. Segundo Whittington (2006), esta estratgia no derivada
apenas do posicionamento da empresa no mercado, mas tambm de sua capacidade de criar e
renovar recursos distintos. Para o autor, a abordagem processual se adapta bem s burocracias
protegidas, principalmente no setor pblico ou quase privado, pois, geralmente, o tamanho e a
complexidade das organizaes exigem que o processo da estratgia envolva vrios fatores e
atores sociais. Por isso que nesta tese optou-se pela abordagem processualista na anlise do
processo de formulao da estratgia governamental no governo de Minas Gerais.
A abordagem sistmica caracteriza a estratgia como uma determinao dos objetivos e das
aes da instituio com base no sistema social especfico em que a organizao est inserida.
Assim como a abordagem clssica, esta abordagem acredita na capacidade dos seres humanos
de planejarem as aes das organizaes, diferente das perspectivas processual e
evolucionista, mas no possui como elemento base o homem econmico racional. Para os
defensores desta corrente, como Whitley e Whittington, as estratgias sofrem influncia direta
em sua elaborao dos contextos sociolgicos em que as instituies esto inseridas. O
argumento principal desta abordagem que os indivduos no so imparciais e calculistas ou
que negociam exclusivamente por meio de atributos econmicos, mas, sim, so o produto da
rede social em que esto entrelaados e respondem em suas empresas de acordo com valores,
expectativas adquiridas e experincias vividas. Assim, o processo concebido como racional,
mas guiado por objetivos pluralsticos, e no somente pela maximizao de lucros. Assim,
normas individuais e culturais podem impor outros objetivos, que conflitam com a
maximizao de lucros (WHITTINGTON, 2006).
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Clssica
Analise racional,
imparcial e
sequencial;
distanciamento
entre concepo e
execuo.
Justificativa
Maximizao de
lucro
Foco
Interno
Qualidade do
planejamento, da
analise e do
calculo gerencial.
Estratgia
Processos
Formal
Analtica
Evolucionria
Racionalidade
limitada dos gestores;
o mercado seleciona
os melhores
resultados;
Incapacidade de
realizar previses.
Sobrevivncia
Externo Impacto
determinante do
mercado e seleo
natural.
Eficiente
Darwiniana
Influncias
Economia/
Economia/Biologia
chave
Militarismo
AutoresChandler; Ansoff; Hannan e Freeman;
chave/Surgimen
Porter 1960
Willianmson 1980
to
Fonte: Elaborado pelo prprio autor
Processual
Mercados so
tolerantes com o
desempenho abaixo da
mdia; estratgia de
ajuste lento; os
indivduos tm
interesses difusos.
Mercados e
organizaes no so
estritamente eficientes.
Interno Negociaes
Polticas, ajuste dos
vieses cognitivos
gerenciais e
construo de
habilidades e
competncias
Interno.
Elaborada
Negociao/Aprendiza
gem
Psicologia
Sistmica
Ambiente determina a
escolha estratgica;
indivduos no so
imparciais e calculistas;
indivduos so produto
do meio que esto
inseridos.
Tudo depende dos
sistemas sociais
prevalentes.
Externo Sociedades,
entender o que
acontece dentro da
organizao e com os
concorrentes.
Cyert e March;
Mintzberg; Pettigrew
1970
Granovetter; Whitley
1990
Inserida
Social
Sociologia
Como afirma Meirelles (2003), algumas abordagens reservam pouco ou nenhum espao de
escolha aos atores organizacionais e tratam o ambiente como um espao determinado,
objetivo, regido por leis e uma lgica prprias e sobre o qual o indivduo e a organizao no
tm influncia direta. Sob esta perspectiva, restar organizao buscar compreender o
ambiente para melhor adequar-se a seus determinantes. Em oposio, para alguns autores de
orientao subjetivista o ambiente s existe a partir de processos individuais e coletivos de
criao e significao e, portanto, somente a partir da percepo e construo simblica
humana. Assim, no tem sentido falar em ambiente objetivo, externo, preexistente s pessoas
e aos grupos.
30
2.1
Mindlin (2003) afirma que a Unio Sovitica era antes da Segunda Grande Guerra o nico
pas que usava o planejamento de maneira sistemtica, pois adotou o primeiro plano
quinquenal em 1929. A revoluo marxista-leninista russa de 1917 trouxe a aplicao na
prtica do planejamento governamental centralizado e das experincias dos planos de mdio
prazo (quinquenais).
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Diante deste quadro, nos pases capitalistas o planejamento governamental se faria necessrio
no para substituir o sistema de preos, mas para corrigir suas distores, aproximando a
alocao de recursos do correspondente timo paretiano e aumentando a eficincia dinmica
do sistema; ou seja, promovendo o desenvolvimento econmico.
Nas economias capitalistas, a hegemonia do pensamento liberal perdeu fora com os perodos
de guerra e, sobretudo, com a crise de 1929, quando foram realizadas intensas reformas
sociais baseadas nos pensamentos de Keynes que legitimavam o papel intervencionista do
Estado. Certamente, a se encontra um dos principais marcos da crise ideolgica e da ruptura
com o paradigma liberal de mercado. A interveno do Estado para enfrentar os momentos de
crises, a exemplo do New Deal de Roosevelt, e os planejamentos de guerra americano e
alemo deram o suporte emprico aceitao e ampliao gradativa da ao do Estado em
diversas reas da vida social, incluindo-se a prpria economia. Nessa poca, alm do avano
das ideias keynesianas de forte interveno estatal nas economias do mundo capitalista,
comeou a ganhar fora tambm a vertente de planejamento e polticas de desenvolvimento
regional, que culminou com a criao das agncias em desenvolvimento, como o Tennessee
Valley Authority (TVA), nos EUA, a Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste) e a Sudam (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia), no Brasil.
32
Domingues Filho (2007) afirma que parece ser razovel a necessidade de promover um
ajustamento entre planejamento e mercado como alternativa quela indesejvel polarizao: o
mercado substituindo o governo ou o governo substituindo o mercado. Neste sentido, defende
que o planejamento governamental representativo do interesse pblico viabilizaria as aes
estatais, em interao com o mercado, em benefcio da democracia, no havendo necessidade
alguma de eliminar o mercado. Alterar o padro de crescimento e orientar a escolha pblica
conduzem o planejamento ao papel de funo central, no processo de construo da
democracia brasileira. No exerccio de suas funes, esse planejamento deveria ser sinnimo
de um Estado tentando induzir a produo de cidadania, juntamente com as outras instituies
democrticas.
33
Segundo Friedmann (1987), a corrente da reforma social preconiza uma forte presena do
Estado nesse processo, desempenhando papel condutivo e/ou mediador, assim como foca nas
formas de institucionalizar a prtica do planejamento e de aumentar a eficcia das aes do
Estado. Esta corrente central na teoria do planejamento, que visto como um
empreendimento cientfico, sendo que uma de suas principais preocupaes usar o
paradigma cientfico para informar e limitar a poltica. O planejamento considerado uma
responsabilidade profissional e uma funo executiva, de forma que muitos campos so
resguardados da interveno de polticos e cidados comuns, que no esto suficientemente
informados para participar do processo de planejamento. Constituem preocupao dos
tericos desta abordagem a busca e a elaborao de instrumentos necessrios ao Estado para
dirigir a economia em razo do interesse pblico.
Esta corrente agrupa vrias linhas da teoria sociolgica: a Escola Histrica Alem, a
Economia Institucional e o Pragmatismo. o bero da concepo moderna de planejamento.
Surgiu na Frana, no incio do sculo XIX, e teve como representante de destaque ClaudeHenri de Rouvroy, o Conde de Saint-Simon (1760-1852), terico social e um dos fundadores
do chamado socialismo cristo. Friedmann (1987) inclui, ainda, as obras dos grandes
macrossocilogos e economistas polticos do sculo XX, entre eles Max Weber, Karl
Mannheim, Rexford G. Tugwell e, mais recentemente, Charles Lindblom, Amitai Etzioni e
Hervey S. Perloff, como tambm autores da escola de pensamento econmico institucional,
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com destaque para Thorstein Veblen, Wesley Clair Mitchell, Wassily Leontief, Simon Smith
Kuznets e John Kenneth Galbraith, entre outros.
Com base nos princpios basilares das cincias naturais - observao, quantificao,
experimentao e explicao por modelos causais lineares -, caberia ao cientista social
apreender racionalmente os fenmenos de nosso mundo e, assim, control-lo e orient-lo de
acordo com o interesse pblico.
Esta perspectiva se assemelha ao que Oliveira (2006) identifica como uma primeira escola de
planejamento, na qual o processo de planejamento de polticas pblicas est associado a
atividades de elaborar planos. Uma vez que os planos estejam prontos, pressupe-se que aes
planejadas sero implementadas e atingiro os resultados esperados se o plano foi bem feito e
tiver o oramento aprovado. Assim, a avaliao de um processo de planejamento vista,
primordialmente, sob a tica de confeccionar planos. Caso o plano desenhado inicialmente
seja bom, o resultado ao final ser bom. O que necessitam as polticas pblicas de bons
planejadores com mentes privilegiadas e viso de futuro para se anteceder ao que vem no
futuro e fazer planos corretos que levem aos resultados calculados (OLIVEIRA, 2006, p.
275).
35
Outra caracterstica desta abordagem que se mostra muito presente nos modelos atuais de
planejamento governamental a supremacia da eficincia e adequao funcional como
valores fundadores de todo o processo de planejamento governamental.
A corrente anlise de polticas foi fortemente influenciada pela primeira fase do trabalho de
Simon e sua anlise do processo de tomada de deciso. O modelo de decises tpico e ideal
aplicado pelos autores desta corrente envolve: a) formulao de metas e objetivos; b)
identificao e elaborao das principais alternativas para atingir as metas identificadas em
uma dada situao de tomada de decises; c) previso dos principais conjuntos de
consequncias que se esperam na adoo de cada uma das alternativas; d) avaliao de
consequncias em relao aos objetivos desejados e outros valores importantes; e) deciso
36
baseada nas informaes fornecidas nos passos anteriores; f) implementao dessa deciso
por meio de instituies adequadas; e g) feedback dos resultados do programa atual e sua
valorao luz da nova situao de deciso. Os tericos desta corrente tem se concentrado
nas fases (b), (c) e (d). Esta abordagem, tambm considerada conservadora, inclui vrios
autores ligados matemtica, estatstica e economia neoclssica, assim como suas
vertentes na economia do bem-estar e na cincia poltica e na administrao pblica. Alm
disso, muito da linguagem na anlise de poltica vem do trabalho com tcnicas analticas
especficas, como jogos, simulao, pesquisa de avaliao, programao linear e no linear e
outras semelhantes. Nesta perspectiva, ainda que se reconhea o papel da implementao, a
nfase ainda est na elaborao de planos como chave primordial para o sucesso de polticas
pblicas. Nestes termos, muitos planos falhariam porque houve problemas tcnicos de
implementao (OLIVEIRA, 2006).
No mesmo sentido, Domigues Filho (2007) defende que o planejamento possibilitaria maior
coerncia com os processos decisrios, assegurando nveis satisfatrios de coordenao de
determinado projeto poltico. Alm de tudo, aumentaria a possibilidade de xito das polticas
empreendidas.
37
A premissa subjacente dos modelos reforma social e anlise de polticas apoia-se no consenso
como princpio fundamental da ordem social, dele se derivando parmetros de bem comum e
de interesse pblico, que podem funcionar como critrios para o planejador e o administrador
pblico. Estabelecido um acordo sobre os objetivos mais importantes, passa-se identificao
tcita do consenso com eficincia e sistema democrtico, em franca oposio ao conflito.
A corrente aprendizagem social pode ser vista como um grande distanciamento das duas
correntes anteriores, na medida em que se afasta dos paradigmas do planejamento de Saint
Simon e Comte. Enquanto Comte acredita que o mundo social correspondia a lei sociais
imutveis, os tericos da aprendizagem social afirmam que o comportamento social pode ser
mudado de forma cientificamente correta, por meio da experimentao social, da cuidadosa
observao dos resultados e da disposio de admitir o erro e aprender com ele. Esta corrente
foca a superao das contradies entre teoria e a prtica, entre o saber e o agir.
Os tericos desta corrente atribuem especial relevncia ao, visto que o conhecimento
deriva da experincia e valida-se na prtica. Centra sua ateno nos processos sociais,
examina os problemas na perspectiva de um agente comprometido com a prtica, pe em
relevo o papel de mediador dos grupos menores, utiliza o conceito de entorno social como
categoria para anlise das situaes de aprendizagem e destaca a importncia crucial do
dilogo para a prtica social (Friedmann, 2006).
Uma das questes centrais da corrente da aprendizagem social refere-se aos processos
normais de aprendizagem social, encontrados em todos os casos de ao bem sucedida e
prolongada. Estes processos podem ser usados para espalhar as tcnicas da aprendizagem
social para as formas de empreendimentos sociais. Desse modo, as tcnicas de aprendizagem
social implicam motivar as pessoas a participarem de uma forma de aprendizagem social que
38
dependa de abertura, dilogo, disposio para arriscar experimentos sociais e preparao para
permitir que esses experimentos afetem seu prprio desenvolvimento como pessoas. O
desafio destas tcnicas desenvolver processos capazes de ligar os modos formais e informais
de conhecimento um ao outro, em um processo de ao orientada para a mudana que envolva
aprendizado mtuo entre aqueles que detm o conhecimento terico e aqueles que detm o
conhecimento principalmente prtico e inarticulado.
Os socialistas utpicos, entre eles Robert Owen e Charles Fourier, foram os primeiros crticos
da sociedade capitalista, nascente com a Revoluo Industrial, que provocava a runa de
arteses e camponeses. Os anarquistas pregavam a abolio do Estado e a construo de uma
sociedade alternativa, em que as relaes entre os indivduos fossem livres, igualitrias e
destitudas de qualquer coero. A organizao econmica proposta abolia a propriedade
privada e propunha a coletivizao dos meios de produo. O materialismo histrico fruto
da anlise marxista que trata dos modos de produo, de sua gnese, evoluo e sucesso. A
39
sociedade sem classes, alcanada mediante a prxis (isto , a teoria posta em prtica)
revolucionria, seria a sntese final das organizaes sociais (Friedmann, 2006).
Segundo Oliveira (2006), a partir dos anos de 1950, comeou uma discusso mais acalorada
sobre a compreensividade e racionalidade controlada do planejamento, com a abordagem
do mudling through (Lindblom, 1959). Nesta abordagem o planejamento era considerado um
processo incremental (escola incrementalista do planejamento), de idas e voltas, e no uma
sequncia linear de aes. Reconheciam-se as limitaes do planejamento em ter informaes
para prever e via-se nele um carter de avanar pouco a pouco nas decises e aes, e com
isso lidar com situaes, muitas vezes, inesperadas e imprevisveis. Abnegava-se a ideia de
que o planejamento poderia prever e controlar tudo, mas ele ainda era visto como um
instrumento tcnico. Mais ou menos na mesma poca, no bojo do movimento de direitos civis
dos EUA, surgiu a ideia de que o planejamento no deveria ser um instrumento estritamente
tcnico, e sim poltico. Deveria servir como instrumento de mudana social e de advocacia,
principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos social e politicamente, o
chamado advocacy planning pelos proponentes do movimento. O autor continua descrevendo
a evoluo das ideias sobre planejamento da seguinte forma:
40
Papel
Estado
Valores
Mudana
Social
do
Reforma Social
Anlise Poltica
Orientao
da
Sociedade. Promoo
e
crescimento
econmico,
a
manuteno do pleno
emprego
e
redistribuio
da
renda.
Democracia
representativa,
direitos humanos e
justia social.
Nenhuma
posio
filosfica definida. Estado
atua nas falhas de
mercado.
Individualismo,
supremacia do mercado na
alocao de recursos.
Aprendizagem
Social
Mobilizao Social
Primazia da Ao
coletiva direta de
baixo. Ditadura do
proletariado
(marxismo),
ou
abolio do Estado
(anarquismo).
Relaes dialgicas
e no hierrquicas,
compromisso com
a experimentao,
tolerncia com a
diferena.
Ao
dialogada
orientada para a
mudana.
Modos formais e
informais de ligar
conhecimentos
tericos
a
conhecimentos
prticos
inarticulados
em
um processo de
ao orientada para
a mudana.
Pragmatismo
Ideologia
despossudos,
solidariedade
social.
dos
Mudana Radical
Forma de poltica,
conduzida
sem
mediaes
da
cincia.
Marxismo, utpicos
e anarquistas.
knowledge to action.
41
categorias analticas adotadas pelas prticas polticas e administrativas pode ser observado na
seleo dos problemas a serem atacados, bem como os prprios conceitos pelos quais
definimos o problema e o inserimos em uma determinada realidade, objeto de planos e
programas de ao. Todas estas aes so carregadas de valores e, portanto, abertas ao
subjetivismo e irracionalidade das ideologias.
2.2
Entretanto, o que se pode dizer a respeito dessas tentativas at 1956 que elas foram
mais propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945); mais diagnsticos
como o caso da Misso Cooke (1942-1943), da Misso Abbink (1948) da
comisso Mista Brasil-EUA (1951-1953); mais esforos no sentido de racionalizar o
processo oramentrio como o caso do Plano Salte (1948); mais medidas
puramente setoriais como o caso do petrleo ou do caf do que experincias que
pudessem ser enquadradas na noo de planejamento propriamente dito. O perodo
de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira diferente pois o plano de
metas, pela complexidade de suas formulaes quando comparado com essas
tentativas anteriores e pela profundidade de seu impacto, pode ser considerado
42
Apesar das diferenas quanto a origem, vrios autores destacam a importncia do Plano de
Metas do governo de Juscelino Kubitschek para o perodo entre 1956 e 1960, que se
caracterizou pela articulao entre o capital privado nacional, o capital estrangeiro e o Estado
no processo de industrializao (KON, 1999). Lafer (2003) afirma que o Plano de Metas foi o
primeiro plano nacional de sentido estratgico, pois empregava, de maneira integrada, os
conceitos de pontos de estrangulamento interno e externo, interdependncia dos diversos
setores e tendncia da demanda e oferta de cada setor.
O Plano de Metas havia sido estruturado para atacar pontos de estrangulamento da economia
brasileira, viabilizando investimentos em infraestrutura (setor no atrativo aos investimentos
do setor privado poca) por parte do Estado e expandindo o setor de indstria de base
automotivo, indstria pesada e de material eltrico , para dar condies de criao, instalao
e consolidao do parque industrial nacional (LAFER, 2003).
Na percepo de Souza (1984), ainda que o Plano de Metas tenha alcanado sucesso
econmico., sua gesto apresentava debilidades administrativas, tais como: a ausncia de
integrao entre as reas executiva e financeira do plano;
manipulao de alguns
43
44
45
formalmente elaborados, seja para o cumprimento de determinao legal, seja como simples
declarao de intenes de governo (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).
O primeiro Plano Plurianual de Ao PPA - (1991-1995) no pode ser considerado um
plano de desenvolvimento, pois foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional.
Sem compromisso com o planejamento, era uma pea burocrtica, sem estar baseado em um
projeto de governo claro e sem que fossem estabelecidos os vnculos entre o planejamento
plurianual e os oramentos anuais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem
discusso e emendas. O processo inflacionrio e as turbulncias polticas do perodo tambm
contriburam para o fracasso do plano (GARCIA, 2000).
46
O processo de planejamento governamental tem seu foco ampliado para alm da economia.
Segundo Matias-Pereira (2011), possui dois propsitos: pretende concentrar e direcionar as
foras existentes dentro de uma organizao, de forma que todos os seus membros trabalhem
com o foco na mesma direo; e busca analisar o ambiente externo organizao e adapt-la
a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver.
Seis meses aps o lanamento do PPA, foi implementado o Programa Brasil em Ao, que
visava melhorar a qualidade da gesto de 41 projetos prioritrios. Introduziu inovaes que
serviram de base para a metodologia de elaborao e gesto dos programas do PPA 20002003 e para a gesto dos programas estruturadores em Minas Gerais a partir de 2003.
47
Nader (2005) argumenta que o novo modelo de gesto das aes governamentais do Governo
Federal, introduzido pelo PPA 2000/2003, baseou-se na integrao dos instrumentos de
planejamento, oramento e gesto. Neste novo modelo de planejamento e oramentao, o
programa passou a ser o elemento de ligao entre o futuro desejado e o programado, assim
subsidiou para as decises de curto prazo da programao oramentria e financeira. Os
programas, geralmente, so considerados desdobramentos das funes bsicas do governo,
representam os meios e os instrumentos de ao e traduzem os produtos finais de ao
governamental.
No perodo de 2005 a 2007, foi testado o Projeto Piloto de Investimento (PPI), com a
finalidade de expandir o investimento pblico em infraestrutura e melhorar a qualidade do
gasto pblico. Esta experincia deu origem ao PAC Programa de Acelerao do
Crescimento (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011).
48
Apesar das mudanas observadas nos diversos planos apresentados, na percepo de Oliveira
(2006), no Brasil o planejamento sempre esteve ligado elaborao de planos e ao controle.
Historicamente, pode-se verificar a quantidade de planos que j foram e continuam sendo
49
No mesmo sentido, Andrade, no prefcio do livro de Domigues Filho (2007), faz uma anlise
interessante sobre as relaes entre planejamento governamental e polticas pblicas a partir
da pergunta: o planejamento inimigo da democracia? Para responder esta pergunta, o autor
defende que planejamento e democracia tm lgicas distintas. O primeiro quase um
corolrio de racionalidade. O planejamento a provncia da eficincia e da eficcia. Esses so
os seus deuses (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14), enquanto a
democracia "enfatiza outros princpios: a necessidade de acomodar interesses, conciliar
diferenas e formar consensos. Requer negociao, entendimento, participao e
representao poltica. [...] A busca da legitimidade d o norte da dinmica democrtica
(ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14). Como ser visto mais frente,
esta no a perspectiva adotada nesta tese, que defende que h muitas semelhanas entre as
duas lgicas. Todavia, questes como as colocadas por Rattner (1979) ainda so muito
relevantes para a compreenso do processo de planejamento estratgico governamental.
Quais so, ento, as relaes ente os planejadores e os que tomam as decises
finais?, e de que forma interagem ambos com o pblico ou grupos da populao,
que manifestam, suas aspiraes e necessidades, ou reagem s intenes e
propostas dos polticos e dos planejadores? Como funciona o modelo ideal
triangular, to de agrado aos tericos de planejamento norte-americanos numa
estrutura de poder, em que a presena de grandes empresas e grupos econmicos e
as tendncias centralizadoras do poder estatal so as caractersticas dominantes?
(RATTNER, 1979, p. 9)
50
O modelo ideal triangular norte-americano a que Rattner (1979) se refere pode ser
representado pela FIGURA 1. Refere s relaes entre polticos, planejadores e povo na
funo do planejamento governamental.
No mesmo sentido, Dror (1971 apud Mintzberg, 2006) afirma que no setor pblico o
planejamento o modo mais estruturado e profissional de fazer poltica, devido sua ateno
explcita consistncia interna e ao seu esforo para proporcionar racionalidade estruturada.
Todavia, este modelo insuficiente para explicar ou descrever processos de planejamento
estratgico governamental em pases em desenvolvimento como o Brasil. Oliveira (2006)
afirma que h a tendncia de explicar as falhas de polticas pblicas em pases em
desenvolvimento, por vrios motivos, entre os quais podem ser destacados: os aspectos
poltico-institucionais, financeiros e tcnicos. Neste sentido estes fatores interfeririam
significativamente nos processos descritos no modelo ideal contido na Figura 1.
51
efetivos limitada. Por fim, a capacidade tcnica de gerir o planejamento de polticas pblicas
seria um fator importante para explicar as falhas de polticas pblicas, uma vez que faltariam
recursos humanos capacitados e motivados, equipamentos, experincia e competncia tcnica
dos rgos responsveis para planejar estas polticas pblicas.
O prprio Oliveira (2006), todavia, reconhece que alguns destes aspectos tm mudado no
Brasil:
determinar o que correto reduz a poltica a um papel secundrio, desconsiderando sua fora
autnoma que define normas. O planejamento , em todas as suas fases, essencialmente um
ato poltico, cuja racionalidade s pode ser analisada luz dos interesses, objetivos e
aspiraes dos diferentes grupos ou camadas da populao, que no tendem, necessariamente,
a uma situao de equilbrio consensual. A deciso essencialmente uma deciso poltica,
pois trata-se de uma tentativa de alocar explicitamente valores, por meio do processo de
52
Lafer (2003), da mesma forma, defende que a deciso de planejar essencialmente poltica,
pois uma tentativa de alocar explicitamente recursos e, implicitamente, valores, por meio do
processo de planejamento, e no dos demais e tradicionais mecanismos do sistema poltico.
53
da sociedade civil e da iniciativa privada. Neste contexto, a anlise dos rituais que compem
o processo de planejamento estratgico governamental, bem como dos diversos elementos
simblicos que compem este processo, fundamental na perspectiva do processo de
planejamento.
2.3
Possveis dilogos entre planejamento governamental e a abordagem da poltica
Pblica
Esta seo tem por objetivo analisar as aproximaes e os distanciamentos entre os estudos
sobre polticas pblicas e planejamento governamental, de forma a responder seguinte
indagao: Em que medida os instrumentos de anlise, e os processos descritos em ambas as
reas de estudo podem ser considerados antagnicos ou complementares?
Guerreiro Ramos (1966) afirma que a analogia entre o sistema poltico e o sistema
administrativo no casual, pois so muito tnues as diferenas entre poltica e administrao,
e por isso j se afirmou que participam de um mesmo continuum. Para o autor, muito das
concluses genricas a que chegam os autores que estudam o fenmeno poltico pode ser
extrapolado para o sistema administrativo.
Fischer (2002) lembra que at 1930 o administrador pblico era considerado um mero
executor de polticas com base em princpios de eficincia. A partir dos anos de 1930 e da
Primeira Guerra Mundial, o crescimento do aparato estatal influiu na mudana do conceito de
administrador, j ento percebido como formulador de polticas pblicas. A literatura de
polticas pblicas foi um pouco tardia em reconhecer a importncia da implementao no
processo de planejamento, at mesmo porque os estudiosos de polticas pblicas tinham seu
foco de anlise nos processos legislativos ou administrativos do Executivo (NAJAM, 1995).
54
Hochman; Arretche e Marques (2007) avaliam que at o incio dos anos de 1980, a agenda de
pesquisa em cincias sociais no Brasil esteve concentrada na anlise das macrocaractersticas
do Estado e de seu papel no desenvolvimento da nao de uma ordem poltica moderna e de
um capitalismo de base nacional, ainda que com caractersticas perifricas. Os anos de 1980,
na percepo do autor, marcaram o incio efetivo dos estudos de polticas pblicas no Brasil,
com trabalhos sobre a formao histrica das polticas policies, entendidas como objeto de
anlise. As arenas decisrias, suas regras e sua capacidade de afetar as estratgias e a fora
relativa dos atores sociais ganharam grande relevncia na anlise dos processos de formulao
de polticas pblicas. Em alguma medida, este movimento se assemelha ao vivido pelo
planejamento governamental, que em suas origens est muito focado no planejamento
econmico, enquanto que em suas abordagens mais recentes tem seu foco no s na
economia, mas tambm na a organizao do Estado como prestador de servios pblicos. A
partir dessas mudanas de perspectivas nos dois campos de estudo, os pontos de contato vo
se tornando mais evidentes, especialmente no que tange formulao das polticas pblicas e
no processo de planejamento estratgico governamental.
De acordo com Souza (2006), a rea de Polticas Pblicas deve sua gnese a quatro grandes
nomes: Laswell, Simon, Lindblon e Easton. Uma das contribuies de Laswell (1936)
consistiu na criao da expresso policy analysis (anlise de poltica pblica) como forma de
se estabelecer um dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Simon
(1965) trouxe o conceito de racionalidade limitada por problemas como informao
incompleta ou imperfeita, questo temporal e autointeresse dos decisores. Segundo este autor
a racionalidade limitada pode ser maximizada at um ponto satisfatrio devido criao de
estruturas de regras e incentivos que tragam a modelagem de resultados desejados. Lindblom
(1959) trouxe o questionamento ao racionalismo de Laswell e Simon e incorporou outras
variveis formulao e anlise de polticas pblicas, como as relaes de poder, eleies e
burocracias. Seu estudo conhecido como integrao de mltiplos fluxos ou mltiplas
correntes, que objetiva examinar os processos subjacentes ao reconhecimento de
determinados problemas, o momento e a forma como passam a despertar o interesse poltico e
governamental e, a partir disso, o momento em que passam a, efetivamente, compor a agenda.
Um dos pilares em que se funda o modelo elaborado por Kingdon (1995) se baseia no modelo
Garbage Can (cestas de lixo) elaborado por Cohen, March e Olsen (1972), que veem a
fluidez e o acaso como caracterstica central do processo. Segundo estes autores, no mundo da
deciso organizacional as pessoas no chegam com ideias e objetivos prontos e acabados, mas
55
O processo de formao de agenda ser mais bem detalhado, como forma de exemplificar o
dilogo profcuo que pode ser estabelecido entre a rea de Polticas Pblicas e de
Planejamento Estratgico Governamental.
Villanueva (2000) define agenda governamental como aquilo que se constitui em objeto da
ao estatal. Certamente relaciona-se com a formao da agenda mais ampla de uma
sociedade, que definida por Birkland (2001) como o processo pelo qual problemas e
alternativas de soluo ganham ou perdem a ateno do pblico e das elites. Esse mesmo
autor explica que os grupos competem para formar a agenda porque nenhuma sociedade ou
sistema poltico capaz de processar e solucionar todos os problemas de uma sociedade ao
mesmo tempo. Birkland (2001) conclui essa caracterizao afirmando que a agenda pode ser
algo bastante concreto, como a lista de projetos de lei a ser votado pelo Congresso, mas
56
tambm pode ser uma srie de crenas sobre a existncia de um problema e as possveis
formas de resolv-lo. Nesta perspectiva, as aproximaes entre os processos de formulao da
estratgia governamental e de formao de agenda ficam evidentes.
Cobb e Elder (1983) descrevem que a formao da agenda ocorreria medida que um tema
passa a despertar a ateno de uma audincia mais ampla ou mais atenta. Os autores
denominam o pblico atento como aquele que informado e capaz de influenciar as decises
sobre temas relevantes de polticas pblicas. Para que determinado problema seja incorporado
na agenda das polticas pblicas ele dependeria de cinco caractersticas que afetariam
diretamente sua capacidade de despertar a ateno de um pblico mais amplo: grau de
especificidade quanto mais abstrata a definio de um problema, maior a probabilidade de
despertar a ateno de uma audincia mais ampla; escopo da importncia - quanto mais
importante o tema para a sociedade, maior a probabilidade de atingir o pblico; relevncia
temporal quanto mais duradouro o possvel impacto do problema, maior ser a audincia;
grau de complexidade problemas mais simples e fceis de serem compreendidos atingem
uma audincia mais ampla; precedncia categrica problemas com precedentes similares
atingiro mais rapidamente uma audincia mais ampla. Para Cobb e Elder (1983) problemas
que tivessem precedentes e um impacto de longo prazo, mesmo que definidos de forma
simples, mas abstrata e tivessem grande significao social, teriam maior impacto na agenda
governamental.
Calmon e Costa (2007) destacam que ao longo dos ltimos anos diversas abordagens tm sido
propostas sobre este tema, sendo que as origens desses estudos remontam, principalmente, aos
trabalhos sobre opinio pblica formulados por McCombs e Shaw (1972) e pesquisas que
analisam o funcionamento das instituies polticas a partir de uma perspectiva inspirada no
paradigma pluralista do Estado. Segundo este paradigma, a agenda seria, basicamente, funo
das disputas entre grupos organizados pela sociedade. No entanto, ao longo da dcada de
1960 surgiram diversas crticas a esta perspectiva, dentre elas a formulada por Schattschneider
(1960), que afirmava o poder fundamental do Estado como sendo derivado da sua capacidade
de definir problemas e alternativas e de conduzir as decises. Seguindo a linha de pesquisa
iniciada por Schattschneider (1960), vrios outros especialistas passaram a se dedicar ao
estudo da dinmica da ao governamental. O consenso entre estes analistas era que a
compreenso da dinmica das polticas pblicas requer, necessariamente, o entendimento
sobre as origens e a evoluo dessas polticas na agenda pblica.
57
Kosicki (1993), ao realizar uma anlise retrospectiva da evoluo das publicaes sobre
formao de agenda entre 1972 e 1993, prope a existncia de trs abordagens distintas, mas
complementares, sobre formao de agenda: a) os trabalhos que priorizam a anlise da
formao da opinio pblica e que esto associados contribuio seminal de McCombs e
Shaw (1972); b) os trabalhos que examinam a formao da agenda de polticas pblicas e que
tm sido desenvolvidos especialmente por especialistas nas reas de Cincia Poltica e
Administrao Pblica (KINGDON, 1995); e (c) os trabalhos sobre os fatores que
influenciaram a formao da agenda e os meios de comunicao em massa.
Tendo em vistas os objetivos do presente trabalho, o foco desta anlise ser mantido na
perspectiva de Kingdon (1995).
58
Um ponto interessante para o dilogo entre as teorias seria analisar as condies necessrias
para permitir que determinado item se torne destacado na agenda governamental a ponto de
ser includo no seu planejamento estratgico e, posteriormente, implementado. Essas
condies, de acordo com Kingdon (1995), podem ser apresentadas por meio de trs fluxos: o
de problemas, o de solues e o poltico. Devido aos diferentes fluxos, a mudana na agenda
poltica pode se dar tanto de forma refletida como por meio de ajustes marginais
(incrementais) a uma poltica previamente existente.
Para saber como ocorrem as mudanas, preciso, em primeiro lugar, conhecer o fluxo dos
problemas. A primeira forma de tornar os problemas relevantes para as polticas pblicas
relaciona-se ideia de que a definio de um problema pode se dar pela constatao de sua
existncia. Essa avaliao pode ser pautada pelos valores de cada ator, quando se considera
problema aquilo cujas condies observadas sejam diferentes do conceito de ideal de cada
ator. Outra forma por comparaes, quando h um modelo para determinada questo que o
item observado no consegue atingir. Uma ltima maneira pela categorizao de problemas,
que pode levar os dados observados a constiturem ou no um problema em funo do critrio
seguido para aquela categoria. Uma situao pode ser um problema do ponto de vista social,
mas no pela categorizao econmica, por exemplo. Cabe salientar, entretanto, que no so
os estudos ou os dados coletados que determinam a existncia de um problema, mas sim a
interpretao engendrada sobre eles.
59
Stone (1989) incorpora elementos de Kingdon, porm afirma que a definio de um problema
um processo poltico de formar uma imagem em relao s causas e responsabilidades de
determinada condio. Isso significa que a definio de um problema e os possveis
encaminhamentos da decorrentes so objeto de uma disputa de histrias causais que buscam
manipular uma certa imagem.
Segundo Monteiro (1982), essa retroalimentao pode-se se dar tanto pela anlise de polticas
j praticadas pelo governo quanto pela comparao das experincias internacionais, como
segue:
De acordo com Kingdon (1995), o fluxo de problemas pode se dar nos dois sentidos. Ou seja,
assim como alguns problemas podem se destacar e se tornarem polticas pblicas, podem
60
existir problemas que deixam de figurar como tal e passam a no mais integrar a agenda
governamental.
O oramento um problema que Kingdon (1995) apresenta de forma particular, por estar
presente em quase toda discusso sobre polticas pblicas. O autor destaca que, mesmo
havendo casos em que a disponibilidade oramentria favorece o destaque a determinada
poltica, na maioria das vezes, ela atua como restrio s aes. Assim, muitos problemas no
so considerados devido ao elevado oramento que seria necessrio para sua soluo. Existem
medidas comuns em perodo de severa restrio oramentria, como as polticas regulatrias,
que visam controlar o aumento de gastos do governo. Outras polticas que ganham destaque
em perodos de baixa disponibilidade de recursos so aquelas que acarretam economia para os
cofres pblicos e maior arrecadao e tenham baixo custo de implantao.
Kingdon (1995) afirma que a evoluo do pensamento acerca das polticas pblicas deve-se
mais recombinao de elementos j presentes e j discutidos na arena poltica do que ao
surgimento de elementos novos. Na seleo de ideias, Kingdon (1995) afirma que h padres
entre os itens sobreviventes que originam uma poltica pblica. necessrio, em primeiro
lugar, que o item seja tecnicamente confivel. Isso acontece pela eliminao de incoerncias e
especificao de mecanismos de implementao. Ainda assim, preciso reconhecer que h
propostas que so implementadas sem possuir essa confiabilidade tcnica. Outro requisito a
aceitabilidade de valores, indicando que a ideia compatvel com os valores da comunidade.
Esses valores se expressam em conceitos bsicos para uma poltica pblica, como equidade e
61
62
uma determinada agenda. Seus principais recursos so: sua estabilidade no servio, que
permite o desenvolvimento de um conhecimento especializado e as relaes que estabelecem
com grupos de poder, como o Congresso e grupos de presso.
Outro setor que rene atores da esfera governamental importantes na anlise de uma poltica
pblica o Poder Legislativo. Kingdon (1995) reconhece, em nvel federal, senadores e
deputados como to importantes quanto o Poder Executivo no processo de formulao das
polticas pblicas. Birkland (2001) chega a insinuar que o Legislativo o mais importante dos
poderes em termos de polticas pblicas. Sua importncia estaria tanto na formao da agenda
quando na especificao das alternativas. A importncia do Congresso decorre principalmente
da necessidade de alterar ou criar leis para normatizar polticas pblicas e, tambm, da
publicidade que a discusso no Congresso possibilita para as questes. Os congressistas agem
buscando satisfazer aos seus eleitores, ganhar poder poltico e defender o que consideram
correto. Esses objetivos os levam a defender determinadas mudanas na agenda de polticas
pblicas, normalmente, com a incorporao de um elemento distributivo e regionalizado nas
agendas.
63
acadmicos,
64
65
reflexos neutros de foras ambientais exgenas nem arenas neutras para o desempenho de
indivduos guiados por preferncias e expectativas exgenas.
Pelo exposto, fica evidente a importncia de o planejamento governamental superar seu vis
positivista, assim como sua pretenso de neutralidade, na medida em que reconhece a
importncia dos elementos da anlise de polticas pblicas, ao invs de perceber a poltica
como algo que deva ser extirpado do processo de formulao do planejamento governamental.
66
O avano das ideias do mtodo PES se d a partir de 1978 at 1981. Durante este perodo, o
autor desta metodologia, Carlos Matus, assessorou equipes de governo e planejamento em
vrios pases, como Colmbia, Equador, Brasil e Venezuela. No Brasil especificamente, a
partir da dcada de 1980 at a dcada de 1990 o PES influenciou o planejamento
governamental, especialmente na elaborao dos planos de diversos municpios e sindicatos.
Neste perodo, o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) atuou como um
elemento divulgador dos princpios do planejamento estratgico situacional no Brasil.
O PES focado na resoluo dos problemas pblicos, na construo de viabilidade poltica
para aes governamentais e na consecuo da coerncia entre o desenho tcnico-poltico e os
reais produtos realizados pelo Estado. estratgico porque abarca, entre outros atributos, o
clculo interativo dos diversos atores envolvidos, no s do mercado como tambm jogo
poltico, econmico e social. Isso significa que quando o ambiente de incerteza, com leituras
da realidade apenas aproximadas e provisrias, as regras do jogo no so de igualdade, so
difusas e as possibilidades de ao dos jogadores no so finitas nem totalmente enumerveis
(HUERTAS, 1996, p. 72). situacional porque assume que diagnsticos so insuficientes. O
diagnstico, no modelo tradicional de planejamento, amparado na crena positivista,
objetivo, cientfico, rigoroso e presume no s que a realidade pode ser conhecida como
tambm que h uma nica, vlida e verdadeira interpretao dos fatos. A abordagem
situacional se distingue na medida em que considera subjetivas interpretaes da realidade,
como em um jogo no qual os jogadores tm pontos de vista distintos e cada um adota uma
leitura diferente do que observa. Na anlise situacional, preciso considerar quem explica a
realidade, pois ela pode ser explicada de forma mpar por cada ator, j que cada um pode deter
um propsito singular. Nesse caso, obrigatrio diferenciar quem explica. Ao ignorar a
explicao do outro, impossvel jogar bem, porque fica comprometido o clculo interativo.
Para que um ator jogue bem, ele precisa considerar a explicao que os outros jogadores
atribuem quela realidade. Destarte, possvel compreender a assimetria das explicaes, que,
portanto, no so apenas respostas diferentes a perguntas iguais: so respostas diferentes a
perguntas diferentes (HUERTAS, 1996, p. 32).
O PES leva em considerao a interatividade entre os atores, sendo que cada ao de um ator
complemento e/ou consequncia da ao de outro ator no jogo social. O planejamento
feito a partir de uma avaliao situacional, que procura absorver a realidade explicada pelo
67
ponto de observao de cada ator, formulando a estratgia de ao com base em das muitas
possibilidades para direcionar as jogadas em favor de resultados que sejam interessantes.
Para Matus (1993, 1994), o planejamento tradicional, que tem origem no determinismo
positivista, baseia-se no clculo da predio, constituindo-se, basicamente, em tcnicas de
projees econmicas, as quais, quando utilizadas no planejamento do desenvolvimento
econmico e social, ao ignorarem todos os atores do processo social, exceo do
governante, tm carter autoritrio e tecnocrtico. O que Matus (1993, 1994) descreve como
planejamento tradicional tem muito em comum com a abordagem clssica descrita por
Whittington (2006) e as escolas de formulao, planejamento e posicionamento apresentadas
por Mintzberg et al. (2000), de forma que as crticas do autor podem ser redirecionadas a
estas perspectivas.
Matus (1993, 1994) ensina que planejar no se trata apenas de uma tcnica, mas tambm de
uma opo diante de outras. Trata-se da busca de um ponto de equilbrio entre a ao pensada
e a improvisao em determinada ao. O autor coloca ainda que existem trs variveis que se
articulam constantemente e que so fundamentais ao ato de governar. Denominadas de
tringulo de governo, elas so independentes, configurando-se em projeto de governo,
governabilidade do sistema e capacidade de governo.
Como projeto de governo, pode ser considerada a seleo dos problemas que o gestor se
dispe a enfrentar durante o perodo em que se encontra frente do governo, assim como a
estratgia que ser utilizada para tanto. Essa escolha traz implicaes e requer realizao
criteriosa, pois preciso verificar se h capacidade de resolv-los ou construir viabilidade
poltica para a soluo proposta. Cabe avaliar, ainda, se haver a obteno de resultados
durante o perodo de governo ou se os custos so atuais e os potenciais benefcios futuros.
Quanto governabilidade do sistema preciso entend-la como a relao entre o peso das
variveis que se encontram sob controle do ator e o daquelas que no se encontram, somandose a capacidade do gestor de perceber essa relao. Trata-se, portanto, de uma varivel que
possibilita identificar quais atores entre os envolvidos dispem de maior influncia em
determinada situao, clarificando possveis alianas e a viabilidade de determinadas
operaes - ou seja, a realizao de uma anlise mais estratgica do problema.
68
Matus (1993) conceitua momento como uma instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura
por que passa um processo contnuo que no tem comeo nem fim definidos. A passagem do
processo de planejamento por um momento determinado apenas o domnio transitrio deste
momento sobre os outros, sempre presentes. No PES, os momentos encadeiam-se e formam
circuitos repetitivos, para ajudarem-se mutuamente e passarem sempre a um momento
distinto. Nenhum momento necessariamente anterior ao outro, fecha ou termina o processo
encadeado, comea ou termina num tempo preciso ou fica definitivamente para trs nem se
esgota numa s instncia. O momento volta a se repetir, exercendo domnio transitrio vrias
vezes no futuro. Saliente-se ainda que, embora enumerados, os momentos no devem ser
vistos como consecutivos, pois se a realidade mutvel o plano tambm , devendo o
planejamento ser visto como dirio, o que significa estar constantemente trabalhando nos
quatro momentos ao mesmo tempo (MATUS, 1993). Esse encadeamento de momentos
produz uma grande diversidade de problemas e oportunidades. Numa ocasio concreta de
planejamento, h aspectos prprios de todos os momentos, como se observa na FIG. 2.
69
O PES pode ser subdividido em quatro momentos mostrados (FIG. 2): o explicativo, que
busca justificar os porqus da situao atual; o normativo, no qual se estabelece o que se
deseja fazer; o estratgico, que analisa a viabilidade das operaes planejadas; e o tticooperacional, que cuida da implementao das operaes no dia a dia (RIEG; ARAJO
FILHO, 2002).
Para lidar com as surpresas, imaginadas como possveis pelo planejador, so elaborados
planos de contingncia. J para lidar com as incertezas trabalha-se com cenrios que podem
ser de trs tipos: teto - que traz as melhores condies sobre o futuro que o planejador
consegue vislumbrar; piso - que traz as piores condies; e centro - que o mais provvel na
viso do planejador (RIEG; ARAJO FILHO, 2002). Para cada cenrio, constri-se um
plano, a fim de atacar cada n crtico identificado no primeiro momento. Esses planos so
constitudos de operaes definidas por Matus como uma unidade bsica de ao que um ator
realiza para mudar a realidade (HUERTAS, 1996).
70
Para Matus (1994), a gesto deve ser avaliada com base nos resultados obtidos dentre as
condies fora do controle do ator, devendo tal avaliao considerar os trs balanos com
recursos escassos: o de gesto poltica, o macroeconmico e o de intercmbio de problemas
especficos.
