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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS


DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS
CENTRO DE PS-GRADUAO E PESQUISAS EM ADMINISTRAO
CEPEAD

O PROCESSO DE FORMULAO DA ESTRATGIA: Um Estudo de Caso Longitudinal


sobre o Processo de Construo das Estratgias do Governo de Minas Gerais entre 1995-2011

TESE

Doutorando: Mauro Csar da Silveira

Orientador: Professor Reynaldo Maia Muniz PhD

Coorientador: Professor Ivan Beck Ckagnazaroff PhD

BELO HORIZONTE
Maio de 2013

Ficha catalogrfica

S587p
2013

Silveira, Mauro Csar da.


O processo de formulao da estratgia [manuscrito] : um
estudo de caso longitudinal sobre o processo de construo das
estratgias do governo de Minas Gerais entre 1995-2011 /
Mauro Csar da Silveira. 2013.
352 f.: il. : grfs. e tabs.
Orientador: Reynaldo Maia Muniz.
Coorientador: Ivan Beck Ckagnazaroff.
Tese (doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais,
Centro de Ps-Graduao e Pesquisas em Administrao.
Inclui bibliografia (f. 341-351).

1. Planejamento governamental Minas Gerais - Teses.


2. Polticas pblicas Minas Gerais - Teses. 3. Planejamento
estadual Minas gerais Teses. I. Muniz, Reynaldo Maia.
II. Ckagnazaroff, Ivan Beck. III. Universidade Federal de
Minas Gerais. Centro de Ps-Graduao e Pesquisas em
Administrao. IV. Ttulo.
CDD: 361.6198151
Elaborada pela Biblioteca da FACE/UFMG - NMM /111/2014

MAURO CSAR DA SILVEIRA

O PROCESSO DE FORMULAO DA ESTRATGIA: Um Estudo de Caso Longitudinal


sobre o Processo de Construo das Estratgias do Governo de Minas Gerais entre 1995-2011

Tese apresentada ao Centro de Ps-graduao e Pesquisas


em Administrao da Universidade Federal de Minas
Gerais, como requisito parcial obteno do ttulo de
Doutor em Administrao.

Linha de Pesquisa: Mercadologia e Administrao


Estratgica

Orientador: Prof. Dr.Reynaldo Maia Muniz


Coorientador: Prof. Dr. Ivan Beck Ckagnazaroff
Universidade Federal de Minas Gerais

Belo Horizonte
Universidade Federal de Minas Gerais
Faculdade de Cincias Econmicas
2013

A atividade do capito nada tem de semelhante que ns imaginamos, sentados em nosso gabinete de
trabalho analisando uma campanha qualquer no mapa, com certa quantidade de tropas de ambos os
lados, numa regio conhecida e fazendo clculos que partem de um momento preciso. O comandante
em chefe nunca colocado nas condies de comeo de um ao acontecimento qualquer, sob as quais
ns examinamos este. O comandante em chefe sempre se encontra no meio de uma srie movimentada
dos acontecimentos, e de tal sorte que nunca em nenhum momento, ele pode abarcar toda a
importncia do acontecimento que realiza. Dentro da sucesso ininterrupta de acontecimentos, a cada
instante, imperceptivelmente, um deles pode adquirir relevncia com tudo o que arrasta consigo...
Tostoi. (Guerra e paz)

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus e seu eterno carinho por mim. Agradeo, tambm, a Kamila, que alm
de esposa soube ser companheira nesta jornada, ao Antnio, cujo amor me alimenta e me faz
querer ser uma pessoa melhor. Aos professores do CEPEAD, especialmente: Reynaldo, Ivan,
Carlos Alberto e Carrieri que certamente deixaram suas marcas nesta caminhada acadmica.
Aos colegas de turma, principalmente Carol Riente, que me acompanhou em quase todas as
disciplinas. Ao Ricardo Carneiro, que em nossas conversas, muitas vezes, ajudou-me a
construir os temas principais desta tese. Adriane Ricieri que me apoiou na rdua
empreitada, que trabalhar e estudar concomitantemente.

RESUMO

Nesta tese pretende-se questionar os pressupostos de racionalidade instrumental do processo


de planejamento governamental, a partir da anlise do processo de formulao dos Planos
Mineiros de Desenvolvimento Integrado e seus desdobramentos nos Planos Plurianuais de
Ao Governamental no perodo de 1995-2011. Neste sentido, descreve-se o ambiente em que
os Planos foram formulados, analisam-se suas premissas, os processos de priorizao das
estratgias, alm do processo argumentativo contido nos Planos. Para tanto, nesta tese adotase o estudo de caso nico e longitudinal, combinado com o mtodo da grounded theory, e
anlise de discurso para o tratamento e anlise dos dados. A partir deste estudo, o autor
defende o planejamento estratgico governamental como um ritual construdo socialmente
que visa dar legitimidade as decises governamentais. Assim, o processo de planejamento
como instituio poltica suficientemente adaptvel, complexa e coesa deveria ser capaz de
absorver e ordenar a participao de grupos de interesse numa arena capaz de assistir luta
entre esses interesses, sem que o conflito acabe em caos. Nesta perspectiva, o processo de
planejamento estratgico governamental deveria alocar recursos e valores a favor da
sociedade, num esforo conjunto de produzir e implementar polticas pblicas de maneira
democrtica. O autor defende que o processo de construo do planejamento governamental
uma construo social. Como tal, muitas vezes, apoia-se em smbolos e rituais cujos
significados, em alguma medida, so compartilhados socialmente. Na construo deste
discurso legitimador, o processo de planejamento estratgico governamental se torna um
espao de competio entre discursos e regimes de verdade. Entre os smbolos usados na
construo dos Planos, no sentido de se obter legitimidade, alguns se destacaram: a eficincia
do setor privado, a racionalidade tcnica, o lder-heri e a importncia poltica de Minas
Gerais. Alm dos smbolos, o processo de planejamento governamental marcado por
diversos ritos, por exemplo, a participao social ou a participao do Poder Legislativo, que
visam conferir legitimidade ao processo. Observa-se ainda que estes rituais de participao
so extremamente formais e no produzem participao efetiva. Pelo contrrio, o que se
observou nos processos estudados que a constituio destes Planos est diretamente ligada a
um nmero muito pequeno de pessoas que fazem parte do Poder Executivo. Assim, o
processo de planejamento estratgico governamental deve ser visto como uma srie de
eventos que dependem de uma cadeia complexa de interaes recprocas, sendo que, muitas
vezes, esta cadeia no pode ser prevista ou controlada. Assim, apresenta-se uma crtica ao
planejamento estratgico clssico, com seus diagramas e seus grficos, que transmite um
ideal de que tudo ficar bem desde que as regras sejam seguidas e que as boas prticas
gerenciais sejam respeitadas. O que se observa nos processos estudados um processo fluido,
marcado pelas idas e vindas. Na formulao do planejamento estratgico governamental de
Minas Gerais e seus instrumentos verifica-se a existncia de fluxos distintos e simultneos.
De um lado, discute-se a viso, a anlise do ambiente externo, os objetivos prioritrios e as
estratgias, de outro, so formulados os programas.
Palavras-chave: Planejamento governamental. Neoinstitucionalismo. Polticas pblicas.

ABSTRACT

This thesis aims to question the assumptions of instrumental rationality of government


planning process, from the analysis of the process of formulation of Integrated Development
Plans Miners and their consequences Plans Multi-year Government Action in the period
1995-2011. In this, describes the environment in which plans were formulated, analyze its
premises, processes of prioritization of strategies beyond the argumentative process contained
in the Plans. Therefore, in this thesis we adopt the single case and longitudinal study,
combined with the method of grounded theory and discourse analysis for the processing and
analysis of data. From this study, the author defends the government strategic planning as a
socially constructed ritual that seeks to legitimize government decisions. Thus, the planning
process as a political institution sufficiently adaptable, and cohesive complex should be able
to absorb and organize the participation of interest groups in an arena able to watch the fight
between these interests without the conflict ends in chaos. In this perspective, the process of
strategic planning government should allocate resources and values in favor of the company,
in a joint effort to produce and implement public policies in a democratic manner. The author
argues that the process of construction of government planning is a social construction. As
such, it often relies on symbols and rituals whose meanings, to some extent, are socially
shared. In the construction of this discourse legitimizing the government strategic planning
process becomes a space of competition between discourses and regimes of truth. Among the
symbols used in the construction of plans, in order to obtain legitimacy, some stood out: the
efficiency of the private sector, technical rationality, the hero-leader and the political
importance of Minas Gerais. In addition to the symbols, the government planning process is
marked by several rites, for example, social participation or the participation of the
legislature, which aim to confer legitimacy. We also observe that these rituals are extremely
formal participation and do not produce effective participation. Rather, what is observed in
the studied processes is that the formation of these plans is directly linked to a very small
number of people who are part of the executive branch. Thus, the governmental strategic
planning process should be viewed as a series of events that depend on a complex chain of
reciprocal interactions, and often this chain can not be predicted or controlled. Thus, it
presents a critique of strategic planning "classic", with their diagrams and their graphs, which
transmits an ideal that everything will be fine as long as the rules are followed and that good
management practices are respected. What is observed in the processes studied is a fluid
process, marked by the comings and goings. In the formulation of strategic planning
government of Minas Gerais and its instruments verified the existence of separate,
simultaneous streams. On the one hand, discusses the vision, the analysis of the external
environment, the priority goals and strategies, on the other, are formulated programs.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Modelo ideal triangular de planejamento pblico ................................................. 50


Figura 2 Os quatro momentos do PES.................................................................................. 68
Figura 3 O processo de institucionalizao............................................................................87
Figura 4 O Processo de Planejamento Estadual do Governo de Minas Gerais 20042020.........................................................................................................................................184
Figura 5 Cenrios do Estado de Minas Gerais 2003-2020...................................................197
Figura 6 Estrutura Analtica do Projeto (EAP) Projeto estruturador Reduo da
Criminalidade Violenta em Minas Gerais...............................................................................218
Figura 7 Diamante da Estratgia do Governo de Minas Gerais ..........................................259
Figura 8 Mapa Estratgico do Governo de Minas Gerais PMDI 2007-2023....................266
Figura 9 O processo de elaborao do PMDI 2011-2030....................................................299
Figura 10 Sntese das Tendncias........................................................................................303
Figura 11 Mapa Estratgico 2011-2030...............................................................................305

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Sntese da classificao de Whittington (2006)................................................... 29


Quadro 2 - Sntese da classificao de Friedmann (1987)...................................................... 40
Quadro 3 - Os trs pilares da instituio.................................................................................. 81
Quadro 4 - Relao de entrevistados ..................................................................................... 115
Quadro 5 - Lista de categorias iniciais .................................................................................. 116
Quadro 6 - Lista de categorias agrupadas ............................................................................. 116
Quadro 7 - Anlise das condicionantes de baixa incerteza ................................................... 195
Quadro 8 - Anlise das incertezas crticas ............................................................................ 196
Quadro 9 - Quadro comparativo de cenrios 2003-2020 ...................................................... 199
Quadro 10 Quantificao de cenrio .................................................................................. 200
Quadro 11 Relao entre Objetivos Estratgicos, Projetos Estruturadores e Indicadores
................................................................................................................................................ 215
Quadro 12 Relao rea de resultados, objetivos estratgicos e iniciativas prioritrias
................................................................................................................................................ 272
Quadro 13 Relao entre redes de desenvolvimento integrado e meta sntese .................. 307
Quadro 14 - Relao entre rede, objetivo, estratgias e programas ..................................... 311

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AC-Minas - Associao Comercial de Minas Gerais


ALMG - Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
ANPAD - Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao
BDMG - Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD- Banco Muncial
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BSC - Balanced ScoreCard
C&T - Cincia e Tecnologia
CDES - Conselho de Desenvolvimento Econmico
CDI-MG - Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais
CDL - Cmara de Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte
CEDEPLAR - Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais
CEMIG - Companhia Energtica de Minas Gerais
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
CETEC - Centro Tecnolgico de Minas Gerais
CIDE - Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CLAD - Centro Latinoameicano de Administracin para el Desarrollo
CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba
CONSAD - Conselho de Secretrios Estaduais de Administrao
CONSEA - Conselho Estadual de Segurana Alimentar Nutricional Sustentvel do Estado de
Minas Gerais
COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CPP - Comisso de Participao Popular
DER/MG - Derpatamento de Estradas e Rodagem de Minas Gerais
DPE - Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econmicos
EAP - Estrutura Analtica do Projeto
EMATER - Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural de Minas Gerais
EUA - Estados Unidos da Amrica
FAEMG- Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Minas Gerais
FAPEMIG - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
FEAM - Fundao Estadual do Meio Ambiente
FEDERAMINAS - Federao das Associaes Comerciais e Empresariais do Estado de
Minas Gerais

FIEMG - Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais


FJP - Fundao Joo Pinheiro
FMI - Fundo Monetrio Internacional
GBN - Global Business Network
GERAES - Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado
IDH - ndice de Desenvolvimento Humano
INDI - Instituto de Desenvolvimento Industrial
IPEA - Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
JPOF - Junta de Programao Oramentria e Financeira
LDO - Lei de Diretrizes Orametrias
LOA - Lei Oramentria Anual
OPI - Oramento Plurianual de Investimentos
P&D - Pesquisa e Desenvolvimento
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAEG - Programa de Ao Econmica de Governo
PED - Programa Estratgico de Desenvolvimento
PELT - Plano Estratgico de Logstica de Transporte
PES - Planejamento Estratgico Situacional
PIB - Produto Interno Bruto
PISA - Programa Internacional de Avaliao de Sistemas Educacionais
PL - Partido Liberal
PLANVALE - Plano Diretor de Recursos Hdricos das bacias do Jequitinhonha e Pardo
PLE - Proposta de Ao Legislativa
PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMDI - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PMT - Plano Multimodal de Transportes de Minas Gerais
PNDs - Planos Nacionais de Desenvolvimento
PPA - Plano Plurianual de Ao
PPAG - Plano Plurianual de Ao Governamental
PPI - Projeto Piloto de Investimento
PPS - Partido Popular Socialista
PRODEMGE - Companhia de Tecnologia da Informao do Estado de Minas Gerais
PROSAM - Programa de Saneamento Ambiental Metropolitano de Belo Horizonte
PSC - Partido Social Cristo
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira

PSF - Programa Sade da Famlia


PSL - Partido Social Liberal
PST - Partido Social Trabalhista
PT do B - Partido Trabalhista do Brasil
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
PTN - Partido Trabalhista Nacional
RMBH - Regio Metropolitana de Belo Horizonte
SCGERAES - Superintendncia de Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado
SEBRAE-MG - Servio de Apoio as Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais
SEPLAN - Secretaria do Estado de Planejamento e Coordenao Geral
SERPRO - Servio Federal de Processamento de Dados
SETOP - Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas
SIGPLAN - Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
SIMI - Sistema Mineiro de Inovao
SINASC - Sistema de Informaes sobre Nascidos Vivos
SOMMA - Organizao e Modernizao dos Municpios
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUDAM - Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE - Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
SWOT - Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats
TCE - Tribunal de Contas do Estado
TVA - Tennessee Valley Authority
UAGP - Unidade de Apoio ao Gerenciamento de Projetos
UEMG - Universidade do Estado de Minas Gerais
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia

SUMRIO

1.

INTRODUO ................................................................................................................ 13

2.

REFERENCIAL TERICO ............................................................................................. 21

2.1 Estratgia governamental e planejamento governamental ............................................... 30


2.2 Planejamento governamental no Brasil ............................................................................ 41
2.3 Possveis dilogos entre planejamento governamental e a abordagem da poltica
Pblica... ................................................................................................................................... 53
2.3.1 Planejamento estratgico situacional: um elemento de dilogo entre planejamento
governamental e formulao de polticas pblicas? ............................................................. 65
2.3.2 O neoinstitucionalismo como elemento de dilogo ..................................................... 73
2.3.3 Elementos para o dilogo: o planejamento visto como um ritual cuja principal
finalidade garantir legitimidade e estabilidade ao campo organizacional ......................... 90
3.

METODOLOGIA ........................................................................................................... 102

4.

ESTUDO DE CASO ...................................................................................................... 117


4.1 1991-1994 O PRIMEIRO GOVERNO PS CONSTITUIO MINEIRA DE 1989 122
4.2 PMDI 1995-2000 .......................................................................................................... 126
4.3 PMDI 2000-2003 .......................................................................................................... 150
4.4 PMDI 2004-2020 .......................................................................................................... 166
4.5 PMDI 2007-2023 .......................................................................................................... 236
4.6 PMDI 2011-2030 .......................................................................................................... 281

5.

CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................... 327

REFERNCIAS ..................................................................................................................... 342

13

1. INTRODUO
A crise do Estado, iniciada em quase todo o mundo a partir da dcada de 1970, e que se
intensificou na dcada de 1980, foi marcada por dificuldades fiscais e pelo esgotamento do
modelo burocrtico de gesto, o qual passou a ser visto como ineficiente quanto
administrao dos recursos pblicos e ao atendimento das necessidades e demandas da
sociedade.

A alternativa para a superao desta crise financeira e de desempenho apresentou-se como a


transformao do Estado e a reviso de suas funes, papis e mecanismos de funcionamento.
Esta proposta foi consolidada nos propsitos de Reforma do Estado, cujo objetivo foi conferir
a ele maior capacidade de governana e de atuao econmica, poltica e social, promoo de
uma gesto mais eficiente dos recursos pblicos, alm da garantia dos direitos sociais e
necessidades dos cidados (FERREIRA, 1999).

Nesse contexto marcado pela escassez de recursos para fazer frente s demandas da sociedade
e sob a tica da modernizao da gesto pblica, os governos e os gestores tm que escolher
alternativas que possam, pelo menos na teoria, maximizar a eficincia, a eficcia e a
efetividade do emprego de recursos, com vistas ao atendimento das demandas da sociedade.
No se pode descartar um recorrente problema de planejamento, que nasce na dificuldade dos
gestores pblicos em selecionar as polticas pblicas prioritrias. Assim, os gestores pblicos,
tanto no nvel federal quanto no subnacional, tm empreendido diversas tentativas de ampliar
a gesto estratgica dos recursos e das aes destinadas execuo das polticas pblicas.

Domingues Filho (2007) acrescenta a essa discusso a ideia de que no Brasil no h uma
tradio de planejamento democrtico, mas uma tradio consolidada de interveno estatal,
que na linguagem de Faoro (1987) seria o capitalismo politicamente orientado e de
modernizao implantada do alto. A consequncia a criao de ordem social dependente em
grau excessivo do aparato estatal, que, somada no consolidao de instituies
democrticas, oferece condies para o intercmbio entre Estado e sociedade, em que
prevalece o curto prazo, traduzido por intervenes pragmticas. Em outras palavras, sem
uma tradio de planejamento democrtico, Domingues Filho (2007) destaca que so
produzidos sucessivos planos de curto e de mdio prazo que no conseguem promover a

14

necessria articulao entre si. Essa falta de articulao evidencia a descontinuidade das
polticas sugeridas nos vrios planos, que no conseguem estabilizar uma poltica de longo
prazo em torno dos permanentes problemas do Estado.

No mbito estadual, a situao no diferente. Conforme salientam Abrcio e Gaetani


(2006), a redemocratizao impulsionou mudanas insuficientes no modelo de gesto dos
governos estaduais (ABRCIO e GAETANI, 2006, p. 3). Os estados no estavam
preparados para assumir esse novo papel e suas estruturas ainda eram demasiadamente
burocratizadas e marcadas pelo cunho clientelista. Alm disso, o novo papel dos municpios
no mbito da Constituio de 1988 fez com que grande parte das polticas pblicas fosse
municipalizada. Com isso, ficou a cargo dos estados no mais o papel de executor direto, mas
sim o de coordenador dessas polticas pblicas, alis de difcil assimilao.

Abrcio e Gaetani (2006) argumentam que no mbito estadual as reformas do aparelho de


gesto existente vm sendo impulsionadas, desde a metade da dcada de 1990, por cinco
fatores que interagem e se reforam mutuamente (ABRCIO e GAETANI, 2006, p. 5). So
eles:
1) a crise financeira dos governos estaduais e a construo de uma coalizo e de
instituies pr-ajuste fiscal;
2) a propagao das ideias da Nova Gesto Pblica aps 1995, com o reforo recente
de tcnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde 2003,
migraram para governos estaduais;
3) disseminao de boas prticas e inovaes administrativas pelo Pas;
4) fortalecimento de fruns federativos interestaduais, como o Conselho de
Secretrios Estaduais de Administrao (Consad);
5) o processo de construo de rede entre a Unio e os estados em prol do PNAGE,
em termos de diagnstico, montagem e negociao do programa (ABRCIO e
GAETANI, 2006, p.5).

Os movimentos de reforma inspirados na Nova Gesto Pblica (New Public Management)


assumem como pressuposto a insero de diversas ferramentas gerenciais antes relacionadas
apenas administrao privada no mbito da administrao estatal, como uma tentativa de
modernizar o modelo de gesto do Estado, para torn-lo mais eficiente, ao reduzir seus custos
e, ainda, mais eficaz, voltado ao atendimento das demandas sociais (BRESSER-PEREIRA,
1998).

O planejamento estratgico est entre as prticas gerenciais oriundas do setor privado, que a
partir desses movimentos de reforma, sero adotadas no mbito da administrao pblica.

15

Apesar de o planejamento possuir no setor pblico uma longa trajetria e instrumentos legais
consolidados, o planejamento estratgico inspirado em conceitos empresariais tem se figurado
como referncia inovadora, de forma que os instrumentos de gesto estratgica e os processos
de formulao estratgica tm merecido grande ateno dos gestores pblicos.

Alm disto, Paludo e Procopiuck (2011) destacam diversos fatores que contriburam para o
surgimento formal da funo de planejamento governamental: a complexidade que envolve a
administrao pblica; a escassez de recursos, exigindo seu uso racional e eficiente com vistas
a maximizar os resultados; a misso atribuda ao Estado de solucionar os problemas sociais e
de promover o bem-estar da populao; as crescentes demandas dos cidados, que passam a
exigir o cumprimento dos direitos assegurados pela Constituio e maior qualidade dos
produtos e servios pblicos ofertados pelo Estado; e a globalizao da economia, que passou
a exigir dos governos nacionais, principalmente, um planejamento capaz de promover a
competitividade dos produtos nacionais.
Todavia, o que se pode observar nos modelos clssicos, ou tradicionais, de planejamento
estratgico o predomnio do aspecto racional do processo de planejamento, em que se parte
das ideias gerais para as aes especficas, de modo que a operacionalizao da estratgia
dada pela decomposio de objetivos gerais em objetivos de mdio e de curto alcance.

Apesar das diferenas de nomenclatura esses modelos, em geral, definem as seguintes etapas
do processo de planejamento estratgico: definio da identidade organizacional (Viso,
Misso e Valores); diagnstico ambiental; definio de questes, objetivos e estratgia;
desmembramento dos planos em projetos ou aes; implementao; e avaliao e controle.
Esta perspectiva pressupe que os objetivos estratgicos gerais sero alcanados no longo
prazo medida em as metas e os resultados dos projetos e aes (frutos da decomposio
destes objetivos) forem alcanados no mdio e no curto prazo.
Nesta perspectiva, denominada posteriormente por Mintzberg et al. (2000) como escola
prescritiva, ou por Whittington (2006) como abordagem clssica, o planejamento
percebido como um processo racional de clculos e anlises deliberadas, cujo objetivo
maximizar a vantagem de longo prazo. Baseada em um processo abrangente e detalhado de
coleta de informao sobre o contexto ambiental e sobre a organizao, a estratgia surge de
planos cuidadosamente elaborados.

16

De outro lado, as organizaes encontram-se inseridas em um ambiente constitudo de


crenas, valores e redes relacionais, criados e consolidados por meio da interao social.
Desse modo, a sobrevivncia da organizao no est ligada apenas capacidade adaptativa
tcnica e financeira, mas tambm conformao a fatores normativos de apoio e legitimidade.
Em outras palavras, mesmo os princpios de eficincia e de competitividade de mercado ou de
maximizao de preferncias individuais modelam-se dentro de uma realidade socialmente
construda (MEYER e ROWAN, 1983). Ou seja, tal processo condicionado pela relao
entre instituio, interpretao e ao dos atores sociais significativos em cada situao
espaciotemporalmente delimitada. Torna-se, necessrio, assim, entender o processo de tomada
de deciso, os atores e recursos envolvidos, bem como os aspectos interpretativos e
relacionais que constituem os componentes de contextualizao das prticas organizacionais
(MACHADO-DA-SILVA, 2004)

No setor pblico, o processo de planejamento estratgico precisa lidar com a complexidade


decorrente da multiplicidade de fins prpria do setor pblico, alm de abarcar uma elevada e
multifacetada gama de interesses sociais, econmicos e polticos e de encontrar formas de
obter legitimidade social e poltica. Assim, o processo de planejamento estratgico
governamental deve ser visto como uma srie de eventos que dependem de uma cadeia
complexa de interaes recprocas, sendo que, muitas vezes, esta cadeia no pode ser prevista
ou controlada.

Se as instituies so o produto da construo humana e o resultado de aes propostas por


indivduos instrumentalmente guiados pelas prprias foras institucionais por eles
interpretadas, sugerindo, portanto, um processo estruturado e estruturante, que no
necessariamente racional e objetivo, mas fruto de interpretaes e subjetividades (VIEIRA e
CARVALHO, 2003), compreender como as instituies interferem no processo de
planejamento governamental envolve a necessidade de compreender seus efeitos. Para Scott
(2001), as instituies possuem a capacidade de constranger o comportamento dos atores em
determinada situao, pois provocam restries ao impor limites legais, morais e culturais
para legitimar o comportamento de pessoas, grupos e organizaes.

O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) o plano de longo prazo do


governo, que contm as suas diretrizes gerais. J o Plano Plurianual de Ao Governamental

17

(PPAG) traduz essas diretrizes em aes e projetos especficos, responsveis pelo alcance das
diretrizes e dos objetivos estratgicos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado. Esta tese prope-se a responder ao seguinte problema de pesquisa: Em que
medida o Plano Plurianual de Ao Governamental representa um desdobramento das
diretrizes estratgicas propostas pelo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado?

O desafio de questionar esse processo racional de desdobramento da estratgia em projetos e


aes est intimamente ligado a outro desafio: o de questionar o prprio processo de
planejamento estratgico governamental. Em decorrncia desta questo principal, algumas
questes secundrias foram suscitadas: Como os instrumentos para a construo da estratgia
incorporam as relaes entre, tcnicos, polticos e sociedade? Como os modelos de
planejamento originrios da iniciativa privada interferem no processo de construo da
estratgia no setor pblico? Como as instituies interferem nos processos de planejamento
governamental?

Como o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado representa a estratgia deliberada do


Estado, a qual ser desdobrada pelos demais instrumentos de planejamento, em especial pelo
Plano Plurianual de Ao Governamental, optou-se por pesquisar a formulao destes planos,
como forma de explicar as dinmicas que concorreram para a constituio da estratgia pelo
Estado de Minas Gerais, a partir da perspectiva dos agentes partcipes do processo. Na
perspectiva adotada nesta tese, apoiada em Mintzberg e Quinn (2006), formulao e
implementao esto interligadas como processos interativos complexos, nos quais polticas,
valores, cultura organizacional e estilos gerenciais determinam ou constrangem determinadas
decises estratgicas. Assim, pretende-se aqui descrever o ambiente em que os Planos foram
formulados, identificar, a partir dos dados, as categorias analticas do processo de priorizao
das estratgias e seus desdobramentos; identificar no processo argumentativo contido no
Plano os elementos lingusticos adotados como estratgia de persuaso; analisar a influncia
dos elementos simblicos no processo de construo do planejamento estratgico
governamental; e avaliar as similaridades e diferenas entre o processo de construo dos
cinco Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado no perodo de 1995 a 2011 no sentido
de avaliar em que medida o Plano Plurianual de Ao Governamental est de fato alinhado
com as diretrizes estabelecidas no PMDI.

18

Esta tese tem como objeto de anlise o processo de planejamento estratgico governamental
adotado em Minas Gerais. Neste estado federado, o planejamento estratgico governamental
est estabelecido como princpio constitucional desde 1989. A partir de 2003, com o chamado
Choque de Gesto, este tema tem sido destacado como uma das inovaes gerenciais
adotadas pelo estado. Assim, o tema Planejamento estratgico governamental tornou-se
central no discurso do governo. Em 2008, o Banco Mundial reconheceu o modelo mineiro de
gesto da estratgia governamental como exemplo de boa governana. De outro lado, optouse pelo estudo longitudinal, em alguma medida histrico, entre os anos de 1995 e 2011, com a
inteno de identificar elementos comuns elaborao dos diversos planos que transcendam a
questes especficas de cada grupo governante.

Durante o perodo aqui considerado foram produzidos cinco planos, com horizontes temporais
distintos e com processos de formulao variados. O primeiro governo aps a constituio
mineira de 1989, no elaborou o documento, sendo o primeiro, o Plano Mineiro de
Desenvolvimento 1995-1999, elaborado pela Secretaria de Planejamento, no segundo governo
aps a sua exigncia constitucional. Em 2000, foi apresentada ao Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social uma nova proposta de Plano (2000-2003), que, todavia,
no foi aprovada. Em 2003, foi elaborado novo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2003-2020). Posteriormente, foi proposta uma reviso, cujo horizonte temporal seria 20072023. Em 2011, nova reviso foi elaborada, produzindo-se o atual planejamento de longo
prazo do governo de Minas Gerais.

Definido o objeto do estudo, a partir da anlise dos objetivos pretendidos, optou-se pela
realizao de uma pesquisa qualitativa, de carter explicativo a partir de um estudo de caso
nico e longitudinal, no qual foram analisados os processos de formulao dos Planos
Mineiros de Desenvolvimento Integrado e seus desdobramentos nos Planos Plurianuais de
Ao Governamental no perodo de 1995-2011. O mtodo de estudo de caso foi considerado
mais apropriado, tendo em vista sua adequao aos fenmenos sociais complexos, bem como
s pesquisas que tm como questes como e por que (YIN, 2005). A escolha dos planos
realizados em Minas se deve relevncia deste processo no discurso oficial dos ltimos dez
anos, bem como facilidade de acesso aos dados pelo pesquisador. Neste sentido, buscou-se
um caso que fosse significativo teoricamente porque possui certas caractersticas que auxiliam
o pesquisador a desenvolver e testar suas proposies tericas (GLASER e STRAUSS, 1965;
STRAUSS e CORBIN, 1998).

19

No intuito de no incorrer nas mesmas restries e superficialidade de resultados de grande


parte dos estudos de casos apontados por Bandeira-de-Melo e Cunha (2003), optou-se pela
combinao do estudo de caso simples e longitudinal, de carter contextual e processual, com
o mtodo da grounded theory (MERRIAM, 1998; STRAUSS e CORBIN, 1998).

A grounded theory pode ser considerada um mtodo geral de anlise comparativa que se
aplica a qualquer conjunto de dados, os quais so analisados sistematicamente com base em
um conjunto de metodologias que tm por finalidade gerar teoria de modo indutivo em uma
rea substantiva, a partir do ponto de vista dos atores envolvidos (GLASER e STRAUSS,
1965).

Com base no do mtodo da grounded theory (STRAUSS e CORBIN, 1998), pretende-se


construir uma teoria substantiva, que seja capaz de explicar o processo de formulao da
estratgia do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, a partir das perspectivas dos
agentes envolvidos no processo de construo deste plano.

Para projetos baseados na grounded theory, a teoria deve harmonizar-se com os dados, de
maneira que um pesquisador no deve iniciar um projeto com uma teoria preconcebida em
mente. Mais que isso, deve comear com uma rea de estudo e permitir que a teoria emerja
dos dados, sendo que esta teoria deve ser coerente com a realidade da rea especificada para o
estudo (STRAUSS e CORBIN, 1998). Para a coleta de dados foi aplicada uma srie de
tcnicas: entrevistas, pesquisa documental e observaes assistemticas ou no estruturada,
sistemtica ou planejada e participante (GIL, 1999).

A coleta de dados em relao aos primeiros planos (PMDI 1995, 2000-2003,2003-2020,


2007-2023) foi feita, sobretudo, por meio da anlise de documentao direta e indireta, alm
das entrevistas semiestruturadas com os participantes do processo de planejamento. Para a
anlise do ltimo PMDI (2011-2030) alm das tcnicas comentadas anteriormente foram
realizados processos de observao participante.

Quanto ao tratamento e anlise dos dados, optou-se pela anlise de discurso, especialmente
em sua abordagem francesa, marcada pela no limitao a corpus escritos, pois se volta
para os mltiplos discursos inseridos nas relaes entre o intradiscurso e o interdiscurso,

20

revelando implcitos e silenciamentos com sentidos que vo alm dos significados


semnticos.

Entre os limites desta tese, merecem destaque o corpus dos entrevistados e,


consequentemente, a perspectiva adotada na anlise dos dados. Na execuo desta pesquisa,
optou-se pela perspectiva dos tcnicos envolvidos no processo de planejamento
governamental, de forma que entre os entrevistados no h membros do Legislativo ou da
sociedade, cujas perspectivas em muito acrescentariam para a compreenso do processo de
planejamento governamental.

Desta forma, novos estudos que analisassem o papel da sociedade ou de grupos sociais
especficos no processo de planejamento estratgico governamental, assim como o prprio
papel do Poder Legislativo neste processo, poderiam ser considerados temas importantes para
novos estudos sobre o tema.

Esta tese est estruturada em cinco captulos, incluindo esta Introduo. No segundo captulo,
descreve-se o referencial terico. No terceiro captulo desenvolve-se a metodologia. No
quarto captulo, aborda-se o estudo de caso. No quinto captulo, formulam-se as consideraes
finais.

21

2. REFERENCIAL TERICO
Segundo Whipp (1996), com a ascenso do planejamento estratgico formal nos anos de
1960, tida como marco inicial do empenho generalizado pela maior compreenso da estratgia
organizacional, novos modelos e abordagens foram emergindo, na mesma proporo da
continuada utilizao dos antigos. Isso parece haver contribudo para a confuso
terminolgica ainda existente, na qual palavras e expresses como estratgia, poltica,
planejamento estratgico e administrao estratgica so continuamente tomadas como
sinnimos, dificultando a determinao precisa do conceito de estratgia em si, dos aspectos
que compem sua aplicao e das perspectivas da sua anlise e investigao.

Diversas teses e projetos tm como desafio inicial delimitar claramente de que estratgia estse falando. No entanto, estabelecer a delimitao terica e emprica da disciplina Estratgia
no tem se mostrado tarefa simples. Nas ltimas dcadas, estratgia transformou-se em um
conceito polmico e de uso comum, que comporta variadas definies e expectativas de
aplicao. De outro lado, no mbito acadmico, estudiosos esforam-se em elaborar um
construto genericamente aceitvel (FONSECA, 2001).

Em termos etimolgicos, a palavra estratgia provm do grego strategia, que significa


comando de exrcitos, ou diversas outras variaes ligadas ao comando militar. Ilustram
esta vertente da estratgia obras como a Arte de Guerra, de Sun Tzu, escrita em 500 a.C, e os
escritos sobre a guerra do general Prussiano Carl Von Clausewitz. A origem histrica do
conceito de estratgia pode ser situada na arte militar, como um conceito amplo, vagamente
definido, de uma campanha militar para aplicao de foras em grande escala contra um
inimigo (ANSOFF, 1977).

Como a primeira Revoluo Industrial foi, em grande parte, movida pelo desenvolvimento do
comrcio internacional de umas poucas commodities, as empresas tendiam a permanecer
pequenas e a empregar um mnimo possvel de capital fixo. Para a economia neoclssica, as
foras do mercado buscariam o equilbrio guiado pela mo invisvel, que permanecia, em
grande parte, alm do controle das empresas individualmente, o que tornaria a estratgia das
firmas irrelevante. A influncia da economia neoclssica, segundo Vasconcelos (2001),
explica o desenvolvimento tardio dos estudos sobre estratgia se comparados a outros
campos, como a Economia e a Sociologia, que oferecero o substrato para a elaborao do

22

planejamento governamental predominantemente at a dcada de 1980. Apesar do surgimento


tardio, a rea de estratgia passou por um rpido crescimento principalmente a partir da
dcada de 60.

Ghemawat (2000) destaca que eminentes economistas produziram alguns dos primeiros
ensaios acadmicos a respeito de estratgia, desde John Commons, um institucionalista que
escreveu, em 1934 sobre o foco das empresas em fatores estratgicos ou limitadores; at
Coase, que publicou um artigo em 1937, questionando a natureza da empresa, Schumpeter,
em 1942, que defendia que a estratgia de negcios abrangia muito mais que a fixao de
preos contemplada na microeconomia ortodoxa, e Penrose cujo livro publicado em 1959,
menciona de forma explcita a relao entre o crescimento das empresas, os recursos sob o
controle delas e a estrutura administrativa usada para coordenar seu uso.

A utilizao do termo estratgia relacionado ao meio empresarial foi proporcionada, em


1948, por Von Neumann e Morgenstern, apud Ansoff (1977), em sua famosa Teoria dos
Jogos, que fornece uma perspectiva unificadora para todos os tipos de conflito,
independentemente de sua origem - se na guerra, na poltica ou em atividades empresarias de modo a influenciar, tambm, o planejamento governamental.

O ensino de estratgia, todavia, foi estruturado pela primeira vez na dcada de 1950, quando a
Fundao Ford e a Carnegie Corporation patrocinaram a realizao de uma pesquisa no
currculo das escolas de negcios norte-americanas, a qual recomendou a integrao de
disciplinas funcionais, como marketing, contabilidade ou finanas, em uma nova rea,
intitulada Poltica de Negcios (GHEMAWAT, 2000).

O desenvolvimento dessa nova rea est intrinsecamente ligado Harvard Business School,
cujo modelo de curso inspirou a maioria das escolas nos Estados Unidos. Na dcada de 1970,
o curso de Poltica de Negcios passou a contemplar temas que abarcassem a relao entre a
organizao e o ambiente, como responsabilidade social e tica, impacto de fatores polticos,
legislativos e econmicos no funcionamento da organizao, o que levou modificao do
seu nome para Administrao Estratgica e ao desenvolvimento desse campo de estudo
(CERTO e PETER, 1993).

23

Simultaneamente ao grupo de Harvard, um grupo ligado ao pesquisador Igor Ansoff tambm


contribuiu para a introduo da prtica do planejamento estratgico nas grandes corporaes
americanas. Enquanto o grupo de Harvard focava a anlise interna e externa para a
formulao da estratgia, a concepo introduzida pelo grupo de Ansoff (1977),
adicionalmente,

incorporava

programao

de

aes

especficas

voltadas

para

operacionalizar os objetivos estratgicos. A prpria expresso planejamento estratgico foi


popularizada pelo grupo de autores ligados a Ansoff (VIZEU e GONALVEZ, 2010).

Em meados dos anos de 1970, o uso do planejamento estratgico entrou em declnio, em


funo da crise econmica mundial desencadeada pelo embargo do petrleo, seguida pelo
aumento das taxas de juros, da inflao e da competio, e pela posterior invaso dos produtos
japoneses no mercado. Nesse contexto, os dirigentes se mostravam incapazes de promover
mudanas que permitissem a rpida adaptao da organizao s transformaes ambientais,
obtendo pouco retorno sobre o investimento ao se limitarem apenas s funes de
planejamento para a consecuo da estratgia. Pesquisas empricas constatavam falhas
tericas e dificuldades prticas nos modelos vigentes. Estratgias formuladas de modo
brilhante no alcanavam sucesso na fase de implementao. Somados, esses fatores abriram
caminho para o surgimento do conceito de administrao estratgica, que supe a gesto
integrada, equilibrada e mais abrangente dos recursos e ferramentas disponveis, at mesmo,
no que concerne participao e ao comprometimento de todos os integrantes da organizao
(MINTZBERG, 1994).

A dcada de 1980 marcou um novo rumo para a utilizao do termo estratgia. A partir de
ento, essa palavra deixou de ser utilizada apenas por gerentes, formuladores de polticas,
acadmicos e passou a ser utilizada tambm como linguagem popular. A partir da segunda
metade da dcada de 1990, o termo havia se tornado to popular que passou a ser empregado
nas mais diversas esferas. A palavra estratgia passou, ento, a ser usada de forma genrica,
com conotaes positivas, exprimindo a relevncia de projetos e objetivos e sugerindo um
senso de raciocnio e planejamento coerentes. Acredita-se, porm, que tal evidncia pode estar
longe de se concretizar, na medida em que, por fora do excesso, emprega-se no cotidiano o
termo estratgia sem qualquer discriminao ou reflexo, o que s contribui para torn-lo
cada vez mais difuso e impreciso.

24

No intuito de melhor delimitar tal conceito de estratgia Mintzberg et al. (2000) afirmam que
estratgia requer variadas definies, agrupadas na literatura especializada em cinco
tratamentos: como plano - um curso de ao conscientemente definido para a organizao;
como padro - um padro percebido em um conjunto de aes, fruto de decises empresariais
e gerenciais; como posio - uma busca de posio competitiva no mercado; como
perspectiva - uma viso ou perspectiva que surge por intermdio do lder principal da
organizao, um desejo de atingir um certo futuro; e como manobra - truque adotado para
iludir os adversrios.

Mintzberg et al. (2000) identificaram dez escolas de pensamento no campo da Administrao


Estratgica. Trs escolas, de natureza prescritiva, tm tratado a estratgia como tentativas
conscientemente deliberadas capazes de alinhar a organizao com seu ambiente: A Escola de
Design, que percebe a formulao da estratgia como um processo que envolve o desenho
conceitual a partir da avaliao das foras e fraquezas organizacionais, bem como as
oportunidades e ameaas do ambiente; a Escola do Planejamento, que foca a sequencia de
passos distintos, suportados por tcnicas preditivas que constituem o planejamento formal; e a
Escola de Posicionamento, que pressupe a escolha deliberada de posicionamento
competitivo por meio de um processo analtico de deciso.

O outro grupo de seis escolas tem natureza mais descritiva: a Escola Empreendedora, que
trata a formao de estratgia como processo visionrio, de modo que tanto a formulao
quanto a implementao so baseadas em processos informais e intuitivos; a Escola
Cognitiva, que apresenta estratgia como processo mental, o que implica a interpretao e o
processamento das informaes; a Escola de Aprendizagem, que considera a estratgia como
o resultado de um processo emergente e exploratrio com nfase no aprendizado por tentativa
e erro; a Escola Poltica, que enxerga a estratgia surgindo do processo de conflito e disputa
por poder, o que resulta em barganha, persuaso e confronto nas negociaes entre os atores
que dividem o poder; a Escola Cultural, que visualiza a estratgia como processo ideolgico,
o que revela um processo social integrativo na formao da estratgia; e a Escola Ambiental,
que trata a formao de estratgia como processo passivo, visto que o ambiente assume fator
determinante no processo reativo de formao da estratgia. Finalmente, a Escola de
Configurao procura delinear os estgios e as sequencias do processo de formao de
estratgia como um todo integrado.

25

Para estes autores, as organizaes que funcionam de forma eficaz renem diferentes
caractersticas ao mesmo tempo; ou seja, determinada espcie de planejamento com
determinada forma de estruturao e determinado estilo de liderana (MINTZBERG, et al.,
2000). Neste caso, o processo de mudana visa adequao e manuteno de determinada
configurao. Mudar depende, indubitavelmente, da anlise interna das caractersticas e
possibilidades organizacionais em dadas circunstncias ambientais.

Mintzberg, et al. (2000), para denotarem a dificuldade de se definir estratgia, recorrem a uma
fbula que alude ao esforo de cegos que tentam descrever o que seria um elefante, tendo
cada um a percepo de apenas uma parte do animal. Saraiva (2009) afirma que esta fbula
conduz a uma falcia no que tange estratgia, qual seja, a iluso de que a percepo das
partes pode dar pista de como seria o todo. Ou seja, para aqueles que j tiveram contato com
um elefante seria extremamente simples juntar as diversas descries e agrup-las para a
formao do todo. Mas no caso da construo conceitual da estratgia, como seria montar um
quebra-cabea, em que no se sabe de antemo qual o resultado final; ou seja, onde se tem
procurado juntar as peas para explicar algo que no se explicou adequadamente at o
momento.

Chaffee (1985) elaborou uma tipologia que procura identificar os conceitos de estratgias e
classific-los em trs diferentes modelos mentais, a partir da premissa bsica de que o
pensamento sobre estratgia se assenta na inseparabilidade da organizao e do ambiente, no
qual aquela usa da estratgia para lidar com as mudanas deste.

A primeira perspectiva orienta-se em funo da percepo sequencial e metdica das aes


envolvidas, sendo chamada de estratgia linear. Esta perspectiva, na tipologia da autora,
pode ser ilustrada pelos trabalhos de Chandler (1962) assim como pelo modelo de
pensamento dominante sobre estratgia durante as dcadas de 1960 e 1970. De acordo com a
segunda perspectiva, estratgia adaptativa, o ambiente visto como um sistema de apoio
vida organizacional, sendo de grande permeabilidade a linha divisria entre ele e a
organizao. Desse modo, prevalece a necessidade de monitorar permanente o ambiente e
mudanas de percurso (sendo inexistente a separao temporal entre planejamento e ao
existente no modelo linear) e de incorporar vrios elementos, como estilo, marketing e
qualidade, alm de produtos e mercados, ao comportamento estratgico. A terceira
perspectiva interpretativa, criada pela prpria autora, marcada por metforas orientadoras

26

que permitem organizao e a seu ambiente serem compreendidos pelos seus stakeholders,
de modo que estes sejam motivados a crer e agir de modo a se produzir resultados favorveis
para a organizao.

Estas diferentes perspectivas so formas diferentes de se olhar para o mesmo fenmeno, de


modo que cada nvel sucessor incorpora caractersticas do nvel precedente. A aplicabilidade
de sua proposta seria para se identificar, inicialmente, o nvel de complexidade envolvida em
uma situao organizacional e, a partir da, decidir sobre qual a melhor abordagem a se adotar
no exame estratgico da situao (CHAFFEE, 1985). A partir dos objetivos delimitados,
prevalece nesta tese a perspectiva interpretativa, em contraponto perspectiva linear e a
adaptativa, que esto presentes nos textos que compem o plano.

Outra abordagem do estado atual da rea de Estratgia Empresarial fornecida por


Whittington (2006), que identificou quatro abordagens genricas no processo de formulao
de estratgia, as quais se diferenciam em duas dimenses: os resultados da estratgia
(maximizao de lucros ou resultados mltiplos); e os processos pelos quais ela levada a
termo (predominantemente deliberadas ou emergentes). Inseridas nestas dimenses, tm-se as
abordagens clssica; evolucionria; processualista; e sistmica (Quadro 1).

A abordagem clssica representada por estudiosos como Igor Ansoff, Michael Porter,
Chandler e Sloan. Est associada a processos racionais de clculos e anlises deliberadas, com
o objetivo de maximizar a vantagem de longo prazo e seu objetivo principal promover a
maximizao dos lucros, aumentando a vantagem competitiva da empresa. Baseada em um
processo abrangente e detalhado de coleta de informao sobre o contexto ambiental e sobre a
organizao, aliado a uma anlise racional, a estratgia surge em decorrncia de planos
cuidadosamente elaborados. Predomina nesta abordagem a noo de homem econmico
racional, um empreendedor que age com perfeita racionalidade para maximizar sua vantagem
competitiva (WHITTINGTON, 2006). Seus pressupostos so: apego analise racional,
distanciamento entre concepo e execuo e compromisso com a maximizao do lucro. A
elaborao da estratgia com base nessas perspectivas est intimamente ligada ao
desenvolvimento de medidas e mtodos quantitativos, como clculos de retorno sobre o
investimento. Esta abordagem mais relevante em ambientes estveis e relativamente
previsveis (WHITTINGTON, 2006).

27

A abordagem evolucionria afirma que a estratgia sob a tica clssica no uma boa
definio, uma vez que o ambiente tipicamente muito implacvel e imprevisvel para que se
faam previses eficazes. Para esta corrente as empresas passam por um processo de seleo
do mercado e s aquelas que se adaptarem de forma eficaz que sobrevivero. Assim, a
estratgia identificada como a percepo das exigncias do mercado e aes para a
adequao delas. Desse modo, esta abordagem descarta completamente qualquer
possibilidade de planejamento racional. A principal fora o mercado, que seleciona os mais
aptos a sobreviverem. Sob este ponto de vista, as estratgias deliberadas no so suficientes
para sustentar uma vantagem competitiva diante de mercados competitivos e mutveis. Dessa
forma, mais importante ter iniciativas inovadoras, em que o ambiente pode selecionar as
melhores. Para o autor, esta abordagem se enquadra em mercados imprevisveis, em que o
nvel de inovao e a concorrncia so elevados. Tem como principais defensores Freeman e
Boeker, e Hannan e Freeman (WHITTINGTON, 2006). Em relao ao planejamento
governamental, esta abordagem encontra ressonncia no incrementalismo oramentrio de
Wildavsky (1982), defende que as intervenes estatais so efetuadas por comparaes
sucessivas e limitadas, uma vez que se a situao em que o governo pretende intervir
complexa nada mais h seno retomar as polticas j implementadas e, a partir da, ir
reformulando-as parcialmente em seus pontos vulnerveis.

A abordagem processualista, ainda que tambm considere a racionalidade do planejamento


imperfeita, visto que diferenas individuais de interesses e limitaes cognitivas impedem a
emergncia de planos nicos cuidadosamente elaborados, no concorda com a f dos
evolucionistas na supremacia das foras de mercado, pois as imperfeies do mercado
permitem a existncia de estratgias no timas, que emergem de um padro de decises
passadas. Assim, para os estudiosos processualistas, como Cyert e March, e Mintzberg, o
conceito de estratgia se traduz como a construo dos objetivos por meio de um processo
pragmtico de aprendizado e comprometimento. Para Whittington (2006), existem dois
princpios que regem o pensamento processualista. O primeiro diz respeito aos limites
cognitivos da ao humana, em que o autor defende que o ser humano possui uma capacidade
limitada, o que o impede de analisar uma srie de fatores de uma s vez, fazendo com que a
interpretao do ambiente seja parcial. O segundo princpio trata da micropoltica das
organizaes, em que o autor reconhece que as empresas so coalizes de indivduos que
possuem interesses prprios e tendem a barganhar entre si para buscar solues convenientes
a todos. Para os processualistas, a estratgia emerge durante a ao e se interessa no s pela

28

maximizao dos lucros, mas tambm pelo atingimento de outros objetivos. O resultado de
um processo de planejamento, incluindo sua implementao, tem que ser visto como uma
srie de eventos aparentemente simples, mas que dependem de uma cadeia complexa de
interaes recprocas para que obtenham o resultado esperado. Muitas vezes esta cadeia no
pode ser prevista ou controlada. Segundo Whittington (2006), esta estratgia no derivada
apenas do posicionamento da empresa no mercado, mas tambm de sua capacidade de criar e
renovar recursos distintos. Para o autor, a abordagem processual se adapta bem s burocracias
protegidas, principalmente no setor pblico ou quase privado, pois, geralmente, o tamanho e a
complexidade das organizaes exigem que o processo da estratgia envolva vrios fatores e
atores sociais. Por isso que nesta tese optou-se pela abordagem processualista na anlise do
processo de formulao da estratgia governamental no governo de Minas Gerais.

A abordagem sistmica caracteriza a estratgia como uma determinao dos objetivos e das
aes da instituio com base no sistema social especfico em que a organizao est inserida.
Assim como a abordagem clssica, esta abordagem acredita na capacidade dos seres humanos
de planejarem as aes das organizaes, diferente das perspectivas processual e
evolucionista, mas no possui como elemento base o homem econmico racional. Para os
defensores desta corrente, como Whitley e Whittington, as estratgias sofrem influncia direta
em sua elaborao dos contextos sociolgicos em que as instituies esto inseridas. O
argumento principal desta abordagem que os indivduos no so imparciais e calculistas ou
que negociam exclusivamente por meio de atributos econmicos, mas, sim, so o produto da
rede social em que esto entrelaados e respondem em suas empresas de acordo com valores,
expectativas adquiridas e experincias vividas. Assim, o processo concebido como racional,
mas guiado por objetivos pluralsticos, e no somente pela maximizao de lucros. Assim,
normas individuais e culturais podem impor outros objetivos, que conflitam com a
maximizao de lucros (WHITTINGTON, 2006).

29

Quadro 1 - Sntese da classificao de Whittington (2006)


Pressupostos

Clssica
Analise racional,
imparcial e
sequencial;
distanciamento
entre concepo e
execuo.

Justificativa

Maximizao de
lucro

Foco

Interno
Qualidade do
planejamento, da
analise e do
calculo gerencial.

Estratgia
Processos

Formal
Analtica

Evolucionria
Racionalidade
limitada dos gestores;
o mercado seleciona
os melhores
resultados;
Incapacidade de
realizar previses.
Sobrevivncia
Externo Impacto
determinante do
mercado e seleo
natural.

Eficiente
Darwiniana

Influncias
Economia/
Economia/Biologia
chave
Militarismo
AutoresChandler; Ansoff; Hannan e Freeman;
chave/Surgimen
Porter 1960
Willianmson 1980
to
Fonte: Elaborado pelo prprio autor

Processual
Mercados so
tolerantes com o
desempenho abaixo da
mdia; estratgia de
ajuste lento; os
indivduos tm
interesses difusos.
Mercados e
organizaes no so
estritamente eficientes.
Interno Negociaes
Polticas, ajuste dos
vieses cognitivos
gerenciais e
construo de
habilidades e
competncias
Interno.
Elaborada
Negociao/Aprendiza
gem
Psicologia

Sistmica
Ambiente determina a
escolha estratgica;
indivduos no so
imparciais e calculistas;
indivduos so produto
do meio que esto
inseridos.
Tudo depende dos
sistemas sociais
prevalentes.
Externo Sociedades,
entender o que
acontece dentro da
organizao e com os
concorrentes.

Cyert e March;
Mintzberg; Pettigrew
1970

Granovetter; Whitley
1990

Inserida
Social
Sociologia

Como afirma Meirelles (2003), algumas abordagens reservam pouco ou nenhum espao de
escolha aos atores organizacionais e tratam o ambiente como um espao determinado,
objetivo, regido por leis e uma lgica prprias e sobre o qual o indivduo e a organizao no
tm influncia direta. Sob esta perspectiva, restar organizao buscar compreender o
ambiente para melhor adequar-se a seus determinantes. Em oposio, para alguns autores de
orientao subjetivista o ambiente s existe a partir de processos individuais e coletivos de
criao e significao e, portanto, somente a partir da percepo e construo simblica
humana. Assim, no tem sentido falar em ambiente objetivo, externo, preexistente s pessoas
e aos grupos.

30

2.1

Estratgia governamental e planejamento governamental

A dificuldade de conceituar estratgia e planejamento e o uso indiscriminado do termo no


so diferentes no setor pblico. Compreender o processo histrico de desenvolvimento do
planejamento governamental fundamental para analisar sua adoo.

Segundo Oliveira (2006),

[...] a ideia de planejamento apareceu h aproximadamente um sculo com o


objetivo de tentar controlar de alguma forma o futuro com documentos chamados
planos. Primeiramente, de forma concreta, ela surgiu como planejamento espacial,
no campo de planejamento de cidades no final do sculo XIX e incio do sculo XX
na Inglaterra. [...]
Nesse ponto, planejamento era uma funo estritamente tcnica do urbanista ou
arquiteto, que seria uma espcie de visionrio. Esta aura de visionrio no
planejamento continua existindo um pouco at os dias de hoje.
Com a criao da Unio Sovitica no final da dcada de 1910, uma outra vertente de
planejamento apareceu: o planejamento econmico centralizado. Nele, o Estado teria
completo controle sobre os recursos e os distribuiria de acordo com planos e metas
determinados por polticos ou burocratas. Havia completa ausncia de democracia
na determinao do plano. Aqui identificamos o perfil controlador do planejamento,
um pouco da ideia que ainda permanece no Brasil, onde o planejamento tem funo
controladora e dominado por polticos e burocratas, alm do carter governamental
e econmico (OLIVEIRA, 2006, p. 283).

Em seus primrdios, o planejamento governamental sofreu influncia direta do planejamento


econmico, de modo que estes dois conceitos foram muitas vezes considerados como
sinnimos e o processo de planejamento governamental era tratado, basicamente, como o
planejamento da economia. Para Mindlin (2003), a gnese histrica do planejamento
governamental e do planejamento econmico, como ao concreta na esfera pblica, est
relacionada revoluo bolchevista de 1917, aos perodos de crise das economias capitalistas,
com destaque para a crise de 1929, e ao esforo dos pases latino-americanos para superar o
subdesenvolvimento.

Mindlin (2003) afirma que a Unio Sovitica era antes da Segunda Grande Guerra o nico
pas que usava o planejamento de maneira sistemtica, pois adotou o primeiro plano
quinquenal em 1929. A revoluo marxista-leninista russa de 1917 trouxe a aplicao na
prtica do planejamento governamental centralizado e das experincias dos planos de mdio
prazo (quinquenais).

31

Os argumentos principais contrrios ao planejamento em economias capitalistas estavam


baseados na ideia de que em um mercado competitivo em que fossem vlidas certas
condies ideais, como atomizao dos consumidores e produtores, de forma a no poderem
influenciar individualmente o preo, informaes perfeitas sobre as condies de mercado,
perfeita mobilidade e divisibilidade de fatores e existncia de economias de escala e de
economias externas na produo etc - a locao dos recursos seria tima (timo de Pareto).
No timo de Pareto, a produo tem a mxima eficincia e no possvel que todos os
consumidores melhorem simultaneamente sua situao (MINDILIN, 2003).

Diante deste quadro, nos pases capitalistas o planejamento governamental se faria necessrio
no para substituir o sistema de preos, mas para corrigir suas distores, aproximando a
alocao de recursos do correspondente timo paretiano e aumentando a eficincia dinmica
do sistema; ou seja, promovendo o desenvolvimento econmico.

Nas economias capitalistas, a hegemonia do pensamento liberal perdeu fora com os perodos
de guerra e, sobretudo, com a crise de 1929, quando foram realizadas intensas reformas
sociais baseadas nos pensamentos de Keynes que legitimavam o papel intervencionista do
Estado. Certamente, a se encontra um dos principais marcos da crise ideolgica e da ruptura
com o paradigma liberal de mercado. A interveno do Estado para enfrentar os momentos de
crises, a exemplo do New Deal de Roosevelt, e os planejamentos de guerra americano e
alemo deram o suporte emprico aceitao e ampliao gradativa da ao do Estado em
diversas reas da vida social, incluindo-se a prpria economia. Nessa poca, alm do avano
das ideias keynesianas de forte interveno estatal nas economias do mundo capitalista,
comeou a ganhar fora tambm a vertente de planejamento e polticas de desenvolvimento
regional, que culminou com a criao das agncias em desenvolvimento, como o Tennessee
Valley Authority (TVA), nos EUA, a Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste) e a Sudam (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia), no Brasil.

Nos pases capitalistas, a ideia de planejamento surgiu diante da necessidade premente de


atingir certos objetivos econmicos e sociais, superando a crena no automatismo de mercado
(MINDLIN, 2003). O planejamento econmico pressupe a racionalidade da ao, alm da
previsibilidade da realidade, bem como a possibilidade de modificao desta realidade, ainda
que no haja uma relao determinstica entre as variveis e o fenmeno explicado, mas sim
uma correlao estatstica.

32

Domingues Filho (2007) afirma que parece ser razovel a necessidade de promover um
ajustamento entre planejamento e mercado como alternativa quela indesejvel polarizao: o
mercado substituindo o governo ou o governo substituindo o mercado. Neste sentido, defende
que o planejamento governamental representativo do interesse pblico viabilizaria as aes
estatais, em interao com o mercado, em benefcio da democracia, no havendo necessidade
alguma de eliminar o mercado. Alterar o padro de crescimento e orientar a escolha pblica
conduzem o planejamento ao papel de funo central, no processo de construo da
democracia brasileira. No exerccio de suas funes, esse planejamento deveria ser sinnimo
de um Estado tentando induzir a produo de cidadania, juntamente com as outras instituies
democrticas.

A partir da influncia da economia, o planejamento governamental visto como um modelo


terico para a ao que prope organizar racionalmente o sistema econmico a partir de certas
hipteses sobre a realidade (MINDLIN, 2003). Friedmann (1987) defende que este modelo
planejamento cientfico encontra suas razes tericas no pensamento de Saint Simon, cuja
ideia de que o conhecimento cientificamente embasado a respeito da sociedade pode ser
aplicada para melhor-la. No mundo de Saint Simon, o planejamento e a administrao seriam
diretamente baseados na cincia da observao e da mensurao, uma nova fsica social,
que descobriria as leis bsicas do movimento histrico, o que poderia, eventualmente, subtrair
a paixo poltica do planejamento, cabendo a esta apenas ratificar as propostas elaboradas
pelos laboratrios de planejamento do Estado. Seu critrio de planejamento era o da
engenharia: eficincia e adequao funcional. O pensamento de Saint-Simon influenciou
profundamente a sociologia desenvolvida por August Comte, que, por intermdio de uma
perspectiva evolucionista e positivista, vinculou a ideia do planejamento inelutabilidade do
progresso e s etapas da histria. De acordo com essa sociologia, os planejadores, conhecendo
as leis do movimento histrico, organizariam os meios eficientes para que se atingisse o
progresso (FRIEDMAN, 1987).

No entendimento de Comte trabalho da cincia estabelecer os fatos e as leis imutveis, de


forma que os planejadores tm a tarefa de orientar o curso do progresso social de acordo com
essas leis. Todo modelo pressupe a racionalidade da ao. Assim, possvel prever a
realidade e, portanto, mud-la. A previso feita mediante a escolha de variveis relevantes
para explicar a situao. No h, necessariamente, uma relao determinista entre as variveis

33

e o fenmeno explicado, mas uma correlao estatstica o conceito de causalidade


probabilstico.

Friedmann (1987) identifica quatro categorias ou correntes de pensamento (Quadro 2):


reforma social, anlise de polticas, aprendizagem social e mobilizao social. As duas
correntes mais antigas, reforma social e mobilizao social, remontam primeira metade do
sculo XIX, enquanto as outras duas, anlise de poltica e aprendizagem social, originaram-se
no perodo entre a Grande Depresso e a Segunda Guerra Mundial. Todas as quatro correntes
giram em torno de uma questo central: Como o conhecimento deve ser adequadamente
vinculado ao? A superposio sugere que um sistema social saudvel no pode
permanecer prisioneiro de apenas um modo de unir conhecimento e ao; precisar utilizar
todas as quatro correntes para sua prtica de planejamento.

Segundo Friedmann (1987), a corrente da reforma social preconiza uma forte presena do
Estado nesse processo, desempenhando papel condutivo e/ou mediador, assim como foca nas
formas de institucionalizar a prtica do planejamento e de aumentar a eficcia das aes do
Estado. Esta corrente central na teoria do planejamento, que visto como um
empreendimento cientfico, sendo que uma de suas principais preocupaes usar o
paradigma cientfico para informar e limitar a poltica. O planejamento considerado uma
responsabilidade profissional e uma funo executiva, de forma que muitos campos so
resguardados da interveno de polticos e cidados comuns, que no esto suficientemente
informados para participar do processo de planejamento. Constituem preocupao dos
tericos desta abordagem a busca e a elaborao de instrumentos necessrios ao Estado para
dirigir a economia em razo do interesse pblico.

Esta corrente agrupa vrias linhas da teoria sociolgica: a Escola Histrica Alem, a
Economia Institucional e o Pragmatismo. o bero da concepo moderna de planejamento.
Surgiu na Frana, no incio do sculo XIX, e teve como representante de destaque ClaudeHenri de Rouvroy, o Conde de Saint-Simon (1760-1852), terico social e um dos fundadores
do chamado socialismo cristo. Friedmann (1987) inclui, ainda, as obras dos grandes
macrossocilogos e economistas polticos do sculo XX, entre eles Max Weber, Karl
Mannheim, Rexford G. Tugwell e, mais recentemente, Charles Lindblom, Amitai Etzioni e
Hervey S. Perloff, como tambm autores da escola de pensamento econmico institucional,

34

com destaque para Thorstein Veblen, Wesley Clair Mitchell, Wassily Leontief, Simon Smith
Kuznets e John Kenneth Galbraith, entre outros.

Com base nos princpios basilares das cincias naturais - observao, quantificao,
experimentao e explicao por modelos causais lineares -, caberia ao cientista social
apreender racionalmente os fenmenos de nosso mundo e, assim, control-lo e orient-lo de
acordo com o interesse pblico.

Esta perspectiva se assemelha ao que Oliveira (2006) identifica como uma primeira escola de
planejamento, na qual o processo de planejamento de polticas pblicas est associado a
atividades de elaborar planos. Uma vez que os planos estejam prontos, pressupe-se que aes
planejadas sero implementadas e atingiro os resultados esperados se o plano foi bem feito e
tiver o oramento aprovado. Assim, a avaliao de um processo de planejamento vista,
primordialmente, sob a tica de confeccionar planos. Caso o plano desenhado inicialmente
seja bom, o resultado ao final ser bom. O que necessitam as polticas pblicas de bons
planejadores com mentes privilegiadas e viso de futuro para se anteceder ao que vem no
futuro e fazer planos corretos que levem aos resultados calculados (OLIVEIRA, 2006, p.
275).

Esta abordagem do planejamento governamental se aproxima do tratamento estratgia como


plano nos termos de Mintzberg et al. (2000). Ou seja, o planejamento visto como uma
diretriz, ou um conjunto de diretrizes, consciente e propositadamente definidas para lidar com
determinada situao. Da mesma forma, tem fundamentos comuns estratgia clssica nos
termos de Whittington (2006) e seu racionalismo. Todavia desta se afasta, na medida em que
nos termos do autor o objetivo principal da estratgia seria o lucro em suas operaes.

Esta abordagem tambm se aproxima da Escola de Design e Escola de Planejamento, entre as


escolas descritas por Mintzberg et al. (2000): a primeira, na medida em que v a formao da
estratgia como a obteno do ajuste essencial entre as foras e as fraquezas com as
oportunidades e ameaas; a segunda, visto que esta aproximao passa pelo estabelecimento
de processos formais, que podem ser decompostos em passos distintos, especialmente em
relao a objetivos, oramentos e programas.

35

Outra caracterstica desta abordagem que se mostra muito presente nos modelos atuais de
planejamento governamental a supremacia da eficincia e adequao funcional como
valores fundadores de todo o processo de planejamento governamental.

Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em funo de que


interesses e a partir de que o modelo ou teoria da sociedade so elaborados planos e
projetos e tomadas decises a eles pertinentes, as respostas, geralmente, so bem
significativas: o interesse pblico ou as necessidades coletivas, primeira pergunta,
enquanto a segunda ser eventualmente descartada com a explicao de que os
planos e projetos, por estarem baseados e elaborados a partir do conhecimento
cientfico, e implantados de acordo com a racionalidade tecnolgica, escapariam do
subjetivismo e de juzos de valor inerentes s teorias sociolgicas. As atividades
tcnicas de planejamento e de execuo dos projetos, por sua racionalidade
cientfica intrnseca, prescindiram de uma teoria ou de um modelo de anlise e
explicao da realidade social (RATTNER, 1979, p. 126).

Se, de um lado, princpios cientficos solidamente estabelecidos so considerados condio


necessria, porm no suficiente, para uma ao inteligente e eficaz do Poder Pblico, de
outro, necessrio examinar os pressupostos tericos declarados ou subjacentes desse
conhecimento cientfico. A alegao de sua neutralidade e iseno de valores subjetivos ou
polticos no facilmente sustentada luz de uma anlise crtica das motivaes e efeitos da
interao social, da qual a atividade cientfica-tcnica representa apenas um dos seus aspectos.
A afirmao de que o planejamento puramente tcnico e deve ser neutro do ponto
de vista poltico outra incongruncia alimentada pela postura convencional.
evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o que
planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme,
estando acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento
humano. Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um suicdio planejado
fazer planos sem incluir as variveis de poder e da poltica, em sentido amplo na sua
concepo e execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que
planejar priorizar e resolver problemas e isso pressupe uma determinada viso de
mundo, concepo de Estado, de organizao social e assim por diante. Planejar
estrategicamente implica necessariamente manipular variveis polticas, em
situaes de poder compartilhado, onde os outros tambm planejam e formulam
estratgias (TONI, 2009, p 22).

A corrente anlise de polticas foi fortemente influenciada pela primeira fase do trabalho de
Simon e sua anlise do processo de tomada de deciso. O modelo de decises tpico e ideal
aplicado pelos autores desta corrente envolve: a) formulao de metas e objetivos; b)
identificao e elaborao das principais alternativas para atingir as metas identificadas em
uma dada situao de tomada de decises; c) previso dos principais conjuntos de
consequncias que se esperam na adoo de cada uma das alternativas; d) avaliao de
consequncias em relao aos objetivos desejados e outros valores importantes; e) deciso

36

baseada nas informaes fornecidas nos passos anteriores; f) implementao dessa deciso
por meio de instituies adequadas; e g) feedback dos resultados do programa atual e sua
valorao luz da nova situao de deciso. Os tericos desta corrente tem se concentrado
nas fases (b), (c) e (d). Esta abordagem, tambm considerada conservadora, inclui vrios
autores ligados matemtica, estatstica e economia neoclssica, assim como suas
vertentes na economia do bem-estar e na cincia poltica e na administrao pblica. Alm
disso, muito da linguagem na anlise de poltica vem do trabalho com tcnicas analticas
especficas, como jogos, simulao, pesquisa de avaliao, programao linear e no linear e
outras semelhantes. Nesta perspectiva, ainda que se reconhea o papel da implementao, a
nfase ainda est na elaborao de planos como chave primordial para o sucesso de polticas
pblicas. Nestes termos, muitos planos falhariam porque houve problemas tcnicos de
implementao (OLIVEIRA, 2006).

Em perspectiva semelhante, Rattner (1979) define o planejamento como uma tcnica de


tomada de deciso que enfatiza a escolha de objetivos explcitos e determina os meios mais
apropriados para sua consecuo, a fim adequar as decises tomadas aos objetivos da
populao e legitimar os programas efetivos para sua realizao. A formulao de objetivos
propicia um estmulo para ao, mesmo que esses mesmos objetivos tenham que ser
modificados luz dos resultados parciais do processo. Formular objetivos, explcitos ou
implcitos, e determinar os meios para sua consecuo so considerados assuntos
fundamentais em toda a bibliografia sobre o planejamento.

No mesmo sentido, Domigues Filho (2007) defende que o planejamento possibilitaria maior
coerncia com os processos decisrios, assegurando nveis satisfatrios de coordenao de
determinado projeto poltico. Alm de tudo, aumentaria a possibilidade de xito das polticas
empreendidas.

Nesta corrente, os planejadores consideram que, usando as teorias cientficas e as tcnicas


matemticas apropriadas, possvel identificar e calcular com preciso as melhores solues.
O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada de deciso antecipada, um
processo cognitivo que utiliza a razo tcnica para explorar e avaliar possveis linhas de ao.
Os autores da rea de Anlise de Sistemas trabalham, principalmente, com modelos
quantitativos, tcnicas de otimizao, modelos de prognstico, etc. Ao aceitarem a anlise
matemtica e estatstica como mtodo fundamental no trato de problemas sociais, estes devem

37

ser redefinidos, a fim de serem submetidos a equaes tcnico-matemticas, produzindo, na


melhor das hipteses, mais descries do que explicaes vlidas e operacionais (RATTNER,
1979).

Ao focar nos mecanismos de processamento da informao e nos modelos, mapas e conceitos


adotados pelos gestores na formulao da estratgia, a corrente da anlise de polticas se
aproxima da Escola Cognitiva descrita por Mintzberg et al (2000).

A premissa subjacente dos modelos reforma social e anlise de polticas apoia-se no consenso
como princpio fundamental da ordem social, dele se derivando parmetros de bem comum e
de interesse pblico, que podem funcionar como critrios para o planejador e o administrador
pblico. Estabelecido um acordo sobre os objetivos mais importantes, passa-se identificao
tcita do consenso com eficincia e sistema democrtico, em franca oposio ao conflito.

A corrente aprendizagem social pode ser vista como um grande distanciamento das duas
correntes anteriores, na medida em que se afasta dos paradigmas do planejamento de Saint
Simon e Comte. Enquanto Comte acredita que o mundo social correspondia a lei sociais
imutveis, os tericos da aprendizagem social afirmam que o comportamento social pode ser
mudado de forma cientificamente correta, por meio da experimentao social, da cuidadosa
observao dos resultados e da disposio de admitir o erro e aprender com ele. Esta corrente
foca a superao das contradies entre teoria e a prtica, entre o saber e o agir.

Os tericos desta corrente atribuem especial relevncia ao, visto que o conhecimento
deriva da experincia e valida-se na prtica. Centra sua ateno nos processos sociais,
examina os problemas na perspectiva de um agente comprometido com a prtica, pe em
relevo o papel de mediador dos grupos menores, utiliza o conceito de entorno social como
categoria para anlise das situaes de aprendizagem e destaca a importncia crucial do
dilogo para a prtica social (Friedmann, 2006).

Uma das questes centrais da corrente da aprendizagem social refere-se aos processos
normais de aprendizagem social, encontrados em todos os casos de ao bem sucedida e
prolongada. Estes processos podem ser usados para espalhar as tcnicas da aprendizagem
social para as formas de empreendimentos sociais. Desse modo, as tcnicas de aprendizagem
social implicam motivar as pessoas a participarem de uma forma de aprendizagem social que

38

dependa de abertura, dilogo, disposio para arriscar experimentos sociais e preparao para
permitir que esses experimentos afetem seu prprio desenvolvimento como pessoas. O
desafio destas tcnicas desenvolver processos capazes de ligar os modos formais e informais
de conhecimento um ao outro, em um processo de ao orientada para a mudana que envolva
aprendizado mtuo entre aqueles que detm o conhecimento terico e aqueles que detm o
conhecimento principalmente prtico e inarticulado.

Assim como a escola de aprendizado de Mintzberg, et al. (2000), a corrente do aprendizado


social se ope s propostas prescritivas do planejamento racional e formal, na medida em que
as estratgias incrementais ganham destaque no seu processo de formulao.

A corrente mobilizao social resulta da interao de trs outras linhas de pensamento:


marxista, anarquista e utpica. Nesta corrente, localizam-se os pensadores que buscam a
transformao ou a transcendncia das relaes de poder existentes na sociedade civil. O
discurso adotado por esses pensadores francamente poltico e no se dirige classe
dominante, mas queles que levam a cabo a luta revolucionria: o proletariado urbano. Os trs
movimentos polticos utopismo, anarquismo e materialismo histrico de Karl Marx e
Friedrich Engels influenciaram os principais autores da mobilizao social, que formularam
uma crtica radical e de grande alcance s condies impostas pelo capitalismo industrial, a
suas contradies, a suas injustias e explorao da classe trabalhadora pelo modo de
produo capitalista.

Se for admitida a heterogeneidade conflitiva dos interesses da sociedade estratificada em


classes, o planejamento como tcnica de interveno dirigida e de controle social s pode
reforar o poder hegemnico das elites dirigentes e, assim afasta-se do objetivo fundamental:
uma sociedade mais aberta, justa e equilibrada (RATTNER, 1979).

Os socialistas utpicos, entre eles Robert Owen e Charles Fourier, foram os primeiros crticos
da sociedade capitalista, nascente com a Revoluo Industrial, que provocava a runa de
arteses e camponeses. Os anarquistas pregavam a abolio do Estado e a construo de uma
sociedade alternativa, em que as relaes entre os indivduos fossem livres, igualitrias e
destitudas de qualquer coero. A organizao econmica proposta abolia a propriedade
privada e propunha a coletivizao dos meios de produo. O materialismo histrico fruto
da anlise marxista que trata dos modos de produo, de sua gnese, evoluo e sucesso. A

39

sociedade sem classes, alcanada mediante a prxis (isto , a teoria posta em prtica)
revolucionria, seria a sntese final das organizaes sociais (Friedmann, 2006).

De fato, a maioria das teorias de mudana social formulada em um nvel de abstrao to


elevado que, aparentemente, pouca relevncia tem para a realidade emprica, enquanto os
modelos empiristas, to do agrado da sociologia norte-americana, perdem-se na anlise de
aspectos isolados, de maneira mais descritiva que analtica (Friedmann, 1987).

Segundo Oliveira (2006), a partir dos anos de 1950, comeou uma discusso mais acalorada
sobre a compreensividade e racionalidade controlada do planejamento, com a abordagem
do mudling through (Lindblom, 1959). Nesta abordagem o planejamento era considerado um
processo incremental (escola incrementalista do planejamento), de idas e voltas, e no uma
sequncia linear de aes. Reconheciam-se as limitaes do planejamento em ter informaes
para prever e via-se nele um carter de avanar pouco a pouco nas decises e aes, e com
isso lidar com situaes, muitas vezes, inesperadas e imprevisveis. Abnegava-se a ideia de
que o planejamento poderia prever e controlar tudo, mas ele ainda era visto como um
instrumento tcnico. Mais ou menos na mesma poca, no bojo do movimento de direitos civis
dos EUA, surgiu a ideia de que o planejamento no deveria ser um instrumento estritamente
tcnico, e sim poltico. Deveria servir como instrumento de mudana social e de advocacia,
principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos social e politicamente, o
chamado advocacy planning pelos proponentes do movimento. O autor continua descrevendo
a evoluo das ideias sobre planejamento da seguinte forma:

As transformaes no conceito de planejamento continuaram a partir da dcada de


1970 e em diante. O planejamento j no era mais to visto como um instrumento
tcnico, e deveria ser um instrumento poltico, mas nem tanto de advocacy, e sim
para moldar e articular os diversos interesses envolvidos no processo de interveno
de polticas pblicas. O planejador deveria ser o mediador dos interesses da
sociedade no processo, e o resultado final deveria ser tomado preferivelmente em
consenso (Susskind e Kruikshank, 1987). Com o crescimento das organizaes
envolvidas no processo de planejamento e as interaes entre elas, a chamada
sociedade em rede (Castells, 1997), o planejamento passou a ser um processo
acoplado qualidade das interaes entre os diversos atores envolvidos
(Brinkerhoff, 1996; Hibbard e Lurie, 2000; Oliveira, 2005). Surgiu, ento, o
conceito de planejamento colaborativo, que buscava um processo de construo de
confiana nas decises do planejamento de polticas pblicas (Healey, 1997). O
planejamento assim se solidificou como um processo que depende da maneira como
acontecem as relaes de confiana entre as diversas partes interessadas e
influenciadas pelas decises. A ideia do aprendizado nas interaes nos processos de
deciso passou a ser cada vez mais relevante para pensar-se planejamento. Portanto,
o processo de planejamento um processo de deciso poltico que depende de
informaes precisas, transparncia, tica, temperana, aceitao de vises

40

diferentes e vontade de negociar e buscar solues conjuntamente que sejam


aceitveis para toda a sociedade e principalmente para as partes envolvidas.
(OLIVEIRA, 2006, p. 284)

QUADRO 2: Sntese da Classificao de Friedmann (1987)

Papel
Estado

Valores

Mudana
Social

do

Reforma Social

Anlise Poltica

Orientao
da
Sociedade. Promoo
e
crescimento
econmico,
a
manuteno do pleno
emprego
e
redistribuio
da
renda.
Democracia
representativa,
direitos humanos e
justia social.

Nenhuma
posio
filosfica definida. Estado
atua nas falhas de
mercado.

Individualismo,
supremacia do mercado na
alocao de recursos.

Aprendizagem
Social

Mobilizao Social
Primazia da Ao
coletiva direta de
baixo. Ditadura do
proletariado
(marxismo),
ou
abolio do Estado
(anarquismo).

Relaes dialgicas
e no hierrquicas,
compromisso com
a experimentao,
tolerncia com a
diferena.
Ao
dialogada
orientada para a
mudana.
Modos formais e
informais de ligar
conhecimentos
tericos
a
conhecimentos
prticos
inarticulados
em
um processo de
ao orientada para
a mudana.
Pragmatismo

Reformas no sentido Conservadorismo


de aperfeioar o
Estado capitalista.
Viso
do Aplicao
de O
planejamento
Planejament conhecimento
caracteriza-se como uma
o
cientfico s questes forma de tomada de
pblicas. Busca a deciso antecipada, um
elaborao
de processo cognitivo que
instrumentos
utiliza a razo tcnica para
necessrios ao Estado explorar e avaliar possveis
para
dirigir
a linhas de ao.
economia em razo
do interesse pblico.
Fontes
Macrossociologia,
Matemtica, Estatstica e a
Economia
Economia Neoclssica.
institucional
e
a
filosofia poltica.
Autores
Saint-Simon,
Max Hebert Simon, Laswell, John
Dewey,
Weber,
Karl Crozier, Downs
Lewin,
Agrys,
Mannheim, Charles
Schon.
Lindblom,
Amitai
Etzioni,
Thorstein
Veblen,
John
Kenneth Galbraith
Fonte: Adaptado pelo autor de FRIEDMANN, John. Planning in the public domain: from
Princeton:Princeton University Press, 1987.

Ideologia
despossudos,
solidariedade
social.

dos

Mudana Radical

Forma de poltica,
conduzida
sem
mediaes
da
cincia.

Marxismo, utpicos
e anarquistas.

Fourier, Karl Marx,


Althusser, Escola
de Frankfurt

knowledge to action.

A anlise destas perspectivas sobre o processo de planejamento governamental permite


questionar premissas ideolgicas dos planejadores. Algumas metodologias de planejamento
governamental pressupem, por exemplo, a distribuio equitativa do poder poltico entre
todos ou, ainda, a capacidade do tcnico, com base em seus conhecimentos cientficos, de
propor solues que atendam ao interesse coletivo. O carter ideolgico de modelos e de

41

categorias analticas adotadas pelas prticas polticas e administrativas pode ser observado na
seleo dos problemas a serem atacados, bem como os prprios conceitos pelos quais
definimos o problema e o inserimos em uma determinada realidade, objeto de planos e
programas de ao. Todas estas aes so carregadas de valores e, portanto, abertas ao
subjetivismo e irracionalidade das ideologias.

2.2

Planejamento governamental no Brasil

Ainda que nesta tese se reconhea o processo de planejamento estratgico governamental,


como um processo amplo, que envolve no s a formulao dos planos, como tambm sua
implementao, avaliao e monitoramento, os planos so objeto de estudos interessantes,
pois representam uma etapa importante do processo e, em alguma medida, representam a
estratgia formalizada, declarada, da organizao. Neste sentido, a anlise dos planos pretende
evidenciar mudanas no processo de planejamento governamental - no caso brasileiro, como o
processo de planejamento da economia vai se tornando o processo de planejamento
estratgico da ao governamental.

H divergncias sobre a origem do planejamento governamental no Brasil Maciel (1989)


destaca o plano geral conhecido como Plano de Viao, que data de 1890, como o primeiro
passo rumo sistematizao da coordenao das contas pblicas no Pas e como a origem do
planejamento governamental.
Lafer (2003) destaca o Plano de Metas como a primeira experincia de planejamento
governamental, seja pela complexidade de suas formulaes, seja pela profundidade de seu
impacto.

Entretanto, o que se pode dizer a respeito dessas tentativas at 1956 que elas foram
mais propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945); mais diagnsticos
como o caso da Misso Cooke (1942-1943), da Misso Abbink (1948) da
comisso Mista Brasil-EUA (1951-1953); mais esforos no sentido de racionalizar o
processo oramentrio como o caso do Plano Salte (1948); mais medidas
puramente setoriais como o caso do petrleo ou do caf do que experincias que
pudessem ser enquadradas na noo de planejamento propriamente dito. O perodo
de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira diferente pois o plano de
metas, pela complexidade de suas formulaes quando comparado com essas
tentativas anteriores e pela profundidade de seu impacto, pode ser considerado

42

com uma primeira experincia efetivamente posta em prtica de planejamento


governamental no Brasil (LAFER, 2003, p. 30)

Apesar das diferenas quanto a origem, vrios autores destacam a importncia do Plano de
Metas do governo de Juscelino Kubitschek para o perodo entre 1956 e 1960, que se
caracterizou pela articulao entre o capital privado nacional, o capital estrangeiro e o Estado
no processo de industrializao (KON, 1999). Lafer (2003) afirma que o Plano de Metas foi o
primeiro plano nacional de sentido estratgico, pois empregava, de maneira integrada, os
conceitos de pontos de estrangulamento interno e externo, interdependncia dos diversos
setores e tendncia da demanda e oferta de cada setor.

O Plano de Metas havia sido estruturado para atacar pontos de estrangulamento da economia
brasileira, viabilizando investimentos em infraestrutura (setor no atrativo aos investimentos
do setor privado poca) por parte do Estado e expandindo o setor de indstria de base
automotivo, indstria pesada e de material eltrico , para dar condies de criao, instalao
e consolidao do parque industrial nacional (LAFER, 2003).

Na percepo de Souza (1984), ainda que o Plano de Metas tenha alcanado sucesso
econmico., sua gesto apresentava debilidades administrativas, tais como: a ausncia de
integrao entre as reas executiva e financeira do plano;

manipulao de alguns

instrumentos de poltica econmica sem lgica racional que estruturasse as atividades


necessrias para o atendimento das presses sociais e as exigncias tcnicas do programa; e
carncia de reforma administrativa coerente que ajustasse a administrao pblica federal, o
Estado e os objetivos do Plano (SOUZA, 1984).
Com o agravamento da crise no incio dos anos de 1960 reduo do crescimento, acelerao
inflacionria, desequilbrio externo e reduo dos investimentos diretos multinacionais, etc. ,
o objetivo desenvolvimentista cedem lugar preocupao com a estabilizao. No perodo
seguinte, de 1963 a 1965, durante os governos Jnio Quadros e Joo Goulart, foi
desenvolvido o Plano Trienal, que objetivava a recuperao do ritmo de crescimento
econmico no perodo do governo de Juscelino (MACEDO, 1987). O Plano tinha como
objetivo de curto prazo enfrentar no s a acelerao inflacionria, como tambm a rpida
deteriorao das contas externas e retomar o desenvolvimento. Esse Plano foi formulado e
coordenado pelo economista brasileiro Celso Furtado, que sequer conseguiu articular aes no
governo que pudessem tir-lo do papel e lev-lo para a sociedade.

43

Na ditadura militar, prevaleceu o modelo de desenvolvimento (influenciado pelas teorias da


Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe - CEPAL) de substituio de
importaes, cujo pressuposto era o de que a acelerao do desenvolvimento econmico
surgiria de uma poltica deliberada, baseada na interveno do Estado (empresrio e provedor
direto), a fim de alcanar as finalidades econmicas e sociais previstas. Esse perodo
caracterizou-se pela predominncia de forte cultura burocrtica mesclada a uma ainda
presente cultura patrimonialista (DIAS, 1969).
Com o golpe militar de 1964, surge o Programa de Ao Econmica de Governo (PAEG)
1964-1967 , com o objetivo principal de combater o processo inflacionrio. O PAEG
caracteriza-se pela ortodoxia econmica (controle da moeda e do crdito e reduo de gastos
pblicos), e teve como consequncia o baixo crescimento econmico do Pas nos anos que se
seguiram (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

GIACOMONI e PAGNUSSAT (2006) afirmam que os resultados do PAEG foram positivos


no combate inflao a inflao, que atingiu 92,1% em 1964, recuou para 25,0% em 1967
e as reformas institucionais assentaram as bases para o crescimento posterior. Porm, os
autores no deixam de apresentar as crticas quanto aos custos em que o Plano incorreu, dada
a sua ortodoxia e a consequente recesso econmica, assim como a crtica de que teria
prolongado desnecessariamente a crise iniciada em 1962-1963 ao manter o diagnstico da
inflao como sendo de demanda, mesmo com a economia estagnada.

O Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED), formulado para o perodo 1968-1970,


previa uma poltica de crescimento acelerado e autossustentado, baseado na substituio de
produtos importados. Previa a elaborao do primeiro Oramento Plurianual de Investimentos
(OPI), que seria divulgado em 1968, para o perodo 1968-1970 (foi prorrogado para 1971). O
primeiro OPI era constitudo pela programao de dispndios de responsabilidade do governo
federal para o trinio e tinha a finalidade de orientar o oramento anual nas despesas com
investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. O Oramento Plurianual de
Investimento, elaborado sob a forma de oramento-programa, indicaria os recursos
oramentrios e extraoramentrios necessrios realizao dos programas, subprogramas e
projetos, inclusive os financiamentos contratados ou previstos, de origem interna ou externa
(GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

44

A partir da dcada de 1970, o regime militar adotou a estratgia de crescimento e


desenvolvimento econmico, caracterizada pela formulao e implantao dos Planos
Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), que vigoraram at meados da dcada de 1980. Entre
1970 e o governo de Jos Sarney (da Nova Repblica), em 1985, ocorreu a edio dos PNDs
I, II e III. O perodo ficou conhecido como Era dos PNDs. De fato, o planejamento durante
os governos militares tornou-se paradigmtico para o Brasil, na medida em que se concebia a
necessidade de preparar o Pas para o crescimento e o desenvolvimento econmico ( custa de
um processo inflacionrio - metas de inflao - e de uma crise de dbitos que perdurou no pas
at o incio dos anos 1990) e para salto para a modernidade, com suporte na ideologia de
Segurana Nacional (SOUZA, 2004).

A retomada da estratgia desenvolvimentista ocorreu em 1967, quando se que promoveu uma


poltica creditcia e monetria expansionistas, traduzida pela reduo dos juros e ampliao
dos investimentos pblicos e do crdito, com os financiamentos do Sistema Financeiro da
Habitao, o crdito ao consumidor, crdito rural, etc. o incio da fase do milagre
econmico brasileiro (1967-1973) e da ilha de prosperidade em um mundo de crise (19741980). As pr-condies do milagre esto na capacidade ociosa herdada do Plano de Metas e,
principalmente, das reformas institucionais implementadas pelo PAEG, com a organizao do
sistema financeiro, a estabilidade monetria, a recuperao da capacidade fiscal do Estado e o
equacionamento do problema externo (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).

O processo de planejamento governamental, durante os sucessivos governos militares aps o


golpe de 1964 era centralizado e sustentado, sobretudo, em referenciais tcnicos, que a partir
da forte crise econmica do final dos anos 1970, entraram em um processo de descrdito.

Aps a crise da dvida externa, o desenvolvimentismo cedeu lugar estabilizao. Os


programas de estabilizao foram elaborados, numa primeira fase (1980-1984), para enfrentar
o desequilbrio do balano de pagamento e, numa segunda fase (a partir de 1985), para
enfrentar o processo inflacionrio agudo em que o Pas mergulhava. Apesar do novo
modelo, baseado nos planos plurianuais de planejamento governamental, previsto na
Constituio de 1988, observa-se que durante praticamente as dcadas de 1980 e 1990,
prevaleceram a falncia do planejamento no Brasil e um profundo descrdito quanto ao seu
potencial. Nos anos 1980, os planos quinquenais de desenvolvimento continuaram sendo

45

formalmente elaborados, seja para o cumprimento de determinao legal, seja como simples
declarao de intenes de governo (GIACOMONI e PAGNUSSAT, 2006).
O primeiro Plano Plurianual de Ao PPA - (1991-1995) no pode ser considerado um
plano de desenvolvimento, pois foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional.
Sem compromisso com o planejamento, era uma pea burocrtica, sem estar baseado em um
projeto de governo claro e sem que fossem estabelecidos os vnculos entre o planejamento
plurianual e os oramentos anuais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem
discusso e emendas. O processo inflacionrio e as turbulncias polticas do perodo tambm
contriburam para o fracasso do plano (GARCIA, 2000).

A partir do Plano Real e da estabilidade econmica brasileira o processo de planejamento


governamental crescem de importncia. Segundo Garcia (2000), o planejamento pblico
tornou-se instrumento de conduo do governo em seu conjunto, transcendendo a viso
restrita que o relacionava somente alocao de recursos econmicos.

Influenciado pelos modelos de planejamento estratgico oriundos do setor privado, o


planejamento estratgico governamental passou a ser visto como um conjunto de conceitos,
procedimentos e ferramentas que buscavam auxiliar os agentes pblicos a prover maior
consistncia ao estatal, definindo propsitos, objetivos e valores no governo e nas
diferentes organizaes pblicas, direcionando esforos e estabelecendo prioridades.

Os conceitos de planejamento estratgico possuem algumas variaes. At a prpria


denominao de planejamento estratgico vem sofrendo alteraes. No entanto, apesar das
variaes conceituais e de denominao, o planejamento estratgico tem o intuito de ajudar as
organizaes a definir o rumo a ser seguido, levando em conta os fatores internos e externos
instituio.

Atualmente, a prpria denominao do planejamento estratgico costuma variar em


funo de diferentes autores e metodologias. Tambm chamado de planejamento
corporativo abrangente, planejamento integrado abrangente, planejamento
estratgico situacional e outras combinaes. Entretanto, independentemente da
denominao ou definio, o fato que esse tipo de planejamento procura respostas
a novas situaes, por meio da interao com o meio ambiente e o estabelecimento
de um sentido de direo. Ou seja, procura responder as seguintes perguntas: Para
aonde queremos ir? Qual a direo a ser seguida? Que caminhos escolher?
(GIACOBBO, 1997, p. 77)

46

Para Paludo e Procopiuck (2011), o planejamento estratgico um instrumento nuclear de


ao governamental para transformar a realidade e promover o desenvolvimento sustentvel e
o bem estar da coletividade. Igualmente, um instrumento indispensvel para os gestores
pblicos que buscam melhorar a prestao de servios, satisfazer as necessidades do usuriocidado e conquistar o reconhecimento da sociedade.

O processo de planejamento governamental tem seu foco ampliado para alm da economia.
Segundo Matias-Pereira (2011), possui dois propsitos: pretende concentrar e direcionar as
foras existentes dentro de uma organizao, de forma que todos os seus membros trabalhem
com o foco na mesma direo; e busca analisar o ambiente externo organizao e adapt-la
a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver.

O PPA 1991-1995 organizou a ao estatal em programas, concebidos como um


desdobramento das orientaes estratgicas de governo, sendo os recursos alocados aos
programas sob o prisma do equilbrio fiscal. Segundo Garces e Silveira (2002), isso pressupe
uma alocao estratgica pautada pela clareza de prioridades e pelo esforo de negociao na
esfera governamental. Este PPA se apresentou como instrumento de planejamento
governamental, com programas que o integram, guardando sintonia com a orientao
estratgica de governo, a qual expressava os desafios a serem superados, bem como com a
orientao estratgica dos rgos setoriais, que envolve o desdobramento dos desafios do
governo em objetivos setoriais.

Seis meses aps o lanamento do PPA, foi implementado o Programa Brasil em Ao, que
visava melhorar a qualidade da gesto de 41 projetos prioritrios. Introduziu inovaes que
serviram de base para a metodologia de elaborao e gesto dos programas do PPA 20002003 e para a gesto dos programas estruturadores em Minas Gerais a partir de 2003.

Segundo Paludo e Procopiuck (2011), o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no


planejamento federal: os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, como referncia
espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes. Alm disso, inovou nos mecanismos
de gerenciamento de empreendimentos estratgicos, com isso priorizando alguns mecanismos
de gesto, com o intuito de garantir que aquilo indicado no plano iria ser implementado.

47

Nader (2005) argumenta que o novo modelo de gesto das aes governamentais do Governo
Federal, introduzido pelo PPA 2000/2003, baseou-se na integrao dos instrumentos de
planejamento, oramento e gesto. Neste novo modelo de planejamento e oramentao, o
programa passou a ser o elemento de ligao entre o futuro desejado e o programado, assim
subsidiou para as decises de curto prazo da programao oramentria e financeira. Os
programas, geralmente, so considerados desdobramentos das funes bsicas do governo,
representam os meios e os instrumentos de ao e traduzem os produtos finais de ao
governamental.

