Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
UNIVERSIDAD DE
BUENOS AIRES
FACULTAD DE
CIENCIAS ECONOMICAS
Carlos M. Gimnez
Alumna:
Indice
INTRODUCCION .................................................................................................................. 2
Primera parte: AUTONOMIA MUNICIPAL
1. AUTONOMIA MUNICIPAL .............................................................................................. 5
La autonoma en la Constitucin reformada ................................................................... 7
Implicancias de la autonoma en materia financiera y tributaria ..................................... 9
Limitaciones .................................................................................................................... 9
Los tributos municipales ................................................................................................. 12
Los impuestos ................................................................................................................. 13
Tasas y contribuciones para mejoras ..............................................................................13
2. LA REFORMA FISCAL ................................................................................................... 15
Principios tributarios ....................................................................................................... 16
Servicios pblicos directos e indirectos .......................................................................... 17
Ventajas del nuevo Cdigo Fiscal .................................................................................. 19
Segunda parte: FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
3. FORTALECIMIENTO MUNICIPAL ................................................................................ 22
Los nuevos desafos ...................................................................................................... 23
Tercera parte: PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
4. PLANIFICACION ESTRATEGICA ................................................................................. 28
Cmo se construye el PE para un municipio? ............................................................. 31
Las reas que debe cubrir .............................................................................................. 32
Influencias y condicionamientos de los factores siempre relevantes ..............................33
La implementacin del PE ...............................................................................................35
Puntos esenciales del PE municipal ............................................................................... 35
CASO PRACTICO: MUNICIPALIDAD DE NAVARRO ........................................................ 38
ANEXO I ............................................................................................................................... 42
CONCLUSION ...................................................................................................................... 46
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 49
Introduccin
En toda decisin para satisfacer una necesidad hay en menor o mayor medida un
problema de escasez. Una de las ms importantes es la escasez de recursos monetarios.
Precisamente este es un problema recurrente con el que se enfrentan todos los niveles del
Estado Nacional, y en particular las municipalidades.
El Estado, como representante del pueblo, es el que dirige y regula la vida de la
sociedad, como as tambin, es el encargado de garantizar la satisfaccin de sus necesidades
pblicas. El Gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social. Esto implica que la
eficacia de las acciones que lleve a cabo se evaluarn en funcin del cumplimiento de dicho
objetivo.
En la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994, se introdujo el concepto de
autonoma municipal. El Art. 123 dice textualmente: Cada provincia dicta su propia Constitucin,
conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
A pesar de existir opiniones encontradas, la facultad de autogobernarse que gozan las
municipalidades est consagrada en la Constitucin Nacional, por lo que la reglamentacin de
las provincias no puede limitar su desempeo.
Contrariamente con la identificacin de los municipios como el ltimo eslabn de la
cadena, son ellos quienes mejor conocen las necesidades de la poblacin por estar ms cerca
de los ciudadanos y de la problemtica que viven, y por lo tanto son los ms indicados para
brindar las soluciones requeridas.
Independientemente de la autonoma que poseen, existen muchas otras limitaciones a su
gestin, puesto que deben ajustarse indefectiblemente al presupuesto otorgado por el Estado
Nacional y a las decisiones polticas del gobierno imperante.
Pero a esta facultad de autogobernarse otorgada por la Norma Suprema, los municipios
deben responder mediante la gestin. Son ellos los responsables de enfrentar las crisis y
mantener el progreso. Deben maximizar la eficiencia en sus funciones y fomentar el desarrollo
local. Esta complejidad en el desempeo del gobierno conlleva a la necesidad de planificar su
gestin para administrar eficientemente los recursos.
2
Carlos H. Snchez, La gestin municipal, pg. 111 Impuestos La Ley 11/2000 T LVIII-B
Carlos H. Snchez, Planeamiento estratgico en la gestin municipal. Una herramienta imprescindible para el xito
organizacional., Impuestos La Ley, 02/2001 T LIX-A
2
Primera parte
AUTONOMIA MUNICIPAL
1. Autonoma Municipal
Para dar comienzo con el desarrollo del presente trabajo resulta indispensable hacer una
descripcin preliminar de la importancia de la autonoma en la gestin municipal. La crisis que
afronta nuestro pas es de origen general, de causas externas, pero se vive y se sufre en las
localidades. Debemos tener presente que el municipio es el que est ms prximo a la gente, es
donde los ciudadanos desarrollan su vida cotidiana, es el que conoce de cerca sus problemas y
el que debe procurar la solucin de los mismos. Por eso es necesario que las comunas puedan
desarrollarse autnomamente de acuerdo a sus posibilidades.
Los municipios de las principales ciudades pueden dictarse sus propias Cartas
Orgnicas, de acuerdo con las Constituciones Nacional y Provincial. Los dems municipios se
rigen por las Cartas Orgnicas municipales de su respectiva provincia. Para respetar el Art. 123
de la Constitucin Nacional, todos los municipios tienen que gozar de autonoma poltica,
administrativa, econmica y financiera.
La Provincia de Buenos Aires, junto a Santa Fe y Entre Ros, poseen el rgimen
municipal ms desactualizado de todos los estados provinciales que integran la Repblica
Argentina, no habiendo sido reformado o actualizado en ms de cuarenta aos.
La ley Orgnica de las Municipalidades que nos rige en la actualidad, se sustenta en la
constitucin provincial del ao 1934, siendo propio de una realidad institucional y social muy
distinta a la de estos tiempos. Dicha Ley trata a todos los municipios por igual, ya sean rurales,
industriales, tursticos, etc., sin tener en cuenta las marcadas diferencias entre unos y otros que
van desde la densidad de poblacin, pasando por lo econmico hasta lo cultural y social.
La dependencia que tienen las municipalidades hacia el gobierno provincial es total,
limitando su dominio sobre la toma de decisiones y desenvolvimiento en la gestin. Sucede que,
por un lado, los Estados Nacionales y Provinciales delegan permanentemente responsabilidades
a los municipios, muy pocas veces acompaada de recursos, y por otro lado, no permiten ejercer
libremente sus facultades, sino que, por ejemplo, debe ajustarse a un presupuesto regido por la
provincia, reduciendo el desempeo de su mandato a un simple acatamiento de rdenes que
devienen del poder superior.
