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El Estado latinoamericano en perspectiva.

Figuras, crisis, prospectiva*

Jorge Graciarena

Introduccin
Plantearse la cuestin del Estado puede ser como asomarse a la Torre de
Babel. Ms an, si se la trata en un marco tan singular y contradictorio como el
de Amrica Latina. En efecto, a las considerables discrepancias existentes desde
antao en la teora poltica de los pases centrales, que constituye la fuente principal de las reflexiones contemporneas sobre el Estado, cabra agregar las que
son peculiares de esta regin de la tercermundista, que no son ciertamente pocas.
Tradiciones intelectuales, corrientes ideolgicas y experiencias histricas distintas
complican todo hasta un punto en que parece difcil alcanzar un grado razonable
de entendimiento. Por su abstraccin la concepcin misma del Estado como totalidad parece desvanecerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz institucionalizada (el aparato estatal) y se remite a esta al especfico decurso histrico
que le dio origen.
Para constatar los extremos posibles de las posiciones discrepantes bastara
comparar, por ejemplo, la teora del Estado de la filosofa jurdica de races hegelianas del siglo XIX, que hipostasa el Estado, con la ciencia poltica acadmica
de orientacin behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria de
Estado para desmembrarla en una multitud de componentes concretos del sistema poltico o del gubernamental. As se podra tener, de un lado, a una suerte de
Estado metafsico, y del otro, a un mosaico de instituciones y estructuras concretas sin idea alguna de totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgico
podra aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste al respecto la
comparacin de los aportes de la tradicin liberal con los de la marxista.
En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado como objeto intelectual, que derivan de su propia y creciente complejidad no menos que de sus
relaciones con la sociedad civil y los otros estados y entidades supranacionales que
comparten la escena internacional, son tantas que se podra caer en el eclecticis*. Originalmente publicado en: Pensamiento Iberoamricano. Revista de Economa
Poltica n. 5, enero-junio 1984, Madrid, pgs. 39-74.

entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)


mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentido
no sea necesariamente unvoco.1
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones escpticas, ni
tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso sus
dificultades y limitaciones heursticas, el Estado ha retomado una posicin central
en el campo de la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias sociales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoamericanos quienes han realizado algunas interesantes contribuciones al respecto.2
Enriquecimiento de la concepcin
Si se toma distancia suficiente y se observa el movimiento de las ideas que resultan de los estudios concretos y las exploraciones tericas sobre el tema del Estado, no pueden dejar de reconocerse algunos esclarecimientos de antiguos problemas. En primer lugar, parecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado
como la relacin de dominacin fundamental de la sociedad, que se constituye a
partir de las desigualdades en la distribucin del poder real de las clases y otras
fragmentaciones sociales (regiones, etnias con culturas propias, grupos religiosos,
etc.). Esta imagen abstracta del Estado como ncleo de un sistema de dominacin
1. El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las definiciones
siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algunas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el Estado
solamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios encargados de funciones
harto especficas, como la polica, la defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamente definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva
sociolgica, un mbito en el que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial
con la sociedad, con el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o constituye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Y
del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacin poltica, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado contemporneo,
pasando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos y
las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el Estado ha recibido una u otra de las acepciones contenidas en estas interrogaciones. En la International
Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45 (artculos), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia, constituciones y constitucionalizacin,
proceso poltico, monarqua, comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristteles, Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero
especial titulado: Acerca del Estado de la Revista Internacional de Ciencias Sociales de la
UNESCO, nm. 4; pgs. 843/44, 1980.
2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica Latina, pueden consultarse A. E. Solari, R. Franco, J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo en
Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco, Formaciones
sociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Madrid, 1981, segunda parte.

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no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros trminos, no
surge del examen pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de que
esta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en una
dimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos formativos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo
del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y tambin con
los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se pretende avanzar hacia algn grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis de
Estado; la dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su estructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn tipo
de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo
occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
estadounidense, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin constitucionalista,
alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas naciones de Amrica Latina, donde la rpida sancin de constituciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas dependa la formacin y el arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco ms
que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden poltico
concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones,
etnias, y otras dimensiones relevantes de una formacin histrica.3
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin efectivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de la sociedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto sus
3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin por la
redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.
Crean seguramente, como crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la ley
por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo andara bien al
adoptar un orden constitucional adecuado, de una clara idea el saber que, desde la independencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecuador diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. Advirtase
que el alto nmero de constituciones aprobadas coincide con los datos que tenemos de la
evolucin poltica de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los pases hispanoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes
y varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez decantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un presidente
por ao en los treinta seis que siguieron a la cada de lturbide (1822). En Venezuela se produjeron cincuenta y dos insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.
Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento de la produccin de las inversiones extranjeras empez a exigir un poco ms de estabilidad. Esta vendr,
casi siempre, por la va de un dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta los
caudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica Latina, Buenos Aires,
EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.