O PPA 2004-2007 manteve a metodologia do PPA anterior, especialmente no que tange ao


programa como unidade de gesto. Alm da consolidao do processo de Gesto para
Resultados, segundo Paludo e Procopiuck (2011) pode-se identificar no processo de
elaborao deste PPA a tentativa de incluir a participao da sociedade.

No perodo de 2005 a 2007, foi testado o Projeto Piloto de Investimento (PPI), com a
finalidade de expandir o investimento pblico em infraestrutura e melhorar a qualidade do
gasto pblico. Esta experincia deu origem ao PAC Programa de Acelerao do
Crescimento (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011).

O PPA 2008-2011 passou a prever a ampliao dos mecanismos de participao via


conferncias, fruns e conselhos com vistas a garantir maior apoio na implementao e
fortalecer o controle social. Neste PPA, somente os projetos com valores superiores a R$ 20
milhes e atividades especiais acima de R$ 75 milhes foram detalhados neste plano
(PALUDO E PROCOPIUCK, 2011).

Neste contexto de ampliao da participao da sociedade nos processos de planejamento


estratgico governamental, pode-se observar o aprofundamento de experincias que, em
alguma medida, defendem uma concepo democrtica e participativa do planejamento
governamental, em que a eficincia e a eficcia das polticas pblicas estejam atreladas
incluso social. A participao da sociedade visa ampliar a legitimidade e viabilidade dos
objetivos e aes propostos, uma vez que pretende que o plano estratgico seja percebido e
como um contrato poltico entre as instituies pblicas e a sociedade civil (PALUDO e
PROCOPIUCK, 2011).

48

O PAC foi apresentado com um programa de desenvolvimento destinado a promover a


acelerao do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de
vida da populao brasileira. Pretendeu estimular a eficincia produtiva dos principais setores
da economia, impulsionar a modernizao tecnolgica, acelerar o crescimento de reas j em
expanso e ativar reas deprimidas economicamente. Neste sentido, procurou remover
entraves normativos e facilitar o investimento privado em infraestrutura (PALUDO e
PROCOPIUCK, 2011).

Do ponto de vista do processo de planejamento estratgico governamental, o PAC representa


uma abordagem, sobretudo, de gesto de investimentos do governo, enquanto a orientao
estratgica do governo estabelecida a partir da Agenda Nacional de Desenvolvimento, do
Projeto Brasil em Trs Tempos e dos Objetivos do Milnio.

A partir do PPA 1991-1995 observa-se a adoo pelo Governo Federal de metodologias


originrias do setor privado no que tange ao planejamento governamental. Embora no seja
contrrio a esta prtica, Toni (2009) defende que acreditar que tcnicas de planejamento
adotadas por empresas possam ser aproveitadas pelo governo sem passar por uma profunda
adaptao , no mnimo, ingenuidade. Paludo e Procopiuck (2011) destacam que, algumas
vezes, este processo de planejamento estratgico governamental nestas bases se tornam
rituais, ou instrumentos elaborados, pro forma:

[...] muitos processos de planejamento se transformam em rituais e os planos


resultantes em elementos simblicos, como verdadeiros totens. Em realidade no
muito diferente desta, infelizmente, nos ltimos 10 ou 15 anos o planejamento
estratgico tornou-se modismo em muitas instituies pblicas. Mais do que
realmente ter um planejamento estratgico para pautar uma gesto estratgica em
direo ao futuro, o que se quer, na verdade, encobrir gestes burocrticas e
ritualsticas, com a afirmao: ns temos planejamento estratgico!
[...] Muitos planejamentos estratgicos possuem algum detalhamento, mas so
apenas pro forma. A instituio continua desempenhando suas atividades da mesma
forma que antes.
Em muitos o planejamento estratgico elaborado apenas formalmente, para
impressionar politicamente dirigentes superiores, para dar falsa imagem sociedade
de que, efetivamente, h preocupao dos gestores com o futuro da organizao, e
para no fazer feio perante outras instituies que o utilizam como ferramental
eficiente para atender aos anseios da sociedade quanto a prestao de servios de
qualidade e a baixo custo (PALUDO E PROCOPIUCK, 2011, p.192).

Apesar das mudanas observadas nos diversos planos apresentados, na percepo de Oliveira
(2006), no Brasil o planejamento sempre esteve ligado elaborao de planos e ao controle.
Historicamente, pode-se verificar a quantidade de planos que j foram e continuam sendo

49

elaborados: trienais, decenais, econmicos, plurianuais, de desenvolvimento, regionais,


diretores etc. Neste sentido, prevaleceria entre os planos nacionais uma cultura de planos, cujo
pressuposto seria antever e organizar o futuro, como se isso fosse possvel de maneira racional
e previsvel. A partir da anlise das funes das secretarias ou do Ministrio de Planejamento,
tambm se pode observar que a ideia de controle est presente, de forma que suas atribuies
principais sempre giram ao redor das aes de controlar o oramento e de alocar recursos para
diferentes rgos estatais e projetos.

Para os tericos clssicos, os conceitos de planejamento e de poltica se oporiam, sendo o


primeiro responsvel pela distribuio racional dos recursos tendo em vista os objetivos
dados, enquanto o segundo seria responsvel pela definio destes objetivos, a partir da luta
de grupos de interesses (CARDOSO, 2003).

No mesmo sentido, Andrade, no prefcio do livro de Domigues Filho (2007), faz uma anlise
interessante sobre as relaes entre planejamento governamental e polticas pblicas a partir
da pergunta: o planejamento inimigo da democracia? Para responder esta pergunta, o autor
defende que planejamento e democracia tm lgicas distintas. O primeiro quase um
corolrio de racionalidade. O planejamento a provncia da eficincia e da eficcia. Esses so
os seus deuses (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14), enquanto a
democracia "enfatiza outros princpios: a necessidade de acomodar interesses, conciliar
diferenas e formar consensos. Requer negociao, entendimento, participao e
representao poltica. [...] A busca da legitimidade d o norte da dinmica democrtica
(ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 14). Como ser visto mais frente,
esta no a perspectiva adotada nesta tese, que defende que h muitas semelhanas entre as
duas lgicas. Todavia, questes como as colocadas por Rattner (1979) ainda so muito
relevantes para a compreenso do processo de planejamento estratgico governamental.
Quais so, ento, as relaes ente os planejadores e os que tomam as decises
finais?, e de que forma interagem ambos com o pblico ou grupos da populao,
que manifestam, suas aspiraes e necessidades, ou reagem s intenes e
propostas dos polticos e dos planejadores? Como funciona o modelo ideal
triangular, to de agrado aos tericos de planejamento norte-americanos numa
estrutura de poder, em que a presena de grandes empresas e grupos econmicos e
as tendncias centralizadoras do poder estatal so as caractersticas dominantes?
(RATTNER, 1979, p. 9)

50

O modelo ideal triangular norte-americano a que Rattner (1979) se refere pode ser
representado pela FIGURA 1. Refere s relaes entre polticos, planejadores e povo na
funo do planejamento governamental.

Fig. 1 - Modelo ideal triangular de planejamento pblico


Fonte: RATTNER, H. Planejamento e Bem-Estar Social. So Paulo: Perspectiva, 1979. (Coleo Debates, 152)

No mesmo sentido, Dror (1971 apud Mintzberg, 2006) afirma que no setor pblico o
planejamento o modo mais estruturado e profissional de fazer poltica, devido sua ateno
explcita consistncia interna e ao seu esforo para proporcionar racionalidade estruturada.
Todavia, este modelo insuficiente para explicar ou descrever processos de planejamento
estratgico governamental em pases em desenvolvimento como o Brasil. Oliveira (2006)
afirma que h a tendncia de explicar as falhas de polticas pblicas em pases em
desenvolvimento, por vrios motivos, entre os quais podem ser destacados: os aspectos
poltico-institucionais, financeiros e tcnicos. Neste sentido estes fatores interfeririam
significativamente nos processos descritos no modelo ideal contido na Figura 1.

Na percepo de Oliveira (2006), os longos perodos de ditaduras inibiram a sociedade civil, o


bom funcionamento do sistema poltico e, consequentemente, a atuao do Estado. Assim,
nos pases em desenvolvimento o sistema poltico no est articulado e as relaes entre
Estado e sociedade se do de maneira inapropriada. Oliveira (2006) destaca que os pases em
desenvolvimento tm menos recursos para serem aplicados nas diversas reas, resultando da
que sua capacidade de levar adiante polticas pblicas de maneira que tenham resultados

51

efetivos limitada. Por fim, a capacidade tcnica de gerir o planejamento de polticas pblicas
seria um fator importante para explicar as falhas de polticas pblicas, uma vez que faltariam
recursos humanos capacitados e motivados, equipamentos, experincia e competncia tcnica
dos rgos responsveis para planejar estas polticas pblicas.

O prprio Oliveira (2006), todavia, reconhece que alguns destes aspectos tm mudado no
Brasil:

No Brasil, os quase 20 anos de democracia no parecem suficientes para o


estabelecimento de um sistema poltico-institucional efetivo no planejamento.
Existem diversos conflitos quanto jurisdio e distribuio de responsabilidades
entre os diferentes nveis de governo e organizaes do Estado, alm da pouca
accountability (ou capacidade de resposta institucional, ver Campos, 1990) dessas
organizaes. Quanto s questes financeiras, isto ainda continua limitando o
planejamento de polticas pblicas, mesmo com o aumento significativo da
arrecadao, como no caso do Brasil. Boa parte dos pases no mundo em
desenvolvimento depende de recursos externos, ou tem uma poro significativa de
seu oramento dedicada a pagamento de dvidas pblicas ou a cobrir dficits
setoriais. O Brasil, apesar de a arrecadao do Estado chegar a quase 40% do
produto interno bruto (PIB), dedica boa parte de seus recursos pblicos para
pagamento de dvida, folha salarial ou cobrir os rombos da previdncia. Assim,
mesmo com uma quantidade de recursos razoveis o Estado no consegue direcionar
uma quantidade significativa para investimento em polticas pblicas, limitando a
capacidade de planejamento.
Finalmente, temos a evoluo dos aspectos da capacidade de gesto do planejamento
de polticas pblicas. Muitos pases em desenvolvimento avanaram com respeito
capacitao tcnica das organizaes de Estado, mas ainda falta uma melhor
articulao entre as vrias organizaes envolvidas no planejamento das diversas
polticas pblicas. Este talvez seja o aspecto mais limitador do planejamento nos
pases em desenvolvimento, em particular o Brasil. Os recursos humanos e
equipamentos existem e muitas das organizaes estatais esto capacitadas, mas o
processo de planejamento de polticas pblicas em geral exige a interao de
diversas organizaes dentro do Estado, e destas com a sociedade civil e setor
privado. Nesses aspectos, ligados ao que seria o capital social do planejamento,
ainda falta uma melhora em termos qualitativos. Ainda vemos muito o planejamento
como um processo tcnico, governamental, de carter econmico e visionrio
(OLIVEIRA 2006, p. 281).

Rattner (1979) defende que superar os vieses economicistas do planejamento governamental


significa dar a devida dimenso e importncia vida social; ou seja, aos valores e objetivos
dos membros da sociedade.

Alm disso, a crena nos poderes da razo tcnica para

determinar o que correto reduz a poltica a um papel secundrio, desconsiderando sua fora
autnoma que define normas. O planejamento , em todas as suas fases, essencialmente um
ato poltico, cuja racionalidade s pode ser analisada luz dos interesses, objetivos e
aspiraes dos diferentes grupos ou camadas da populao, que no tendem, necessariamente,
a uma situao de equilbrio consensual. A deciso essencialmente uma deciso poltica,
pois trata-se de uma tentativa de alocar explicitamente valores, por meio do processo de

52

planejamento, enquanto a implementao do plano , tambm, essencialmente, um fenmeno


poltico, pois uma forma de aferir quanto da tentativa de alocar recursos e valores se
efetivou.

Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007), assumindo que planejamento e


democracia possuem lgicas distintas, defende que os processos ligados a eles se imbricam,
de forma que no h uma antinomia, mas uma tenso autntica. Pois planejar pressupe,
como condio sine qua non, a ao de um sujeito ou sujeitos polticos que definem um
estado de coisas como um problema poltico (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES
FILHO, 2007, p. 14). Mais frente continua o seu argumento afirmando que mesmo sob
regimes autoritrios, a deciso de planejar ou no poltica como tambm o a escolha dos
fins e das combinaes de meios e fins (os programas, os projetos e as atividades)
(ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 15). Neste sentido ele observa:

Fins e meios se confundem e se misturam e nem sempre possvel dissociar a


atividade tcnica da poltica. Por uma parte o planejador incorpora em seus clculos
os parmetros polticos. Alternativas podem deixar de ser cogitadas simplesmente
porque so vistas a priori como incongruentes com os limites da poltica ou
invariveis dentro deles. O poltico, por seu turno, no deve nem pode desconhecer
as limitaes tcnicas e de recursos, sob pena de fracasso inevitvel (ANDRADE,
2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 16).

Lafer (2003), da mesma forma, defende que a deciso de planejar essencialmente poltica,
pois uma tentativa de alocar explicitamente recursos e, implicitamente, valores, por meio do
processo de planejamento, e no dos demais e tradicionais mecanismos do sistema poltico.

O planejamento emerge como um modo privilegiado de ao governamental, no qual


propostas so elaboradas e diretrizes so dadas como orientao e coordenao da
implementao do plano, sendo que, num momento seguinte, seria capaz de promover a
avaliao dos esforos para uma eficiente correo dos trmites desta ao, de acordo com as
exigncias de uma dada realidade e dos interesses sociais envolvidos. Neste sentido, o
planejamento governamental dever conciliar as regras do jogo democrtico, assim como a
natureza poltica da representatividade.

O processo de planejamento estratgico governamental complexo, pois compreende um


amplo arcabouo institucional-legal e tcnico-operacional. Alm disso, deve contemplar
influncias de uma variedade de agentes polticos, agentes tcnicos e segmentos organizados

53

da sociedade civil e da iniciativa privada. Neste contexto, a anlise dos rituais que compem
o processo de planejamento estratgico governamental, bem como dos diversos elementos
simblicos que compem este processo, fundamental na perspectiva do processo de
planejamento.

2.3
Possveis dilogos entre planejamento governamental e a abordagem da poltica
Pblica
Esta seo tem por objetivo analisar as aproximaes e os distanciamentos entre os estudos
sobre polticas pblicas e planejamento governamental, de forma a responder seguinte
indagao: Em que medida os instrumentos de anlise, e os processos descritos em ambas as
reas de estudo podem ser considerados antagnicos ou complementares?

Aparentemente, h uma aproximao evidente em relao ao objeto de estudo, pois anlise de


polticas pblicas e planejamento estratgico governamental abarcam, no mnimo, algumas
atividades comuns, tais como: anlises sobre a identificao do problema, definio da agenda
(projetos ou aes prioritrios), processo de formulao propriamente dito, e sua legitimao,
gesto, implementao e avaliao.

Guerreiro Ramos (1966) afirma que a analogia entre o sistema poltico e o sistema
administrativo no casual, pois so muito tnues as diferenas entre poltica e administrao,
e por isso j se afirmou que participam de um mesmo continuum. Para o autor, muito das
concluses genricas a que chegam os autores que estudam o fenmeno poltico pode ser
extrapolado para o sistema administrativo.

Fischer (2002) lembra que at 1930 o administrador pblico era considerado um mero
executor de polticas com base em princpios de eficincia. A partir dos anos de 1930 e da
Primeira Guerra Mundial, o crescimento do aparato estatal influiu na mudana do conceito de
administrador, j ento percebido como formulador de polticas pblicas. A literatura de
polticas pblicas foi um pouco tardia em reconhecer a importncia da implementao no
processo de planejamento, at mesmo porque os estudiosos de polticas pblicas tinham seu
foco de anlise nos processos legislativos ou administrativos do Executivo (NAJAM, 1995).

54

Hochman; Arretche e Marques (2007) avaliam que at o incio dos anos de 1980, a agenda de
pesquisa em cincias sociais no Brasil esteve concentrada na anlise das macrocaractersticas
do Estado e de seu papel no desenvolvimento da nao de uma ordem poltica moderna e de
um capitalismo de base nacional, ainda que com caractersticas perifricas. Os anos de 1980,
na percepo do autor, marcaram o incio efetivo dos estudos de polticas pblicas no Brasil,
com trabalhos sobre a formao histrica das polticas policies, entendidas como objeto de
anlise. As arenas decisrias, suas regras e sua capacidade de afetar as estratgias e a fora
relativa dos atores sociais ganharam grande relevncia na anlise dos processos de formulao
de polticas pblicas. Em alguma medida, este movimento se assemelha ao vivido pelo
planejamento governamental, que em suas origens est muito focado no planejamento
econmico, enquanto que em suas abordagens mais recentes tem seu foco no s na
economia, mas tambm na a organizao do Estado como prestador de servios pblicos. A
partir dessas mudanas de perspectivas nos dois campos de estudo, os pontos de contato vo
se tornando mais evidentes, especialmente no que tange formulao das polticas pblicas e
no processo de planejamento estratgico governamental.

De acordo com Souza (2006), a rea de Polticas Pblicas deve sua gnese a quatro grandes
nomes: Laswell, Simon, Lindblon e Easton. Uma das contribuies de Laswell (1936)
consistiu na criao da expresso policy analysis (anlise de poltica pblica) como forma de
se estabelecer um dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Simon
(1965) trouxe o conceito de racionalidade limitada por problemas como informao
incompleta ou imperfeita, questo temporal e autointeresse dos decisores. Segundo este autor
a racionalidade limitada pode ser maximizada at um ponto satisfatrio devido criao de
estruturas de regras e incentivos que tragam a modelagem de resultados desejados. Lindblom
(1959) trouxe o questionamento ao racionalismo de Laswell e Simon e incorporou outras
variveis formulao e anlise de polticas pblicas, como as relaes de poder, eleies e
burocracias. Seu estudo conhecido como integrao de mltiplos fluxos ou mltiplas
correntes, que objetiva examinar os processos subjacentes ao reconhecimento de
determinados problemas, o momento e a forma como passam a despertar o interesse poltico e
governamental e, a partir disso, o momento em que passam a, efetivamente, compor a agenda.
Um dos pilares em que se funda o modelo elaborado por Kingdon (1995) se baseia no modelo
Garbage Can (cestas de lixo) elaborado por Cohen, March e Olsen (1972), que veem a
fluidez e o acaso como caracterstica central do processo. Segundo estes autores, no mundo da
deciso organizacional as pessoas no chegam com ideias e objetivos prontos e acabados, mas

55

as encontram no meio das muitas ambiguidades engendradas pelas contribuies


desconjuntadas dos participantes do processo de deciso. Problemas flutuam sem que
solues sejam encontradas. Solues esto em busca de problemas, e os participantes
procuram lugares para gastar tempo e energia. Percebe-se, portanto, que o modelo cestas de
lixo preconiza que as organizaes apresentam uma natureza intrinsecamente anrquica,
sendo, na realidade, uma coleo frouxa de ideias, e no um conjunto coerente de estruturas
perfeitamente acopladas e harmonizadas. Dessa forma, no se reconhece um conjunto de
preferncias bem estruturadas e coerentes, com vistas ao estabelecimento de uma agenda
concebida com base em pressupostos de planejamento estratgico ou, mesmo, de um processo
racional de deciso. Assim, a descoberta das preferncias organizacionais se daria com base
na atuao sobre a realidade, fundada num processo de erro e acerto. Nos processos do tipo
'lata de lixo', as oportunidades para deciso, o reconhecimento dos problemas e das solues e
a disponibilidade de atores polticos com capacidade para decidir evoluiriam de forma no
sincronizada. Nesse contexto, as escolhas seriam como latas de lixo, onde seriam lanados
problemas e solues medida que fossem gerados, quase sempre sem nenhuma relao entre
eles. Eventualmente, esses problemas poderiam ser reconhecidos e, aps vrias tentativas e
erros, a soluo adequada poderia vir a ser tambm reconhecida e selecionada entre as vrias
que haviam sido anteriormente lanadas lata de lixo. Easton (1965) gerou a ideia de que a
poltica pblica seria um sistema que engloba a formulao, os resultados e o ambiente. Por
esta vertente, as polticas pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de
interesse, que influenciariam os resultados e efeitos.

O processo de formao de agenda ser mais bem detalhado, como forma de exemplificar o
dilogo profcuo que pode ser estabelecido entre a rea de Polticas Pblicas e de
Planejamento Estratgico Governamental.

Villanueva (2000) define agenda governamental como aquilo que se constitui em objeto da
ao estatal. Certamente relaciona-se com a formao da agenda mais ampla de uma
sociedade, que definida por Birkland (2001) como o processo pelo qual problemas e
alternativas de soluo ganham ou perdem a ateno do pblico e das elites. Esse mesmo
autor explica que os grupos competem para formar a agenda porque nenhuma sociedade ou
sistema poltico capaz de processar e solucionar todos os problemas de uma sociedade ao
mesmo tempo. Birkland (2001) conclui essa caracterizao afirmando que a agenda pode ser
algo bastante concreto, como a lista de projetos de lei a ser votado pelo Congresso, mas

56

tambm pode ser uma srie de crenas sobre a existncia de um problema e as possveis
formas de resolv-lo. Nesta perspectiva, as aproximaes entre os processos de formulao da
estratgia governamental e de formao de agenda ficam evidentes.

Cobb e Elder (1983) descrevem que a formao da agenda ocorreria medida que um tema
passa a despertar a ateno de uma audincia mais ampla ou mais atenta. Os autores
denominam o pblico atento como aquele que informado e capaz de influenciar as decises
sobre temas relevantes de polticas pblicas. Para que determinado problema seja incorporado
na agenda das polticas pblicas ele dependeria de cinco caractersticas que afetariam
diretamente sua capacidade de despertar a ateno de um pblico mais amplo: grau de
especificidade quanto mais abstrata a definio de um problema, maior a probabilidade de
despertar a ateno de uma audincia mais ampla; escopo da importncia - quanto mais
importante o tema para a sociedade, maior a probabilidade de atingir o pblico; relevncia
temporal quanto mais duradouro o possvel impacto do problema, maior ser a audincia;
grau de complexidade problemas mais simples e fceis de serem compreendidos atingem
uma audincia mais ampla; precedncia categrica problemas com precedentes similares
atingiro mais rapidamente uma audincia mais ampla. Para Cobb e Elder (1983) problemas
que tivessem precedentes e um impacto de longo prazo, mesmo que definidos de forma
simples, mas abstrata e tivessem grande significao social, teriam maior impacto na agenda
governamental.

Calmon e Costa (2007) destacam que ao longo dos ltimos anos diversas abordagens tm sido
propostas sobre este tema, sendo que as origens desses estudos remontam, principalmente, aos
trabalhos sobre opinio pblica formulados por McCombs e Shaw (1972) e pesquisas que
analisam o funcionamento das instituies polticas a partir de uma perspectiva inspirada no
paradigma pluralista do Estado. Segundo este paradigma, a agenda seria, basicamente, funo
das disputas entre grupos organizados pela sociedade. No entanto, ao longo da dcada de
1960 surgiram diversas crticas a esta perspectiva, dentre elas a formulada por Schattschneider
(1960), que afirmava o poder fundamental do Estado como sendo derivado da sua capacidade
de definir problemas e alternativas e de conduzir as decises. Seguindo a linha de pesquisa
iniciada por Schattschneider (1960), vrios outros especialistas passaram a se dedicar ao
estudo da dinmica da ao governamental. O consenso entre estes analistas era que a
compreenso da dinmica das polticas pblicas requer, necessariamente, o entendimento
sobre as origens e a evoluo dessas polticas na agenda pblica.

57

Kosicki (1993), ao realizar uma anlise retrospectiva da evoluo das publicaes sobre
formao de agenda entre 1972 e 1993, prope a existncia de trs abordagens distintas, mas
complementares, sobre formao de agenda: a) os trabalhos que priorizam a anlise da
formao da opinio pblica e que esto associados contribuio seminal de McCombs e
Shaw (1972); b) os trabalhos que examinam a formao da agenda de polticas pblicas e que
tm sido desenvolvidos especialmente por especialistas nas reas de Cincia Poltica e
Administrao Pblica (KINGDON, 1995); e (c) os trabalhos sobre os fatores que
influenciaram a formao da agenda e os meios de comunicao em massa.

Tendo em vistas os objetivos do presente trabalho, o foco desta anlise ser mantido na
perspectiva de Kingdon (1995).

A aluso aos atores influenciadores no processo decisrio do qual decorre a agenda


governamental reside na constatao das diferenas de recursos disponveis e dos interesses
envolvidos, que podem atrair ou afastar participantes do debate. De acordo com Monteiro
(1982), algum item se faz incluso na agenda governamental no momento em que o policy
maker constata que algo precisa ser feito em relao a uma rea especfica. No entanto, esse
reconhecimento pode se dar por intermdio de diversos atores, como segue:
Esse reconhecimento de que algo precisa ser feito pode-se dar pela manifestao,
mais ou menos intensa, de grupos de fora da organizao governamental, tais como
grupos de interesse, rgo de opinio pblica, governos de outros pases, a prpria
classe poltica (Congresso), ou mesmo no sentido do voto numa eleio. De modo
geral, em regimes polticos pouco representativos usual limitar a atuao da classe
poltica outra ponta do processo decisrio (a fase de autorizao), excluindo-a ou
tornando meramente cerimonial do papel sinalizador de necessidades de poltica.
Em tais circunstncias, o processo decisrio de governo essencialmente o processo
decisrio do Poder Executivo. J em regimes polticos democrticos (ou seja, no
contexto do governo representativo), o Legislativo tem participao muito ativa
nessa fase de reconhecimento do processo decisrio, se no por iniciativa prpria,
como canal das demandas da coletividade (MONTEIRO, 1982, p. 79).

Para o estudo da formao da agenda governamental, a identificao dos atores influentes ,


de fato, muito importante. No entanto, a busca pela identificao de qual autor influenciou e
de qual maneira deveras desnecessria. A dificuldade em procurar o autor direto de
determinada questo poderia levar ao que Kingdon (1995) chama de regresso infinito, como
segue:

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Ns descobrimos que, enquanto mudamos de um caso para outro, surge a


dificuldade de discernir a sua autoria de origem. verdade tambm que, tendo um
caso dado, se tentamos chegar origem de uma ideia ou proposta, nos tornamos
envolvidos num regresso infinito. Uma ideia no comea em sua fonte mais
prxima. Ela tem uma histria. Quando algum comea a perseguir a histria de
uma proposta no passado, no h um momento lgico para se parar o processo.
Como disse acertadamente um dos questionados: No como um rio. No h um
ponto de origem (KINGDON, 1995, p.72).

O estudo de Kingdon (1995), conhecido como modelo de integrao dos fluxos, ou


modelo de mltiplos fluxos, bastante influente, sendo reconhecido por diversas
publicaes de administrao pblica e cincia poltica (BIRKLAND, 2001). O trabalho de
Kingdon objetiva examinar os processos subjacentes ao reconhecimento de determinados
problemas, como e quando eles passam a despertar a ateno dos lderes polticos e gestores
de polticas pblicas e quando passam a efetivamente ser incorporados agenda
governamental.

Um ponto interessante para o dilogo entre as teorias seria analisar as condies necessrias
para permitir que determinado item se torne destacado na agenda governamental a ponto de
ser includo no seu planejamento estratgico e, posteriormente, implementado. Essas
condies, de acordo com Kingdon (1995), podem ser apresentadas por meio de trs fluxos: o
de problemas, o de solues e o poltico. Devido aos diferentes fluxos, a mudana na agenda
poltica pode se dar tanto de forma refletida como por meio de ajustes marginais
(incrementais) a uma poltica previamente existente.

Para saber como ocorrem as mudanas, preciso, em primeiro lugar, conhecer o fluxo dos
problemas. A primeira forma de tornar os problemas relevantes para as polticas pblicas
relaciona-se ideia de que a definio de um problema pode se dar pela constatao de sua
existncia. Essa avaliao pode ser pautada pelos valores de cada ator, quando se considera
problema aquilo cujas condies observadas sejam diferentes do conceito de ideal de cada
ator. Outra forma por comparaes, quando h um modelo para determinada questo que o
item observado no consegue atingir. Uma ltima maneira pela categorizao de problemas,
que pode levar os dados observados a constiturem ou no um problema em funo do critrio
seguido para aquela categoria. Uma situao pode ser um problema do ponto de vista social,
mas no pela categorizao econmica, por exemplo. Cabe salientar, entretanto, que no so
os estudos ou os dados coletados que determinam a existncia de um problema, mas sim a
interpretao engendrada sobre eles.

59

Stone (1989) incorpora elementos de Kingdon, porm afirma que a definio de um problema
um processo poltico de formar uma imagem em relao s causas e responsabilidades de
determinada condio. Isso significa que a definio de um problema e os possveis
encaminhamentos da decorrentes so objeto de uma disputa de histrias causais que buscam
manipular uma certa imagem.

Diferente de definir um problema perceb-lo (KINGDON, 1995). A primeira forma de


perceber que um problema relevante para as polticas pblicas por meio de indicadores.
H vrias organizaes governamentais e no governamentais monitorando de forma mais ou
menos sistemtica vrios indicadores nas mais diversas reas. A segunda forma por meio de
eventos que chamem ateno. o caso de grandes desastres ou crises e eventos ligados
pessoalmente aos tomadores de deciso em polticas pblicas. A terceira forma o feedback,
ou retroalimentao, decorrente da ao governamental.

De acordo com Kingdon (1995):

Via de regra, os funcionrios do governo recebem feedback sobre o funcionamento


de programas existentes. Eles monitoram os gastos, tm experincia em administrar
programas, em avaliar e supervisionar sua implementao, e recebem as
reclamaes. Este feedback traz os problemas sua ateno: programas que no
esto funcionando como o planejado, implementao que no se compatibiliza com
sua interpretao do mandato legislativo, novos problemas que tenham surgido
como resultado da aprovao de um programa, ou consequncias no antecipadas
que devem ser remediadas (KINGDON, 1995, p. 100).

Segundo Monteiro (1982), essa retroalimentao pode-se se dar tanto pela anlise de polticas
j praticadas pelo governo quanto pela comparao das experincias internacionais, como
segue:

As polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo


decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde to simplesmente com a
operacionalizao de uma dada poltica, mas envolve alguma capacidade analtica de
compreender o problema da poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa
possibilidade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se,
nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando com
circunstncias semelhantes (MONTEIRO, 1982, p. 65).

De acordo com Kingdon (1995), o fluxo de problemas pode se dar nos dois sentidos. Ou seja,
assim como alguns problemas podem se destacar e se tornarem polticas pblicas, podem

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existir problemas que deixam de figurar como tal e passam a no mais integrar a agenda
governamental.

O oramento um problema que Kingdon (1995) apresenta de forma particular, por estar
presente em quase toda discusso sobre polticas pblicas. O autor destaca que, mesmo
havendo casos em que a disponibilidade oramentria favorece o destaque a determinada
poltica, na maioria das vezes, ela atua como restrio s aes. Assim, muitos problemas no
so considerados devido ao elevado oramento que seria necessrio para sua soluo. Existem
medidas comuns em perodo de severa restrio oramentria, como as polticas regulatrias,
que visam controlar o aumento de gastos do governo. Outras polticas que ganham destaque
em perodos de baixa disponibilidade de recursos so aquelas que acarretam economia para os
cofres pblicos e maior arrecadao e tenham baixo custo de implantao.

O fluxo de solues ocorre pela formulao de propostas de ao governamental, sem, no


entanto, se relacionar necessariamente percepo do problema. Baseia-se, portanto, na
gerao, no debate, na circulao e na combinao de ideias nas comunidades de especialistas
tanto dentro quanto fora do governo. Ideias circulam em comunidades de especialistas, tanto
dentro quanto fora do governo. O debate dessas ideias pode levar anos, combinando-se com
outras ideias, recebendo crticas e adaptaes, segundo as caractersticas daquela comunidade
de especialistas. Aps o debate acerca dessas ideias, as propostas passam por uma seleo. De
acordo com Kingdon (1995), os defensores das propostas so chamados empreendedores de
polticas pblicas, os quais apresentam a caracterstica bsica de investir seus recursos na
expectativa de retorno.

Kingdon (1995) afirma que a evoluo do pensamento acerca das polticas pblicas deve-se
mais recombinao de elementos j presentes e j discutidos na arena poltica do que ao
surgimento de elementos novos. Na seleo de ideias, Kingdon (1995) afirma que h padres
entre os itens sobreviventes que originam uma poltica pblica. necessrio, em primeiro
lugar, que o item seja tecnicamente confivel. Isso acontece pela eliminao de incoerncias e
especificao de mecanismos de implementao. Ainda assim, preciso reconhecer que h
propostas que so implementadas sem possuir essa confiabilidade tcnica. Outro requisito a
aceitabilidade de valores, indicando que a ideia compatvel com os valores da comunidade.
Esses valores se expressam em conceitos bsicos para uma poltica pblica, como equidade e

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eficincia. H neste requisito um componente ideolgico com importncia diferente segundo


cada rea governamental.

O terceiro fluxo fundamental na determinao da agenda governamental o fluxo poltico,o


qual se relaciona eleio, aos partidos polticos e s foras polticas organizadas em geral.
Tem importncia fundamental tanto em trazer tona itens que acabam includos na agenda
quanto em afastar do foco outras questes. Seus componentes so: disposio nacional, foras
polticas organizadas e governo. O componente disposio nacional traduz a forma como os
cidados pensam determinado momento. Insta salientar, no entanto, a grande dificuldade de
mensurar este elemento. O segundo componente reflete as foras polticas organizadas, que
buscam a ateno dos tomadores de deciso por meio de estratgias polticas de superao de
opositores. O ltimo componente, o governo, atua de forma que as mudanas no Executivo ou
no Legislativo levem a alteraes na agenda governamental. Nos dizeres de Kingdon (1995,
p. 163): No governo, as mudanas imprimem grandes efeitos nas agendas. Uma mudana na
administrao, uma troca substancial nas cadeiras do Congresso, ou uma alterao nos
dirigentes das agncias, alteram substancialmente a agenda.

A importncia de debater o papel dos atores na formao da agenda governamental deve-se s


diferenas de recursos disponveis e aos interesses envolvidos, que podem atrair ou afastar
participantes de determinado debate, alterando a possibilidade de um item integrar a lista de
polticas pblicas.
Iniciando a caracterizao dos atores governamentais, a administrao inclui o presidente,
seu staff e os indicados (KINGDON, 1995). O staff do presidente mais relevante ao
especificar alternativas de ao do que na determinao da agenda. O presidente pode exercer
papel dominante na formao da agenda se assim o desejar. Isso se explica pelos recursos de
que ele dispe, como o poder de veto e o de fazer indicaes, pela unicidade do Poder
Executivo, que mesmo no sendo absoluta, maior do que a existente no Poder Legislativo, e,
ainda, pelo grande destaque pblico que apresenta. Os indicados pelo presidente tambm so
muito importantes na determinao da agenda, em geral, como difusores de ideias que no so
propriamente suas.

Outro importante ator governamental, ainda no Poder Executivo, so os servidores de carreira,


os quais podem assumir um papel importante na especificao das alternativas de ao, dada

62

uma determinada agenda. Seus principais recursos so: sua estabilidade no servio, que
permite o desenvolvimento de um conhecimento especializado e as relaes que estabelecem
com grupos de poder, como o Congresso e grupos de presso.

Outro setor que rene atores da esfera governamental importantes na anlise de uma poltica
pblica o Poder Legislativo. Kingdon (1995) reconhece, em nvel federal, senadores e
deputados como to importantes quanto o Poder Executivo no processo de formulao das
polticas pblicas. Birkland (2001) chega a insinuar que o Legislativo o mais importante dos
poderes em termos de polticas pblicas. Sua importncia estaria tanto na formao da agenda
quando na especificao das alternativas. A importncia do Congresso decorre principalmente
da necessidade de alterar ou criar leis para normatizar polticas pblicas e, tambm, da
publicidade que a discusso no Congresso possibilita para as questes. Os congressistas agem
buscando satisfazer aos seus eleitores, ganhar poder poltico e defender o que consideram
correto. Esses objetivos os levam a defender determinadas mudanas na agenda de polticas
pblicas, normalmente, com a incorporao de um elemento distributivo e regionalizado nas
agendas.

Ainda no Legislativo, o staff, corpo tcnico e de assessores do Congresso, possui importncia.


Assessores de deputados e senadores, em especial atuando nas comisses do Congresso,
constituem um corpo de especialistas que pode se dedicar a determinada matria da qual
possui conhecimento especfico. Segundo Kingdon (1995), isso faz com que esses assessores
sejam muito importantes na formulao de alternativas para as polticas pblicas que entram
na agenda, alm de definir boa parte das formas de encaminh-las. preciso destacar as
comisses como uma instncia em particular do Legislativo em que as discusses ocorrem
com mais profundidade. As comisses funcionariam como uma porta de entrada ou uma
barreira que determina a agenda legislativa (BIRKLAND, 2001).

To importante quanto os atores do governo so os no governamentais, ainda que no


disponham de tantos recursos para interferir na agenda de polticas pblicas. Na teoria
concebida por Cobb, Ross e Ross (1976), h um modelo chamado outside initiative, que
indica os processos de incorporao de questes na agenda por iniciativa de grupos no
governamentais. Ainda segundo esses autores, o grau de organizao e de visibilidade dos
atores no governamentais influi nas chances de serem bem sucedidos em suas reivindicaes.
Ao mesmo tempo, setores no governamentais que tm forte grau de identificao e possuem

63

experincia prvia na negociao de polticas pblicas podem aumentar suas chances de


sucesso. Para esses autores, o modelo outside iniciative seria o que prevalece em sociedades
mais igualitrias.

Segundo Kingdon (1995), os mais importantes atores fora do governo so os grupos de


interesse. O autor afirma que quanto menos ideolgico e visvel for a rea da poltica pblica
maior tende a ser a importncia dos grupos de interesse, mais reconhecida ainda quando esses
se integram a um debate j existente. O poder de interferir nas eleies uma funo do
nmero de indivduos que os grupos representam e conseguem mobilizar, alm da sua
disperso geogrfica e influncia (KINGDON, 1995). A coeso um elemento fundamental,
uma vez que os representantes de grupos precisam convencer os demais atores de que so
efetivamente representantes de uma coletividade.

Quando os grupos de interesse renem grande nmero de pessoas, unificando grupos


menores, e adotam estratgias como a mobilizao de massas, protestos e litgios judiciais,
segundo Birkland (2001), passam a ser considerados como movimentos sociais. O segundo
grupo mais importante fora do governo, segundo Kingdon (1995), so os

acadmicos,

pesquisadores e consultores. Por se tratar de um grupo especializado em determinadas


questes, possui maior capacidade de influir nas alternativas consideradas para uma poltica
do que na formao da agenda, que s influenciam no longo prazo.

Os atores relacionados com o processo eleitoral, como os partidos polticos e as campanhas


dos candidatos, tambm afetam a agenda de polticas pblicas. Mesmo no sendo um
momento preponderante no processo, as eleies podem trazer novos atores, com outros
interesses e direcionamentos, ao debate sobre polticas pblicas (KINGDON, 1995). Da
mesma forma se coloca a importncia dos partidos polticos, que apresentam plataformas que
podem vir a ser consideradas pelo pblico e pelo governo, ainda que isso no ocorra
automaticamente. Segundo Kingdon (1995), a opinio pblica pode ter impacto na agenda de
polticas pblicas tanto promovendo determinadas propostas como bloqueando outras. Mas h
limites para essa influncia.

Saravia (2006) destaca as etapas normalmente consideradas em polticas pblicas so: a)


agenda ou incluso de determinado pleito ou necessidade social na agenda na lista de
prioridades do Poder Pblico a noo de incluso na agenda pode ser compreendida como

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o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir


status de problema pblico; b) elaborao - que consiste na identificao e delimitao de
um problema atual ou potencial da comunidade, determinao das possveis alternativas para
sua soluo ou satisfao, avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e estabelecimento
de prioridades; c) formulao - que inclui a seleo e especificao da alternativa considerada
mais conveniente, seguida de declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus
objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro; d) implementao - constituda
pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos,
financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica, envolvendo a
preparao para pr em prtica a poltica pblica e a elaborao de todos os planos,
programas e projetos que permitiro execut-la; e) execuo - compreende o conjunto de
aes destinadas a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica, significando pr em prtica
efetiva a poltica ( a sua realizao); f) o acompanhamento - que o processo sistemtico de
superviso da execuo de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem por
objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes, a fim de
assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos; g) avaliao - consiste na mensurao e
anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas,
especialmente no que diz respeito s realizaes obtidas e s consequncias previstas e no
previstas.

Perspectivas consideradas mais clssicas da estratgia poderiam se ver espelhadas a partir da


etapa c. Autores da rea de Polticas Pblicas, como Saravia (2006), reconhecem a
influncia das ideias vigentes em matria de planejamento, destacando, sobretudo, que as
polticas pblicas so influenciadas, a partir da sua incorporao ao elenco de aes setoriais
do governo, pelas contingncias que afetam a dinmica estatal. Todavia, o mesmo autor ataca
o suposto predomnio da racionalidade tcnica no estabelecimento de prioridades presente em
algumas das perspectivas sobre estratgia e planejamento governamental, j analisadas nesta
tese. Na perspectiva de Saravia (2006), o poder poltico dos diferentes setores da vida social
e sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico que realmente determina as
prioridades. Neste sentido, refora-se a necessidade de se estabelecer um dilogo entre os
processos de formulao de polticas pblicas e de planejamento estratgico governamental.
As aes humanas, os contextos sociais e as instituies operam uns sobre os outros de
maneira complexa. Esses processos de ao complexos e interativos e a formao de
significados so importantes para a vida poltica. As instituies no parecem ser nem

65

reflexos neutros de foras ambientais exgenas nem arenas neutras para o desempenho de
indivduos guiados por preferncias e expectativas exgenas.

Pelo exposto, fica evidente a importncia de o planejamento governamental superar seu vis
positivista, assim como sua pretenso de neutralidade, na medida em que reconhece a
importncia dos elementos da anlise de polticas pblicas, ao invs de perceber a poltica
como algo que deva ser extirpado do processo de formulao do planejamento governamental.

2.3.1 Planejamento estratgico situacional: um elemento de dilogo entre planejamento


governamental e formulao de polticas pblicas?
Entre as metodologias de planejamento governamental, o mtodo Planejamento Estratgico
Situacional (PES) o que se prope explicitamente a estabelecer este dilogo entre
planejamento e formulao de polticas pblicas. O PES apresenta um enfoque que integra o
poltico e o econmico como aspectos de uma totalidade situacional, que articula o
normativo e o estratgico e que reconhece a existncia de oponentes em conflito que lutam
pela viabilizao de projetos distintos e/ou contraditrios. A metodologia proposta no PES
vlida, de acordo com Matus (1993), quando se consideram a existncia desses oponentes em
luta e a presena de atores no homogneos no jogo social; quando foras sociais
significativas atuam com a inteno de transformar o sistema e quando se busca mais que
conquistas econmicas e percebe-se que o planejamento econmico somente ineficaz, o que
conduz necessidade de integrao ao planejamento poltico. Dessa forma, o autor aponta
para a necessidade de revalorizar a ideia de planejamento como instrumento de governo,
abandonando as prticas puramente normativas e economicistas de planejamento. Segundo
Matus (1987), o PES deve cumprir algumas exigncias, a saber:
a) Integrar la dimensin poltica y econmica del proceso social, distinguiendo las
reas de consenso y de conflicto en el plan;
b) Constituirse en un proceso democrtico que recoga realmente la demanda que
emerge desde la base social;
c) Constituirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para
identificar problemas y soluciones en todos los niveles;
d) Llevar la planificacin hacia las instancias de gestin y operacin ya que Ella es
la base de la prctica concreta de la planificacin;
e) Ligar permanentemente la planificacin de las situaciones de coyuntura com las
de situaciones perspectivas a mediano y largo plazo; y
f) Disponer de un plan de corto y largo alcance de permanente vigencia que preceda
y presida la accin de intervencin y produccin social (MATUS, 1987, p. 71).

66

O avano das ideias do mtodo PES se d a partir de 1978 at 1981. Durante este perodo, o
autor desta metodologia, Carlos Matus, assessorou equipes de governo e planejamento em
vrios pases, como Colmbia, Equador, Brasil e Venezuela. No Brasil especificamente, a
partir da dcada de 1980 at a dcada de 1990 o PES influenciou o planejamento
governamental, especialmente na elaborao dos planos de diversos municpios e sindicatos.
Neste perodo, o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) atuou como um
elemento divulgador dos princpios do planejamento estratgico situacional no Brasil.
O PES focado na resoluo dos problemas pblicos, na construo de viabilidade poltica
para aes governamentais e na consecuo da coerncia entre o desenho tcnico-poltico e os
reais produtos realizados pelo Estado. estratgico porque abarca, entre outros atributos, o
clculo interativo dos diversos atores envolvidos, no s do mercado como tambm jogo
poltico, econmico e social. Isso significa que quando o ambiente de incerteza, com leituras
da realidade apenas aproximadas e provisrias, as regras do jogo no so de igualdade, so
difusas e as possibilidades de ao dos jogadores no so finitas nem totalmente enumerveis
(HUERTAS, 1996, p. 72). situacional porque assume que diagnsticos so insuficientes. O
diagnstico, no modelo tradicional de planejamento, amparado na crena positivista,
objetivo, cientfico, rigoroso e presume no s que a realidade pode ser conhecida como
tambm que h uma nica, vlida e verdadeira interpretao dos fatos. A abordagem
situacional se distingue na medida em que considera subjetivas interpretaes da realidade,
como em um jogo no qual os jogadores tm pontos de vista distintos e cada um adota uma
leitura diferente do que observa. Na anlise situacional, preciso considerar quem explica a
realidade, pois ela pode ser explicada de forma mpar por cada ator, j que cada um pode deter
um propsito singular. Nesse caso, obrigatrio diferenciar quem explica. Ao ignorar a
explicao do outro, impossvel jogar bem, porque fica comprometido o clculo interativo.
Para que um ator jogue bem, ele precisa considerar a explicao que os outros jogadores
atribuem quela realidade. Destarte, possvel compreender a assimetria das explicaes, que,
portanto, no so apenas respostas diferentes a perguntas iguais: so respostas diferentes a
perguntas diferentes (HUERTAS, 1996, p. 32).

O PES leva em considerao a interatividade entre os atores, sendo que cada ao de um ator
complemento e/ou consequncia da ao de outro ator no jogo social. O planejamento
feito a partir de uma avaliao situacional, que procura absorver a realidade explicada pelo

67

ponto de observao de cada ator, formulando a estratgia de ao com base em das muitas
possibilidades para direcionar as jogadas em favor de resultados que sejam interessantes.

Para Matus (1993, 1994), o planejamento tradicional, que tem origem no determinismo
positivista, baseia-se no clculo da predio, constituindo-se, basicamente, em tcnicas de
projees econmicas, as quais, quando utilizadas no planejamento do desenvolvimento
econmico e social, ao ignorarem todos os atores do processo social, exceo do
governante, tm carter autoritrio e tecnocrtico. O que Matus (1993, 1994) descreve como
planejamento tradicional tem muito em comum com a abordagem clssica descrita por
Whittington (2006) e as escolas de formulao, planejamento e posicionamento apresentadas
por Mintzberg et al. (2000), de forma que as crticas do autor podem ser redirecionadas a
estas perspectivas.

Matus (1993, 1994) ensina que planejar no se trata apenas de uma tcnica, mas tambm de
uma opo diante de outras. Trata-se da busca de um ponto de equilbrio entre a ao pensada
e a improvisao em determinada ao. O autor coloca ainda que existem trs variveis que se
articulam constantemente e que so fundamentais ao ato de governar. Denominadas de
tringulo de governo, elas so independentes, configurando-se em projeto de governo,
governabilidade do sistema e capacidade de governo.

Como projeto de governo, pode ser considerada a seleo dos problemas que o gestor se
dispe a enfrentar durante o perodo em que se encontra frente do governo, assim como a
estratgia que ser utilizada para tanto. Essa escolha traz implicaes e requer realizao
criteriosa, pois preciso verificar se h capacidade de resolv-los ou construir viabilidade
poltica para a soluo proposta. Cabe avaliar, ainda, se haver a obteno de resultados
durante o perodo de governo ou se os custos so atuais e os potenciais benefcios futuros.

Quanto governabilidade do sistema preciso entend-la como a relao entre o peso das
variveis que se encontram sob controle do ator e o daquelas que no se encontram, somandose a capacidade do gestor de perceber essa relao. Trata-se, portanto, de uma varivel que
possibilita identificar quais atores entre os envolvidos dispem de maior influncia em
determinada situao, clarificando possveis alianas e a viabilidade de determinadas
operaes - ou seja, a realizao de uma anlise mais estratgica do problema.

68

A capacidade de governo pode ser considerada como a capacidade do governante de


conduzir/dirigir - ou seja, o conjunto de tcnicas, mtodos, competncias e habilidades de um
ator e das pessoas que compem sua equipe de governo para conduzir os projetos, tendo em
vista a governabilidade do sistema e o projeto de governo proposto.

Matus (1993) conceitua momento como uma instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura
por que passa um processo contnuo que no tem comeo nem fim definidos. A passagem do
processo de planejamento por um momento determinado apenas o domnio transitrio deste
momento sobre os outros, sempre presentes. No PES, os momentos encadeiam-se e formam
circuitos repetitivos, para ajudarem-se mutuamente e passarem sempre a um momento
distinto. Nenhum momento necessariamente anterior ao outro, fecha ou termina o processo
encadeado, comea ou termina num tempo preciso ou fica definitivamente para trs nem se
esgota numa s instncia. O momento volta a se repetir, exercendo domnio transitrio vrias
vezes no futuro. Saliente-se ainda que, embora enumerados, os momentos no devem ser
vistos como consecutivos, pois se a realidade mutvel o plano tambm , devendo o
planejamento ser visto como dirio, o que significa estar constantemente trabalhando nos
quatro momentos ao mesmo tempo (MATUS, 1993). Esse encadeamento de momentos
produz uma grande diversidade de problemas e oportunidades. Numa ocasio concreta de
planejamento, h aspectos prprios de todos os momentos, como se observa na FIG. 2.

Fig. 2 Os quatro momentos do PES.


Fonte: Rieg e Arajo Filho (2002).

69

O PES pode ser subdividido em quatro momentos mostrados (FIG. 2): o explicativo, que
busca justificar os porqus da situao atual; o normativo, no qual se estabelece o que se
deseja fazer; o estratgico, que analisa a viabilidade das operaes planejadas; e o tticooperacional, que cuida da implementao das operaes no dia a dia (RIEG; ARAJO
FILHO, 2002).

Enquanto os trs primeiros so momentos de acmulo de conhecimentos pelo ator planejador,


o quarto momento o da ao propriamente dita. O momento explicativo visa compreender a
realidade, identificando os problemas que os atores declaram. Tem como propsito explicar a
realidade do jogo social. Utiliza-se da anlise situacional. O momento prescritivo tem por
objetivo produzir as respostas de ao em um contexto de incertezas e surpresas (Huertas,
1996). o ponto no qual se baseia a grande aposta do plano e todas as apostas parciais por
problemas e por ns crticos ou subproblemas.

Para lidar com as surpresas, imaginadas como possveis pelo planejador, so elaborados
planos de contingncia. J para lidar com as incertezas trabalha-se com cenrios que podem
ser de trs tipos: teto - que traz as melhores condies sobre o futuro que o planejador
consegue vislumbrar; piso - que traz as piores condies; e centro - que o mais provvel na
viso do planejador (RIEG; ARAJO FILHO, 2002). Para cada cenrio, constri-se um
plano, a fim de atacar cada n crtico identificado no primeiro momento. Esses planos so
constitudos de operaes definidas por Matus como uma unidade bsica de ao que um ator
realiza para mudar a realidade (HUERTAS, 1996).

O momento estratgico visa examinar a viabilidade poltica do plano e do processo de


construo de viabilidade poltica para as operaes no viveis na situao inicial. Tem o
propsito de formular propostas estratgicas para tratar as operaes como um processo de
produo poltica em parte cooperativa e em parte conflitiva (HUERTAS, 1996). Este
processo se inicia com a construo da matriz de motivaes, que fornece a posio dos
diferentes atores em relao s operaes (favorvel, desfavorvel ou indiferente). Passa-se,
ento, avaliao dos recursos necessrios realizao de cada operao e anlise de
governabilidade dos atores em relao a esses recursos. Se aps esse processo de anlise a
operao no se mostrar vivel, o passo seguinte a construo de sua viabilidade, por
intermdio de estratgias capazes de mudar a realidade da situao sob anlise. Este, sem
dvidas, o momento de maior complexidade do PES, requerendo quantidade muito grande

70

de informaes para a realizao de todas as anlises previstas. Ainda aqui analisada a


sequncia no tempo das operaes, aes e subaes, pois essa ordenao pode alterar
significativamente o plano, levando-o, at mesmo, inviabilidade.

O ltimo momento o ttico-operacional. Refere-se implementao das aes tendo por


referncia o plano: tem a finalidade de criar um processo contnuo, sem ruptura entre os trs
momentos e a ao diria. Tem-se aqui, como mencionado, a necessidade constante de
recalcular o plano, aprimorando-o diante das circunstncias que surgem com sua
implementao. Para este momento, o PES dispe de ferramentas muito interessantes, como
os trs balanos (de gesto poltica, macroeconmico e de intercmbio de problemas
especficos) que compem o denominado balano global de governo e possibilitam o
acompanhamento tecnopoltico da implementao do plano (HUERTAS, 1996).

Para Matus (1994), a gesto deve ser avaliada com base nos resultados obtidos dentre as
condies fora do controle do ator, devendo tal avaliao considerar os trs balanos com
recursos escassos: o de gesto poltica, o macroeconmico e o de intercmbio de problemas
especficos.

O balano de gesto poltica seria a sntese dos resultados obtidos na esfera das polticas
sociais demandadas pelos atores sociais e a populao em geral. O critrio se d pela
maximizao dos benefcios polticos ou pela minimizao dos custos em relao aos atores e
grupos sociais no perodo do governo. Esse balano apresenta como recurso escasso o poder
poltico. O balano macroeconmico apresenta seus registros como resultado das polticas
econmicas e os denominadores obtidos nas condies vigentes. Nesse balano, os recursos
escassos so os meios econmicos. Por fim, o balano de intercmbio de problemas
especficos considera o saldo dos efeitos polticos, gerado pelo enfrentamento dos problemas
especficos valorizados pela populao, e os resultados acumulados e comparados. Nas
mudanas, tem-se a meta de manter os indicadores de resultados dos problemas em nveis
aceitveis quanto situao anterior. Nesse balano, os recursos escassos incluem o poder
poltico, os recursos econmicos e as capacidades gerenciais.

De modo a realizar a anlise desses trs balanos, Matus (1993) afirma que preciso levar em
conta dois critrios: a eficcia formal, ou tcnica, que diz respeito necessidade de enfrentar
os problemas especficos de cada um dos balanos com rigor e com respeito aos paradigmas

71

cientficos vigentes; e a eficcia material, ou poltica, que a visualizao do poder poltico


como um recurso escasso, que no deve ser gasto de forma impensada e no planejada. A
anlise poltica estratgica feita com base na anlise de viabilidade, de utilizao dos
recursos escassos e do vetor-peso dos jogadores.

O ponto de partida das ideias de Matus o governo e suas debilidades em governar com
eficincia e eficcia. A viso estratgica de suas propostas pauta-se na busca pela
considerao e compreenso da existncia do outro. O embate ocorreria, ento, no ambiente
poltico. O PES seria uma ferramenta utilizada, normalmente, para dar maior capacidade de
governo e para agilizar a mquina administrativa. A participao e a democracia so
consideradas, segundo Matus, essenciais ao processo do PES, porm estariam limitadas aos
atores da mquina administrativa no qual est sendo aplicado tal mtodo.

Ainda que o PES compreenda o processo de planejamento governamental como um jogo


social, como uma arena onde ocorre a prtica poltica e se exercita o governo, mesmo que
reconhea que este ambiente pode ser conflitivo, competitivo e/ou cooperativo, deve-se
observar que esta metodologia procura sua validade em termos de eficincia e eficcia como
visto na anlise dos trs balanos de governo. Dessa forma, nesta perspectiva incorporam-se
os aspectos sociais e polticos do processo de planejamento governamental, uma vez que so
enfatizados elementos como a relao entre os sujeitos e os problemas da interao social e a
legitimao das incertezas, da subjetividade e da criatividade. Todavia, estas anlises se
submetem a uma avaliao a partir dos pressupostos clssicos da racionalidade tcnica, ou
instrumental.

Aas mesmas caractersticas do PES que o qualificam como instrumento de dilogo entre os
processos de formulao de polticas pblicas e de planejamento governamental, assim como
ferramenta terica de anlise para o planejamento, tambm representam o maior bice a sua
implementao. Embora o PES apresente um instrumental de anlise consistente, a
complexidade de suas tcnicas quase que inviabiliza sua adoo nos termos propostos por
Matus.

Como bem coloca Lindblom (1979), nenhuma pessoa, comit ou equipe de pesquisa, nem
mesmo com todos os recursos da computao eletrnica moderna, pode completar a anlise
de um problema complexo. So excessivos os valores envolvidos, as alternativas possveis e

72

as consequncias a serem previstas para o futuro incerto. O melhor que se poderia fazer
alcanar anlises parciais ou, nos termos de Herbert Simon, uma racionalidade limitada.

Nas palavras de Simon (1957), deciso um processo; jamais um ato perfeito, encerrado.
Desse modo, a deciso deve ser apreciada substantivamente em termos de adequao a um
conjunto de consequncias antecipadas ou no. A deciso (policy), nos termos de Lindblom
(1979), no elaborada de uma vez por todas; elaborada e reelaborada incessantemente.
Somente por aproximaes sucessivas a compreenso de tais consequncias se torna
gradativamente acurada. A estratgia, por excelncia, diz respeito a toda elaborao de
decises efetivada como um processo contnuo de aproximaes sucessivas (GUERREIRO
RAMOS, 1966).

Apesar dos limites apresentados, certamente, a metodologia do PES oferece elementos


interessantes para o dilogo entre os processos de formulao de polticas pblicas e de
planejamento governamental.

Selznick (1972) faz uma distino entre elemento tcnico e elemento institucional das
organizaes. Na faceta tcnica, as organizaes tm suas premissas baseadas no atendimento
a um dado fim, com base em um processo racional. J na faceta institucional a maior
preocupao com os elementos relacionados sobrevivncia e manuteno das
organizaes, nem sempre baseados em escolha racional.

O campo de anlise das polticas pblicas utiliza variados modelos e abordagens tericas para
entender e explicar os processos pelos quais as polticas so produzidas (policy-making). Sua
base conceitual tem sido constantemente acrescida de novas variveis, de forma a possibilitar
sua anlise no contexto de complexificao das sociedades modernas. As teorias
neoinstitucionalistas analisam o carter relacional das instituies, centrando-se na forma
como determinada configurao institucional modela as interaes polticas e como as
instituies alinham as estratgias polticas, influenciando seus resultados. O ponto central da
perspectiva est na maneira como as regras institucionais permitem que as demandas se
tornem visveis e politicamente significantes, olhando os atores como objetos e agentes da
histria e examinando arranjos institucionais que estruturam as relaes entre Estado,
sociedade e formulao de polticas, em um processo contnuo de interao (STEINMO et al,
1994).

73

2.3.2 O neoinstitucionalismo como elemento de dilogo


A abordagem institucional tem suas origens nas cincias sociais, principalmente na
sociologia, na cincia poltica e na economia (DIMAGGIO e POWELL, 1991; SCOTT,
2001). Para Scott (2001), os recentes trabalhos que ligam as organizaes aos argumentos
institucionais comearam por volta de 1940. Distingue-se de teorias de carter racionalista,
fundamentalmente, por entender que os fenmenos sociais polticos, econmicos, culturais e
outros, que compem o ambiente institucional, moldam as preferncias individuais e as
categorias bsicas do pensamento, como o indivduo, a ao social, o Estado e a
cidadania (Vieira e Carvalho, 2003).

Em sua vertente de anlise das organizaes como um tipo diferenciado de sistema social,
DiMaggio e Powell (1991) defendem que Selznick (1948, 1949, 1971, 1972) foi o precursor
do institucionalismo, uma vez que com o seu trabalho de Selznick (1948, 1972) as
organizaes comearam a ser entendidas alm de sua expresso estrutural de ao racional,
j que elas eram, at ento, tratadas somente como um mecanismo voltados para atingir metas
especficas (FONSECA, 2003; SCOTT, 2001).

Na viso de Selznick (1948, 1972), as organizaes no esto apenas inseridas em um


ambiente, mas em uma efetiva interao com este ambiente, que repleto de smbolos e de
valores, que precisam ser considerados se elas buscam encontrar sua legitimidade, sua
sobrevivncia e seu equilbrio. Neste sentido, operam como um sistema orgnico, afetado por
caractersticas sociais e por seus participantes, assim como por variveis impostas pelo
ambiente (SCOTT, 2001). Selznick (1972) distingue elemento tcnico e elemento
institucional das organizaes. Na faceta tcnica, as organizaes tm suas premissas
baseadas no atendimento a um dado fim, baseado em um processo racional. Na faceta
institucional, a maior preocupao com os elementos relacionados sobrevivncia e
manuteno das organizaes, nem sempre baseados em escolha racional.

Segundo Ostrom (1990), o termo instituio possui vrias definies, podendo se referir a
tipos diferentes de entidades. Instituio pode se referir tanto a uma organizao quanto a

74

normas, regras e estratgias adotadas por indivduos que operam dentro ou entre as
organizaes.

Bourdon e Bourricaud (2000) acreditam que a dificuldade em definir instituies deve-se


aplicao geral do termo tanto para as condutas pblicas e privadas em geral como para as
sancionadas de forma explcita e coercitiva por rgos da sociedade especificamente
designados para tal.

H vrias razes para essa dificuldade de definio e ambiguidade na teoria institucional: o


conceito de instituio distingue-se no campo de disciplinas cientficas diferentes; e os
institucionalistas atribuem importncia distinta a questes macro e microestruturais dos
fenmenos estudados e pesos tambm diferenciados s questes cognitivas e normativas que
compem as instituies.

Ostrom (1990) utiliza o termo instituies como normas, regras e estratgias que estruturam
padres de interao em situaes repetitivas. Sendo que: regras so prescries
compartilhadas e mutuamente entendidas que so previsivelmente aplicadas em situaes
especficas por agentes responsveis pelo monitoramento da conduta e pela imposio de
sanes; normas so prescries compartilhadas que tendem a ser reforadas pelos prprios
participantes mediante a imposio de custos e incentivos; estratgias so os planos que os
indivduos fazem no mbito da estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e
expectativas sobre o comportamento provvel de outros indivduos em situaes afetadas por
condies fsicas e materiais relevantes.

Jepperson (1991) define instituio como um procedimento organizado e estabelecido na


forma de um sistema normativo constitudo de rotinas autorreproduzidas, socialmente
construdas. De acordo com Jepperson (1991), as instituies so como regras do jogo de uma
sociedade e estruturam um conjunto de incentivos positivos e negativos para a efetivao
de trocas, sejam polticas, econmicas ou sociais. Para este autor, as instituies so definidas
como uma ordem social ou padro que adquire certo estado ou propriedade. Ocorre que
quando uma prtica social institucionalizada em determinado contexto, torna-se parte da
vida daquela comunidade. De modo geral, ao interpor regras que constrangem o
comportamento e a interao de um conjunto de atores, as instituies permitem a
organizao da vida poltica ao estabelecerem mecanismos que fornecem estabilidade a um

75

contexto social. O mesmo Jepperson (1991) destaca ainda que as instituies revelam um
padro regular de reproduo de um processo. Dizendo de outra forma, as instituies so
aqueles padres sociais que, quando cronicamente repetidos, subsistem por meio de um
conjunto de processos sociais (JEPPERSON, 1991: 145). Assim, a abordagem institucional
procura elucidar o papel desempenhado pelas instituies na determinao de resultados
polticos, sociais e organizacionais.

Para Scott (2001), as instituies podem ser vistas como regras, normas ou scripts que
fornecem modelos morais, ou cognitivos, para guiar as aes dos indivduos. Instituies
podem ser constrangimentos formais leis, regras, normas ou informais convenes,
valores, smbolos, cdigos de conduta. De acordo com Scott (2001), as instituies, como
estruturas sociais, fornecem aos indivduos e s organizaes linhas de ao e orientao, ao
mesmo tempo em que controlam e constrangem o comportamento desses atores. Neste
sentido, os sistemas de crenas existem tanto objetivamente, como fatos sociais em um
sistema cultural, como subjetivamente, como concepes nas mentes dos indivduos.

Para esta tese adotou-se a definio de Scott (2001), segundo a qual as instituies so
sistemas simblicos compostos por elementos regulatrios, normativos e cultural/cognitivos,
que esto associadas a um conjunto de comportamentos e recursos e produzem estabilidade e
significado em um dado contexto social ao determinar as regras do jogo a serem observadas
por um conjunto de atores.

A definio do pargrafo anterior destaca as propriedades regulatrias, normativas e culturalcognitivas das instituies e mostram que, para se desenvolverem, essas caractersticas no
podem estar dissociadas de um conjunto de comportamentos e de recursos materiais. Para
Scott (2001), no h como separar instituies de comportamento, posto que elas so
elementos que influenciam o comportamento de um conjunto de atores. Ademais, direcionam
a utilizao de um leque de recursos e, dessa forma, promovem resultados.

Zucker (1991) defende que o desenvolvimento da teoria institucional, por muito tempo, foi
realizado no mbito do paradigma funcionalista e estruturalista, prevalecendo a ideia de
cooptao, condicionamento e persistncia por parte das instituies, no dando espao ao
agente como veculo de mudana. No entanto, o advento do neoinstitucionalismo, aps da
divulgao das ideias propostas por Meyer e Rowan (1977) e Zucker (1991), influenciados

76

principalmente pela fenomenologia de Berger e Luckmann (2003), disseminou a possibilidade


de se analisar as instituies sob uma perspectiva interpretativista, resgatando o papel do ator
no processo de reproduo das instituies e sua capacidade de mudana, calcado
principalmente nos aspectos cognitivos.

Para Machado-da-Silva, Fonseca e Crubellate (2005), persistncia e mudana no devem ser


vistas de forma dicotmica, o que levou os autores a desenvolver a ideia de uma abordagem
recursiva do processo de institucionalizao. Para esses autores, a teoria institucional deve ser
encarada como multiparadigmtica, situando-se em uma posio intermediria em um
continuum entre as orientaes determinista e voluntarista da ao organizacional.

De acordo com Goodin (1996), o novo institucionalismo pode ser resumido a um conjunto de
proposies: os agentes individuais e os grupos buscam seus objetivos num contexto
coletivamente constrangido; os constrangimentos tomam a forma de instituies aqui
entendidas como padres organizados de normas e papis socialmente construdos, alm de
um conjunto de comportamentos esperados dos ocupantes desses papis; as instituies
constrangem o comportamento dos atores, mas so, de vrias maneiras, vantajosas para os
para os indivduos e grupos na busca de seus interesses particulares; os fatores sociais que
constrangem o comportamento dos indivduos e dos grupos tambm moldam os desejos, as
preferncias e as razes das pessoas, influenciando, por consequncia, a definio de suas
metas e estratgias de ao; os constrangimentos possuem razes em caractersticas histricas
e so, em grande medida, resduos ou consequncias de escolhas passadas; os
constrangimentos oferecem, preservam e alteram diferentes recursos de poder a diferentes
grupos de indivduos em um dado contexto social; e as aes individuais e dos grupos,
constrangidas e moldadas pelas instituies, so o motor que move a vida social.

Fonseca (2003) defende que o neoinstitucionalismo no consiste apenas em uma nova


roupagem do antigo, mas em uma tentativa de continuao. Selznick (1996) ressalta que as
tentativas de distino entre o velho e o novo institucionalismo devem ser tratadas com certo
cuidado, uma vez que, apesar das novas e relevantes contribuies, muito do novo incorpora o
que est no velho. Em comum entre o novo e o velho institucionalismo esto a importncia
que emprestam relao entre a organizao e o ambiente, ambos entendidos como entidades
culturais, e o carter limitativo que atribuem s abordagens racionais instrumentais
(DiMaggio e Powell, 1991).

77

Existem, porm, divergncias importantes, como a orientao poltica dos adeptos do antigo
institucionalismo, expressa na marcante nfase no conflito de interesses na formulao da
ao organizacional, pouco considerado no tratamento atual; a conceitualizao do ambiente,
tido como componente constitutivo da organizao pela nova gerao, contra mero campo
fornecedor de elementos de cooptao pela antiga; e a passagem do pensamento baseado na
teoria da ao parsoniana, arraigada na abordagem freudiana do ego para utilizao dos
princpios da teoria da ao prtica, originria da etnometodologia e da revoluo cognitiva da
psicologia (DiMaggio e Powell, 1991).

A perspectiva adotada nesta tese do neoinstitucionalismo sociolgico, cujo interesse central


est no entendimento nos processos que levam as organizaes a adotarem um conjunto
especfico de arranjos institucionais, normas, prticas e smbolos particulares. Nesta
perspectiva, as organizaes esto mergulhadas em uma rede de valores, normas e padres de
comportamentos tomados como verdadeiros (taken-for-granted), que guiam e constrangem as
atitudes dos atores ao logo do tempo.

DiMaggio e Powell (1991) destacam que a abordagem institucionalista sociolgica avalia de


forma ctica alguns pressupostos da escola estrutural funcionalista, segundo a qual a estrutura
das organizaes obedece a padres de orientao estratgica dos atores. Dessa forma, a
corrente sociolgica enxerga as instituies como um conjunto de padres, normas e valores
embebidos numa realidade cultural, que restringe as opes perseguidas por uma organizao.

A abordagem do novo institucionalismo sociolgico enfatiza de forma fundamental o


relacionamento da organizao com seu ambiente. No mesmo sentido, Scott (2001) destaca
que a abordagem sociolgica visualiza a organizao inserida em um ambiente externo que
seria vital sua sobrevivncia. Para Mignerat e Rivard (2005), atores organizacionais agem
com o objetivo de ganhar legitimidade em um dado ambiente, para, dessa forma, garantir a
sobrevivncia ao longo do tempo. A busca da sobrevivncia por meio da legitimidade ajuda a
explicar por que a organizao se adere a um conjunto de presses institucionais
(MIGNERAT e RIVARD, 2005).

A busca por legitimidade em seu ambiente acaba por provocar presses por isomorfismo
institucional. Hall e Taylor (2003) afirmam que o novo institucionalismo sociolgico procura

78

explicar por que as organizaes adotam um conjunto especfico de arranjos formais,


procedimentos e smbolos institucionais. Ao explicar a questo, Zucker (1991) afirma que
muito da vida da organizao deve ser compreendido a partir da persistncia de um conjunto
de prticas tomadas como verdadeiras e que, em funo disso, possvel perceber a
homogeneizao de formas de arranjos organizacionais. DiMaggio e Powell (1991) afirmam
que as formas organizacionais so construdas a partir de processos que tornam as
organizaes mais similares, e que a homogeneizao ocorre a partir do surgimento dos
chamados campos organizacionais, que fornecem um contexto institucional em que os
esforos individuais para lidar racionalmente com a incerteza e as restries levam, de
maneira conjunta, homogeneidade da estrutura.
Considera-se como fator preponderante para o isomorfismo a adequao social, que a
aquisio de um formato organizacional considerado legtimo em determinado ambiente
institucional. Scott (2001) chama a ateno para a semelhana das caractersticas estruturais
dos formatos das organizaes de um mesmo campo organizacional, o que explica por que as
prticas e as estruturas das universidades so parecidas, da mesma forma que nos hospitais
ocorre o mesmo fenmeno, e assim por diante. O novo institucionalismo sociolgico postula
que as modificaes e o surgimento de novas instituies ocorrem para tornar as organizaes
legtimas queles que dela participam, sem necessariamente torn-las mais eficientes
(DIMAGGIO e POWELL, 2005). As organizaes adotam certos arranjos e certas
configuraes pelo valor que possuem em um dado ambiente cultural mais amplo.

Segundo Dimaggio e Powell (1991), o ambiente um fator de homogeneizao


organizacional, na medida em que so difundidas prticas e formas de organizao
institucionalizadas pela comunidade de organizaes pertencente a um mesmo campo. O
fenmeno em si da homogeneizao, denominado de isomorfismo, pode se dar em funo
de diferentes causas, desenvolvendo-se, segundo DiMaggio e Powel (1991), por meio de trs
mecanismos distintos: coercitivo, normativo e mimtico.

O mecanismo coercitivo se d quando organizaes so submetidas a presses externas,


formais ou informais, vindas de outras organizaes das quais so dependentes ou em virtude
de expectativas culturais da sociedade na qual a organizao est inserida. O exemplo mais
conhecido deste mecanismo a atuao do governo sobre as organizaes, por meio de leis,

79

normas e exigncias quanto a padres de produo, comportamento organizacional e relaes


com consumidores.

O mecanismo normativo diretamente proveniente do estabelecimento de padres por


determinada comunidade profissional, com vistas a embasar cognitivamente e dar
legitimidade atividade por ela desenvolvida. As universidades e as associaes profissionais
so duas fontes importantes de isomorfismo sob essa perspectiva. Segundo Machado-da-Silva
e Gonalves (2000), a profissionalizao envolve o compartilhamento de um conjunto de
normas e rotinas de trabalho por dada ocupao, que comumente so transmitidas por
universidades, associaes e institutos de treinamento para as organizaes, por meio da
seleo e promoo dos membros que compartilharam tal conjunto de regras, implementandoas nas organizaes em que desenvolvero as atividades.

O mecanismo mimtico ocorre em funo da incerteza, que compele as organizaes a


buscarem padres de estruturao e atuao em outras organizaes. Como processo
mimtico, entendem que este resultante de respostas padronizadas em relao s incertezas,
por meio do que os autores chamam de isomorfismo mimtico. Segundo Dimaggio e
Powell (2005), situaes ambguas e ambientes turbulentos influenciam as organizaes a
adotarem prticas de outras organizaes que estas consideram como vlidas. As empresas
adotam inovaes para aumentar sua legitimidade, para demonstrar que esto ao menos
tentando melhorar suas condies de trabalho (DIMAGGIO e POWELL, 2005, p. 79). Ao
verificarem o sucesso de outras organizaes atuantes no mesmo ramo de atividades, as
organizaes tendem a apresentar o comportamento mimtico, processo que explica a
existncia de modismos no mundo dos negcios. (MACHADO-DA-SILVA, et al., 2000;
PACHECO, 2002)

Segundo Machado-da-Silva, et al. (2000), o peso de cada um dos trs mecanismos


isomrficos nos processos de transformao organizacional depende da situao e da histria
sociocultural de cada sociedade. Assim que em sociedades democrticas e com maior oferta
competitiva de bens e servios tendem a predominar processos mimticos e normativos,
enquanto que em sociedades de tradio autoritria, como a brasileira, a tendncia que
predominem mecanismos coercitivos. No caso especfico da sociedade brasileira, o
formalismo, discrepncia entre a previso contida nas normas e a realidade social, estaria

80

associado com o mecanismo coercitivo na dinmica das mudanas sociais (MACHADO-DASILVA et al., 2003).

Scott (2001) defende que os sistemas regulatrios, normativos e cultural-cognitivos tm sido


identificados por alguns tericos sociais como pilares, pois constituem os elementos que
suportam as instituies. Todavia, como estes sistemas operam interativamente,
interdependentes e mutuamente reforadores, mesmo que existam elementos que os distingam
em relao a pressupostos, mecanismos e indicadores ingredientes essenciais das instituies,
esta distino principalmente didtica (Quadro 3).

Para Scott (2001), todas as escolas institucionais afirmam que os aspectos regulatrios das
instituies foram e regulam o comportamento. As escolas mais associadas ao pilar
regulatrio se distinguem pela nfase no processo regulatrio explcito, por meio de regras,
monitoramento e sanes. Portanto, o processo regulatrio envolve a capacidade de
estabelecer regras, inspecionar a conformidade dos outros, e, se necessrio, manipular as
sanes, recompensas e punies, na tentativa de influenciar o comportamento futuro.
Quadro 3 Os Trs Pilares da Instituio
Bases de
Conformidade
Bases de
Ordem
Mecanismos
Lgica
Indicadores

Regulatrio
Utilidade

Normativo
Obrigao social

Regras regulatrias

Expectativas de adeso

Coercitivo
Instrumental
Regras, leis, sanes

Normativo
Adequao
Certificao e Aceitao

Bases de
Legalmente sancionado
legitimao
Fonte: Scott (2001, p. 52).

Moralmente governado

Cultural-cognitivo
Aceitao de pressupostos e
Entendimento compartilhado
Esquemas Constitutivos
Mimtico
Ortodoxia
Crena comum e lgica
compartilhada de ao
Conceitualmente correto e
Culturalmente sustentado

Todavia, no necessariamente o processo regulatrio tem que ser formalizado, podendo ser
difundido por meio de mecanismos informais, como modos do povo, vergonha ou recusa em
desempenhar certas atividades (SCOTT, 2001). Este pilar est associado com o mecanismo
coercitivo proposto por DiMaggio e Powell (2005) na forma de isomorfismo coercitivo,
derivado de influncias polticas e do problema da legitimidade, nos quais englobam as
presses tanto formais quanto informais, as quais so exercidas sobre as organizaes por

81

outras organizaes das quais elas dependem e por expectativas culturais da sociedade no
meio em que atuam.

Como Weber (1979) enfatiza, poucas regras tm capacidade para fundamentar seu regime
somente na fora, pois necessitam de cultivar a crena em sua legitimidade. A perspiccia de
Weber (1979) em trabalhar o poder como algo que permeia a estrutura de dominao, pela
qual o dominado aceita a autoridade como legtima, possibilitou o entendimento de que todo
processo regulatrio no acontece no vcuo, pois tambm est intimamente relacionado com o
processo normativo e cultural-cognitivo. Assim, fora, medo e convenincia so ingredientes
centrais do pilar regulatrio, mas estes sempre so acomodados por existncia de regras
morais ou regras formais e leis.

Para Scott (2001), um segundo grupo de tericos v as instituies sustentadas primariamente


no pilar normativo. A nfase aqui nas em regras normativas que introduzem uma dimenso
prescritiva, valorizada e obrigatria da vida social. Sistemas normativos incluem tanto valores
quanto normas. Segundo Scott (2001), valores so concepes preferenciais ou desejveis,
juntamente com a construo de padres em que as estruturas existentes ou o comportamento
podem ser comparados e acessados. Normas especificam como as coisas devem ser feitas,
definindo os meios legitimados para atingir os fins procurados. Contudo, alguns valores e
normas no so aplicados a todos os membros, sendo, muitas vezes, aplicados a alguns tipos
especficos de atores ou posies. Ou seja, variam conforme os papis concepes para
designarem objetivos e atividades para indivduos em particular ou para uma posio social
especfica. Essas crenas no so simplesmente expectativas e prognsticos de como os atores
se comportaro; elas so compartilhadas entre os autores nas quais so internalizadas em
vrios graus (SCOTT, 2001).

Apesar de sistemas normativos serem vistos tipicamente como restries ao comportamento


social, eles tambm permitem e capacitam a ao social (SCOTT, 2001). O pilar normativo
est associado com os mecanismos normativos dispostos por DiMaggio e Powell (2005) na
forma de isomorfismo normativo, que so derivados, principalmente, da profissionalizao.

O terceiro pilar elemento central para, principalmente, antroplogos e socilogos, pois estes
enfatizam que a natureza da realidade social constituda a partir da criao de significado. A
ateno dimenso cultural-cognitiva caracterstica do neoinstitucionalismo (SCOTT,

82

2001), tomando seriamente a dimenso cognitiva da existncia humana, que media o mundo
externo de estmulos, e a resposta dos organismos individuais, nas quais internalizam as
representaes simblicas. Como elementos externalizados pela conduta humana so
formados conforme o significado atribudo objetividade. Ou seja, o ambiente interpretado
e a interpretao do sujeito o mecanismo operacional, de natureza cognitivo cultural, da
recursividade inerente institucionalizao (MACHADO-DA-SILVA, FONSECA e
CRUBELLATE, 2005).

Apesar da importncia dada cognio no processo de institucionalizao, Scott (2001)


reconhece que o processo de interpretao influenciado pela estrutura cultural externa,
podendo se perceber a mudana de nfase na prpria obra do autor. Em sua primeira edio
de Institutions and Organizations, o autor tratava o terceiro pilar como cognitivo, passando a
adotar em sua segunda edio do livro a nomenclatura cultural-cognitiva. A diferena de
nomenclatura no s semntica. Ela refora que a estrutura institucional prov modelos de
organizao pr-fabricados e scripts, que formam a intersubjetividade entre os significados
dos atores sobre uma dada realidade, guiados principalmente por mimetismo entre atores
sociais.

De forma sucinta, a concepo cultural-cognitiva das instituies estressa o papel central da


mediao na construo social de uma estrutura comum de significado (SCOTT, 2001). Este
pilar est mais relacionado ao processo mimtico descrito por DiMaggio e Powell (2005).

Para Perrow (1985), a principal contribuio da teoria neoinstitucional nos estudos


organizacionais foi enfatizar a influncia do ambiente, resgatando a legitimidade e o
isomorfismo como elementos vitais sobrevivncia das organizaes. De forma geral, para
Machado-da-Silva e Gonalves (1999) o neoinstitucionalismo incorpora em suas
pressuposies a ideia de instituies e padres de comportamento, de normas e de valores, de
crenas e de pressupostos, nos quais se encontram imersos organizaes, grupos e indivduos.

Conforme apresenta Hall e Taylor (2003), esta abordagem reconhece que o comportamento
humano racional e orientado para fins. Contudo, enfatiza o fato de que os indivduos
recorrem com frequncia a protocolos e modelos j existentes para o alcance de seus
objetivos. Isso quer dizer que uma linha de ao depende mais da interpretao de um

83

contexto do que de um clculo puramente utilitrio. Dessa forma, as instituies atuam


fornecendo modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao e engendram aes.

O indivduo concebido como uma entidade profundamente envolvida num mundo


de instituies composto de smbolos, cenrios e de protocolos que fornecem filtros
de interpretao, aplicveis situao ou a si prprio, a partir das quais se define
uma linha de ao (Hall e Taylor, 2003, p. 198).

No obstante reconhecer a racionalidade dos indivduos nas escolhas, a perspectiva


sociolgica aponta a importncia de se compreender as limitaes interpostas pela cultura e
pelo contexto social. O que os tericos do institucionalismo sociolgico sublinham que
aquilo que um indivduo tende a considerar como uma ao racional tambm um objeto
socialmente constitudo (HALL e TAYLOR, 2003).

Na vertente sociolgica, as instituies provm aos indivduos um conjunto de premissas e


roteiros que so centrais na compreenso de como o mundo e o comportamento das pessoas
interpretado. Dessa forma, as instituies reduzem as incertezas do ambiente social ao
fornecerem ao indivduo modelos de referncia por meio dos quais ele pode analisar o
comportamento de outros indivduos e, at mesmo, estruturar o prprio comportamento numa
situao nova.

Segundo DiMaggio e Powell (1991), a perspectiva sociolgica assume que os atores se


comportam de certa maneira a partir de regras e padres apropriados como vlidos e teis em
um dado ambiente. O pressuposto bsico que os padres surgiram por meio de processos de
socializao, educao, aprendizado no trabalho ou aderncia s convenes de um contexto.
Os indivduos escolhem a todo o momento, mas ao fazer isso eles buscam referncia de
outros atores em situaes comparveis e por meio da referncia aos padres existentes
(DIMAGGIO e POWELL, 1991, p.10).

Vieira e Carvalho (2003) destacam que as organizaes sobrevivem ao compartilharem


valores em determinado espao social, de modo que a trajetria de uma organizao, ou de
um grupo de organizaes, est vinculada s diretrizes valorativas e normativas dadas por
atores externos, que se inserem nos diferentes nveis das organizaes, afetando sua poltica e
estrutura, de forma que o conceito de campo organizacional est associado ideia de que no

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apenas relaes de troca material, mas tambm relaes de troca simblica, envolvem a
sobrevivncia organizacional.

As instituies tambm apresentam como propriedade o fato de no serem estticas. Embora


forneam estabilidade e ordem, tambm esto sujeitas s alteraes decorrentes de processos
incrementais ou revolucionrios. Dessa forma, as instituies no sero consideradas
somente como uma propriedade ou um marco de um setor social, mas tambm como um
processo, incluindo as atividades de institucionalizao e desinstitucionalizao (SCOTT,
2001, p. 50).

Segundo Reed (1992 apud FACHIN e MENDONA, 2003), a realidade organizacional


socialmente construda e institucionalmente sustentada as instituies, ento, elas mesmas,
so realidades que buscam sobrevivncia e que modificam seu entorno. Nesse sentido,
conforme Berger e Luckmann (2003, p. 80), dizer que um segmento da atividade humana foi
institucionalizado j dizer que este segmento da atividade humana foi submetido ao controle
social. Assim, o processo de institucionalizao j , em si, uma tentativa de moldar a prtica
conforme os interesses das organizaes ou do campo envolvido no jogo. Uma vez
institucionalizada, a prtica social continua a atender aos interesses daqueles que a
estruturaram no campo e faro de tudo para assim conserv-la.
Para Selznick (1996, p. 2), a teoria institucional investiga a emergncia de formas, processos,
estratgias, perspectivas distintas e competncias medida que estes emergem de padres de
interao e adaptao da organizao. A continuidade de transmisso dos processos
incrementa a institucionalizao, e quanto maior o conhecimento sobre a historicidade do
processo maior essa continuidade. Esse conhecimento cria um universo de senso comum
compartilhado

pelos

indivduos

(ZUCKER,

1991).

Selznick

(1972)

refere-se

institucionalizao como um processo adaptativo baseado na infuso de um valor alm das


necessidades tcnicas. Ou seja, o processo de institucionalizao a forma pela qual as
expresses racionais da tcnica so substitudas por expresses valorativas compartilhadas no
ambiente onde a organizao opera.

Por essa infuso de valores, a institucionalizao promove estabilidade, para que a estrutura
persista sobre o tempo. Entretanto, apesar da relevncia dada a este processo, Selznick (1972)
no descreve como os valores so inseridos em um dado contexto (SCOTT, 2001). Neste

85

sentido, a institucionalizao pode ser vista como a emergncia de padres socialmente


integradores, ordeiros e estveis, a partir de atividades instveis, frouxamente organizadas e
estreitas tecnicamente.

Embora percebido como termo sujeito a vrias definies, a institucionalizao pode ser
entendida como o processo de transformar crenas e aes em regras de conduta social. Ao
longo do tempo, por influncia de mecanismos de aceitao e reproduo, tais regras tornamse padres e passam a ser encaradas como rotinas naturais, ou concepes amplamente
compartilhadas da realidade (Berger e Luckmann, 2003; Meyer e Rowan, 1983; Jepperson,
1991) De outro modo, Berger e Luckman (2003, p. 79) consideram que o fenmeno da
institucionalizao ocorre sempre que h uma tipificao recproca de aes habituais por
tipos de atores.

Um conjunto de aes habituais, cujo processo de formao precede institucionalizao,


atribudo, ao longo do tempo (historicidade) e de maneira compartilhada, a determinado ator,
ou atores, que passa a desempenhar papis no contexto social (BERGER e LUCKMAN,
2003). As aes tornam-se habituais quando a deciso de tomar essa ao simples e exige
um mnimo de esforo. A habitualizao se refere ao estgio de pr-institucionalizao,
envolvendo a gerao de novos arranjos estruturais para solucionar problemas organizacionais
especficos e sua formalizao em polticas e procedimentos em determinado conjunto de
organizaes que estejam compartilhando os mesmos problemas. Estas estruturas, muitas
vezes, so temporrias. Para estes autores, toda situao social que perdure no tempo tem a
tendncia de ser institucionalizada, em face da necessidade de previsibilidade e controle social
das aes humanas. Em Berger e Luckmann (2003), a institucionalizao envolve trs fases,
ou momentos: externalizao, objetivao e internalizao. Quando algum agente toma uma
ao (externalizao), os demais interpretam conjuntamente essa ao como uma realidade
externa (objetivao). Mais adiante, a objetivao do mundo internalizada, instituindo uma
estrutura subjetiva de nossa conscincia (internalizao). Cada um dos trs momentos
corresponde a uma caracterizao essencial do mundo social.

De acordo com Berger e Luckmann (2003), as condutas institucionalizadas envolvem certo


nmero de papis que participam do controle da institucionalizao. Esses papis representam
a ordem institucional, que se realiza em dois nveis: a execuo do papel representa a si
mesma; e o papel representa uma completa necessidade institucional de conduta. Suas origens

86

encontram-se nos mesmos processos de formao dos hbitos e da objetivao, e toda conduta
institucionalizada envolve certo nmero de papis que participam do carter controlador da
institucionalizao, representando a ordem institucional. Conforme o papel que o indivduo
realiza na sociedade, ele constri um apndice socialmente definido de conhecimentos.
Desse modo, as instituies tambm so representadas por estruturas sociais, expressas por
objetivaes lingusticas, objetos fsicos, naturais e artificiais. Essas representaes tm de ser
continuamente vivificadas, para no morrerem (BERGER e LUCKMANN, 2003).
Para Meyer e Rowan (1977, p. 341), a institucionalizao envolve o processo pelo qual o
processo social, as obrigaes, ou as realidades vm a tomar um status de regra no
pensamento e na ao social. Nesta perspectiva, a institucionalizao vista como um
processo social. Zucker (1991) entende institucionalizao como um processo, por meio do
qual atores individuais transmitem o que socialmente definido como real e, ao mesmo
tempo, como uma varivel, relacionada ao quanto uma ao pode ser considerada como certa
em determinada realidade social. A mesma autora defende que, geralmente, o processo de
institucionalizao ocorre por acaso, como subproduto da criao de outras estruturas, mas
que, uma vez institucionalizada, a estrutura ou atividade se mantm sem que haja necessidade
de outras aes.

Tolbert e Zucker (2007) defendem que a institucionalizao quase sempre tratada como um
estado qualitativo, em que as estruturas so institucionalizadas, ou no, e no como um
processo, em que existem variaes nos nveis de institucionalizao o que pode afetar o
grau de similaridade entre um conjunto de organizaes. Assim, o processo de
institucionalizao se restringe a uma questo de grau, j que a fundao e a evoluo dos
campos organizacionais variam de acordo com circunstncias histricas e temporais
(FONSECA, 2003). A FIG 3 demonstra o processo de institucionalizao, que se inicia com
uma inovao, passa pela habitualizao e objetivao e termina com a sedimentao:

87

Fig. 3 - O processo de institucionalizao


Fonte: TOLBERT e ZUCKER, 2007.

A necessidade de inovao pode ser derivada de mudanas tecnolgicas, legais ou por fora
do mercado, fazendo com que o sistema vigente entre em crise. Habitualizao o
estabelecimento de padres de comportamento para a resoluo dos problemas em questo.
Criam-se estruturas independentes. Esses padres de atuao podem ser utilizados por outros
agentes (se houver alguma forma de comunicao entre eles), iniciando-se, assim, um
isomorfismo mimtico (TOLBERT e ZUCKER, 2007).

Objetivao, estgio de semi-institucionalizao, tem a ver com a difuso da estrutura criada


anteriormente para solucionar determinado problema, envolvendo certo grau de consenso
entre os decisores da organizao a respeito do valor da estrutura e de sua crescente adoo
nas organizaes. Com a objetivao, as aes comeam a ter significados compartilhados
pela sociedade. Quanto maior a disseminao da estrutura, mais ela vista como uma escolha
tima, em razo do menor grau de incerteza. De um lado, quando gestores evidenciam que
algumas organizaes j adotaram a estrutura com sucesso a deciso de tambm adot-la
alastra-se pelas outras, pois tero uma prtica viso de seu custo/benefcio. Os grupos de
interesses so os defensores da estrutura e executam duas importantes tarefas: divulgar a
existncia de fracasso e insatisfao de determinadas organizaes; e fazer um diagnstico,
fornecendo uma soluo ou tratamento para o problema dessa organizao. As evidncias
podem ser colhidas de uma variedade de fontes (noticirios, observaes diretas, etc.). Podese mencionar que a objetivao da estrutura , em parte, o resultado do monitoramento que a

88

organizao faz de seus competidores e dos esforos para aumentar a competitividade. Essa
teorizao d legitimidade normativa e cognitiva estrutura, que se intensifica com exemplos
de sucesso, deixando de ser uma simples imitao (TOLBERT e ZUCKER, 2007).

Muitos estudos, segundo Tolbert e Zucker (2007), exemplificam essa atuao de grupos de
interesse na promoo de mudanas estruturais nas organizaes. Os champions surgem mais
fortemente quando h espao para a inovao na soluo do problema, devendo gerar
reconhecimento pblico da existncia do problema a ser solucionado por aquele conjunto de
organizaes e propor, com base lgicas ou empricas, um arranjo estrutural especfico, como
a soluo apropriada para aquele problema, usando casos bem-sucedidos como exemplo.
Estas duas tarefas de teorizao atribuem estrutura uma legitimidade cognitiva e normativa
geral, alavancando a disseminao do modelo estrutural entre as organizaes e tornando-o
mais homogneo e duradouro do que na fase anterior.

A transmisso das tipificaes aos novos membros ocorre na terceira fase: a sedimentao. Os
atores envolvidos, por no terem conhecimento da origem das tipificaes, tratam-nas como
dados sociais, e isso faz com que elas se perpetuem pela histria, sobrevivendo por vrias
geraes (TOLBERT e ZUCKER, 2007). Dessa forma, o processo termina com a formao
de uma nova instituio, que s se extinguir se grupos tomadores de deciso forem afetados
negativamente, ou se ocorrer falta contnua de resultados decorrentes de sua adoo.
Atingindo-se esse grau de institucionalizao total, a propenso dos atores para realizar
avaliaes independentes significativas da estrutura declinar significativamente.
O estgio de sedimentao implica uma bidimensionalidade das estruturas: largura e
profundidade (EISENHARDT, 1998 apud TOLBERT e ZUCKER, 2007). Ou seja, as
estruturas se perpetuam. Aqui, o desafio assegurar sua conservao, que pode ser combatida
pelos atores negativamente afetados por ela, pela falta de resultados positivos a ela associados
ou pela dificuldade de demonstrar essa relao, fatos estes que ocorrem na maior parte dos
casos. Mas quando superam estes entraves, as organizaes tornam-se institucionalizadas.
Durante o processo de institucionalizao, at chegar-se ao estgio de sedimentao, as
organizaes que compem o campo vo respondendo s presses do processo, com base em
seus interesses materiais ou simblicos, dificultando ou facilitando a assimilao da prtica. O
posicionamento da organizao em relao presso institucional e consequente ao vai
depender de uma srie de fatores, dentre os quais destacam-se, as caractersticas da

89

organizao e sua localizao no campo organizacional (SCOTT, 2001). Assim, as reaes


podem variar desde a concordncia com o processo at sua manipulao.

Quando organizaes resistem s presses institucionais, h a possibilidade de ocorrncia dos


processos de desinstitucionalizao e de reinstitucionalizao. Este ltimo processo pode
ocorrer por uma deteriorao gradual da aceitao e uso de prticas j institucionalizadas,
vulnerabilizando a organizao ao criar um vcuo institucional, que dever ser preenchido por
novas

concepes,

partir

da

relegitimao

de

prticas,

caracterizando

reinstitucionalizao (FONSECA, 2003). Tudo vai depender dos interesses organizacionais


e do poder que tem a organizao para agir.