La realidad que viven los municipios, ha motivado a que se impulse, desde distintos
congresos y foros de discusin, la necesaria adecuacin del rgimen constitucional de la
institucin municipal, para lo que resulta indispensable la reforma de la constitucin.
Por estas razones debera modificarse la carta magna bonaerense, permitiendo al pueblo
de cada municipio dictar su propia carta orgnica local mediante la convocatoria a su propia
convencin constituyente municipal, como ocurre en Crdoba, Ro Negro, La Rioja, Santa Cruz,
Chubut, Tierra del Fuego, entre otros.
Hoy en da, los municipios asumen protagonismo directo en la planificacin, promocin y
desarrollo de la produccin local, que exceden a la simple prestacin de servicios pblicos
esenciales. La complejidad de las problemticas sociales y econmicas de las comunidades
actuales, pone a los gobiernos locales en la bsqueda de soluciones de cuestiones como ser:
planificar el desarrollo local y regional mediante "Planes Estratgicos", promover polticas de
salud y accin social, impulsar el desarrollo local y fomentar la comercializacin de productos en
otros mercados posibles, entre otras competencias.
Cuando hablamos de autonoma no lo consideramos como sinnimo de independencia,
sino como la facultad de autogobernarse por parte de los municipios. Tampoco la provincia
puede dejar de lado sus deberes indelegables, como la atencin de la salud o la educacin. Nos
referimos a la descentralizacin del poder, es decir, a revertir el proceso de concentracin de la
riqueza y el poder que tienen las provincias.
La modificacin del modelo de municipio vigente hacia un municipio autnomo debe tener
como primer paso la generacin de polticas de descentralizacin, como ser la descentralizacin
de la recaudacin impositiva y los programas de salud y accin social.
La autonoma municipal se proyecta como el camino a seguir para lograr los cambios
requeridos a escala local. La participacin democrtica de la gente, la planificacin estratgica,
el presupuesto participativo, el desarrollo local autnomo y la generacin de empleo productivo,
son algunas de las vas posibles para revertir las tendencias actuales de concentracin de poder
y riqueza.
Limitaciones
Podemos sealar que hay bsicamente seis limitaciones al poder tributario de las
comunas provinciales:
1. La proveniente de los arts. 4 y 75 inc. 1 de la Constitucin Nacional, y que se refiere a la
competencia exclusiva de la Nacin para gravar con derechos de importacin y exportacin
las mercaderas, lo cual excluye la posibilidad de que tal tributo sea utilizado por las
provincias o por los municipios de provincia para gravar la entrada o salida de mercaderas.
2. Siguiendo con el art. 75, en su inc. 13 figura lo que la doctrina ha dado en llamar la clusula
comercial, por la cual las leyes que dicte el Congreso en virtud de la misma, limitan el poder
tributario, tanto provincial como municipal, cuando del ejercicio del mismo se deriven
interferencias con el comercio interjurisdiccional de bienes y servicios.
3. La clusula del progreso contenida en el inc. 18 del art. 75, segn ha entendido la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, permite que el Congreso Nacional dicte normas que
prohiban el ejercicio de facultades provinciales y municipales en pos de la mencionada
prosperidad del pas y, entre lo que puede prohibirse se encuentran las potestades
tributarias.
4. Otro lmite proviene del ya comentado inc. 30 del art., 75, que instituye la potestad de que el
Poder Legislativo Nacional regule los establecimientos de utilidad nacional, desplazando el
poder de imposicin provincial o municipal cuando el ejercicio del mismo interfiera con el
cumplimiento de ese fin.
5. Una limitacin de carcter genrico que afecta no slo al poder tributario de los municipios,
sino tambin a los de la Nacin y provincias, es la que proviene del conjunto de los principios
constitucionales financieros que emanan de nuestra Carta Magna (reserva de ley, igualdad,
no confiscatoriedad, capacidad contributiva, generalidad, etc.) y que constituyen una valla
infranqueable para cualquiera de los tres niveles de gobierno en el ejercicio de sus facultades
de imposicin.
6. En este punto debe abordarse una de las cuestiones de ms difcil dilucidacin, y es aquella
que proviene de los regmenes de participacin de impuestos, por un lado la ley de
coparticipacin 23.548, y por otro, el Convenio Multilateral sobre la distribucin de ingresos
brutos.
El ltimo punto de las limitaciones referido a los regmenes de participacin, merece un
tratamiento apartado del resto, por la importancia del mismo.
El rgimen de coparticipacin, apunta a establecer un mecanismo cuya finalidad esencial
es la de evitar la doble imposicin, para lo cual se delega en el gobierno federal la facultad de
establecer los impuestos, que luego sern distribuidos, en primera instancia entre Nacin y
Provincias, y en segunda instancia entre las provincias. La adhesin de las provincias implica,
entre otras cuestiones, el compromiso de no aplicar gravmenes anlogos a los que se faculta a
10
establecer a la Nacin, compromiso que a su vez es asumido en nombre de los municipios que
la componen.
Por su parte, el Convenio Multilateral establece un mecanismo que, a diferencia del
anterior, no distribuye lo recaudado, sino que su objetivo es distribuir base imponible, logrando
de esa manera la coordinacin horizontal entre la Capital Federal y las provincias.
Lo relevante, a los efectos del tema que estamos abordando es que, en ambos casos, las
provincias asumen compromisos por si y en nombre de los municipios de su jurisdiccin, facultad
que desde el punto de vista de la autonoma municipal aparece de manera dudosa. Sera
oportuno que aclaremos algunas cuestiones.
En primer lugar, los regmenes de coparticipacin de impuestos, a partir de la reforma de
1994, han sido constitucionalizados. Estos debern ser instrumentados por una ley convenio que
tendr como base acuerdos entre la Nacin y las Provincias. Vale aclarar que en ningn
momento la normativa establece que los municipios, o que la Ciudad de Buenos Aires,
participarn de las negociaciones previas al dictado de la ley.