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conflictos fundamentales como las lneas de consenso que mantienen unida a la
Nacin. Siendo el nico rgano habilitado para aplicar la coercin legtima dispone, por tanto, del monopolio de la fuerza pblica, al mismo tiempo que promueve
y recibe el consentimiento de la ciudadana. En el empeo persistente de convertir
la dominacin en hegemona, la cuestin relativa a sus diversos medios institucionalizados pasa a tener una importancia central. A ella se vinculan las conexiones
orgnicas que establece el Estado con los diversos rdenes sociales y sus intercambios de poder y recursos con la sociedad. Siguiendo la experiencia histrica,
parecen muy estrechos, hasta ser casi consustanciales los nexos entre los procesos
formativos de la Nacin y el Estado. Sin embargo, no faltan Estados sin Nacin
ni Naciones sin Estado. En cualquier caso, se trata de estructuraciones truncadas,
solo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin de la vocacin de
unidad poltica nacional inherente la figura del Estado-nacin, en un mundo en
que los actores principales son estados-naciones.
Nacin y Estado: dos cursos
Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el Estado es
nacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de cursos histricos convergentes en el largo plazo, pero no siempre simtricos en perodos ms breves.
Retornaremos sobre este punto ms adelante para examinar someramente algunos aspectos crticos de la constitucin de la Nacin del Estado en procesos que
ponen de relieve diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos, particularmente cuando varias culturas etnias conviven conflictivamente bajo un mismo
Estado. Al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresan
de algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandes
contradicciones de la sociedad nacional.
Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la sociedad son
cada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Estado
sobre lo que podra considerarse el espacio social de lo privado, lleva a destacar
enfticamente la importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo del
conjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica y el acceso al
poder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones que
convierten al Estado en una sociedad poltica que regula los flujos de poder entre
esta y la sociedad civil, tambin a la inversa.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobre
el Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que establece mltiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supraordinacin,
dependencia, interdependencia, que son determinantes en variables sentidos, tanto sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de libertad de sus polticas. El cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias militares y
los bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la produccin y los mercados,
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el despliegue vertiginoso de la frontera cientfico-tecnolgica y la internacionalizacin de la propaganda y la industria cultural estn poniendo en entredicho tanto
la vigencia de los lmites nacionales, como el poder efectivo de los Estados para
preservarlos manteniendo la unidad e identidad nacional.
La crisis del Estado
El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo en Amrica
Latina tendra por fuerza una complejidad que est fuera del alcance de estas notas introductorias. Lo que sigue no es ms que el trazado de un perfil del tema con
algunas lneas de exploracin que intentan establecer conexiones significativas entre tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en Amrica Latina,
particularmente en los pases del Cono Sur. Ms que todo se pretende sugerir las
semejanzas de origen de algunos problemas que afectan, tanto a la constitucin
como al funcionamiento de determinadas formas de Estado, concebidas en trminos ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico definido en el
que prevalece el Estado capitalista.
Para comenzar, una puntualizacin necesaria. Cuando aqu se aborda el problema de la crisis del Estado se considera que la unidad de lo objeto est constituida tanto por la forma concreta e histrica que este asume, como as tambin por
su rgimen poltico. Y esto por varias razones, de las que solo indicaremos un par
de ellas, acaso las ms importantes.
En primer lugar, porque la imagen real del Estado estara solo fragmentariamente conformada si se constriese a su perfil constitucional, sin tomar en consideracin las mltiples conexiones que establece con la sociedad civil, tanto en
cuanto a las vas institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otras
instancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman su entorno
y gravitan polticamente (organizaciones de clase, corporaciones, grupos de presin, movimientos sociales, instituciones religiosas, entre otras). Y la segunda es
que cuando se asume ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las crisis, resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la lnea de separacin
entre una crisis histrica del Estado strictu senso de otras ms centradas en el rgimen poltico. Ambos, Estado y rgimen poltico, constituyen la condensacin o
cristalizacin poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus caracteres
concretos se explican recprocamente. En verdad, son partes inextricables de un
objeto intelectual que para nuestro propsito no conviene desmembrar analticamente.
Diferentes crisis
Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las fuentes que
tratan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto a cmo concebirla, dife229