Para Tolbert e Zucker (2007: p. 203), o conjunto de processos sequenciais apresentado sugere
uma variao nos nveis de institucionalizao, implicando que alguns padres de
comportamento social esto mais sujeitos do que outros avaliao crtica, modificao e
mesmo eliminao. Os nveis de institucionalizao podem variar em relao ao seu grau de
profundidade no sistema social.

Jepperson (1991) ensina que uma possvel medida do grau de institucionalizao de um objeto
pode ser a vulnerabilidade deste as intervenes sociais. Nesta perspectiva, a vulnerabilidade
ser menor na medida em que o objeto estiver mais enraizado na estrutura organizacional e
mais tido como no passvel de questionamento.

Retomando o dilogo como o processo de planejamento governamental, Truman (1960)


chama a ateno para o fato de que no se pode compreender o processo governamental e,
portanto, o papel do governo e da burocracia nas mudanas sem levar em conta a dinmica
interna das organizaes, dos grupos e das associaes, cujo comportamento constitui os
dados da modernizao e do desenvolvimento. Cada programa requer esquemas adequados de
coalizes de participantes que nunca se repetem. Ou, nos termos de Domigues Filho (2007):

O planejamento, assim, torna-se um instrumento fundamental para se lidar com as


incertezas geradas pela sociedade. Planejar intervir na realidade, de forma a
produzir determinados resultados, o que envolve, em grande medida, conhecimento
da realidade social, uma argumentao de causa e efeito sobre como vai se
comportar uma dada situao sob foco. Planejamento concatenar as diversas aes
dos diferentes atores da mquina pblica em relao com a sociedade. Planejar
implementar e coordenar uma sequencia de intenes a fim de transform-las em
realidades efetivas, em polticas concretas. O planejamento, em todos os casos,

90

caracteriza-se como um, meio institucional complexo para solucionar problemas


sociais e polticos (DOMINGUES FILHO, 2007, p. 132)

Como j fora observado por Weber (1979), sob esta tica no h uma resposta mecnica aos
estmulos, mas uma formao da resposta aps a interpretao do estmulo. No ambiente
institucional, esse processo conduz ao surgimento dos chamados mitos racionais, ou seja,
um conjunto de preceitos institucionalizados na sociedade moderna, uma concepo
socialmente construda e legitimada acerca da maneira mais eficaz de funcionamento das
organizaes (Meyer e Rowan, 1983; DiMaggio e Powell, 2005). De acordo com Scott
(2001), as crenas so racionais no sentido em que identificam propsitos sociais especficos
e, ento os descrevem na forma de regras, apontando quais atividades podem ser efetivadas
(ou que tipo de atores podem ser empregados) para alcan-las. No entanto, essas crenas so
mitos no sentido de que no dependem da eficcia para sua veracidade, mas do fato de serem
amplamente compartilhadas ou de serem promulgadas por indivduos ou grupos que tm
reconhecido o direito de determinar tais questes. Neste sentido, seria possvel se pensar no
processo de planejamento como um ritual cuja principal finalidade garantir a legitimidade e
estabilidade do campo organizacional.

2.3.3 Elementos para o dilogo: o planejamento visto como um ritual cuja principal
finalidade garantir legitimidade e estabilidade ao campo organizacional
Selznick (1971) prope que, para se compreender as organizaes maiores e relativamente
durveis, deve-se dar ateno ao que estas tm em comum com as organizaes naturais. Na
medida em que as organizaes so consideradas desta forma, as organizaes tm uma histria e
a qual composta por frmulas capazes de responder a presses internas e externas com base em
modos visveis e que se repetem. Neste sentido, o desenvolvimento de ideologias administrativas,
como planos, ajuda a constituir um estafe homogneo e a assegurar a continuidade institucional.

Meyer e Rowan (1977) defendem que a modernizao da sociedade acompanhada pelo


crescimento dos mitos racionais, ou seja, de sistemas de crenas institucionalizados. Existe a
crena de que nas sociedades modernas as formas e fontes de crenas sociais, entre outros
tipos de sistemas simblicos, tm-se tornado cada vez mais racionalizadas. Segundo Prates
(1980, p. 119), a indstria moderna seus proprietrios ou mandatrios executivos procura
transformar suas estratgias de controle ideolgico em teorias cientficas de administrao,

91

atribuindo a elas status de modelos tecnolgicos de racionalizao do processo de produo,


alocao de pessoal e elaborao de oramentos.

Considerar o processo de planejamento estratgico governamental como um rito derivado


desse processo de racionalizao pode ser interessante porque permite compreender como este
processo contribui para a formao de uma identidade organizacional e para a criao e
promulgao de outros mitos racionais, bem como porque estes mitos racionais, se
considerados legtimos, tornam-se um instrumento de coero e controle burocrtico. Nesta
perspectiva o rito um conjunto de atos formalizados, expressivos e portadores de uma
dimenso simblica.

O argumento de Meyer e Rowan (1977) que as estruturas formais de muitas organizaes


refletem os mitos de seu ambiente institucional, ao invs da demanda de suas atividades
tcnicas. Desse modo, as organizaes no necessariamente se conformam ao conjunto de
crenas institucionalizadas simplesmente por constiturem a realidade ou por serem
tomadas como certas, mas, frequentemente, porque so recompensadas com o aumento da
legitimidade, de recursos e da capacidade de sobrevivncia (MEYER e ROWAN, 1977).

Perceber o processo de construo da estratgia governamental como um rito, todavia no


significa diminuir a sua importncia. Pelo contrrio, esta perspectiva prope que o processo de
planejamento estratgico governamental seja considerado um rito capaz de infundir valores, nos
termos de Selznick (1971). Neste sentido, o processo de planejamento governamental
representaria um investimento importante das lideranas dos grupos sociais na construo de
smbolos capazes de dar direo poltica s escolhas que devem ser realizadas por membros desse
grupo, as quais, no plano coletivo tm o intuito de legitim-las, para conferir sustentao e coeso
a ele.

O processo de planejamento estratgico governamental lida com os problemas atuais no por si


mesmos, mas de acordo com suas implicaes no longo prazo para o papel e o significado para o
grupo. Neste sentido, necessrio considerar que, como as questes simblicas includas nas
escolhas influem no comportamento do indivduo, o processo de planejamento deveria ser
responsvel por criar sentido e hbito, como premissas da estratgia governamental.

De outro lado, o processo de planejamento auxilia na construo de uma identidade

92

organizacional, que fornece aos indivduos uma maneira organizada de abordar seus problemas
dirios, uma forma de responder ao mundo de maneira firme, embora involuntria, de acordo com
as perspectivas aprovadas, ainda que sem uma referncia contnua a regras explcitas e formais. A
expectativa que o hbito prolongado e, s vezes, decorrente de uma doutrinao cerrada, pode
fazer com que os indivduos absorvam uma determinada maneira de perceber e avaliar suas
experincias.

Nessa busca por legitimidade, observa-se no setor pblico a adoo de mtodos e tcnicas
oriundos da iniciativa privada, inclusive no que tange ao processo de planejamento estratgico
governamental. Como aponta a teoria neoinstitucional, o isomorfismo vantajoso para as
organizaes, pois a similaridade facilita as transaes interorganizacionais e favorece seu
funcionamento interno, pela incorporao de regras socialmente aceitas. Ao demonstrar que atua
de acordo com normas coletivamente compartilhadas, a organizao pode ganhar reconhecimento
externo e assegurar seu desenvolvimento, construindo melhores oportunidades de expanso por
meio da maximizao de sua capacidade de obteno de recursos e da adoo de possveis
inovaes (DiMaggio e Powell, 2005; Meyer e Rowan, 1983). No planejamento pblico, estas
caractersticas so particularmente observadas, pois o cidado constata que o governo utiliza as
mesmas ferramentas que o setor privado, em relao ao qual atribui uma imagem de eficincia.
Os governos procuram legitimidade ao se vincularem a esta imagem de eficincia.

Em relao ainda ao isomorfismo, deve-se destacar o papel das empresas de consultoria, que,
por meio da sua prestao de servios contribuem para a disseminao de tcnicas e
ferramentas administrativas e para a homogeneizao, pois o seu processo produtivo, muitas
vezes, ignora as diferenas entre as organizaes. Por fim, a adoo de certas tcnicas e a
imagem de uma gesto eficiente facilita o acesso do governo a financiamento externo.

O processo de planejamento pode ser visto tambm como um instrumento de controle e


manuteno do poder do governante em relao ao poder do perito. Na percepo de Weber
(1963), a burocracia o meio de transformar uma ao comunitria em uma ao societria
racionalmente ordenada. Portanto, como instrumento de socializao das relaes de poder, a
burocracia foi e um instrumento de poder de primeira ordem. Para quem controla o aparato
burocrtico,

93

[...] a forma tpica pela qual um governante, que , cada vez mais um diletante,
explora ao mesmo tempo o conhecimento especializado e - o que frequentemente
passa despercebido busca enfraquecer o peso esmagador do conhecimento
especializado e manter sua posio dominante frente aos peritos. Mantm um perito
sob observao dos outros e atravs de medidas canhestras procura obter uma viso
global, bem como a certeza de que ningum o pressiona a tomar decises arbitrrias
(WEBER, 1963, p.134)

O processo de planejamento governamental, na medida em que define metas para as unidades


operacionais, permite a ampliao do controle do governante sobre os burocratas. Prates
(1980) destaca que para a abordagem institucional o controle visto com um problema
poltico da instituio, e no apenas como um instrumento manipulvel para a consecuo de
objetivos ou a obteno de eficincia. Esta tomada com um produto da capacidade
institucional de adequao aos valores bsicos da sociedade, e no a dimenses discretas do
ambiente.

A organizao como instituio constitui uma polity cuja estabilidade depende da


eficcia de sua liderana institucional em assegurar o consenso de seus membros aos
valores bsicos que lhe do suporte. A questo do controle organizacional , nesta
abordagem vista com um problema de capacidade institucional para manter as regras
constitucionais que regulam a arena poltica da organizao, assegurando a
participao democrtica, nesta arena, dos vrios grupos de interesse dentro e fora
dela. Estas regras constitucionais do jogo poltico devem, entretanto, refletir e, ao
mesmo tempo, reforar os valores bsicos da sociedade maior (PRATES, 1980, p.
119).

Toda estratgia administrativa visa consecuo de um propsito. , porm, irrealstico formular


propsitos sem indagar como, no campo onde o estrategista vai atuar, se apresenta o quadro dos
que aderem o propsito, dos que se lhe opem e dos que lhe so indiferentes. A efetivao de
qualquer estratgia depende de um mnimo de consenso. Sobre as possibilidades de consenso e
conflito em um ambiente burocrtico, Crozier (1963) defende que a organizao no deve ser
vista apenas como constituda pelos direitos e obrigaes da mquina burocrtica e tampouco
apenas como a explorao e resistncia da fora de trabalho a ser explorada por um patro ou por
uma tecnoestrutura. Ele defende que a organizao deve ser vista como um conjunto complexo de
jogos entrecruzados e interdependentes, por meio dos quais os indivduos, com oportunidades
frequentemente muito diferentes de sucesso, procuram maximizar seus benefcios, respeitando as
regras no escritas do jogo que o meio lhes impe, tirando partido sistematicamente de todas as
suas vantagens e tentando minimizar as dos outros. Em outras palavras, na perspectiva de Crozier
(1963), as burocracias no devem ser vistas apenas como estruturas estveis de racionalizao do
aparato do Estado, mas, na medida em que agem institucionalmente, distanciam-se de seu papel
instrumental e passam a agir como atores que maximizam poder e influncia poltica no mbito

94

das decises formuladoras de polticas pblicas.

Para Crozier (1963), ao estudar o fenmeno burocrtico, cada grupo na organizao procura
obter vantagens no somente materiais, mas tambm de prestgio e poder. Por isso, esses grupos
reagem diferentemente no tocante s tentativas de modernizao interna da organizao e da
sociedade em geral. Ordinariamente, os participantes subalternos, no tocante s tentativas
modernizantes so reacionrios quando se trata de reformas internas da organizao porque estas
se lhes afiguram pr em perigo ou diminuir o seu poder de negociao. So, porm, favorveis
modernizao quando no mbito externo porque neste terreno, frequentemente s tem a ganhar
com as inovaes.

Crozier (1963) descreve um jogo no qual h duas espcies de arbtrio possvel,


complementando-se mutuamente: de um lado, os fatores de incerteza relacionados prpria
tarefa; de outro, as regras estabelecidas para tornar a tarefa mais racional e mais previsvel.
Todavia, na anlise do autor existe uma forte correlao entre poder e incerteza, de modo que
quanto mais tempo exista um pouco de incerteza no exerccio do seu trabalho, o mais
humilde dos subordinados manter a possibilidade de usar um certo poder discricionrio
(Crozier, 1963, p. 236). Desse modo, as regras impostas autoritariamente tendem a reduzir ao
mnimo esse arbtrio dos subordinados, deixando a direo encarregada de faz-las respeitar.
A direo se beneficia das negociaes e disputas na organizao, uma vez que a sua funo
principal consiste em arbitrar as diferentes reivindicaes de cada grupo.

A impossibilidade de suprimir completamente o poder discricionrio do subordinado na


execuo de sua tarefa corresponde, portanto, persistncia do poder discricionrio do chefe
na aplicao e interpretao das regras e dos mtodos de ao. Assim, os subordinados se
esforam em aumentar a parte deixada ao seu arbtrio, de forma a reforar seu poder de
negociao e, dessa forma, obrigar os superiores a pagarem mais caro para obter a
cooperao, ao mesmo tempo em que os superiores agem de forma simtrica, esforando-se
para atingir seus objetivos e reforar seu poder, por meio tanto da racionalizao como da
negociao.

Por ambos os lados se trapaceia, ou pelo menos usada uma dupla inteno.
Oficialmente so exigidas regras e feito todo o possvel para obrigar a outra parte a
cumpri-las. Porm ao mesmo tempo, cada um luta para preservar sua prpria rea de
liberdade e negocia secretamente com o adversrio, de encontro a essas mesmas
regras cuja aplicao e desenvolvimento exigido (CROZIER, 1963, p. 237).

95

Crozier (1963) contraria a anlise de Selznick (1971, p.35), que defende que uma direo
sbia limitar prontamente sua prpria liberdade, aceitando prticas irreversveis, quando os
valores bsicos da organizao e sua direo so os alicerces.

De outro lado, a anlise de Crozier (1963) no muito diferente da descrio de Wrapp (in
Mintzberg, et al., 2006), segundo o qual o gerente bem sucedido dever convencer a
organizao de que h um senso de direo, sem, de fato, se comprometer com um
determinado conjunto de objetivos. Esta perspectiva no significa que o gerente no tem
objetivos pessoais e corporativos, de longo e de curto prazo, pois estes objetivos so guias
importantes para o seu pensamento. Todavia, como o gestor os modifica continuamente
medida que passa a entender melhor os recursos com os quais est trabalhando, deveria adotar
a arte da impreciso.

Na viso de Crozier (1963), para atingir seus objetivos, uma organizao deve,
absolutamente, elaborar uma forma capaz de conter as lutas entre os grupos e os indivduos,
pois as estratgias deste jogo no podem ser reduzidas unicamente a um jogo de perde e
ganha, uma vez que existem outras foras em atividade, as quais impem um mnimo de
consenso, de participao e de compromisso. Por este motivo, absolutamente impossvel
que os grupos ou os indivduos tirem vantagens excessivas da situao ou sejam
excessivamente explorados em suas relaes com aqueles que os rodeiam. Entre estas foras
este autor destaca: o fato de que os diferentes grupos esto condenados a conviver; o fato de
que a manuteno de privilgios de um grupo depende, em grande parte, da existncia de
privilgios nos outros; o reconhecimento por parte de todos eles de ser indispensvel um
mnimo de eficincia e, a prpria estabilidade das relaes mtuas.

Nas palavras do prprio Crozier (1963), este equilbrio, embora estvel, conflituoso, uma
vez que os grupos negociam asperamente para defender seus privilgios em um mundo em
plena mudana e tm muito medo que os adversrios possam ocupar espaos organizacionais,
caso a vigilncia seja relaxada.

O processo de planejamento estratgico, ou a sua prtica, ofereceria um ritual em que os


grupos mais fortes de presso so cooptados a participarem da discusso da poltica e da
estratgia da organizao, nesta medida contribuindo para a estabilidade do campo

96

organizacional. Isso poderia parecer uma contradio entre o discurso majoritrio sobre o
planejamento estratgico, que o v como instrumento para reduzir as incertezas em relao ao
ambiente em que a organizao est inserida, pois na proposta de Crozier (1963) a reduo
das incertezas implicaria a diminuio do poder do dirigente. Todavia, alm de questionvel,
a capacidade de reduzir as incertezas do processo de planejamento estratgico, amplia o poder
do dirigente, que se torna responsvel por arbitrar, diversas vezes, como tambm por manter
este equilbrio conflituoso entre as diversas foras que compem o campo organizacional.

Para Crozier (1963), a burocracia essencialmente formalista, uma vez que as camadas
subordinadas que a integram esto cronicamente em luta contra os dirigentes quando
pretendem implantar inovaes que ponham em risco ou, efetivamente, restrinjam seu poder
de barganha nas relaes de trabalho. Desse modo, o formalismo e o ritualismo so
expedientes tpicos da burocracia como forma de resistncia s mudanas, que ameacem o
seus interesses.

Para Merton (1957), o ritualismo da burocracia teria causas estruturais, de modo que o
burocrata seria portador de uma incapacidade treinada, nos termos de Veblen, que resulta de
rgida adeso sentimental a regras e instrumentos, ainda que tenham perdido a funo para a
qual originalmente foram destinados. Segundo Merton (1957), a fora da repetio torna as
normas e os regulamentos sagrados para o burocrata que em algum momento perde de vista os
objetivos para os quais as normas foram criadas e as aplicam de modo funcionalmente
irracional. A rigidez da burocracia resulta que dentro dela ocorre permanente uma luta pelo
poder envolvendo dirigentes e subordinados, porque estes ltimos no so passivos, mas
ativos, na defesa de seu poder de barganha. Os subordinados se esforam por agravar os
crculos viciosos que os protegem, na medida em que deles se aproveitam para melhorar suas
posies no tocante ao pblico e organizao.

O formalismo e o ritualismo do processo de planejamento governamental poderiam ser vistos,


ento, como uma resistncia ao sistema de controle burocrtico que se estabeleceria a partir
do planejamento governamental.

Guerreiro Ramos (1966) tem uma viso particular sobre o formalismo no Brasil. Com base
nos estudos de Riggs (1964), o autor no considera o formalismo como uma patologia, mas
como uma estratgia para a mudana social. Neste sentido, defende que nem sempre o

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formalismo no Brasil foi extrnseco ao seu processo, mas essencial, muitas vezes, colimao
de seus alvos. Tambm, nem sempre foi insensatez, mas expresso estrutural da sociedade
brasileira da astcia, por assim dizer, do seu processo histrico. A tese de Guerreiro Ramos
(1966) que o formalismo no caracterstica bizarra do trao de patologia social nas
sociedades prismticas, mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra. O formalismo nas sociedades
prismticas uma estratgia de mudana social imposta pelo carter dual de sua formao
histrica e do modo particular como se articula com o resto do mundo.

Para Riggs (1964), formalismo a discrepncia entre a conduta concreta e a norma prescrita que
se supe regul-la. Neste momento, o comportamento efetivo das pessoas no observa as normas
estabelecidas que lhes correspondem, sem que disso advenham sanes para os infratores. O
formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder
formal e o poder efetivo, entre a impresso que dada pela constituio, pelas leis e pelos
regulamentos, pelos organogramas e pelas estatsticas e os fatos e prticas reais do governo e da
sociedade. O autor pesquisou os problemas administrativos, segundo ele, tpicos das sociedades
em transio, a partir de uma escala por ele formulada de trs modelos ecolgicos: o concentrado,
o prismtico e o difratado.

semelhana da luz branca, que considerada concentrada, pode-se dizer que o modelo
concentrado definiria uma sociedade hipottica, dotada de uma s estrutura, funcionalmente
difusa. No modelo difratado, maneira do que acontece quando a luz branca decomposta nos
diferentes matizes ou cores do espectro, teoricamente, a cada estrutura corresponderia uma funo
distinta (funcionalmente especfica). O modelo prismtico se refere ao ponto mdio entre os dois
extremos. Para Riggs (1964), estas situaes so imaginrias, pois nenhuma sociedade concretiza
de modo cabal o modelo concentrado e muito menos o difratado. No mundo concreto, s existem
mais ou menos concentradas ou, respectivamente, menos ou mais refratadas. Nesta proposta de
escala, no h a suposio de uma sequncia de fases obrigatrias a serem percorridas pelas
diferentes sociedades - o que Guerreiro Ramos (1966) critica muito em diversas teorias sobre a
modernizao. De forma que mutaes, ora num sentido, ora noutro, podem ocorrer,
indistintamente, em qualquer sociedade, dependendo de circunstncias ou combinaes eventual
de fatores. Alm do formalismo a escala de Riggs (1964) considera a heterogeneidade e a
superposio. Para os fins deste trabalho a ateno ser voltada especialmente para o formalismo.

98

Embora nenhuma das tipologias de sociedade propostas por Riggs (1964) esteja isenta de
formalismo, o autor afirma que nas sociedades prismticas este comportamento seria mais
comum. O prprio Riggs (1964) acredita que as razes do formalismo nas sociedades prismticas
esto na adoo de modelos e conceitos tomados de uma ordem social mais refratada.

Guerreiro Ramos (1966) destaca que no caso brasileiro no se caminha do costume para a
teoria, do vivido, concreta e materialmente, para o esquema formal. Para ele, mas o inverso
que se d. O formalismo, nas circunstncias tpicas e regulares que caracterizam a histria do
Brasil, configura-se como uma estratgia de construo nacional. Ao surgirem, seja como
colnia, seja, mais tardiamente, como nao, as reas perifricas so compelidas a adotar
modelos institucionais estranhos sua realidade, a fim, e simplesmente, de tornar possveis
suas relaes com o mundo exterior.

Assim como os demais pases da Amrica Latina, o Brasil, ao se emancipar politicamente


(fim do colonialismo), deparou-se com um problema de construo nacional, cuja soluo,
falta de bases consuetudinrias, originais e prprias para tanto requeridas, teve que ser
encaminhada pelo sistemtico predomnio da teoria sobre a realidade, do formal e abstrato
sobre o concreto. Nessa perspectiva, exatamente o formalismo que acarreta a prtica do
jeito, que segundo Guerreiro Ramos (1966), o genuno processo brasileiro de resolver
dificuldades. O jeito , no Brasil, processo nativo, criollo de contornar uma dificuldade a
despeito da lei, e at mesmo, contra ela. Neste sentido, o formalismo seria condio de
sobrevivncia do indivduo e de preservao do corpo social, em sociedades cujas normas so
construes tericas que no nasceram do costume, mas formas transplantadas e importadas.
Neste emaranhado de textos legais, normativos, disciplinadores, aqueles que deveriam
cumprir as normas, ao interpret-la, fazem mais do que isso: julgam a sua pertinncia. Para
Guerreiro Ramos (1966), o jeito e os processos criollos so generalizados em todos os pases
latino-americanos porque tm sua raiz estrutural no formalismo.

Neste sentido, ao se estudar o planejamento estratgico governamental, dever-se ia estar


atento ao formalismo e ao ritualismo de seus processos. Podem ser considerados no s um
processo sociolgico de resistncia da burocracia, como tambm, nos termos de Guerreiro
Ramos (1966), um trao cultural brasileiro.

Guerreiro Ramos (1966) apresenta uma viso um pouco mais estruturalista que a perspectiva

99

adotada nesta tese. Todavia, sua leitura sobre a influncia da burocracia e dos elementos culturais
brasileiros no processo de elaborao da estratgia em muito se coaduna com a perspectiva
adotada neste trabalho, ainda que feita a ressalva anterior.

Por fim a perspectiva do planejamento governamental como um ritual cuja principal finalidade
garantir legitimidade e estabilidade ao campo organizacional permite estabelecer um dilogo
interessante com as teorias sobre estratgia.

Nestas teorias e perspectivas, a competio se mostra um trao significativo, seja nas primeiras
discusses sobre estratgia, em que a competio se dava em termos da guerra, seja nas teorias
relacionadas competio de empresas nos mercados. Neste sentido, uma questo que se impe
: Se os conceitos e ideias sobre estratgia tm como pressuposto um ambiente competitivo, em
que medida seria possvel adot-los no setor pblico? Em outras palavras, importante discutir se
h competio no setor pblico e, ainda, de que forma esta competio se estabelece.

Uma resposta possvel seria a de Porter (1999), que analisa a competitividade entre naes com
base na capacidade de sua indstria de inovar e melhorar. Assim os Estados competiriam para
ampliar a participao de seus produtos no mercado globalizado. O papel da estratgia
governamental seria analisar os setores de maior xito internacional e saber como funciona e
ampliar os processos que proporcionam este xito.

Esta perspectiva pressupe que o principal objetivo de um pas consiste em proporcionar um


padro de vida elevado e crescente aos cidados, sendo que a capacidade para tanto depende da
produtividade com que o trabalho e o capital atuam. Neste caso, a produtividade o valor da
produo de uma unidade de trabalho ou de capital e depende tanto da qualidade e das
caractersticas dos produtos (que determinam o seu preo) como da eficincia com que so
produzidos. Para Porter (1999), a produtividade o principal determinante do padro de vida de
longo prazo do pas e a causa primordial da renda per capita nacional. O autor defende que o
padro de vida de um pas depende da capacidade de suas empresas de atingir altos nveis de
produtividade e de continuar aumentando-a ao longo do tempo.
1.

2.

Condies dos fatores. A posio do pas quanto aos fatores de produo,


como mo de obra qualificada e infraestrutura, necessrios para competir
num determinado setor.
Condies da demanda. A natureza da demanda no mercado interno para os
produtos ou servios do setor.

100

3.

4.

Setores correlatos e de apoio. A presena ou ausncia, no pas, de setores


fornecedores e outros correlatos, que sejam internacionalmente
competitivos.
Estratgia, estrutura e rivalidade das empresas. As condies
predominantes no pas, que determinam como as empresas so constitudas,
organizadas e gerenciadas, assim como a natureza da rivalidade no
mercado interno (PORTER, 1999, p. 178)

Estratgia a criao de uma posio competitiva exclusiva e valiosa, envolvendo um conjunto


diferente de atividades; o exerccio de opes excludentes na competio; escolher o que fazer,
mas fundamentalmente o que no fazer (PORTER, 1986).

Ainda sobre esta perspectiva, poder-se-ia considerar que os Estados competem entre si na atrao
de investimentos privados. Como se pode observar, esta hiptese seria apenas uma espcie do
gnero de competio entre Estados, tal como proposto por Porter (1999).

Ao se adotar esta perspectiva, ainda que de maneira no explcita, pode-se concluir como Paludo e
Procopiuck (2011), que as diferenas entre planejamento e estratgia no setor pblico e privado
so pequenas:

O planejamento, tanto na iniciativa privada quanto no setor pblico, trata de


decises e aes presentes e futuras, e tambm, com vistas a exercer controles,
questiona e avalia os resultados dessas aes e decises.
Nas comparaes entre a administrao pblica e a administrao privada existem
mais convergncias do que diferenas inclusive quanto aos conceitos e tcnicas
utilizadas no planejamento. O que h, na verdade, so distines quanto aos fins
visados pelas organizaes e pela complexidade dos ambientes em que as
organizaes esto imersas. Embora existam muitas similaridades, as caractersticas
distintivas elas demandam e sempre demandaro adaptaes de sistemas e de
tcnicas de gesto e de planejamento aplicveis num ou noutro ambiente.
[...] o referencial terico bsico o mesmo o que muda forma, a amplitude e a
complexidade de sua aplicao, tendo em vista a misso do Estado e as
particularidades da administrao pblica, em que a eficcia financeira privada
pode, em muitos casos, ser antagnica eficcia social buscada pela administrao
pblica (PALUDO e PROCOPIUCK, 2011, p. 8).

Na medida em que a ao estatal est circunscrita competio no mercado global, ou quando a


competitividade de uma nao considerada diretamente ligada competitividade de suas
empresas, a diferena entre os processos de planejamento estratgico nos setores pblico e
privado pode ser considerada apenas uma questo da finalidade, ou da complexidade do ambiente.
Todavia, a competio com outros Estados no mercado globalizado apenas uma das facetas da
ao estatal.

101

Se, de um lado, a competio no mercado pode ser considerada um meio de organizar as


atividades econmicas e sociais, de outro, tambm poderia ser papel do Estado disciplinar os
vrios atores, em busca de prover bens e servios com qualidade e equidade. Lindblom (1979)
defende que o mercado continua a ser uma das poucas instituies capazes de organizar a
cooperao de milhes de pessoas. Lado outro, o mercado tambm produtor de efeitos
prejudiciais ao governo democrtico, por causa do direito de propriedade e de sua distribuio
profundamente desigual.

Em algumas atividades, o Estado age com exclusividade e amparado em arcabouo geral e muitas
vezes, atua num ambiente de monoplio. O exemplo mais clssico desta ao estatal seria o
monoplio da fora e da aplicao da justia. Em outras atividades, o Estado age juntamente com
o setor privado, o que no significa que necessariamente haja competio entre eles. O que se
observa nestes servios que, muitas vezes, o Estado atua no segmento que seria menos
interessante para a iniciativa privada, de forma que no se observa uma competio entre os
setores. No que isso no seja possvel. Por exemplo, durante perodos de crise econmica seria
possvel que alunos deixassem algumas escolas privadas e ingressassem em escolas pblicas, sem
que isso significasse que houve uma ao estratgica do governo no sentido de conquistar
aquele aluno/cliente.

Se o Estado no compete por clientes com o setor privado, ou, ainda, se em outros momentos o
Estado age como monoplio, isso significa que no h competio no setor pblico? No. No
processo histrico de formao do Estado, pode-se observar que o Estado compete com
alternativas de organizao social, de modo que, nesta perspectiva, tal competio se d no entre
Estados, mas entre o Estado e as demais alternativas de organizao social.

Nesta competio, os Estados disputam por legitimidade nos termos institucionalistas. Assim, ao
se estudar o processo de planejamento estratgico governamental, deve-se observar que, muitas
vezes, os rituais e aspectos simblicos tm grande importncia.

102

3. METODOLOGIA
Esta pesquisa realizou um estudo de caso para explicar as dinmicas que concorreram para a
constituio da estratgia e de seus desdobramentos no estado de Minas Gerais, a partir da
perspectiva dos agentes envolvidos no processo de construo dos Planos Mineiros de
Desenvolvimento Integrado e dos Planos Plurianuais de Ao Governamental.

O foco do estudo de caso est em sua idiossincrasia e em sua complexidade. A escolha desta
estratgia de pesquisa se justifica em funo de seus objetivos de compreender uma situao
em profundidade, enfatizando seu significado para os vrios envolvidos.

Merriam (1998) se refere ao estudo de caso qualitativo como uma descrio (holstica e
intensiva) de um fenmeno bem delimitado, de forma a compreender os processos sociais que
ocorrem em determinado contexto, assim como s relaes estabelecidas entre variveis. O
mesmo autor destaca as seguintes caractersticas do estudo de caso: particularista, descritivo,
heurstico e indutivo. Minayo (2001) destaca a utilidade da pesquisa qualitativa na observao
de nveis no quantificveis da realidade em fenmenos relacionados a valores, atitudes,
crenas, significados e motivaes.

A partir dessa escolha, sabe-se que a generalizao obtida por esta metodologia no poder
jamais ser a emprica ou estatstica, mas analtica, ou seja, pode gerar contribuies
significativas, ao permitir o desenvolvimento de proposies tericas que podem ser aplicadas
a outros contextos (YIN, 2005). Para Stake (1998), que atribui ao estudo de caso um carter
fundamentalmente descritivo, este tipo de questionamento no faz sentido, uma vez que os
casos deveriam ser escolhidos por si mesmos e pela possibilidade que representam na
aquisio de novos aprendizados. Segundo esta perspectiva, tendo conhecimento profundo de
um caso e com base em sua prpria experincia, o leitor poderia fazer suas prprias
associaes e relaes com outros casos.

A escolha desta estratgia de pesquisa justifica-se na medida em que o fenmeno ser


estudado em um contexto de vida real, de forma que os limites entre o fenmeno e o contexto
no so claramente definidos, bem como o pesquisador no tem controle sobre eles (YIN,
2005).

103

Segundo Eisenhardt (1989), o estudo de caso uma estratgia de pesquisa por meio da qual se
compreende a dinmica de um fenmeno a partir de sua singularidade. Essa singularidade
pode ser apreendida pela observao de um caso nico ou de um conjunto de casos que
permitam a observao profunda do fenmeno em suas diversas dimenses, e essa apreenso
pode se dar por meio de vrias tcnicas de coleta e fontes de dados.

Aps uma anlise de 249 estudos de casos publicados nos anais da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (ANPAD), Barbosa (2008) observou que h
uma predominncia de estudos de caso apenas empricos, de forma que a grande maioria dos
estudos ainda se concentra na descrio e explorao do caso em si, sem se preocupar com as
potencialidades explanatrias que ele poderia oferecer a fenmenos semelhantes ou contextos
diferenciados.

No mesmo sentido, Machado-da-Silva (2004) critica os trabalhos qualitativos que so apenas


empricos, e no terico empricos, como deveriam ser. Assim, para Machado-daSilva (2004)
estes estudos tendem a ser superficialmente exploratrios e descritivos, de forma que no se
apresentam relevantes para rea, quer seja pela maneira como so concebidos, quer seja em
termos epistemolgicos, tericos, ou, ainda, pelo uso dos procedimentos qualitativos de
pesquisa.

No intuito de no incorrer nas mesmas restries e superficialidade de resultados de grande


parte dos estudos de casos, optou-se pela combinao do estudo de caso simples e
longitudinal (MERRIAM, 1998) de carter contextual e processual (PETTIGREW, 1985),
com apoio no mtodo da Grounded Theory (MERRIAM, 1998; STRAUSS e CORBIN,
1998).

Segundo Strauss e Corbin (1998), a grounded theory um mtodo cientfico que utiliza um
conjunto de procedimentos sistemticos de coleta e anlise dos dados para gerar, elaborar e
validar teorias substantivas sobre fenmenos essencialmente sociais ou processos sociais
abrangentes. Esta abordagem pretende integrar diversos nveis da anlise dos dados para gerar
e integrar um conjunto de hipteses em uma teoria substantiva capaz de explicar o fenmeno.
Simplificando, um mtodo indutivo baseado na anlise sistemtica dos dados.

104

Neste contexto a teoria vista como um conjunto de categorias (conceitos) que esto
sistematicamente inter-relacionadas atravs de sentenas de relacionamento [proposies]
para formar o esquema terico que explica um fenmeno social (STRAUSS e CORBIN,
1998, p. 22). A diferena entre a teoria formal e a teoria substantiva que, a primeira mais
geral e aplica-se a um espectro maior de disciplinas e problemas, enquanto a segunda
especfica para determinado grupo ou situao e no visa generalizar alm da sua rea
substantiva.

Segundo Strauss e Corbin (1998), a grounded theory enfatiza a necessidade de selecionar os


casos e coletar dados de forma gradual; utilizar minimamente teorias antes do incio dos
trabalhos de campo; no utilizar hipteses; coletar e interpretar os dados simultaneamente; e
definir categorias de anlise a partir de evidncias empricas.

A grounded theory foi desenvolvida, na dcada de 1960, por dois socilogos, Glasser e
Strauss, como alternativa tradio hipottico-dedutiva da poca. Glasser (1992) tem origens
acadmicas na perspectiva quantitativa ligada Universidade de Columbia. Sua formao
fortemente sustentada em anlise qualitativa de dados quantitativos, metodologia usada em
sua tese de doutoramento e com forte influncia de metodologia indutiva qualitativa e
quantitativa. Strauss tem origem na Universidade de Chicago, de forte reputao qualitativa e
uso de abordagens crticas no desenvolvimento de teorias. Sofreu forte influncia do
interacionismo simblico, que segundo Schlenker (1980) salienta os significados simblicos e
como os smbolos relacionam-se com a interao social. O interacionismo pode ser entendido
como uma escola da microssociologia, alm de constituir tanto uma perspectiva terica
quanto uma orientao metodolgica na psicologia social. A premissa que une os
interacionistas simblicos a de que o indivduo e a sociedade so unidades inseparveis e
interdependentes.

Posteriormente, seus criadores divergiram sobre alguns pontos, e o mtodo dividiu-se em duas
vertentes, uma desenvolvida por Glaser e outra por Strauss, com a colaborao de Juliet
Corbin (BANDEIRA-DE-MELO e CUNHA; 2006).

Glaser defende um processo menos estruturado, reforando o princpio da emerso dos dados,
enquanto Strauss e Corbin (1998) propem um conjunto de tcnicas e estruturam o processo
de anlise. A verso straussiana mais prescritiva e mais especfica na delimitao da

105

pesquisa. Strauss e Corbin (1998) defendem que as modificaes de sua verso foram uma
decorrncia natural de sua experincia como pesquisadores e que no tiveram a inteno
deliberada de alterar o mtodo.

Apesar das diferentes vertentes da grounded theory, os passos bsicos para se iniciar a
descoberta de uma grounded theory se mantiveram quase que intactos. A seguir, ser feita a
descrio dos tpicos considerados essenciais para Glaser e Strauss (1967), que so a
amostragem terica, a comparao constante e a saturao terica.

A amostragem terica consiste na escolha de observaes, situaes, eventos ou sujeitos a


serem entrevistados, com o objetivo de desenvolver as categorias conceituais da teoria
substantiva. Para a amostragem terica, os autores recomendam que cada coleta, codificao e
anlise iro definir as prximas coletas, de maneira a desenvolver a teoria emergente. Como
Glaser (1992) afirma, a amostragem direcionada pela teoria medida que ela emerge. Se no
comeo o pesquisador vai aos mais bvios lugares e escolhe aleatoriamente os informantes,
depois de certo tempo outros indivduos, outros lugares, so selecionados no mais
aleatoriamente, mas com uma finalidade em vista.

Aps a identificao de uma possvel categoria conceitual, o pesquisador a define a partir de


um leque de propriedades provisrias, geradas por meio das comparaes tericas e pelo
trabalho de introspeco do pesquisador. A validao ocorre com base nas comparaes
incidente-incidente. A comparao constante tem por finalidade identificar e analisar as
semelhanas e diferenas encontradas na codificao realizada dos dados, fornecendo,
inclusive, os direcionamentos para coletas futuras.

Glaser e Strauss (1967) descrevem o processo de codificao em quatro estgios: a)


comparao de incidentes em cada categoria em que eles se inscrevem os autores
recomendam criar o mximo possvel de categorias ao iniciar a codificao; b) integrao de
categorias e suas propriedades, o que faz a comparao migrar do estgio entre incidentes
para um estgio entre incidentes e propriedades de categorias resultantes das comparaes
iniciais; c) delimitao da teoria em dois nveis - o nvel de consolidao terica que faz as
modificaes se tornarem cada vez menores com as prximas comparaes efetuadas e o
nvel de reduo da quantidade de categorias inicialmente criadas na codificao, resultando
em uma teoria que evolui, reduz seu tamanho e aumenta sua funcionalidade para ordenar e

106

explicar os fenmenos observados; e d) o mtodo indutivo de produo de teoria conclui a


partir da saturao terica e quando a estrutura analtica desenvolvida origina uma teoria
substantiva de forma sistemtica.

A indissociabilidade entre as fases de coleta e de anlise dos dados tambm se manifesta nas
atividades de codificao. Quando o analista est codificando os dados, ele deve ter em mente
que a atribuio de nomes aos dados implica mais que isso. O processo de anlise dos dados
criativo e intuitivo, sendo importante que o pesquisador seja sensvel ao aparecimento de
pressupostos no estabelecidos e de significados ainda no articulados.
Pode-se perceber que esse paradigma auxilia o processo de codificao terica, ou axial,
como Strauss e Corbin (1998) o denominam, no qual as categorias e conceitos identificados
durante a codificao aberta passam a ser relacionados: ao fenmeno observado; a suas
condies causais; aos atributos do contexto onde ocorre o fenmeno; a outras condies
intervenientes e que influenciam o fenmeno estudado; s aes e estratgias de interao
adotadas pelos atores para lidar com o fenmeno; e aos resultados e consequncias dessas
aes e estratgias adotadas.

Nas fases iniciais da codificao aberta, isto , o processo interpretativo pelo qual os dados
so sistematicamente subdivididos, o pesquisador explora os dados sem uma orientao clara.
Sua finalidade dar ao analista novas ideias a partir da mudana na forma de pensar
comumente adotada sobre os dados observados ou na forma de interpretar o fenmeno
refletido nos dados (STRAUSS e CORBIN, 1998). O objetivo da codificao aberta gerar e
validar propriedades e categorias por meio de comparaes constantes, destacando-se o que
diferente e o que comum. Essa identificao ocorre por meio de nomes ou rtulos
atribudos, o que, em um segundo momento, permitir agrupar esses eventos, dando origem s
subcategorias e categorias.

A codificao aberta, como passo inicial, deve ser feita sempre por meio de questionamentos
constantes, registrados nas anotaes do pesquisador, e, tambm da comparao constante,
para se identificar vieses e subjetividades presentes. Uma vez realizado o agrupamento nas
categorias e subcategorias, a codificao axial surge como uma ao que estabelece a forma
como as categorias se relacionam com as subcategorias, tendo como referncia central (ou
axial) as propriedades e dimenses que definem essa categoria.

107

A codificao axial examina as relaes entre as categorias que formam as proposies da


teoria substantiva, buscando a construo de uma malha de relaes observveis nas
propriedades de uma categoria observada. A partir dessa observao, o analista pode
estabelecer condies e consequncias que esto associadas ao surgimento do fenmeno
observado e referenciado pela categoria sob anlise. Strauss e Corbin (1998) sugerem a
estruturao do paradigma de codificao, no qual as categorias podem ser condies causais,
condies intervenientes, estratgias de ao/interao ou consequncias. As relaes entre as
categorias devem ser validadas com os sujeitos de pesquisa.

A codificao seletiva integra a teoria desenvolvida e examina possveis incoerncias,


categorias com fraca fundamentao emprica e relaes no estveis. O objetivo da
integrao identificar as categorias centrais da teoria com as quais todas as outras esto
relacionadas. Tanto a codificao aberta como a seletiva esto presentes na escola Glaseriana
e na escola Straussiana. A circularidade entre coleta e anlise evolui ao longo das trs fases de
codificao, at a saturao terica (STRAUSS e CORBIN, 1998). Esse estgio final ocorre
quando os ganhos marginais no poder explicativo da teoria para mais evidncias coletadas so
aproximadamente nulos.

Charmaz (2005), quando sugere ateno linguagem utilizada e aos significados construdos
pelos atores inseridos no fenmeno social observado, inclui como elementos importantes na
observao as metforas e os silncios, os no ditos, por consider-los importantes na
interpretao e compreenso dos diferentes mundos sociais.

O design da pesquisa ir se basear num conjunto de procedimentos e tcnicas de roteiros


propostos por Eisenhardt (1989) e Strauss e Corbin (1998), cujas etapas principais so reviso da literatura e definio da questo de pesquisa; delimitao - identificao do objeto
de estudo, assim como dos limites do fenmeno estudado; trabalho no campo - definio das
tcnicas de coleta, coleta e anlise de dados feitas de maneira sobreposta; anlise identificao das categorias conceituais e seus inter-relacionamentos, amostragem terica e
teste das proposies; comparao das proposies com a literatura existente; e fechamento,
refino da teoria e redao do relatrio final.

108

A coleta e a anlise de dados ocorreram em trs fases sobrepostas: pesquisa bibliogrfica que
tem por objetivo identificar o que a literatura (principais obras) especializada apresenta sobre
o processo de formulao da estratgia, neoinstitucionalismo, planejamento estratgico
governamental; anlise de documentao direta (os planos propriamente ditos) e indireta para
gerar categorias de anlise e balizar a terceira fase da coleta de dados; entrevistas
semiestruturadas com os participantes do processo de elaborao dos planos.

A entrevista semiestruturada tem por objetivo principal compreender os significados que os


entrevistados atribuem s questes e situaes relativas ao tema de interesse, assim como as
elaboraes que eles usam para fundamentar suas opinies e crenas. utilizada para recolher
dados descritivos na linguagem do prprio sujeito, possibilitando ao investigador desenvolver
uma ideia sobre a maneira como eles interpretam aspectos do mundo.

Em parte da pesquisa, a tcnica de observao adotada foi participante natural, uma vez que o
pesquisador participou do processo de elaborao da reviso do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado 2011-2030. A observao participante envolveu a profunda
insero do pesquisador no cotidiano em estudo, de forma a captar conhecimentos amplos ao
fazer parte das interaes cotidianas.

Malinowski (1978) foi um precursor no uso da observao participante. Ele apresenta a


observao participante como uma nica tcnica que contribui para um processo por meio do
qual deve ser possvel distinguir os resultados da observao direta e das declaraes e
interpretaes nativas e, tambm, as inferncias do autor, baseadas em seu prprio bom-senso
e intuio. No dizer de Cruz Neto (1994), o observador, enquanto parte do contexto de
observao, estabelece uma relao face a face com os observados, de modo que neste
processo ele, ao mesmo tempo, pode modificar e ser modificado pelo contexto.

A observao participante, segundo Malinowski (1978), o caminho para se alcanar o que


no est explcito, o que autor chamou de imponderveis da vida real, conceitos e
significados no cotidiano do grupo social que impregnam e do sentido a suas prticas. Sem a
compreenso desses imponderveis, o pesquisador tende a permanecer na superfcie dos
fenmenos. Ao acess-los, ganha-se a profundidade oculta na complexidade das relaes
humanas. O prprio autor defende que, ao observar e participar, deve deixar caminho, para

109

que os fatos falem por si mesmo, na medida em que ocorrem ao seu redor e so devidamente
anotados num dirio de campo.

Gold (1958) desenvolve uma classificao em quatro tipos bsicos: pleno participante caracteriza-se pela plena participao e pela insero social nos contextos que envolvem o
grupo estudado, sem que a identidade e os propsitos do pesquisador sejam conhecidos por
aqueles que ele observa; participante como observador - o observador se apresenta para o
grupo e aqueles que sero observados, revelando suas intenes e mantendo a ampla insero
no cotidiano investigado; observador como participante a observao formal, restrita a um
contato nico e formal com o campo e aquele que se observa, sendo que a lgica da
participao mantida em virtude da insero do informante no campo; pleno observador - o
pesquisador permanece afastado dos informantes, sem se envolver em participao ou
qualquer interao social com o grupo investigado.

Nesta tese, assume-se que a tcnica de observao consiste na obteno de dados a partir da
possibilidade de acompanhar por meio da viso e dos demais sentidos o cotidiano dos
informantes, sendo que esta observao considerada participante na medida em que houver
a inteno e as condies para que o pesquisador, mesmo parcialmente, atue no papel de
observador e, ao mesmo tempo, em outros papis que cotidianamente os informantes
assumem. Como o pesquisador observa a partir de uma perspectiva de membro, ele tambm
influencia o que observado, graas a sua participao.

Na observao participante, at mais do que em outros mtodos qualitativos, torna-se crucial


obter, na medida do possvel, uma perspectiva interna sobre o campo estudado e, ao mesmo
tempo, sistematizar a condio de estranho. Se de um lado, essa abordagem oferece a
oportunidade de aprender sobre aspectos do comportamento invisveis para quem est menos
inserido no grupo, de outro, pode surgir implicaes morais e ticas que prejudiquem o
estudo, o que inclui a dificuldade do pesquisador de se distanciar do grupo, perdendo as
condies para manter seu papel de observador.

Existe a possibilidade de o observador envolver-se em demasia com o contexto investigado,


transformando-se em um nativo, o que exige ateno e possveis afastamentos do campo, para
realizar uma reflexo sobre seu papel como observador. De acordo com Cavedon (1999), ao
registrar em um dirio de campo os imponderveis da vida real, o pesquisador ir narrar com

110

acuidade todos os acontecimentos ocorridos dia aps dia. Devero ser anotados neste dirio
tanto as expresses prprias daquele grupo quanto os sentimentos do pesquisador, para que as
impresses do pesquisador e as categorias dos pesquisados no se confundam.
Posteriormente, o dirio de campo servir para embasar a anlise e a apresentao dos dados,
alm de fornecer detalhes para a anlise que possam esclarecer melhor alguns aspectos para o
leitor, explicitando os caminhos trilhados pelo pesquisador (CAVEDON, 2001).

Neste sentido, Bandeira-de-Melo e Cunha (2006) sugerem as seguintes tcnicas indicadas por
Merriam (1998) e Strauss e Corbin (1998):

Triangulao uso de mltiplas fontes de dados na busca por divergncias


que possam revelar novas facetas sobre e fenmeno;
Ataque teoria verificao sistemtica das proposies geradas, na busca
de casos afirmativos e negativos;
Checagem com os sujeitos a cada rodada de coleta e anlise, os dados
devem ser checados com os informantes;
Longo tempo no campo durante o perodo de investigao pode-se
observar o comportamento dos informantes no seu contexto e identificar
padres de ao/interao;
Amostragem em diferentes contextos diferentes contextos incluem maior
variao nas condies estruturais e nos padres de interao social;
Auditorias os processos de pesquisa e de anlise devem ser registrados
para permitir que auditores possam resgatar o processo de interpretao do
pesquisador. (BANDEIRA-DE-MELO e CUNHA; 2006; p. 257)

Os dados obtidos foram trabalhados com base na anlise de discurso, sobretudo, de origem
francesa. Embora vinculada originalmente filosofia da linguagem, a anlise do discurso
atualmente constituda por um complexo metodolgico fragmentado em diversas escolas e
tendncias epistemolgicas diversas. Haidar (1998) catalogou 34 modelos mais conhecidos.
Entre eles citam-se: modelo de transformacional de Chomsky, modelo da filosofia, de Austin
e Searle, modelo pragmtico de Habermas, modelo hermenutico de Gadamer e modelos da
escola francesa de anlise do discurso.
Ao contrrio das perspectivas que se orientam pelo nvel informacional-quantitativo, de
carter mais objetiva, que pretendem substituir a impreciso constitutiva da linguagem por
uma suposta preciso forjada, a perspectiva adotada neste trabalho acredita que o sujeito que
faz uso da anlise do discurso deixa tambm marcas de subjetividade em todo o processo
analtico (GODOI; 2005). A anlise do discurso no pode ser reduzida a uma srie de passos,
no uma metodologia como as demais e pode ser considerada como uma ampla e terica
abordagem transdisciplinar (GODOI; 2006). A interpretao , ao mesmo tempo, um dilogo

111

com o texto e com os outros. Da o cuidado de no incorrer no oposto da receita tcnica, a


arbitrariedade interpretativa (GODOI; 2005).

A linguagem, para Bakhtin (2003), uma atividade dialgica, cujos parceiros da comunicao
discursiva, locutor e interlocutor, inscritos, social e historicamente, ocupam um espao ativo
responsivo nas trocas verbais. O dialogismo uma propriedade da linguagem (discurso) que
estabelece relaes responsivas com discursos de outrem em diferentes direes: ressonncias
de outros discursos, respostas a dizeres diversos e projees e/ou antecipaes (orientao
para o discurso-resposta). O objeto do discurso de um locutor no o objeto do discurso pela
primeira vez enunciado, e este locutor no o primeiro a falar dele. O objeto j foi falado,
controvertido, esclarecido e julgado de diversas maneiras; o lugar onde se cruzam, se
encontram e se separam diferentes pontos de vista, vises de mundo e tendncias. Um locutor
no um Ado bblico, perante objetos virgens, ainda no designados, os quais o primeiro a
nomear (BAKHTIN; 2003).

Van

Dijk

(2004)

elabora

seguinte

caracterizao

da

anlise

do

discurso:

transdisciplinariedades; descrio textual e contextual; interesse pela fala da cotidianidade;


interesse pela multiplicidade de gneros do discurso; e abertura da base terica.
Segundo Fiorin (2005, p 32), discurso um conjunto de temas e de figuras que materializa
uma dada viso de mundo. Nesta abordagem, a linguagem no vista apenas como um
recurso instrumental de troca de informao, mas um elemento constitutivo da realidade.
Neste sentido, o discurso tratado como combinaes de elementos lingusticos (frases ou
conjuntos constitudos de muitas frases) usados pelos falantes no s com o propsito de
exprimir seus pensamentos, como tambm de falar do mundo exterior ou de seu mundo
interior e de agir sobre o mundo. Neste sentido, a anlise do discurso vai alm da simples
interpretao do texto; procura articular a enunciao do discurso e seu lugar social, de forma
a evidenciar a formao ideolgica que o permeia (Souza e Faria, 2005). A linguagem no
apenas um recurso instrumental de troca de informao e comunicao, mas tambm um
elemento constitutivo da realidade social e organizacional. Desse modo, a anlise do discurso
figuraria como um dispositivo terico-metodolgico, que contribuiria para evidenciar a
relao entre linguagem e poder, bem como entre linguagem e ideologia, to importante ao
estudos sobre gesto pblica, especialmente a questo da formulao de estratgias na gesto
pblica.

112

A tentativa - que pode ser bem ou mal sucedida - se d, linguisticamente, por meio
de estratgias discursivas [...], as quais se desenvolvem articuladamente em dois
planos do discurso: plano do enunciado (ou seja: do texto) e o da enunciao. As
ideias defendidas integram o intradiscurso, o conjunto de textos que manifestam um
discurso e que est sempre relacionado explcita ou implicitamente com outros
discursos, em oposio a alguns deles e em afinidade com outros. Essa relao entre
discursos conhecida como interdiscurso (FARIA 2009, p. 46).

Para compreender algo mais alm do que se diz literalmente (enunciado) e identificar o
sujeito do discurso, preciso apelar s informaes de fundo, s informaes mutuamente
compartilhadas pelos interlocutores sobre os fatos; ou seja, considerar os elementos de um
item constitutivo da interpretao: o contexto, que a dimenso mais ampla do texto e d
suporte s interpretaes (GODOI, 2005).

Todo enunciado, antes de ser esse fragmento de lngua natural que se procura analisar, o
produto de um acontecimento nico, sua enunciao, que o conjunto de operaes
constitutivas do enunciado (MAINGUENEAU, 2006). A enunciao supe um enunciador,
um coenunciador, um momento e um lugar particulares. Esse conjunto de elementos que
define a situao de enunciao (MAINGUENEAU, 2004). Quando se analisa a enunciao,
pretende-se apreender o acontecimento enunciativo por meio dos vestgios observveis que
este evento deixa no enunciado (SOUZA-E-SILVA, 2001). Ao analisar a articulao entre a
enunciao do discurso e seu lugar social, pretende-se identificar a formao ideolgica, bem
como as relaes de poder que o permeia (SOUZA; FARIA, 2005). Estudar o processo de
formulao estratgica como um processo de enunciao implica elaborar um espao terico
capaz de articular prticas de linguagem e situao de trabalho, caracterizado pela
indissociabilidade entre as formas lingusticas e seu funcionamento nas interaes
socialmente situadas.

O interesse desta abordagem no se fixa no expresso, ou no dito; mas tambm pelo no dito e
nos silenciamentos e nas interdies. Esta anlise transcende a simples decodificao de um
texto, indo para a dimenso da produo dos sentidos, na qual o silncio, o no dito, produz
tanto sentido quanto a narrativa. O foco da compreenso dos sentidos est na observao das
formas de produzi-lo, com base em um contexto histrico e social no qual o discurso
produzido.

113

Na anlise do discurso, o texto percebido como um construto produzido a partir de


estratgias de persuaso. Todo discurso, explicitamente ou implicitamente, defende ideias
com relao s quais pretende persuadir o interlocutor, o enunciatrio (FARIA, 2009).

As estratgias de persuaso utilizadas so descritas a seguir, com base nos autores Faria e
Linhares (1993) e Maingueneau (1998): seleo lexical a escolha do vocabulrio usado no
discurso no deve ser percebida como aleatria, pois um relevante recurso argumentativo,
delimitando a perspectiva adotada pelo narrador; construo de personagens discursivas as
personagens no so criadas casualmente, elas encenam conitos e do legitimidade e
credibilidade s narrativas; silenciamento alguns temas podem ser silenciados no discurso,
desviando a ateno do interlocutor; relao entre explcitos e implcitos os implcitos no
constituem o objeto ntido da enunciao, j que, por algum motivo, o narrador no desejou
ou no pde explicit-los, mas eles aparecem a partir dos contedos explcitos.

Informaes implcitas so aquelas que no esto ditas ou escritas de forma clara, mas que
podem ser percebidas por meio do contexto, das entrelinhas e do uso de certas expresses ou
palavras. Existem dois tipos de informaes implcitas: os pressupostos - so ideias no
expressas de maneira explcita que decorrem logicamente do sentido de certas palavras ou
expresses; e subentendidos - so insinuaes, no marcadas linguisticamente, contidas numa
frase ou num conjunto de frases (Fiorin e Savioli, 2004).

Detectar os pressupostos uma tarefa importante, os pressupostos aprisionam o ouvinte ao


sistema de pensamento montado pelo enunciador, uma vez que eles so um recurso
argumentativo que visa levar o leitor ou ouvinte a aceitar certas ideias. A ideia implcita no
posta em discusso; apresentada como se fosse aceita por todos, e os argumentos explcitos
s contribuem para confirm-la (Fiorin e Savioli, 2004).

Na dimenso intradiscursiva, o percurso semntico a principal categoria descritiva,


veiculando a viso de mundo defendida. Organiza-se implcita ou explicitamente, por meio de
temas e guras. Os percursos semnticos encontrados foram analisados considerando-se
quatro estratgias persuasivas distintas: criao de personagens discursivas; seleo lexical;
estabelecimento de relaes entre as afirmaes explcitas e implcitas; e silencio sobre
determinados temas.

114

O corpus da pesquisa foi composto pelos atores envolvidos diretamente no processo de


elaborao dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado. Dessa forma, a escolha dos
informantes no foi aleatria, mas se deu a partir da identificao destes responsveis e dos
envolvidos neste processo. Observou-se, j no incio da pesquisa, que o nmero de pessoas
envolvidas diretamente na elaborao dos planos era bastante restrito, de forma que os
entrevistados representam os principais envolvidos no processo de elaborao dos diversos
planos.

As entrevistas foram semiestruturadas e seu roteiro est no apndice A.Todavia, vrias das
entrevistas se desdobraram em dois ou trs encontros de, aproximadamente, duas horas, de
modo que a partir do primeiro encontro as entrevistas se destinavam principalmente a
comparar incidentes, validar construes tericas ou aprofundar em temas especficos. O
quadro 4 elenca os entrevistados e identifica a participao de cada um deles em relao a
cada PMDI estudado.

QUADRO 4: Relao de Entrevistados


Entrevistado

PMDI 1995

PMDI 2000

PMDI 2003

PMDI 2007

PMDI 2011

A
B
C
D
E
F
G
H
Fonte: Elaborado pelo prprio autor

Participao em menor intensidade


Participao em maior intensidade

Embora nesta tese seja reconhecido que o processo de elaborao do planejamento estratgico
governamental um processo tcnico e poltico, em razo, sobretudo, do acesso do
pesquisador, optou-se por no ouvir deputados e, at mesmo os governadores, de forma que
esta opo configura uma limitao importante deste trabalho e, tambm, uma sugesto
interessante para trabalhos futuros. De forma alguma esta escolha significa negligenciar os

115

aspectos polticos do tema, mas apenas trat-los a partir da perspectiva dos atores envolvidos
diretamente na elaborao dos Planos.

Alm dos entrevistados, dois livros produzidos por membros do governo, Choque de Gesto
(VILHENA, et al., 2006), e o Estado para Resultados (GUIMARES, et al., 2010), foram
considerados na anlise do caso, como representaes do discurso oficial.

Nesta pesquisa, a amostragem terica iniciou-se a partir da anlise do discurso contido nos
Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado. Com base nesta anlise, foram definidas
algumas categorias de anlise, que seriam abordadas durante as entrevistas, de modo a no
ocorrer nenhuma entrevista sem que houvesse acontecido anteriormente uma anlise do
discurso do plano referente.

Para a anlise dos dados e construo das categorias foi utilizado o software NVIVO verso 8.
Inicialmente foram definidas 40 categorias de anlise conforme quadro 5.

QUADRO 5: Lista de categorias iniciais


Aes
do
Governo Itamar
Constituio
Mineira
Influncias
tericas

Aes do Governo
Hlio Garcia
Crticas

Papel
da
Consultoria
Monitoramento

Papel do BDMG

Planejamento
Oramento
Ritual

Plano de governo

Viso

Legitimao

Papel do Estado

Misso

SIGPLAN (Sistema
de
Informaes
Gerenciais
e
de
Planejamento)
Fonte: Elaborado pelo prprio autor.

Agenda
de
Melhorias
Cenrios
Exploratrios
IDH (ndice de
Desenvolvimento
Humano)
Papel do Lder

Estratgia

Anlise Ambiental

Choque de Gesto

Estrutura de poder

Minas Gerais
Sculo XXI

Papel dos Bancos


Internacionais

Papel dos polticos

Objetivos do plano

Participao
ALMG
Priorizao

da

Gesto
resultados
Metforas
relacionadas
plano

para

Participao
Sociedade
Processo
planejamento
Indicadores

Participao
dos
tcnicos do governo
Reviso anual do
PPAG
Brasileiro Cordial

ao

Gesto
Cidadania

do

da
de

para

Ampliao
objetivos
planejamento

dos
do

Posteriormente, estas categorias foram agrupadas, ou redefinidas em 21 categorias, cuja


anlise permitiu a construo da teoria substantiva.

116

QUADRO 6 - Lista de categorias agrupadas


Contexto
governamental

Documentos
preparatrios

Influncias tericas

Legitimao

Crticas

Papel
Consultoria
Planejamento
Oramento

Priorizao

da
e

Ampliao
dos
objetivos
do
planejamento
Monitoramento e
Avaliao
Papel do Lder

Tcnicas
Metodologias

Processo
planejamento

Ritual

de

Choque de Gesto
Papel do Estado

Anlise Ambiental

Papel dos Bancos


Internacionais
Participao
Gesto
resultados

para

Gesto
para
Cidadania
Fonte: Elaborado pelo prprio autor

Diante do exposto, de acordo com a prtica metodolgica, a pesquisa deu nfase a uma
abordagem qualitativa, com as caractersticas descritas por Bogdan e Biklen (1994): o
pesquisador como principal instrumento da pesquisa; o ambiente natural como fonte direta de
dados; a investigao descritiva; a nfase no processo e nas manifestaes, e no no
resultado; a preocupao em chegar a abstrao; e o foco no significado, buscando a
perspectiva das pessoas nos diferentes pontos de vista.

117

4. ESTUDO DE CASO
Nesta introduo ao caso, analisam-se alguns aspectos constitucionais ligados ao processo de
elaborao dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado, e o discurso contido no texto
constitucional. Alguns dos elementos analisados, como a mudana gradativa dos objetivos do
planejamento governamental, participao social e formalismo, sero categorias importantes
no processo de anlise dos planos.

A Constituio Mineira de 1989 tem como uma de suas inovaes a previso, em seu artigo
231, da elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, que tem como objetivos:

(i) o desenvolvimento socioeconmico integrado do Estado;


(ii) a racionalizao e a coordenao das aes do Governo;
(iii) o incremento das atividades produtivas do Estado;
(iv) a expanso social do mercado consumidor;
(v) a superao das desigualdades sociais e regionais do Estado;
(vi) a expanso do mercado de trabalho;
(vii) o desenvolvimento dos Municpios de escassas condies de propulso
socioeconmica; e
(viii) o desenvolvimento tecnolgico do Estado (MINAS GERAIS, 1989).

Enquanto o PMDI tratado no captulo da ordem econmica, que pertence ao ttulo IV Da


Sociedade, que, alm da ordem econmica, composto pelo captulo da ordem social, o Plano
Plurianual de Gesto (PPAG) e o oramento esto no ttulo III Do Estado e no captulo sobre
finanas pblicas. Ou seja, enquanto o PPAG e o oramento so estruturalmente ligados s
atividades do Estado e, consequentemente, organizao do Estado, o PMDI est relacionado
ao papel do Estado na sua relao com a sociedade e, especificamente, com a economia. A
partir de uma anlise da prpria estrutura do texto constitucional, pode-se perceber o enfoque
econmico do PMDI como um pressuposto, que, embora implcito no discurso, evidencia-se
no s pela estrutura do texto, como tambm pela anlise das escolhas lexicais ou da seleo
dos objetivos do plano.
Excetuando o inciso II, que faz referncia racionalizao e coordenao das atividades do
Estado, os demais objetivos so marcados pelo vis do planejamento da economia. Na
comparao entre o observado no discurso contido no texto constitucional e com o referencial
terico que faz parte desta tese, pode-se notar que esta perspectiva tambm muito forte entre
autores Midilin (2003), Kon (1999) e Lafer (2003), assim como os planos em nvel federal
das dcadas de 1950 (Plano de Metas), 1960 (Programa de Ao Econmica PAEG e

118

Programa Estratgico de Desenvolvimento - PED) e 1970 (Planos Nacionais de


Desenvolvimento PND).

Na anlise dos diversos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrados contidos nesta tese,
observa-se que essa perspectiva vai cedendo espao para a perspectiva do planejamento
estratgico governamental, aqui considerado como um instrumento de coordenao da ao
estatal. Esta mudana gradativa acontece num contexto institucional influenciado seja pela
incorporao de prticas oriundas da iniciativa privada relacionadas aos processos de
planejamento governamental durante os movimentos de reforma gerencial na dcada de 1990
no Governo Federal brasileiro, seja pelas mudanas nos processos de planejamento a partir da
adoo dos Planos Plurianuais (PPA), de modo que o planejamento pblico torna-se
instrumento de conduo do governo em seu conjunto, transcendendo a perspectiva que o
relaciona somente alocao de recursos econmicos (GARCIA, 2000).

Interessante notar que essa mudana em relao aos objetivos do planejamento governamental
ocorre a despeito de mudanas do texto constitucional, reforando outro aspecto muito
abordado nesta tese, que o formalismo do processo de planejamento governamental, de
modo que h normas que no so cumpridas, sem que haja nenhuma espcie de punio,
como tambm processos que ocorrem apenas para atender a requisitos formais
independentemente da sua relao como o processo de planejamento governamental.

Apesar de o caput do artigo usar a expresso fomentar o desenvolvimento econmico quando


se analisam os objetivos propostos pela Constituio Estadual para o PMDI pode-se observar
que h entre os objetivos concepes de Estado diferentes e, consequentemente, papis
diferentes para o planejamento, ainda que a perspectiva do plano como instrumento de
planejamento econmico tenha sido destacada. Em outras palavras, qual seria o papel do
Estado por meio do Plano de Desenvolvimento Integrado? Seria um Estado mais
intervencionista? Um Estado mnimo? Ou um Estado Regulador? Os deputados constituintes
optaram por acomodar estas diversas perspectivas da atividade estatal e do desenvolvimento
econmico, pois existem objetivos ligados ao incremento das atividades produtivas do Estado,
ao mesmo tempo em que se defende a expanso social do mercado consumidor. Enquanto no
primeiro o constituinte mineiramente no deixa claro se o incremento das atividades
produtivas dever ou no ser feito por meio da interveno direta do Estado na economia, no
segundo tambm no est claro o que significa expanso social do mercado de consumo, ou

119

como ela se daria: por meio da expanso do mercado de trabalho (um dos objetivos) ou de
polticas sociais distributivas?

No que tange ao papel do planejamento governamental em relao ao setor privado, a


Constituio clara ao definir seu carter indicativo. Desse modo, o constituinte, embora no
evidencie claramente o papel do Estado na economia, ao mesmo tempo, posiciona-se de
maneira inequvoca em relao discusso se planejamento governamental ou no
compulsrio para a iniciativa privada.

Outra discusso que seria importante, mas que escapa ao escopo desta tese: Qual a natureza
jurdica do PMDI? De fato, o Plano apenas uma lei formal que no gera direitos subjetivos
ou o Tribunal de Contas do Estado poderia arguir, por exemplo, sobre o no cumprimento das
metas estabelecidas? Essa seria uma questo importante para estudos futuros.

Pode-se observar tambm que entre os personagens contidos na descrio dos objetivos esto
o Estado, o governo, o mercado consumidor e o mercado de trabalho, as regies do Estado e
os municpios. Mas no se observa o cidado como um dos personagens deste discurso. Dessa
forma o papel do cidado fica condicionado a sua participao em uma dessas instncias, ou
como beneficirio secundrio do desenvolvimento econmico do estado.

Comparando os trs instrumentos de planejamento - PMDI, PPAG e LOA -, fica evidente o


esforo do constituinte em regulamentar mais detalhadamente os dois ltimos em detrimento
ao primeiro. Apenas no sentido de ilustrar este nvel de detalhamento, pode-se notar que a
expresso Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado aparece 5 vezes na Constituio
Estadual e em suas emendas, enquanto que a expresso Plano plurianual aparece 25 vezes, a
expresso oramento aparece 38 vezes. Como poder se observar no decorrer da anlise dos
Planos, este foco da ALMG, especialmente no PPAG e na LOA, foi observado em relao a
todos os Planos, considerando como critrio o nmero de emendas apresentadas.

Segundo a Constituio Estadual, a participao da sociedade no processo de elaborao do


PMDI seria por meio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Segundo a Lei
10.628, de 16 de janeiro de 1992, este Conselho um rgo consultivo e deliberativo,
diretamente subordinado ao governador do Estado, tendo por objetivo propor o Plano Mineiro

120

de Desenvolvimento Integrado e a coordenao da Poltica de Desenvolvimento EconmicoSocial do Estado. Nos termos do artigo 1, o Conselho composto da seguinte forma:

(i) o Governador do Estado, que o presidir;


(ii) o Vice-Governador do Estado;
(iii) os Secretrios de Estado;
(iv) um representante da Universidade do Estado de Minas Gerais e um da
Universidade Federal de Minas Gerais;
(v) o Presidente do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais - BDMG;
(vi) o Presidente da Companhia Energtica de Minas Gerais CEMIG;
(vii) o Presidente da Fundao Joo Pinheiro - FJP;
(viii) o Presidente da Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais - CETEC;
(ix) o Presidente da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural de Minas
Gerais - EMATER;
(x) o Presidente da Fundao Estadual do Meio Ambiente - FEAM;
(xi) o Presidente da Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais - CDI-MG;
(xii) o Presidente do Instituto de Desenvolvimento Industrial - INDI;
(xiii) 2 (dois) representantes de cada uma das seguintes entidades: (a)Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais - FIEMG; (b)- Federao da
Agricultura do Estado de Minas Gerais; (c) Associao Comercial de Minas; (d)
Federao das Associaes Comerciais de Minas Gerais; (e) Centro das Indstrias
das Cidades Industriais; (f) Clube de Diretores Lojistas de Belo Horizonte; (g)
Federao dos Trabalhadores em Agricultura do Estado de Minas Gerais; (h)
Coordenao Sindical de Servidores Pblicos do Estado de Minas Gerais; (i)
Federao das Empresas de Transporte Rodovirio de Minas Gerais; (j) Federao
do Comrcio de Minas Gerais;
(xiv) (dois) representantes de cada central sindical regularmente estabelecida no
Estado e
(xvi) 10 (dez) cidados livremente designados pelo Governador do Estado (MINAS
GERAIS, 1992).

Em relao composio do Conselho, no h nenhuma regra de paridade. Os conselhos


formados para a elaborao dos Planos tinham, aproximadamente, 70 pessoas, com uma
pequena maioria para os membros da sociedade. Todavia, deve-se destacar que entre estes se
encontram dez membros indicados diretamente pelo governador. Alm disso, a definio dos
representantes, aparentemente, foi muito influenciada pela ideia de planejamento econmico,
pois esto representados entre seus membros especialmente o Estado, o Capital e o Trabalho.
Todavia, medida que os objetivos do Plano vo se tornando mais amplos, pode-se
questionar a capacidade destas instituies de captar questes mais globais que afetam a vida
da comunidade mineira. Neste sentido, pode-se relacionar a escolha dos membros do
Conselho a uma estratgia de cooptao descrita por Selznick (1971) como um processo de
absorver novos elementos na liderana e na estrutura determinante de diretrizes da
organizao como meio de superar ameaas a sua estabilidade e existncia. Nos termos deste
autor, a organizao seria compelida a recorrer cooptao sempre que a sua legitimidade
estiver em perigo de ser contestada por fora de ao adversa ou mesmo da indiferena de
pessoas ou grupos, assim como por associaes de prestgio perante o pblico. Assim, a

121

cooptao ajustaria a organizao aos centros de poder atuantes na comunidade. Alm disso,
como ser visto posteriormente a participao do Conselho exaltada como elemento de
participao no processo de planejamento governamental mineiro e, consequentemente, como
uma estratgia de legitimao deste processo.

O artigo 2 da mesma lei estabelece as seguintes competncias para o Conselho: estabelecer a


poltica de desenvolvimento socioeconmico integrado do Estado; fixar as diretrizes para a
consecuo dos objetivos do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, respeitando e
preservando os valores culturais do povo mineiro; coordenar as atividades dos diversos
setores da Administrao Pblica Estadual para a elaborao do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado; propor o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, a ser
aprovado em lei; acompanhar a execuo do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado,
propondo as medidas governamentais necessrias a seu fiel cumprimento; e estabelecer as
diretrizes e os objetivos do plano plurianual e dos programas regionais e setoriais, que
devero ser elaborados em consonncia com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado,
nos termos do pargrafo nico do artigo 154 da Constituio do Estado.

Embora tenha carter deliberativo, o que foi observado durante o perodo estudado que o
Conselho apenas se reuniu esporadicamente, por ocasies da que aprovao dos Planos que
posteriormente seriam encaminhados Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Desse modo,
o Conselho no possui regimento interno, conforme previsto em lei e tampouco exerce
alguma de suas outras competncias, exceo de propor o Plano Assembleia, sendo que
mesmo nesta parte o Conselho se apresentou, principalmente, como um instrumento formal e
de busca de legitimidade.

A seguir, analisam-se os processos de planejamento governamental nos diversos perodos, a


partir de 1991. A abordagem da pesquisa em relao aos diversos perodos no foi
homognea, seja pela prpria questo metodolgica relacionada observao e anlise
longitudinal, seja pela diferena nos nveis de complexidade do processo de construo do
planejamento.

Durante a descrio dos processos de elaborao dos PMDI, buscou-se evidenciar o percurso
semntico que embasa a argumentao contida no texto dos Planos estudados, de modo a
explicitar os elementos que procuram justificar e legitimar a escolha estratgica das

122

prioridades estratgicas. Esta anlise visa identificar as bases legitimadoras dos discursos
contidos nos PMDI.

4.1 1991-1994 O PRIMEIRO GOVERNO PS CONSTITUIO MINEIRA DE 1989


Nesta seo, analisa-se, o primeiro governo aps a Constituio Mineira de 1989, que, nos
termos desta Constituio, deveria ser responsvel pela elaborao do primeiro Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado, o que, de fato, no ocorreu. Porm, a anlise deste perodo se
justifica porque diversos dos projetos concebidos e negociados com organismos
internacionais faro parte do primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e porque
a anlise das justificativas sobre a no elaborao do PMDI neste perodo refora categorias
de anlise, como o formalismo, que sero teis na anlise dos PMDIs.

O entrevistado D, que trabalhou na SEPLAN no governo Hlio Garcia, ao ser questionado


sobre a no elaborao de um PMDI nos termos da Constituio Estadual vigente, afirmou:

Quando comeou o governo Hlio Garcia, em 1991, maro de 91, naquele momento
ainda no se tomava posse em primeiro de janeiro, como aconteceu depois, ns j
fomos comeando a trabalhar, e nos defrontamos com trs situaes muito
complexas. Primeiro, porque voc tinha um novo ordenamento jurdico total, que
mudava um monte de coisa. Segundo, voc estava inserido num processo de crise
brutal, da hiperinflao, plano Collor, aquele cenrio que eu pressuponho que voc
deva comentar aqui a respeito. Era uma situao absolutamente difcil. E terceiro, a
gente tinha naquele mesmo ms a liquidao da Caixa Econmica Estadual, a Minas
Caixa. Ento, o governo anterior, [...] no considerou o sistema de planejamento
como uma pea fundamental para o governo. Ento, aqui, dizendo em poucas
palavras, o sistema de planejamento naquele momento estava quase que desfacelado.
Ento voc tinha um sistema desfacelado, uma conjuntura econmica louca,
complicada. A SEPLAN, na poca era a Secretaria de Planejamento, absorvendo o
pessoal que tinha sido liberado da Minas Caixa, que tinha sido liquidada, e com uma
obrigao legal que era apresentar at setembro, ns estvamos em maro. Presta
ateno! Voc sabe que agora a gente comea a fazer o oramento em abril, que tem
a LDO, a preparao receita, etc. e tal. A gente estava assumindo em maro nesse
mundo louco. O que voc est percebendo, ainda compondo equipe de um sistema
desfacelado, com duas obrigaes legais: a de fazer a lei de oramento e o PPAG.
Como no havia uma data de entrega do PMDI, diferentemente da LOA e PPAG,
cuja data 30 de setembro, foi uma sugesto que eu prprio dei l: Ento, vamos
fazer PPAG, e o PMDI faz quando der. Pelo menos voc num vai desobedecer a
Constituio j no primeiro ano. At porque para o PMDI a Constituio tambm
previa que seria aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDES),
e no tinha CDES. Ento, no dava para fazer PMDI. A verdade absoluta era essa
(ENTREVISTADO D).

123

Em relao a este episdio, pode-se destacar o formalismo descrito por Guerreiro Ramos
(1966): o constituinte prev a elaborao de um plano, que deveria ser encaminhado
Assembleia, para que se mantenha a coerncia, pelo menos com o PPAG e a LOA, ou seja, no
final de setembro. Mas para isso seria necessria, alm da elaborao propriamente dita do
Plano, a implantao de um Conselho. Desse modo, ao no prever tempo adequado para o
ajustamento da conduta ao previsto constitucionalmente, o prprio constituinte prev uma
norma que de antemo j sabe que no poder ser cumprida no primeiro ano de vigncia da
Constituio.

De outro lado, a fala do entrevistado D deixa clara a ideia de que era necessrio cumprir
algumas das formalidades no caso do PPAG e LOA, porque estes tinham datas para serem
cumpridas. O que o entrevistado no disse, mas que est subentendido na construo do
raciocnio apresentado que, formalmente, tanto o PPAG quanto a LOA poderiam ser
cobrados a partir de outubro de 1991, enquanto que em relao ao PMDI, como no h uma
previso temporal, isso no seria possvel. A escolha pela no elaborao do PMDI se
justifica, na argumentao do entrevistado D, porque no se estaria descumprindo a
Constituio e o PMDI poderia ser feito quando desse. Mais uma vez, o argumento baseado
no formalismo, pois se a Constituio Estadual prev a elaborao do Plano a sua no
elaborao certamente descumpre a Constituio, mesmo que esse descumprimento no
acarretasse nenhuma penalidade.

Mais adiante, o entrevistado D continua descrevendo o formalismo dos instrumentos de


planejamento governamental:

[...] naquele momento que voc estava vivendo em 1991, um processo


hiperinflacionrio, oramento e at por consequncia, PPAG no era algo muito caro
ao governo e sociedade como hoje. O grau de preocupao naquele momento
com o oramento era quase fico. Ento, na realidade, o PPAG foi muito feito
no sentido de cumprir o script, porque num perodo absolutamente
hiperinflacionrio voc sabia, na verdade, que ia trabalhar era com suplementao
por excesso de arrecadao derivada da hiperinflao. Ento, isso ai j tava na conta.
(ENTREVISTADO D)

Mesmo com o fim do processo hiperinflacionrio, nos demais perodos estudados traos do
formalismo ainda foram muito observados em diversos aspectos do planejamento
governamental, conforme ser mostrado quando da anlise dos Planos Mineiros de
Desenvolvimento Integrado. Por exemplo, todos os Planos posteriores fazem referncia ao

124

cumprimento do preceito constitucional, destacando o aspecto formal da necessidade de


elaborar um Plano de longo prazo, muitas vezes, em detrimento de outras vantagens que
poderiam advir da construo de um Plano de longo prazo.

Outro aspecto relacionado ao formalismo descrito por Guerreiro Ramos (1966) refere-se
punio pelo descumprimento das normas estabelecidas. Neste sentido, foi perguntado ao
entrevistado D se a Assembleia ou o Tribunal de Contas do Estado questionaram sobre a
inexistncia do PMDI. A resposta foi muito esclarecedora: Algum falou, mas a explicao
valeu. Neste ambiente marcado pelo formalismo, basta que os procedimentos sejam aceitos
como vlidos para produzirem seus efeitos legais, independentemente do seu contedo
propriamente dito e de seu carter estratgico para a organizao da ao estatal.

[...] ento se admitiu tacitamente que teve uma proposta do governo que foi
discutida com a sociedade, que o candidato ganhou as eleies, de modo que
nada mais legitimo que as diretrizes fossem dadas em cima daquele documento.
O governo teria duas vertentes, uma legal institucional de adequao Constituio
(s isso era uma agenda imensa) e, dois, a discusso de vrias das propostas,
diretrizes que estavam postas nesse documento de um modo muito fantasioso, no
necessariamente exequvel, como acontece muito em documento de campanha,
como voc conhece. (ENTREVISTADO D)

Ainda que o Plano de governo intitulado Diretrizes para o Plano de Governo Hlio Garcia
no possa ser considerado de nenhuma forma um PMDI, sua anlise til no sentido de que
muitas das diretrizes estabelecidas neste governo se constituem em bases para o PMDI
posterior. Para enriquecer a anlise, ser considerada tambm a ata da reunio ocorrida em
19/02/1994, em que o governador encaminhou uma carta Assembleia Legislativa de Minas
Gerais fazendo um breve balano de sua administrao at 1993.

Nas Diretrizes para o Plano de Governo Hlio Garcia (1991-1994), observa-se o seguinte:
[...] Minas so muitas. Mas o enfoque do Governo Hlio Garcia um s: progresso
econmico e melhoria da qualidade de vida. [...] Um redobrado esforo deve ser
feito para atrair capitais externos, de origem extrarregional e internacional, os quais,
somados poupana domstica, permitiro a modernizao da economia mineira. A
identificao e o mapeamento de novas oportunidades agrcolas e industriais, a
adoo de infraestrutura econmica adequada e um programa de capacitao de
recursos humanos, com nfase na educao para a cincia e tecnologia, certamente
demandam a presena do Estado. Na realidade, caber ao Governo implementar
um planejamento estratgico com vistas a preparar o Estado de Minas Gerais
para o sculo XXI. (MINAS GERAIS - Diretrizes para o Plano de Governo Hlio
Garcia / 1991-1994, 1991, p.15).

125

Embora estas diretrizes ainda sejam bastante amplas, pois envolvem tanto o progresso
econmico quanto a melhoria da qualidade de vida, pode-se perceber o destaque de algumas
reas de governo, no necessariamente de estratgias de governo, como: o desenvolvimento
da agricultura e indstria, infraestrutura econmica e capacitao de recursos humanos. Podese perceber tambm a importncia dada, agora sim, a duas diretrizes estratgicas - a atrao de
investimentos externos e a educao e cincia e tecnologia - como forma de capacitar os
recursos humanos mineiros.

A anlise da escolha lexical da expresso implementar um planejamento estratgico com


vistas a preparar o Estado de Minas Gerais para o sculo XXI revela um discurso que afasta
o planejamento do presente, da busca de resultados a serem alcanados, para desloc-lo para
um futuro no muito distante, mas inovador e moderno, como o sculo XXI. Este percurso
semntico desloca o olhar do planejamento para o futuro, na medida em que o afasta das
aes presentes e da relao destas com o futuro. Essa interpretao reforada em outro
trecho da carta, que no incio do ltimo ano de governo afirma:
Na rea da educao, h a real perspectiva de que sejam alterados todos os seus
ndices de desempenho e de permitir uma verdadeira transformao no ensino
pblico, com a implantao do programa "Qualidade na Educao Bsica", que
envolver recursos prprios e externos da ordem de trezentos milhes de dlares.

Tanto no plano de governo como na carta, que, em teoria, deveria apresentar os resultados da
ao governamental, h uma constante preparao para o futuro, porm sem apresentar
resultados obtidos. Ainda que a carta no faa referncia aos resultados obtidos pelo
programa, o documento destaca a premiao concedida pelo Fundo das Naes Unidas para a
Infncia - UNICEF, bem como a indicao de Minas Gerais para se tornar o estado referncia,
via Pacto de Minas pela Educao.

Na mesma carta, o governador alega que sua administrao cumpriu o seu objetivo mais
imediato de manter as finanas pblicas saneadas e o oramento equilibrado, mesmo que o
Estado tenha passado por trs anos consecutivos de reduo da receita.

Em relao ao desenvolvimento econmico, foi destacada a importncia do restabelecimento


do crdito internacional como forma de realizar os investimentos necessrios. Entre esses
investimentos a carta faz referncia a quatro programas: duplicao da Rodovia Ferno Dias,
PROSAM (Programa de Saneamento Ambiental Metropolitano de Belo Horizonte), SOMMA

126

(Organizao e Modernizao dos Municpios) e do Projeto Jaba II, que se insere no contexto
de modernizao da agricultura em uma das regies mais pobres do Estado.

Segundo o entrevistado D,

[...] foi a primeira vez que se permitiu ao governo ir ao mercado internacional, esse
o grande registro, ele mais que ajusta as contas, ele ajusta o sistema de planejamento
e planta as grandes peas, instrumentos, do qual se valeu muito o governo posterior
(ENTREVISTADO D).

Como se ver na anlise dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado, os emprstimos


internacionais, de certo modo, garantem a continuidade de projetos e algumas interferncias
no processo de planejamento e monitoramento dos projetos financiados.

O reestabelecimento do crdito internacional e a idealizao destes projetos sero


fundamentais para o governo seguinte e tambm para a construo do primeiro Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado. Declara o entrevistado D:

SOMA, por exemplo, ele foi gestado l no governo do Hlio Garcia. Ento, a
discusso comeou l - O projeto SOMA, que saneamento, organizao, municipal
e meio ambiente. O PROSAN tambm foi gestado l. A prpria duplicao da
Ferno Dias, que era uma obra federal, mas toda concepo da Unio com o BID
[Banco Interamericano de Desenvolvimento], foi ns da SEPLAN que fizemos [...]
(ENTREVISTADO D).

Neste perodo, no foi constitudo um Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, de forma


que os processos observados referem-se, sobretudo, a tentar justificar a escolha do plano de
governo, como diretrizes de longo prazo para o governo. Neste sentido, o processo marcado
pelo formalismo e por uma construo a posteriori, que pretende dar legitimidade ao
processo.

Ainda que o plano de governo apresente algumas prioridades definidas, na avaliao do


prprio governo as grandes contribuies deste perodo foram: a retomada do crdito
internacional e a definio de alguns projetos que sero fundamentais nos governos seguintes.

4.2 PMDI 1995-2000

127

Em 1994, foi eleito governador Eduardo Azeredo, apoiado pela coligao formada por:
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e
Partido Liberal (PL). Tal eleio representou a continuidade do grupo poltico comandado
pelo seu antecessor, Hlio Garcia. Essa continuidade pode ser confirmada pela entrevista
concedida pelo vice-governador e secretrio de Planejamento do Estado, Walfrido dos Mares
Guia (PTB) agncia Folha de S. Paulo poca do lanamento do Plano:
[...] a elaborao do PMDI s est sendo possvel devido atuao do exgovernador Hlio Garcia (PTB), que conseguiu ajeitar a casa" durante sua gesto.
O ex-governador pegou o Estado desmontado, ajeitou, e vamos colher os frutos
agora na execuo do plano (PEIXOTO, 1995)

Ou ainda pelo prprio texto do Plano, que apresenta o legado do governo anterior de forma
bastante positiva:
Nestes primeiros anos da dcada de noventa, o crescimento da economia mineira
manteve-se, tambm, em nvel superior mdia nacional, observando-se grande
esforo da administrao passada para ampliar a poupana pblica e a capacidade de
investimento do governo estadual. Tais esforos concretizaram-se no reingresso do
Estado no mercado financeiro internacional de capitais e junto s urgncias
bilaterais de crdito permitindo a captao de recursos expressivos para a
implantao de vrios programas de interesse estratgico (Minas Gerais, 1995,
p.12).

Do ponto de vista econmico, a partir de 1995 o cenrio brasileiro caracterizava-se por:


inflao baixa; contas pblicas em elevado desequilbrio; taxa de cmbio apreciada; rpida
deteriorao do resultado em conta corrente; elevado gastos pblicos, sobretudo pelo aumento
do nmero dos aposentados, notadamente do setor pblico; grande aumento real do salrio
mnimo em 1995, aumentando sobremaneira os gastos previdencirios; aumento das outras
despesas de custeio e de capital; e piora da situao fiscal dos estados (PINHEIRO;
GIAMBIAGI; GOSTKORZEWICZ, 1998)

Em 27 de junho de 1995, aps aproximadamente seis meses de governo, houve uma reunio
de instalao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Neste momento, a
SEPLAN, em nome do governo do estado de Minas Gerais, apresentou suas contribuies e
propostas para a elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. A partir das
propostas apresentadas pelo governo, o Conselho de Desenvolvimento Econmico
encaminhou ALMG, em 5 de outubro de 1995, o projeto de lei 506/1995. O Plano tramitou
em dois turnos pelo plenrio,vindo a ser publicado em 29 de dezembro de 1995, tornando-se a
lei 12.051/95.

128

O projeto de lei encaminhado ALMG, obedecendo tcnica legislativa, apresentava sete


artigos que expunham, do ponto de vista mais amplo, os objetivos do Plano e sua relao com
a legislao estadual, seguido de um anexo que, de fato, representava a formalizao da
estratgia declarada do governo para o estado.

Em relao ao processo de tramitao na Assembleia, um deputado de oposio ao governo


fez uma crtica dura falta de debate sobre o PMDI, inclusive em relao reunio em que os
secretrios de planejamento e coordenao geral e de fazenda compareceram Assembleia
para falar sobre o planejamento do governo:
[...] um projeto que chegou a esta Casa junto com o Plano Plurianual, o oramento, e
que foi relegado, pois pouco se discutiu a respeito desse Plano, que vai definir o
desenvolvimento do Estado, (...), mas quanto ao PMDI, no tivemos condies de
discuti-lo com o Secretrio.
O secretrio Walfrido dos Mares Guia esteve na Casa, mas discutiu apenas o
oramento, no debateu a questo do PMDI. No conseguimos sensibilizar a
Liderana do Governo para que pudssemos ter um debate concreto e efetivo com as
Lideranas, com os Secretrios de Governo, a respeito desse projeto que entendemos
ser muito importante (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS,
1995b).

O entrevistado B afirmou que os parlamentares estavam muito pouco ou quase nada


interessados em PMDI, porque ele no envolvia muito recurso, disponibilidade financeira. O
entrevistado C, no mesmo sentido, declarou que a participao era pequena
[...] porque o interesse maior do deputado pelo assunto tpico, e no pela poltica.
Ento, o oramento trata do tpico, trata do asfaltamento de um trecho na cidade,
trata de, como j ouvi muitas vezes, construo de mata-burro. No PMDI e no
PPAG, o escopo no isso. Ento, eu acho que os deputados se movem mais por
essa atuao, aquilo que eles tm a capacidade de identificar com beneficirio de sua
atuao, as polticas mais amplas. Eles no percebem que esto sendo identificados
pelo seu eleitor (ENTREVISTADO C).

Essa observao contradiz as percepes de Kingdon (1995), que reconhece, em nvel federal,
que senadores e deputados seriam to importantes quanto o Poder Executivo no processo de
formulao das polticas pblicas ou de Birkland (2001), que postula que o Legislativo o
mais importante dos poderes em termos de polticas pblicas no que tange formao de
agenda e especificao das alternativas. Entre os processos de elaborao dos Planos
estudados, a participao do Legislativo se deu sobretudo do ponto de vista formal, poucas
vezes representando de fato uma incluso de algum tema na agenda governamental.

129

Guimares e Almeida (2006), ao analisarem a relao entre os instrumentos de planejamento


no Brasil, especialmente o PPAG e a Lei Oramentria Anual, afirmam:

No Brasil, o processo de planejamento e oramento no raramente rotulado de


irrealista ou fictcio. H razes para isto. Propem-se um plano plurianual que no
respeitado pelos oramentos anuais. Os processos de construo e implementao
permitem tal distoro. A reao sbia da sociedade e de seus representantes no
Legislativo de negligenciar os planos e voltar atenes para os oramentos
anuais. Perdemos, com isto, o principal instrumento orientador de polticas
(GUIMARAES E ALMEIDA, 2006, p. 9).

Se o argumento de Guimares e Almeida (2006) considerado vlido em relao ao PPAG,


mais ainda em relao ao PMDI. Todavia, como no faz parte dos objetivos deste trabalho
avaliar profundamente a atuao da Assembleia Legislativa em relao ao PMDI. No foi
possvel verificar a pertinncia das causas apresentadas pelos entrevistados e autores
mencionados e tampouco entrevistar deputados para colher a percepo deles sobre o
fenmeno. Mas pelo menos duas hipteses so viveis para serem mais bem pesquisadas em
estudos futuros. A primeira, j citada pelo prprio deputado, seria a falta de interesse do
governo em discutir o seu plano estratgico de longo prazo. A segunda seria que os prprios
deputados estejam mais interessados em discutir as obras A, B ou C ou o aumento do
oramento para as regies D, E ou F do que discutir as diretrizes para o estado no horizonte de
mdio e de longo prazo.

Em relao ao Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de 1995, foram apresentadas


cinco emendas. Uma anlise das emendas mostra a superficialidade das propostas, reforando
os elementos revelados pelo deputado j mencionado, de modo que pode-se inferir que, seja
pela falta de um debate mais aprofundado, seja pela qualidade deste debate, a participao da
Assembleia Legislativa no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de 1995 foi
extremamente frgil. Todavia, especular sobre as causas deste fenmeno no faz parte dos
objetivos deste trabalho.

Alm da atuao da Assembleia, o principal instrumento de participao democrtica foi o


Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), que aps o trabalho tcnico
desenvolvido pela Secretaria de Planejamento por meio da Superintendncia Central de
Planejamento Econmico e Social e da Assessoria Econmica, alm da contratao de uma
consultoria chefiada pelo professor Cllio Campolina Diniz, seria responsvel por encaminhar
a proposta do Plano para a Assembleia Legislativa.

130

Durante a apresentao do relatrio inicial ao Plenrio, a receptividade dos


conselheiros ao quadro dos programas estruturantes e prioritrios elaborado pela
SEPLAN foi grande. Em seus pronunciamentos, os membros representantes da
sociedade afirmaram seu apoio aos contornos dados ao plano. Nenhum conselheiro
levantou qualquer objeo as diretrizes determinadas para a elaborao do I PMDI,
de forma que as propostas apresentadas pela SEPLAN foram aprovadas sem
exceo.
(...)
Durante a apresentao da proposta do plano ao Conselho, as Cmaras Tcnicas
apresentaram seus relatrios, que foram aprovados integralmente. Foi aberta a
palavra aos conselheiros para que opinassem e apresentassem destaques. No entanto,
nos pronunciamentos dos representantes da sociedade esses se limitaram a elogiar o
plano. E, aps o debate, o PMDI foi colocado em votao sendo aprovado por todos
os presentes (YAMAGUTI, 2000, p. 26).

Todavia o prprio Yamaguti (2000) ressalva que apenas um representante das centrais
sindicais, dos dez assentos destinados a categoria compareceram ao plenrio para a discusso
do Plano. Deve-se observar tambm que, alm desta monografia, que contm a descrio do
ocorrido nas reunies do Conselho em relao ao PMDI 1995-1999 e 2000-2003, no foi
encontrado nenhum documento da Secretaria de Planejamento ou na Assembleia Legislativa
que registrasse atas das reunies ou documentos referentes a elas.