Se da por sobreentendido que es imposible reunir los aproximadamente 1.700 municipios
que componen la totalidad del pas a fin de sentarlos en una mesa a discutir acerca de la ley de
coparticipacin, por lo cual la normativa constitucional ha adoptado un mtodo lgico, y es que
en la discusin participen slo la Nacin y las provincias.
De lo expuesto podra entenderse que las provincias mantienen la potestad de asumir
obligaciones por los municipios que la componen, an cuando como seala Enrique Bulit Goi al
comentar el art. 9 de la ley 23.548 que ... el incumplimiento de los municipios no afecta para
nada a las provincias respectivas; son por el contrario, obligaciones directas que el pacto legal
pone en cabeza de los municipios, de igual modo que si estos lo hubieran asumido directamente
por s mismos, al punto que si no cumple los compromisos que de l se derivan, ellos y slo ellos
soportan las consecuencias que de l se derivan, ellos y solo ellos soportan sus
consecuencias....
Siguiendo esta idea debe concluirse en que las provincias pueden asumir obligaciones en
nombre de las comunas de su jurisdiccin, pero en caso de incumplimiento, son ellas quienes
soportan las consecuencias que se derivan de tal accionar.
11
Partiendo de la base de que los municipios son entes gubernamentales que gozan de
autonoma financiera y, constituyendo el rgimen de coparticipacin una de las principales
fuentes de recursos con la que cuentan, para que las provincias puedan negociar y obligarse
entre s, y en nombre de las municipalidades que las componen, es necesario que previamente
se realice un acuerdo interno, entre aquellas y estas, del cual surja la posicin que sustentar el
gobierno provincial en el proceso de negociacin previo al dictado de la ley de coparticipacin.
Ms all de que si bien ser dificultoso en la prctica establecer un mecanismo para que
se logre el acuerdo interno, una cuestin puramente prctica como esta no puede servir de
sustento para desconocer la potestad jurdica que poseen los municipios de participar, an de
manera indirecta, en la negociacin de la coparticipacin; pues de esa forma podrn hacer valer
los derechos que derivan del estatus jurdico autnomo que poseen, con lo cual es muy probable
que mejore su situacin con respecto al reparto de los recursos que obtienen de las provincias
por la coparticipacin de impuestos.
Esta afirmacin ser de aplicacin a partir del momento en que comience a negociarse la
nueva ley de coparticipacin, pero hoy nos encontramos ante un panorama diferente, del cual
podran derivarse importantes y hasta nefastas consecuencias.
La actual ley de coparticipacin que rige la distribucin de lo recaudado es
inconstitucional, pues la misma no se adecua a la manda constitucional contenida en el art. 75
inc. 2, en cuanto a que la misma debe distribuir en relacin directa a las competencias servicios
y funciones, y sobre la base de criterios objetivos, siendo equitativa y solidaria, priorizando un
grado equivalente de desarrollo. La ley 23.548 no acoge tales principios, por lo cual si se
suscitara un litigio del que fuera parte un municipio, la inconstitucionalidad de la misma podra
ser alegada por este y as decretado por el rgano jurisdiccional que entendiera en la cuestin.
En tal sentido, la provincia debe hacer una clara divisin de cules sern los impuestos
de su competencia exclusiva y cules corresponden a los municipios de su jurisdiccin, teniendo
como nica limitacin dotar a estos ltimos de los recursos tributarios necesarios que le permitan
cumplir con las funciones que tradicionalmente le han correspondido, as como aquellas que les
han sido transferidas recientemente, y con las que se les transmitan.
Los impuestos
Los municipios tienen potestad para establecer no solamente tasas y contribuciones,
como en algn momento se sostuvo, sino que estn habilitados para el cobro de impuestos, an
cuando la mencionada facultad se ve reducida al mnimo, o bien deja de existir, ya que en la
prctica no quedan materias imponibles para gravar, ello debido al rgimen de coparticipacin
federal al que hemos hecho referencia como limitativo de las facultades impositivas de los
municipios.
Esto ha llevado a que los municipios, buscando la manera de obtener ingresos, y no
pudiendo establecer gravmenes anlogos a los pactados en el mencionado rgimen, han
debido recurrir a otra clase de tributos, especficamente a las tasas, an cuando si bien su
estructura responde a la naturaleza jurdica de las mismas, constituyen verdaderos impuestos,
pues, por ejemplo, su base imponible la constituyen ingresos brutos.
No es el objeto del presente trabajo ahondar en el tema del sistema de recaudacin de
los municipios, pero es de destacar que debera reformarse la forma de distribucin de tributos
entre Nacin, provincia y municipalidades, de manera ms equitativa.
13
y la de inspeccin de seguridad e higiene, a pesar de existir otra importante cantidad que poco
aportan.
Respecto de esta especie de tributo, quiero destacar dos cuestiones, pues son de
singular importancia a los efectos de la financiacin municipal. La primera es la prestacin del
servicio, y la otra cuestin se relaciona con el costo del mismo.
Relacionado con la prestacin del servicio, existen dos posturas contrapuestas: una que
sostiene que la prestacin del servicio debe ser efectiva como condicin para el cobro de la tasa,
mientras que la otra admite que la prestacin sea potencial, siendo suficiente para exigir el cobro
del tributo la descripcin del servicio y su ofrecimiento. La primera de las posturas descriptas es
la sustentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, mientras que la segunda es la que
afirma la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.
Conforme con lo sostenido por Giuliani Fonrouge, Valds Costa y Villegas, entiendo que,
an cuando no se particularice en una persona, pero siempre que el servicio se preste en forma
efectiva, la tasa se torna exigible. Veamos este ejemplo: en la tasa por seguridad e higiene la
actividad de la comuna consiste en controlar que los comercios y locales industriales y
profesionales se encuentren mantenidos en buena forma, lo cual deviene de un beneficio para
toda la comunidad, y es el relacionado con la salubridad. Es por ello que ms all de que un
comercio determinado no se le haya hecho la inspeccin correspondiente, basta conque la
misma ocurra en otros establecimientos y que en cualquier momento pueda hacerse en el local
de ese comerciante, para que sea exigible el pago del tributo.