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rencindola de otras crisis polticas, econmicas y sociales. La misma idea de crisis
es utilizada con no menor libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, hegemona, gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos de
crisis polticas. A veces un proceso de cambio que se acelera ms all de su ritmo
habitual la alteracin de una tendencia (ciclos econmicos o demogrficos) basta
para denotar una crisis. All la idea de crisis se ha convertido en una especie de
comodn que nadie explica porque su sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe solo cuando lo
que est en cuestin es la matriz fundamental de la denominacin social que le es
inherente y sobre la que se constituye. En su origen, el Estado moderno surge en
la Europa renacentista como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se trata
de una configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la produccin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta conexin entre Estado y
capitalismo se manifiesta en una serie de formas histricas de Estado en las que
est contenida la matriz fundamental de las relaciones de dominacin capitalista.
No obstante sus grandes diferencias en otros aspectos, tanto las monarquas autocrticas del siglo XVI, el rgimen parlamentarista ingls de Cromwell, el Estado
absolutista francs de los siglos XVII XVIII el zarismo ruso del XIX, no menos
que las repblicas burguesas estadounidense y francesa, comparten la misma relacin bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del Estado
capitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas del siglo XIX, ser la
revolucin rusa de 1917 el primer movimiento histrico triunfante que modificar las relaciones capitalistas de dominacin y asentar el Estado sobre otras bases
sociales. El Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin bsica de
dominacin ser radicalmente distinta de la anterior, tanto en sus justificaciones
ideolgicas como en sus cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de este, mantenindose como invariante la relacin fundamental de dominacin, sea esta capitalista o socialista. Como el objeto de estas notas es el examen de las diversas
formas del Estado capitalista en la historia reciente de los pases latinoamericanos, las referencias a la crisis del Estado tendrn siempre en lo sucesivo este
sentido ms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-constitucionales
no sern tenidas en cuenta por s mismas como expresiones de una crisis formal
del Estado, salvo cuando sean acompaadas por otras circunstancias que as lo
indiquen.
Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, para estas
reflexiones se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situaciones de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta una forma
singular de este y que no puede resolver apelando a sus recursos normales. Por
tanto, la superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la propia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado constituye un momento
significativo de conflicto, un punto de inflexin de las tendencias histricas y con230

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tradicciones determinantes de la configuracin concreta del Estado y del rgimen
poltico, una mutacin irreversible. Esto no implica necesariamente la modificacin de la estructura jurdica del Estado, tal como est contenida en su ley constitucional. Es de sobra sabido que una misma matriz fundamental puede servir para
contener una variedad considerable de formas de Estado, que a su vez albergan
gobiernos de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural e histrica y
se configura en medio de una situacin tal, que una solucin de cualquier sentido
posible trae aparejada una ruptura con el pasado. Es decir, la crisis existe cuando no hay retomo estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,
aunque el movimiento que se engendre sea de restauracin, reaccin o regeneracin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio que tal ruptura no significa
en modo alguno una discontinuidad completa, pero tampoco un gattopardismo
exitoso. Por eso, ms que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo se
confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de
Estado se torna prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una
diferente situacin histrica.
Puestos as los lmites, las posibilidades de existencia de las crisis de Estado
no son muchas, apenas tantas como los momentos histricamente significativos
que puedan haberlas involucrado en sus mutaciones. Ciertamente, el Estado no
puede quedar al margen ni salir indemne de unos cursos de accin histrica que
modifican las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones fundamentales de la sociedad.
Las formas histricas de Estado
Las formas de Estado identificables en la historia latinoamericana, que continan la tradicin capitalista instaurada desde la poca colonial y que interesan
para los propsitos de estas notas son los que siguen: a) Estados nacionales emergentes de las luchas emancipadoras (primera mitad del siglo XIX); b) Estados oligrquicos (desde fines del siglo XIX); c) Estados populistas y neooligrquicos (que
siguen a la gran crisis mundial de 1930); d) Estados desarrollistas democrticos de
la posguerra; e) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la dcada del
setenta; f) La fase actual de retorno la democracia sobre nuevas bases. En estos casos, luego de perfilar la forma de Estado predominante, se sugerirn las crisis que
le son propias, consustanciales, y que acaso en su despliegue prefiguren la nueva
forma de Estado que pueda estar emergiendo en la fase siguiente.
De la colonia a la independencia
La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general conquistada en medio de prolongadas cruentas luchas que tuvieron dos consecuencias
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principales. La primera fue la desestructuracin del Estado colonial, un proceso
que present variaciones considerables, desde el extremo de una destruccin casi
total de los rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y continuidad parciales luego de la emancipacin. Algo semejante puede sealarse con
respecto al territorio en cuya jurisdiccin se ejerca la autoridad poltica colonial,
que oscilan entre situaciones de extrema fragmentacin y otros en que los nuevos
gobiernos tuvieron bajo su control los mismos territorios sometidos a la autoridad
colonial que haban suplantado. Los virreinatos de Nueva Granada y del Ro de
La Plata ejemplifican bien los casos de extrema discontinuidad y fragmentacin
territorial, mientras que la Capitana General de Chile podra servir para ilustrar
el caso opuesto.
Las guerras liberadoras tuvieron la virtud de acelerar profundizar la formacin de una conciencia nacional en los sectores sociales participantes, que apuntal la formacin de un sentido de Nacin que se anticip la constitucin efectiva
del Estado. Las guerras civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional del
Estado, ya que su propia ndole como rgano de poder nacional era lo que estaba
en entredicho, pero no as pusieron en cuestin la formacin de la Nacin, pese sus
efectos sociales disgregadores en otros sentidos. Esta generalizacin corresponde a
los pases atlnticos de Amrica del Sur, tambin Chile, Paraguay y, quiz, Colombia, pero no as los otros pases andinos con vastas poblaciones antiguas culturas
indgenas, donde el problema de la Nacin tiene por eso un cariz distinto.
La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la multitud de constituciones aprobadas casi todas caricaturales con respecto al ejercicio real del poder
poltico) fue precedida de un largo cuestionamiento resuelta por medio de luchas
polticas conflictos armados, que dejaron como secuela profundos y duraderos resentimientos en los bandos derrotados. La consecuencia fue que la idea de Nacin,
no solo se form anticipadamente de un modo relativamente autnomo, esto es,
sin referencia a un Estado central que gozase de legitimidad incuestionable, sino
que se constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y contrapuestos sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de la Nacin, de un lado, y la
debilidad del Estado, del otro, generaron un nacionalismo tradicionalista, con una
raigambre emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se trascendentaliza hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado en una relacin de
conflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja de tener ms graves consecuencias cuando se la invoca para definir el campo de responsabilidades de las fuerzas
aunadas y su pretendida autonoma dentro del Estado como ltima instancia de la
Patria.4

4. Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido ampliamente analizados,


entre otros por Kalman H. Silvert en varios de sus libros. Un tratamiento especfico puede encontrarse en el siguiente: Nacionalismo poltica de desarrollo, Buenos Aires, Paids,
1965. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el eje de la poltica contina siendo la

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El problema de la Nacin
La referencia de la Nacin ha sido siempre un ingrediente importante en
el debate pblico y su presencia se manifiesta en los partidos polticos histricos,
que se denominan nacionales, porque en sus doctrinas se rechazan los pluralismos
ideolgicos para afirmar la primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre las
segmentaciones regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas y otras.
La crisis bsica de este perodo ha sido en algunos pases y contina siendo, la integracin nacional. Sea que se trate de la incorporacin de las grandes
poblaciones y culturas indgenas de los pases andinos a una sociedad nacional,
sea que fuese la asimilacin de las grandes corrientes migratorias europeas en los
pases atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su organizacin poltica,
esto es, del Estado, ha sido central. No son pocos los que an se preguntan si este
problema fue resuelto de un modo satisfactorio, con una armnica integracin de
sociedad y Estado, sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.
En buena medida, la inestabilidad poltica y otros conflictos nacionales derivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas dimensiones, lo que en rigor
significa la ausencia de un Estado nacional bien constituido. En cambio, quienes
afirman la existencia de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, que
su formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos casos se remontaran ms all de fines del siglo XIX.
Una forma particular y extrema de crisis del Estado se produce con la fragmentacin y descentralizacin del sistema de dominacin y, consiguientemente,
de las bases sociales del Estado, que corresponden a una efectiva carencia de unidad nacional. La centralizacin del poder estatal nunca es completa ni tampoco
uniforme. Sin embargo, un cierto grado de unidad efectiva difcil de precisar, pero
no por eso menos real, puede ser considerada indispensable para la existencia real
de un Estado.
Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de centros regionales de poder, que disponen de una gran autonoma, y desafan el pretendido poder
monoplico del Estado nacional. Este sera el caso de Bolivia de acuerdo a estudios
recientes, que se caracterizara por la desagregacin del poder en las regiones,
con focos relativamente aislados y autnomamente estructurados, que se mantienen separados y compitiendo entre s y con el Estado, sin que este disponga de
fuerza suficiente para unificar su espacio de poder. En suma, no hay Estado con
jurisdiccin nacional y monopolio de poder, y s una dinmica conflictiva de regiones que lo involucran debilitndolo.5

oposicin colonia-metrpoli, poniendo en la Nacin y en su unidad la fuente bsica de las


determinaciones sociales, econmicas y polticas.
5. Esta tesis ha sido desarrollada por Fernando Calderon y Roberto Laserna (comp.),
El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia. Ediciones Ceres/Clacso, 1981.

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Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra considerarse parte de
una crisis de larga duracin relacionada con la representacin de la Nacin, es la
relativa a la subordinacin de las fuerzas armadas a las autoridades constitucionales del Estado y al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asunto
de la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una crisis de Estado
desde las guerras emancipadoras.
El Estado oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del orden
social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las situaciones nacionales,
no ser difcil advertir que cada caso es nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad dominada
por lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos comunes muchos de estos
casos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del siglo
XIX, tendi generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un gobierno central que se impuso, ganando as el control del espacio social territorial.
Segundo, esta centralizacin del poder poltico no habra sido posible sin el concurso de una fuerza militar considerablemente mejor equipada, organizada con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominio
del territorio contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, que
unific el espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional.
El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profundizacin de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave minero,
un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador. Por ltimo, una
coalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus
intereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado nacional, que requiere de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento. Esta
coalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un conjunto limitado de personas que representaban y pertenecan a unas pocas familias extensas,
que controlaban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social, as
como monopolizaban las vas de acceso al Estado.6
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero liberal por definicin constitucional, consista en una estructura dbil y fluctuante, que era poco
ms que la prolongacin poltica del poder familstico de la oligarqua dominante
a la que serva instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial Belgrano, Buenos Aires, 1982, que hace una sistematizacin histrica de los rasgos constructivos del Estado
Argentino. Tambin se puede consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile, Universidad
Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una perspectiva histrica la formacin
del Estado oligrquico chileno desde la poca de Portales.

