VOL.

15, N 1, 2014
pp. 89-102

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes

vulnerados en sus derechos: La realidad chilena
Jos Ignacio Contreras a (*), Vicky Rojas b, Lorena Contreras a
a
Universidad Diego Portales, Chile.
b
Pontificia Universidad Catlica, Chile.
(*) jose.contreras@mail.udp.cl
RESUMEN

La vulneracin de derechos hacia nios, nias y adolescentes constituye un problema a nivel

mundial, ante el cual la poltica pblica chilena an enfrenta el desafo de articular una
respuesta eficaz que responda a una perspectiva de derechos. El objetivo de la presente
investigacin es analizar los programas que intervienen con infancia vulnerada y familia y
determinar cmo stos se configuran en torno a una la poltica de infancia en Chile (o ante su
ausencia). Para la investigacin se utilizaron como referentes de informacin programas
nacionales a travs del anlisis de documentos tcnicos y entrevistas a expertos. Los
resultados indican que en el contexto chileno actual existe una ausencia de instrumentos
legislativos eficaces o planes de infancia actualizados que permitan articular eficientemente la
respuesta del Estado, carecindose de una poltica pblica integral de infancia y familia. Por
lo tanto, se concluye que no se contara con un prisma que permita aunar los esfuerzos
desde una perspectiva centrada en el sujeto y sus derechos.

PALABRAS CLAVE

atencin de la Infancia; poltica social; infancia; adolescencia; programas sociales

Analysis of programs related to the intervention in boys, girls and adolescents who have
been victims of human rights violations: The Chilean reality
The violation of boys, girls and adolescents rights is a global problem, against which Chilean
public policy is still facing the challenge to articulate an effective response from a rights
perspective. The purpose of this research is to analyze the intervention programs for children
and family abuse and to establish how they get configured around a childhood policy in Chile
(or the lack of such). The research used as sources of information national programs through
the analysis of technical documents and interviews with experts. Results indicate that in the
current Chilean context, there is a lack of efficient legislative instruments or updated childhood
plans to articulate the State response efficiently, and that there is no comprehensive
childhood and family public policy. Thus, we conclude that there is a lack of a framework that
would allow the convergence of efforts from a standpoint centered on the subject and his/her
rights.

ABSTRACT

KEYWORDS

childhood care; social policy; childhood; adolescence; social programs

Recibido: 10 de junio

Cmo citar este artculo: Contreras, J.I., Rojas, V. & Contreras, L. (2015). Anlisis de
programas relacionados con la intervencin de nios, nias y adolescentes vulnerados en
sus derechos: La realidad chilena. Psicoperspectivas, 14(1), 89-102. Disponible en
http://www.psicoperspectivas.cl
doi:10.5027/PSICOPERSPECTIVAS-VOL14-ISSUE1FULLTEXT-528

2014
Aceptado:

17

de

noviembre 2014
ISSNe 0718-6924

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

Introduccin
La vulneracin de derechos contra nios, nias y
adolescentes (en adelante NNA) constituye un serio
problema a nivel mundial, particularmente en el espectro
de graves transgresiones hacia los NNA. Al respecto, la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS, 1999) identifica
al maltrato infantil como una relevante noxa para su
salud y bienestar, generando consecuencias que
pueden acompaarlos de por vida. En este sentido, un
estudio de UNICEF mostr que en Chile el 51,5% de los
nios y nias sufre algn tipo de violencia fsica y el
8,7%, de abuso sexual (Larran & Bascun, 2012). Por
otro lado, vulneraciones relacionadas a peores formas
de trabajo infantil afectan a un total de 715 NNA en el
pas; de ellos, el 22,9% ejerce trabajos intolerables de
explotacin sexual comercial infantil y el 9,7%
actividades ilcitas (Instituto Nacional de Estadstica
[INE], 2004).
Existe actualmente un consenso generalizado respecto
a la necesidad de incluir a las familias en la intervencin
que se desarrolla en el marco de vulneracin de
derechos de los NNA. Este trabajo tiene por objetivo la
restitucin de sus derechos, tanto mediante la
interrupcin de la vulneracin, como del fortalecimiento
del entorno familiar (Arruabarrena, 2001). Si bien esto
puede resultar evidente para los especialistas, persiste
la interrogante respecto de cmo intervenir eficazmente
con los NNA y su familia, de modo de garantizar el pleno
respeto por sus derechos.
Frente a esta realidad, la poltica y oferta de servicios y
programas ha sido insuficiente. Bedregal, Gonzlez,
Kotliarenco y Raczynski (2007) sealan que en la
poltica chilena de primera infancia no se ha situado al
NNA y su familia en el centro de su accionar, ni tampoco
ha existido una institucionalidad coordinadora que la
gestionara, siendo el eslabn ms dbil de la poltica el
apoyo a la familia y al rol parental.
En este marco, el Programa de Familia de la Fundacin
San Carlos de Maipo, destinado a fortalecer la
intervencin familiar con nios y nias gravemente
vulnerados, impuls el Estudio, Evaluacin y
Sistematizacin de los Proyectos de Intervencin
Focalizados en Familias con Nios, Nias y Jvenes
Vulnerados en sus Derechos, patrocinado por el
Servicio Nacional de Menores y ejecutado por la
Universidad Diego Portales, a partir del cual se
estructura el presente artculo.
En relacin a este panorama, la presente investigacin
interroga respecto a cmo las miradas institucionales
sobre la infancia repercuten en el diseo y la ejecucin
de los programas y la poltica de infancia en Chile. Si
bien el foco del anlisis es la realidad chilena, los