En cuanto a la cuestin relacionada con el monto de las tasas, estoy de acuerdo con la
doctrina que sostiene que para determinar la cuanta del tributo debe tenerse en cuenta la
capacidad contributiva del sujeto pasivo, lo cual nunca puede llevar a desnaturalizar la esencia
de la tasa, es decir, debe respetarse el lmite global del costo del servicio, pues si as no fuera la
misma se transformara en un impuesto. Este es el criterio seguido por la Corte Suprema.
Por ltimo debo referirme a la especie tributaria que menos recursos genera para los
municipios, la contribucin por mejoras, en el sentido que la misma es subutilizada, aplicndose
casi exclusivamente para financiar la pavimentacin de calles, y no se sirven de ellas los
municipios para otra serie de obras que tambin derivan en un mayor valor en los inmuebles.
Considero que las comunas deben replantearse la forma de aplicacin de esta especie de tributo
y extenderla a otras actividades, pues las mismas pueden constituirse en un recurso sumamente
14
2. La Reforma Fiscal
La realidad econmica que se vive hoy en da no es ajena a los Municipios, quienes
deben satisfacer las necesidades de la poblacin con los escasos recursos que poseen. Esto se
refleja en una profunda crisis financiera que dificulta la gestin municipal y trae aparejada la
disconformidad generalizada por parte de la gente hacia la misma. Dicha crisis es motivada
principalmente por dos razones.
La primera de ellas es la reduccin en los valores coparticipados como consecuencia de
una similar crisis en los Estados provinciales. Los valores coparticipados son aquellos tributos
que recauda la Nacin y distribuye a las provincias, segn la Ley de Coparticipacin Federal. Los
gobiernos provinciales, a su vez, son los responsables de atribuir a las municipalidades el
porcentaje correspondiente de recursos.
La segunda razn, es la crisis socioeconmica que afecta a los ciudadanos, y que
acarrea la disminucin en los ndices de cobrabilidad, y como consecuencia, la reduccin de los
valores totales recaudados. Los ciudadanos, sumergidos en una crisis econmica, en la que se
ven obligados a bajar costos, tienden a retrasar o a suspender el pago de impuestos, como
antdoto inmediato ante la nueva realidad.
15
Principios tributarios
La formulacin de un nuevo Cdigo fiscal municipal debera basarse en tres principios:
universalidad, capacidad contributiva y relacin o asociatividad.
El principio de universalidad significa que las normas y disposiciones contenidas en el
Cdigo deben regir para todos los ciudadanos por igual, ya sean de residencia permanente o
transitoria, pues la comuna en su totalidad, se beneficia con los servicios prestados por el
Municipio o de la infraestructura bsica de la ciudad. Por ello, todos los ciudadanos deben
contribuir a su mantenimiento de modo igualitario.
El principio de la capacidad contributiva se refiere a la forma en que se reparten las
cargas tributarias. En mi opinin, para que las cargas tributarias se apliquen en forma equitativa,
adems de aplicarse a todos los individuos por igual, debera hacerse segn la capacidad
contributiva de los mismos, es decir, segn los recursos que estos dispongan.
Considero que es la progresividad del tributo la que contribuir a que el sacrificio opere
en forma ms justa. De esta manera estarn todos en igualdad de condiciones de pagar, es
decir, segn sus ingresos.
El tercer y ltimo principio denominado de la relacin o de la asociatividad, tiene como fin
determinar y clasificar dentro del padrn general de contribuyentes, a aquellos que por sus
caractersticas especiales o actividades, hacen uso intensivo y/o exclusivo de alguno de los
16
17
18
Se logra equidad en la distribucin de la carga tributaria, pues los usuarios de los servicios
directos deben financiar con sobretasas la totalidad de las erogaciones originadas por la
prestacin de los servicios indirectos; al universalizar la distribucin de dicha carga, todos
contribuyen a su financiamiento.
Por el principio de la asociatividad se incorpora una nueva figura en el Cdigo Fiscal, la que
permite identificar ciertas categoras de contribuyentes, que hacen uso intensivo y/o
exclusivo de alguno de los servicios indirectos que por la categora de los rodados utilizados
provocan mayor desgaste, rotura y obsolescencia de la infraestructura vial, a quienes las
Ordenanzas Impositivas pueden imponer valores o alcuolas diferenciales.
La reforma fiscal que se promueve, permite un avance cierto en materia de lograr autonoma
para los Municipios, pues ello no se lograra si no se acompaa con un real y concreto
fortalecimiento financiero que les permitan la independencia con los niveles superiores de
gobierno.
Obliga a que los Municipios, utilicen herramientas e instrumentos tcnicos que les posibiliten
el clculo de los costos de prestacin de los servicios directos; como tambin la necesidad
19
de identificar actividades y/o programas y sus costos para los servicios indirectos
incorporados en el nuevo Cdigo Fiscal.
Otorga transparencia a las relaciones financieras de los Gobiernos con sus administrados y
con los rganos de control, al explicitar las fuentes financieras y la aplicacin de los fondos
resultantes en las actividades y programas sobre los que se estructuren los servicios directos
e indirectos, que dan origen a la obligacin tributaria de los contribuyentes y responsables.
20
Segunda parte
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
21
3. Fortalecimiento municipal
En la ltima dcada el mundo sufri grandes transformaciones que han cambiado veloz y
definitivamente las relaciones polticas y econmicas del mismo. Este fenmeno conocido como
globalizacin, gener la concentracin poltica y financiera del poder mundial con una
concepcin del mundo como un mercado, ms all de otros valores humanos y espirituales. El
avance tecnolgico que acompa a esta dcada hizo que el planeta se redujera y la
informacin se trasladase de un lugar a otro en forma casi simultnea.
Cmo debe actuar el Estado moderno frente a esta nueva realidad? La respuesta debe
ser, hacia dentro de la Nacin, la descentralizacin, la regionalizacin y el fortalecimiento de los
Gobiernos municipales y hacia fuera, la unin estratgica con otras naciones y regiones del
mundo para hacer frente al nuevo mercado global emergente.
El componente que asegura la existencia de localidades y regiones, es la diversidad
cultural, y es tambin, la herramienta que puede permitir a las naciones no disolverse ante la
globalizacin. Por otro lado, la necesidad de competitividad que exige la globalizacin requiere
recursos humanos altamente capacitados y el mejoramiento constante de los sistemas de
produccin de bienes y servicios para insertarnos en el mercado global y lograr ventajas
competitivas que generen un autntico valor agregado.
