La poltica pblica como variable dependiente: hacia un anlisis ms integral de las polticas

pblicas
Author(s): Jos Luis Mndez M.
Reviewed work(s):
Source: Foro Internacional, Vol. 33, No. 1 (131) (Jan. - Mar., 1993), pp. 111-144
Published by: El Colegio De Mexico
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/27755754 .
Accessed: 15/12/2011 12:21
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LA POL?TICA P?BLICA COMO VARIABLE

DEPENDIENTE: HACIA UN AN?LISIS
M?S INTEGRAL DE LAS POL?TICAS P?BLICAS

Jos? Luis M?ndez M.*

Introducci?n
El campo
creciente

de las llamadas

"pol?ticas p?blicas"

dentro

importancia

de

las

ha venido

ciencias

sociales

adquiriendo

una

contempor?neas.

con estas
campo estudia los diversos aspectos relacionados
pol?
como:
tales
los
de
de
los
definici?n
ticas,
a)
procesos
objetivos p?blicos
del Estado, b) el desarrollo de organizaciones
y programas dirigidos a
alcanzar dichos objetivos, y c) el impacto de estos programas.
en Estados Unidos este campo se viene desarrollando
desde
Aunque
cuando menos
los a?os cincuenta, en M?xico
Am?rica
Latina
y
apenas

Dicho

comienza

emerger,

de

aunque

una

manera

bastante

r?pida.1

este campo de estudio

Algunas de las preguntas centrales dentro de
entender
han sido: 1) ?qu? es una pol?tica p?blica? y 2) ?c?mo podemos
*
Agradezco

los

comentarios

de

B. Guy

Peters,

Luis

F. Aguilar,

Jos?

Luis

M?ndez H., Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabre

con estudian
ro y
las discusiones
Cardoso.
Tambi?n
fueron provechosas
Myriam
tes de El Colegio
de M?xico,
la Universidad
Iberoamericana
y el CIDE.
1
este campo
la Alemania
del
vienen
desde
tiene ra?ces que
siglo
Aunque
como
se reconoce
el de H. Laswell
el texto fundador
xviii, generalmente
y D.
and Method,
in
The Policy
Recent
Lerner
Sciences;
(eds.),
Developments
Scope
en M?
han aparecido
1951. Recientemente
Stanford
Press,
Stanford,
University

xico varias publicaciones.

V?ase L. F. Aguilar, "Pol?tica p?blica y gobierno del

"El
fuera del centro"
M. Merino,
Estado",
y P. H. Moreno,
"Diagn?s
gobierno
en M?xico;
de aplicaci?n
intento
de
de la descentralizaci?n
tico y perspectivas
un
octubre
1990. Luis
del Colegio,
todos en Revista
de pol?tica
p?blica",
enfoque
comen
varias
excelentes
F. Aguilar
ha publicado
y est? por publicar
antolog?as

tadas, como El estudio de las pol?ticas p?blicas, M?xico, Miguel ?ngel Porr?a,
1992 y La hechura de las pol?ticas p?blicas, M?xico, Miguel Angel Porr?a, 1992.

V?ase
La

tambi?n

O.

Guerrero,

M?xico,
reforma del Estado,
nistraci?n
1992.
P?blica,

"Pol?ticas
Colegio

p?blicas
Nacional

Ill

para
de

la reforma

Ciencias

en
del Estado",
Pol?ticas
y Admi

112

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

su
en
surgimiento y evoluci?n? Dado que el Estado se puede concebir
de
formular
parte como un conjunto de organizaciones
y
responsables
la investigaci?n dirigida a responder estas
ejecutar pol?ticas p?blicas,
preguntas es fundamental para el mejor ym?s preciso entendimiento de
la naturaleza del Estado.2 Por otro lado, tambi?n
podr?a abrir posibilida
des para una mayor eficacia, y
una democracia m?s directa y
propiciar
en muchas ?reas que afectan la vida cotidiana de los ciuda
permanente

En mi opini?n, una democracia

administrativa responsablemente
ser
de la democracia
electo
ejercida debe
complemento
indispensable
ral; sabemos que, aunque esta ?ltima implica un control fundamental de
los gobernados
sobre los gobernantes,
tiene la desventaja de que s?lo
ser
puede
ejercida cada cierto tiempo.3
El prop?sito
de este art?culo es el de contribuir a una mayor pre
cisi?n en algunos de los instrumentos anal?ticos que utiliza este
campo
de estudios, a fin de entender
la naturaleza del Estado y la de
mejor
danos.

mocracia.

Se podr?a decir que todo campo de estudios tiene cuando menos dos
elementos esenciales: un
o causas,
conjunto de variables independientes
por un lado, y un conjunto m?s o menos circunscrito de variables depen
dientes o efectos, por el otro. En mi
opini?n, una disciplina avanzar?
m?s conforme
sus
definidas
est?n
variables y conforme m?s clara
mejor
sea la relaci?n entre el cambio en las variables
y el cambio
dependientes
en la o las variables
Esto ?ltimo hace de ambos
independientes.
tipos de
variables elementos
si la escala de variaci?n de una va
complementarios:
no est? bien definida, no se
riable dependiente
puede establecer clara
mente su vinculaci?n
con una o m?s variables
y por lo
independientes
tanto resulta dif?cil
su
A su vez, si un
explicar
comportamiento.
enfoque
o teor?a no
saber bien a bien
precisa su objeto de estudio no podemos
As?, ambos tipos de variables son como las dos
qu? est? proponiendo.
piernas de un campo de estudio: ambas necesitan estar en un plano m?s
o menos similar para
que dicho campo pueda "caminar" equilibradamente
(y

eventualmente

"correr").

Eri este sentido, al campo de estudios de las

pol?ticas p?blicas (entre
otros de las ciencias
sociales) ha tenido cuando menos dos problemas
importantes que han dificultado el desarrollo de an?lisis precisos. Por

O.
hacia

una

Oszlak,
estrategia

"Estado
en Am?rica
estatales
y G. O'Donnel,
y pol?ticas
de
en H. Flores
investigaci?n",
yj. Nef, Administraci?n

cr?ticas,San Jos?, icap, 1984, pp. 376-377.

prospectivas
3
V?ase

Jos?

Luis

M?ndez,

"La

importancia

crucial

de

la reforma

Latina:
p?blica:
adminis

trativa para el desarrollo pol?tico", en Teor?a Praxis,

y
(iap-Nuevo Le?n)

(en

prensa).

1993

Ene-Feb

la

93

pol?tica

un lado, no ha visto a su
objeto
como

variable

campo

"dependiente"
a sus
ha visto

tampoco

como

de estudio
o

113

p?blica

Por

efecto).

teor?as

(en este caso,

"variable"

el

en

otro,
o

explicativas

este

ocasiones
como

causales

varia

(en este caso, "independientes").

El vac?o conceptual ha sido verdadera y sorprendentemente
profun
a este respecto bien
do en lo que se refiere a la variable
dependiente;
lo
podr?a asegurarse que el campo de las pol?ticas p?blicas, y en especial
de pol?ti
que dentro de ?ste Dye ha llamado el ?rea de "determinaci?n
bles

cas",4

ha

estado

avanzando

muy

En

"desequilibradamente".

t?rminos

figu

con una
rados, podr?amos decir que esta disciplina ha estado avanzando
causas
de las pol?ticas?
"pierna" bien desarrollada ?la del estudio de las
?la del estudio del compor
y una mucho m?s peque?a
y subdesarrollada
tamiento

de

estas

Dicho

pol?ticas.

de

otra

existen

manera,

varios

enfo

ques para entender las pol?ticas p?blicas y ?stos se han venido comentando
y evolucionando
ampliamente, en cierta medida porque forman parte de
una comunidad
acad?mica m?s amplia que la interesada en las pol?ticas
una
Por lo tanto, la "pierna de las teor?as" ha desarrollado
p?blicas.
nos
avanzar
variedad de m?sculos
ha
accionar
cuyo
conjunto
permitido
en el conocimiento
de la realidad. Esto no quiere decir que el desarrollo

de

teor?as

seguida,
social

carecido

haya

de

no

como

permanentes.

algo

Uno

problemas.

ha sido la concentraci?n
"variable"

en

de

con

de
los
la etapa
conceptos
con
variables
campo
algunas

la de

las

como

veremos

caracter?sticas

universales

te?ricos s? han logrado pasar

"variables".5

independientes

en

que ven la realidad

macroenfoques

sino

No obstante, algunos enfoques

de

?stos,

As?,
que

en

en

contamos

efecto

son

este

"varia

De hecho,
bles", es decir, que "var?an" a lo largo de cierta dimensi?n.
uno de los prop?sitos
de este art?culo es el de rese?ar algunos de los
que m?s han llamado la atenci?n
enfoques y/o variables independientes
recientemente.

la otra pierna de este campo de estudios, la de las va

Sin embargo,
se ha desarrollado mucho menos. Esto es, el traba
riables dependientes,
o escalas de variaci?n de las pol?ticas
en torno a los
jo conceptual
ejes
como "efectos" ha sido mucho menor. Obviamente
muchos
de
p?blicas
si no es que la mayor?a,
los estudios de pol?ticas p?blicas,
implican el
se
tratado de
ha
an?lisis de lasmismas como variables dependientes.
As?,
ver

hasta

qu?

punto

son

"exitosas",

"eficientes",

etc.

"democr?ticas",

la idea que se trata de destacar aqu? es que generalmente

embargo,
como variable dependiente
no ha sido desarrollada
pol?tica p?blica

de

of Alabama
4Th. Dye, Policy Analysis,
Alabama,
University
5
en las ciencias
m?todo
La pol?tica;
G. Sartori,
sociales,
l?gica y
Cultura
Econ?mica,
1984, pp. 73-75.

Press,
M?xico,

Sin

la
en

1976.
Fondo

114

Jos? Luis M?ndez

M.

FI XXXIIM

forma conceptualmente
amplia y sistem?tica. En muchos de los casos,
la
de sus escalas de variaci?n no ha sido explici
definici?n
por ejemplo,
tada. Y sin una definici?n m?s clara de dichas escalas es dif?cil comparar
las pol?ticas p?blicas entre diferentes pa?ses, periodos y ?reas de pol?tica
p?blica.
La falta de un mayor desarrollo
conceptual de las pol?ticas p?blicas
como variables
se ha debido en
parte a las dificultades para
dependientes
a un acuerdo respecto a
una
es
llegar
qu?
pol?tica p?blica. Las definicio
nes en este sentido han
en
no resulta f?cil pensar
realidad
proliferado y
que alg?n d?a se llegue a un consenso en torno a una definici?n rigurosa.
a que la tarea de la medici?n,
Debido
inherente a la idea de "variable",
requiere de un proceso de definici?n previo,6 la falta de un acuerdo sobre
este ?ltimo no ha facilitado el desarrollo
conceptual de los elementos
b?sicos de una escala de variaci?n.
Como se ver? m?s adelante, ?sta es s?lo una de las muchas dificulta
des presentes que obstaculizan
la construcci?n de escalas de las pol?ticas
Sin embargo, a mi parecer, estas
p?blicas como variables dependientes.
dificultades no deben detenernos en el desarrollo de esta tarea, que creo
necesaria y posible. Por un lado es necesaria porque el estudio
preciso
y sistem?tico de esta ?rea no puede avanzar sin una definici?n m?nima
de algunos elementos constitutivos de su
objeto de estudio y sin el de
sarrollo de ?ste como "variable
Por otro lado, una defini
dependiente".
ci?n de dichos elementos me parece
posible si, como se ver? m?s adelante,
nos

a un

mantenemos

cierto

nivel

conceptual.

Este art?culo busca fomentar el mayor desarrollo de la

"pierna" m?s
d?bil del campo de las
pol?ticas p?blicas, a fin de que dicho campo, al
caminar m?s "equilibradamente",
avanzar
su
pueda
mejor en
explora
ci?n de la realidad. Busca concebir la
como
variable
de
pol?tica p?blica
pendiente y ligar con mayor claridad la variaci?n en ?sta con la variaci?n
en las variables
Con este objetivo en mente, el art?culo
independientes.
desarrolla, por un lado, una escala para observar las pol?ticas p?blicas
como variables
por otro lado, se deducen o presentan m?s
dependientes;
expl?citamente las predicciones que respecto a las pol?ticas p?blicas har?an
algunos

enfoques

recientes.

El cuadro 1 sintetiza la propuesta que en este sentido se desarrolla

en las
cuadro presenta
la pre
siguientes secciones del ensayo. Dicho
dicci?n o "rango de predicci?n"
de cinco enfoques, descritos en la sec
ci?n ii, en relaci?n con una escala de variaci?n de las
pol?ticas p?blicas
como variables
la cual se formula en la secci?n i.
dependientes,

6Ibid.,

p.

75.

la

93

Ene-Feb

pol?tica
Cuadro

Algunos

enfoques

115

p?blica
1

recientes

de las pol?ticas p?blicas

para

el an?lisis

y sus predicciones
Predicciones

sobre

el

tipo de pol?tica p?blica

Enfoques

Pol?tica

Pol?tica

pasiva

semi-activa

Pol?tica
activa

Macroenfoques
xxxxxxxxxxxxx

Estatista
xxxxxxxxxxxxx

Pluralista
de alcance

Enfoques
Estilos

medio

Nacionales

Estilo

estatista

Estilo

pluralista

xxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxx

Arenas de pol?tica p?blica

Arena

distributiva

Arena

redistributiva

Arena

regulatoria

Arena

mayoritaria

xxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxx

Ecol?gico
Coalici?n+Crisis+Soluci?n
Crisis

Crisis

NOTA:

Mxwindica el lugar en que

con cada enfoque.

las pol?ticas

de las
una definici?n
dependientes
variables

pol?ticas

soluci?n

Crisis + coalici?n

de

acuerdo

Hacia
como

coalici?n

soluci?n

p?blicas

tender?an

a situarse

en

la escala

p?blicas

El problema de la definici?n
una pol?tica
lo se?al? antes, parece imposible
?Qu? es
p?blica? Como ya
autores logre arribar a
en
como
otras
la
?reas,
que aqu?,
mayor?a de los

116

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

un consenso.