resultados se discuten a la luz de lo que ocurre en el

mbito internacional, tanto respecto a programas y
polticas pblicas internacionales, como en relacin a las
convenciones, declaraciones y/o recomendaciones de
aquellos organismos abocados al estudio del tema.
Por tanto, el objetivo central de este artculo es realizar
un anlisis de los programas de intervencin a nivel
nacional para la atencin integrada de NNA vulnerados
en sus derechos junto a sus familias, y cmo stos
configuran la poltica chilena de infancia.
Antecedentes generales: Infancia y poltica pblica
en Chile
El concepto de infancia da cuenta de una construccin
social y cultural histricamente situada, la cual atraviesa
(y es atravesada) por las prcticas y polticas pblicas,
que no slo definen las formas de pensar en relacin a
los NNA, sino tambin como ellos se entendern a s
mismos (Marn, 2011). A partir de la Convencin Sobre
los Derechos del Nio (Organizacin de Naciones Unidas [ONU], 1989), comienza una transformacin en la
nocin de infancia, que pasa de pensar en el NNA como
objeto de proteccin a concebirlo como sujeto de derecho en el ejercicio gradual de ellos, de acuerdo al principio de autonoma progresiva.
El cambio de paradigma que acompaa a la Convencin
debera verse plasmado en las polticas pblicas dirigidas a NNA, pues implica una transformacin en el rol de
los Estados, pasando de uno tutelar a uno garante, lo
cual exige transitar desde un enfoque de carencias hacia uno de derechos (Larran, 2011). Este cambio de
paradigma mejorara los niveles de vida de NNA, pues
se vincula al establecimiento de condiciones para el
ejercicio de derechos, tal como ha sido acordado a nivel
internacional (Lahera, 2004).
Sin embargo, Giorgi (2012) advierte que, pese a que la
Convencin ha ganado espacio en la academia y en el
mbito poltico, est lejos de convertirse en un referente
tico y cultural universal. Su incidencia estara limitada a
espacios institucionales especficos, discurso que adems puede no acompaarse de prcticas acordes.
La forma en que se implementa la poltica tambin depende del tipo de Estado. En el caso chileno, si bien hoy
ostenta un rgimen ms bien liberal, con un Estado mnimo de carcter subsidiario, an mantiene una lgica
en la cual la familia es un objeto de preservacin. No
obstante, es necesario tener precaucin con esta mirada
del Estado chileno, ya que las familias no son estructuras democrticas per se, dado que el poder en su interior se configura en torno a gnero y edad, en que los
grupos que supuestamente deben ser protegidos por la
familia muchas veces quedan en una situacin de mayor
vulnerabilidad (Finch, 1989) e invisibilizacin. Por ende,

90

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos: La
realidad chilena

que el Estado apueste por la familia bajo una nica lgica conservadora constituye un riesgo para la poltica
pblica.
Las acciones ms emblemticas de los Estados en materia de infancia se manifiestan en los aspectos legislativos y planes nacionales. En el caso de Chile, la Ley de
Menores 16.618 constituye uno de los instrumentos
claves en poltica de infancia, otorgando vigencia a concepciones que datan del ao 1967. Asimismo, existe un
nmero importante de otras leyes relacionadas a la infancia, como la ley que crea el subsistema de proteccin
a la primera infancia Chile Crece Contigo (Ley N
20.379, 2009). Esta se enfoca en gestionar las acciones
y prestaciones sociales ejecutadas por el Estado hacia
la poblacin socioeconmicamente ms vulnerable. Otra
importante legislacin es aquella que crea el sistema de
atencin a la niez y adolescencia, a travs de la red de
colaboradores del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y su rgimen de subvencin (Ley N 20.032,
2005), esta apunta a las condiciones que requiere este
servicio para la bsqueda del respeto y promocin de
los derechos fundamentales de los NNA. Por ltimo, la
ley de violencia intrafamiliar (Ley N 20.066, 2005) destinada a prevenir, sancionar y erradicar este tipo de delitos, y dar proteccin a las vctimas, entre otras funciones. Pese a la multiplicidad de leyes en esta materia,
Chile aun demuestra rezago en su marco legal, debido a
que este se encuentra desactualizado desde los parmetros de la Convencin (Comit de los Derechos del
Nio, 2007).
Respecto a las acciones derivadas de los planes nacionales, cabe destacar que Chile cont con una Poltica
Nacional a favor de la infancia y la adolescencia que
rigi desde el ao 2001 al 2010 (Gobierno de Chile,
2000; Ministerio de Planificacin y Cooperacin [MIDEPLAN], 2004). Sin embargo, actualmente no se cuenta
con un instrumento similar, existiendo solamente planes
sectorizados como la Poltica de Buen Trato hacia Nios
y Nias (Junta Nacional de Jardines Infantiles [JUNJI],
2009) o el Segundo Marco para la Accin Contra la Explotacin Sexual Comercial de NNA 2012-2014 (Ministerio de Justicia, 2012).

Metodologa
La presente investigacin utiliz fuentes primarias y
secundarias para la recoleccin de informacin. En la
revisin de los programas nacionales, dependientes o
financiados por el Estado chileno, se consider la
diversidad de la oferta de las distintas instituciones
pblicas y sus organismos colaboradores, como
SENAME, dependiente del Ministerio de Justicia; el
Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, mediante la
Subsecretara de Prevencin del Delito o el Servicio
Nacional de Drogas y Alcohol (SENDA); el Ministerio de
Educacin, desde una poltica de carcter ms
universal; el Ministerio de Desarrollo Social y el
Ministerio de Salud.
En dichas instituciones se consideraron los actuales
programas pblicos que intervienen con infancia
vulnerada en sus derechos, ya sea a nivel individual o
familiar, en los cuales se entrevist a fuentes primarias
(informantes claves), principalmente a la jefatura de los
programas o departamentos vinculados con la temtica
estudiada. Ello se complement con el anlisis de
fuentes secundarias, correspondientes a documentos de
bases tcnicas y/o de evaluacin de los programas
disponibles pblicamente (o facilitados por las fuentes
primarias). La recoleccin de informacin fue realizada
durante los ltimos meses de 2012 y los primeros
meses de 2013.
Para el caso de las fuentes primarias, se realiz un
muestreo no probabilstico de expertos 1, siendo
designados por cada organismo aquellos profesionales
con mayor conocimiento de cada uno de los programas
seleccionados, con los cuales se desarroll una
entrevista semi estructurada sobre tpicos relacionados
a la poltica de infancia y caractersticas del programa.
Los programas escogidos se detallan en la Tabla 1.