Novamente, pode-se notar o formalismo como uma caracterstica do processo de


planejamento estratgico governamental, visto que, embora a legislao faa uma srie de
exigncias em relao ao funcionamento do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, ao se encaminhar a proposta de PMDI Assembleia Legislativa de Minas Gerais, em
nenhum dos planos estudados houve a comprovao do cumprimento dos requisitos legais. O
descumprimento das previses legais, entretanto, no gerou nenhuma forma de penalidade, de
modo que tambm sobre este aspecto a legislao sobre o funcionamento do CDES se mostra
apenas mais uma formalidade neste processo.

Alm da pequena participao da sociedade, mesmo entre os servidores do estado a


participao foi bastante restrita,
[...] tudo aconteceu num espao de um ms mais ou menos, numa mesa-redonda
com o Secretrio de planejamento (e tambm vice governador). Depois, partiu-se
para o que ia ter em cada coisa. A, sim, ns chamvamos as pessoas do prprio
governo e de fora do governo que estavam envolvidas no assunto. Educao de
qualidade era da lavra do prprio secretrio de planejamento (que havia sido
secretrio de educao no governo anterior). Ele fez o projeto, e ns, eu e outra
assessora dele, tentvamos dar uma linguagem comum ao assunto. Eixos de
transportes, quem escreveu foi R....(ENTREVISTADO D).

131

Ao analisar o processo de elaborao do Plano, pode-se observar o desejo de que ele seja um
plano de Estado, conforme descrito na mensagem do governador que encaminha o projeto
Assembleia, ou como as diretrizes encaminhadas pela Secretaria de Planejamento e
Coordenao Geral. Todos fazem referncia ao PMDI como um plano de estado elaborado
com a participao de vrios segmentos da sociedade e que no se restringe aos limites da
administrao pblica estadual, tanto do ponto de vista das decises sobre a alocao de
recursos quanto pelo fato de que a implementao no se restringe ao perodo de uma nica
administrao. O mesmo se verifica no contedo do prprio PMDI, que, ao se referir aos
programas estruturantes, evidencia que os seus resultados so de mdio e de longo prazos,
ultrapassando o perodo da administrao que o concebeu (MINAS GERAIS, 1995, p.12).

O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 1995 possui quatro captulos. No primeiro,


apresentam-se as potencialidades econmicas e desafios sociais a partir de indicadores do
desenvolvimento de Minas. No segundo, definem-se as diretrizes gerais que inspiraram a
elaborao do Plano. No terceiro e no quarto descrevem-se os programas estruturantes e as
polticas pblicas, respectivamente, nestes captulos declarando-se as prioridades estratgicas
do Plano.

Na fundamentao da aprovao em primeiro turno do projeto, ocorrida em 11/11/95, o


relator fez uma interpretao sobre a concepo de Estado e de planejamento contida no
Plano:
Segundo a nova concepo, o poder pblico, atualmente, deve abandonar suas
antigas funes de planejador autoritrio e executor solitrio, para concentrar
seus esforos na coordenao e na superviso compartilhada das aes,
empreendidas sempre em parceria com setores significativos da sociedade. Um
dos aspectos mais importantes do PMDI reside na aceitao da mencionada
premissa. Seja pela sua matriz terica, seja pela prpria escassez de recursos
pblicos disponveis, o certo que o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
no pode prescindir, segundo sua concepo, da participao efetiva de setores no
governamentais, para a consecuo dos objetivos que se prope (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 1995a).

Esta concepo de Estado, como coordenador e supervisor de atividades desenvolvidas em


parceria com setores da sociedade est em consonncia com outros elementos do prprio
Plano e estabelece um interdiscurso com o discurso neoliberal do papel do Estado, assim
como o discurso das reformas gerenciais, especialmente a reforma gerencial iniciada no

132

Governo Federal brasileiro, tambm em 1995, e defendida, sobretudo, na voz de Bresser


Pereira (1998), ento ministro de Administrao e Reforma do Estado (1995-1998). Desse
modo, existem elementos no texto que defendem o papel regulador e fiscalizador do Estado,
assim como compensatrio no sentido de equilibrar os efeitos dinamizadores do crescimento
econmico. De outro lado, destacado o papel do Estado de estimular a assuno de algumas
atividades pelo setor privado, uma vez que a participao do capital privado nos
investimentos necessrios se justifica pela escassez de recursos pblicos disponveis.
[...] O setor pblico deve procurar concentrar-se em reas e atividades que lhe so
inerentes, deve tambm capacitar-se crescentemente a exercer com eficcia o seu
papel regulador, fiscalizador e estimulador da atividade econmica em geral e,
em particular das atividades que podem ou devem ser assumidas pelo setor privado
(MINAS GERAIS, 1995, p.1).
[...] Essa a natureza desequilibrada do desenvolvimento econmico, to bem
comprovada e confirmada na literatura tcnica e acadmica. Tais caractersticas
impem, assim, ao compensatria do governo, a fim de atenuar e reduzir
efeitos perversos de tais desigualdades, na medida que algumas regies ou setores,
certamente sentiro de forma diferenciada os efeitos dinamizadores do crescimento
econmico. (MINAS GERAIS, 1995, p.13)
[...] A fim de viabilizar uma atuao de tal natureza, faz-se necessria a montagem
de mecanismos especiais de financiamento, incluindo a participao da iniciativa
privada, considerando as limitaes inerentes s finanas pblicas e as
oportunidades que se abrem, nesse momento para uma articulao efetiva
entre Estado e o capital privado, com vistas aos investimentos necessrios em
vrios campos. (MINAS GERAIS, 1995, p.12)

Neste interdiscurso, pode-se, ainda, observar a percepo de que o desenvolvimento social


est, em grande medida, subordinado ao desenvolvimento econmico.

Maximiza as vantagens relativas de importantes regies do Estado, considerando


suas potencialidades e, ao mesmo tempo, promover o aumento da renda, a melhoria
dos indicadores sociais e a reduo dos desequilbrios regionais [...] Afinal, a
capacidade de o governo promover a melhoria das condies de vida da
populao e de articular aes estruturantes nas regies mais carentes, que
requerem investimentos de vrios tipos, depende, em grande medida, do
prprio crescimento econmico e da gerao de recursos no conjunto da
economia estadual (MINAS GERAIS, 1995, p.7)

Se de um lado, o discurso contido no Plano apresenta uma viso de Estado regulador, de


outro, pode-se perceber que o PMDI 1995-2000 no se apresenta apenas como um
planejamento da economia mineira, o que certamente o diferencia dos planos governamentais
tradicionais. O objetivo principal do Plano, com base em seu discurso, promover a
coordenao da atividade estatal. Todavia, no se pode negar o predomnio de uma
abordagem econmica na elaborao do Plano, seja pela abundncia de indicadores

133

econmicos, seja pela prpria perspectiva sob a qual os diversos problemas so abordados. A
opo por um Plano que tenha como principal objetivo promover a coordenao estatal se
justifica por meio do seguinte percurso semntico, o qual pode ser sinteticamente descrito da
seguinte forma: Mudanas na economia, crise fiscal, deteriorao de vrios segmentos da
mquina pblica, necessidade de modernizao da estrutura produtiva e urgncia em
deslanchar programas sociais geraram um cenrio que requer uma maior sinergia, entre os
rgos da administrao pblica estadual, que se traduza na adoo de aes e medidas
integradas de coordenao em funo dos propsitos e do sucesso deste Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (MINAS GERAIS, 1995, p.6).

Se, de um lado o PMDI 1995 se caracteriza no apenas como um instrumento de


planejamento econmico, mas tambm como um instrumento de coordenao de polticas
pblicas, de outro, em relao ao processo de formulao, h uma oposio aos modelos
compreensivos de planejamento governamental, marcados pela elaborao de grandes
diagnsticos supostamente exaustivos, que se propunham a incluir todas as funes pblicas
de maneira articulada e integrada. Este modelo pressupe que as decises governamentais
signifiquem respostas calculadas a problemas estratgicos. Segundo o entrevistado D, era
necessrio

[...] fazer a transio de um modelo do planejamento compreensivo, aquela coisa


que voc falava de tudo e no falava de nada, para ento conseguir oferecer algo
eficiente, importante e exequvel, demonstrar que voc podia sim sair do
assemblesmo, mas chegar a um nvel de discusso relevante, com steakholders
mesmo. Outra coisa que eu acho interessante tambm, que foi mobilizar algumas
equipes de governo que estavam desfaceladas como o sistema de planejamento para
comear a se reerguer (ENTREVISTADO D)

Ao contrrio do assemblesmo citado, o Plano em questo defende que o processo de


planejamento deve ser descentralizado e priorizar as questes consideradas como estratgicas:
O planejamento da ao governamental perdeu suas caractersticas centralizadoras e
deterministas que vigoraram, sobretudo, na dcada de setenta, para caminhar em
direo a um modelo de envolvimento e efetivo comprometimento dos vrios rgos
de governo e de representantes da sociedade organizada. Hoje, tornou-se evidente
que o planejamento e a execuo dos planos no devem concentrar-se em um nico
rgo do setor pblico que centralizasse praticamente todo o processo entre vrios
rgos, por outro lado, no pode levar ao esfacelamento do processo decisrio, o que
certamente levaria ineficcia, ineficincia e a perda de oportunidade de imprimir
dinamismo e efetividade s aes (MINAS GERAIS, 1995, p.5).
Planejamento deve envolver, portanto a coordenao mas no necessariamente de
toda a mquina pblica. A coordenao, tanto na elaborao dos planos como em
sua execuo, deve recair sobre as questes acordadas como estratgicas para o

134

desenvolvimento socioeconmico do Estado, sobre programas setoriais prioritrios e


sobre reas onde haja interseo de polticas e aes de diferentes rgos e
entidades. Deve incluir, tambm, avaliao de resultados dos diversos programas e
sistemas operacionais, como forma de se manter como norma fundamental a busca
da eficcia e da eficincia do gasto pblico (MINAS GERAIS, 1995, p. 11).

Deve-se destacar que a planejamento descentralizado no PMDI 1995-2000 em muito difere da


participao e da regionalizao defendidas pelo PMDI 2000-2003, ou a gesto em rede do
PMDI 2011-2030, que sero posteriormente discutidas. A descentralizao do primeiro PMDI
refere-se, sobretudo, a uma coordenao interna de governo, contando com a participao de
vrios de seus rgos, sendo que a participao social se restringiu ao Conselho de
Desenvolvimento Econmico Social (CDES) e ao processo legislativo.

Ainda que o Plano de 1995 no faa uma meno explcita a uma viso de longo prazo de
maneira inequvoca, pode-se depreender do texto que esta seria: a construo de uma
sociedade mais rica e justa em termos da distribuio dos resultados do crescimento
econmico (MINAS GERAIS, 1995, p.11). Esta viso refora a primazia da perspectiva
econmica em relao s demais perspectivas sobre o planejamento estratgico
governamental, uma vez que o crescimento econmico apresentado como antecedente e
principal objetivo do Plano que possibilitar a construo de uma sociedade primeiramente
mais rica e posteriormente mais justa. Esta viso no se contrape ao papel coordenador do
planejamento governamental, mas destaca o predomnio da perspectiva econmica sobre as
demais.

Este Plano no possui um diagnstico estruturado do ambiente no qual o estado estava


inserido. Durante o primeiro captulo apresentam-se as vantagens relativas de Minas Gerais
em relao a outros estados ou pases. A primeira vista, assemelha-se muito a alguns planos
estratgicos de certas empresas privadas, que ficam na antessala da diretoria, cuja principal
finalidade vender a organizao para seus clientes, fornecedores ou visitantes. Neste
sentido, os diversos indicadores contidos no texto no so apresentados de modo a produzir
um diagnstico da situao que serviria de base para a construo do plano. Ele contm
afirmaes como:
Minas ocupa reas de 588 mil quilmetros quadrados, extenso maior que a de
pases como a Espanha, a Frana e a Sucia. Sua populao, estimada em mais de 16
milhes de habitantes, a segunda do Pas e maior que a do Chile e da Holanda, por
exemplo. O grau de urbanizao superior a 75% revela o estgio j alcanado pelo
Estado com relao s grandes mudanas demogrficas e econmicas observadas
nas ltimas dcadas. Com um Produto Interno Bruto, em 1994, estimado em 52

135

bilhes de dlares, a expressividade econmica de Minas Gerais comparvel de


pases como o Chile e a Nova Zelndia [...] (MINAS GERAIS, 1995, p.3).

Aparentemente, o texto voltado para o pblico externo, todavia no parece que seja o
cidado este pblico, mas, sobretudo, possveis investidores interessados em conhecer Minas
Gerais.
Confiantes na estabilizao da economia, nas mudanas polticas em curso no Pas,
nos dados apontados anteriormente e nos resultados que podero surgir das aes
previstas neste Plano, pode-se afirmar com segurana que as perspectivas para
a economia mineira so bastante favorveis (MINAS GERAIS, 1995, p.5)
Vale ressaltar que em suporte aos objetivos e metas do Plano, o governo conta com
importantes instituies e instrumentos de poltica de fomento ao desenvolvimento
da economia que contemplam o apoio ao setor produtivo e aos programas
governamentais.
Ao lado das aes que identificam e promovem oportunidades de investimentos em
Minas Gerais, os empreendimentos privados sero estimulados com linhas de
financiamento e outras modalidades de incentivo disponveis nos sistemas
federal e estadual. Tais linhas de financiamento viabilizaro a expanso e
modernizao das empresas instaladas, o crescimento dos nveis de produo e de
produtividade, a melhoria da qualidade de vida, a maior atratividade do estado
para novos investimentos e consequentemente a sustentao das taxas de
crescimento previstas (MINAS GERAIS, 1995, p.6).

O entrevistado D concorda que o Plano tem um pouco a ideia de vender uma imagem do
estado, mas acrescenta que havia tambm um papel de recuperar a autoestima reforando dois
aspectos simblicos do Plano.

Tinha o papel de vender uma imagem do estado, tinha. Isso procede, at pela
ausncia do tempo de fazer um diagnstico. Ns estvamos nos baseando muito,
mas a desculpa, era eu, estava baseando muito no trabalho que j tinha sido feito
alguns anos antes pelo BDMG: o diagnstico da economia mineira de 89. Ento,
naquela poca a coisa mais nova que tinha a respeito da realidade mineira era um
pouco isso e uns textos que ns tnhamos feito pelo CEDEPLAR[Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais] para os encontros em
Diamantina. Foi naquele momento um pouco a ideia de recuperar a autoestima
mesmo, que j vinha do governo do Helio Garcia. E desculpe a franqueza para sair
do baixo astral do Newton Cardoso [risos]. Ento, quer dizer: Acorda, gente! Esse
estado importante. Ns somos do tamanho da Pennsula Ibrica, isso daqui tem
significncia, tem chance. Era um pouco, sim, de dar aos mineiros, s pessoas, um
pouco de crdito, porque assim o perodo de Newton Cardoso foi frustrante por uma
srie de razes, coitado. Muitas das quais no eram nem culpa dele, [...]
(ENTREVISTADO D).

O captulo posterior mantm essa perspectiva de vender uma imagem do estado, o que pode
ser confirmado pela escolha lexical do seu ttulo Potencialidades Econmicas e Desafios
Sociais. Todo o diagnstico econmico apresentado neste captulo extremamente
positivo em relao s potencialidades mineiras. Entre os indicadores apresentados no h

136

nenhum indicador econmico que se relacione a estes problemas. Pelo contrrio, os


indicadores, em geral, so bastante positivos. Desse modo, na construo da argumentao do
captulo evidencia-se que, se de um lado, as potencialidades so econmicas, de outro os
desafios so sociais. Ainda, pode-se observar que os desafios so apresentados de forma
amena, no sentido de no diminuir as potencialidades econmicas.

A seguir, o Plano contm uma sequncia de grficos e mapas, que tambm no se constituem
num diagnstico estruturado. Nesta sequncia, h o predomnio absoluto de informaes
econmicas, muito condizentes com a ideia de vender uma imagem positiva do estado.

Como no h um diagnstico claro, no est explcito no Plano o processo de escolha


estratgica. Pelo contrrio, a nica referncia a este processo esconde mais do que revela:
Quanto aos programas estruturantes, o conhecimento acumulado sobre a realidade
econmica e social do Estado permitiu a seleo de seis, sem grandes dificuldades (MINAS
GERAIS, 1995, p. 13). O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 1995 apenas contm
a declarao de seus objetivos prioritrios, sem, contudo, descrever as bases que subsidiaram
a escolha destes objetivos, ou prioridades. Mesmo que condizente com a crtica aos modelos
compreensivos de planejamento e seus diagnsticos extremamente detalhados, a inexistncia
de um diagnstico claro dificulta a compreenso das escolhas estratgicas estabelecidas no
Plano. evidente que nenhum dos Planos estudados apresenta claramente o processo de
formulao das polticas nem as disputas que ocorrem na formao da agenda, mas esclarecer
as razes que justificam as escolhas uma questo de transparncia democrtica e deveria ser
observada nos planos governamentais.

Ao ser questionado sobre isso o entrevistado D responde:

[...] isso mesmo. Foi at coragem falar isso pelo seguinte voc vinha de uma poca
que o planejamento estava afastado da agenda, porque voc viveu vinte anos de
inflao. Ento tinha aqueles que defendiam que o planejamento no serve para nada
e tinha aqueles que queriam voltar l nos anos setenta, que precedia o planejamento,
um diagnstico que no dava mais tempo de fazer. Ns estvamos mais ou menos
em abril e tinha que apresentar o PMDI na Assembleia em setembro. E, ainda, tinha
que apresentar no Conselho. No ia dar. No ia dar mesmo. Ento, foi quando,
inclusive, comeou o uso da expresso os stakeholders, que voc fazia as reunies
com os entendidos, que a palavra exatamente esta. Era reunio com os entendidos,
e no tem que fazer diagnstico de uma realidade expressiva.
[...] era quase que uma tentativa de reconstruo do sistema de planejamento no
momento. Voc tinha trs grupos, os chamados neoliberais, em que o
planejamento no vale nada, e aqueles saudosistas que achavam que planejamento
era aquela coisa da dcada de setenta ou planejamento participativo, que voc ia

137

consultar as bases. Ento, era uma geleia real. Ns acreditvamos em Estado, mas
tambm porque ns tnhamos vivido, eu vivi anos setenta e eu vivi os anos oitenta.
Ento, ns tnhamos o discernimento, que no era para jogar o processo todo fora,
mas tambm no dava para fazer os grandes planos daquela poca, at porque no
tinha tempo. O negcio era dia 30 de setembro, 30 de setembro tinha que entregar na
Assembleia. (ENTREVISTADO D)

O entrevistado d voz a uma disputa presente at hoje no campo da estratgia governamental


entre aqueles que defendem um processo predominantemente tcnico e racional, como Ansoff
(1977) e Porter (1999), e com aqueles que defendem a ineficcia dos planos, como Wildavsky
(1982), ou a necessidade de participao da sociedade no processo de construo dos Planos.
A anlise da fala do entrevistado permite perceber que o processo de escolha entre estes
diversos posicionamentos acontece em um ambiente de restries em que se destaca a
restrio temporal. Dessa forma, considerando essa restrio, os autores envolvidos mais
diretamente na elaborao do PMDI fazem suas escolhas sobre qual abordagem ser adotada,
sobretudo, pelas suas experincias de vida ou a partir de suas percepes em relao ao
processo de planejamento.

Inicialmente foram definidos cinco programas estruturantes: Reforma e Modernizao


Institucional, Eixos Estratgicos de Transporte, Cincia e tecnologia Misses Tecnolgicas,
Educao Bsica e de Qualidade para Todos e Aproveitamento de Recursos Hdricos para
Irrigao. Posteriormente, segundo Yamaguti (2000), por recomendao do governador a
poca, foi includo o Programa Estruturante da Sade Pblica.

Na definio deste PMDI, os programas estruturantes so

[...] um conjunto de atividades ou aes capazes de exercer efeitos propulsivos e


dinamizadores da economia, das relaes sociais e de modernizao da base
produtiva e das relaes poltico-sociais do Estado, com perspectivas de profundas
alteraes no quadro vigente. Nesse sentido, um projeto estruturante deve ser capaz
de exercer efeitos propulsivos e dinmicos sobre a economia e as relaes sociais,
buscando induzir novos investimentos, gerar economias externas e de
complementaridade e mudar os valores econmicos, sociais e polticos (Minas
Gerais, 1995, p.12)

Ainda que o PPA federal de 1996-1999 tambm apresentasse o conceito de projetos


estruturantes, segundo o entrevistado D o conceito de programas estruturantes foi trabalhado
pelo consultor, a poca

138

[...] aquilo que de fato vai dar base ao governo no tem necessariamente um grau
de importncia ou de urgncia, mas aquilo que vai mudar a cara do estado. [...] A
coisa mais importante do mundo (vou usar o que seria hoje) a coisa mais importante
para o estado hoje a segurana pblica, s que segurana pblica uma coisa
bvia do estado, porque voc tem que fazer, independente ser importante grave ou
no, e isso no vai mudar o estado. Voc tem que fazer em decorrncia de uma
obrigao constitucional e de papel do estado, mas no essa a questo
(ENTREVISTADO D)

Define o plano:

Tais programas se caracterizam por sua amplitude macroeconmica, social e


poltica; pelo fato de produzirem resultados em mdio e longo prazos; pelo
envolvimento de vrias reas do Governo, transcendendo a escala regional ou
setorial; por terem fontes e mecanismos de funcionamento explicitados no Plano
Plurianual de Ao Governamental e nos oramentos anuais; pela montagem de
mecanismos especiais de financiamento, incluindo a participao da iniciativa
privada. (Minas Gerais, 1995, p.12)
[...] Por outro lado, como a implantao dos programas estruturantes restringe-se
atuao especfica do Governo Estadual, algumas reas de enorme relevncia social
no esto includas nessa metodologia como programas estruturantes, o que no lhes
retira seu grau de importncia. Tal opo considerou que algumas reas exigem nova
forma de atuao e adequao institucional e oramentria, especialmente pela
necessidade de descentralizao das respectivas polticas e decises administrativas
para a instncia municipal ou microrregional e pela vinculao estreita com a
legislao federal entre outros casos (Minas Gerais, 1995, p.12).

Alm dos programas estruturantes, o PMDI de 1995 definia outra categoria: polticas
pblicas, as quais deveriam ser consideradas como diretrizes bsicas para as diversas
polticas pblicas e discutidas e definidas nas cmaras setoriais que compem o Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social e, posteriormente, desdobradas e detalhadas no PPAG
e em documentos especficos. O texto do PMDI destaca o elevado nvel de prioridade que
lhes confere a populao mineira e por configurar reas tpicas de atuao governamental,
como, Habitao, Saneamento, Segurana pblica e Justia.

A estrutura do PMDI identifica, portanto, uma ordem de prioridade estratgica entre as


escolhas estratgicas, nesta ordem: projetos estruturantes, polticas pblicas prioritrias e
demais polticas pblicas setoriais, que basicamente refletem as atividades permanentes de
governo e sua estrutura organizacional: Poltica de Desenvolvimento Regional e Urbano,
Poltica de Desenvolvimento de Infraestrutura, Poltica de Desenvolvimento Industrial e
Comercial, Poltica de Desenvolvimento da Agropecuria, Poltica de Desenvolvimento do
Turismo, Poltica de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, Poltica de Desenvolvimento
Cultural e Poltica de Assistncia Social e Apoio ao Trabalhador.

139

Este PMDI contm programas e projetos estratgicos explcitos, o que s foi observado neste
Plano. Nos demais, optou-se pela apresentao no PMDI apenas dos objetivos prioritrios e
das estratgias, cabendo ao Plano Plurianual de Gesto Governamental o desdobramento
destes objetivos em programas e projetos. Tal abordagem parece mais adequada ao iderio do
Plano de longo prazo, que define os rumos do estado, na medida em que o PMDI desce aos
detalhes do projeto e do como as mudanas durante a implantao ou, at mesmo, as
mudanas de rumo no mdio prazo so dificultadas pelas amarraes legais contidas no
Plano.

Outro ponto que pode ser observado que o PMDI de 1995 tambm no respeita o conceito
de programa como um conjunto de projetos interligados que apresentem sinergia entre si.
Muitos dos projetos apresentados guardam pouca relao com os demais projetos contidos no
programa. Essa dinmica evidencia o que foi observado nos demais PMDIs estudados, em
que h dois movimentos para a construo do PMDI e seus programas: de um lado, a
construo do diagnstico e seus objetivos; de outro, mas simultaneamente, a construo de
programas. Esta dinmica simultnea no se encaixa nas metodologias de planejamento, que,
em geral, seguem uma sequncia lgica entre a viso de longo prazo at os programas. Essa
dinmica ser posteriormente analisada com maior profundidade.

O primeiro programa estruturante descrito no texto do PMDI 1995 foi Reforma e


Modernizao do Estado. evidente a interdiscursividade entre este captulo e os textos da
Nova Gesto Pblica e, sobretudo, do processo de reforma do Estado, pelo qual o Governo
Federal tambm estava passando.

Como motivadores deste programa so apresentados necessidade de focar as aes estatais,


tornando a ao governamental mais gil e flexvel; o desenvolvimento de instrumentos de
gesto capazes de gerar ganhos de eficincia; e o processo de desonerao do tesouro, a partir
de estmulos a participao do capital privado.

Grande, pesado, desarticulado e atuando, no raro, sem prioridades ou considerando


tudo pertinente e importante, O Estado brasileiro precisa submeter-se a processo
compreensivo de reforma de suas funes, estruturas e formas de atuao.
imprescindvel separar as atividades que so pblicas daquela que poderiam
ser melhor desempenhadas pelo setor privado, privilegiar aquelas e repassar
estas (Minas Gerais, 1995, p.17).

140

Promover a reforma administrativa, com vistas a adequar a mquina estatal,


tornando-a mais gil e flexvel, reduzindo nveis hierrquicos e duplicidade de
funes (reengenharia do Estado) e buscando a otimizao dos servios a serem
prestados populao (Minas Gerais, 1995, p.18).
Produtividade, viabilidade, custos de oportunidade social, seletividade, prioridades e
resolubilidade so conceitos bsicos de uma nova cultura do servio pblico,
fundamentada em conjunto de parmetros e indicadores cuja construo
imprescindvel para uma maior transparncia e controle da ao governamental
(Minas Gerais, 1995, p.20)
Implementar contratos de gesto, configurando efetivo mecanismo de ajuste entre
Executivo e entidades pblicas em torno de metas e indicadores, e de alteraes
adequadas ao exerccio do sistema de controle interno do governo sobre as entidades
(Minas Gerais, 1995, p.20)
Desenvolver instrumentos e mecanismos que possibilitem o acompanhamento e
avaliao dos efeitos e impactos das aes de governo nos problemas que buscam
solucionar, sendo essa forma mais eficiente de medir resultados (Minas Gerais,
1995, p. 20)
[...] busca-se, de uma maneira geral, uma operao superavitria do Tesouro
Estadual de forma a que se possa constituir uma poupana pblica que permita o
Estado aumentar sua capacidade de investimento (Minas Gerais, 1995, p. 21)
A desonerao do Estado engloba privatizaes, concesses, parcerias, alienaes e
terceirizaes (Minas Gerais, 1995, p. 22).
Contudo, preciso constatar as mudanas em curso nas formas de dotao da
infraestrutura de transportes, at ento predominante pela via estatal baseada em
recursos fiscais e em emprstimos externos. Nesse sentido, deve-se adotar uma
perspectiva mais moderna, com a participao da iniciativa privada, em especial nos
eixos mais carregados, fundamentada em mecanismos inovadores de financiamento
e na nova dinmica de transferncia de recursos em funo da globalizao dos
mercados financeiros. Nesse cenrio, destacam-se as profundas alteraes
institucionais e as perspectivas concretas que se abrem para o setor de infraestrutura
com o advento da Lei Federal n 8.987, que trata da concesso de obras e servios
pblicos (Minas Gerais, 1995, p. 27).

Se o programa estruturante de Reforma e Modernizao do Estado est, em larga medida,


direcionado ao iderio da Nova Gesto Pblica e dos movimentos de Reforma do Estado, a
incluso do programa estruturante Eixo Estratgico de Transporte encontra suas razes no
discurso econmico em, que os investimentos em infraestrutura de transporte, energia e
telecomunicaes so indutores do desenvolvimento econmico.

As infraestruturas de transporte, energia e telecomunicaes exerceram


historicamente papel decisivo de suporte ao desenvolvimento econmico em geral,
em especial na induo ao desenvolvimento regional, integrao territorial e a
consolidao de um mercado unificado.
[...] No novo ciclo de expanso econmica que agora se configura, o suporte da
logstica de transporte, que se materializar no transporte multimodal em grandes
eixos troncais, estar vinculado, por um lado, necessidade de garantir a
competitividade da produo estadual e, por outro, ao desenvolvimento, a integrao

141

e complementaridades econmicas regionais, bem como ocupao e dinamizao


de regies de expanso da fronteira agrcola(Minas Gerais, 1995, p. 27).

A priorizao de intervenes proposta pelo PMDI faz referncia ao Plano Multimodal de


Transportes de Minas Gerais (PMT) que foi um instrumento de planejamento voltado para
subsidiar o processo de gesto setorial, mediante a efetiva estruturao de um sistema
integrado multimodal de transportes no estado, aproveitando-se, ao mximo, as
caractersticas, especificidades e vantagens comparativas de cada modalidade disponvel. O
PMT foi desenvolvido pela Secretaria do Estado de Planejamento e Coordenao Geral
(SEPLAN), em parceria com a Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas
(SETOP) e o DER/MG, com suporte tcnico de uma consultoria externa. Alm deste estudo,
pde-se verificar por meio das entrevistas que o tcnico responsvel pela elaborao desta
parte do PMDI havia finalizado sua dissertao de mestrado com este tema neste perodo, o
que tambm forneceu subsdios tcnicos para o processo de construo do Programa Eixos
Estratgicos em Transporte.

O programa foi dividido em trs projetos: Duplicao da Rodovia Ferno Dias (BR381);
Rodovia BR 381/262; e corredor CentroLeste, que envolvia a recuperao e dinamizao do
sistema ferrovirio que se estende do litoral do Esprito Santo ao Planalto Central, alm da
construo do ramal Pirapora-Una. Estes projetos, embora considerados estruturantes, no
respeitavam um dos critrios para a definio de um projeto como estruturante. A implantao
de um programa estruturante deveria estar restrita atuao do governo estadual, o que no se
observa em nenhum dos dois projetos, que dependem de recursos oriundos de outras fontes.
Esta anlise evidencia a dificuldade de se estabelecer critrios de priorizao estratgica e,
principalmente, de manter-se fiel aos critrios estabelecidos, pois pode-se observar claramente
uma contradio entre os critrios de definio de programas estruturantes e a insero destes
dois projetos, visto que no esto restritos atuao especfica do governo estadual.

Retomando o trecho do PMDI que aborda este tema:

[...] Por outro, como a implantao dos programas estruturantes restringe-se


atuao especfica do Governo Estadual, algumas reas de enorme relevncia
social no esto includas nessa metodologia como programas estruturantes, o que
no lhes retira seu grau de importncia. Tal opo considerou que algumas reas
exigem nova forma de atuao e adequao institucional e oramentria,
especialmente pela necessidade de descentralizao das respectivas polticas e
decises administrativas para a instncia municipal ou microrregional e pela

142

vinculao estreita com a legislao federal entre outros casos (Minas Gerais, 1995,
p. 12).

Pode-se inferir que o pargrafo anterior tem por objetivo principal justificar a excluso de
programas que, embora sejam considerados de enorme relevncia social, no foram includos
entre os programas estruturantes. Este pargrafo evidencia a necessidade de o PMDI justificar
suas escolhas, at mesmo como uma estratgia de convencimento e legitimao, ainda que em
alguns casos, como este, a argumentao seja construda principalmente para ludibriar um
olhar menos atento, que poder no reparar que em alguns momentos, como os citados agora,
os critrios para a definio de um programa estruturante podem ser flexibilizados.

Uma questo importante que se impe : Quando e por que estes critrios so flexibilizados?
No caso da duplicao da Ferno Dias, a definio deste projeto como estruturante est ligada
a um estudo anteriormente realizado (PMT), mas tambm a uma grande operao de crdito
internacional iniciada no governo anterior. A concesso deste emprstimo representaria a
retomada do acesso de Minas Gerais ao mercado internacional de crdito, uma das grandes
bandeiras do governo anterior. Dessa forma, outros elementos institucionais condicionaram a
trajetria do projeto de duplicao da Ferno Dias, o que no quer dizer que no houvesse
demanda social pelo projeto ou que este projeto pudesse ser capaz de gerar os efeitos
propulsivos esperados de um projeto estruturante. Entretanto, quer dizer que, independente do
processo de planejamento estratgico governamental, este projeto estaria entre as prioridades,
tendo em vista sua trajetria na formulao.

Assim como os demais programas estruturantes, a argumentao que justifica a incluso do


programa sobre cincia e tecnologia - Misses tecnolgicas - tambm se submete lgica do
desenvolvimento econmico, nos termos do PMDI:

H, assim, uma vasta literatura terica que, sob diferentes prismas, ressalta a
tecnologia como elemento de grande relevncia na dinmica econmica.
Demonstram tambm, diversos tericos, o papel das mudanas tecnolgicas na
determinao das mais importantes mudanas estruturais na trajetria da
humanidade, definindo ciclos econmicos e perodos histricos.
A interdependncia entre desenvolvimento tecnolgico reconhecida tambm
empiricamente. As sociedades mais desenvolvidas no campo tecnolgico, e que
souberam gerir com eficincia as mudanas nesse campo, so as que destacam em
nvel mundial, com relao aos indicadores de desenvolvimento econmico e de
qualidade de vida. Os pases que assumiram a fronteira tecnolgica assumiram
tambm a fronteira econmica, na medida em que se destacaram na capacidade de
gesto daquelas mudanas. (Minas Gerais, 1995, p. 35).

143

Neste trecho, pode-se observar o interdiscurso entre o Plano Mineiro de Desenvolvimento


Integrado e a literatura sobre estratgia, especialmente aquela influenciada pela economia
neoclssica, como os escritos de Porter (1999).

Aps justificar a incluso do programa, o PMDI apresentou um percurso semntico que


permite compreender, em alguma medida, o desenho do programa. Primeiramente,
apresentou-se o diagnstico que avalia de maneira positiva a ampla rede de ensino superior e
o arcabouo institucional relacionado C&T. Todavia, ressalva a baixa articulao entre as
instituies em si e entre o sistema e o setor empresarial.

Minas Gerais possui hoje, a mais ampla rede de ensino superior federal (sete
universidades e cinco instituies isoladas) complementada por uma boa estrutura de
centros federais e estaduais de pesquisa nas reas de agricultura, de sade, de fsica,
energia nuclear e engenharias afins. Conta, tambm, com duas universidades
estaduais e uma grande rede privada de ensino superior.
H, portanto, apesar de carncias e, demandas j identificadas, um terreno propcio
para o fortalecimento da pesquisa cientfica e para o desenvolvimento tecnolgico
no Estado.
Constitui-se preocupao, no entanto, a constatao de que, salvo casos isolados, a
estrutura institucional de C&T no funcionou de forma articulada e sinrgica. A
fraca articulao desse sistema com o setor empresarial que alis no uma
especificidade do Estado, sendo relatada, tambm em outros pases - outro motivo
de preocupao (Minas Gerais, 1995, p. 36).

Ao contrrio dos programas estruturantes anteriores, que eram apresentados em termos de


grandes escolhas definidas pelos planejadores/autores do PMDI, o programa estruturante
Misses tecnolgicas , sobretudo, uma metodologia que visa fazer um diagnstico e, a partir
dele, estabelecer aes especficas para aquela regio no que tange ao desenvolvimento
tecnolgico, de forma que o PMDI no apresenta escolhas claras para esta rea.

[...] Portanto, o que deve mudar, em substncia, quando comparado com as prticas
anteriores, o enfoque tradicional sempre colocado do lado da oferta de cincia e
tecnologia. As prioridades de ao definidas, tradicionalmente, com predominncia
do pessoal vinculado s organizaes executoras de atividades cientficas e
tecnolgicas passaro a ser derivadas de dilogos amplos da sociedade estadual
sobre necessidades e oportunidades, sendo imperativo que haja uma parceria
redobrada entre os formuladores de poltica econmica e social e os cientistas e
tecnlogos.
Na busca dos caminhos para implementar essa deciso poltica, importante
engajar, explicitamente, daqui para frente, todos os segmentos relevantes da
sociedade mineira os seus stakeholders, ou seja, governantes, empresrios,
polticos, sindicalistas, engenheiros, cientista, representantes de organizaes no
governamentais. crucial que o consenso desses stakholders determine a prioridade
das demanda a serem atendidas e, portanto, o portflio de iniciativas ou misses
tecnolgicas para as quais haver que concentrar recursos, internos e externos ao
Estado, no uso da cincia e tecnologia em apoio ao desenvolvimento sustentado de
Minas Gerais (Minas Gerais, 1995, p. 38).

144

Este processo de planejamento adotado por este programa em muito se assemelha ao processo
de planejamento proposto pelo PMDI 2000, que ser mais bem apresentado no item seguinte,
especialmente a esta proposta de planejamento como um processo para a definio de
prioridades a partir das demandas percebidas pelos stakeholders.

J o programa de Educao Bsica justificado de maneira diferente dos demais, de forma


que os argumentos apresentados vo alm dos argumentos econmicos. A argumentao que
justifica a sua incluso entre os programas estruturantes fundamenta-se nas necessidades e
aspiraes da sociedade mineira.

Priorizar a educao, no conjunto das polticas governamentais, alm de responder


s aspiraes e necessidades hoje presentes nos mais diferentes fruns da sociedade
mineira, condio para que haja atrao de investimentos e fortalecimento das
empresas, proporcionando a modificao do quadro econmico, e,
consequentemente melhorando a qualidade de vida da populao. Portanto, a
educao de qualidade constitui-se em ponte estratgica para as mudanas sociais e
econmicas do Estado (Minas Gerais, 1995, p. 41).

A anlise do interdiscurso deixa evidente a influncia exercida neste perodo dos princpios da
qualidade total na educao, pois Minas Gerais foi o estado pioneiro na implantao da
gerncia para qualidade total na educao no Brasil. As bases deste programa haviam sido
propostas no governo Hlio Garcia e assumidas, posteriormente, pelo governo Azeredo,
conforme se pode observar neste PMDI. O objetivo do Programa era propiciar condies para
que o sistema de ensino alcanasse metas de desempenho superior s obtidas na dcada de
1980, diminuindo as taxas de repetncia a evaso no ensino fundamental, por meio de
medidas administrativas, financeiras e pedaggicas, em um discurso de autonomia, para
resolver os problemas de gesto do sistema educacional. Afinal, uma escola de qualidade
tem como cunho o sucesso e a satisfao do aluno no processo de aprender (Minas Gerais,
1995, p. 44).

Como este programa estruturante, em certa medida, representava uma continuidade da poltica
educacional iniciada em 1991, o detalhamento dos projetos e suas metas esto muito bem
descritos no PMDI, de forma que este programa o nico com indicadores e metas que
permitiriam o monitoramento do Plano da forma como est posta no prprio PMDI.

145

O programa estruturante Sade Pblica foi includo a pedido de governador, uma vez que o
ele no se encaixaria na definio de programa estruturante e, basicamente, representava
projeto importante da Secretaria de Sade. Esta questo bastante pertinente ao se observar a
escolha dos demais programas estruturantes, os quais certamente tm seu fundamento no
desenvolvimento econmico, seja no investimento em infraestrutura (eixos estratgicos de
transporte e aproveitamento de recursos hdricos), seja na melhoria dos fatores por meio de
investimentos em tecnologia ou em educao ou ainda, na criao de um ambiente de
negcios favorvel, como no programa de reforma do estado. As razes para incluir o
programa Sade Pblica podem estar relacionadas ao nvel de prioridade requisitado pela
populao mineira que, em pesquisas recentes de opinio pblica, apontou a sade como o
mais grave problema do Estado (Minas Gerais, 1995, p. 53).

Em relao incluso do programa estruturante Sade Pblica, o entrevistado D afirma:

[...] o assunto sade foi posto. Foi posto no pelos deputados. Se no me falha a
memria, foi posto pela rea de comunicao do governo, porque na poca a questo
da sade estava mais ou menos como a segurana pblica est hoje. Segundo os
comunicadores da poca, era difcil convencer a Assembleia de que sade no era
estruturante. Lembro que o consultor ficou possesso como intelectual que no
entende que num governo tem as questes de natureza poltica, que voc tem que
tratar delas. Ento, ele queria convencer aquilo como se fosse uma questo
absolutamente tcnica. (ENTREVISTADO D)

A relao entre planejamento e poltica j foi bastante debatida nesta tese do ponto de vista
terico, mas esta flexibilizao do conceito de estruturante permite uma anlise muito
interessante sobre processo de elaborao do planejamento governamental. Observa-se que
determinado conceito, ainda que exposto de maneira clara e tecnicamente precisa no mesmo
plano em diversos momentos, flexibilizado para atender necessidades no percebidas pela
concepo tcnica. No se trata de descrever um processo de antagonismo, em que as
influncias se do em momentos distintos, mas, sobretudo, um processo de interao
constante, pois diversas partes do PMDI so produzidas simultaneamente, de forma que as
contradies no se do necessariamente em momentos distintos, mas durante todo o processo
de elaborao.

O programa estruturante Aproveitamento de Recursos Hdricos para Irrigao nas Bacias dos
Rios So Francisco, Jequitinhonha e Pardo no fugiu ao contexto dos outros programas,
excetuando o programa Sade Pblica e em parte ao programa Educao Bsica. Tem seus

146

fundamentos para sua incluso baseados em argumentos econmicos, como: a dinamizao da


economia local, aumento dos fluxos comerciais e gerao de empregos externos. Este
programa estruturante, assim como os Eixos Estratgicos em Transporte, tambm se
beneficiou de estudos prvios - neste caso, decorrentes do Plano Diretor de Recursos Hdricos
das bacias do Jequitinhonha e Pardo (PLANVALE).

Este programa tambm fere o princpio de que um programa estruturante deveria ser de
responsabilidade exclusiva do estado, pois os recursos envolvidos para sua implementao
consideram, alm de BIRD (Banco Mundial) e BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento), o Tesouro e o Governo Federal, via CODEVASF (Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba).

Como diferencial, este programa, em relao aos demais contidos no PMDI, apresenta uma
planilha de custos detalhadas e especificada entre as diversas fontes de financiamento, bem
como uma projeo de seus benefcios em termos de rea irrigada, produo estimada e
empregos diretos e indiretos. Esse detalhamento de custos pode ser observado neste Plano
Mineiro sempre que a engenharia institucional de financiamento mais complexa, que o
financiamento exclusivo do tesouro e, ainda, que no h negociaes em andamento com
organismos de financiamento. De certo modo, parece que explicitar as fontes de recursos tem,
pelo menos, duas funes: reforar as negociaes entre os financiadores da poltica; e dividir
a responsabilidade entre os executores e as fontes de financiamento em relao a possveis
problemas na execuo dos projetos.

Embora em diversos trechos haja referncia avaliao de resultados, o PMDI, excetuando o


programa estruturante Educao Bsica, possui poucas metas que permitiriam seu posterior
monitoramento e avaliao.

O Plano de 1995, alm de ser o primeiro Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado,


possui alguns elementos em seu processo de formulao cuja anlise interessa aos objetivos
deste trabalho. Este PMDI um plano de governo em sentido amplo, uma vez que seus
objetivos no so exclusivamente econmicos e as diretrizes apresentadas referem-se s
diversas reas de governo. Desse modo, este PMDI apresenta as diretrizes para a ao
governamental.

147

Todavia, ainda h o predomnio quase absoluto do discurso econmico sobre os demais na


formulao do PMDI, o qual comea antes mesmo da formulao do Plano, quando os
principais envolvidos no processo so escolhidos , os quais, em sua grande maioria tem
formao econmica. Essa hegemonia dos argumentos econmicos pode ser observada seja
pela prpria construo dos argumentos, conforme j apresentado em relao s escolhas das
estratgias prioritrias, seja pela prpria concepo do papel do Estado e do PMDI.

Est latente no texto o papel do Estado enquanto catalisador do desenvolvimento econmico e


a atrao de investimentos como a sua principal funo. Em alguma medida, todas as escolhas
estratgicas apresentadas se subordinam a essa lgica. Est subjacente a essa perspectiva a
ideia de competio entre os estados na busca desses recursos, de forma que o PMDI deveria
direcionar ganhos de competitividade do estado em relao aos demais concorrentes. Nesta
perspectiva, o programa de Educao Bsica, por exemplo, no se justifica como direito da
sociedade e papel do Estado, mas como uma condio para atrair investimentos. Embora no
haja nenhuma referncia no PMDI ou no depoimento dos entrevistados, esta perspectiva sobre
planejamento governamental faz ressonncia ao modelo de planejamento governamental de
Porter (1999), e consequentemente, tem razes na economia neoclssica.

Neste sentido, o processo de formulao deste PMDI possui elementos comuns iniciativa
privada e, como dito em muitos momentos, aparenta ter como principal objetivo vender
Minas Gerais a possveis investidores.

A anlise deste PMDI tambm ilustra outro ponto fundamental para a compreenso do
processo de formulao estratgica, a definio das prioridades. Embora, do ponto de vista
terico, possa parecer uma obviedade, este Plano tem o mrito de descrever claramente as
prioridades: os programas estruturantes.

A defesa de que uma estratgia efetiva deveria se concentrar ao redor de relativamente poucos
princpios centrais j est presente em Clausewitz (1996), um dos pioneiros do estudo sobre
estratgia. De outro lado, assumir claramente suas prioridades gera um problema poltico
relevante: Como construir a coaliso poltica necessria a partir de uma carteira restrita de
prioridades? bem verdade que em um ambiente de recursos escassos, de necessidades
prementes da sociedade e de um dficit de servios pblicos, a priorizao inevitvel e,
mesmo quando no explcita, certamente ela ocorre. Todavia, definir prioridades significa

148

assumir para a sociedade, seus opositores e at mesmo aliados que determinadas funes no
so prioritrias. Em relao sociedade, isso pode implicar abrir um espao para amplificar as
cobranas de setores sociais que no se veem abarcados entre as prioridades. Entre os
opositores, facilita o processo de ataque ao governo, que prope o Plano, uma vez que basta
aos opositores listar uma srie de questes importantes para a sociedade que no esto
escolhidas entre as prioridades que ele deveria abarcar. Por fim, em relao aos aliados, a
definio de poucas prioridades inflaciona o mercado poltico, uma vez que pastas que no
esto inseridas entre as prioritrias perdem valor no processo de construo de uma coaliso
para o governo. A questo que se pretende avaliar com este argumento que um princpio
bsico de planejamento estratgico, que a definio clara das prioridades da organizao,
como elemento coordenador dos esforos, gera no setor pblico problemas polticos que se
tornam um obstculo para o processo de formulao da estratgia governamental.

Ao ser questionado, sobre essa possvel contradio entre a necessidade de priorizao do


ponto de vista da gesto estratgica e as necessidades polticas, o entrevistado F responde:

correta, porque a eleio, o poltico precisa atender todos os seus grupos de


interesse, que muito diversificado. Ele precisa olhar para a sociedade inteira, ele
precisa olhar o voto de cada individuo, e a lgica da gesto uma racionalidade:
voc tem que priorizar pela escassez de recursos. O recurso mais escasso, mais
escasso que s vezes as pessoas esquecem o tempo. O poltico s tem quatro anos,
e se pensar bem, ele s tem dois, ele tem dois anos para mostrar resultados, o que
muito pouco para uma organizao to complexa e que os resultados so to difceis
(ENTREVISTADO F).

O entrevistado F acrescenta outro ponto reflexo que deveria favorecer o processo de


priorizao, uma vez que os polticos tm pouco tempo para deixar sua marca, de forma que
a definio de um nmero restrito de projetos estratgicos favoreceria a concentrao de
recursos oramentrios e permitiria a potencializao dos resultados destes projetos.

A partir da comparao entre a teoria e os incidentes encontrados durante a pesquisa, buscouse analisar se a dificuldade de estabelecer prioridades estaria relacionada a questes culturais
e dificuldade do brasileiro em dizer no. Ao tentar validar essa percepo com o
entrevistado C, ele responde:

Eu acho que a nossa histria, nossa histria no tende a grandes rupturas, talvez
pelo padro educacional. Eu no sei, mas tem alguma coisa de antropolgico, est
no ethos do mineiro a no se dispor a grandes rupturas. [...] eu acho que o mineiro
muito preso ao passado, a gente muito apegado ao passado. A gente tende a

149

perpetuar aquilo que existe. Talvez pelo passado glorioso colonial rico, em que a
sociedade mineira era muito influente. No mais. Ento, a gente fica preso em
termos do passado [...].
Pensando melhor, talvez isto esteja presente, muitas vezes, no Brasil tambm. Mas
isso no exclusivo de mineiro, no. Quando a gente pega todos os documentos de
planejamento governamental no Brasil, ele um grande compndio de todas as
iniciativas possveis e imaginveis (ENTREVISTADO C)

Esse elo com o passado, destacado pelo entrevistado, pode ser observado em todos os PMDIs
estudados. Sem exceo, fazem referncia direta ou indireta ao passado colonial,
Inconfidncia Mineira e Repblica do caf com leite.

No intuito de equilibrar esses diversos elementos, foram adotadas no PMDI 1995 trs
categorias de programas governamentais: programas estruturantes, polticas pblicas e, dentre
estas, polticas pblicas prioritrias. Essa construo metodolgica permitiu, em alguma
medida, definir claramente as prioridades do governo, os seis programas estruturantes e mais
as quatro polticas consideradas prioritrias, sem, contudo, deixar de mencionar diretrizes para
as demais polticas governamentais. A partir do prprio texto do PMDI, pode-se observar que
em termos de definio clara de escopo e metas claras algumas polticas setoriais esto mais
bem estruturadas que alguns programas estruturantes. Todavia, como j mostrado, mesmo
adotando critrios especficos para a definio de suas prioridades, observou-se que pelo
menos dois dos seis projetos estruturantes no atendiam aos critrios estabelecidos.

A questo da priorizao de estratgias e objetivos ainda ser abordada em todos os PMDIs


analisados e nas consideraes finais desta tese, uma vez que revela como um tema
fundamental para o processo de formulao da estratgia governamental.

O processo de formao da agenda muito fluido e, muitas vezes, difcil de ser reconstrudo a
posteriori. No processo de planejamento para o setor privado, isso no uma questo
relevante, uma vez que os princpios e os fundamentos de uma deciso devem ser
transparentes, quando muito aos conselhos e acionistas com base nos mecanismos de
governana. Todavia, no planejamento governamental democrtico, compreender este
processo fundamental, no s para, a posteriori, avaliar as decises tomadas pelo
estrategista/gestor, como tambm pela necessidade do cidado de compartilhar as informaes
que decidem sobre a vida em sociedade.

150

4.3 PMDI 2000-2003


Nas eleies de 1998, durante o primeiro turno, a disputa ficou entre trs candidatos
principais: o ex-presidente Itamar Franco, o governador Eduardo Azeredo (tentando a
reeleio) e o petista e ex-prefeito de Belo Horizonte Patrus Ananias, sendo que os dois
primeiros passaram para o segundo turno. No Governo Federal, Fernando Henrique Cardoso
se reelegeu. Em Minas, Itamar Franco ganhou o segundo turno, com 44,29% dos votos numa
coligao que envolvia os parditos PMDB, PST, PSL, PTN, PT do B, PAN, PPS, PL e PSC,
num governo declaradamente de oposio ao Governo Federal.
Segundo reportagem da revista Isto Brasil, de 13 de janeiro de 1999:

No mesmo dia em que tomou posse como governador, Itamar estava irritado com
dois fatos. Teve que comprar com dinheiro do prprio bolso lenis e fronhas para
poder se mudar para a residncia oficial no Palcio das Mangabeiras. Mais grave:
confirmou que os cofres do governo mineiro estavam vazios, sem dinheiro suficiente
para pagar os salrios dos funcionrios e despesas como a comida dos presidirios.
Na quarta-feira 6, cinco dias depois de ameaar suspender o pagamento da dvida de
Minas com o governo federal, Itamar fez uma declarao de guerra. Numa nota de
14 linhas, redigida de prprio punho, formalizou uma moratria de 90 dias que
pegou a equipe econmica no contrap. "Por falta absoluta de dinheiro,
deixaremos de cumprir o acordo financeiro feito com o governo anterior." Alm
de ter feito despencar os ndices das Bolsas de Valores no Brasil e as cotaes dos
ttulos da dvida externa brasileira, a deciso de Itamar pode provocar uma crise
federativa e agravar ainda mais a delicadssima situao econmica que est
acuando Fernando Henrique contra a parede. Ao voltar a exibir o velho topete
rebelde, o ex-presidente acabou puxando um bloco de governadores que
encontraram seus Estados na mesma situao de penria e assumiu, na prtica, o
comando das oposies ao Planalto.
[...] Reabrir a negociao das dvidas dos Estados ampliar as incertezas sobre o
cumprimento das metas acertadas com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), que
garantem o emprstimo de US$ 41 billhes, a bia salva-vidas da economia
brasileira. O acordo com o FMI prev tambm que os Estados faam sua parte no
ajuste fiscal, e a renegociao das dvidas foi um dos instrumentos utilizados pelo
Ministrio da Fazenda para forar os governadores a cortar despesas, privatizar
estatais e demitir pessoal. O erro em Minas, segundo a avaliao de uma fonte do
Ministrio, foi o fato do ex-governador Eduardo Azeredo ter se limitado a enxugar o
sistema financeiro estadual, mas preservado programas onerosos como a
manuteno de professores temporrios e ter dado um aumento de salrios aos
policiais militares. No Ministrio, as autoridades lembram ainda que Alagoas, onde
o funcionalismo ficou sem receber nove meses, no atrasou o pagamento de suas
parcelas (MEIRELES e EVELIN, 1999)

Essa posio de enfrentamento poltico ao Governo Federal viria a ser a marca do governo
Itamar Franco em Minas entre os anos de 1999 e 2002.

151

Nas palavras do entrevistado A: O Itamar pegou o governo em uma situao fiscal crtica, e
quando ele assumiu, tomou aquela deciso, primeiro ele criou um embate poltico, porque ele
era contra tudo e contra todos.

Reis (2006) resume a situao financeira do estado, da seguinte forma: O saldo da dvida
flutuante era de R$3.245 bilhes; dvida relativa folha de pessoal (13 salrio) referente ao
exerccio de 1998; dvidas com fornecedores da ordem de R$300 milhes; disponibilidade de
caixa de R$19 milhes; estrutura da despesa em que, tomando por base o executado em 1998,
as despesas de pessoal que consumiram 73% da receita corrente lquida e as despesas com
pessoal e servio da dvida representaram, em 1998, 108% da Receita Corrente Lquida.
O entrevistado C descreve assim as dificuldades do Governo Itamar: Itamar tinha dificuldade
com a Assembleia, Itamar tinha dificuldade interna no governo, Itamar tinha dificuldade em
Braslia. Em relao s dificuldades internas, o entrevistado A descreve que outra
caracterstica (do governo Itamar) que existia uma mudana quase permanente de
secretariado. No era um governo que tinha um plano. Definitivamente, no tinha um plano.
De outro lado, o mesmo entrevistado destaca que, embora no tivesse um plano, o novo
secretrio de planejamento estava interessado em conhecer a mquina pblica.

Analisando a argumentao contida na fala do entrevistado A, podem-se perceber duas


relaes causais implcitas: aquela que relaciona a mudana constante de secretariado
inexistncia de um plano (aqui tratado em sentido amplo, de forma a envolver tanto um
documento escrito como tambm diretrizes estratgicas); e aquela que relaciona a inexistncia
deste plano e disposio do novo secretrio em ouvir os servidores estveis da burocracia.

Os dois pressupostos da argumentao possuem efeitos simblicos distintos. O primeiro


refora o papel central e a responsabilidade das lideranas no processo de formulao do
planejamento estratgico, uma vez que a mudana no nvel estratgico implicaria a ausncia
de um plano. Todavia, esta causalidade pode ser questionada, uma vez que o mesmo
entrevistado A em outro momento afirma que a maioria dos secretrios era formada por
polticos que no possuam um plano consistente de atuao.

Certamente, a mudana constante de secretrios gera tenses e frices intragoverno. De


outro lado, como ser observado entre os demais Planos de Desenvolvimento Integrado, esta

152

ausncia de planos de atuao por parte de alguns secretrios no apenas um fato isolado,
mas presente no processo de formulao de diversos Planos estudados, sem necessariamente
implicar a percepo de um governo sem um projeto. O que se pode observar entre os Planos
estudados que a sua constituio est principalmente ligada a um nmero mais restrito de
pessoas que formam o ncleo do governo, que, sem dvidas, bem menor que o secretariado.
Neste sentido, talvez a mudana constante de secretariado mostre a dificuldade do governo
Itamar Franco em estabelecer estratgias de legitimidade para este ncleo de governo e,
consequentemente, para o Plano por este gerado.

Para a elaborao da proposta do PMDI 2000-2003, mesmo considerando as fragilidades das


equipes tcnicas do governo, optou-se pela no contratao de consultorias privadas e por
uma abordagem mais participativa do planejamento governamental.

As equipes tcnicas de planejamento estavam desmanteladas, atravs das polticas


de remunerao, dos programas indiscriminados de desligamento voluntrio e da
extino de rgos. Em sua maior parte haviam perdido a capacidade de identificar e
interpretar os grandes problemas sociais, econmicos e polticos do Estado, criandose uma gesto em que dominavam interesses particulares e a aceitao acrtica das
decises do Governo Federal. Isso explica porque o Governo Estadual anterior e
atualmente o Governo Federal contrataram o planejamento governamental
consultorias privadas e at internacionais que podem saber ler nmeros e tendncias
globais, mas so insensveis aos sentimentos e as aspiraes mais profundas dos
mineiros e dos brasileiros (MINAS GERAIS, 2000, p. 6).

Este discurso antiglobalizao ser observado em diversos momentos do Plano, sempre como
forma de oposio ao Governo Federal, considerado alinhado com as tendncias
internacionais de globalizao e, de certo modo, submisso a estas.

Segundo Yamaguti (2000), aps sua elaborao, a proposta PMDI foi encaminhada, em 5 de
novembro de 1999, ao plenrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social.
Embora os representantes da sociedade civil tenham manifestado suas congratulaes sobre a
ousadia deste Plano, alguns secretrios de estado, no satisfeitos com as diretrizes adotadas,
propuseram novas conversaes para melhor entendimento das propostas do PMDI e para
incio das articulaes para a execuo. Todavia, o segundo PMDI nunca foi apresentado
novamente ao Plenrio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e tampouco foi
aprovado em lei.

153

Deve-se observar que mesmo neste caso, quando o CDES tem um papel importante no
sentido de no encaminhar o PMDI Assembleia, o que se percebe , principalmente, uma
disputa intragoverno entre secretrios, e no uma ao contundente do Conselho enquanto
locus de discusso das polticas pblicas relacionadas proposta de PMDI.

Mas qual foi o impacto em relao ao governo pelo fato de sua proposta no ser convertida
em lei? Em tese o governo deveria seguir os princpios estabelecidos pelo PMDI anterior, o
que, de fato, no ocorreu. Segundo os entrevistados A e C, alguns dos projetos estruturantes e
prioritrios definidos anteriormente tiveram continuidade, porm em outra perspectiva.

At onde foi conseguido verificar, no houve nenhuma meno na Assembleia Legislativa, ou


no Tribunal de Contas do Estado, ao fato de o PPAG vigente no estar em consonncia com o
PMDI, de forma a produzir uma contradio entre os instrumentos de planejamento do estado.
Mais uma vez, observa-se a predominncia dos aspectos formais do processo de planejamento
governamental, em que o descumprimento das regras no implica nenhuma sano
(GUERREIRO RAMOS, 1966).

Nos pronunciamentos feitos na ALMG durante este perodo, foram identificadas seis
referncias ao PMDI. As duas primeiras fazem referncia ao PMDI 2000-2003, como se este
aprovado fosse:
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI inclui, entre as diretrizes
governamentais para o perodo 2000-2003, a reorganizao institucional dos rgos
e das entidades do Governo do Estado de Minas Gerais, tendo em vista a
transparncia e o controle social sobre as aes, bem como o aumento dos nveis de
eficincia e eficcia da administrao pblica, com aes integradas segundo as
dimenses do governo e a melhoria da qualidade de servios prestados. Essa uma
diretriz explcita no PMDI, um plano um programa constitucional.
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2000).

Outra referncia ao PMDI est presente na justificativa de veto do governador proposio de


lei 14.661 de 2001, que dispunha sobre a estruturao e organizao de sistemas de referncia
hospitalar. Deve-se observar que este governo francamente de oposio ao Governo Federal e
ao governo estadual anterior, que apresenta uma proposta de PMDI marcadamente de
oposio aos princpios propostos no PMDI anterior, no se furta em us-lo como justificativa
ao veto total proposta apresentada.

154

Observo, a esse propsito, que o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado


PMDI aprovado pela Lei n 12.051, de 29/12/95, j prev, em seu anexo,
programas especficos para a implantao de sistema de referncia e contrareferncia e de sistema de urgncia e emergncia de sade, com vistas a assegurar,
no exato sentido da proposta em exame, a descentralizao e a regularizao da
prestao de tais servios na regio metropolitana de Belo Horizonte e no interior do
Estado.
[...] V-se que j atribuio do Estado, nos termos da legislao citada, estruturar e
organizar sistema de referncia e contra-referncia hopitalar de carter regional,
fazendo-o de forma sistemtica e mediante articulao do PMDI com o PPAG,
aplicados os recursos para esse fim destinados no oramento anual.
Sob esse aspecto, que relevante, deixo de acolher a proposta para preservar o
sistema legal vigente, previsto no PMDI, para as aes voltadas para o setor de
sade, que amplamente atendem aos objetivos da proposio, que se revela,
assim, desnecessria (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS,
2001b).

Esses episdios ilustram um aspecto importante do processo de planejamento governamental


e o formalismo nele envolvido, de forma que, algumas vezes, o governante utiliza-se do Plano
segundo sua prpria convenincia. Quando lhe interessa, o PMDI 2000-2003 apresentado
como diretriz que justifica a adoo de determinada poltica, mesmo que no tenha sido
aprovado. No momento seguinte, apesar de todas as divergncias entre os posicionamentos do
governo daquela poca e os princpios contidos no PMDI de 1995, as diretrizes deste Plano
so usadas como forma de justificar o veto governamental. Em ambos os casos, os Planos so
usados como fundamento para decises estratgicas, mas independentemente de seu
contedo.

Ainda que seja considerado um rito, o processo de planejamento governamental deve respeitar
alguns elementos de racionalidade e legalidade, para que este rito possa produzir, pelo menos,
efeitos sobre a legitimidade. Neste sentido, o processo de formulao do PMDI 2000-2003, j
de partida, apresenta dois elementos que dificultam o rito. Primeiramente, deve-se observar
que a proposta foi encaminhada ao CDES no final de 1999, de forma que, ainda que fosse
aprovado e encaminhado Assembleia Legislativa de Minas Gerais para aprovao, j estaria
criada uma situao, no mnimo, inusitada, uma vez que o PPAG, conforme definido em lei,
foi encaminhado a ALMG em 30 de setembro de 1999. Assim, o Plano Mineiro, que deveria
lhe ser inspirador, seria apresentado posteriormente, ferindo a ideia de racionalidade do
processo de formulao estratgica, em que o plano de mdio prazo deveria ser um
desdobramento das diretrizes estabelecidas no longo prazo. Alm disso, a proposta de PMDI
explcita em relao ao seu perodo de referncia: 2000-2003. Ou seja, o mesmo perodo do
PPAG. Dessa forma, no h uma diferenciao clara entre os dois planos.

155

Esses elementos dificultam a criao de um conceito legitimador para o Plano Mineiro de


Desenvolvimento Integrado e, certamente, somado situao financeira crtica do estado,
tornaram-se um dos fatores fundamentais para que entre os Planos estudados este PMDI tenha
sido o que teve, na percepo dos entrevistados, menor relevncia no discurso governamental.
Nos termos de Berger e Luckman (2003), todas as representaes sociais tornam-se mortas
(destitudas de realidade subjetiva), a no ser que sejam continuamente vivicadas na
conduta humana real.

Outro ponto que evidencia esse problema de compreenso do PMDI como um instrumento de
planejamento para o estado alm dos governos que se podem observar as referncias
contidas na proposta do PMDI ao governo Itamar Franco:

Ao confrontar-se com essa realidade, o governo Itamar Franco viu-se compelido a


optar entre a continuidade das estratgias setoriais e das orientaes neoliberais, que
fragilizaram a capacidade instalada de planejamento do Estado, privatizaram o
patrimnio pblico e reduziram o papel do governo no tocante a polticas sociais,
ou, ao contrrio, adotar um novo caminho, que resgatasse a importncia do
planejamento como instrumento do desenvolvimento e da reconstituio do Estado,
tendo por base uma ampla participao da Sociedade (MINAS GERAIS, 2000, p 7).
A conscincia de que a razo de ser do governo deve ser a capacidade de proteger os
cidados das inseguranas resultantes do mercado, bem como de recuperar a
abrangncia e o contedo do controle democrtico sobre a vida econmica,
colocando o homem como parte essencial do processo de desenvolvimento,
conduziu o Governo Itamar Franco a optar pela elaborao de um Plano
Mineiro Integrado que resgatasse a capacidade de planejamento
governamental (MINAS GERAIS, 2000, p 7).
A conscincia em torno das consequncias desse modelo conduziu o Governo
Itamar Franco a estabelecer como ponto central de sua conduta a capacidade de
proteger os cidados das inseguranas delas resultantes, bem como de recuperar a
abrangncia e o contedo do controle democrtico sobre a vida econmica,
colocando o homem como parte essencial do processo de desenvolvimento, em sua
condio de cidado (MINAS GERAIS, 2000, p 37).

O entrevistado A descreve assim a sua reao ao ter contato com a proposta do PMDI:

Agora o documento PMDI mesmo como plano de desenvolvimento do estado de


Minas Gerais, esquece. Ele era um documento de crtica, eu lembro que quando
eu li aquele negcio, eu disse o que isso?, ns falamos com o secretrio que
tnhamos que fazer um plano de desenvolvimento, o PMDI, ento, ele queria at
mudar o nome. Ns explicamos que no podemos mudar o nome, isso uma
determinao que est na constituio estadual. (ENTREVISTADO A)

A fala do entrevistado A destaca o carter eminentemente crtico da proposta de PMDI, que


visava, sobretudo, estabelecer um discurso de oposio ao Governo Federal. Na medida em

156

que a proposta deste PMDI priorizava a construo de um discurso de oposio ao Governo


Federal em detrimentos das dimenses de coordenao da ao governamental, esta proposta
restringe as dimenses e a amplitude deste Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado.
Existem no texto diversos elementos que evidenciam esse embate poltico usado para
construo do discurso desta proposta:

As polticas macroeconmicas e complementares do governo federal tm sido


pautadas, desde 1995, para servir aos objetivos das corporaes empresariais, apesar
dos alertas sobre suas consequncias desastrosas para o pas como Nao e para a
populao como povo(MINAS GERAIS, 2000, p 6).
[...] Por seu contedo, elas colocam Minas Gerais em direo contrria orientao
que tem prevalecido no pas, de concentrao do poder econmico, social e poltico
a favor de minorias sociais e sob a tutela da esfera federal. Pretendem integrar o
desenvolvimento e no subordin-lo aos interesses estritamente mercantis que
fragmentam o territrio nacional, relegando as regies e as populaes mais pobre
prpria sorte (MINAS GERAIS, 2000, p 8).
[...] Encontram-se desmontados os instrumentos de desenvolvimento regional e
colocado em xeque o pacto federativo, diante da falncia financeira dos estados e
municpios. Tudo isso sem que o Governo Federal disponha, para reverter a
situao, de instrumentos e capacidade tcnica, administrativa e financeira -, e
sequer autonomia, na conduo da poltica econmica, transferida para o Fundo
Monetrio Internacional FMI e a comunidade financeira internacional, por fora
do acordo com eles realizado (MINAS GERAIS, 2000, p 11).
A continuidade ou persistncias das estratgias setorializadas e a nfase nas
orientaes da poltica neoliberal, estabelecidas a partir dos anos 90, particularmente
em sua concepo do estado mnimo, promoveram uma ao intencional visando
fragilizar a capacidade instalada de planejamento do Estado. Seu objetivo era criar
condies para facilitar a absolutizao da economia de mercado e eliminar reas de
resistncia s polticas de privatizao e de reduo do papel do governo no tocante
a polticas sociais (MINAS GERAIS, 2000, p 31).

O processo de formulao deste PMDI tambm difere significativamente dos demais, pois sua
metodologia baseia-se no processo de planejamento regional participativo.

A metodologia tem foco no desenvolvimento regional com ampla participao


social, de maneira a acolher a percepo e as escolhas da sociedade mineira e capaz
de mobilizar suas energias e seus recursos, atravs de parcerias e da cooperao.
Desse modo foram elaboradas as diretrizes que constituem os parmetros da ao
governamental, a serem debatidas com a populao e desdobradas em programas e
projetos regionais (MINAS GERAIS, 2000, p 8).
Tanto o mtodo como a concepo do processo de planejamento descentralizado e
participativo se opem ao modelo clssico de formulao de planos elaborados no
silncio e na tranquilidade dos gabinetes ao mesmo tempo em que se constituem em
forma viva de perceber e interpretar a realidade social, oferecendo ao exame da
deciso poltica as solues possveis (MINAS GERAIS, 2000, p 32).

O percurso semntico que justifica a escolha deste modelo est fundamentado principalmente
na diversidade e nas disparidades de Minas Gerais, no processo do planejamento e na crena

157

que o amplo envolvimento da sociedade promove e estimula a negociao, que se desenvolve


no marco de interesses e vises do mundo altamente diferenciadas, produzindo decises
capazes de refletir a estrutura de poder e a organizao social prevalecente. Neste sentido, o
modelo de planejamento deixa de oferecer receitas para o desenvolvimento para se
constituir como um processo contnuo e permanente, focado nas demandas e vocaes
regionais.

As caractersticas da sociedade, a extenso do territrio e a diversidade de Minas


Gerais fundamentam a necessidade de planejar as intervenes do governo a partir
das especificidades constitutivas de suas regies e de suas pecularidades culturais.
Tambm no se pode conceber, a essa altura da democratizao do pas, que a
participao da sociedade esteja ausente da construo dos projetos de
desenvolvimento, sendo necessrio incorporar suas particularidades e mecanismos
locais (MINAS GERAIS, 2000, p 32).
[...] a ideia da regionalizao se contrape a concepo hegemnica de que o mundo
constitudo por redes interconectadas com base nas densidades tcnicas, na
capacidade de informao e na velocidade, que submetem os territrios polticos e a
vida social cotidiana. Esse espao em rede est redesenhando o Brasil, fazendo com
que parte crescente da dinmica regional seja comandada pelas empresas globais,
que pouco tm a ver com as opes da sociedade brasileira. Sua pretenso ligar os
pedaos dinmicos do territrio ao mercado global, atravs dos chamados eixos
nacionais de integrao e desenvolvimento. Conformam-se, ento ilhas dinmicas,
articuladas ao mercado externo, mas cercadas por espaos abandonados. Em lugar
de polticas regionais de integrao e desenvolvimento, configuram-se guerras e
disputas fiscais e por atrao de investimentos, numa dinmica seletiva e destrutiva
da Nao e da solidariedade inter-regional.
Nesse caso, o estado renuncia condio de formulador de estratgias, submetendose completamente lgica, viabilizar objetivos nacionais abrangentes, promover a
desconcentrao da riqueza e do desenvolvimento e realizar um processo de
integrao equilibrado, essencial retomar o planejamento regional, articulando-o
ao planejamento estadual e nacional (MINAS GERAIS, 2000, p 10).
Um plano cujo foco seja o desenvolvimento regional e uma ampla participao da
sociedade. Um plano cujo elenco de programas e projetos no se reduz viso dos
governantes, mas represente a percepo e as escolhas dominantes na sociedade,
com nfase na conscientizao de que sua implementao no deve se limitar
atuao do governo, mas sim viabilizar energias e recursos disponveis de atores
sociais diversos atravs de parcerias e da cooperao de toda a sociedade (MINAS
GERAIS, 2000, p 32).
Pode-se assim caminhar em direo maior racionalidade dos investimentos
pblicos, segundo critrios democrticos e sociais, mediante mecanismos de
descentralizao coordenada e transparente na execuo das polticas pblicas
(MINAS GERAIS, 2000, p 32).

Alm da crtica aos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento do Governo Federal,


existem no PMDI diversos momentos em que se procura relacionar, de maneira implcita ou
explcita, o processo de planejamento centralizado ao governo militar, que interrompeu o
desenvolvimento do planejamento regionalizado e participativo. De outro lado, o modelo
adotado pelo PMDI identificado com o processo de democratizao das instituies.

158

O chamado da populao participao, atravs de diferentes mecanismos e


instncias obedece preocupao de responder demanda de cidadania que vem
sendo reivindicada pela sociedade brasileira nas ltimas dcadas, contra nossas
tradies de autoritarismo, centralizao e ausncia de transparncia (MINAS
GERAIS, 2000, p. 45).

Desse modo, este PMDI tambm pretende se diferenciar do anterior no que tange concepo
do processo de formulao da estratgia:

Contrariamente s abordagens tradicionais de planejamento do desenvolvimento,


que se apoiavam apenas no exame das condies da economia e da infraestrutura
disponvel para a partir delas, derivar as demais dimenses da transformao
proposta sociedade, um modelo de desenvolvimento sustentvel implica numa
abordagem da crescente complexidade que informa as escolhas polticas a serem
feitas pela sociedade e pelo Estado contemporneos, combinando mltiplas
dimenses.
Alm disso, significa uma relao entre os planejadores tcnicos, polticos,
administradores pblicos com a sociedade, suas organizaes e movimentos
completamente distinta da forma centralizada usual, baseada no conhecimento
tcnico e estatstico da sociedade. Em geral, essa forma distinta de planejar apoia-se
em metodologias cujo centro a ideia de planejamento comunicativo, isto , uma
interlocuo social e poltica que envolve a administrao pblica e a participao
social sem contudo abandonar os dados e estudos pr-existentes (MINAS GERAIS,
2000, p 34).

Essa discusso sobre o processo de formulao estratgica em relao prevalncia das


presses condies ambientais sobre este processo encontra eco nas discusses tericas sobre
o tema. Chama a ateno o fato de que o primeiro PMDI se ope s tcnicas de planejamento
compreensivos. Esta proposta se mostra contrria ao modelo adotado no PMDI anterior, mas
em nenhum dos dois Planos aparece uma referncia clara aos modelos tericos adotados para
a sua elaborao. O mesmo pode ser observado a partir da anlise das entrevistas. Nenhum
dos entrevistados defendeu ou foi capaz de apontar influncias tericas que dariam subsdio
ao processo de elaborao do PMDI. Talvez esta falta de comprometimento terico faa parte
de um processo mais amplo de ambiguidade contido nos PMDIs estudados, que diminui a
transparncia e dificulta uma anlise mais profunda do processo de formulao da estratgia
governamental. Alm disso, somente neste contexto, marcado pela ambiguidade, poder-seiam ignorar as tenses presentes no processo de definio das escolhas estratgicas contidas
no processo de planejamento e afirmar que seria possvel integrar os propsitos sociais,
econmicos e ambientais, com prudncia ecolgica, eficincia econmica e justia social
(MINAS GERAIS, 2000, p. 35).

159

De outro lado, a falta de um referencial explcito entre os PMDIs estudados esteja relacionada
observao de Lindblom (1979), de que a teoria , s vezes, de ajuda extremamente limitada
na elaborao de decises, uma vez que a ela vida de fatos e s pode ser construda
mediante grande coleo de observaes. Assim, na percepo de Lindblom (1979), a teoria
insuficientemente precisa para a aplicao a um processo de tomada de deciso que se reduz
mediante pequenas mudanas. Desse modo, nos processos decisrios o que se observa a
predominncia do mtodo comparativo, que tanto economiza no tocante necessidade de
fatos como dirige a ateno do analista justamente para aqueles fatos que so relevantes s
escolhas encaradas pelo elaborador de decises (GUERREIRO RAMOS, 1966).

No sentido de instrumentalizar este processo de formulao estratgica descentralizada


orientada pela participao da sociedade civil, o PMDI explicita a necessidade de desenvolver
um

[...] sistema de consultas que atravessa todos os nveis de governo e da sociedade, do


municipal e comunitrio ao estadual, de modo que o desenvolvimento seja realmente
tido como prioridade e as aes de governo sejam coordenadas e controladas de
baixo para cima (MINAS GERAIS, 2000, p. 37).

Embora no seja explcito em relao ao sistema de consultas, um pouco mais frente no


PMDI ao falar do fortalecimento do sistema de planejamento e de informao do governo, h
uma referncia criao de cmaras tcnicas de planejamento de carter permanente, que
deveriam envolver os trs nveis de governo, as cmaras setoriais e os sindicatos patronais e
trabalhistas. Outro elemento que aparece no texto como uma referncia de participao
oramento participativo como um smbolo deste processo de descentralizao e participao
social.

Um dos mecanismos importantes neste processo (participao) o Oramento


Participativo, atravs do qual so democratizadas as informaes sobre recursos do
estado e os gastos pblicos, as prioridades de governo podem ser alteradas e a
administrao estadual redireciona aes em atendimento necessidades bsicas
manifestadas pelas regies e localidades. As aes dessa natureza permitem a
aproximao entre o governo do estado e a realidade regional, tornando a
administrao mais ciente da diversidade e dos problemas que enfrentam. (MINAS
GERAIS, 2000, p. 41).

O entrevistado B relaciona a escolha do processo de planejamento adotado construo da


aliana que concorreu eleio de 1998. Segundo o entrevistado, uma das condies para que
o Partido dos Trabalhadores fizesse parte da coligao era o compromisso de implantar o

160

oramento participativo, sendo que o ex-prefeito de Betim, membro deste partido,


participou do governo com esta misso.

Declara o entrevistado B, que participou das 17 plenrias regionais:

Levantou-se todas as demandas, criou-se tudo. Quando foi colocar isso no


oramento no tinha dinheiro. Tudo bonitinho, chegava, o secretrio de
planejamento, negociava com os deputados. A teve um momento que eles disseram
que ia tirar dinheiro do fundo. Eu lembro direitinho disso, gente indicando at qual
funcional programtica que tinha que entrar para ter emenda de deputado. Teve
algumas emendas. Muitos deputados fizeram emendas, na poca do planejamento,
mas o Executivo no cumpriu, porque no tinha dinheiro [...] (ENTREVISTADO B)

Certamente, a realizao das plenrias regionais, ainda que aliceradas em um compromisso


poltico, mostra um carter ritualstico e formalista do processo de formulao do
planejamento governamental, uma vez que desde os primeiros dias de governo j se tinha
conscincia da situao financeira do estado. Ainda sim, optou-se pela realizao das
plenrias, mesmo com o conhecimento prvio que dificilmente haveria recursos para a
realizao das polticas definidas nestas plenrias. Nas palavras do entrevistado B, o grande
problema era que no tinha recurso financeiro. A morreu por isso. O governador, Itamar,
apoiou, mas na hora o assessor econmico da Fazenda falava: Pode fazer, mas no vai ter
recurso. O estado estava em uma situao muito difcil (...).

Sobre a relao entre a Secretaria de Fazenda e a Secretaria de Planejamento, o entrevistado A


declara:

[...] a Fazenda que determinava as coisas, a SEPLAN dava a estrutura setorial e


regional, mas a definio mesmo do que ia acontecer. [...]
ela que tinha informao e tinha a chave do cofre [...]
No tinham uma proximidade boa, para se fazer uma gesto eficiente do ponto de
vista da alocao dos recursos disponveis, ento a alocao no era nem funo das
prioridades estabelecidas pelo governo, mas em funo da disponibilidades de caixa
e presses polticas (ENTREVISTADO A).

Uma hiptese que no pode ser verificada neste trabalho seria que a situao financeira do
estado, aliada aos compromissos polticos, foi fundamental para a adoo desta metodologia
de planejamento, que permitiu ao governo passar pelos anos de seu mandato discutindo
planos diretrizes e objetivos, de forma a diminuir a cobrana por resultados concretos das
polticas pblicas.

161

Todavia, ainda que realizada de forma ritualstica, o entrevistado B v ganhos no processo


adotado, sobretudo na discusso gerada, mas lamenta que o resultados destas discusses no
tenham sido registrados e tenham se perdido no tempo:

[...] a gente compilava todas essas demandas, e depois ia para a regio onde
fazamos as plenrias regionais. Fizemos 17 regies. O estado todo participou. O
debate foi riqussimo, riqussimo. Pena que no foi registrado. A gente discutia, os
tcnicos dos diversos rgos falavam sobre aquela poltica, DER, SETOP, Sade,
Educao, o BDMG. Foi muito rico, e a populao participou muito. Eram plenrios
imensos. (ENTREVISTADO B)

No que tange ao papel do Estado, este PMDI tambm difere significativamente do anterior, na
medida em que o discurso nele contido se ope ao modelo de estado mnimo. Neste sentido,
h uma defesa clara da

[...] retomada do papel importante que tem o poder estatal na construo do


desenvolvimento e na alocao de recursos entre os principais capitais atuantes na
economia, de forma a orientar o processo econmico e social, seja atravs de seus
principais instrumentos as empresas e agncias estatais seja pela reestruturao
da mquina pblica de planejamento e gesto, e a recuperao dos servios pblicos.
(MINAS GERAIS, 2000, p. 6).
[...] Para isto, prope-se a retornar, sob novas bases, o papel do Estado na orientao
e promoo do crescimento econmico com sustentabilidade, pr-requisitos
fundamentais de qualquer transformao. Trata-se de recuperar a capacidade de
investimento, promover o avano tecnolgico, levando em considerao a
diversidade de potenciais regionais e possibilidades abertas ao Estado, sem gerar a
excluso social e a deteriorizao ambiental. E, finalmente, garantir novas condies
institucionais que tornem o Governo no apenas eficiente, diante das necessidades
da populao e das transformaes da sociedade, mas aberto ao controle pblico e
ampla participao dos cidados (MINAS GERAIS, 2000, p. 26)
A questo central, portanto, consiste em redesenhar um estado capaz de enfrentar
um contexto econmico nacional e internacional que tenta fragiliz-lo, tanto do
ponto de vista do cmbio, polticas de juros, instabilidade fiscal e
desregulamentaes, quanto no quadro de ampla mobilidade dos capitais
especulativos (MINAS GERAIS, 2000, p. 28)

Essa argumentao se fundamenta na medida em que as estratgias e as medidas adotadas


pelo governo anterior em direo instituio de um modelo de estado mnimo distorceram a
funo pblica e colocaram:

[...] o mercado acima e fora do controle do Estado, contribuindo para romper os


laos da coeso e da solidariedade social de grupos e regies de Minas. Ao invs de
buscar regular e corrigir as disparidades resultantes da lgica de mercado, o poder
pblico atuou reforando o modelo concentrador e consequentemente reproduzindo
e ampliando a brecha de excluso social, intensificando as disparidades regionais,
promovendo a degradao dos recursos naturais, comprometendo no apenas a

162

populao atual mas tambm as geraes futuras dos mineiros (MINAS GERAIS,
2000, p. 31).

Aps a anlise da proposta do PMDI, constata-se que, embora o discurso de oposio ao


modelo neoliberal representado pelo Governo Federal e o governo anterior seja
extremamente cido, o modelo de estado subjacente ao Plano o regulador, j que busca
corrigir as disparidades resultantes da lgica de mercado. Neste aspecto, o discurso contido na
proposta de PMDI apenas utiliza matizes do modelo neoliberal que se pretende atacar. Em
alguma medida, pode representar certa hegemonia do discurso neoliberal que proclama a
falncia do modelo de Estado Social e a ausncia de alternativas por parte do governo mineiro
em relao ao momento social e econmico.

Enquanto o plano dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, do Governo


Federal pretende acentuar as distores concentradoras da infraestrutura servidora
do desenvolvimento exclusivista das grandes corporaes estrangeiras nacionais, o
PMDI deve trabalhar no sentido de exercer uma funo regulatria/fiscalizadora,
que obrigue a infraestrutura privatizada a servir equitativamente a todos os setores
da economia e fortalecer a economia estadual e as regies carentes (MINAS
GERAIS, 2000, p. 74).

Em termos do processo de formulao da estratgia governamental, apesar de conter uma


proposta que privilegia a participao e propostas de baixo para cima, o contedo da
estratgia no que tange competitividade do estado se baseia nos modelos tradicionais de
planejamento, cujo objetivo aproveitar as potencialidades econmicas estaduais e suas
vantagens competitivas, no marco das condies e caractersticas de cada regio (MINAS
GERAIS, 2000, p. 37).

O PMDI produzido, alm dos anexos, contm cinco captulos. O primeiro descreve o cenrio
atual e as perspectivas do pas e de Minas Gerais, no qual realizado um detalhado balano
da situao macroeconmica e aponta as alternativas para o estado, com base em cenrios
prospectivos. O segundo captulo contm as diretrizes de desenvolvimento para o estado, que
procura recuperar os pilares sobre os quais se sustentam os projetos de desenvolvimento das
naes modernas (MINAS GERAIS, 2000, p. 8). O terceiro captulo trata da definio do
papel do Estado e prope a estratgia para o desenvolvimento sustentvel de Minas Gerais. O
quarto captulo destaca as trs grandes articulaes a serem compatibilizadas no planejamento
mineiro: sustentabilidade da economia, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a
preservao ambiental e a promoo do trabalho e da renda; e as dimenses sociais do

163

desenvolvimento (MINAS GERAIS, 2000, p. 9). Por fim a regionalizao do planejamento


para o desenvolvimento defendida e so apresentadas as matrizes de planejamento das
regies de Minas.

No balano da situao macroeconmica, so apresentados no PMDI quatro fatores


considerados importantes: o crescimento contido do Produto Interno Bruto (PIB);
investimentos em declnio; saldos negativos e continuados na Balana Comercial e a
perpetuao dos desequilbrios inter-regionais de renda. Em relao a estes fatores, o PMDI
contm uma anlise comparativa entre o ambiente macroeconmico nacional e seus reflexos
na economia mineira, de maneira geral, de forma bastante negativa em relao a este
diagnstico. Muitas vezes, o documento faz uma ressalva ao perodo entre os anos de 1990 e
1994, como forma de realar os pontos positivos da poltica do Governo Federal poca (que
engloba o governo Itamar Franco) e sua deteriorizao posterior, confirmando dois elementos
j analisados anteriormente: a vinculao da proposta ao governo Itamar Franco e a
construo de um discurso de oposio ao Governo Federal.

Aps este diagnstico, so apresentados no PMDI alternativas e cenrios para o estado. Os


cenrios apresentados esto condicionados a dois fatores:

a) desempenho esperado para a economia brasileira no quadrinio;


b) capacidade do governo mineiro de encontrar solues para a grave crise
financeira e fiscal em que se encontra mergulhado e conseguir recuperar a sua
capacidade de poupana, financiamento e interveno nos campos econmico e
social (MINAS GERAIS, 2000, p. 20).

Para a anlise do desempenho esperado para a economia brasileira, o PMDI foi orientado em
razo do programa assinado com o FMI no final de 1998 projetaram-se duas hipteses em
relao ao crescimento do PIB para a construo dos cenrios. A primeira corresponde
tendncia histrica verificada no perodo compreendido entre 1990 e 1999, 2,35% ao ano de
crescimento. A segunda prev o crescimento do PIB como sendo igual a trs vezes o
crescimento demogrfico observado no perodo 1990 a 1999: 3,51% ao ano.

Neste sentido, a proposta possui uma caracterstica interessante, no observada nos outros
Planos estudados: faz referncia a planos/compromissos do Governo Federal, como forma de
relacionar os cenrios mineiros a dados e projees daquele ente. Mais adiante, ao se abordar

164

as diretrizes para o desenvolvimento industrial de Minas Gerais, novamente, h a referncia


necessidade de

Definir os critrios de articulao das iniciativas industriais do Estado com os


projetos dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento do Governo
Federal, de modo que os possveis aspectos positivos desses projetos possam
contribuir para o desenvolvimento regional e estadual e seus aspectos negativos
sejam modificados em funo deste objetivo (MINAS GERAIS, 2000, p. 67).

Todavia, no decorrer da anlise das dificuldades do cumprimento do acordo com o FMI,


apresentada o seguinte comentrio:

Nessas condies, provvel que entre 2001 e 2003 a economia volte a


apresentar taxas positivas de crescimento, embora medocres, com base na
maturao dos investimentos das corporaes multinacionais e em certa
exausto do processo de liquidao das estatais e de parte considervel do
parque produtivo privado nacional (MINAS GERAIS, 2000, p. 21).

Ao analisar os cenrios para Minas Gerais h uma ampliao, ainda que superficial, do escopo
do diagnstico para alm da anlise econmica e suas consequncias para o mercado de
trabalho e para os cofres pblicos. incorporada a discusso de temas como sade, habitao,
infraestrutura rodoviria, riqueza cultural e educao. Aps esta anlise conclui-se que

[...] prevalecendo o cenrio intermedirio desenhado para a economia brasileira,


e considerando as srias restries oramentrias a que o Estado se encontra
submetido, um cenrio estadual possvel talvez um pouco otimista seria o da
reedio da dcada de 90, quando a taxa de crescimento anual de seu PIB
situou-se em 2,4%. Com isso, o PIB per capita do Estado evoluiria de US$
2,780 no ano 2000 para US$ 2,889 em 2003, com um crescimento de 2,8% no
perodo (MINAS GERAIS, 2000, p. 24).

A partir da anlise do diagnstico, chama a ateno o fato de que no apresentado nenhum


fator positivo em relao tanto ao governo federal (excetuando-se os recortes referentes aos
anos de 1990 e 1995) quanto ao governo estadual. Quando os indicadores apresentam um
comportamento positivo, em seguida, compara-se este indicador com padres internacionais,
de forma a evidenciar que o desempenho positivo no suficiente.
Se a esperana de vida ao nascer apresentou melhora de 1991 a 1996, passando
de 67,7 para 69,3 anos e o PIB per capita elevou-se, neste perodo, de US$
2.453,00 para US$ 2.772,00, estes dados, se comparados aos indicadores de
pases desenvolvidos e at mesmo de alguns pases latino americanos, mostram
a perversidade da situao social de Minas, principalmente do ponto de vista
das desigualdades (MINAS GERAIS, 2000, p. 23).

165

A melhoria nos nveis de sade, portanto, ainda no permite posicionar o Estado


entre os que atingiram elevado nvel no setor. As regies do Jequitinhonha,
Noroeste, Norte, Vale do Mucuri e Vale do Rio Doce apresentam relativa
melhoria. No entanto, encontram-se em patamares ainda inferiores s demais
regies (MINAS GERAIS, 2000, p. 24).

Talvez por ser o nico PMDI entre os Planos estudados que foi feito por um governo de
oposio ao anterior, esta caracterstica tenha sido acentuada. Mas, do ponto de vista do
planejamento governamental, este diagnstico facilmente se mostra tendencioso e, em alguns
momentos, panfletrio, de forma a perder credibilidade diante de um leitor um pouco mais
atento. Outro ponto que pode ser analisado que este cenrio catastrfico desenhado no
diagnstico favorece o personalismo poltico e a esperana num salvador, muito condizente
com o perfil de determinados polticos brasileiros. Tampouco, as crticas exacerbadas se
constituem numa base concreta para a proposio da estratgia governamental. Talvez porque
o discurso contido na proposta busque sua legitimao no em termos da racionalidade
instrumental, mas em seu carter ideolgico e combativo.

Segundo o entrevistado A, durante este perodo no houve mudanas significativas em relao


aos projetos financiados por organismos internacionais, confirmando o que j foi dito nesta
tese quanto contribuio desses financiamentos como instrumento de estabilizao de
algumas polticas pblicas. Alm disso, destaca-se que outras reas foram marcadas por
atendimento a questes especficas, independente do planejamento. Conforme j observado a
partir das restries oramentrias,

[...] outra coisa que tinha l, quer dizer, alguns programas de financiamento
internacional: Jaba, Pro floresta, alguns outros programas, principalmente os da
antiga Secretaria de Indstria, hoje Secretaria Desenvolvimento Econmico, ento
isso continuou. No teve uma ruptura grande. Por outro lado, em reas como o
desenvolvimento social, teve uma mudana muito grande, tinha interferncia
poltica muito negativa na rea social. Normalmente, os secretrios de estado eram
polticos e no apresentavam um plano consistente de atuao de rea social. Eram
coisas que eram mais demandas especficas e atendimento a essas demandas do que
propriamente estabelecer um plano de desenvolvimento para reduzir as
desigualdades setoriais dentro das regies e entre setores. Ento, assim, no tinha
preocupao consistente de programa (ENTREVISTADO A)

A anlise do processo de formulao do PMDI 2000 - 2003 levanta algumas questes que so
importantes para a discusso do processo de planejamento governamental, por exemplo: as
diferenas entre um modelo centralizado ou descentralizado e as questes ligadas a
participao social, alm da discusso em termos do papel do planejamento do estado

166

federativo que est incrustado entre as polticas nacionais definidas pelo Governo Federal e o
municpio, onde o cidado sente a presena do Estado de maneira mais clara.
No processo de comparao entre incidentes e discursos ocorridos durante a pesquisa, ao ser
questionado sobre o argumento que defende que o espao para o planejamento em nvel
estadual seja restrito, o entrevistado F afirmou:
Para com isso! Minha empresa determinada pela poltica monetria? Tem um
espao de eficincia e de ampliao da eficincia da administrao pblica em todos
os nveis que independem. Claro que o Governo Federal tem a capacidade maior de
influir no geral. Isso dado. Mas isso no elimina que a existncia de prefeituras
muito diferentes de outras, dadas as suas formas de atuao, e idem para o estado,
[...] O documento do governo Itamar foi construdo por dois economistas
tradicionais. Ambos foram meus professores, que no do valor gesto, que
acham que tudo se resolve na mesa. o planejamento da dcada de 50. No o
planejamento que nasceu na dcada de 70, no. At porque, quando falam de
planejamento esto falando de poltica econmica, tributria, fiscal para
desenvolver um determinado territrio e que s pode ser feita no mbito na
nao. Eles tm uma premissa. O estado tem um conjunto de atividades, que, com o
avano da gesto, podem, ou no, gerar resultados. (ENTREVISTADO F)

A anlise da argumentao permite dizer que na percepo do entrevistado F o papel do


planejamento governamental vai alm do planejamento da poltica econmica, de modo que o
processo de planejamento deveria focar a ampliao da eficincia da administrao. Para
justificar seu argumento, o entrevistado explica que os resultados obtidos pelas prefeituras no
so homogneos e, implicitamente, atribui tais diferenas ao processo de planejamento
governamental.

Como j mencionado, seja porque no se transformou em lei, seja porque as discusses


promovidas a partir dele nas audincias mostraram-se infrteis, por diversos motivos, o PMDI
2000-2003 representou o instrumento de planejamento menos reconhecido pelos
entrevistados, enquanto o PMDI seguinte 2003-2007 representou no discurso oficial a
retomada da valorizao do processo de planejamento no estado de Minas Gerais.