Las definiciones abundan y la batalla terminol?gica parece

se debe a la
del tema y a que
ad
complejidad
infinitum. Esto
prolongarse
los supuestos de diferentes enfoques y ?reas de pol?tica pueden implicar
insistir en una definici?n
?nfasis distintos.7 En realidad,
rigurosa ha
resultado ser m?s problem?tico
?til.8
que
una
El problema de la definici?n se podr?a mitigar si consideramos
se?alados por
definici?n muy general, que recupere s?lo los elementos
la mayor?a de los autores. As?, por ejemplo, casi todas las definiciones
como la acci?n por parte del
una visi?n de la
incluyen
pol?tica p?blica
Estado dirigida a cumplir ciertos objetivos. Una definici?n como ?sta
bien podr?a ser aceptada mayoritariamente,
pero no dejar?a de parecer
un

concepto

esto

"estirado",

es,

sin

un

"contrario"

emp?rico

(y, por

lo

tanto, con una "extensi?n" excesiva).9 Por ejemplo, bajo esta definici?n
podr?a caber la decisi?n del Estado (que ya es una forma de acci?n) de
no tomar acciones
un
espec?ficas para solucionar
problema determina
autores
constituir?a tambi?n una pol?tica p?bli
do, lo que para algunos
ca.10 As?, esta definici?n parecer?a abarcarlo
todo, ya que una pol?tica
en
casos
incluir?a los
los que el Estado interviene para solucionar
p?blica
un
problema pero tambi?n los casos en los que no interviene (su posible
contrario emp?rico). Esta definici?n implicar?a, en el mejor de los casos,
la utilidad que nos dan los conceptos, que sirven preci
desaprovechar
samente

Las

para

diferenciar.

con
consideraciones
anteriores me llevan a estar de acuerdo
una
entre
una
han
e
diferenciado
inclusive
decisi?n,11
quienes
pol?tica y
irm?s all? para proponer dos tipos m?s de "situaciones". As?, propon
dr?a diferenciar cuatro niveles:
en las que el Estado no reconoce un
1) Situaciones
problema y, por
lo tanto, ni siquiera existe una decisi?n consciente de no tomar acciones
espec?ficas. Por ejemplo, en algunos pa?ses o periodos un Estado puede
no reconocer un
o ambiental y
problema demogr?fico, de alimentaci?n
7
p.51.
Journal

L.

Aguilar,

La

hechura

de

las...,

op.

cit., pp.

29-40;

O.

Guerrero,

op.

cit.,

8R.
Speckhard, "Public Policy Studies: Coming toTerms with Reality", The
9
G.
10
H.

Science,

Political
Science Association,
1982, p. 512.
of the Northeastern
primavera,
Sartori,
op. cit., pp. 294.
"Review
Article:
British Journal
Heclo,
Policy
Analysis",
of Political
num.
toPublic
Introduction
2, 1972, p. 85; W. Dunn,
Policy Analysis,
Engle

wood Cliffs, Prentice Hall,

1981, p. 61; J.Heidenheimer, H. Heclo yC. T. Adams,

Public Policy, Nueva

St. Martin's
York,
1983, p. 2;J. Treadway,
Press,
Comparative
Public
in the American
States, Nueva
York,
1985, p. 6.
Policymaking
Preager,
11
V?ase
La
de las...,
hechura
donde
adem?s
21-40,
Aguilar,
op.cit., pp.
una
en torno a la definici?n
ofrece
excelente
discusi?n
de pol?tica
p?blica.

se

Ene-Feb

93

la

pol?tica

117

p?blica

ni siquiera considerar
si tpma o no medidas
que han sido tomadas en
otros
como
control
de ni?os que se pueden
el
del
n?mero
pa?ses (tales
tener en China, el racionamiento
de comida que se ha dado en Cuba o
la regulaci?n de la conducta ecol?gica de la sociedad que hoy ?mas no
se da
en todo el mundo).
Esta situaci?n podr?a
siempre?
pr?cticamente
ser denominada
"inacci?n p?blica".
en las que el Estado reconoce un
elabora
2) Situaciones
problema,
e inclusive una
un
un
establece
estrategia, pero deci
diagn?stico,
objetivo
de no irm?s all?, es decir, no tomar acciones espec?ficas o de corte es
ser cuando se
trat?gico para solucionar el problema. Un ejemplo podr?a
una crisis o una falta de competitividad
reconoce el
econ?
de
problema
mica, pero se llega a la conclusi?n de que la soluci?n de dicho problema
a esto se refer?a el
debe dejarse en manos del mercado
(probablemente
de Estados Unidos, Frank Weil, cuando
secretario adjunto de Comercio
tenemos una pol?tica industrial en este pa?s: la pol?tica es
dijo "nosotros
no
una pol?tica industrial").12 A veces, un Estado puede
queremos
que
tomar la decisi?n de no actuar y con ello tomar una postura o esperar
de su objetivo por medio de su "no-actuaci?n"
la consecuci?n
(un ejem
hasta los sesenta
ser la
norteamericano
del
Estado
negativa
plo podr?a
a intervenir en las decisiones
locales sobre discriminaci?n
racial). A esta

situaci?n podr?amos llamarla "decisi?n p?blica" (ya que b?sicamente

supo
en este caso, la de dejar las cosas como est?n).
ne una decisi?n,
en las que el Estado, ante un problema determinado,
3) Situaciones
o programa de acciones dirigidas a su soluci?n a
una
estrategia
ejecuta
trav?s de ciertos incentivos (monetarios,
etc.) y
legales, de organizaci?n,
formas (gesti?n p?blica directa, gesti?n semi-p?blica,
sub-contrataci?n,
etc.). Yo reservar?a el t?rmino "pol?tica p?blica" para este ?ltimo tipo de
situaci?n.

e
4) Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos
imprevis
tos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los ?nicos que
estado o situaci?n en alguna ?rea o aspecto de
llevan a un determinado
las sociedades. Un estado (con min?scula)
social, econ?mico
y/o pol?ti
co no s?lo se deriva de una inacci?n, decisi?n o pol?tica p?blica, sino de
a un mal
una combinaci?n
de estos y otros factores. Debido
diagn?stico

o a circunstancias
cambiantes, una pol?tica puede, por ejemplo, agravar
esto que la pol?tica misma
no se
un
puede decir por
problema. Empero,
de varias decisiones
estaba dirigida a agravarlo. La combinaci?n
p?bli
a un determinado
estado o si
cas tomadas por
llevar
separado pueden
de otros
tuaci?n no previsto por ninguna de ellas. As?, a diferencia
12
Ch.

Johnson
of Contemporary

(ed.), The Industrial

Studies,
p. 8.

Policy

Debate,

San

Francisco,

Cal.,

Institute

118

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII4

M.

autores,13 yo har?a una diferenciaci?n

conceptual adicional y denomina
r?a a las situaciones arriba mencionadas
"resultados p?blicos".
a que todos tienen consecuencias
Debido
potencialmente
significa
tivas para una sociedad, los tres
primeros tipos de situaciones pueden ser
de una "de
igualmente importantes. La importancia de las consecuencias
cisi?n p?blica" es lo que
a
a
ha
llevado
probablemente
algunos autores
querer incluirlas tambi?n bajo el t?rmino "pol?tica p?blica".14 Sin embar
go, creo que esto no justifica no diferenciar ambas situaciones con el fin
de llegar a conceptos
"claros y distintos" (es decir, con un contrario
emp?rico). Y aunque una decisi?n p?blica puede tener algunos elemen
tos de
el relacionado
pol?tica p?blica, no los tiene todos (especialmente
con la
ejecuci?n de un paquete estrat?gico de acciones), por lo que creo
conveniente reservar este ?ltimo t?rmino para cuando todos los elemen
tos

est?n

presentes.

entre vina decisi?n

As?, se podr?a establecer una diferenciaci?n
y
una
pol?tica p?blica a partir de una concepci?n de esta ?ltima basada en
la ejecuci?n, por medio de ciertos incentivos, de un
"paquete" estrat?
relacionadas
consciente
con una
gico de acciones
y espec?ficamente
soluci?n u objetivo
general15 (otros autores usan t?rminos parecidos como
o

"curso"17

"programa",16

"decisi?n

de

"serie"18

ser?a una acci?n

de un paquete

p?blica"
desencadenamiento

En

acciones).

este

una

sentido,

p?blica espec?fica que no busca el

subsecuente
de acciones
de tipo

estrat?gico.

estos tres
Obviamente
tipos de situaciones est?n definidos aqu? como
se
ideales
y
tipos
podr?an situar a lo largo de un continuo. A decir de
un
es un
ideal
Weber,
tipo
concepto que
[...]

se distancia

lamedida

13Ibid., p. 7.
14Tal es el caso
cit., p. 7.
15
T. A.

de

la realidad,

en que, mediante

Smith,

sirviendo

de Hedeinheimer
The

Comparative

para

el conocimiento

de

en

?sta

la indicaci?n del grado de

aproximaci?n de un

et al,
Policy

p.

7. V?ase

Process,

Santa

tambi?n
B?rbara,

Johnson
Clio

op.
Press,

1975, p. 1.
16
H. Laswell y A. Kaplan (1950), Power and
Society, New Haven, Yale
University Press, p.71; G. Starling, The Politics and Economics ofPublic Policy,
Homewood,
111.,The Dorsey Press, 1979, pp. 4 y 7.
17H. Heclo, op. cit., p. 84; J. Anderson et al., Public Policies and Politics in

America,
op.

North

cit., p. 2.
18
R. Rose,

Scituate,

Mass.,

"Comparing

Duxbury
Public

Press,

Policy:

ofPolitical Research, abril, 1973, p. 73.

An

1978;

Heidenheimer

Overview",

en

European

et al.,

1983,

Journal

Ene-Feb

la

93

fen?meno
menos

a uno

hist?rico
ordenados

pol?tica
o varios

119

p?blica
de

esos

conceptos,

quedan

tales

fen?

conceptualmente.19

Por lo que se refiere cuando menos a las pol?ticas p?blicas,

la reali
dad es tan compleja que la definici?n de pol?tica p?blica anteriormente
no
ser otra cosa que un
pod?a
tipo ideal. Como ha dicho Heclo,
expresada
"...la pol?tica p?blica no parece ser un fen?meno que se defina a s?mismo;
es una
categor?a anal?tica...".20 Con base en los trabajos de Lindblom21
veces
tantos
otros que los han
y
seguido,22 podr?amos decir que muchas
son
en
las pol?ticas p?blicas
"blancos nebulosos
movimiento",
ya que con
consecuente
frecuencia los objetivos generales, el paquete
de acciones y
se
las relaciones entre ambos no se pueden ver con claridad y adem?s
son
est?n moviendo.
La mayor?a de las veces las pol?ticas p?blicas
ejer
constantes. Esto se debe a que: a) casi
cicios de exploraci?n
y aprendizaje
una cierta incertidumbre en los procesos de formulaci?n
y
siempre hay
de
lasmismas, lo que lleva a una retroalimentaci?n
permanen
ejecuci?n
su contexto
te entre las diferentes "etapas" de las
pol?ticas p?blicas, y b)
frecuentemente.

cambia

no es
acontece
de una vez por
todas.
Es algo que
pol?tica
algo que
es un proceso
una
de aproximaciones
sin cesar.
Elaborar
pol?tica
van
cambiando
sucesivas
deseados
tambi?n
hacia
que
algunos
objetivos
la luz de nuevas
consideraciones.23

Una

se

rehace

constante de las pol?ticas p?blicas hace

Ciertamente, este movimiento
su
estudio. Sin embargo, dicho estudio es a?n m?s dif?cil cuan
muy dif?cil
o cuando ?ste no se
no
un punto de referencia
tenemos
do
conceptual
encuentra
lo suficientemente diferenciado
(es decir, cuando no tiene un
contrario emp?rico).
constante de las pol?ticas podr?a hacernos pensar que
El movimiento
en los
en gran medida,
no tiene sentido un
objetivos
tipo ideal basado,
su
en
consecuente.
Sin embar
direcci?n
generales de dichas pol?ticas y
entre las
go, si bien es cierto que a veces la fuerte retroalimentaci?n
19
M. Weber,

Econom?a

20Heclo,

cit., p.

1979, p. 17.

y sociedad,

M?xico,

Fondo

de

Cultura

Econ?mica,

85.