Cabe hacer hincapi que en marzo del 2014 la Presidenta Michelle Bachelet firm el decreto que crea el
Consejo Nacional de la Infancia, el cual busca coordinar
a las diferentes instituciones y sectores del Estado para
la construccin de polticas eficientes y transversales en
materia de derechos de la infancia y la adolescencia;
pretendiendo pasar desde una mirada asistencialista a
una visin de NNA como sujetos de derechos.

Se entrevist a 7 expertos: 4 mujeres y 3 hombres. Todos con cargos

de jefatura de programas, departamentos o reas de Ministerios o
Servicios radicados en la Regin Metropolitana.

91

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

Tabla 1.
2
Programas nacionales seleccionados
Programa
Programa
Reinsercin
Educativa
Programa Abriendo Caminos
Chile Crece Contigo - CHCC

Programa Vida Nueva

Programa de Intervencin
Breve (PIB)
Programa de Intervencin
Especializada (PIE)
Oficina de Proteccin de
Derechos (OPD)
Programa
especializado
adosado
a
Centros
residenciales para mayores
(REM/PER)
Programa de Intervencin
Multisistmica
Sin programa en particular
Subsecretara de Redes
Asistenciales
Fuente: Elaboracin propia.

Dependencia institucional
Ministerio de Educacin
Ministerio de Desarrollo Social
Ministerio
de
Desarrollo
Social, Ministerio de Salud,
Ministerio de Educacin.
Ministerio
de
Justicia,
Ministerio del Interior

Ministerio
Justicia/SENAME

Ministerio del Interior

Seguridad Pblica
Ministerio de Salud

de

El anlisis de la informacin obtenida fue organizado

bajo las categoras sealadas en la Tabla 2.
Tabla 2.
Categoras de anlisis de la informacin
Dimensin
Poltica de infancia

Categora
Vinculacin del programa con poltica de
infancia
Vinculacin del programa con otra
poltica pblica
Coordinacin
Coordinacin a nivel ministerial o de
intersectorial
servicio
Coordinacin a nivel de implementacin
territorial
Caractersticas del Objetivos
programa
Poblacin objetivo
Procesos de ingreso-egreso
Modelos de intervencin
Tipo de evaluacin
Proyecciones del programa
Fuente: Elaboracin propia.

familias (ver Tabla 3), entre los que se encuentran

Australia, Canad, Espaa y Brasil. Su eleccin se debe
a su desarrollo de las polticas en este mbito de
estudio, y por ser proyectos que se desarrollaron en su
momento respetando la realidad e identidad de cada
pas. La informacin sobre las polticas pblicas
implementadas en su legislacin y planes especficos se
utiliz como insumo para el anlisis de las fuentes
primarias y secundarias de los programas nacionales.
Para complementar lo anterior, se seleccionaron
programas internacionales de atencin a infancia y
adolescencia
vulnerada
mediante
dos
vas
complementarias de anlisis de fuentes secundarias. La
primera, mediante la revisin de investigaciones
referidas a programas o metodologas efectivas en
aseguramiento de derechos en entorno familiar,
especficamente abuso y maltrato infantil. La segunda
refiere a la revisin de programas especficos de las
materias en los pases seleccionados (Australia, Brasil,
Canad y Espaa).
La primera va de seleccin de informacin se realiz
explorando en tres buscadores acadmicos: Science
Direct, Jstor y Red&Lac. En estos, se realiz una
bsqueda en base a las siguientes palabras clave3:
program, evaluation o impacto, child, abuse y
maltreatment. Para la segunda va se indag en las
iniciativas de aseguramiento de derechos relacionados a
entorno familiar de los pases mencionados4. Bajo los
parmetros de seleccin se encontraron cuatro
programas: Familias Primero (Canad), Comunidades
para Nios (Australia), Primera Infancia Mejor (Brasil) y
Proyecto YIT (Canad). En la Tabla 3 se encuentran
stos descritos con mayor profundidad.
Resultados
La informacin recolectada se organiza de acuerdo a las
categoras relevantes que surgieron en las entrevistas,
sta es complementada con los datos de fuentes
secundarias sobre los mismos programas, tales como:
las Orientaciones tcnicas para la formulacin de
proyectos de reinsercin escolar 2013 de Mineduc; el
Programa nacional de salud integral de adolescentes y
jvenes y la Estrategia nacional de salud mental,

Para entregar un contrapunto que permitiera apreciar los

resultados a la luz de parmetros externos, se
consideraron
las
experiencias
internacionales
provenientes de pases con mayor trayectoria en la
intervencin en NNA vulnerados en sus derechos y sus
2

No se encontr en documentos oficiales la cantidad de profesionales

de cada programa.

En el caso del buscador ScienceDirect se pudo filtrar por el ao, y se

pudo escoger las publicaciones de revistas del rea de la Psicologa,
Ciencias Sociales y rea de la Salud.
4

Se seleccionaron aquellos que: i) Incluyen preferentemente a la

familia en su intervencin; ii) Refieren a vulneracin de derechos en
NNA; ii) Cuentan con bases tcnicas pblicas y/o informacin
disponible, mediante investigaciones publicadas respecto a
evaluaciones preferentemente de impacto y iv) Son programas
organizados a partir de la evidencia de otros programas o
intervenciones internacionales, pero no constituyen rplicas exactas.

92

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos: La
realidad chilena

documentos de trabajo del Ministerio de Salud; los

informes finales de evaluacin de los programas
Abriendo Caminos y Vida Nueva; el documento Primera
infancia y polticas pblicas, una aproximacin al caso
del Sistema Integral de Proteccin a la Infancia Chile
Crece Contigo; documentos tcnicos de SENAME como
las bases tcnicas del Programa de Intervencin Integral
Especializada (PIE) y del Programa de Prevencin
Focalizada; y la minuta ejecutiva Evaluacin de
programas nuevos del Subsistema de proteccin
Integral a la Infancia Chile Crece Contigo, elaborada por
DIPRES5.
Identificacin con la poltica de infancia
En los discursos de los entrevistados se puede
constatar la percepcin de la ausencia de una poltica
de infancia, debido a la carencia de leyes y planes
actualizados. Esto no niega la existencia de intervencin
en niez y adolescencia, no obstante, se adolece de una
poltica articuladora a la cual identificarse. Esta falta de
identificacin se ve plasmada en las diversas
perspectivas sobre infancia e intervencin con que los
actores operan, lo cual dificulta el establecimiento de
sinergia; tendiendo a primar los mandatos institucionales
propios de cada sector. De este modo, los programas
que se reconocen ms directamente relacionados con la
poltica en infancia son los de SENAME y Chile Crece
Contigo. Los dems sectores responden principalmente
a la poltica de su rea (educacin, salud, seguridad
pblica, vulnerabilidad social o pobreza), vinculndose
tangencialmente al mbito de infancia y adolescencia.