4.4 PMDI 2004-2020


Mais uma vez, observou-se um fenmeno que escapa aos objetivos desta tese, mas que aqui
apresentado como forma de identificar o contexto poltico no qual o terceiro Plano Mineiro de

167

Desenvolvimento Integrado foi concebido. Excetuando o governo Azeredo, nos demais


perodos estudados houve sempre um voto para presidente em oposio ao voto para
governador em termos partidrios. No perodo em questo, para Governo Federal Lula (PT)
foi eleito no segundo turno, com 46,44% dos votos, contra 23,19% de Serra (PSDB),
considerando os votos vlidos. Em Minas Gerais a diferena foi maior em favor do Lula 53%
contra 22%. Mas na eleio para governador foi eleito no primeiro turno com 57,67% dos
votos vlidos, o candidato do PSDB, Acio Neves, que como dito, anteriormente, foi apoiado
pelo antecessor, o governador Itamar Franco.

Em termos oramentrios e financeiros, apenas para descrever o contexto de elaborao do


PMDI, pode-se destacar:

O oramento pblico vinha deficitrio desde o perodo da estabilizao da moeda


em meados dos anos 90; os gastos com pessoal ultrapassavam de muito os limites
constitucionais; os pagamentos devidos aos fornecedores eram continuamente
postergados e os servidores pblicos recebiam praticamente com um ms de atraso.
(BANCO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DE MINAS GERAIS,
2001b, p. 67)

Guimares e Almeida (2006), agentes do governo, descrevem a relao entre a situao


financeira e as medidas adotadas no incio do governo, bem como a importncia dada ao
planejamento neste contexto.

No incio de 2003, o setor pblico mineiro apresentava crtica situao financeira,


com uma dcada de dficits fiscais crnicos e endividamento crescente,
planejamento e oramento desarticulados, com consequente descrdito dos planos,
despesas oramentrias sem cobertura financeira, acarretando srias dificuldades
com fornecedores, e ausncia de instrumentos de controles gerenciais, especialmente
de planejamento e oramento. Dado esse contexto, uma das plataformas da
campanha do governador eleito foi a necessidade de revigorar o planejamento
pblico em Minas (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 19).
(...)
Em 2003, a situao das finanas pblicas estaduais determinou, j em janeiro, uma
ampla reforma administrativa, que foi institucionalizada a partir da edio de um
conjunto de 63 leis delegadas, em janeiro, e um contingenciamento para os
primeiros 100 dias de governo. A gesto do presente j comeava no primeiro ms.
Foram extintas secretarias, superintendncias, diretorias, unidades administrativas e
cargos comissionados (GUIMARES e TAVARES, 2006, p. 22).

interessante notar que no texto de Guimares e Almeida (2006) as aes mencionadas como
parte da reforma administrativa (contingenciamento e reduo na estrutura) aparecem como
resposta a um imperativo ambiental (situao das finanas pblicas estaduais), e no como
uma ao articulada em um processo de reforma, necessria para que as aes do futuro se

168

concretizem. Muito diferente do discurso contido na mensagem que encaminha a proposta de


PMDI Assembleia.

Com efeito, mais uma vez oportuno lembrar, que ns assumimos o Estado com
uma das piores equaes fiscais do Brasil. E por isso que temos procurado, desde o
incio do nosso Governo mergulhar na busca de alternativas tanto no campo da
diminuio das despesas quanto no campo do incremento das receitas, para que
Minas possa se reequilibrar. As duras medidas que tomamos, seja na
racionalizao administrativa, seja na conteno das despesas, so o movimento
inicial, mas no o nico do Choque de Gesto que comeamos a imprimir na
administrao pblica estadual.
Essa face do Choque de Gesto, por mais rigorosa que parea primeira
vista, condio indispensvel para a viabilizao de nossa administrao. Sem
ele, atravessaramos os quatro anos de governo apenas administrando crises,
operando urgncias e apagando incndios, frustrando a confiana que o povo
mineiro nos concedeu nas eleies de outubro de 2002.
No entanto, temos de reconhecer que, embora o saneamento financeiro, o
incremento da receita e da arrecadao e a melhoria da qualidade do gasto pblico
sejam condies essenciais, elas no so suficientes para dotar Minas Gerais de uma
administrao pblica altura de suas necessidades e potencialidades. Para dar o
salto que ambicionamos, e que Minas e o Brasil esperam de ns, preciso ir muito
mais longe em nosso Choque de Gesto. Teremos que ousar e inovar, construindo
uma
administrao
verdadeiramente
empreendedora
(ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2000).

Esses dois posicionamentos distintos em relao s decises tomadas evidenciam um


dubiedade em relao ao planejamento governamental, tambm presente em outros
momentos, do processo de planejamento, mas aqui mencionado apenas como exemplificao.
Em determinados momentos uma deciso fruto de um processo racional de escolha e se
adqua perfeitamente perspectiva de longo prazo das aes governamentais, de forma a
reforar mito da racionalidade do processo de planejamento. Em outro momento, a mesma
deciso que pode ser considerada por alguns como impopular aparece no como fruto de um
processo racional de (na mensagem fica evidente a possibilidade de passar quatro anos
administrando crises, etc), mas como fruto de um determinismo ambiental. Pode-se perceber
que a construo dos dois discursos busca a legitimidade, porm em correntes distintas do
pensamento sobre estratgia. O da mensagem baseia-se no processo racional de escolhas,
enquanto o outro, na perspectiva de adaptao ambiental. Mas essa identificao terica no
fruto de uma coerncia metodolgica ou conceitual, mas faz parte de um interdiscurso que
busca em outros discursos elementos de legitimidade, mesmo que estes variem de acordo com
a inteno do autor em relao forma de convencimento do possvel leitor.

169

De outro lado a situao financeira somada s dificuldades estruturais da administrao


pblica do estado de Minas Gerais, foi utilizada como elemento incentivador para a adoo do
Choque de Gesto, nas palavras do entrevistado C:

[...] se advogou uma mudana profunda na administrao pblica estadual. O que foi
identificado que se no tivesse essa mudana profunda no haveria nenhuma
possibilidade de atuao governamental, e isso era que no havia muita escolha [...]
Isso assim era claro para as equipes que estiveram envolvidas. Quando a gente
olhava por qualquer lado que fosse visto, a gente conclua que poltica pblica
estabelecida sem que se mudassem profundamente as estruturas e as prticas
vigentes, elas seriam incuas, como estavam sendo incuas at o momento. Isso era
uma realidade. O secretrio de Fazenda foi outro que mostrou a situao. Ele dizia
que ou mudava o setor publico mineiro ou quase abdicava de uma poltica
governamental. (ENTREVISTADO C)

O entrevistado C ainda destaca que a importncia de convencer todos os secretrios quanto


criticidade da situao financeira do estado como um fator importante neste processo.

[...] mas eu, no fim do governo Azeredo, eu estava na Secretaria da Fazenda. Eu te


digo que a maior parte dos secretrios achavam que as coisas no eram feitas,
porque a Secretaria da Fazenda no queria que fosse feita. Eles no assimilavam que
no havia recurso (ENTREVISTADO C).

Em 30 de setembro de 2003, o governador do estado encaminhou Assembleia Legislativa o


projeto de lei do PMDI 2004-2020, juntamente com o Plano Plurianual de Ao
Governamental.

Retomando a Mensagem 114/2003, que faz este encaminhamento, observa-se que em seu
primeiro pargrafo destaca a ampla participao da sociedade mineira pelo Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Como nos demais PMDIs estudados, todas as crticas
j apresentadas nesta tese atuao do Conselho continuam vlidas. Embora as crticas e as
limitaes em relao atuao do Conselho seja, de certo modo, compartilhada por todos os
entrevistados, nos documentos oficiais o Conselho apresentado sempre como elemento
que demonstra a ampla participao da sociedade.

Alm das crticas atuao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, deve-se


ter em mente os limites prprios do processo de participao da sociedade por meio de
Conselhos, que pressupe, em grande medida, alguma forma de interesses previamente
organizados, o que implica uma restrio ao universo de atores sociais que tero seus
interesses representados, conforme a prpria composio deste Conselho exemplifica.

170

Desse modo, ainda que possa ser questionada a ampla participao da sociedade mineira
pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, a escolha lexical passa uma ideia
de participao da sociedade como forma de promover maior legitimao do processo de
planejamento, ainda que durante os PMDIs estudados a participao de fato tenha sido
restrita. O papel do CDES como elemento de legitimidade ao processo foi observado em
todos os PMDIs estudados. Alm do formalismo marcado pela prescrio legal de diversas
normas e regras, que eram ignoradas em todos os processos de formulao, observou-se
apenas o envio para os membros do Conselho de uma verso do PMDI para que eles
pudessem encaminhar suas sugestes de mudana. A maioria das sugestes no foi acatada.
Posteriormente, foi marcada uma reunio com a presena dos membros do Conselho e do
governador, na qual a proposta foi formalmente aprovada e encaminhada Assembleia. O
entrevistado E avalia como muito fraca a participao dos membros do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social. Ele acrescentou um ponto de vista interessante:

Porque eu acho que eles ficam em um nvel muito macro. Eu acho que tinha pessoas
em um nvel muito legal [ento cita um exemplo]... idoso j, oitenta e tantos anos,
enxergando mal, mas lia tudo, conversava, dava sugesto sobre tudo. Ele ia ao
tcnico, mas tambm tinha uma leitura poltica, no sentido de avaliar se aquelas
propostas fazem sentido ou no. Foi um cara que contribua pra caramba. Mas, em
geral, pro forma. Isso mais para ingls ver do que contribuio efetiva. Faz
sentido do ponto de visto de governana, fica bem na forma, mas de
contribuio vejo pouco, porque, no mnimo, o que eles poderiam fazer seria
mesmo. Se no entrassem no tcnico, que trabalhassem em um ponto de vista de
articulao para implementao daquele plano, pensassem a partir da perspectiva de
determinada entidade de classe. Mas, particularmente, no vejo nada.
(ENTREVISTADO E)

No mesmo sentido o entrevistado F avaliou assim a atuao do Conselho de Desenvolvimento


Econmico e Social: Marginal, Ele no cumpre o papel que foi pensado originalmente.
Ele muito formal. Posteriormente, completou: Muitos deles nem mesmo leem
atentamente a verso do PMDI que lhes foi enviada. Por isso, muitas vezes, fazem
comentrios genricos, que no so aproveitados. O entrevistado E acrescentou:

De uma forma, em geral, a participao pro forma. Isso mais para ingls ver do
que contribuio efetiva. Faz sentido do ponto de vista de governana, fica bem na
forma, mas de contribuio vejo pouco, prque o mnimo que eles poderiam fazer
seria mesmo que eles no entrassem no tcnico, que eles trabalhassem em um ponto
de vista de articulao para implementao daquele plano (ENTREVISTADO E).

O deputado Miguel Martini em, 09/11/01, j afirmava no plenrio da ALMG:

171

[...] Os nossos instrumentos de planejamento pblico so riqussimos, mas ns, do


Poder Legislativo, estamos negligenciando o nosso papel. Na Constituio de Minas
Gerais h algo diferente das outras Constituies: os mecanismos de controle, os
mecanismos de planejamento no so somente a LDO ou um instrumento pblico.
Est previsto em nossa Constituio o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
- PMDI. O problema que ningum leva a srio esses mecanismos. No PMDI
existe um conselho que apenas uma fachada (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
DE MINAS GERAIS, 2001a).

Como a participao formal, no h por parte dos membros do Conselho uma apropriao
da proposta, de modo que no h nenhum acompanhamento posterior em relao a execuo
do PMDI.

O entrevistado C considerou a prpria formao do Conselho como um dos entraves a uma


participao mais efetiva do CDES:

Isso um algo curioso. A Constituio estabelece aqui no estado que aquele grande
Conselho deve elaborar o PMDI, mas ns sabemos que um grande conselho no
elabora nada. No mximo, ele toma conhecimento, pede ajustes na margem, coloca
uma linha adicional. Normalmente, sugere uma linha adicional, pedi para excluir
(ENTREVISTADO C)

Segundo o entrevistado G, a reunio de aprovao da proposta de PMDI foi, sobretudo, uma


solenidade, mesmo que anteriormente a proposta tenha sido apresentada a todos os membros
do Conselho. Ao ser questionado sobre como foi o processo de aprovao da proposta a sua
resposta foi:

Foi tranquila. Ela foi uma solenidade. Na verdade, no teve nenhuma reunio de
conselho. A reunio do conselho foi o prprio lanamento do PMDI pelo
governador. J tinha passado em um momento de pr-aprovao no momento do
pronunciamento (ENTREVISTADO G)

Pelas crticas j apresentadas e pelos relatos dos entrevistados, fica evidente o carter
formalstico da atuao do Conselho de Desenvolvimento Econmico Social, cuja
participao formal no processo apenas se justifica como estratgia de busca de legitimidade
no processo de formulao.

A participao da sociedade ainda aparece em dois momentos na Mensagem: o primeiro, em


que as empresas e as organizaes da sociedade civil so apresentadas como fontes

172

alternativas de recursos; e o segundo, no ltimo pargrafo, no qual a responsabilidade pela


implementao do PMDI dividida com a sociedade mineira.

O entrevistado B diverge categoricamente da ideia de participao contida na Mensagem, ao


ser questionado sobre a participao da sociedade na elaborao do PMDI 2004-2007, sua
resposta foi enftica: Nada, nada, nada. Posteriormente, ele continua: quando veio o novo
governo, eu achei que ele era muito elitista, tinha aquelas prioridades definidas, e a gente no
sabia de nada. Neste processo, no houve nenhuma participao. Neste termos, o
entrevistado B, que ocupava um cargo de chefia intermediria na Secretria de Planejamento,
destacou que no houve participao da sociedade, nem mesmo um nmero maior de
servidores.

Outro elemento de legitimidade apresentado na Mensagem do governador que perpassa o


texto do PMDI a correlao entre o Plano apresentado neste momento e o Plano de governo
apresentado no perodo de eleies, no caso Prosperidade: A Face Humana do
Desenvolvimento. Esta referncia explcita procura demonstrar uma coerncia entre os
documentos, ao mesmo tempo em que d a impresso de promessa cumprida.

Em 11 de junho de 2003, foi instalada pela ALMG a Comisso de Participao Popular


(CPP), criada pela Resoluo 5.212, de 9/5/2003. Conforme o regimento interno da ALMG,
qualquer entidade ou organizao da sociedade civil legalmente constituda est apta a
apresentar propostas de projetos de lei ou de emendas a projetos de lei em tramitao, alm de
requerer informaes oficiais a rgos e autoridades pblicos, bem como solicitar audincias
pblicas para debater temas de seu interesse ou a consulta popular acerca de determinado
assunto, entre outras aes legislativas.

Recebidas pela CPP, as propostas populares so transformadas em Propostas de Ao


Legislativa (PLEs), momento em que so distribudas a um deputado relator, membro da
Comisso, a fim de receber parecer por seu acolhimento ou rejeio, que ser debatido e
apreciado pela Comisso, na presena de seus autores, em reunio pblica. Caso a proposta
seja acatada pela Comisso, ela transformada em uma proposio legislativa (projeto de lei,
emenda a projeto de lei ou requerimento, entre outras) e passa a tramitar na ALMG como
sendo de autoria da Comisso de Participao Popular, seguindo, dessa forma, o mesmo rito
do processo legislativo constitucional e regimentalmente previsto.

173

A partir de outubro de 2003, por meio da Comisso de Participao Popular, em parceria com
a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), houve o processo de discusso
popular do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e do Plano Plurianual de
Ao Governamental (PPAG), com a realizao de audincias pblicas especficas para a
apresentao de propostas de emenda aos programas e projetos. A Comisso de Participao
Popular promoveu quatro audincias pblicas em Belo Horizonte e uma na cidade de Araua.
O entrevistado A acredita que estas audincias pblicas representaram um avano em relao
ao processo de tramitao do PMDI 1995-2000, que ocorreu em razo de um posicionamento
da Assembleia. O entrevistado F ainda mais enftico:

A participao da Assembleia na construo do PMDI foi boa, porque quem


procurou o secretrio de planejamento, ali em meados de 2003, foi um deputado de
oposio, que foi recebido pelo secretario de planejamento, que me chamou na sala.
E, a, falou assim: Gostaria de fazer uma conversa com o pessoal da participao
popular, tanto que a primeira discusso do PMDI foi na Cmara de Planejamento e
de Participao Popular. Mas o fato o seguinte, o governador e o secretrio de
planejamento deram muita importncia para levar o PMDI na Assembleia, tanto
que eu estava do lado de um deputado da situao, que falou que nunca um governo
tinha mandado secretrio na Assembleia para nenhum assunto. Ns tnhamos seis
secretrios de estado levando o PMDI em 2003. [...] Isso mudou a relao, com a
Assembleia, que comeou a ver o assunto com importncia. Ns comeamos a
alocar recurso a partir de uma discusso na Assembleia. (ENTREVISTADO F)

Deve-se salientar os diversos elementos simblicos da fala do entrevistado F. Primeiro, o


deputado que lidera a Cmara de Participao Popular do maior partido de oposio ao
governo, que recebido pelo secretrio de planejamento, que atende solicitao.
Posteriormente, ao se encaminhar o projeto de lei do PMDI Assembleia, contou-se com a
presena de seis secretrios. Alm disso, o entrevistado destaca a relevncia da percepo da
ALMG em relao a importncia do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado.
Conscientemente ou no, estas diversas aes contriburam para o simbolismo envolvido no
processo de elaborao do Plano e na busca pela sua legitimidade. Pode-se observar tambm
que o entrevistado no faz nenhuma referncia ao contedo da participao ou no dos
resultados advindos dessa participao, mas sua fala marca principalmente os aspectos
formais do processo. Por fim, ainda se pode destacar a partir da fala do entrevistado F o fato
de que a iniciativa de realizao das audincias pblicas partiu da Assembleia Legislativa.
Na opinio do entrevistado C, houve pouco espao para a participao, porque a situao
financeira em 2003 era to grave que no dava para abrir muito para discusso.

174

O projeto de lei encaminhado ALMG, assim como o projeto do PMDI 1995-2000, est
dividido em duas partes. A primeira contm os artigos que expem, do ponto de vista mais
amplo, os objetivos do Plano e sua relao com a legislao estadual, seguidos de um anexo,
que, de fato, representava a formalizao da estratgia declarada do governo para o estado. Ao
contrrio do primeiro PMDI, este foi aprovado em turno nico no dia 18/12/2003 e deu
origem lei 15.032, de 2004.

Foram apresentadas ao projeto original 19 emendas pelos deputados e 1 emenda proposta pela
Comisso de Participao Popular, sendo que destas apenas trs foram rejeitadas e 8 foram
prejudicadas, seja porque j estavam atendidas no Anexo II, seja porque o atendimento a uma
emenda prejudicava a outra, e 9 emendas foram aprovadas. Ao contrrio do PMDI 19952000, que rejeitou emendas muito especficas que no representavam diretrizes para a ao
estatal, foram aprovadas emendas com esta caracterstica, como a Emenda 1, que previa
aumentar a eficincia do policiamento ostensivo por meio de monitoramento por cmeras de
vdeo, ou a Emenda 10, que previa a construo do Campus da UEMG (Universidade do
Estado de Minas Gerais) em Belo Horizonte. De outro lado, ao contrrio do PMDI 19952000, foram apresentadas emendas que, de fato, incluram temas no Plano, embora, algumas
vezes, ainda no estabelecidos na forma de diretrizes, como: a recuperao de dependentes
qumicos (Emenda 2), aprimoramento e formao superior dos professores das redes pblicas
estadual e municipal (Emenda 9), desenvolvimento de microempresas (Emenda 12), incentivo
incubao de empresas (Emenda 14) e apoio economia solidria (Emenda 15).

Entretanto, deve-se destacar que nenhuma das diretrizes propostas pela Assembleia foi
incorporada nos projetos considerados prioritrios para o governo, chamados de
estruturadores, cujo conceito ser abordado mais adiante nesta tese. Tambm interessante
notar

que

mesmo

projeto

estruturador

proposto

pela

Assembleia,

Famlia

Vulnerabilizadas, no guardou relao direta com as emendas ao PMDI. Outro ponto


interessante que estas diretrizes iriam se tornar projetos ou programas estruturadores na
reviso da carteira em 2007 (incentivo incubao), ou em 2011 (microempresa, dependentes
qumicos, formao de professores da rede pblica), ainda sob o governo do PSDB,
exemplificando o processo de formao de agenda descrito por Cobb e Elder (1983).

175

Em relao incluso do projeto de Famlia Vulnerabilizadas, o entrevistado F destaca,


mesmo que indiretamente, o aspecto simblico da incluso:

Acho que o trigsimo primeiro projeto estruturador foi importante, independente do


contedo do projeto. Mas isso foi importante, isso foi uma bandeira que de um
deputado, que era do maior partido de oposio, que sabe da importncia de um
processo de planejamento e emplaca um projeto e depois disso ele vira um parceiro,
e a Assembleia passa a olhar de forma diferente para este processo de planejamento
governamental (ENTREVISTADO F).

Ainda no que tange anlise das emendas propostas ao PMDI, devem-se observar duas
emendas de contedo mais ideolgico: a Emenda 18 (rejeitada) faz referncia incluso entre
as diretrizes do Choque de Gesto de um gigantesco esforo de desprivatizao do Estado
[...]. A administrao dever deixar de estar a servio de interesses privados e grandes grupos
econmicos, como at agora ocorreu. No por acaso que esta emenda assinada por
diversos deputados do grupo de oposio ao governo, que, por sua vez, rejeita a proposta
afirmando que parte da proposta j est atendida no PMDI e parte dela contrria s diretrizes
nele estabelecidas. Este um exemplo evidente da discusso poltica no processo de
planejamento governamental. Todavia, aparentemente, esta discusso pouco frutfera, uma
vez que, assim como diversos processos na formulao da estratgia governamental, o
formalismo a marca desta discusso, que como observado, restringe-se a uma
apresentao de emenda e sua rejeio, como um dilogo entre surdos. No contedo desta
emenda h referncias a prticas mais participativas de gesto que em 2011 viriam a ser
consideradas o grande marco para aquele PMDI, que ficaram conhecidas como gesto para
cidadania.

O PMDI composto pela carta endereada ao governador, pela apresentao da metodologia


adotada em sua elaborao, seis captulos e trs anexos. O primeiro captulo, um Diagnstico
Sumrio do Estado, foi elaborado a partir dos textos produzidos no estudo realizado pelo
BDMG Minas Gerais do Sculo XXI. No segundo captulo, so apresentados os cenrios
exploratrios para o estado de Minas Gerais entre os anos de 2003 e 2020. O terceiro captulo
discute as Aspiraes para o Futuro de Minas Gerais a Longo Prazo, que, nos termos do
prprio PMDI representam, de um lado, o sonho e a ousadia e, de outro, uma realidade
desejada, mas factvel, a ser edificada com grande esforo, coragem e trabalho de toda a
sociedade mineira, ao longo das prximas dcadas (MINAS GERAIS, 2004, p.72). Os
captulos seguintes apresentam, sucessivamente: Viso de Futuro para 2020, as opes

176

estratgicas e os objetivos prioritrios. J os trs anexos apresentam as iniciativas estratgicas,


as projees do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) e os indicadores dos objetivos
prioritrios.

De incio, pode-se observar um elemento interessante em termos ritualsticos da elaborao e


apresentao deste PMDI. o primeiro Plano a possuir na sua publicao uma carta do
secretrio de planejamento para o governador do estado, em cujos termos refora a
importncia do PMDI como um conjunto de grandes escolhas que serviriam como orientao
para a construo do futuro de Minas Gerais num horizonte de longo prazo e sob condies de
incertezas (MINAS GERAIS, 2004). O contedo textual da carta , basicamente, um resumo
do que apresentado no captulo de metodologia do PMDI.

Conscientemente ou no, nota-se um esforo no sentido de institucionalizar as prticas


adotadas no processo de planejamento durante este perodo. Alm dos elementos ligados a
busca de legitimidade j citados, como as audincias pblicas, a utilizao de elementos
simblicos do tipo a incorporao de um projeto estruturador, sugerido pela ALMG, membros
do governo empreenderam esforos no sentido de publicar artigos e, at mesmo, um livro,
descrevendo os processos de implementao e os resultados do modelo adotado em Minas.
Esforos mais sistematizados neste sentido no foram observados nos PMDIs anteriores. O
entrevistado D, ao se referir ao PMDI 1995-2000, por exemplo, cita que a apresentao do
planejamento e dos programas estruturantes era uma atividade, sobretudo, do secretrio de
planejamento, com sua pastinha debaixo do brao.
Esse processo de construo social da importncia do processo de planejamento e do PMDI
pode ser observado na entrevista de C que durante vrios momentos de se referia ao PMDI
2004-2020 como o primeiro PMDI, para, aps alguns segundos, complementar com a
expresso do governo Acio. O silenciamento do entrevistado por alguns segundos mostra
uma incongruncia entre o seu conhecimento tcnico ou at, mesmo histrico, e a imagem do
PMDI 2004-2020 como uma inovao governo Acio.

O entrevistado A tambm exps elementos que confirmam este processo de construo social:

[...] agora como o propsito de planejamento de mdio e longo prazo como o PMDI
uma coisa bem clara, uma coisa com uma inteligncia bem maior que no passado,
eu acho que a todo muito comeou a perceber essa coisa da unio do futuro para

177

onde a gente tem que caminhar juntos, todo mundo com esta percepo do que deve
ser feito [...] eu acho que isso ajuda o entendimento e cooperao de todo mundo
(ENTREVISTADO A)

Esse processo de reforo da importncia do planejamento governamental implicou em


mudanas metodolgicas e tecnolgicas. Dessa forma, essas mudanas nas aes do cotidiano
reforavam a importncia do planejamento. Por exemplo, os processos que visavam ampliar a
aderncia dos oramentos ao PPAG e, consequentemente as estratgias e prioridades
definidas no PMDI.

O entrevistado C emprega uma metfora, segundo ele, usada pelo secretrio de fazenda, para
descrever como funcionava o processo de planejamento e oramento antes de 2003.

Eu estou fora de Minas Gerais h muito tempo, mas eu acho Minas Gerais muito
diferente. mais ou menos, como uma famlia, que comea o ano falando: No final
do ano, vamos passar frias l em Cabo Frio. Ao longo do ano, no quer saber se
tem dinheiro para ir Cabo Frio, no economiza o suficiente. Mas j compra, paga o
aluguel da casa, compra comida, vai assumindo uma srie de compromissos e no dia
vai para Cabo Frio. Pega o carro vo. S que o dinheiro da gasolina no passa de
Juiz de Fora. Ento, eles s vo at Juiz de Fora.
Ento, esse era o paralelo que ele (secretrio de fazenda) fazia com a administrao
de Minas Gerais, que era assim: a administrao do estado assumia compromissos
muito alm do que ele tinha capacidade de entregar. Assumiam compromisso com
administraes municipais e no entregava, e isso era entendido como natural. Os
empreiteiros colocavam preos absurdos, como todos os fornecedores do estado,
pois sabiam que iam receber com seis meses ou um ano de atraso. Ento, tudo era
um pouco mundo da fico. Planejamento era uma coisa incua
(ENTREVISTADO C)

No mesmo sentido, Guimares e Almeida (2006) afirmam que, em geral, o plano plurianual
no era respeitado pelos oramentos anuais, pois os processos de elaborao e execuo dos
oramentos eram permissivos e no atendiam de fato aos preceitos legais. Dessa forma,
destacam a importncia do planejamento estratgico e de sua vinculao ao oramento.

A primeira medida adotada em Minas para equacionar este problema foi o


encaminhamento, em setembro de 2003, da proposta oramentria para 2004
contendo um dficit de R$ 1,4 bilho. A prtica anterior e usual no setor pblico era
de sobre-estimar a receita de forma irrealista para acomodar toda despesa,
principalmente aquelas incomprimveis, como pessoal e custeio, para manuteno
das unidades de governo. Esse procedimento gera incentivos para o aumento
indiscriminado de despesas e torna irreal o oramento, abrindo espao para que a
alocao de recursos, de fato, se d na execuo (GUIMARES e ALMEIDA 2006,
p. 40).

Nesse sentido, a lei que instituiu o PPAG 2004 - 2007 previu revises anuais do Plano, junto
com a proposio do oramento. Essa medida teve por objetivo evitar que o oramento se

178

afastasse do PPAG e, consequentemente, que o PMDI fosse abandonado como instrumento de


orientao estratgica de longo prazo (GUIMARES e ALMEIDA, 2006). Segundo
Guimares e Almeida (2006), outro benefcio das revises anuais do PPAG o de fazer
refletir nos oramentos e eventuais correes da estratgia de mdio prazo.

Como destaca o entrevistado B, as mudanas no processo de elaborao do PPAG implicaram


a adoo de um sistema informatizado, o SIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento), porque at ento a gente fazia todo planejamento em planilha, e aquilo no
era vinculado com o oramento. interessante notar que, de fato, no dava para fazer gesto
da estratgia de uma organizao complexa como o estado de Minas com base em planilhas
isoladas. Mas, por mais evidente que possa parecer a adoo deste sistema, ele se deu no a
partir de uma deciso de fazer o sistema, mas a partir de uma oportunidade percebida do
Governo Federal

[...] eu fui a Braslia fazer um curso que me mandaram, de planejamento, e l fui


apresentada ao SIGPLAN e fiquei doida com a aquele trem. A gente tem que fazer
em Minas Gerais. A, vim, apresentei, peguei uns negcios, fiz uma reunio l,
apresentei, ao subsecretrio, que se interessou. [...] A, a gente trouxe um tcnico de
Braslia para adaptar o sistema. Foi muito difcil, porque a gente comeou a fazer e
tinha que ser no primeiro ano de governo. A trabalhava dia e noite, treinar o povo
do rgo e tal, e deram muitos problemas no primeiro ano, mas a gente colocou,
conseguiu colocar o planejamento l dentro, porque o PPAG, eu acho que foi um
grande salto, porque seno tivesse aquilo, nossa!! Poderia fazer o PMDI, o GERAES
[Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado] maravilhoso, mas no tinha
nenhum sistema que acompanhasse aquilo, no tinha nada. Ia criar uma estrutura
linda maravilhosa que ia sumir, que ia virar p (ENTREVISTADO B).
O Governo Federal estava desenvolvendo um sistema gerencial do PPAG. Olha fica
atento nisso! Mas, a, no governo Itamar Franco, a gente distanciou disso. A, logo
que chegou o governo Acio, j sabendo disso, j conhecendo essa estrutura, ns
recepcionamos o SIGPLAN. O Governo Federal, Ministrio do Planejamento doou
o sistema, doou o arquivo fonte. O pessoal da PRODEMGE [Companhia de
Tecnologia da Informao do Estado de Minas Gerais] fez a adaptao. Ento, a
gente j trabalhou com um modelo j definido e j com uma sistematizao, o que
facilitou muito o trabalho. Ento, a nessa poca, alm do aprendizado do modelo
gerenciamento de projetos, a gente interferia mais na definio das polticas dos
rgos, a gente trabalhava mais prximo dos rgos. Ficamos construindo junto com
eles, que era uma coisa bem diferente do que acontecia passado. No passado, os
outros construam e a gente recebia. A partir desse momento, a gente comeou a
trabalhar junto, a gente comeou a vivenciar mais os rgos e construir junto com
eles (ENTREVISTADO A)
[...] O SIGPLAN, o Ministrio de Planejamento cedeu para Minas Gerais, e a
Prodemge adaptou. As primeiras rodadas de SIGPLAN, ns arrancvamos os
cabelos, porque no rodava direito. Para voc pensar, a Secretaria de Planejamento e
da Fazenda no eram informatizadas no incio do governo Acio. Os fiscais no
tinham computador porque as administraes anteriores achavam que computador
no era importante. Isso porque ainda tinha dinheiro contratado com o Banco
Interamericano para informatizar a secretaria, e isso no foi feito. Quando o

179

secretrio de fazenda assumiu, trouxe uma pessoa da SERPRO [Servio Federal de


Processamento de Dados], que era responsvel pela execuo deste contrato de
modernizao fazendria. J est contratado. O dinheiro est l. J est com o
Governo Federal. Ns temos que executar. Minas Gerais era o estado que pior
executava, porque o governo anterior no conferia nenhuma prioridade para
informatizao. No final, Minas Gerais foi o que melhor implementou o programa.
Ento, quando voc fala de instrumental to bvia como essa. Minas Gerais era o
estado que tinha a Secretaria da Fazenda menos equipada e mais analfabeta do ponto
de vista de cultura digital. (ENTREVISTADO C).

interessante notar que a implantao do SIGPLAN representa uma condio tcnica


importante para diversos aspectos que so fundamentais no processo de monitoramento da
estratgia a partir de 2003, como a vinculao entre planejamento e oramento, assim como o
monitoramento intensivo dos projetos considerados estratgicos. Estes processos so
considerados fundamentais para diferenciar a experincia dos projetos estruturantes de 1995 e
os projetos estruturadores de 2003.

Embora em 1995 existisse o conceito de projetos estruturantes, o governo no desenvolveu


mecanismos para gerenci-los de maneira diferenciada. Nas palavras do entrevistado D, a
inexistncia de modelos de monitoramento se dava, sobretudo em razo de restries em
termos de infraestrutura de informtica:
A no governo Hlio Garcia j tinha o PPAG, que foi o primeiro. Foi muito confuso.
No tinha computador. A gente sofreu demais para fazer aquele plano, um
calhamao desse tamanho assim! A, veio o Azeredo e deu uma modernizada, sabe.
J tinha algum computador, desse tamanho, com uma impressora desse tamanho [...]
e teve o envolvimento muito grande dos rgos, da Secretaria da Sade, da
Educao. Eu lembro que na poca a gente definiu que no era estruturador, outro
nome, era estruturante, com a mesma conotao do estruturador, mas no tinha uma
vinculao oramentria. A gente acompanhava aquilo ali, mas no como agora.
[...] Para monitorar o PPAG no tinha sistema, no tinha nada, era planilha Excel,
que a gente trabalhava, e ficou tratado como outro qualquer, como outro programa
qualquer (ENTREVISTADO D).

Entre as diferenas do modelo de gerenciamento dos projetos prioritrios de 1995 e 2003, o


entrevistado D tambm destaca a vinculao oramentria, de forma que as prioridades
estratgicas fossem prioritrias na alocao de recursos oramentrios:

Na poca, tentou-se implantar aquilo que passou a ser feito em 2003, s que na
poca o pessoal do oramento tava muito dominado pela Fazenda. No deixou, que
era ter a blindagem oramentria. Eles no aceitaram de jeito nenhum
(ENTREVISTADO D).

180

A justificativa apresentada exemplifica como as estruturas de poder interferem no processo de


planejamento estratgico governamental. Desse modo, uma ideia importante neste processo
poderia no seguir adiante se contrariasse as perspectivas de grupos que ocupavam naquele
momento posies de poder.

Assim como o entrevistado B, os entrevistados C e E destacam as vantagens do modelo de


monitoramento usado a partir de 2003, mas vo alm, ao defenderem que o modelo de
monitoramento tem um aspecto simblico em relao gesto da estratgia, que
fundamental no sentido de manter a coerncia em relao ao que foi planejado e de reforar a
importncia da gesto da estratgia:

[...] o monitoramento de 2003 e de 2007 faz muita diferena. diferente, por


exemplo, do Azeredo, que tinha os estruturantes. Basicamente, era um discurso do
vice-governador, que saia vendendo o que era prioritrio, mas no tinha, por
exemplo, o SIGPLAN (ENTREVISTADO C).
[...] Olha, fundamental. Se voc no tem ferramenta fica daquele jeito, fazendo
discurso. prioridade, prioridade.... As pessoas esto te ouvindo e pensando:
prioridade sua, mas no a minha, e eu vou fazer aquilo que eu acho importante.
No tem ningum vendo o que eu estou fazendo (ENTREVISTADO E).

Por outro lado, o entrevistado D descreve vantagens em gerenciar projetos que no so


estruturadores:

A, o que acontecia? Eu, por exemplo, quando eu estava l na Secretaria de


Desenvolvimento Econmico, eu, modstia parte, tenho um conhecimento muito
profundo do oramento, e eu no tinha nenhum projeto estruturador sob a minha
coordenao. Eu achava uma delcia, porque no tinha ningum me vigiando,
entendeu? No tinha ningum vigiando. No precisava prestar conta para ningum.
A, eu pegava o oramento do projeto estruturador dos outros, via que tinham uma
dificuldade desgraada de gastar, pegava os meus projetos e falava: Olha, voc no
quer executar isso aqui, no?[...] Ento, foi o melhor dos mundos, no tinha os
malditos daqueles menininhos me vigiando, no tinha ningum olhando pr
mim, ningum me vigiando, entendeu? (ENTREVISTADO D)

A fala do entrevistado D destaca a perspectiva da vigilncia estabelecida a partir do


gerenciamento intensivo dos projetos estruturadores, inclusive, explicitando quais
subterfgios o entrevistado usa para fugir dessa vigilncia considerada excessiva e ainda sim
conseguir recursos para a execuo de aes relacionadas a sua rea. Alm disto, faz
referncia ao perfil da equipe do GERAES, que em sua grande maioria, era composta por
alunos recm-sados da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro.

181

O entrevistado B tambm argumenta no sentido de que a ampliao das atividades de


monitoramento dos projetos prioritrios diminui a nfase nos projetos de planejamento. Desse
modo, as alteraes pelo gerenciamento intensivo dos projetos geram mais controle e menos
ideias:

[...] sinceramente, hoje eu sinto assim em termos de controle, hoje infinitamente


melhor. Mas claro que as ferramentas so muito melhores. A gente no tinha um
computador, no tinha nada. Ento, os controles eram pequenos. Mas eu acho que
tinha mais conhecimento, o pessoal refletia mais, o pessoal pensava mais
(ENTREVISTADO B).

No mesmo sentido, o entrevistado A destaca como os instrumentos de monitoramento e


controle passaram a engessar o planejamento estratgico governamental:

[...] mas hoje eu percebo uma preocupao maior com o controle depois que voc
estabeleceu a poltica curto mdio e longo prazo, uma preocupao maior com o
controle do que com o prprio planejamento em si. Hoje, uma crtica a esse negcio
de acordo de resultados: ele muito rgido. E quando voc define uma poltica, um
programa de aes, o acordo engessa muito isso. O planejamento no pode ser to
engessado. Tem que ser malevel, tem que se adequar, em certas circunstncias, e
agora que eu estou na ponta aqui eu percebo. Hoje, a gente passa por situaes reais
que nos dificultam a execuo de determinados projetos, que pra ns isso razovel,
mas pra SEPLAG, no. Para o pessoal que trabalha com acordo isso no
(ENTREVISTADO A).

Se de um lado, o processo de monitoramento e controle da estratgia traz a gesto da


estratgia para o dia a dia da organizao e permite a adoo de aes corretivas que reforam
a importncia desta gesto estratgica, de outro, este processo de controle pode se tornar de
vigilncia contnua, que engessa o processo de planejamento estratgico governamental. A
fala do entrevistado A ilumina uma questo muito relevante para o processo de gesto
estratgica no setor pblico e em organizaes complexas em geral: o processo de
monitoramento e controle fundamental para dar credibilidade gesto estratgica e permite
aes corretivas durante a implementao do Plano.

Nas organizaes pblicas, assim como em outras organizaes complexas, a assimetria de


informaes tende a criar incentivos para o endurecimento do processo de controle. Uma vez
que o rgo central no possui informaes suficientes para avaliar a adequao das metas
propostas pela unidade executora e tampouco tem informaes que permitam ao rgo central
identificar causas razoveis para o desvio das metas estabelecidas durante a execuo. Na
ausncia dessas informaes, a unidade central tende a engessar o processo de planejamento

182

e a identificar qualquer desvio das metas estabelecidas como fruto de desempenho


insuficiente. Se, de um lado, esta alternativa endurece o sistema de incentivos estabelecidos,
de outro, cria incentivos para que as unidades setoriais assumam metas cada vez mais
conservadoras, na medida em que acontecem sucessivas rodadas de negociao, ou processos
de reviso do planejamento.

Deve-se destacar tambm que o PMDI 2004-2020 foi o primeiro a descrever em seu texto a
metodologia adotada em sua elaborao, ainda que em alguns momentos no seja clara o
suficiente para a compreenso detalhada do processo de planejamento governamental.
Embora nos PMDIs anteriormente estudados haja referncias metodologia adotada, esta no
explicitada como no PMDI em foco.

Embora no contida no texto do PMDI, mas em um artigo posterior que descreve a construo
da agenda estratgica de governo, Guimares e Almeida (2006) destacam a importncia de
uma abordagem dual do planejamento:

Em 2003, a situao das finanas pblicas estaduais determinou, j em janeiro, uma


ampla reforma administrativa, que foi institucionalizada a partir da edio de um
conjunto de 63 leis delegadas, em janeiro, e um contingenciamento para os
primeiros 100 dias de governo. A gesto do presente j comeava no primeiro ms.
Foram extintas secretarias, superintendncias, diretorias, unidades administrativas e
cargos comissionados.
Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como metodologia a ser utilizada pelo
planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunio gerencial do Governo,
em 18/02/03. O objetivo era deixar claro para todos os executivos-chave do governo
a importncia de combinar as duas agendas, uma centrada no ajuste fiscal e na
reforma administrativa, estratgias imprescindveis no curto prazo, com a construo
de uma agenda de desenvolvimento de mdio e longo prazo, centrada em
investimentos que apontassem para a construo do futuro almejado (GUIMARES
e ALMEIDA 2006, p. 21).

Segundo Guimares e Almeida (2006), o duplo planejamento intenciona garantir a coerncia


intertemporal da estratgia, produzindo planos e oramentos consistentes, que comunicam e
mobilizam os envolvidos em torno de realizaes futuras capazes de determinar e, ao mesmo
tempo, de depender das aes prementes. Esta metodologia de planejamento estratgico
baseia-se em abordagem dual, com estratgias de curto prazo para o primeiro ano e,
simultaneamente, a construo de planos estratgicos de mdio e de longo prazo.

Essa perspectiva de coordenar aes de curto prazo com aes de mdio e de longo prazo est
em consonncia com os princpios descritos no Minas Gerais do Sculo XXI. Entretanto,

183

deve-se observar que esta ideia, que, a partir da anlise do artigo, parece central para as
mudanas no processo de planejamento governamental em Minas Gerais tem como nica
referncia bibliogrfica uma entrevista concedida por Abell Derek revista HSM. A partir
desta observao, pode-se inferir a profundidade terica que sustenta a escolha por esta
metodologia.

Deve-se lembrar que o autor em questo no escreve sobre planejamento governamental, mas
sobre planejamento de empresas, o que confirma a j mencionada incorporao de tcnicas
oriundas do setor privado gesto pblica em relao a este PMDI. A defesa da adoo desta
metodologia se fia na ideia de que no basta uma nica estratgia englobando presente e
futuro, mas so necessrias duas estratgias simultneas e coerentes entre si: uma com foco na
excelncia da gesto das atividades atuais; e outra concentrada na competncia para gerenciar
as mudanas necessrias para o futuro.
No presente - hoje para hoje -, cabe aos responsveis pelo planejamento escolher
uma estratgia prpria, consistente com uma viso de como a empresa deve
funcionar hoje. Cabe, portanto, definir claramente as atividades da organizao,
os segmentos-alvo, as funes-chave e o modelo para gerir tais atividades com
excelncia, visando atender s necessidades dos clientes atuais.
Planejar para o amanh - hoje para amanha - requer uma viso de futuro para a
empresa e uma estratgia de como chegar l. Nesta perspectiva, cabe aos
executivos descobrir como a atividade da empresa precisa ser redefinida para o
futuro e quais as mudanas necessrias para esse fim, que geralmente inclui
remodelar os modos de gerir a empresa.
As estratgias do hoje para hoje esclarecem as escolhas de segmentos (programas
ou projetos) e a destinao de recursos. Requer estabelecer a melhor combinao
entre as competncias e meios existentes com as atividades e os segmentos a serem
atendidos. Ou seja, dados os meios e as competncias atuais, como atender de forma
mais eficiente os clientes com as atividades j definidas.
As estratgias do hoje para amanh definem, a partir de certas possibilidades,
escolhas sobre o redesenho da organizao, incluindo a redefinio de escopo de
atuao, a reorientao das estruturas e a nova priorizao de projetos, aes e
recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construo de novas competncias e o
desenvolvimento de novos recursos (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 20).

Pelos argumentos apresentados, pode-se perceber que essa transposio de metodologias do


setor privado para o pblico produz alguma dissonncia. Por exemplo, ao se pensar em
segmentos-alvo e em funes-chave para o Estado, s se pode pensar em programas
especficos, pois, ao se pensar em uma estratgia global no seria possvel ao governo mudar
seu pblico-alvo, ou, mesmo, em alguns casos, restringir servios que por algum motivo
possam ser deficitrios. Em outras palavras, embora, em linhas gerais as ideias do duplo
planejamento faam sentido para o setor pblico e estejam em conformidade com o descrito
no Minas do Sculo XXI e no captulo anterior, a aderncia no a mesma em um nvel

184

mais micro de anlise. No caso especfico, aps uma interpretao livre, as ideias do
planejamento dual so usadas como fundamento da necessidade de conciliar os Planos de
longo, mdio e curto prazo, PMDI, PPAG e LOA, respectivamente, bem como na conciliao
entre uma agenda fiscal e de reforma administrativa (curto prazo), com uma agenda de
desenvolvimento (mdio e longo prazo).

A formulao estratgica dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o


equilbrio fiscal, estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento,
estratgia do futuro, que justificasse tambm para a sociedade os ajustes iniciais de
reduo, racionalizao de despesas, reforma administrativa e expanso das receitas
tributrias (GUIMARES E ALMEIDA, 2006, p. 21).

A descrio da metodologia contida no PMDI comea reforando o carter indicativo do


Plano nos moldes da Constituio Estadual. A metodologia adotada procura responder a trs
grandes questes: Onde estamos? diagnstico da situao atual; A onde pretendemos estar?
- Cenrios futuros; e Como chegar l? - Estratgia e Programas Prioritrios. A FIG. 4
descreve sucintamente a metodologia adotada.

Fig. 4. O Processo de Planejamento Estadual do Governo de Minas Gerais 2004-2020


Fonte: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, 2003, p. 6

Pode-se observar que a metodologia adotada se assemelha principalmente metodologia


tradicional de planejamento do setor privado, acrescida da metodologia de anlise de

185

cenrios exploratrios. Embora a Figura 4 d a impresso de uma sequncia de etapas


racionais e linearmente dispostas, o que se observa por meio das entrevistas e ser
apresentado a seguir que processo de construo deste PMDI mais fludo e repleto de idas
e vindas do que a Figura 4 deixa transparecer. Dessa forma, embora os documentos que
compem o processo de planejamento governamental em Minas Gerais sejam distintos
(PMDI e PPAG), o processo complexo e imbricado de tal forma que os projetos estratgicos
no so necessariamente fruto de um processo de desdobramento linear das diretrizes
estratgicas e dos objetivos, como descrevem Mintzberg (2000, 2006) e Lindblom (1979).
Esta percepo confirmada pelo prprio texto do Plano:

Os dez Objetivos Prioritrios definidos pelo governo de Minas Gerais foram


desdobrados em Iniciativas Estratgicas em reunio do Colegiado de Gesto
Governamental, no dia 06/05/2003, e em consultas posteriores aos Secretrios de
Estado. A verso inicial foi enriquecida pelas contribuies dos integrantes do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES.
Esse conjunto de Iniciativas, apresentado a seguir, serviu de subsdios para a
definio dos Projetos Estruturadores GERAES e para a elaborao dos
programas do PPAG 2004-2007. Vrias dessas Iniciativas j esto
implementadas e/ou em implementao pelos agentes pblicos e/ou privados
envolvidos (MINAS GERAIS, 2004, p. 106).

Em relao primeira pergunta, - onde estamos? - o PMDI estudado apresenta um


diagnstico sumrio do estado de Minas Gerais, que estruturado a partir de uma sntese de
textos retirados do Minas Gerais do Sculo XXI. Este estudo revelou-se muito importante
no processo de planejamento, culminando com a elaborao do PMDI 2004-2007. Em
verdade o incio da elaborao deste estudo pode ser considerado tambm o incio da
elaborao deste PMDI. Este estudo foi realizado sob a coordenao da rea de Planejamento
do BDMG durante o ano de 2002 e durou aproximadamente nove meses, sendo que seu
lanamento ocorreu em 16 de dezembro de 2002. Foram envolvidos no projeto 48
especialistas e 60 consultores. No eplogo do volume especial, h uma descrio do
surgimento da ideia:

A ideia da realizao do Minas Gerais do Sculo XXI surgiu no processo de


planejamento estratgico do BDMG, em 2000. [...]
Nas definies permanentes desse Projeto consta a misso de promover e financiar o
desenvolvimento econmico e social do Estado de Minas Gerais, alm de um
objetivo estratgico: manter elevado nvel de conhecimento da realidade econmica
e social de Minas Gerais. Essas definies motivaram o estabelecimento de uma
meta no Plano de Diretrizes e Metas do BDMG para 2002: elaborar o 3 diagnstico
da economia mineira, sob a coordenao do Departamento de Planejamento,
Programas e Estudos Econmicos (DPE) e a superviso da Diretoria de
Planejamento e Controle, que resultou no Minas gerais do Sculo XXI (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 77).

186

A descrio do entrevistado E sobre a origem do PMDI corrobora o documento:

A origem do estudo est relacionada quela discusso que ainda tem no BDMG, que
recorrente: Qual o papel do Banco de Desenvolvimento?, Como ns podemos
ajudar o acionista?, O que desenvolvimento?. E por isso que surgiu o primeiro
diagnstico, o segundo da economia mineira e o Minas Gerais do Sculo XXI, que
o terceiro. [...]
Ento, a ideia do Minas Gerais do sculo XXI tem a ver com a cultura do BDMG e
tem a ver com o momento de um novo governo, a necessidade de repensar o
BDMG, que estava fazendo quarenta anos em 2002. Ento, de ter alguma coisa
significativa naqueles quarenta anos. A Gerncia de Planejamento era pressionada
para fazer alguma coisa. Ento, basicamente, as motivaes foram essas
(ENTREVISTADO F).

Todavia, ao contrrio dos diagnsticos anteriores, que tinham como foco a economia, o
Minas Gerais do Sculo XXI vai alm da dimenso econmica:

O Minas Gerais do Sculo XXI traz claramente a ideia do IDH, do Amartya Sen, do
desenvolvimento humano. No adianta mais apenas crescimento econmico. [...]
pela primeira vez um diagnstico do BDMG trata de sade, de defesa, tem um texto
sobre cultura. Ou seja, a gente estava com essa viso ampliada do desenvolvimento.
Ento assim, essa ficha caiu para mim l na dcada de noventa. Ento, o Amartya
Sem, o mestre, o texto dele de 58. Ento, assim, essa ficha poderia cair h muito
tempo. O que desenvolve isso, Capital humano o que desenvolve, d
competitividade a um territrio. Hoje j, est claro, no precisa discutir muito mais
isso, no. Agora, discutir como ns vamos caminhar para melhorar o
desenvolvimento humano. (ENTREVISTADO F)
A amplitude idealizada para o trabalho, ajustada ao longo de sua construo,
resultou da percepo da coordenao de que a dimenso econmica, isoladamente,
no contempla a noo atual de desenvolvimento, mote do trabalho, que considera a
qualidade de vida das pessoas seu objetivo fim (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 77).

Ao descrever os objetivos do estudo, pode-se perceber uma preocupao no sentido de evitar


alguma resistncia dos polticos, na medida em que explicita que no se trata de uma
avaliao de governos.

importante enfatizar que este estudo no uma anlise dos ltimos governos, no
apresenta propostas de programas ou projetos de governo, nem pretende apresentar
um rol de solues. Seu objetivo maior contribuir para o desenvolvimento
econmico e social das nossas Minas, oferecendo um conjunto de informaes,
anlises e discusses que possam subsidiar a tomada de deciso por parte de
governos e outros agentes sociais, no mdio e longo prazos (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 11)

Pode-se observar que a palavra diagnstico tambm no foi usada, optando-se pela expresso
conjunto de informaes, anlises e discusses. Essa cuidadosa descrio de objetivos mostra

187

um subterfgio muitas vezes adotado no planejamento governamental, em que expresses


menos especficas so utilizadas de forma a acomodar interpretaes diversas. Mais adiante,
foi descrito o processo de construo do Minas do Sculo XXI:

Para os autores, foram estabelecidos quatro marcos: a entrega de um texto inicial


baseado no termo de referncia: a elaborao da verso preliminar baseado nas
discusses com o DPE; a participao em workshops; e a finalizao do texto com
adoo das contribuies dos demais consultores e do Departamento de
Planejamento Estratgico.
Nos workshops, sete no total, os especialistas apresentaram suas verses
preliminares, submetendo-as apreciao de relatores experientes nos temas e,
frequentemente, com diferentes percepes. Esses eventos tambm contaram com a
participao de mais de 60 pessoas, entre estudiosos e representantes de diversas
instituies.
Na etapa seguinte, a equipe do DPE coordenou o processo de reviso dessas verses,
sempre respeitando as escolhas dos autores frente s sugestes dos relatores e
demais participantes.
Finalmente, para integrar as diferentes abordagens e aspectos tratados no estudo, for
realizado um seminrio de integrao no Hotel-Fazenda Tau, nos dias 4, 5 e 6 de
setembro, com a presena dos especialistas, da equipe do DPF e dos consultores
externos do BDMG. [...]
A apresentao e concluso de cada volume foram elaboradas pela equipe do DPF
com a colaborao dos autores e dos consultores internos do BDMG (BANCO DE
DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 78)

Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007) destaca o ganho de tempo propiciado
pela existncia do Minas Gerais do Sculo XXI:

A equipe de transio encarregou-se de detalhar os primeiros passos da nova


administrao. Para essa tarefa em muito contribuiu. O Minas do sculo XXI, com
seu acervo de diagnsticos e proposies de polticas. No por acaso, alguns dos
responsveis por sua elaborao vieram a ocupar postos de comando no novo
governo.
Ganhou-se tempo precioso e a nova administrao assumiu a pleno vapor,
familiarizada que estava com os problemas mas mais que isso, munida de um
projeto de governo. Normalmente, os primeiros seis meses de uma nova
administrao servem para as novas autoridades tomar pulso da realidade
administrativa, inteirar-se das questes urgentes espera de deciso e s ento
que o governo de fato comea (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES FILHO,
2007, p. 32).

O entrevistado C acrescenta:
O Minas Gerais do Sculo XXI foi um trabalho exaustivo de fundo, de
reconhecimento de situaes. E, ao mesmo tempo, fez isso de uma forma muito
aberta. Aberta porque no foi um nmero restrito de pessoas que participou; foi um
numero bem amplo, foram mais de 100 pessoas, e os trabalhos no tiveram uma
natureza estritamente individual. Os trabalhos eram elaborados, passados em uma
discusso com o corpo do BDMG. O corpo do BDMG criticava, algumas vezes. Ns
fizemos crticas muito contundentes com os trabalhos que tinham sido feitos.
Pedimos que fossem revistos. Depois esses trabalhos eram apresentados numa
plenria para pessoas que conheciam o assunto. Essas pessoas tambm criticavam,

188

pediam mudanas, sugeriam outros rumos. At que chegou em uma verso que foi
apresentada, em uma reunio feita no Hotel Tau com todos os envolvidos no Minas
Gerais do Sculo XXI. Foram 140 pessoas, se no me engano, e ali fizemos uma
dinmica de discusso muito exaustiva daquilo que estava sendo colocado e
proposto. Ento, o Minas Gerais do Sculo XXI propiciou ao governo, quando ele
tomou posse, um conjunto de documentos e pessoas que tinham participado dessa
discusso. Ento, o primeiro PMDI do governo Acio se beneficiou, e muito, desse
trabalho. No significa que tudo aquilo que estava no trabalho veio a ser consagrado
no planejamento, mas ele serviu de ponto de partida. Assim, em cima daquele
trabalho os novos integrantes da equipe do governo acrescentaram coisas,
consultorias externas se debruaram sobre isso, acresceram outras contribuies, e o
planejamento foi estabelecido com essa base de conhecimento. Base de
conhecimento no s o estudo, mas tambm as pessoas que desenvolveram o
Minas Gerais do Sculo XXI e depois no PMDI (ENTREVISTADO C).

Como dito pelo entrevistado C, algumas pessoas que participaram do Minas do Sculo XXI
tambm participaram da elaborao do PMDI 2004-2020, o que certamente facilitou o
processo de transposio de parte das informaes do Minas do Sculo XXI para o PMDI
em questo de maneira to explcita. Pode-se observar ainda que algumas das pessoas
envolvidas no Minas do Sculo XXI tambm participaram da elaborao do programa de
governo do ento candidato: A prosperidade: a face humana do desenvolvimento e alguns
dos responsveis passaram a ocupar posies importantes no governo que se iniciou em 2003.
Ao ser questionado se quando estavam fazendo o Minas do Sculo XXI os integrantes
tinham noo de que estavam fazendo a base do PMDI seguinte, a resposta foi enftica:

No, porque ns no sabamos quem ia ganhar a eleio. O tempo inteiro eu chamei


secretrios do governo Itamar na poca para fazerem parte do Conselho de
Administrao do projeto, para ajudar um pouco nessa transio, no ser uma coisa
s BDMG, mas ser uma coisa tambm do governo, tanto que quando foi lanado
quem foi lanar foi o governador Itamar Franco, o presidente do BDMG e o ento
coordenador da comisso de transio o professor Antnio Augusto Anastasia. Essas
eram as autoridades que estavam l. O governador eleito na poca, o Acio Neves,
no pde ir e mandou o coordenador da comisso de transio. [...] Ento, assim,
sempre teve a pretenso, a inteno para que fosse usado no futuro governo, mas
sempre com uma dose de risco, porque voc no sabe quem ia ser eleito
(ENTREVISTADO F).

Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007), que participou do Minas do Sculo
XXI e esteve envolvido com a elaborao do Plano de Governo, destaca essa preocupao de
integrar a viso tcnica com a poltica como um dos diferenciais deste PMDI:

A elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado foi o marco balizador


dessas mudanas. Tradicionalmente planos so formulados a partir de levantamentos
de dados que subsidiam diagnsticos e proporcionam, supostamente as bases para o
equacionamento dos problemas identificados. Completa do ciclo tcnico dos
trabalhos, o plano com seus objetivos e metas levado considerao dos decisores
polticos que elegem as prioridades e as hierarquizam.

189

O PMDI de 2003 seguiu trajetria e metodologia algo diferente. Partiu, verdade do


conjunto de diagnsticos providos pelo Minas Gerais do Sculo XXI, mas buscou
desde suas primeiras etapas integrar a viso tcnica com a poltica. O governador e
os secretrios foram mobilizados para debaterem e decidirem sobre as grandes
diretrizes que o plano deveria perseguir. (ANDRADE, 2007, apud DOMINGUES
FILHO, 2007, p. 35).

No mesmo sentido, o entrevistado C afirma que

[...] a inteno do Minas Gerais do Sculo XXI foi o de oferecer administrao,


seja ele qual fosse. Quem estava mexendo com Minas Gerais do Sculo XXI no
sabia nem qual era a administrao, pois foi um trabalho de mais de um ano. E a
inteno que se teve foi de reunir um conjunto de informaes, subsdios e de
equipes para subsidiar o governo. A situao de Minas Gerais era muito ruim, sob
todos os aspectos, especialmente o setor pblico de Minas Gerais. E a situao
econmica tambm era adversa (ENTREVISTADO C).

Certamente, ao se realizar um estudo como este, deve-se considerar que a escolha dos
participantes influencia o resultado final do projeto, pois indiretamente, j se est
selecionando uma linha de pensamento e, de certa forma, uma ideologia. No prefcio do
Volume Especial, h uma referncia participao no processo de construo:

O Minas Gerais do Sculo XXI (...) contempla amplo escopo temtico e mobilizou
pessoas de diversas instituies mineiras e de outros estados. Essas caractersticas
conferem-lhe pluralidade mpar, tornando o documento com grande
representatividade coletiva. A pluralidade foi intencional, com objetivo de captar
vrias dimenses e diversas percepes sobre o novo desenvolvimento. Ao BDMG
coube a liderana desse processo (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE
MINAS GERAIS, 2002a, p. 11).

Entre os PMDIs, objeto deste estudo, certamente, este foi o que contou com a participao do
maior nmero de pessoas e foi tambm o que teve uma fase preparatria maior, com um
processo de discusso mais aprofundado. Mas no deixa de ser uma hiprbole afirmar que
possui grande representatividade coletiva, pois , basicamente, um documento produzido por
especialistas, com a participao de poucas organizaes representativas FIEMG (Federao
das Indstrias do Estado de Minas Gerais), Federaminas (Federao das Associaes
Comerciais e Empresariais do Estado de Minas Gerais), Faemg (Federao da Agricultura e
Pecuria do Estado de Minas Gerais), Sebrae-MG (Servio de Apoio as Micro e Pequenas
Empresas de Minas Gerais), AC-Minas (Associao Comercial de Minas Gerais), BNDES
(Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) e CDL (Associao Comercial de
Minas Gerais) -. Em relao a esta seleo dos participantes do processo de construo do
Minas Gerais do Sculo XXI, os entrevistados C e F so bastante consistentes em suas
respostas:

190

[...] olhava-se quem so os bons especialistas, quem pode falar sobre isso,
procurava-se as pessoas, propunham, recebiam propostas, negociavam, estabeleciam
um termo de referncia. [...] foram mais de 140 pessoas, pessoas com filiaes
partidrias completamente diferentes. Se voc olhar, tucano? No, no foi tucano,
voc tinha gente com militncia partidria bem diversificada. Basta olhar a lista dos
que se envolveram, dos que assinaram os captulos, inclusive (ENTREVISTADO C)
Ns tentamos chamar a melhor pessoa no assunto que tivesse mais prxima. Ento,
fomos construindo, e ao longo do tempo foi ampliando. Ento a gente via: falta
tratar a questo metropolitana. Quem o melhor que est disponvel, o W... P...
Voltou, estava l na [...]. T aqui! Ele mineiro, vamos pegar ele. Ento, vamos
falar da questo previdenciria. Tem a Solange de Paiva, que acabou de ser demitida
da Secretaria Nacional. Parece que est no BNDS (ENTREVISTADO F).

Embora o discurso dos dois entrevistados esteja afinado, foi possvel observar duas restries
importantes no processo de construo coletiva: de certo modo, o convite estava ligado, em
grande medida, s relaes entre os membros da equipe responsvel pela elaborao do
documento e os pesquisadores convidados; e as limitaes oramentrias envolvidas.
A sntese contida no PMDI e o prprio documento Minas Gerais do Sculo XXI no eram
idnticos. Existiam alguns temas cuja abordagem era muito semelhante, de modo que alguns
pargrafos foram literalmente copiados, enquanto outros nem tanto. Entre os elementos
comuns, constava a ideia de um novo desenvolvimento:

O novo desenvolvimento no sinnimo apenas de crescimento econmico, nem de


riqueza ou mesmo de renda per capita, fenmenos de fcil percepo e
classicamente mensurados por ndices popularmente conhecidos. Para ser
sustentvel, condio de que hoje no se abre mo, o desenvolvimento h de ser
entendido em dimenses at ento negligenciadas, ou menos valorizadas, como a
qualidade de vida. Para se ter esse nome, o desenvolvimento promove a
prosperidade econmica e mostra novas faces, como educao, sade, ateno das
desigualdades sociais e equilbrio ambiental (BANCO DE DESENVOLVIMENTO
DE MINAS GERAIS, 2002a, p. 15)

Essa ideia de desenvolvimento estava diretamente relacionada escolha do IDH como o


indicador sntese do PMDI (2004-2020). Outra ideia contida nos dois textos que como
consequncia da adoo desta ideia de desenvolvimento, esta tarefa deixa de ser exclusiva do
Estado:

Por sua nova dimenso, fica claro que o desenvolvimento no cabe mais a um nico
agente, seja o Estado, seja o mercado. O novo desenvolvimento misso de todos
(Minas Gerais, 2004, p. 12).
O Estado no mais o nico a ter papel, mas tem um papel decisivo como
regulador, estabilizador, articulador e mobilizador da sociedade organizada. Cabe

191

insistir: recuperar o Estado esforo imprescindvel e urgente. (Volume especial


2004, p. 16)

No PMDI 2004-2020, no h referncia explcita sobre quem estaria includos na expresso


todos alm do Estado, mas no Minas do Sculo XXI h. So mencionados como
stakeholders importantes: a classe poltica, os empresrios e o terceiro setor. Em
relao primeira, destacado no texto a longa e forte tradio de planejamento em Minas
Gerais, assim como o nome de diversos polticos mineiros que se destacaram nesta
perspectiva: No h razes para supor que a classe poltica mineira no venha a reconhecer a
necessidade de engajar-se decisivamente em aes para a promoo do desenvolvimento e a
melhoria da qualidade de vida dos mineiros (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE
MINAS GERAIS, 2002a, p. 23). O empresariado mineiro considerado no texto como
formado por numeroso grupo de pequenos proprietrios, com interesses atomizados, cuja
mobilizao e participao em aes coletivas s se dariam, se convenientemente
incentivadas. O terceiro setor seria responsvel pela construo do capital social. Pode-se
observar que esta descrio no s muito simplista como tambm admite uma perspectiva
muito positiva em relao aos atores considerados.

Em outras palavras, com base na anlise da argumentao contida no texto, no h atores


contrrios ao desenvolvimento ou, at mesmo, entre os atores mencionados, no h razes
para crer que estes possam ter interesses contrrios ao que poderia ser resultado da anlise
estabelecida no Minas do Sculo XXI. Desse modo, esta anlise est muito distante da
perspectiva de Matus (1993,1994), uma vez que no h uma anlise mais profunda dos
interesses e das capacidades de interveno no processo de planejamento de cada grupo de
atores. A anlise dos atores do desenvolvimento tambm no se aproxima do processo de
gesto de stakeholders, uma vez que os grupos escolhidos representam pequena parcela dos
stakeholders envolvidos no processo de planejamento governamental.

No mesmo sentido, pode-se afirmar a partir da anlise dos personagens contidos tanto no
Minas do Sculo XXI como do prprio PMDI 2004-2020 que enquanto os polticos, o
empresariado e o terceiro setor so considerados atores do desenvolvimento, o cidado
aparece nos textos como destinatrio das polticas.

O sistema estadual de inovaes, assim como a regio metropolitana, perdeu destaque na


transposio do Minas Gerais do Sculo XXI para o PMDI 2004-2020. Ambos so temas

192

relevantes no primeiro, com captulos especficos no volume especial, enquanto no PMDI o


primeiro se tornou a quarta orientao estratgica para o objetivo prioritrio Fomento
Inovador ao Desenvolvimento Econmico, e o segundo passou a ser um recorte em diversos
objetivos prioritrios. Ao ser questionado sobre isso o entrevistado F respondeu:

Esses dois temas tinham muita importncia no Minas Gerais do Sculo XXI. Eram
essenciais, particularmente, para mim e para outros membros da equipe. No
governo, as nfases so determinadas pelos executivos das respectivas pastas. No
Minas Gerais do Sculo XXI, o grupo que concluiu o trabalho era mais homogneo.
No governo, a construo das estratgias, nfases, prioridades, depende de
negociaes com os titulares da pasta (ENTREVISTADO F).

A fala do entrevistado revela o que algumas teorias de planejamento governamental


pretendem ignorar - ou seja, que o processo de construo da estratgia, certamente, possui
bases tcnicas e metodolgicas, mas a construo de um PMDI vai alm desses elementos de
discusso entre tcnicos. A construo de um Plano , marcadamente, um processo de
negociao, que influenciado por diversos fatores, representados, muitas vezes, pelos
responsveis pelas secretarias, que, normalmente, fazem parte de uma construo poltica
complexa, responsvel pela governabilidade do grupo vencedor das eleies.

O entrevistado F destacou tambm que o trabalho de especialistas tambm tem limitaes:

[...] o prprio treinamento acadmico, da certeza cientfica, a pessoa fica mais


conservadora, para no se expor junto aos pares, a no ser que deixe a academia um
pouco ou que tenha atingido um nvel de autoridade na academia, que est pouco se
lixando para os pares. Mas se ainda estiver em uma banca de mestrado, de
doutorado, ele ainda est muito preso ao rigor cientfico. E a! Ele tem que ser mais
conservador mesmo. Eu concordo com isso (que no se pode esperar muito do
trabalho dos especialistas).
[...] tem o texto de cultura, que uma interpretao, um ensaio, e no sai projeto
dali, como no saiu projeto da Cincia e Tecnologia, e tambm no saiu do Meio
Ambiente. Os outros tm um pouco de orientao de poltica pblica
(ENTREVISTADO F).

Considerando que o diagnstico estava pronto, optou-se pela construo de cenrios


exploratrios como etapa seguinte.
Considerando o contexto de elevado nvel de incertezas do mundo atual, e
particularmente quanto ao futuro do Brasil e do Estado de Minas Gerais, a resposta
segunda questo aonde pretendemos estar?, iniciou-se com a construo de
cenrios exploratrios, que indicam as condies de contorno e as principais
incertezas da caminhada rumo ao futuro. Os cenrios exploratrios possibilitam o
conhecimento de um espao de oportunidades e riscos dentro do qual foram
desenhadas quatro imagens de futuro possveis para Minas Gerais em 2020. Indica,

193

portanto, parte da resposta segunda questo porque faz uma reflexo sobre
aonde podemos chegar (MINAS GERAIS, 2004, p.8).

Pode se notar que h uma flexibilizao em relao pergunta. Afinal, a metodologia de


cenrios exploratrios no permite a resposta pergunta sobre aonde pretendemos estar, mas
somente uma reflexo sistemtica que visa orientar a ao presente luz dos futuros
possveis (MICHEL GODET,1983 in PORTO et al., 2005).

Os cenrios exploratrios apresentados neste Captulo so imagens consistentes de


futuros plausveis para Minas Gerais no horizonte dos prximos 20 anos, visando
possibilitar uma anlise prospectiva do Estado, ou seja, uma reflexo sistemtica que
visa orientar a ao presente luz dos futuros provveis Em nossas sociedades
modernas, a reflexo prospectiva se impe em razo dos efeitos conjugados de dois
fatores principais a) em primeiro lugar, a acelerao das mudanas tcnicas,
econmicas e sociais exige uma viso a longo prazo, pois "quanto mais rpido
andamos, mais distante os faris devem alcanar; e b) em segundo lugar, os fatores
de inrcia ligados s estruturas e aos comportamentos mandam semear hoje para
colher amanh" (MINAS GERAIS, 2004, p. 36).

O percurso semntico que justifica a escolha desta tcnica est fundado em dois argumentos
centrais, que se apoiam em duas metforas. O primeiro apoia-se na acelerao das mudanas,
que apresenta forte conexo com o discurso da poca da globalizao. Entretanto, a metfora
escolhida quanto mais rpido andamos mais distante os faris devem alcanar faz referncia
ao horizonte temporal a ser observado durante o processo de planejamento estratgico, de
forma que no h uma justificativa especfica em relao escolha da tcnica de cenrios
prospectivos. O mesmo ocorre em relao ao segundo argumento cuja metfora (semear hoje
para colher amanh) est relacionada necessidade de se preparar para o futuro, o que a
base do ideal de planejamento estratgico. Os dois argumentos no justificam a escolha, o que
pode ser confirmado pela prpria seleo lexical adotada, impe a reflexo prospectiva,
fazendo parecer como imperativo ambiental o que de fato uma escolha metodolgica, sem
evidenciar em que medida a utilizao da metodologia de cenrios poderia ser melhor, em
qualquer sentido, que outras tcnicas que teriam a mesma finalidade.

Mesmo sem explicitar a escolha, o texto, posteriormente, procura oferecer elementos que
poderiam legitimar a escolha. importante notar que os argumentos se ligam a caractersticas
do isomorfismo mimtico, uma vez que no h referncia alguma no texto a dados que
possam comprovar a eficcia da metodologia, mas um reforo no sentido de que esta aplica as
melhores prticas neste campo e utilizada por diversas organizaes.

194

A tcnica de elaborao de cenrios, que instrumentaliza esta anlise prospectiva, foi


formalmente desenvolvida aps a Segunda Guerra Mundial e demonstrou, desde
essa poca, elevada eficcia como instrumento de antecipao de tendncias e
mudanas. Atualmente a metodologia de cenrios amplamente empregada no
planejamento estratgico de governos e organizaes, no como ferramenta de
previses, mas como uma forma de antecipao dos futuros possveis, preparando a
organizao para enfrent-los.
A metodologia adotada no presente estudo aplica as melhores prticas
existentes neste campo, especialmente as abordagens desenvolvidas por Michel
Godet e por Peter Schwartz, este ltimo fundador da Global Business Network
(GBN) (MINAS GERAIS, 2004, p. 37).

A tcnica para a construo de cenrios apresentada a partir das seguintes etapas:

1. identificao do foco principal (o objeto a ser cenarizado, no caso o


Estado de Minas Gerais);
2. identificao dos condicionantes do futuro (elementos motrizes de
grande relevncia e com forte influncia na determinao dos
eventos futuros relacionados ao objeto);
3. seleo dos invariantes (condicionantes do futuro de baixa
incerteza que devero permanecer inalterveis no horizonte
considerado);
4. seleo das incertezas crticas (condicionantes do futuro de
elevada incerteza e de alto grau de impacto no futuro);
5. seleo e combinao das variveis mais representativas das
incertezas crticas;
6. definio da lgica dos cenrios;
7. descrio dos cenrios;
8. anlise de consistncia; e
9. quantificao de variveis-chave (MINAS GERAIS, 2004, p. 33).

No sentido de identificar as condicionantes do futuro, a seleo de invariantes e as incertezas


crticas (etapas 2, 3 e 4, respectivamente), optou-se por trabalhar em trs nveis, contexto
mundial, Brasil e Minas Gerais. Neste momento, ser apresentada uma sntese destes
elementos (Quadros 7 e 8) para que ainda neste item possa ser analisada a relao entre o
diagnstico, os cenrios e os objetivos prioritrios.

195

Condicionantes de BAIXA incerteza - (Invariantes)

QUADRO 7: Anlise das condicionantes de baixa incerteza.


Mundo

Acelerada produo
cientfica e tecnolgica e
mudana do padro de
competio
entre
as
empresas e, tambm, entre
os espaos econmicos.

Maior
integrao
dos mercados e maior
internacionalizao
da
produo com o avano dos
blocos regionais.

Esgotamento
do
atual sistema de regulao
econmica mundial.

Acentuao
do
desafio da sustentabilidade e
dos cuidados com o meio
ambiente, aumentando as
presses por produo mais
limpa.

Manuteno
de
guerras, tenses e conflitos
regionais.

Envelhecimento da
populao com grande
aumento de despesas com
previdncia e sade.

Elevao dos fluxos


tursticos, especialmente das
modalidades voltadas para
a natureza e a cultura.

Expanso das redes


mundiais de informaes e
servios.

Fonte: Elaborado pelo autor

Brasil

Minas Gerais

Redefinio do papel do
Estado, reduzindo a participao na
proviso direta de bens e servios.

amadurecimento poltico
da sociedade, com consolidao da
democracia
e
dos
valores
republicanos.

Mudana
no
perfil
demogrfico com envelhecimento
da populao.

Essencialidade
da
educao para a competitividade e
empregabilidade.

Reestruturao produtiva
da economia brasileira como
resultado do efeito combinado da
abertura externa e da modernizao
tecnolgica.

Interiorizao
do
desenvolvimento brasileiro, como
parte da prpria expanso da
fronteira
econmica
de
desenvolvimento dos eixos de
integrao.

Mudana nas relaes de


trabalho, com a redefinio e
flexibilizao do emprego formal e
a introduo de mecanismos mais
flexveis de relaes de trabalho e
novas formas de contrato.

Alta relevncia do esforo


exportador para sustentao do
crescimento do Pas.

Crescentes presses pela


resoluo e/ou controle de questes
ambientais.

Consolidao do combate
pobreza e violncia como as
questes estratgicas prioritrias.

Bases
produtivas
agropecuria e mineral (que
servem de estrutura a todo o
complexo metal-mecnico)
fortes.

Estrutura produtiva
com forte presena de
setores exportadores, que
podem se voltar mais ainda
para o exterior, em perodos
de pouco dinamismo do
mercado domstico.

Base
tcnicocientfica
razoavelmente
desenvolvida em setores
com forte potencial de
dinamismo,
tais
como
biotecnologia,
microinformtica etc.

196

QUADRO 8 - Anlise das incertezas crticas


Mundo

Condicionantes de ALTA incerteza


(Invariantes)

Como evoluir o sistema


de
regulao
econmicocomercial?

A mudana dos padres de


concorrncia e organizao da
economia mundial e a alterao das
relaes entre as naes tornaram
obsoleto o modelo tradicional de
regulao.

Como se dar a insero


dos pases emergentes na cena
poltica e econmica mundial?

Existe um movimento de
emergncia econmica de um
conjunto restrito de pases de
elevado potencial (as chamadas
baleias: China, ndia, Rssia e
Brasil) que combinam grandes e
diversificados mercados internos
com uma razovel base tecnolgica
e industrial.

Estes
pases
podem
aumentar
seus
mercados
domsticos, o que necessrio ao
bem-estar de seus povos, e elevar
suas participaes no comrcio
internacional, incluindo no apenas
produtos primrios, mas tambm
produtos de maior valor agregado e
de contedo tecnolgico.

Porm, esse movimento


depende diretamente da capacidade
de superao dos estrangulamentos
internos e externos, da ampliao
de seus ritmos de desenvolvimento
e de sua insero no contexto
econmico mundial
Fonte: elaborado pelo autor

Brasil

Minas Gerais

Qual ser o padro


de
desenvolvimento
nacional predominante nos
prximos 20 anos?
Dimenses chave

Governabilidade em
mbito nacional

Evoluo
das
reformas
estruturais
(previdncia,
tributria,
trabalhista e poltica) e
institucionais

Formao
de
capitais
internos
e
atratividade do Brasil para o
capital internacional

Evoluo
das
polticas
de
comrcio
exterior,
industrial
e
agrcola

Evoluo
da
poltica de Cincia e
Tecnologia e sua conexo
com o setor produtivo

Desenvolvimento
regional
e
distribuio
espacial do crescimento
econmico

Evoluo
da
incluso social - emprego e
distribuio de renda - e dos
ndices de violncia e
criminalidade

Evoluo
dos
mecanismos de controle e
de conservao do meio
ambiente

Como evoluir o
ambiente
econmico,poltico
e
institucional mineiro nos
prximos 20 anos?
Dimenses chave

Padro de liderana
de MG no cenrio poltico e
econmico nacional e local

Reforma do Estado
no tocante gesto pblica
e ao equacionamento fiscal

Capacidade
de
recuperao, modernizao
e expanso da infraestrutura
e dos servios de logstica

Volume e foco dos


investimentos privados no
Estado

Evoluo
do
sistema de ensino e sua
articulao com as polticas
de cincia e tecnologia e o
setor produtivo

Perfil do sistema
produtivo
mineiro
em
relao competitividade,
escala
e
densidade
tecnolgica

Evoluo
do
desenvolvimento regional
do Estado

Evoluo
dos
ndices sociais e ambientais
do Estado

A partir das duas grandes incertezas crticas, mencionadas no quadro 8 foram construdos dois
eixos ortogonais. Os cenrios do estado de Minas Gerais para o horizonte 2003-2020 so
esquematicamente construdos a partir da combinao destas duas variveis-chave, como
mostra a FIG. 5:

197

Fig. 5 - Cenrios do Estado de Minas Gerais 2003-2020


Fonte: Minas Gerais, 2004.

As duas incertezas crticas mencionadas so: Qual ser o padro de desenvolvimento


nacional predominante nos prximos vinte anos?; e Como evoluir o ambiente econmico,
poltico e institucional mineiro nos prximos vinte anos?. Todavia, ao analisar a construo
dos cenrios, no fica claro qual a relao entre as demais condicionantes analisadas nos
quadros 9 e 10 e as duas escolhidas como eixos para a construo dos cenrios. Dessa forma,
as questes adotadas para a construo dos cenrios poderiam ser estas, independentes das
anlises anteriores. O que se pode inferir que as anlises anteriores visam reforar a
aparncia de racionalidade do processo, na qual se supe um processo racional de anlise
do ambiente.

Estes quatro cenrios podem ser sintetizados conforme os Quadros 9 e 10. O primeiro faz uma
comparao qualitativa entre os cenrios enquanto o segundo faz uma anlise quantitativa
deles. Como isso no faz parte dos objetivos desta tese, no foram avaliadas as qualidades
tcnicas dos cenrios construdos, mas certamente este seria um tema interessante para novos
estudos. Nesta tese, ser mantido o foco no processo de construo da estratgia - neste caso,

198

na relao entre o diagnstico, os cenrios e os demais elementos do PMDI adotados para a


construo da estratgia governamental.

QUADRO 9: Comparativo de cenrios 2004-2020

Fonte: Minas Gerais 2004 p 66

199

Fonte: Minas Gerais 2004 p 67

Apesar do grande esforo para a construo e anlise de cenrios, observa-se que o PMDI no
apresenta estratgias diferenciadas para os cenrios construdos. Dessa forma, fica o
questionamento: Para que elaborar cenrios prospectivos variados (no caso, quatro) se no
existem estratgias diferentes para cada cenrio?

Uma resposta possvel dada por Guimares e Almeida (2006), que destacam a
homogeneizao da informao e a mobilizao dos executivos entre os pontos positivos da
discusso de cenrios:
Na construo da estratgia, a realizao dos seminrios de alinhamento
estratgico e, particularmente, a metodologia de cenrios exploratrios, com ampla
participao dos envolvidos, permitiu a homogeneizao da informao e a
mobilizao dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta tcnica de
construo de cenrios a discusso (aprendizado) das premissas (condicionante do
futuro) que balizam cada cenrio, com os principais executivos do governo e estrato
representativo da sociedade (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 32).

200

O que os autores no explicitam, mas deixam subentendido no texto, que no processo de


discusso dos cenrios houve condies para uma discusso profcua, capaz de gerar no s a
homogeneizao das informaes, como tambm o aprendizado. Dessa forma, os autores
tomam como verdade um processo cuja participao pode ser facilmente questionada, seja
pelo tempo destinado discusso, seja pela profundidade das discusses ocorridas. Mais
adiante, Guimares e Almeida (2006) ilustram os benefcios do mtodo a partir das discusses
sobre o Choque de Gesto:

Para ilustrar a relevncia desta etapa - discusso de premissas -, utiliza-se o


resultado do Choque de Gesto em Minas Gerais. Na discusso das premissas
vlidas para quaisquer cenrios do PMDI, a reorganizao e modernizao do
setor pblico estadual figuraram como condicionante do futuro de alta
incerteza. Em outras palavras, os dirigentes do governo e representantes da
sociedade concordaram sobre a necessidade premente do Choque de Gesto. O
Choque de Gesto foi eleito uma das Opes Estratgicas. O envolvimento das
pessoas-chave nesta discusso atenuou sobremaneira as possveis resistncias s
medidas iniciais de reduo de despesas e eliminao de benefcios, de um lado, e,
de outro, incremento de receitas tributrias (GUIMARES e ALMEIDA 2006, p.
32).

Como se pode observar do trecho acima, os cenrios so usados como justificativas racionais
para escolhas estratgicas que no necessariamente foram fruto do processo de discusso dos
cenrios, num processo em que predomina a busca da legitimidade, por meio da utilizao
formal e ritualstica de ferramentas que aparentam racionalidade.

O exemplo escolhido na argumentao anterior fundamental para se compreender o


fenmeno. Os autores destacam que o Choque de Gesto figurou entre as condicionantes de
futuro de alta incerteza e que consequentemente, houve um acordo entre os dirigentes do
governo e os representantes da sociedade sobre a necessidade premente do Choque de Gesto.
Este trecho viria a ser retomado em 2010, no captulo do livro Estado para Resultados, em
que se faz um balano da experincia mineira de planejamento estratgico:

Dada a exiguidade de tempo disponvel, os cenrios foram bastante sumrios,


mas suficientes para evidenciar que, em qualquer cenrio (...) a reorganizao e
modernizao do setor pblico estadual figuraram entre os condicionantes de futuro
de alta incerteza. Em outras palavras, os dirigentes do governo e representantes da
sociedade concordam sobre a necessidade premente do choque de Gesto (PORTO
e SILVEIRA 2010, p. 22).

Como se pode observar, conceitos e tcnicas so flexibilizados como forma de justificar


escolhas feitas no Plano. Todavia, essa flexibilizao no explcita. Pelo contrrio, na

201

maioria das vezes, faz parecer um imperativo da tcnica ou a consequncia de um processo


racional, o que, muitas vezes, uma escolha estratgica, no necessariamente tomada a partir
da tcnica e variveis de cenrios.

Neste ponto especfico, de fato, a reorganizao e modernizao do setor pblico foi


considerada uma incerteza crtica. Pela definio contida no prprio PMDI, so
condicionantes do futuro de elevada incerteza e de alto grau de impacto no futuro, enquanto
condicionantes do futuro so elementos motrizes de grande relevncia e com forte influncia
na determinao dos eventos futuros. Desse modo, a partir da definio apresentada,
considerar o Choque de Gesto uma incerteza crtica significa a concordncia em relao ao
impacto da condicionante e incerteza em relao a sua complexidade. Inclusive, os efeitos do
Choque de Gesto so considerados entre as variveis para a construo dos cenrios,
conforme pode ser observado no quadro 9. Em outras palavras a opo pela implementao
do Choque de Gesto foi anterior construo dos cenrios. Prova disso que em nenhum
dos cenrios descritos h uma alternativa sem a implantao do Choque de Gesto. O pior
cenrio descreve seus efeitos como restrito a ilhas de excelncia. Nestes termos, o Choque
de Gesto no decorrente da anlise de cenrios, mesmo porque suas ideias principais j
esto discutidas no Minas Gerais do Sculo XXI. Pode ser que a discusso de cenrios
tenha contribudo para legitimar a escolha do Choque de Gesto entre as prioridades
estratgicas, mas isso no foi possvel verificar durante esta pesquisa. O Choque de Gesto
ser abordado mais detalhadamente ao final deste item.

Segundo a metodologia descrita no PMDI, a partir da anlise ambiental e da construo de


cenrios e no intuito de responder questo: Onde queremos chegar?, foi construda uma
viso de futuro de longo prazo que apresenta uma imagem como resposta questo. Para a
definio dessa viso de futuro, foram consultados membros do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (Joo Camilo Penna, Eduardo Luiz Gonalves Rios
Neto, Patrcia Helena Gambogi Boson e Miracy Gustin), que redigiram Cartas do Futuro
descrevendo Minas Gerais em 2020.

Ainda que se note que a imagem construda a partir das cartas do futuro seja interessante no
sentido de apresentar uma realidade desejada, pode se questionar: Quais so os anseios aqui
representados? Estes anseios representam os desejos da sociedade mineira, ou da parcela da
populao que elegeu determinado poltico, ou determinadas propostas, ou, at mesmo, de um

202

grupo de especialistas? A quem interessa este futuro? Independentemente das pessoas


selecionadas, pode-se observar que nem mesmo todos os membros do CDES foram ouvidos e
que o nmero de fato muito pequeno. Alm disso, ficam srias dvidas em relao
representatividade daqueles que foram ouvidos.

No futuro, Minas Gerais retoma a posio no cenrio nacional que j teve em pocas
passadas. Nossos lderes trabalham para o povo mineiro e para o Brasil e se impem
nacionalmente, com respeitabilidade e legitimidade poltica, participando de maneira
inequvoca das decises nacionais. Nossos gestores pblicos combinam esprito
democrtico e habilidade poltica com planejamento, compromisso e eficincia.
medida que a economia estadual cresce relativamente acima da mdia nacional,
novos mitos construtores so gerados pela mdia, como: Minas voltou! em
substituio aos antigos a voz de Minas o silncio, ou o mineiro prefere o
eterno ao moderno. O Estado coloca-se como lder nas esferas poltica, social,
econmica e ambiental (MINAS GERAIS, 2004, p. 72).

Observa-se no prprio texto a ideia defendida nesta tese sobre a construo de mitos. No caso
especfico, ser discutido ao final deste item a construo do mito Choque de Gesto.

A partir dessa imagem construda, cunhou-se a expresso Fazer de Minas Gerais o melhor
Estado para se viver como a sntese dos desejos dos mineiros. Esta a viso de futuro que
permanece at hoje. Este o primeiro PMDI entre os estudados que possui de maneira
explcita uma viso, que, nos termos do entrevistado C, tem a inteno de conferir a
organizao um norte, um rumo, algo que animasse, que pusesse animo, que falasse para l
que vamos caminhar.

Em 2010, dois dos principais consultores que trabalharam na elaborao do PMDI afirmaram
que a construo de cenrios visa oferecer referncias para a plausibilidade da Viso de
Futuro:

Em seguida foram construdos cenrios exploratrios de Minas Gerais para o


horizonte 2020, visando fornecer referncias para a avaliao da plausibilidade da
Viso de Futuro e o dimensionamento dos principais gaps a serem superados
(PORTO e SILVEIRA, 2010, p. 22)

Mas o que se observou no foi exatamente isto. Pelo contrrio, h uma flexibilizao das
tcnicas e conceitos em razo de uma aparente racionalidade, considerando que o IDH foi
adotado como referncia para mensurar a Viso de Futuro apresentada. De fato, o PMDI
produzido fez uma avaliao da plausibilidade da Viso de futuro, mas as duas restries
apresentadas no ganham destaque no plano. Pelo contrrio, so abandonadas.

203

Afinal apenas no melhor cenrio (I), Minas se tornaria o segundo maior IDH entre os entes
federados. Alm disso, necessrio excluir Distrito Federal da anlise como forma de
concluir pela plausibilidade da Viso de Futuro. Resumidamente, o que se pretende mostrar
que do ponto de vista tcnico a viso escolhida, assim como a mtrica adotada, mesmo sem
entrar no mrito das projees adotadas, foi extremamente ousada. O entrevistado F afirma
que foi necessrio construir uma argumentao tcnica que justificasse a excluso de Braslia
do ranking.

No anexo do PMDI est descrito o mtodo adotado para a projeo do IDH, que pode ser
sintetizada da seguinte forma, para os demais estados federados supe-se mantida a tendncia
de crescimento verificado na dcada de 1990, por meio de uma regresso linear, enquanto as
projees de Minas Gerais baseiam-se nas projees dos quatro cenrios elaborados.

Observa-se que caso Minas Gerais siga a tendncia histrica seu IDH ser de 0,855
em 2020, equivalente ao projetado no cenrio III (0,856). Caso o Cenrio II ocorra,
Minas Gerais cairia do 11 lugar para o 14, sendo superado pelo Amap e por
Roraima. O valor do Cenrio I (0,884) nos coloca na segunda colocao, acima
de So Paulo. Considerando que o Distrito Federal uma Unidade da
Federao de caractersticas muito peculiares, devido ao fato de ser a Capital
Federal, na verdade estaremos concretizando a viso do governo atual de
tornar Minas Gerais O melhor Estado para se viver caso seja construdo ao
longo dos prximos 18 anos o Cenrio I (MINAS GERAIS, 2004, p. 117).

Todavia, outros elementos simblicos atuam de forma a corroborar sua manuteno desta
Viso de Futuro at os dias atuais.
Existe certa aproximao da viso estabelecida para o estado com as vises tpicas das
organizaes privadas, por exemplo: ser referncia nisto ou naquilo e ser o primeiro isto.
Alm disso, a expresso permite interpretaes diversas, de forma que qualquer leitor poderia,
a partir das suas expectativas, definir o que seria ser o melhor estado para se viver,
acomodando diversas perspectivas na mesma expresso.

De outro lado, justamente essa semelhana com os modelos da iniciativa privada geram uma
inconsistncia lgica em relao viso de longo prazo para Minas Gerais. Por exemplo:
Qual a importncia de ser o melhor entre os demais estados da federao? Por que, na viso
de um ente estatal, deveria haver uma referncia a outros estados? Qual o problema na
hiptese de todos os estados trabalharem em conjunto para nivelarem seu desempenho no

204

mximo? O que estas perguntas tentam mostrar que a ideia de competio no setor pblico
se d em outros termos. Mas a influncia acrtica dos modelos oriundos de organizaes
privadas gera essas inconsistncias. Outro exemplo que pode ser mencionado seria em relao
s possibilidades de ao estratgica a partir da viso estabelecida, pois para uma organizao
privada seria possvel tanto aprimorar seu desempenho quanto adotar prticas de mercado,
como a compra de concorrentes ou a interposio de barreiras que dificultem o desempenho
dos concorrentes. Aos entes pblicos da administrao direta esta possibilidade no existe,
cabendo apenas a alternativa da melhoria de desempenho superior aos demais.

Segundo a metodologia descrita, a partir da Viso de Futuro e dos desafios imediatos que se
apresentavam, foram escolhidas trs grandes opes estratgicas que iro estruturar as
iniciativas e aes do Governo de Minas, no mesmo nvel de importncia: promover o
desenvolvimento econmico e social em bases sustentveis; reorganizar e modernizar a
administrao pblica estadual; e recuperar o vigor poltico de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2004).

O percurso semntico que justifica a escolha pode ser assim sintetizado: o governo deseja o
crescimento econmico sustentvel ou um novo modelo de desenvolvimento? Para tanto,
precisa organizar o estado em novas bases, reforando suas capacidades de regulao,
coordenao e induo. Mas, que para estas duas opes se fossem materializadas era
essencial recuperar o vigor poltico de Minas Gerais, condio indispensvel ao reequilbrio
federativo. Dessa forma, observa-se que, com base na argumentao apresentada, o
fundamento da escolha o desejo de ajudar o Pas a reencontrar a rota do crescimento
sustentvel, sendo que a reorganizao da atividade estatal seria condio para esta e a
recuperao do vigor poltico condio para as outras duas.

O primeiro ponto a ser destacado prende-se capacidade do processo de planejamento


governamental definir prioridades. Neste caso, as prioridades esto claras e so bastante
focadas. Todavia, no est claro o processo de definio destas prioridades, pois no se
evidencia no texto a relao entre o diagnstico, os cenrios e a viso de longo prazo e as
opes estratgicas. De outro lado, mesmo entre as opes o texto no muito claro em
explicar como o vigor poltico e o reequilbrio federativo poderiam ser condies para o
desenvolvimento sustentvel ou para reorganizao do aparato estatal.

205

As temticas crescimento econmico sustentvel e necessidade de mudanas na mquina


pblica so recorrentes e tm grande destaque no Minas do Sculo XXI e no PMDI 20042020 em trechos como os abaixo listados:

Diante do diagnstico exposto, pode-se identificar as principais e inadiveis


oportunidades das quais Minas deve tirar proveito. Seriam oportunas aes em reas
onde existem estrangulamentos que restringem seu desenvolvimento, bem como em
reas em que a capacidade instalada do Estado determina importantes vantagens
comparativas, que devem ser ampliadas, por meio de aes coordenadas do poder
pblico e da sociedade civil (Minas Gerais, 2004, p. 26)
Atualmente, o principal estrangulamento da economia estadual a mquina pblica,
que est prxima da inviabilidade, limitada em sua capacidade de financiamento e
de proviso de servios essenciais como infra-estrutura de saneamento, transporte e
de logstica. Alm disto, nos ltimos anos, ocorreu uma brutal reduo das intenes
de investimento no Estado e persiste uma imensa desigualdade regional registrada
tanto nos indicadores econmicos quanto no ndice de Desenvolvimento Humano
(Minas Gerais, 2004, p. 49)

A questo relativa ao vigor poltico de Minas Gerais incorporada ao texto do PMDI por
meio de uma das variveis crticas para a construo dos cenrios, mas l tambm no fica
evidente a razo da insero desta varivel como to importante. Este o ponto central em
relao s escolhas estratgicas de planos governamentais, os princpios de acountablity
exigiriam que estes processos fossem transparentes, todavia seria ingnuo acreditar no fim de
uma agenda oculta ou em um plano que evidenciasse todo o seu processo de escolhas. O que
se observa a partir deste estudo que mesmo PMDIs como este, que entre os estudados possui
mais elementos que justifiquem suas escolhas, muitas vezes, estas escolhas j poderiam estar
definidas a priori, porque existe pouca relao entre os elementos que fundamentam a escolha
e as decises proferidas.