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mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica Central, la dominacin militar bloque la formacin del Estado a tal punto que se duda que este
haya llegado a constituirse efectivamente. Se habla entonces de proto estados,
aludiendo a configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en propiedad a formar un Estado.7
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado han sido de
exclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de una persistente dominacin
militar, de grandes sectores populares puestos al margen de las vas lega les de
acceso al poder del Estado. Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estos
regmenes han girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin e
intentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas autocracias (casi
siempre de tipo militar).8
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal, clsico en su forma constitucional y polticas econmicas, oligrquico en su factura social y con un
rgimen poltico excluyente, fue el del Chile portaliano, que persisti cerca de un
siglo y que ha sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico libro.9
Pero no siempre estos regmenes de base oligrquica mantuvieron su estabilidad
por tanto tiempo. Tampoco ha sido cierta, desafortunadamente, la profeca optimista de Germani sobre la ruptura definitiva del llamado crculo vicioso debido
a su inestabilidad permanente, dando lugar a la instauracin de una democracia
progresivamente ampliada.10
La declinacin del esquema oligrquico
Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis econmica mundial de los aos treinta, que castig duramente a los pases dependientes
a travs de sus esquemas de insercin en el mercado internacional. Las tensiones
generadas por la crisis econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras
crisis que estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen poltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin, la
7. En el caso hondureo, la constitucin de un poder nacional mediatizado en la forma
de una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase dominante subordinada, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del orden interno al servicio de
intereses extranjeros. . . el enclave bananero. . . (forma) un patronazgo parasitario del Estado. E. Torres Rivas, Crisis del poder en Centroamrica, San Jos, C. Educa, 1981, pgs.
50-51. Particularmente pertinente es tambin el punto donde se analiza el Estado de excepcin, pgs. 99-103.
8. Germani, G. Clases populares y democracia representativa en Amrica Latina,
Desarrollo Econmico, vol. 22, julio-setiembre de 1962, pg. 23-45.
9. Edwards, A. La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universitaria,
1982 (edicin original de 1928).
10. Hacia 1960 haba suficientes motivos para una visin esperanzada del futuro inmediato, los que como se ver despus desapareceran rpidamente en los aos siguientes
con los retornos neoliberales trados de la mano los regmenes militares autoritarios.

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crisis endmica debida a la debilidad constitutiva del Estado liberal-oligrquico se
manifest, primero que todo, en su incapacidad para afrontar y manejar la crisis
econmica. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para contrarrestarla, el Estado fue incorporando nuevas funciones y creando dispositivos institucionales que modificaran a la postre su composicin orgnica y sus vnculos
con la economa. Ms adelante retomaremos este punto.
En segundo lugar, teniendo en cuenta el excesivo poder concentrado por la
coalicin dominante mantenido fuera del Estado, su capacidad de arbitraje efectivo de los conflictos intraoligrquicos haba estado persistente, pero soterradamente puesta en cuestin. Nada grave ocurrira mientras no se fragmentara la oligarqua.11 Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella se parti por mitades,
que se confrontaron por dcadas en luchas polticas armadas que desbordaban los
limitados poderes de contencin del Estado. Para ilustrar brevemente esta referencia basta recordar los casos de Colombia Venezuela, en que una situacin similar
de cuasi permanente lucha faccional fue finalmente zanjada recin hacia fines de
los aos cincuenta por medio de pactos polticos entre los partidos oligrquicos
contendientes (de Sitges en Colombia, de Punto Fijo en Venezuela) celebrados
por encima del Estado con el declarado propsito de darle este su rgimen poltico,
una nueva configuracin estabilidad. Trminos ms menos, se trataba de pactos de
refundacin del Estado, de un Estado de compromiso que estaba sostenido por
un bipartidismo prcticamente rotativo polticamente impuesto, que hizo posible
la reunificacin de la oligarqua (especialmente en Colombia) abriendo camino estas nuevas coaliciones polticas a un perodo de estabilidad que ha persistido por
ms de dos dcadas debido una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectores
medios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms tpica, que
concierne directamente al rgimen poltico, pero que ahora se moviliza desde
abajo En efecto esta fue ms una crisis de representacin creada por el efecto de
desborde provocado por el ingreso escena de considerables contingentes de masas
movilizadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de la participacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las nuevas fuerzas sociales
pudieron ser neutralizadas, pero otras en cambio tuvieron que ser asumidas por el
rgimen poltico es claro que con reticencias. Las demandas de las masas cuestionaban la forma vigente de Estado se producan en momentos en que los sectores
oligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravitacin en la economa la
sociedad aunque an conservaba buena parte de control del poder. Para evitar el
naufragio total fue necesario un giro de timn y en la maniobra hubo que tirar por
la borda buena parte de la carga ya inerte del Estado liberal tradicional para poner
a salvo el barco de la oligarqua. Sin embargo, ella sobrevivira la tormenta ponien11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono Sur bien antes de la
crisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chileno
fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.