O balano de gesto poltica seria a sntese dos resultados obtidos na esfera das polticas
sociais demandadas pelos atores sociais e a populao em geral. O critrio se d pela
maximizao dos benefcios polticos ou pela minimizao dos custos em relao aos atores e
grupos sociais no perodo do governo. Esse balano apresenta como recurso escasso o poder
poltico. O balano macroeconmico apresenta seus registros como resultado das polticas
econmicas e os denominadores obtidos nas condies vigentes. Nesse balano, os recursos
escassos so os meios econmicos. Por fim, o balano de intercmbio de problemas
especficos considera o saldo dos efeitos polticos, gerado pelo enfrentamento dos problemas
especficos valorizados pela populao, e os resultados acumulados e comparados. Nas
mudanas, tem-se a meta de manter os indicadores de resultados dos problemas em nveis
aceitveis quanto situao anterior. Nesse balano, os recursos escassos incluem o poder
poltico, os recursos econmicos e as capacidades gerenciais.
De modo a realizar a anlise desses trs balanos, Matus (1993) afirma que preciso levar em
conta dois critrios: a eficcia formal, ou tcnica, que diz respeito necessidade de enfrentar
os problemas especficos de cada um dos balanos com rigor e com respeito aos paradigmas
71
O ponto de partida das ideias de Matus o governo e suas debilidades em governar com
eficincia e eficcia. A viso estratgica de suas propostas pauta-se na busca pela
considerao e compreenso da existncia do outro. O embate ocorreria, ento, no ambiente
poltico. O PES seria uma ferramenta utilizada, normalmente, para dar maior capacidade de
governo e para agilizar a mquina administrativa. A participao e a democracia so
consideradas, segundo Matus, essenciais ao processo do PES, porm estariam limitadas aos
atores da mquina administrativa no qual est sendo aplicado tal mtodo.
Aas mesmas caractersticas do PES que o qualificam como instrumento de dilogo entre os
processos de formulao de polticas pblicas e de planejamento governamental, assim como
ferramenta terica de anlise para o planejamento, tambm representam o maior bice a sua
implementao. Embora o PES apresente um instrumental de anlise consistente, a
complexidade de suas tcnicas quase que inviabiliza sua adoo nos termos propostos por
Matus.
Como bem coloca Lindblom (1979), nenhuma pessoa, comit ou equipe de pesquisa, nem
mesmo com todos os recursos da computao eletrnica moderna, pode completar a anlise
de um problema complexo. So excessivos os valores envolvidos, as alternativas possveis e
72
as consequncias a serem previstas para o futuro incerto. O melhor que se poderia fazer
alcanar anlises parciais ou, nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada.
Nas palavras de Simon (1957), deciso um processo; jamais um ato perfeito, encerrado.
Desse modo, a deciso deve ser apreciada substantivamente em termos de adequao a um
conjunto de consequncias antecipadas ou no. A deciso (policy), nos termos de Lindblom
(1979), no elaborada de uma vez por todas; elaborada e reelaborada incessantemente.
Somente por aproximaes sucessivas a compreenso de tais consequncias se torna
gradativamente acurada. A estratgia, por excelncia, diz respeito a toda elaborao de
decises efetivada como um processo contnuo de aproximaes sucessivas (GUERREIRO
RAMOS, 1966).
Selznick (1972) faz uma distino entre elemento tcnico e elemento institucional das
organizaes. Na faceta tcnica, as organizaes tm suas premissas baseadas no atendimento
a um dado fim, com base em um processo racional. J na faceta institucional a maior
preocupao com os elementos relacionados sobrevivncia e manuteno das
organizaes, nem sempre baseados em escolha racional.
O campo de anlise das polticas pblicas utiliza variados modelos e abordagens tericas para
entender e explicar os processos pelos quais as polticas so produzidas (policy-making). Sua
base conceitual tem sido constantemente acrescida de novas variveis, de forma a possibilitar
sua anlise no contexto de complexificao das sociedades modernas. As teorias
neoinstitucionalistas analisam o carter relacional das instituies, centrando-se na forma
como determinada configurao institucional modela as interaes polticas e como as
instituies alinham as estratgias polticas, influenciando seus resultados. O ponto central da
perspectiva est na maneira como as regras institucionais permitem que as demandas se
tornem visveis e politicamente significantes, olhando os atores como objetos e agentes da
histria e examinando arranjos institucionais que estruturam as relaes entre Estado,
sociedade e formulao de polticas, em um processo contnuo de interao (STEINMO et al,
1994).
73
Em sua vertente de anlise das organizaes como um tipo diferenciado de sistema social,
DiMaggio e Powell (1991) defendem que Selznick (1948, 1949, 1971, 1972) foi o precursor
do institucionalismo, uma vez que com o seu trabalho de Selznick (1948, 1972) as
organizaes comearam a ser entendidas alm de sua expresso estrutural de ao racional,
j que elas eram, at ento, tratadas somente como um mecanismo voltados para atingir metas
especficas (FONSECA, 2003; SCOTT, 2001).
Segundo Ostrom (1990), o termo instituio possui vrias definies, podendo se referir a
tipos diferentes de entidades. Instituio pode se referir tanto a uma organizao quanto a
74
normas, regras e estratgias adotadas por indivduos que operam dentro ou entre as
organizaes.
Ostrom (1990) utiliza o termo instituies como normas, regras e estratgias que estruturam
padres de interao em situaes repetitivas. Sendo que: regras so prescries
compartilhadas e mutuamente entendidas que so previsivelmente aplicadas em situaes
especficas por agentes responsveis pelo monitoramento da conduta e pela imposio de
sanes; normas so prescries compartilhadas que tendem a ser reforadas pelos prprios
participantes mediante a imposio de custos e incentivos; estratgias so os planos que os
indivduos fazem no mbito da estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e
expectativas sobre o comportamento provvel de outros indivduos em situaes afetadas por
condies fsicas e materiais relevantes.
75
contexto social. O mesmo Jepperson (1991) destaca ainda que as instituies revelam um
padro regular de reproduo de um processo. Dizendo de outra forma, as instituies so
aqueles padres sociais que, quando cronicamente repetidos, subsistem por meio de um
conjunto de processos sociais (JEPPERSON, 1991: 145). Assim, a abordagem institucional
procura elucidar o papel desempenhado pelas instituies na determinao de resultados
polticos, sociais e organizacionais.
Para Scott (2001), as instituies podem ser vistas como regras, normas ou scripts que
fornecem modelos morais, ou cognitivos, para guiar as aes dos indivduos. Instituies
podem ser constrangimentos formais leis, regras, normas ou informais convenes,
valores, smbolos, cdigos de conduta. De acordo com Scott (2001), as instituies, como
estruturas sociais, fornecem aos indivduos e s organizaes linhas de ao e orientao, ao
mesmo tempo em que controlam e constrangem o comportamento desses atores. Neste
sentido, os sistemas de crenas existem tanto objetivamente, como fatos sociais em um
sistema cultural, como subjetivamente, como concepes nas mentes dos indivduos.
Para esta tese adotou-se a definio de Scott (2001), segundo a qual as instituies so
sistemas simblicos compostos por elementos regulatrios, normativos e cultural/cognitivos,
que esto associadas a um conjunto de comportamentos e recursos e produzem estabilidade e
significado em um dado contexto social ao determinar as regras do jogo a serem observadas
por um conjunto de atores.
A definio do pargrafo anterior destaca as propriedades regulatrias, normativas e culturalcognitivas das instituies e mostram que, para se desenvolverem, essas caractersticas no
podem estar dissociadas de um conjunto de comportamentos e de recursos materiais. Para
Scott (2001), no h como separar instituies de comportamento, posto que elas so
elementos que influenciam o comportamento de um conjunto de atores. Ademais, direcionam
a utilizao de um leque de recursos e, dessa forma, promovem resultados.
Zucker (1991) defende que o desenvolvimento da teoria institucional, por muito tempo, foi
realizado no mbito do paradigma funcionalista e estruturalista, prevalecendo a ideia de
cooptao, condicionamento e persistncia por parte das instituies, no dando espao ao
agente como veculo de mudana. No entanto, o advento do neoinstitucionalismo, aps da
divulgao das ideias propostas por Meyer e Rowan (1977) e Zucker (1991), influenciados
76
De acordo com Goodin (1996), o novo institucionalismo pode ser resumido a um conjunto de
proposies: os agentes individuais e os grupos buscam seus objetivos num contexto
coletivamente constrangido; os constrangimentos tomam a forma de instituies aqui
entendidas como padres organizados de normas e papis socialmente construdos, alm de
um conjunto de comportamentos esperados dos ocupantes desses papis; as instituies
constrangem o comportamento dos atores, mas so, de vrias maneiras, vantajosas para os
para os indivduos e grupos na busca de seus interesses particulares; os fatores sociais que
constrangem o comportamento dos indivduos e dos grupos tambm moldam os desejos, as
preferncias e as razes das pessoas, influenciando, por consequncia, a definio de suas
metas e estratgias de ao; os constrangimentos possuem razes em caractersticas histricas
e so, em grande medida, resduos ou consequncias de escolhas passadas; os
constrangimentos oferecem, preservam e alteram diferentes recursos de poder a diferentes
grupos de indivduos em um dado contexto social; e as aes individuais e dos grupos,
constrangidas e moldadas pelas instituies, so o motor que move a vida social.
77
Existem, porm, divergncias importantes, como a orientao poltica dos adeptos do antigo
institucionalismo, expressa na marcante nfase no conflito de interesses na formulao da
ao organizacional, pouco considerado no tratamento atual; a conceitualizao do ambiente,
tido como componente constitutivo da organizao pela nova gerao, contra mero campo
fornecedor de elementos de cooptao pela antiga; e a passagem do pensamento baseado na
teoria da ao parsoniana, arraigada na abordagem freudiana do ego para utilizao dos
princpios da teoria da ao prtica, originria da etnometodologia e da revoluo cognitiva da
psicologia (DiMaggio e Powell, 1991).
A busca por legitimidade em seu ambiente acaba por provocar presses por isomorfismo
institucional. Hall e Taylor (2003) afirmam que o novo institucionalismo sociolgico procura
78
79
80
associado com o mecanismo coercitivo na dinmica das mudanas sociais (MACHADO-DASILVA et al., 2003).
Para Scott (2001), todas as escolas institucionais afirmam que os aspectos regulatrios das
instituies foram e regulam o comportamento. As escolas mais associadas ao pilar
regulatrio se distinguem pela nfase no processo regulatrio explcito, por meio de regras,
monitoramento e sanes. Portanto, o processo regulatrio envolve a capacidade de
estabelecer regras, inspecionar a conformidade dos outros, e, se necessrio, manipular as
sanes, recompensas e punies, na tentativa de influenciar o comportamento futuro.
Quadro 3 Os Trs Pilares da Instituio
Bases de
Conformidade
Bases de
Ordem
Mecanismos
Lgica
Indicadores
Regulatrio
Utilidade
Normativo
Obrigao social
Regras regulatrias
Expectativas de adeso
Coercitivo
Instrumental
Regras, leis, sanes
Normativo
Adequao
Certificao e Aceitao
Bases de
Legalmente sancionado
legitimao
Fonte: Scott (2001, p. 52).
Moralmente governado
Cultural-cognitivo
Aceitao de pressupostos e
Entendimento compartilhado
Esquemas Constitutivos
Mimtico
Ortodoxia
Crena comum e lgica
compartilhada de ao
Conceitualmente correto e
Culturalmente sustentado
Todavia, no necessariamente o processo regulatrio tem que ser formalizado, podendo ser
difundido por meio de mecanismos informais, como modos do povo, vergonha ou recusa em
desempenhar certas atividades (SCOTT, 2001). Este pilar est associado com o mecanismo
coercitivo proposto por DiMaggio e Powell (2005) na forma de isomorfismo coercitivo,
derivado de influncias polticas e do problema da legitimidade, nos quais englobam as
presses tanto formais quanto informais, as quais so exercidas sobre as organizaes por
81
outras organizaes das quais elas dependem e por expectativas culturais da sociedade no
meio em que atuam.
Como Weber (1979) enfatiza, poucas regras tm capacidade para fundamentar seu regime
somente na fora, pois necessitam de cultivar a crena em sua legitimidade. A perspiccia de
Weber (1979) em trabalhar o poder como algo que permeia a estrutura de dominao, pela
qual o dominado aceita a autoridade como legtima, possibilitou o entendimento de que todo
processo regulatrio no acontece no vcuo, pois tambm est intimamente relacionado com o
processo normativo e cultural-cognitivo. Assim, fora, medo e convenincia so ingredientes
centrais do pilar regulatrio, mas estes sempre so acomodados por existncia de regras
morais ou regras formais e leis.
O terceiro pilar elemento central para, principalmente, antroplogos e socilogos, pois estes
enfatizam que a natureza da realidade social constituda a partir da criao de significado. A
ateno dimenso cultural-cognitiva caracterstica do neoinstitucionalismo (SCOTT,
82
2001), tomando seriamente a dimenso cognitiva da existncia humana, que media o mundo
externo de estmulos, e a resposta dos organismos individuais, nas quais internalizam as
representaes simblicas. Como elementos externalizados pela conduta humana so
formados conforme o significado atribudo objetividade. Ou seja, o ambiente interpretado
e a interpretao do sujeito o mecanismo operacional, de natureza cognitivo cultural, da
recursividade inerente institucionalizao (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA e
CRUBELLATE, 2005).
Conforme apresenta Hall e Taylor (2003), esta abordagem reconhece que o comportamento
humano racional e orientado para fins. Contudo, enfatiza o fato de que os indivduos
recorrem com frequncia a protocolos e modelos j existentes para o alcance de seus
objetivos. Isso quer dizer que uma linha de ao depende mais da interpretao de um
83
84
apenas relaes de troca material, mas tambm relaes de troca simblica, envolvem a
sobrevivncia organizacional.
pelos
indivduos
(ZUCKER,
1991).
Selznick
(1972)
refere-se
Por essa infuso de valores, a institucionalizao promove estabilidade, para que a estrutura
persista sobre o tempo. Entretanto, apesar da relevncia dada a este processo, Selznick (1972)
no descreve como os valores so inseridos em um dado contexto (SCOTT, 2001). Neste
85
Embora percebido como termo sujeito a vrias definies, a institucionalizao pode ser
entendida como o processo de transformar crenas e aes em regras de conduta social. Ao
longo do tempo, por influncia de mecanismos de aceitao e reproduo, tais regras tornamse padres e passam a ser encaradas como rotinas naturais, ou concepes amplamente
compartilhadas da realidade (Berger e Luckmann, 2003; Meyer e Rowan, 1983; Jepperson,
1991) De outro modo, Berger e Luckman (2003, p. 79) consideram que o fenmeno da
institucionalizao ocorre sempre que h uma tipificao recproca de aes habituais por
tipos de atores.
86
encontram-se nos mesmos processos de formao dos hbitos e da objetivao, e toda conduta
institucionalizada envolve certo nmero de papis que participam do carter controlador da
institucionalizao, representando a ordem institucional. Conforme o papel que o indivduo
realiza na sociedade, ele constri um apndice socialmente definido de conhecimentos.
Desse modo, as instituies tambm so representadas por estruturas sociais, expressas por
objetivaes lingusticas, objetos fsicos, naturais e artificiais. Essas representaes tm de ser
continuamente vivificadas, para no morrerem (BERGER e LUCKMANN, 2003).
Para Meyer e Rowan (1977, p. 341), a institucionalizao envolve o processo pelo qual o
processo social, as obrigaes, ou as realidades vm a tomar um status de regra no
pensamento e na ao social. Nesta perspectiva, a institucionalizao vista como um
processo social. Zucker (1991) entende institucionalizao como um processo, por meio do
qual atores individuais transmitem o que socialmente definido como real e, ao mesmo
tempo, como uma varivel, relacionada ao quanto uma ao pode ser considerada como certa
em determinada realidade social. A mesma autora defende que, geralmente, o processo de
institucionalizao ocorre por acaso, como subproduto da criao de outras estruturas, mas
que, uma vez institucionalizada, a estrutura ou atividade se mantm sem que haja necessidade
de outras aes.
Tolbert e Zucker (2007) defendem que a institucionalizao quase sempre tratada como um
estado qualitativo, em que as estruturas so institucionalizadas, ou no, e no como um
processo, em que existem variaes nos nveis de institucionalizao o que pode afetar o
grau de similaridade entre um conjunto de organizaes. Assim, o processo de
institucionalizao se restringe a uma questo de grau, j que a fundao e a evoluo dos
campos organizacionais variam de acordo com circunstncias histricas e temporais
(FONSECA, 2003). A FIG 3 demonstra o processo de institucionalizao, que se inicia com
uma inovao, passa pela habitualizao e objetivao e termina com a sedimentao:
87
A necessidade de inovao pode ser derivada de mudanas tecnolgicas, legais ou por fora
do mercado, fazendo com que o sistema vigente entre em crise. Habitualizao o
estabelecimento de padres de comportamento para a resoluo dos problemas em questo.
Criam-se estruturas independentes. Esses padres de atuao podem ser utilizados por outros
agentes (se houver alguma forma de comunicao entre eles), iniciando-se, assim, um
isomorfismo mimtico (TOLBERT e ZUCKER, 2007).
88
organizao faz de seus competidores e dos esforos para aumentar a competitividade. Essa
teorizao d legitimidade normativa e cognitiva estrutura, que se intensifica com exemplos
de sucesso, deixando de ser uma simples imitao (TOLBERT e ZUCKER, 2007).
Muitos estudos, segundo Tolbert e Zucker (2007), exemplificam essa atuao de grupos de
interesse na promoo de mudanas estruturais nas organizaes. Os champions surgem mais
fortemente quando h espao para a inovao na soluo do problema, devendo gerar
reconhecimento pblico da existncia do problema a ser solucionado por aquele conjunto de
organizaes e propor, com base lgicas ou empricas, um arranjo estrutural especfico, como
a soluo apropriada para aquele problema, usando casos bem-sucedidos como exemplo.
Estas duas tarefas de teorizao atribuem estrutura uma legitimidade cognitiva e normativa
geral, alavancando a disseminao do modelo estrutural entre as organizaes e tornando-o
mais homogneo e duradouro do que na fase anterior.
A transmisso das tipificaes aos novos membros ocorre na terceira fase: a sedimentao. Os
atores envolvidos, por no terem conhecimento da origem das tipificaes, tratam-nas como
dados sociais, e isso faz com que elas se perpetuem pela histria, sobrevivendo por vrias
geraes (TOLBERT e ZUCKER, 2007). Dessa forma, o processo termina com a formao
de uma nova instituio, que s se extinguir se grupos tomadores de deciso forem afetados
negativamente, ou se ocorrer falta contnua de resultados decorrentes de sua adoo.
Atingindo-se esse grau de institucionalizao total, a propenso dos atores para realizar
avaliaes independentes significativas da estrutura declinar significativamente.
O estgio de sedimentao implica uma bidimensionalidade das estruturas: largura e
profundidade (EISENHARDT, 1998 apud TOLBERT e ZUCKER, 2007). Ou seja, as
estruturas se perpetuam. Aqui, o desafio assegurar sua conservao, que pode ser combatida
pelos atores negativamente afetados por ela, pela falta de resultados positivos a ela associados
ou pela dificuldade de demonstrar essa relao, fatos estes que ocorrem na maior parte dos
casos. Mas quando superam estes entraves, as organizaes tornam-se institucionalizadas.
Durante o processo de institucionalizao, at chegar-se ao estgio de sedimentao, as
organizaes que compem o campo vo respondendo s presses do processo, com base em
seus interesses materiais ou simblicos, dificultando ou facilitando a assimilao da prtica. O
posicionamento da organizao em relao presso institucional e consequente ao vai
depender de uma srie de fatores, dentre os quais destacam-se, as caractersticas da
89
concepes,
partir
da
relegitimao
de
prticas,
caracterizando
Para Tolbert e Zucker (2007: p. 203), o conjunto de processos sequenciais apresentado sugere
uma variao nos nveis de institucionalizao, implicando que alguns padres de
comportamento social esto mais sujeitos do que outros avaliao crtica, modificao e
mesmo eliminao. Os nveis de institucionalizao podem variar em relao ao seu grau de
profundidade no sistema social.
Jepperson (1991) ensina que uma possvel medida do grau de institucionalizao de um objeto
pode ser a vulnerabilidade deste as intervenes sociais. Nesta perspectiva, a vulnerabilidade
ser menor na medida em que o objeto estiver mais enraizado na estrutura organizacional e
mais tido como no passvel de questionamento.
90
Como j fora observado por Weber (1979), sob esta tica no h uma resposta mecnica aos
estmulos, mas uma formao da resposta aps a interpretao do estmulo. No ambiente
institucional, esse processo conduz ao surgimento dos chamados mitos racionais, ou seja,
um conjunto de preceitos institucionalizados na sociedade moderna, uma concepo
socialmente construda e legitimada acerca da maneira mais eficaz de funcionamento das
organizaes (Meyer e Rowan, 1983; DiMaggio e Powell, 2005). De acordo com Scott
(2001), as crenas so racionais no sentido em que identificam propsitos sociais especficos
e, ento os descrevem na forma de regras, apontando quais atividades podem ser efetivadas
(ou que tipo de atores podem ser empregados) para alcan-las. No entanto, essas crenas so
mitos no sentido de que no dependem da eficcia para sua veracidade, mas do fato de serem
amplamente compartilhadas ou de serem promulgadas por indivduos ou grupos que tm
reconhecido o direito de determinar tais questes. Neste sentido, seria possvel se pensar no
processo de planejamento como um ritual cuja principal finalidade garantir a legitimidade e
estabilidade do campo organizacional.
2.3.3 Elementos para o dilogo: o planejamento visto como um ritual cuja principal
finalidade garantir legitimidade e estabilidade ao campo organizacional
Selznick (1971) prope que, para se compreender as organizaes maiores e relativamente
durveis, deve-se dar ateno ao que estas tm em comum com as organizaes naturais. Na
medida em que as organizaes so consideradas desta forma, as organizaes tm uma histria e
a qual composta por frmulas capazes de responder a presses internas e externas com base em
modos visveis e que se repetem. Neste sentido, o desenvolvimento de ideologias administrativas,
como planos, ajuda a constituir um estafe homogneo e a assegurar a continuidade institucional.
91
92
organizacional, que fornece aos indivduos uma maneira organizada de abordar seus problemas
dirios, uma forma de responder ao mundo de maneira firme, embora involuntria, de acordo com
as perspectivas aprovadas, ainda que sem uma referncia contnua a regras explcitas e formais. A
expectativa que o hbito prolongado e, s vezes, decorrente de uma doutrinao cerrada, pode
fazer com que os indivduos absorvam uma determinada maneira de perceber e avaliar suas
experincias.
Nessa busca por legitimidade, observa-se no setor pblico a adoo de mtodos e tcnicas
oriundos da iniciativa privada, inclusive no que tange ao processo de planejamento estratgico
governamental. Como aponta a teoria neoinstitucional, o isomorfismo vantajoso para as
organizaes, pois a similaridade facilita as transaes interorganizacionais e favorece seu
funcionamento interno, pela incorporao de regras socialmente aceitas. Ao demonstrar que atua
de acordo com normas coletivamente compartilhadas, a organizao pode ganhar reconhecimento
externo e assegurar seu desenvolvimento, construindo melhores oportunidades de expanso por
meio da maximizao de sua capacidade de obteno de recursos e da adoo de possveis
inovaes (DiMaggio e Powell, 2005; Meyer e Rowan, 1983). No planejamento pblico, estas
caractersticas so particularmente observadas, pois o cidado constata que o governo utiliza as
mesmas ferramentas que o setor privado, em relao ao qual atribui uma imagem de eficincia.
Os governos procuram legitimidade ao se vincularem a esta imagem de eficincia.
Em relao ainda ao isomorfismo, deve-se destacar o papel das empresas de consultoria, que,
por meio da sua prestao de servios contribuem para a disseminao de tcnicas e
ferramentas administrativas e para a homogeneizao, pois o seu processo produtivo, muitas
vezes, ignora as diferenas entre as organizaes. Por fim, a adoo de certas tcnicas e a
imagem de uma gesto eficiente facilita o acesso do governo a financiamento externo.
93
[...] a forma tpica pela qual um governante, que , cada vez mais um diletante,
explora ao mesmo tempo o conhecimento especializado e - o que frequentemente
passa despercebido busca enfraquecer o peso esmagador do conhecimento
especializado e manter sua posio dominante frente aos peritos. Mantm um perito
sob observao dos outros e atravs de medidas canhestras procura obter uma viso
global, bem como a certeza de que ningum o pressiona a tomar decises arbitrrias
(WEBER, 1963, p.134)
94
Para Crozier (1963), ao estudar o fenmeno burocrtico, cada grupo na organizao procura
obter vantagens no somente materiais, mas tambm de prestgio e poder. Por isso, esses grupos
reagem diferentemente no tocante s tentativas de modernizao interna da organizao e da
sociedade em geral. Ordinariamente, os participantes subalternos, no tocante s tentativas
modernizantes so reacionrios quando se trata de reformas internas da organizao porque estas
se lhes afiguram pr em perigo ou diminuir o seu poder de negociao. So, porm, favorveis
modernizao quando no mbito externo porque neste terreno, frequentemente s tem a ganhar
com as inovaes.
Por ambos os lados se trapaceia, ou pelo menos usada uma dupla inteno.
Oficialmente so exigidas regras e feito todo o possvel para obrigar a outra parte a
cumpri-las. Porm ao mesmo tempo, cada um luta para preservar sua prpria rea de
liberdade e negocia secretamente com o adversrio, de encontro a essas mesmas
regras cuja aplicao e desenvolvimento exigido (CROZIER, 1963, p. 237).
95
Crozier (1963) contraria a anlise de Selznick (1971, p.35), que defende que uma direo
sbia limitar prontamente sua prpria liberdade, aceitando prticas irreversveis, quando os
valores bsicos da organizao e sua direo so os alicerces.
De outro lado, a anlise de Crozier (1963) no muito diferente da descrio de Wrapp (in
Mintzberg, et al., 2006), segundo o qual o gerente bem sucedido dever convencer a
organizao de que h um senso de direo, sem, de fato, se comprometer com um
determinado conjunto de objetivos. Esta perspectiva no significa que o gerente no tem
objetivos pessoais e corporativos, de longo e de curto prazo, pois estes objetivos so guias
importantes para o seu pensamento. Todavia, como o gestor os modifica continuamente
medida que passa a entender melhor os recursos com os quais est trabalhando, deveria adotar
a arte da impreciso.
Na viso de Crozier (1963), para atingir seus objetivos, uma organizao deve,
absolutamente, elaborar uma forma capaz de conter as lutas entre os grupos e os indivduos,
pois as estratgias deste jogo no podem ser reduzidas unicamente a um jogo de perde e
ganha, uma vez que existem outras foras em atividade, as quais impem um mnimo de
consenso, de participao e de compromisso. Por este motivo, absolutamente impossvel
que os grupos ou os indivduos tirem vantagens excessivas da situao ou sejam
excessivamente explorados em suas relaes com aqueles que os rodeiam. Entre estas foras
este autor destaca: o fato de que os diferentes grupos esto condenados a conviver; o fato de
que a manuteno de privilgios de um grupo depende, em grande parte, da existncia de
privilgios nos outros; o reconhecimento por parte de todos eles de ser indispensvel um
mnimo de eficincia e, a prpria estabilidade das relaes mtuas.
Nas palavras do prprio Crozier (1963), este equilbrio, embora estvel, conflituoso, uma
vez que os grupos negociam asperamente para defender seus privilgios em um mundo em
plena mudana e tm muito medo que os adversrios possam ocupar espaos organizacionais,
caso a vigilncia seja relaxada.
96
organizacional. Isso poderia parecer uma contradio entre o discurso majoritrio sobre o
planejamento estratgico, que o v como instrumento para reduzir as incertezas em relao ao
ambiente em que a organizao est inserida, pois na proposta de Crozier (1963) a reduo
das incertezas implicaria a diminuio do poder do dirigente. Todavia, alm de questionvel,
a capacidade de reduzir as incertezas do processo de planejamento estratgico, amplia o poder
do dirigente, que se torna responsvel por arbitrar, diversas vezes, como tambm por manter
este equilbrio conflituoso entre as diversas foras que compem o campo organizacional.
Para Crozier (1963), a burocracia essencialmente formalista, uma vez que as camadas
subordinadas que a integram esto cronicamente em luta contra os dirigentes quando
pretendem implantar inovaes que ponham em risco ou, efetivamente, restrinjam seu poder
de barganha nas relaes de trabalho. Desse modo, o formalismo e o ritualismo so
expedientes tpicos da burocracia como forma de resistncia s mudanas, que ameacem o
seus interesses.
Para Merton (1957), o ritualismo da burocracia teria causas estruturais, de modo que o
burocrata seria portador de uma incapacidade treinada, nos termos de Veblen, que resulta de
rgida adeso sentimental a regras e instrumentos, ainda que tenham perdido a funo para a
qual originalmente foram destinados. Segundo Merton (1957), a fora da repetio torna as
normas e os regulamentos sagrados para o burocrata que em algum momento perde de vista os
objetivos para os quais as normas foram criadas e as aplicam de modo funcionalmente
irracional. A rigidez da burocracia resulta que dentro dela ocorre permanente uma luta pelo
poder envolvendo dirigentes e subordinados, porque estes ltimos no so passivos, mas
ativos, na defesa de seu poder de barganha. Os subordinados se esforam por agravar os
crculos viciosos que os protegem, na medida em que deles se aproveitam para melhorar suas
posies no tocante ao pblico e organizao.
Guerreiro Ramos (1966) tem uma viso particular sobre o formalismo no Brasil. Com base
nos estudos de Riggs (1964), o autor no considera o formalismo como uma patologia, mas
como uma estratgia para a mudana social. Neste sentido, defende que nem sempre o
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formalismo no Brasil foi extrnseco ao seu processo, mas essencial, muitas vezes, colimao
de seus alvos. Tambm, nem sempre foi insensatez, mas expresso estrutural da sociedade
brasileira da astcia, por assim dizer, do seu processo histrico. A tese de Guerreiro Ramos
(1966) que o formalismo no caracterstica bizarra do trao de patologia social nas
sociedades prismticas, mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra. O formalismo nas sociedades
prismticas uma estratgia de mudana social imposta pelo carter dual de sua formao
histrica e do modo particular como se articula com o resto do mundo.
Para Riggs (1964), formalismo a discrepncia entre a conduta concreta e a norma prescrita que
se supe regul-la. Neste momento, o comportamento efetivo das pessoas no observa as normas
estabelecidas que lhes correspondem, sem que disso advenham sanes para os infratores. O
formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder
formal e o poder efetivo, entre a impresso que dada pela constituio, pelas leis e pelos
regulamentos, pelos organogramas e pelas estatsticas e os fatos e prticas reais do governo e da
sociedade. O autor pesquisou os problemas administrativos, segundo ele, tpicos das sociedades
em transio, a partir de uma escala por ele formulada de trs modelos ecolgicos: o concentrado,
o prismtico e o difratado.
semelhana da luz branca, que considerada concentrada, pode-se dizer que o modelo
concentrado definiria uma sociedade hipottica, dotada de uma s estrutura, funcionalmente
difusa. No modelo difratado, maneira do que acontece quando a luz branca decomposta nos
diferentes matizes ou cores do espectro, teoricamente, a cada estrutura corresponderia uma funo
distinta (funcionalmente especfica). O modelo prismtico se refere ao ponto mdio entre os dois
extremos. Para Riggs (1964), estas situaes so imaginrias, pois nenhuma sociedade concretiza
de modo cabal o modelo concentrado e muito menos o difratado. No mundo concreto, s existem
mais ou menos concentradas ou, respectivamente, menos ou mais refratadas. Nesta proposta de
escala, no h a suposio de uma sequncia de fases obrigatrias a serem percorridas pelas
diferentes sociedades - o que Guerreiro Ramos (1966) critica muito em diversas teorias sobre a
modernizao. De forma que mutaes, ora num sentido, ora noutro, podem ocorrer,
indistintamente, em qualquer sociedade, dependendo de circunstncias ou combinaes eventual
de fatores. Alm do formalismo a escala de Riggs (1964) considera a heterogeneidade e a
superposio. Para os fins deste trabalho a ateno ser voltada especialmente para o formalismo.
98
Embora nenhuma das tipologias de sociedade propostas por Riggs (1964) esteja isenta de
formalismo, o autor afirma que nas sociedades prismticas este comportamento seria mais
comum. O prprio Riggs (1964) acredita que as razes do formalismo nas sociedades prismticas
esto na adoo de modelos e conceitos tomados de uma ordem social mais refratada.
Guerreiro Ramos (1966) destaca que no caso brasileiro no se caminha do costume para a
teoria, do vivido, concreta e materialmente, para o esquema formal. Para ele, mas o inverso
que se d. O formalismo, nas circunstncias tpicas e regulares que caracterizam a histria do
Brasil, configura-se como uma estratgia de construo nacional. Ao surgirem, seja como
colnia, seja, mais tardiamente, como nao, as reas perifricas so compelidas a adotar
modelos institucionais estranhos sua realidade, a fim, e simplesmente, de tornar possveis
suas relaes com o mundo exterior.
Guerreiro Ramos (1966) apresenta uma viso um pouco mais estruturalista que a perspectiva
99
adotada nesta tese. Todavia, sua leitura sobre a influncia da burocracia e dos elementos culturais
brasileiros no processo de elaborao da estratgia em muito se coaduna com a perspectiva
adotada neste trabalho, ainda que feita a ressalva anterior.
Por fim a perspectiva do planejamento governamental como um ritual cuja principal finalidade
garantir legitimidade e estabilidade ao campo organizacional permite estabelecer um dilogo
interessante com as teorias sobre estratgia.
Nestas teorias e perspectivas, a competio se mostra um trao significativo, seja nas primeiras
discusses sobre estratgia, em que a competio se dava em termos da guerra, seja nas teorias
relacionadas competio de empresas nos mercados. Neste sentido, uma questo que se impe
: Se os conceitos e ideias sobre estratgia tm como pressuposto um ambiente competitivo, em
que medida seria possvel adot-los no setor pblico? Em outras palavras, importante discutir se
h competio no setor pblico e, ainda, de que forma esta competio se estabelece.
Uma resposta possvel seria a de Porter (1999), que analisa a competitividade entre naes com
base na capacidade de sua indstria de inovar e melhorar. Assim os Estados competiriam para
ampliar a participao de seus produtos no mercado globalizado. O papel da estratgia
governamental seria analisar os setores de maior xito internacional e saber como funciona e
ampliar os processos que proporcionam este xito.
2.
100
3.
4.
Ainda sobre esta perspectiva, poder-se-ia considerar que os Estados competem entre si na atrao
de investimentos privados. Como se pode observar, esta hiptese seria apenas uma espcie do
gnero de competio entre Estados, tal como proposto por Porter (1999).
Ao se adotar esta perspectiva, ainda que de maneira no explcita, pode-se concluir como Paludo e
Procopiuck (2011), que as diferenas entre planejamento e estratgia no setor pblico e privado
so pequenas:
101
Em algumas atividades, o Estado age com exclusividade e amparado em arcabouo geral e muitas
vezes, atua num ambiente de monoplio. O exemplo mais clssico desta ao estatal seria o
monoplio da fora e da aplicao da justia. Em outras atividades, o Estado age juntamente com
o setor privado, o que no significa que necessariamente haja competio entre eles. O que se
observa nestes servios que, muitas vezes, o Estado atua no segmento que seria menos
interessante para a iniciativa privada, de forma que no se observa uma competio entre os
setores. No que isso no seja possvel. Por exemplo, durante perodos de crise econmica seria
possvel que alunos deixassem algumas escolas privadas e ingressassem em escolas pblicas, sem
que isso significasse que houve uma ao estratgica do governo no sentido de conquistar
aquele aluno/cliente.
Se o Estado no compete por clientes com o setor privado, ou, ainda, se em outros momentos o
Estado age como monoplio, isso significa que no h competio no setor pblico? No. No
processo histrico de formao do Estado, pode-se observar que o Estado compete com
alternativas de organizao social, de modo que, nesta perspectiva, tal competio se d no entre
Estados, mas entre o Estado e as demais alternativas de organizao social.
Nesta competio, os Estados disputam por legitimidade nos termos institucionalistas. Assim, ao
se estudar o processo de planejamento estratgico governamental, deve-se observar que, muitas
vezes, os rituais e aspectos simblicos tm grande importncia.
102
3. METODOLOGIA
Esta pesquisa realizou um estudo de caso para explicar as dinmicas que concorreram para a
constituio da estratgia e de seus desdobramentos no estado de Minas Gerais, a partir da
perspectiva dos agentes envolvidos no processo de construo dos Planos Mineiros de
Desenvolvimento Integrado e dos Planos Plurianuais de Ao Governamental.
O foco do estudo de caso est em sua idiossincrasia e em sua complexidade. A escolha desta
estratgia de pesquisa se justifica em funo de seus objetivos de compreender uma situao
em profundidade, enfatizando seu significado para os vrios envolvidos.
Merriam (1998) se refere ao estudo de caso qualitativo como uma descrio (holstica e
intensiva) de um fenmeno bem delimitado, de forma a compreender os processos sociais que
ocorrem em determinado contexto, assim como s relaes estabelecidas entre variveis. O
mesmo autor destaca as seguintes caractersticas do estudo de caso: particularista, descritivo,
heurstico e indutivo. Minayo (2001) destaca a utilidade da pesquisa qualitativa na observao
de nveis no quantificveis da realidade em fenmenos relacionados a valores, atitudes,
crenas, significados e motivaes.
A partir dessa escolha, sabe-se que a generalizao obtida por esta metodologia no poder
jamais ser a emprica ou estatstica, mas analtica, ou seja, pode gerar contribuies
significativas, ao permitir o desenvolvimento de proposies tericas que podem ser aplicadas
a outros contextos (YIN, 2005). Para Stake (1998), que atribui ao estudo de caso um carter
fundamentalmente descritivo, este tipo de questionamento no faz sentido, uma vez que os
casos deveriam ser escolhidos por si mesmos e pela possibilidade que representam na
aquisio de novos aprendizados. Segundo esta perspectiva, tendo conhecimento profundo de
um caso e com base em sua prpria experincia, o leitor poderia fazer suas prprias
associaes e relaes com outros casos.
103
Segundo Eisenhardt (1989), o estudo de caso uma estratgia de pesquisa por meio da qual se
compreende a dinmica de um fenmeno a partir de sua singularidade. Essa singularidade
pode ser apreendida pela observao de um caso nico ou de um conjunto de casos que
permitam a observao profunda do fenmeno em suas diversas dimenses, e essa apreenso
pode se dar por meio de vrias tcnicas de coleta e fontes de dados.
Aps uma anlise de 249 estudos de casos publicados nos anais da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (ANPAD), Barbosa (2008) observou que h
uma predominncia de estudos de caso apenas empricos, de forma que a grande maioria dos
estudos ainda se concentra na descrio e explorao do caso em si, sem se preocupar com as
potencialidades explanatrias que ele poderia oferecer a fenmenos semelhantes ou contextos
diferenciados.
Segundo Strauss e Corbin (1998), a grounded theory um mtodo cientfico que utiliza um
conjunto de procedimentos sistemticos de coleta e anlise dos dados para gerar, elaborar e
validar teorias substantivas sobre fenmenos essencialmente sociais ou processos sociais
abrangentes. Esta abordagem pretende integrar diversos nveis da anlise dos dados para gerar
e integrar um conjunto de hipteses em uma teoria substantiva capaz de explicar o fenmeno.
Simplificando, um mtodo indutivo baseado na anlise sistemtica dos dados.
104
Neste contexto a teoria vista como um conjunto de categorias (conceitos) que esto
sistematicamente inter-relacionadas atravs de sentenas de relacionamento [proposies]
para formar o esquema terico que explica um fenmeno social (STRAUSS e CORBIN,
1998, p. 22). A diferena entre a teoria formal e a teoria substantiva que, a primeira mais
geral e aplica-se a um espectro maior de disciplinas e problemas, enquanto a segunda
especfica para determinado grupo ou situao e no visa generalizar alm da sua rea
substantiva.
A grounded theory foi desenvolvida, na dcada de 1960, por dois socilogos, Glasser e
Strauss, como alternativa tradio hipottico-dedutiva da poca. Glasser (1992) tem origens
acadmicas na perspectiva quantitativa ligada Universidade de Columbia. Sua formao
fortemente sustentada em anlise qualitativa de dados quantitativos, metodologia usada em
sua tese de doutoramento e com forte influncia de metodologia indutiva qualitativa e
quantitativa. Strauss tem origem na Universidade de Chicago, de forte reputao qualitativa e
uso de abordagens crticas no desenvolvimento de teorias. Sofreu forte influncia do
interacionismo simblico, que segundo Schlenker (1980) salienta os significados simblicos e
como os smbolos relacionam-se com a interao social. O interacionismo pode ser entendido
como uma escola da microssociologia, alm de constituir tanto uma perspectiva terica
quanto uma orientao metodolgica na psicologia social. A premissa que une os
interacionistas simblicos a de que o indivduo e a sociedade so unidades inseparveis e
interdependentes.
Posteriormente, seus criadores divergiram sobre alguns pontos, e o mtodo dividiu-se em duas
vertentes, uma desenvolvida por Glaser e outra por Strauss, com a colaborao de Juliet
Corbin (BANDEIRA-DE-MELO e CUNHA; 2006).
Glaser defende um processo menos estruturado, reforando o princpio da emerso dos dados,
enquanto Strauss e Corbin (1998) propem um conjunto de tcnicas e estruturam o processo
de anlise. A verso straussiana mais prescritiva e mais especfica na delimitao da
105
pesquisa. Strauss e Corbin (1998) defendem que as modificaes de sua verso foram uma
decorrncia natural de sua experincia como pesquisadores e que no tiveram a inteno
deliberada de alterar o mtodo.
Apesar das diferentes vertentes da grounded theory, os passos bsicos para se iniciar a
descoberta de uma grounded theory se mantiveram quase que intactos. A seguir, ser feita a
descrio dos tpicos considerados essenciais para Glaser e Strauss (1967), que so a
amostragem terica, a comparao constante e a saturao terica.
106
A indissociabilidade entre as fases de coleta e de anlise dos dados tambm se manifesta nas
atividades de codificao. Quando o analista est codificando os dados, ele deve ter em mente
que a atribuio de nomes aos dados implica mais que isso. O processo de anlise dos dados
criativo e intuitivo, sendo importante que o pesquisador seja sensvel ao aparecimento de
pressupostos no estabelecidos e de significados ainda no articulados.
Pode-se perceber que esse paradigma auxilia o processo de codificao terica, ou axial,
como Strauss e Corbin (1998) o denominam, no qual as categorias e conceitos identificados
durante a codificao aberta passam a ser relacionados: ao fenmeno observado; a suas
condies causais; aos atributos do contexto onde ocorre o fenmeno; a outras condies
intervenientes e que influenciam o fenmeno estudado; s aes e estratgias de interao
adotadas pelos atores para lidar com o fenmeno; e aos resultados e consequncias dessas
aes e estratgias adotadas.
Nas fases iniciais da codificao aberta, isto , o processo interpretativo pelo qual os dados
so sistematicamente subdivididos, o pesquisador explora os dados sem uma orientao clara.
Sua finalidade dar ao analista novas ideias a partir da mudana na forma de pensar
comumente adotada sobre os dados observados ou na forma de interpretar o fenmeno
refletido nos dados (STRAUSS e CORBIN, 1998). O objetivo da codificao aberta gerar e
validar propriedades e categorias por meio de comparaes constantes, destacando-se o que
diferente e o que comum. Essa identificao ocorre por meio de nomes ou rtulos
atribudos, o que, em um segundo momento, permitir agrupar esses eventos, dando origem s
subcategorias e categorias.
A codificao aberta, como passo inicial, deve ser feita sempre por meio de questionamentos
constantes, registrados nas anotaes do pesquisador, e, tambm da comparao constante,
para se identificar vieses e subjetividades presentes. Uma vez realizado o agrupamento nas
categorias e subcategorias, a codificao axial surge como uma ao que estabelece a forma
como as categorias se relacionam com as subcategorias, tendo como referncia central (ou
axial) as propriedades e dimenses que definem essa categoria.
107
Charmaz (2005), quando sugere ateno linguagem utilizada e aos significados construdos
pelos atores inseridos no fenmeno social observado, inclui como elementos importantes na
observao as metforas e os silncios, os no ditos, por consider-los importantes na
interpretao e compreenso dos diferentes mundos sociais.
108
A coleta e a anlise de dados ocorreram em trs fases sobrepostas: pesquisa bibliogrfica que
tem por objetivo identificar o que a literatura (principais obras) especializada apresenta sobre
o processo de formulao da estratgia, neoinstitucionalismo, planejamento estratgico
governamental; anlise de documentao direta (os planos propriamente ditos) e indireta para
gerar categorias de anlise e balizar a terceira fase da coleta de dados; entrevistas
semiestruturadas com os participantes do processo de elaborao dos planos.
Em parte da pesquisa, a tcnica de observao adotada foi participante natural, uma vez que o
pesquisador participou do processo de elaborao da reviso do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado 2011-2030. A observao participante envolveu a profunda
insero do pesquisador no cotidiano em estudo, de forma a captar conhecimentos amplos ao
fazer parte das interaes cotidianas.
109
que os fatos falem por si mesmo, na medida em que ocorrem ao seu redor e so devidamente
anotados num dirio de campo.
Gold (1958) desenvolve uma classificao em quatro tipos bsicos: pleno participante caracteriza-se pela plena participao e pela insero social nos contextos que envolvem o
grupo estudado, sem que a identidade e os propsitos do pesquisador sejam conhecidos por
aqueles que ele observa; participante como observador - o observador se apresenta para o
grupo e aqueles que sero observados, revelando suas intenes e mantendo a ampla insero
no cotidiano investigado; observador como participante a observao formal, restrita a um
contato nico e formal com o campo e aquele que se observa, sendo que a lgica da
participao mantida em virtude da insero do informante no campo; pleno observador - o
pesquisador permanece afastado dos informantes, sem se envolver em participao ou
qualquer interao social com o grupo investigado.