Para viabilizar as trs opes estratgicas referidas, segundo a descrio contida no PMDI,
foram definidos dez objetivos: Melhorar substancialmente a segurana dos mineiros,
especialmente na Regio Metropolitana de Belo Horizonte; Prover a infraestrutura requerida
por Minas Gerais, com nfase na ampliao e recuperao da malha rodoviria e do
saneamento bsico; Melhorar e ampliar o atendimento ao cidado, por meio da oferta de
servios pblicos de qualidade, especialmente na educao, sade e habitao; Intensificar a
atuao do Governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em oportunidade para o
desenvolvimento sustentvel do Estado; Contribuir para a gerao de empregos atravs de
iniciativas e do incentivo a atividades que incluam jovens, mulheres e o segmento
populacional maduro no mercado de trabalho; Fomentar o desenvolvimento econmico

206

estadual, com nfase no agronegcio, de forma regionalizada e com mecanismos inovadores


que no comprometam as finanas estaduais; Reduzir as desigualdades regionais com
prioridade para a melhoria dos indicadores sociais da regio Norte e dos vales do
Jequitinhonha e do Mucuri; Estabelecer um novo modo de operao do Estado, saneando as
finanas pblicas e buscando a eficcia da mquina pblica, por meio de um efetivo Choque
de Gesto; Viabilizar novas formas de financiamento dos empreendimentos, construindo um
novo marco legal, orientado para as parcerias pblico-privadas; e Consolidar a posio de
liderana poltica de Minas no contexto nacional (MINAS GERAIS, 2004).

Em relao aos objetivos estratgicos, o entrevistado F d um exemplo de como fatores


polticos interferem no processo de elaborao do Plano e so incorporados, de forma que,
pela anlise da argumentao contida no texto, muitas vezes, no possvel perceber, pois
existe um esforo no sentido de reforar a racionalidade da construo do planejamento
governamental.

[...] foi o governador que incluiu o dcimo objetivo estratgico que o regional. Foi
construdo no Palcio das Mangabeiras. Ns samos do Lminos com nove objetivos
estratgicos, e eu querendo diminuir. Tanto que ns chegamos no incio da reunio
com seis objetivos estratgicos. Voc v que so seis eixos estratgicos, mas na
discusso foi para nove, e teve muita porrada para no colocar isso de poltica
regional. Quem era o secretrio da pasta? Dra. E... com aquela fora toda, disse:
Governador, eles no aprovaram minha proposta. O governador, no final,
colocamos o dcimo objetivo estratgico. Isso fundamental (ENTREVISTADO F)

O entrevistado E descreve o processo de definio dos objetivos prioritrios como um


processo fludo, marcado, sobretudo, pelo bom senso. Assim percebe um dos coordenadores
do processo de planejamento:

A, voc tem que fazer a proposta (de PMDI). A equipe que estava coordenando fez
a proposta. A gente teve preocupao por ter coisa demais, o nmero ser muito
grande e no conseguir acompanhar. A voc usa o bom senso. Na verdade, uma
coisa que no tem regra: No quero muita coisa, Isso no precisa, Vamos focar
nisso. muito mais uma coisa de percepo, de usar o bom senso. A, voc leva
isso para o lder, e, s vezes, ele muda isso, que como deve ser mesmo. Voc fez a
leitura e ele chega e fala: T faltando tal coisa. E a coisa que eu mais me
preocupo, porque eu acho que a sociedade se preocupa com isso. Ento, pe
(ENTREVISTADO E).

Para cada um dos objetivos estratgicos so descritas orientaes estratgicas. Posteriormente,


entre os anexos do Plano so apresentados indicadores para avaliar os objetivos prioritrios e
as iniciativas estratgicas que serviram de subsdios para a definio dos projetos

207

estruturadores GERAES (Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado) e para a


elaborao dos programas do PPAG 2004-2007 (MINAS GERAIS, 2004).

Guimares e Almeida (2006) definem GERAES da seguinte forma:

O GERAES a espinha dorsal do Duplo Planejamento. Trata-se de um conjunto de


medidas de gesto do planejamento que visam transformar a estratgia principal do
governo em resultados, garantindo a presena dos principais projetos de governo os estruturadores - nos instrumentos de planejamento de longo (PMDI), mdio
(PPAG) e curto prazo (LOA). Adicionalmente, o GERAES incorpora tcnicas de
gerenciamento de projetos para apoio na realizao da estratgia, e introduz
mecanismos que incentivam o atingimento das metas dos projetos estruturadores
(GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p.18).

Os projetos escolhidos para fazer parte da carteira de projetos estruturadores do estado


apresentavam, segundo Vilhena et. al.(2005), apresentavam as seguintes caractersticas:

1. Transforma a viso de futuro em resultados concretos que sinalizam a mudana


desejada.
2. Tem efeito multiplicador do desenvolvimento econmico e social, em virtude de
sua capacidade de gerar outras iniciativas privadas ou pblicas.
3. Mobiliza e articula recursos pblicos, privados ou em parceria.
4. Gera percepo na sociedade de que quem governa tem uma viso de futuro que
est sendo construda, mediante aes concretas.
5. Que se organiza como um projeto, ou seja: objetivo mensurvel, aes, metas,
prazos, custos, resultados esperados, elementos que permitem um gerenciamento
intensivo (VILHENA, et. al., 2005, p. 56).

Guimares e Almeida (2006) afirmam que os projetos estruturadores foram concebidos como
catalisadores do desenvolvimento no estado. Desse modo, deveriam ser gerenciados com
intensidade desde o incio e com fluxo de recursos oramentrios e financeiros garantidos, o
que bastante significativo em ambiente de restrio fiscal. Na perspectiva do curto prazo, o
efeito esperado do GERAES foi melhorar os resultados do governo, por meio do
gerenciamento diferenciado, e reforar o ajuste fiscal, mantendo os investimentos
estratgicos.

A Unidade de Apoio ao Gerenciamento de Projetos (UAGP) posteriormente designada de


Superintendncia de Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado (SCGERAES), foi o
escritrio de projetos, cuja finalidade era realizar um gerenciamento intensivo dos projetos
estruturadores. Suas tarefas eram, basicamente: estabelecer planos de projeto, atribuindo
metas e responsveis a cada atividade dos projetos; disseminar entre todos os envolvidos a
informao sobre as metas estabelecidas, as responsabilidades e prazos; acompanhar

208

sistematicamente o desempenho dos projetos em relao ao planejado, gerando informao


em todos os nveis operacional, ttico e estratgico para melhorar a coordenao e servir
de insumo tomada de deciso; e gerar informaes para o estabelecimento de mecanismos
de incentivo para as organizaes internalizarem a estratgia principal do Governo e para a
criao de uma base de dados que atenue o risco de impreciso de metas (GUIMARES e
ALMEIDA, 2004).

O entrevistado C defende que o processo de priorizao foi favorecido pela situao


financeira do estado e pelo papel assumido pelo governador no sentido de reforar do ponto
de vista simblico esta priorizao: muito diferente quando chega o governador e fala para
os seus secretrios: Escolha uma prioridade em sua rea. Essa a que vamos executar. Mais
nada vai ser feito! ento os secretrios acreditam. Este entrevistado assim descreveu o
processo:
[...] chegava l, o secretrio de planejamento ou o subsecretrio e falavam: Voc
vai fazer alguma coisa? O que voc vai fazer?. Este vai ser o estruturador. Para isso
ns vamos assegurar o dinheiro que ns combinarmos previamente. Os outros,
prefervel voc nem falar que vai fazer, porque esse ano no vai fazer, no(...) l
para frente pode at ser (ENTREVISTADO C).

O entrevistado B expe uma perspectiva sobre o processo de priorizao que, muitas vezes,
no tem destaque na literatura sobre planejamento estratgico: eu era diretor de planejamento
na poca, eu sofri muito, nossa quase morri, porque a veio a prioridade que era s GERAES,
a gente no sabia nada, ento foi um caos, horrvel.

Na percepo do entrevistado B, a definio de prioridades e a criao de uma estrutura


dentro da Secretaria de Planejamento para monitorar estas prioridades gerou uma diviso na
equipe da secretaria, de forma que os membros das outras reas se sentiam desprestigiados e,
muitas vezes, marginalizados no processo de gesto da estratgia. Em outras palavras, o
entrevistado B destaca que, a partir destas mudanas estruturais, a gesto da estratgia
governamental ficou restrita a um grupo muito pequeno de pessoas.

Essa sensao de excluso tambm descrita pelo entrevistado D:

[...] e a ficou pior, na minha avaliao, porque quando voc tem cinco, eram cinco
no meio de 100, tudo bem. O 99, o 98 aqui, ou o 72 no se sentem excludos, e agora
quando voc tem 100 e tem quase 40 como estruturadores. Voc que no , voc se

209

sente absolutamente excludo, como se voc no existisse (ENTREVISTADO


D).

Se, de um lado, o processo de definio de estratgias prioritrias implica necessariamente a


excluso de algumas iniciativas, o que torna o sentimento de excluso intrnseco ao processo
de planejamento estratgico, de outro, o processo centralizado e envolvendo um nmero
restrito de pessoas refora este sentimento de excluso.

O processo de construo da carteira descrito da seguinte forma por Guimares e Almeida


(2006):

O processo tem incio na deciso sobre as metas fiscais da LDO, isto , busca-se
definir a priori, na JPOF (Junta de Programao Oramentria e Financeira), e
posteriormente na Cmara de Planejamento, o volume de recursos que o Estado
dispe para realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma disperso desses
recursos e consequente ineficcia da ao de governo, depois das destinaes
constitucionais e legais, concentra-se a primeira deciso no volume de recursos a ser
destinado ao GERAES.
Materializa-se, assim, a escolha estratgica para o futuro na alocao de recursos
oramentrios e financeiros para o prximo ano. Este o efeito esperado do
GERAES na tica do hoje para amanh: orientar a alocao dos recursos
incrementais para os perodos subsequentes (GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p.
25).
O processo de escolha dos projetos estruturadores teve incio aps a construo da
estratgia de longo prazo: Viso de Futuro, Opes Estratgicas e Objetivos
Prioritrios. Os dirigentes das organizaes de governo - secretrios de Estado,
secretrios adjuntos, subsecretrios e dirigentes das principais empresas, autarquias
e fundaes - e especialistas nas diversas reas definiram um conjunto de
aproximadamente 130 potenciais projetos estratgicos. Para cada projeto deste
conjunto, j havia a definio do resultado esperado (quantificvel, na maioria dos
casos) e uma estimativa inicial de custos, fontes de financiamento e prazos. Este
conjunto foi reduzido a menos da metade e apresentado ao governador, que escolheu
os 30 Projetos Estruturadores que comporiam o portflio de projetos submetidos
Gesto Estratgica de Recursos e Aes (GERAES) (GUIMARES e ALMEIDA
2006, p. 34)
A escolha da carteira do GERAES, portanto, considerou uma anlise anterior de
viabilidade e contou com a participao daqueles que liderariam a implementao.
(GUIMARES E ALMEIDA, 2006, p. 36)

O entrevistado C destaca a importncia da priorizao no contexto em que se encontrava o


estado:

[...] a primeira constatao o estado no estava em condies de fazer quase nada,


pela situao financeira muito precria. Ento, o que chegou a estabelecer? Em cada
setor, ou secretaria, o que prioritrio? E s uma ao pode ser prioritria. Ento
criou os projetos estruturadores. Isso prioritrio, isso ser executado. Os outros,
no. Gaste tempo e esforo com eles, porque no vai d para fazer. Este PMDI teve

210

essa capacidade de colocar prioridade no esforo governamental (ENTREVISTADO


C)

Como se pode observar, a descrio de Guimares e Almeida (2006) bastante linear e


racionalizada, bem diferente da descrio do entrevistado F sobre o processo:

Em 2003, enquanto se construa a carteira de projetos estruturadores no se sabia ao


certo quanto haveria de recursos para serem aplicados em 2004. Muitos dos
envolvidos questionaram como eu vou planejar sem saber quanto de recursos eu
terei no oramento do prximo ano. Mas a SEPLAG manteve-se firme na
necessidade de elaborar os planos para os projetos estruturadores. A ideia era criar
uma competio entre os projetos de forma que os projetos melhor estruturados
receberiam mais recursos, quando o montante fosse definido (ENTREVISTADO F).

Pela descrio do entrevistado F, a priorizao deve acomodar interesses, algumas vezes,


diversos. De um lado, o interesse tcnico de uma carteira enxuta, que se justifica pela
relao de custo benefcio da gesto estratgica; de outro tem

[...] o argumento do poltico. Nenhuma secretaria pode ficar sem nenhum projeto
estruturador. Voc tem que tirar um projeto estruturador de cada secretaria, pelo
menos um. A, foram gerados 21. Aquelas quatro definies que a gente tem que ter
para projetos estruturadores uma delas algo monitorvel. Quer dizer que voc pode
acompanhar intensivamente, pois se voc tem uma carteira grande uma questo de
custo benefcio. Voc comea a ter um custo to alto para o controle que no
compensa. Esse o grande problema de ter vrios projetos ou vrios indicadores.
Nenhum faz grande diferena. A definio da carteira acaba sendo uma a deciso
arbitrria. Mas tinha que ser arbitraria mesmo (ENTREVISTADO F).

No mesmo sentido, o entrevistado E destaca a interferncia do fator poltico no processo de


priorizao:

[...] o setor pblico tem uma orientao diferente do setor privado, pois tem uma
lgica poltica muito mais forte, e s vezes se quer fazer aquilo e se faz aquilo. Isso
provoca a cocha de retalho. diferente do setor privado, que se o cara fala que quer
rentabilidade, o cara se vira. Voc pode fazer o que voc quiser. Se voc vai vender
esse produto ou outro, ele quer rentabilidade, mas foi definido o norte para o cara.
O que ele vai fazer ou se ele vai fazer certo ele vai pagar depois. J no setor pblico
a cultura do poder muito forte e ele quer pr a cara dele ali. Mas colocar a cara
dele ali s vezes no est embasado. Eu acho que ele no tem a cobrana como o
setor privado tem to no curto prazo, como se voc fez errado, voc est fora. Ento,
o cara consegue argumentar. A coisa fica mais qualitativa, e ele consegue emplacar
coisas que talvez no faa tanto sentido. Vai ficando uma colcha de retalho
(ENTREVISTADO E).

A fala do entrevistado E traz questes interessantes para compreender o processo de


priorizao no planejamento governamental, que se somam as j apresentadas, como a
dificuldade poltica gerada por se estabelecer prioridades claras. O setor pblico tem, por sua

211

prpria natureza, objetivos complexos, que no so facilmente definidos, como a


rentabilidade. Alm disso, estes objetivos tambm no so facilmente mensurveis, de
forma que as comparaes entre objetivos se tornam atividades complexas, muitas vezes, sem
referenciais claros e diretos. Neste contexto fludo, seria mais fcil emplacar projetos,
simplesmente baseados em desejos e interesses de polticos, de grupos de interesse ou de
membros da burocracia. Uma vez definido o projeto, poder-se-ia criar uma argumentao no
sentido de justificar sua escolha entre as prioridades estratgicas do governo, como se ver em
outros momentos desta tese.

O entrevistado F ainda destaca um aspecto importante em relao priorizao e destinao


de recursos:

Nessa reunio do BDMG comeou o processo de planejamento para valer mesmo, a


discutir e a detalhar os projetos. A gente teve uma discusso muito firme. Eu acho
que eu consegui reverter, porque em um determinado momento, algumas pessoas,
uma secretaria, um secretario adjunto vieram: Como eu vou comear o
planejamento se voc no me d o oramento?.
[...] naquela poca, ento, no tinha dinheiro. A, quando voc fala da carteira,
que voc vai ter, a voc abre uma competio na carteira [...] quem chegar
mais planejado leva [...]
Ento, foi assim: no tem oramento. O oramento zero. Ou a gente faz os projetos
e depois ns vamos buscar o financiamento ou a gente acaba com o planejamento.
Este o planejamento que interessa. Voc precisa ter a viso de futuro, os seus
objetivos, construir os projetos, e depois voc pensa no financiamento, e no o
contrrio.
[...] Posteriormente, numa conversa com o secretrio de fazenda, foi definido que no
primeiro ano seriam 150 milhes e fechamos com 263 milhes.
[...] Tanto que em agosto de 2004 ns pegamos 10 milhes da carteira, no lembro
direito qual era o projeto, para colocar na defesa. (...) Ento, a gente teve o que ns
chamvamos de Gesto estratgica de recursos do Estado. Por isso essa ideia.
Voc tem a carteira dos 31 e dentro da carteira no tem carimbo, no. Eu posso
mexer com o oramento. A gente tava com o um poder razovel ali, mas ningum
tinha dinheiro (ENTREVISTADO F)

Pode-se observar uma contradio entre este posicionamento, cuja formulao sugere que o
planejamento deve ser feito independente do oramento, e os textos apresentados e at mesmo
a fala do prprio entrevistado F quando informam a importncia da vinculao entre
planejamento e oramento durante a execuo dos projetos como um grande marco neste
perodo.

Em relao definio do oramento para os projetos prioritrios, o que foi observado que a
carteira foi construda, de fato, sem uma referncia em relao aos recursos que seriam
destinados a estes projetos. Se, de um lado, as restries oramentrias financeiras podem

212

prejudicar o planejamento, no sentido de limitar as perspectivas, como declarou o entrevistado


F, de outro lado, muito difcil elaborar um plano sem uma definio prvia do valor que
poder ser gasto naquele projeto, alm da dificuldade em definir escopo e metas dos projetos
que esto diretamente ligados ao valor investido. Como definir o tamanho da carteira? Ao que
parece, a tcnica de no informar o valor que ser destinado a cada projeto e de criar certa
competio entre eles funcionou na definio das carteiras de 2003 e 2007, porque o contexto
oramentrio e financeiro era bastante favorvel. O que se observou na construo da carteira
de 2011, em que a situao financeira do estado era mais restritiva, foi que quando se definiu
o valor do oramento que seria destinado carteira este era insuficiente para atender a toda
demanda dos diversos projetos estratgicos. Desse modo, foram alocados valores mnimos a
vrios projetos estratgicos apenas para garantir janelas oramentrias. Esta situao, alm
das dificuldades de execuo, gerou problemas em relao credibilidade do processo de
planejamento governamental. O entrevistado H defende que no tem como ter um bom
planejamento se voc no sabe quanto de recurso voc vai ter para executar aquele
planejamento.

Na comparao entre incidentes, o mesmo entrevistado H, ao ser questionado sobre o


processo de alocao de recursos nos projetos estratgicos, afirmou que a alocao de
recursos nos projetos estratgicos :

[...] discricionria, totalmente. A gente (SEPLAG) faz isso at hoje. Os projetos no


recebem mais recursos porque esto mais bem planejados, mas talvez porque eles
refletissem melhor o resultado que o governo queria atingir naquele momento. Um
exemplo seria o projeto P... Ele nunca foi bem planejado, ele nunca foi bem
concebido e nunca faltou dinheiro para ele
A gente faz isso hoje. A gente define quanto vai colocar em cada projeto, com base
na execuo. Hoje, eu acho que a definio dessa ltima reviso (2012) que a gente
fez na carteira a gente levou como base a execuo, a taxa de execuo dos projetos,
dos que j existiam. Nesse ano, do que entra, do que sai, do que fica na carteira ou
no, ou do que migra para processo ou para projeto, a gente levou isso em
considerao (ENTREVISTADO H)

Comparando as falas dos entrevistados F e H, pode-se perceber que h uma contradio entre
os argumentos apresentados. De um lado, a fala do entrevistado F tenta justificar o processo
de alocao de recursos posterior definio dos projetos estratgicos como forma de ampliar
a discusso sobre os objetivos do projeto e seu escopo sem a restrio oramentria, enquanto
a fala do entrevistado H defende que a alocao de recursos discricionria, o que pode levar
em considerao alguns aspectos tcnicos, como a execuo do ano anterior, mas que a
alocao , sobretudo, discricionria.

213

Sobre a definio dos projetos estruturadores, o que foi observado e confirmado pelo
entrevistado F que na realidade, existem dois fluxos distintos e simultneos: de um lado,
discutem-se a viso, a anlise do ambiente externo, os objetivos prioritrios e as estratgias;
de outro, so formulados programas. Estes processos so mais orgnicos e se influenciam
mutuamente, bastante diferente da descrio contida no artigo e nos manuais de planejamento
estratgico, nos quais a racionalidade do geral para o especfico prevalece.

Na comparao entre incidentes e teoria, questionou-se ao entrevistado H se os projetos


estratgicos so desdobramentos dos objetivos descritos no PMDI, o qual respondeu:

No necessariamente [risos], embora a gente gostaria que fosse, porque a gente teve
que contemplar projetos, por exemplo, do plano de governo, que a gente no
conseguiu vincular a um objetivo especifico, at porque ele estava to solto dentro
do prprio plano de governo que voc no tinha como vincular. Eram aes muito
isoladas. Acho que ns temos muitos projetos desse tipo, mas acho que a maioria
est (ENTREVISTADO H).

Embora o entrevistado H faa ressalvas, afirmando que a maioria dos projetos estratgicos
estava relacionada aos objetivos descritos no PMDI, ele tambm revela que existiam projetos
inseridos no portflio estratgico por outros processos. Neste caso, em razo do plano de
governo. A questo colocada pelo entrevistado D que, muitas vezes, o plano de governo no
tinha como base a realidade, o que poderia gerar problemas na execuo do projeto.

Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 35) analisa que o Plano foi sucinto em
sua opo por trs estratgias principais e dez objetivos estratgicos: Ao contrrio de muitos
planos, que se perdem na abundncia e multiplicidade de metas e objetivos, o PMDI optou
por uma viso estratgica. Selecionou 10 objetivos prioritrios, que mais tarde serviriam de
base para a formulao dos projetos estruturadores. O que se observa, entretanto, que,
segundo o processo anteriormente de construo da estratgia governamental, em dois
subprocessos simultneos e interdependentes, a preocupao em manter um nmero restrito
de prioridades entre os objetivos estratgicos no necessariamente reconhecida no
planejamento dos projetos estratgicos. Desse modo, ainda que possa existir um nmero
restrito de projetos, o escopo deles pode ampliar significativamente os objetivos priorizados,
como visto no caso em questo.

214

A carteira de projetos estruturadores construda apresentada no quadro a seguir. As relaes


entre objetivos estratgicos e projetos estruturadores contidas no quadro 11 foram retiradas de
apresentaes feitas pela SEPLAG em diversos fruns, entre eles na prpria ALMG, de modo
que, certamente, poderiam ser feitas outras inferncias, mas optou-se pelas relaes
apresentadas no discurso oficial.
QUADRO 11 Relao entre Objetivos Estratgicos, Projetos Estruturadores e Indicadores
( CONTINUA)
Objetivos Prioritrios

Projeto Estruturador

Indicador

Melhorar
substancialmente
a
segurana
dos
mineiros,
especialmente
na
Regio Metropolitana
de Belo Horizonte

Reduo da Criminalidade Violenta


em MG

taxa de crimes violentos por 100.000


habitantes; nmero de vagas no sistema
prisional;
nmero
de
vagas
para
adolescentes autores de ato infracional que
cumprem medidas scio-educativas.

Prover a infraestrutura
requerida por Minas
Gerais, com nfase na
ampliao
e
recuperao da malha
rodoviria
e
do
saneamento bsico

Corredores Radiais de Integrao e


Desenvolvimento
Potencializao da Logstica do
Tringulo - Alto Paranaba
Reestruturao
da
Plataforma
Logstica e de Transportes da RMBH
(Regio Metropolitana de Belo
Horizonte).
Pavimentao de Ligaes e Acessos
Rodovirios aos Municpios
Saneamento Bsico: mais sade para
todos
Oferta de Gs Natural
Energia Eltrica para o Noroeste
Mineiro
100% de Eletrificao Rural

Percentual da rede rodoviria principal em


bom estado geral de conservao
(Pesquisa Rodoviria Anual CNT);
Percentual da rede rodoviria conservada
pelo DER em bom estado de conservao
do pavimento (segundo metodologia de
gerncia de pavimentos IRI ou norma
ICPF); Nmero de sedes municipais sem
ligao pavimentada com a rede rodoviria;
Nmero de acidentes por milho de
veculos/quilmetros na rede rodoviria.
Percentual de pessoas que vivem em
domiclios urbanos com servio de coleta de
lixo (PNAD) MG - Urbana, Rural e
RMBH; (vi) Percentual de domiclios
urbanos ligados rede geral de gua
(PNAD) MG Urbana, Rural e RMBH;
Percentual de domiclios urbanos ligados
rede geral de coleta de esgoto e com fossa
sptica (PNAD) MG - Urbana, Rural e
RMBH. oferta de gs natural (milhes de
m3/dia); energia eltrica: taxa de
atendimento rural e taxa de atendimento
urbano.

215

( CONTINUA)
Objetivos Prioritrios

Projeto Estruturador

Indicador

Melhorar e ampliar o
atendimento
ao
cidado, atravs da
oferta de servios
pblicos de qualidade,
especialmente
na
educao, sade e
habitao

Sade em Casa
Regionalizao da Assistncia Sade
Melhoria do Ensino Fundamental
Incluso Digital
Lares Geraes
Corredor Cultural Praa da LiberdadeCasa do Conde
Incluso
Social
de
Famlias
Vulnerabilizadas
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos
Revitalizao e Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia Hidrogrfica do
Rio So Francisco
Saneamento bsico: mais Sade para
Todos

Proficincia acadmica dos alunos do


Ensino Fundamental na avaliao externa
(SAEB); Proficincia acadmica dos alunos
do Ensino Mdio na avaliao externa
(SAEB), ndice de evaso. Nmero mdio
de pessoas por dormitrio (PNAD) e
Percentual de famlias com gastos em
aluguel superiores a 30% da renda (PNAD),
Percentual do Projeto Corredor Cultural
executado e Nmero de eventos culturais
realizados.
Nmero de processos concludos nos prazos
estabelecidos pelos rgos de Gesto
Ambiental; ndice de qualidade da gua
IQA; Quantidade de gua disponvel Vazes mnima, mdia e mxima; ndice de
qualidade do ar na Regio Metropolitana de
Belo Horizonte; Percentual de florestas
protegidas e Perdas Econmicas e Humanas
devido a desastres naturais (FEAM).
Relao entre as taxas de desemprego
MG/Brasil, Nmero de empregados (pessoas
ocupadas), Relao entre o rendimento
mensal de todos os trabalhos MG/Brasil,
Valor
do
rendimento
mdio
mulheres/homens foram adotados para
avaliar este objetivo prioritrio.

Intensificar a atuao
do Governo na gesto
do meio ambiente,
transformando-a
em
oportunidade para o
desenvolvimento
sustentvel do Estado

Contribuir
para
a
gerao de empregos
atravs de iniciativas e
do
incentivo
a
atividades que incluam
jovens, mulheres e o
segmento populacional
maduro no mercado de
trabalho
Fomentar
o
desenvolvimento
econmico estadual,
com
nfase
no
agronegcio, de forma
regionalizada e com
mecanismos
inovadores que no
comprometam
as
finanas estaduais

Centros Pblicos de Promoo do


Trabalho: uma estratgia para o
primeiro emprego
Minas Sem Fome
Estrada Real
Corredor Cultural Praa da LiberdadeCasa do Conde

Plataforma Logstica de Comrcio


Exterior da RMBH
Empresa Mineira Competitiva
Projeto Jaba
AGROMINAS: agregao de valor e
diversificao de caf
Arranjos Produtivos Locais
Reestruturao
da
Plataforma
Logstica e de Transportes da RMBH
Revitalizao e Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia do Rio So
Francisco
100% de Eletrificao Rural
Estrada Real
Energia Eltrica para o Noroeste
Mineiro

PIB per capita; Taxa de atendimento


(energia eltrica) rural e urbano; ndice de
Qualidade da gua IQA, Quantidade de
gua disponvel - Vazes mnima, mdia e
mxima; Nmero de empresas implantadas
nos arranjos produtivos locais; alm de
Valor
Agregado
da
produo
do
Agronegcio; Produtividade das empresas
(R$ produzido/hora de trabalho a preos
constantes) e Aumento percentual do valor
da produo nos arranjos produtivos locais.

216

(CONCLUSO)
Objetivos Prioritrios

Projeto Estruturador

Indicador

Reduzir
as
desigualdades
regionais
com
prioridade
para
a
melhoria
dos
indicadores sociais da
regio Norte e dos
vales do Jequitinhonha
e do Mucuri

Melhoria do Ensino Fundamental


Universalizao e Melhoria do Ensino
Mdio
Minas Sem Fome
100% de Eletrificao Rural
Projeto Jaiba
AGROMINAS: agregao de valor e
diversificao de caf
Arranjos Produtivos Locais

ndice de Gini; Consumo de energia


eltrica/domiclio
por
Regio
de
Planejamento; Internaes hospitalares por
condies sensveis ateno ambulatorial
por Regio de Planejamento; Proficincia
dos alunos do Ensino Fundamental e Ensino
Mdio na avaliao externa por regio de
Planejamento (SAEB).

Estabelecer um novo
modo de operao do
Estado, saneando as
finanas pblicas e
buscando a eficcia da
mquina pblica, por
meio de um efetivo
Choque de Gesto

Centro Administrativo do Governo de


Minas Gerais
Choque de Gesto: Pessoas, Qualidade
e Inovao na Administrao Pblica
Modernizao da Receita

percentual do Centro Administrativo


concludo; produtividade do trabalho no
servio pblico estadual; reduo da relao
despesas/receita do Governo Estadual;
expanso percentual da receita fiscal; nvel
de satisfao do cidado com o servio
pblico estadual.

Viabilizar
novas Unidade Parceria Pblico-Privada
formas
de MG
financiamento
dos
empreendimentos,
construindo um novo
marco legal, orientado
para
as
Parcerias
Pblico-Privadas
Fonte: elaborado pelo prprio autor

Investimentos/ano em PPPs

A partir da anlise das relaes apresentadas no Quadro 11 e das argumentaes e


justificativas contidas no PMDI 2004-2020, apresentam-se algumas questes relevantes para
compreender o processo de planejamento governamental, especialmente no que tange ao
desdobramento dos objetivos estratgicos em projetos que sero responsveis pela
implementao desta estratgia e dos indicadores definidos para a mensurao destes
objetivos.

Ao se analisar o objetivo estratgico relacionado a segurana pblica, percebe-se que, em


linhas gerais, as orientaes estratgicas j estavam previstas no diagnstico do Minas do
Sculo XXI e eram basicamente: a criao da Secretaria de Defesa Social (que na poca de
proposio do PMDI j havia sido criada pela lei delegada); a integrao entre as foras
policiais; e a ampliao do nmero de vagas no sistema prisional. Mas o que chama a ateno
em relao ao tema so dois trechos que fazem uma anlise poltica sobre o tema,
evidenciando suas possibilidades em termos da sua visibilidade, em certa medida,
evidenciando uma anlise poltica para alm do horizonte tcnico:

217

Est na segurana pblica uma primeira oportunidade que o Estado deve


explorar, j que existe a possibilidade de Minas se tornar, indiscutivelmente,
exemplo de excelncia para o Pas na questo da segurana. Corroboram tal
afirmao o fato de o Estado, dentre aqueles com densas aglomeraes urbanas
como o Rio de Janeiro e So Paulo, estar em posio comparativamente
vantajosa. As circunstncias so favorveis, uma vez que suas instituies no
perderam a credibilidade e as normas sociais fundamentais segurana ainda
vigoram no Estado.
Uma questo especfica, de soluo plausvel no curto prazo, a do dficit de
vagas nas unidades prisionais. Deve-se, portanto, enxergar a questo da
segurana como a chance impretervel de Minas tornar-se o exemplo nacional
de um grande estado, com reas de alta concentrao de habitantes e com uma
populao que convive com um elevado sentimento de segurana(MINAS
GERAIS 2004, p. 27).
Minas encontra-se em uma posio comparativamente vantajosa. As instituies
mineiras no perderam a credibilidade e as normas sociais fundamentais segurana
ainda vigoram no Estado. Deve-se enxergar a questo da segurana como a
oportunidade para fazer de Minas o exemplo nacional de um grande Estado, com
reas de alta concentrao populacional, onde os cidados convivem com um
elevado sentimento de segurana. Para a qualidade de vida dos mineiros, esse um
objetivo fundamental (MINAS GERAIS 2004, p. 89).

Pode-se observar que nos casos como da segurana pblica as iniciativas mencionadas so
muitas, tais como: integrao do trabalho policial; ampliar a quantidade de vagas no sistema
prisional; ampliar as polticas de preveno; ampliar efetivo e aparelhar as foras ligadas ao
sistema de segurana social; promover a ressocializao de adolescentes em conflito com a
lei; melhorias no processo de comunicao de informao e comunicao ao pblico entre
outros. Ainda que estas iniciativas estejam intimamente relacionadas ao diagnstico
apresentado no Minas Gerais do Sculo XXI e s ideias contidas no PMDI (2004-2007),
definitivamente, so muitas prioridades para estarem contidas num nico projeto, que ficou
assim delimitado, conforme os documentos internos do governo.

218

FIG. 6 - Estrutura Analtica do Projeto (EAP) Projeto estruturador Reduo da Criminalidade Violenta em
Minas Gerais.
Fonte: SEPLAG (Plano de Projeto).

Como escapa aos objetivos deste trabalho, no sero analisados todos os projetos neste nvel
de detalhamento, mas este exemplo foi utilizado como forma de explicitar, mais uma vez, o
formalismo presente nos processos de planejamento governamental, em que, muitas vezes,
vivencia-se a adoo de determinadas tcnicas gerenciais de maneira muito formalstica,
flexibilizando conceitos, no necessariamente como forma de adaptar a metodologia s
especificidades do setor pblico, mas, muitas vezes, para parecer que determinada
metodologia est sendo empregada. Por exemplo, no processo de planejamento estratgico
so eleitas prioridades que, por uma srie de motivos, no podem ser muitas. Entre eles,
focalizao dos esforos, direcionamento da organizao e comunicao da estratgia. Neste
sentido, o nmero de projetos estruturadores deveria ser pequeno. Alm disso, a escolha de
um nmero restrito de projetos seria razovel, principalmente se observada a situao
financeira do estado como justificativa. De outro lado, a metodologia de gerenciamento de
projetos indica que cada projeto dever ter produto especfico. A rpida observao do projeto
citado permite perceber que existem vrios produtos relacionados ao projeto, de forma que a
utilizao adequada da metodologia implicaria que este projeto fosse desmembrado em
diversos projetos, o que, certamente, implicaria um acrscimo significativo na carteira de
projetos estruturadores proposta (31).

219

Diante desse dilema, o que se observou que, formalmente, optou-se pela primazia da
priorizao e manuteno da coerncia do PMDI e do PPAG em detrimento da metodologia
de projetos. Assim como se observa em relao aos diversos interesses sociais, o
planejamento governamental tambm se revelou como um espao de acomodao para os
interesses tcnicos, defensores de metodologias distintas que so adotadas ou formalmente
adotadas em movimentos isomrficos.

Certamente, a adoo de determinadas metodologias dotadas de prestgio social faz parte de


um processo de ampliao da legitimidade do processo de planejamento governamental, mas,
muitas vezes, como no exemplo em questo, duas metodologias apresentam contradies
prticas que devem ser solucionadas para que possam produzir resultados e coerncia interna.

Com o intuito de estabelecer prioridades claras e diretas, alguns objetivos prioritrios


definiram algumas prioridades. Entretanto, aos se definir a carteira de projetos estruturadores
em alguns momentos, estas prioridades contidas nos objetivos foram ignoradas. Por exemplo,
no objetivo Prover a infraestrutura requerida por Minas Gerais, com nfase na ampliao e
recuperao da malha rodoviria e do saneamento bsico esto claramente definidas as
prioridades, mas entre os projetos relacionados a este objetivo prioritrio foram includos um
projeto sobre oferta de gs natural, um sobre energia eltrica para a regio noroeste do estado
e outro para a eletrificao rural. A questo que se coloca : Por que explicitar a nfase no
objetivo prioritrio para, no momento seguinte, ampliar esta prioridade agregando mais trs
projetos estruturadores?
O mesmo acontece com o objetivo prioritrio Melhorar e ampliar o atendimento ao cidado,
atravs da oferta de servios pblicos de qualidade, especialmente na educao, sade e
habitao. Ou seja, o objetivo prioritrio restringe, mas os projetos estruturadores ampliam
as prioridades definidas, pois trs projetos no esto entre as prioridades elencadas no
objetivo: Incluso Digital, Corredor Cultural Praa da Liberdade e Incluso Social de Famlias
Vulnerabilizadas. O ltimo, como dito, foi inserido pela ALMG, o que, de certa forma,
explica em parte a contradio, embora bastasse acrescentar esta rea social como uma das
nfases do objetivo.

O entrevistado F assim descreve a incluso do projeto de incluso digital:

220

O incluso digital. Ns queramos uma coisa mais forte ligada a inovao que o
texto do Eduardo. Eu sou dessa rea. Eu queria os parques tecnolgicos, a
integrao, alguma coisa nessa rea, mas no saa. Eles queriam colocar a
construo do campus da UEMG. E para no construir o campus, tiraram a incluso
de l da negociao com a turma da secretaria. Mas foi isso. Precisava de ter alguma
coisa de tecnologia. A liderana ligada educao superior. o poltico. No tinha
um tcnico, como teve no segundo governo. A, ficou uma discusso muito difcil.
Mesmo a FAPEMIG [Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais]
ainda muito poltica e de pouca representatividade. Ento, por isso que no saiu
nada melhor (ENTREVISTADO F).

O quinto objetivo prioritrio, Contribuio para a gerao de empregos, ao qual esto


relacionados os seguintes projetos estruturadores: Centros Pblicos de Promoo do Trabalho;
Minas sem Fome, Corredor Cultural Praa da Liberdade e Estrada Real. Mas o que se pode
observar tambm neste ponto so indcios de uma construo posterior que tenta aparentar
racionalidade no processo de planejamento governamental como forma de ampliar a sua
legitimidade.

A partir do diagnstico apresentado, foram formuladas doze polticas de interveno que


poderiam ser adotadas pelo estado, os quais, por sua vez, esto intimamente relacionadas com
as iniciativas estratgicas contidas no PMDI, excetuando-se a poltica 5:

1. Estruturar os Centros Pblicos de Promoo do Trabalho.


2. Desenvolver programa de promoo do primeiro emprego.
3. Estabelecer parceria com o governo federal, municpios e com o setor privado
(incluindo entidades de classe) para integrar aes de gerao de emprego e renda.
4. Ampliar o Programa de Microcrdito/Economia Solidria.
5. Incrementar aes do Conselho Estadual de Segurana Alimentar Nutricional
Sustentvel do Estado de Minas Gerais - CONSEA para gerao de emprego e
renda, em pequenas comunidades.
6. Integrar as polticas de gerao de emprego com polticas de captao e fomento
de investimento de setores intensivos em mo de obra.
7. Colocar, como tema prioritrio das Cmaras de Desenvolvimento Econmico e
de Desenvolvimento Social, a gerao de emprego e renda.
8. Implementar programas intensivos de preparao de mo de obra para
populaes de baixa escolaridade. Esses programas teriam como objetivo a
formao para o auto-emprego e a gerao de renda em ocupaes como: construo
civil, mecnica automotiva, instalaes hidrossanitrias, artesanato, confeces e
moda, imagem pessoal e turismo receptivo.
9. Criar programas especiais para jovens e adultos em situao de risco econmico
e social, principalmente no campo da mecanizao agrcola, artesanato de pedras,
gemas e joias e equipamentos de infraestrutura urbana.
Estimular a criao e desenvolvimento das incubadoras de empresas.
10. Intensificar a interiorizao do apoio s micro, pequenas e mdias empresas,
tendo em vista que as taxas de natalidade e mortalidade de empresas no interior do
Estado de Minas Gerais superam significativamente as observadas na capital
(MINAS GERAIS, 2004, p. 92).

221

Se, de um lado, o diagnstico e as iniciativas esto em harmonia, de outro, h uma clara


contradio entre o diagnstico e os projetos estruturadores propostos, ainda que o discurso
do Plano tente camuflar a contradio ao considerar setores de turismo, cultura como
intensivos em mo de obra:

Desta forma, o Estado deve incentivar atividades intensivas em mo de obra,


especialmente nos setores de turismo, cultura, esportes, comrcio e servios,
construo civil, agricultura irrigada e agronegcio, e mobilizar a sociedade civil no
desenvolvimento e implementao de programas e aes para reduzir o desemprego.
Destaca-se a atividade cultural que fortemente intensiva em gesto, absorvendo,
desta forma, mo-de-obra qualificada. Alm disso, junto com os esportes, essa rea
difusora de educao, contribuindo para a formao de capital humano (MINAS
GERAIS, 2004, p. 93)

Em relao incluso do projeto Corredor Cultural, o entrevistado F faz a seguinte colocao:

Ele no estava l (Minas do Sculo XXI) mesmo, no. Ele surge com a necessidade
de ter um projeto da Secretaria de Cultura, [...]. Sei que fiquei encantado por ele,
mas no lembro quem ps na mesa, no. Eu sei que quem era muito f dele era o
secretrio de planejamento. Foi ele que trouxe muito para a Praa da Liberdade, que
seria um cone para Minas, e a trouxe isso, e virou o corredor cultural, porque o
secretrio da cultura insistiu na Casa do Conde. Virou o corredor cultural, mas no
estava no Minas Gerais (ENTREVISTADO F).

A incluso deste projeto da forma como descreve o entrevistado F descreve evidencia


diversos pontos interessantes. Primeiro a ideia de dois fluxos distintos entre a construo do
Plano at o nvel de objetivos e outro fluxo responsvel pelo planejamento dos projetos.
Como pode ser observado, existia troca de influncias entre os dois fluxos, de forma que a
criao do projeto interfere na definio do objetivo, mas este objetivo fica sem
fundamentao na argumentao criada anteriormente. De outro lado, a fala tambm descreve
um processo bem distante da descrio linear e racional, uma vez que o projeto inserido,
porque tem que ter um projeto para a Secretaria de Cultura e seu escopo definido porque o
secretrio insistiu.
O objetivo prioritrio fomento inovador ao desenvolvimento econmico possui cinco
desafios, os quais foram relacionados trs projetos ligados a empresas pblicas em Minas
Gerais. Na percepo do entrevistado F, a incluso destes projetos na carteira de projetos
estruturadores se justifica, sobretudo, como forma integrar estas empresas pblicas ao
planejamento estabelecido pelo governo.

222

O estado precisava, e aquelas empresas precisavam estar sob a lgica do


planejamento geral do estado. [...] outra coisa isso deu fora para o governador que
queria enquadrar as empresas, a poltica de governana corporativa. Foi a primeira
fez que a CEMIG prestava conta ao estado em projetos para o estado. A COPASA
[Companhia de Saneamento de Minas Gerais] foi a primeira vez que teve uma
discusso de planejamento. [...] Alm disso, se um plano de desenvolvimento
integrado, voc tem que ter toda a estrutura (ENTREVISTADO F).

Em relao ao quarto objetivo prioritrio, Meio Ambiente permeando a atuao do governo,


de modo que a sustentabilidade fosse considerada o foco prioritrio do planejamento
estratgico do estado e a varivel ambiental chave na formulao das polticas pblicas
setoriais, mais uma vez, pode-se observar a flexibilizao da tcnica, uma vez que ele se
assemelha mais a uma diretriz que propriamente a um objetivo.
Outro projeto cuja justificativa no aparece em nenhum momento no Minas Gerais do Sculo
XXI nem no prprio PMDI o Centro Administrativo. No PMDI 2004-2020, h apenas uma
referncia entre as iniciativas estratgicas de uma meta smbolo: implementar um novo
Centro Administrativo (MINAS GERAIS, 2004, p. 115). O entrevistado F destaca os
aspectos simblicos desta escolha:

[...] essa histria de Centro Administrativo comeou com esse negocinho


planejamento, comeou com uma meta emblemtica de modernizao, e a estamos
lidando com isso at hoje. Ali (Minas Gerais do Sculo XXI), para mim a
expresso, a transformao, aquela viso que tinha que mudar, mas no tinha um
projeto. Era a viso da poltica de modernizao do estado. Mas como na dinmica
do planejamento, na primeira ns pedimos para cada um sair. Tnhamos seis
objetivos prioritrios e seis grupos. Cada grupo tinha que sair com o projeto
emblemtico do objetivo, o que foi forte pra caramba, porque quem foi o presidente
do grupo de modernizao? O secretrio de planejamento e gesto. Quem era o
relator? O subsecretrio de gesto. Isso sai com uma fora muito grande. [...] eu
imagino que o governador tinha dado uma encomenda para ao secretrio de
planejamento, uma encomenda de alguma coisa representativa do Oscar Niemeyer,
que ele queria, com a viso da poltica, e o professor aproveitou aquela discusso
toda e saiu com o Centro Administrativo como emblema da modernizao. A ficou
muito forte. Ns ainda colocamos ele como gerente. A, simblico pra caramba,
Juscelino, Niemeyer (ENTREVISTADO F)

De outro lado, no h nenhum projeto, nem mesmo nenhum subprojeto, que esteja
direcionado bomba-relgio da previdncia. Nem mesmo entre as iniciativas prioritrias
contidas no prprio Plano, de modo que, aps estudos conclusivos apresentados no Minas do
Sculo XXI e o destaque dado ao problema no prprio PMDI, este problema no entra na
agenda prioritria de governo a despeito de sua importncia no mdio e no longo prazo,
evidenciando, mais uma vez, o gap que pode existir entre o diagnstico elaborado e as opes
tcnico/polticas tomadas a partir do diagnstico.

223

A este respeito, o entrevistado F refora o que disse em outros momentos da entrevista em


relao ao processo mgico de tomada de deciso:

Olha, o estudo do Minas do Sculo XXI: a previdncia questo de matemtica,


expectativa de vida, quanto tempo que contribuiu, aplicou uma taxa de juros e v
quanto que vai dar.
Isso no sai, porque na hora da deciso o governador no quis estourar na mo dele,
para cima de mim tambm no. Ningum ficou com o macaquinho. preciso o
primeiro. A, ele poderia perder a eleio. Provavelmente ele perderia a eleio.
Ento, esse o clculo. fogo. [...] Por isso a deciso mgica. No tem um certo e
um errado nesta deciso. E ele escolheu certo do ponto de vista dele, ele fez um
sucessor e hoje ele candidato Presidncia. E do ponto de vista econmico est a
at hoje correndo atrs de receita, mesma histria de sempre (ENTREVISTADO F).

Pode-se destacar tambm o aparecimento do tema Mercado de crdito de carbono foi a


primeira vez que o tema apareceu entre os Planos estudados, mas posteriormente estar
presente em todos os Planos e sempre como um ponto em comum: nenhum projeto ou ao
governamental foi adotado a partir das definies contidas no Plano. Mais uma vez, fica
evidenciado que os processos de construo do planejamento governamental em que se
definem a viso, os objetivos e as metas, no determinam necessariamente o processo de
planejamento dos projetos estratgicos ou, at mesmo, a definio destes projetos.

Como j mencionado em relao opo estratgica, o objetivo ligado a recuperar o vigor


poltico de Minas Gerais no se encaixa no processo de planejamento estratgico tradicional e
em suas ferramentas de controle. Desse modo, no ficam muito claros o seu processo de
escolha nem seus desdobramentos. Nas apresentaes da SEPLAG, este objetivo
apresentado como resultado do sucesso dos demais objetivos. Este argumento se fundamenta
na crena de que os resultados positivos destas estratgias poderiam influenciar o vigor
poltico de Minas Gerais. Ainda que este pressuposto possa ser questionado, o argumento
cria uma imagem retrica, que visa manter esta aparente racionalidade do processo de
planejamento, no deixando pontas soltas.

Em relao aos indicadores selecionados para a avaliao dos objetivos prioritrios, pode-se
observar uma incapacidade, algumas vezes,

metodolgica para

se mensurar e,

consequentemente, avaliar alguns objetivos ligados questo pblica. Neste caso, o exemplo
refere-se melhoria da segurana pblica e o sentimento de segurana dos mineiros
(MINAS GERAIS, 2004, p. 89). Se de um lado, existem indicadores, de certo modo,

224

reconhecidos por acadmicos e gestores para a avaliao de determinadas polticas, de outro,


existem determinados objetivos que embora muito importantes, so de difcil mensurao. Os
objetivos estratgicos precisam ser gerenciados, porm pode ainda no existir uma mtrica
minimamente apropriada para medi-lo. Neste sentido, caberia aos gestores pblicos
trabalharem em duas vertentes. A primeira, e imediata, seria gerenciar sem dados objetivos. A
segunda seria desenvolver uma metodologia razoavelmente aceitvel capaz de ajudar neste
processo. Este exemplo do sentimento de segurana interessante neste sentido. Em 2003,
no havia indicador para mensur-lo; no PMDI de 2007, includo um indicador para medir a
sensao de segurana, ainda sem metodologia definida. Mas a partir da insero do indicador
no Plano, envidaram-se esforos no sentido de produzir o indicador.
J em relao aos indicadores relacionados rea de Sade e ao objetivo prioritrio Melhorar
e ampliar o atendimento ao cidado, atravs da oferta de servios pblicos de qualidade,
especialmente na educao, sade e habitao, observa-se que no h relao direta entre as
prioridades e os indicadores definidos. Foram definidas trs grandes prioridades: reduzir a
mortalidade infantil; ampliar e qualificar os servios das equipes de sade da famlia; e
prosseguir na descentralizao do atendimento nas vrias regies do Estado (MINAS
GERAIS 2004, p 91). Os projetos estruturadores da rea esto em consonncia com estas
prioridades, mas os indicadores: Incidncia de doenas evitveis por imunizao (Secretaria
de Estado de Sade) e Proporo de nascidos vivos de baixo peso (SINASC) no esto
diretamente relacionados s prioridades definidas. Deve-se observar que no se trata da
inexistncia de indicadores, pois indicadores para medir a mortalidade infantil so clssicos
na literatura e na gesto do sistema de sade.

De outro lado, foi includo como indicador para medir o projeto de incluso digital:
Percentual de pessoas que vivem em domiclios com computadores, que no tem nenhuma
relao com as aes governamentais contidas no projeto estruturador mencionado.

Em outro momento, foram escolhidos os seguintes indicadores: produtividade das empresas


(R$ produzido/hora de trabalho a preos constantes); aumento percentual do valor da
produo nos arranjos produtivos locais; produtividade do trabalho no servio pblico
estadual; e nvel de satisfao do cidado com o servio pblico estadual, para os quais,
aparentemente, no existem dados disponveis para o clculo, de forma a lanar dvidas sobre
a inteno real de medir tais indicadores para a avaliao deste objetivo prioritrio.

225

Durante esta pesquisa, no foi possvel verificar a causa desta situao, mas possvel
levantar duas hipteses: so apenas equvocos oriundos da fluidez do processo ou apenas mais
um trao de formalismo na elaborao dos Planos, em que o importante seria que constassem
indicadores para a rea, sem se avaliar questes como a disponibilidade dos indicadores; ou
se, de fato, o indicador escolhido, de algum modo, mede a ao governamental. Neste mesmo
sentido, deve-se observar que neste PMDI no existem metas para os indicadores, de forma
que se, de fato, a inteno dos indicadores era avaliar os resultados obtidos em relao aos
objetivos prioritrios, qual deveria ser a referncia? Pode ser que, nos termos de Guerreiro
Ramos (1966), este formalismo seja reflexo de uma excessiva exigncia de parmetros das
tcnicas de planejamento e gesto que no esto necessariamente disponveis ao gestor e ao
executor das polticas, de forma que, para adotar a tcnica, como forma de obter legitimidade,
o responsvel, muitas vezes, adota prticas formais em detrimento de uma suposta eficincia e
eficcia das tcnicas de gesto.

Deixado para ser comentado no fim, o objetivo prioritrio Choque de Gesto se tornou o
smbolo das mudanas anunciadas neste Plano e que tem no processo de elaborao do PMDI
2004-2020 um de seus marcos. No faz parte do escopo deste trabalho avaliar os resultados
do Choque de Gesto enquanto poltica pblica, mas os seus efeitos simblicos no mbito do
processo de planejamento governamental.

Em relao a este objetivo, so apresentadas no Plano cinco prioridades: alcanar o equilbrio


fiscal; intensificar o esforo de gerao de receitas; melhoria na qualidade do gasto;
modernizao e inovao na gesto pblica; e buscar em sintonia com o Governo Federal uma
soluo para a questo previdenciria (MINAS GERAIS, 2004). O Minas Gerais do Sculo
XXI apresenta diversos estudos que fundamentam estas escolhas, mas o que impressiona
que na construo do PMDI a questo da gesto pblica vai se tornando cada vez mais
central. E, como j mencionado nos textos posteriores, o Choque de Gesto apresentado
como fundamental em qualquer dos cenrios analisados. Esta perspectiva, em alguma medida,
contrasta com o papel do estado explcito no Plano e no prprio Minas Gerais do Sculo
XXI.

De um lado, na definio do papel do Estado existe um discurso sobre a necessidade de atuar


em parceria com a sociedade civil organizada e a iniciativa privada, ressaltando o papel do

226

Estado como regulador, garantidor da estabilidade, articulador e mobilizador da sociedade


organizada:

A nova gerao do pensamento sobre o desenvolvimento no advoga nem o Estado


minimalista nem o Estado empresrio. O papel do Estado proporcionar um
ambiente adequado ao desenvolvimento econmico, atravs de sua Constituio,
leis, instituies e regulao. A forma e o grau de interveno do Estado, ao
contrrio do que apregoa o Consenso de Washignton, depende do ambiente de cada
pas (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS, 2002b, p. 22).
Se na economia o papel do Estado fundamentalmente de facilitador, promotor e
coordenador do desenvolvimento sustentvel, nas polticas sociais, o Estado o
principal ator, seja incentivando e articulando a participao da sociedade civil
organizada, seja provendo os servios e equipamentos sociais imprescindveis ao
bem-estar da populao.
Quanto ao papel dos entes federados, a descentralizao proposta a partir da
Constituio de 1988 inaugurou uma nova etapa na gesto estadual. Os anos 90 se
caracterizaram principalmente pela consolidao desse novo desenho, com a criao
de diversos mecanismos institucionais, que transferiram grande parte dos recursos
financeiros para os municpios.
Nesse sentido, o desenho de gesto proposto para o Estado se caracteriza muito mais
por um Estado regulador, planejador e coordenador de polticas sociais do que por
um Estado responsvel pelo provimento direto de bens e servios. (MINAS
GERAIS, 2004, p. 20)

De outro lado, ao considerar a mquina pblica como o principal estrangulamento da


economia estadual, h, implicitamente, uma retomada da ideia de protagonismo do Estado em
relao aos demais como responsvel pela proviso de servios essenciais. Em outras
palavras, ainda que esta responsabilidade possa ser compartilhada com a sociedade civil
organizada e a iniciativa privada, ainda existe nas entrelinhas do Plano um protagonismo
estatal.

Atualmente, o principal estrangulamento da economia estadual a mquina pblica,


que est prxima da inviabilidade, limitada em sua capacidade de financiamento e
de proviso de servios essenciais como infraestrutura de saneamento, transporte e
de logstica. (MINAS GERAIS, 2004, p. 49)
Para tanto, ser preciso organizar o Estado em novas bases, reforando suas
capacidades de regulao, coordenao e induo, em alianas e parcerias com o
setor privado, municpios e setores organizados da sociedade. Torna-se urgente
fazer funcionar, reorganizar e modernizar o aparato institucional, colocando em
prtica um Choque de Gesto em suas estruturas, sistemas e processos
administrativos, que possibilite descomplicar procedimentos, racionalizar gastos e
produzir mais resultados com os recursos disponveis. (MINAS GERAIS, 2004,
p.84)

No mesmo sentido o entrevistado C, destaca a importncia do Choque de Gesto e deste


PMDI como forma de buscar uma mudana cultural:

227

[...] ele [o choque de gesto] teve essa capacidade de colocar prioridade, o esforo
governamental. Reestruturou a mquina pblica. As estruturas das secretarias eram
completamente anacrnicas. O nmero de cargos, as deficincias eram absurdas.
Tinha compromisso com processo e nenhum compromisso com resultado, nenhum.
Era cultura bem bacharelesca, observar estritamente o que a lei e os regulamentos
definiam, e se dar por satisfeito com essa observncia, e isso estava muito arraigado
no setor pblico mineiro, isso foi algo que foi uma distoro que foi se
estabelecendo ao longo do tempo, e acho que especialmente este PMDI, ele colocou
essa parte procedimental no plano secundrio com relao que aquilo que precisava
ser realizado (ENTREVISTADO C).

O Choque de Gesto tornou-se o principal programa do governo, assim como uma bandeira
poltica do grupo que estava no poder. Nos termos desta pesquisa, tornou-se um mito, que, de
alguma forma, transmite valores e constri realidade medida que seus valores so
compartilhados e assumidos como verdade.
Em 2006, foi produzido um livro que constitui a memria viva do choque de gesto e retrata,
de maneira fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata tambm o formidvel
trabalho realizado pelos servidores mineiros (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA 2006).
Em virtude dos objetivos desta tese, alm dos elementos introdutrios, ser analisada apenas a
parte I, que se refere aos Fundamentos do Choque de Gesto, e a parte II, que trata da
Agenda Estratgica do Governo. A fidelidade deste retrato, certamente, pode ser
questionada, pois a maioria dos autores faz parte do governo.

O que se pode observar no texto que em diversos momentos so utilizados elementos tpicos
dos discursos acadmicos, como forma de criar no leitor a percepo de cientificidade dos
argumentos. Essa aparncia tem como principal inteno legitimar os argumentos
apresentados no domnio das tcnicas de gesto.

De outro lado observam-se, vrias vezes, elementos que afastam este texto deste gnero. Para
exemplificar estes elementos, pode-se destacar a pouca ateno dada metodologia de
pesquisa, que no est explcita no texto, assim como muitas vezes, a linguagem direta
substituda por eufemismo, por exemplo:

Em 2002, o panorama da Administrao Pblica estadual mineira no era


positivo. semelhana de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava um
gravssimo quadro fiscal, com notrio dficit oramentrio existente desde 1996,
pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular e
tempestivo pagamento da folha de pessoal (ANASTASIA, 2006 apud
GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 13).

228

[...] sentia a sociedade mineira uma no correspondncia do aparato estatal aos


seus anseios. O desnimo era evidente (ANASTASIA, 2006 apud GUIMARES e
ALMEIDA, 2006, p. 14).
Em diversos rankings, Minas Gerais no figurava com o destaque merecido,
fruto de sua condio de segundo Estado da Federao em populao e riqueza. Ao
contrrio o enfraquecimento institucional da administrao e a falta de eficincia do
servio pblico provocavam dados de decadncia em diversos setores sociais e
econmicos (ANASTASIA, 2006 apud GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 14).

Ou, at mesmo, a construo de uma argumentao que, de certo modo isenta o governo
anterior de responsabilidade pela situao em que o aparato estatal se encontrava:

Este dramtico quadro no poderia ser atribudo a um nico Governo ou a um


nico fator, mas sim soma de circunstncias que levaram o Estado a este
patamar, gerando, inclusive, descrdito internacional, fuga de investimentos
privados, eroso da infraestrutura pblica e, portanto, sensvel reduo do
sentimento de autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condio e
orgulhoso das tradies de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, j
que, no passado, o servio pblico mineiro sempre foi identificado com a
operosidade de seus funcionrios e com o bom desempenho em suas atividades.
[...] Por evidente, tal quadro no resultava de qualquer manobra intencional de
qualquer administrao anterior, mas, como j se afirmou, ele decorreu de uma
soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados noo de uma gesto
pblica no voltada para os resultados, sem critrios de metas e formas de
acompanhar o desempenho de rgos e servidores, a par de uma grave lacuna no
processo estadual de planejamento (ANASTASIA, 2006 apud GUIMARES e
ALMEIDA, 2006, p. 14).
Naquele momento, importante registrar, todo o apoio do ento Governo
estadual foi obtido, com o propsito de se adotar as necessrias providncias,
inclusive legislativas, para o incio do processo que se antevia complexo
(ANASTASIA, 2006 apud GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 15)

No sentido de vincular o mito do Choque de Gesto ideia de racionalidade e de reforar a


imagem do gestor estrategista, o texto sempre enftico no sentido de reforar a ideia de que
o programa Choque de Gesto j estava concebido desde:
[...] cedo no Plano de Governo 2003/2006 Prosperidade: a face humana do
desenvolvimento, onde foi pela primeira vez apresentado o Choque de Gesto.
Estava claro que o caminho do desenvolvimento deveria ser trilhado, que
demandava adequadas condies fiscais, liderana poltica e capacidade de
realizao. L estava claro que o principal aspecto do desenvolvimento que se
buscava era o desenvolvimento social (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA 2006,
p. 11).
Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, ento candidato,
contou com o concurso de um grupo de tcnicos de diversas reas do conhecimento
e com vasta experincia no trato da coisa pblica, sob nossa coordenao. Das
reunies deste grupo com o ento candidato percebeu-se, em todos os
segmentos, que havia um srio problema de gesto na Administrao Pblica,
ou seja, no somente enfrentvamos uma crise fiscal, como tambm a forma de
funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condio de

229

responder s necessidades da populao, em todos os setores relevantes.


Destarte, percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do
Poder Pblico se no se modificasse o seu modus operandi, sob pena de
continuarmos com indicadores deficientes nas polticas pblicas estaduais.
Deste modo, o tema da boa gesto assumiu relevo nas discusses com o ento
candidato (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA 2006, p. 15).

Para alm das metforas utilizadas, obsoleta e bolorenta, esta afirmao ignora que pelo
menos uma vez entre os diversos documentos analisados nesta tese a expresso choque de
gesto aparece relacionada s reformulaes na gesto pblica necessrias ao novo
desenvolvimento. Este documento o Minas Gerais do Sculo XXI. verdade que a
expresso aparece apenas uma vez, e neste documento no ganha muito destaque, mas todos
os entrevistados, embora no sejam unnimes em relao autoria, afirmaram que a
expresso foi cunhada naquele momento. O que se percebe que o livro, que foi produzido
posteriormente ao PMDI 2004-2020, tenta diminuir a importncia do Minas do Sculo XXI
ao mesmo tempo em que destaca o papel do plano de governo.
Se na construo do PMDI 2004-2020 o Minas do Sculo XXI mencionado diretamente e
sua importncia ressaltada na construo do livro, este documento citado apenas trs
vezes, duas destacando a sua importncia para o planejamento e a terceira na descrio da
situao financeira do estado. Esse esforo de vincular o Choque de Gesto ao governador
faz parte de um projeto mais amplo, de transform-lo em uma bandeira poltica e de
estabelecer um marco simblico na gesto pblica do estado de Minas Gerais.

Em relao expresso, o livro apresenta as ideias e os smbolos nela contido:

A dramaticidade da expresso no retrica: choque porque deve provocar


constataes abruptas em relao a um estado de coisas inaceitvel a situao
fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos instantneos e provocar o rompimento
de paradigmas na busca de resultados.
Foi assim que o choque de gesto se tornou tambm um estado de nimo, uma
atitude de superao de dificuldades para o alcance de resultados de
desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela
administrao pblica, fazendo o Estado gastar menos com ele prprio e mais
com o cidado; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de
investimento e de mercado, e pelas organizaes no governamentais, ampliando
sua atuao, inclusive em parcerias com o Estado. (ANASTASIA, 2006, apud
VILHENA, 2006, p. 12)
E como haveria pressa na introduo destes novos mecanismos, por fora da
draconiana situao a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um choque, ou seja,
um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar, de vez, o padro de
comportamento da Administrao estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo

230

com a contemporaneidade prpria de uma gesto eficiente, efetiva e eficaz. E este


choque deveria operar-se sobre os mtodos de gesto na Administrao Pblica.
Surgia, assim, o Projeto Choque de Gesto, linha condutora principal do programa
governamental para Minas Gerais (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA, 2006, p.
16).

A expresso fazendo o Estado gastar menos com ele prprio e mais com o cidado tornouse um mantra, repetido diversas vezes em diversas oportunidades pelo governador, pelo
secretrio de planejamento e pelos demais membros do governo.

Ainda que se possa duvidar que os significados da expresso e seu apelo simblico poderiam
ser intencionais na elaborao do Minas do sculo XXI (2002), do Plano de Governo
(2002), ou no prprio PMDI (2004), em 2006, no livro Choque de Gestoeste elemento
simblico j evidenciado:
Interessante, tambm, como nota histrica, relembrar que a expresso Choque de
Gesto, absolutamente indita e profundamente criativa, apresentava, durante a
campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de forma muito
sinttica, uma ideia-fora extremamente positiva e de fcil percepo pela
sociedade, receptora dos maus servios pblicos e, naturalmente, preocupada com a
respectiva melhoria em sua gesto (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA, 2006, p.
16).

O que o texto no explicita seria outro aspecto simblico interessante no senso comum, quais
seriam as indicaes de tratamentos base de choques eltricos: os moribundos, que
necessitam de ser ressuscitados, ou os loucos, em busca de sua sanidade.

O entrevistado F menciona que um dos membros do Conselho de Desenvolvimento


Econmico fazia crticas expresso Choque de Gesto porque no resolveria a situao
dos servios pblicos a partir de um choque, mas de um tratamento continuado, de forma
que a mudana necessria precisaria ser estrutural e duradoura. Andrade (2007, apud
DOMINGUES FILHO, 2007), que foi um dos autores do Minas Gerais do Sculo XXI,
tambm discorda deste imediatismo que a expresso indica.

Ao contrrio do que a expresso choque de gesto sugere, essa poltica de governo


empreendida a partir de 2003 no buscava produzir um efeito instantneo nem
pretendia limitar-se horizonte de curto tempo. Sabiam os seus arquitetos que o
aparato estatal de Minas era ineficiente e encontrava-se desgastado e empobrecido
pela carncia crnica de recursos, mas sabiam tambm que o arranjo da mquina
pblica, seus processos e mtodos estavam esclerosados. A soluo no era injetar
recursos para restaurar o seu formato original, mas, ao contrrio, repens-lo e
reestrutur-lo a luz de novas estratgias e tcnicas de gerenciamento para que

231

pudesse desincumbir-se das tarefas que confrontam o poder pblico (ANDRADE,


2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007, p. 34).

Entre as primeiras medidas adotadas em 2003 a partir do Choque de Gesto, foi destacada
no texto a criao da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), que seria
responsvel pela execuo do projeto. A SEPLAG unio das atividades referentes a duas
secretarias que existiam anteriormente a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao
Geral e a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administrao. O propsito da criao
da SEPLAG foi instituir um rgo central de gesto forte e titular dos meios necessrios
plena execuo do Projeto Choque de Gesto.

Na concepo desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se


concentrar, sob um nico comando, todas as aes relativas ao Projeto, ou seja, os
instrumentos vinculados ao planejamento: oramentos anual e plurianual,
planificao de mdio e longo prazos, coordenao geral das aes governamentais,
bem como os instrumentos vinculados gesto em sentido estrito: recursos
humanos, governana eletrnica, logstica.
Ademais, a unificao do comando do oramento do Estado com a maior despesa
pblica (a folha de pessoal) permitiu uma viso integrada das necessidades do Poder
Pblico, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da rea fazendria, cuja
harmonia governamental interna com a SEPLAG importante fator de sucesso do
Projeto Choque de Gesto (ANASTASIA, 2006, apud VILHENA, 2006, p. 17)

No mesmo sentido explica Andrade (2007, apud DOMINGUES FILHO, 2007):

A criao da SEPLAG, resultante da fuso da antiga secretaria de planejamento com


a da administrao, viria a reverter esse quadro (pouca comunicao entre as
secretarias) porque concentrou e centralizou o poder administrativo do estado,
condio fundamental para viabilizar a realizao do choque de gesto. (...) no se
tratava da simples hegemonia de um secretrio ou de uma secretaria. Dessa vez,
havia um plano, um roteiro e um script de ao do governo. A SEPLAG comeou
nascer antes da nova administrao tomar posse. Ainda na fase de transio foi
negociada com o governo anterior a remessa para a Assembleia legislativa de
projeto de lei delegada que conferia ao executivo poderes para reformar e
reestruturar o aparato administrativo do Estado (ANDRADE, 2007, apud
DOMINGUES FILHO, 2007, p. 30).

A parte I do livro refere-se aos fundamentos do Choque de Gesto, mas o que se observa no
decorrer desta parte, alm do objetivo j mencionado, a inteno de mostrar a singularidade
do Choque de Gesto em relao aos demais movimentos de reforma gerencial.

Essa parte faz uma descrio dos movimentos de reforma do Estado a partir dos anos de 1980
e 1990. Segundo a argumentao apresentada, as reformas identificadas como de primeira
gerao tinham uma orientao essencialmente econmica e fiscal, tendo como elemento

232

central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando
credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. As
reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI no dispensaram o ajuste fiscal e a
preocupao com a estabilidade econmica, mas enfatizaram o aumento de bem-estar de
forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em
transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas. Para tanto, as reformas de
segunda gerao buscavam fortalecer o Estado, o mercado e o terceiro setor para a gerao
concertada de resultados. Como consequncia:

A nova Administrao para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de


desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e
interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento
econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento
sustentvel de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano) e da
sustentabilidade ambiental.
Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-rede
(Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades
do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Fica patente a
considerao do aparato estatal no apenas como recurso, mas como um ator que
atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985). Tratase do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas
demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e
alianas no provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos)
e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na
participao na gesto das polticas pblicas (VILHENA, et al., 2006, p. 31)

A partir da construo do argumento, pode-se observar a importncia dada ao planejamento


estratgico neste contexto. Porm, no se pode deixar de observar que a exposio dos
argumentos feita de forma a aparentar que as reformas de segunda gerao representam uma
evoluo das reformas de primeira gerao, e no um conflito de perspectivas entre as
correntes tericas. Esta forma de exposio favorece a concluso:

A reforma gerencial deixou, portanto, vrias lies: a necessidade de se construir um


norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaes
gerencias e de integrar as polticas de gesto, alinhando-as para trilhar o caminho
escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam em
governos estaduais e municipais, principalmente.
O choque de gesto se aproveitou destas lies do passado de uma maneira
ecltica e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com
iniciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa,
neste sentido, um caso singular de adoo de medidas (duras e necessrias)
tpicas das reformas de primeira gerao, mas de forma simultnea e
subordinada aos princpios da reforma de segunda gerao. Ao optar por uma
atuao nas duas vertentes (ajuste e promoo do desenvolvimento) o Choque
de Gesto inovou, pois partiu (e isto fundamental e o diferencia) de um plano
estratgico orientado para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com aes
definidas, priorizadas e implementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos

233

decorrentes da eficincia do ajuste foram usados para incrementar aes previstas no


plano (VILHENA, et al., 2006, p. 32).

Desse modo, a partir dos argumentos adotados, o Choque de Gesto apresentado como o
ponto alto desta evoluo, que combina os pontos positivos das experincias anteriores. Ainda
no sentido de reforar o mito, o pargrafo final desta parte assim conclui:

Em sntese, o choque de gesto se diferencia porque uma iniciativa bem


sucedida, na partida, de integrao entre meios e fins o que nada mais do que o
prprio conceito de gesto: definir os resultados certos e faz-los acontecer. Por
outro lado, o choque de gesto tambm uma prova cabal de que as estratgias
abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformao da gesto
so possveis e necessrias e que as agendas minimalistas, excessivamente
focadas ou fragmentrias de polticas de gesto, apresentam potencialmente baixos
resultados (VILHENA, et al., 2006, p. 32).

Esta ideia de sucesso do Choque de Gesto, embora possa ser questionada do ponto de vista
tcnico-cientfico, no s no que tange relao entre os resultados apresentados como
exemplos deste sucesso e as aes empreendidas pelo programa, como tambm pelo tempo
relativamente pequeno (aproximadamente, quatro anos) para que se pudesse avaliar mais
profundamente os efeitos das aes adotadas a partir de 2003.

Independentemente dessas limitaes tcnicas, essa percepo do sucesso deste programa se


espalhou em diversos meios, desde notcias de jornais e revistas a eventos como CLAD
(Centro Latinoameicano de Administracin para el Desarrollo) e, at mesmo, no meio
acadmico. Essa percepo foi reforada quando o Banco Mundial passou a adotar o modelo
de gesto de Minas Gerais como referncia em gesto pblica. Esses diversos elementos
convergem para a criao, em alguma medida compartilhada, de uma imagem positiva do
Choque de Gesto. As razes para o sucesso, at o momento, na construo desta imagem
devero ser tema de outros estudos, mas certamente se mostram um elemento importante para
compreender

os

aspectos

simblicos

relacionados

ao

processo

de

planejamento

governamental entre 2003 e 2011.


Ao reforar o pioneirismo do Choque de Gesto o livro Choque de Gesto contradiz o
Minas Gerais do Sculo XXI, pois no volume IX, deste documento, so descritas diversas
experincias de reformas administrativas realizadas em outros pases, no mbito federal ou,
at mesmo, em outras unidades da federao brasileira. O que se observa que a
argumentao construda no Minas do Sculo XXI evidencia que outros entes estatais j

234

fizeram as suas reformas, de modo que Minas Gerais tambm deveria faz-la, para no ficar
para trs. No livro Choque de Gesto, pretende-se destacar a singularidade da reforma
mineira como forma de destacar sua importncia e originalidade.
A parte II do livro Choque de Gesto, que trata da agenda estratgica, uma adaptao
do artigo intitulado Da estratgia aos Resultados Concretos: A experincia do Governo de
Minas (2003-2005), publicado no peridico Cadernos do BDMG, de abril de 2006. Dessa
forma, nesta pesquisa foi usado como referncia apenas o artigo, sempre que a citao for
idntica ao apresentado no livro. Todavia, a anlise das diferenas entre as duas verses do
artigo reforam a ideia da construo de discursos legitimadores para as prticas adotadas a
partir do Choque de Gesto.

Na parte tocante institucionalizao da estratgia dual, um pargrafo do artigo foi retirado


no captulo do livro:

Sem pretenso de atender aos requisitos de comprovao cientifica, retorna-se


ao conceito apresentado, especialmente aos quatro requisitos para a
institucionalizao do Duplo Planejamento defendidos por Abell, e apontam-se
algumas evidncias que indicam a existncia de um esquema dual ao final do
terceiro ano do Governo. Um esforo de conciliar, de forma consistente, estratgias
e aes para o curto prazo com estratgias e aes voltadas para o futuro
(GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 26).

Os textos contidos no livro Choque de Gesto apresentam algumas semelhanas com o


discurso acadmico como forma de legitimar seus argumentos. O que se observa com a
subtrao deste pargrafo que na verso contida no livro este esforo de criar uma aparncia
cientfica menor que no texto produzido para a Revista do BDMG. Mesmo sem a ressalva
em relao aos requisitos de comprovao cientfica, o captulo do livro repleto de
afirmaes que tentam convencer o leitor do sucesso da metodologia adotada a partir do
Choque de Gesto.

Os projetos estruturadores orientaram a alocao dos recursos oramentrios


no momento inicial de aguda restrio fiscal. Na ausncia da carteira GERAES, a
disperso de recursos afastaria a gesto oramentria da estratgia governamental.
Assim, no curto prazo, o GERAES melhorou os resultados do governo e reforou o
equilbrio fiscal mantendo os investimentos estratgicos. Na perspectiva de longo
prazo, o GERAES orientou a alocao dos recursos para o futuro (GUIMARES e
ALMEIDA, 2006, p. 29).
Para ilustrar a relevncia desta etapa - discusso de premissas -, utiliza-se o
resultado do Choque de Gesto em Minas Gerais. Na discusso das premissas

235

vlidas para quaisquer cenrios do PMDI, a reorganizao e modernizao do setor


pblico estadual figuraram como condicionante do futuro de alta incerteza. Em
outras palavras, os dirigentes do governo e representantes da sociedade concordaram
sobre a necessidade premente do Choque de Gesto. O Choque de Gesto foi eleito
uma das Opes Estratgicas (FIGURA 3). O envolvimento das pessoas-chave
nesta discusso atenuou sobremaneira as possveis resistncias s medidas
iniciais de reduo de despesas e eliminao de benefcios, de um lado, e, de
outro, incremento de receitas tributrias (GUIMARAES e ALMEIDA, 2006, p. 31).
Diante do exposto, ntido que, em relao ao segundo problema identificado na
realizao dos projetos estratgicos do setor pblico - contingenciamento sem
distino ou fluxo errtico de recursos -, as prticas adotadas pelo governo de
Minas Gerais atenuaram sensivelmente os riscos de subdesempenho
(GUIMARAES e ALMEIDA, 2006, p. 42).
Portanto, as medidas adotadas aumentaram a integrao planejamento-oramento,
principalmente para os projetos que representam a estratgia principal do governo.
Observa-se adicionalmente no Estado uma maior credulidade das organizaes
pblicas, dos legisladores e da sociedade em relao aos planos e oramentos.
No longo prazo, intenciona-se resgatar plenamente esses instrumentos como
principais reflexos das escolhas pblicas, permitindo uma avaliao governamental
menos subjetiva e melhorando a proviso de bens e servios pblicos para a
sociedade (GUIMARAES e ALMEIDA, 2006, p. 42).
Um grande desafio do modelo mineiro de planejamento sua integrao mais
efetiva com os mecanismos de gesto, orientada para os resultados do GERAES. O
CAPTULO 5 comprovou quantitativamente o melhor desempenho dos
Projetos Estruturadores frente queles no submetidos ao mecanismo
GERAES. Todavia, aps trs anos, existe uma base de informaes suficiente para
que os mecanismos de gesto, notadamente o Acordo de Resultados, assegurem a
presena dos resultados do GERAES como as metas principais das organizaes.
Esta integrao finalizaria as principais medidas para transformar, de forma
incremental, estratgia em realizaes, planos em resultados (GUIMARAES e
ALMEIDA, 2006, p. 59).

A partir do exposto, pode-se perceber que, embora o artigo tenha algumas partes que no
foram includas no livro, os dois apresentam os mesmos elementos de busca de legitimidade,
por meio de uma abordagem aparentemente acadmica, alm de elementos que reforam o
smbolo do estrategista, por exemplo:

Registra-se que a implementao das aes relatadas aqui s se viabilizou porque


houve uma deciso de governo desde o momento inicial de reforar essa funo no
setor pblico mineiro, uma conduo competente e precisa do processo pelo
Secretrio de Estado de Planejamento e Gesto, o envolvimento direto dos principais
executivos do governo nas etapas decisivas do processo e uma equipe dedicada e
preparada na Secretaria de Planejamento e Gesto e Secretaria de Estado da Fazenda
(GUIMARES e ALMEIDA, 2006, p. 11).

A prxima reviso do PMDI j se dar em um contexto institucional bastante diferenciado de


2003, no s porque a situao financeira do estado est mais bem equacionada, mas,
sobretudo, em razo da importncia construda em torno do processo de planejamento
governamental.

236

4.5 PMDI 2007-2023


Assim como nos demais perodos estudados, Minas Gerais elege um governador vinculado a
um partido de oposio do presidente da Repblica. Como informaram os entrevistados C, E e
F, em 2006, considerando o alto ndice de aprovao do governo e a popularidade do
governador, j se trabalhava com a hiptese de reeleio de forma que os trabalhos referentes
elaborao do PMDI 2007-2027 comearam em fevereiro de 2006. Neste sentido, o
entrevistado C destaca:

No PMDI de 2007, vamos dizer que o quadro poltico era mais bem conhecido. E
outra, tinha no Anastasia o grande responsvel pelo processo de planejamento. E era
uma pessoa com grande legitimidade, no s interna, como junto sociedade. [...]
Eu acho que pelo histrico dele e pelo que ele desenvolveu ao longo do tempo
gerou-se esta legitimidade.
[...] Agora, o primeiro PMDI foi um exerccio muito mais rpido. Foi feito em
menos de seis meses, e na reviso gastou mais ou menos 1 ano. Eu acho que o
primeiro PMDI do governo Acio ele foi mais fechado, bem mais fechado, talvez
por j haver uma base de conhecimento solidificado (ENTREVISTADO C).

O incio prvio dos trabalhos permitiu, o que s foi observado neste Plano, que o projeto de
lei do PMDI 2007-2023 fosse encaminhado ALMG em 7 de maio de 2007, enquanto os
demais foram encaminhados em setembro, junto com o PPAG.

O entrevistado F destaca pontos que, em sua percepo, so sinais de eficincia:

[...] ns conseguimos. Eu falo isso com orgulho. A gente teve peito para fazer isso.
Qual a empresa privada que faz reunio dia 2 de janeiro sobre suas prioridades
estratgicas? [...]
Cadernos de compromissos e desafios, que tinha os objetivos de cada rea e
conjunto de projetos estruturadores ali, e mais tinha os indicadores daquela
secretaria e daquela rea. Isso, dia 2 de janeiro. O governador entregou a lista e ns
ficamos durante o ms de janeiro fazendo essa planilha fina, e no dia 7 de fevereiro,
foi isso, no dia 7 de fevereiro, o governador fez a reunio dos projetos
estruturadores. [...]
Depois, voc comea a fazer. Na primeira semana de maro, estvamos l fazendo o
termo de abertura dos rgos. Ento, isso para mim um exemplo de eficincia de
organizao. Quer dizer, mudou o mandado e voc consegue rapidamente se
planejar para o novo perodo de quatro anos (ENTREVISTADO F).

Pode-se obsevar na fala do entrevistado que o padro de eficincia usado para comparao
sempre o da iniciativa privada. Este intertexto estar presente na discusso do PMDI.

237

De outro lado, o entrevistado F destaca que neste processo houve pouco espao para discusso
e que se fosse hoje faria diferente:

[...] porque teve o segundo (PMDI). Foi at mais bem feito, mas essa construo,
esse coisa mgica, de todos se sentirem proprietrios [...] ns fizemos isso no
primeiro, no segundo dia, 2 de janeiro, quando entregou os cadernos para cada um.
Foi muito bem feito. Mas se hoje eu pudesse, eu faria um pouco mais mgico,
deixando um pouco mais aberto. A gente entregou os cadernos. O governador
entregou o caderno, mas poderia ter feito uma dinmica em que as pessoas se
sentissem mais com tempo para (...) e a ver que estava bom, porque eles foram
ouvidos, se ele tivesse tempo para ouvir e discutir (ENTREVISTADO F)

Outro fato indito relacionado a este PMDI o nmero de emendas parlamentares


apresentadas: 88. No foi possvel verificar a razo desse aumento significativo. Uma
primeira hiptese seria a confirmao da consolidao do PMDI como um instrumento
importante para o planejamento governamental. Mas, como ele no ocorreu no PMDI
posterior, h dvidas sobre tal hiptese. Outros estudos seriam importantes para melhorar a
compreenso das relaes com o Poder Legislativo na construo do PMDI.

Alm da Comisso de Participao Popular, 15 deputados apresentaram emendas ao projeto


1026 de 2007, sendo que trs apresentaram mais da metade do total: 51 emendas.

Foram aprovadas 41 emendas e rejeitadas ou prejudicadas 47. O parecer da Comisso de


Fiscalizao Financeira e Oramentria no explicita especificamente a razo de aprovao ou
rejeio para cada proposta de emenda, mas faz uma justificativa geral, que se fundamenta na
diferena de contedo entre os diversos:

Parte das emendas apresentadas tem cunho alocativo ou visa a introduzir no PMDI
um conjunto de aes especficas. Cabe esclarecer aqui que o PMDI, por ser um
plano estratgico de longo prazo, deve apresentar uma viso mais abrangente, com
os objetivos estratgicos e as iniciativas essenciais ao desenvolvimento do Estado.
Assim, entendemos que o instrumento adequado para o detalhamento da estratgia
de longo prazo em aes concretas o PPAG, que cria os programas e as aes, com
as respectivas dotaes oramentrias, e define os programas estruturadores. Sua
proposta ser, brevemente, encaminhada e discutida nesta Casa. Portanto, o
planejamento pblico em Minas, ou seja, as leis que estabelecem o ciclo
oramentrio, est estruturado na seguinte lgica: o PMDI, plano de longo prazo,
trata dos grandes temas, traa os grandes eixos ou rumos que conduziro viso de
futuro nele estabelecida; o PPAG, compatvel com o PMDI, detalha, em mdio
prazo, os programas e as aes de forma concreta e quantificada, com as metas
fsicas e as dotaes oramentrias correspondentes; j o Oramento traz para o
curto prazo os programas e as aes previstos no PPAG, para serem executados a
cada exerccio.

238

Um outro grupo de emendas visa a introduzir no PMDI disposies objeto de


legislao especfica, j que o PMDI lei apenas no sentido formal, e no no sentido
material, no cria direitos subjetivos ou obrigaes, tem carter apenas indicativo
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007).

Alm da questo ligada discusso de diretrizes mais gerais para a ao governamental, que
tambm foi apresentada e discutida nos planos anteriores, segundo o entrevistado G, o maior
envolvimento dos deputados em relao ao PPAG se d:
Porque no PAAG que voc v a transformao da estratgia em aes. ali, de
fato, que voc vai executar a estratgia. Ento, onde voc tem as oportunidades
maiores de inserir as aes que porventura a sociedade, atravs da Assembleia, quer.
E o deputado, como representante da sociedade, tem a chance de colocar ali essas
aes. O planejamento estratgico uma coisa um pouco distante do cidado, assim
porque ele no uma coisa concreta; ele um planejamento. Enquanto o PPAG,
no; ele a traduo em aes concretas. Ento, ele se v com mais facilidade ali
(ENTREVISTADO G).

A anlise do contedo das emendas, de outro lado, refora o que foi levantado pelo
entrevistado C o interesse dos deputados est no assunto tpico, e no na poltica, em aes
que permitam a seu eleitor identificar sua atuao. Neste sentido, foram apresentadas,
aproximadamente, 20 emendas, que se referiam diretamente a garantir recursos para alguma
determinada ao ou regio.

O entrevistado E alega que as propostas de emendas so pouco qualificadas, de forma que


nenhuma das emendas tratou das metas em relao aos resultados finalsticos que seriam
pontos cruciais na implementao do Plano. Em outras palavras, este PMDI possui metas para
alguns indicadores considerados representativos de resultados produzidos pela poltica
pblica, como taxa de mortalidade infantil, nmero de indigentes, proficincia mdia dos
alunos e PIB, de forma que a discusso destas metas seria fundamental para questionar, por
exemplo, se a proposta de reduo do nmero de indigentes adequada aos anseios da
sociedade, que os deputados representam. Ou, ainda:

[...] quando voc tem uma demanda, assim, muito mais uma demanda eleitoreira
do que de contedo A gente poderia ter uma coisa muito mais robusta, que fosse de
contedo, que voc no teria como fugir dos caras, que voc teria que assentar em
uma mesa e falar que o paper estava uma porcaria. Como que ele est falando em
fazer isso? Ento, essa era uma discusso que poderia ter, para dar uma cobrana no
Executivo: Voc fez um conjunto de papers, mas ele no est aqui no seu
planejamento, no. Cad? Voc est fazendo o contrrio, voc mesmo quem falou
que fazia sentido. Hoje, muito pobre. Poderia ser muito melhor, de alta qualidade,
mas ele acaba sendo algo eleitoreiro porque tem que ter por isso, porque na regio...
E o efeito muito mais no PPAG (Entrevistado E).

239

Como justificativa para esta situao, alm da hiptese levantada de que os deputados s se
interessam por assuntos pontuais, poder-se-ia argumentar que propostas desta espcie
necessitam de conhecimentos tcnicos especficos e que faz parte de um processo de
aprendizado do prprio Legislativo, mas o que se observou tambm em relao ao Plano
seguinte a ausncia da discusso destas metas. Outra hiptese surge a partir da anlise das
emendas que a razo para o baixo envolvimento da ALMG est relacionada a uma viso
mais pragmtica da ao parlamentar. Afinal, o que se observou foi que mesmo as emendas
aprovadas cujo contedo tratava de diretrizes ou de mudanas nas diretrizes adotadas no
PMDI no produziram efeitos no desdobramento do PMDI no PPAG, ou no oramento. Em
outras palavras, os efeitos produzidos pelas emendas aprovadas so, no mnimo,
questionveis, de forma que, alm das hipteses j levantadas, faz sentido, do ponto de vista
pragmtico, no envidar muitos esforos para aprovar uma emenda ao projeto de lei do
PMDI.

Em relao participao da ALMG o entrevistado C afirma:

[...] ns fomos Assembleia Legislativa, recebemos propostas, lidamos com elas,


incorporamos, isso em audincia. Isso foi feito. Agora, se voc me perguntar se
um processo amplamente participativo, eu digo: No. Ele um processo do
Executivo, que ouviu o Legislativo, que ouviu a sociedade, por intermdio do
Legislativo. Assim, passou por esse filtro. [...] Dessas audincias surgiram coisas
interessantes, e foram incorporadas. E eram duas das comisses da Assembleia que
lidavam com isso, a de Participao Popular e a do Oramento Financeiro. Ento,
receber essas propostas recebemos, mas se voc me perguntar se a sociedade
estava participando exaustivamente, no. Alguns grupos com acesso a essas
instncias se manifestavam. (ENTREVISTADO C)

O PMDI 2007-2027 apresentado ALMG como uma atualizao do Plano anterior, que
pretende, luz dos resultados obtidos no ltimo quadrinio, o refinamento da estratgia para
aproximar ainda mais a realidade dos mineiros viso de futuro almejada.

Este PMDI composto por um livro principal e dois anexos. O primeiro contm os cenrios
exploratrios e o segundo, um diagnstico, denominado O estado do Estado.
O livro principal, alm da Carta do Governador, possui uma introduo, seguida de uma
anlise retrospectiva de Minas Gerais. No terceiro captulo, apresentada a estratgia de
desenvolvimento e, posteriormente, procede-se operacionalizao da estratgia em reas de

240

resultados. Por fim, so apresentadas as bases do Estado para Resultado e um apndice que
contm os diagramas-resumo dos quatro cenrios produzidos.

Como foi apresentado como uma atualizao do PMDI anterior, podem-se observar diversos
elementos semelhantes, at mesmo, na mensagem que encaminha o Projeto 1.026/2007
Assembleia. Assim como no anterior, ressaltada a ampla participao da sociedade
mineira, por intermdio do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
sendo que as consideraes feitas no item anterior so vlidas para este. A viso de futuro
Tornar Minas o Melhor Estado para se Viver tambm permanece.
A prpria mensagem destaca alguns elementos simblicos j mencionados em relao ao
PMDI anterior, por exemplo: a relao entre o Plano de Governo e o novo PMDI, assim como
a repetio de sentenas que afirmam o sucesso do Choque de Gesto ou do governo
anterior:

De fato, a viso de "Tornar Minas o Melhor Estado para se Viver", mediante


melhora contnua no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), nos parece hoje
muito mais real e factvel do que em 2003, demonstrando que avanamos
muito, e que superamos severas dificuldades vivenciadas pelo Poder Pblico
Estadual. Neste sentido, o PMDI 2007-2023 objetiva, de um lado, consolidar os
avanos alcanados e, de outro, imprimir maior eficcia s aes previstas na
estratgia de desenvolvimento para 2023. O PMDI reconhece que o
desenvolvimento misso de todos e prev aes pblicas, privadas e em parceria.
Em relao aos compromissos do Governo do Estado contidos no PMDI,
podemos afirmar que os ltimos quatro anos foram marcados pelo xito do
Choque de Gesto e de seu conjunto de medidas voltadas a generalizar no
aparato estatal a concepo de um Estado que gaste menos com a mquina
administrativa e mais com o cidado.
(...)
Estamos convictos de que a ao do Governo de Minas Gerais, em conjunto com
essa Casa, proporcionar melhoria efetiva e mensurvel na vida de todos os
mineiros, de forma ainda mais marcante do que ocorreu em nosso primeiro
mandato. imperativo que a segunda gerao do Choque de Gesto beneficie o
conjunto da sociedade e por ela seja percebido com total nitidez.
Portanto, essa gesto ser marcada pela incansvel busca de justia social em nosso
Estado, pela perseguio mxima eficcia da mquina pblica, pela consolidao
da qualidade fiscal, e pela eliminao sistemtica de entraves burocrticos e
obstculos estruturais ao progresso.
Assim o caminho que este Governo percorrer para fazer de Minas Gerais o
melhor estado para se viver. Este o chamado do Governador para que a sociedade
confie e participe de uma slida aliana para construo do futuro de Minas
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007b).

De fato, o IDH de Minas evoluiu de 0,766 em 2000 para 0,799 em 2005, mais do que o
previsto para o melhor cenrio no PMDI anterior. Todavia, Minas subiu apenas uma posio
no ranking dos estados da federao neste perodo, saindo de 11 para 10. interessante

241

notar que os aspectos simblicos da viso de futuro vo se ampliando e, paulatinamente,


abandonando o IDH como indicador.

No PMDI 2007-2023, ampliaram-se os indicadores como representativos da viso para uma


cesta de indicadores, que, alm do IDH, continha o PIB e o ndice de GINI. J no PMDI
2011-2030 estes indicadores foram substitudos por atributos da viso, como prosperidade,
cidadania e desenvolvimento sustentvel, que reforam o seu aspecto simblico em
detrimento do quantitativo e torna a discusso mais abstrata.

Assim como em 2006, foi produzido um livro descrevendo a experincia da primeira gerao
do Choque de Gesto. Em 2010, foi produzido o livro Estado para Resultados. Todas as
crticas feitas parcialidade do livro anterior continuam vlidas para este. Entretanto, assim
como foi feito no livro anterior, foi analisado o captulo que tratava diretamente do
planejamento estratgico governamental.

O primeiro captulo do livro foi escrito por dois consultores que trabalharam na elaborao
dos Planos: 2003-2020, 2007-2023 e 2011-2030. Dessa forma, as consideraes feitas neste
captulo permitem analisar as influncias tericas que inspiraram a construo destes Planos,
bem como os pontos de vista de dois atores importantes no processo de construo dos Planos
estudados.

Para Porto e Silveira (2010), a essncia do processo de planejamento estratgico compreende:

a antecipao de demandas, oportunidades e desafios que se apresentam


para a organizao num dado momento da histria;
o exerccio das grandes escolhas (prioridades) da organizao
combinado com um reduzido portiflio de experimentos inovadores ou
alternativos, apontando para onde a organizao deve caminhar (viso de
futuro) e o que ela deve ou no deve fazer num horizonte de longo prazo;
a definio de linhas de ao e a alocao de recursos competncias
necessrias para o alcance dos objetivos almejados; e
a preparao para a implantao, com indicao clara das prioridades mais
imediatas uma sinalizao de por onde comear e sua formatao em
uma carteira de projetos prioritrios (PORTO e SILVEIRA, 2010, p. 14).

Em seguida, concluem:
O essencial que todo o esforo de planejamento resulte numa orientao
nica, sinrgica e integradora de toda a organizao. Desse ponto de vista, um
bom plano estratgico orienta o desenvolvimento e a construo do futuro num
horizonte de longo prazo. Constitui-se, portanto, numa ferramenta gerencial

242

essencial para impor uma racionalidade central s decises, estimular a


convergncia e o alinhamento de esforos e focalizar a ateno dos decisores nos
fatores chave para o sucesso.
(...)
Dentro dessa concepo, o posicionamento estratgico um ingrediente essencial
e representa a escolha sobre o caminho adotado pela organizao na construo do
futuro horizonte do plano: ele define um conjunto de coordenadas que proporciona
uma orientao nica, sinrgica e integradora de toda a organizao. Ao indicar em
quais reas esta deve concentrar seus esforos, constitui um referncia gerencial
particularmente til para inibir a disperso de esforos, a pulverizao de recursos e
o gerenciamento exclusivo do varejo.
Por isso, o posicionamento estratgico deve ser muito seletivo, o que significa
definir o que fazer e o que no fazer e possuir quatro caractersticas
bsicas:
Uma proposta de valor exclusiva em relao ao contexto e ao momento histrico
em que se insere a organizao;
Trade offs claros e a escolha do que no fazer
Sinergia: atividade que se encaixam e reforam umas s outras; e
Continuidade estratgica, com o aperfeioamento sistemtico da
maneira como a estratgia implementada (PORTO e SILVEIRA 2010,
p. 15).