Para lograr esto, se necesita un municipio fuerte y revalorizado, con nuevas
responsabilidades, un nuevo sistema de gestin y un marcado rol de liderazgo.
A partir de un escenario global y conflictivo, el municipio no puede dejar de transformarse
para ser competitivo y dinmico. Para ello debe modificar su organizacin y gestin, de manera
tal que se encuentre en condiciones de satisfacer efectivamente las nuevas demandas
econmicas, polticas y sociales de las que es objeto.
Debe ser flexible y acompaar al cambio; debe promover la cultura de la capacitacin, de
la generalizacin de la informacin, dado que no puede concebirse una reforma del estado sin
recursos humanos preparados para la asuncin de las nuevas funciones que los cambios
generan.
En definitiva, de lo que se trata es de reinventar el gobierno municipal. Es oportuno hacer
referencia a la vinculacin que, a mi entender, tiene con nosotros, los profesionales en Ciencias
22
Los Programas de primera generacin son los que estn centrados especficamente en
el alcance del equilibrio fiscal que permitir lograr en un futuro, un supervit operativo de las
cuentas que conduzca a la comuna a una situacin de autosustentabilidad.
Es evidente que lograr equilibrar las cuentas, constituye una condicin esencial para
poder aplicar todo otro tipo de programas de reforma. El hecho de lograr el equilibrio fiscal y
luego, paulatinamente, capacidad de ahorro corriente supone a su vez, la puesta en marcha de
una serie de reformas en las reas de administracin financiera, tributaria, catastral,
administrativa, informtica, recursos humanos, planeamiento y servicios pblicos.
Por lo tanto, este programa se basa fundamentalmente en el concepto de ajuste de
gastos, maximizacin de recursos y reformas administrativas.
Los Programas de segunda generacin son lo que llevan implcitos la ejecucin de
reformas estructurales. Lo principal es que las inversiones que se efecten estn asociadas con
los procesos de reforma.
Esto significa que el concepto de segunda generacin, es de una dimensin ms
profunda, pues supone que las inversiones que se seleccionan, requieren de una mayor
legislacin que posibilite que esas inversiones no solamente se autosustenten en el tiempo, sino
que adems contengan componentes vitales de cambio estructural.
Como ejemplo, podemos describir en concepto de mantenimiento preventivo. Es evidente
que en el Estado no se planifican inversiones atendiendo a este concepto, es decir, se realizan
obras importantes que tal vez seran menos cuantiosas si se manejara el concepto de
mantenimiento preventivo. El caso clsico que se enuncia para entender este concepto, es el de
los planes de inversin de una ruta. Si al aprovechar la misma, se supone que no se le va a
realizar mantenimiento por veinte aos, lo lgico es que se proyecte con una capa de pavimento
de veinte centmetros, lo cual implica una inversin inicial determinada importante. En cambio, si
una ruta se programa incluyendo el mantenimiento, la inversin inicial es menor y el
mantenimiento tiene que prever a travs del tiempo un flujo de desembolsos, esto determina la
obtencin de ms capacidad financiera inicial para intentar otras inversiones y se cuenta con que
una cultura de mantenimiento es ms eficiente en inversin que la cultura de los arreglos de
emergencia.
Pero, al mismo tiempo, debemos ser conscientes de que esto requiere de una
organizacin correlativa desde el punto de vista del municipio, y significar tambin, el concepto
24
25
determinado del funcionamiento del Estado y para un costo determinado de lo que sera
inversin pblica.
Este anlisis de los costos y de las ventajas competitivas, marca el conjunto de reformas
de tercera generacin, en donde el concepto de costo pblico, el estudio de las desventajas
competitivas del Municipio que se trasladan hacia las empresas y ciudadanos, y el anlisis de
cmo mejorarlas a travs de la reduccin de costos y mayor eficiencia, son el eje central de las
reformas a aplicar.
Dentro de este esquema de generaciones de reformas es de donde debemos analizar la
situacin de cada Municipio. Resulta necesario identificar en qu estado generacional se
encuentra cada uno para diagnosticar las medidas a aplicar. All nos encontramos con una serie
de Municipios completar una primera generacin de reformas, y otros que estarn en
condiciones de aplicar reformas de segunda generacin o estructurales.
26
Tercera parte
PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
27
4. Planificacin Estratgica
Como consecuencia de la crisis econmica que ha profundizado el conflicto social, se
hace necesario que los Municipios asuman roles sustancialmente nuevos respecto de los que
tradicionalmente han ejercido.
Se trata en definitiva, que a travs de un nuevo desempeo logren mejorar la respuesta
local ante los cambios en la demanda, el aumento de la competencia y la aparicin de nuevas
tecnologas; como as tambin crear las condiciones que permitan generar un proceso de
desarrollo sostenido y nuevas fuentes de empleo.
El estado municipal no parece muy confiable en la conduccin de ese nuevo rol
protagnico, cuando l mismo, manifiesta incapacidad para ejercer eficazmente su propia
administracin.
Por esto es necesario, introducir procesos de reforma y cambios profundos en las
distintas instancias del estado local, como condicin previa a la asuncin de esos nuevos roles.
No existe ninguna posibilidad de tener xito en el objetivo de liderar la comunidad y articular
acciones conjuntas, sin antes avanzar en una verdadera reingeniera del estado municipal que
logre su fortalecimiento institucional y la confianza suficiente por parte de los ciudadanos.
Muchos autores y aquellos municipios que lo han puesto en marcha, consideran al
planeamiento estratgico como la herramienta ms acertada para dar comienzo al cambio, con
la intencin de obtener futuros resultados y soluciones.
En la actualidad los municipios viven la necesidad de modificar los modos tradicionales
en que se gestionan las polticas pblicas en nuestro pas. Pero por otro lado, es muy difcil
analizar y generalizar la problemtica del lugar por la heterogeneidad que presentan las distintas
ciudades. Nos encontramos con localidades pequeas y otras que por la cantidad de habitantes
equivalen a una provincia. Es difcil generalizar en estos casos por lo que cada gestin municipal
se debe adaptar a su ciudad y a sus necesidades.