Nesta tese, assume-se que a tcnica de observao consiste na obteno de dados a partir da
possibilidade de acompanhar por meio da viso e dos demais sentidos o cotidiano dos
informantes, sendo que esta observao considerada participante na medida em que houver
a inteno e as condies para que o pesquisador, mesmo parcialmente, atue no papel de
observador e, ao mesmo tempo, em outros papis que cotidianamente os informantes
assumem. Como o pesquisador observa a partir de uma perspectiva de membro, ele tambm
influencia o que observado, graas a sua participao.
110
acuidade todos os acontecimentos ocorridos dia aps dia. Devero ser anotados neste dirio
tanto as expresses prprias daquele grupo quanto os sentimentos do pesquisador, para que as
impresses do pesquisador e as categorias dos pesquisados no se confundam.
Posteriormente, o dirio de campo servir para embasar a anlise e a apresentao dos dados,
alm de fornecer detalhes para a anlise que possam esclarecer melhor alguns aspectos para o
leitor, explicitando os caminhos trilhados pelo pesquisador (CAVEDON, 2001).
Neste sentido, Bandeira-de-Melo e Cunha (2006) sugerem as seguintes tcnicas indicadas por
Merriam (1998) e Strauss e Corbin (1998):
Os dados obtidos foram trabalhados com base na anlise de discurso, sobretudo, de origem
francesa. Embora vinculada originalmente filosofia da linguagem, a anlise do discurso
atualmente constituda por um complexo metodolgico fragmentado em diversas escolas e
tendncias epistemolgicas diversas. Haidar (1998) catalogou 34 modelos mais conhecidos.
Entre eles citam-se: modelo de transformacional de Chomsky, modelo da filosofia, de Austin
e Searle, modelo pragmtico de Habermas, modelo hermenutico de Gadamer e modelos da
escola francesa de anlise do discurso.
Ao contrrio das perspectivas que se orientam pelo nvel informacional-quantitativo, de
carter mais objetiva, que pretendem substituir a impreciso constitutiva da linguagem por
uma suposta preciso forjada, a perspectiva adotada neste trabalho acredita que o sujeito que
faz uso da anlise do discurso deixa tambm marcas de subjetividade em todo o processo
analtico (GODOI; 2005). A anlise do discurso no pode ser reduzida a uma srie de passos,
no uma metodologia como as demais e pode ser considerada como uma ampla e terica
abordagem transdisciplinar (GODOI; 2006). A interpretao , ao mesmo tempo, um dilogo
111
A linguagem, para Bakhtin (2003), uma atividade dialgica, cujos parceiros da comunicao
discursiva, locutor e interlocutor, inscritos, social e historicamente, ocupam um espao ativo
responsivo nas trocas verbais. O dialogismo uma propriedade da linguagem (discurso) que
estabelece relaes responsivas com discursos de outrem em diferentes direes: ressonncias
de outros discursos, respostas a dizeres diversos e projees e/ou antecipaes (orientao
para o discurso-resposta). O objeto do discurso de um locutor no o objeto do discurso pela
primeira vez enunciado, e este locutor no o primeiro a falar dele. O objeto j foi falado,
controvertido, esclarecido e julgado de diversas maneiras; o lugar onde se cruzam, se
encontram e se separam diferentes pontos de vista, vises de mundo e tendncias. Um locutor
no um Ado bblico, perante objetos virgens, ainda no designados, os quais o primeiro a
nomear (BAKHTIN; 2003).
Van
Dijk
(2004)
elabora
seguinte
caracterizao
da
anlise
do
discurso:
112
A tentativa - que pode ser bem ou mal sucedida - se d, linguisticamente, por meio
de estratgias discursivas [...], as quais se desenvolvem articuladamente em dois
planos do discurso: plano do enunciado (ou seja: do texto) e o da enunciao. As
ideias defendidas integram o intradiscurso, o conjunto de textos que manifestam um
discurso e que est sempre relacionado explcita ou implicitamente com outros
discursos, em oposio a alguns deles e em afinidade com outros. Essa relao entre
discursos conhecida como interdiscurso (FARIA 2009, p. 46).
Para compreender algo mais alm do que se diz literalmente (enunciado) e identificar o
sujeito do discurso, preciso apelar s informaes de fundo, s informaes mutuamente
compartilhadas pelos interlocutores sobre os fatos; ou seja, considerar os elementos de um
item constitutivo da interpretao: o contexto, que a dimenso mais ampla do texto e d
suporte s interpretaes (GODOI, 2005).
Todo enunciado, antes de ser esse fragmento de lngua natural que se procura analisar, o
produto de um acontecimento nico, sua enunciao, que o conjunto de operaes
constitutivas do enunciado (MAINGUENEAU, 2006). A enunciao supe um enunciador,
um coenunciador, um momento e um lugar particulares. Esse conjunto de elementos que
define a situao de enunciao (MAINGUENEAU, 2004). Quando se analisa a enunciao,
pretende-se apreender o acontecimento enunciativo por meio dos vestgios observveis que
este evento deixa no enunciado (SOUZA-E-SILVA, 2001). Ao analisar a articulao entre a
enunciao do discurso e seu lugar social, pretende-se identificar a formao ideolgica, bem
como as relaes de poder que o permeia (SOUZA; FARIA, 2005). Estudar o processo de
formulao estratgica como um processo de enunciao implica elaborar um espao terico
capaz de articular prticas de linguagem e situao de trabalho, caracterizado pela
indissociabilidade entre as formas lingusticas e seu funcionamento nas interaes
socialmente situadas.
O interesse desta abordagem no se fixa no expresso, ou no dito; mas tambm pelo no dito e
nos silenciamentos e nas interdies. Esta anlise transcende a simples decodificao de um
texto, indo para a dimenso da produo dos sentidos, na qual o silncio, o no dito, produz
tanto sentido quanto a narrativa. O foco da compreenso dos sentidos est na observao das
formas de produzi-lo, com base em um contexto histrico e social no qual o discurso
produzido.
113
As estratgias de persuaso utilizadas so descritas a seguir, com base nos autores Faria e
Linhares (1993) e Maingueneau (1998): seleo lexical a escolha do vocabulrio usado no
discurso no deve ser percebida como aleatria, pois um relevante recurso argumentativo,
delimitando a perspectiva adotada pelo narrador; construo de personagens discursivas as
personagens no so criadas casualmente, elas encenam conitos e do legitimidade e
credibilidade s narrativas; silenciamento alguns temas podem ser silenciados no discurso,
desviando a ateno do interlocutor; relao entre explcitos e implcitos os implcitos no
constituem o objeto ntido da enunciao, j que, por algum motivo, o narrador no desejou
ou no pde explicit-los, mas eles aparecem a partir dos contedos explcitos.
Informaes implcitas so aquelas que no esto ditas ou escritas de forma clara, mas que
podem ser percebidas por meio do contexto, das entrelinhas e do uso de certas expresses ou
palavras. Existem dois tipos de informaes implcitas: os pressupostos - so ideias no
expressas de maneira explcita que decorrem logicamente do sentido de certas palavras ou
expresses; e subentendidos - so insinuaes, no marcadas linguisticamente, contidas numa
frase ou num conjunto de frases (Fiorin e Savioli, 2004).
114
As entrevistas foram semiestruturadas e seu roteiro est no apndice A.Todavia, vrias das
entrevistas se desdobraram em dois ou trs encontros de, aproximadamente, duas horas, de
modo que a partir do primeiro encontro as entrevistas se destinavam principalmente a
comparar incidentes, validar construes tericas ou aprofundar em temas especficos. O
quadro 4 elenca os entrevistados e identifica a participao de cada um deles em relao a
cada PMDI estudado.
PMDI 1995
PMDI 2000
PMDI 2003
PMDI 2007
PMDI 2011
A
B
C
D
E
F
G
H
Fonte: Elaborado pelo prprio autor
Embora nesta tese seja reconhecido que o processo de elaborao do planejamento estratgico
governamental um processo tcnico e poltico, em razo, sobretudo, do acesso do
pesquisador, optou-se por no ouvir deputados e, at mesmo os governadores, de forma que
esta opo configura uma limitao importante deste trabalho e, tambm, uma sugesto
interessante para trabalhos futuros. De forma alguma esta escolha significa negligenciar os
115
aspectos polticos do tema, mas apenas trat-los a partir da perspectiva dos atores envolvidos
diretamente na elaborao dos Planos.
Alm dos entrevistados, dois livros produzidos por membros do governo, Choque de Gesto
(VILHENA, et al., 2006), e o Estado para Resultados (GUIMARES, et al., 2010), foram
considerados na anlise do caso, como representaes do discurso oficial.
Nesta pesquisa, a amostragem terica iniciou-se a partir da anlise do discurso contido nos
Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado. Com base nesta anlise, foram definidas
algumas categorias de anlise, que seriam abordadas durante as entrevistas, de modo a no
ocorrer nenhuma entrevista sem que houvesse acontecido anteriormente uma anlise do
discurso do plano referente.
Para a anlise dos dados e construo das categorias foi utilizado o software NVIVO verso 8.
Inicialmente foram definidas 40 categorias de anlise conforme quadro 5.
Aes do Governo
Hlio Garcia
Crticas
Papel
da
Consultoria
Monitoramento
Papel do BDMG
Planejamento
Oramento
Ritual
Plano de governo
Viso
Legitimao
Papel do Estado
Misso
SIGPLAN (Sistema
de
Informaes
Gerenciais
e
de
Planejamento)
Fonte: Elaborado pelo prprio autor.
Agenda
de
Melhorias
Cenrios
Exploratrios
IDH (ndice de
Desenvolvimento
Humano)
Papel do Lder
Estratgia
Anlise Ambiental
Choque de Gesto
Estrutura de poder
Minas Gerais
Sculo XXI
Objetivos do plano
Participao
ALMG
Priorizao
da
Gesto
resultados
Metforas
relacionadas
plano
para
Participao
Sociedade
Processo
planejamento
Indicadores
Participao
dos
tcnicos do governo
Reviso anual do
PPAG
Brasileiro Cordial
ao
Gesto
Cidadania
do
da
de
para
Ampliao
objetivos
planejamento
dos
do
116
Documentos
preparatrios
Influncias tericas
Legitimao
Crticas
Papel
Consultoria
Planejamento
Oramento
Priorizao
da
e
Ampliao
dos
objetivos
do
planejamento
Monitoramento e
Avaliao
Papel do Lder
Tcnicas
Metodologias
Processo
planejamento
Ritual
de
Choque de Gesto
Papel do Estado
Anlise Ambiental
para
Gesto
para
Cidadania
Fonte: Elaborado pelo prprio autor
Diante do exposto, de acordo com a prtica metodolgica, a pesquisa deu nfase a uma
abordagem qualitativa, com as caractersticas descritas por Bogdan e Biklen (1994): o
pesquisador como principal instrumento da pesquisa; o ambiente natural como fonte direta de
dados; a investigao descritiva; a nfase no processo e nas manifestaes, e no no
resultado; a preocupao em chegar a abstrao; e o foco no significado, buscando a
perspectiva das pessoas nos diferentes pontos de vista.
117
4. ESTUDO DE CASO
Nesta introduo ao caso, analisam-se alguns aspectos constitucionais ligados ao processo de
elaborao dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado, e o discurso contido no texto
constitucional. Alguns dos elementos analisados, como a mudana gradativa dos objetivos do
planejamento governamental, participao social e formalismo, sero categorias importantes
no processo de anlise dos planos.
A Constituio Mineira de 1989 tem como uma de suas inovaes a previso, em seu artigo
231, da elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que tem como objetivos:
118
Na anlise dos diversos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrados contidos nesta tese,
observa-se que essa perspectiva vai cedendo espao para a perspectiva do planejamento
estratgico governamental, aqui considerado como um instrumento de coordenao da ao
estatal. Esta mudana gradativa acontece num contexto institucional influenciado seja pela
incorporao de prticas oriundas da iniciativa privada relacionadas aos processos de
planejamento governamental durante os movimentos de reforma gerencial na dcada de 1990
no Governo Federal brasileiro, seja pelas mudanas nos processos de planejamento a partir da
adoo dos Planos Plurianuais (PPA), de modo que o planejamento pblico torna-se
instrumento de conduo do governo em seu conjunto, transcendendo a perspectiva que o
relaciona somente alocao de recursos econmicos (GARCIA, 2000).
Interessante notar que essa mudana em relao aos objetivos do planejamento governamental
ocorre a despeito de mudanas do texto constitucional, reforando outro aspecto muito
abordado nesta tese, que o formalismo do processo de planejamento governamental, de
modo que h normas que no so cumpridas, sem que haja nenhuma espcie de punio,
como tambm processos que ocorrem apenas para atender a requisitos formais
independentemente da sua relao como o processo de planejamento governamental.
119
como ela se daria: por meio da expanso do mercado de trabalho (um dos objetivos) ou de
polticas sociais distributivas?
Outra discusso que seria importante, mas que escapa ao escopo desta tese: Qual a natureza
jurdica do PMDI? De fato, o Plano apenas uma lei formal que no gera direitos subjetivos
ou o Tribunal de Contas do Estado poderia arguir, por exemplo, sobre o no cumprimento das
metas estabelecidas? Essa seria uma questo importante para estudos futuros.
Pode-se observar tambm que entre os personagens contidos na descrio dos objetivos esto
o Estado, o governo, o mercado consumidor e o mercado de trabalho, as regies do Estado e
os municpios. Mas no se observa o cidado como um dos personagens deste discurso. Dessa
forma o papel do cidado fica condicionado a sua participao em uma dessas instncias, ou
como beneficirio secundrio do desenvolvimento econmico do estado.
120
de Desenvolvimento Integrado e a coordenao da Poltica de Desenvolvimento EconmicoSocial do Estado. Nos termos do artigo 1, o Conselho composto da seguinte forma:
121
cooptao ajustaria a organizao aos centros de poder atuantes na comunidade. Alm disso,
como ser visto posteriormente a participao do Conselho exaltada como elemento de
participao no processo de planejamento governamental mineiro e, consequentemente, como
uma estratgia de legitimao deste processo.
Embora tenha carter deliberativo, o que foi observado durante o perodo estudado que o
Conselho apenas se reuniu esporadicamente, por ocasies da que aprovao dos Planos que
posteriormente seriam encaminhados Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Desse modo,
o Conselho no possui regimento interno, conforme previsto em lei e tampouco exerce
alguma de suas outras competncias, exceo de propor o Plano Assembleia, sendo que
mesmo nesta parte o Conselho se apresentou, principalmente, como um instrumento formal e
de busca de legitimidade.
Durante a descrio dos processos de elaborao dos PMDI, buscou-se evidenciar o percurso
semntico que embasa a argumentao contida no texto dos Planos estudados, de modo a
explicitar os elementos que procuram justificar e legitimar a escolha estratgica das
122
prioridades estratgicas. Esta anlise visa identificar as bases legitimadoras dos discursos
contidos nos PMDI.
Quando comeou o governo Hlio Garcia, em 1991, maro de 91, naquele momento
ainda no se tomava posse em primeiro de janeiro, como aconteceu depois, ns j
fomos comeando a trabalhar, e nos defrontamos com trs situaes muito
complexas. Primeiro, porque voc tinha um novo ordenamento jurdico total, que
mudava um monte de coisa. Segundo, voc estava inserido num processo de crise
brutal, da hiperinflao, plano Collor, aquele cenrio que eu pressuponho que voc
deva comentar aqui a respeito. Era uma situao absolutamente difcil. E terceiro, a
gente tinha naquele mesmo ms a liquidao da Caixa Econmica Estadual, a Minas
Caixa. Ento, o governo anterior, [...] no considerou o sistema de planejamento
como uma pea fundamental para o governo. Ento, aqui, dizendo em poucas
palavras, o sistema de planejamento naquele momento estava quase que desfacelado.
Ento voc tinha um sistema desfacelado, uma conjuntura econmica louca,
complicada. A SEPLAN, na poca era a Secretaria de Planejamento, absorvendo o
pessoal que tinha sido liberado da Minas Caixa, que tinha sido liquidada, e com uma
obrigao legal que era apresentar at setembro, ns estvamos em maro. Presta
ateno! Voc sabe que agora a gente comea a fazer o oramento em abril, que tem
a LDO, a preparao receita, etc. e tal. A gente estava assumindo em maro nesse
mundo louco. O que voc est percebendo, ainda compondo equipe de um sistema
desfacelado, com duas obrigaes legais: a de fazer a lei de oramento e o PPAG.
Como no havia uma data de entrega do PMDI, diferentemente da LOA e PPAG,
cuja data 30 de setembro, foi uma sugesto que eu prprio dei l: Ento, vamos
fazer PPAG, e o PMDI faz quando der. Pelo menos voc num vai desobedecer a
Constituio j no primeiro ano. At porque para o PMDI a Constituio tambm
previa que seria aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDES),
e no tinha CDES. Ento, no dava para fazer PMDI. A verdade absoluta era essa
(ENTREVISTADO D).
123
Em relao a este episdio, pode-se destacar o formalismo descrito por Guerreiro Ramos
(1966): o constituinte prev a elaborao de um plano, que deveria ser encaminhado
Assembleia, para que se mantenha a coerncia, pelo menos com o PPAG e a LOA, ou seja, no
final de setembro. Mas para isso seria necessria, alm da elaborao propriamente dita do
Plano, a implantao de um Conselho. Desse modo, ao no prever tempo adequado para o
ajustamento da conduta ao previsto constitucionalmente, o prprio constituinte prev uma
norma que de antemo j sabe que no poder ser cumprida no primeiro ano de vigncia da
Constituio.
De outro lado, a fala do entrevistado D deixa clara a ideia de que era necessrio cumprir
algumas das formalidades no caso do PPAG e LOA, porque estes tinham datas para serem
cumpridas. O que o entrevistado no disse, mas que est subentendido na construo do
raciocnio apresentado que, formalmente, tanto o PPAG quanto a LOA poderiam ser
cobrados a partir de outubro de 1991, enquanto que em relao ao PMDI, como no h uma
previso temporal, isso no seria possvel. A escolha pela no elaborao do PMDI se
justifica, na argumentao do entrevistado D, porque no se estaria descumprindo a
Constituio e o PMDI poderia ser feito quando desse. Mais uma vez, o argumento baseado
no formalismo, pois se a Constituio Estadual prev a elaborao do Plano a sua no
elaborao certamente descumpre a Constituio, mesmo que esse descumprimento no
acarretasse nenhuma penalidade.
Mesmo com o fim do processo hiperinflacionrio, nos demais perodos estudados traos do
formalismo ainda foram muito observados em diversos aspectos do planejamento
governamental, conforme ser mostrado quando da anlise dos Planos Mineiros de
Desenvolvimento Integrado. Por exemplo, todos os Planos posteriores fazem referncia ao
124
Outro aspecto relacionado ao formalismo descrito por Guerreiro Ramos (1966) refere-se
punio pelo descumprimento das normas estabelecidas. Neste sentido, foi perguntado ao
entrevistado D se a Assembleia ou o Tribunal de Contas do Estado questionaram sobre a
inexistncia do PMDI. A resposta foi muito esclarecedora: Algum falou, mas a explicao
valeu. Neste ambiente marcado pelo formalismo, basta que os procedimentos sejam aceitos
como vlidos para produzirem seus efeitos legais, independentemente do seu contedo
propriamente dito e de seu carter estratgico para a organizao da ao estatal.
[...] ento se admitiu tacitamente que teve uma proposta do governo que foi
discutida com a sociedade, que o candidato ganhou as eleies, de modo que
nada mais legitimo que as diretrizes fossem dadas em cima daquele documento.
O governo teria duas vertentes, uma legal institucional de adequao Constituio
(s isso era uma agenda imensa) e, dois, a discusso de vrias das propostas,
diretrizes que estavam postas nesse documento de um modo muito fantasioso, no
necessariamente exequvel, como acontece muito em documento de campanha,
como voc conhece. (ENTREVISTADO D)
Ainda que o Plano de governo intitulado Diretrizes para o Plano de Governo Hlio Garcia
no possa ser considerado de nenhuma forma um PMDI, sua anlise til no sentido de que
muitas das diretrizes estabelecidas neste governo se constituem em bases para o PMDI
posterior. Para enriquecer a anlise, ser considerada tambm a ata da reunio ocorrida em
19/02/1994, em que o governador encaminhou uma carta Assembleia Legislativa de Minas
Gerais fazendo um breve balano de sua administrao at 1993.
Nas Diretrizes para o Plano de Governo Hlio Garcia (1991-1994), observa-se o seguinte:
[...] Minas so muitas. Mas o enfoque do Governo Hlio Garcia um s: progresso
econmico e melhoria da qualidade de vida. [...] Um redobrado esforo deve ser
feito para atrair capitais externos, de origem extrarregional e internacional, os quais,
somados poupana domstica, permitiro a modernizao da economia mineira. A
identificao e o mapeamento de novas oportunidades agrcolas e industriais, a
adoo de infraestrutura econmica adequada e um programa de capacitao de
recursos humanos, com nfase na educao para a cincia e tecnologia, certamente
demandam a presena do Estado. Na realidade, caber ao Governo implementar
um planejamento estratgico com vistas a preparar o Estado de Minas Gerais
para o sculo XXI. (MINAS GERAIS - Diretrizes para o Plano de Governo Hlio
Garcia / 1991-1994, 1991, p.15).
125
Embora estas diretrizes ainda sejam bastante amplas, pois envolvem tanto o progresso
econmico quanto a melhoria da qualidade de vida, pode-se perceber o destaque de algumas
reas de governo, no necessariamente de estratgias de governo, como: o desenvolvimento
da agricultura e indstria, infraestrutura econmica e capacitao de recursos humanos. Podese perceber tambm a importncia dada, agora sim, a duas diretrizes estratgicas - a atrao de
investimentos externos e a educao e cincia e tecnologia - como forma de capacitar os
recursos humanos mineiros.
Tanto no plano de governo como na carta, que, em teoria, deveria apresentar os resultados da
ao governamental, h uma constante preparao para o futuro, porm sem apresentar
resultados obtidos. Ainda que a carta no faa referncia aos resultados obtidos pelo
programa, o documento destaca a premiao concedida pelo Fundo das Naes Unidas para a
Infncia - UNICEF, bem como a indicao de Minas Gerais para se tornar o estado referncia,
via Pacto de Minas pela Educao.
Na mesma carta, o governador alega que sua administrao cumpriu o seu objetivo mais
imediato de manter as finanas pblicas saneadas e o oramento equilibrado, mesmo que o
Estado tenha passado por trs anos consecutivos de reduo da receita.
126
(Organizao e Modernizao dos Municpios) e do Projeto Jaba II, que se insere no contexto
de modernizao da agricultura em uma das regies mais pobres do Estado.
Segundo o entrevistado D,
[...] foi a primeira vez que se permitiu ao governo ir ao mercado internacional, esse
o grande registro, ele mais que ajusta as contas, ele ajusta o sistema de planejamento
e planta as grandes peas, instrumentos, do qual se valeu muito o governo posterior
(ENTREVISTADO D).
SOMA, por exemplo, ele foi gestado l no governo do Hlio Garcia. Ento, a
discusso comeou l - O projeto SOMA, que saneamento, organizao, municipal
e meio ambiente. O PROSAN tambm foi gestado l. A prpria duplicao da
Ferno Dias, que era uma obra federal, mas toda concepo da Unio com o BID
[Banco Interamericano de Desenvolvimento], foi ns da SEPLAN que fizemos [...]
(ENTREVISTADO D).
127
Em 1994, foi eleito governador Eduardo Azeredo, apoiado pela coligao formada por:
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e
Partido Liberal (PL). Tal eleio representou a continuidade do grupo poltico comandado
pelo seu antecessor, Hlio Garcia. Essa continuidade pode ser confirmada pela entrevista
concedida pelo vice-governador e secretrio de Planejamento do Estado, Walfrido dos Mares
Guia (PTB) agncia Folha de S. Paulo poca do lanamento do Plano:
[...] a elaborao do PMDI s est sendo possvel devido atuao do exgovernador Hlio Garcia (PTB), que conseguiu ajeitar a casa" durante sua gesto.
O ex-governador pegou o Estado desmontado, ajeitou, e vamos colher os frutos
agora na execuo do plano (PEIXOTO, 1995)
Ou ainda pelo prprio texto do Plano, que apresenta o legado do governo anterior de forma
bastante positiva:
Nestes primeiros anos da dcada de noventa, o crescimento da economia mineira
manteve-se, tambm, em nvel superior mdia nacional, observando-se grande
esforo da administrao passada para ampliar a poupana pblica e a capacidade de
investimento do governo estadual. Tais esforos concretizaram-se no reingresso do
Estado no mercado financeiro internacional de capitais e junto s urgncias
bilaterais de crdito permitindo a captao de recursos expressivos para a
implantao de vrios programas de interesse estratgico (Minas Gerais, 1995,
p.12).
Em 27 de junho de 1995, aps aproximadamente seis meses de governo, houve uma reunio
de instalao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Neste momento, a
SEPLAN, em nome do governo do estado de Minas Gerais, apresentou suas contribuies e
propostas para a elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. A partir das
propostas apresentadas pelo governo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico
encaminhou ALMG, em 5 de outubro de 1995, o projeto de lei 506/1995. O Plano tramitou
em dois turnos pelo plenrio,vindo a ser publicado em 29 de dezembro de 1995, tornando-se a
lei 12.051/95.
128
Essa observao contradiz as percepes de Kingdon (1995), que reconhece, em nvel federal,
que senadores e deputados seriam to importantes quanto o Poder Executivo no processo de
formulao das polticas pblicas ou de Birkland (2001), que postula que o Legislativo o
mais importante dos poderes em termos de polticas pblicas no que tange formao de
agenda e especificao das alternativas. Entre os processos de elaborao dos Planos
estudados, a participao do Legislativo se deu sobretudo do ponto de vista formal, poucas
vezes representando de fato uma incluso de algum tema na agenda governamental.
129
130
Todavia o prprio Yamaguti (2000) ressalva que apenas um representante das centrais
sindicais, dos dez assentos destinados a categoria compareceram ao plenrio para a discusso
do Plano. Deve-se observar tambm que, alm desta monografia, que contm a descrio do
ocorrido nas reunies do Conselho em relao ao PMDI 1995-1999 e 2000-2003, no foi
encontrado nenhum documento da Secretaria de Planejamento ou na Assembleia Legislativa
que registrasse atas das reunies ou documentos referentes a elas.
131
Ao analisar o processo de elaborao do Plano, pode-se observar o desejo de que ele seja um
plano de Estado, conforme descrito na mensagem do governador que encaminha o projeto
Assembleia, ou como as diretrizes encaminhadas pela Secretaria de Planejamento e
Coordenao Geral. Todos fazem referncia ao PMDI como um plano de estado elaborado
com a participao de vrios segmentos da sociedade e que no se restringe aos limites da
administrao pblica estadual, tanto do ponto de vista das decises sobre a alocao de
recursos quanto pelo fato de que a implementao no se restringe ao perodo de uma nica
administrao. O mesmo se verifica no contedo do prprio PMDI, que, ao se referir aos
programas estruturantes, evidencia que os seus resultados so de mdio e de longo prazos,
ultrapassando o perodo da administrao que o concebeu (MINAS GERAIS, 1995, p.12).
132
133
econmicos, seja pela prpria perspectiva sob a qual os diversos problemas so abordados. A
opo por um Plano que tenha como principal objetivo promover a coordenao estatal se
justifica por meio do seguinte percurso semntico, o qual pode ser sinteticamente descrito da
seguinte forma: Mudanas na economia, crise fiscal, deteriorao de vrios segmentos da
mquina pblica, necessidade de modernizao da estrutura produtiva e urgncia em
deslanchar programas sociais geraram um cenrio que requer uma maior sinergia, entre os
rgos da administrao pblica estadual, que se traduza na adoo de aes e medidas
integradas de coordenao em funo dos propsitos e do sucesso deste Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (MINAS GERAIS, 1995, p.6).
134
Ainda que o Plano de 1995 no faa uma meno explcita a uma viso de longo prazo de
maneira inequvoca, pode-se depreender do texto que esta seria: a construo de uma
sociedade mais rica e justa em termos da distribuio dos resultados do crescimento
econmico (MINAS GERAIS, 1995, p.11). Esta viso refora a primazia da perspectiva
econmica em relao s demais perspectivas sobre o planejamento estratgico
governamental, uma vez que o crescimento econmico apresentado como antecedente e
principal objetivo do Plano que possibilitar a construo de uma sociedade primeiramente
mais rica e posteriormente mais justa. Esta viso no se contrape ao papel coordenador do
planejamento governamental, mas destaca o predomnio da perspectiva econmica sobre as
demais.
135
Aparentemente, o texto voltado para o pblico externo, todavia no parece que seja o
cidado este pblico, mas, sobretudo, possveis investidores interessados em conhecer Minas
Gerais.
Confiantes na estabilizao da economia, nas mudanas polticas em curso no Pas,
nos dados apontados anteriormente e nos resultados que podero surgir das aes
previstas neste Plano, pode-se afirmar com segurana que as perspectivas para
a economia mineira so bastante favorveis (MINAS GERAIS, 1995, p.5)
Vale ressaltar que em suporte aos objetivos e metas do Plano, o governo conta com
importantes instituies e instrumentos de poltica de fomento ao desenvolvimento
da economia que contemplam o apoio ao setor produtivo e aos programas
governamentais.
Ao lado das aes que identificam e promovem oportunidades de investimentos em
Minas Gerais, os empreendimentos privados sero estimulados com linhas de
financiamento e outras modalidades de incentivo disponveis nos sistemas
federal e estadual. Tais linhas de financiamento viabilizaro a expanso e
modernizao das empresas instaladas, o crescimento dos nveis de produo e de
produtividade, a melhoria da qualidade de vida, a maior atratividade do estado
para novos investimentos e consequentemente a sustentao das taxas de
crescimento previstas (MINAS GERAIS, 1995, p.6).
O entrevistado D concorda que o Plano tem um pouco a ideia de vender uma imagem do
estado, mas acrescenta que havia tambm um papel de recuperar a autoestima reforando dois
aspectos simblicos do Plano.
Tinha o papel de vender uma imagem do estado, tinha. Isso procede, at pela
ausncia do tempo de fazer um diagnstico. Ns estvamos nos baseando muito,
mas a desculpa, era eu, estava baseando muito no trabalho que j tinha sido feito
alguns anos antes pelo BDMG: o diagnstico da economia mineira de 89. Ento,
naquela poca a coisa mais nova que tinha a respeito da realidade mineira era um
pouco isso e uns textos que ns tnhamos feito pelo CEDEPLAR[Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais] para os encontros em
Diamantina. Foi naquele momento um pouco a ideia de recuperar a autoestima
mesmo, que j vinha do governo do Helio Garcia. E desculpe a franqueza para sair
do baixo astral do Newton Cardoso [risos]. Ento, quer dizer: Acorda, gente! Esse
estado importante. Ns somos do tamanho da Pennsula Ibrica, isso daqui tem
significncia, tem chance. Era um pouco, sim, de dar aos mineiros, s pessoas, um
pouco de crdito, porque assim o perodo de Newton Cardoso foi frustrante por uma
srie de razes, coitado. Muitas das quais no eram nem culpa dele, [...]
(ENTREVISTADO D).
O captulo posterior mantm essa perspectiva de vender uma imagem do estado, o que pode
ser confirmado pela escolha lexical do seu ttulo Potencialidades Econmicas e Desafios
Sociais. Todo o diagnstico econmico apresentado neste captulo extremamente
positivo em relao s potencialidades mineiras. Entre os indicadores apresentados no h
136
A seguir, o Plano contm uma sequncia de grficos e mapas, que tambm no se constituem
num diagnstico estruturado. Nesta sequncia, h o predomnio absoluto de informaes
econmicas, muito condizentes com a ideia de vender uma imagem positiva do estado.
[...] isso mesmo. Foi at coragem falar isso pelo seguinte voc vinha de uma poca
que o planejamento estava afastado da agenda, porque voc viveu vinte anos de
inflao. Ento tinha aqueles que defendiam que o planejamento no serve para nada
e tinha aqueles que queriam voltar l nos anos setenta, que precedia o planejamento,
um diagnstico que no dava mais tempo de fazer. Ns estvamos mais ou menos
em abril e tinha que apresentar o PMDI na Assembleia em setembro. E, ainda, tinha
que apresentar no Conselho. No ia dar. No ia dar mesmo. Ento, foi quando,
inclusive, comeou o uso da expresso os stakeholders, que voc fazia as reunies
com os entendidos, que a palavra exatamente esta. Era reunio com os entendidos,
e no tem que fazer diagnstico de uma realidade expressiva.
[...] era quase que uma tentativa de reconstruo do sistema de planejamento no
momento. Voc tinha trs grupos, os chamados neoliberais, em que o
planejamento no vale nada, e aqueles saudosistas que achavam que planejamento
era aquela coisa da dcada de setenta ou planejamento participativo, que voc ia
137
consultar as bases. Ento, era uma geleia real. Ns acreditvamos em Estado, mas
tambm porque ns tnhamos vivido, eu vivi anos setenta e eu vivi os anos oitenta.
Ento, ns tnhamos o discernimento, que no era para jogar o processo todo fora,
mas tambm no dava para fazer os grandes planos daquela poca, at porque no
tinha tempo. O negcio era dia 30 de setembro, 30 de setembro tinha que entregar na
Assembleia. (ENTREVISTADO D)
138
[...] aquilo que de fato vai dar base ao governo no tem necessariamente um grau
de importncia ou de urgncia, mas aquilo que vai mudar a cara do estado. [...] A
coisa mais importante do mundo (vou usar o que seria hoje) a coisa mais importante
para o estado hoje a segurana pblica, s que segurana pblica uma coisa
bvia do estado, porque voc tem que fazer, independente ser importante grave ou
no, e isso no vai mudar o estado. Voc tem que fazer em decorrncia de uma
obrigao constitucional e de papel do estado, mas no essa a questo
(ENTREVISTADO D)
Define o plano:
Alm dos programas estruturantes, o PMDI de 1995 definia outra categoria: polticas
pblicas, as quais deveriam ser consideradas como diretrizes bsicas para as diversas
polticas pblicas e discutidas e definidas nas cmaras setoriais que compem o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social e, posteriormente, desdobradas e detalhadas no PPAG
e em documentos especficos. O texto do PMDI destaca o elevado nvel de prioridade que
lhes confere a populao mineira e por configurar reas tpicas de atuao governamental,
como, Habitao, Saneamento, Segurana pblica e Justia.
139
Este PMDI contm programas e projetos estratgicos explcitos, o que s foi observado neste
Plano. Nos demais, optou-se pela apresentao no PMDI apenas dos objetivos prioritrios e
das estratgias, cabendo ao Plano Plurianual de Gesto Governamental o desdobramento
destes objetivos em programas e projetos. Tal abordagem parece mais adequada ao iderio do
Plano de longo prazo, que define os rumos do estado, na medida em que o PMDI desce aos
detalhes do projeto e do como as mudanas durante a implantao ou, at mesmo, as
mudanas de rumo no mdio prazo so dificultadas pelas amarraes legais contidas no
Plano.
Outro ponto que pode ser observado que o PMDI de 1995 tambm no respeita o conceito
de programa como um conjunto de projetos interligados que apresentem sinergia entre si.
Muitos dos projetos apresentados guardam pouca relao com os demais projetos contidos no
programa. Essa dinmica evidencia o que foi observado nos demais PMDIs estudados, em
que h dois movimentos para a construo do PMDI e seus programas: de um lado, a
construo do diagnstico e seus objetivos; de outro, mas simultaneamente, a construo de
programas. Esta dinmica simultnea no se encaixa nas metodologias de planejamento, que,
em geral, seguem uma sequncia lgica entre a viso de longo prazo at os programas. Essa
dinmica ser posteriormente analisada com maior profundidade.
140
141
O programa foi dividido em trs projetos: Duplicao da Rodovia Ferno Dias (BR381);
Rodovia BR 381/262; e corredor CentroLeste, que envolvia a recuperao e dinamizao do
sistema ferrovirio que se estende do litoral do Esprito Santo ao Planalto Central, alm da
construo do ramal Pirapora-Una. Estes projetos, embora considerados estruturantes, no
respeitavam um dos critrios para a definio de um projeto como estruturante. A implantao
de um programa estruturante deveria estar restrita atuao do governo estadual, o que no se
observa em nenhum dos dois projetos, que dependem de recursos oriundos de outras fontes.
Esta anlise evidencia a dificuldade de se estabelecer critrios de priorizao estratgica e,
principalmente, de manter-se fiel aos critrios estabelecidos, pois pode-se observar claramente
uma contradio entre os critrios de definio de programas estruturantes e a insero destes
dois projetos, visto que no esto restritos atuao especfica do governo estadual.
142
vinculao estreita com a legislao federal entre outros casos (Minas Gerais, 1995,
p. 12).
Pode-se inferir que o pargrafo anterior tem por objetivo principal justificar a excluso de
programas que, embora sejam considerados de enorme relevncia social, no foram includos
entre os programas estruturantes. Este pargrafo evidencia a necessidade de o PMDI justificar
suas escolhas, at mesmo como uma estratgia de convencimento e legitimao, ainda que em
alguns casos, como este, a argumentao seja construda principalmente para ludibriar um
olhar menos atento, que poder no reparar que em alguns momentos, como os citados agora,
os critrios para a definio de um programa estruturante podem ser flexibilizados.
Uma questo importante que se impe : Quando e por que estes critrios so flexibilizados?
No caso da duplicao da Ferno Dias, a definio deste projeto como estruturante est ligada
a um estudo anteriormente realizado (PMT), mas tambm a uma grande operao de crdito
internacional iniciada no governo anterior. A concesso deste emprstimo representaria a
retomada do acesso de Minas Gerais ao mercado internacional de crdito, uma das grandes
bandeiras do governo anterior. Dessa forma, outros elementos institucionais condicionaram a
trajetria do projeto de duplicao da Ferno Dias, o que no quer dizer que no houvesse
demanda social pelo projeto ou que este projeto pudesse ser capaz de gerar os efeitos
propulsivos esperados de um projeto estruturante. Entretanto, quer dizer que, independente do
processo de planejamento estratgico governamental, este projeto estaria entre as prioridades,
tendo em vista sua trajetria na formulao.
H, assim, uma vasta literatura terica que, sob diferentes prismas, ressalta a
tecnologia como elemento de grande relevncia na dinmica econmica.
Demonstram tambm, diversos tericos, o papel das mudanas tecnolgicas na
determinao das mais importantes mudanas estruturais na trajetria da
humanidade, definindo ciclos econmicos e perodos histricos.
A interdependncia entre desenvolvimento tecnolgico reconhecida tambm
empiricamente. As sociedades mais desenvolvidas no campo tecnolgico, e que
souberam gerir com eficincia as mudanas nesse campo, so as que destacam em
nvel mundial, com relao aos indicadores de desenvolvimento econmico e de
qualidade de vida. Os pases que assumiram a fronteira tecnolgica assumiram
tambm a fronteira econmica, na medida em que se destacaram na capacidade de
gesto daquelas mudanas. (Minas Gerais, 1995, p. 35).
143
Minas Gerais possui hoje, a mais ampla rede de ensino superior federal (sete
universidades e cinco instituies isoladas) complementada por uma boa estrutura de
centros federais e estaduais de pesquisa nas reas de agricultura, de sade, de fsica,
energia nuclear e engenharias afins. Conta, tambm, com duas universidades
estaduais e uma grande rede privada de ensino superior.
H, portanto, apesar de carncias e, demandas j identificadas, um terreno propcio
para o fortalecimento da pesquisa cientfica e para o desenvolvimento tecnolgico
no Estado.
Constitui-se preocupao, no entanto, a constatao de que, salvo casos isolados, a
estrutura institucional de C&T no funcionou de forma articulada e sinrgica. A
fraca articulao desse sistema com o setor empresarial que alis no uma
especificidade do Estado, sendo relatada, tambm em outros pases - outro motivo
de preocupao (Minas Gerais, 1995, p. 36).
[...] Portanto, o que deve mudar, em substncia, quando comparado com as prticas
anteriores, o enfoque tradicional sempre colocado do lado da oferta de cincia e
tecnologia. As prioridades de ao definidas, tradicionalmente, com predominncia
do pessoal vinculado s organizaes executoras de atividades cientficas e
tecnolgicas passaro a ser derivadas de dilogos amplos da sociedade estadual
sobre necessidades e oportunidades, sendo imperativo que haja uma parceria
redobrada entre os formuladores de poltica econmica e social e os cientistas e
tecnlogos.
Na busca dos caminhos para implementar essa deciso poltica, importante
engajar, explicitamente, daqui para frente, todos os segmentos relevantes da
sociedade mineira os seus stakeholders, ou seja, governantes, empresrios,
polticos, sindicalistas, engenheiros, cientista, representantes de organizaes no
governamentais. crucial que o consenso desses stakholders determine a prioridade
das demanda a serem atendidas e, portanto, o portflio de iniciativas ou misses
tecnolgicas para as quais haver que concentrar recursos, internos e externos ao
Estado, no uso da cincia e tecnologia em apoio ao desenvolvimento sustentado de
Minas Gerais (Minas Gerais, 1995, p. 38).
144
Este processo de planejamento adotado por este programa em muito se assemelha ao processo
de planejamento proposto pelo PMDI 2000, que ser mais bem apresentado no item seguinte,
especialmente a esta proposta de planejamento como um processo para a definio de
prioridades a partir das demandas percebidas pelos stakeholders.
A anlise do interdiscurso deixa evidente a influncia exercida neste perodo dos princpios da
qualidade total na educao, pois Minas Gerais foi o estado pioneiro na implantao da
gerncia para qualidade total na educao no Brasil. As bases deste programa haviam sido
propostas no governo Hlio Garcia e assumidas, posteriormente, pelo governo Azeredo,
conforme se pode observar neste PMDI. O objetivo do Programa era propiciar condies para
que o sistema de ensino alcanasse metas de desempenho superior s obtidas na dcada de
1980, diminuindo as taxas de repetncia a evaso no ensino fundamental, por meio de
medidas administrativas, financeiras e pedaggicas, em um discurso de autonomia, para
resolver os problemas de gesto do sistema educacional. Afinal, uma escola de qualidade
tem como cunho o sucesso e a satisfao do aluno no processo de aprender (Minas Gerais,
1995, p. 44).
Como este programa estruturante, em certa medida, representava uma continuidade da poltica
educacional iniciada em 1991, o detalhamento dos projetos e suas metas esto muito bem
descritos no PMDI, de forma que este programa o nico com indicadores e metas que
permitiriam o monitoramento do Plano da forma como est posta no prprio PMDI.
145
O programa estruturante Sade Pblica foi includo a pedido de governador, uma vez que o
ele no se encaixaria na definio de programa estruturante e, basicamente, representava
projeto importante da Secretaria de Sade. Esta questo bastante pertinente ao se observar a
escolha dos demais programas estruturantes, os quais certamente tm seu fundamento no
desenvolvimento econmico, seja no investimento em infraestrutura (eixos estratgicos de
transporte e aproveitamento de recursos hdricos), seja na melhoria dos fatores por meio de
investimentos em tecnologia ou em educao ou ainda, na criao de um ambiente de
negcios favorvel, como no programa de reforma do estado. As razes para incluir o
programa Sade Pblica podem estar relacionadas ao nvel de prioridade requisitado pela
populao mineira que, em pesquisas recentes de opinio pblica, apontou a sade como o
mais grave problema do Estado (Minas Gerais, 1995, p. 53).
[...] o assunto sade foi posto. Foi posto no pelos deputados. Se no me falha a
memria, foi posto pela rea de comunicao do governo, porque na poca a questo
da sade estava mais ou menos como a segurana pblica est hoje. Segundo os
comunicadores da poca, era difcil convencer a Assembleia de que sade no era
estruturante. Lembro que o consultor ficou possesso como intelectual que no
entende que num governo tem as questes de natureza poltica, que voc tem que
tratar delas. Ento, ele queria convencer aquilo como se fosse uma questo
absolutamente tcnica. (ENTREVISTADO D)
A relao entre planejamento e poltica j foi bastante debatida nesta tese do ponto de vista
terico, mas esta flexibilizao do conceito de estruturante permite uma anlise muito
interessante sobre processo de elaborao do planejamento governamental. Observa-se que
determinado conceito, ainda que exposto de maneira clara e tecnicamente precisa no mesmo
plano em diversos momentos, flexibilizado para atender necessidades no percebidas pela
concepo tcnica. No se trata de descrever um processo de antagonismo, em que as
influncias se do em momentos distintos, mas, sobretudo, um processo de interao
constante, pois diversas partes do PMDI so produzidas simultaneamente, de forma que as
contradies no se do necessariamente em momentos distintos, mas durante todo o processo
de elaborao.
O programa estruturante Aproveitamento de Recursos Hdricos para Irrigao nas Bacias dos
Rios So Francisco, Jequitinhonha e Pardo no fugiu ao contexto dos outros programas,
excetuando o programa Sade Pblica e em parte ao programa Educao Bsica. Tem seus
146
Este programa tambm fere o princpio de que um programa estruturante deveria ser de
responsabilidade exclusiva do estado, pois os recursos envolvidos para sua implementao
consideram, alm de BIRD (Banco Mundial) e BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento), o Tesouro e o Governo Federal, via CODEVASF (Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba).