Por fim, afirmam que existe um amplo reconhecimento de que o planejamento e a gesto
estratgica sistemtica com instrumento ou prtica de governo produzem benefcios como:

Alinhamento dos principais atores pblicos e privados em torno de uma


viso de longo prazo;
Estmulo aos poderes Executivo e Legislativo, para ampliar sua capacidade
de resposta em face das necessidades atuais e emergentes na sociedade;
Maior racionalidade na alocao de recursos e melhor orientao dos
gastos para resultados relevantes;
Melhor medio e avaliao do progresso do esforo estratgico e das
decises de reviso e melhoria das escolhas estratgicas;
Mobilizao, motivao e alinhamento dos principais executivos e
gestores em torno da agenda de prioridades estratgicas. (PORTO e
SILVEIRA 2010, p. 20).

Embora diversos autores, principalmente neoinstitucionalistas, analisem o papel da


consultoria no processo de transmisso de informaes entre as universidades e as
organizaes, o que se pode perceber por estes trechos, que tentam ilustrar conceitos
relacionados ao processo de planejamento estratgico, que neste caso existem diversos
elementos de matizes tericas diferentes do processo de planejamento, sendo que no est
explcito no texto como estas divergncias seriam articuladas. Talvez porque neste processo
de transmisso/simplificao das teorias e conceitos haja perdas e transmutaes.

A partir da anlise do discurso contido no texto, pode-se observar o destaque dado a alguns
elementos da estratgia, como: resposta ao ambiente externo, processo decisrio, preparao
para ao, priorizao, foco, posicionamento e ferramenta gerencial para impor

243

racionalidade. Estes elementos evidenciam uma percepo sobre a estratgia como um


processo racional de resposta s mudanas de ambiente que favoream a prosperidade da
organizao, por meio de um processo de focalizao dos recursos. Todavia, como as bases
conceituais no so explicitadas, alguns conceitos, como o de posicionamento, so abordados
superficialmente, sem considerar algumas questes. Por exemplo, a ideia original de
posicionamento refere-se possibilidade de ocupar uma posio de mercado, de forma a
focalizar seus esforos em produtos, servios ou segmentos de mercado especficos. Em
alguma medida, o governo pode abandonar determinados servios, mas, certamente, a sua
liberdade para isso menor do que a uma organizao do setor privado. Assim, em vrios
casos, mesmo servios deficitrios necessariamente devero ser providos, por diversas razes.

De outro lado, o Estado deveria buscar um posicionamento em relao a qu? Como dito
anteriormente, esta anlise seria mais pertinente em relao a atividades em que o estado
compete com outros estados, mas no seria pertinente em relao s demais aes estatais.
Por que em relao a estas aes seria necessria uma proposta de valor exclusiva? Do
ponto de vista da legitimidade de uma estratgia governamental seria bastante positivo prever
uma estratgia governamental que fosse adotada por outros entes estatais. Neste sentido,
quanto mais uma estratgia seja copiada mais ela seria identificada como eficiente,
reforando, ento seus valores. Um exemplo interessante que a partir de 2003 diversos entes
pblicos de diversos pases visitaram o governo de Minas Gerais para conhecer sua
metodologia de gesto da estratgia governamental.

Neste trecho, fica evidenciado o interdiscurso com textos ligados Nova Gesto Pblica e
com a aproximao do processo de construo da estratgica do estado de Minas Gerais,
especialmente nos perodos posteriores a 2003, com os modelos privados. interessante notar
que as especificidades do setor pblico apresentadas superficialmente no captulo ou
contradizem algumas ideias sobre planejamento encontradas no texto ou so apresentadas e
ignoradas no decorrer da exposio de argumentos:

Sem pretender esgotar o assunto, oportuno lembrar que, em governos


democrticos, convivem vrias racionalidades e agendas muitas vezes divergentes,
que muitas vezes exigem checks and balances e solues de compromisso, em lugar
de trade offs mais decisivos, que emergem nas estratgias empresariais. Em
governos tambm no h concorrentes como no campo empresarial.
Acresce-se a isso o fato de que restries institucionais ou constitucionais vinculam,
obrigam ou condicionam a alocao de determinados recursos: no caso brasileiro,

244

por exemplo, os pisos e destinaes para aplicao de recursos em educao e sade,


ou a rigidez imposta pelos planos de carreiras do funcionalismo.
Alm disso, a gesto estratgica na esfera pblica tende a ser muito mais complexa
que nas organizaes privadas, na medida em que se tem que lidar permanentemente
com um entorno poltico nem sempre estvel e que parte permanente do processo
decisrio, alm das incertezas inerentes aos diversos campos de atuao setorial ou
territorial das instituies que o integram (PORTO e SILVEIRA, 2010, p. 20).

Entre os autores citados no captulo esto Porter, Ansoff, Abell, Moore, Peter e Certo. Embora
ambos os consultores tenham experincia no setor pblico, entre os autores citados no h
nenhuma referncia a autores de planejamento estratgico no setor pblico. Somente a falta de
pesquisa entre autores que estudam o planejamento estratgico no setor pblico permitiria
afirmar que o planejamento e a gesto estratgica no mbito de governos comearam a se
disseminar na dcada de 90, especialmente em governos subnacionais (PORTO e SILVEIRA
2010, p. 19).

Os autores pressupem que:

De um modo geral, em governos, observa-se uma lgica de abordagem semelhante


aos modelos de planejamento estratgico formal aplicado a empresas ou instituies
no lucrativas: o ponto de partida uma anlise dos ambientes externo (cenrios,
tendncias, oportunidadades e ameaas, atores relevantes) e interno (foras e
fraquezas); em seguida, constri-se uma viso de futuro de longo ou mdio prazo,
que desdobrada em objetivos, estratgias e indicadores de desempenho. Em alguns
casos, avana-se para o delineamento de uma carteira de projetos e para a alocao
de recursos (nos planos plurianuais) e desenho de um modelo de governana do
plano estratgico e de gesto de projetos prioritrios. Na verdade, seja no campo do
planejamento, seja na gesto, tem-se observado uma crescente convergncia entre a
concepo de gesto do setor pblico e as ideias emergentes na gesto privada
(PORTO e SILVEIRA, 2010, p 19).

O entrevistado E faz uma anlise interessante sobre as vantagens e desvantagens da


contratao de consultorias para a elaborao do planejamento estratgico:

[...] foi muito importante, porque esse um trabalho que exige muita energia, ouvir
muitas pessoas, buscar informao fora, e tambm exige ritmo. Tem uma data,
tenho que acabar o negcio, se ns fssemos fazer isso s internamente, a gente
teria problema. Ento, acho que esse foi um apoio importante. Tem questes com a
consultoria, que ns queremos discutir mais algumas coisas. Ento, s vezes, eu
percebo um conflito que a gente tem com esse apoio. que a consultoria tem que
cumprir o prazo dela, que um fator positivo tambm para a gente, porque seno
no acabamos nunca. Mas, por outro lado, no discute na profundidade que
gostaramos alguns temas para decidir algumas coisas. Ento, tem um problema,
tem uma mxima no governo que Ou voc pensa ou voc decide, e, muitas
vezes, voc s decide. Ento, essa brincadeira est falando de timing, porque voc
no tem tempo de olhar para tudo que voc tem e decidir, e o planejamento uma
deciso tambm. Ento, voc tem um problema de timing tambm na formulao do
planejamento. Ento, a consultoria ajuda nessa questo de timing. Mas, por

245

outro lado, voc tem uma sensao de que poderia aprofundar um pouco mais,
discutir melhor e destrinchar, porque o planejamento fica em um nvel muito
macro. Depois voc vai fazendo o detalhamento disso (ENTREVISTADO E).

A anlise da fala do entrevistado E evidencia que o papel da consultoria, na sua percepo,


estaria mais ligado capacidade operacional e manuteno do foco na forma e no
cumprimento dos prazos do que no contedo da estratgia. Segundo a sua metfora ou voc
pensa, ou voc decide, a consultoria estaria menos ligada ao processo de reflexo e mais ao
processo de deciso. Este posicionamento tambm questiona a capacidade das empresas de
consultoria de fazer a ponte entre a academia e a gesto.

O entrevistado C defende que a contribuio da consultoria estaria relacionada, sobretudo, a


aspectos metodolgicos:
Nos dois casos (PMDI 2004-2020, PMDI 2007 2024) foram usadas consultorias
que do metodologia, do pouco contedo e mais metodologia. Como que se d o
processo de formulao? Lgico que eles tambm abordam contedo, mas a maior
parte do contedo ele vinha de dentro do estado. O estado tem gente que conhece
Minas de diversas frentes, e nos dois casos conseguiu muitas pessoas, de forma que
quando ns escolhemos a consultoria, ns j escolhemos a metodologia
(ENTREVISTADO C).

Mesmo em relao capacidade organizacional da administrao pblica de produzir seus


planos, o entrevistado G discorda:

Porque todos os componentes de inovao do PMDI que a gente revisou foram


extrados da gente, foi da equipe tcnica. Ento, assim, eu acho que a gente tem
plena condio de tocar intragoverno sem a participao de uma consultoria. Talvez
voc trazer a consultoria para um ou outro ponto especfico, ou voc trazer um
diagnstico mais profundo, ou para fazer um estudo prospectivo mais profundo, mas
no para conduzir a reviso de um planejamento estratgico. Isso eu acho que j
totalmente desnecessrio. Eu acho que o estado j tem uma expertise muito grande
nesse assunto. Eu acho que a gente tem que ter especialistas nesse assunto, que eu
acho que podem conduzir de outra maneira que no como a consultoria
(ENTREVISTADO G)

O entrevistado H incorpora uma questo importante discusso sobre a utilizao de


consultorias como um processo de busca de legitimao:
Em minha opinio, sinceramente, ele tem que contratar essas consultorias, que j so
parceiras estratgicas do governo. mais pelo nome da consultoria do que pelo
trabalho que realiza. Eu acho que o governo tem equipe completamente capacitada
para fazer sem a necessidade de contratao da consultoria. Agora a consultoria faz
parte de uma legitimao tambm, uma legitimao tcnica. No democrtica
Ento, j era com essas consultorias, e a consultoria importante, a ela d um

246

nome, uma cara tcnica para isso. Ento, eu acho que por isso que as opes so
dadas. Mas, enfim, eu acho que a consultoria, tendo em vista a maturidade do
governo, deveria ter se envolvido mais com as equipes dos rgos que j tinham a
maturidade dessa poltica nesses 8 anos ai (ENTREVISTADO H).

A partir da fala dos entrevistados, pode-se questionar o papel das consultorias no processo de
planejamento estratgico governamental, sobretudo, quanto a sua capacidade de fazer a
transferncia de conceitos e ideias da academia para as organizaes. A fala dos entrevistados
revela que o papel da consultoria est relacionado mais fora de trabalho e a algum auxlio
nos aspectos metodolgicos do que ao contedo propriamente dito do Plano. Este
posicionamento refora os aspectos isomrficos envolvidos na contratao de uma empresa de
consultoria

Assim como o PMDI 2004-2020 identificou-se com o Choque de Gesto, o PMDI 2007-2023
identificou-se com a chamada 2 Gerao do Choque de Gesto: O Estado para
Resultados. A partir da anlise da escolha lexical da expresso, percebe-se que as palavras
escolhidas guardam relaes com inovaes em produtos de alta tecnologia e com a literatura
sobre reformas gerenciais no setor pblico Assim, a adoo desta expresso procura manter a
ideia de Choque de Gesto, ao mesmo tempo em que procura mostrar uma evoluo neste
processo.
Esta 2 gerao do Choque de Gesto a sintetizada pela ideia de Gesto para Resultados,
que, na Mensagem do governador, apresentada como soluo para o debate entre Estado
Mnimo e de Estado Desenvolvimentista:
[...] buscando superar o debate acerca do modelo de Estado ideal para Minas, debate
este que tradicionalmente contrape os modelos de Estado Mnimo e de Estado
Desenvolvimentista. Sabemos que a iluso do desenvolvimentismo alimentado pela
irresponsabilidade fiscal trar ganhos imediatos, mas totalmente insustentveis. Por
outro lado, o Estado Mnimo significa a ausncia do Poder Pblico em reas
essenciais, o que resultar no aprofundamento das graves desigualdades
infelizmente observadas em nosso Estado.
Propomos, ento, um novo modelo, o Estado para Resultados.
O Estado para Resultados atua garantindo populao servios pblicos com alta
qualidade, mximo ndice de cobertura e aos menores custos.
O caminho para se chegar ao Estado para Resultados passa necessariamente pela
qualidade fiscal e pela gesto eficiente.
Assim, o pilar fundamental da segunda gerao do Choque de Gesto a obsessiva
busca de resultados. Adotar esse modelo implicou em colocar os destinatrios das
polticas pblicas no cerne de todo o processo de planejamento (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007b).

247

importante notar que a ideia de superar o debate entre Estado Mnimo e


desenvolvimentismo, j se encontrava no Novo Desenvolvimento, contido no Minas Gerais
do Sculo XXI e no PMDI 2004-2020. Todavia, neste PMDI (2007-2023) ganha destaque e
apresentada como ideia central a Gesto para Resultados, que encontra resonncia em textos
do Banco Mundial e de alguns autores voltados para a Nova Gesto Pblica. Outro tema que
permanece importante do discurso do Plano anterior qualidade fiscal e gesto eficiente.
Segundo o Entrevistado F, a origem da expresso Estado para Resultado foi a seguinte:
E em agosto, naquela discusso, l no Tau, houve um debate sobre isso Que
estado que nada, no tem que discutir estado, no, tem que discutir resultado.
Ento, isso ficou. Foi a primeira vez que eu vi algum falar to radicalmente Da
saiu o Estado para Resultado. A o Professor (Anastasia) falou disso no evento do
BID. Foi bem recebido, A comeou (ENTREVISTADO F).

Porto e Silveira (2010) tentam apresentar a origem da ideia de forma a reforar a


racionalidade do processo e o papel do estrategista:

A aprendizagem acumulada nos quatro anos de gesto estratgica, juntamente com o


aprofundamento das anlises retrospectiva e prospectiva sobre Minas Gerais,
contriburam para o amadurecimento de uma das mais importantes diretrizes
estratgicas do governador: a de organizar a atuao do Governo de Minas Gerais
em reas de Resultados, para assegurar maior foco e intensidade de ateno
gerencial na produo e na entrega de resultados e benefcios para a sociedade. Esse
foi o embrio do Estado para resultados que se constituiu em uma marca relevante
do Governo de Minas a partir de 2007 (PORTO e SILVEIRA, 2010, p. 25).

No mesmo sentido a entrevista do vice-governador:

Conseguimos um modelo de gesto, concebido a partir de 2003 com base em


resultados e metas, porque chegamos concluso de que, alm das questes formais,
que so fundamentais para o funcionamento do Estado, o Poder Pblico tambm
carecia, como ainda carece, de uma cincia mais adequada ao estabelecimento de
resultados e metas para mobilizar, galvanizar todo o corpo, no somente de
servidores, mas o gerencial e o diretor. Ento, foram estabelecidas de maneira muito
detalhada as metas do nosso PPAG Plano Plurianual de Ao Governamental. Na
verdade elas esto inseridas dentro do PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento
Integrado , planejamento de longo prazo, de 20 anos, que so desdobrados de
quatro em quatro anos, sempre revisto no PPAG. Isso porque a Administrao
Pblica dinmica e o planejamento no estanque, uma camisa de fora, ele se
amolda situao e revisto anualmente. Portanto o modelo de gesto tem esse
carter inovador, at mesmo empreendedor (REVISTA DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2009).

Mais uma vez, pode-se perceber que o discurso oficial e o discurso contido no prprio Plano
realam os aspectos relacionados tcnica e cincia como forma de buscar legitimidade
para argumentos, muitas vezes, criados a posteriori. Neste sentido, a descrio da origem da

248

expresso citada pelo entrevistado F difere significativamente do processo racional de escolha


descrito nos discursos oficiais.

No PMDI 2007-2023, a Carta que introduz o texto do Plano assinada pelo prprio
governador, enquanto no PMDI anterior havia uma carta do secretrio de planejamento, que
fazia a apresentao do Plano sociedade. Isso representa o crescimento simblico da
importncia do tema planejamento estratgico no perodo, que deixa de ser uma tarefa de
uma secretaria e se torna responsabilidade do prprio governador. Do ponto de vista do
contedo, o texto , basicamente, o mesmo da Mensagem do Governador ALMG, que
encaminha o projeto de lei, de modo que, alm do j mencionado, so destacados alguns
elementos da estratgia, entre eles os destinatrios das polticas e os cinco eixos estratgicos:

A partir desse cerne - os destinatrios - que foram definidas as aes e metas para
os prximos anos.
Os destinatrios das polticas pblicas foram organizados em cinco eixos
estratgicos:
- Pessoas instrudas, qualificadas e saudveis - foco dos programas de educao,
sade e cultura, direcionadas a ampliar o capital humano, fator essencial para o
desenvolvimento econmico e social;
- Jovens protagonistas - construindo uma forte aliana social estratgica, esse eixo
pretende organizar as diversas aes dirigidas juventude, com o objetivo de
ampliar a empregabilidade, o empreendedorismo e a incluso social dessa camada
da populao;
- Empresas dinmicas e inovadoras - concede ateno especial ao crescimento
econmico como a grande alavanca das transformaes sociais
sustentveis, por meio de programas de fomento econmico, infraq estrutura
e
cincia e tecnologia e da construo de um pacto estadual pela elevao da taxa de
investimento e da competitividade da economia de Minas Gerais;
- Cidades seguras e bem cuidadas - mediante os programas relativos a meio
ambiente, segurana pblica, habitao e saneamento, o foco desse eixo melhorar a
qualidade de vida nas cidades mineiras;
- Eqidade entre pessoas e regies - programas voltados para as regimes e locais de
menor IDH, destinados aos segmentos mais vulnerveis, envolvem o combate
pobreza, a gerao de emprego e de renda e a segurana alimentar (ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2007b).

Interessante observar que, de fato, nos Planos anteriores os destinatrios das polticas no
aparecem como personagens. Neste, ainda que de maneira bastante genrica, eles so
apresentados e fazem parte do mapa estratgico contido nele. Alm disso, tambm o
primeiro Plano em que aparece o cidado (indivduo). Nos demais, aparecem a sociedade civil
organizada, as organizaes do terceiro setor e os empresrios, ou a iniciativa privada. Assim
como na Mensagem do Governador, Porto e Silveira (2010) destacam o papel central da
insero dos destinatrios das polticas pblicas no cerne do processo de planejamento
governamental.

249

A experincia, a aprendizagem e os bons resultados acumulados com o chamado


Choque de Gesto estimularam a busca de um novo salto de patamar gerencial. A
chamada segunda gerao do Choque de Gesto tinha como desafio central a
insero dos destinatrios das polticas pblicas no cerne do processo de
planejamento, da derivando as aes e metas para os anos seguintes (PORTO e
SILVEIRA, 2010, p. 24).

Neste plano, os destinatrios das polticas aparecem, sobretudo, como elemento simblico e
de retrica. Desse modo, no captulo destinado descrio da metodologia em momento
nenhum aparece a expresso destinatrio de polticas pblicas. Ainda que tenha sido
destacado na Mensagem do Governador, no mapa estratgico e no texto mencionado, o papel
dos destinatrios das polticas no processo de construo do Plano continua sendo o mesmo
dos demais. Quando muito, so considerados como pblico-alvo das polticas ou, at mesmo,
objetos da poltica.

Mais adiante, o processo de construo do mapa ser mais bem abordado, mas deve-se
destacar que, excetuando-se os discursos de legitimao, como os citados anteriormente, no
fica claro como a perspectiva dos destinatrios das polticas interferiram no processo de
construo do planejamento governamental. Na prxima reviso do PMDI, haver uma nova
tentativa de incorporar o cidado no processo de planejamento governamental, que ser
conhecida como a 3 gerao do Choque de Gesto.

Alm dos destinatrios das polticas, outra inovao em relao ao PMDI anterior a
definio de 11 reas de Resultado. Nos termos do PMDI 2007-2023, cada rea de
Resultado agrega os principais desafios, objetivos e metas para a administrao pblica, bem
como iniciativas essenciais para transformar a estratgia em resultados efetivos.

Na introduo do PMDI 2007-2023, h a descrio do processo de construo do Plano.


Assim como no PMDI anterior, a metodologia adotada consiste em responder a quatro
questes: Onde estamos?, Aonde podemos chegar?, Aonde queremos chegar? e Como
vamos chegar l?.
O ponto de partida desse esforo constitui em um alinhamento conceitual de uma
rede formada por gerentes e tcnicos do Governo e especialistas convidados nas
metodologias medulares do projeto: anlise prospectiva, formulao estratgica e
estruturao de projetos estratgicos. Isso para multiplicar, com rapidez, a
capacidade endgena de reflexo e formulao estratgica por reas de Resultados
(...) (PORTO e SILVEIRA 2010, p 24)

250

Para responder primeira questo, foram feitas duas atividades. Primeiramente, foi
desenvolvida pesquisa qualitativa envolvendo secretrios de governo, tcnicos executivos e
especialistas. A partir dos resultados desta etapa, promoveu-se uma reflexo estratgica acerca
da situao atual de Minas Gerais. Esta avaliao teve como escopo:

O mapeamento das percepes de executivos do Governo Estadual a


respeito da implementao do GERAES e do desempenho geral do Plano
de Governo, no trinio 2003-2006, e suas sugestes e propostas para o
adensamento da estratgia, tendo em vista a atualizao do PMDI e o novo
PPA;
A avaliao qualitativa dos gerentes diretamente envolvidos com os
projetos do GERAES; e
A anlise de dados e fatos sobre a execuo do GERAES e da ao de
Governo 2003-2006 (PORTO e SILVEIRA, 2010, p. 25)

Como observador participante, o autor desta tese pode observar um elemento que, certamente,
influenciou os resultados desta pesquisa qualitativa. A pesquisa se iniciou no final de 2006,
prximo ao trmino de um governo com alto grau de aprovao pela populao, que culminou
numa reeleio em primeiro turno. Este clima otimista contaminou a anlise feita pelos
executivos.

Paralelamente, foram desenvolvidos estudos aprofundados (policy papers) sobre alguns temas
considerados relevantes para o desenvolvimento mineiro, com um enfoque comparativo com
outros pases e com as demais unidades da federao (MINAS GERAIS, 2007). Estes estudos
foram produzidos por 25 acadmicos especialistas ligados a diversas instituies, sobretudo a
Universidade Federal de Minas Gerais e a Fundao Joo Pinheiro.

Os temas selecionados foram: Polticas Pblicas e Demografia, Crescimento Econmico,


Eficincia e Produtividade Total dos Fatores em Minas Gerais, Inovao Tecnolgica e
Desenvolvimento Econmico, Desenvolvimento Humano, Emprego e Renda, Pobreza e
Desigualdade de Renda, Sade, Educao Bsica, Criminalidade, Regio Metropolitana e
Transportes e Desenvolvimento Regional. Como se pode observar pelos temas escolhidos,
no se trata de uma reedio do Minas Gerais do Sculo XXI, mas, sim, de um estudo mais
focado em temas especficos. Como afirma o entrevistado F, em princpio, no um problema
que o estudo seja focado, pois no seria razovel em relao ao custo benefcio que a cada
reviso do PMDI fosse elaborado um estudo com a abrangncia do Minas do Sculo XXI.

251

Quanto seleo dos temas e das pessoas o entrevistado E destaca a continuidade do governo
como um elemento favorvel:

[...] a gente trouxe pessoas da Fundao Joo Pinheiro. Acho que teve consulta de
alguns especialistas que a gente contratou, [...] especialistas para falar de um tema
especfico. [...]
Os temas foram selecionados ouvindo. Eles foram discutidos com a consultoria, que
nos ajudou, os coordenadores dos projetos, com os responsveis pela coordenao
do plano com o secretrio adjunto. Ento, foi a consultoria e equipe de coordenao
do projeto, basicamente, at onde eu lembro. A, decidimos os temas. Os temas
foram escolhendo autores. Alguns foram contratados outros foram de servidores.
[...] nos temas no teve muita cincia para a escolha. Foi meio que ns achvamos
que ia pautar o planejamento e coisas que a gente precisava de produo de
informao
(...) em 2003, esse problema muito maior, porque o Minas do Sculo XXI foi feito
no BDMG, e no necessariamente com equipe de governo, e em 2006 foi feito muito
fortemente com a equipe de governo. Em algumas reas, teve mais continuidade,
mais tempo para discutir, foi praticamente o ano todo. Ento, esta uma vantagem
da continuidade de governo: aproxima as pessoas que esto planejamento das que
vo implementar. (ENTREVISTADO E).

O que se pode observar que o contedo dos papers muito heterogneo, sobretudo no que
tange a propostas de polticas pblicas relacionadas ao tema analisado. Se, de um lado,
existem polticas propostas como prioritrias (projetos estruturadores) que encontram suas
razes nos estudos realizados, de outro, existem temas que, embora sejam identificados nos
estudos como importantes, no se constituram enquanto projeto estruturador, que, nos termos
do planejamento de Minas Gerais seriam os projetos responsveis pela realizao da
estratgia estabelecida no Plano. Essa constatao, mais uma vez, evidencia o que esta tese
pretende mostrar: que nos processos de planejamento governamental observados no se trata
de um processo linear de desdobramento da estratgia, mas de dois processos simultneos,
que sofrem influncias contnuas em ambas as direes. Ou seja, existe um processo que faz
anlise do ambiente, dos cenrios, da definio de viso, dos objetivos e das estratgias. Mas,
existe tambm um processo de construo dos programas, que, embora no seja independente
do anterior, no est necessariamente subordinado a este.

Apenas a ttulo de ilustrao, temas como ampliao da produtividade no campo,


enfrentamento do problema da gravidez na adolescncia, polticas que diminuam a
discrepncia racial, foco nas polticas sociais nas famlias com crianas e chefiadas por
mulheres e mudana dos mecanismos de balco nas agncias de fomento para a escolha de
projetos so apresentados como relevantes pelos papers que compem A anexo II do PMDI

252

2007-2023, mas que no encontraram eco no processo de elaborao dos projetos estratgicos
do governo.

De outro lado, algumas ideias contidas nestes papers so ignoradas porque poderiam colocar
em xeque projetos j estabelecidos pelo governo.

Como procuramos apresentar ao longo do texto, no existe uma relao clara de


causalidade entre infraestrutura de transportes e desenvolvimento econmico. De
uma maneira geral, as regies com as piores condies de malha rodoviria
apresentam um desempenho econmico mais modesto, porm, a melhoria da oferta
de infraestrutura por si s no ir propiciar desenvolvimento econmico e, em
algumas situaes, poder ocorrer crescimento de uma regio em detrimento de
outra. (TORRES, 2006, p. 154)

Essa afirmao questiona as bases conceituais de um projeto estruturador denominado ProAcesso, que tem como escopo fazer a ligao asfltica de todos os municpios mineiros,
como forma produzir desenvolvimento econmico. O que se pode observar foi que o projeto
criado em 2003 permaneceu na carteira de 2007 e os trechos restantes foram incorporados em
outro projeto, Caminhos de Minas, que permanece at hoje.

O entrevistado F exemplifica o poder simblico deste projeto, que pode ser uma das causas
para sua manuteno por todo perodo estudado:

[...] a vem o Pro-Acesso. Olha, outro aspecto simblico. Quando os tcnicos diziam
que no queriam, que tinha coisa mais importante do ponto de vista econmico. Mas
voc v o Pro-Acesso uma das coisas mais interessantes de se ver o cara do
interior falar Voc encontra gente do interior Que bom ter esse asfalto aqui. Os
caras de boteco mesmo, isso muito simblico (ENTREVISTADO F).

O prprio vice governador frontalmente contrrio posio defendida pelo especialista,


como declarou em uma entrevista dada revista do TCE (Tribunal de Contas do Estado):

O ProAcesso talvez seja o exemplo mais caracterstico. No momento em que


conseguimos levar o acesso asfltico a Municpio que no o tinha antes, melhoramos
a qualidade de vida daquela gente e, ao mesmo tempo, tornamos aquela regio ou
Municpio atrativo para empresas. Isso cria infraestrutura favorvel para mobilizar
empresrios locais ou de fora para gerarem emprego e renda de qualidade nas
regies. Essa a ideia do projeto estruturador, o que modifica as caractersticas da
regio (REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS
GERAIS, 2009).

Este exemplo ilustra que, apesar de todo o discurso racionalista contido no processo de
planejamento governamental, nem sempre as anlises tcnicas so seguidas, de modo que em

253

alguns momentos a soma de elementos simblicos compartilhados por algumas pessoas ou


grupos de pessoas pode representar a justificativa real para a adoo de determinado projeto.
Neste contexto, os argumentos contidos no Plano so justificativas construdas a posteriori,
para reforar o discurso racionalista.

Outro exemplo no mesmo sentido se d na rea de Segurana Pblica, em que Arajo Jnior
(2006, p. 125) conclui que a evidncia emprica sugere uma melhoria do aparato de
segurana pblica nos anos recentes (principalmente militar). Outro lado, nada garante que
isso esteja relacionado com o aumento da probabilidade de soluo de crimes. Assim como
no exemplo anterior, referente ao Pro-Acesso, as reflexes produzidas no anexo Estado do
Estado foram ignoradas e os projetos estruturadores na rea de Segurana Pblica
continuaram concentrando os investimentos na ampliao de vagas do sistema prisional e no
aparato militar de represso.

Poder-se-ia argumentar que a discusso que os textos apresentam muito interessante e


importante para o processo de planejamento, mas o que se observou que estes estudos so
lidos por poucas pessoas na organizao, de forma que os ganhos de aprendizado no processo
de construo so reduzidos. Aparentemente, o principal ganho com a realizao destes
estudos seria mesmo no campo simblico, na medida em que refora o aspecto racional do
planejamento e d uma aparncia de fundamentos cientficos para o Plano. Nos termos do
Entrevistado E: Fica uma coisa mais sria quando voc fala como escolheu: Eu fiz esse
trabalho aqui que me ajudou a escolher, isso a d mais robustez, com certeza.
A segunda questo, Aonde podemos chegar?, comeou a ser respondida com a atualizao
das condies de contorno dos ambientes nacional e mundial e a reviso dos Cenrios Macro
de Minas Gerais. Durante o processo de atualizao do Plano, os quatro futuros distintos para
o estado configurados na elaborao da primeira verso, em 2003, foram revisitados e tiveram
seu horizonte de prospeco estendido para o perodo 2007-2023. Em seguida, foram criados
oito grupos de trabalho, envolvendo tcnicos do governo e especialistas convidados, com o
objetivo de focalizar estes cenrios em algumas reas especficas. O produto resultante desta
etapa o detalhamento dos quatro Cenrios Macro e suas respectivas focalizaes. A
focalizao foi feita em relao a sete reas temticas: economia, competitividade e
infraestrutura; educao; sade e saneamento; defesa social; rede de cidades, RMBH e
habitao; pobreza; e regies de baixo dinamismo (MINAS GERAIS, 2007).

254

Porto e Silveira (2006, p. 25) afirmam que esse aprofundamento inovador, pelo menos no
nosso pas. Ao que tudo indica, foi a primeira vez que um governo no Brasil (em qualquer
esfera) elaborou anlises prospectivas setoriais integradas dentro do macrocenrios.

Pode-se perceber na argumentao, mais uma vez, a ideia de inovao e originalidade como
elemento de legitimidade no processo de planejamento governamental. Ao se observar os
cenrios focalizados contidos no Anexo II do Plano, assim como no PMDI anterior, o
percurso semntico que justifica a escolha da metodologia de cenrios exploratrios est
relacionado velocidade das diversas transformaes que esto ocorrendo no mundo, cuja
profundidade, ritmo e intensidade seriam nicos na histria da humanidade. Dessa forma, os
cenrios devem ser utilizados e interpretados como uma sinalizao que antecipa tendncias
possveis ou provveis.

O processo de anlise de cenrios contou com a participao de mais de 50 pessoas, entre


secretrios de estado, gerentes e tcnicos das diversas reas focais, alm de especialistas e das
lideranas da sociedade, e cujo objetivo foi subsidiar as decises estratgicas quanto
evoluo futura de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 2007).

Ao se analisar os participantes do processo de discusso dos cenrios, deve-se destacar a


presena de secretrios de estado, o que simboliza a importncia do planejamento estratgico
na agenda governamental, e de diversos tcnicos, servidores efetivos, que de certo modo,
seriam responsveis por armazenar o conhecimento produzido durante o processo. Como j
observou Mintzberg (1990), os gerentes, aparentemente, no escrevem muito do que ouvem
ou decidem, de forma que o banco de dados estratgicos da organizao no estaria na
memria de seus computadores, mas sim na cabea dos gerentes.

[...] o cenrio exploratrio foi bom? Foi timo. Mas muito mais interessante por
causa da discusso que ele promove, pois ele traz pessoas para discutir coisas
relevantes para voc se orientar. Ento falar que isso ajuda na implementao, ajuda
para quem participou da discusso. Foi bom discutir cenrio. Ento, eu acho que o
mtodo bom por esse tipo de coisa, pois ele promove essa momento de construo
e discusso no planejamento, [...] o negcio funciona quando ns conseguimos
trazer a participao das pessoas. No a participao pela participao, mas porque
ela vai entender o que est sendo feito, e eu acho que a gente no se ocupa disso hoje
como deveramos, com quem vai implementar (ENTREVISTADO E)

255

Embora este seja um aspecto importante do processo de discusso de cenrios, como destaca
o entrevistado E, no houve nenhuma ao no sentido de fazer a gesto deste conhecimento
gerado. Alm disso, embora haja um esforo no sentido de envolver as pessoas responsveis
pela implementao no processo, o grupo de formulao observado foi sempre muito restrito.
E, como as aes so muito variadas, quando se fala da participao dos responsveis pela
implementao se fala, no mximo, de um superintendente, na maioria das vezes, de um
subsecretrio, de forma que caberia a estes comunicar a sua equipe que, de fato, so os
responsveis pela implementao. S que, pelo observado, esta no uma diretriz
normalmente observada pelos participantes da discusso, de forma que se cria um vcuo no
processo de formulao e um espao para perda do conhecimento gerado.
Na comparao entre incidentes, foi questionado ao entrevistado C: Por que recuperar o
vigor poltico de Minas Gerais, que no PMDI 2003-2020 uma das opes estratgicas,mas
no PMDI 2007-2023 no tem o mesmo destaque. A resposta foi enftica: No precisava.
Estava feito. O texto do PMDI tem sua argumentao construda no mesmo sentido. Para
isso, recorre a elementos da tradio, bem como a referncias poltica do caf com leite:

Os anos recentes tm testemunhado a retomada do vigor poltico de Minas Gerais,


que assumiu a liderana nacional na discusso e encaminhamento de temas
importantes e de grande complexidade, como a realizao da Reforma Tributria e a
reconstruo do Pacto Federativo. Entretanto, apesar da importncia poltica e
econmica de Minas Gerais, tem-se observado que a repartio dos repasses federais
no tem sido condizente com nossa posio na Federao. Um exemplo a baixa
relevncia dos repasses da CIDE [Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico] para a dimenso do problema da pssima qualidade da malha rodoviria
federal do Estado.
Tambm merece meno o fato de Minas Gerais, nos ltimos anos, ter se
transformado em centro de referncia de gesto pblica de qualidade. O conjunto de
iniciativas e procedimentos denominado Choque de Gesto repercute em todo o
Pas, e tem despertado a ateno de outros governantes, de ONGs e da imprensa. O
Choque de Gesto fez uma opo poltica original na realidade brasileira pela
aplicao generalizada do conceito de accountability, segundo o qual os agentes
pblicos prestam contas populao e produzem resultados em favor desta (MINAS
GERAIS, 2007, p.15).

As afirmaes acima contriburam para reforar a imagem de sucesso do Choque de Gesto


e tm por objetivo recuperar o vigor poltico. Essa relao , no mnimo, questionvel, pois,
para alm dos argumentos contidos no discurso, pode-se observar que entre os ministros do
Governo Federal h apenas um mineiro.

256

Na anlise dos cenrios, o Plano trabalha com trs categorias: Tendncias consolidadas - so
processos/movimentos j consolidados, cujos desdobramentos no futuro apresentam alto grau
de certeza e previsibilidade; mudanas em andamento - representam transformaes/rupturas
em relao ao estado atual, cujos desdobramentos futuros ainda so incertos e pouco
previsveis; e Gargalos/Tenses estruturais - so condicionantes que representam uma barreira
crnica ao desenvolvimento (MINAS GERAIS, 2007, p. 21).

Segundo a metodologia descrita no Plano, a partir da anlise das condicionantes apresentadas,


foram mapeadas as incertezas crticas para os prximos dezessete anos.

Assim como no PMDI anterior, adotou-se a questo: Qual ser a dinmica de


desenvolvimento da economia brasileira no perodo 2007-2023? Na busca a essa resposta,
foram selecionadas dez variveis especficas, que no diferem muito daquelas adotadas na
construo do PMDI anterior: governabilidade em mbito nacional, evoluo das reformas
estruturarias (previdncia, tributria, trabalhista e poltica) e institucionais, eficcia das
polticas pblicas (comrcio exterior, industrial, agrcola e de C&T), comportamento do
comrcio exterior (crescimento econmico global, acesso a mercados e perfil da insero);
evoluo da taxa de investimento; formao de poupana interna e atratividade para o capital
internacional e nacional, distribuio espacial do desenvolvimento econmico e social;
evoluo das polticas pblicas nacionais de educao, sade e segurana, evoluo da
incluso social e dos nveis de bem-estar (sade, pobreza, desigualdades, sociais, emprego e
renda), evoluo dos mecanismos de controle e de conservao do meio ambiente,
enfrentamento dos gargalos de infraestrutura econmica (transportes e energia) (Minas
Gerais, 2007).

As variveis especficas de Minas foram definidas a partir da questo: Como evoluir o


ambiente social, econmico e poltico-institucional mineiro no perodo 2007-2023? Padro de
liderana no cenrio poltico e econmico nacional, continuidade da melhoria da gesto
pblica e consolidao do equilbrio fiscal, protagonismo empresarial e controle social,
capacidade de recuperao, modernizao e expanso da infraestrutura e dos servios de
logstica, volume dos investimentos privados e crescimento econmico, agregao de valor,
diversificao econmica e capacidade de inovao, evoluo da qualidade do ensino e
ampliao da escolaridade, evoluo das disparidades regionais, evoluo da pobreza, das
desigualdades sociais e dos nveis de bem-estar social, evoluo dos ndices de violncia e

257

criminalidade, utilizao sustentvel dos ativos ambientais; desenvolvimento da RMBH e da


rede de cidades mineiras (Minas Gerais, 2007). Estas variveis tambm no diferem muito do
PMDI anterior.

Assim como no PMDI anterior, as duas incertezas crticas foram usadas para a formao dos
eixos ortogonais, cujas correlaes das hipteses configuradas em cada estado possvel
diferenciam os quadros futuros possveis de Minas Gerais. Assim como no processo de
construo do PMDI 2004-2020, neste tambm no fica clara a relao entre as
condicionantes anteriormente analisadas e as variveis escolhidas para a construo dos
cenrios. De qualquer forma, foram mantidos os quatro cenrios bsicos do PMDI anterior.

A partir dos quatro cenrios foram produzidos cenrios focalizados nas reas j mencionadas:
Economia, competitividade e infraestrutura; Educao; Sade e saneamento; Defesa social;
Rede de cidades, RMBH e habitao; Pobreza; e Regies de baixo dinamismo.

Como na anlise dos cenrios construdos no plano anterior, no ser analisada a correo dos
cenrios ou a sua capacidade preditiva, mas a relao entre estes e as escolhas estratgicas
adotadas no plano.

Ao contrrio do PMDI anterior, neste existe uma reflexo estratgica, luz dos quatro
cenrios. Neste trecho, conclui-se que um olhar sobre a evoluo recente da realidade
mineira nos ltimos trs anos, aponta para justamente para o fato de que o Estado vem
caminhando, gradativamente para esse cenrio (superao de adversidades) (MINAS
GERAIS, 2007, p. 124). Tal argumento assim se justifica:

De fato, apesar de a conjuntura mundial ter evoludo de forma altamente favorvel


nesse perodo, o contexto nacional revelou-se portador de escassas oportunidades
para Minas Gerais. E isto no se restringe somente a esse perodo, mas foi a
dinmica dominantes nos ltimos dez anos. Nesse sentido, observa-se que a
economia mundial atravessa um perodo de prosperidade sem precedentes, e o que
realmente chama a ateno a disperso geogrfica: graas a um volume recorde no
comrcio global, os bons ventos tm soprado, no apenas para as naes ricas, mas
tambm para as remediadas e at para as mais pobres. Apesar disso, o Brasil e o
mundo seguem caminhando em ritmos diferentes. H exatos dez anos, o Pas vem
crescendo menos que a mdia mundial; desde a euforia do Plano Real, a economia
brasileira acumulou crescimento de 25% ante uma expanso global de 46%, quase o
dobro do resultado nacional.
No de se estranhar , portanto, que a economia brasileira venha caindo de posio
no ranking das maiores economias do mundo. No cerne desta problemtica
encontra-se a persistncia de vrios obstculos estruturais ao crescimento todos

258

eles conhecidos de muito tempo -, que dificultam ou retardam o crescimento


econmico do Pas. Desse conjunto, os mais graves estrangulamentos que fazem do
Brasil uma baleia encalhada so os seguintes: baixo nvel de escolaridade,
impostos altos, juros elevados, infraestrutura deficiente, excesso de burocracia,
informalidade, lei trabalhista obsoleta e gesto pblica e fiscal de m qualidade.
Enquanto isso, a trajetria recente de Minas Gerais revela que o Estado vem
aproveitando parte significativa das escassas oportunidades oferecidas pelo contexto
externo. No campo econmico, enquanto o PIB brasileiro registrou uma taxa mdia
de expanso de 2,3% anuais no perodo 2000-2005, a economia mineira cresceu, em
mdia, 2,7% a.a, beneficiando-se fortemente da crescente demanda por commodities
agrcolas e industriais que tem marcado a conjuntura mundial nos ltimos anos
(MINAS GERAIS, 2006, p. 125).

Assim como no PMDI anterior, neste tambm no h estratgias diferenciadas para cada
cenrio. Dessa forma, ainda que no pior cenrio houvesse a possibilidade de aumento da taxa
de juros americanas, prejudicando o desempenho da economia global, o que poderia interferir
no comportamento do mercado de commodities, no existia nenhuma estratgia definida caso
este cenrio se configurasse. Com a crise americana de 2008-2009, no havia, pelo menos nos
Planos, nenhuma estratgia definida previamente.

Apesar de os argumentos contidos no PMDI 2007-2023 reforarem os aspectos tcnicos e


racionais dos processos decisrios, podem-se perceber alguns furos lgicos no discurso
apresentado. Por exemplo, entre as condicionantes analisadas est a ampliao do mercado
consumidor de produtos agropecurios; e entre os papers produzidos h o destaque para a
baixa produtividade no campo, de forma que os ganhos de produtividade neste setor
representariam ganhos significativos na anlise da produtividade dos fatores da economia
Mineira, pois de um lado, tem-se a oportunidade mercadolgica e, de outro, a necessidade
interna de gerar ganhos de produtividade no setor, evidenciando a necessidade do desenvolver
projetos neste sentido. Porm, ao se analisar a carteira de projetos estruturadores, no h
nenhum com objetivo neste sentido.

O entrevistado E, em sua descrio do processo de tomada de deciso, apresenta alguns


elementos que tambm contradizem estes argumentos racionalistas, na medida em que afirma
que muitas das decises do governo so tomadas por feeling:

(...) ento o objetivo era que subsidiasse melhor a tomada de deciso de


planejamento, que tipo de projeto que eu vou fazer? Que projeto eu farei para a
educao, vou construir escola ou qualificar professor? Qual tem o custo benefcio
maior? Era um pouco isso que a gente esperava dos papers, mas essa resposta no
trivial, nem do essa resposta assim. Ento de fato muita coisa se perde, mesmo
assim eu no me arrependo de ter feito, porque eu acho que supor que vai perder ai
no fazer pior, tem que produzir conhecimento. Depende muito da liderana, se a

259

liderana vai executar isso, muitas das decises de governo so tomadas por
feeling, ele consulta alguns especialistas que ele considera conhecedor, que ele
confia, que ele sabe que tem uma bagagem. (ENTREVISTADO E)

Em resposta terceira questo, Aonde queremos chegar?, foi mantida a Viso de Futuro de
Longo Prazo. J para responder a ltima questo, Como vamos chegar l?, o processo de
construo da Estratgia de Desenvolvimento de Minas Gerais envolveu a participao de
diversos tcnicos do governo e especialistas convidados, culminando na configurao de sete
estratgias de desenvolvimento de longo prazo ancoradas no governo, na iniciativa privada e
nas organizaes da sociedade civil (MINAS GERAIS, 2007).

Nos termos do Plano, os sete elementos da Estratgia de Desenvolvimento compem um


conjunto de alto grau sinrgico, dada a grande interrelao e complementaridade entre eles. A
representao grfica do elevado grau de articulao e complementaridade entre as
estratgias, com vistas ao alcance da viso de futuro, constitui o chamado diamante da
Estratgia de Desenvolvimento de Minas Gerais no horizonte 2007-2023 (Minas Gerais,
2007).

Fig. 7 Diamante da Estratgia do Governo de Minas Gerais


Fonte: Minas Gerais, 2007, p. 17

Em relao FIG. 7, deve se observar o interdiscurso: ao se referir ao diamante da estratgia,


h uma referncia ao conceito de Porter (1999). Todavia, a nica semelhana entre as
Estratgias de Desenvolvimento de Minas e o modelo de Porter est na expresso, pois os
conceitos apresentados pelo autor no so tratados no diamante contido no PMDI 2007-2023.

260

A perspectiva Integrada do Capital Humano pressupe que a qualidade do capital humano


pea-chave na determinao da competitividade sistmica de determinado espao
socioeconmico, uma vez que dois dos principais atributos que a compem so a qualificao
da fora de trabalho e o estoque de conhecimento existente na sociedade. Com isso, a adoo
de uma perspectiva integrada do capital humano se justifica como elemento fundamental para
a construo de um ambiente favorvel aos negcios e promoo de investimentos (MINAS
GERAIS, 2007).

A partir desta perspectiva, deveria ser dada maior ateno aos jovens, bem como fortalecer o
protagonismo juvenil e melhorar a capacitao para o trabalho, por meio de iniciativas que
promovam a capacidade realizadora e de contribuio social dos jovens mineiros. Alm disso,
seria dada ateno especial preveno violncia juvenil, ao uso de drogas e s doenas
sexualmente transmissveis, principalmente com relao aos jovens em condies de
vulnerabilidade social. A adequao do Ensino Mdio s oportunidades oferecidas pelo
mercado de trabalho outra preocupao precpua dessa perspectiva. A adoo desta
perspectiva exemplifica um processo interessante em relao ao planejamento governamental.
Na comparao entre incidentes, o entrevistado F, ao ser questionado que no havia no Plano
de fundamentos que justificassem a escolha pelos jovens, o entrevistado assim respondeu:

[...] a A...(pessoa muito importante na comunicao do governo) queria muito


alguma coisa para a juventude. Ela puxou o Travessia e o Poupana Jovem com as
preocupaes dela. Ns entrevistamos ela, que lanou a seguinte questo: Como
que a juventude no tem?.
[...] Gente, ela lder da organizao. No vou discutir isso no [risos]. Ela deve
estar vendo uma coisa que eu no estou vendo.
Mas o respeito liderana: eu sei que a juventude vai ser importante, porque
o espao do Partido dos Trabalhadores faz a poltica, e eu preciso de gente mais
educada, mais independente, ou pode ser uma anlise mais simples. Eu quero tratar
esse pessoal para eu ter os votos deles. Mas no me cabe discutir, me cabe ouvir,
estudar, passar para quem entende. A, eu joguei o A..., que tem conhecimento.
A, eu sonhei com uma grande aliana dos jovens aqui. A o S... (consultor)
colocou isso numa forma de um programa (...)( ENTREVISTADO F).

O que esta fala evidencia que um programa estruturador foi criado a partir da percepo de
uma pessoa e que a ele, enquanto responsvel pela construo do PMDI, no caberia discutir a
priorizao, mas desenvolver um discurso que justificasse a incluso daquele programa.

Na perspectiva Investimentos e Negcios, a construo de um ambiente econmico


competitivo estvel considerada condio para a superao de gargalos importantes que

261

dificultam a insero da economia brasileira em uma trajetria de crescimento sustentvel.


Com base nos argumentos contidos no Plano, esta perspectiva se justifica em razo da
competio internacional acirrada pelos capitais financeiros e produtivos que circulam ao
redor do mundo, de modo que o estado deveria atrair o investimento mediante a melhoria da
competitividade sistmica da economia local. Soma-se a isso o papel exercido pelo
investimento como canal para a transferncia de tecnologia. Alm de produzir um efeito em
cadeia na melhoria da eficincia das empresas locais, o processo de transferncia e difuso de
tecnologia e conhecimento contribui, ainda, para a ampliao do acesso dessas empresas aos
mercados globais e s redes de produo integradas. Alm disso, esta perspectiva apresenta
uma priorizao em relao aos fluxos de investimentos nas reas de Biotecnologia e a
Microeletrnica, Nas indstrias de softwares, de farmacoqumica e de produo de
biocombustveis (MINAS GERAIS, 2007).

A Integrao Territorial Competitiva parte da anlise feita durante a discusso dos cenrios de
que a economia mineira est inserida em trs espaos geoeconmicos distintos, cada um
dotado de uma lgica particular de desenvolvimento. O primeiro espao geoeconmico, com
forte influncia sobre a poro oeste do Estado, desenvolve-se a partir de uma lgica
intrinsecamente relacionada cadeia do agronegcio, incluindo a agregao de valor, a
prestao de servios e o escoamento da produo, por intermdio de um sistema logstico de
alta capacidade. O segundo espao geoeconmico atua, predominantemente, sobre a parte
leste do territrio e tem seu desenvolvimento orientado pela lgica internacional, destacandose pela produo de commodities industriais (insumos bsicos) e pela elevada integrao de
suas cadeias ao mercado externo. O terceiro espao geoeconmico situa-se na poro centrosul do estado e sua lgica de desenvolvimento revela elevado grau de complementaridade em
relao s cadeias produtivas da indstria de transformao e de servios da regio Sudeste
(MINAS GERAIS, 2007).

Foram priorizadas as seguintes iniciativas: Insero competitiva de Minas Gerais na


interiorizao do desenvolvimento brasileiro para o Centro-Oeste, Integrao competitiva de
Minas Gerais no mercado internacional, Integrao competitiva de Minas Gerais em cadeias
de valor do parque produtivo do Sudeste, e Desenvolvimento de regies de baixo dinamismo
(MINAS GERAIS, 2007).

262

A incluso da estratgia Sustentabilidade Ambiental se justifica nos termos do Plano em


virtude da explorao sem precedentes do meio ambiente vivida no sculo XX, gerada pela
presso demogrfica e pelo crescimento econmico Dessa forma, os governos deveriam
despender esforos, juntamente com as empresas, no sentido de conciliar a gerao de riqueza
e a obteno de bem-estar social com a preservao da qualidade ambiental. A partir desta
estratgia, foram priorizadas: Agenda Azul, Agenda Verde, Agenda Marrom, promoo de
investimentos privados com externalidades ambientais positivas e inovao, agilidade e
efetividade nos licenciamentos ambientais (MINAS GERAIS, 2007). Pode-se notar neste
trecho o interdiscurso entre o PMDI e os movimentos ambientais e suas agendas de
revindicaes.

A escolha da estratgia Rede de Cidades justificada com base no processo de urbanizao


no Brasil e em Minas, que se manteve acelerado nas ltimas dcadas e apresentou situaes
de grande diversidade e heterogeneidade no territrio, destacando-se: interiorizao do
fenmeno urbano; acelerada urbanizao das reas de fronteira econmica; crescimento das
cidades mdias; migrao para a periferia nos centros urbanos; e formao e consolidao de
aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas. Este movimento requer o
fortalecimento da capacidade de polarizao das cidades mdias, mediante a prestao de
servios que atendam a sua prpria demanda e quela proveniente dos municpios de sua rea
de influncia. O fortalecimento da rede visa assegurar a oferta de servios pblicos de
qualidade em qualquer ponto do territrio, segundo critrios de otimizao de custos,
hierarquia e escala, alm de aumentar a insero competitiva da rede de cidades mineiras nos
espaos geoeconmicos nacionais. Dentre os servios capazes de exercer esse efeito
polarizador e difusor, destacam-se: sade, educao, defesa social, formao profissional,
mobilidade/acessibilidade, habitao, comunicaes, saneamento, assistncia social, justia,
cultura, comrcio e lazer (MINAS GERAIS, 2007).
A estratgia Equidade e Bem-estar apresenta outro elemento da estratgia governamental
interessante: o processo de planejamento estratgico, como cocriador de discursos que se
pretendem verdadeiros. Em outras palavras, o processo de planejamento pretende definir o
que verdade sobre determinado tema. Este conflito, ainda que no seja explcito, est
presente no dilogo entre o Plano e os opositores a esta verdade. A estratgia analisada
refere-se a pessoas em situao de vulnerabilidade. Ainda que simplificando, mas apenas no
sentido de facilitar a anlise, esta mesma estratgia em outro grupo poltico seria chamada de

263

reduo da pobreza. Mas neste PMDI a expresso escolhida foi equidade e bem estar,
porque a estratgia contida no Plano estabelece um interdiscurso com textos que pressupem
que reduzir a pobreza uma questo de democratizao das oportunidades

[...] as condies para se edificar a equidade de uma populao so dadas pela


democratizao das oportunidades de crescimento pessoal e de acesso aos
servios pblicos e bens sociais. A pobreza, em suas diversas dimenses,
representa exatamente o contrrio dessa edificao. Em geral, as classes mais pobres
so tolhidas em sua liberdade fundamental de agir conforme suas prprias escolhas,
o que, aqueles em melhor situao econmica, do por certo. As populaes pobres,
usualmente, no dispem de condies adequadas de segurana, alimentao,
moradia, educao e sade, significando graves obstculos para que possam alcanar
melhor padro de vida. Alm disso, a pobreza est vinculada a maior grau de
vulnerabilidade a doenas, crises econmicas e catstrofes naturais. Acresce-se o
fato de que, em maioria, a populao
pobre no consegue se organizar
eficazmente, de modo a incluir suas demandas nas agendas polticas e, assim, pouco
pode influenciar nas decises que afetam sua vida. A pobreza resultado de
processos econmicos, polticos e sociais inter-relacionados, e que se reforam,
exacerbando as condies de privao. Escassez de bens, uso predatrio dos
recursos naturais, mercados inacessveis e poucas oportunidades de emprego
qualificado mantm as pessoas na pobreza material e, por isso, a promoo de
oportunidades um instrumento preferencial para a reduo da pobreza
(MINAS GERAIS, 2007, p. 17).

A partir deste trecho, pode-se perceber que o discurso contido no PMDI 2007-2023 tenta,
ainda que implicitamente, estabelecer um debate com as polticas de combate pobreza do
Governo Federal. Os argumentos apresentados tentam, em alguma medida, desqualificar os
resultados obtidos pelas polticas federais, de forma a afirmar que a reduo de pessoas em
situao de vulnerabilidade social em Minas Gerais se deve a outros fatores, como a queda da
desigualdade de rendimentos no mercado de trabalho. Neste sentido, este trecho do PMDI
mostra outro papel importante para o processo de planejamento governamental estratgico, a
tentativa de criar um discurso, que no s defina o problema como tambm direcione a
soluo deste problema. Este papel de construo de um discurso muitas vezes,
negligenciado pela literatura sobre planejamento governamental estratgico.

Em Minas Gerais, a proporo de pessoas em situao de vulnerabilidade vem se


reduzindo significativamente nos ltimos anos, principalmente se comparado
com o Brasil e com outros estados, como So Paulo e Bahia. Contudo, a anlise
dos fatores determinantes dessa evoluo destacou que ela ocorreu no obstante o
baixo crescimento do produto, do emprego e do rendimento mdio do trabalho, que
atuaram negativamente sobre a varivel. Assim, a explicao para a melhoria dos
indicadores dever ser buscada em outros fatores, entre os quais se ressaltam a
queda na desigualdade de rendimentos no mercado de trabalho, apenas em parte
decorrente do crescimento do salrio mnimo, a maior cobertura e o aumento
dos gastos previdencirios vinculados ao salrio-mnimo e o aumento das
transferncias de renda condicionadas. Nenhum dos aspectos citados acima pode
ser considerado permanente e sustentvel, o que reduz os mritos dos avanos nos

264

indicadores e lana dvidas sobre a sua manuteno a longo prazo (MINAS


GERAIS, 2007, p. 17).

Conforme os argumentos apresentados no Plano, esta estratgia de desenvolvimento deveria


priorizar: Acesso a servios pblicos de qualidade em todo o territrio mineiro, Incluso
produtiva dos adultos e Assistncia Social. Estas aes escolham visam estabelecer uma
oposio a programas redistributivos, como o Bolsa Famlia, ou ao aumento do salrio
mnimo.
Por fim, a estratgia denominada Estado para Resultados, que seria o elemento de ligao
entre as demais estratgias de desenvolvimento adotadas, apoia-se na qualidade fiscal e na
qualidade e inovao em gesto pblica.

A estratgia do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos


resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de
receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do
oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um lado,
pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de qualidade e
universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo para a sociedade.
Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivo-sntese da estratgia
Estado para Resultados reduzir a participao do poder pblico mineiro na riqueza,
medida pelo Produto interno Bruto (PiB) e, ainda, melhorar os resultados para a
sociedade, avaliados mediante indicadores sensveis evoluo na qualidade de
vida dos mineiros, que resultam das estratgias descritas a seguir (MINAS GERAIS,
2007, p. 19).

Pode-se definir logicamente determinadas reas como prioritrias, como, aumento da


produtividade na zona rural e desenvolvimento da rede de cidades, mas se no for dada
ateno a outra parte do fluxo, que se refere ao planejamento dos projetos, estas prioridades
no se tornam aes prioritrias de fato. Porm, tornar estas aes prioritrias de fato, muitas
vezes, implica em que lidar com questes estruturais complexas, como a estrutura das
secretarias, seja em termos de pessoas, seja em termos de conhecimento acumulado sobre as
polticas ou, at mesmo, questes afeitas ao processo de construo do governo, pois quando
terminados secretrios so definidos para algumas pastas, seja por seu poder poltico, seja pela
falta de competncia tcnica, j se pode avaliar a dificuldade de articulao entre esta
secretaria e as estratgias definidas. Neste caso, existem secretarias que so historicamente
gerenciadas por secretrios que, por sua postura poltica, no se interessam em seguir as
estratgias governamentais estabelecidas, de forma que ou o processo de planejamento
estratgico incorpora estas restries no processo ou se continuar a elaborar estratgias
formais atendendo a todas as reas de governo, sendo que em certas reas estas estratgias so

265

sistematicamente deixadas margem. Quando se definem as estratgias desconsiderando estas


restries, j razovel esperar que da no sair nada. O entrevistado F apresenta algumas
das consequncias deste fenmeno:

[...] mas voc no faz mgica, porque, de novo, voc implementa com as
instituies. Ou seja, a cultura, o pessoal, tem os seus processos. Voc no muda
isso com a discusso do planejamento. [...] uma coisa voc ter conscincia da
estratgia dessa organizao e do que preciso ser feito, depois descer no nvel das
relaes dos departamentos, o nvel de conhecimento que tem.
[...] Projeto bem geral. A gente tentou umas coisas mais fortes, mas tem muita
resistncia. E, como eles tm muita fora, voc no consegue. Eu lembro que ns
tivemos uma discusso para fazer um projeto de eficincia tributria, e no saiu.
(ENTREVISTADO F)

A partir da metodologia descrita no PMDI, foram escolhidas onze reas de Resultado e dois
alicerces sobre os quais est estruturado o Estado para Resultados, para traduzir a estratgia
em benefcios para a sociedade. Com isso, definiram-se os grandes desafios a serem
superados nos vrios campos de atuao do estado. Foram detalhados os Objetivos
Estratgicos especficos a cada um deles e as iniciativas que deveriam ser empreendidas pelo
Governo de Minas no horizonte 2011 e 2023.

Apesar de o PMDI 2007-2023 no fazer referncia a um mapa estratgico, a FIG. 8


apresentada como a interligao das reas de Resultados com as Estratgias de Governo e de
Desenvolvimento e, por fim, com a Viso de Futuro.

266

Fig. 8 Mapa Estratgico do Governo de Minas Gerais PMDI 2007-2023


Fonte: Minas Gerais 2007, p. 27

O entrevistado F descreve assim a criao deste mapa:

[...] a, a gente comeava a fazer a gesto de projetos e melhorar os indicadores, a ler


sobre gesto para resultados, a ter melhor acesso sobre isso. Eu e o H... colocamos
umas ideias de eixos aqui e resultado aqui, e aqui em cima o estado. Os cinco eixos
de desenvolvimento e aqui os resultados. Ento, o desenho era esse. Eu tenho o
desenho na cabea, e a partir dessa conversa (ENTRVISTADO F)

Embora, o texto do Plano no faa referncia FIG. 8 como mapa estratgico, diversos
documentos oficiais, apresentaes e artigos posteriores produzidos pela prpria equipe de
governo a mencionam como o mapa estratgico do governo de Minas. Inclusive, a partir de
2008, este mapa foi desdobrado em mapas estratgicos para cada uma das secretarias que
faziam parte do Acordo de Resultados. Como se pode observar, a FIG. 8 uma representao
grfica da estratgia governamental adotada no PMDI 2007-2023, mas a semelhana com a
ideia de mapa estratgico proposto por Kaplan e Norton (2001, 1997), termina a. Nela, no
esto claras as relaes causais entre os objetivos e tampouco, as perspectivas propostas por
Kaplan e Norton (2001, 1997). De forma, observa-se mais uma vez, a flexibilizao de
tcnicas e conceitos como uma maneira de possibilitar a sua utilizao no processo de
planejamento. Mesmo que essa flexibilizao seja significativa, a utilizao de termos que
fazem referncia a uma tcnica que socialmente valorizada representa uma busca de
legitimidade. A adoo dessas ferramentas, mesmo que marcada pelo formalismo, visa criar

267

uma identificao entre as tcnicas usadas pelo setor privado, muitas vezes, identificado como
smbolo de eficincia, e as tcnicas utilizadas pelo governo, que se apresenta como inovador e
atualizado em relao s tcnicas modernas de gesto. Sobre esta flexibilizao o
entrevistado E afirma:

[...] Mas eu acho que isso o menos importante. Eu acho que voc deve conhecer
mtodos de planejamento. Voc faz uma swot [Strengths, Weaknesses,
Opportunities, Threat] toda vez? De uma certa forma, voc sempre faz. Quando
esto discutindo quais so nossas oportunidades, quais so os riscos ou fraquezas.
Voc pode at no discutir com esses nomes, mas se voc faz uma boa discusso
prvia ao planejamento, voc est fazendo uma boa swot. No quer dizer que voc
vai l e desenha uma swot. O BSC [Balanced Scorecard] era a metodologia que
orientou aquele mapa do governo. No tinha as mesmas perspectivas do BSC, mas
tinha objetivo estratgico e no sei o qu. Ento, eu me preocupo muito menos com
mtodo, porque o mtodo isso, ele vem com uma consultoria, e voc tem que ter o
conhecimento desse mtodo, seno voc nem critica. Se voc vai usar uma coisa
nova, voc tem que entender que coisa essa, mas eu particularmente no sou uma
pessoa do mtodo tipo siga esse mtodo, e assim que trabalha. Eu vejo se isso
faz sentido para mim aqui nesse contexto. Se sim, a gente usa; se no, no precisa
usar. Eu acho que isso melhor, porque seno, dependendo, voc faz o mtodo
engessar o seu negcio. Na verdade voc tem que olhar o seu negcio
(ENTREVISTADO E).

A fala do entrevistado E faz referncia a outra ferramenta de gesto estratgica que embora,
em sua percepo, seja sempre utilizada, no aparece explcita no Plano. Uma hiptese
provvel para este fenmeno est relacionada ao valor social da tcnica, de forma que a
anlise de SWOT, por ser uma tcnica mais antiga e comum, no percebida socialmente
como um elemento inovador. Desse modo, os Planos so explcitos na utilizao de tcnicas
percebidas socialmente como mais inovadoras ou eficientes, como forma de ampliar sua
capacidade de alcanar legitimidade, mesmo que sua utilidade seja limitada no caso concreto.

O entrevistado F tambm defende a flexibilizao metodolgica:

[...] eu sou um cara do planejamento. O planejamento serve exatamente para isso,


para sabermos para onde estamos indo e para quando for mudar, saber o que est
mudando. No para engessar nada. O mtodo tem que ser para nos servir, os
executivos e lderes de uma organizao, e no o contrrio. Quer dizer no, voc
no vai fazer essa mudana, no, porque o mtodo.... Claro que o mtodo tem que
ajudar o lder, o executivo a mudana que ele tem para fazer. Ento, assim sempre
teve claro (ENTREVISTADO F)

O que os entrevistados afirmam que a flexibilizao conceitual fruto da necessidade da


organizao de atender as demandas de seus executivos. Porm, o que se observou nos
diversos Planos estudados que essa flexibilizao to radical que, muitas vezes, da

268

metodologia resta apenas o nome. Dessa forma, a flexibilizao fruto principalmente de uma
tentativa de utilizao da tcnica a qualquer preo, como forma de parecer inovador ou de
conseguir uma identificao com a iniciativa privada ou, mesmo, com a ideia de eficincia.

Quanto utilizao da metodologia do BSC especificamente, o entrevistado E faz uma anlise


interessante das dificuldades, especialmente a de estabelecer o nexo causal entre a ao e os
resultados:

[...] Eu acho que isso aquela coisa (indicadores) que jamais vai estar cem por
cento. Se voc quiser que fique cem por cento, vai se frustrar o resto da vida. Em
termos de administrao pequena se consegue medir tudo. Voc vai olhar como
que as pessoas desdobram o BSC em alguns lugares. A, tem indicador l que ele
supe que impacta o indicador de cima. Eu sei que se eu fizer tantas reunies com
clientes isso aumenta minha chance de negcios. Ento, ele no consegue medir a
converso de negcios no ano, mas ele mede o nmero de reunies, mas ele est
supondo. Ele tem que acompanhar isso para ver se tem uma correlao. Mas,
difcil mesmo (ENTREVISTADO E).

Apesar das limitaes, o prprio entrevistado E destaca a capacidade dos indicadores de


tornar tangvel o direcionamento e facilitar a compreenso:

[...] mas se no robusta a escolha, se no est fazendo sentido, est meio cocha de
retalhos, a voc no vai usar. Ento, se for bem feito, ele tende muito mais a usar.
Estas coisas de resultado finalstico, essas so coisas importantssimas, porque
tangibiliza. Eu no faria mais um plano de longo prazo sem quantificar algumas
coisas, porque, no fundo, no fundo, se o qualitativo deixou dvida para a pessoa o
indicador ele no deixa dvida para a pessoa. Ele fala Cara, esse aqui que voc tem
que atingir o argumento. O arcabouo est aqui por trs. Mas se o cara no quer
discutir isso, aquilo dali ele no tem como fugir (ENTREVISTADO E).

O entrevistado E, apesar de reconhecer as limitaes do mtodo, assim como entrevistado F,


destaca a necessidade de se desenvolver uma obsesso por medir os resultados.

[...] ento, eu sei que normal algumas coisas que no d para medir, Mas acho que
voc tem que ter uma obsesso para medir. Ento, se voc no tiver essa obsesso,
vai acontecer o que voc falou as coisas vo sumindo, vo desaparecendo. A regra
geral tem que ser medir. Se vira! E a voc vai ter que rever suas medidas, pois nessa
nsia de medir, se pode colocar uma medida que no faz sentido, a tem que mudar,
mas tem que ter uma forma de medir e acompanhar. No adianta s medir; tem que
acompanhar. Se o governador, de tempos, em tempos, no olhar para seus
indicadores que ele colocou para ver se algum no faz sentido [...]
No interessa um discurso lindo, lindo, lindo, mas que voc no consegue medir de
alguma forma, [...]. Se voc no mede, voc no sabe patavina onde est indo
(ENTREVISTADO E).

269

A fala do entrevistado destaca dois elementos interessantes em relao ao processo de


institucionalizao. Primeiro, necessrio que a metodologia faa sentido; ou seja,
importante que as outras pessoas compartilhem a crena de que a metodologia razovel.
Segundo, preciso constantemente reforar a importncia do processo de medir resultados, o
que, muitas vezes, acontece de maneira simblica ou pela participao de pessoas
simbolicamente importantes na organizao. preciso que este tema faa parte do discurso
central da organizao, seja discutido por estas pessoas em reunies, aparea na mdia e seja
discutido pelas equipes de trabalho, para que se torne um discurso mobilizador.
Cada rea de resultado possui indicadores chamados de finalsticos como forma de avaliar a
atuao governamental. Deve-se destacar que em relao ao PMDI anterior, que tinha
indicadores, mas no tinha metas, este representa um avano, de forma que a maioria dos
indicadores possui metas para 2011 e 2023. Ainda que seja um avano em relao o anterior,
o entrevistado E destaca um papel importante dos indicadores, que criam um espao comum
de discusso, que facilita os processos de comunicao, de modo que facilita a rea central
monitorar a estratgia:

(...) porque ai voc consegue ver o resultado, e vendo resultado ele tem que prestar
conta, e prestando conta ele tem que melhorar essa colcha de retalho. Ele v que a
coisa no faz sentido, voc est falando que isso, mas os indicadores antecedentes
esto cada dia pior, e quando voc no consegue medir, ai o cara consegue
argumentar. Ele te d volta, ele acha uma justificativa, fala que vai acontecer depois,
e voc mantm a cocha de retalho. Ento essa obsesso pelo indicador pode nos
ajudar muito (ENTREVISTADO E).

Alm disto, o Entrevistado E destaca o processo de desenvolvimento organizacional que pode


ser motivado pela busca de novos indicadores:

[...] Ele (indicador) te obriga a fazer. um processo de amadurecimento. Quando


voc toma da deciso de que tudo vai ter indicador, gera essa presso. O governante
tem que gerar essa presso, mesmo sabendo que no vai dar. A, ele se vira, e some,
sai de cena, e deixa a turma se desdobrar, gemer l. Quando ns no tnhamos o
indicador e colocamos indicador de medo a definir, ns tivemos que desenvolver
uma pesquisa. A, o indicador passou a existir, e ns temos um indicador subjetivo
da percepo de segurana pela populao. Ento, isso uma evoluo. Se no
colocasse isso l, no ia desenvolver isso, j que no tinha cobrana. Ento, por que
avanou? Porque o lder cobrava (ENTREVISTADO E).

A metodologia apresentada no Plano afirma:

270

Para a definio das metas, foram utilizados os cenrios I (Conquista do Melhor


Futuro) e III (Superao das Adversidades) e as respectivas focalizaes.
Os dois cenrios tm, em comum, a hiptese de que o Governo e as lideranas do
setor privado, polticas e do terceiro setor, na sua maioria, trabalharo em conjunto
para construir um ambiente mineiro criativo, competitivo e inclusivo. Entretanto, os
dois cenrios se diferenciam pelas variveis externas a Minas Gerais. Assim, foi
adotado como critrio inicial para fixar as metas uma banda, tendo a quantificao
do Cenrio I como teto e a do Cenrio III como piso. Nesse intervalo, sero
pactuadas internamente ao Governo, as metas anuais para cada indicador (MINAS
GERAIS, 2007, p. 28)

Todavia, Gonalves et al. (2010), ao analisarem o sistema de monitoramento e avaliao do


governo de Minas, descrevem o processo de maneira diferente do prprio Plano:

No existiu um critrio nico para definio de quais seriam a metas para anos 2011
e 2023 dos indicadores estabelecidos no PMDI. As metas foram definidas no final
de um processo de planejamento estratgico envolvendo especialistas e executivos
do governo das 13 reas de Resultados. Nessa ocasio as metas foram em sua
maioria determinadas com base no desejo e no conhecimento tcito dos especialistas
e executivos de cada uma dessas reas. Para alguns casos, a definio das metas
partiu de algum tipo de anlise tcnica simples, como anlise de tendncia, ou de
algum benchmark (Gonalvez et al, 2010, p. 9) .

Gonalves et al. (2010, p.9) destacam duas formas extremas pelas quais as metas podem ser
estabelecidas: com base no desejo ou com base em evidncias.
(a) No desejo: Esta situao aquela na qual a meta estabelecida a partir da viso
dos executivos, que na maioria das vezes so profundos conhecedores do fenmeno.
Nesse sentido, a meta representa o alvo desejado.
(b) Em evidncias: As metas baseadas em evidncias so aquelas estabelecidas a
partir de fundamentos tericos, matemticos, estatsticos ou modelos lgicos, como
por exemplo. Nos modelos lgicos, como em um balanced score card, as metas so
derivadas de aes que geram efeitos e que so monitoradas para que se alcance os
resultados esperados.

Gonalves et al. (2010) fazem a ressalva de que estes extremos so hipotticos, pois uma meta
baseada apenas no desejo pode estar muito distante da realidade, por ser inexequvel. De outro
lado, o uso excessivo de modelos complexos para a calibrao pode inviabilizar a construo
de um sistema de indicadores e metas. Alm disso, o horizonte de tempo do planejamento
interfere no processo de definio de metas, pois quando o horizonte o longo prazo o
estabelecimento de metas baseadas no desejo bastante razovel. Nessa situao, a viso de
longo prazo expressa um desejo de mudana. De outro lado, quando o horizonte curto as
metas devem estar baseadas muito mais naquilo que se espera com resultado das aes que
esto sendo executadas para esse fim, com base em modelos de projeo (GONALVES, et
al., 2010).

271

Assim Gonalves et al. (2010, p. 9) concluem:

O estabelecimento das metas na gesto para resultados em Minas Gerais ocorre de


forma intermediria aos extremos descritos anteriormente. As metas de referncia
so originrias do PMDI 2007-2023. Elas podem, de imediato, ser consideradas
como frutos do desejo. Mas, posteriormente, passaram a estar alinhadas com as
propostas e projetos que iriam ser executados a partir do que se estabeleceu no plano
de desenvolvimento.
Desse modo, as metas do PMDI representam o desejo amparado nas hipteses de um
marco causal implcito. Os projetos estruturadores, concebidos a partir do PMDI,
seriam os responsveis por alcanar os resultados almejados. O teste desse modelo
causal implcito est entre os objetivos das avaliaes de impacto que vm sendo
desenvolvidas, a partir de demanda do Governo

A seguir apresenta-se o quadro 12, que sintetiza os objetivos estratgicos e as iniciativas


prioritrias por rea de resultado.
QUADRO 12 Relao rea de resultados, objetivos estratgicos e iniciativas prioritrias
(CONTINUA)
rea de
Resultado
Educao
de
Qualidade

Protagonismo
Juvenil

Objetivos Estratgicos

Iniciativas Prioritrias

Promover um salto na escolaridade mdia


da populao, formada em um sistema
eficiente, com altos nveis de equidade e
orientado por padres internacionais de custo
e qualidade.
Reduzir as disparidades regionais de
aprendizado em Minas Gerais.
Promover um salto de qualidade no ensino,
orientado por padres internacionais.

a construo de sistemas de avaliao;


Implantar a Escola em Tempo integral;
o monitoramento do desempenho e da
qualificao de professores;
a ampliao do atendimento das
creches e, pr-escolas s crianas em
situao de vulnerabilidade social;
a concepo e a implantao de um novo
padro de gesto e de atendimento da
educao bsica;.
implantar a Aliana Social Estratgica
pelo Jovem,
implantar a Poupana Jovem como forma
de ampliar o ndice de concluso do
Ensino Mdio;
expandir os ndices de concluso do
Ensino Mdio;
ampliar a oferta e melhorar a qualidade
do Ensino Profissionalizante;
consolidar os projetos Escola Viva,
Comunidade Ativa e o Fica Vivo;
para as reas rurais, promover e
apoiar a expanso do mtodo da
pedagogia da alternncia.

Promover a capacidade realizadora e a


contribuio social dos jovens mineiros.
Mobilizar a sociedade civil para a
realizao das aes de protagonismo
juvenil.
Reduzir a evaso escolar no ensino mdio.
Prevenir a violncia, o uso de drogas, as
doenas sexualmente transmissveis e a
gravidez precoce.

272

rea de
Resultado
Vida Saudvel

Investimento e
Valor Agregado

Objetivos Estratgicos
Universalizar o acesso ateno primria e
reduzir as disparidades regionais no
atendimento sade.
Reduzir a mortalidade materno infantil.
Ampliar a longevidade da populao com
doenas do aparelho circulatrio e diabetes.
Aumentar a eficincia alocativa e a
otimizao do sistema de ateno sade.
Promover hbitos de vida saudvel.
Ampliar o acesso ao saneamento bsico.

Construir um ambiente de negcios


favorvel e atrativo ao s investimentos
produtivos:
simplificar a relao do setor pblico com o
setor privado;
conferir maior agilidade e efetividade ao
licenciamento ambiental.
implementar poltica inovadora e
sustentvel de fomento.
implementar promoo agressiva de novos
investimentos
e
desenvolvimento
de
empresas e cooperativas, com nfase na
agregao de valor.
Ampliar a taxa de investimento da
economia mineira.

(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
universalizar a oferta para a populao
SUS dependente e ampliar a qualidade dos
servios de ateno primria sade, com
nfase em aes de promoo, preveno e
assistncia sade da famlia;
intensificar o processo de regionalizao
da Ateno Sade,
consolidar o projeto Viva Vida para
reduzir a mortalidade infantil,
promover a sade, por meio da
ampliao e melhoria dos sistemas de
abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, coleta e destinao final de lixo e
utilizao de guas residuais;
promover o desenvolvimento fsico e
beneficiar a sade por meio da prtica de
esportes.
a promoo e atrao de investimentos
produtivos,
segundo
critrios
de
seletividade, agressividade e articulao;
o reforo da competitividade e da
capacidade exportadora;
a melhoria do ambiente de negcios,
atravs da simplificao das relaes entre
o Estado e as empresas, tendo em vista a
construo de um ambiente institucional
adequado ao bom desenvolvimento dos
negcios e investimentos privados;
o aprimoramento das exigncias legais,
inerentes ao processo de abertura e
manuteno de empresas;
a implementao de uma poltica
tributria
que
considere
as
externalidades (positivas e negativas)
das atividades produtivas;
a ampliao da oferta de gs natural;
a ampliao da gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica e a busca
da diversificao da matriz
energtica, com nfase nas energias
renovveis;
a universalizao e massificao da
telefonia mvel e do acesso internet.

273

rea de
Resultado
Inovao,
Tecnologia
e
Qualidade

Logstica
de
Integrao
e
Desenvolvimento

Objetivos Estratgicos
Fortalecer a competitividade e ampliar a
capacidade de inovao das empresas e dos
arranjos produtivos mineiros.
Formar e qualificar mo de obra alinhada
demanda do setor produtivo. Fortalecer a
rede de inovao tecnolgica em todo o
territrio mineiro.
Fortalecer a articulao entre a rede de
Cincia, Tecnologia e inovao (CT&i) e o
setor produtivo.
Assegurar a conformidade dos produtos
mineiros, segundo padres internacionais de
qualidade.

Reduzir os custos de transporte e ampliar o


acesso a mercados da produo mineira;
Superar gargalos e melhorar a qualidade da
infraestrutura de transportes;

(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
a implantao de uma Rede de inovao
Tecnolgica;
a efetivao do Sistema de Certificao e
Vigilncia
Sanitria
da
Produo
Agropecuria;
o fomento aos arranjos produtivos em
biotecnologia,
biocombustveis,
microeletrnica, software, eletroeletrnica
e farmacoqumicos;
a formao profissional orientada pelas
demandas do mercado de trabalho;
a implantao de laboratrios de
certificao de qualidade de alimentos;
a efetiva implantao do Sistema Mineiro
de inovao - SiMi;
a formao de pessoal tcnico,
qualificado para executar as atividades
de natureza inovadora.
a promoo de um amplo programa de
recuperao e manuteno da malha
rodoviria de Minas Gerais;
outras aes que sero definidas a partir
da identificao dos principais gargalos
pelo Plano Estadual de Logstica de
Transporte (PELT);
estabelecer parcerias com o governo
federal, estados vizinhos, municpios e
setor privado para obteno de recursos
e definio de prioridades para as obras
de superao de gargalos e conservao
de infra-estrutura de transporte;
conceder, iniciativa privada, os trechos
rodovirios que demonstrarem viabilidade
econmica
compatvel
com
essa
modalidade;
aprimorar a rede coletora de estradas
vicinais;
negociar com os concessionrios
privados e governo federal os
investimentos necessrios para melhoria
da logstica ferroviria e aeroporturia do
Estado.

274

rea de
Resultado
Desenvolvimento
do Norte de
Minas,
Jequitinhonha,
Mucuri e Rio
Doce

Reduo
Pobreza
incluso
produtiva

da
e

Objetivos Estratgicos
Desenvolver a produo local, com nfase
na formao profissional, na alfabetizao,
no empreendedorismo e no acesso a
mercados;
Atrair investimentos produtivos privados
para as regies de baixo dinamismo
econmico,
com
destaque
para
o
agronegcio.
Aumentar a produtividade no campo, por
meio da promoo do empreendedorismo,
dos micronegcios e da extenso rural.
Promover a insero regional dos
investimentos pblicos e privados, mediante
a capacitao da mo de obra local,
fornecimento local, logstica e gesto
ambiental.
Reduzir as disparidades regionais em
educao, sade e saneamento.
inserir a regio nas trs dinmicas
territoriais de desenvolvimento do Estado.

Superar a pobreza crnica das novas


geraes, atravs da educao;
Promover a incluso produtiva da
populao adulta;
Reduzir a analfabetismo;
Promover a segurana alimentar nutricional
sustentvel em todas as fases do ciclo da vida
individual;
Promover a interveno integrada nos
espaos de concentrao da pobreza.
Sade a todas as fases do ciclo de vida
individual,
incentivar a implantao do Sistema nico
de Assistncia Social -SUAS.
Buscar a erradicao do trabalho infantil no
Estado;
Fortalecer a agricultura familiar.

(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
intervenes para prover as bases do
desenvolvimento da produo local e do
aumento da produtividade no campo, com
nfase na formao profissional, na
promoo do empreendedorismo e na
identificao e acesso a mercados;
estmulo organizao de produtores e
trabalhadores em cooperativas;
a promoo de investimentos e a insero
regional;
a universalizao dos servios de
abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio;
a implementao de polticas pblicas
inclusivas, capazes de criar as prcondies para o desenvolvimento
sustentvel
das
comunidades
quilombolas, produtores familiares,
acampados e assentados de reforma
agrria, garimpeiros, povos indgenas,
comunidades extrativistas e populaes
tradicionais;
a acelerao do aprendizado nas regies
em questo;
a emancipao social e econmica das
camadas mais pobres da populao,
atravs de aes eficientes, integradas e
territorialmente focadas por parte do poder
pblico;
reduo do dficit habitacional, com
nfase na promoo do acesso de famlias
de baixa renda moradia adequada e
regularizada;
aumento da cobertura da assistncia
tcnica e da extenso rural pblica,
apoiando, de forma efetiva, a produo
familiar;
a segurana alimentar e nutricional
sustentvel de famlias mineiras em
condies de vulnerabilidade social no
meio rural e em pequenas e mdias
cidades do Estado;
promoo da incluso produtiva
atravs da induo do cooperativismo e
da agricultura familiar;
o acesso da populao em condies de
pobreza e vulnerabilidade social ao
sistema de proteo social;
a universalizao do acesso energia
eltrica no campo;
promoo, por meio da implementao
do Projeto Travessia, da emancipao
social e econmica das camadas mais
vulnerveis da populao, atravs de aes
eficientes, integradas e territorialmente
focadas, por parte do poder pblico.

275

rea de
Resultado
Qualidade
Ambiental

Defesa Social

Objetivos Estratgicos
Aprimorar a gesto de bacias hidrogrficas,
visando disponibilidade e Qualidade da gua
e reduo dos conflitos em torno de seu uso.
Reduzir a contaminao das guas de
Minas Gerais.
Conservar o Cerrado e recuperar a Mata
Atlntica.
Promover a gesto eficiente dos passivos de
minerao e indstrias.
Promover investimentos privados com
externalidades ambientais positivas.
Ampliar o tratamento de resduos slidos.
Adotar metas de sustentabilidade e
qualidade ambiental e consolidar o sistema
de monitoramento.
Ampliar o percentual do territrio
ambientalmente protegido e promover a
gesto
eficiente
das
Unidades
de
Conservao.
Consolidar o Sistema de informao
Ambiental e de Monitoramento.
Concluir o zoneamento econmicoecolgico (uso da terra).

Buscar a reduo da violncia nas reas


urbanas e rurais.
Pacificar as comunidades de risco, por meio
de programas de preveno, integrados com
a rea de desenvolvimento social e com
parcerias com os municpios e o terceiro
setor.
integrar e melhorar a qualidade da ao
policial.
Criar e fortalecer as Aes de inteligncia
Policial integrada.
incentivar a participao crescente dos
municpios e do setor privado, visando o
desenvolvimento e manuteno dos diversos
programas de Governo, como o Fica Vivo.
Fortalecer as aes da Corregedoria e criar
ncleos de avaliao e controle da qualidade
do trabalho policial.
Modernizar o sistema prisional e o sistema
de atendimento a adolescentes em conflito
com a lei.
Acabar com carceragens da polcia civil.

(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
a revitalizao do Rio das Velhas,
especialmente
em
seu
trecho
metropolitano;
a conservao do Cerrado e a
recuperao da Mata Atlntica;
o fomento do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico voltado para o
uso sustentvel dos biomas Cerrado e
Mata Atlntica;
o tratamento adequado dos resduos
slidos, visando equacionar a destinao e
fomentar o reaproveitamento e a
reciclagem de materiais;
o fomento dos negcios ambientais
impulsionados pelo mercado de crdito
de carbono e a preparao da indstria
mineira para adequao a uma poltica
global de controle e preveno das
mudanas climticas;
o fortalecimento do Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hdricos para
a adequada gesto de bacias hidrogrficas;
a expanso do plantio de florestas
econmicas em reas j desmatadas,
com a introduo de sistemas
agrosilvopastoris de comprovado efeito
conservacionista.
gesto integrada de informaes, a fim de
subsidiar as aes de inteligncia policial
com ampla base informacional;
integrao e qualidade da ao policial,
de maneira a promover a coerncia na
gesto do Sistema de Defesa Social, a
partir da coordenao da atuao das
polcias e demais componentes do sistema;
expanso e modernizao do sistema
prisional, mirando na reduo do dficit de
vagas no sistema prisional;
atendimento s medidas socioeducativas
para romper com o ciclo vicioso da
criminalidade juvenil, em integrao com
a rede de proteo especial do SUAS;
preveno social da criminalidade, com o
objetivo de desmotivar o ingresso de
jovens em atividades ilcitas, por meio da
disponibilizao
de
atividades
socioeducativas
e
profissionalizantes
voltadas para sua incluso social;
intensificao do uso da tecnologia de
informao nas rotinas de monitoramento
nas
reas
centrais
das
grandes
aglomeraes urbanas.

276

rea de
Resultado
Rede de Cidades
e Servios

Qualidade
e
Inovao
em
Gesto Pblica

Objetivos Estratgicos
Planejar e gerir o desenvolvimento da rede
de
cidades mineiras para adequar sua
capacidade de prestao de servios de
educao, sade, saneamento, assistncia
social, cultura, transporte, habitao, acesso
internet, inovao tecnolgica, formao
profissional e gesto ambiental.
Fortalecer o sistema de planejamento e
gesto urbana, especialmente das cidadesplo.
Ampliar a insero nacional e internacional
da RMBH.
Ampliar a acessibilidade da populao dos
municpios de pequeno porte aos servios
sociais bsicos e aos mercados.
Promover a insero territorial competitiva
da rede de cidades mineiras nos espaos
geoeconmicos nacionais.
Ampliar a transparncia e o controle social
das aes de governo, implementando a
governana social.
incorporar inovaes e disseminar boas
prticas de gesto nas instituies pblicas.
Aprimorar a governana corporativa
(empresas pblicas, autarquias e fundaes).
Aprofundar a profissionalizao de
servidores pblicos.
Aumentar a utilizao do governo
eletrnico, dando nfase prestao de
servios ao pblico.
Aumentar a presena do terceiro setor na
prestao de servios.
Efetivar poltica de prestao de contas
sociedade, tornando o oramento pblico e
sua execuo acessveis populao.
Manter o compromisso com o equilbrio
fiscal, aprimorando a preveno e a
mitigao de riscos de gesto.

(CONTINUA)
Iniciativas Prioritrias
disseminao de mecanismos de gesto e
planejamento urbano;
construo da governana metropolitana,
implementao de mecanismos de
cooperao e adequao da infraestrutura;
promoo do desenvolvimento urbano
em cidades-plo mineiras de porte
mdio;
concluso da ligao pavimentada de
todos os municpios mineiros;
dotar o estado de Minas Gerais de uma
moderna e inovadora rede de produo
e disseminao cultural e artstica nas
cidades-plo;
identificao e fomento de destinos
tursticos estratgicos.

consolidar o Choque de Gesto em todos


os setores do Governo Estadual e adensar
seus benefcios em transformaes efetivas
para a sociedade mineira, com nfase na
gerao de resultados mensurveis nas
reas de Resultados definidas;
melhorar a qualidade dos servios
prestados pelas instituies pblicas
mineiras, por meio da seleo, formao e
desenvolvimento de gestores pblicos
profissionais;
intensificar a utilizao dos canais
eletrnicos de interao com a sociedade,
bem como nos nveis intra e
intergovernamental;
ampliar, agilizar e dinamizar o sistema de
estatsticas de Minas Gerais, para que se
tenham informaes tempestivas e de
qualidade, capazes de fornecer subsdios
para tomada de deciso;
construir o Centro Administrativo, tendo
em vista a crescente integrao dos entes
governamentais, o aumento da eficincia
dos servios pblicos, maior facilidade de
acesso do cidado e reduo dos custos de
transporte, localizao e transao.

277

rea de
Resultado
Qualidade Fiscal

Objetivos Estratgicos
Manter o compromisso com o equilbrio
fiscal, aprimorando a preveno e a
mitigao de riscos fiscais.
Estabilizar e iniciar a reduo da despesa
oramentria como proporo do PiB
estadual, passo que antecede uma poltica
sustentvel de reduo da carga tributria.
Melhorar a composio estratgica do
gasto, aumentando a participao na despesa
total
dos
investimentos
pblicos
impulsionadores da competitividade da
economia.
Aumentar a aderncia do oramento
estratgia de mdio prazo, ampliando a
participao dos Projetos Estruturadores na
despesa total.
Ampliar qualidade e a produtividade dos
gastos setoriais.
Poltica tributria indutora do investimento
produtivo, com foco na simplificao e
descomplicao.

(CONCLUSO)
Iniciativas Prioritrias
a modernizao da gesto fiscal,
aprimorando a preveno e a mitigao de
riscos fiscais, por meio de uma gesto
moderna e eficiente;
a qualidade e a produtividade no gasto
setorial, com nfase na melhoria da
composio estratgica do gasto e no
aumento da aderncia do oramento

estratgia de desenvolvimento do Estado;


a simplificao das normas tributrias
para estabilizar a relao receita tributria
sobre o PiB, visando a reduo gradual da
carga tributria a mdio e longo prazos;
descomplicar as relaes entre o Estado e
o setor privado e a obter maior eficincia
tributria;
a identificao e captao de fontes
alternativas de recursos a serem
aplicados
no
processo
de
desenvolvimento do Estado e prospeco
de oportunidades nos programas de
cooperao nacionais e internacionais.

Fonte: Elaborado pelo prprio autor

As iniciativas em negrito so aquelas que por algum motivo no tiveram nenhum projeto
estruturador ou associado a elas, de modo que seu papel no PMDI se revela apenas formal,
por exemplo, o transporte ferrovirio, que em todos os PMDIs estudados mencionado, mas
em nenhum deles h posterior definio de projetos neste sentido. Na comparao entre
incidentes foi questionado ao Entrevistado F sobre as causas deste fenmeno.

[...] essa discusso comeou na dcada de 1990, mas a gente no sai do DER.
Estrada, estrada mais fcil de atender o sistema que estamos hoje.
Ferrovias no fazemos nada, Ferrovias a gente no faz nada, e o transporte l
tambm. Portos no tm grande relevncia. Aeroportos, tentamos fazer, mas uma
dificuldade muito grande [...]. Ento, o que voc sabe fazer? O cachimbo, voc sabe
fazer estradas, ento vamos continuar fazendo estradas (ENTREVISTADO F)

Como consequncia dessa reviso do PMDI, a carteira de Projetos Estruturadores, intitulada


GERAES, foi renovada, para direcionar a ao coordenada do governo e seus parceiros.
Como dito anteriormente, os Projetos Estruturadores so o detalhamento gerencial das aes
que conduziro o Estado viso de futuro e se constituem nas principais prioridades do
governo (MINAS GERAIS, 2007).

Sobre a ampliao da carteira de 31 projetos para 57, o entrevistado C destaca que a


ampliao da carteira fruto do xito da verso anterior e da necessidade de ampliar o escopo

278

de atuao governamental, na medida em que a situao financeira j se encontrava melhor


tambm. O que se pode observar que muito dos projetos acrescidos, em verdade,
representavam uma adequao metodolgica, em que um projeto da carteira anterior foi
dividido em outros projetos, no sentido de reduzir o seu escopo e ser mais preciso do ponto de
vista metodolgico.

Na criao e gesto desta carteira de projetos estruturadores, observou-se um fenmeno muito


interessante: em 2007, iniciou-se a gesto da carteira nova projetos ainda durante a vigncia
da PPAG 2004-2007, que continha a carteira anterior de projetos estruturadores. Segundo o
entrevistado F, em razo da necessidade de romper o movimento inercial do governo e de
outro salto, ns acabamos com a carteira de 2003-2007, ns no respeitamos o perodo do
PPAG, ns esquecemos o PPAG. [...] dane-se o mtodo, o PPAG, dane-se a lei, precisava
iniciar uma nova estratgia, seno no comeava um novo governo.

Pela legislao, a carteira nova comearia a existir em 2008, uma vez que um PPAG vlido
para o primeiro ano do governo seguinte. Mas neste caso o que se observou foi, mais uma
vez, o formalismo presente no processo de formulao e execuo do planejamento
governamental. Ainda na vigncia do PPAG anterior, foi feita uma tabela de correlao entre
as aes da carteira nova, que eram executadas num PPAG referente carteira antiga.
Certamente a adoo desta medida permitiu iniciar a carteira nova no primeiro ano de
governo. Todavia, descumpriu uma lei, alm de certamente dificultar o processo de prestao
de contas e accountability.