Sin embargo, segn entiende el Arq. Eduardo Reese, consultor de CEPAL, existen
algunas cuestiones comunes a todas las comunas relacionadas con la necesidad de una
estrategia de desarrollo local.
28
La primera cuestin importante a que hace referencia son los modelos de gestin de
desarrollo. En la Argentina de hoy, los modelos tradicionales de desarrollo han quedado
absolutamente obsoletos, porque hay un conjunto de realidades que han cambiado
rotundamente en los ltimos aos.
Frente a un escenario de incertidumbre, cada vez ms complicado, en el que los
municipios tienen mayores responsabilidades y funciones, lo mejor es optar por la planificacin.
Algunos ms convencidos, otros con cierta resistencia al cambio, pero todos los municipios ven
a la planificacin como una herramienta til para la toma de decisiones. Antes, se la consideraba
como un instrumento intil en la poltica argentina, pues se daba por sentado que nadie lo iba a
cumplir.
Otro tema que cobra real importancia es la descentralizacin en funcin de otorgarle cada
vez ms autonoma a los municipios. Esto est marcando un dato muy importante que es el
grado de autonoma que tienen para decidir nuestros municipios. Pero lo que ha pasado tambin
es que esa autonoma, en muchos casos garantizada constitucionalmente por las provincias, es
bastante formal, es una mera descentralizacin de funciones.
Todo parece indicar que este nivel de descentralizacin y autonoma que el estado leg a
las municipalidades, es una mscara para no hacerse cargo de cierta cantidad de cuestiones
que le competen al gobierno central. Las municipalidades deben hacerse cargo de todo pero no
cuentan con los fondos, los recursos y las capacidades suficientes.
Cuando hablamos de desarrollo lo asociamos rpidamente con crecimiento econmico, y
en primera instancia no caben dudas que no hay desarrollo sin crecimiento econmico. Pero
tambin existen otros elementos: el concepto de participacin, el concepto de equidad social, el
concepto de ampliacin de los derechos ciudadanos. Todo esto, junto al concepto de crecimiento
econmico es desarrollo. Por lo tanto se tiende a una mayor democracia en el proceso
participativo y una mejor calidad de vida.
Por lo antedicho cada localidad debe plantearse al momento de planificar, qu significa
desarrollo para su ciudad.
La segunda cuestin importante es la definicin de estrategia. La nocin de estrategia
viene del campo militar. Para los tericos de la guerra, disear una estrategia es definir la forma
en que uno dispone sus fuerzas para vencer al enemigo. Trasladndolo al campo del desarrollo,
definir una estrategia es determinar la manera en que se concentran los recursos para
29
transformar la realidad. Con lo cual, si se define una forma de disponer los recursos locales para
transformar la realidad, para hacerla ms equitativa, ms sustentable, se estn descartando
otras formas.
El concepto de estrategia lleva implcito la necesidad de priorizar acciones, de decidir un
camino a seguir. Tener una estrategia de desarrollo es contar con un instrumento de gestin que
me permita observar el proceso y dirigirme hacia donde quiero ir. No es fcil detectar cules son
las cosas importantes para poner en marcha una estrategia de desarrollo; porque lo que para
unos es prioritario para otros puede no serlo.
El tercer elemento fundamental es la participacin. El diseo de una estrategia de
desarrollo debe hacerse sobre una base participativa y consensuada. Construir de este modo
una estrategia es pasar de una democracia formal a una democracia participativa cada vez ms
amplia.
Otra cuestin muy importante para plantear una estrategia de desarrollo es trabajar
interdisciplinariamente. Se debe terminar con la idea de que las cosas se resuelven por
expedientes separados, porque una estrategia de desarrollo es mucho ms que la sumatoria de
las partes. Para que el plan estratgico sea participativo deben estar representados todos los
sectores de la poblacin, de lo contrario lo absorben los sectores que siempre hicieron, que
siempre opinaron y decidieron.
Cuando participa la comuna hay que tener en cuenta que uno est trabajando con una
materia muy sensible. No se puede discutir sobre cualquier tema, hay que tener un mtodo,
porque sino la gente pierde sus expectativas y su inters a colaborar con la comunidad.
Tampoco se puede llegar al otro extremo de dejar todo en manos del pueblo pues no se llega a
nada y si la gente no ve resultados deja de participar. La participacin debe ser real y eficiente
con relacin al producto a obtener. La gente necesita ver respuestas en la gestin del territorio.
Una ltima cuestin es que la posibilidad de construir una estrategia de desarrollo real,
visible, democrtica, depende de tener mucho respeto por las decisiones tomadas por consenso.
Porque esta es la base para acumular y mantener la confianza a partir del trabajo conjunto de
sus instituciones. Si las decisiones son tomadas en forma autocrtica y se violan las
consensuadas, se quiebra dicho consenso. Esto tiene una estrecha relacin con los factores de
poder y si ellos van a respetar o no los acuerdos.
30
Segn las experiencias que han manifestado diversos municipios, esta forma participativa
es mucho ms sostenible e importante que la tpica planificacin de unos pocos cercanos al
intendente, que es lo que pas en Argentina tradicionalmente en materia de planificacin para el
desarrollo.
estratgico,
nivel
de
prestacin
de
servicios,
mantenimiento
32
33
34
distintos en cada caso, al mismo tiempo que obliga a replantear los propsitos y metas y
confirmar si se sigue creyendo en ellos.
Se analizan la misin y el propsito de la organizacin y se establecen metas para el
futuro. Como con las metas y los objetivos, el modelo estratgico debe ser compatible con la
visin del futuro de la organizacin, aunque no es imprescindible que se identifique cada paso,
porque esto es parte del plan de implementacin del PE.
La implementacin del PE
La implementacin hace que el foco de la organizacin pase del proceso de desarrollo
del PE a actuar con l. Puede requerir una mayor especifidad en los objetivos, una descripcin
detallada de los pasos que deben darse en cada parte del programa para alcanzar las metas de
largo plazo, pero definiendo las actividades de corto plazo necesarias para lograrlo.