Como diferencial, este programa, em relao aos demais contidos no PMDI, apresenta uma
planilha de custos detalhadas e especificada entre as diversas fontes de financiamento, bem
como uma projeo de seus benefcios em termos de rea irrigada, produo estimada e
empregos diretos e indiretos. Esse detalhamento de custos pode ser observado neste Plano
Mineiro sempre que a engenharia institucional de financiamento mais complexa, que o
financiamento exclusivo do tesouro e, ainda, que no h negociaes em andamento com
organismos de financiamento. De certo modo, parece que explicitar as fontes de recursos tem,
pelo menos, duas funes: reforar as negociaes entre os financiadores da poltica; e dividir
a responsabilidade entre os executores e as fontes de financiamento em relao a possveis
problemas na execuo dos projetos.
147
Neste sentido, o processo de formulao deste PMDI possui elementos comuns iniciativa
privada e, como dito em muitos momentos, aparenta ter como principal objetivo vender
Minas Gerais a possveis investidores.
A anlise deste PMDI tambm ilustra outro ponto fundamental para a compreenso do
processo de formulao estratgica, a definio das prioridades. Embora, do ponto de vista
terico, possa parecer uma obviedade, este Plano tem o mrito de descrever claramente as
prioridades: os programas estruturantes.
A defesa de que uma estratgia efetiva deveria se concentrar ao redor de relativamente poucos
princpios centrais j est presente em Clausewitz (1996), um dos pioneiros do estudo sobre
estratgia. De outro lado, assumir claramente suas prioridades gera um problema poltico
relevante: Como construir a coaliso poltica necessria a partir de uma carteira restrita de
prioridades? bem verdade que em um ambiente de recursos escassos, de necessidades
prementes da sociedade e de um dficit de servios pblicos, a priorizao inevitvel e,
mesmo quando no explcita, certamente ela ocorre. Todavia, definir prioridades significa
148
assumir para a sociedade, seus opositores e at mesmo aliados que determinadas funes no
so prioritrias. Em relao sociedade, isso pode implicar abrir um espao para amplificar as
cobranas de setores sociais que no se veem abarcados entre as prioridades. Entre os
opositores, facilita o processo de ataque ao governo, que prope o Plano, uma vez que basta
aos opositores listar uma srie de questes importantes para a sociedade que no esto
escolhidas entre as prioridades que ele deveria abarcar. Por fim, em relao aos aliados, a
definio de poucas prioridades inflaciona o mercado poltico, uma vez que pastas que no
esto inseridas entre as prioritrias perdem valor no processo de construo de uma coaliso
para o governo. A questo que se pretende avaliar com este argumento que um princpio
bsico de planejamento estratgico, que a definio clara das prioridades da organizao,
como elemento coordenador dos esforos, gera no setor pblico problemas polticos que se
tornam um obstculo para o processo de formulao da estratgia governamental.
A partir da comparao entre a teoria e os incidentes encontrados durante a pesquisa, buscouse analisar se a dificuldade de estabelecer prioridades estaria relacionada a questes culturais
e dificuldade do brasileiro em dizer no. Ao tentar validar essa percepo com o
entrevistado C, ele responde:
Eu acho que a nossa histria, nossa histria no tende a grandes rupturas, talvez
pelo padro educacional. Eu no sei, mas tem alguma coisa de antropolgico, est
no ethos do mineiro a no se dispor a grandes rupturas. [...] eu acho que o mineiro
muito preso ao passado, a gente muito apegado ao passado. A gente tende a
149
perpetuar aquilo que existe. Talvez pelo passado glorioso colonial rico, em que a
sociedade mineira era muito influente. No mais. Ento, a gente fica preso em
termos do passado [...].
Pensando melhor, talvez isto esteja presente, muitas vezes, no Brasil tambm. Mas
isso no exclusivo de mineiro, no. Quando a gente pega todos os documentos de
planejamento governamental no Brasil, ele um grande compndio de todas as
iniciativas possveis e imaginveis (ENTREVISTADO C)
Esse elo com o passado, destacado pelo entrevistado, pode ser observado em todos os PMDIs
estudados. Sem exceo, fazem referncia direta ou indireta ao passado colonial,
Inconfidncia Mineira e Repblica do caf com leite.
No intuito de equilibrar esses diversos elementos, foram adotadas no PMDI 1995 trs
categorias de programas governamentais: programas estruturantes, polticas pblicas e, dentre
estas, polticas pblicas prioritrias. Essa construo metodolgica permitiu, em alguma
medida, definir claramente as prioridades do governo, os seis programas estruturantes e mais
as quatro polticas consideradas prioritrias, sem, contudo, deixar de mencionar diretrizes para
as demais polticas governamentais. A partir do prprio texto do PMDI, pode-se observar que
em termos de definio clara de escopo e metas claras algumas polticas setoriais esto mais
bem estruturadas que alguns programas estruturantes. Todavia, como j mostrado, mesmo
adotando critrios especficos para a definio de suas prioridades, observou-se que pelo
menos dois dos seis projetos estruturantes no atendiam aos critrios estabelecidos.
O processo de formao da agenda muito fluido e, muitas vezes, difcil de ser reconstrudo a
posteriori. No processo de planejamento para o setor privado, isso no uma questo
relevante, uma vez que os princpios e os fundamentos de uma deciso devem ser
transparentes, quando muito aos conselhos e acionistas com base nos mecanismos de
governana. Todavia, no planejamento governamental democrtico, compreender este
processo fundamental, no s para, a posteriori, avaliar as decises tomadas pelo
estrategista/gestor, como tambm pela necessidade do cidado de compartilhar as informaes
que decidem sobre a vida em sociedade.
150
No mesmo dia em que tomou posse como governador, Itamar estava irritado com
dois fatos. Teve que comprar com dinheiro do prprio bolso lenis e fronhas para
poder se mudar para a residncia oficial no Palcio das Mangabeiras. Mais grave:
confirmou que os cofres do governo mineiro estavam vazios, sem dinheiro suficiente
para pagar os salrios dos funcionrios e despesas como a comida dos presidirios.
Na quarta-feira 6, cinco dias depois de ameaar suspender o pagamento da dvida de
Minas com o governo federal, Itamar fez uma declarao de guerra. Numa nota de
14 linhas, redigida de prprio punho, formalizou uma moratria de 90 dias que
pegou a equipe econmica no contrap. "Por falta absoluta de dinheiro,
deixaremos de cumprir o acordo financeiro feito com o governo anterior." Alm
de ter feito despencar os ndices das Bolsas de Valores no Brasil e as cotaes dos
ttulos da dvida externa brasileira, a deciso de Itamar pode provocar uma crise
federativa e agravar ainda mais a delicadssima situao econmica que est
acuando Fernando Henrique contra a parede. Ao voltar a exibir o velho topete
rebelde, o ex-presidente acabou puxando um bloco de governadores que
encontraram seus Estados na mesma situao de penria e assumiu, na prtica, o
comando das oposies ao Planalto.
[...] Reabrir a negociao das dvidas dos Estados ampliar as incertezas sobre o
cumprimento das metas acertadas com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), que
garantem o emprstimo de US$ 41 billhes, a bia salva-vidas da economia
brasileira. O acordo com o FMI prev tambm que os Estados faam sua parte no
ajuste fiscal, e a renegociao das dvidas foi um dos instrumentos utilizados pelo
Ministrio da Fazenda para forar os governadores a cortar despesas, privatizar
estatais e demitir pessoal. O erro em Minas, segundo a avaliao de uma fonte do
Ministrio, foi o fato do ex-governador Eduardo Azeredo ter se limitado a enxugar o
sistema financeiro estadual, mas preservado programas onerosos como a
manuteno de professores temporrios e ter dado um aumento de salrios aos
policiais militares. No Ministrio, as autoridades lembram ainda que Alagoas, onde
o funcionalismo ficou sem receber nove meses, no atrasou o pagamento de suas
parcelas (MEIRELES e EVELIN, 1999)
Essa posio de enfrentamento poltico ao Governo Federal viria a ser a marca do governo
Itamar Franco em Minas entre os anos de 1999 e 2002.
151
Nas palavras do entrevistado A: O Itamar pegou o governo em uma situao fiscal crtica, e
quando ele assumiu, tomou aquela deciso, primeiro ele criou um embate poltico, porque ele
era contra tudo e contra todos.
Reis (2006) resume a situao financeira do estado, da seguinte forma: O saldo da dvida
flutuante era de R$3.245 bilhes; dvida relativa folha de pessoal (13 salrio) referente ao
exerccio de 1998; dvidas com fornecedores da ordem de R$300 milhes; disponibilidade de
caixa de R$19 milhes; estrutura da despesa em que, tomando por base o executado em 1998,
as despesas de pessoal que consumiram 73% da receita corrente lquida e as despesas com
pessoal e servio da dvida representaram, em 1998, 108% da Receita Corrente Lquida.
O entrevistado C descreve assim as dificuldades do Governo Itamar: Itamar tinha dificuldade
com a Assembleia, Itamar tinha dificuldade interna no governo, Itamar tinha dificuldade em
Braslia. Em relao s dificuldades internas, o entrevistado A descreve que outra
caracterstica (do governo Itamar) que existia uma mudana quase permanente de
secretariado. No era um governo que tinha um plano. Definitivamente, no tinha um plano.
De outro lado, o mesmo entrevistado destaca que, embora no tivesse um plano, o novo
secretrio de planejamento estava interessado em conhecer a mquina pblica.
152
ausncia de planos de atuao por parte de alguns secretrios no apenas um fato isolado,
mas presente no processo de formulao de diversos Planos estudados, sem necessariamente
implicar a percepo de um governo sem um projeto. O que se pode observar entre os Planos
estudados que a sua constituio est principalmente ligada a um nmero mais restrito de
pessoas que formam o ncleo do governo, que, sem dvidas, bem menor que o secretariado.
Neste sentido, talvez a mudana constante de secretariado mostre a dificuldade do governo
Itamar Franco em estabelecer estratgias de legitimidade para este ncleo de governo e,
consequentemente, para o Plano por este gerado.
Este discurso antiglobalizao ser observado em diversos momentos do Plano, sempre como
forma de oposio ao Governo Federal, considerado alinhado com as tendncias
internacionais de globalizao e, de certo modo, submisso a estas.
Segundo Yamaguti (2000), aps sua elaborao, a proposta PMDI foi encaminhada, em 5 de
novembro de 1999, ao plenrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social.
Embora os representantes da sociedade civil tenham manifestado suas congratulaes sobre a
ousadia deste Plano, alguns secretrios de estado, no satisfeitos com as diretrizes adotadas,
propuseram novas conversaes para melhor entendimento das propostas do PMDI e para
incio das articulaes para a execuo. Todavia, o segundo PMDI nunca foi apresentado
novamente ao Plenrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e tampouco foi
aprovado em lei.
153
Deve-se observar que mesmo neste caso, quando o CDES tem um papel importante no
sentido de no encaminhar o PMDI Assembleia, o que se percebe , principalmente, uma
disputa intragoverno entre secretrios, e no uma ao contundente do Conselho enquanto
locus de discusso das polticas pblicas relacionadas proposta de PMDI.
Mas qual foi o impacto em relao ao governo pelo fato de sua proposta no ser convertida
em lei? Em tese o governo deveria seguir os princpios estabelecidos pelo PMDI anterior, o
que, de fato, no ocorreu. Segundo os entrevistados A e C, alguns dos projetos estruturantes e
prioritrios definidos anteriormente tiveram continuidade, porm em outra perspectiva.
Nos pronunciamentos feitos na ALMG durante este perodo, foram identificadas seis
referncias ao PMDI. As duas primeiras fazem referncia ao PMDI 2000-2003, como se este
aprovado fosse:
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI inclui, entre as diretrizes
governamentais para o perodo 2000-2003, a reorganizao institucional dos rgos
e das entidades do Governo do Estado de Minas Gerais, tendo em vista a
transparncia e o controle social sobre as aes, bem como o aumento dos nveis de
eficincia e eficcia da administrao pblica, com aes integradas segundo as
dimenses do governo e a melhoria da qualidade de servios prestados. Essa uma
diretriz explcita no PMDI, um plano um programa constitucional.
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2000).
154
Ainda que seja considerado um rito, o processo de planejamento governamental deve respeitar
alguns elementos de racionalidade e legalidade, para que este rito possa produzir, pelo menos,
efeitos sobre a legitimidade. Neste sentido, o processo de formulao do PMDI 2000-2003, j
de partida, apresenta dois elementos que dificultam o rito. Primeiramente, deve-se observar
que a proposta foi encaminhada ao CDES no final de 1999, de forma que, ainda que fosse
aprovado e encaminhado Assembleia Legislativa de Minas Gerais para aprovao, j estaria
criada uma situao, no mnimo, inusitada, uma vez que o PPAG, conforme definido em lei,
foi encaminhado a ALMG em 30 de setembro de 1999. Assim, o Plano Mineiro, que deveria
lhe ser inspirador, seria apresentado posteriormente, ferindo a ideia de racionalidade do
processo de formulao estratgica, em que o plano de mdio prazo deveria ser um
desdobramento das diretrizes estabelecidas no longo prazo. Alm disso, a proposta de PMDI
explcita em relao ao seu perodo de referncia: 2000-2003. Ou seja, o mesmo perodo do
PPAG. Dessa forma, no h uma diferenciao clara entre os dois planos.
155
Outro ponto que evidencia esse problema de compreenso do PMDI como um instrumento de
planejamento para o estado alm dos governos que se podem observar as referncias
contidas na proposta do PMDI ao governo Itamar Franco:
O entrevistado A descreve assim a sua reao ao ter contato com a proposta do PMDI:
156
O processo de formulao deste PMDI tambm difere significativamente dos demais, pois sua
metodologia baseia-se no processo de planejamento regional participativo.
O percurso semntico que justifica a escolha deste modelo est fundamentado principalmente
na diversidade e nas disparidades de Minas Gerais, no processo do planejamento e na crena
157
158
Desse modo, este PMDI tambm pretende se diferenciar do anterior no que tange concepo
do processo de formulao da estratgia:
159
De outro lado, a falta de um referencial explcito entre os PMDIs estudados esteja relacionada
observao de Lindblom (1979), de que a teoria , s vezes, de ajuda extremamente limitada
na elaborao de decises, uma vez que a ela vida de fatos e s pode ser construda
mediante grande coleo de observaes. Assim, na percepo de Lindblom (1979), a teoria
insuficientemente precisa para a aplicao a um processo de tomada de deciso que se reduz
mediante pequenas mudanas. Desse modo, nos processos decisrios o que se observa a
predominncia do mtodo comparativo, que tanto economiza no tocante necessidade de
fatos como dirige a ateno do analista justamente para aqueles fatos que so relevantes s
escolhas encaradas pelo elaborador de decises (GUERREIRO RAMOS, 1966).
160
Uma hiptese que no pode ser verificada neste trabalho seria que a situao financeira do
estado, aliada aos compromissos polticos, foi fundamental para a adoo desta metodologia
de planejamento, que permitiu ao governo passar pelos anos de seu mandato discutindo
planos diretrizes e objetivos, de forma a diminuir a cobrana por resultados concretos das
polticas pblicas.
161
[...] a gente compilava todas essas demandas, e depois ia para a regio onde
fazamos as plenrias regionais. Fizemos 17 regies. O estado todo participou. O
debate foi riqussimo, riqussimo. Pena que no foi registrado. A gente discutia, os
tcnicos dos diversos rgos falavam sobre aquela poltica, DER, SETOP, Sade,
Educao, o BDMG. Foi muito rico, e a populao participou muito. Eram plenrios
imensos. (ENTREVISTADO B)
No que tange ao papel do Estado, este PMDI tambm difere significativamente do anterior, na
medida em que o discurso nele contido se ope ao modelo de estado mnimo. Neste sentido,
h uma defesa clara da
162
populao atual mas tambm as geraes futuras dos mineiros (MINAS GERAIS,
2000, p. 31).
O PMDI produzido, alm dos anexos, contm cinco captulos. O primeiro descreve o cenrio
atual e as perspectivas do pas e de Minas Gerais, no qual realizado um detalhado balano
da situao macroeconmica e aponta as alternativas para o estado, com base em cenrios
prospectivos. O segundo captulo contm as diretrizes de desenvolvimento para o estado, que
procura recuperar os pilares sobre os quais se sustentam os projetos de desenvolvimento das
naes modernas (MINAS GERAIS, 2000, p. 8). O terceiro captulo trata da definio do
papel do Estado e prope a estratgia para o desenvolvimento sustentvel de Minas Gerais. O
quarto captulo destaca as trs grandes articulaes a serem compatibilizadas no planejamento
mineiro: sustentabilidade da economia, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a
preservao ambiental e a promoo do trabalho e da renda; e as dimenses sociais do
163
Para a anlise do desempenho esperado para a economia brasileira, o PMDI foi orientado em
razo do programa assinado com o FMI no final de 1998 projetaram-se duas hipteses em
relao ao crescimento do PIB para a construo dos cenrios. A primeira corresponde
tendncia histrica verificada no perodo compreendido entre 1990 e 1999, 2,35% ao ano de
crescimento. A segunda prev o crescimento do PIB como sendo igual a trs vezes o
crescimento demogrfico observado no perodo 1990 a 1999: 3,51% ao ano.
Neste sentido, a proposta possui uma caracterstica interessante, no observada nos outros
Planos estudados: faz referncia a planos/compromissos do Governo Federal, como forma de
relacionar os cenrios mineiros a dados e projees daquele ente. Mais adiante, ao se abordar
164
Ao analisar os cenrios para Minas Gerais h uma ampliao, ainda que superficial, do escopo
do diagnstico para alm da anlise econmica e suas consequncias para o mercado de
trabalho e para os cofres pblicos. incorporada a discusso de temas como sade, habitao,
infraestrutura rodoviria, riqueza cultural e educao. Aps esta anlise conclui-se que
165
Talvez por ser o nico PMDI entre os Planos estudados que foi feito por um governo de
oposio ao anterior, esta caracterstica tenha sido acentuada. Mas, do ponto de vista do
planejamento governamental, este diagnstico facilmente se mostra tendencioso e, em alguns
momentos, panfletrio, de forma a perder credibilidade diante de um leitor um pouco mais
atento. Outro ponto que pode ser analisado que este cenrio catastrfico desenhado no
diagnstico favorece o personalismo poltico e a esperana num salvador, muito condizente
com o perfil de determinados polticos brasileiros. Tampouco, as crticas exacerbadas se
constituem numa base concreta para a proposio da estratgia governamental. Talvez porque
o discurso contido na proposta busque sua legitimao no em termos da racionalidade
instrumental, mas em seu carter ideolgico e combativo.
[...] outra coisa que tinha l, quer dizer, alguns programas de financiamento
internacional: Jaba, Pro floresta, alguns outros programas, principalmente os da
antiga Secretaria de Indstria, hoje Secretaria Desenvolvimento Econmico, ento
isso continuou. No teve uma ruptura grande. Por outro lado, em reas como o
desenvolvimento social, teve uma mudana muito grande, tinha interferncia
poltica muito negativa na rea social. Normalmente, os secretrios de estado eram
polticos e no apresentavam um plano consistente de atuao de rea social. Eram
coisas que eram mais demandas especficas e atendimento a essas demandas do que
propriamente estabelecer um plano de desenvolvimento para reduzir as
desigualdades setoriais dentro das regies e entre setores. Ento, assim, no tinha
preocupao consistente de programa (ENTREVISTADO A)
A anlise do processo de formulao do PMDI 2000 - 2003 levanta algumas questes que so
importantes para a discusso do processo de planejamento governamental, por exemplo: as
diferenas entre um modelo centralizado ou descentralizado e as questes ligadas a
participao social, alm da discusso em termos do papel do planejamento do estado
166
federativo que est incrustado entre as polticas nacionais definidas pelo Governo Federal e o
municpio, onde o cidado sente a presena do Estado de maneira mais clara.
No processo de comparao entre incidentes e discursos ocorridos durante a pesquisa, ao ser
questionado sobre o argumento que defende que o espao para o planejamento em nvel
estadual seja restrito, o entrevistado F afirmou:
Para com isso! Minha empresa determinada pela poltica monetria? Tem um
espao de eficincia e de ampliao da eficincia da administrao pblica em todos
os nveis que independem. Claro que o Governo Federal tem a capacidade maior de
influir no geral. Isso dado. Mas isso no elimina que a existncia de prefeituras
muito diferentes de outras, dadas as suas formas de atuao, e idem para o estado,
[...] O documento do governo Itamar foi construdo por dois economistas
tradicionais. Ambos foram meus professores, que no do valor gesto, que
acham que tudo se resolve na mesa. o planejamento da dcada de 50. No o
planejamento que nasceu na dcada de 70, no. At porque, quando falam de
planejamento esto falando de poltica econmica, tributria, fiscal para
desenvolver um determinado territrio e que s pode ser feita no mbito na
nao. Eles tm uma premissa. O estado tem um conjunto de atividades, que, com o
avano da gesto, podem, ou no, gerar resultados. (ENTREVISTADO F)
167
interessante notar que no texto de Guimares e Almeida (2006) as aes mencionadas como
parte da reforma administrativa (contingenciamento e reduo na estrutura) aparecem como
resposta a um imperativo ambiental (situao das finanas pblicas estaduais), e no como
uma ao articulada em um processo de reforma, necessria para que as aes do futuro se
168
Com efeito, mais uma vez oportuno lembrar, que ns assumimos o Estado com
uma das piores equaes fiscais do Brasil. E por isso que temos procurado, desde o
incio do nosso Governo mergulhar na busca de alternativas tanto no campo da
diminuio das despesas quanto no campo do incremento das receitas, para que
Minas possa se reequilibrar. As duras medidas que tomamos, seja na
racionalizao administrativa, seja na conteno das despesas, so o movimento
inicial, mas no o nico do Choque de Gesto que comeamos a imprimir na
administrao pblica estadual.
Essa face do Choque de Gesto, por mais rigorosa que parea primeira
vista, condio indispensvel para a viabilizao de nossa administrao. Sem
ele, atravessaramos os quatro anos de governo apenas administrando crises,
operando urgncias e apagando incndios, frustrando a confiana que o povo
mineiro nos concedeu nas eleies de outubro de 2002.
No entanto, temos de reconhecer que, embora o saneamento financeiro, o
incremento da receita e da arrecadao e a melhoria da qualidade do gasto pblico
sejam condies essenciais, elas no so suficientes para dotar Minas Gerais de uma
administrao pblica altura de suas necessidades e potencialidades. Para dar o
salto que ambicionamos, e que Minas e o Brasil esperam de ns, preciso ir muito
mais longe em nosso Choque de Gesto. Teremos que ousar e inovar, construindo
uma
administrao
verdadeiramente
empreendedora
(ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2000).
169
[...] se advogou uma mudana profunda na administrao pblica estadual. O que foi
identificado que se no tivesse essa mudana profunda no haveria nenhuma
possibilidade de atuao governamental, e isso era que no havia muita escolha [...]
Isso assim era claro para as equipes que estiveram envolvidas. Quando a gente
olhava por qualquer lado que fosse visto, a gente conclua que poltica pblica
estabelecida sem que se mudassem profundamente as estruturas e as prticas
vigentes, elas seriam incuas, como estavam sendo incuas at o momento. Isso era
uma realidade. O secretrio de Fazenda foi outro que mostrou a situao. Ele dizia
que ou mudava o setor publico mineiro ou quase abdicava de uma poltica
governamental. (ENTREVISTADO C)
Retomando a Mensagem 114/2003, que faz este encaminhamento, observa-se que em seu
primeiro pargrafo destaca a ampla participao da sociedade mineira pelo Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Como nos demais PMDIs estudados, todas as crticas
j apresentadas nesta tese atuao do Conselho continuam vlidas. Embora as crticas e as
limitaes em relao atuao do Conselho seja, de certo modo, compartilhada por todos os
entrevistados, nos documentos oficiais o Conselho apresentado sempre como elemento
que demonstra a ampla participao da sociedade.
170
Desse modo, ainda que possa ser questionada a ampla participao da sociedade mineira
pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, a escolha lexical passa uma ideia
de participao da sociedade como forma de promover maior legitimao do processo de
planejamento, ainda que durante os PMDIs estudados a participao de fato tenha sido
restrita. O papel do CDES como elemento de legitimidade ao processo foi observado em
todos os PMDIs estudados. Alm do formalismo marcado pela prescrio legal de diversas
normas e regras, que eram ignoradas em todos os processos de formulao, observou-se
apenas o envio para os membros do Conselho de uma verso do PMDI para que eles
pudessem encaminhar suas sugestes de mudana. A maioria das sugestes no foi acatada.
Posteriormente, foi marcada uma reunio com a presena dos membros do Conselho e do
governador, na qual a proposta foi formalmente aprovada e encaminhada Assembleia. O
entrevistado E avalia como muito fraca a participao dos membros do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Ele acrescentou um ponto de vista interessante:
Porque eu acho que eles ficam em um nvel muito macro. Eu acho que tinha pessoas
em um nvel muito legal [ento cita um exemplo]... idoso j, oitenta e tantos anos,
enxergando mal, mas lia tudo, conversava, dava sugesto sobre tudo. Ele ia ao
tcnico, mas tambm tinha uma leitura poltica, no sentido de avaliar se aquelas
propostas fazem sentido ou no. Foi um cara que contribua pra caramba. Mas, em
geral, pro forma. Isso mais para ingls ver do que contribuio efetiva. Faz
sentido do ponto de visto de governana, fica bem na forma, mas de
contribuio vejo pouco, porque, no mnimo, o que eles poderiam fazer seria
mesmo. Se no entrassem no tcnico, que trabalhassem em um ponto de vista de
articulao para implementao daquele plano, pensassem a partir da perspectiva de
determinada entidade de classe. Mas, particularmente, no vejo nada.
(ENTREVISTADO E)
De uma forma, em geral, a participao pro forma. Isso mais para ingls ver do
que contribuio efetiva. Faz sentido do ponto de vista de governana, fica bem na
forma, mas de contribuio vejo pouco, prque o mnimo que eles poderiam fazer
seria mesmo que eles no entrassem no tcnico, que eles trabalhassem em um ponto
de vista de articulao para implementao daquele plano (ENTREVISTADO E).
171
Como a participao formal, no h por parte dos membros do Conselho uma apropriao
da proposta, de modo que no h nenhum acompanhamento posterior em relao a execuo
do PMDI.
Isso um algo curioso. A Constituio estabelece aqui no estado que aquele grande
Conselho deve elaborar o PMDI, mas ns sabemos que um grande conselho no
elabora nada. No mximo, ele toma conhecimento, pede ajustes na margem, coloca
uma linha adicional. Normalmente, sugere uma linha adicional, pedi para excluir
(ENTREVISTADO C)
Foi tranquila. Ela foi uma solenidade. Na verdade, no teve nenhuma reunio de
conselho. A reunio do conselho foi o prprio lanamento do PMDI pelo
governador. J tinha passado em um momento de pr-aprovao no momento do
pronunciamento (ENTREVISTADO G)
Pelas crticas j apresentadas e pelos relatos dos entrevistados, fica evidente o carter
formalstico da atuao do Conselho de Desenvolvimento Econmico Social, cuja
participao formal no processo apenas se justifica como estratgia de busca de legitimidade
no processo de formulao.
172
173
A partir de outubro de 2003, por meio da Comisso de Participao Popular, em parceria com
a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), houve o processo de discusso
popular do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e do Plano Plurianual de
Ao Governamental (PPAG), com a realizao de audincias pblicas especficas para a
apresentao de propostas de emenda aos programas e projetos. A Comisso de Participao
Popular promoveu quatro audincias pblicas em Belo Horizonte e uma na cidade de Araua.
O entrevistado A acredita que estas audincias pblicas representaram um avano em relao
ao processo de tramitao do PMDI 1995-2000, que ocorreu em razo de um posicionamento
da Assembleia. O entrevistado F ainda mais enftico:
174
O projeto de lei encaminhado ALMG, assim como o projeto do PMDI 1995-2000, est
dividido em duas partes. A primeira contm os artigos que expem, do ponto de vista mais
amplo, os objetivos do Plano e sua relao com a legislao estadual, seguidos de um anexo,
que, de fato, representava a formalizao da estratgia declarada do governo para o estado. Ao
contrrio do primeiro PMDI, este foi aprovado em turno nico no dia 18/12/2003 e deu
origem lei 15.032, de 2004.
Foram apresentadas ao projeto original 19 emendas pelos deputados e 1 emenda proposta pela
Comisso de Participao Popular, sendo que destas apenas trs foram rejeitadas e 8 foram
prejudicadas, seja porque j estavam atendidas no Anexo II, seja porque o atendimento a uma
emenda prejudicava a outra, e 9 emendas foram aprovadas. Ao contrrio do PMDI 19952000, que rejeitou emendas muito especficas que no representavam diretrizes para a ao
estatal, foram aprovadas emendas com esta caracterstica, como a Emenda 1, que previa
aumentar a eficincia do policiamento ostensivo por meio de monitoramento por cmeras de
vdeo, ou a Emenda 10, que previa a construo do Campus da UEMG (Universidade do
Estado de Minas Gerais) em Belo Horizonte. De outro lado, ao contrrio do PMDI 19952000, foram apresentadas emendas que, de fato, incluram temas no Plano, embora, algumas
vezes, ainda no estabelecidos na forma de diretrizes, como: a recuperao de dependentes
qumicos (Emenda 2), aprimoramento e formao superior dos professores das redes pblicas
estadual e municipal (Emenda 9), desenvolvimento de microempresas (Emenda 12), incentivo
incubao de empresas (Emenda 14) e apoio economia solidria (Emenda 15).
Entretanto, deve-se destacar que nenhuma das diretrizes propostas pela Assembleia foi
incorporada nos projetos considerados prioritrios para o governo, chamados de
estruturadores, cujo conceito ser abordado mais adiante nesta tese. Tambm interessante
notar
que
mesmo
projeto
estruturador
proposto
pela
Assembleia,
Famlia
175
Ainda no que tange anlise das emendas propostas ao PMDI, devem-se observar duas
emendas de contedo mais ideolgico: a Emenda 18 (rejeitada) faz referncia incluso entre
as diretrizes do Choque de Gesto de um gigantesco esforo de desprivatizao do Estado
[...]. A administrao dever deixar de estar a servio de interesses privados e grandes grupos
econmicos, como at agora ocorreu. No por acaso que esta emenda assinada por
diversos deputados do grupo de oposio ao governo, que, por sua vez, rejeita a proposta
afirmando que parte da proposta j est atendida no PMDI e parte dela contrria s diretrizes
nele estabelecidas. Este um exemplo evidente da discusso poltica no processo de
planejamento governamental. Todavia, aparentemente, esta discusso pouco frutfera, uma
vez que, assim como diversos processos na formulao da estratgia governamental, o
formalismo a marca desta discusso, que como observado, restringe-se a uma
apresentao de emenda e sua rejeio, como um dilogo entre surdos. No contedo desta
emenda h referncias a prticas mais participativas de gesto que em 2011 viriam a ser
consideradas o grande marco para aquele PMDI, que ficaram conhecidas como gesto para
cidadania.
176
O entrevistado A tambm exps elementos que confirmam este processo de construo social:
[...] agora como o propsito de planejamento de mdio e longo prazo como o PMDI
uma coisa bem clara, uma coisa com uma inteligncia bem maior que no passado,
eu acho que a todo muito comeou a perceber essa coisa da unio do futuro para
177
onde a gente tem que caminhar juntos, todo mundo com esta percepo do que deve
ser feito [...] eu acho que isso ajuda o entendimento e cooperao de todo mundo
(ENTREVISTADO A)
O entrevistado C emprega uma metfora, segundo ele, usada pelo secretrio de fazenda, para
descrever como funcionava o processo de planejamento e oramento antes de 2003.
Eu estou fora de Minas Gerais h muito tempo, mas eu acho Minas Gerais muito
diferente. mais ou menos, como uma famlia, que comea o ano falando: No final
do ano, vamos passar frias l em Cabo Frio. Ao longo do ano, no quer saber se
tem dinheiro para ir Cabo Frio, no economiza o suficiente. Mas j compra, paga o
aluguel da casa, compra comida, vai assumindo uma srie de compromissos e no dia
vai para Cabo Frio. Pega o carro vo. S que o dinheiro da gasolina no passa de
Juiz de Fora. Ento, eles s vo at Juiz de Fora.
Ento, esse era o paralelo que ele (secretrio de fazenda) fazia com a administrao
de Minas Gerais, que era assim: a administrao do estado assumia compromissos
muito alm do que ele tinha capacidade de entregar. Assumiam compromisso com
administraes municipais e no entregava, e isso era entendido como natural. Os
empreiteiros colocavam preos absurdos, como todos os fornecedores do estado,
pois sabiam que iam receber com seis meses ou um ano de atraso. Ento, tudo era
um pouco mundo da fico. Planejamento era uma coisa incua
(ENTREVISTADO C)
No mesmo sentido, Guimares e Almeida (2006) afirmam que, em geral, o plano plurianual
no era respeitado pelos oramentos anuais, pois os processos de elaborao e execuo dos
oramentos eram permissivos e no atendiam de fato aos preceitos legais. Dessa forma,
destacam a importncia do planejamento estratgico e de sua vinculao ao oramento.
Nesse sentido, a lei que instituiu o PPAG 2004 - 2007 previu revises anuais do Plano, junto
com a proposio do oramento. Essa medida teve por objetivo evitar que o oramento se
178
179
Na poca, tentou-se implantar aquilo que passou a ser feito em 2003, s que na
poca o pessoal do oramento tava muito dominado pela Fazenda. No deixou, que
era ter a blindagem oramentria. Eles no aceitaram de jeito nenhum
(ENTREVISTADO D).
180
181
[...] mas hoje eu percebo uma preocupao maior com o controle depois que voc
estabeleceu a poltica curto mdio e longo prazo, uma preocupao maior com o
controle do que com o prprio planejamento em si. Hoje, uma crtica a esse negcio
de acordo de resultados: ele muito rgido. E quando voc define uma poltica, um
programa de aes, o acordo engessa muito isso. O planejamento no pode ser to
engessado. Tem que ser malevel, tem que se adequar, em certas circunstncias, e
agora que eu estou na ponta aqui eu percebo. Hoje, a gente passa por situaes reais
que nos dificultam a execuo de determinados projetos, que pra ns isso razovel,
mas pra SEPLAG, no. Para o pessoal que trabalha com acordo isso no
(ENTREVISTADO A).
182
Deve-se destacar tambm que o PMDI 2004-2020 foi o primeiro a descrever em seu texto a
metodologia adotada em sua elaborao, ainda que em alguns momentos no seja clara o
suficiente para a compreenso detalhada do processo de planejamento governamental.
Embora nos PMDIs anteriormente estudados haja referncias metodologia adotada, esta no
explicitada como no PMDI em foco.
Embora no contida no texto do PMDI, mas em um artigo posterior que descreve a construo
da agenda estratgica de governo, Guimares e Almeida (2006) destacam a importncia de
uma abordagem dual do planejamento:
Essa perspectiva de coordenar aes de curto prazo com aes de mdio e de longo prazo est
em consonncia com os princpios descritos no Minas Gerais do Sculo XXI. Entretanto,
183
deve-se observar que esta ideia, que, a partir da anlise do artigo, parece central para as
mudanas no processo de planejamento governamental em Minas Gerais tem como nica
referncia bibliogrfica uma entrevista concedida por Abell Derek revista HSM. A partir
desta observao, pode-se inferir a profundidade terica que sustenta a escolha por esta
metodologia.
Deve-se lembrar que o autor em questo no escreve sobre planejamento governamental, mas
sobre planejamento de empresas, o que confirma a j mencionada incorporao de tcnicas
oriundas do setor privado gesto pblica em relao a este PMDI. A defesa da adoo desta
metodologia se fia na ideia de que no basta uma nica estratgia englobando presente e
futuro, mas so necessrias duas estratgias simultneas e coerentes entre si: uma com foco na
excelncia da gesto das atividades atuais; e outra concentrada na competncia para gerenciar
as mudanas necessrias para o futuro.
No presente - hoje para hoje -, cabe aos responsveis pelo planejamento escolher
uma estratgia prpria, consistente com uma viso de como a empresa deve
funcionar hoje. Cabe, portanto, definir claramente as atividades da organizao,
os segmentos-alvo, as funes-chave e o modelo para gerir tais atividades com
excelncia, visando atender s necessidades dos clientes atuais.
Planejar para o amanh - hoje para amanha - requer uma viso de futuro para a
empresa e uma estratgia de como chegar l. Nesta perspectiva, cabe aos
executivos descobrir como a atividade da empresa precisa ser redefinida para o
futuro e quais as mudanas necessrias para esse fim, que geralmente inclui
remodelar os modos de gerir a empresa.
As estratgias do hoje para hoje esclarecem as escolhas de segmentos (programas
ou projetos) e a destinao de recursos. Requer estabelecer a melhor combinao
entre as competncias e meios existentes com as atividades e os segmentos a serem
atendidos. Ou seja, dados os meios e as competncias atuais, como atender de forma
mais eficiente os clientes com as atividades j definidas.
As estratgias do hoje para amanh definem, a partir de certas possibilidades,
escolhas sobre o redesenho da organizao, incluindo a redefinio de escopo de
atuao, a reorientao das estruturas e a nova priorizao de projetos, aes e
recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construo de novas competncias e o
desenvolvimento de novos recursos (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 20).
184
mais micro de anlise. No caso especfico, aps uma interpretao livre, as ideias do
planejamento dual so usadas como fundamento da necessidade de conciliar os Planos de
longo, mdio e curto prazo, PMDI, PPAG e LOA, respectivamente, bem como na conciliao
entre uma agenda fiscal e de reforma administrativa (curto prazo), com uma agenda de
desenvolvimento (mdio e longo prazo).
185
186
A origem do estudo est relacionada quela discusso que ainda tem no BDMG, que
recorrente: Qual o papel do Banco de Desenvolvimento?, Como ns podemos
ajudar o acionista?, O que desenvolvimento?. E por isso que surgiu o primeiro
diagnstico, o segundo da economia mineira e o Minas Gerais do Sculo XXI, que
o terceiro. [...]
Ento, a ideia do Minas Gerais do sculo XXI tem a ver com a cultura do BDMG e
tem a ver com o momento de um novo governo, a necessidade de repensar o
BDMG, que estava fazendo quarenta anos em 2002. Ento, de ter alguma coisa
significativa naqueles quarenta anos. A Gerncia de Planejamento era pressionada
para fazer alguma coisa. Ento, basicamente, as motivaes foram essas
(ENTREVISTADO F).
Todavia, ao contrrio dos diagnsticos anteriores, que tinham como foco a economia, o
Minas Gerais do Sculo XXI vai alm da dimenso econmica:
O Minas Gerais do Sculo XXI traz claramente a ideia do IDH, do Amartya Sen, do
desenvolvimento humano. No adianta mais apenas crescimento econmico. [...]
pela primeira vez um diagnstico do BDMG trata de sade, de defesa, tem um texto
sobre cultura. Ou seja, a gente estava com essa viso ampliada do desenvolvimento.
Ento assim, essa ficha caiu para mim l na dcada de noventa. Ento, o Amartya
Sem, o mestre, o texto dele de 58. Ento, assim, essa ficha poderia cair h muito
tempo. O que desenvolve isso, Capital humano o que desenvolve, d
competitividade a um territrio. Hoje j, est claro, no precisa discutir muito mais
isso, no. Agora, discutir como ns vamos caminhar para melhorar o
desenvolvimento humano. (ENTREVISTADO F)
A amplitude idealizada para o trabalho, ajustada ao longo de sua construo,
resultou da percepo da coordenao de que a dimenso econmica, isoladamente,
no contempla a noo atual de desenvolvimento, mote do trabalho, que considera a
qualidade de vida das pessoas seu objetivo fim (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 77).
importante enfatizar que este estudo no uma anlise dos ltimos governos, no
apresenta propostas de programas ou projetos de governo, nem pretende apresentar
um rol de solues. Seu objetivo maior contribuir para o desenvolvimento
econmico e social das nossas Minas, oferecendo um conjunto de informaes,
anlises e discusses que possam subsidiar a tomada de deciso por parte de
governos e outros agentes sociais, no mdio e longo prazos (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 11)
Pode-se observar que a palavra diagnstico tambm no foi usada, optando-se pela expresso
conjunto de informaes, anlises e discusses. Essa cuidadosa descrio de objetivos mostra
187
Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007) destaca o ganho de tempo propiciado
pela existncia do Minas Gerais do Sculo XXI:
O entrevistado C acrescenta:
O Minas Gerais do Sculo XXI foi um trabalho exaustivo de fundo, de
reconhecimento de situaes. E, ao mesmo tempo, fez isso de uma forma muito
aberta. Aberta porque no foi um nmero restrito de pessoas que participou; foi um
numero bem amplo, foram mais de 100 pessoas, e os trabalhos no tiveram uma
natureza estritamente individual. Os trabalhos eram elaborados, passados em uma
discusso com o corpo do BDMG. O corpo do BDMG criticava, algumas vezes. Ns
fizemos crticas muito contundentes com os trabalhos que tinham sido feitos.
Pedimos que fossem revistos. Depois esses trabalhos eram apresentados numa
plenria para pessoas que conheciam o assunto. Essas pessoas tambm criticavam,
188
pediam mudanas, sugeriam outros rumos. At que chegou em uma verso que foi
apresentada, em uma reunio feita no Hotel Tau com todos os envolvidos no Minas
Gerais do Sculo XXI. Foram 140 pessoas, se no me engano, e ali fizemos uma
dinmica de discusso muito exaustiva daquilo que estava sendo colocado e
proposto. Ento, o Minas Gerais do Sculo XXI propiciou ao governo, quando ele
tomou posse, um conjunto de documentos e pessoas que tinham participado dessa
discusso. Ento, o primeiro PMDI do governo Acio se beneficiou, e muito, desse
trabalho. No significa que tudo aquilo que estava no trabalho veio a ser consagrado
no planejamento, mas ele serviu de ponto de partida. Assim, em cima daquele
trabalho os novos integrantes da equipe do governo acrescentaram coisas,
consultorias externas se debruaram sobre isso, acresceram outras contribuies, e o
planejamento foi estabelecido com essa base de conhecimento. Base de
conhecimento no s o estudo, mas tambm as pessoas que desenvolveram o
Minas Gerais do Sculo XXI e depois no PMDI (ENTREVISTADO C).
Como dito pelo entrevistado C, algumas pessoas que participaram do Minas do Sculo XXI
tambm participaram da elaborao do PMDI 2004-2020, o que certamente facilitou o
processo de transposio de parte das informaes do Minas do Sculo XXI para o PMDI
em questo de maneira to explcita. Pode-se observar ainda que algumas das pessoas
envolvidas no Minas do Sculo XXI tambm participaram da elaborao do programa de
governo do ento candidato: A prosperidade: a face humana do desenvolvimento e alguns
dos responsveis passaram a ocupar posies importantes no governo que se iniciou em 2003.
Ao ser questionado se quando estavam fazendo o Minas do Sculo XXI os integrantes
tinham noo de que estavam fazendo a base do PMDI seguinte, a resposta foi enftica:
Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007), que participou do Minas do Sculo
XXI e esteve envolvido com a elaborao do Plano de Governo, destaca essa preocupao de
integrar a viso tcnica com a poltica como um dos diferenciais deste PMDI:
189
Certamente, ao se realizar um estudo como este, deve-se considerar que a escolha dos
participantes influencia o resultado final do projeto, pois indiretamente, j se est
selecionando uma linha de pensamento e, de certa forma, uma ideologia. No prefcio do
Volume Especial, h uma referncia participao no processo de construo:
O Minas Gerais do Sculo XXI (...) contempla amplo escopo temtico e mobilizou
pessoas de diversas instituies mineiras e de outros estados. Essas caractersticas
conferem-lhe pluralidade mpar, tornando o documento com grande
representatividade coletiva. A pluralidade foi intencional, com objetivo de captar
vrias dimenses e diversas percepes sobre o novo desenvolvimento. Ao BDMG
coube a liderana desse processo (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE
MINAS GERAIS, 2002a, p. 11).
Entre os PMDIs, objeto deste estudo, certamente, este foi o que contou com a participao do
maior nmero de pessoas e foi tambm o que teve uma fase preparatria maior, com um
processo de discusso mais aprofundado. Mas no deixa de ser uma hiprbole afirmar que
possui grande representatividade coletiva, pois , basicamente, um documento produzido por
especialistas, com a participao de poucas organizaes representativas FIEMG (Federao
das Indstrias do Estado de Minas Gerais), Federaminas (Federao das Associaes
Comerciais e Empresariais do Estado de Minas Gerais), Faemg (Federao da Agricultura e
Pecuria do Estado de Minas Gerais), Sebrae-MG (Servio de Apoio as Micro e Pequenas
Empresas de Minas Gerais), AC-Minas (Associao Comercial de Minas Gerais), BNDES
(Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) e CDL (Associao Comercial de
Minas Gerais) -. Em relao a esta seleo dos participantes do processo de construo do
Minas Gerais do Sculo XXI, os entrevistados C e F so bastante consistentes em suas
respostas:
190
[...] olhava-se quem so os bons especialistas, quem pode falar sobre isso,
procurava-se as pessoas, propunham, recebiam propostas, negociavam, estabeleciam
um termo de referncia. [...] foram mais de 140 pessoas, pessoas com filiaes
partidrias completamente diferentes. Se voc olhar, tucano? No, no foi tucano,
voc tinha gente com militncia partidria bem diversificada. Basta olhar a lista dos
que se envolveram, dos que assinaram os captulos, inclusive (ENTREVISTADO C)
Ns tentamos chamar a melhor pessoa no assunto que tivesse mais prxima. Ento,
fomos construindo, e ao longo do tempo foi ampliando. Ento a gente via: falta
tratar a questo metropolitana. Quem o melhor que est disponvel, o W... P...