Desde el rea de salud, en tanto, se observa la

vinculacin a las polticas de infancia a partir de una
mirada integral, que se fundamenta en un concepto
amplio de salud mental y sus determinantes.
Acerca de la coordinacin intersectorial
Lo recientemente expuesto se visualiza relevante en la
medida que la identidad en la poltica de infancia se
construye a partir de la coordinacin y colaboracin de
los distintos organismos a cargo6.
En lneas generales, los entrevistados de los diversos
programas analizados mencionan la coordinacin en
dos niveles: desde los encargados de los programas
(nivel central) y desde el territorio donde se ejecuta
(nivel local). A nivel central, la mayora de los
entrevistados hace mencin de su participacin en
mesas intersectoriales, existiendo valoraciones dismiles
respecto a su utilidad. A nivel local, se subraya que las
coordinaciones no se encuentran protocolizadas ni
especificadas a nivel programtico, descansando en los
equipos locales y llevndose a cabo mediante las
gestiones de los profesionales ejecutores en cada
territorio que utilizan para ello las redes con las que
cuentan. De esta manera, para los entrevistados los
mecanismos formales o institucionales de coordinacin
resultan escasos, su calidad se evala como deficiente y
no suelen tener suficiente capacidad resolutiva.
Adicionalmente, la funcin de coordinacin no est
contemplada en la descripcin de cargo de diversas
entidades pblicas, por tanto no existe una clara
rendicin en cuanto a esta actividad.

La poltica pblica en materia de infancia es liderada por

SENAME. () [Nuestro programa] fundamentalmente es
un programa que est orientado, digamos que tiene un
brazo muy fuerte orientado a la proteccin de la
vulneracin de derechos, pero el nfasis ms fuerte est
orientado a la prevencin de conductas antisociales.
Entonces pienso que estara ms bien en el mbito de las
polticas de prevencin del delito (Jefatura Subsecretara
de Prevencin del Delito, Ministerio del Interior).

El grado de vinculacin con lo que podramos

denominar como poltica de infancia vulnerada va a
depender de la perspectiva paradigmtica desde la que
se sita la accin institucional en materia de niez. Por
ejemplo, en el caso del Ministerio del Interior, la
vinculacin parece responder a la lectura de una
etiologa comn para problemticas de vulneracin de
derechos y de seguridad pblica, siendo este ltimo el
mbito en el cual reconoce su misin institucional.

A veces hay muchas mesas de trabajo para conversar

algunos problemas, algunas propuestas, participamos en
la mesa de embarazo adolescente, participamos en una
mesa del Ministerio de Justicia relacionada a nuestros
temas, pero faltan decisiones, decisiones y propuestas
concretas (Jefatura Programa Reinsercin Educativa,
Ministerio de Educacin).

Segn algunos entrevistados, las dificultades de

coordinacin se explican, a lo menos parcialmente, por
las distintas posturas polticas e ideolgicas asumidas
por los actores frente al abordaje del tema de infancia
vulnerada. En lneas generales, los discursos reflejan
cmo la perspectiva particular de cada sector dificulta la
coordinacin, al no visualizarse como parte de una
poltica integral.
En que cada uno muestra sus distintas posturas,
polticas, ideolgicas; frente a la temtica de infancia
todos nos paramos desde distintas pticas () te

Ministerio de Educacin (2013); Ministerio de Salud (2011); Monreal,

Neira y Olavarra (2012); Monreal, Fernndez y Tapia (2011); Ochoa,
Maillard y Solar (2010); SENAME (2010a); SENAME (2010b)
SENAME (2012a); SENAME (2012b); SENAME (2012c); SENAME
(2012d); SENAME (2013); Subsecretara de Prevencin del Delito
(2012); DIPRES (2009).

Cabe recalcar la distincin entre los conceptos de coordinacin y

colaboracin en los actores, en donde la gran falla actual -segn el
entrevistado del Ministerio de Salud- radicara en la colaboracin.

93

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

encuentras con otras instituciones dentro del mismo
Estado que tienen una visin distinta en cuanto al
sujeto de atencin con el cual estamos trabajando que
son sper vlidas. Pero cmo logramos que esas
visiones se puedan conjugar en el bien comn en una
llegada como Estado nico a nivel territorial? (Jefatura
Programa Vida Nueva, Ministerio de Justicia).

En la actualidad, la institucionalidad de infancia en Chile

es materia de discusin, siendo relevante destacar que
el Comit de los Derechos del Nio (2007) recomienda
a Chile el establecimiento de una institucin de
derechos humanos nacional e independiente para estos
efectos.

Tabla 3.
Programas internacionales seleccionados
Programa
Familias Primero

Pas
Canad

Enfoque
Promocional
Preventivo

Descripcin general
Programa de visita al hogar que se centra en generar mejores condiciones para
los NNA mediante el trabajo con los padres/madres desde la primera infancia.

Comunidades para
Nios

Australia

Promocional
Preventivo

Intervencin amplia que incluye distintos servicios orientados a las familias

vulnerables.

Primera
Mejor

Brasil

Promocional
Preventivo

Intervencin en infancia temprana, enfocado en crear condiciones para el

desarrollo integral del NNA.

Canad

Reparacin
Tratamiento

Programa de gestin que permite el abordaje y tratamiento de casos de NNA

que requieren atencin.

Infancia

Proyecto YIY

Fuente: Elaboracin propia.