Tambin puede servir como una herramienta de gestin estratgica que da, al mismo
tiempo, el armazn para el desarrollo de funcionarios y una base slida para evaluar su
progreso. Es una prueba de la viabilidad de las metas y objetivos consensuados y un examen de
la capacidad de la organizacin, parte por parte, para poder alcanzarlos.
puede provocarle beneficios o costos netos segn el tipo que tenga el crecimiento y el tiempo en
que se produzca, por lo que necesita una adecuada gestin, que resulta ms eficiente cuando
responde a una adecuada estrategia.
Se definen las necesidades que, por lo general, son de oportunidades de empleo, de
industrias que ayuden a diversificar la economa, de viviendas, de educacin, de atencin de la
salud, de fomento a las PyMES, de espacios abiertos y parques industriales, de transportes, de
utilizacin de la tierra, entre otros.
b) Revisin del PE y enmiendas
La apreciacin del progreso y el control estn contenidos en cada paso del proceso de
desarrollo del PE, a travs de la implementacin. Cada paso en el proceso del desarrollo del PE
implica una inversin nueva de la organizacin en trabajo, compromiso y tiempo.
La evaluacin y revisin deben comenzar en los primeros pasos del desarrollo del PE,
para asegurar una adecuada base para continuarlo. Adems el contexto no permanece esttico
durante el desarrollo del PE, lo que hace necesarias las revisiones por cambios inesperados
ocurridos en los acontecimientos, en los requerimientos o disponibilidades de fondos, en los
miembros del personal o en otras necesidades.
El PE requiere flexibilidad, es decir, la habilidad de revisarlo y adaptarlo segn cambien
las condiciones. La revisin debe hacerse toda vez que sea necesaria; si el PE est
correctamente realizado y no hay cambios excesivos, es natural que dure varios aos.
Cuando las circunstancias cambian, el PE tiene que sufrir enmiendas que lo ajusten a las
nuevas situaciones vigentes. El trmite es parecido en todos los municipios mayores. En
general, se solicita la enmienda con su descripcin, incluyendo la documentacin respaldatoria
de la propuesta, que tiene que ser tratada por el Concejo de la Ciudad. Luego es revisada por la
Intendencia, que puede hacer recomendaciones. Por ltimo, de corresponder, es aprobada por el
Concejo.
36
Caso prctico
MUNICIPALIDAD DE NAVARRO
37
38
Prediagnstico
Bsicamente se trata de una investigacin y anlisis del mbito local, cuyo objetivo es
profundizar los niveles de comprensin de la realidad a fin de identificar los aspectos
estructurales del Partido de Navarro.
El trabajo (en el cual se conjugan estudios tcnicos, aportes de expertos en distintas
temticas, entrevistas a informantes claves, encuestas a funcionarios municipales y talleres
internos), permite arribar a una caracterizacin integral de Navarro.
Este material constituye la base del Documento de Prediagnstico que es abordado
desde las dimensiones social, econmica, ambiental, urbana y regional, complementado por una
perspectiva del proceso histrico de desarrollo. En el mismo se enuncia adems, una primera
definicin de los temas crticos (fortalezas y debilidades) presentes en la realidad de la ciudad y
su entorno.
La realizacin de este documento tiene por finalidad convertirse en el insumo de anlisis
y discusin del ciclo de talleres participativos.
Diagnstico participativo
El componente central de esta instancia es la actividad desplegada por los distintos
sectores de la sociedad en el ciclo de talleres de diagnstico participativos.
Sobre la base de los temas crticos detectados en forma preliminar en la subfase
anterior, se realizan talleres interinstitucionales.
Orientadas por una calificada metodologa de trabajo, las principales entidades de
Navarro debatirn sus enfoques, visiones e intereses con relacin a los diferentes temas
estructurales de la ciudad, el municipio y la regin, de manera de tal que sea posible consensuar
un diagnstico comn.
El ciclo de talleres resulta una experiencia innovadora para nuestro medio, en tanto
cuente con la participacin de la comunidad navarrense en la tarea de avanzar en forma
conjunta en la definicin de fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades. Esta instancia
supone la aplicacin de la matriz FODA, como la tcnica utilizada para sistematizar el estudio y
evaluacin del estado actual y posicionamiento de la ciudad y del partido en general.
39
Tras los acuerdos alcanzados en torno a los aspectos positivos y negativos que hoy
operan en el mbito local, como as tambin sobre el anlisis de los escenarios externos, el
Documento de Prediagnstico deja su carcter preliminar para constituirse en la versin
definitiva del Diagnstico Participativo.
LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE ACTUACION
Los resultados del Diagnstico permiten avanzar sobre la fase propositiva del Plan. En
esta instancia, el trabajo de los actores pblicos y privados se centra en plantear y definir los
lineamientos de accin capaces de potenciar las Fortalezas y Oportunidades de la realidad local,
como as tambin aquellos que permitieran superar o minimizar sus aspectos negativos
(Debilidades y Amenazas - Matriz FODA).
PROGRAMAS Y PROYECTOS
La definicin de Programas y Proyectos Estratgicos constituye una instancia decisiva en
el desenvolvimiento del Plan, pues supone la elaboracin del conjunto de programas de
actuacin, sobre los cuales se sustentarn las acciones cualitativamente transformadoras para la
ciudad y su entorno.
De acuerdo a la dinmica del Plan, la concrecin de este material implica avanzar sobre
dos fases consecutivas y correlacionadas.
La primera de ellas consiste en la presentacin de un men de Programas y Proyectos
Estratgicos elaborado por el equipo tcnico de Planificacin Estratgica, con el aporte de
funcionarios del ejecutivo y legislativo municipal. Esta tarea requiere un trabajo previo de
investigacin, anlisis y seleccin de aquellas iniciativas y cursos de accin que dan cuenta de
un carcter estratgico y que han sido enunciadas o se encuentran en estado de avance por
parte de distintos sectores de la comunidad.
Sobre la base de este material se implementa la segunda fase operacional de la etapa
propositiva, esto es, la formulacin consensuada de los programas y proyectos que se
impulsarn desde el Plan Estratgico.