Voltou, estava l na [...]. T aqui! Ele mineiro, vamos pegar ele. Ento, vamos
falar da questo previdenciria. Tem a Solange de Paiva, que acabou de ser demitida
da Secretaria Nacional. Parece que est no BNDS (ENTREVISTADO F).
Embora o discurso dos dois entrevistados esteja afinado, foi possvel observar duas restries
importantes no processo de construo coletiva: de certo modo, o convite estava ligado, em
grande medida, s relaes entre os membros da equipe responsvel pela elaborao do
documento e os pesquisadores convidados; e as limitaes oramentrias envolvidas.
A sntese contida no PMDI e o prprio documento Minas Gerais do Sculo XXI no eram
idnticos. Existiam alguns temas cuja abordagem era muito semelhante, de modo que alguns
pargrafos foram literalmente copiados, enquanto outros nem tanto. Entre os elementos
comuns, constava a ideia de um novo desenvolvimento:
Por sua nova dimenso, fica claro que o desenvolvimento no cabe mais a um nico
agente, seja o Estado, seja o mercado. O novo desenvolvimento misso de todos
(Minas Gerais, 2004, p. 12).
O Estado no mais o nico a ter papel, mas tem um papel decisivo como
regulador, estabilizador, articulador e mobilizador da sociedade organizada. Cabe
191
No mesmo sentido, pode-se afirmar a partir da anlise dos personagens contidos tanto no
Minas do Sculo XXI como do prprio PMDI 2004-2020 que enquanto os polticos, o
empresariado e o terceiro setor so considerados atores do desenvolvimento, o cidado
aparece nos textos como destinatrio das polticas.
192
Esses dois temas tinham muita importncia no Minas Gerais do Sculo XXI. Eram
essenciais, particularmente, para mim e para outros membros da equipe. No
governo, as nfases so determinadas pelos executivos das respectivas pastas. No
Minas Gerais do Sculo XXI, o grupo que concluiu o trabalho era mais homogneo.
No governo, a construo das estratgias, nfases, prioridades, depende de
negociaes com os titulares da pasta (ENTREVISTADO F).
193
portanto, parte da resposta segunda questo porque faz uma reflexo sobre
aonde podemos chegar (MINAS GERAIS, 2004, p.8).
O percurso semntico que justifica a escolha desta tcnica est fundado em dois argumentos
centrais, que se apoiam em duas metforas. O primeiro apoia-se na acelerao das mudanas,
que apresenta forte conexo com o discurso da poca da globalizao. Entretanto, a metfora
escolhida quanto mais rpido andamos mais distante os faris devem alcanar faz referncia
ao horizonte temporal a ser observado durante o processo de planejamento estratgico, de
forma que no h uma justificativa especfica em relao escolha da tcnica de cenrios
prospectivos. O mesmo ocorre em relao ao segundo argumento cuja metfora (semear hoje
para colher amanh) est relacionada necessidade de se preparar para o futuro, o que a
base do ideal de planejamento estratgico. Os dois argumentos no justificam a escolha, o que
pode ser confirmado pela prpria seleo lexical adotada, impe a reflexo prospectiva,
fazendo parecer como imperativo ambiental o que de fato uma escolha metodolgica, sem
evidenciar em que medida a utilizao da metodologia de cenrios poderia ser melhor, em
qualquer sentido, que outras tcnicas que teriam a mesma finalidade.
Mesmo sem explicitar a escolha, o texto, posteriormente, procura oferecer elementos que
poderiam legitimar a escolha. importante notar que os argumentos se ligam a caractersticas
do isomorfismo mimtico, uma vez que no h referncia alguma no texto a dados que
possam comprovar a eficcia da metodologia, mas um reforo no sentido de que esta aplica as
melhores prticas neste campo e utilizada por diversas organizaes.
194
195
Acelerada produo
cientfica e tecnolgica e
mudana do padro de
competio
entre
as
empresas e, tambm, entre
os espaos econmicos.
Maior
integrao
dos mercados e maior
internacionalizao
da
produo com o avano dos
blocos regionais.
Esgotamento
do
atual sistema de regulao
econmica mundial.
Acentuao
do
desafio da sustentabilidade e
dos cuidados com o meio
ambiente, aumentando as
presses por produo mais
limpa.
Manuteno
de
guerras, tenses e conflitos
regionais.
Envelhecimento da
populao com grande
aumento de despesas com
previdncia e sade.
Brasil
Minas Gerais
Redefinio do papel do
Estado, reduzindo a participao na
proviso direta de bens e servios.
amadurecimento poltico
da sociedade, com consolidao da
democracia
e
dos
valores
republicanos.
Mudana
no
perfil
demogrfico com envelhecimento
da populao.
Essencialidade
da
educao para a competitividade e
empregabilidade.
Reestruturao produtiva
da economia brasileira como
resultado do efeito combinado da
abertura externa e da modernizao
tecnolgica.
Interiorizao
do
desenvolvimento brasileiro, como
parte da prpria expanso da
fronteira
econmica
de
desenvolvimento dos eixos de
integrao.
Consolidao do combate
pobreza e violncia como as
questes estratgicas prioritrias.
Bases
produtivas
agropecuria e mineral (que
servem de estrutura a todo o
complexo metal-mecnico)
fortes.
Estrutura produtiva
com forte presena de
setores exportadores, que
podem se voltar mais ainda
para o exterior, em perodos
de pouco dinamismo do
mercado domstico.
Base
tcnicocientfica
razoavelmente
desenvolvida em setores
com forte potencial de
dinamismo,
tais
como
biotecnologia,
microinformtica etc.
196
Existe um movimento de
emergncia econmica de um
conjunto restrito de pases de
elevado potencial (as chamadas
baleias: China, ndia, Rssia e
Brasil) que combinam grandes e
diversificados mercados internos
com uma razovel base tecnolgica
e industrial.
Estes
pases
podem
aumentar
seus
mercados
domsticos, o que necessrio ao
bem-estar de seus povos, e elevar
suas participaes no comrcio
internacional, incluindo no apenas
produtos primrios, mas tambm
produtos de maior valor agregado e
de contedo tecnolgico.
Brasil
Minas Gerais
Governabilidade em
mbito nacional
Evoluo
das
reformas
estruturais
(previdncia,
tributria,
trabalhista e poltica) e
institucionais
Formao
de
capitais
internos
e
atratividade do Brasil para o
capital internacional
Evoluo
das
polticas
de
comrcio
exterior,
industrial
e
agrcola
Evoluo
da
poltica de Cincia e
Tecnologia e sua conexo
com o setor produtivo
Desenvolvimento
regional
e
distribuio
espacial do crescimento
econmico
Evoluo
da
incluso social - emprego e
distribuio de renda - e dos
ndices de violncia e
criminalidade
Evoluo
dos
mecanismos de controle e
de conservao do meio
ambiente
Como evoluir o
ambiente
econmico,poltico
e
institucional mineiro nos
prximos 20 anos?
Dimenses chave
Padro de liderana
de MG no cenrio poltico e
econmico nacional e local
Reforma do Estado
no tocante gesto pblica
e ao equacionamento fiscal
Capacidade
de
recuperao, modernizao
e expanso da infraestrutura
e dos servios de logstica
Evoluo
do
sistema de ensino e sua
articulao com as polticas
de cincia e tecnologia e o
setor produtivo
Perfil do sistema
produtivo
mineiro
em
relao competitividade,
escala
e
densidade
tecnolgica
Evoluo
do
desenvolvimento regional
do Estado
Evoluo
dos
ndices sociais e ambientais
do Estado
A partir das duas grandes incertezas crticas, mencionadas no quadro 8 foram construdos dois
eixos ortogonais. Os cenrios do estado de Minas Gerais para o horizonte 2003-2020 so
esquematicamente construdos a partir da combinao destas duas variveis-chave, como
mostra a FIG. 5:
197
Estes quatro cenrios podem ser sintetizados conforme os Quadros 9 e 10. O primeiro faz uma
comparao qualitativa entre os cenrios enquanto o segundo faz uma anlise quantitativa
deles. Como isso no faz parte dos objetivos desta tese, no foram avaliadas as qualidades
tcnicas dos cenrios construdos, mas certamente este seria um tema interessante para novos
estudos. Nesta tese, ser mantido o foco no processo de construo da estratgia - neste caso,
198
199
Apesar do grande esforo para a construo e anlise de cenrios, observa-se que o PMDI no
apresenta estratgias diferenciadas para os cenrios construdos. Dessa forma, fica o
questionamento: Para que elaborar cenrios prospectivos variados (no caso, quatro) se no
existem estratgias diferentes para cada cenrio?
Uma resposta possvel dada por Guimares e Almeida (2006), que destacam a
homogeneizao da informao e a mobilizao dos executivos entre os pontos positivos da
discusso de cenrios:
Na construo da estratgia, a realizao dos seminrios de alinhamento
estratgico e, particularmente, a metodologia de cenrios exploratrios, com ampla
participao dos envolvidos, permitiu a homogeneizao da informao e a
mobilizao dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta tcnica de
construo de cenrios a discusso (aprendizado) das premissas (condicionante do
futuro) que balizam cada cenrio, com os principais executivos do governo e estrato
representativo da sociedade (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 32).
200
Como se pode observar do trecho acima, os cenrios so usados como justificativas racionais
para escolhas estratgicas que no necessariamente foram fruto do processo de discusso dos
cenrios, num processo em que predomina a busca da legitimidade, por meio da utilizao
formal e ritualstica de ferramentas que aparentam racionalidade.
201
Ainda que se note que a imagem construda a partir das cartas do futuro seja interessante no
sentido de apresentar uma realidade desejada, pode se questionar: Quais so os anseios aqui
representados? Estes anseios representam os desejos da sociedade mineira, ou da parcela da
populao que elegeu determinado poltico, ou determinadas propostas, ou, at mesmo, de um
202
No futuro, Minas Gerais retoma a posio no cenrio nacional que j teve em pocas
passadas. Nossos lderes trabalham para o povo mineiro e para o Brasil e se impem
nacionalmente, com respeitabilidade e legitimidade poltica, participando de maneira
inequvoca das decises nacionais. Nossos gestores pblicos combinam esprito
democrtico e habilidade poltica com planejamento, compromisso e eficincia.
medida que a economia estadual cresce relativamente acima da mdia nacional,
novos mitos construtores so gerados pela mdia, como: Minas voltou! em
substituio aos antigos a voz de Minas o silncio, ou o mineiro prefere o
eterno ao moderno. O Estado coloca-se como lder nas esferas poltica, social,
econmica e ambiental (MINAS GERAIS, 2004, p. 72).
Observa-se no prprio texto a ideia defendida nesta tese sobre a construo de mitos. No caso
especfico, ser discutido ao final deste item a construo do mito Choque de Gesto.
A partir dessa imagem construda, cunhou-se a expresso Fazer de Minas Gerais o melhor
Estado para se viver como a sntese dos desejos dos mineiros. Esta a viso de futuro que
permanece at hoje. Este o primeiro PMDI entre os estudados que possui de maneira
explcita uma viso, que, nos termos do entrevistado C, tem a inteno de conferir a
organizao um norte, um rumo, algo que animasse, que pusesse animo, que falasse para l
que vamos caminhar.
Em 2010, dois dos principais consultores que trabalharam na elaborao do PMDI afirmaram
que a construo de cenrios visa oferecer referncias para a plausibilidade da Viso de
Futuro:
Mas o que se observou no foi exatamente isto. Pelo contrrio, h uma flexibilizao das
tcnicas e conceitos em razo de uma aparente racionalidade, considerando que o IDH foi
adotado como referncia para mensurar a Viso de Futuro apresentada. De fato, o PMDI
produzido fez uma avaliao da plausibilidade da Viso de futuro, mas as duas restries
apresentadas no ganham destaque no plano. Pelo contrrio, so abandonadas.
203
Afinal apenas no melhor cenrio (I), Minas se tornaria o segundo maior IDH entre os entes
federados. Alm disso, necessrio excluir Distrito Federal da anlise como forma de
concluir pela plausibilidade da Viso de Futuro. Resumidamente, o que se pretende mostrar
que do ponto de vista tcnico a viso escolhida, assim como a mtrica adotada, mesmo sem
entrar no mrito das projees adotadas, foi extremamente ousada. O entrevistado F afirma
que foi necessrio construir uma argumentao tcnica que justificasse a excluso de Braslia
do ranking.
No anexo do PMDI est descrito o mtodo adotado para a projeo do IDH, que pode ser
sintetizada da seguinte forma, para os demais estados federados supe-se mantida a tendncia
de crescimento verificado na dcada de 1990, por meio de uma regresso linear, enquanto as
projees de Minas Gerais baseiam-se nas projees dos quatro cenrios elaborados.
Observa-se que caso Minas Gerais siga a tendncia histrica seu IDH ser de 0,855
em 2020, equivalente ao projetado no cenrio III (0,856). Caso o Cenrio II ocorra,
Minas Gerais cairia do 11 lugar para o 14, sendo superado pelo Amap e por
Roraima. O valor do Cenrio I (0,884) nos coloca na segunda colocao, acima
de So Paulo. Considerando que o Distrito Federal uma Unidade da
Federao de caractersticas muito peculiares, devido ao fato de ser a Capital
Federal, na verdade estaremos concretizando a viso do governo atual de
tornar Minas Gerais O melhor Estado para se viver caso seja construdo ao
longo dos prximos 18 anos o Cenrio I (MINAS GERAIS, 2004, p. 117).
Todavia, outros elementos simblicos atuam de forma a corroborar sua manuteno desta
Viso de Futuro at os dias atuais.
Existe certa aproximao da viso estabelecida para o estado com as vises tpicas das
organizaes privadas, por exemplo: ser referncia nisto ou naquilo e ser o primeiro isto.
Alm disso, a expresso permite interpretaes diversas, de forma que qualquer leitor poderia,
a partir das suas expectativas, definir o que seria ser o melhor estado para se viver,
acomodando diversas perspectivas na mesma expresso.
De outro lado, justamente essa semelhana com os modelos da iniciativa privada geram uma
inconsistncia lgica em relao viso de longo prazo para Minas Gerais. Por exemplo:
Qual a importncia de ser o melhor entre os demais estados da federao? Por que, na viso
de um ente estatal, deveria haver uma referncia a outros estados? Qual o problema na
hiptese de todos os estados trabalharem em conjunto para nivelarem seu desempenho no
204
mximo? O que estas perguntas tentam mostrar que a ideia de competio no setor pblico
se d em outros termos. Mas a influncia acrtica dos modelos oriundos de organizaes
privadas gera essas inconsistncias. Outro exemplo que pode ser mencionado seria em relao
s possibilidades de ao estratgica a partir da viso estabelecida, pois para uma organizao
privada seria possvel tanto aprimorar seu desempenho quanto adotar prticas de mercado,
como a compra de concorrentes ou a interposio de barreiras que dificultem o desempenho
dos concorrentes. Aos entes pblicos da administrao direta esta possibilidade no existe,
cabendo apenas a alternativa da melhoria de desempenho superior aos demais.
Segundo a metodologia descrita, a partir da Viso de Futuro e dos desafios imediatos que se
apresentavam, foram escolhidas trs grandes opes estratgicas que iro estruturar as
iniciativas e aes do Governo de Minas, no mesmo nvel de importncia: promover o
desenvolvimento econmico e social em bases sustentveis; reorganizar e modernizar a
administrao pblica estadual; e recuperar o vigor poltico de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2004).
O percurso semntico que justifica a escolha pode ser assim sintetizado: o governo deseja o
crescimento econmico sustentvel ou um novo modelo de desenvolvimento? Para tanto,
precisa organizar o estado em novas bases, reforando suas capacidades de regulao,
coordenao e induo. Mas, que para estas duas opes se fossem materializadas era
essencial recuperar o vigor poltico de Minas Gerais, condio indispensvel ao reequilbrio
federativo. Dessa forma, observa-se que, com base na argumentao apresentada, o
fundamento da escolha o desejo de ajudar o Pas a reencontrar a rota do crescimento
sustentvel, sendo que a reorganizao da atividade estatal seria condio para esta e a
recuperao do vigor poltico condio para as outras duas.
205
A questo relativa ao vigor poltico de Minas Gerais incorporada ao texto do PMDI por
meio de uma das variveis crticas para a construo dos cenrios, mas l tambm no fica
evidente a razo da insero desta varivel como to importante. Este o ponto central em
relao s escolhas estratgicas de planos governamentais, os princpios de acountablity
exigiriam que estes processos fossem transparentes, todavia seria ingnuo acreditar no fim de
uma agenda oculta ou em um plano que evidenciasse todo o seu processo de escolhas. O que
se observa a partir deste estudo que mesmo PMDIs como este, que entre os estudados possui
mais elementos que justifiquem suas escolhas, muitas vezes, estas escolhas j poderiam estar
definidas a priori, porque existe pouca relao entre os elementos que fundamentam a escolha
e as decises proferidas.
Para viabilizar as trs opes estratgicas referidas, segundo a descrio contida no PMDI,
foram definidos dez objetivos: Melhorar substancialmente a segurana dos mineiros,
especialmente na Regio Metropolitana de Belo Horizonte; Prover a infraestrutura requerida
por Minas Gerais, com nfase na ampliao e recuperao da malha rodoviria e do
saneamento bsico; Melhorar e ampliar o atendimento ao cidado, por meio da oferta de
servios pblicos de qualidade, especialmente na educao, sade e habitao; Intensificar a
atuao do Governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em oportunidade para o
desenvolvimento sustentvel do Estado; Contribuir para a gerao de empregos atravs de
iniciativas e do incentivo a atividades que incluam jovens, mulheres e o segmento
populacional maduro no mercado de trabalho; Fomentar o desenvolvimento econmico
206
[...] foi o governador que incluiu o dcimo objetivo estratgico que o regional. Foi
construdo no Palcio das Mangabeiras. Ns samos do Lminos com nove objetivos
estratgicos, e eu querendo diminuir. Tanto que ns chegamos no incio da reunio
com seis objetivos estratgicos. Voc v que so seis eixos estratgicos, mas na
discusso foi para nove, e teve muita porrada para no colocar isso de poltica
regional. Quem era o secretrio da pasta? Dra. E... com aquela fora toda, disse:
Governador, eles no aprovaram minha proposta. O governador, no final,
colocamos o dcimo objetivo estratgico. Isso fundamental (ENTREVISTADO F)
A, voc tem que fazer a proposta (de PMDI). A equipe que estava coordenando fez
a proposta. A gente teve preocupao por ter coisa demais, o nmero ser muito
grande e no conseguir acompanhar. A voc usa o bom senso. Na verdade, uma
coisa que no tem regra: No quero muita coisa, Isso no precisa, Vamos focar
nisso. muito mais uma coisa de percepo, de usar o bom senso. A, voc leva
isso para o lder, e, s vezes, ele muda isso, que como deve ser mesmo. Voc fez a
leitura e ele chega e fala: T faltando tal coisa. E a coisa que eu mais me
preocupo, porque eu acho que a sociedade se preocupa com isso. Ento, pe
(ENTREVISTADO E).
207
Guimares e Almeida (2006) afirmam que os projetos estruturadores foram concebidos como
catalisadores do desenvolvimento no estado. Desse modo, deveriam ser gerenciados com
intensidade desde o incio e com fluxo de recursos oramentrios e financeiros garantidos, o
que bastante significativo em ambiente de restrio fiscal. Na perspectiva do curto prazo, o
efeito esperado do GERAES foi melhorar os resultados do governo, por meio do
gerenciamento diferenciado, e reforar o ajuste fiscal, mantendo os investimentos
estratgicos.
208
O entrevistado B expe uma perspectiva sobre o processo de priorizao que, muitas vezes,
no tem destaque na literatura sobre planejamento estratgico: eu era diretor de planejamento
na poca, eu sofri muito, nossa quase morri, porque a veio a prioridade que era s GERAES,
a gente no sabia nada, ento foi um caos, horrvel.
[...] e a ficou pior, na minha avaliao, porque quando voc tem cinco, eram cinco
no meio de 100, tudo bem. O 99, o 98 aqui, ou o 72 no se sentem excludos, e agora
quando voc tem 100 e tem quase 40 como estruturadores. Voc que no , voc se
209
O processo tem incio na deciso sobre as metas fiscais da LDO, isto , busca-se
definir a priori, na JPOF (Junta de Programao Oramentria e Financeira), e
posteriormente na Cmara de Planejamento, o volume de recursos que o Estado
dispe para realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma disperso desses
recursos e consequente ineficcia da ao de governo, depois das destinaes
constitucionais e legais, concentra-se a primeira deciso no volume de recursos a ser
destinado ao GERAES.
Materializa-se, assim, a escolha estratgica para o futuro na alocao de recursos
oramentrios e financeiros para o prximo ano. Este o efeito esperado do
GERAES na tica do hoje para amanh: orientar a alocao dos recursos
incrementais para os perodos subsequentes (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p.
25).
O processo de escolha dos projetos estruturadores teve incio aps a construo da
estratgia de longo prazo: Viso de Futuro, Opes Estratgicas e Objetivos
Prioritrios. Os dirigentes das organizaes de governo - secretrios de Estado,
secretrios adjuntos, subsecretrios e dirigentes das principais empresas, autarquias
e fundaes - e especialistas nas diversas reas definiram um conjunto de
aproximadamente 130 potenciais projetos estratgicos. Para cada projeto deste
conjunto, j havia a definio do resultado esperado (quantificvel, na maioria dos
casos) e uma estimativa inicial de custos, fontes de financiamento e prazos. Este
conjunto foi reduzido a menos da metade e apresentado ao governador, que escolheu
os 30 Projetos Estruturadores que comporiam o portflio de projetos submetidos
Gesto Estratgica de Recursos e Aes (GERAES) (GUIMARES e ALMEIDA
2006, p. 34)
A escolha da carteira do GERAES, portanto, considerou uma anlise anterior de
viabilidade e contou com a participao daqueles que liderariam a implementao.
(GUIMARES E ALMEIDA, 2006, p. 36)
210
[...] o argumento do poltico. Nenhuma secretaria pode ficar sem nenhum projeto
estruturador. Voc tem que tirar um projeto estruturador de cada secretaria, pelo
menos um. A, foram gerados 21. Aquelas quatro definies que a gente tem que ter
para projetos estruturadores uma delas algo monitorvel. Quer dizer que voc pode
acompanhar intensivamente, pois se voc tem uma carteira grande uma questo de
custo benefcio. Voc comea a ter um custo to alto para o controle que no
compensa. Esse o grande problema de ter vrios projetos ou vrios indicadores.
Nenhum faz grande diferena. A definio da carteira acaba sendo uma a deciso
arbitrria. Mas tinha que ser arbitraria mesmo (ENTREVISTADO F).
[...] o setor pblico tem uma orientao diferente do setor privado, pois tem uma
lgica poltica muito mais forte, e s vezes se quer fazer aquilo e se faz aquilo. Isso
provoca a cocha de retalho. diferente do setor privado, que se o cara fala que quer
rentabilidade, o cara se vira. Voc pode fazer o que voc quiser. Se voc vai vender
esse produto ou outro, ele quer rentabilidade, mas foi definido o norte para o cara.
O que ele vai fazer ou se ele vai fazer certo ele vai pagar depois. J no setor pblico
a cultura do poder muito forte e ele quer pr a cara dele ali. Mas colocar a cara
dele ali s vezes no est embasado. Eu acho que ele no tem a cobrana como o
setor privado tem to no curto prazo, como se voc fez errado, voc est fora. Ento,
o cara consegue argumentar. A coisa fica mais qualitativa, e ele consegue emplacar
coisas que talvez no faa tanto sentido. Vai ficando uma colcha de retalho
(ENTREVISTADO E).
211
Pode-se observar uma contradio entre este posicionamento, cuja formulao sugere que o
planejamento deve ser feito independente do oramento, e os textos apresentados e at mesmo
a fala do prprio entrevistado F quando informam a importncia da vinculao entre
planejamento e oramento durante a execuo dos projetos como um grande marco neste
perodo.
Em relao definio do oramento para os projetos prioritrios, o que foi observado que a
carteira foi construda, de fato, sem uma referncia em relao aos recursos que seriam
destinados a estes projetos. Se, de um lado, as restries oramentrias financeiras podem
212
Comparando as falas dos entrevistados F e H, pode-se perceber que h uma contradio entre
os argumentos apresentados. De um lado, a fala do entrevistado F tenta justificar o processo
de alocao de recursos posterior definio dos projetos estratgicos como forma de ampliar
a discusso sobre os objetivos do projeto e seu escopo sem a restrio oramentria, enquanto
a fala do entrevistado H defende que a alocao de recursos discricionria, o que pode levar
em considerao alguns aspectos tcnicos, como a execuo do ano anterior, mas que a
alocao , sobretudo, discricionria.
213
Sobre a definio dos projetos estruturadores, o que foi observado e confirmado pelo
entrevistado F que na realidade, existem dois fluxos distintos e simultneos: de um lado,
discutem-se a viso, a anlise do ambiente externo, os objetivos prioritrios e as estratgias;
de outro, so formulados programas. Estes processos so mais orgnicos e se influenciam
mutuamente, bastante diferente da descrio contida no artigo e nos manuais de planejamento
estratgico, nos quais a racionalidade do geral para o especfico prevalece.
No necessariamente [risos], embora a gente gostaria que fosse, porque a gente teve
que contemplar projetos, por exemplo, do plano de governo, que a gente no
conseguiu vincular a um objetivo especifico, at porque ele estava to solto dentro
do prprio plano de governo que voc no tinha como vincular. Eram aes muito
isoladas. Acho que ns temos muitos projetos desse tipo, mas acho que a maioria
est (ENTREVISTADO H).
Embora o entrevistado H faa ressalvas, afirmando que a maioria dos projetos estratgicos
estava relacionada aos objetivos descritos no PMDI, ele tambm revela que existiam projetos
inseridos no portflio estratgico por outros processos. Neste caso, em razo do plano de
governo. A questo colocada pelo entrevistado D que, muitas vezes, o plano de governo no
tinha como base a realidade, o que poderia gerar problemas na execuo do projeto.
Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 35) analisa que o Plano foi sucinto em
sua opo por trs estratgias principais e dez objetivos estratgicos: Ao contrrio de muitos
planos, que se perdem na abundncia e multiplicidade de metas e objetivos, o PMDI optou
por uma viso estratgica. Selecionou 10 objetivos prioritrios, que mais tarde serviriam de
base para a formulao dos projetos estruturadores. O que se observa, entretanto, que,
segundo o processo anteriormente de construo da estratgia governamental, em dois
subprocessos simultneos e interdependentes, a preocupao em manter um nmero restrito
de prioridades entre os objetivos estratgicos no necessariamente reconhecida no
planejamento dos projetos estratgicos. Desse modo, ainda que possa existir um nmero
restrito de projetos, o escopo deles pode ampliar significativamente os objetivos priorizados,
como visto no caso em questo.
214
Projeto Estruturador
Indicador
Melhorar
substancialmente
a
segurana
dos
mineiros,
especialmente
na
Regio Metropolitana
de Belo Horizonte
Prover a infraestrutura
requerida por Minas
Gerais, com nfase na
ampliao
e
recuperao da malha
rodoviria
e
do
saneamento bsico
215
( CONTINUA)
Objetivos Prioritrios
Projeto Estruturador
Indicador
Melhorar e ampliar o
atendimento
ao
cidado, atravs da
oferta de servios
pblicos de qualidade,
especialmente
na
educao, sade e
habitao
Sade em Casa
Regionalizao da Assistncia Sade
Melhoria do Ensino Fundamental
Incluso Digital
Lares Geraes
Corredor Cultural Praa da LiberdadeCasa do Conde
Incluso
Social
de
Famlias
Vulnerabilizadas
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos
Revitalizao e Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia Hidrogrfica do
Rio So Francisco
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos
Intensificar a atuao
do Governo na gesto
do meio ambiente,
transformando-a
em
oportunidade para o
desenvolvimento
sustentvel do Estado
Contribuir
para
a
gerao de empregos
atravs de iniciativas e
do
incentivo
a
atividades que incluam
jovens, mulheres e o
segmento populacional
maduro no mercado de
trabalho
Fomentar
o
desenvolvimento
econmico estadual,
com
nfase
no
agronegcio, de forma
regionalizada e com
mecanismos
inovadores que no
comprometam
as
finanas estaduais
216
(CONCLUSO)
Objetivos Prioritrios
Projeto Estruturador
Indicador
Reduzir
as
desigualdades
regionais
com
prioridade
para
a
melhoria
dos
indicadores sociais da
regio Norte e dos
vales do Jequitinhonha
e do Mucuri
Estabelecer um novo
modo de operao do
Estado, saneando as
finanas pblicas e
buscando a eficcia da
mquina pblica, por
meio de um efetivo
Choque de Gesto
Viabilizar
novas Unidade Parceria Pblico-Privada
formas
de MG
financiamento
dos
empreendimentos,
construindo um novo
marco legal, orientado
para
as
Parcerias
Pblico-Privadas
Fonte: elaborado pelo prprio autor
Investimentos/ano em PPPs
217
Pode-se observar que nos casos como da segurana pblica as iniciativas mencionadas so
muitas, tais como: integrao do trabalho policial; ampliar a quantidade de vagas no sistema
prisional; ampliar as polticas de preveno; ampliar efetivo e aparelhar as foras ligadas ao
sistema de segurana social; promover a ressocializao de adolescentes em conflito com a
lei; melhorias no processo de comunicao de informao e comunicao ao pblico entre
outros. Ainda que estas iniciativas estejam intimamente relacionadas ao diagnstico
apresentado no Minas Gerais do Sculo XXI e s ideias contidas no PMDI (2004-2007),
definitivamente, so muitas prioridades para estarem contidas num nico projeto, que ficou
assim delimitado, conforme os documentos internos do governo.
218
FIG. 6 - Estrutura Analtica do Projeto (EAP) Projeto estruturador Reduo da Criminalidade Violenta em
Minas Gerais.
Fonte: SEPLAG (Plano de Projeto).
Como escapa aos objetivos deste trabalho, no sero analisados todos os projetos neste nvel
de detalhamento, mas este exemplo foi utilizado como forma de explicitar, mais uma vez, o
formalismo presente nos processos de planejamento governamental, em que, muitas vezes,
vivencia-se a adoo de determinadas tcnicas gerenciais de maneira muito formalstica,
flexibilizando conceitos, no necessariamente como forma de adaptar a metodologia s
especificidades do setor pblico, mas, muitas vezes, para parecer que determinada
metodologia est sendo empregada. Por exemplo, no processo de planejamento estratgico
so eleitas prioridades que, por uma srie de motivos, no podem ser muitas. Entre eles,
focalizao dos esforos, direcionamento da organizao e comunicao da estratgia. Neste
sentido, o nmero de projetos estruturadores deveria ser pequeno. Alm disso, a escolha de
um nmero restrito de projetos seria razovel, principalmente se observada a situao
financeira do estado como justificativa. De outro lado, a metodologia de gerenciamento de
projetos indica que cada projeto dever ter produto especfico. A rpida observao do projeto
citado permite perceber que existem vrios produtos relacionados ao projeto, de forma que a
utilizao adequada da metodologia implicaria que este projeto fosse desmembrado em
diversos projetos, o que, certamente, implicaria um acrscimo significativo na carteira de
projetos estruturadores proposta (31).
219
Diante desse dilema, o que se observou que, formalmente, optou-se pela primazia da
priorizao e manuteno da coerncia do PMDI e do PPAG em detrimento da metodologia
de projetos. Assim como se observa em relao aos diversos interesses sociais, o
planejamento governamental tambm se revelou como um espao de acomodao para os
interesses tcnicos, defensores de metodologias distintas que so adotadas ou formalmente
adotadas em movimentos isomrficos.
220
O incluso digital. Ns queramos uma coisa mais forte ligada a inovao que o
texto do Eduardo. Eu sou dessa rea. Eu queria os parques tecnolgicos, a
integrao, alguma coisa nessa rea, mas no saa. Eles queriam colocar a
construo do campus da UEMG. E para no construir o campus, tiraram a incluso
de l da negociao com a turma da secretaria. Mas foi isso. Precisava de ter alguma
coisa de tecnologia. A liderana ligada educao superior. o poltico. No tinha
um tcnico, como teve no segundo governo. A, ficou uma discusso muito difcil.
Mesmo a FAPEMIG [Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais]
ainda muito poltica e de pouca representatividade. Ento, por isso que no saiu
nada melhor (ENTREVISTADO F).
221
Ele no estava l (Minas do Sculo XXI) mesmo, no. Ele surge com a necessidade
de ter um projeto da Secretaria de Cultura, [...]. Sei que fiquei encantado por ele,
mas no lembro quem ps na mesa, no. Eu sei que quem era muito f dele era o
secretrio de planejamento. Foi ele que trouxe muito para a Praa da Liberdade, que
seria um cone para Minas, e a trouxe isso, e virou o corredor cultural, porque o
secretrio da cultura insistiu na Casa do Conde. Virou o corredor cultural, mas no
estava no Minas Gerais (ENTREVISTADO F).
222
De outro lado, no h nenhum projeto, nem mesmo nenhum subprojeto, que esteja
direcionado bomba-relgio da previdncia. Nem mesmo entre as iniciativas prioritrias
contidas no prprio Plano, de modo que, aps estudos conclusivos apresentados no Minas do
Sculo XXI e o destaque dado ao problema no prprio PMDI, este problema no entra na
agenda prioritria de governo a despeito de sua importncia no mdio e no longo prazo,
evidenciando, mais uma vez, o gap que pode existir entre o diagnstico elaborado e as opes
tcnico/polticas tomadas a partir do diagnstico.
223
Em relao aos indicadores selecionados para a avaliao dos objetivos prioritrios, pode-se
observar uma incapacidade, algumas vezes,
metodolgica para
se mensurar e,
consequentemente, avaliar alguns objetivos ligados questo pblica. Neste caso, o exemplo
refere-se melhoria da segurana pblica e o sentimento de segurana dos mineiros
(MINAS GERAIS, 2004, p. 89). Se de um lado, existem indicadores, de certo modo,
224
De outro lado, foi includo como indicador para medir o projeto de incluso digital:
Percentual de pessoas que vivem em domiclios com computadores, que no tem nenhuma
relao com as aes governamentais contidas no projeto estruturador mencionado.
225
Durante esta pesquisa, no foi possvel verificar a causa desta situao, mas possvel
levantar duas hipteses: so apenas equvocos oriundos da fluidez do processo ou apenas mais
um trao de formalismo na elaborao dos Planos, em que o importante seria que constassem
indicadores para a rea, sem se avaliar questes como a disponibilidade dos indicadores; ou
se, de fato, o indicador escolhido, de algum modo, mede a ao governamental. Neste mesmo
sentido, deve-se observar que neste PMDI no existem metas para os indicadores, de forma
que se, de fato, a inteno dos indicadores era avaliar os resultados obtidos em relao aos
objetivos prioritrios, qual deveria ser a referncia? Pode ser que, nos termos de Guerreiro
Ramos (1966), este formalismo seja reflexo de uma excessiva exigncia de parmetros das
tcnicas de planejamento e gesto que no esto necessariamente disponveis ao gestor e ao
executor das polticas, de forma que, para adotar a tcnica, como forma de obter legitimidade,
o responsvel, muitas vezes, adota prticas formais em detrimento de uma suposta eficincia e
eficcia das tcnicas de gesto.
Deixado para ser comentado no fim, o objetivo prioritrio Choque de Gesto se tornou o
smbolo das mudanas anunciadas neste Plano e que tem no processo de elaborao do PMDI
2004-2020 um de seus marcos. No faz parte do escopo deste trabalho avaliar os resultados
do Choque de Gesto enquanto poltica pblica, mas os seus efeitos simblicos no mbito do
processo de planejamento governamental.
226
227
[...] ele [o choque de gesto] teve essa capacidade de colocar prioridade, o esforo
governamental. Reestruturou a mquina pblica. As estruturas das secretarias eram
completamente anacrnicas. O nmero de cargos, as deficincias eram absurdas.
Tinha compromisso com processo e nenhum compromisso com resultado, nenhum.
Era cultura bem bacharelesca, observar estritamente o que a lei e os regulamentos
definiam, e se dar por satisfeito com essa observncia, e isso estava muito arraigado
no setor pblico mineiro, isso foi algo que foi uma distoro que foi se
estabelecendo ao longo do tempo, e acho que especialmente este PMDI, ele colocou
essa parte procedimental no plano secundrio com relao que aquilo que precisava
ser realizado (ENTREVISTADO C).
O Choque de Gesto tornou-se o principal programa do governo, assim como uma bandeira
poltica do grupo que estava no poder. Nos termos desta pesquisa, tornou-se um mito, que, de
alguma forma, transmite valores e constri realidade medida que seus valores so
compartilhados e assumidos como verdade.
Em 2006, foi produzido um livro que constitui a memria viva do choque de gesto e retrata,
de maneira fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata tambm o formidvel
trabalho realizado pelos servidores mineiros (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA 2006).
Em virtude dos objetivos desta tese, alm dos elementos introdutrios, ser analisada apenas a
parte I, que se refere aos Fundamentos do Choque de Gesto, e a parte II, que trata da
Agenda Estratgica do Governo. A fidelidade deste retrato, certamente, pode ser
questionada, pois a maioria dos autores faz parte do governo.
O que se pode observar no texto que em diversos momentos so utilizados elementos tpicos
dos discursos acadmicos, como forma de criar no leitor a percepo de cientificidade dos
argumentos. Essa aparncia tem como principal inteno legitimar os argumentos
apresentados no domnio das tcnicas de gesto.
De outro lado observam-se, vrias vezes, elementos que afastam este texto deste gnero. Para
exemplificar estes elementos, pode-se destacar a pouca ateno dada metodologia de
pesquisa, que no est explcita no texto, assim como muitas vezes, a linguagem direta
substituda por eufemismo, por exemplo:
228
Ou, at mesmo, a construo de uma argumentao que, de certo modo isenta o governo
anterior de responsabilidade pela situao em que o aparato estatal se encontrava:
229
Para alm das metforas utilizadas, obsoleta e bolorenta, esta afirmao ignora que pelo
menos uma vez entre os diversos documentos analisados nesta tese a expresso choque de
gesto aparece relacionada s reformulaes na gesto pblica necessrias ao novo
desenvolvimento. Este documento o Minas Gerais do Sculo XXI. verdade que a
expresso aparece apenas uma vez, e neste documento no ganha muito destaque, mas todos
os entrevistados, embora no sejam unnimes em relao autoria, afirmaram que a
expresso foi cunhada naquele momento. O que se percebe que o livro, que foi produzido
posteriormente ao PMDI 2004-2020, tenta diminuir a importncia do Minas do Sculo XXI
ao mesmo tempo em que destaca o papel do plano de governo.
Se na construo do PMDI 2004-2020 o Minas do Sculo XXI mencionado diretamente e
sua importncia ressaltada na construo do livro, este documento citado apenas trs
vezes, duas destacando a sua importncia para o planejamento e a terceira na descrio da
situao financeira do estado. Esse esforo de vincular o Choque de Gesto ao governador
faz parte de um projeto mais amplo, de transform-lo em uma bandeira poltica e de
estabelecer um marco simblico na gesto pblica do estado de Minas Gerais.
230
A expresso fazendo o Estado gastar menos com ele prprio e mais com o cidado tornouse um mantra, repetido diversas vezes em diversas oportunidades pelo governador, pelo
secretrio de planejamento e pelos demais membros do governo.
Ainda que se possa duvidar que os significados da expresso e seu apelo simblico poderiam
ser intencionais na elaborao do Minas do sculo XXI (2002), do Plano de Governo
(2002), ou no prprio PMDI (2004), em 2006, no livro Choque de Gestoeste elemento
simblico j evidenciado:
Interessante, tambm, como nota histrica, relembrar que a expresso Choque de
Gesto, absolutamente indita e profundamente criativa, apresentava, durante a
campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de forma muito
sinttica, uma ideia-fora extremamente positiva e de fcil percepo pela
sociedade, receptora dos maus servios pblicos e, naturalmente, preocupada com a
respectiva melhoria em sua gesto (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA, 2006, p.
16).
O que o texto no explicita seria outro aspecto simblico interessante no senso comum, quais
seriam as indicaes de tratamentos base de choques eltricos: os moribundos, que
necessitam de ser ressuscitados, ou os loucos, em busca de sua sanidade.
231
Entre as primeiras medidas adotadas em 2003 a partir do Choque de Gesto, foi destacada
no texto a criao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), que seria
responsvel pela execuo do projeto. A SEPLAG unio das atividades referentes a duas
secretarias que existiam anteriormente a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao
Geral e a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administrao. O propsito da criao
da SEPLAG foi instituir um rgo central de gesto forte e titular dos meios necessrios
plena execuo do Projeto Choque de Gesto.
A parte I do livro refere-se aos fundamentos do Choque de Gesto, mas o que se observa no
decorrer desta parte, alm do objetivo j mencionado, a inteno de mostrar a singularidade
do Choque de Gesto em relao aos demais movimentos de reforma gerencial.
Essa parte faz uma descrio dos movimentos de reforma do Estado a partir dos anos de 1980
e 1990. Segundo a argumentao apresentada, as reformas identificadas como de primeira
gerao tinham uma orientao essencialmente econmica e fiscal, tendo como elemento
232
central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando
credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. As
reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI no dispensaram o ajuste fiscal e a
preocupao com a estabilidade econmica, mas enfatizaram o aumento de bem-estar de
forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em
transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas. Para tanto, as reformas de
segunda gerao buscavam fortalecer o Estado, o mercado e o terceiro setor para a gerao
concertada de resultados. Como consequncia:
233
Desse modo, a partir dos argumentos adotados, o Choque de Gesto apresentado como o
ponto alto desta evoluo, que combina os pontos positivos das experincias anteriores. Ainda
no sentido de reforar o mito, o pargrafo final desta parte assim conclui:
Esta ideia de sucesso do Choque de Gesto, embora possa ser questionada do ponto de vista
tcnico-cientfico, no s no que tange relao entre os resultados apresentados como
exemplos deste sucesso e as aes empreendidas pelo programa, como tambm pelo tempo
relativamente pequeno (aproximadamente, quatro anos) para que se pudesse avaliar mais
profundamente os efeitos das aes adotadas a partir de 2003.
os
aspectos
simblicos
relacionados
ao
processo
de
planejamento
234
fizeram as suas reformas, de modo que Minas Gerais tambm deveria faz-la, para no ficar
para trs. No livro Choque de Gesto, pretende-se destacar a singularidade da reforma
mineira como forma de destacar sua importncia e originalidade.
A parte II do livro Choque de Gesto, que trata da agenda estratgica, uma adaptao
do artigo intitulado Da estratgia aos Resultados Concretos: A experincia do Governo de
Minas (2003-2005), publicado no peridico Cadernos do BDMG, de abril de 2006. Dessa
forma, nesta pesquisa foi usado como referncia apenas o artigo, sempre que a citao for
idntica ao apresentado no livro. Todavia, a anlise das diferenas entre as duas verses do
artigo reforam a ideia da construo de discursos legitimadores para as prticas adotadas a
partir do Choque de Gesto.
235
A partir do exposto, pode-se perceber que, embora o artigo tenha algumas partes que no
foram includas no livro, os dois apresentam os mesmos elementos de busca de legitimidade,
por meio de uma abordagem aparentemente acadmica, alm de elementos que reforam o
smbolo do estrategista, por exemplo:
236
No PMDI de 2007, vamos dizer que o quadro poltico era mais bem conhecido. E
outra, tinha no Anastasia o grande responsvel pelo processo de planejamento. E era
uma pessoa com grande legitimidade, no s interna, como junto sociedade. [...]
Eu acho que pelo histrico dele e pelo que ele desenvolveu ao longo do tempo
gerou-se esta legitimidade.
[...] Agora, o primeiro PMDI foi um exerccio muito mais rpido. Foi feito em
menos de seis meses, e na reviso gastou mais ou menos 1 ano. Eu acho que o
primeiro PMDI do governo Acio ele foi mais fechado, bem mais fechado, talvez
por j haver uma base de conhecimento solidificado (ENTREVISTADO C).
O incio prvio dos trabalhos permitiu, o que s foi observado neste Plano, que o projeto de
lei do PMDI 2007-2023 fosse encaminhado ALMG em 7 de maio de 2007, enquanto os
demais foram encaminhados em setembro, junto com o PPAG.
[...] ns conseguimos. Eu falo isso com orgulho. A gente teve peito para fazer isso.
Qual a empresa privada que faz reunio dia 2 de janeiro sobre suas prioridades
estratgicas? [...]
Cadernos de compromissos e desafios, que tinha os objetivos de cada rea e
conjunto de projetos estruturadores ali, e mais tinha os indicadores daquela
secretaria e daquela rea. Isso, dia 2 de janeiro. O governador entregou a lista e ns
ficamos durante o ms de janeiro fazendo essa planilha fina, e no dia 7 de fevereiro,
foi isso, no dia 7 de fevereiro, o governador fez a reunio dos projetos
estruturadores. [...]
Depois, voc comea a fazer. Na primeira semana de maro, estvamos l fazendo o
termo de abertura dos rgos. Ento, isso para mim um exemplo de eficincia de
organizao. Quer dizer, mudou o mandado e voc consegue rapidamente se
planejar para o novo perodo de quatro anos (ENTREVISTADO F).
Pode-se obsevar na fala do entrevistado que o padro de eficincia usado para comparao
sempre o da iniciativa privada. Este intertexto estar presente na discusso do PMDI.
237
De outro lado, o entrevistado F destaca que neste processo houve pouco espao para discusso
e que se fosse hoje faria diferente:
[...] porque teve o segundo (PMDI). Foi at mais bem feito, mas essa construo,
esse coisa mgica, de todos se sentirem proprietrios [...] ns fizemos isso no
primeiro, no segundo dia, 2 de janeiro, quando entregou os cadernos para cada um.