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do de relieve una vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudo
adaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables una serie de ensayos
de recomposicin del Estado. Esta larga transicin ocurri en medio de una crisis general que desembocara en la Segunda Guerra Mundial. Sus caractersticas
definitivas tardaron, por tanto, en manifestarse con nitidez.
Tiempo de transicin
Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por el
principio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en ideologas. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma de
contrarrestar uno de sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento
externo. El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las importaciones de manufacturas estimul el desarrollo de una temprana e incipiente industrializacin sustitutiva para dar respuesta a las demandas insatisfechas de esos
bienes. A estas nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el
escenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al tiempo
que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores de la oligarqua tradicional estaban ms volcados hacia el mercado interno. Aunque deprimido por la
crisis, este constitua su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econmicas. Estos nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su
influencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas. Fue un momento
de renovacin de concepciones y estrategias para responder a la escala y complejidad de los desafos planteados por la crisis y que no podan ser afrontados con
los recursos habituales de la lgica del mercado autorregulador de la economa y
la sociedad (Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo que
feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevas
creaciones de rganos sociales, econmicos y financieros del Estado, no menos que
transformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acertados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.
Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacin con
la constante renovacin del aparato institucional del Estado y, por el otro, en la
implantacin de este en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y remisa a proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado se
sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica haba
quedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y con vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia una
crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a una
serie de organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiaciones de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos

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en gestacin. En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos
pases de la regin seguramente la ms importante de lo que va corrido del siglo.
Entre la restauracin oligrquica y el populismo
Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis, convertida en
una crisis de Estado en toda la regla, fueron principalmente dos: la restauracin
oligrquica y el populismo. En ambos casos haba un fuerte ingrediente autoritario y un resuelto respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de
1930 represent bien la primera de las alternativas, mientras que el Brasil de la
primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la segunda de ellas. No obstante
las considerables diferencias en cuanto al esquema de poder que las sustentaba
(ostensiblemente militar en el caso argentino, ms civil el brasileo), las determinaciones creadas por la crisis fueron tales, que las polticas puestas en prctica por
los respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un aspecto. La ampliacin y
complejizacin del aparato funcional del Estado, como resultado de una deliberada intervencin en la economa, sea para proteccin de la produccin nacional
ms amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y reserva de los
mercados internos para promocin de una incipiente industrializacin sustitutiva
de bienes de consumo final, pusieron de relieve su voluntad poltica para contener el avance de una coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largo
plazo, poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional y el reordenamiento del Estado fueron aceptados a regaadientes por los sectores dominantes
en el caso argentino, cuyo gobierno oligrquico liberal habra deseado no tener que
crear un banco central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,
as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que en su conjunto
significaban una precoz preliminar planificacin de la produccin econmica. Con
esto se desplaz el epicentro econmico modificndose los agentes y modos de
acumulacin de capital, debido sobre todo una mayor participacin de la produccin industrial, menor de la primaria exportable en el producto nacional interno.
Uniendo esto a otras transformaciones demogrficas y sociales que operaron convergentemente en la direccin de introducir modificaciones fundamentales en la
estructura social, particularmente la de las clases sociales, se sigue que las bases
reales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms bien por la opcin populista que por la restauradora, que sera efmera. En varios pases, el ingreso a la fase populista fue ms directo y acelerado. En cualquier caso el nuevo
Estado afrontara un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos,
que era el de crecer distribuir, sea el dilema de ser un Estado desarrollista benefactor. Pero como los recursos polticamente disponibles no eran suficientes para
una y otra alternativa, la solucin de sntesis fue el Estado populista (o de com238

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promiso), que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la vocacin
de desarrollo como crecimiento de la economa y como justicia social.12 Pero este
es el tema del punto siguiente.
Productos hbridos
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los acontecimientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula ideolgica que lo
enmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que combinaba rasgos
diversos, algunos de los cuales constituan una novedad frente a sus congneres
europeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los medios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que buscase en la
progresiva ampliacin del compromiso poltico los fundamentos de un efectivo rgimen democrtico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en muchos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese simblicamente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores sociales constituidos en
actores en la escena poltica, ya intensamente activados por los propios regmenes
populistas, fue la causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaron
en todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores pases,
de la regin, particularmente del Cono Sur, se podr constatar que el perodo que
va desde la crisis de los aos treinta y que se completa con la Segunda Guerra Mundial, fue uno de cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendo
que tomar medidas contra sus profesados principios y hasta a veces adversas a sus
reconocidos intereses.
12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el Estado que se redefine en
la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el Estado que expresaba
la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si en el Uruguay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin funcional del sector pblico y mayor
conciencia de las necesidades sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marcaba la presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es
innegable que estas tendencias se acentuaron despus de la crisis. Crdenas incorpor simblicamente las masas al Estado y les reconoci un espacio propio en el partido dominante,
Vargas hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante
con Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social estatal
despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de Per,
bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos. Con mayor o menor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad tcnica y poltica de
las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acab
por incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones gubernamentales. F. H.
Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de los aos ochenta, nuevas opciones?, El
Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo de 1983, pg. 171.