Objetivos programticos
Tanto en el discurso de los entrevistados, como en la
documentacin revisada, los programas chilenos
declaran objetivos altamente focalizados. En su
mayora, dichos objetivos se orientan a la reparacin o
restitucin de derechos. Se tiende a la superacin de
problemas
especficos,
siendo
mnima
las
intervenciones que se sitan desde un foco ms bien
promocional y de prevencin temprana en los
programas seleccionados. La excepcin la constituye el
programa Chile Crece Contigo (con perspectiva de
prevencin y desarrollo psicosocial del nio) y las
acciones del sector Salud (donde las prestaciones son
tanto focalizadas como universales).
Poblacin objetivo
La poblacin objetivo de los programas nacionales, si
bien en general son los NNA, en muchos casos tambin
considera al conjunto de la familia como ncleo de
intervencin (o las figuras significativas para el nio).
Trabajamos no slo con el nio, sino que tambin con la
familia que se queda a cargo del nio; el tema del trabajo
del desarrollo de habilidades parentales, apego, por
ejemplo (Jefatura Programa Abriendo Caminos, Ministerio
de Desarrollo Social).

Aqu es interesante diferenciar entre quienes se centran

en el nio como sujeto y quienes actan ms
sistmicamente, utilizando una apuesta terica y
metodolgica ms inclusiva. Por ejemplo, en las
acciones del sector Salud la familia constituye un ncleo
de intervencin en la implementacin terica de los
Centro de Salud Familiar (CESFAM), siendo explcitos al
respecto (Ministerio de Salud, 2008).
Los programas chilenos centran la definicin de su
poblacin objetivo fundamentalmente en el NNA a partir
de dos variables: rango de edad y tipo de vulneracin
que los afecta. La Figura 1 esquematiza los programas
segn rango etario de sus beneficiarios, detallando el
tipo de vulneracin sobre la cual intervienen. El
esquema muestra como las atenciones en la poblacin
objetivo se distribuyen segn el nivel de especificidad de
la intervencin. La excepcin est en el sector Salud,
donde las acciones se presentan universales y
focalizadas en todos los tramos, a medida que aumenta
la edad se incrementan los niveles de complejidad y
focalizacin. As, a mayor edad se enfatizan los
programas reparatorios y la especificidad de los mismos,
lo cual no necesariamente ocurre al considerar toda la
oferta programtica existente en Chile para infancia y
adolescencia (por ejemplo los programas de reparacin
en maltrato de Sename, donde se enfoca el trabajo en
NNA entre 0 y 18 aos).

94

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos: La
realidad chilena

Todo NNA de 0 a 17 aos 11 meses 30 das

NNA menores de 10 aos

NNA de 8 a 17 aos 11 meses 30 das

NNA 0 a 4 aos 11 meses

30 das

derecho
Vulneracin
(VD) baja complejidad

Alta
VD
complejidad

Alta
VD
complejidad
Programa Especializado
Intervencin
de
Residencial (PER)

Multisistmico

Programa de Intervencin
Especializada (PIE)

Conducta
antisocial

VD y conducta
trasgresora

educativo
Vida Nueva

Rezago
Reinsercin Educativa

Programa de Intervencin

VD mediana
complejidad

NNA 12 a 17 aos 11 meses 30 das de edad

Breve (PIB)

social
Vulnerabilidad
privados
(cuidadores
de libertad)

Of. Proteccin de derechos

Nota: Elaboracin propia.

Abriendo Caminos

focalizado por
Universal y
niveles de atencin (promocin,
prevencin y tratamiento)

Prestaciones Programa de
Salud Adolescente

focalizado por
Universal y
niveles de atencin (promocin,
prevencin y tratamiento)

Prestaciones Programa de
Salud Infantil

Chile Crece Contigo

Universal-focalizada poblacin
vulnerable socialmente

NNA de 10 a 17 aos 11 meses 30 das

Figura 1. Distribucin de programas analizados por poblacin objetivo (2013)

Ingreso y egreso de los programas

En el ingreso a los programas nacionales, tanto en lo
relatado por los entrevistados como por lo plasmado en
los documentos, existen tres vas generales: por acceso
universal (como por ejemplo, Chile Crece Contigo), por
demanda espontnea, y por identificacin y/o derivacin
de otros programas o instituciones. Las formas ms
comunes son estas dos ltimas, en las cuales la
demanda espontnea resulta un denominador comn en
la red asistencial de Salud y en los programas de
SENAME (Oficina de Proteccin de Derechos [OPD],
Programa de Intervencin Breve [PIB] y Programa de
Intervencin Especializada [PIE]). Eso s, es un requisito
transversal el cumplimiento del perfil de sujetos de
intervencin. La identificacin de los sujetos de
intervencin mediante otras instituciones se efecta en
los programas de Reinsercin Educativa y en el
programa Abriendo Caminos. En este ltimo caso, los
listados de potenciales usuarios se originan en
Gendarmera. La derivacin de otros programas, por su
parte, se observa en la OPD, PIB, PIE, Vida Nueva y
Terapia Multisistmica.

Los egresos, en tanto, pueden producirse por

cumplimiento del tiempo de permanencia en el
programa y/o por el xito de la intervencin. Tambin
pueden existir egresos administrativos, los que
corresponderan al abandono de la intervencin (y
muchas veces el fracaso de la misma).
El egreso puede darse por circunstancias administrativas,
por fracaso de la intervencin, pero lo ms frecuente es
que se cumplan los objetivos del tratamiento y el
cumplimiento de los objetivos se verifica porque los nios
llevan ya dos, tres semanas con ajustes conductuales
definidos como objetivos en un principio, logrados
(Jefatura Subsecretara de Prevencin del Delito,
Ministerio del Interior).

La Figura 2 grafica las vas de ingreso y egreso de los

programas analizados. Existen programas que
presentan conjuntamente distintos tipos de ingreso
como la OPD, PIB y PIE, los que responden tanto a
demanda espontnea como a la derivacin de otros
actores ms especializados. Por otro lado, se
desarrollan programas altamente especializados en su
va de ingreso, como es el caso de Vida Nueva que
responde a los listados del Programa de Seguridad
Integrada 24 horas o el programa Terapia Multisistmica

95

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

al que slo se ingresa por la derivacin de Vida Nueva.