Foi muito bem feito. Mas se hoje eu pudesse, eu faria um pouco mais mgico,
deixando um pouco mais aberto. A gente entregou os cadernos. O governador
entregou o caderno, mas poderia ter feito uma dinmica em que as pessoas se
sentissem mais com tempo para (...) e a ver que estava bom, porque eles foram
ouvidos, se ele tivesse tempo para ouvir e discutir (ENTREVISTADO F)
Parte das emendas apresentadas tem cunho alocativo ou visa a introduzir no PMDI
um conjunto de aes especficas. Cabe esclarecer aqui que o PMDI, por ser um
plano estratgico de longo prazo, deve apresentar uma viso mais abrangente, com
os objetivos estratgicos e as iniciativas essenciais ao desenvolvimento do Estado.
Assim, entendemos que o instrumento adequado para o detalhamento da estratgia
de longo prazo em aes concretas o PPAG, que cria os programas e as aes, com
as respectivas dotaes oramentrias, e define os programas estruturadores. Sua
proposta ser, brevemente, encaminhada e discutida nesta Casa. Portanto, o
planejamento pblico em Minas, ou seja, as leis que estabelecem o ciclo
oramentrio, est estruturado na seguinte lgica: o PMDI, plano de longo prazo,
trata dos grandes temas, traa os grandes eixos ou rumos que conduziro viso de
futuro nele estabelecida; o PPAG, compatvel com o PMDI, detalha, em mdio
prazo, os programas e as aes de forma concreta e quantificada, com as metas
fsicas e as dotaes oramentrias correspondentes; j o Oramento traz para o
curto prazo os programas e as aes previstos no PPAG, para serem executados a
cada exerccio.
238
Alm da questo ligada discusso de diretrizes mais gerais para a ao governamental, que
tambm foi apresentada e discutida nos planos anteriores, segundo o entrevistado G, o maior
envolvimento dos deputados em relao ao PPAG se d:
Porque no PAAG que voc v a transformao da estratgia em aes. ali, de
fato, que voc vai executar a estratgia. Ento, onde voc tem as oportunidades
maiores de inserir as aes que porventura a sociedade, atravs da Assembleia, quer.
E o deputado, como representante da sociedade, tem a chance de colocar ali essas
aes. O planejamento estratgico uma coisa um pouco distante do cidado, assim
porque ele no uma coisa concreta; ele um planejamento. Enquanto o PPAG,
no; ele a traduo em aes concretas. Ento, ele se v com mais facilidade ali
(ENTREVISTADO G).
A anlise do contedo das emendas, de outro lado, refora o que foi levantado pelo
entrevistado C o interesse dos deputados est no assunto tpico, e no na poltica, em aes
que permitam a seu eleitor identificar sua atuao. Neste sentido, foram apresentadas,
aproximadamente, 20 emendas, que se referiam diretamente a garantir recursos para alguma
determinada ao ou regio.
[...] quando voc tem uma demanda, assim, muito mais uma demanda eleitoreira
do que de contedo A gente poderia ter uma coisa muito mais robusta, que fosse de
contedo, que voc no teria como fugir dos caras, que voc teria que assentar em
uma mesa e falar que o paper estava uma porcaria. Como que ele est falando em
fazer isso? Ento, essa era uma discusso que poderia ter, para dar uma cobrana no
Executivo: Voc fez um conjunto de papers, mas ele no est aqui no seu
planejamento, no. Cad? Voc est fazendo o contrrio, voc mesmo quem falou
que fazia sentido. Hoje, muito pobre. Poderia ser muito melhor, de alta qualidade,
mas ele acaba sendo algo eleitoreiro porque tem que ter por isso, porque na regio...
E o efeito muito mais no PPAG (Entrevistado E).
239
Como justificativa para esta situao, alm da hiptese levantada de que os deputados s se
interessam por assuntos pontuais, poder-se-ia argumentar que propostas desta espcie
necessitam de conhecimentos tcnicos especficos e que faz parte de um processo de
aprendizado do prprio Legislativo, mas o que se observou tambm em relao ao Plano
seguinte a ausncia da discusso destas metas. Outra hiptese surge a partir da anlise das
emendas que a razo para o baixo envolvimento da ALMG est relacionada a uma viso
mais pragmtica da ao parlamentar. Afinal, o que se observou foi que mesmo as emendas
aprovadas cujo contedo tratava de diretrizes ou de mudanas nas diretrizes adotadas no
PMDI no produziram efeitos no desdobramento do PMDI no PPAG, ou no oramento. Em
outras palavras, os efeitos produzidos pelas emendas aprovadas so, no mnimo,
questionveis, de forma que, alm das hipteses j levantadas, faz sentido, do ponto de vista
pragmtico, no envidar muitos esforos para aprovar uma emenda ao projeto de lei do
PMDI.
O PMDI 2007-2027 apresentado ALMG como uma atualizao do Plano anterior, que
pretende, luz dos resultados obtidos no ltimo quadrinio, o refinamento da estratgia para
aproximar ainda mais a realidade dos mineiros viso de futuro almejada.
Este PMDI composto por um livro principal e dois anexos. O primeiro contm os cenrios
exploratrios e o segundo, um diagnstico, denominado O estado do Estado.
O livro principal, alm da Carta do Governador, possui uma introduo, seguida de uma
anlise retrospectiva de Minas Gerais. No terceiro captulo, apresentada a estratgia de
desenvolvimento e, posteriormente, procede-se operacionalizao da estratgia em reas de
240
resultados. Por fim, so apresentadas as bases do Estado para Resultado e um apndice que
contm os diagramas-resumo dos quatro cenrios produzidos.
Como foi apresentado como uma atualizao do PMDI anterior, podem-se observar diversos
elementos semelhantes, at mesmo, na mensagem que encaminha o Projeto 1.026/2007
Assembleia. Assim como no anterior, ressaltada a ampla participao da sociedade
mineira, por intermdio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
sendo que as consideraes feitas no item anterior so vlidas para este. A viso de futuro
Tornar Minas o Melhor Estado para se Viver tambm permanece.
A prpria mensagem destaca alguns elementos simblicos j mencionados em relao ao
PMDI anterior, por exemplo: a relao entre o Plano de Governo e o novo PMDI, assim como
a repetio de sentenas que afirmam o sucesso do Choque de Gesto ou do governo
anterior:
De fato, o IDH de Minas evoluiu de 0,766 em 2000 para 0,799 em 2005, mais do que o
previsto para o melhor cenrio no PMDI anterior. Todavia, Minas subiu apenas uma posio
no ranking dos estados da federao neste perodo, saindo de 11 para 10. interessante
241
Assim como em 2006, foi produzido um livro descrevendo a experincia da primeira gerao
do Choque de Gesto. Em 2010, foi produzido o livro Estado para Resultados. Todas as
crticas feitas parcialidade do livro anterior continuam vlidas para este. Entretanto, assim
como foi feito no livro anterior, foi analisado o captulo que tratava diretamente do
planejamento estratgico governamental.
O primeiro captulo do livro foi escrito por dois consultores que trabalharam na elaborao
dos Planos: 2003-2020, 2007-2023 e 2011-2030. Dessa forma, as consideraes feitas neste
captulo permitem analisar as influncias tericas que inspiraram a construo destes Planos,
bem como os pontos de vista de dois atores importantes no processo de construo dos Planos
estudados.
Em seguida, concluem:
O essencial que todo o esforo de planejamento resulte numa orientao
nica, sinrgica e integradora de toda a organizao. Desse ponto de vista, um
bom plano estratgico orienta o desenvolvimento e a construo do futuro num
horizonte de longo prazo. Constitui-se, portanto, numa ferramenta gerencial
242
Por fim, afirmam que existe um amplo reconhecimento de que o planejamento e a gesto
estratgica sistemtica com instrumento ou prtica de governo produzem benefcios como:
A partir da anlise do discurso contido no texto, pode-se observar o destaque dado a alguns
elementos da estratgia, como: resposta ao ambiente externo, processo decisrio, preparao
para ao, priorizao, foco, posicionamento e ferramenta gerencial para impor
243
De outro lado, o Estado deveria buscar um posicionamento em relao a qu? Como dito
anteriormente, esta anlise seria mais pertinente em relao a atividades em que o estado
compete com outros estados, mas no seria pertinente em relao s demais aes estatais.
Por que em relao a estas aes seria necessria uma proposta de valor exclusiva? Do
ponto de vista da legitimidade de uma estratgia governamental seria bastante positivo prever
uma estratgia governamental que fosse adotada por outros entes estatais. Neste sentido,
quanto mais uma estratgia seja copiada mais ela seria identificada como eficiente,
reforando, ento seus valores. Um exemplo interessante que a partir de 2003 diversos entes
pblicos de diversos pases visitaram o governo de Minas Gerais para conhecer sua
metodologia de gesto da estratgia governamental.
Neste trecho, fica evidenciado o interdiscurso com textos ligados Nova Gesto Pblica e
com a aproximao do processo de construo da estratgica do estado de Minas Gerais,
especialmente nos perodos posteriores a 2003, com os modelos privados. interessante notar
que as especificidades do setor pblico apresentadas superficialmente no captulo ou
contradizem algumas ideias sobre planejamento encontradas no texto ou so apresentadas e
ignoradas no decorrer da exposio de argumentos:
244
Entre os autores citados no captulo esto Porter, Ansoff, Abell, Moore, Peter e Certo. Embora
ambos os consultores tenham experincia no setor pblico, entre os autores citados no h
nenhuma referncia a autores de planejamento estratgico no setor pblico. Somente a falta de
pesquisa entre autores que estudam o planejamento estratgico no setor pblico permitiria
afirmar que o planejamento e a gesto estratgica no mbito de governos comearam a se
disseminar na dcada de 90, especialmente em governos subnacionais (PORTO e SILVEIRA
2010, p. 19).
[...] foi muito importante, porque esse um trabalho que exige muita energia, ouvir
muitas pessoas, buscar informao fora, e tambm exige ritmo. Tem uma data,
tenho que acabar o negcio, se ns fssemos fazer isso s internamente, a gente
teria problema. Ento, acho que esse foi um apoio importante. Tem questes com a
consultoria, que ns queremos discutir mais algumas coisas. Ento, s vezes, eu
percebo um conflito que a gente tem com esse apoio. que a consultoria tem que
cumprir o prazo dela, que um fator positivo tambm para a gente, porque seno
no acabamos nunca. Mas, por outro lado, no discute na profundidade que
gostaramos alguns temas para decidir algumas coisas. Ento, tem um problema,
tem uma mxima no governo que Ou voc pensa ou voc decide, e, muitas
vezes, voc s decide. Ento, essa brincadeira est falando de timing, porque voc
no tem tempo de olhar para tudo que voc tem e decidir, e o planejamento uma
deciso tambm. Ento, voc tem um problema de timing tambm na formulao do
planejamento. Ento, a consultoria ajuda nessa questo de timing. Mas, por
245
outro lado, voc tem uma sensao de que poderia aprofundar um pouco mais,
discutir melhor e destrinchar, porque o planejamento fica em um nvel muito
macro. Depois voc vai fazendo o detalhamento disso (ENTREVISTADO E).
246
nome, uma cara tcnica para isso. Ento, eu acho que por isso que as opes so
dadas. Mas, enfim, eu acho que a consultoria, tendo em vista a maturidade do
governo, deveria ter se envolvido mais com as equipes dos rgos que j tinham a
maturidade dessa poltica nesses 8 anos ai (ENTREVISTADO H).
A partir da fala dos entrevistados, pode-se questionar o papel das consultorias no processo de
planejamento estratgico governamental, sobretudo, quanto a sua capacidade de fazer a
transferncia de conceitos e ideias da academia para as organizaes. A fala dos entrevistados
revela que o papel da consultoria est relacionado mais fora de trabalho e a algum auxlio
nos aspectos metodolgicos do que ao contedo propriamente dito do Plano. Este
posicionamento refora os aspectos isomrficos envolvidos na contratao de uma empresa de
consultoria
Assim como o PMDI 2004-2020 identificou-se com o Choque de Gesto, o PMDI 2007-2023
identificou-se com a chamada 2 Gerao do Choque de Gesto: O Estado para
Resultados. A partir da anlise da escolha lexical da expresso, percebe-se que as palavras
escolhidas guardam relaes com inovaes em produtos de alta tecnologia e com a literatura
sobre reformas gerenciais no setor pblico Assim, a adoo desta expresso procura manter a
ideia de Choque de Gesto, ao mesmo tempo em que procura mostrar uma evoluo neste
processo.
Esta 2 gerao do Choque de Gesto a sintetizada pela ideia de Gesto para Resultados,
que, na Mensagem do governador, apresentada como soluo para o debate entre Estado
Mnimo e de Estado Desenvolvimentista:
[...] buscando superar o debate acerca do modelo de Estado ideal para Minas, debate
este que tradicionalmente contrape os modelos de Estado Mnimo e de Estado
Desenvolvimentista. Sabemos que a iluso do desenvolvimentismo alimentado pela
irresponsabilidade fiscal trar ganhos imediatos, mas totalmente insustentveis. Por
outro lado, o Estado Mnimo significa a ausncia do Poder Pblico em reas
essenciais, o que resultar no aprofundamento das graves desigualdades
infelizmente observadas em nosso Estado.
Propomos, ento, um novo modelo, o Estado para Resultados.
O Estado para Resultados atua garantindo populao servios pblicos com alta
qualidade, mximo ndice de cobertura e aos menores custos.
O caminho para se chegar ao Estado para Resultados passa necessariamente pela
qualidade fiscal e pela gesto eficiente.
Assim, o pilar fundamental da segunda gerao do Choque de Gesto a obsessiva
busca de resultados. Adotar esse modelo implicou em colocar os destinatrios das
polticas pblicas no cerne de todo o processo de planejamento (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007b).
247
Mais uma vez, pode-se perceber que o discurso oficial e o discurso contido no prprio Plano
realam os aspectos relacionados tcnica e cincia como forma de buscar legitimidade
para argumentos, muitas vezes, criados a posteriori. Neste sentido, a descrio da origem da
248
No PMDI 2007-2023, a Carta que introduz o texto do Plano assinada pelo prprio
governador, enquanto no PMDI anterior havia uma carta do secretrio de planejamento, que
fazia a apresentao do Plano sociedade. Isso representa o crescimento simblico da
importncia do tema planejamento estratgico no perodo, que deixa de ser uma tarefa de
uma secretaria e se torna responsabilidade do prprio governador. Do ponto de vista do
contedo, o texto , basicamente, o mesmo da Mensagem do Governador ALMG, que
encaminha o projeto de lei, de modo que, alm do j mencionado, so destacados alguns
elementos da estratgia, entre eles os destinatrios das polticas e os cinco eixos estratgicos:
A partir desse cerne - os destinatrios - que foram definidas as aes e metas para
os prximos anos.
Os destinatrios das polticas pblicas foram organizados em cinco eixos
estratgicos:
- Pessoas instrudas, qualificadas e saudveis - foco dos programas de educao,
sade e cultura, direcionadas a ampliar o capital humano, fator essencial para o
desenvolvimento econmico e social;
- Jovens protagonistas - construindo uma forte aliana social estratgica, esse eixo
pretende organizar as diversas aes dirigidas juventude, com o objetivo de
ampliar a empregabilidade, o empreendedorismo e a incluso social dessa camada
da populao;
- Empresas dinmicas e inovadoras - concede ateno especial ao crescimento
econmico como a grande alavanca das transformaes sociais
sustentveis, por meio de programas de fomento econmico, infraq estrutura
e
cincia e tecnologia e da construo de um pacto estadual pela elevao da taxa de
investimento e da competitividade da economia de Minas Gerais;
- Cidades seguras e bem cuidadas - mediante os programas relativos a meio
ambiente, segurana pblica, habitao e saneamento, o foco desse eixo melhorar a
qualidade de vida nas cidades mineiras;
- Eqidade entre pessoas e regies - programas voltados para as regimes e locais de
menor IDH, destinados aos segmentos mais vulnerveis, envolvem o combate
pobreza, a gerao de emprego e de renda e a segurana alimentar (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007b).
Interessante observar que, de fato, nos Planos anteriores os destinatrios das polticas no
aparecem como personagens. Neste, ainda que de maneira bastante genrica, eles so
apresentados e fazem parte do mapa estratgico contido nele. Alm disso, tambm o
primeiro Plano em que aparece o cidado (indivduo). Nos demais, aparecem a sociedade civil
organizada, as organizaes do terceiro setor e os empresrios, ou a iniciativa privada. Assim
como na Mensagem do Governador, Porto e Silveira (2010) destacam o papel central da
insero dos destinatrios das polticas pblicas no cerne do processo de planejamento
governamental.
249
Neste plano, os destinatrios das polticas aparecem, sobretudo, como elemento simblico e
de retrica. Desse modo, no captulo destinado descrio da metodologia em momento
nenhum aparece a expresso destinatrio de polticas pblicas. Ainda que tenha sido
destacado na Mensagem do Governador, no mapa estratgico e no texto mencionado, o papel
dos destinatrios das polticas no processo de construo do Plano continua sendo o mesmo
dos demais. Quando muito, so considerados como pblico-alvo das polticas ou, at mesmo,
objetos da poltica.
Mais adiante, o processo de construo do mapa ser mais bem abordado, mas deve-se
destacar que, excetuando-se os discursos de legitimao, como os citados anteriormente, no
fica claro como a perspectiva dos destinatrios das polticas interferiram no processo de
construo do planejamento governamental. Na prxima reviso do PMDI, haver uma nova
tentativa de incorporar o cidado no processo de planejamento governamental, que ser
conhecida como a 3 gerao do Choque de Gesto.
Alm dos destinatrios das polticas, outra inovao em relao ao PMDI anterior a
definio de 11 reas de Resultado. Nos termos do PMDI 2007-2023, cada rea de
Resultado agrega os principais desafios, objetivos e metas para a administrao pblica, bem
como iniciativas essenciais para transformar a estratgia em resultados efetivos.
250
Para responder primeira questo, foram feitas duas atividades. Primeiramente, foi
desenvolvida pesquisa qualitativa envolvendo secretrios de governo, tcnicos executivos e
especialistas. A partir dos resultados desta etapa, promoveu-se uma reflexo estratgica acerca
da situao atual de Minas Gerais. Esta avaliao teve como escopo:
Como observador participante, o autor desta tese pode observar um elemento que, certamente,
influenciou os resultados desta pesquisa qualitativa. A pesquisa se iniciou no final de 2006,
prximo ao trmino de um governo com alto grau de aprovao pela populao, que culminou
numa reeleio em primeiro turno. Este clima otimista contaminou a anlise feita pelos
executivos.
Paralelamente, foram desenvolvidos estudos aprofundados (policy papers) sobre alguns temas
considerados relevantes para o desenvolvimento mineiro, com um enfoque comparativo com
outros pases e com as demais unidades da federao (MINAS GERAIS, 2007). Estes estudos
foram produzidos por 25 acadmicos especialistas ligados a diversas instituies, sobretudo a
Universidade Federal de Minas Gerais e a Fundao Joo Pinheiro.
251
Quanto seleo dos temas e das pessoas o entrevistado E destaca a continuidade do governo
como um elemento favorvel:
[...] a gente trouxe pessoas da Fundao Joo Pinheiro. Acho que teve consulta de
alguns especialistas que a gente contratou, [...] especialistas para falar de um tema
especfico. [...]
Os temas foram selecionados ouvindo. Eles foram discutidos com a consultoria, que
nos ajudou, os coordenadores dos projetos, com os responsveis pela coordenao
do plano com o secretrio adjunto. Ento, foi a consultoria e equipe de coordenao
do projeto, basicamente, at onde eu lembro. A, decidimos os temas. Os temas
foram escolhendo autores. Alguns foram contratados outros foram de servidores.
[...] nos temas no teve muita cincia para a escolha. Foi meio que ns achvamos
que ia pautar o planejamento e coisas que a gente precisava de produo de
informao
(...) em 2003, esse problema muito maior, porque o Minas do Sculo XXI foi feito
no BDMG, e no necessariamente com equipe de governo, e em 2006 foi feito muito
fortemente com a equipe de governo. Em algumas reas, teve mais continuidade,
mais tempo para discutir, foi praticamente o ano todo. Ento, esta uma vantagem
da continuidade de governo: aproxima as pessoas que esto planejamento das que
vo implementar. (ENTREVISTADO E).
O que se pode observar que o contedo dos papers muito heterogneo, sobretudo no que
tange a propostas de polticas pblicas relacionadas ao tema analisado. Se, de um lado,
existem polticas propostas como prioritrias (projetos estruturadores) que encontram suas
razes nos estudos realizados, de outro, existem temas que, embora sejam identificados nos
estudos como importantes, no se constituram enquanto projeto estruturador, que, nos termos
do planejamento de Minas Gerais seriam os projetos responsveis pela realizao da
estratgia estabelecida no Plano. Essa constatao, mais uma vez, evidencia o que esta tese
pretende mostrar: que nos processos de planejamento governamental observados no se trata
de um processo linear de desdobramento da estratgia, mas de dois processos simultneos,
que sofrem influncias contnuas em ambas as direes. Ou seja, existe um processo que faz
anlise do ambiente, dos cenrios, da definio de viso, dos objetivos e das estratgias. Mas,
existe tambm um processo de construo dos programas, que, embora no seja independente
do anterior, no est necessariamente subordinado a este.
252
2007-2023, mas que no encontraram eco no processo de elaborao dos projetos estratgicos
do governo.
De outro lado, algumas ideias contidas nestes papers so ignoradas porque poderiam colocar
em xeque projetos j estabelecidos pelo governo.
Essa afirmao questiona as bases conceituais de um projeto estruturador denominado ProAcesso, que tem como escopo fazer a ligao asfltica de todos os municpios mineiros,
como forma produzir desenvolvimento econmico. O que se pode observar foi que o projeto
criado em 2003 permaneceu na carteira de 2007 e os trechos restantes foram incorporados em
outro projeto, Caminhos de Minas, que permanece at hoje.
O entrevistado F exemplifica o poder simblico deste projeto, que pode ser uma das causas
para sua manuteno por todo perodo estudado:
[...] a vem o Pro-Acesso. Olha, outro aspecto simblico. Quando os tcnicos diziam
que no queriam, que tinha coisa mais importante do ponto de vista econmico. Mas
voc v o Pro-Acesso uma das coisas mais interessantes de se ver o cara do
interior falar Voc encontra gente do interior Que bom ter esse asfalto aqui. Os
caras de boteco mesmo, isso muito simblico (ENTREVISTADO F).
Este exemplo ilustra que, apesar de todo o discurso racionalista contido no processo de
planejamento governamental, nem sempre as anlises tcnicas so seguidas, de modo que em
253
Outro exemplo no mesmo sentido se d na rea de Segurana Pblica, em que Arajo Jnior
(2006, p. 125) conclui que a evidncia emprica sugere uma melhoria do aparato de
segurana pblica nos anos recentes (principalmente militar). Outro lado, nada garante que
isso esteja relacionado com o aumento da probabilidade de soluo de crimes. Assim como
no exemplo anterior, referente ao Pro-Acesso, as reflexes produzidas no anexo Estado do
Estado foram ignoradas e os projetos estruturadores na rea de Segurana Pblica
continuaram concentrando os investimentos na ampliao de vagas do sistema prisional e no
aparato militar de represso.
254
Porto e Silveira (2006, p. 25) afirmam que esse aprofundamento inovador, pelo menos no
nosso pas. Ao que tudo indica, foi a primeira vez que um governo no Brasil (em qualquer
esfera) elaborou anlises prospectivas setoriais integradas dentro do macrocenrios.
Pode-se perceber na argumentao, mais uma vez, a ideia de inovao e originalidade como
elemento de legitimidade no processo de planejamento governamental. Ao se observar os
cenrios focalizados contidos no Anexo II do Plano, assim como no PMDI anterior, o
percurso semntico que justifica a escolha da metodologia de cenrios exploratrios est
relacionado velocidade das diversas transformaes que esto ocorrendo no mundo, cuja
profundidade, ritmo e intensidade seriam nicos na histria da humanidade. Dessa forma, os
cenrios devem ser utilizados e interpretados como uma sinalizao que antecipa tendncias
possveis ou provveis.
[...] o cenrio exploratrio foi bom? Foi timo. Mas muito mais interessante por
causa da discusso que ele promove, pois ele traz pessoas para discutir coisas
relevantes para voc se orientar. Ento falar que isso ajuda na implementao, ajuda
para quem participou da discusso. Foi bom discutir cenrio. Ento, eu acho que o
mtodo bom por esse tipo de coisa, pois ele promove essa momento de construo
e discusso no planejamento, [...] o negcio funciona quando ns conseguimos
trazer a participao das pessoas. No a participao pela participao, mas porque
ela vai entender o que est sendo feito, e eu acho que a gente no se ocupa disso hoje
como deveramos, com quem vai implementar (ENTREVISTADO E)
255
Embora este seja um aspecto importante do processo de discusso de cenrios, como destaca
o entrevistado E, no houve nenhuma ao no sentido de fazer a gesto deste conhecimento
gerado. Alm disso, embora haja um esforo no sentido de envolver as pessoas responsveis
pela implementao no processo, o grupo de formulao observado foi sempre muito restrito.
E, como as aes so muito variadas, quando se fala da participao dos responsveis pela
implementao se fala, no mximo, de um superintendente, na maioria das vezes, de um
subsecretrio, de forma que caberia a estes comunicar a sua equipe que, de fato, so os
responsveis pela implementao. S que, pelo observado, esta no uma diretriz
normalmente observada pelos participantes da discusso, de forma que se cria um vcuo no
processo de formulao e um espao para perda do conhecimento gerado.
Na comparao entre incidentes, foi questionado ao entrevistado C: Por que recuperar o
vigor poltico de Minas Gerais, que no PMDI 2003-2020 uma das opes estratgicas,mas
no PMDI 2007-2023 no tem o mesmo destaque. A resposta foi enftica: No precisava.
Estava feito. O texto do PMDI tem sua argumentao construda no mesmo sentido. Para
isso, recorre a elementos da tradio, bem como a referncias poltica do caf com leite:
256
Na anlise dos cenrios, o Plano trabalha com trs categorias: Tendncias consolidadas - so
processos/movimentos j consolidados, cujos desdobramentos no futuro apresentam alto grau
de certeza e previsibilidade; mudanas em andamento - representam transformaes/rupturas
em relao ao estado atual, cujos desdobramentos futuros ainda so incertos e pouco
previsveis; e Gargalos/Tenses estruturais - so condicionantes que representam uma barreira
crnica ao desenvolvimento (MINAS GERAIS, 2007, p. 21).
257
Assim como no PMDI anterior, as duas incertezas crticas foram usadas para a formao dos
eixos ortogonais, cujas correlaes das hipteses configuradas em cada estado possvel
diferenciam os quadros futuros possveis de Minas Gerais. Assim como no processo de
construo do PMDI 2004-2020, neste tambm no fica clara a relao entre as
condicionantes anteriormente analisadas e as variveis escolhidas para a construo dos
cenrios. De qualquer forma, foram mantidos os quatro cenrios bsicos do PMDI anterior.
A partir dos quatro cenrios foram produzidos cenrios focalizados nas reas j mencionadas:
Economia, competitividade e infraestrutura; Educao; Sade e saneamento; Defesa social;
Rede de cidades, RMBH e habitao; Pobreza; e Regies de baixo dinamismo.
Como na anlise dos cenrios construdos no plano anterior, no ser analisada a correo dos
cenrios ou a sua capacidade preditiva, mas a relao entre estes e as escolhas estratgicas
adotadas no plano.
Ao contrrio do PMDI anterior, neste existe uma reflexo estratgica, luz dos quatro
cenrios. Neste trecho, conclui-se que um olhar sobre a evoluo recente da realidade
mineira nos ltimos trs anos, aponta para justamente para o fato de que o Estado vem
caminhando, gradativamente para esse cenrio (superao de adversidades) (MINAS
GERAIS, 2007, p. 124). Tal argumento assim se justifica:
258
Assim como no PMDI anterior, neste tambm no h estratgias diferenciadas para cada
cenrio. Dessa forma, ainda que no pior cenrio houvesse a possibilidade de aumento da taxa
de juros americanas, prejudicando o desempenho da economia global, o que poderia interferir
no comportamento do mercado de commodities, no existia nenhuma estratgia definida caso
este cenrio se configurasse. Com a crise americana de 2008-2009, no havia, pelo menos nos
Planos, nenhuma estratgia definida previamente.
259
liderana vai executar isso, muitas das decises de governo so tomadas por
feeling, ele consulta alguns especialistas que ele considera conhecedor, que ele
confia, que ele sabe que tem uma bagagem. (ENTREVISTADO E)
Em resposta terceira questo, Aonde queremos chegar?, foi mantida a Viso de Futuro de
Longo Prazo. J para responder a ltima questo, Como vamos chegar l?, o processo de
construo da Estratgia de Desenvolvimento de Minas Gerais envolveu a participao de
diversos tcnicos do governo e especialistas convidados, culminando na configurao de sete
estratgias de desenvolvimento de longo prazo ancoradas no governo, na iniciativa privada e
nas organizaes da sociedade civil (MINAS GERAIS, 2007).
260
A partir desta perspectiva, deveria ser dada maior ateno aos jovens, bem como fortalecer o
protagonismo juvenil e melhorar a capacitao para o trabalho, por meio de iniciativas que
promovam a capacidade realizadora e de contribuio social dos jovens mineiros. Alm disso,
seria dada ateno especial preveno violncia juvenil, ao uso de drogas e s doenas
sexualmente transmissveis, principalmente com relao aos jovens em condies de
vulnerabilidade social. A adequao do Ensino Mdio s oportunidades oferecidas pelo
mercado de trabalho outra preocupao precpua dessa perspectiva. A adoo desta
perspectiva exemplifica um processo interessante em relao ao planejamento governamental.
Na comparao entre incidentes, o entrevistado F, ao ser questionado que no havia no Plano
de fundamentos que justificassem a escolha pelos jovens, o entrevistado assim respondeu:
O que esta fala evidencia que um programa estruturador foi criado a partir da percepo de
uma pessoa e que a ele, enquanto responsvel pela construo do PMDI, no caberia discutir a
priorizao, mas desenvolver um discurso que justificasse a incluso daquele programa.
261
A Integrao Territorial Competitiva parte da anlise feita durante a discusso dos cenrios de
que a economia mineira est inserida em trs espaos geoeconmicos distintos, cada um
dotado de uma lgica particular de desenvolvimento. O primeiro espao geoeconmico, com
forte influncia sobre a poro oeste do Estado, desenvolve-se a partir de uma lgica
intrinsecamente relacionada cadeia do agronegcio, incluindo a agregao de valor, a
prestao de servios e o escoamento da produo, por intermdio de um sistema logstico de
alta capacidade. O segundo espao geoeconmico atua, predominantemente, sobre a parte
leste do territrio e tem seu desenvolvimento orientado pela lgica internacional, destacandose pela produo de commodities industriais (insumos bsicos) e pela elevada integrao de
suas cadeias ao mercado externo. O terceiro espao geoeconmico situa-se na poro centrosul do estado e sua lgica de desenvolvimento revela elevado grau de complementaridade em
relao s cadeias produtivas da indstria de transformao e de servios da regio Sudeste
(MINAS GERAIS, 2007).
262
263
reduo da pobreza. Mas neste PMDI a expresso escolhida foi equidade e bem estar,
porque a estratgia contida no Plano estabelece um interdiscurso com textos que pressupem
que reduzir a pobreza uma questo de democratizao das oportunidades
A partir deste trecho, pode-se perceber que o discurso contido no PMDI 2007-2023 tenta,
ainda que implicitamente, estabelecer um debate com as polticas de combate pobreza do
Governo Federal. Os argumentos apresentados tentam, em alguma medida, desqualificar os
resultados obtidos pelas polticas federais, de forma a afirmar que a reduo de pessoas em
situao de vulnerabilidade social em Minas Gerais se deve a outros fatores, como a queda da
desigualdade de rendimentos no mercado de trabalho. Neste sentido, este trecho do PMDI
mostra outro papel importante para o processo de planejamento governamental estratgico, a
tentativa de criar um discurso, que no s defina o problema como tambm direcione a
soluo deste problema. Este papel de construo de um discurso muitas vezes,
negligenciado pela literatura sobre planejamento governamental estratgico.
264
265
[...] mas voc no faz mgica, porque, de novo, voc implementa com as
instituies. Ou seja, a cultura, o pessoal, tem os seus processos. Voc no muda
isso com a discusso do planejamento. [...] uma coisa voc ter conscincia da
estratgia dessa organizao e do que preciso ser feito, depois descer no nvel das
relaes dos departamentos, o nvel de conhecimento que tem.
[...] Projeto bem geral. A gente tentou umas coisas mais fortes, mas tem muita
resistncia. E, como eles tm muita fora, voc no consegue. Eu lembro que ns
tivemos uma discusso para fazer um projeto de eficincia tributria, e no saiu.
(ENTREVISTADO F)
A partir da metodologia descrita no PMDI, foram escolhidas onze reas de Resultado e dois
alicerces sobre os quais est estruturado o Estado para Resultados, para traduzir a estratgia
em benefcios para a sociedade. Com isso, definiram-se os grandes desafios a serem
superados nos vrios campos de atuao do estado. Foram detalhados os Objetivos
Estratgicos especficos a cada um deles e as iniciativas que deveriam ser empreendidas pelo
Governo de Minas no horizonte 2011 e 2023.
266
Embora, o texto do Plano no faa referncia FIG. 8 como mapa estratgico, diversos
documentos oficiais, apresentaes e artigos posteriores produzidos pela prpria equipe de
governo a mencionam como o mapa estratgico do governo de Minas. Inclusive, a partir de
2008, este mapa foi desdobrado em mapas estratgicos para cada uma das secretarias que
faziam parte do Acordo de Resultados. Como se pode observar, a FIG. 8 uma representao
grfica da estratgia governamental adotada no PMDI 2007-2023, mas a semelhana com a
ideia de mapa estratgico proposto por Kaplan e Norton (2001, 1997), termina a. Nela, no
esto claras as relaes causais entre os objetivos e tampouco, as perspectivas propostas por
Kaplan e Norton (2001, 1997). De forma, observa-se mais uma vez, a flexibilizao de
tcnicas e conceitos como uma maneira de possibilitar a sua utilizao no processo de
planejamento. Mesmo que essa flexibilizao seja significativa, a utilizao de termos que
fazem referncia a uma tcnica que socialmente valorizada representa uma busca de
legitimidade. A adoo dessas ferramentas, mesmo que marcada pelo formalismo, visa criar
267
uma identificao entre as tcnicas usadas pelo setor privado, muitas vezes, identificado como
smbolo de eficincia, e as tcnicas utilizadas pelo governo, que se apresenta como inovador e
atualizado em relao s tcnicas modernas de gesto. Sobre esta flexibilizao o
entrevistado E afirma:
[...] Mas eu acho que isso o menos importante. Eu acho que voc deve conhecer
mtodos de planejamento. Voc faz uma swot [Strengths, Weaknesses,
Opportunities, Threat] toda vez? De uma certa forma, voc sempre faz. Quando
esto discutindo quais so nossas oportunidades, quais so os riscos ou fraquezas.
Voc pode at no discutir com esses nomes, mas se voc faz uma boa discusso
prvia ao planejamento, voc est fazendo uma boa swot. No quer dizer que voc
vai l e desenha uma swot. O BSC [Balanced Scorecard] era a metodologia que
orientou aquele mapa do governo. No tinha as mesmas perspectivas do BSC, mas
tinha objetivo estratgico e no sei o qu. Ento, eu me preocupo muito menos com
mtodo, porque o mtodo isso, ele vem com uma consultoria, e voc tem que ter o
conhecimento desse mtodo, seno voc nem critica. Se voc vai usar uma coisa
nova, voc tem que entender que coisa essa, mas eu particularmente no sou uma
pessoa do mtodo tipo siga esse mtodo, e assim que trabalha. Eu vejo se isso
faz sentido para mim aqui nesse contexto. Se sim, a gente usa; se no, no precisa
usar. Eu acho que isso melhor, porque seno, dependendo, voc faz o mtodo
engessar o seu negcio. Na verdade voc tem que olhar o seu negcio
(ENTREVISTADO E).
A fala do entrevistado E faz referncia a outra ferramenta de gesto estratgica que embora,
em sua percepo, seja sempre utilizada, no aparece explcita no Plano. Uma hiptese
provvel para este fenmeno est relacionada ao valor social da tcnica, de forma que a
anlise de SWOT, por ser uma tcnica mais antiga e comum, no percebida socialmente
como um elemento inovador. Desse modo, os Planos so explcitos na utilizao de tcnicas
percebidas socialmente como mais inovadoras ou eficientes, como forma de ampliar sua
capacidade de alcanar legitimidade, mesmo que sua utilidade seja limitada no caso concreto.
268
metodologia resta apenas o nome. Dessa forma, a flexibilizao fruto principalmente de uma
tentativa de utilizao da tcnica a qualquer preo, como forma de parecer inovador ou de
conseguir uma identificao com a iniciativa privada ou, mesmo, com a ideia de eficincia.
[...] Eu acho que isso aquela coisa (indicadores) que jamais vai estar cem por
cento. Se voc quiser que fique cem por cento, vai se frustrar o resto da vida. Em
termos de administrao pequena se consegue medir tudo. Voc vai olhar como
que as pessoas desdobram o BSC em alguns lugares. A, tem indicador l que ele
supe que impacta o indicador de cima. Eu sei que se eu fizer tantas reunies com
clientes isso aumenta minha chance de negcios. Ento, ele no consegue medir a
converso de negcios no ano, mas ele mede o nmero de reunies, mas ele est
supondo. Ele tem que acompanhar isso para ver se tem uma correlao. Mas,
difcil mesmo (ENTREVISTADO E).
[...] mas se no robusta a escolha, se no est fazendo sentido, est meio cocha de
retalhos, a voc no vai usar. Ento, se for bem feito, ele tende muito mais a usar.
Estas coisas de resultado finalstico, essas so coisas importantssimas, porque
tangibiliza. Eu no faria mais um plano de longo prazo sem quantificar algumas
coisas, porque, no fundo, no fundo, se o qualitativo deixou dvida para a pessoa o
indicador ele no deixa dvida para a pessoa. Ele fala Cara, esse aqui que voc tem
que atingir o argumento. O arcabouo est aqui por trs. Mas se o cara no quer
discutir isso, aquilo dali ele no tem como fugir (ENTREVISTADO E).
[...] ento, eu sei que normal algumas coisas que no d para medir, Mas acho que
voc tem que ter uma obsesso para medir. Ento, se voc no tiver essa obsesso,
vai acontecer o que voc falou as coisas vo sumindo, vo desaparecendo. A regra
geral tem que ser medir. Se vira! E a voc vai ter que rever suas medidas, pois nessa
nsia de medir, se pode colocar uma medida que no faz sentido, a tem que mudar,
mas tem que ter uma forma de medir e acompanhar. No adianta s medir; tem que
acompanhar. Se o governador, de tempos, em tempos, no olhar para seus
indicadores que ele colocou para ver se algum no faz sentido [...]
No interessa um discurso lindo, lindo, lindo, mas que voc no consegue medir de
alguma forma, [...]. Se voc no mede, voc no sabe patavina onde est indo
(ENTREVISTADO E).
269
(...) porque ai voc consegue ver o resultado, e vendo resultado ele tem que prestar
conta, e prestando conta ele tem que melhorar essa colcha de retalho. Ele v que a
coisa no faz sentido, voc est falando que isso, mas os indicadores antecedentes
esto cada dia pior, e quando voc no consegue medir, ai o cara consegue
argumentar. Ele te d volta, ele acha uma justificativa, fala que vai acontecer depois,
e voc mantm a cocha de retalho. Ento essa obsesso pelo indicador pode nos
ajudar muito (ENTREVISTADO E).
270
No existiu um critrio nico para definio de quais seriam a metas para anos 2011
e 2023 dos indicadores estabelecidos no PMDI. As metas foram definidas no final
de um processo de planejamento estratgico envolvendo especialistas e executivos
do governo das 13 reas de Resultados. Nessa ocasio as metas foram em sua
maioria determinadas com base no desejo e no conhecimento tcito dos especialistas
e executivos de cada uma dessas reas. Para alguns casos, a definio das metas
partiu de algum tipo de anlise tcnica simples, como anlise de tendncia, ou de
algum benchmark (Gonalvez et al, 2010, p. 9) .
Gonalves et al. (2010, p.9) destacam duas formas extremas pelas quais as metas podem ser
estabelecidas: com base no desejo ou com base em evidncias.
(a) No desejo: Esta situao aquela na qual a meta estabelecida a partir da viso
dos executivos, que na maioria das vezes so profundos conhecedores do fenmeno.
Nesse sentido, a meta representa o alvo desejado.
(b) Em evidncias: As metas baseadas em evidncias so aquelas estabelecidas a
partir de fundamentos tericos, matemticos, estatsticos ou modelos lgicos, como
por exemplo. Nos modelos lgicos, como em um balanced score card, as metas so
derivadas de aes que geram efeitos e que so monitoradas para que se alcance os
resultados esperados.
Gonalves et al. (2010) fazem a ressalva de que estes extremos so hipotticos, pois uma meta
baseada apenas no desejo pode estar muito distante da realidade, por ser inexequvel. De outro
lado, o uso excessivo de modelos complexos para a calibrao pode inviabilizar a construo
de um sistema de indicadores e metas. Alm disso, o horizonte de tempo do planejamento
interfere no processo de definio de metas, pois quando o horizonte o longo prazo o
estabelecimento de metas baseadas no desejo bastante razovel. Nessa situao, a viso de
longo prazo expressa um desejo de mudana. De outro lado, quando o horizonte curto as
metas devem estar baseadas muito mais naquilo que se espera com resultado das aes que
esto sendo executadas para esse fim, com base em modelos de projeo (GONALVES, et
al., 2010).
271
Protagonismo
Juvenil
Objetivos Estratgicos
Iniciativas Prioritrias
272
rea de
Resultado
Vida Saudvel
Investimento e
Valor Agregado
Objetivos Estratgicos
Universalizar o acesso ateno primria e
reduzir as disparidades regionais no
atendimento sade.
Reduzir a mortalidade materno infantil.
Ampliar a longevidade da populao com
doenas do aparelho circulatrio e diabetes.
Aumentar a eficincia alocativa e a
otimizao do sistema de ateno sade.
Promover hbitos de vida saudvel.
Ampliar o acesso ao saneamento bsico.
(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
universalizar a oferta para a populao
SUS dependente e ampliar a qualidade dos
servios de ateno primria sade, com
nfase em aes de promoo, preveno e
assistncia sade da famlia;
intensificar o processo de regionalizao
da Ateno Sade,
consolidar o projeto Viva Vida para
reduzir a mortalidade infantil,
promover a sade, por meio da
ampliao e melhoria dos sistemas de
abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, coleta e destinao final de lixo e
utilizao de guas residuais;
promover o desenvolvimento fsico e
beneficiar a sade por meio da prtica de
esportes.
a promoo e atrao de investimentos
produtivos,
segundo
critrios
de
seletividade, agressividade e articulao;
o reforo da competitividade e da
capacidade exportadora;
a melhoria do ambiente de negcios,
atravs da simplificao das relaes entre
o Estado e as empresas, tendo em vista a
construo de um ambiente institucional
adequado ao bom desenvolvimento dos
negcios e investimentos privados;
o aprimoramento das exigncias legais,
inerentes ao processo de abertura e
manuteno de empresas;
a implementao de uma poltica
tributria
que
considere
as
externalidades (positivas e negativas)
das atividades produtivas;
a ampliao da oferta de gs natural;
a ampliao da gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica e a busca
da diversificao da matriz
energtica, com nfase nas energias
renovveis;
a universalizao e massificao da
telefonia mvel e do acesso internet.
273
rea de
Resultado
Inovao,
Tecnologia
e
Qualidade
Logstica
de
Integrao
e
Desenvolvimento
Objetivos Estratgicos
Fortalecer a competitividade e ampliar a
capacidade de inovao das empresas e dos
arranjos produtivos mineiros.
Formar e qualificar mo de obra alinhada
demanda do setor produtivo. Fortalecer a
rede de inovao tecnolgica em todo o
territrio mineiro.
Fortalecer a articulao entre a rede de
Cincia, Tecnologia e inovao (CT&i) e o
setor produtivo.
Assegurar a conformidade dos produtos
mineiros, segundo padres internacionais de
qualidade.
(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
a implantao de uma Rede de inovao
Tecnolgica;
a efetivao do Sistema de Certificao e
Vigilncia
Sanitria
da
Produo
Agropecuria;
o fomento aos arranjos produtivos em
biotecnologia,
biocombustveis,
microeletrnica, software, eletroeletrnica
e farmacoqumicos;
a formao profissional orientada pelas
demandas do mercado de trabalho;
a implantao de laboratrios de
certificao de qualidade de alimentos;
a efetiva implantao do Sistema Mineiro
de inovao - SiMi;
a formao de pessoal tcnico,
qualificado para executar as atividades
de natureza inovadora.
a promoo de um amplo programa de
recuperao e manuteno da malha
rodoviria de Minas Gerais;
outras aes que sero definidas a partir
da identificao dos principais gargalos
pelo Plano Estadual de Logstica de
Transporte (PELT);
estabelecer parcerias com o governo
federal, estados vizinhos, municpios e
setor privado para obteno de recursos
e definio de prioridades para as obras
de superao de gargalos e conservao
de infra-estrutura de transporte;
conceder, iniciativa privada, os trechos
rodovirios que demonstrarem viabilidade
econmica
compatvel
com
essa
modalidade;
aprimorar a rede coletora de estradas
vicinais;
negociar com os concessionrios
privados e governo federal os
investimentos necessrios para melhoria
da logstica ferroviria e aeroporturia do
Estado.