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Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que responder
a apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales deprimidos con recursos
fiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en consecuencia a los nada propicios contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumentar la presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces negativos para
su estabilidad poltica y el crecimiento de la economa. Dadivosidad, despilfarro,
ineficiencia, tambin corrupcin, son algunos de los caracteres atribuidos a la mala imagen econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellos
tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la cuestin
social, que haba irrumpido trada por las masas a la escena poltica. Los gobiernos y la legitimacin del orden poltico dependan de una adecuada respuesta que
para serlo requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista en
la presencia no ya espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de un
indito contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del Estado significaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base de una mayor
participacin, a aquellos sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Este
tipo de Estado emergente ha sido tambin denominado Estado de compromiso
aludiendo as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nuevos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de ambigedad en sus
polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada represent
logros an limitados de la extensin de la ciudadana poltica, porque persistan
residuos clientelistas todava vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo el
trnsito de una poltica de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms
propio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pugnaban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin del
esquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la crisis del
Estado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen de participacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para hacerlo
activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta crisis est an pendiente a lo largo de la regin, con muy pocas solo temporarias excepciones, porque cada
vez que se ha intentado una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.
Este es el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y a
la transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable no solo por
los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas consideraciones ideolgicas que
fueron surgiendo en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asignaron al Estado un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como poner
13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por M. Garcia Peuyo, Las
transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.

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el carro delante de los bueyes. El diagnstico indicaba que el problema era ms
que todo de produccin. Luego, haba que producir ms para distribuir despus.
La responsabilidad principal de la motorizacin de este esquema recaa en el Estado conforme la entonces predominante doctrina keynesiana.
El Estado desarrollista
En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo problemtico
fue elaborado y articulado en gran medida por la CEPAL. Convertida en una ideafuerza ciment al Estado desarrollista, que fue la concepcin paradigmtica que
domin la escena latinoamericana hasta la segunda mitad de los aos sesenta. El
Estado desarrollista era intervencionista ms que estatista, aunque se preconizaba un fuerte sector pblico, el orden econmico segua basado en el mercado, pero ahora en un mercado regulado por la planificacin para elevar la racionalidad
econmica y la justicia social del conjunto del sistema. En lneas generales, se propiciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista, pero con importantes
ingredientes que apuntaban a la integracin regional de las economas para lograr
ventajas agregadas de escala, ampliando as los mercados nacionales, considerablemente protegidos frente a los competidores externos. En trminos ms sociales
y polticos el estatismo intervencionista, el nacionalismo y las polticas redistributivas en beneficio de las mayoras sociales han dado lugar para que se le atribuyan
sesgos populistas a la ideologa desarrollista cepalina.14
Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas sociales; pero
no en lo que es medular para la concepcin de este tipo de Estado desarrollista por
oposicin al populista. Y es efectivamente as porque el desarrollista invierte la
direccin del movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrndola primariamente en la promocin del crecimiento econmico. Ello implicaba
la postergacin del Estado benefactor, ya que se consideraba no pareca posible crecer y redistribuir al mismo tiempo. Aos despus, el predicamento de lo
social fue ganando terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as,
el nfasis fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante todo en el
crecimiento de la economa, mientras que el populista fue esencialmente redistributivista.
El crecimiento econmico y los olvidados
Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista prevaleci sobre
el Estado social ha sido, sobre todo, porque como se ha visto la promocin del
14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI, Mxico, 1980,
pgs. 282-298. Se notar por cierto que no compartimos su tesis de la fusin de ambos
tipos de Estado, el populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que ambos
compartiesen la vocacin principal.