21Ch. E. op.
Lindblom, The PolicyMaking Process,Englewood Cliffs,Nueva Jersey,
Prentice Hall, 1968, p. 4.
22
V?ase

et al.,
Heidenheimer
1983,
y P. deLeon,
op. cit., p. 3.; B. Wittrock
for Conceptual
A Call
Realism",
Policy Studies Review,
Target:
Moving
O. Oszlak
de
1986, p. 45; as? como
y G. O'Donell,
op. cit., p. 385.
agosto
en L.
uLa hechura...9*,
23Lindblom
p. 49.
Aguilar,
"Policy

As

120

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

diversas etapas o el cambio de contexto hacen que las pol?ticas p?blicas

se "muevan" a ritmos
vertiginosos, habr?a que considerar que "ciertas
orientaciones
inherentes [a las pol?ticas p?blicas]
frecuentemente pare
cen

palabras,
sos

virtualmente

supuestos
ante

en

'dados'

aunque

algunas

situaciones

de

veces

alta

incertidumbre,

a ritmos
vertigino

cambian

en

otras

En

situaci?n".24

cualquier

las pol?ticas

no

?sta

ocasiones

es

tan

alta o los estados prefieren no cargar con el costo

pol?tico de un cambio
casos en los
incesante en las pol?ticas. As?, tambi?n es
encontrar
posible
el
Estado
decide
buscar
ciertos
que
objetivos y probar (o imponer) un
curso de acci?n durante un cierto
en
(por ejemplo
periodo
periodos de
crisis o en ciertas ?reas de pol?tica), aun cuando no est? del todo seguro
o existan
de que sea el curso m?s adecuado
presiones para cambiarlo.
si los objetivos iniciales de una pol?tica cambian en la
Adem?s,
pr?ctica
o si no se sabe bien a bien cu?les son, esto nos llevar?a a decir
que hay
una
pol?tica nueva, diferente o simplemente vaga (o, en los t?rminos que
discutiremos

m?s

adelante,

no

"pasiva"),

a decir

la

que

pol?tica

carece

totalmente de direcci?n.
En s?ntesis, no debemos
suponer que las pol?ticas siempre formulan
y luego siguen un objetivo general, pero tampoco que nunca buscan
cumplir uno o varios objetivos generales por lomenos durante un perio
do breve. En mi opini?n,
las pol?ticas p?blicas
tienden a seguir una di
recci?n (inherente a la tan
idea
de
"curso",
"serie", etc.), lo cual
repetida
hace que el tipo ideal de
arriba
mencionado,
pol?tica p?blica
y que
con mayor
desarrollaremos
precisi?n m?s adelante, tenga sentido como
tal. Esta direcci?n, por d?bil que sea, es la
que permite identificar un
"paquete" espec?fico de acciones. Si la eliminamos, como probablemen
te

algunos

incrementalistas

radicales

l?tica" quedar?a de nuevo

(para decir lo menos).
Como

puede

verse,

nos

el

recomendar?an,

con un contrario
encontramos

emp?rico

ante

un

concepto

de

demasiado

problema

"po

difuso

conceptual

complejo. Si bien, por un lado, llegar a una definici?n tiene sentido debido
a que, en aras de la claridad anal?tica,
hay que diferenciar el concepto
de pol?tica p?blica de otros
(o contrarios emp?ricos), a la vez
conceptos
es dif?cil que dicha definici?n
los rasgos b?sicos de una
"aprehenda"
realidad sumamente variada. Por lo tanto, tambi?n es dif?cil
que surja un
acuerdo en torno a una definici?n
cabr?a
el
debate
sobre
y
esperar que
las definiciones,

aunque

sean

contin?e.

ideales,

En todo caso, la propuesta de este art?culo es

que un camino posible
para salir de esta suerte de dilema, o cuando menos para no paralizarse,
es pasar de la
etapa de los conceptos a la de las variables. En otros t?r
24
A.

J. Heidenheimer

et al,

1983,

p.

4.

Ene-Feb

la

93

pol?tica

121

p?blica

minos, el problema de la definici?n se podr?a mitigar si en lugar de ver

las pol?ticas p?blicas a trav?s de los limitados lentes de una definici?n,
la variedad de
las vemos como "variables", a fin de aprehender mejor
casos o situaciones de una realidad social
M?s
que en tipos
compleja.
es
a pensar en
comenzar
lo que hay que hacer
ideales, probablemente
en
desarrollo
m?s ade
la propuesta de escala que
"escalas ideales". As?,

lante utilizo el tipo ideal de pol?tica p?blica antes descrito para construir
se
una "escala ideal" de
en la cual dicho
tipo ideal
pol?ticas p?blicas,
acerca en realidad m?s a uno de los puntos de la escala (el de una
pol?tica
p?blica

"activa").

La pol?tica p?blica como variable dependiente.

El activismo de las pol?ticas p?blicas
del an?lisis de la secci?n anterior podr?amos concluir que, aunque
ser sano que contin?e el debate en torno a una definici?n, esto
puede
al nivel de las
no deber?a impedirnos pasar del nivel de los "conceptos"
a
con
de
el
"medir"
fin
de
"variables",
mayor precisi?n
comportamiento

Despu?s

las pol?ticas p?blicas.

Para ello no nos

ser
sirven las definiciones
generales que puedan
"connota
reducida
"extensi?n"
y
(con amplia
aceptadas
a
ci?n"),25 tales como "la acci?n del Estado dirigida
cumplir ciertos ob
a
o
una
m?s
inclusive
algunos
general, que satisfaga
jetivos" (cfr.p. 116)
un?nimamente

incrementalistas,

como

"un

conjunto

de

estatales

acciones

y privadas".

o
en un nivel demasiado
se mantendr?an
Estas definiciones
simple
de una escala m?s precisa que nos sirva
limitado para la construcci?n
como "variables" dependientes.
Esta
para observar las pol?ticas p?blicas
tarea parecer?a requerir de un listado de algunos elementos b?sicos de
con el fin de construir una escala de variaci?n
una
pol?tica p?blica. As?,
a
una
serie de elementos de las pol?ticas p?blicas
hemos considerado
servir para la
del tipo ideal arriba descrito. ?stos no pretenden
partir
de una definici?n general que sea un?nimemente
construcci?n
acepta
una
de
ni
da,
muy rigurosa que incluya todos los elementos potenciales
de una pol?tica p?blica
y reducida extensi?n).
(con amplia connotaci?n
servirnos
de un listado de elementos que pueda
Se trata b?sicamente
de
cuales
las
dentro
de
escalas
desarrollar
variaci?n,
poda
mejor para
como "variables" dependientes
mos observar
las pol?ticas p?blicas
(sin
que

esto

excluya

otros

necesariamente

pasar de un nivel de an?lisis m?s

25
G.

Sartori,

op.

ext., pp.

Madrid, Ariel, 1985, p. 84.

79

usos).

limitado

y 293;

M.

De

esta

manera

(que, por decirlo

Bunge,

La

podr?amos

as?, s?lo usa

investigaci?n

cient?fica,

122

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

a un nivel m?s complejo

(que pueda
pinceles gruesos y pocos colores)
con
fino
m?s
m?s
tonos).
y
pintar
a un listado de los elementos b?sicos de una
Acercarnos
pol?tica
una "pol?tica" y qu? la hace "p?
considerar
p?blica
implica
qu? la hace
blica". Gomo explicar? m?s adelante, el tipo de escala que me interesa
me concentre en la
como
explorar inicialmente hace que
pol?tica p?blica
a
de
dicha
lo
la
referencia
Por
la
dimensi?n
tanto,
"pol?tica".
p?blica
no
ser?
de
continuo.26
y
pol?tica
tipo "disyuntivo"
A mi parecer, una pol?tica p?blica
tendr?a, como "pol?tica", cuando
menos seis elementos b?sicos, a saber: 1) el
problema, 2) el diagn?stico,
3) la soluci?n, 4) la estrategia, 5) los recursos y 6) la ejecuci?n. En gene
ral, toda pol?tica p?blica se relaciona con un problema percibido o pre
sentado como p?blico, que es el punto de referencia y la fuente originaria
de donde surge "la direcci?n"
inherente a toda pol?tica. Por otro lado,
sea
las pol?ticas p?blicas
un
implican
(aunque
pol?tico) de
diagn?stico
cuando menos algunas de las causas del problema y algunas de lasmedidas
est? detr?s de dos
que lo pudieran "re-solver" o mitigar. Este diagn?stico
de los elementos de las pol?ticas
la soluci?n y la estrategia. As?,
p?blicas:
se conside
tales pol?ticas implican uno o varios
objetivos globales, que
ran

se

como

presentan

la "soluci?n"

del

problema,

as?

como

una

estra

o programa de acci?n
a
menos en t?rmihos
tegia
dirigido, al
pol?ticos,
alcanzar dichos objetivos generales;
la estrategia est? constituida por un
con un cierto orden
relacionadas
paquete de acciones
y generalmente
como
Ahora
han recalcado varios autores,27 para que
bien,
temporal.
una
pol?tica exista el paquete de acciones previsto tiene que realizarse en
tambi?n implican la disposi
alguna medida. As?, las pol?ticas p?blicas
ci?n de ciertos "recursos", que llevan a la realizaci?n de las acciones
propuestas
por la estrategia. Por supuesto, el grado en el que una pol?
tica p?blica contenga cada uno de estos elementos variar? mucho. Por
a veces el
la estrategia o alg?n otro
ejemplo,
problema, el diagn?stico,
elemento podr?an quedar establecidos m?s
impl?cita que expl?citamente,
o

los

recursos

las

"acciones

esperadas"

ser

inadecuados

o m?nimos.

Cada uno de estos elementos tendr?a a su vez varios

aspectos especial
mente
importantes. As?, por ejemplo, respecto al problema habr?a que

menos
de

26G.
Sartori, op. cit., p. 73. Esto no implica que el grado de lo p?blico
importante;

escala.
27
V?ase

?nicamente,

que

el ?nfasis

en

el mismo

M.
Wright,
"Policy Community,
Policy Network
Political
num.
Policies",
Studies,
36, 1988, p. 599
the American
States
Do
Industrial
British Journal
Policy?",
num.
20,
1991, p. 528.
Industrial

llevar?a

a otro

sea
tipo

and
Comparative
"Do
y P. Eisenger,
Science,
of Political

Ene-Feb

la

93

pol?tica

123

p?blica

a
tres de ellos: a) su
cuando menos
legitimidad frente
b) la legitimidad de la definici?n del tipo de problema,
y c) la claridad con la que el problema mismo se define.
En cuanto al diagn?stico,
habr?a que considerar
la claridad y la le
en los que se basan la definici?n de la natu
de
los
supuestos
gitimidad
raleza espec?fica del problema,
la(s) "soluci?n(es)"
encontrada(s),
y la
tomar en cuenta
otros problemas,

estrategia
En

presentada.
a la "soluci?n",
cuanto

los

aspectos

tomar

en

cuenta

su

ser?an

conocimiento
por parte de los involucrados.
legitimidad28 y
para la
aspectos de la soluci?n tambi?n podr?an considerarse
?sta
tambi?n
la
consideraci?n
Sin
embargo,
podr?a
implicar
estrategia.
las accio
del nivel de acci?n y coordinaci?n
que ella prev?. Obviamente,
ser de diferente
nes
hasta
(desde
tipo
podr?an
presupuestarias
estrat?gicas
claridad,
Estos

publicitarias).
En cuanto a los recursos habr?a que considerar
y legales).
presupuestarios
organizaci?n,
de

la realizaci?n

Finalmente,

las acciones

su cantidad

"programadas"

y tipo (de
en

una

po

dicha
l?tica p?blica
tendr?a dos aspectos: a) su realizaci?n propiamente
de
dicha
la
realizaci?n.
evaluaci?n
y b)
acercar
es
Con base en los elementos arriba mencionados,
posible
nos a una definici?n
ideal a?n m?s precisa de la pol?tica p?blica.29 Sin
insistir en que el sentido principal de este listado es
embargo, quisiera
el de establecer una escala de variaci?n. ?sta es una tarea dif?cil que

con diferente
grado de precisi?n y cuya operacionalizaci?n
puede hacerse
una escala
es
Con
todo, para empezar, podr?a ser adecuada
complicada.
manera
de
con pocos puntos de medici?n
construida
y
general. As?, yo
una pol?tica p?blica
una escala con tres puntos de medici?n:
propondr?a
"activa",

28
He

una

"semiactiva"

ejemplo,
estrategia

una

"pasiva".

en un sentido
As?, por
restringido.
legitimidad
un
se
conveniente
ser?a aquel
atacar;
que
juzga
leg?timo
problema
se considera
soluci?n
acertado
ser?a aquel
y
y una
que
leg?timo
se
conveniente
ser?an
ejecutar.
que
juzga
aquellas
leg?timas

usado

aqu?

un

diagn?stico

el

t?rmino

29Viendo dicha
un "paquete" de
pol?tica p?blica como: (1) La ejecuci?n de

a
inducida
la abstenci?n
as? como
relacionadas,
respecto
estrat?gicas
como
de actores
estatales
acciones
(2) utilizando
y privados,
por parte
o varios
recursos
uno
incentivos
econ?micos,
etc.),
(de organizaci?n,
legales,

acciones
otras

(3) siguiendo un cierto orden establecido por una estrategia de acci?n, (4) a fin
de cumplir ciertos objetivos generales fijados por el Estado, en donde (5) gra
cias a un diagn?stico, (6) dicha estrategia y objetivos generales se asocian a la
un

resoluci?n

de

definici?n

y listado

secuencia
largo

de

temporal
la evoluci?n

problema
percibido
no
de elementos
entre
necesaria
de

una

pol?tica.

se

por

el Estado

quiere
los mismos,

decir

como

que
ni que

Con
p?blico.
la realidad
hay
no cambien
?stos
en

esta
una
a

lo

124

Jos? Luis M?ndez

Antes
respecto

a describirla,

de pasar
a esta

FI XXXIIM

M.

es conveniente

aclarar

varios puntos

escala:

a ciertos pa
es ofrecer una
1) Su prop?sito
primera aproximaci?n
en otras
r?metros b?sicos en un ?rea hasta ahora muy poco desarrollada;
creo
ser
dicha
el
de las
escala
?til
estudio
que
muy
para
palabras,
puede
como
desarrollar
variables
pero
pol?ticas p?blicas
puede
dependientes,
se

a?n

m?s.

claro que una pol?tica p?blica dif?cilmente cabr?a, en sen

2) Queda
en
en el caso
tido estricto,
alguno de estos tipos de pol?tica, ya que, como
son
de nuestra definici?n de pol?tica
definidos en t?rmi
p?blica, ?stos
nos est?ticos e ideales.
no
ser otro que el
Por lo tanto, el
prop?sito de dichos tipos
puede
de servir como puntos de referencia generales que nos ayuden a ubicar
estas pol?ticas en un
o en un
(temporalmente)
lugar
"espacio" determi
nados dentro de la escala; en este sentido,
podr?amos decir, por ejemplo,
que en un periodo una pol?tica p?blica tiende a acercarse m?s a un tipo
entre los puntos
que a otro o a ubicarse en un espacio determinado
de la escala.
Valga aclarar que si bien esta escala puede ser ?til como
marco de referencia, no
del an?lisis
supone pasar por alto la necesidad
de toda pol?tica p?blica. La
"hist?rico-concreto"
de dife
posibilidad
rentes combinaciones,
entre otras cosas,
puede hacer de la ubicaci?n de
una
pol?tica en esta escala una tarea compleja, que requerir? que el in
la ponga en su contexto
vestigador
espec?fico.30 Con todo, aunque no
80

en
ejemplo,
ser claros
bien
y

Por

pueden
no
ejecutarse
En este
dos).

una

el
pol?tica,
problema,
y estrategia
objetivo
general
conocidos
de las acciones
pero muchas
previstas
pueden
recursos
adecua
por falta de legitimidad
(probablemente
y/o de los
entre el punto
situarse
caso, dicha
intermedio
pol?tica
podr?a
quiz?

y el punto m?s bajo de la escala. La ubicaci?n de una pol?tica puede ser tambi?n
dif?cil porque la operacionalizaci?n de los tipos
puede hacerse de distintas for

mas.