274
rea de
Resultado
Desenvolvimento
do Norte de
Minas,
Jequitinhonha,
Mucuri e Rio
Doce
Reduo
Pobreza
incluso
produtiva
da
e
Objetivos Estratgicos
Desenvolver a produo local, com nfase
na formao profissional, na alfabetizao,
no empreendedorismo e no acesso a
mercados;
Atrair investimentos produtivos privados
para as regies de baixo dinamismo
econmico,
com
destaque
para
o
agronegcio.
Aumentar a produtividade no campo, por
meio da promoo do empreendedorismo,
dos micronegcios e da extenso rural.
Promover a insero regional dos
investimentos pblicos e privados, mediante
a capacitao da mo de obra local,
fornecimento local, logstica e gesto
ambiental.
Reduzir as disparidades regionais em
educao, sade e saneamento.
inserir a regio nas trs dinmicas
territoriais de desenvolvimento do Estado.
(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
intervenes para prover as bases do
desenvolvimento da produo local e do
aumento da produtividade no campo, com
nfase na formao profissional, na
promoo do empreendedorismo e na
identificao e acesso a mercados;
estmulo organizao de produtores e
trabalhadores em cooperativas;
a promoo de investimentos e a insero
regional;
a universalizao dos servios de
abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio;
a implementao de polticas pblicas
inclusivas, capazes de criar as prcondies para o desenvolvimento
sustentvel
das
comunidades
quilombolas, produtores familiares,
acampados e assentados de reforma
agrria, garimpeiros, povos indgenas,
comunidades extrativistas e populaes
tradicionais;
a acelerao do aprendizado nas regies
em questo;
a emancipao social e econmica das
camadas mais pobres da populao,
atravs de aes eficientes, integradas e
territorialmente focadas por parte do poder
pblico;
reduo do dficit habitacional, com
nfase na promoo do acesso de famlias
de baixa renda moradia adequada e
regularizada;
aumento da cobertura da assistncia
tcnica e da extenso rural pblica,
apoiando, de forma efetiva, a produo
familiar;
a segurana alimentar e nutricional
sustentvel de famlias mineiras em
condies de vulnerabilidade social no
meio rural e em pequenas e mdias
cidades do Estado;
promoo da incluso produtiva
atravs da induo do cooperativismo e
da agricultura familiar;
o acesso da populao em condies de
pobreza e vulnerabilidade social ao
sistema de proteo social;
a universalizao do acesso energia
eltrica no campo;
promoo, por meio da implementao
do Projeto Travessia, da emancipao
social e econmica das camadas mais
vulnerveis da populao, atravs de aes
eficientes, integradas e territorialmente
focadas, por parte do poder pblico.
275
rea de
Resultado
Qualidade
Ambiental
Defesa Social
Objetivos Estratgicos
Aprimorar a gesto de bacias hidrogrficas,
visando disponibilidade e Qualidade da gua
e reduo dos conflitos em torno de seu uso.
Reduzir a contaminao das guas de
Minas Gerais.
Conservar o Cerrado e recuperar a Mata
Atlntica.
Promover a gesto eficiente dos passivos de
minerao e indstrias.
Promover investimentos privados com
externalidades ambientais positivas.
Ampliar o tratamento de resduos slidos.
Adotar metas de sustentabilidade e
qualidade ambiental e consolidar o sistema
de monitoramento.
Ampliar o percentual do territrio
ambientalmente protegido e promover a
gesto
eficiente
das
Unidades
de
Conservao.
Consolidar o Sistema de informao
Ambiental e de Monitoramento.
Concluir o zoneamento econmicoecolgico (uso da terra).
(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
a revitalizao do Rio das Velhas,
especialmente
em
seu
trecho
metropolitano;
a conservao do Cerrado e a
recuperao da Mata Atlntica;
o fomento do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico voltado para o
uso sustentvel dos biomas Cerrado e
Mata Atlntica;
o tratamento adequado dos resduos
slidos, visando equacionar a destinao e
fomentar o reaproveitamento e a
reciclagem de materiais;
o fomento dos negcios ambientais
impulsionados pelo mercado de crdito
de carbono e a preparao da indstria
mineira para adequao a uma poltica
global de controle e preveno das
mudanas climticas;
o fortalecimento do Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hdricos para
a adequada gesto de bacias hidrogrficas;
a expanso do plantio de florestas
econmicas em reas j desmatadas,
com a introduo de sistemas
agrosilvopastoris de comprovado efeito
conservacionista.
gesto integrada de informaes, a fim de
subsidiar as aes de inteligncia policial
com ampla base informacional;
integrao e qualidade da ao policial,
de maneira a promover a coerncia na
gesto do Sistema de Defesa Social, a
partir da coordenao da atuao das
polcias e demais componentes do sistema;
expanso e modernizao do sistema
prisional, mirando na reduo do dficit de
vagas no sistema prisional;
atendimento s medidas socioeducativas
para romper com o ciclo vicioso da
criminalidade juvenil, em integrao com
a rede de proteo especial do SUAS;
preveno social da criminalidade, com o
objetivo de desmotivar o ingresso de
jovens em atividades ilcitas, por meio da
disponibilizao
de
atividades
socioeducativas
e
profissionalizantes
voltadas para sua incluso social;
intensificao do uso da tecnologia de
informao nas rotinas de monitoramento
nas
reas
centrais
das
grandes
aglomeraes urbanas.
276
rea de
Resultado
Rede de Cidades
e Servios
Qualidade
e
Inovao
em
Gesto Pblica
Objetivos Estratgicos
Planejar e gerir o desenvolvimento da rede
de
cidades mineiras para adequar sua
capacidade de prestao de servios de
educao, sade, saneamento, assistncia
social, cultura, transporte, habitao, acesso
internet, inovao tecnolgica, formao
profissional e gesto ambiental.
Fortalecer o sistema de planejamento e
gesto urbana, especialmente das cidadesplo.
Ampliar a insero nacional e internacional
da RMBH.
Ampliar a acessibilidade da populao dos
municpios de pequeno porte aos servios
sociais bsicos e aos mercados.
Promover a insero territorial competitiva
da rede de cidades mineiras nos espaos
geoeconmicos nacionais.
Ampliar a transparncia e o controle social
das aes de governo, implementando a
governana social.
incorporar inovaes e disseminar boas
prticas de gesto nas instituies pblicas.
Aprimorar a governana corporativa
(empresas pblicas, autarquias e fundaes).
Aprofundar a profissionalizao de
servidores pblicos.
Aumentar a utilizao do governo
eletrnico, dando nfase prestao de
servios ao pblico.
Aumentar a presena do terceiro setor na
prestao de servios.
Efetivar poltica de prestao de contas
sociedade, tornando o oramento pblico e
sua execuo acessveis populao.
Manter o compromisso com o equilbrio
fiscal, aprimorando a preveno e a
mitigao de riscos de gesto.
(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
disseminao de mecanismos de gesto e
planejamento urbano;
construo da governana metropolitana,
implementao de mecanismos de
cooperao e adequao da infraestrutura;
promoo do desenvolvimento urbano
em cidades-plo mineiras de porte
mdio;
concluso da ligao pavimentada de
todos os municpios mineiros;
dotar o estado de Minas Gerais de uma
moderna e inovadora rede de produo
e disseminao cultural e artstica nas
cidades-plo;
identificao e fomento de destinos
tursticos estratgicos.
277
rea de
Resultado
Qualidade Fiscal
Objetivos Estratgicos
Manter o compromisso com o equilbrio
fiscal, aprimorando a preveno e a
mitigao de riscos fiscais.
Estabilizar e iniciar a reduo da despesa
oramentria como proporo do PiB
estadual, passo que antecede uma poltica
sustentvel de reduo da carga tributria.
Melhorar a composio estratgica do
gasto, aumentando a participao na despesa
total
dos
investimentos
pblicos
impulsionadores da competitividade da
economia.
Aumentar a aderncia do oramento
estratgia de mdio prazo, ampliando a
participao dos Projetos Estruturadores na
despesa total.
Ampliar qualidade e a produtividade dos
gastos setoriais.
Poltica tributria indutora do investimento
produtivo, com foco na simplificao e
descomplicao.
(CONCLUSO)
Iniciativas Prioritrias
a modernizao da gesto fiscal,
aprimorando a preveno e a mitigao de
riscos fiscais, por meio de uma gesto
moderna e eficiente;
a qualidade e a produtividade no gasto
setorial, com nfase na melhoria da
composio estratgica do gasto e no
aumento da aderncia do oramento
As iniciativas em negrito so aquelas que por algum motivo no tiveram nenhum projeto
estruturador ou associado a elas, de modo que seu papel no PMDI se revela apenas formal,
por exemplo, o transporte ferrovirio, que em todos os PMDIs estudados mencionado, mas
em nenhum deles h posterior definio de projetos neste sentido. Na comparao entre
incidentes foi questionado ao Entrevistado F sobre as causas deste fenmeno.
[...] essa discusso comeou na dcada de 1990, mas a gente no sai do DER.
Estrada, estrada mais fcil de atender o sistema que estamos hoje.
Ferrovias no fazemos nada, Ferrovias a gente no faz nada, e o transporte l
tambm. Portos no tm grande relevncia. Aeroportos, tentamos fazer, mas uma
dificuldade muito grande [...]. Ento, o que voc sabe fazer? O cachimbo, voc sabe
fazer estradas, ento vamos continuar fazendo estradas (ENTREVISTADO F)
278
Pela legislao, a carteira nova comearia a existir em 2008, uma vez que um PPAG vlido
para o primeiro ano do governo seguinte. Mas neste caso o que se observou foi, mais uma
vez, o formalismo presente no processo de formulao e execuo do planejamento
governamental. Ainda na vigncia do PPAG anterior, foi feita uma tabela de correlao entre
as aes da carteira nova, que eram executadas num PPAG referente carteira antiga.
Certamente a adoo desta medida permitiu iniciar a carteira nova no primeiro ano de
governo. Todavia, descumpriu uma lei, alm de certamente dificultar o processo de prestao
de contas e accountability.
Outro elemento simblico muito utilizado como forma de conferir legitimidade ao modelo de
Minas Gerais foi o reconhecimento do Banco Mundial. Neste sentido, o vice governador
destaca o aspecto simblico destes emprstimos em entrevista concedida revista do Tribunal
de Contas do Estado:
279
O Bando Mundial tinha umas pessoas com a mente muito aberta, muito inteligente,
o M... T..., o G..., a D...,. Mas o M... foi um cara muito importante, porque ele
percebeu toda a nossa discusso de Minas Gerais no sculo XXI. Por outro lado, no
trivial voc achar um I..., um T..., um B..., um L..., um A..., a R... tinha um
conjunto de pessoas que conhecem, que j vinham de uma experincia. Para ele (o
Banco) muito bom. Ento, foi isso, uma aposta conjunta para aquele grupo de
executivos do Banco Mundial que estava vendo uma turma que falava umas coisas
que fazia um sentido para eles, e a gente falou: Vamos juntos, porque vocs so
importantes, porque vo nos ajudar a fazer o Choque de Gesto. E nossa parceria foi
se consolidando (ENTRVISTADO F).
O Banco tem uma coisa: primeiro, ele tem que ter primeiro o que o Banco? o
conjunto de todos os pases scios. Ele tem o compromisso de realizar o progresso,
esse o mandato do Banco Mundial desde quando ele foi estabelecido. Antes era
reconstruir da guerra, mas agora realizar o progresso de forma genrica. Hoje, cada
vez mais, um desenvolvimento sustentvel, um setor pblico aprimorado. o que
foi sendo observado no mundo, desde os pases saxnicos, Inglaterra, Nova
Zelndia, e vai difundindo depois para Canad, Estados Unidos, Austrlia. Voc foi
adotando uma nova gerao de polticas pblicas, que se mostraram capazes de
melhor entregar os bens pblicos. E como Banco Mundial apoia polticas pblicas,
ele viu que se no olhasse a forma que a poltica era executada, a contribuio que
ele ia dar para o progresso ia ser melhor, Ento, ele virou um dos grandes
patrocinadores dessa forma de poltica pblica.
[...]
Quando voc olha os documentos de poltica do Banco Social para o Brasil, eles
comungavam desse diagnstico, que o setor pblico estava incapaz de entregar
aquilo que ele se propunha a fazer. Quando voc tem uma identidade de
diagnsticos e propostas, o Banco se sentiu muito vontade de trabalhar com Minas
Gerais. E, a, quando o Banco fala porque o Banco acompanha de perto. Pelo que
eu sei, at hoje o Banco acompanha muito prximo aquilo que feito em Minas
Gerais (ENTREVISTADO C).
280
A partir da, o Banco Mundial promoveu diversas visitas tcnicas ao Governo de Minas
Gerais como forma de disseminar o modelo de gesto, nos termos do entrevistado C:
Mas o que o Banco fez a partir da? Ele traz outros estados para discutir a reforma
do setor pblico, nas mquinas estaduais. Ele fala Tudo bem, voc quer dinheiro
para construir estrada, mas com essa sua autarquia para construir estrada ele no vai
entregar. Ento vamos ver como fazer melhor?
[...] Ele fala: Ali j tem boas prticas j testadas. Outra coisa vai l, voc deve
lembrar aqui em Minas ns recebemos gente de pases latino-americanos, de
africanos, de estados e municpios, e o Banco, muitas vezes, patrocinou que Minas
Gerais apresentasse suas realizaes na administrao em eventos internacionais. Eu
mesmo fui duas vezes. O Banco falou: Eu gostaria que voc fosse. Eu vou para
pagar para voc ir l, mostrar o que vocs fizeram. O estado no tem despesa.
difuso de boas prticas. Quando voc faz difuso de boas prticas, voc est
contribuindo para o desenvolvimento. Ento por isso. Esse o benefcio do Banco
[...] eu te digo que muita coisa que foi adotada no Rio de Janeiro, estado e prefeitura,
foi cpia e cola de Minas Gerais. Eles reconhecem isso e aprimoram. E isso
mesmo, Administrao pblica isso mesmo. Vamos lembrar que um bem
pblico. Ento, bom que haja essa circulao. (ENTREVISTADO C)
[...] s vezes eu sinto uma desconexo, uma discusso que foi rica na poca do
planejamento, mas que no consegue ser utilizada totalmente no desdobramento,
porque voc foi desdobrar mesmo em 2007. O PMDI teve a maior parte dos
trabalhos em 2006. Voc fechou o plano macro, viso de longo prazo,
diretrizes... A, em 2007, voc vai detalhar isso, j com um novo governo. Voc
vai escolher projetos, por mais que j tinha indicao de alguns projetos, aes de
projeto, voc vai para o detalhe do projeto, mas aqui voc tem uma lacuna, voc
precisa de uma equipe grande para fazer isso, mas que no participou daquela
discusso. A, quando estou falando de equipe no estou falando s de SEPLAG,
mas de secretrio de estado tambm, porque voc sente que tem algumas mudanas.
Ento, eu acho que isso acaba perdendo a qualidade, com a discusso de
mudanas de pessoas e de quem participou do que, e isso foi uma coisa que
ficou para mim, que as pessoas que sero responsveis pelo detalhamento dos
projetos participem de todo esse processo de planejamento, para, com isso, o
detalhamento ficar mais rico (ENTREVISTADO E).
O PMDI de 2007 muito mais robusto, muito mais rigoroso. Ns avanamos mais
nos indicadores. O conjunto de projetos saiu melhor planejado. Ele era mais
homogneo. A carteira inicial era mais heterognia, mas, ao mesmo tempo tem a
vantagem de ser menor. Mas ele era maior porque eram projetos menos definidos
como projetos. Ento, assim, a vantagem da segunda porque j tem um
aprendizado, j tem um modelo de gesto mais claro. No nem o plano, mas j ali
281
Pode se considerar que durante o perodo estudado houve uma sucesso de governos de
continuidade, interrompido apenas pelo governo Itamar Franco. Todavia, mesmo se tratando
de projetos de continuidade, mais ou menos explcitos, o processo de transio de governos
gera especificidades que interferem no processo de planejamento governamental.
282
Dolorosa [risos]. Foi um processo muito difcil, porque o responsvel por conduzir
esse processo era o ento chamado Estado para Resultados. E a a subsecretaria de
Gesto da Estratgia Governamental, foi criada nesse atual governo com o objetivo
de consolidar dentro de uma mesma subsecretaria a estratgia, os projetos, o
monitoramento, para que tudo tivesse o monitoramento ideal, bem estruturado. S
que nessa transio j existia um atrito de ambos e esse atrito se refletiu diretamente
na reviso deste PMDI.
[...] Esta mudana ocorreu para que se mantivesse a coerncia Voc criou uma
Subsecretaria para fazer a gesto da estratgia do governo. Ento, por que a
estratgia iria ser concebida e monitorada por rgos diferentes?[...] A misso tinha
sido dada e tinha que ser cumprida. Ento, uma forma que a gente encontrou, uma
forma de trazer essas pessoas que antes estavam responsveis pela conduo do
PMDI anterior, foi de montar com Conselho Consultivo. Neste Conselho, os atores
poderiam opinar em igualdade de condio: Planejamento, Escritrio, Fazenda e o
consultor do governo para rea social. (ENTREVISTADO G)
Pelo que pode ser observado durante este perodo, o Conselho Consultivo se tornou mais uma
das arenas para as disputas entre as duas equipes de governo. Este, certamente, foi um dos
diferenciais do processo de construo em relao aos demais: a disputa interna pelos grupos
de tcnicos sobre a concepo do Plano.
Ao ser questionado se o tempo levado para a definio dos secretrios atrasou o incio da
elaborao do plano, o entrevistado H disse que sim, mas que foi um erro.
[...] Eu acho que independente do secretariado. Esse que foi o erro de apostar no
papel institucional do secretariado para conduzir isso, at porque o secretariado
desse governo muito diferente do governo anterior, que tinha um perfil mais
tcnico, e hoje em dia tem muitos com um perfil poltico mais forte. [...] eu acho que
deveria ter comeado com as equipes que j eram conhecidas (ENTREVISTADO
H).
283
Mais uma vez, a fala do entrevistado H refora a ideia de um antagonismo entre tcnicos e
polticos e, at mesmo, uma crena de que os tcnicos poderiam se responsabilizar pela
elaborao dos Planos. Essa perspectiva no se coaduna com diversas outras falas j
mencionadas, que mostram como os elementos polticos interferem significativamente no
processo de elaborao do planejamento governamental, mas representa um ponto de vista
compartilhado por servidores pblicos e polticos. Por exemplo, na oficina que discutiu a
estratgia deste PMDI, surgiu uma brincadeira entre alguns Secretrios: o objetivo
estratgico do Secretrio G... conseguir X milhes de votos. Esta fala indica certo desdm
do Secretrio Poltico pelas questes da estratgia governamental, na medida em que o
mesmo s estaria interessado em conseguir ganhar a prxima eleio.
Para este projeto, foram apresentadas 14 emendas, um nmero bem inferior ao nmero de
emendas apresentadas durante a reviso anterior. Apenas duas emendas foram rejeitadas,
enquanto 8 foram consideradas prejudicadas e 4 foram aprovadas.
Como nos Planos anteriores, a principal justificativa para a rejeio das emendas prendeu-se a
seu contedo, no adequado ao objetivo do PMDI, que deve conter estratgias gerais,
enquanto detalhar as estratgias em programas e aes papel do PPAG. As oito emendas
prejudicadas foram assim consideradas porque, na percepo do relator, j estavam atendidas
no texto original do Plano.
284
com esse esprito que o Projeto Agenda de Melhorias foi elaborado. Pretende-se
oferecer ao novo governo um conjunto de sugestes que contribuam para a
superao dos desafios que aguardam a prxima gesto tendo em vista a
consolidao de uma trajetria de desenvolvimento sustentvel de Minas Gerais nos
prximos 20 anos, sustentada, sobretudo, pelo compromisso com o equilbrio fiscal
conquistado (MINAS GERAIS, 2010, p. 13).
Agenda de melhoria nasce do mesmo jeito que nasce o Minas Gerais e o segundo do
PMDI, que comeou em fevereiro de 2006. Ento, eu contratei uma consultoria (a
mesma que trabalhou nos PMDIs a partir de 2004) para fazer uma crtica ao nosso
modelo (de gesto para resultados). Ela entregou essa crtica em agosto de 2009. J
foram identificadas falhas no modelo. Esse trabalho muito bom, e a a gente j
comea a conversar. Eu tinha conhecido a Mckinsey por causa do trabalho na
Educao [...]. Ento, com essa inteno de criar uma viso de futuro e um registro
na nossa experincia, surge a agenda de melhorias (ENTREVISTADO F).
Essa discusso sobre o nome evidencia uma questo que muito relevante para o
planejamento governamental em um governo de continuidade. Se de um lado, as polticas
pblicas tm prazo de validade, como disseram os entrevistados F e C, de outro, muito
mais complexo inovar e produzir as mudanas necessrias em um governo de continuidade.
[...] o que se buscava era fazer uma reforma mais profunda ainda no estado, e eu
acho que, infelizmente, as condies para que isso se realizasse elas no se
encontravam todas disponveis. Ento, quando lemos a Agenda de Melhorias, vemos
o que est preconizado, a gente v que muito no foi feito, o que natural, e tambm
se observa um certo envelhecimento das polticas foi perceptvel
(ENTREVISTADO C).
285
Eu acho que qualquer organizao e qualquer poltica ela tem uma eficcia
momentnea, e muito rpido, e isso est consagrado na literatura. Os diferentes
atores vm se apropriando das instituies e fazem a captura da agncia, e
como a democracia no Brasil ela uma democracia imperfeita, a captura da
agncia algo que acontece com mais rapidez do que em regimes democrticos,
porque o sistema de pesos e contrapesos no opera da mesma forma, ele
assimtrico. Ento, alguns grupos que tm maior acesso ao Estado eles comeam a
conduzir o Estado olhando o beneficio prprio, como natural, mas com no tm o
contrapeso de outros setores, a poltica pblica se exaure. Ento, eu acho que no
Brasil e em todo o pas que a democracia deficiente, em que as instituies no
operam com equidade, a mesma facilidade de acesso, com desigualdade de
informao, voc precisa fazer uma mudana profunda nas polticas, nas prticas de
tempos em tempos. Eu acho isso inevitvel. Eu tenho isso muito forte
(ENTREVISTADO C).
286
Ao ser questionado sobre o que significaria esta escolha estratgica dos participantes, o
Entrevistado H, assim explica:
287
Na verdade, era fora do horrio. A gente ia para l umas cinco horas. A gente s saa
mais cedo para ir para o BDMG, e tinha que gastar um tempo em casa, se fosse o
caso de escrever. Eu gastei esse tempo, e as pessoas que trabalhavam comigo na
Agenda de Melhorias tambm gastavam de levantar coisas que j tinham. Ento, foi
juntando informaes (ENTREVISTADO H).
Assim como outros textos j comentados nesta tese, a Agenda de Melhorias possui
afirmaes que visam produzir legitimidade:
288
Ele [o Minas Gerais do Sculo XXI] foi mais tcnico. Ele investiu mais no
conhecimento da realidade, porque no se conhecia muito. Enquanto na Agenda de
Melhoria o que se buscou foi, at porque foi um documento com outra histria, foi
um documento que teve como um dos patrocinadores o movimento Brasil
Competitivo, que queria extrair dali lies para outras administraes alm de Minas
Gerais. Ento, teve a preocupao de se referenciar em polticas e outras prticas.
Isso est at muito bem feito: foi produzido um conjunto de informaes que possa
ser usado por outras organizaes. E eu suponho no sei, que o Brasil Competitivo
deve ter feito uso do que tem ali, porque em alguns momentos eu observo que
alguns estados, municpios e, mesmo no Governo Federal algumas coisas sendo
adotadas, como o que est preconizado na Agenda de Melhorias. No significa que
uma apropriao daquilo que est na Agenda de Melhorias [...] so polticas, so
direcionamentos que vo se galvanizando dentro da administrao, naqueles que se
dedicam a isso, porque a gente sabe que administrao no uma cincia; algo que
o senso comum sistematizado, refletido, reproduzido de maneira sistemtica, e isso
ento algo que vai se produzindo por acrscimo, e no por grandes rupturas. O que
est na Agenda de Melhorias o que muitas outras administraes percebiam como
necessrio. Se voc olhar o que tem nos fruns dos secretrios de planejamento,
aquilo que Minas Gerais levava nesses fruns, naquele momento, voc v que tinha
algumas outras administraes estatuais tambm faziam coisas semelhantes
[...] So momentos completamente diferentes. O que eu acho que a grande virtude
do Minas do Sculo XXI que ele foi capaz de construir uma viso, uma equipe
muito positiva, enquanto Agende da Melhorias no foi muito assimilada pelo
governo. Essa uma realidade (ENTREVISTADO C).
[...] mas tudo bem. Pode at ter essa leitura, mas mais executivo, Eu acho que ns
no precisamos fazer mais um Minas Gerais do Sculo XXI, porque ns no
precisamos fazer mais os estudos. Os estudos esto dados, com a tecnologia de
informao, com as redes hoje. No incio, no tinha internet praticamente, uma
brincadeira falar isso. Claro que tinha internet, mas era email, mas em dez anos o
quanto de conhecimento que est disponvel hoje! O que ns precisamos, a maioria
dos artigos j esto prontos, e quando voc traz consultorias sofisticadas,
rapidamente voc capta, e tem uma ideia. Eu no sei colocar isso em base terica,
mas se voc junta um grupo de pessoas de sucesso na sua rea e diversos e coloca
essas pessoas para trabalhar um problema, a chance deles conseguirem a melhor
soluo muito grande, porque eles, se eles so os de maior sucesso na sua rea,
eles acessaram o que h de melhor em conhecimento. No precisa ir fonte original,
no, como eu no tenho pretenso de nenhum trabalho acadmico para citar [...]
porque ela (agenda de melhorias) uma viso executiva, ela uma definio de uma
estratgia, no o diagnstico, o estudo sobre determinados problemas; ele uma
definio de uma estratgia. Depois de definir essa estratgia, na hora de fazer os
projetos, eventualmente, voc tinha que fazer alguns estudos e aprofundar as coisas,
mas a estratgia est l, a motivao da gente foi a mesma (ENTREVISTADO F)
289
O entrevistado F expe uma questo que fundamental ao gestor, em geral, mas tambm ao
gestor pblico: a necessidade de oferecer respostas rpidas a problemas imediatos, muitas
vezes, gera uma presso para solues pouco refletidas. O entrevistado E usou a seguinte
metfora Ou voc pensa ou voc decide, tentando explicitar essa dificuldade do gestor.
Todavia, a ideia de que as consultorias tm acesso ao conhecimento que est disponvel e que
seriam capazes de fazer esta traduo para o caso concreto se mostrou, a partir do caso
observado, uma viso um tanto quanto ingnua.
Assim, eu acho que a equipe (de servidores) que estava frente da reviso do PDMI,
eu no vou dizer que ela construiu sozinha, porque seria injusto dizer isso, a
consultoria contribuiu muito pouco pelo que a gente j tinha e em termos do que a
gente esperava que ela contribusse. como se ela tivesse feito o mesmo que ela
sempre fez. No teve nenhum componente novo trazido pela consultoria. No
meu entendimento, os componentes novos inseridos na reviso partiram
exclusivamente da equipe de governo que estava frente do PMDI. No acho
que eles trouxeram componentes novos. Eu acho que os estudos que eles ficaram
de fazer no foram estudos muito profundos; foram superficiais. No sei dizer se a
gente teria dado conta de fazer a reviso sozinhos sem a presena de uma
consultoria, mas se eu pudesse voltar atrs, eu teria definido melhor o papel dela
para no ter a frustrao como a gente teve depois. Talvez o papel que eu atribuiria a
ela seria diferente, eu no teria colocado na mo dela a reviso, porque, na verdade,
no ficou na mo dela, ficou na mo da equipe (ENTREVISTADO G)
290
No era um plano de governo para o prximo governador. Isso era o que era falado
o tempo inteiro, mas a gente sabia que a ligao era muito forte, porque o grupo que
estava conduzindo era um grupo muito prximo do governador. Ento, a relao era
muito evidente. [...]
Eu acho que houve mesmo uma troca de conduo. A conduo estava na mo
de uma equipe e depois ficou na mo de outra equipe, A essa outra equipe
queria dar uma cara nova, porque isso que a tradio no governo, Quando
chega uma pessoa nova tem que dar uma cara nova. Ento, por causa disso,
no utilizou-se tanto da agenda de melhorias, acredito eu.
[...] porque eu acho que o que mais influencia que a Agenda de Melhorias foi
construda sem a participao direta da SEPLAG, da Secretaria de Planejamento. Na
verdade, ali j existia algum tipo de distanciamento. E como a Secretaria de
Planejamento que conduziu o PMDI no houve a inteno de aproveitar bem a
Agenda de Melhorias, em minha opinio. (ENTREVISTADO H)
O entrevistado G destaca o contedo do prprio documento como uma dificuldade para sua
posterior utilizao, assim como o pequeno envolvimento de tcnicos que permaneceram no
governo.
Porque eu acho que ela trouxe muito pouco de estratgia, de diretriz. Ela foi mais
um documento para registrar o que j foi feito em algumas propostas do ponto de
vista organizacional, mas eu acho que de planejamento, de estratgia, eu acho que
foi muito pouco produzido. [...] As pessoas no se reconhecem naquilo ali (agenda
de melhorias).
[...] eu acho que uma das principais crticas, pelo menos que eu ouvi, era da pouca
participao de membros do governo na elaborao de polticas, como no prprio
planejamento estratgico. Eu vivi isso na agenda de melhorias. Eu fui uma das
pessoas que foi escolhida para participar da concepo da agenda e da elaborao
dos termos referentes ao desenvolvimento econmico na Agenda, mas eu fui a nica
da Secretaria de Desenvolvimento Econmico que participou da Agenda de
Melhorias, e o tempo todo durante a elaborao dela o que eu mais ouvia era isso.
Ento, eu tinha dificuldade de conseguir informao na Secretaria de
Desenvolvimento Econmico para subsidiar a Agenda, porque as pessoas
chaves do desenvolvimento econmico no tinham sido chamadas para
participar. Esse foi um dos pontos mais negativos da agenda: o no
envolvimento das pessoas. A, elas no se sentem parte daquilo, como se aquilo
no fizesse parte delas. Ento, assim, eu acho que a participao importante
mesmo em que nvel for, mesmo que no seja qualificada. As pessoas pelo
menos esto sendo chamadas contribuir. (ENTREVISTADO G)
291
para um grupo grande de pessoas. Esse conceito foi distribudo para vrias pessoas.
Na Agenda, ns no fizemos isso, na agenda com aquela complicao da transio.
[...] P, precisava chamar umas 300 pessoas e fazer uma aula para distribuir esse
conhecimento. Pegava que cada consultor de cada rea e distribua esse
conhecimento, o que a gente acreditou era que o site, e as pessoas acessavam o site e
no viam isso. O emissor da mensagem precisa se ocupar de transmitir a mensagem
por completo, e isso a grande diferena do Minas Gerais do sculo XXI [...] um
mais acadmico e o outro mais executivo, mas ns erramos na comunicao. No
Minas Gerais do Sculo XXI a comunicao mais profunda, mais vertical
(ENTREVISTADO F)
Ainda que no que tange aos objetivos e s estratgias priorizados, a Agenda de Melhorias foi
pouco aproveitada. Em outros trechos, sobretudo em relao a anlise ambiental, existem
pargrafos inteiros que so transportados para o PMDI 2011-2030 ipsis literis.
Este PMDI est organizado em quatro partes. A primeira faz uma anlise ambiental que traa
a evoluo recente de Minas Gerais, abordando os avanos recentes observados no Estado,
nos campos econmico, social e ambiental, assim como os entraves e obstculos ao seu
desenvolvimento sustentvel (Minas Gerais 2011, p. 10). A segunda contm uma anlise
prospectiva das tendncias e incertezas para o desenvolvimento de Minas Gerais, que
identifica e caracteriza os principais fatores externos - mundiais e nacionais e internos que
podero influenciar a trajetria do Estado de Minas Gerais nos prximos vinte anos. A
terceira consolida a estratgia de desenvolvimento, que tem como norte uma viso de futuro
para Minas Gerais em 2030 e indica os desafios a serem superados para que esse futuro
desejado possa se consolidar. Nos termos do plano, feito um desdobramento desta viso
segundo o enfoque de Redes de Desenvolvimento Integrado abordando a situao atual, a
meta sntese da rede, os objetivos estratgicos, os indicadores e metas e, sobretudo, as
estratgias (Minas Gerais, 2011, p. 11). A quarta esboa o delineamento da regionalizao da
estratgia, com a caracterizao econmica e social das regies de planejamento, o
delineamento do modelo de governana para viabilizao da gesto regionalizada e
participativa e a indicao de indicadores e metas regionalizadas nas reas da Sade,
Educao e Segurana.
292
Nos termos do Plano, as ideias de Estado Aberto e em Rede, assim como Gesto para
Cidadania, so colocadas como centrais neste processo de reviso.
Ao contrrio dos planos de 2003 e 2007, que continham uma ideia-sntese, este Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado possui duas ideias. No PMDI 2003-2020, era o Choque de
Gesto, sobretudo, ajuste fiscal e ganhos de eficincia; no PMDI 2007-2023, Estado para
Resultados, enquanto a chamada terceira gerao do Choque de Gesto a Gesto para
Cidadania e Gesto em Rede. O entrevistado F chega a destacar a incapacidade do governo de
definir claramente qual seria a ideia mobilizadora deste Plano.
A ideia de gesto em rede j est, em alguma medida, presente no PMDI anterior, alm de
textos de autores relacionados Nova Gesto Pblica, de modo que neste plano parece um
processo natural de evoluo do modelo. O prprio plano de governo apresentado durante a
campanha j estava organizado em Redes de Desenvolvimento, nesse sentido, o PMDI
procurou seguir a proposta contida no Plano de Governo.
[...] porque eu acho que a gente teve mais cuidado de contemplar o Plano de
Governo do que a Agenda de Melhorias, porque no Plano eu tinha a obrigao tanto
no PMDI quanto na carteira (de projetos). Ele tinha que estar refletido, por mais que
eu no concordasse com muitas das diretrizes que estavam ali e que a gente achasse
que algumas das diretrizes que estavam ali era inexequveis. Mas eu acho que a
gente teve mais cuidado com o Plano de governo, sim (ENTREVISTADO G).
A anlise deste fenmeno mostra como uma ideia do Plano de Governo adotado durante a
campanha eleitora, ainda que trabalhada de maneira muito superficial naquele momento se
tornou-se a ideia central do planejamento de longo prazo do estado, mesmo que no houvesse
clareza entre os envolvidos quanto aos seu alcance. No processo de elaborao do PMDI
293
294
Nos termos do PMDI 2011-2030, as ideias de Estado em Rede e Gesto para Cidadania
seriam operacionalizadas por processos de regionalizao e participao:
295
296
Primeiro, eu tenho a dizer que isso ainda est no nvel do discurso, no est no nvel
da pratica do governo. Segundo, que eu acho que veio de uma percepo do prprio
governador tcnico. O governador tcnico que entra para um cargo poltico forte e
que cujo principal discurso o de gesto, e que o discurso de gesto no o discurso
que encontra eco na sociedade. Ento, eu acho que foi uma percepo dele dos
tcnicos do Plano de Governo que deveria se aprofundar o discurso de gesto,
incluindo mais a sociedade nisso. Ento, eu acho que uma resposta encontrada no
perodo de campanha mesmo, e uma tendncia da gesto pblica. Eu acho que a
gesto publica caminha nessas vertentes mais gerenciais ou mais societais, para usar
o nome da teoria, e a lgica complementar, a ideia no ir para os dois extremos,
mas sim complementar. Ento, um governo muito gerencial tinha uma resposta mais
societal como evoluo. Eu acho que isso natural para qualquer nvel de governo.
E, no nosso caso eu acho que voc observa em todos os entes federativos nosso esse
mesmo fluxo! Se tiver um j caminhando mais para um lado, j vai procurar um
outro lado como um discurso de continuidade (ENTREVISTADO H)
297
participao como forma de mostrar uma evoluo do modelo iniciado em 2003, conforme
explicitado na exposio de motivos que encaminhou o projeto Assembleia:
298
O interdiscurso com o Governo Federal implicitamente em uma outra diretriz que aquela pelo
governador. No incio de seu mandato. Em diversas entrevistas, dizia que queria ser o
governador do emprego e que o emprego de qualidade seria uma obsesso do seu governo.
299
I. INSUMOS PARA A
ESTRATGIA
PLANEJAMENTO DO
TRABALHO
ENTREVISTA COM
GOVERNADOR
ENTREVISTAS COM
EXECUTIVOS DO
GOVERNO
ATUALIZAO DO
INVENTRIO DE
PROJETOS
ESTRUTURADORES
E PROCESSOS
ESTRATGICOS
ANLISE
DOCUMENTAL
II. ALINHAMENTO E
VALIDAO DA
ESTRATGIA
PROGRAMA DE
GOVERNO +
AGENDA DE
MELHORIAS + PMDI
CADERNO DE
TRABALHO
DIRETRIZES SETORIAIS
PARA ALINHAMENTO
DAS SECRETARIAS
SUBMISSO DO PMDI
APROVAO DO
CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL
ENCAMINHAMENTO
DO PMDI PARA ALMG
OFICINA DE
ALINHAMENTO
ESTRATGICO
2012-2030
IV. ESTRUTURAO DO
NOVO
PORTFLIO
Encaminhamento
do DE
PMDI para ALMG
PROGRAMAS
ESTRUTURADORES COM
PROJETOS E PROCESSOS
ESTRATGICOS
Assim como nos Planos anteriores, a metodologia apresentada como um processo linear de
desdobramento de diretrizes, bem distante do observado, mas que refora o aspecto racional
do processo.
Eu acho que o que a gente pode avaliar do de 2007 para o de agora, o atual perde em
alguns pontos para o anterior, mas ganha em outros pontos tambm em relao ao
anterior. Ento, a relao em termos de estudos, e isso a gente pde constatar depois
dele concludo, infelizmente, eu acho que os estudos do PMDI 2007 eles so um
pouco mais profundos, eles tm uma base mais estruturada. O PMDI 2011, apesar de
ter tido como base tambm esses estudos que tinham sido feitos no PMDI anterior, a
gente no teve tempo hbil para poder se aprofundar muito nas perspectivas e no
cenrio futuro que porventura o PMDI tivesse como obrigao cercar e
contextualizar. Ento, eu acho que esse foi um ponto negativo, a nossa incapacidade
por questes de tempo. Eu acho que por questes de tempo, de no ter conseguido
300
perceber alguns cenrios que no momento seguinte que o PDMI foi aprovado a
gente teve diante da gente.[...].
Deixa voltar aqui. Eu falei do ponto negativo, mas o ponto positivo que eu acho
que o PMDI atual principalmente do ponto de vista de indicadores e de metas. Eu
acho que a gente evoluiu bastante. A gente conseguiu cerca um leque de indicadores
que, apesar de ser extenso, eu acho que ainda no contempla todas as polticas, mas
contempla mais que o PMDI anterior. E o fato de a gente ter conseguido estabelecer
metas, mesmo que essas metas em alguns casos tenham sido audaciosas ou difceis
de serem atingias, a gente sabe mais ou menos onde a gente quer chegar a partir
dessas metas que foram estabelecidas. E eu acho que outro ponto favorvel tambm
que esse PMDI atual teve uma participao maior de alguns atores do governo. A
gente pde democratizar um pouco mais. Eu acho que ele foi mais participativo
(ENTREVISTADO G).
Eu acho que a gente pecou em no ter feito entrevistas com agentes externos do
governo, que a gente acabou querendo aproveitar as entrevistas feitas na
Agenda de Melhorias. Isso foi uma das coisas que a gente buscou l, que a empresa
de consultoria fez um consolidado dessas entrevistas, que eles mesmos tinham
conduzidos na Agenda de Melhorias. Mas eu acho que a gente deveria ter feito.
Eu acho que outro tipo de participao que faltou no processo, que a gente
poderia ter tirado grandes coisas dele, dessa participao. Depois das
entrevistas, quase que paralelo, a gente fez a oficina, oficina estratgica de um dia, e
depois o processo de consolidao de tudo que foi levantado ali na oficina e nas
entrevistas para gerar a primeira verso do PMDI. (ENTREVISTADO G)
Deve-se destacar que o PMDI 2011-2030 praticamente foi elaborado sem a participao da
sociedade, assim como os demais Planos estudados, mesmo este tenha como um de seus
motes a Gesto para Cidadania. No processo de elaborao deste PMDI, a participao se
deu, basicamente, por meio de alguns tcnicos, alm dos processos formais e ritualsticos da
ALMG e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Esta observao refora a
fala do Entrevistado H, j mencionada nesta tese, de que a participao ainda est no nvel de
discurso apenas.
301
Em relao ao processo de oficinas de um dia para definio das estratgias, este foi um
procedimento comum ao processo de planejamento dos Planos a partir de 2003, que foi
criticado pelo entrevistado D, o qual afirma ser impossvel realizar uma discusso de
qualidade em apenas um dia, quando os participantes tomam conhecimento dos dados e
opinam sobre decises muito complexas.
Um processo que procure envolver um nmero maior de tcnicos precisaria ser estruturado
em outros moldes, desenvolvendo processos de consultas sistematizadas, que, certamente,
levariam mais tempo, mas permitiriam uma discusso mais aprofundada sobre os temas
debatidos. Mesmo ciente das limitaes, este mtodo foi adotado na elaborao dos Planos
estudados, o que possibilita inferir que o objetivo principal dos seminrios no aprofundar a
discusso sobre temas especficos ou sobre a priorizao de estratgias, mas, sobretudo,
produzir legitimidade a partir da participao de indivduos que possuem cargos altos na
hierarquia do governo. Justamente esta capacidade de envolver as pessoas e suas
consequncias problematizada pelo entrevistado E:
O processo de comunicao foi o seguinte eram grupos por temas. A gente no teve
muita ida aos servidores pblicos, pelo menos no lembro, por exemplo, ir a uma
secretaria e conversar com todo o mundo, e explicar o porqu, e ter energia para
falar assim que isso foi uma deciso. Por exemplo, alguns casos uma deciso.
Tinha trs alternativas e escolho uma delas, e isso acontece desse jeito. A gente tinha
grupos, mas eles eram mais do alto escalo da secretaria, e esses grupos se reuniam
periodicamente, e esses grupos, ou seja, alguns tcnicos mais atuantes com maior
capacidade crtica, eles participaram, mas assim com todos os servidores no
aconteceu. E, muitas vezes, quando voc vai conversar com os servidores eles falam
para esquecer isso, que difcil de fazer, impossvel de fazer, mas eu tenho visto a
cada dia que essa uma das cosias mais importantes. isso! Quero dizer que s
vezes voc pode fazer at uma estratgia de menor qualidade, mas se voc conseguir
302
comunicar com todo, as pessoas compreenderem isso, e isso fizer sentido para elas,
a qualidade no dia a dia vai ser muito maior, e isso vai fazer toda a diferena na
implementao da estratgia, que onde a gente fala que tem problema. No
planejar; implementar. Agora, na hora que vai implementar, voc vai implementar
com as pessoas que no conhecem isso. Vai ficar o secretrio de estado tentando
colocar tudo no trilho. Se ele for um bom secretrio, mas a equipe dele conhece
muito pouco disso, ento eu acho que um dos pontos fundamentais que eu possa
discutir na implementao da estratgia est relacionada comunicao dessa
estratgia, e voc conseguir engajar essas pessoas na implementao, eu acho que
isso o governo faz muito mal. Mas difcil mesmo, mas eu acho que o governo faz
isso muito mal, algumas vezes acho que empresas fazem isso muito mal. Ento, eu
acho que esse o ponto fundamental (entrevistado E).
Retomando a anlise do texto do PMDI 2011-2030, observa-se que assim como os demais
planos estudados, h uma descrio da evoluo recente do estado de Minas Gerais de
forma bastante positiva:
A primeira verso do documento que daria origem ao PMDI 2011-2030 no tinha esta viso
to positiva, mas fazia uma anlise objetiva dos indicadores a partir das metas descritas no
PMDI anterior. A anlise destes indicadores indicava que as metas previstas para 2011,
quando projetadas a partir dos dados disponveis at 2010, no seriam alcanadas, ainda que,
em geral, os indicadores apresentassem trajetrias positivas. Desse modo, optou-se por
construir a anlise da evoluo recente do estado de Minas Gerais a partir das trajetrias dos
indicadores, sem comparar com as metas previstas no PMDI anterior.
Alm dessa descrio, o captulo tambm contm uma anlise dos cenrios estabelecidos no
PMDI 2003-2020 e atualizada em no PMDI 2007-2023, que serve de insumo para a
elaborao deste PMDI:
O fato de o estado ter caminhado em direo ao melhor cenrio traado Conquista
do Melhor Futuro significa que Minas Gerais tem aproveitado o crescimento
econmico dos ltimos anos para promover melhorias duradouras em termos de
bem-estar social, investindo em melhores condies educacionais e de sade,
reduzindo a pobreza e a desigualdade e garantindo maior segurana pblica para a
populao. Tudo isso se tornou possvel com os avanos na gesto pblica e a
manuteno do equilbrio fiscal do Estado.