Outro elemento simblico muito utilizado como forma de conferir legitimidade ao modelo de
Minas Gerais foi o reconhecimento do Banco Mundial. Neste sentido, o vice governador
destaca o aspecto simblico destes emprstimos em entrevista concedida revista do Tribunal
de Contas do Estado:

Mas o que acontece, repito, que necessitamos de investimentos. Para isso


contamos com os recursos ordinrios do tesouro e com os recursos internacionais,
at porque a economia internacional sempre apontou que os grandes investimentos
so feitos por emprstimos e que o custeio bancado pelo tesouro. O Estado de
Minas Gerais estava, h muitos anos, sem receber emprstimos internacionais, ao
contrrio de outros Estados. Ns conseguimos colocar nossas finanas em dia,
recebemos o aval do tesouro nacional parte imprescindvel e conseguimos um
primeiro emprstimo de 170 milhes de dlares do Banco Mundial no primeiro
mandato do governador. Esse emprstimo muito simblico, porque no exigiu
contrapartida, ao contrrio de todos os demais, foi aprovado tendo como

279

contrapartida exclusivamente o modelo de gesto de Minas Gerais, o modelo da


nossa governana. Foi to exitoso que, neste segundo mandato, se repetiu, agora no
valor de 1 bilho de dlares. claro que esses recursos so destinados
exclusivamente a investimentos em todas as reas (REVISTA DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2009).

Em agosto de 2008, o governo assinou com o Banco Mundial contrato de emprstimo de 1


bilho de dlares. Neste momento, o Banco Mundial reconhecia o modelo de gesto de Minas
Gerais como exemplo de boa governana. Tal reconhecimento foi muito utilizado pelo
governo como evidncia do sucesso do Choque de Gesto.

O entrevistado F descreve a origem da colaborao entre o Banco e o governo de Minas


Gerais a partir das relaes pessoais:

O Bando Mundial tinha umas pessoas com a mente muito aberta, muito inteligente,
o M... T..., o G..., a D...,. Mas o M... foi um cara muito importante, porque ele
percebeu toda a nossa discusso de Minas Gerais no sculo XXI. Por outro lado, no
trivial voc achar um I..., um T..., um B..., um L..., um A..., a R... tinha um
conjunto de pessoas que conhecem, que j vinham de uma experincia. Para ele (o
Banco) muito bom. Ento, foi isso, uma aposta conjunta para aquele grupo de
executivos do Banco Mundial que estava vendo uma turma que falava umas coisas
que fazia um sentido para eles, e a gente falou: Vamos juntos, porque vocs so
importantes, porque vo nos ajudar a fazer o Choque de Gesto. E nossa parceria foi
se consolidando (ENTRVISTADO F).

O entrevistado C destaca outros aspectos tambm importantes:

O Banco tem uma coisa: primeiro, ele tem que ter primeiro o que o Banco? o
conjunto de todos os pases scios. Ele tem o compromisso de realizar o progresso,
esse o mandato do Banco Mundial desde quando ele foi estabelecido. Antes era
reconstruir da guerra, mas agora realizar o progresso de forma genrica. Hoje, cada
vez mais, um desenvolvimento sustentvel, um setor pblico aprimorado. o que
foi sendo observado no mundo, desde os pases saxnicos, Inglaterra, Nova
Zelndia, e vai difundindo depois para Canad, Estados Unidos, Austrlia. Voc foi
adotando uma nova gerao de polticas pblicas, que se mostraram capazes de
melhor entregar os bens pblicos. E como Banco Mundial apoia polticas pblicas,
ele viu que se no olhasse a forma que a poltica era executada, a contribuio que
ele ia dar para o progresso ia ser melhor, Ento, ele virou um dos grandes
patrocinadores dessa forma de poltica pblica.
[...]
Quando voc olha os documentos de poltica do Banco Social para o Brasil, eles
comungavam desse diagnstico, que o setor pblico estava incapaz de entregar
aquilo que ele se propunha a fazer. Quando voc tem uma identidade de
diagnsticos e propostas, o Banco se sentiu muito vontade de trabalhar com Minas
Gerais. E, a, quando o Banco fala porque o Banco acompanha de perto. Pelo que
eu sei, at hoje o Banco acompanha muito prximo aquilo que feito em Minas
Gerais (ENTREVISTADO C).

280

A partir da, o Banco Mundial promoveu diversas visitas tcnicas ao Governo de Minas
Gerais como forma de disseminar o modelo de gesto, nos termos do entrevistado C:

Mas o que o Banco fez a partir da? Ele traz outros estados para discutir a reforma
do setor pblico, nas mquinas estaduais. Ele fala Tudo bem, voc quer dinheiro
para construir estrada, mas com essa sua autarquia para construir estrada ele no vai
entregar. Ento vamos ver como fazer melhor?
[...] Ele fala: Ali j tem boas prticas j testadas. Outra coisa vai l, voc deve
lembrar aqui em Minas ns recebemos gente de pases latino-americanos, de
africanos, de estados e municpios, e o Banco, muitas vezes, patrocinou que Minas
Gerais apresentasse suas realizaes na administrao em eventos internacionais. Eu
mesmo fui duas vezes. O Banco falou: Eu gostaria que voc fosse. Eu vou para
pagar para voc ir l, mostrar o que vocs fizeram. O estado no tem despesa.
difuso de boas prticas. Quando voc faz difuso de boas prticas, voc est
contribuindo para o desenvolvimento. Ento por isso. Esse o benefcio do Banco
[...] eu te digo que muita coisa que foi adotada no Rio de Janeiro, estado e prefeitura,
foi cpia e cola de Minas Gerais. Eles reconhecem isso e aprimoram. E isso
mesmo, Administrao pblica isso mesmo. Vamos lembrar que um bem
pblico. Ento, bom que haja essa circulao. (ENTREVISTADO C)

O entrevistado E destaca que entre a construo do PMDI e o planejamento dos projetos


estruturadores h uma perda de conhecimento, alm de evidenciar o que em diversos
momentos nesta tese est se tentando comprovar: que os processos de definio das
macrodiretrizes e os projetos so processos que, embora interdependentes, no so um
simples desdobramento linear:

[...] s vezes eu sinto uma desconexo, uma discusso que foi rica na poca do
planejamento, mas que no consegue ser utilizada totalmente no desdobramento,
porque voc foi desdobrar mesmo em 2007. O PMDI teve a maior parte dos
trabalhos em 2006. Voc fechou o plano macro, viso de longo prazo,
diretrizes... A, em 2007, voc vai detalhar isso, j com um novo governo. Voc
vai escolher projetos, por mais que j tinha indicao de alguns projetos, aes de
projeto, voc vai para o detalhe do projeto, mas aqui voc tem uma lacuna, voc
precisa de uma equipe grande para fazer isso, mas que no participou daquela
discusso. A, quando estou falando de equipe no estou falando s de SEPLAG,
mas de secretrio de estado tambm, porque voc sente que tem algumas mudanas.
Ento, eu acho que isso acaba perdendo a qualidade, com a discusso de
mudanas de pessoas e de quem participou do que, e isso foi uma coisa que
ficou para mim, que as pessoas que sero responsveis pelo detalhamento dos
projetos participem de todo esse processo de planejamento, para, com isso, o
detalhamento ficar mais rico (ENTREVISTADO E).

O entrevistado F assim avalia o PMDI 2007-2023:

O PMDI de 2007 muito mais robusto, muito mais rigoroso. Ns avanamos mais
nos indicadores. O conjunto de projetos saiu melhor planejado. Ele era mais
homogneo. A carteira inicial era mais heterognia, mas, ao mesmo tempo tem a
vantagem de ser menor. Mas ele era maior porque eram projetos menos definidos
como projetos. Ento, assim, a vantagem da segunda porque j tem um
aprendizado, j tem um modelo de gesto mais claro. No nem o plano, mas j ali

281

no plano estava mais articulado, o fato de se organizar o plano em reas de


resultado, (ENTREVISTADO F)

Nesta reviso, pode-se observar, novamente a importncia dos aspectos simblicos e do


formalismo no processo de planejamento governamental, como tambm evidenciar algumas
mudanas nas tcnicas de planejamento com foco na gesto para resultados. Nesta
perspectiva, foram analisados alguns limites tcnicos do BSC e da gesto de indicadores e,
mais uma vez, destacar a adoo ritualstica de prticas gerenciais. A prxima reviso do
PMDI, ter entre as usas diretrizes o Estado em Rede, assim como a gesto para Cidadania,
que sero mais bem avaliados no prximo item.

4.6 PMDI 2011-2030


Na eleio de 2010, observou-se o mesmo fenmeno ocorrido nas demais eleies analisadas.
O candidato da situao, Antonio Augusto Anastasia, venceu as eleies no primeiro turno,
com 63% dos votos vlidos, enquanto o segundo candidato, apoiado pelo Governo Federal,
obteve 34% dos votos vlidos. Na eleio para presidente, Dilma venceu em Minas Gerais no
primeiro e no segundo turnos.

Pode se considerar que durante o perodo estudado houve uma sucesso de governos de
continuidade, interrompido apenas pelo governo Itamar Franco. Todavia, mesmo se tratando
de projetos de continuidade, mais ou menos explcitos, o processo de transio de governos
gera especificidades que interferem no processo de planejamento governamental.

Em 2012, o governador se descompatibilizou para concorrer a uma vaga no Senado Federal,


de forma que o vice-governador assumiu o cargo e concorreu reeleio. A reeleio pode
dar impresso de simples continuidade, mas a percepo de todos os entrevistados que esta
no foi a situao de fato, que pode ser sintetizada na fala do entrevistado H:
[...] hoje, voc tem uma composio governamental mais dividida, mais gente de
outras reas do que nos governos anteriores, quando ele conseguiu colocar o ncleo
duro de governo pessoas muito mais com esse vis (tcnico), mais alinhados. [...]
No importa s o governador, mas tambm a composio de governo.
[...] Em termos de secretariado, a gente tem um secretariado mais poltico do que
tcnico. Ento, a viso desse secretariado, era uma viso mais poltica do que
estratgica. [...] Eles no tinham uma viso de futuro, eles tinham uma viso do seu

282

nicho do seu negcio mais do que no negocio do estado. Ento, isso me


decepcionou um pouco (ENTREVISTADO H).

A fala do entrevistado H se apoia no antagonismo entre interesses dos polticos e interesses


dos tcnicos, de forma a avaliar negativamente o governo, que tem seus quadros compostos
por secretrios mais polticos e por isso necessariamente, estariam mais afastados do
pensamento estratgico, como se a estratgia governamental devesse ser protegida dos
aspectos polticos.

A construo da equipe de governo durou at maro, quando se iniciou o processo de


elaborao do PMDI 2011-2030. Essa construo gerou tambm mudanas na equipe de
tcnicos do estado responsvel pela conduo do processo de elaborao do PMDI. O
entrevistado G comenta sobre a mudana de equipe:

Dolorosa [risos]. Foi um processo muito difcil, porque o responsvel por conduzir
esse processo era o ento chamado Estado para Resultados. E a a subsecretaria de
Gesto da Estratgia Governamental, foi criada nesse atual governo com o objetivo
de consolidar dentro de uma mesma subsecretaria a estratgia, os projetos, o
monitoramento, para que tudo tivesse o monitoramento ideal, bem estruturado. S
que nessa transio j existia um atrito de ambos e esse atrito se refletiu diretamente
na reviso deste PMDI.
[...] Esta mudana ocorreu para que se mantivesse a coerncia Voc criou uma
Subsecretaria para fazer a gesto da estratgia do governo. Ento, por que a
estratgia iria ser concebida e monitorada por rgos diferentes?[...] A misso tinha
sido dada e tinha que ser cumprida. Ento, uma forma que a gente encontrou, uma
forma de trazer essas pessoas que antes estavam responsveis pela conduo do
PMDI anterior, foi de montar com Conselho Consultivo. Neste Conselho, os atores
poderiam opinar em igualdade de condio: Planejamento, Escritrio, Fazenda e o
consultor do governo para rea social. (ENTREVISTADO G)

Pelo que pode ser observado durante este perodo, o Conselho Consultivo se tornou mais uma
das arenas para as disputas entre as duas equipes de governo. Este, certamente, foi um dos
diferenciais do processo de construo em relao aos demais: a disputa interna pelos grupos
de tcnicos sobre a concepo do Plano.

Ao ser questionado se o tempo levado para a definio dos secretrios atrasou o incio da
elaborao do plano, o entrevistado H disse que sim, mas que foi um erro.

[...] Eu acho que independente do secretariado. Esse que foi o erro de apostar no
papel institucional do secretariado para conduzir isso, at porque o secretariado
desse governo muito diferente do governo anterior, que tinha um perfil mais
tcnico, e hoje em dia tem muitos com um perfil poltico mais forte. [...] eu acho que
deveria ter comeado com as equipes que j eram conhecidas (ENTREVISTADO
H).

283

Mais uma vez, a fala do entrevistado H refora a ideia de um antagonismo entre tcnicos e
polticos e, at mesmo, uma crena de que os tcnicos poderiam se responsabilizar pela
elaborao dos Planos. Essa perspectiva no se coaduna com diversas outras falas j
mencionadas, que mostram como os elementos polticos interferem significativamente no
processo de elaborao do planejamento governamental, mas representa um ponto de vista
compartilhado por servidores pblicos e polticos. Por exemplo, na oficina que discutiu a
estratgia deste PMDI, surgiu uma brincadeira entre alguns Secretrios: o objetivo
estratgico do Secretrio G... conseguir X milhes de votos. Esta fala indica certo desdm
do Secretrio Poltico pelas questes da estratgia governamental, na medida em que o
mesmo s estaria interessado em conseguir ganhar a prxima eleio.

O projeto para reviso do PMDI foi encaminhado Assembleia em 23 de agosto de 2011,


tendo recebido o nmero 2.337 de 2011. Em 12 de dezembro de 2011, foi aprovado em turno
nico, tornando-se a Lei 20.008 de 2012.

Para este projeto, foram apresentadas 14 emendas, um nmero bem inferior ao nmero de
emendas apresentadas durante a reviso anterior. Apenas duas emendas foram rejeitadas,
enquanto 8 foram consideradas prejudicadas e 4 foram aprovadas.

Como nos Planos anteriores, a principal justificativa para a rejeio das emendas prendeu-se a
seu contedo, no adequado ao objetivo do PMDI, que deve conter estratgias gerais,
enquanto detalhar as estratgias em programas e aes papel do PPAG. As oito emendas
prejudicadas foram assim consideradas porque, na percepo do relator, j estavam atendidas
no texto original do Plano.

Entre as emendas aprovadas, quatro propunham a incluso de estratgias prioritrias ou


complementares. As emendas aprovadas visavam; expandir e fortalecer programas de apoio
ao desenvolvimento e ao combate pobreza no meio rural, valorizando as vocaes de cada
regio; instituir poltica estadual para a populao em situao de rua e para os povos e as
comunidades tradicionais, desenvolvendo programas e aes integradas e intersetoriais; e
promover a economia popular solidria como estratgia de incluso produtiva e de incentivo
s dinmicas econmicas e sociais, por meio do fomento aos empreendimentos econmicos
solidrios. A incluso destas estratgias ilustra o formalismo do processo de planejamento

284

governamental e da participao da Assembleia. Especificamente, nenhuma das estratgias


inseridas pela ALMG gerou projetos estratgicos.
Assim como em 2002 houve o Minas Gerais do Sculo XXI, em 2010 houve o estudo
chamado Agenda de Melhorias.

com esse esprito que o Projeto Agenda de Melhorias foi elaborado. Pretende-se
oferecer ao novo governo um conjunto de sugestes que contribuam para a
superao dos desafios que aguardam a prxima gesto tendo em vista a
consolidao de uma trajetria de desenvolvimento sustentvel de Minas Gerais nos
prximos 20 anos, sustentada, sobretudo, pelo compromisso com o equilbrio fiscal
conquistado (MINAS GERAIS, 2010, p. 13).

O entrevistado F descreve a ideia da elaborao de deste estudo da seguinte forma:

Agenda de melhoria nasce do mesmo jeito que nasce o Minas Gerais e o segundo do
PMDI, que comeou em fevereiro de 2006. Ento, eu contratei uma consultoria (a
mesma que trabalhou nos PMDIs a partir de 2004) para fazer uma crtica ao nosso
modelo (de gesto para resultados). Ela entregou essa crtica em agosto de 2009. J
foram identificadas falhas no modelo. Esse trabalho muito bom, e a a gente j
comea a conversar. Eu tinha conhecido a Mckinsey por causa do trabalho na
Educao [...]. Ento, com essa inteno de criar uma viso de futuro e um registro
na nossa experincia, surge a agenda de melhorias (ENTREVISTADO F).

O entrevistado F afirma que a Agenda de Melhorias chamaria Agenda de Rupturas:

[...] ela ia se chamar Agenda de Ruptura, Ruptura no sentido de inovar, porque a


grande ruptura foi em 2003. No segundo governo, a gente avanou e melhorou
aquele modelo tanto que ele chega em 2010 esgotado. Ele tinha que ser mexido ali.
[...] Mas uma das pessoas da equipe de governos alertou: Como vai ser uma agenda
de ruptura, se um governo que est continuando?; Ruptura parece que vocs vo
comear outro governo (ENTREVISTADO F).

Essa discusso sobre o nome evidencia uma questo que muito relevante para o
planejamento governamental em um governo de continuidade. Se de um lado, as polticas
pblicas tm prazo de validade, como disseram os entrevistados F e C, de outro, muito
mais complexo inovar e produzir as mudanas necessrias em um governo de continuidade.

[...] o que se buscava era fazer uma reforma mais profunda ainda no estado, e eu
acho que, infelizmente, as condies para que isso se realizasse elas no se
encontravam todas disponveis. Ento, quando lemos a Agenda de Melhorias, vemos
o que est preconizado, a gente v que muito no foi feito, o que natural, e tambm
se observa um certo envelhecimento das polticas foi perceptvel
(ENTREVISTADO C).

285

O entrevistado C atribui essa necessidade de mudana constante das polticas pblicas


captura dos agentes sobre as polticas pblicas, que em democracias pouco maduras seria
acentuado.

Eu acho que qualquer organizao e qualquer poltica ela tem uma eficcia
momentnea, e muito rpido, e isso est consagrado na literatura. Os diferentes
atores vm se apropriando das instituies e fazem a captura da agncia, e
como a democracia no Brasil ela uma democracia imperfeita, a captura da
agncia algo que acontece com mais rapidez do que em regimes democrticos,
porque o sistema de pesos e contrapesos no opera da mesma forma, ele
assimtrico. Ento, alguns grupos que tm maior acesso ao Estado eles comeam a
conduzir o Estado olhando o beneficio prprio, como natural, mas com no tm o
contrapeso de outros setores, a poltica pblica se exaure. Ento, eu acho que no
Brasil e em todo o pas que a democracia deficiente, em que as instituies no
operam com equidade, a mesma facilidade de acesso, com desigualdade de
informao, voc precisa fazer uma mudana profunda nas polticas, nas prticas de
tempos em tempos. Eu acho isso inevitvel. Eu tenho isso muito forte
(ENTREVISTADO C).

O entrevistado C defende que os grupos de interesse, entre eles burocratas e polticos,


aprendem rapidamente as regras do jogo relacionadas a determinada poltica e comeam a
manipular estas regras a seu favor. De outro lado, a ausncia ou a insuficincia de processos
de controle mais democrticos aceleram este processo, de modo que os efeitos positivos
gerados inicialmente pela poltica pblica vo, aos poucos vo diminuindo, at que a prpria
poltica se esgote.
O entrevistado F, ao aplicar essa ideia ao modelo de gesto adotado a partir de 2003,
afirma: Acho que esgotou o modelo, e a gente est achando que temos que ficar com ele o
tempo inteiro. Em relao Secretaria de Planejamento, que havia sido criada em 2003, o
entrevistado F destaca que

[...] a proposta da Agenda de Melhorias era mudar de novo o planejamento e a


gesto, em 2003 o planejamento e a gesto foram a grande inovao, mas depois se
tornou um conservadorismo. Depois, ficou grande demais, mas grande demais
mesmo. Ficou assustador o tamanho. A, vem toda a ineficincia desse tamanho,
porque ineficiente gente (ENTREVISTADO F).

A Agenda de Melhorias contou com o Movimento Brasil Competitivo como um de seus


patrocinadores e com a participao de trs consultorias externas. Alm disso, participaram da
elaborao da agncia de melhorias especialistas, empresrios e lideranas das mais diversas
reas todos externos ao governo de Minas Gerais e, articulados em uma Rede por uma Gesto

286

Pblica Inovadora (RGPI) (MINAS GERAIS, 2010, p. 13), aproximadamente 65 pessoas,


alm de aproximadamente 32 tcnicos organizados numa rede de facilitadores.

O entrevistado G ilustra o processo de seleo dos tcnicos na construo da Agenda de


Melhoria:

Eu fui convidado para participar (da Agenda de Melhorias). Na poca, eu j atuava


no governo e eu fui chamado para contribuir na vertente de desenvolvimento
econmico. Na mesma, poca eu estava conduzindo o planejamento estratgico da
Secretaria, e a a ideia foi conciliar o que a gente estava fazendo l e trazer isso para
a Agenda de Melhorias. Como eu estava conduzindo isso l, eu fui convidado para
poder contribuir na Agenda de Melhorias, de forma que o que estiver sendo
desenvolvido l a gente tivesse segurana de que seria trazido para a Agenda, e foi
isso que aconteceu. (ENTREVISTADO G)

O entrevistado H, que tambm participou do processo, considera que a construo da Agenda


de Melhorias foi um projeto participativo, ainda que internamente, tendo envolvido vrios
servidores de carreira do estado, sobretudo os especialistas de polticas pblicas e gesto
governamental.

Eu participei em 2010 da Agenda de Melhorias que j era uma primeira proposta


que ajudou a dar um embasamento ao PMDI. Esta Agenda de Melhorias teve
participao de muitos especialistas, essa participao que eu acompanhei meio em
paralelo de ciclos de fomento que eles conversaram com esses especialistas. Depois,
meio que eles juntaram uma equipe de servidores mesmo, que chamaram de Equipe
de Facilitadores, para poder discutir as necessidades do estado. Uma coisa bem
institucional mesmo, menos projeto de governo e mais institucional. Foi uma
discusso muito interessante que eu tive a oportunidade de participar como tcnico,
eu fui convidado para participar dessa equipe. [...] Ento, ali tem uma riqueza de
participao, mas uma participao interna. Os representantes da sociedade no
eram da sociedade. Na verdade eram especialistas. Ento, tinha muitos especialistas,
e o corpo de servidores escolhidos estrategicamente (ENTREVISTADO H).

Ao ser questionado sobre o que significaria esta escolha estratgica dos participantes, o
Entrevistado H, assim explica:

Porque eles escolheram os servidores, a escolha de gestores do BDMG e do Estado


para Resultados, e eles escolheram os tcnicos que eles confiavam no governo,
tentando ter um de cada setor de cada secretaria. E a, por exemplo, eu tenho certeza
que a minha escolha foi pela minha tendncia de analisar uma pouco mais
criticamente o processo de priorizao com a questo da participao, tanto que j
me escolheram para participar de uma questo crtica j levantada por eles, que era o
engajamento da sociedade civil. Escolheram a S... da Defesa, que tinha um pouco
essa tendncia, escolheram a R.... do Desenvolvimento Social, que tinha um pouco
dessa tendncia. Ento, um pouco enviesada a participao, j que eles chamam
quem eles sabem que tem para contribuir, e aqueles que eles no sabem se tem a
contribuir no tem a oportunidade de participar desse processo (ENTREVISTADO
H).

287

Alm da restrio participao no processo de escolha dos participantes, o entrevistado H


descreve um processo de trabalho pouco institucionalizado e que oferece restries
participao de um nmero maior de servidores:

Na verdade, era fora do horrio. A gente ia para l umas cinco horas. A gente s saa
mais cedo para ir para o BDMG, e tinha que gastar um tempo em casa, se fosse o
caso de escrever. Eu gastei esse tempo, e as pessoas que trabalhavam comigo na
Agenda de Melhorias tambm gastavam de levantar coisas que j tinham. Ento, foi
juntando informaes (ENTREVISTADO H).

Assim como outros textos j comentados nesta tese, a Agenda de Melhorias possui
afirmaes que visam produzir legitimidade:

O governo de Minas Gerais reconhecido como o espao mais inovador da


administrao pblica brasileira na atualidade. O Choque de Gesto (2003-2006) e o
Estado para Resultados (2007-2010) so abordagens que transformaram a
administrao do Estado e produziram evidentes benefcios para a sociedade
mineira. O alcance do equilbrio fiscal, pressuposto bsico de uma gesto pblica
eficiente, possibilitou o enfrentamento de novos desafios ao desenvolvimento do
Estado.
As contribuies do governo de Minas Gerais encontram coerncia com o
movimento de revitalizao da gesto pblica que se desenvolve no contexto
internacional. Os ganhos so evidentes. Mas como alcanar impactos positivos ainda
mais expressivos sobre a populao? A pergunta est posta para empresas e
governos em todo o mundo. A inovao institucional, gerencial e tecnolgica tem
sido a principal resposta.
(...) A abordagem burocrtica, cuja caracterstica principal a atribuio de nfase
administrao dos meios, vem sendo gradativamente substituda por um novo
paradigma de gesto: a gesto orientada para resultados (MINAS GERAIS, 2010, p.
15).
O Estado de Minas Gerais ocupa lugar de destaque no cenrio nacional em vrias
dimenses. Com a segunda maior populao, a terceira maior economia e o quarto
maior territrio do Brasil, inquestionvel a relevncia do Estado para o
desenvolvimento do pas, em termos sociais, econmicos e ambientais, alm de ser
historicamente uma referncia no cenrio poltico nacional (MINAS GERAIS, 2010,
p. 18).
A forte diminuio da pobreza e da indigncia e a melhora de outros indicadores de
qualidade de vida ocorreram em paralelo com avanos na gesto pblica e no
equilbrio fiscal do Estado, bases fundamentais para um desenvolvimento de mdio
e longo prazos. As reformas implementadas a partir de 2003 fizeram do Estado de
Minas Gerais uma referncia nacional em termos de gesto pblica (MINAS
GERAIS, 2010, p. 22).
O Estado, por sua vez, construiu uma resposta positiva a essa tendncia por meio do
Choque de Gesto e do Estado para Resultados. O aumento da eficincia do
Estado e da capacidade de prover melhores servios pblicos sociedade passa pelo
aprimoramento desse processo, pelo engajamento das diferentes esferas da
sociedade em decises e iniciativas de interesse pblico, pela maior cooperao
entre os governos federal, estadual e municipal e pela difuso de mtodos de gesto

288

modernos para os municpios em busca da melhor qualidade do gasto pblico


(MINAS GERAIS, 2010, p. 34).

Embora o entrevistado F afirme que os princpios para a construo da Agenda de Melhorias e


do Minas Gerais do Sculo XXI sejam os mesmos, algumas diferenas so apresentadas
pelo entrevistado C, que tambm participou dos dois estudos:

Ele [o Minas Gerais do Sculo XXI] foi mais tcnico. Ele investiu mais no
conhecimento da realidade, porque no se conhecia muito. Enquanto na Agenda de
Melhoria o que se buscou foi, at porque foi um documento com outra histria, foi
um documento que teve como um dos patrocinadores o movimento Brasil
Competitivo, que queria extrair dali lies para outras administraes alm de Minas
Gerais. Ento, teve a preocupao de se referenciar em polticas e outras prticas.
Isso est at muito bem feito: foi produzido um conjunto de informaes que possa
ser usado por outras organizaes. E eu suponho no sei, que o Brasil Competitivo
deve ter feito uso do que tem ali, porque em alguns momentos eu observo que
alguns estados, municpios e, mesmo no Governo Federal algumas coisas sendo
adotadas, como o que est preconizado na Agenda de Melhorias. No significa que
uma apropriao daquilo que est na Agenda de Melhorias [...] so polticas, so
direcionamentos que vo se galvanizando dentro da administrao, naqueles que se
dedicam a isso, porque a gente sabe que administrao no uma cincia; algo que
o senso comum sistematizado, refletido, reproduzido de maneira sistemtica, e isso
ento algo que vai se produzindo por acrscimo, e no por grandes rupturas. O que
est na Agenda de Melhorias o que muitas outras administraes percebiam como
necessrio. Se voc olhar o que tem nos fruns dos secretrios de planejamento,
aquilo que Minas Gerais levava nesses fruns, naquele momento, voc v que tinha
algumas outras administraes estatuais tambm faziam coisas semelhantes
[...] So momentos completamente diferentes. O que eu acho que a grande virtude
do Minas do Sculo XXI que ele foi capaz de construir uma viso, uma equipe
muito positiva, enquanto Agende da Melhorias no foi muito assimilada pelo
governo. Essa uma realidade (ENTREVISTADO C).

Na comparao entre incidentes, questionou-se ao entrevistado F se o Minas Gerais do


Sculo XXI no possua uma abordagem mais robusta do ponto de vista terico.

[...] mas tudo bem. Pode at ter essa leitura, mas mais executivo, Eu acho que ns
no precisamos fazer mais um Minas Gerais do Sculo XXI, porque ns no
precisamos fazer mais os estudos. Os estudos esto dados, com a tecnologia de
informao, com as redes hoje. No incio, no tinha internet praticamente, uma
brincadeira falar isso. Claro que tinha internet, mas era email, mas em dez anos o
quanto de conhecimento que est disponvel hoje! O que ns precisamos, a maioria
dos artigos j esto prontos, e quando voc traz consultorias sofisticadas,
rapidamente voc capta, e tem uma ideia. Eu no sei colocar isso em base terica,
mas se voc junta um grupo de pessoas de sucesso na sua rea e diversos e coloca
essas pessoas para trabalhar um problema, a chance deles conseguirem a melhor
soluo muito grande, porque eles, se eles so os de maior sucesso na sua rea,
eles acessaram o que h de melhor em conhecimento. No precisa ir fonte original,
no, como eu no tenho pretenso de nenhum trabalho acadmico para citar [...]
porque ela (agenda de melhorias) uma viso executiva, ela uma definio de uma
estratgia, no o diagnstico, o estudo sobre determinados problemas; ele uma
definio de uma estratgia. Depois de definir essa estratgia, na hora de fazer os
projetos, eventualmente, voc tinha que fazer alguns estudos e aprofundar as coisas,
mas a estratgia est l, a motivao da gente foi a mesma (ENTREVISTADO F)

289

O entrevistado F expe uma questo que fundamental ao gestor, em geral, mas tambm ao
gestor pblico: a necessidade de oferecer respostas rpidas a problemas imediatos, muitas
vezes, gera uma presso para solues pouco refletidas. O entrevistado E usou a seguinte
metfora Ou voc pensa ou voc decide, tentando explicitar essa dificuldade do gestor.
Todavia, a ideia de que as consultorias tm acesso ao conhecimento que est disponvel e que
seriam capazes de fazer esta traduo para o caso concreto se mostrou, a partir do caso
observado, uma viso um tanto quanto ingnua.

Por exemplo, em relao participao da consultoria para a elaborao do PMDI 2011-2030,


o entrevistado G enftico:

Fui eu quem comeou a contratao. Fiz a especificao tcnica, com a ajuda da


equipe tcnica, e conseguimos contratar por dispensa de licitao, pelo fato dela j
ter sido a consultora responsvel do PMDI anterior e isso j ter uma expertise nesse
seguimento.
[...] A justificativa foi essa, por eles j terem feito a Agenda de Melhorias, e a ideia
inicial era a gente aproveitar ao mximo aquilo que j tinha sido desenvolvido na
Agenda de Melhorias e por eles j terem feito recentemente o planejamento
estratgico da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, quando eu trabalhei
diretamente com eles tambm diretamente e por eu terem feito os PMDIs anteriores
(ENTREVISTADO G).

Posteriormente, o entrevistado G ainda avalia a contribuio da consultoria como muito


pequena.

Assim, eu acho que a equipe (de servidores) que estava frente da reviso do PDMI,
eu no vou dizer que ela construiu sozinha, porque seria injusto dizer isso, a
consultoria contribuiu muito pouco pelo que a gente j tinha e em termos do que a
gente esperava que ela contribusse. como se ela tivesse feito o mesmo que ela
sempre fez. No teve nenhum componente novo trazido pela consultoria. No
meu entendimento, os componentes novos inseridos na reviso partiram
exclusivamente da equipe de governo que estava frente do PMDI. No acho
que eles trouxeram componentes novos. Eu acho que os estudos que eles ficaram
de fazer no foram estudos muito profundos; foram superficiais. No sei dizer se a
gente teria dado conta de fazer a reviso sozinhos sem a presena de uma
consultoria, mas se eu pudesse voltar atrs, eu teria definido melhor o papel dela
para no ter a frustrao como a gente teve depois. Talvez o papel que eu atribuiria a
ela seria diferente, eu no teria colocado na mo dela a reviso, porque, na verdade,
no ficou na mo dela, ficou na mo da equipe (ENTREVISTADO G)

Apesar da diretriz de utilizar a Agenda de Melhorias como insumo no processo de construo


do PMDI 2011-2030, a percepo dos entrevistados F, G e H que esta agenda no foi muito
utilizada. Todavia, os entrevistados divergem em relao aos motivos:

290

No era um plano de governo para o prximo governador. Isso era o que era falado
o tempo inteiro, mas a gente sabia que a ligao era muito forte, porque o grupo que
estava conduzindo era um grupo muito prximo do governador. Ento, a relao era
muito evidente. [...]
Eu acho que houve mesmo uma troca de conduo. A conduo estava na mo
de uma equipe e depois ficou na mo de outra equipe, A essa outra equipe
queria dar uma cara nova, porque isso que a tradio no governo, Quando
chega uma pessoa nova tem que dar uma cara nova. Ento, por causa disso,
no utilizou-se tanto da agenda de melhorias, acredito eu.
[...] porque eu acho que o que mais influencia que a Agenda de Melhorias foi
construda sem a participao direta da SEPLAG, da Secretaria de Planejamento. Na
verdade, ali j existia algum tipo de distanciamento. E como a Secretaria de
Planejamento que conduziu o PMDI no houve a inteno de aproveitar bem a
Agenda de Melhorias, em minha opinio. (ENTREVISTADO H)

O entrevistado G destaca o contedo do prprio documento como uma dificuldade para sua
posterior utilizao, assim como o pequeno envolvimento de tcnicos que permaneceram no
governo.

Porque eu acho que ela trouxe muito pouco de estratgia, de diretriz. Ela foi mais
um documento para registrar o que j foi feito em algumas propostas do ponto de
vista organizacional, mas eu acho que de planejamento, de estratgia, eu acho que
foi muito pouco produzido. [...] As pessoas no se reconhecem naquilo ali (agenda
de melhorias).
[...] eu acho que uma das principais crticas, pelo menos que eu ouvi, era da pouca
participao de membros do governo na elaborao de polticas, como no prprio
planejamento estratgico. Eu vivi isso na agenda de melhorias. Eu fui uma das
pessoas que foi escolhida para participar da concepo da agenda e da elaborao
dos termos referentes ao desenvolvimento econmico na Agenda, mas eu fui a nica
da Secretaria de Desenvolvimento Econmico que participou da Agenda de
Melhorias, e o tempo todo durante a elaborao dela o que eu mais ouvia era isso.
Ento, eu tinha dificuldade de conseguir informao na Secretaria de
Desenvolvimento Econmico para subsidiar a Agenda, porque as pessoas
chaves do desenvolvimento econmico no tinham sido chamadas para
participar. Esse foi um dos pontos mais negativos da agenda: o no
envolvimento das pessoas. A, elas no se sentem parte daquilo, como se aquilo
no fizesse parte delas. Ento, assim, eu acho que a participao importante
mesmo em que nvel for, mesmo que no seja qualificada. As pessoas pelo
menos esto sendo chamadas contribuir. (ENTREVISTADO G)

O entrevistado F apresenta um ponto de vista uma pouco diferente, reforando a questo da


comunicao:

[...] Eu acho que teve um problema de comunicao srio na liderana da Agenda de


Melhorias, em funo do estresse que a gente vivia, e problemas naturais, muito
estresse. [...] eu acho que isso. A rede funcionou bem, as pessoas participaram,
com restries mas participaram. Os facilitadores tambm, uns mais outros menos,
uns entraram muito, outros pouco. O que faltou no final voltar para esse grupo. A
gente fez o evento de lanamento no final do ano, mas no foi como o Minas
Gerais do Sculo XXI. Eu acho que foi um grande erro. No Minas Gerais do
Sculo XXI ns gastamos um dia inteiro de trabalho. Ns passamos o Minas Gerais

291

para um grupo grande de pessoas. Esse conceito foi distribudo para vrias pessoas.
Na Agenda, ns no fizemos isso, na agenda com aquela complicao da transio.
[...] P, precisava chamar umas 300 pessoas e fazer uma aula para distribuir esse
conhecimento. Pegava que cada consultor de cada rea e distribua esse
conhecimento, o que a gente acreditou era que o site, e as pessoas acessavam o site e
no viam isso. O emissor da mensagem precisa se ocupar de transmitir a mensagem
por completo, e isso a grande diferena do Minas Gerais do sculo XXI [...] um
mais acadmico e o outro mais executivo, mas ns erramos na comunicao. No
Minas Gerais do Sculo XXI a comunicao mais profunda, mais vertical
(ENTREVISTADO F)

Ao destacar o processo de comunicao, o entrevistado F aponta uma ao que fundamental


para a construo da legitimidade do processo e mostra como o cuidado em relao a este
quesito gerou efeitos positivos em relao ao Minas Gerais do Sculo XXI e negativos em
relao Agenda de Melhorias.

Ainda que no que tange aos objetivos e s estratgias priorizados, a Agenda de Melhorias foi
pouco aproveitada. Em outros trechos, sobretudo em relao a anlise ambiental, existem
pargrafos inteiros que so transportados para o PMDI 2011-2030 ipsis literis.
Este PMDI est organizado em quatro partes. A primeira faz uma anlise ambiental que traa
a evoluo recente de Minas Gerais, abordando os avanos recentes observados no Estado,
nos campos econmico, social e ambiental, assim como os entraves e obstculos ao seu
desenvolvimento sustentvel (Minas Gerais 2011, p. 10). A segunda contm uma anlise
prospectiva das tendncias e incertezas para o desenvolvimento de Minas Gerais, que
identifica e caracteriza os principais fatores externos - mundiais e nacionais e internos que
podero influenciar a trajetria do Estado de Minas Gerais nos prximos vinte anos. A
terceira consolida a estratgia de desenvolvimento, que tem como norte uma viso de futuro
para Minas Gerais em 2030 e indica os desafios a serem superados para que esse futuro
desejado possa se consolidar. Nos termos do plano, feito um desdobramento desta viso
segundo o enfoque de Redes de Desenvolvimento Integrado abordando a situao atual, a
meta sntese da rede, os objetivos estratgicos, os indicadores e metas e, sobretudo, as
estratgias (Minas Gerais, 2011, p. 11). A quarta esboa o delineamento da regionalizao da
estratgia, com a caracterizao econmica e social das regies de planejamento, o
delineamento do modelo de governana para viabilizao da gesto regionalizada e
participativa e a indicao de indicadores e metas regionalizadas nas reas da Sade,
Educao e Segurana.

292

Nos termos do Plano, as ideias de Estado Aberto e em Rede, assim como Gesto para
Cidadania, so colocadas como centrais neste processo de reviso.

Ao contrrio dos planos de 2003 e 2007, que continham uma ideia-sntese, este Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado possui duas ideias. No PMDI 2003-2020, era o Choque de
Gesto, sobretudo, ajuste fiscal e ganhos de eficincia; no PMDI 2007-2023, Estado para
Resultados, enquanto a chamada terceira gerao do Choque de Gesto a Gesto para
Cidadania e Gesto em Rede. O entrevistado F chega a destacar a incapacidade do governo de
definir claramente qual seria a ideia mobilizadora deste Plano.

A ideia de gesto em rede j est, em alguma medida, presente no PMDI anterior, alm de
textos de autores relacionados Nova Gesto Pblica, de modo que neste plano parece um
processo natural de evoluo do modelo. O prprio plano de governo apresentado durante a
campanha j estava organizado em Redes de Desenvolvimento, nesse sentido, o PMDI
procurou seguir a proposta contida no Plano de Governo.

[...] porque eu acho que a gente teve mais cuidado de contemplar o Plano de
Governo do que a Agenda de Melhorias, porque no Plano eu tinha a obrigao tanto
no PMDI quanto na carteira (de projetos). Ele tinha que estar refletido, por mais que
eu no concordasse com muitas das diretrizes que estavam ali e que a gente achasse
que algumas das diretrizes que estavam ali era inexequveis. Mas eu acho que a
gente teve mais cuidado com o Plano de governo, sim (ENTREVISTADO G).

Na transposio do conceito do Plano de Governo para o PMDI, houve uma srie de


dificuldades, uma vez que ao contrrio do que aconteceu em 2003 e 2007, ningum da equipe
responsvel por sua elaborao, ou diretamente envolvido na campanha participou do
processo de realizao do Plano. Dessa forma, que embora a diretriz de seguir o Plano de
Governo tenha sido recebida e em, alguma medida, respeitada, no que tange ao conceito de
rede e a sua forma de atuao, no era explcito, pois essas definies foram construdas a
posteriori, durante o processo de elaborao do PMDI 2011-2030.

A anlise deste fenmeno mostra como uma ideia do Plano de Governo adotado durante a
campanha eleitora, ainda que trabalhada de maneira muito superficial naquele momento se
tornou-se a ideia central do planejamento de longo prazo do estado, mesmo que no houvesse
clareza entre os envolvidos quanto aos seu alcance. No processo de elaborao do PMDI

293

2011-2030, h um esforo no sentido de criar justificativas racionais para a adoo das


ideias de Estado em Rede e Gesto para Cidadania:

O compartilhamento de responsabilidades e a corresponsabilidade legalmente


regulada encontram-se no centro dos novos desafios dos Estados contemporneos e
constitui-se em um dos elementos centrais da reviso da estratgia de
desenvolvimento de Minas Gerais. Neste sentido, o Governo adota o conceito de
Estado Aberto e em Rede, que atua com outras esferas da sociedade, sem perder a
sua fora de regular a organizao social e as atividades econmicas.
Um Estado que opera em parceria e incorpora como pilar a Gesto para Cidadania,
sem negligenciar o equilbrio fiscal e a busca por maior produtividade e qualidade
do gasto pblico, ambos visando a produo de mais e melhores resultados para a
populao. Os cidados, antes considerados apenas destinatrios das polticas
pblicas implementadas pelo Estado, agora passam a ocupar tambm a posio
de protagonistas na priorizao das estratgias governamentais.
A Gesto para a Cidadania incorpora como principal desafio para o Governo de
Minas Gerais a participao da sociedade civil organizada na priorizao e
acompanhamento da implementao da estratgia governamental. Se o
Governo de Minas Gerais j conseguiu demonstrar para a sociedade mineira e
para o Brasil que a gesto pblica muito importante, agora hora de
demonstrar que a participao da sociedade nas questes de governo e de
interesse pblico igualmente relevante.
A implantao da Gesto para a Cidadania est ancorada em quatro princpios:
transparncia, prioridades claras, engajamento da sociedade civil e participao com
qualidade.
Com esta atualizao do seu Plano de Desenvolvimento Integrado, Minas mantm a
sua agenda estratgica alinhada s oportunidades e s questes mais relevantes para
o seu desenvolvimento sustentvel neste momento do sculo XXI. Agora, como nos
oito anos anteriores, o desafio que se recoloca traduzir esta estratgia em aes e
resultados para os cidados e assim tornar Minas Gerais o melhor Estado para se
Viver (MINAS GERAIS, 2011, p. 23).

Durante a elaborao deste PMDI, identificou-se a dificuldade de obter informaes mais


precisas que pudessem evidenciar o que seria Estado em Rede e Gesto para Cidadania
mas entrevistas realizadas com os principais executivos do governo.

A sociedade tornou-se mais complexa e exigente nos ltimos anos levando as


organizaes pblicas e privadas a se redesenharem e pensarem em formas
alternativas de organizao e gesto. No mais suficiente ofertar um servio com
qualidade, preciso faz-lo de forma mais integrada, com mais eficincia e dentro
dos novos padres de tempo impostos pela dinmica do mundo moderno. Uma das
solues que vem sendo adotada em escala crescente a gesto em rede. A
percepo das mudanas no contexto social e a necessidade de agir em rede
comeam nas empresas e, em seguida, transbordam para as organizaes
governamentais.
A introduo da noo de rede na gesto pblica visa superar dois problemas
centrais de governana: a setorializao (fragmentao) e a ineficincia na obteno
de resultados. Sua superao pressupe a integrao de perspectivas heterogneas,
em arranjos que otimizem esforos para fins comuns, ou seja; a organizao em
redes dos atores inseridos direta ou indiretamente na atividade governamental,
potencializa os esforos e conhecimentos de cada um, de forma cooperativa e
integrada, em prol de um mesmo objetivo.

294

Em rede, o Estado passa a atuar de forma transversal, estabelecendo laos com


diferentes setores da sociedade, no sentido de responder as demandas, resolver
problemas e propor estratgias customizadas de desenvolvimento.
Quatro so os eixos da gesto pblica em rede, preocupada com a obteno de
resultados.
O primeiro o da melhoria da compreenso da realidade em que os governos esto
inseridos, particularmente da dinmica social e das demandas dos cidados. A ao
em rede, na medida em que envolve um amplo leque de atores, ajuda na
compreenso da diversidade, heterogeneidade e singularidade da sociedade,
superando, em alguns aspectos, a uniformizao e a padronizao que no
correspondem complexidade do real. Dessa forma, proporciona a melhoria da
qualidade dos diagnsticos e permite a compreenso mais sistmica dos problemas a
serem enfrentados, pela conjuno de olhares, percepes e informaes de fontes
diversas.
O segundo eixo reside na formulao das aes. Integrando em rede as reas e os
parceiros concernidos pelo problema a ser enfrentado, a possibilidade de melhoria
das formulaes cresce, na medida em que o governo mobiliza os conhecimentos
produzidos pelas distintas entidades da sociedade sobre as diversas temticas que
impactam a qualidade de vida da populao.
O terceiro eixo encontra-se na execuo das aes. A organizao dos esforos em
rede permite o compartilhamento das informaes concernentes operacionalizao,
contribuindo, assim, para a reduo do sobretrabalho, do desperdcio de recursos e
do setorialismo, muitas vezes, nocivo. A existncia de um duplo fluxo de
informaes (horizontal e vertical) permite a articulao integrada entre os rgos
estatais, assegurando a resposta customizada, conservando as prioridades e
racionalizando recursos. O compartilhamento de objetivos, perspectivas e conceitos
inerentes ao conjunto de estratgias condio para que todos os profissionais
envolvidos estejam empenhados no alcance dos mesmos resultados.
O quarto eixo remete ao monitoramento e avaliao das aes, realizadas em
parceria com a sociedade, permitindo uma compreenso melhor do alcance dos
resultados e uma correo em tempo hbil dos equvocos.
Em Minas Gerais, a nova articulao institucional proposta realiza-se a partir da
organizao da estratgia e do funcionamento do Estado em Redes. As Redes de
Desenvolvimento Integrado, previstas em lei, nas quais esto organizados os
objetivos e estratgias deste PMDI, buscam, portanto, integrar as aes do governo
estadual nas diferentes reas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento
cooperativo com os outros nveis de governo e outras instituies, pblicas e
privadas, para maior agregao de valor para a sociedade mineira. No se trata,
portanto, de estruturas institucionais formais, mas sim de formas de organizao e
conjuno de esforos em torno de grandes escolhas e prioridades (MINAS
GERAIS, 2011, p. 64).

Nos termos do PMDI 2011-2030, as ideias de Estado em Rede e Gesto para Cidadania
seriam operacionalizadas por processos de regionalizao e participao:

A Governana em Rede enfatiza a interao entre governo e sociedade, fortalecendo


a Gesto para a Cidadania e contribuindo para a viso de futuro de tornar Minas o
melhor Estado para se viver. Consolida-se um novo olhar sobre a gesto no Estado
construdo a partir de trs perspectivas bsicas: (a) a heterogeneidade do territrio
mineiro; (b) a gesto transversal e intersetorial de polticas pblicas; e (c) o cidado
como protagonista do desenvolvimento do Estado.
A Governana em Rede se subdivide em dois eixos de trabalho, a saber: a Gesto
Regionalizada e a Gesto Participativa. A premissa bsica adotada a da governana
a partir do foco regional, viabilizando a devida interlocuo dos integrantes
governamentais entre si e destes com a sociedade civil organizada, no mbito das
dez regies de planejamento do Estado de Minas Gerais.

295

A Gesto Regionalizada prev a construo de instncias colegiadas de governana,


denominas Comits Regionais, para cada uma das dez regies de planejamento
citadas. Estes comits so integrados por representantes das pastas governamentais e
renem-se para discutir as necessidades e especificidades de cada regio,
priorizando as estratgias adequadas a cada contexto. Assim, visando subsidiar a
implementao da estratgia governamental sob a perspectiva regional, os Comits
Regionais atuam orientados pelas diretrizes de articulao horizontal e sistmica dos
rgos e entidades governamentais, pela colaborao institucional e pela
intersetorialidade.
A Gesto Participativa, por sua vez, constitui-se na construo de um espao
legtimo de interface entre a sociedade civil organizada e o Governo do Estado, em
cada uma das regies de planejamento. Este espao consiste em encontros com
integrantes da Sociedade Civil Organizada, em cada regio, a fim de tornar
conhecida a estratgia organizada nas Redes de Desenvolvimento Integrado, ou seja,
as polticas que sero ali implementadas. Mais do que alinhar informaes entre o
governo e a sociedade, a Gesto Participativa possibilita a priorizao das
estratgias, a partir da percepo da sociedade local, permitindo-lhe uma
participao ativa e no mais apenas como receptora de polticas pblicas.
Como produto deste processo, vislumbra-se no s a concreta atuao da sociedade
civil organizada em cada regio, em torno das prioridades estratgicas regionais,
mas tambm, a constituio de um grupo de representantes, que contribua para a
viabilizao da continuidade do dilogo do governo com a sociedade (MINAS
GERAIS, 2011, p. 124).

A complexidade dos conceitos e a coexistncia de diversas concepes dessas ideias entre os


membros do governo foram percebida por meio de alguns trechos do PMDI 2011-2030, em
que o conceito de rede se afasta das ideias descritas anteriormente e se aproxima muito da
ideia de reas de resultado contida no PMDI anterior:

nesta direo que se organiza a estratgia de desenvolvimento para os prximos


20 anos, explicitada no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI 20112030, que estabelece 11 Redes de Desenvolvimento Integrado - criadas com o
objetivo de proporcionar um comportamento cooperativo e integrado entre agentes e
instituies em torno de grandes escolhas para o futuro de Minas Gerais, de acordo
com a capacidade de integrao das aes de Governo e de agregao de valor para
a sociedade. Tais Redes focalizam metas sntese e as desdobram em objetivos,
estratgias e Indicadores com metas de desempenho para produzir e medir as
transformaes desejadas em cada uma delas. E por esses resultados que o atual
Governo dever ser cobrado (MINAS GERAIS, 2011, p. 22).
As reas de Resultados so as reas focais, onde sero concentrados os melhores
esforos e recursos, visando as transformaes e melhorias desejadas na realidade
vigente. As reas de Resultados explicitam os grandes desafios a serem superados
nos vrios campos de atuao do Estado. Tambm cabe a cada rea de Resultados
detalhar quais sero os objetivos estratgicos especficos, as aes e os resultados
finalsticos que devero ser perseguidos pelo Governo de Minas. Assim, a funo
das reas de Resultados organizar as transformaes almejadas, de forma
qualitativa e quantitativa, em relao aos principais componentes da estratgia.
(...)
Cada rea de Resultados ser alvo da interveno de, pelo menos, um Grupo de
Projetos Estruturadores visando obter as transformaes
planejadas. Tais grupos
sero concebidos de forma a viabilizar uma interveno sistmica e combinada na
rea de Resultados.
No PMDI, cada rea de Resultados contm breve sntese dos desafios e objetivos
estratgicos a ela relacionados, bem como indicadores de resultados finalsticos e as
metas para tais indicadores para os anos 2011 e 2023. As iniciativas necessrias para

296

viabilizar os resultados concluem a descrio de cada rea de Resultados (MINAS


GERAIS, 2007, p. 28).

Apesar de reconhecer alguns avanos especialmente no que tange regionalizao da


estratgia, uma vez que este PMDI apresenta metas regionalizadas para reas da Sade,
Educao, e Segurana, o entrevistado H afirma que durante o processo de elaborao do
Plano o conceito de gesto em rede se perdeu e foi sendo utilizado como uma substituio ao
conceito de rea de Resultado do PMDI anterior.

O entrevistado H declarou que a questo da participao e da cidadania ainda se encontra


apenas no nvel do discurso, o que se justifica pela necessidade de incluir o tema da
participao em um governo marcado pela gesto:

Primeiro, eu tenho a dizer que isso ainda est no nvel do discurso, no est no nvel
da pratica do governo. Segundo, que eu acho que veio de uma percepo do prprio
governador tcnico. O governador tcnico que entra para um cargo poltico forte e
que cujo principal discurso o de gesto, e que o discurso de gesto no o discurso
que encontra eco na sociedade. Ento, eu acho que foi uma percepo dele dos
tcnicos do Plano de Governo que deveria se aprofundar o discurso de gesto,
incluindo mais a sociedade nisso. Ento, eu acho que uma resposta encontrada no
perodo de campanha mesmo, e uma tendncia da gesto pblica. Eu acho que a
gesto publica caminha nessas vertentes mais gerenciais ou mais societais, para usar
o nome da teoria, e a lgica complementar, a ideia no ir para os dois extremos,
mas sim complementar. Ento, um governo muito gerencial tinha uma resposta mais
societal como evoluo. Eu acho que isso natural para qualquer nvel de governo.
E, no nosso caso eu acho que voc observa em todos os entes federativos nosso esse
mesmo fluxo! Se tiver um j caminhando mais para um lado, j vai procurar um
outro lado como um discurso de continuidade (ENTREVISTADO H)

Ao ser questionado sobre os motivos que levaram criao de novos processos de


participao em detrimento dos processos de participao j institudos, como os Conselhos
Estaduais de Polticas Pblicas, o entrevistado H afirmou que a pouca utilizao dos
processos existentes acontece

[...] por simples falta de vontade. Eu acho que as pessoas no tm conhecimento


desses instrumentos de participao. No nosso governo, por exemplo, que muito
gerencialista, a conferncia acontece e o resultado dela fica l onde ela aconteceu.
No vem para o governo central. Ento, os tcnicos desconhecem completamente.
Os tcnicos de planejamento no conhecem o que aconteceu na conferncia, no
acompanha (ENTREVISTADO H).

O discurso da participao estabelece um interdiscurso com as prticas de participao


adotadas por outros grupos polticos, especialmente do Governo Federal. Para alm das
questes de contedo, pode-se observar a incorporao do discurso do Estado em Rede e da

297

participao como forma de mostrar uma evoluo do modelo iniciado em 2003, conforme
explicitado na exposio de motivos que encaminhou o projeto Assembleia:

Em 2003, quando foi implantado o Choque de Gesto, Minas Gerais encontrava-se


em uma situao delicada do ponto de vista fiscal e de sua capacidade de
investimentos, que era muito baixa. Nesta poca, o grande desafio era a recuperao
do equilbrio nas contas pblicas e a retomada da capacidade de investimento do
Estado. Nesse sentido, duas agendas foram postas em prtica: uma centrada no
ajuste fiscal; e outra na construo de uma agenda de desenvolvimento, de mdio e
longo prazos, relacionada construo de um futuro melhor para Minas.
A evoluo do Choque de Gesto deu lugar, em 2007, ao Estado para Resultados,
que visava consolidar e aprimorar o processo de transformao em curso e garantir
sua irreversibilidade. Buscou-se melhorar ainda mais a aplicao de recursos, por
meio da priorizao de metas e da consolidao de uma carteira de projetos
estruturadores orientada para resultados. Neste momento, prioridades e metas foram
revistas em sintonia com as estratgias e orientaes traadas no Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado - PMDI 2007-2023.
Os resultados obtidos, revelados pela evoluo positiva dos indicadores econmicos
e sociais, demonstram como o modelo de gesto implantado propiciou a recuperao
do papel do Governo, alm de produzir avanos importantes no atendimento s
demandas da sociedade mineira.
Os ltimos anos tm colocado Minas Gerais frente a novos desafios. A posio
central que a economia mineira ocupa no Brasil, bem como a diversidade das suas
regies e sua grande extenso territorial, continuam a requerer inovaes na forma
de governar. Se de um lado foram alcanados muitos progressos na oferta de
servios pblicos em geral, de outro, ainda persistem problemas relacionados
reduo da pobreza, desigualdade social, diversificao da economia, os servios
pblicos de sade, de educao e de segurana, dentre outros.
Neste momento, o desafio de tornar permanentes e contnuas todas as conquistas
atingidas divide espao com o compromisso do Governo em intensificar a evoluo
da trajetria de modernizao da gesto pblica e do desenvolvimento do Estado.
Para alcanar a viso de futuro de Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se
Viver, preciso fazer muito mais e com esse esprito e entusiasmo que esta nova
verso do Plano Mineiro de Desenvolvimento - PMDI 2011-2030 foi elaborada.
Com o objetivo de dar mais um passo na direo de uma Minas Gerais mais
prspera, sustentvel, com mais qualidade de vida e cidadania.
O compartilhamento de responsabilidades e a corresponsabilidade legalmente
regulada encontram-se no centro dos novos desafios dos Estados contemporneos e
constitui-se em um dos elementos centrais da reviso da estratgia de
desenvolvimento de Minas Gerais. Neste sentido, o Governo adota o conceito de
Estado Aberto e em Rede, que atua com outras esferas da sociedade, sem perder a
sua fora de regular a organizao social e as atividades econmicas.
Um Estado que opera em parceria e incorpora como pilar a Gesto para Cidadania,
sem negligenciar o equilbrio fiscal e a busca por maior produtividade e qualidade
do gasto pblico, ambos visando a produo de mais e melhores resultados para a
populao. Os cidados, antes considerados apenas destinatrios das polticas
pblicas implementadas pelo Estado, agora passam a ocupar tambm a posio de
protagonistas na priorizao das estratgias governamentais.
A Gesto para a Cidadania incorpora como principal desafio para o Governo de
Minas Gerais a participao da sociedade civil organizada na priorizao e
acompanhamento da implementao da estratgia governamental. Se o Governo de
Minas Gerais j conseguiu demonstrar para a sociedade mineira e para o Brasil que a
gesto pblica muito importante, agora hora de demonstrar que a participao da
sociedade nas questes de governo e de interesse pblico igualmente relevante.
(ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2011).

298

O interdiscurso com o Governo Federal implicitamente em uma outra diretriz que aquela pelo
governador. No incio de seu mandato. Em diversas entrevistas, dizia que queria ser o
governador do emprego e que o emprego de qualidade seria uma obsesso do seu governo.

Em relao questo do emprego, observar-se um aspecto importante do processo de


planejamento governamental, j analisado em outros momentos desta tese, mas que aqui ser
retomado como forma de exemplificar o fenmeno. O espao do planejamento governamental
tambm um espao de disputa de discursos por legitimidade, mesmo que o embate no seja
explcito, como no PMDI de 2000. Fica evidente pela anlise dos textos e das entrevistas que
esta disputa se d no interdiscurso e que esta disputa, algumas vezes, supera argumentos
tcnicos. No caso do emprego, diversos tcnicos do governo informaram o risco desta diretriz
estabelecida pelo governador, uma vez que a gerao de emprego est diretamente ligada ao
desenvolvimento econmico e, neste aspecto, as perspectivas para os primeiros anos de
governo no seriam boas. A anlise das entrevistas dadas pelo governador imprensa permite
verificar que a ideia de emprego apresentada como uma poltica social, que se ope
poltica considerada assistencialista do Governo Federal, de forma que a metfora de ensinar
a pescar em detrimento de dar o peixe utilizada por diversas vezes.
A ideia de Emprego de Qualidade se soma s ideias de Gesto para Cidadania e de
Estado em Rede como as grandes diretrizes do PMDI 2011-2030. A escolha de trs ideiassntese para este PMDI evidencia dificuldades no processo de definio de prioridades na
equipe responsvel pela conduo do processo de elaborao deste PMDI. Na anlise do texto
final do Plano, observa-se que no planejamento formal e no discurso oficial, embora
existam referncias aos trs temas, h a prevalncia do tema Gesto para Cidadania.

A metodologia apresentada para a construo deste PMDI no varia muito em relao ao


processo de elaborao dos Planos de 2003 e 2007 e pode ser sintetizada na FIG.9.

299

I. INSUMOS PARA A
ESTRATGIA
PLANEJAMENTO DO
TRABALHO

ENTREVISTA COM
GOVERNADOR

ENTREVISTAS COM
EXECUTIVOS DO
GOVERNO
ATUALIZAO DO
INVENTRIO DE
PROJETOS
ESTRUTURADORES
E PROCESSOS
ESTRATGICOS
ANLISE
DOCUMENTAL

II. ALINHAMENTO E
VALIDAO DA
ESTRATGIA

III. CONSOLIDAO DO PMDI


E ALINHAMENTO SETORIAL
CONSOLIDAO DO
PMDI

PROGRAMA DE
GOVERNO +
AGENDA DE
MELHORIAS + PMDI

CADERNO DE
TRABALHO

DIRETRIZES SETORIAIS
PARA ALINHAMENTO
DAS SECRETARIAS
SUBMISSO DO PMDI
APROVAO DO
CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL

ENCAMINHAMENTO
DO PMDI PARA ALMG
OFICINA DE
ALINHAMENTO
ESTRATGICO
2012-2030

IV. ESTRUTURAO DO
NOVO
PORTFLIO
Encaminhamento
do DE
PMDI para ALMG
PROGRAMAS
ESTRUTURADORES COM
PROJETOS E PROCESSOS
ESTRATGICOS

Fig. 9 O processo de elaborao do PMDI 2011 2030


Fonte: Apresentao SEPLAG

Assim como nos Planos anteriores, a metodologia apresentada como um processo linear de
desdobramento de diretrizes, bem distante do observado, mas que refora o aspecto racional
do processo.

O entrevistado G, ao comparar o PMDI de 2011 com o de 2007, faz a seguinte afirmao:

Eu acho que o que a gente pode avaliar do de 2007 para o de agora, o atual perde em
alguns pontos para o anterior, mas ganha em outros pontos tambm em relao ao
anterior. Ento, a relao em termos de estudos, e isso a gente pde constatar depois
dele concludo, infelizmente, eu acho que os estudos do PMDI 2007 eles so um
pouco mais profundos, eles tm uma base mais estruturada. O PMDI 2011, apesar de
ter tido como base tambm esses estudos que tinham sido feitos no PMDI anterior, a
gente no teve tempo hbil para poder se aprofundar muito nas perspectivas e no
cenrio futuro que porventura o PMDI tivesse como obrigao cercar e
contextualizar. Ento, eu acho que esse foi um ponto negativo, a nossa incapacidade
por questes de tempo. Eu acho que por questes de tempo, de no ter conseguido

300

perceber alguns cenrios que no momento seguinte que o PDMI foi aprovado a
gente teve diante da gente.[...].
Deixa voltar aqui. Eu falei do ponto negativo, mas o ponto positivo que eu acho
que o PMDI atual principalmente do ponto de vista de indicadores e de metas. Eu
acho que a gente evoluiu bastante. A gente conseguiu cerca um leque de indicadores
que, apesar de ser extenso, eu acho que ainda no contempla todas as polticas, mas
contempla mais que o PMDI anterior. E o fato de a gente ter conseguido estabelecer
metas, mesmo que essas metas em alguns casos tenham sido audaciosas ou difceis
de serem atingias, a gente sabe mais ou menos onde a gente quer chegar a partir
dessas metas que foram estabelecidas. E eu acho que outro ponto favorvel tambm
que esse PMDI atual teve uma participao maior de alguns atores do governo. A
gente pde democratizar um pouco mais. Eu acho que ele foi mais participativo
(ENTREVISTADO G).

A anlise da descrio do processo de planejamento descrito na FIG. 9 revela que ocorreram


apenas quatro momentos de maior participao dos tcnicos: entrevistas com os executivos de
governo; inventrio de projetos e processos; Oficina de Alinhamento Estratgico; e a
estruturao do portflio de projetos e processos.

Em relao s entrevistas com os executivos de governo, o entrevistado G, ainda que


reconhea que algumas entrevistas foram boas, destaca que no geral, o resultado foi
decepcionante, mas depois faz ressalva que teria sido interessante ouvir mais pessoas fora do
governo:

Eu acho que a gente pecou em no ter feito entrevistas com agentes externos do
governo, que a gente acabou querendo aproveitar as entrevistas feitas na
Agenda de Melhorias. Isso foi uma das coisas que a gente buscou l, que a empresa
de consultoria fez um consolidado dessas entrevistas, que eles mesmos tinham
conduzidos na Agenda de Melhorias. Mas eu acho que a gente deveria ter feito.
Eu acho que outro tipo de participao que faltou no processo, que a gente
poderia ter tirado grandes coisas dele, dessa participao. Depois das
entrevistas, quase que paralelo, a gente fez a oficina, oficina estratgica de um dia, e
depois o processo de consolidao de tudo que foi levantado ali na oficina e nas
entrevistas para gerar a primeira verso do PMDI. (ENTREVISTADO G)

Deve-se destacar que o PMDI 2011-2030 praticamente foi elaborado sem a participao da
sociedade, assim como os demais Planos estudados, mesmo este tenha como um de seus
motes a Gesto para Cidadania. No processo de elaborao deste PMDI, a participao se
deu, basicamente, por meio de alguns tcnicos, alm dos processos formais e ritualsticos da
ALMG e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Esta observao refora a
fala do Entrevistado H, j mencionada nesta tese, de que a participao ainda est no nvel de
discurso apenas.

301

Em relao ao processo de oficinas de um dia para definio das estratgias, este foi um
procedimento comum ao processo de planejamento dos Planos a partir de 2003, que foi
criticado pelo entrevistado D, o qual afirma ser impossvel realizar uma discusso de
qualidade em apenas um dia, quando os participantes tomam conhecimento dos dados e
opinam sobre decises muito complexas.

Esta metodologia apresenta restries importantes para o processo de planejamento que


devem ser observadas. Primeira, para o estado, por ser uma organizao composta por muitas
organizaes e pessoas com diferentes culturas e interesses, seria difcil definir quem deveria
participar desta oficina. Se a opo for por um recorte baseado na hierarquia (apenas
secretrios, adjuntos e subsecretrios), com a estrutura de governo de 2011, seriam
aproximadamente 200 pessoas. Dessa forma, uma questo tcnica se impe: como produzir
uma discusso frutfera neste processo? De outro lado, este desenho parte da pressuposio,
no mnimo, questionvel, de que o topo da hierarquia seria capaz de absorver as percepes
dos nveis mais baixos da hierarquia para levar a oficina e, depois, seria capaz de retransmitir
os resultados desta oficina para aqueles que no participaram.

Um processo que procure envolver um nmero maior de tcnicos precisaria ser estruturado
em outros moldes, desenvolvendo processos de consultas sistematizadas, que, certamente,
levariam mais tempo, mas permitiriam uma discusso mais aprofundada sobre os temas
debatidos. Mesmo ciente das limitaes, este mtodo foi adotado na elaborao dos Planos
estudados, o que possibilita inferir que o objetivo principal dos seminrios no aprofundar a
discusso sobre temas especficos ou sobre a priorizao de estratgias, mas, sobretudo,
produzir legitimidade a partir da participao de indivduos que possuem cargos altos na
hierarquia do governo. Justamente esta capacidade de envolver as pessoas e suas
consequncias problematizada pelo entrevistado E:

O processo de comunicao foi o seguinte eram grupos por temas. A gente no teve
muita ida aos servidores pblicos, pelo menos no lembro, por exemplo, ir a uma
secretaria e conversar com todo o mundo, e explicar o porqu, e ter energia para
falar assim que isso foi uma deciso. Por exemplo, alguns casos uma deciso.
Tinha trs alternativas e escolho uma delas, e isso acontece desse jeito. A gente tinha
grupos, mas eles eram mais do alto escalo da secretaria, e esses grupos se reuniam
periodicamente, e esses grupos, ou seja, alguns tcnicos mais atuantes com maior
capacidade crtica, eles participaram, mas assim com todos os servidores no
aconteceu. E, muitas vezes, quando voc vai conversar com os servidores eles falam
para esquecer isso, que difcil de fazer, impossvel de fazer, mas eu tenho visto a
cada dia que essa uma das cosias mais importantes. isso! Quero dizer que s
vezes voc pode fazer at uma estratgia de menor qualidade, mas se voc conseguir

302

comunicar com todo, as pessoas compreenderem isso, e isso fizer sentido para elas,
a qualidade no dia a dia vai ser muito maior, e isso vai fazer toda a diferena na
implementao da estratgia, que onde a gente fala que tem problema. No
planejar; implementar. Agora, na hora que vai implementar, voc vai implementar
com as pessoas que no conhecem isso. Vai ficar o secretrio de estado tentando
colocar tudo no trilho. Se ele for um bom secretrio, mas a equipe dele conhece
muito pouco disso, ento eu acho que um dos pontos fundamentais que eu possa
discutir na implementao da estratgia est relacionada comunicao dessa
estratgia, e voc conseguir engajar essas pessoas na implementao, eu acho que
isso o governo faz muito mal. Mas difcil mesmo, mas eu acho que o governo faz
isso muito mal, algumas vezes acho que empresas fazem isso muito mal. Ento, eu
acho que esse o ponto fundamental (entrevistado E).

Retomando a anlise do texto do PMDI 2011-2030, observa-se que assim como os demais
planos estudados, h uma descrio da evoluo recente do estado de Minas Gerais de
forma bastante positiva:

As reformas implementadas a partir de 2003 fizeram do Estado de Minas Gerais


uma referncia nacional em termos de gesto pblica. Porm, em que pese os
inegveis progressos na administrao pblica, persistem desafios relativos
ampliao da produtividade do gasto pblico e dos efeitos da reforma do Estado
sobre a qualidade de vida da populao dos seus diferentes territrios,
particularmente na Grande Norte, regio mais pobre do estado e com grandes
desigualdades frente s demais regies, principalmente quando se comparam os
indicadores educacionais e de sade (MINAS GERAIS, 2011, p. 28).

A primeira verso do documento que daria origem ao PMDI 2011-2030 no tinha esta viso
to positiva, mas fazia uma anlise objetiva dos indicadores a partir das metas descritas no
PMDI anterior. A anlise destes indicadores indicava que as metas previstas para 2011,
quando projetadas a partir dos dados disponveis at 2010, no seriam alcanadas, ainda que,
em geral, os indicadores apresentassem trajetrias positivas. Desse modo, optou-se por
construir a anlise da evoluo recente do estado de Minas Gerais a partir das trajetrias dos
indicadores, sem comparar com as metas previstas no PMDI anterior.

Alm dessa descrio, o captulo tambm contm uma anlise dos cenrios estabelecidos no
PMDI 2003-2020 e atualizada em no PMDI 2007-2023, que serve de insumo para a
elaborao deste PMDI:
O fato de o estado ter caminhado em direo ao melhor cenrio traado Conquista
do Melhor Futuro significa que Minas Gerais tem aproveitado o crescimento
econmico dos ltimos anos para promover melhorias duradouras em termos de
bem-estar social, investindo em melhores condies educacionais e de sade,
reduzindo a pobreza e a desigualdade e garantindo maior segurana pblica para a
populao. Tudo isso se tornou possvel com os avanos na gesto pblica e a
manuteno do equilbrio fiscal do Estado.

303

Minas Gerais conta com grandes potencialidades, entre elas a presena de amplos
recursos naturais, alm de uma estrutura produtiva em sintonia com os mercados
mundiais demandantes; uma localizao geogrfica competitiva em relao a outros
estados da Federao; um dos melhores ndices de qualidade da educao do Brasil;
uma expectativa de vida acima da mdia brasileira; uma rede de universidades e
instituies de pesquisa diversificada e de qualidade requisitos essenciais para o
desenvolvimento do capital humano e para um bom desempenho na economia do
conhecimento; e conta com uma boa qualidade institucional e um ambiente de
negcios confivel, que se destaca no cenrio nacional pela maior agilidade de sua
burocracia pela credibilidade e dilogo do Governo com os empresrios (MINAS
GERAIS, 2011, p. 32).

O segundo captulo do Plano apresenta uma anlise prospectiva que teve por objetivo
identificar as principais tendncias mundiais, nacionais e mineiras capazes de influenciar a
trajetria do estado de Minas Gerais nos prximos vinte anos. Esta anlise sintetizada pela
FIG. 10:

TENDNCIAS MUNDIAIS

1.1.

Aumento das presses por


ajustes fiscais e polticas
pblicas mais eficazes

Sociedade em rede e em
tempo real

Forte expanso da
conectividade: computadores,
internet, celulares e redes
sociais

Mudana demogrfica:
aumento da proporo da
populao em idade produtiva
e da populao idosa

Preocupaes crescentes com a


erradicao da pobreza e
incluso social e produtiva

Fortalecimento das instituies,


transparncia dos governos,
participao e accountability

Insero do Brasil na economia


mundial e maior visibilidade
internacional.

Reconfigurao econmica e
espacial;

Insero externa crescente e


grande relevncia do setor
mnero-metalrgico e do
agronegcio;

Modernizao da economia
rural.

Urbanizao e maior demanda


por infraestrutura.

Emergncia de atividades de
densidade tcnico-cientficas e
articuladas com a Economia do
Conhecimento.

Globalizao e Competitividade

Globalizao comercial,
financeira e produtiva baseada
em redes de valor distribudas
internacionalmente;

Novo padro de
competitividade em nvel
global: larga escala de
produo, baixo custo e alta
densidade tecnolgica;

Ingresso de milhes de novos


consumidores economia de
mercado, em especial na China
e na ndia.

Consolidao do conhecimento
como um dos principais
motores da economia mundial.

1.3.

TENDNCIAS MINEIRAS

Estado e Sociedade

1.2.

TENDNCIAS NACIONAIS

Meio Ambiente e Sustentabilidade

304

Mudanas climticas e a
emergncia da economia de
baixo carbono

Crescente incidncia e impacto


dos eventos naturais extremos:
necessidade de preveno e
mitigao dos seus efeitos

Aumento da relevncia da
questo ambiental

Expanso da produo de
biocombustveis

Aumento das presses para a


conservao, preservao e
recuperao sustentvel dos
recursos naturais

Fig. 10 Sntese das Tendncias


Fonte: MINAS GERAIS, 2011, p.22.

Antes de PMDI ser aprovado pela Assembleia Legislativa, no final de 2012, ganha destaque
na mdia a crise da Grcia, com seus possveis impactos para a economia europeia e
internacional. Como pode ser observado, no h nenhuma referncia possibilidade de uma
nova crise internacional, mesmo que haja previses de baixo crescimento econmico para o
mundo no perodo. Este fato coloca em questo a capacidade tcnica da metodologia adotada,
bem como a capacidade tcnica da consultoria contratada e da equipe de servidores
envolvidas no processo de elaborao do Plano.
Neste PMDI, optou-se pela manuteno da viso: Tornar Minas o melhor estado para se
Viver. Ao contrrio dos indicadores que estabeleciam critrios para a avaliao da viso,
neste Plano a viso de futuro est relacionada a quatro atributos: prosperidade, qualidade de
vida, cidadania e sustentabilidade.

Neste PMDI, a estratgia est definida a partir de 11 Redes de Desenvolvimento Integrado:

Estas redes incorporam-se organizao da estratgia de atuao do Estado e se


desdobram no funcionamento da administrao pblica estadual. O Estado em Rede
viabiliza a reestruturao do governo de Minas a partir da incorporao de um
modelo de gesto transversal do desenvolvimento, buscando a intersetorialidade das
polticas pblicas e a articulao dos atores responsveis pelo sucesso de sua
implementao ressaltando a participao da sociedade civil organizada como ator
ativo e imprescindvel nesta trajetria.
Neste sentido, foram definidas 11 REDES DE DESENVOLVIMENTO
INTEGRADO como base para organizao da estratgia de desenvolvimento do
Estado. Cada uma se desdobra em meta sntese, dados e fatos situacionais, objetivos
estratgicos, indicadores e metas para 2015, 2022 e 2030 e estratgias (a
apresentao detalhada da estrutura de organizao de cada rede encontra-se no
anexo II). A estratgia de desenvolvimento do Estado pode ser representada
graficamente conforme a FIG 11 (MINAS GERAIS, 2011, p. 64).

305

TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER

1. P

2.S

ROSPERIDADE

USTENTABILIDADE

3. C

IDADANIA

4.Q

UALIDADE DE VIDA

DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEO


Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social

EDUCAO E DESENVOLVIMENTO

DEFESA E SEGURANA

ATENDIMENTO SADE

DO CAPITAL HUMANO
Minas com alta sensao de segurana, menos
violncia e criminalidade

Populao com maior qualidade e expectativa


de vida

Populao com amplo acesso educao de


qualidade e com maior empregabilidade

DESENVOLVIMENTO RURAL
Mais produo e qualidade na agricultura familiar e no agronegcio
de Minas Gerais

IDENTIDADE MINEIRA
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo

DESENVOLVIMENTO ECONMICO SUSTENTVEL


Economia dinmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentvel e inclusivo

CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO


Cincia, tecnologia e inovao para o
desenvolvimento e cidadania

INFRAESTRUTURA

CIDADES

Infraestrutura adequada proporcionando


mais competitividade e qualidade de vida

Cidades com mais qualidade de vida e


ordenamento territorial

GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ


Gesto pblica efetiva e prxima da sociedade

QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO

GESTO PARA RESULTADOS

GESTO PARA CIDADANIA

Fig.11 - Mapa Estratgico 2011-2030


Fonte: Minas Gerais

Ainda que neste Plano tambm no haja referncia expresso mapa estratgico ou
metodologia do Balanced Scorecard, em todas as apresentaes do governo esta figura
apresentada como o mapa estratgico do governo de Minas Gerais. Assim como no PMDI
2007-2023, pode-se observar que o conceito de mapa estratgico foi muito flexibilizado
neste mapa, de forma que as perspectivas propostas por Kaplan e Norton (2001, 1997):
institucional, financeira, processos internos, ou aprendizado, e conhecimento - no aparecem
no mapa contido no PMDI 2011-2030. Alm disso, a FIG. 11 confirma o aspecto j
comentado nesta tese de que a gesto para cidadania apresentada como uma evoluo do
Choque de Gesto, compreendendo a qualidade e produtividade do gasto, a gesto para
resultados e a gesto para cidadania.

Este PMDI apresenta uma inovao no que tange aos aspectos simblicos da estratgia. Para
cada uma das redes de desenvolvimento foi criada uma meta-sntese, que contm expresses

306

de carter, sobretudo, simblico, cuja objetividade seria, no mnimo, questionvel (QUADRO


13).

307

QUADRO 13 Relao entre redes de desenvolvimento integrado e meta sntese


Rede De Desenvolvimento Integrado
Educao e Desenvolvimento Humano
Ateno em Sade
Defesa e Segurana
Desenvolvimento Social e Proteo
Desenvolvimento Econmico Sustentvel

Cincia Tecnologia e Inovao


Desenvolvimento Rural
Identidade Mineira
Cidades
Infraestrutura
Governo Integrado, Eficiente e Eficaz

Meta Sntese
Populao com amplo acesso educao de
qualidade e com maior empregabilidade.
Populao com maior qualidade e expectativa
de vida
Minas com alta sensao de segurana, menos
violncia e criminalidade
Minas sem pobreza e com baixa desigualdade
social
Economia dinmica, mais diversificada,
competitiva, com crescimento sustentvel e
inclusivo
Cincia, tecnologia e inovao para o
desenvolvimento e cidadania.
Mais produo e qualidade na agricultura
familiar e no agronegcio de Minas Gerais
Minas singular, diversa e criativa na cultura, no
esporte e no turismo
Cidades com mais qualidade de vida e
ordenamento territorial
Infraestrutura adequada proporcionando mais
competitividade e qualidade de vida.
Gesto pblica efetiva e prxima da sociedade

Fonte: O prprio autor

Alm da meta-sntese, em cada Rede de Desenvolvimento so apresentados: diagnstico em


relao ao tema especfico, objetivos estratgicos, indicadores finalsticos com metas para
2015, 2022 e 2030, estratgias prioritrias e demais estratgias.

Mais uma vez, observa-se pouca preocupao com preciso terminolgica e metodolgica.
Tal impreciso permite que o processo de priorizao seja menos evidente, contrariando a
metodologia tradicional de gesto da estratgia.

Ao contrrio do diagnstico geral do estado, bastante positivo, os diagnsticos setoriais


apresentam pontos negativos, na forma de desafios:
No ensino mdio a situao mais preocupante: dos adolescentes mineiros de 15 a
17 anos 85% esto na escola, porm somente 54,4% deles cursam o ensino mdio,
nvel de ensino adequado faixa etria (MINAS GERAIS, 2011, p. 66).
Apesar dos progressos do Estado de Minas Gerais em termos de acesso e qualidade
em todos os nveis de ensino, h um longo caminho a ser percorrido, uma vez que as
disparidades educacionais permanecem muito elevadas e que os padres

308

educacionais so ainda insuficientes para enfrentar a competio econmica que se


d cada vez mais a nvel global (MINAS GERAIS, 2011, p. 67).
Ou seja, apesar dos avanos, Minas Gerais possui ainda nveis elevados de
mortalidade infantil superiores a oito estados brasileiros, entre eles todos estados da
regio Sul (MINAS GERAIS, 2011, p. 72).
No que se refere ao saneamento bsico, Minas Gerais ainda convive com
desigualdade de acesso e situaes de carncia extrema em algumas regies. Houve
evoluo positiva nos ltimos anos, com uma ampliao significativa do acesso aos
servios de gua e esgoto, porm o estado ainda no alcanou os nveis de
desenvolvimento da regio Sudeste. O percentual de domiclios integrados rede
geral de distribuio de gua evoluiu de 83% em 2000 para 86,3% em 2010, porm
ainda est abaixo da mdia da Regio Sudeste, de 90,3%, segundo os dados do
Censo (MINAS GERAIS, 2011, p. 73).
Quanto ao destino do lixo, 12,4% das habitaes de Minas Gerais ainda no tm seu
lixo coletado. Na Regio Sudeste a proporo de apenas 5% de acordo com os
dados do Censo 2010 (MINAS GERAIS, 2011, p. 73).
A despeito dos avanos nos ndices de criminalidade do estado, a percepo de
segurana ainda pode ser considerada baixa uma vez que 51,3% da populao sente
medo de se tornar vtima de algum ato de violncia. Embora este percentual tenha
declinado em relao ao ano anterior (2008), o fato de mais da metade da populao
mineira ter medo de vitimizao impacta diretamente a qualidade de vida e o
comportamento das pessoas (MINAS GERAIS, 2011, p. 78).
Apesar dos avanos recentes no combate pobreza e desigualdade, ainda persistem
altos contingentes de pessoas extremamente pobres. Segundo o Censo 2010, h
909.660 indivduos com renda domiciliar per capita de at R$ 70,00, linha de
extrema pobreza recm definida pelo Governo Federal. Esse nmero representa
4,64% da populao total do estado, conferindo a Minas Gerais o nono menor
percentual de extremamente pobres entre as 27 Unidades da Federao(MINAS
GERAIS, 2011, p. 82).
Porm, importante ressaltar que em Minas Gerais a extrema pobreza persiste
principalmente em algumas regies, com destaque para a Grande Norte. As regies
do Vale do Jequitinhonha, Mucuri e Norte so historicamente marcadas pelo fraco
dinamismo econmico e pelo baixo grau de integrao a mercados, cujos efeitos so
visveis nos indicadores sociais (MINAS GERAIS, 2011, p. 82).
Alm de desigualdades regionais, constata-se a permanncia das desigualdades de
gnero e de raa em Minas Gerais. Em 2009, o rendimento-hora do trabalho
principal das pessoas de cor preta e parda foi de 56,8% e 64,3% do valor recebido
pelos brancos, respectivamente, ante a mdia brasileira de 57,4% para ambos os
casos. J em relao ao gnero, o rendimento mdio das mulheres de 16 anos ou
mais de idade ocupadas era 68,7% do rendimento mdio aferido pelos homens,
contra uma mdia nacional de 70,8% (MINAS GERAIS, 2011, p. 82).
Se de um lado, a evoluo do PIB estadual no perodo 2002-2010 revela que, na
maioria dos anos, Minas Gerais esteve acima da mdia de crescimento do Brasil, por
outro quando se considera o PIB per capita, o posicionamento de Minas Gerais no
ranking econmico nacional apresenta situao distinta. De fato, o patamar de Minas
Gerais em termos de PIB per capita ainda encontra-se abaixo da mdia nacional. O
estado ocupa a nona posio no ranking das unidades da federao, inferior aos
demais estados do Sudeste (MINAS GERAIS, 2011, p. 86).

Ao ser questionado sobre o processo de definio da carteira de programas estruturadores, o


entrevistado H faz a seguinte descrio:

309

Foi outra novela [risos].


Da carteira, eu acho que tm dois pontos importantes que a gente tem que destacar.
Ao mesmo tempo em que a gente estava revisando estratgia, a gente estava
construindo a nova carteira, que, em tese, deveria ser feita depois que a estratgia
tivesse consolidada e definida. Ento, ela j foi feita em paralelo e, ainda sim, a
gente estava mudando a metodologia, tanto de construo da carteira quanto a
metodologia de monitoramento dessa carteira. Ento assim, foram vrias as
mudanas acontecendo ao mesmo tempo para a gente gerar um resultado l na
frente. [...] o que a gente tentou fazer o tempo todo, foi tentar conciliar os interesses
dos secretrios, polticos, o Plano de Governo e as diretrizes que o governador deu.
A gente j tinha uma carteira proposta, a gente j tinha fechado com o governador de
alguns projetos que no poderiam ficar fora. Isso a gente j tinha feito com ele,
contemplando alguns do Plano de Governo. E, de posse dessa carteira, a gente levou
para todos os secretrios, para que eles apresentando qual seria a carteira do sistema
dele para que ele contribusse (ENTREVISTADO G).

Esta fala confirma a posio defendida nesta tese de que a carteira de projetos prioritrios
construda simultaneamente com a construo do planejamento estratgico de longo prazo. O
processo de negociao com os diversos secretrios e a tentativa de conciliar os diversos
interesses envolvidos no processo de planejamento foram definidos como uma novela pelo
entrevistado G. Ele afirma que esta novela trouxe legitimidade ao processo, mesmo que
como tcnico, algumas vezes, a sua posio no tenha vencido a disputa presente no processo
de planejamento governamental:

[...] Primeiro porque eu acho que foi um processo construtivo, sabe que acho que
trouxe legitimidade para o processo, embora eu tenha perdido algumas batalhas, a
gente tenha perdido algumas lutas no que fica, no que sai, no que...
(ENTREVISTADO G).

Como o entrevistado G deixa transparecer, o processo de negociao da carteira de programas


estratgicos ocorreu num processo de maior consulta aos secretrios e suas equipes, ao
contrrio do processo de planejamento de longo prazo, em que esta participao foi mais
restrita. No caso especfico da construo desta carteira, observou-se um fenmeno
interessante: existiam duas diretrizes do governador, uma orientando que toda secretaria
deveria ter pelo menos um programa estruturador e outra destacando a necessidade de reduzir
a carteira de programas. No sentido de atender a esta ltima diretriz, foi feita uma proposta
com trinta programas estratgicos, sendo que o governador pediu que fosse includo um
programa-referncia ligado Cidade Administrativa, perfazendo um total de 31 programas
estruturadores.

310

Foi observado que os secretrios e suas equipes resistem transformao de seus projetos de
estruturadores em projetos associados. Assim, durante o processo de negociao para a
composio da nova carteira havia um movimento da Secretaria de Planejamento no sentido
de manter a carteira em torno dos 31 programas e o de outros secretrios e equipes no sentido
de incluir as aes de seus projetos nos programas priorizados. Muitas vezes, durante o
processo de negociao, estas aes foram aceitas, mesmo que representassem
flexibilizao da metodologia de gesto e monitoramento da estratgia.

Mais uma vez, observa-se a sobreposio da forma ao contedo. Ou seja, para que se
mantivesse o nmero de programas, permitiu-se que aes fossem includas neste, mesmo que
no houvesse relao direta com os objetivos do programa, Gerando graves prejuzos a
prestao de contas.

O quadro 14 contm a sntese dos objetivos, estratgias prioritrias, Programa Estruturador e


as iniciativas prioritrias por Rede de Desenvolvimento. As estratgias em negrito so aquelas
que por algum motivo no deram origem a nenhum programa estruturador:

311

QUADRO 14: Relao entre rede, objetivo, estratgias e programas


(CONTINUA)

Ateno em Sade

Educao e Desenvolvimento Humano

Rede

Objetivos

Estratgias Prioritrias

Acelerar o aumento da
escolaridade mdia da
populao.
Consolidar a rede pblica
como
um
sistema
inclusivo
de
alto
desempenho.
Reduzir as desigualdades
educacionais.
Aumentar o emprego e a
renda.
Aumentar a qualidade e a
produtividade
do
trabalho.

Desenvolver os professores desde a sua formao


at o seu desempenho em sala de aula.
Desenvolver a capacidade gerencial dos diretores
das escolas pblicas.
Universalizar o acesso e ampliar a atratividade do
ensino mdio.
Promover uma mobilizao ampla para elevar a
qualidade da educao de forma sustentvel,
consolidando os instrumentos de educao
distancia e a implantao da Escola em Tempo
Integral.
Implantar ampla parceria entre entidades
governamentais e privadas, universidades e
instituies tecnolgicas, para um grande esforo
conjunto de qualificao, capacitao e formao
profissional tcnica de qualidade.
Orientada pela demanda das empresas e coerente
com as principais dinmicas territoriais; implantar
a Rede Mineira do Trabalho.
Identificar as cidades com baixo dinamismo
econmico, renda e empregabilidade e organizar
estratgias para criao de oportunidades
profissionais.
Expandir e aprimorar as redes de ateno sade,
com prioridade para as redes de urgncia e
emergncia e redes da mulher e da criana.
Desenvolver, implantar e manter aes de
estmulo ao autocuidado.
Universalizar e aprimorar a qualidade da ateno
primria com foco na populao usuria do SUS e
nfase em aes de promoo da sade e de
preveno.
Ampliar a cobertura e o nmero de equipes do
Programa Sade da Famlia (PSF) e capacit-las;
Qualificar a gesto da Sade, com estmulos a
criao e manuteno de modelos orientados para
resultados.
Integrar os rgos pblicos e instncias no
governamentais de todas as esferas; criando
instncias para coordenao das aes
intersetoriais.
Ampliar a rede de saneamento bsico.

Universalizar o acesso
ateno primria.
Reduzir as disparidades
regionais no atendimento
sade.
Consolidar as redes de
ateno sade em todo
o estado.
Melhorar os indicadores
de
morbimortalidade
entre
a
populao
juvenil.
Estimular maior cuidado
do cidado com a prpria
sade.

Programa
Estruturador
Educao
para
Crescer;
Pro-escola,
Melhor Emprego

Sade Integrada
Redes Integradas de
Servios de Sade
Sade em Casa

312

Desenvolvimento Social e Proteo

Defesa e Segurana

Rede

Objetivos

Estratgias Prioritrias

(i) reduzir as incidncias


de
violncia,
de
criminalidade
e
de
desastres
nas
reas
urbanas e rurais;
(ii) ampliar a segurana e
a sensao de segurana;
(iii) integrar as reas de
risco dinmica das
cidades, principalmente
na Regio Metropolitana
de
Belo
Horizonte
(RMBH);
(iv) combater o consumo
e o trfico de drogas e
(v) reduzir a violncia no
trnsito.
Erradicar a misria em
Minas Gerais.
Romper o ciclo da
pobreza e reduzir a
desigualdade social.
Aumentar
as
expectativas dos jovens
quanto ao futuro e o
protagonismo destes na
sociedade.
Promover os direitos
humanos dos grupos
historicamente
discriminados.
Ampliar e efetivar o
sistema de garantias de
direitos da criana e do
adolescente.

(i) consolidar a integrao das aes das Polcias


Militar e Civil, Defensoria Pblica, Sistema
Prisional e Socioeducativo e Corpo de Bombeiros
Militar;
(ii) modernizar as tcnicas de gesto e aumentar a
integrao dos sistemas socioeducativo e
prisional;
(iii) consolidar e disseminar projetos focados
na preveno da violncia e dos sinistros no
meio urbano;
(iv) aumentar a efetividade das polticas sobre
drogas, com nfase na interveno dos espaos
urbanos propcios ao trfico e ao consumo;
(v) promover atividades de educao,
conscientizao, fiscalizao e preveno de
acidentes no trnsito.
Consolidar o Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS).
Assegurar uma Agenda Jovem e integrar todas as
aes do Governo Estadual voltadas para a
juventude.
Implantar o sistema estadual de promoo e
proteo de direitos humanos.
Ampliar o acesso moradia segura, inclusive
saneamento.
Identificar a populao em extrema pobreza e
direcionar aes de desenvolvimento social para
superao do estado de pobreza.
Promover a segurana alimentar e nutricional
sustentvel de famlias mineiras em condies de
vulnerabilidade social e implantar as aes da
poltica nacional de alimentao e nutrio..

(CONTINUA)
Programa
Estruturador
(i) Gesto Integrada
de Defesa Social,
(ii) Infraestrutura de
Defesa Social; (iii)
Minas mais Segura
(iv) Aliana pela
Vida

Travessia.
Desenvolvimento
Social dos Vales do
Jequitinhonha
e
Mucuri e Norte de
Minas.
Cultivar, Nutrir e
Educar.
Assistncia Social e
Direitos Humanos.
Jovens
Mineiros
Protagonistas.

313

(CONTINUA)

Cincia Tecnologia e Inovao

Desenvolvimento Econmico Sustentvel

Rede

Objetivos

Estratgias Prioritrias

Alcanar
maior
crescimento econmico,
do trabalho e da renda;
Aumentar
a
competitividade
da
economia, a qualidade e
o valor agregado dos
produtos mineiros.
Incrementar a promoo,
a atrao e a reteno de
investimentos.
Implementar e integrar a
gesto,
aprimorar
a
conservao,
a
preservao, a defesa e a
melhoria da qualidade
ambiental.
Conferir dinamismo e
competitividade
aos
negcios nas diferentes
regies do Estado.
Diversificar
a
base
econmica e promover a
sinergia entre os setores
produtivos.
Ampliar a insero de
Minas
Gerais
na
economia nacional e
global.
Ampliar a insero de
Minas
Gerais
na
economia
do
conhecimento.
Ampliar os ambientes de
inovao
gerando
empregos de qualidade,
retendo
e
atraindo
talentos.
Promover a inovao
ambiental
para
o
enfrentamento
das
mudanas climticas.
Reestruturar e ampliar a
oferta
do
ensino
tecnolgico e superior
para qualificao de
pessoas.
Fortalecer a cidadania
digital.

Criar condies que garantam um ambiente de


negcios atrativo, competitivo e favorvel ao
empreendedorismo.
Tratar adequadamente os resduos slidos.
Intensificar o apoio a empreendimentos
produtivos e/ou de incluso social nas regies
com menores ndices de desenvolvimento
econmico.
Reconfigurar o arranjo institucional de
promoo do desenvolvimento econmico e sua
governana para que o Estado assegure uma
postura competitiva, de grande agilidade e de
atuao global.
Rever os mecanismos e intensificar o apoio ao
desenvolvimento de micro e pequenas empresas
inovadoras e intensivas em conhecimento.
Constituir agenda estratgica para um novo
ambiente econmico, que seja compartilhada
por todos os rgos do Poder Executivo e do