La premisa que orienta el accionar del Plan es el desarrollo sustentable, asumiendo por
tal a un proceso integral de bases participativas que contempla la racionalidad econmica junto a
la responsabilidad social, ambiental y la funcionalidad institucional.
40
ANEXO
41
ANEXO I
AREA DE OBRAS PUBLICAS1
a)
Misin
Propsito:
-
Conservar y proteger el medio ambiente de la polucin de cualquier proceso que tenga lugar
en el municipio.
Servicios:
-
Proveer y distribuir agua potable econmica para su uso conveniente. Recoger y tratar los
residuos slidos y las aguas servidas, las de los desages cloacales y el drenaje de la superficie.
-
Gestin segura y eficiente reparacin de la remocin de nieve, control del hielo, control del
polvo y limpieza de la red de calles y aceras, como tambin del mantenimiento de los equipos
utilizados en estas tareas.
Clientes externos:
-
Residentes del rea del municipio y consumidores del agua, corriente abajo, de los ros
Rpida identificacin y reaccin frente a las primeras prioridades, con respuesta flexible.
continua.
-
b)
-
Visin de futuro
Responder al desafo de las demandas que cambian constantemente, con flexibilidad,
un sistema de bsqueda de rea amplia que permita acceder a las bases de datos locales,
regionales, provinciales y nacionales.
-
Equipos automatizados de diagnstico que atienden puntos con dificultades, que son
La fortaleza para priorizar el trabajo y las rpidas respuestas a las emergencias, ha mejorado
Las alianzas estratgicas con los industriales usuarios y con las comunidades satelitales,
incremente el nivel de eficiencia y la eficacia de los costos en esta y otras reas de servicio.
43
Alcanzar y mantener ms altos niveles de eficiencia, de tal manera que los incrementos de
trabajo puedan ser atendidos con el nivel de los funcionarios y otros recursos.
Asegurar el conocimiento, por parte de los funcionarios, de las acciones que pueden afectar
a los contribuyentes, directa o indirectamente.
Crear una campaa de instruccin sobre el trnsito, el trfico y la infraestructura, que asista
al pblico, escuelas y empresarios a desarrollar una visin ms informada.
Mejorar la imagen de los departamentos del municipio frente al pblico, frente a los
funcionarios y frente a los departamentos de otros municipios.
Obtener niveles adecuados, que aseguren que se mantienen los niveles requeridos de
servicio.
Asignar recursos y proveer niveles de servicio consistentes con las necesidades de los
clientes.
44
CONCLUSION
45
Conclusin
El propsito del presente trabajo ha sido identificar la problemtica que viven los
municipios, desde el punto de vista de la gestin, teniendo en cuenta las numerosas limitaciones
que se les presentan. El Planeamiento Estratgico es una de las herramientas que se propone
para llevar adelante una administracin ms eficiente.
Respecto de si los municipios de provincia son autrquicos o autnomos, considero que
desde la reforma constitucional ha sido superada la discusin, pues la Ley Fundamental en su
nuevo art. 123 adhiere a esta ltima teora.
Por lo tanto, debe reconocrsele a partir de ese momento (como lo han hecho algunas
constituciones provinciales) nuevas y ms importantes facultades, pues en virtud del proceso de
descentralizacin que se da en gran parte del mundo y, por el proceso de transferencia de
competencias y funciones que realizaron las provincias y la Nacin hacia las comunas, es
necesario dotar a estas ltimas de aquellas potestades necesarias para que las lleven adelante
de forma eficiente y eficaz, entre las cuales se encuentran las relacionadas con la materia
econmica y financiera.
Ello debe ser as pues es necesario que los municipios cuenten con ingresos propios
para cumplir con las actividades que le son inherentes, sin necesidad de depender de los
ingresos que puedan proveerles las provincias (y que muchas veces son distribuidos de forma
arbitraria por el ejecutivo en razn del partido poltico a que responden), ya que slo de esa
manera podremos decir que los municipios gozan de autonoma, pues slo quien cuenta con
recursos propios suficientes para cumplir con las funciones que le son inherentes, sin necesidad
de depender de auxilios externos, es un rgano autnomo e independiente. Y que los municipios
de provincia gocen de autonoma e independencia es un derecho constitucional, lo cual he
intentado fundamentar debida, aunque brevemente en este trabajo.
Ahora bien, respecto de la forma de administrar nuestra comuna debemos replantearnos
la realidad y cambiar de enfoque. Debemos encarar la planificacin y administracin de nuestras
organizaciones de una forma mucho ms profunda de lo que hasta ahora se vena haciendo.
Siempre se dice que todo cambio provoca cierta resistencia, pero en el fondo ms que
resistirnos al cambio, en realidad nos estamos resistiendo a ser cambiados. Ms que encontrar
46
BIBLIOGRAFIA
48
Bibliografa
Administracin y Gestin Municipal, Revistas Ao VII N 78 y 79, 80 y 81, 82 y 83 (Baha Blanca)
Alvarez Echage, Juan M., Los Municipios, su status jurdico y sus potestades financieras y
tributarias en el marco de la Constitucin reformada, Revista Impuestos, LVII-B (noviembre 21)
1999.
Braidot, Nstor, Estrategia y pensamiento, Enfasis Management, Ao 5 N 5 (mayo 1999)
Decreto-Ley 6769/58 Ley Orgnica de las Municipalidades
Mocciaro, Osvaldo A., Modelo integrado de presupuesto a largo plazo, Revista Enfoques,
12/1999 N 2, pg. 50, Edit. La Ley
Snchez, Carlos, Planeamiento estratgico en la gestin municipal. Una herramienta
imprescindible para el xito organizacional, Revista Impuestos 02/2001, T LIX-A N 3, pg. 141.
Edit. La Ley
Snchez, Carlos, La gestin municipal, Revista Impuestos 11/2000, T LVIII-B N 21, pg.111.
Edit. La Ley
Snchez, Carlos, Municipios y MIPyMEs: Dos gestiones interactuantes y un nuevo paradigma
de desarrollo, Revista Enfoques, 01/2001, pg. 54, Edit La Ley.
www.rafaela.gov.ar , Municipalidad de Rafaela, Plan Estratgico para Rafaela.
49
50