303
Minas Gerais conta com grandes potencialidades, entre elas a presena de amplos
recursos naturais, alm de uma estrutura produtiva em sintonia com os mercados
mundiais demandantes; uma localizao geogrfica competitiva em relao a outros
estados da Federao; um dos melhores ndices de qualidade da educao do Brasil;
uma expectativa de vida acima da mdia brasileira; uma rede de universidades e
instituies de pesquisa diversificada e de qualidade requisitos essenciais para o
desenvolvimento do capital humano e para um bom desempenho na economia do
conhecimento; e conta com uma boa qualidade institucional e um ambiente de
negcios confivel, que se destaca no cenrio nacional pela maior agilidade de sua
burocracia pela credibilidade e dilogo do Governo com os empresrios (MINAS
GERAIS, 2011, p. 32).
O segundo captulo do Plano apresenta uma anlise prospectiva que teve por objetivo
identificar as principais tendncias mundiais, nacionais e mineiras capazes de influenciar a
trajetria do estado de Minas Gerais nos prximos vinte anos. Esta anlise sintetizada pela
FIG. 10:
TENDNCIAS MUNDIAIS
1.1.
Sociedade em rede e em
tempo real
Forte expanso da
conectividade: computadores,
internet, celulares e redes
sociais
Mudana demogrfica:
aumento da proporo da
populao em idade produtiva
e da populao idosa
Reconfigurao econmica e
espacial;
Modernizao da economia
rural.
Emergncia de atividades de
densidade tcnico-cientficas e
articuladas com a Economia do
Conhecimento.
Globalizao e Competitividade
Globalizao comercial,
financeira e produtiva baseada
em redes de valor distribudas
internacionalmente;
Novo padro de
competitividade em nvel
global: larga escala de
produo, baixo custo e alta
densidade tecnolgica;
Consolidao do conhecimento
como um dos principais
motores da economia mundial.
1.3.
TENDNCIAS MINEIRAS
Estado e Sociedade
1.2.
TENDNCIAS NACIONAIS
304
Mudanas climticas e a
emergncia da economia de
baixo carbono
Aumento da relevncia da
questo ambiental
Expanso da produo de
biocombustveis
Antes de PMDI ser aprovado pela Assembleia Legislativa, no final de 2012, ganha destaque
na mdia a crise da Grcia, com seus possveis impactos para a economia europeia e
internacional. Como pode ser observado, no h nenhuma referncia possibilidade de uma
nova crise internacional, mesmo que haja previses de baixo crescimento econmico para o
mundo no perodo. Este fato coloca em questo a capacidade tcnica da metodologia adotada,
bem como a capacidade tcnica da consultoria contratada e da equipe de servidores
envolvidas no processo de elaborao do Plano.
Neste PMDI, optou-se pela manuteno da viso: Tornar Minas o melhor estado para se
Viver. Ao contrrio dos indicadores que estabeleciam critrios para a avaliao da viso,
neste Plano a viso de futuro est relacionada a quatro atributos: prosperidade, qualidade de
vida, cidadania e sustentabilidade.
305
1. P
2.S
ROSPERIDADE
USTENTABILIDADE
3. C
IDADANIA
4.Q
UALIDADE DE VIDA
EDUCAO E DESENVOLVIMENTO
DEFESA E SEGURANA
ATENDIMENTO SADE
DO CAPITAL HUMANO
Minas com alta sensao de segurana, menos
violncia e criminalidade
DESENVOLVIMENTO RURAL
Mais produo e qualidade na agricultura familiar e no agronegcio
de Minas Gerais
IDENTIDADE MINEIRA
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo
INFRAESTRUTURA
CIDADES
Ainda que neste Plano tambm no haja referncia expresso mapa estratgico ou
metodologia do Balanced Scorecard, em todas as apresentaes do governo esta figura
apresentada como o mapa estratgico do governo de Minas Gerais. Assim como no PMDI
2007-2023, pode-se observar que o conceito de mapa estratgico foi muito flexibilizado
neste mapa, de forma que as perspectivas propostas por Kaplan e Norton (2001, 1997):
institucional, financeira, processos internos, ou aprendizado, e conhecimento - no aparecem
no mapa contido no PMDI 2011-2030. Alm disso, a FIG. 11 confirma o aspecto j
comentado nesta tese de que a gesto para cidadania apresentada como uma evoluo do
Choque de Gesto, compreendendo a qualidade e produtividade do gasto, a gesto para
resultados e a gesto para cidadania.
Este PMDI apresenta uma inovao no que tange aos aspectos simblicos da estratgia. Para
cada uma das redes de desenvolvimento foi criada uma meta-sntese, que contm expresses
306
307
Meta Sntese
Populao com amplo acesso educao de
qualidade e com maior empregabilidade.
Populao com maior qualidade e expectativa
de vida
Minas com alta sensao de segurana, menos
violncia e criminalidade
Minas sem pobreza e com baixa desigualdade
social
Economia dinmica, mais diversificada,
competitiva, com crescimento sustentvel e
inclusivo
Cincia, tecnologia e inovao para o
desenvolvimento e cidadania.
Mais produo e qualidade na agricultura
familiar e no agronegcio de Minas Gerais
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no
esporte e no turismo
Cidades com mais qualidade de vida e
ordenamento territorial
Infraestrutura adequada proporcionando mais
competitividade e qualidade de vida.
Gesto pblica efetiva e prxima da sociedade
Mais uma vez, observa-se pouca preocupao com preciso terminolgica e metodolgica.
Tal impreciso permite que o processo de priorizao seja menos evidente, contrariando a
metodologia tradicional de gesto da estratgia.
308
309
Esta fala confirma a posio defendida nesta tese de que a carteira de projetos prioritrios
construda simultaneamente com a construo do planejamento estratgico de longo prazo. O
processo de negociao com os diversos secretrios e a tentativa de conciliar os diversos
interesses envolvidos no processo de planejamento foram definidos como uma novela pelo
entrevistado G. Ele afirma que esta novela trouxe legitimidade ao processo, mesmo que
como tcnico, algumas vezes, a sua posio no tenha vencido a disputa presente no processo
de planejamento governamental:
[...] Primeiro porque eu acho que foi um processo construtivo, sabe que acho que
trouxe legitimidade para o processo, embora eu tenha perdido algumas batalhas, a
gente tenha perdido algumas lutas no que fica, no que sai, no que...
(ENTREVISTADO G).
310
Foi observado que os secretrios e suas equipes resistem transformao de seus projetos de
estruturadores em projetos associados. Assim, durante o processo de negociao para a
composio da nova carteira havia um movimento da Secretaria de Planejamento no sentido
de manter a carteira em torno dos 31 programas e o de outros secretrios e equipes no sentido
de incluir as aes de seus projetos nos programas priorizados. Muitas vezes, durante o
processo de negociao, estas aes foram aceitas, mesmo que representassem
flexibilizao da metodologia de gesto e monitoramento da estratgia.
Mais uma vez, observa-se a sobreposio da forma ao contedo. Ou seja, para que se
mantivesse o nmero de programas, permitiu-se que aes fossem includas neste, mesmo que
no houvesse relao direta com os objetivos do programa, Gerando graves prejuzos a
prestao de contas.
311
Ateno em Sade
Rede
Objetivos
Estratgias Prioritrias
Acelerar o aumento da
escolaridade mdia da
populao.
Consolidar a rede pblica
como
um
sistema
inclusivo
de
alto
desempenho.
Reduzir as desigualdades
educacionais.
Aumentar o emprego e a
renda.
Aumentar a qualidade e a
produtividade
do
trabalho.
Universalizar o acesso
ateno primria.
Reduzir as disparidades
regionais no atendimento
sade.
Consolidar as redes de
ateno sade em todo
o estado.
Melhorar os indicadores
de
morbimortalidade
entre
a
populao
juvenil.
Estimular maior cuidado
do cidado com a prpria
sade.
Programa
Estruturador
Educao
para
Crescer;
Pro-escola,
Melhor Emprego
Sade Integrada
Redes Integradas de
Servios de Sade
Sade em Casa
312
Defesa e Segurana
Rede
Objetivos
Estratgias Prioritrias
(CONTINUA)
Programa
Estruturador
(i) Gesto Integrada
de Defesa Social,
(ii) Infraestrutura de
Defesa Social; (iii)
Minas mais Segura
(iv) Aliana pela
Vida
Travessia.
Desenvolvimento
Social dos Vales do
Jequitinhonha
e
Mucuri e Norte de
Minas.
Cultivar, Nutrir e
Educar.
Assistncia Social e
Direitos Humanos.
Jovens
Mineiros
Protagonistas.
313
(CONTINUA)
Rede
Objetivos
Estratgias Prioritrias
Alcanar
maior
crescimento econmico,
do trabalho e da renda;
Aumentar
a
competitividade
da
economia, a qualidade e
o valor agregado dos
produtos mineiros.
Incrementar a promoo,
a atrao e a reteno de
investimentos.
Implementar e integrar a
gesto,
aprimorar
a
conservao,
a
preservao, a defesa e a
melhoria da qualidade
ambiental.
Conferir dinamismo e
competitividade
aos
negcios nas diferentes
regies do Estado.
Diversificar
a
base
econmica e promover a
sinergia entre os setores
produtivos.
Ampliar a insero de
Minas
Gerais
na
economia nacional e
global.
Ampliar a insero de
Minas
Gerais
na
economia
do
conhecimento.
Ampliar os ambientes de
inovao
gerando
empregos de qualidade,
retendo
e
atraindo
talentos.
Promover a inovao
ambiental
para
o
enfrentamento
das
mudanas climticas.
Reestruturar e ampliar a
oferta
do
ensino
tecnolgico e superior
para qualificao de
pessoas.
Fortalecer a cidadania
digital.
Programa
Estruturador
Investimento
Competitivo para o
Fortalecimento
e
Diversificao da
Economia Mineira.
Qualidade
Ambiental.
Tecnologia
e
Inovao rumo
Economia
do
Conhecimento
314
(CONTINUA)
Cidades
Identidade Mineira
Desenvolvimento Rural
Rede
Objetivos
Estratgias Prioritrias
Programa
Estruturador
Aumentar
a
produtividade
e
a
competitividade na rea
rural.
Aumentar
o
valor
agregado da produo
agropecuria.
Valorizar os produtos e
servios da agricultura
familiar, proporcionando
segurana
alimentar,
sustentabilidade
ambiental e aumento da
renda
Sustentabilidade e
Infraestrutura
no
Campo
Fortalecer a identidade
cultural mineira e seus
valores,
como
instrumento de coeso de
toda a sociedade.
Preservar e proteger o
patrimnio cultural.
Aumentar a gerao de
negcios relacionados ao
setor de cultura, esporte e
turismo
em
Minas
Gerais.
Aumentar a participao
da populao mineira na
prtica de esporte e
atividade
fsica
orientada.
Tornar Belo Horizonte
mais
competitiva
e
atrativa aos grandes
eventos
nacionais e
internacionais.
Melhorar a qualidade de
vida nas cidades.
Viabilizar o acesso da
populao
a
novos
servios
pblicos
e
privados de qualidade.
Garantir o ordenamento
territorial
com
governana ambiental e
infraestrutura
customizada.
Reduzir as disparidades
socioeconmicas
regionais, aumentando o
dinamismo das regies
menos avanadas.
Promoo
de
Atrativos
e
Destinos Tursticos;
Circuitos Culturais;
Avana
Minas
Olmpica.
Cidades: Espao de
Integrao
Copa 2014.
315
Rede
Objetivos
Estratgias Prioritrias
Infraestrutura
(CONTINUA)
Programa
Estruturador
Energia para o
Desenvolvimento
Minas Logstica.
Mobilizao para o
Desenvolvimento
Mineiro
Descomplicar
Minas inova
Governo Eficiente
Durante o processo de elaborao deste Plano, houve uma modificao no nome da Rede de
Educao e Desenvolvimento Humano. Originalmente, esta se chamava Rede de Educao e
Desenvolvimento do Capital Humano, o que, em alguma medida, representa um fenmeno
que foi observado em outros Planos, em que h um predomnio de um modelo mental dos
economistas. Neste caso, a poltica de educao estaria submetida lgica de ampliao da
produtividade dos meios de produo. Mas o que se pode se observar que a excluso da
expresso Capital do nome da Rede no significou o rompimento com a lgica da economia,
uma vez que os argumentos do Plano mantiveram-se fiis a esta lgica:
316
Em relao aos indicadores, esta rede apresenta duas inovaes no observadas anteriormente
em nenhum dos planos: indicadores para rede pblica, que englobam escolas municipais e
estaduais, reconhecendo o papel do estado como articulador nas polticas educacionais; e a
incorporao de indicadores internacionais (PISA), levando a discusso das estratgias a
patamares internacionais. A incluso destes indicadores mostra uma perspectiva interessante,
uma vez que os indicadores referem-se a resultados que vo alm das polticas pblicas
estaduais.
Na Rede de Desenvolvimento Social e Proteo, o discurso em relao aos jovens cuja origem
j foi comentada no item anterior, permanece:
Ateno especial deve ser dada aos jovens, os mais atingidos por mazelas sociais
como violncia, desemprego e disseminao do uso de drogas. H um expressivo
contingente de jovens entre 15 e 24 anos em Minas Gerais que no trabalha nem
estuda. So aproximadamente 600 mil jovens ou 15% da populao entre 15 e 24
anos que se situam, sobretudo, nos extratos de renda mais baixa, com o futuro em
risco. Representantes da capacidade de produo futura, preciso concentrar
317
Alm da estratgia relacionada aos jovens, nesta Rede houve a incluso da estratgia sobre
segurana alimentar. O entrevistado G aponta esta incluso, bem como a posterior criao de
um programa estruturador sobre o tema como um exemplo de agenda de movimentos sociais
incorporada durante o processo de elaborao deste PMDI. Todavia, o entrevistado H defende
que tal incluso no se deu em razo de qualquer mudana no processo de planejamento
governamental, mas est intrinsecamente ligada s pessoas envolvidas que coordenam este
movimento social e suas ligaes com o governo.
Em relao ao indicador proporo de indigentes, relacionado Rede de Desenvolvimento
Social, mais uma vez, evidencia-se a sobreposio dos aspectos simblicos e formalistas s
questes tcnicas. A meta prevista para este indicador em 2030 zero (0 %). Todos os
tcnicos envolvidos na formulao do plano alertaram que esta meta inatingvel, que poderia
ser prximo de zero, mas nunca zero. Todavia, optou-se por privilegiar o aspecto simblico
do objetivo de erradicar a misria em Minas Gerais, principalmente porque o discurso no
nvel estadual no poderia ser percebido como inferior ao discurso promovido pelo
Governo Federal.
Em nenhum dos Planos anteriores houve um recorte especfico para a rea rural. Neste a
criao da Rede de Desenvolvimento Rural surgiu da elaborao do Plano de Governo, e sua
incluso se justifica nos termos do PMDI:
A anlise dos objetivos, assim como das estratgias, evidencia a adoo de duas perspectivas
distintas em relao ao Desenvolvimento Rural: de um lado, a agroindstria; do outro, a
agricultura familiar. Pelo observado no processo de discusso ocorrido no Workshop de
Alinhamento, esta uma discusso central na rea, uma vez que as polticas para cada uma
das perspectivas so bastante distintas. Observou-se que o processo de planejamento no foi
suficiente para a definio de uma prioridade entre estas perspectivas.
318
Neste momento, o governo adota o conceito de Estado Aberto e em Rede, que atua
com outras esferas da sociedade, sem perder a posio de protagonista na
priorizao das estratgias governamentais, um estado que opera em parceria e
incorpora como pilar a Gesto para a Cidadania, sem negligenciar o equilbrio fiscal
e a busca por maior produtividade e qualidade do gasto pblico, ambos visando
produo de mais e melhores resultados para a populao (MINAS GERAIS, 2011,
p. 24).
Porque o lder cobrava. Ento para mim o papel essencial est na liderana. Hoje
mesmo a gente falou que no ia conseguir fazer porque minha agenda est cheia.
Qual o jeito de fazer? meu chefe me chicotear, tirar alguma coisa do lugar para
colocar isso. Hoje, o tempo no d para tudo mesmo (ENTREVISTADO H)
A, depois, o governador e o secretrio de planejamento compraram completamente
essa ideia do planejamento. Isso no era s uma retrica. O secretrio falava isso
constantemente (ENTREVISTADO F).
319
comparar ele com o Itamar, o Itamar estava sempre reclamando. Ento, isso eleva a
autoestima mesmo (ENTREVISTADO F).
[...] o capital poltico do Acio, ele no tem paralelo em Minas Gerais,
especialmente nesses dois momentos, e isso d a ele uma legitimidade para ele tratar
com outros atores polticos, sem par, isso, de fato, uma grande diferena.
[...] Ele (Anastasia) foi sempre reconhecido como tal (professor) o conhecimento
que ele tem do direito pblico, ele mais que reconhecido, tem uma trajetria
consagrada. Ele assimilou bem o princpio de uma boa gesto pblica. O que no
muito comum para quem vem de uma formao do direito, que tende a ser uma
formao mais processual. Como estava dizendo, ele, no; ele tem uma viso, a
preocupao maior com o que vai ser entregue, e talvez isso seja o que ele tem de
mais forte (ENTREVISTADO C).
[...] por uma razo muito pessoal. Valfrido (no sei se voc o conhece) uma das
pessoas mais fascinantes que eu j conheci em toda a minha vida. Ele apaixonante.
Na poca, voc no tinha internet, quer dizer, depois at tinha, mas no era algo to
comum, era pastinha debaixo do brao e divulgar esse plano em todos os cantos
desse estado, ao ponto de um dia o motorista dele falar: Eu j decorei esse negcio
[risos] (ENTREVISTADO D)
[...] no fundo a deciso algo mgico, a no ser que seja uma deciso matemtica,
mas isso est no plano da tcnica, de fazer uma maquina. Mas no plano de implantar
uma empresa, no plano da comandar uma organizao, a deciso sempre uma
grande dose de incerteza. Ento, sempre uma indeciso. Isso coragem do cara. E,
se o tcnico est puxando, a organizao fica menos inovadora, menos
empreendedora, a organizao fica mais no mesmo (ENTREVISTADO F).
[...] e depende muito da liderana. Se a liderana vai executar isso, muitas das
decises de governo so tomadas por feeling. Ele consulta alguns especialistas que
ele considera conhecedor, que ele confia, que ele sabe que tem uma bagagem. Tem
at um debate que Quando voc decide por feeling voc est decidindo sem
tcnica e sem robustez? Muitas vezes, no, porque se esse feeling de um
especialista (ENTREVISTADO H).
Eu acho que tem que ter meta quantitativa. Mas se ela for muito cientifica, nenhuma
organizao d uma ruptura. O mundo no tcnico, tem as apostas tambm do
empreendedor, do poltico. O pessoal fala muito do Juscelino, quando ele foi
construir o lago l em Braslia, convenceram ele que era impossvel fazer um lago
320
em Braslia, por causa da porosidade do terreno, gastou uma baba, mas t l o Lago
(ENTREVISTADO F)
Deve-se destacar que o conceito de aposta neste caso no o mesmo usado por Matus (1993,
1994), uma vez que para o autor a questo da aposta est principalmente relacionada falta de
controle do ambiente e incapacidade tcnica de prever todas as alternativas, enquanto que na
fala do entrevistado a expresso aposta refere-se ao desejo do empreendedor poltico.
Este PMDI no tem a pretenso definir qual a melhor estratgia para cada regio do
Estado. Isso dever ser feito por meio de um processo participativo reunindo
diferentes esferas da sociedade para, a partir das potencialidades e fragilidades de
cada territrio e com base nas orientaes estratgicas aqui definidas, articular
esforos em prol do desenvolvimento sustentvel da regio (MINAS GERAIS,
2011, p. 122).
A Governana em Rede enfatiza a interao entre governo e sociedade, fortalecendo
a Gesto para a Cidadania e contribuindo para a viso de futuro de tornar Minas o
melhor Estado para se viver. Consolida-se um novo olhar sobre a gesto no Estado
construdo a partir de trs perspectivas bsicas: (a) a heterogeneidade do territrio
mineiro; (b) a gesto transversal e intersetorial de polticas pblicas; e (c) o cidado
como protagonista do desenvolvimento do Estado.
A Governana em Rede se subdivide em dois eixos de trabalho, a saber: a Gesto
Regionalizada e a Gesto Participativa. A premissa bsica adotada a da governana
a partir do foco regional, viabilizando a devida interlocuo dos integrantes
governamentais entre si e destes com a sociedade civil organizada, no mbito das
dez regies de planejamento do Estado de Minas Gerais.
A Gesto Regionalizada prev a construo de instncias colegiadas de governana,
denominas Comits Regionais, para cada uma das dez regies de planejamento
citadas. Estes comits so integrados por representantes das pastas governamentais e
renem-se para discutir as necessidades e especificidades de cada regio,
priorizando as estratgias adequadas a cada contexto. Assim, visando subsidiar a
321
Por fim, apresentada a descrio das regies de planejamento e metas para indicadores
regionalizados. Neste ponto, deve-se destacar que foram escolhidos indicadores nas reas de
Educao, Sade e Segurana Pblica, sobretudo porque estes so os indicadores disponveis
que seriam regionalizveis segundo as regies de planejamento.
A adoo das regies de planejamento como referncia pode parecer uma questo de menor
importncia no processo de planejamento governamental, mas a obteno de dados
regionalizados representa um obstculo para o planejamento regional, pois cada secretaria tem
a sua prpria regionalizao, que no dialoga necessariamente com as outras, de forma que,
muitas vezes, impossvel construir indicadores para uma regionalizao definida. Para
superar este obstculo, dever-se-ia se adotar uma regionalizao como padro para o estado,
porm cada rea defende que a sua regionalizao atende particularidades e que por isso no
pode ser modificada. At o momento no h indcios da soluo deste impasse, o que significa
que a obteno de dados regionalizados continuar sendo um grande empecilho para o
planejamento governamental.
Segundo o entrevistado H, sobre esse discurso que envolvia gesto regionalizada, gesto em
rede e gesto para cidadania, foram feitas duas aes principais: um projeto piloto de
regionalizao da estratgia, em que a sociedade civil organizada de duas regies de
planejamento tiveram a oportunidade de discutir as estratgias descritas no PMDI e de
prioriz-las, embora, na percepo deste entrevistado, os projetos pilotos tiveram resultados
interessantes, houve uma deciso de no ampliar as regies; e um projeto que visava
322
coordenar as aes do governo a partir de suas regionais, que continua ocorrendo, mas destas
reunies participam apenas membros do governo.
O que se pode observar do processo de elaborao dos PMDIs estudados que a discusso
sobre o papel do Estado na Sociedade, embora seja importantssima, no ocorreu. Fala-se em
viso e em misso, mas no se discute o papel do Estado.
, mas eu acho que ela no tem uma discusso muito estruturada, e no interessa
muito a quem est aqui na execuo para isso, pode interessar mais quem est na
academia, uma discusso disso.
[...] Porque isso. Voc no precisa decidir o estado que eu quero. Eu preciso
algumas grandes diretrizes que a gente quer. E, dada a realidade, o negcio
caminhar naquela direo, porque seno a gente fica com o ideal muito grande e
tenta implementar aquele ideal e pode se perder, porque a realidade muito mais
complexa (ENTREVISTADO F).
O entrevistado E complementa essa ideia de que o foco do Plano est na seleo de polticas
pblicas:
323
De outro lado, no discutir qual seria o papel do Estado durante o processo de planejamento
governamental significa deixar para segundo plano questes relevantes, que representam
valores fundamentais para a ao governamental. Neste sentido, pode-se questionar: qual seria
ento o objetivo do planejamento governamental?
324
certa forma, no plano de governo, que voc tem que ajudar a traduzir em estratgias e aquelas
aes que precisaro ser executadas.
Com o planejamento de mdio e longo prazo do PMDI, a coisa ficou bem mais
clara, com uma inteligncia bem maior que no passado. Eu acho que a todo muito
comeou a perceber essa coisa da unio, do futuro, para onde a gente tem que
caminhar juntos. Ento, eu acho que com essa percepo do que deve ser feito de
uma forma mais clara, ento eu acho que isso ajuda o entendimento e cooperao de
todo mundo (ENTREVISTADO A).
Porque a gente tem que se orientar um futuro desejado. No acho que se est aqui o
PMDI tem que ser implementado este jeito. O planejamento tem que ser dinmico.
A realidade muda, mas eu tenho que olhar para um norte e dizer que quero chegar l.
Quando voc no faz isso voc no orienta a organizao. Se no faz isso, ningum
consegue dar uma contribuio relevante. Se no tem uma orientao de longo
prazo, as contribuies vo ser pontuais. Um cara inventou uma coisinha aqui, ali,
mas se eu sei onde eu quero ir, eu tenho capacidade at de sugerir caminho
alternativo. Se olho, vejo que est errado, mas olhando para no norte vejo que tem
que passar por isso aqui mesmo. Ento, voc d capacidade crtica para as pessoas
contriburem com aquele negcio. Ento, isso para mim o que d sentido para as
coisas que voc faz, da motivao que saber para onde voc est indo, sabe o que
est construindo, se te falam Coloca essa pedra em cima daquele negcio, aquilo
um saco. Se voc no sabe que est construindo uma catedral, no te motivo.
Ento, eu acho que isso d sentido ao trabalho na organizao. Quando d sentido ao
trabalho d sentido vida. No estou falando que isso to perfeito, mas estou
falando porque isso faz sentido. Ento se isso orienta toda a organizao,
(ENTREVISTADO E)
325
Cumprem. Ele cumprem muito. E quando gente olha aquela, por uma razo muito
simples, primeira constatao o estado no estava em condies de fazer quase nada,
pela equao financeira muito precria. Ento o que chegou a estabelecer? Em cada
setor, ou secretaria, o que prioritrio, e s uma ao pode ser prioritrio, ento
criou os projetos estruturadores. Isso prioritrio. Isso ser executado. Os outros,
no gaste tempo e esforo com eles, porque no vai d para fazer. Isso,
principalmente o primeiro PMDI. Ele teve essa capacidade de colocar prioridade. O
esforo governamental, reestruturou a mquina pblica (ENTREVISTADO C).
Para voc saber onde quer chegar, para voc saber o que quer ser quando voc
crescer [risos]. Acho que a gente precisa ter um horizonte, saber o que a gente quer,
por mais que aquelas metas, estratgias e objetivos que voc estabeleceu sejam um
pouco longe do seu alcance. Mas eu acho que voc tem que fazer o exerccio do que
voc quer ser daqui a tanto tempo. (ENTREVISTADO H).
Cumpre, sim, mas em parte. Integralmente, lgico que no. Mas cumpre em parte.
Mas minha viso enviesada porque eu estava na Secretaria de Planejamento, e l a
gente se orienta por isso, ns nos orientamos por isso. Ns falamos daquelas reas,
dos indicadores. Ento, voc est com aquilo mais vivo no sangue, j na ponta. Eu
acho que em algumas reas ajuda, e em outras no ajuda. Eu vejo de novo o
exemplo da defesa que ajudava. Eu tinha indicadores finalsticos l que orientava a
discusso no Colegiado de Defesa Social. Ento, a gente discutia com o secretrio
de estado, o comandante da PMMG, o chefe da Polcia Civil ou comandante do
326
327
5. CONSIDERAES FINAIS
Seja pelo contexto de escassez de recursos em relao s demandas sociais, seja sob a tica da
modernizao da gesto pblica, o planejamento estratgico governamental tem recebido
grande ateno de gestores pblicos e pesquisadores. Os instrumentos de gesto estratgica e
os processos de formulao estratgica tm sido considerados importantes instrumentos de
promoo de uma gesto mais eficiente dos recursos para a execuo das polticas pblicas.
O que se pode observar nos modelos clssicos, ou tradicionais, de planejamento
estratgico o predomnio do aspecto racional do processo de planejamento. Nesta
perspectiva, o planejamento percebido como um processo racional de clculos e anlises
deliberadas, cujo objetivo maximizar a vantagem de longo prazo. Com base em um processo
abrangente e detalhado de coleta de informao sobre o contexto ambiental e a organizao, a
estratgia surge de planos cuidadosamente elaborados.
O processo de planejamento estratgico governamental deve ser visto como uma srie de
eventos que dependem de uma cadeia complexa de interaes recprocas, sendo que, muitas
vezes, esta cadeia no pode ser prevista ou controlada. Esta tese pretendeu questionar esses
pressupostos de racionalidade instrumental a partir da anlise do processo de elaborao dos
Planos de longo prazo do Governo de Minas Gerais entre 1995 e 2011.
328
fato alinhado com as diretrizes estabelecidas para as quais foi formulado. Pode se considerar
que durante o perodo estudado, houve uma sucesso de governos de continuidade,
interrompido apenas pelo governo Itamar Franco. Todavia mesmo se tratando de projetos de
continuidade mais, ou menos explcitos, o processo de transio de governos gerou
especificidades que interferem no processo de planejamento governamental.
A favor dessas revises existem alguns argumentos que podem ser assim sintetizados: O
processo de planejamento deve ser dinmico, para, na medida do possvel, adequar-se s
mudanas ambientais ou gerenciais; Os processos eleitorais podem ser vistos como um
momento importante de avaliao, no sentido amplo, das polticas pblicas. Ento, seria
interessante a reviso dos Planos de longo prazo luz das propostas feitas durante a
campanha; e a reviso daria ao governante a possibilidade de tentar, do ponto de vista
simblico, reforar o direcionamento definido durante o processo de planejamento.
Outro argumento favorvel s revises seria a necessidade de mudana constante das polticas
pblicas, uma vez que os grupos de interesse, entre eles burocratas e polticos, aprendem
rapidamente as regras do jogo relacionadas a determinada poltica e comeam a manipular
estas regras a seu favor. Alm disto, a ausncia ou insuficincia de processos de controle mais
democrticos aceleram este processo, de modo que os efeitos positivos gerados inicialmente
pela poltica pblica, aos poucos vo diminuindo at que a prpria poltica se esgote.
329
exige uma integrao maior entre os membros deste governo, num ambiente cada vez mais
complexo. Desse modo, o processo de planejamento governamental assumiria entre seus
objetivos as funes de reduzir as inconsistncias, ampliar as parcerias e diminuir a disperso
de recursos e esforos. Para isso, a coordenao pressupe um sistema de regras claras e a
credibilidade dessas regras.
Entre os Planos estudados, pde-se observar uma mudana gradativa de perspectiva, de modo
que a Constituio Estadual possui uma perspectiva predominantemente do planejamento
governamental ligado ao planejamento da economia. No PMDI de 1995, ainda h o
predomnio da perspectiva econmica, embora j se possam observar estratgias que se
referem organizao da ao estatal como um todo. J no PMDI 2000-2003 a discusso
econmica retomou o papel central do Plano. De outro lado, nos PMDIs a partir de 2003 o
que se observa o aprofundamento do processo de planejamento governamental em relao
s atividades de coordenao da ao estatal.
330
As teorias sobre estratgia tm sua origem nos movimentos de guerra. Atualmente, muitas das
teorias sobre estratgia se referem a agentes que atuam no mercado. Desse modo, no errado
afirmar que as teorias sobre estratgia pressupem um ambiente de competio.
Uma questo que se prope a avaliar se os Estados competem e em que condies eles
competem. Uma resposta possvel seria que o Estado compete. Ou seja, os Estados competem
entre si no s na atrao de investimentos privados, mas tambm pelos emprstimos
concedidos pelos organismos internacionais. Em outras palavras, os Estados competiriam pela
atrao de recursos escassos, que estariam disponveis no mundo.
Porm, poder-se-ia se afirmar que esta competio estaria relacionada a atividades muito
pontuais do Estado. Em vrias outras atividades, o Estado age num ambiente de monoplio.
Por exemplo, o Estado tem o monoplio da fora e das questes de segurana. Em outras
atividades, entretanto, o Estado no tem exclusividade na prestao de servio, mas isso que
no significa que, necessariamente, haja competio nos moldes do mercado, uma vez que
no h disputa por clientes entre o Estado e o setor privado. Por exemplo, o Sistema nico
de Sade e os planos de Assistncia Mdica no promovem aes competitivas na disputa por
clientes.
A teoria substantiva, gerada a partir da anlise do caso, defende que as teorias sobre estratgia
podem ser aplicadas no contexto da gesto pblica, mas as concluses devem ser sopesadas
em razo da perspectiva da legitimidade em detrimento da competio por recursos.
331
O que se observou nos processos estudados foi um processo fluido, marcado pelas idas e
vindas. Nos processos estudados verificou-se a existncia de fluxos distintos e simultneos.
De um lado, discutem-se a viso, a anlise do ambiente externo, os objetivos prioritrios e as
estratgias. De outro, so formulados os programas. Os processos observados na elaborao
332
Neste conflito entre os dois fluxos, existe troca de influncias, de forma que se, de um lado,
existem objetivos que so desdobrados em projetos prioritrios, de outro existem casos em
que a criao de um projeto implica a definio de um objetivo. Neste sentido, foi possvel
observar entre os processos de planejamento estudados vrios projetos que no encontram
fundamento no diagnstico ou na definio das estratgias prioritrias. Observou-se tambm
que algumas questes identificadas como importantes no diagnstico podem ser ignoradas na
definio de projetos prioritrios, como foi a da previdncia, para a qual no se definiu
nenhum projeto prioritrio, mesmo que no diagnstico tenha sido considerada uma bombarelgio.
333
o perodo eleitoral. Essa correlao entre Plano de Governo e Plano de longo prazo procura
no s demonstrar uma coerncia entre os documentos como tambm afirmar que as
estratgias contidas no Plano de longo prazo foram aprovadas nas urnas durante a eleio, ao
mesmo tempo em que d a impresso de promessa cumprida.
Mesmo sem explicitar a escolha, posteriormente, o texto procurava oferecer elementos que
poderiam legitimar tal escolha. importante notar que os argumentos se ligavam s
caractersticas do isomorfismo mimtico, uma vez que no h referncia alguma no texto a
dados que possam comprovar a eficcia da metodologia, mas um reforo no sentido de que se
est aplicando um das melhores prticas neste campo, que inclusive utilizada por diversas
organizaes. Muitas vezes, no mesmo Plano foram encontrados elementos ou influncias de
bases tericas diferentes e, algumas vezes, at contraditria. Neste sentido, muitas vezes, as
metodologias empregadas ou as teorias que influenciaram, mesmo que indiretamente, a
construo dos Planos so adotadas de maneira formalstica, cujo principal objetivo oferecer
legitimidade ao processo de planejamento governamental.
Neste processo de adoo formal de algumas tcnicas e mtodos, muitas vezes, estes
conceitos foram flexibilizados. Todavia, essa flexibilizao no explcita; pelo
contrrio, na maioria das vezes, se faz parecer um imperativo da tcnica, o que, muitas
vezes, uma escolha estratgica, tomada a partir de outros pressupostos.
Por exemplo, a construo de cenrios a partir do PMDI 2003-2020, o diamante contido no
PMDI 2007-2023, ou o mapa estratgico contido nos PMDIs 2007-2023, 2011-2030. Em
relao aos cenrios adotados a partir de 2003, chama a ateno o fato de que, apesar da
construo deles, no foi apresentada nos PMDIs nenhuma estratgia alternativa para os
334
Outro ponto que chama ateno , que apesar da aparente racionalidade tcnica, em nenhum
dos Planos estudados est explcito no texto do plano o processo de escolha estratgica. Em
geral, h um capitulo com o diagnstico e ou anlise de tendncias e posteriormente so
apresentadas as estratgias prioritrias. No h uma explicao que una o diagnstico a
estratgia priorizada. Esta relao fica a cargo do leitor.
evidente que nenhum dos Planos estudados apresenta claramente o processo de formulao
das polticas. As disputas ocorrem na formao da agenda. Mas esclarecer as razes que
justificam as escolhas uma questo de transparncia democrtica e deveria ser uma
preocupao nos planos governamentais, uma vez que permitiriam a posteriori avaliar as
decises tomadas pelo estrategista/gestor, como tambm compartilhar com a sociedade as
informaes que embasaram o processo decisrio.
Durante a anlise das entrevistas, tambm se observou que nenhum dos entrevistados foi
capaz de apontar influncias tericas que dariam subsdio ao processo de elaborao do Plano.
Talvez essa falta de comprometimento terico faa parte de um processo mais amplo de
ambiguidade contido nos Planos estudados, o que diminui a transparncia e dificulta uma
anlise mais profunda do processo de formulao da estratgia governamental.
335
Nos discursos contidos nos PMDIs, muitas vezes, observou-se a referncia ao mito do lderheri, que, na linguagem da estratgia, s vezes aparece como o estrategista, ou como a
origem da estratgia. Neste sentido, cabe ao estrategista, apoiado em caractersticas
especiais e pessoais, decidir o norte, cobrar resultados e dar importncia ao planejamento
governamental. Este smbolo contradiz os smbolos racionais do processo, na medida em que
estas caractersticas especiais justificam um processo quase mgico de tomada de deciso,
em que se supe uma viso privilegiada do lder estrategista. Mas esta mesma viso
privilegiada do lder estrategista, em alguma medida, tenta conciliar estes smbolos, uma vez
que refora a importncia da viso do lder, como quem est vendo algo a frente da tcnica,
ou dos demais.
336
simblicos desta viso, criou-se um argumento tcnico, que, nas entrelinhas do anexo do
Plano, retira Braslia do ranking, em razo das peculiaridades do Distrito Federal.
A viso estabelecida guarda semelhanas com as vises tpicas das organizaes privadas,
por exemplo: ser referncia nisto ou naquilo e ser o primeiro nisto. Alm disso, a
expresso permite interpretaes diversas, de forma que qualquer leitor poderia, a partir das
suas expectativas, definir o que seria ser o melhor estado para se viver, acomodando
diversas perspectivas na mesma expresso. Mas justamente essa semelhana com as vises
estabelecidas para as organizaes do setor privado que gera uma inconsistncia lgica em
relao viso de longo prazo para Minas Gerais. Por exemplo, para uma organizao
privada seria possvel aprimorar tanto seu desempenho quanto a adoo de prticas de
mercado, por exemplo, a compra de concorrentes ou a interposio de barreiras que dificultem
o desempenho dos concorrentes. Para os entes pblicos da administrao direta esta
possibilidade no existe, cabendo apenas a alternativa de melhorar o desempenho superior em
relao aos demais. Outra inconsistncia refere-se necessidade de ser o melhor entre os
demais estados da federao. Qual seria o problema se, hipoteticamente, todos os estados
aumentassem seu nvel de qualidade de vida simultaneamente? A competio no setor pblico
se d em outros termos.
Alm dos smbolos, o processo de planejamento governamental marcado por diversos ritos,
por exemplo: a participao social ou a participao do Poder Legislativo, que visam conferir
legitimidade ao processo. Estes rituais pretendem afirmar uma participao maior da
sociedade, por meio seja de seus deputados, seja dos membros do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Todavia, o que se observou que estes rituais de
participao so extremamente formais e no produzem participao efetiva. Pelo contrrio, o
que se observou nos processos estudados que a constituio destes Planos est diretamente
ligada a um nmero muito pequeno de pessoas que fazem parte do Poder Executivo. Neste
caso, no se pode desconsiderar que a escolha dos participantes influencia o resultado final
contido no PMDI, pois, ao selecionar o participante, indiretamente, j se est selecionando
uma linha de pensamento e, de certa forma, uma ideologia.
337
Como a participao formal, no h por parte dos membros do Conselho uma apropriao
da proposta, de modo que no h nenhum acompanhamento posterior em relao execuo
do Plano. Todos os entrevistados foram unnimes em descrever essa participao como um
ritual, que fornece legitimidade ao processo de planejamento estratgico governamental.
Entre os entrevistados, alguns defendiam que isso se dava em razo de o PMDI tratar de
diretrizes gerais que normalmente no esto ligadas diretamente a recursos financeiros,
enquanto o interesse do parlamentar estaria focado na busca de recursos para a sua regio ou
em polticas pblicas especficas que poderiam ser vinculadas ao seu papel de parlamentar.
De outro lado, esta pequena participao poderia se justificar pelo pouco interesse do
Executivo em discutir de fato seu planejamento de longo prazo, de forma que as emendas
aprovadas, em regra, no conduzem criao de aes governamentais no sentido de atender
estratgia proposta.
338
Reis (2000) faz um levantamento de alguns aspectos da crise constitucional brasileira que
certamente influenciam o processo o processo de participao no planejamento estratgico
governamental: instabilidade institucional ou fragilidade da aparelhagem institucional e dos
procedimentos e regras do jogo poltico, gerando, assim, as intervenes pretorianas dos
atores polticos; existncia de um hiato social que determina a presena de um autoritarismo
nas relaes entre as classes; deficiente forma de insero poltica dos setores populares no
jogo democrtico; comportamento eleitoral de tipo populista que contrape o popular ao
elitista, optando sempre pelo primeiro; existncia de partidos polticos que se valem da
combinao entre populismo e clientelismo; e complexo de sublevao das foras armadas e
do empresariado.
Ainda que seja considerado um rito, o processo de planejamento governamental para produzir
efeitos sobre a legitimidade deve respeitar alguns de seus smbolos ou, pelo menos, ser capaz
de criar smbolos. Por exemplo, a proposta de PMDI 2000-2003 durante o seu processo de
elaborao fiou-se na construo de um smbolo de oposio ao modelo de gesto do
governo federal. Entretanto, o descuido em relao a outros smbolos prprios do processo
de planejamento governamental influenciou sua dificuldade de legitimao, que culminou
com a sua no aprovao pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Por
exemplo, a proposta explcita em relao ao perodo de referncia do Plano: 2000-2003, de
modo que no h nesta proposta uma diferenciao clara entre o PPAG e PMDI.
339
assim, no houve nenhuma sano, seja pelo Tribunal de Contas do Estado, ou qualquer outra
instncia, em razo da no elaborao de um PMDI, conforme determina a Constituio
Estadual; seja de maneira mais velada, quando se prev a realizao de plenrias regionais,
que seriam responsveis pela definio de estratgias para cada regio, j tendo conhecimento
que dificilmente haveria recursos para a realizao das polticas definidas nestas plenrias; ou
seja, em 2007, quando se adotou uma carteira de projetos prioritrios nova, mesmo que
formalmente ainda estivesse em vigor a carteira antiga contida no PPAG 2004-2007.
340
Alm dos fatores j mencionados, o setor pblico tem por sua prpria natureza objetivos
complexos. Numa empresa privada, o objetivo principal est mais ou menos posto, no h
muitas discusses e o dinheiro/lucro acaba se tornando o elo entre as estratgias, ou o
elemento chave para a priorizao. No setor pblico, as comparaes entre objetivos se
tornam atividades complexas, muitas vezes, sem referenciais claros e objetivos, de modo que
muito difcil estabelecer correlaes entre objetivos da cultura e da segurana pblica, por
exemplo.
Ainda que diversos textos produzidos pelo governo faam referncia ao alinhamento entre
planejamento e oramento, o que se observou foi que tal vinculao se deu, sobretudo, no que
341
Alm dos temas aqui abordados, poderiam ser objeto de novos estudos: analisar os processos
simblicos que compem o processo de planejamento governamental; compreender os
processos de construo discursiva de determinadas polticas pblicas, por meio da anlise
dos PMDIs; definir a natureza jurdica do PMDI; avaliar como os gerentes funcionais lidam
com as estratgias estabelecidas no PMDI; discutir como o processo de planejamento
estratgico governamental pode se tornar mais democrtico; analisar o papel da sociedade ou
de grupos sociais especficos no processo de planejamento estratgico governamental; avaliar
o papel do Poder Legislativo neste processo; analisar como os aspectos simblicos interferem
na gesto da carteira de projetos estratgicos definida; descrever os impactos do federalismo
brasileiro nos processos de planejamento estratgico governamental em nvel subnacional.
342
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Roteiro de Entrevista
1) Qual o objetivo do planejamento governamental?
2) Quem so os atores relevantes neste processo?
3) Qual o papel neste processo:
A) do Estado
B) do cidado
C) da assemblia
4) Em qual PMDI voc participou?
5) Qual era o objetivo da elaborao do PMDI?
a. Em que medida ele representa uma mudana em relao aos planos anteriores?
6) Quem mais estava envolvido?
a. Qual o nvel de participao destas pessoas? Na sua opinio entre estes atores
quais demonstraram maior influncia na elaborao do PMDI?
b. Qual a participao do CDES?
i. E as cmaras tcnicas previstas na legislao do CDES?
c. Quais as foras polticas representadas?
d. Qual o nvel de participao da sociedade?
e. Qual foi o papel da ALMG?
f. Qual era o arranjo poltico do perodo?
7) Qual o processo para elaborao do plano?
a. Por que se adotou este modelo?
b. Como os conflitos e dissensos eram resolvidos?
c. Durante a elaborao, que tinha a palavra final?
d. Quem foi responsvel pela redao final?
8) Havia alguma relao entre a proposta de governo elaborada na campanha e os
projetos ou objetivos do PMDI?
9) Como foi feito o diagnstico?
a. Quem participou?
b. Qual o perfil dos participantes?
c. Qual a participao dos polticos? (governador, vice, etc?)
d. Como aconteceu a discusso do diagnstico?
10) Como foi estabelecida da viso e a misso?
a. Os fatores polticos foram considerados? Como?
11) Como foi o processo de escolha dos objetivos estratgicos?
a. Qual o critrio para priorizao?
12) Como foram pensados os desdobramentos dos objetivos estratgicos?
a. Como foi o processo de escolha dos projetos estruturantes/estruturadores?
b. Qual a diferena entre os projetos estruturantes e os demais?
c. Como os projetos estruturantes foram detalhados?
d. Como a implantao destes projetos era acompanhada?
e. Na sua percepo estes projetos tiveram uma execuo superior aos demais
projetos?
13) Quais aes ou processos foram pensados para acompanhamento dos resultados dos
projetos e planos?
14) Como se deu a discusso do plano com a sociedade civil organizada e a ALMG?
Audincias pblicas?
15) Como foi o processo de tramitao na ALMG?
16) Como o PMDI se relaciona a questo oramentria? Como voc avalia este
posicionamento?