Adem?s,
los elementos

est?

b?sicos

por

verse

de una

si se deben

En

asignar

pesos

diferentes

a cada

uno

de

de
que el grado
eje
cuci?n
de una
es
sea activa,
la misma
pol?tica
especialmente
para que
importante
o
semiactiva
A su vez, el
de ejecuci?n
en gran medida
pasiva.
grado
depender?
de
la
del problema,
con
El problema
la
legitimidad
y estrategia.
objetivos
asig
naci?n
de pesos
es
diferenciales
con el
variar de acuerdo
que ?stos pueden
tipo
u otros
de pol?tica
factores.
tener cuidado
habr?a
de no
Adem?s,
que
adoptar
visiones
o usar
cuantitativas
inadecuadamente
la idea del continuo.
simplistas

En

este

produzcan

bien
sentido,
resultados

ejemplo
comienza

interesante
a tender

pol?tica.

ser que
puede
o que
distintos

principio

parecer?a

diferentes
despu?s

combinaciones
de

cierto

punto

de
una

elementos
relaci?n

li

neal deje de existir (P. Evans, D.

Rueschemeyer yTh. Skocpol, eds., Bringing the
State Back in,Nueva York,
Cambridge University Press, 1985, p. 352). Ser?a por
este

art?culo,

estos

una
hasta
excesivamente
activa
explorar
qu? punto
pol?tica
hacia
la inefectividad).
no fue
en
hacerlo
Aunque
posible
asuntos
deben
tratarse
con mayor
profundidad.

Ene-Feb

93

la

pol?tica

p?blica

125

nos
con
una
creo que una
siempre
pol?tica,
permita definir
precisi?n
escala como ?sta facilita mucho
la comparaci?n
ya sea de una misma
a lo
o de varios
o de diferentes
pol?tica
largo del tiempo
tipos
pa?ses,
de pol?ticas.
la escala tiene un objetivo esencialmente
heur?stico, no pre
3) Como
o "universal" de los
tendo ofrecer aqu? una operacionalizaci?n
precisa
elementos
constitutivos de cada punto de ella. Esta tarea, ciertamente
concretas que de
dif?cil, ser?a m?s propia de investigaciones
emp?ricas
un art?culo como el presente. Por lo tanto, cada punto de la escala est?
manera heur?stica o general; sin embargo, sobre
presentado m?s bien de
todo para que el lector tenga una mejor idea de aquello a lo que nos es
tamos refiriendo en cada uno de estos puntos, se presentan algunas pistas
(sobre todo para el punto
que pueden servir para su operacionalizaci?n
a
los
de
cuales se podr?an deducir
de
la
m?s alto ym?s bajo
escala,
partir
los indicadores para la parte intermedia).
4) Como ya lo indiqu?, en la escala mi inter?s se centrar?a m?s en el
en el
como
grado
pol?tica que
grado de "activismo" de la pol?tica p?blica
en
tres
en que ?sta es
los
asumir?
puntos de
que
"p?blica"; simplemente
del Estado es muy importante a lo largo de los
la escala la participaci?n
diferentes aspectos del desarrollo de una pol?tica p?blica. Me concentro
en la pol?tica p?blica como "pol?tica" debido a que me
por el momento
interesa capturar su grado de eficacia, es decir, el grado en que ?sta
En otras palabras, una
cumple con los objetivos que declara perseguir.
sus
a alcanzar en mayor medida
tender?a
activa
objetivos decla
pol?tica
en menor
rados mientras que una pol?tica pasiva tender?a a alcanzarlos
en
de la
de
lo
tan
interesado
el
No
estar?a
medida.31
p?blico
grado
aqu?
no
decir
lo
del
todo
menos, de
cierto, para
estoy
pol?tica p?blica porque
como
el
entre
el grado de lo p?blico
la relaci?n
(entendido
grado de
a veces
una
de
del Estado) y el grado de efectividad
pol?tica;
participaci?n
una pol?tica altamente p?blica puede ser muy efectiva, pero a la vez una
?en el sentido, por ejemplo, que hace uso de la
menos
pol?tica
p?blica
tambi?n puede ser efectiva y alcanzar sus objeti
contrataci?n
privada?
vos

declarados.

5) La idea de usar los t?rminos "activo, "semiactivo" y "pasivo" provi

no en parte de la pol?tica exterior de M?xico, en la cual t?rminos similares
comenzaron a ser usados a partir de los setenta.
(especialmente el primero)
A su vez, la extensi?n de su uso en el lenguaje cotidiano de la pol?tica
31
Obviamente,
una
p?blicas,
o no
declarados
nes

la m?s

adecuada,

?ste
pol?tica

es

las decisio
Como
de efectividad.
concepto
no
ser efectiva
para
objetivos
conseguir
podr?a
no ser?
activa
otro
lado, una pol?tica
siempre
en situaciones
incertidumbre.
de alta
ejemplo

s?lo

pasiva
Por

expl?citos.
como
por

un

126

Jos? Luis M?ndez

M.

FI XXXIII-1

se debi? en buena medida a los

exterior mexicana
influyentes an?lisis de
vez en M?xico
las
nociones de "activo"
us?
por
Ojeda,32 quien
primera
y "pasivo" para el estudio de la pol?tica exterior. Cre? conveniente usar
los para esta escala porque el grado de la "actividad" de los actores p?blicos
y privados presente en una pol?tica me pareci? una dimensi?n
importan
te de las
pol?ticas p?blicas. Con todo, conviene aclarar que el criterio de
"activismo" usado en este art?culo para la construcci?n de la escala implica
tambi?n el grado de legitimidad (en el sentido antes mencionado)
de los
diferentes elementos de una pol?tica y el grado de conocimiento
de ?stos
la legitimidad y el conocimiento
de una
por parte de los actores. Quiz?
sean
tan
esta
escala como
pol?tica
importantes para la construcci?n de
su nivel de actividad. Sin
se
estos ele
embargo, bien
podr?a decir que
mentos culminan o se concretan en el nivel de la actividad. Por esta raz?n
decid? mantener
los t?rminos activo, semiactivo y pasivo para denominar
a los puntos de la escala.
El punto m?s alto de la escala propuesta, el de una
pol?tica p?blica
como
"activa", podr?a definirse heur?sticamente
aquel en el que:
es alta para la
1) La legitimidad del problema
mayor?a de los fun
cionarios p?blicos
"normativos"
la
{staff), mayor?a de los funcionarios
la
p?blicos
"operativos" y
mayor?a de los grupos sociales relacionados
con el
Un
camino
de este
problema.
posible para la operacionalizaci?n
es
en
del
el
la agenda p?blica por
concepto
lugar otorgado al problema
parte de estos funcionarios y grupos (el cual se podr?a obtener por medio
de un cuestionario).
En este punto de la escala el
con
problema estar?a
o
es
dentro
de
la
inmediata
"decisoria";
decir, que requie
templado
agenda
re una acci?n inmediata
se observ?, uno
por parte del Estado.33 Como
de los aspectos de este elemento de las
pol?ticas p?blicas es el de la de
finici?n del "tipo" del problema. Este punto de la escala
una
implicar?a
definici?n clara y leg?tima para los funcionarios y grupos arriba mencio
a trav?s de las respuestas a
nados, misma que se podr?a operacionalizar
a estos actores.
sobre
el
tema
preguntas espec?ficas
dirigidas
Los
en
del diagn?stico,
los que se basan
la defini
2)
supuestos
ci?n de la naturaleza o
tipo de problema y la relaci?n del problema con
una soluci?n y
estrategia espec?ficas, son claros y leg?timos para la ma
dentro
de
cada uno de los tres
yor?a
tipos de actores arriba mencio
nados. De nuevo, parecer?a que la
este
mejor forma de operacionalizar

32M.
Ojeda, Alcances y limitesde la pol?tica exteriorde M?xico, M?xico, El
Colegio de M?xico, 1976, p. 177; El surgimientode una pol?tica exterioractiva,
M?xico, Secretar?a de Educaci?n P?blica, 1986.
33
J.Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little, Brown,
1984,

p.

4.

Ene-Feb

la

93

elemento

ser?a a trav?s de

pol?tica

127

p?blica

las respuestas

a preguntas

al

espec?ficas

respecto.

3) La soluci?n al problema es clara y leg?tima, adem?s de que es bien

conocida por lamayor?a dentro de cada uno de los tres tipos de actores.
Este ?ltimo aspecto se podr?a operacionalizar
por medio de la existencia
este punto de la escala implicar?a,
o no de un
De
hacerse
formal.
as?,
plan
la publicaci?n
y distribuci?n de un plan formal donde se
por ejemplo,

la soluci?n.
presente y justifique
4) La estrategia propuesta es tambi?n clara, leg?tima y bien conocida
de la estrategia se podr?a ope
por los actores. El grado de conocimiento
o
no de un plan formal. Si se
racionalizar
por medio de la existencia
esta forma, este punto de la escala implicar?a la pu
de
operacionalizara
esta
estatal formal. Adem?s,
de un programa
blicaci?n
y distribuci?n
entre
un nivel comparativamente
coordinaci?n
alto
de
estrategia prev?
el Estado y los actores involucrados en la pol?tica, lomismo que de acci?n
con base
se
podr?a operacionalizar
estrat?gica. El grado de coordinaci?n
o no de instancias formales de coordinaci?n
en el funcionamiento
y/o
un cuestionario;
el nivel de acci?n se podr?a especificar con base en los
se describen a continuaci?n.
puntos 5 y 6 que
recursos
de organizaci?n
y legales son ade
5) Los
presupuestarios
cuados o suficientes para la ejecuci?n del nivel de acci?n previsto por
se
la estrategia. Los recursos de organizaci?n
podr?an operacionalizar
de la po
de la organizaci?n
con base en el nivel jer?rquico
encargada
e
de dicha
como
internas
el
de
as?
l?tica,
integraci?n
disciplina
grado
se podr?an
recursos
Los
operacionalizar
presupuestarios
organizaci?n.
de los recursos presupuestarios
con base en el nivel comparativo
asig
de los recursos legales se observar?a
nados. Para la operacionalizaci?n
el tipo de base jur?dica de la pol?tica y de la organizaci?n
encargada
de ella.
de esta forma, este punto de la escala implica
De operacionalizarse
se encuen
r?a que: la(s) organizaci?n(es)
encargada(s) de la pol?tica p?blica
a
la
en
esferas
altas
las
tiene(n)
mayor?a de las
tra^)
gubernamentales,
su mando
con el
directamente
entidades relacionadas
(es
bajo
problema
o
en un nivel
no
descentralizadas
?stas
est?n
desconcentradas,
decir,
son
los recursos presupuestarios
asignados
semejante), que
jer?rquico
son
com
tanto
lo
suficientes para ejecutar la estrategia propuesta
(y por
est?n sustentadas
altos) y que la pol?tica y la organizaci?n
parativamente
en leyes o decretos propios y espec?ficos.
por la estrategia
6) La ejecuci?n de la serie de acciones programada
se

son

se

realiza
gastados

puede

de

una
y

sus

manera

receptores

operacionalizar

cercana

realizan

por medio

la

Por
prevista.
las actividades

los
ejemplo,
encomendadas.

de los resultados

recursos

Esto

de las evaluaciones

128

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

En caso de no contar con ellos,

estatales de las pol?ticas y organizaciones.
se tendr?a que utilizar un cuestionario
espec?fico.34
"semi
El punto intermedio de la escala, el de una pol?tica p?blica
en el que:
como
activa", podr?a definirse heur?sticamente
aquel
(esto es, el problema es
1) La legitimidad del problema es mediana
o sist?mica mas
un
considerado
problema de la agenda gubernamental
no de la "decisoria");35
la definici?n del tipo del problema es un poco
no
del todo leg?tima para varios de los actores.
confusa y
en los que se basan la definici?n de
2) Los supuestos del diagn?stico
con una
o
la naturaleza
y la relaci?n del problema
tipo de problema
son
no
soluci?n y estrategia espec?ficas
del todo claros y leg?timos para
varios

de

los

actores

de

dentro

las

categor?as

mencionadas.