En el caso de los programas especializados de las
residencias de proteccin de SENAME, el ingreso
proviene mayormente de Tribunales de Familia.
Tambin se observa que la minora de programas
egresa a sus sujetos de intervencin por el cumplimiento

del tiempo de duracin estipulado para la intervencin.

La mayora de ellos establece criterios de xito para el
egreso, lo que da cuenta del mayor perfeccionamiento
de las intervenciones, las que responden a criterios de
efectividad.

Ingreso por cumplimiento de requisitos para ser sujeto de intervencin del programa

Ingreso por demanda espontnea

Ingreso por identificacin de beneficiarios

y/o derivacin de otros actores

Identificacin

Identificacin

por listas de

por

gendarmera

ejecutores

Programa
Segurida
d
Integrada
24 horas

Municipios,

Tribunal de

Escuelas,

Familia

otros
programas.

Chile Crece

Red Asis-

Abriendo

Reinsercin

Vida

Terapia

Oficina

Prog. de

Prog. de

Contigo

tencial de

Caminos

Educativa

Nueva

Multisistmica

proteccin de

intervencin

intervencin

cializado de

Derechos

Breve (PIB)

Especializada

Intervencin

(PIE)

Residencial

Salud

(OPD)

Prog. Espe-

(PER)

Egreso por cumplimiento de la duracin del programa

Egreso por cumplimiento de requisitos de egreso para el xito de

la intervencin (sea derivacin exitosa, xito de tratamiento, alta)

Fuente: Elaboracin propia

Egreso de Programa

Figura 2. Ingresos y egresos de programas analizados (2013)

Modelo de intervencin
Tanto desde lo mencionado por los entrevistados como
de lo plasmado en documentos tcnicos de los
programas, podemos establecer que los modelos de
intervencin utilizan diversos enfoques declarados:
enfoque de derecho, enfoque ecolgico, amplificacin
sociocultural, enfoque sistmico, entre otros. Sin
embargo, cabe cuestionar la efectiva aplicacin de los
distintos modelos en los programas, sobre todo
considerando sus plazos de intervencin (ninguno se
visualiza a largo plazo con excepcin de Chile Crece

Contigo, que ms que un programa se constituye como

un sistema de proteccin integral que articula programas
y sectores). Se podra inferir, ms bien, que lo que
existe es la utilizacin de metodologas provenientes de
los distintos enfoques.
Respecto al anlisis de la intervencin con las familias,
en la mayora de los programas las acciones se centran
en el desarrollo de competencias parentales, apoyo
social especializado, acceso a servicios mediante la
activacin de la red local y/o reparacin de la

96

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos: La
realidad chilena

funcionalidad de la familia, para la recuperacin de sus

roles de proteccin y cuidado.
Lo que nosotros buscamos es rehabilitar a la familia, o la
funcionalidad familiar a travs de los adultos, para que
puedan hacer su trabajo porque, en definitiva, son los
cuidadores de los nios los que los rehabilitan a ellos
(Jefatura Subsecretara de Prevencin del Delito,
Ministerio del Interior).

Por ejemplo, en Abriendo Caminos la estrategia con la

familia o cuidadores principales del NNA se orienta a la
gestin de redes, acercando la oferta pblica o privada
segn las necesidades (Monreal, Fernndez & Tapia,
2011). En el caso de Chile Crece Contigo, tiene vital
importancia la consideracin de la familia como ncleo
para la atencin integral, la cual considera los tres
primeros elementos mencionados (DIPRES, 2009).
En general, la forma de intervenir con familias pareciera
responder a una perspectiva desde los modelos de
competencias parentales. Se adopta una mirada didica
en la cual se diferencia el individuo y el entorno,
trabajando sobre las dinmicas de interaccin de ambos
niveles concebidos como independientes. Como
menciona Alfaro (2000), una estrategia de intervencin
acorde a esta mirada se orienta a optimizar las
destrezas, habilidades y recursos personales con
especial atencin hacia aquellos que demuestran mayor
vulnerabilidad. En este sentido, hay un juicio respecto a
aquello de lo que el NNA o las familias carecen y
debieran desarrollar.
Pese a esto, los entrevistados encargados de
programas centran su discurso en las potencialidades
del NNA y su familia, como se ejemplifica en la siguiente
cita:
El enfoque que nosotros les hemos querido dar es
una mirada desde las potencialidades, hay una
situacin por la cual llega un nio, pero que no se
cristaliza su vida en ese tipo de vulneracin, sino que
es una condicionante que genera alguna vulneracin,
y por tanto tenemos que trabajar sobre esas
condicionantes y por tanto rescatar como toda la
potencialidad de la familia, el entorno comunitario, de
las redes sociales, de las redes ms pblicas
(Jefatura Departamento de Proteccin de Derechos,
SENAME, Ministerio de Justicia).

En otras investigaciones se ha observado que los

trabajadores de instituciones colaboradores de
SENAME continan caracterizando a sus usuarios
desde la mirada del dficit, lo que genera una
disonancia en la concepcin de servicio (Gmez & Haz,
2008). Aqu cabe preguntarse por la posible brecha
entre los discursos de los encargados a nivel central y la
de los operadores que realizan la intervencin directa de

los programas, la que podra estar provocando esta

distancia entre ambas miradas.
Evaluacin
La evaluacin de todos los programas nacionales se da
principalmente por el seguimiento de indicadores, lo que
se inscribe en la lgica de evaluacin de resultados. Los
indicadores establecidos son diversos y, en general, se
utilizan aquellos de eficacia y economa. La mayora de
los entrevistados menciona solicitar a los ejecutores
informes
de
autoevaluacin
y
contar
con
sistematizaciones de su accin. Existe un amplio rango
de instrumentos que permiten dar cuenta de las
acciones de los programas, generando informacin para
perfeccionarlos; sin embargo, son pocos los que
cuentan con evaluaciones de impacto (en contra de la
tendencia internacional). Los encargados de los
programas manifiestan la intencin, proyeccin o
necesidad de contar con evaluaciones de impacto, pero
desconocen si efectivamente se realizarn o sus plazos.
Queremos volver a medir todos los indicadores que se
midieron en la evaluacin del ao pasado para ver si los
resultados se mantienen o han mejorado, y lo segundo es
hacer un diseo de evaluacin de impacto y poder licitarlo
(Jefatura Programa Vida Nueva, Ministerio de Justicia).

En perspectiva, la evaluacin se vuelve importante

cuando se entiende que, a partir del campo de accin,
existe la posibilidad de teorizar la realidad desde el
punto de vista del actor-sujeto (Flores & Martnez,
2006), mejorando con ello la intervencin y calidad de
vida del NNA.
Discusin y conclusiones
Desde el anlisis realizado, podemos concluir que en
Chile existe una baja identificacin de las jefaturas de
programas y reas de infancia con una poltica unitaria
hacia las temticas de infancia y adolescencia. Esto se
puede deber, en parte, a la inexistencia de planes y
leyes integradoras, pero tambin a la falta de
coordinacin efectiva entre los organismos y a las
diferencias en las perspectivas sostenidas por cada
sector.
La ausencia de una ley de proteccin hacia los NNA
tiene, hasta ahora, consecuencias prcticas para la
poltica pblica, principalmente respecto a la mirada
integral que requiere la accin sobre la infancia y
adolescencia en todos los sectores (salud, educacin,
superacin de la pobreza, etc.). En el contexto de
discusin de polticas pblicas a nivel internacional,
desde hace un tiempo se conmina a los tomadores de
decisiones a utilizar las diversas redes que interactan
en el espacio pblico, manejando diferentes fuentes de

97

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

informacin e interactuando en complejas relaciones de

poder y arreglos institucionales (Porter & Hicks, 1995).
Al hacer contrapunto entre la experiencia chilena y la
internacional, se constata que la mayora de los pases
estudiados cuenta con planes actualizados que unifican
la accin en materia de infancia. As, por ejemplo,
Australia identifica y trabaja en base a sus diferencias
territoriales para incorporarlas en una visin de
proteccin. Aqu la familia es la fuente principal de
cuidados (Council of Australian Government, 2009); en
la misma direccin va Canad (Government of Canada,
2004). Brasil, por su parte, se centra en el sujeto infanto
adolescente y en la promocin de sus derechos con
independencia de sus cuidadores principales (Consejho
Nacional dos Direitos da Crianca e do Adolescente,
2010). Finalmente, Espaa manifiesta una perspectiva
intermedia en la que, si bien ejerce una lgica
proteccional, no olvida al sujeto infantil como
protagonista (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales
e igualdad, 2012).
En Chile, en tanto, actualmente se observa que el sujeto
infanto-adolescente est mayoritariamente fragmentado
en virtud de los sectores que lo abordan, lo que
obstaculiza una adecuada coordinacin de las
intervenciones desde las distintas reas. En general,
pareciera que la intervencin en infancia corre por pistas
separadas segn el sector que la interviene, resultando
insuficientes los vasos comunicantes existentes hoy.
Por su parte, la mayora de los pases estudiados
poseen planes actualizados y de calidad que permiten
coordinar sus acciones, delegando esta funcin en
organismos de seguimiento, como es el caso de The
community and disability services ministers conference
para Australia, o el Observatorio de la infancia para
Espaa. Un elemento interesante es que, pese a que los
pases revisados poseen estructuras federales, sus
planes generan una dualidad de niveles, unificando la
mirada sobre la infancia a nivel nacional, pero
conservando la autonoma de sus territorios.
En el caso de Chile, si bien es un Estado unitario, la
diferencia geogrfica y cultural del territorio nacional
demanda flexibilidad en sus planes, lo que implicara
profundizar los procesos de descentralizacin de la
poltica pblica. Este proceso ha estado presente en la
agenda, siendo analizados los problemas y beneficios
de la descentralizacin (tanto en temas de presupuesto
como de toma de decisiones); aunque, desde hace ms
de una dcada, diversos autores sealan cmo el
proceso descentralizador ha permitido a los pases
mejorar en diversos factores, entre ellos la equidad
(Berman & Bossert, 2000).

Como ya se ha nombrado, los programas

internacionales en infancia no slo se dirigen al sujeto,
sino que integran a la familia como agente de cuidado
para el fortalecimiento de la proteccin, adoptando un
concepto amplio de familia. Por ejemplo, en el Programa
Comunidades para nios de Australia se habla de
potenciar las capacidades de crianza de familias,
padres, abuelos y otros adultos responsables,
proponiendo el apoyo de cuidado intergeneracional
(Department of Families, Housing, Community Services
and Indigenous Affairs, 2011). En este sentido, Tironi,
Valenzuela y Scully (2006) hacen mencin a los nuevos
requerimientos de la familia, como aquellos vinculados a
situaciones de divorcio y las consecuencias derivadas
de los cambios que experimentan las familias (elemento
que aparece en los planes de Australia, Canad y
Espaa). A lo anterior se agrega la integracin de la
comunidad en las acciones de la poltica y la generacin
de estrategias adecuadas a los territorios.
En lneas generales, las investigaciones subrayan la
importancia de la inclusin de la familia o los cuidadores
principales no perpetradores de abusos o maltrato para
el xito de las intervenciones y su sostenibilidad, ya que
se requiere la reparacin de todo el sistema familiar,
incluyendo a las vctimas indirectas que actan como
sostn del proceso. La mirada, por tanto, abarca
tambin a la familia extensa (Harvey & Taylor, 2010).
Las recomendaciones de distintos autores (Tironi,
Valenzuela & Scully, 2006) son claras sobre el potencial
de la familia para la generacin del bienestar social, en
tanto ncleo fundamental de cuidados; por ende, la
accin de los Estados mediante su poltica social debe
potenciar esa funcin. Sin embargo, es necesario
advertir respecto a la tentacin de sobrecargar a la
cuidadora femenina (madre) en intervenciones
supuestamente dirigidas a la familia. Aqu el riesgo es
reproducir estereotipos de gnero en el abordaje
interventivo con familias, permitiendo la exclusin de la
figura paterna y demandando a la figura materna desde
roles tradicionales, que suelen colisionar con su
desarrollo laboral y personal.
En este sentido, es necesario problematizar la mirada
que existe acerca de la familia a nivel nacional. El
concepto de familia puede ser abordado desde mltiples
imaginarios, manejados fundamentalmente en el mbito
de las nociones informales. Aqu, la ampliacin de la
estructura familiar podra obedecer justamente a la idea
que ella no son slo sus miembros nucleares, sino todos
los que ejercen roles de cuidado y que resultan
significativos para el NNA.
Respecto a los objetivos que persiguen, los programas
relacionados a infancia en Chile demuestran propsitos
altamente focalizados y -aunque incluyen a la familia-