3) La soluci?n propuesta por la pol?tica no es del todo clara, leg?tima

y bien conocida para varios de los actores.
4) La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, leg?tima ni bien
conocida para varios de los actores. La estrategia prev? s?lo una cierta
entre los actores involucrados en la pol?tica, y/o un nivel
coordinaci?n

de

acci?n

34

se

que

como

considerar?a

intermedio.

en
se est? haciendo
insistir
al concepto
de
referencia
que
aqu?
las pol?ticas
del concepto
de fuerza
diferente,
por ejemplo,
p?blicas,
a
en torno
de
las mismas.
Este
?ltimo
ha originado
todo un debate
concepto
la caracterizaci?n
de los estados.
P. Katzenstein
V?ase
al respecto:
(ed.), Between
Cabe

activismo

Power

de

and

The
P.
of Wisconsin
Press,
Wis.,
1978;
University
El Estado, Mexico,
Nueva
op. cit.;J. Hall
yj. Ikenberry,
Imagen,
and Other
A Compa
1991;
"Predatory,
Developmental
Apparatuses:
on the Third World
rative Political
State",
Economy
pre
Perspective
ponencia
en el XV
sentada
Internacional
de LASA, 4 al 6 de diciembre
de 1989.
Congreso

Evans

Con

Plenty,
et al,
1985,
P. Evans,

Madison,

todo,

probablemente
fuerte
p?blica

ser?a

?til

considerando

tratar

de

acercarse

las lecciones

a una

ofrecidas

definici?n
este

de

una

En
pol?tica
por
este
ser
dicha
menos
tuviese
cuando
dos
sentido,
que
pol?tica
podr?a
aquella
una
elementos:
con los
ella el Estado
"autonom?a
/jen
grupos
logra
integrada"
sociales
e
afectados
(P. Evans,
op. cit.). Esto es, el Estado
logra captar
incorporar
los intereses
de los grupos
cercana
con ?stos,
tiene una relaci?n
sociales,
ya que
a la vez es
de defender
o de
los intereses
de
pero
capaz
generales
largo plazo
la naci?n,
a dichos
ya que goza de una autonom?a
grupos
respecto
significativa
debate.

sociales; y 2) la pol?tica p?blica es leg?timapero flexible; esto es, si bien el Estado

los

intereses

tambi?n

la prolongaci?n
resistir
injus
cambiar
las
para
(Hall
pol?ticas
e
El concepto
de una pol?tica
fuerte podr?a
servir
op. cit., pp. 195-196).
Ikenberry
otra
desarrollar
escala
?til para
el an?lisis
de
las pol?ticas
para
pero
p?blicas
es el ?nico
Podr?an
en otros
desarrollarse
escalas
basadas
cri
tampoco
posible.
en
el del
un
resuelve
el n?mero
terios, como
que una pol?tica
grado
problema,
a la que beneficia
de gente
en que
es
el
etc?tera.
directamente,
grado
p?blica,
incorpora
tificada
de

beneficios

35J. Kingdon,

sociales,

y aprender

op.

cit., p.

4.

de

puede
los errores

Ene-Feb

la

93

pol?tica

129

p?blica

5) Los recursos de organizaci?n,

y legales se encuen
presupuestarios
tran s?lo en el
de
acci?n
intermedio
grado
previsto por la estrategia.
del grado intermedio de acci?n propuesto
6) La ejecuci?n
por la
estrategia

se

realiza

de

una

forma

cercana

la

prevista.

El punto m?s bajo de la escala, el de una pol?tica p?blica

"pasiva",
como
en el que:
podr?a definirse heur?sticamente
aquel
es
est?
1) ha legitimidad del problema
baja (esto es, el problema
situado al final de la agenda gubernamental);
la definici?n del tipo del
es confusa y poco
de los actores.
problema
leg?tima para muchos
en los que se basan la definici?n de
2) Los supuestos del diagn?stico
o
con una
la naturaleza
y la relaci?n del problema
tipo del problema
soluci?n y estrategia espec?ficas son confusos y poco leg?timos para mu
chos de los actores.
3) La soluci?n propuesta por la pol?tica es confusa, poco leg?tima y
poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar la difu
si?n de la pol?tica por medio de declaraciones
p?blicas m?s que por la
de un plan formal).
distribuci?n
tambi?n es confusa, poco leg?tima y poco
4) La estrategia propuesta
conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar una estra
a trav?s de la comunicaci?n
oral m?s que por medio de
tegia difundida
de un programa formal). La estrategia supone una coor
la publicaci?n
un nivel de
en la
entre los actores involucrados
dinaci?n
pol?tica y/o
acci?n

comparativamente

bajos.

y legales son ape

5) Los recursos de organizaci?n,
presupuestarios
nas suficientes para la ejecuci?n del grado de acci?n previsto por la es
o las
de
organizaciones
encargadas
trategia. Esto podr?a implicar que la
en
esferas bajas, tienen poca autoridad
la pol?tica p?blica se encuentran
con el
cuentan con recursos
sobre las entidades relacionadas
problema,
no est?n
que alcanzan el bajo grado de acci?n previsto y
presupuestarios
un
sustento
en leyes o decretos espec?ficos que les den
basadas
legal
amplio.

6) La ejecuci?n del bajo grado de acci?n propuesto por la estrategia

se realiza de una forma cercana a la
prevista.36
de los
por supuesto la utilidad de esta escala queda ajuicio
Aunque
me
han mostrado
lectores, varias investigaciones
que el grado de legiti
36

una
un
de cada
en este nivel
Como
verse,
negativo
impacto
hay
puede
un
as? como
la siguiente:
las etapas
sobre
confuso,
poco
leg?timo
problema
a
un
Este
tiende
y estrategia
impac
semejantes.
y conocido
diagn?stico
implicar
una
to
hasta
la ejecuci?n:
continuar
pol?tica
probablemente
podr?a
negativo
cercana
no se
de una manera
conocida
confusa,
y poco
poco
ejecutar?a
leg?tima
a la
prevista.

de

130

FI XXXIII-1

M.

Jos? Luis M?ndez

midad, conocimiento
y actividad forman una dimensi?n
importante de
las pol?ticas p?blicas. Esto puede deberse a que, en cierto sentido, tal
a la efectividad de dichas
est? relacionada
dimensi?n
pol?ticas.
Por un lado, los diversos elementos para el desarrollo de la escala
en gran medida de una
aqu? propuesta
surgieron
investigaci?n compa
rativa de pol?ticas de fomento industrial en Nuevo Le?n
(1985-1991)
y
Pensilvania
(1979-1987) que actualmente estoy realizando.37 Este an?lisis
busca argumentar que en los dos estados arriba indicados se dio en cier
tos a?os una transici?n de una
pol?tica de fomento industrial "pasiva"
a una

Esta

"activa".

el

implic?

una

de

reconocimiento

crisis

econ?mica

como un
y difusi?n de pla
problema p?blico prioritario, la elaboraci?n
nes y programas de acci?n para resolver dicho
problema, el surgimiento

de

nuevas

de recursos
y el ejercicio
presupuestarios
tales
Esta
y programas.
ejecutar
planes

organizaciones
altos
para
parativamente

gaci?n

sigue

diferentes"38

la l?gica

cient?fica

del

"dise?o

llamado
Con

remota".39

"comparaci?n

en

base

de

esta

com

investi

casos m?s
me

l?gica

el estudio explora
la utilidad del enfoque ecol?gico,
todol?gica,
que
describir? m?s adelante, para
explicar el surgimiento de esta pol?tica activa.
Por otro lado, como ya lo indiqu?, la escala
parti? tambi?n de los tra
bajos de Ojeda,40 sobre todo en lo que se refiere al grado de "actividad"
de una pol?tica. Ojeda
estudia el paso en M?xico de una
pol?tica exterior
a una

"pasiva"

"activa"

partir

de

los

setenta.

a?os

En

este

des

sentido,

cribe ciertos momentos

en que
un incremento notable en el n?mero
hay
de giras ymisiones
as? como de
internacionales,
recepciones de delega
ciones extranjeras, relaciones y sedes
en el exterior, nuevas
diplom?ticas
y diferentes

iniciativas

utilizado

como

exterior

en

37
J. L. M?ndez,

Nuevo Leon, Mexico

Proyecto
l?ticas

de

tesis

H.

York,

Teune

Wiley
39
M.

otras

Public

de pol?tica

"activa"

?reas.41

Policies

(1985-1991)

and

presentada

Otros

en

septiembre 24-27, 1992.

Organizations

for Economic

in

Development

el XVII

Pittsburgh,
en Nuevo
Congreso

1991

Le?n

(mimeo.);

y "Po

y Pennsylvania,
Internacional
de LASA,

The
Social
y A. Przeworski,
Logic
of Comparative
Inquiry,
Interscience,
1970, p. 34.
M?todos
de las ciencias
sociales,
DF, Ariel,
M?xico,
Duverger,

420.
40
M.
Ojeda,
41
R. Green,
cional, num.
69,

han

investigadores

tanto en el ?rea de
pol?tica

and Pennsylvania, United States (1979-1987),

de
Universidad
doctoral,
el desarrollo
industrial

para
p?blicas
1979-1991",
ponencia

Los ?ngeles,
38

etc.

internacionales,

el concepto

Nueva
1983,

p.

Alcances

y l?mites..., op. cit., p. 177 y El surgi?niento,

op. cit.
la
exterior
del nuevo
Foro Interna
pol?tica
r?gimen",
de 1977, p. 4; Y.
"La pol?tica
exterior
julio-septiembre
Shapira,
de M?xico
el
de Echeverr?a:
num.
Foro Internacional,
bajo
r?gimen
retrospectiva",
de 1978, p. 89; O. Pellicer,
73, julio-septiembre
"Veinte
a?os
de pol?tica
exte
"M?xico,

Ene-Feb

la

93

pol?tica

131

p?blica

en Brown,43
vale hacer notar que Hayes,42 bas?ndose
de
de
"cambio
tipos
pol?tica p?blica": a) pol?ticas raciona

Finalmente,
presenta cuatro

listas increm?ntales, b) innovaci?n federal, c) innovaciones no-incremen

tales y d) innovaci?n racionalista. Los criterios de su tipolog?a s?lo est?n
brevemente desarrollados
y son un tanto diferentes a los aqu? descritos,
en
van
una
sus dos ?ltimos
direcci?n
pero
parecida. As? por ejemplo,
se acercar?an a lo que yo llamo
en
la
medida en que
activa",
tipos
"pol?tica
una soluci?n clara y una
ser
busca
efectiva, a las
incluyen
estrategia que
s?bita como en la pol?tica del New Deal
que se llega ya sea de manera
o
como en la
(innovaci?n
no-incremental)
gradual
pol?tica ambiental
norteamericana

("innovaci?n

racionalista").

En todo caso, independientemente

del grado de utilidad de la escala
este art?culo de definir las
el
de
propuesta,
aqu?
objetivo
pol?ticas p?bli
cas

como

variables

dependientes

me

parece

suma

de

importancia.

Gra

cias a esta definici?n, resulta m?s f?cil establecer el v?nculo entre variables
e
a lo que me abo
esto es
precisamente
dependientes
independientes. A
car?

enseguida.

Algunos
an?lisis

para
recientes
enfoques
de las pol?ticas
p?blicas

el

se
Los enfoques para el estudio de las pol?ticas p?blicas
pueden dividir
en dos
un lado, los que
Por
llamar?
macroenfo
grupos.
aqu?
grandes
de relaciones sociales para
ques, que resaltan alg?n tipo predominante
explicar la naturaleza de las pol?ticas p?blicas. Por otro lado, los enfo
ques del segundo grupo se pueden denominar enfoques de alcance medio
y argumentan que la naturaleza de las pol?ticas var?a de acuerdo con al
se concentrar? en
presentar algunos
g?n factor espec?fico. Est? art?culo
entre
de los enfoques que m?s han llamado la atenci?n recientemente,
como
tres
al
de
ellos dos macroenfoques,
el pluralista y el estatista, as?
en
cance medio:
1) el enfoque de los estilos nacionales, que pone ?nfasis
el tipo de cultura; 2) el enfoque ecol?gico, que considera el papel de los
contextos
y 3) el enfoque de las arenas de la pol?tica
sociopol?ticos,
rior mexicana:

1960-1980",

1980,
p. 149; J. M?ttar,
Comercio
tado de Libre

Internacional,

n?m.

82,
acerca

sobre

octubre-diciembre

del
impacto
la peque?a
industria
del

de
Tra
en

de
marzo-abril
Econ?mica,
1991, p. 21.
and Public,
Nueva
Incrementalism
1992,
York,
Longman,
Hayes,
149-151.
43
L. Brown, New Policies, New Politics, Washington,
Institution,
DC, Brookings

M?xico",
42
M.
pp.

Foro

consideraciones
"Algunas
del norte
de Am?rica

1983.

Idea

132

M.

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

o
inherente a una pol?
p?blica, que subraya el tipo de sector
problema
tica (industrial, ambiental, etc.). Aunque
estos enfoques no deben verse
como necesariamente
a
de los supuestos de cada
excluyentes,44
partir
uno de ellos podemos deducir o hacer
diferentes respecto
predicciones
a las
como
lo
mostrar?
pol?ticas p?blicas,
enseguida.
Los macroenfoques pluralista

y estatista

El primer macroenfoque
?el pluralista? parte de la idea de que las socie
dades contienen diferentes grupos de inter?s con un
o menos
poder m?s
no
donde
los
estatales
tienen
fuerza
equivalente,
grupos
mayor
que los
grupos privados. De acuerdo con lo anterior, podemos deducir que para
este
enfoque el rango de las pol?ticas p?blicas tender?a a ser restringido;
es decir, muchas
en la esfera
o del mercado
?reas quedar?an
privada
la intervenci?n del Estado se carga hacia el establecimiento
(donde
y

En aquellos casos donde se hace inevi

la formulaci?n y/o ejecuci?n
p?blicas,
coordinadas
de ?stas ser? muy dif?cil de lograr. Tales pol?ticas tender?n
a ser respuestas
o inmediatas a las
pragm?ticas
presiones de una varie
de
dad
burocr?ticas;
grupos de inter?s y/u organizaciones
por lo tanto,
se argumenta que dichas
la claridad de
pol?ticas dif?cilmente conllevar?n
metas y/o la coordinaci?n
necesarias para promover objetivos de media
no o
largo plazo. As?, las pol?ticas tender?an a ser pasivas o semiactivas.
a estas
Al denominar
premisas un "enfoque", se intenta se?alar que
han sido presentadas
bajo versiones un tanto distintas. En los cincuenta
y sesenta surgieron varias versiones, basadas en el estudio de los grupos
de inter?s en Estados Unidos.45 M?s tarde
aparecer?an otros modelos
vigilancia de las reglas del juego).
table el surgimiento de pol?ticas

en

que

una

u otra

que, como el modelo

44

G.

se

medida

"National

Freeman,

ver

podr?an

como

and

Styles

Policy

Variation", Journal ofPublic Policy, vol. 4, 1986.

45
D. Truman,

variantes

de

este

enfo

de la pol?tica burocr?tica,46 el de la
implementaci?n47

The Governmental

Process,

2a.

Sectors:

Structured

Explaining

ed. Nueva

York,

Alfred

A. Knopf,

1971 (c. 1951); E. E. Schattschneider, The

SemisovereignPeople, Nueva York, Holt,

Rinehardt

yWinston,

1960;

R. A. Dahl,

Who

Governs?,

New

Haven,

Yale

University

Press, 1961 yPolyarchy:Participation and Opposition, New Haven, Yale University

Press,
Yale

1971;

University

N. W.

Polsby,
Community
1963.
Press,

Power

and

Political

46G.
Allison, The Essence ofDecision: Explaining

Boston,

Studies,

Little, Brown,
num.
xxxvi,

1971;

1988;

A. Gray,
E.C.
Page,

1985.
Sussex,
Wheatsheaf,
Brighton,
47
y A. Wildavsky,
J. L. Pressman
of California
1973.
Press,

Theory,

New

theMissile Cuban Crisis.,

and Political
Power",
"Bureaucracy
Political
and Bureaucratic
Authority
Implementation,

Haven,

Berkeley,

Cal.,

Political
Power,

University

Ene-Feb

la

93

133

p?blica

pol?tica

Estos enfoques han sido

el
y m?s recientemente
interorganizacional.48
en las ciencias sociales norteamericanas
usados principalmente
y han teni
do poca repercusi?n en las ciencias sociales de Am?rica Latina. Con todo,
aunque no se puede decir que adopten el enfoque pluralista, varios autores
han subrayado
la existencia de una mayor fragmentaci?n
pol?tica del
de la que se suele percibir.49
Estado
latinoamericano
En el debate te?rico de los ochenta, como reacci?n al enfoque plura
lista, resurgi? con fuerza el llamado enfoque estatista. En estos a?os se
del Es
llam? de nuevo la atenci?n sobre la visi?n europeo-continental
un
se
como
coheren
colectivo organizado,
concibe
tado,50 en la cual ?ste
te e impersonal de funcionarios que reclama e impone su control sobre
este enfoque,
en un territorio.
los recursos humanos ymateriales
Seg?n
con
en
otras
una
la naci?n;
relaci?n simbi?tica
el Estado tiene
palabras,
o fortaleza de la
del mantenimiento
la existencia del primero depende
?ltima. Por lo tanto, el Estado tender? a representar el inter?s general
con el orden
se
o de
podr?a equiparar
largo plazo de la naci?n (el cual
con el "orden establecido", ya que el inter?s
social, mas no necesariamente
de la naci?n puede ameritar la transformaci?n de este ?ltimo). Por sel
de dicho inter?s general, el Estado no es simplemente
la condensaci?n
o un ?rbitro de la lucha entre ?stos,
un
espejo de los intereses sociales
un
en
actor
s?mismo. Sin embargo, el Estado no es s?lo un actor
sino
es
actor
fundamental y, por lo tanto, requiere prioridad anal?tica.
el
m?s:
como actor y la
Estado
este
As?, para
enfoque el mayor peso del
a
inter?s
conducir?an
el
defender
tendencia de este ?ltimo
gene
general
ralmente a la formulaci?n y puesta en pr?ctica de pol?ticas p?blicas que
48K. Hanf
y Scharf, Interorganizational Policymaking: Limits toCoordination
and Central Control, Beverly Hills, Cal., Sage, 1978; R. Rhodes, Control and Power
in Central-Local Relations, Westmead, Gower Publising Co., Ltd., 1981; B. Hjern
y Ch.

Hull,

"Implementation

Research

as

Empirical

Constitutionalism",

European

T. Toonen, Policy
Journal of Political Research, num. 10, 1982; K. Hanf y
L. OToole,
Implementation inFederal an Unitary Systems,Boston, Martinus, 1985;
"Theoretical Developments in Public Administration: Implications for the Study
of Federalism",
Governance,
49
Politics
Ch. Anderson,

University
American

of Princeton
Politics;

octubre
and

1990.

in Latin
Princeton,
America,
Change
in Latin
L. A. Hammergreen,
"Corporatism
en
of the Unique*
Tradition",
Comparative

Political

Press,
1967;
a Reexamination

Politics, julio de 1977; D. A. Chalmers, "The Politicized State inLatin America",

en J.Malloy, (ed.), Authoritarianism and Corporatism inLatin America, Pittsburgh,
PA, University of Pittsburgh Press, 1977; J. L. M?ndez, "La reforma de des
en Per?,
Foro Internacional,
centralizaci?n
1978-1989",
julio-septiembre
50
in Comparative
The State and Society; Peru
A. Stepan,
Perspective,

de

1990.

Princeton,

Nueva Jersey, Princeton University Press, 1978; K. Dyson, The State Tradition in
Western Europe: A Study of an Idea and an Institution, Nueva York, Oxford
University

Press,

1980.

134

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

el inter?s de largo plazo de la naci?n. Estas pol?ticas tende

promuevan
r?an a incidir activamente en una amplia gama de ?reas y a ser coordi
de manera

nadas

efectiva

tender?an

pol?ticas

por

organizaciones

a las
presiones

de sobreponerse

ser

activas

de

p?blicas

los grupos

capaces

poderosas,

sociales.51 Es decir,

las

semiactivas.

importancia crucial del Estado comenz? a resaltarse especialmen

te para el caso de los
menos
pa?ses de desarrollo capitalista tard?o, cuando
desde principios de los sesenta.52 En cuanto a Am?rica Latina, la d?cada
de los setenta atestigu? la publicaci?n
de varios libros que segu?an una
direcci?n semejante.53 A decir de
Migdal,54 los an?lisis de corte estatista
de Latinoam?rica
en
el
mundo
desarrollo, y sobre todo el concepto de
y
extra?do
del
corporativismo
enfoque organicista, ejercer?an una influen
cia dram?tica en los estudios de otras
regiones del mundo, primeramen
te
Estados
Unidos.
As?, en los ochenta, varios autores
Europa y luego
en la
insistieron vehementemente
importancia de este enfoque para el
estudio de los pa?ses m?s desarrollados,
incluyendo aquellos considera
dos pluralistas, como Estados Unidos
con diferentes matices.)55
(aunque
La

51
A.
52
A.

Stepan,
op. ext., p.33.
Economic
Backxvardness
in Historical
Gerschenkron,
Perspective,
Harvard
MA,
1962.
Press,
Cambridge,
University
53
Entre
Ph. Schmitter,
Interest
and Political
otros,
in Brazil,
Conflict
Change
CA, Stanford
and
Stanford,
Press,
1971; H. J. Wiarda
University
(ed.), Politics
Social
in Latin
America:
The Distinct
MA, University
Tradition,
Amherst,
Change
of Massachusets
El estado en el
Press,
1974.; R. Sonntag
yH. Valecillos,
capitalismo
Mexico,
1977; J. Malloy
contempor?neo,
Siglo XXI,
op. cit.; Stepan,
op. cit.; D.
in Latin America,
Collier,
Nueva
(ed.), The New Authoritarianism
Princeton,
Jersey,

Princeton University Press, 1979; T. Evers, El estado de la

periferia capitalista,
M?xico, Siglo XXI, 1979.
Este

es discutido

el caso
en
latinoamericano
J. L. M?ndez,
Universidad
Latina,
M?xico,
Iberoamericana,
La
va la ciencia
1986, pp.11-12;
d?nde
esta
reforma...
op. cit. y "?Hacia
pol?tica
en Umbral
de 1990. La mayor
o
fuerza
XXI, oto?o
del
dounidense"?,
presencia
en estos
casos
Estado
entre otras
cosas
fue asociada
al atraso
extre
econ?mico,
ma
socioecon?mica
externa.
y fuerte dependencia
heterogeneidad
54

Modelos

enfoque
de desarrollo

en Am?rica

para

J.Migdal, "Studying the Politics of Development and Change: The State

of theArt", en A. Finifter, Political Science: The State
of theDiscipline, Washing
ton, DC, Asociaci?n
55
todo
Como

Norteamericana

enfoque,

Por un lado, Nordlinger

de

las versiones

Ciencia

espec?ficas

Pol?tica,
1983,
del estatismo

p.

319.

son

diversas.

(On theAutonomy of theDemocratic State, Cambridge,

MA, Harvard
insiste en la necesidad
de darse
cuenta
de
Press,
1981)
University
los funcionarios
tienen
intereses
que
frecuentemente
que
propios
logran
impo
ner sobre
los grupos
no ve al Estado
un actor
como
colectivo.
sociales,
pero
Krasner
theNational
Interest: Raw Materials
Investements
and us
(Defending
Foreign

Policy, Princeton, University of Princeton, 1978) tambi?n se?ala que el Estado

puede

formular

y ejecutar

intereses

propios

pero

s?lo

estudia

un

?rea

espec?

la

93

Ene-Feb

pol?tica

p?blica

tom? a partir de la d?cada

Por lo tanto, el enfoque estatista
fuerza en el debate acad?mico mundial.56
considerable

135
pasada

Los enfoques de alcance medio

como
Los macroenfoques
estatista y pluralista no pueden considerarse
o
asumen
los grupos de
variables independientes
ya que
que el Estado
en las
a ser los actores determinantes
tienden
presi?n, respectivamente,
hist?ricos. Esto, sin embargo, no ha
diferentes sociedades
y periodos
a la variedad de casos ymomentos
nacionales.
Las
podido hacer justicia
o
al
llevado
de
han
diferentes
sociedades
surgi
periodos
peculiaridades
miento de los enfoques del segundo grupo (de alcance medio), que argu
mentan que la naturaleza de las pol?ticas tender? a variar de acuerdo con
s?
el cambio en alg?n factor espec?fico. En este sentido, estos enfoques
o representan una variable
el
enfo
Por
ejemplo,
independiente.
implican
que de los estilos nacionales argumenta que los diferentes tipos de cultura
e instituciones nacionales
el tipo de pol?ticas y organiza
determinar?n
se
dentro
de una misma naci?n o entre
ciones p?blicas. As?,
espera que,
sean
con
dichas
culturas similares,
naciones
pol?ticas y organizaciones
o
a
diferentes
lo largo de
coyunturas
muy similares
problemas p?blicos,
diferentes tengan distintos tipos
culturalmente
mientras que naciones
aun frente a coyunturas o proble
de pol?ticas y organizaciones
p?blicas,
un
como
rescatan
al estatismo
et al.
Evans
?til,
enfoque
general
(op. cit.)
una variable
como
las cir
ven a la "autonom?a"
afectada
del Estado
por
pero
etc?tera.
el sector,
cunstancias,
56
notar
ciertas
del enfoque
similitudes
Resulta
curioso
y estatista
pluralista
el llamado
marxismo
con dos
del marxismo,
conocidas
m?s
de
las vertientes
estructuralista
en El
ortodoxo
(ba
comunista)
y el marxismo
(basado
manifiesto
en El
Althusser
18 brumario
sado
y Poulantzas),
y desarrollado
por Gramsci,
ortodoxo
tienen en com?n
Los
y marxista
enfoques
pluralista
respectivamente.
en la cual
el
entre
como
varios
lucha
la visi?n
de
la sociedad
sociales,
grupos
fica.

o
de un orden
el inter?s de mediano
largo plazo
garantizar
en las socie
un
le niegan
al Estado
papel
protag?nico
enfoques
a las consecuencias
de este hecho,
difieren
dades
respecto
(aunque
capitalistas
Por otro
de ser catastr?ficas).
ortodoxo
habr?an
el marxismo
lado, el
que para
en tanto tiene una visi?n
se
estatista
al enfoque
marxismo
estructuralista
asemeja
orien
con
una entidad
como
intereses
del Estado
relativa,
y autonom?a
propios
es un
el marxismo
Sin embargo,
de un orden
social.
tada a la reproducci?n
una
escuelas
de
variedad
bastante
(francesa,
que
incluye
complejo,
enfoque
de este
las bases
Adem?s,
alemana,
italiana,
etc.).
epistemol?gicas
inglesa,
a las de
al marxismo
incluir
son diferentes
los otros
As?,
enfoques.
enfoque
he querido
en un ensayo
solamente
m?s
mucho
resultado
hubiera
largo. Aqu?
menos
el an?
conocidos
recientes
m?s
dar a conocer
para
y
enfoques
algunos
Estado
social.

no

tiende

Ambos

lisis de las pol?ticas p?blicas.

136

FI XXXIII-1

M.