98

Anlisis de programas relacionados con la intervencin en nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos: La
realidad chilena

an no parecen tener la comprensin integral respecto

al contexto que rodea a los NNA.
Por otra parte, los modelos de intervencin en los que
se sustentan los programas chilenos incluyen
declarativamente
distintas
perspectivas,
aunque
pareciera que se reducen, en su mayora,
fundamentalmente a modelos de competencias
parentales. A nivel internacional, al menos tericamente,
las intervenciones concebidas desde modelos
ecolgicos comienzan a tomar protagonismo. Estas
iniciativas no slo consideran al nio y sus cuidadores,
sino que se orientan tambin a los recursos que
proporciona el entorno para el fortalecimiento de la
interaccin entre los nios, su familia y la comunidad,
generando mecanismos de proteccin frente al maltrato
o abuso infantil (Alfaro, 2000). Sin embargo, Daro y
Dodge (2009) hacen una llamado a estudiar con mayor
profundidad estas iniciativas y sus alcances.
Como se observa, la generacin de estrategias de
apoyo a la familia para el cuidado infantil se
complementa con enfoques que consideran tambin
otros espacios de apoyo a la misma, como la comunidad
en su conjunto (barrios, escuelas, entre otros). Australia
destaca por sus iniciativas, como el Programa de Apoyo
Familiar, el que involucra el acceso a servicios de
atencin focalizados, la constitucin de planes locales
segn necesidades, la entrega de servicios de apoyo a
la crianza, el manejo y seguimiento de casos, entre
otros (Department of Families, Housing, Community
Services and Indigenous Affairs, 2011).
Junto con esto, en las polticas pblicas internacionales
la intervencin temprana se mantiene en muchos casos
como estrategia fundamental, como ocurre en Australia,
en donde la implementacin de servicios a nios y
familias incluye programas de intervencin temprana
(Council of Australian Government, 2009). Sin embargo,
las acciones de prevencin no necesariamente resultan
oportunas al optar por la infancia temprana, ms bien
deben situarse en el momento justo para desplegar todo
su efecto. En lneas generales, la intervencin temprana
dice relacin con el momento de la problemtica y no
necesariamente con un criterio etario de los sujetos de
intervencin de los programas. De esta manera, para la
actuacin ante situaciones especficas de vulneracin
de derechos es recomendable conocer los factores de
riesgo asociados y actuar oportunamente desde los
territorios locales.
En lo que refiere a la reparacin o tratamiento en
situaciones de vulneracin de derechos, la terapia o
consejera continua siendo el mecanismo preferido para
la intervencin, especficamente mediante el enfoque
cognitivo conductual, el que de acuerdo a la evidencia
reporta mayores beneficios para la reduccin de

sintomatologa
y
consecuencias
relacionadas
(Wethington et.al., 2008; Kolko, Iselin & Gully, 2011).
Esto no impide cuestionar si las evaluaciones benefician
los resultados de esta mirada, al centrarse en sistemas
de racionalidad eminentemente cognitiva.
Al contrario de lo que sucede en Chile, a nivel
internacional se otorga prioridad al enfoque preventivo,
centrndose en el fortalecimiento de factores
protectores en la familia. Este es el caso del programa
Comunidades para Nios de Australia, el que pretende
impactar la capacidad de crianza de las familias
(Department of Families, Housing, Community Services
and Indigenous Affairs, 2011). En este pas, la poltica
social potencia las capacidades del espacio familiar para
el adecuado ejercicio de su rol, como lo plantea el
Artculo 18 de la Convencin, el cual reconoce la
responsabilidad primordial de la familia en la crianza y el
desarrollo del nio, correspondiendo al Estado prestar
asistencia para el desarrollo de sus funciones. En
general los programas con enfoque preventivo han sido
bastante estudiados, sobre todo aquellos que incorporan
la visita al hogar como herramienta de trabajo (Howard
& Brooks-Gunn, 2009), elemento que se ha introducido
fuertemente en casi todas las intervenciones que se
realizan hoy con poblacin vulnerable.
Si bien las experiencias nacionales, a la luz de aquellas
desarrolladas por pases con mayor trayectoria,
permiten iluminar aspectos relevantes, cabe hacer
presente las limitaciones de esta investigacin. En
primer lugar, el nmero de entrevistas realizadas ha sido
acotado, resultando recomendable una mayor
profundizacin en la mirada de los actores claves en las
distintas regiones de Chile, pues la informacin aqu
contenida ha sido recogida exclusivamente a nivel
central. Junto con esto, la dificultad en el acceso a cierta
documentacin de polticas pblicas y programas
internacionales impidieron un anlisis ms acabado en
algunos aspectos, como por ejemplo las evaluaciones
en el caso de Canad o el detalle del presupuesto en
Brasil.
Para finalizar, los programas analizados en la realidad
nacional constituyen un ejemplo de acciones
implementadas desde el Estado, orientados al
mejoramiento de los niveles de bienestar de los NNA.
En ese sentido, podra constituir una poltica pblica,
segn el concepto planteado al comenzar el artculo. Sin
embargo, se adolece de un foco en la calidad de dichos
programas. De hecho, en Chile, luego de ms de 20
aos de la ratificacin de la Convencin, nos
encontramos recin en proceso de modificacin de la
ley de menores (Proyecto de Ley del Congreso de Chile,
2013), la que aun presenta una terminologa
inadecuada, y conceptos desactualizados (que datan de
los aos sesenta), lo cual refleja dificultades

99

Jos Ignacio Contreras; Vicky Rojas; Lorena Contreras

fundamentalmente conceptuales en el abordaje de los

temas de infancia.
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