Jos? Luis M?ndez

una variedad de tipolog?as de culturas y

parecidos.57 Existe toda
momento una tipolo
Sin
embargo, perm?taseme adoptar por el
reg?menes.
con
constituida
ilustrativos,
por dos estilos
g?a muy esquem?tica
prop?sitos
de pol?ticas publicas: el estatista y el pluralista.58 En este caso, se podr?a
con una tradici?n estatista desarrollen
esperar que naciones
pol?ticas
a trav?s de
Por el
bien
coordinadas
p?blicas.
p?blicas
organizaciones
contrario, en naciones con una tradici?n liberal o pluralista, como Esta
dos Unidos,
las pol?ticas p?blicas existentes tender?an a ser poco activas
a
Los estilos nacionales de pol?ticas
y carecer de una fuerte coordinaci?n.
con los
obviamente
est?n ?ntimamente relacionados
tipos de reg?menes
ser muy variados) y
un
todo
(que pueden
conjunto de investigacio
hay
nes que
el
de
al
de
ligan
tipo
tipo
r?gimen
pol?ticas tanto para Am?rica

mas

como

Latina

encuentra

para

otras

cercano

tambi?n

El
regiones.59
al llamado

estilos

de

enfoque
nuevo

se

nacionales

institucionalismo.60

lado, el enfoque de las arenas de pol?tica p?blica sostiene

que diferentes tipos de ?reas de pol?tica p?blica (por ejemplo, industria
les, ambientales,
etc.) implican distintos tipos de marcos estructurales y
de grupos sociales; por lo tanto, tambi?n implicar?n diferentes tipos de
Por otro

entre

relaciones

dichos

grupos.

De

esta manera

?se

la natura

argumenta?,

leza de las pol?ticas

depender? del tipo de problema, por lo que losmismos
o
a
de
?reas
tipos
problemas de pol?tica conducir?n
comportamientos
pol?ticos
ralmente

similares
muy

en

las naciones,

aun

cuando

tales

sean

naciones

cultu

diferentes.

Este enfoque fue popularizado

tres ti
por Lowi,61 quien estableci?
de
pos
pol?ticas p?blicas: distributivas, redis tribu tivas y reguladoras. Luego
esta
ser?a ampliamente
comentada
la
y revisada.62 Quiz?
perspectiva
57
J. Richardson,

G. Gustafsson
"The
of Policy
y G.Jordan,
Style",
Concept
J. Richardson,
op. cit.
58
Public
and Regime
Structure
in Latin America",
J. Malloy,
"Policy Analysts,
en Governance,
de
S. Linder
"Instruments
of
1989;
Peters,
y B.G.
julio
Government:
and Contexts",
enero-marzo
Public
Perceptions
Journal
of
Policy,
en

de 1989.
59

Entre

otros:

B. G.

Peters

et al.,

"Types

of Democratic

of Public Policy", Comparative Politics, abril de 1977; O. Oszlak,

Systems

in Types

"Pol?ticas p?bli

cas y
a
reflexiones
latinoa
reg?menes
pol?ticos:
partir de algunas
experiencias
en Estudios
CEDES, n?m.
mericanas",
2, 1980; S. Hughes
y K. Mijeski
(eds.), Politics
and Public
in Latin
1984.
CO, Westview,
America,
Boulder,
Policy
60
"The New
Factors
y J. Olsen,
Institutionalism;
J. March,
Organizational
in Political
American
Political
Science Revieiv,
n?m.
1984.
Life",
78,
61
T. Lowi,
"American
Studies
and Political
Public
Case
Business,
Policy,

World Politics, n?m. 16, 1964.

Theory",
62El art?culo de Lowi
origin? un amplio debate y bibliograf?a. Entre otros
muchos, est?n R. Salisbury, "The Analysis of Public Policy: A Search forTheories

Ene-Feb

la

93

pol?tica

137

p?blica

revisi?n m?s esclarecedora

del modelo original de Lowi sea la de Wilson,
cuatro arenas de pol?tica: distributiva, redistributiva, regu
habla
de
quien
ladora ymayoritaria.63 Partiendo de lo dicho por este autor, yo conside
rar?a las distintas ?reas de pol?tica en t?rminos de tres elementos b?sicos:
1) la distribuci?n de costos y beneficios de las pol?ticas, 2) el n?mero de
se?ala que
tipos de actores y 3) la naturaleza del juego pol?tico. Wilson
con
en la
costos
los
beneficios
los
est?n
distributiva
dispersos y
pol?tica
centrados, por lo que el juego pol?tico ser? no conflictivo o de suma
costos se encuentran demasiado
dis
positiva, ya que los que pagan los
su calidad de
como
o
tomar
de
conciencia
persos
para organizarse
"per
dedores". As?, ?sta es una arena en la que s?lo entran dos tipos de actores:
En este caso, la pol?tica p?blica
tiende
el Estado y los grupos ganadores.
a tener
coordina
unificadas
claros
que organizaciones
ejecutan
objetivos
damente, por lo que tender?a a ser activa o semiactiva. La pol?tica indus
entrar?a dentro de
trial, frecuentemente
y subsidiadora,
proteccionista
este tipo. Por otro lado, en la pol?tica redistributiva tanto los costos como
tam
los beneficios est?n concentrados,
por lo que aqu? los perdedores
con los
directamente
bi?n est?n presentes en la arena, enfrent?ndose
con la mediaci?n
estatal). En este caso
(aunque casi siempre
ganadores
es
alto. Por lo tanto, los
el juego pol?tico es de suma-cero y el conflicto
en
actores deben ponerlos
son
los
inestables
de
la
y
pol?tica
objetivos
ser
por esto, la pol?tica tiende a
pr?ctica sin estar del todo convencidos:
ser la
o semiactiva. Un buen
pol?tica del presupues
ejemplo podr?a
pasiva
los costos est?n concen
to p?blico o la salarial. En la pol?tica reguladora
lo que lleva a un nivel de conflicto
trados y los beneficios
dispersos,
a
intermedio, donde el Estado establece normas reguladoras
dirigidas
beneficiar a la mayor?a, pero que se aplican s?lo discrecionalmente
por
o para evitar la reacci?n de los que cargan con los
ejecutiva
incapacidad
and

en A.

Roles",

Markham,

1968;

M.

Ranney
Hayes,

(ed.),
uThe

and

Science

Political

Public

Pressure

Semi-Sovereign

Policy,

Groups:

Chicago,
Critique

of Current Theory and an Alternative Typology", The Journal ofPolitics, num.

1978;

40,

R.

Rose,

"The

Program

to

Approach

of Government",

the Growth

BritishJournal ofPolitical Science, num. 15, 1985; G. Freeman, op. cit.

a

blemas
Executive

los conceptos
de pol?tica".

Washington,
"Afterword
Governance,

de

"redes

producido
de pol?tica",

un

extenso

debate

"comunidades

de

y bibliograf?a

pol?tica"
Networks

en

y "pro
and
the

"Issue
H. Heclo,
V?ase
por
ejemplo
Political
en A.
The New American
Establishment",
(ed.),
System,
King
et al.,
C. Campbell
Institute,
1978;
DC, American
J.
Enterprise
on
for Comparative
A Framework
Communities:
Research",
Policy
enero
1989 y M. Wright,
de
op. cit.

63
J. Q. Wilson,

American

se ha

recientemente

M?s

torno

Government;

1983, pp. 417-423.

Political Organizations, Nueva York, Basic Books,

Institutions

and Policies,

Lexington,

MA, DC Heath

1973; y

and

Co.,

138

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

En esta arena est?n presentes el Estado, los grupos perdedores

estos ?ltimos tienen una presencia m?s
los
y
grupos ganadores
(aunque
sobre to
limitada). Aqu?, la pol?tica p?blica se ejecuta s?lo parcialmente,
costos.

do

por

que

organizaciones

no

con

cuentan

recursos

los

su

voluntad

ficientes para realizarla, por lo que tiende a ser entre pasiva y semiactiva.
en este caso es la
Un ejemplo que suele mencionarse
pol?tica ambiental.
en la
costos
est?n dis
beneficios
los
Finalmente,
y
pol?tica mayoritaria
es menor y
y perdedores
persos, por lo que la presencia de ganadores
el nivel de conflicto es bajo. El Estado entonces suele tener suficiente
como

autonom?a

formular

para

claramente

en

y poner

coordina

pr?ctica

damente
serie de objetivos, por lo que las pol?ticas tienden a ser
es el menos desarrollado
entre activas y semiactivas. Este tipo de
pol?tica
en
un
es
m?s dif?cil pensar
y utilizado de todos y
ejemplo adecuado.
se
a
este
la pol?tica monetaria
acercar?a
tipo.
Quiz?
El cuadro 2 presenta una s?ntesis de este planteamiento.64
una

Cuadro
El

de

enfoque

las arenas

de

pol?tica

Beneficios
Concentrados
P

Arena:

Distributiva

en

P
e
r
s
o
s
C
o
n
c
e
n
t

La

la arena:

en
\jugadores
Principalmente

Tipo de juego:
Suma positiva (Bajo conflicto)

Tipo de juego:
Suma positiva (Bajo conflicto)

Arena:

Arena:

Redistributiva

la arena:
el Estado

Reguladora

en la arena:
^Jugadores
Estado,
y
perdedores

perdedores

ganadores

Tipo de juego:

Tipo de juego:

Suma-cero

Suma-cero

(Alto conflicto)
Elaborado

visi?n

la de

Mayoritaria

^Jugadores
Estado
y ganadores

\jugadores
Estado,
ganadores

Fuente:

tarse,

Arena:

en la arena:

a
d
o
s

64

Dispersos

la

con base

de Wilson
autorregulaci?n.

deja

relativa

(Conflicto intermedio)
en Wilson,

fuera
V?ase

op. cit.t pp.

un

?rea

Hayes,

de
op.

417-423

pol?tica
cit.

que

no

debe

descar

Ene-Feb

la

93

pol?tica

139

p?blica

terminar con esta presentaci?n

de algunos de los enfoques m?s
una tradi
recientes para el estudio de las pol?ticas p?blicas, mencionar?
am
ci?n de investigaci?n que considera
los efectos del tipo de medio
o
contexto
en
biente
las pol?ticas p?blicas.
Sin embargo, al
coyuntural
este
los
ha
evolucionado
de dife
dem?s,
que
igual
enfoque "ecol?gico"
Para

rentes

maneras.

en contex
Un primer ejemplo ser?a Hampson,
quien argumenta que,
a
sus
tos de "normalidad",
actores
los
tienden
defender
intereses parti
culares sobre los del conjunto de la sociedad
los
(tal como sostienen
los actores no tienen incentivos para
pluralistas). En estas situaciones,
cooperar con las pol?ticas existentes de inter?s com?n o para formular
tal inter?s en nuevas ?reas, ya que una pol?tica
pol?ticas que promuevan
una
mayor coordinaci?n
y ?sta afectar?a sus inte
p?blica suele implicar
reses
o inmediatos. As?, ciertas
no se formular?n,
particulares
pol?ticas
un
las
existentes
nivel
de
coordinaci?n
y
ya
muy bajo, por lo
implicar?n
a
tender?n
que
amenaza
el statu

ser

Sin

"pasivas".

quo,

entre

surge

embargo,
los actores

se da

cuando
un

inter?s

una

crisis

que
pol

generalizado

a darle soluci?n.
los programas de acci?n directa y coordinada
dirigidos
En estos contextos ?se indica? el Estado goza de una amplia autonom?a
con los programas de
o de inter?s
y los actores cooperan
largo plazo
com?n (tal como argumentan
los estatistas). As?, habr? una tendencia al
un mayor activismo y
surgimiento de pol?ticas p?blicas que propiciar?n
una

coordinaci?n

mayor

entre

actores.

Con

todo,

despu?s

del

"choque"

al mismo con la formulaci?n de

inicial, y una vez que se ha respondido
una
la
creaci?n
de
para ponerla en pr?ctica, la
pol?tica y
organizaciones
sensaci?n de crisis tender? a disminuir (o a convertirse en una nueva
como gru
normalidad)
y los actores tender?n a funcionar nuevamente
a
sus
La
defender
intereses
pos de inter?s (es decir,
pol?tica
particulares).65
en lo dicho por Peters y
menos activa, aunque, bas?ndome
p?blica ser?
rara vez volver? al punto de partida con el
en mi
opini?n
Hogwood,66
las organi
mismo ritmo con que lleg? a la c?spide; para ese momento,
zaciones creadas para poner en pr?ctica la pol?tica pueden haber escar
bado un nicho en la estructura burocr?tica. El planteamiento
general de
es
autores
el
han
estudiado
"ciclo
de aten
al
de
los
similar
que
Hampson
ci?n" de las pol?ticas p?blicas.67
65F.
Hampson,
Mexico,
op.

Nueva

York,

cit., p. 153.
66
B. G. Peters

Foiming Economic Policy; theCase ofEnergy in Canada

St. Martin's

Press,

y Hogwood,

B.

1986;
(1985),

v?ase
"In

Search

The Journal ofPolitics, vol. 47, 1985, p. 246.

Cycle",
67
A.

Public

Downs,

Interest,

Lindblom

tambi?n

of

the

en

and

Hayes,

Issue-Attention

Issue-Attention
The
with Ecology.
Cycle",
"Up and Down
num.
28,
1972; B. G. Peters
y B. Hogwood,
op. cit.

The

140

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIIM

M.

Un segundo grupo de autores de esta misma l?nea de

investigaci?n
va m?s all? cuando
indica que la relaci?n entre una crisis y las pol?ticas
p?blicas no es mec?nica. Una crisis simplemente abre o cierra oportuni
dades de acci?n y favorece unas coaliciones
sobre otras. La vinculaci?n
entre una crisis econ?mica
son actos
y ciertas pol?ticas p?blicas
"pol?ti
cos*': si no hay una coalici?n capaz de
una respuesta, una crisis
organizar
no tiene por
a
qu? conducir necesariamente
pol?ticas activas.68
a su vez elabora un modelo
todav?a m?s complejo. Reto
Kingdon69
a Cohen, March
mando
el
y Olsen,70 este autor estudia principalmente
de
formaci?n
de
la agenda p?blica. Sin
este an?lisis
de
proceso
embargo,
bien se podr?a deducir que una
pol?tica p?blica activa, con objetivos claros
tender? a surgir cuan
y bien coordinada
por organizaciones
poderosas,
do una crisis, una soluci?n al
inherente a la misma y una
problema
coalici?n pol?tica sean
un
expl?citamente
ligadas por
"empresario pol?
tico". La pol?tica tender? a ser menos activa cuando s?lo existan uno o
dos

de

estos

procesos.

en los
de los diversos autores de este en
planteamientos
decir
las
que
foque podr?amos
pol?ticas p?blicas pueden seguir una curva
en forma de campana,
en
mi
que
opini?n, sin embargo, quedar?a abierta
del lado derecho
e intereses creados dif?cil
las
(ya que
organizaciones
mente desaparecer?n
de inmediato). Esta evoluci?n, por cierto similar
a la del "ciclo de vida comercial" de un
se
producto,71
puede observar
en la
1.
gr?fica
En mi opini?n, creo que
podr?a lograrse una versi?n m?s acabada
del enfoque ecol?gico
si se toma en cuenta lo se?alado por los "construc
tores sociales". Si
lo dicho por ?stos al an?lisis de
no
aplicamos
Kingdon,
considerar?amos
los tres flujos o procesos que este ?ltimo se?ala (el de
los problemas, el de las soluciones y el de la
pol?tica) como independien
m?s
bien
considerar?amos
los dos primeros como altamente depen
tes;
dientes del de la
sobre la presencia de
pol?tica, ya que las percepciones
una crisis
una
en gran medida de la
soluci?n depender?an
y/o
capacidad
Con

68

R.

in Economic

base

Gittel,

"Managing

the

Revitalizationw,/owrna/

Developement
of Political

Process:
Analysis

Community
Strategies
and
oto?o
Management,

de 1990; P. Gourevitch, Politics inHard Times, Ithaca, NY, Cornell

University
1986.
Press,
69
cit.
J. Kingdon, op.
70
M.

Choice",

"A
Can Model
of
Cohen,
J. March
yj. Olsen,
Garbage
Organizational
Administrative
Science
vol.
17, num.
1, 1972.
Quarterly,

71R.
Polli, yV. Cook,

ofBussines,

octubre

de

1969,

"Validity of the Product Life Cycle", en The Journal

pp.

385-400;

R.

Buzzel,

"Competitive

Behavior

and

Product Life Cycles", en J. S.

Wright y J. L. Goldstucker, The New Ideas for
SuccesfulMarketing Chicago, American Marketing Association, 1966, pp. 46-68.

Ene-Feb

141

LA POL?TICA P?BLICA

93

Gr?fica

P
0

1 c
? t
t i
i v
c

P
0

1
?
t
i
c

a
s
i
V
a

Nueva Normalidad

Crisis

Normalidad

Coalici?n

Soluci?n

Fuente:

con base

Elaborado

(op. cit) y Kingdon

en

Hampson

(op. cit). Downs

(op. cit.), Peters

yHogwood

(op. cit).

conven
una coalici?n
y/o empresario pol?tico para
o actores de que en efecto una crisis o una solu
(claro est?, ayudados por cierta evidencia emp?rica sobre

de
simb?lico-pol?tica
cer a otras coaliciones
ci?n "existen"
las

circunstancias

sobre

ciertas

relaciones

de

causa-efecto).72

En

opi

ni?n de Edelman, uno de los miembros m?s representativos de esta visi?n,

en gran medida
ni siquiera las crisis son hechos "dados", sino percepciones
ser un buen
ambientales
crisis
"construidas"
ejemplo
podr?an
(algunas
de esto).73
"Public
L. M?ndez,
policies
72J.
73
de
textos del enfoque
Algunos

and...",
op. ext.
la "construcci?n

social"

son M.

Edelman,

Constructing thePolitical Spectacle,Chicago, The University of Chicago Press, 1988;

The SymbolicUses ofPolitics,Chicago, The University of Illinois Press, 1985; Political

an Issue
Nueva
Academic
Press,
1977; B. J. Nelson,
York,
Making
Lenguage,
1984.
of
The
Child Abuse,
Press,
ILL.,
Chicago
University
Chicago,
"An Advocacy
P. Sabatier,
v?anse
de las percepciones
Sobre
la importancia
of Policy-Oriented
and the Role
of Policy Change
Framework
Coalition
Learning

of

142

FI XXXIII-1

M.

Jos? Luis M?ndez

finales

Comentarios

El objetivo general de este art?culo ha sido el de presentar una serie de

recomendaciones
y advertencias para un estudio m?s integral y preciso
del Estado. En principio, he
de las pol?ticas p?blicas y, en consecuencia,
?a mi
una variable dependiente
buscado
desarrollar
conceptualmente
en
este
de
estudios?,
campo
presentar algunos
juicio importante para
o
entre
el
v?nculo
deducir
clarificar
variables
y
y
foques
independientes
ambos tipos de variables. El cuadro 1 ofrece una vision sint?tica de los
resultados. En este ?ltimo apartado s?lo recapitular? las principales reco
mendaciones

de

campos

y advertencias

de

la agenda

as?

presentadas,

investigaci?n

de

del campo

como

su

las pol?ticas

importancia

p?blicas

para

y otros

estudio.

A mi parecer, la investigaci?n en torno a las pol?ticas p?blicas podr?a

o represen
avanzar m?s si se utilizaran
enfoques te?ricos que impliquen
se
las teor?as
ten variables
de
Es decir, si
sigue el camino
independientes.
no
Por
de alcance medio y
el de los macroenfoques.74
ejemplo, el adop
o
tar preferentemente
el
el macroenfoque
estatista
pluralista supondr?a
son los actores
que el Estado o los grupos de presi?n, respectivamente,
"determinantes"

en

pr?cticamente

En mi opini?n

momento

todo

esto no har?a justicia

a la variedad

las sociedades.

y todas

de casos ymomentos

nacionales.
En

otras

palabras,

a estas

foques de alcance medio

do

si un

macroenfoque

alturas

para entender
u otro

es

el

uso

de

en

m?s

?til

hacer

la realidad

que

seguir discutien

parecer?a

"mejor".

Los

enfoques

de

alcance

a "hilar m?s fino" en cuando menos dos ?reas.

podr?an ayudarnos
Primero, podr?an orientarnos hacia clasificaciones m?s precisas de los
con base en estas clasificaciones,
la investiga
tipos de pol?tica. Segundo,
a
ci?n podr?a dirigirse
esclarecer las causas o condiciones
espec?ficas que
estar?an detr?s del surgimiento de cada tipo.
En cierto sentido, parecer?a que es esto precisamente
lo que autores
como Evans,
u
han pro
Oszlak
O'Donnel,76
y
y
Rueschemeyer
Skocpol,75

medio

Therein",

Policy

Sciences,

niim.

21,

1988; W.

Dunn,

op.

ciL; Peters

y Under,

op.

ciL, yM. Grindle yj. Thomas, Policy Choices and Policy Change. The Political Economy
ofRefonn inDeveloping Countries,Baltimore, The Johns Hopkins University Press,

una
a los contextos
1991.
Estos
?ltimos
dan
de crisis o
importancia
especial
tambi?n
hablar
de percepciones
de crisis en lugar
normalidad,
aunque
prefieren
de crisis a secas
(v?ase
p. 75).
74
en su Social
lo recomend?
Como
bien
R. Merton
and Social Structure,
Theory
1957.
ill, Free
Glencoe,
Press,
75
et al.,
P. Evans,
op. cit., p. 14
76
O. Oszlak
y G. O'Donnell,
op. cit., p. 376.

Ene-Feb

la

93

pol?tica

143

p?blica

puesto para la agenda futura de las ciencias sociales. Dado que para ellos
el grado de "autonom?a"
dentro de los estados tiene una distribuci?n
en
no favorecen una visi?n de estados "fuer
y
desigual
tiempo
espacio,
tes" y "d?biles" sino una que vea dicha autonom?a en funci?n de sectores
o momentos
como bien ha dicho Oszlak,77 rechaza
espec?ficos (lo cual,
o mani
r?a el car?cter monol?tico del Estado y las visiones conspiratorias
se
derivar?an de tal car?cter). As?, este art?culo s?lo estar?a
puladoras que
e
sistematizando
en.t?rminos de variables dependientes
y desarrollando
un
hecho ya por varios autores, pero que
independientes
planteamiento
hasta el momento no ha sido valorado en su justa medida. De esta manera,
una clasifica
hemos esbozado
por el lado de las variables dependientes,
ci?n de tipos de pol?tica de acuerdo con un criterio de activismo; por el
a vis
otro, hemos presentado
algunos enfoques que pueden ayudarnos
a
lumbrar las condiciones
bajo las cuales tender?an
surgir ciertos tipos
de pol?tica.
Por supuesto la discusi?n en torno a la evoluci?n
tanto de las varia
como de las
no
bles dependientes
exenta de
independientes
quedar?
un lado,
dificultades y discrepancias
Por
y metodol?gicas.
conceptuales
de escalas ?tiles de los tipos de pol?ticas es una tarea
el desarrollo
conceptualmente

que

compleja

se

presta

para

un

debate

en

torno,

cuan

do menos, a tres aspectos:

1) la selecci?n y definici?n de los elementos
a tomar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2) la definici?n de los
en la dif?cil y extensa pero necesaria
indicadores
emp?ricos m?s ?tiles
tarea de "operacionalizar"
la escala, y 3) la ubicaci?n de algunas pol?ticas
p?blicas en dicha escala (v?ase nota 30). Este art?culo solamente ha esbo
zado una clasificaci?n heur?stica ymuy esquem?tica
de tipos de pol?tica
es
con un criterio que en mi
de
acuerdo
conceptualmente
opini?n
p?blica
?til. El objetivo ha sido facilitar la comparaci?n
de pol?ticas p?blicas entre
o
diferentes periodos,
pa?ses
tipos de pol?ticas. Sin embargo, podr?an
desarrollarse
continuos m?s espec?ficos de tipos de pol?ticas, bas?ndose
ya sea en este u otro criterio (como el de su "fuerza" (v?ase nota 34), sus
cabr?a esperar que las investiga
beneficiarios principales, etc.). Tambi?n
en
ciones espec?ficas operacionalicen
conceptos que aqu? s?lo aparecen
t?rminos heur?sticos.
Por otro lado, el debate sigue siendo intenso en torno a qu? varia
bles independientes
(culturales, ecol?gicas, etc.) debemos considerar, c?
mo debemos definirlas y
debemos utilizar
qu? estrategias metodol?gicas
sus
ser? un
relativos
dif?cilmente
diferenciar
causales
para
pesos
(ya que
solo factor el que acerque a una pol?tica p?blica a uno de los tipos se
en deducir o
En este sentido, este art?culo se ha concentrado
?alados).
77
O.

Oszlak,

op.

cit,

p.

16.

144

Jos? Luis M?ndez

FI XXXIII-1

M.

las predicciones
que respecto a las pol?ticas p?blicas har?an
han
llamado la atenci?n recientemente;
sin em
que
algunos enfoques
aun es
es
otros.
habr?a
incluir
tambi?n
evidente
Adem?s,
que
que
bargo,
se
en
necesario
la
dar
desarrollar
m?s
variaci?n
y
que
precisar
puede
Por ejemplo, la divisi?n de culturas o
algunas variables independientes.
en estatistas y
es evidentemente muy
reg?menes
pluralistas
"gruesa" y
en elementos que
est? basada
aqu? s?lo rese?amos muy esquem?tica
mente. As?, con base en las diferentes
tipolog?as de culturas, reg?menes
o instituciones que han sido desarrolladas
(v?ase nota 59), podr?a llegar
clarificar

se a clasificaciones

con

escalas

un

mayor

de

n?mero

tipos,

as?

como

una mayor
en la definici?n de los mismos y de sus consecuen
precisi?n
cias con respecto a las pol?ticas p?blicas.
En s?ntesis, es evidente que en este art?culo no trat? de desarrollar
con toda la
o extensi?n
e
las variables dependientes
precisi?n
posibles
del
de
las pol?ticas p?blicas, ni superar los m?l
independientes
campo
te?ricos presentes en el mismo. Simplemente
he que
tiples problemas
rido llamar la atenci?n sobre un desequilibrio
existente en dicho campo
las variadas dificultades
y, no obstante
y conceptuales,
metodol?gicas
tratar

de

abrir

tado mostrar
dependientes
entre

otras

cosas

pueden

?rea

escasamente

explorada.

que en este campo el desarrollo conceptual

es tan
importante como el de las variables
porque

de un mayor desarrollo
?stas

en un

la brecha

m?s

tener.

el debate

conceptual

en

torno

causas

las

de los diferentes

He

inten

de las variables

independientes,
se beneficiar?a

tipos de efectos que

Un debate que implique una relaci?n m?s

precisa entre causas y
efectos podr?a llevarnos a nuevas fronteras no s?lo en el campo de es
tudio de las pol?ticas p?blicas, sino tambi?n, debido a la
importancia que
dichas pol?ticas tienen para el entendimiento
del Estado, de disciplinas
conexas como la ciencia
pol?tica o la econom?a. A su vez, cabr?a esperar
un
conocimiento
m?s
que
preciso de las formas (activa-eficaz, pasiva
causas
ineficaz, etc.) y
(pol?ticas, culturales, etc.) de las pol?ticas p?blicas
nos
su formulaci?n y
permitir? mejorar
puesta en pr?ctica. Como dijo
no
las
ciencias
sociales
Weber,
pueden ayudarle a una persona a decidir
a
"dioses"
debe
"servir", pero s? a encontrar a los que ma
(valores)
qu?
su
los
de
hilos
vida
ver que
nejan
y prestarles "obediencia",78 haci?ndole
"la proposici?n
'x es el ?nico medio para
no es, en realidad, otra cosa
y\
'de x se sigue y".79
que lo inverso de la proposici?n
78M.
Weber,
223
pp. 79 y 231.
M. Weber,

p.

247.

El pol?tico y el cient?fico,Madrid,
Ensayos

sobre

metodolog?a

social,

Buenos

Alianza
Aires,

Editorial,
Amorrortu,

1979,
1978,