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crecimiento econmico fue polticamente privilegiada con respecto a la cuestin
social. De hecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentes
grados y tiempos. Bajo las condiciones del subdesarrollo latinoamericano resulta
siempre difcil la conciliacin entre gasto econmico (la inversin pblica suele representar entre dos tercios y una mitad de la inversin total, que es esencial para
el crecimiento) y gasto social del Estado, fundamento de sus polticas asistencialistas, tanto que uno u otro deben ser relativamente sacrificados en aras de algn
principio doctrinario o de la necesidad prctica de compatibilizar recursos escasos.
En una perspectiva comparativa, Glaucio Soares concluye: La preocupacin fundamental del Estado en los pases desarrollados, por tanto, fue disminuir las contradicciones sociales generadas por el desarrollo econmico capitalista y no participar activamente de l mediante inversiones directas. Otro fue el caso del Estado
desarrollista latinoamericano, que las privilegi ostensiblemente, acentuando los
imbalances sociales.15
Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias y verticalistas, d acuerdo en muchos aspectos con patrones tradicionales de seguimiento
al lder poltico percibido como caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalista
pero no clasista. Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del universo poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien despleg nuevas
funciones asistenciales, para lo que se crearon aparatos especficos que disponan
de mayores recursos, la solucin propiamente poltica a la presencia de estos pueblos expectantes fue ambigua y contradictoria. En un caso, los mayores derechos
sociales quedaban condicionados por restricciones y vinculaciones corporativas
(nuevo clientelismo de los trabajadores urbanos y rurales incorporados a un sindicalismo dependiente del Estado). Los derechos polticos que no eran denegados
quedaban sometidos por un rgimen de dictadura paternalista, que los mediatizaba, neutralizndolos recortando el estatus de las condiciones de ciudadano la mera participacin social. Tambin los sectores medios, autores destacados de estas
transformaciones sus mayores beneficiarios, fueron incorporados masivamente a
la burocracia estatal que operaba como mbito de clientelismo poltico. Un punto
que no es ajeno la discusin anterior y sobre el que conviene llamar la atencin es
el relativo la sucesin de tipos de Estado que siguen al inspirado por la ortodoxia
liberal. En Europa, ya en el siglo XIX se encontraba en discusin la necesidad de
que el Estado proporcionase alguna solucin a la entonces emergente cuestin social. De esta necesidad surgir el Estado benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar
15. En gran parte, las diferencias en la composicin de los gastos del Estado pueden
ser explicadas por las diferencias entre los sectores sociales incluidos en el pacto polticoeconmico. En Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a cabo con la notoria
exclusin de los campesinos que no participaron de los beneficios sociales del desarrollo;
muy al contrario, esos sectores hicieron los sacrificios necesarios para la ejecucin del pacto desarrollista. La matriz poltica del desarrollo del Estado latinoamericano difiere fundamentalmente de la europea Glaucio A. D. Soares, 0 novo Estado na Amrica Latina,
Estudios CEBRAP, nm. 13, julio-septiembre, 1975.

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del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui
el Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hbrida del Estado social desarrollista, pero con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,
asistencialismo limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo embrionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por tanto, difciles de
preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido como un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constitua
el factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia latinoamericana, frente a la ausencia de suficiente dinamismo econmico empresarial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la promocin
del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la industrializacin. Se
podr decir que algunos estados capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejemplo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el Welfare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin desde la ltima
posguerra. En Amrica Latina, la participacin del gasto econmico del sector pblico en la economa ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora
de los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte pblico al
gasto social. En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso las
formas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en matrices histricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de una
industrializacin original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano.16
Crisis de representacin
De modo que la cuestin poltica fundamental puede ser identificada como
una crisis de representacin, pero no de legitimidad. Si era de representacin fue
por el carcter autoritario y c1ientelista de las nuevas estructuras polticas y sindicales que sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelaciones
nacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se nutrieron en buenas dosis de las ideologas fascistas europeas de los aos veinte y treinta. Si bien
ensancharon considerablemente la participacin social (sindicalizacin, asociacionismo) y econmica (redistribucin limitada del ingreso, mayores servicios pblicos y gasto social), los Estados populistas fueron ms restrictivos en el campo
poltico, impulsando una suerte de movimientismo, esto es, de participacin pasiva en organizaciones jerrquicas de masa ideolgicamente monolticas, sin que
16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas con
apoyo de material emprico por: Glaucio A. D Soares, ob. cit.

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al mismo tiempo se ofrecieran oportunidades equivalentes para las organizaciones
y prcticas democrticas.
Bajo estas condiciones, los Estados populistas clsicos fueron benefactores y
movilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones con importantes sectores
de la sociedad civil, que muchas veces se tranzaron con arbitraje militar. Es cierto
que algunos de ellos inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,
Crdenas y Pern, cmo ejemplos conspicuos), y que esta capacidad de persistir
polticamente fue la consecuencia del xito de sus polticas de masas, pero no lo es
menos que el respaldo militar funcion como un escudo protector que asegur su
margen de maniobra poltica y su permanencia en el gobierno. Acaso esta evidencia pueda parecer suficiente para considerar que la crisis de representatividad fue
inherente al Estado populista.
Optimismo y reaccin
Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de sincero optimismo. El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo
las recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimiento
de la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.
Su compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se derivaran la
democracia poltica, el bienestar general y la modernizacin de la sociedad. Una
promesa, muchas veces reiterada, que se diluyo en poco ms de una dcada. Ni
la gran performance econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot hacia fines de los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica pudieron
arraigar y consolidarse.
Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en cuestin
la viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia comienzos de los aos
sesenta dos acontecimientos de sentidos tan contrapuestos, pero por eso mismo
estrechamente vinculados, como fueron la revolucin cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieron un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de radicalizacin
ideolgica y de grandes mvilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los anticuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964, en
Brasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno constitucional
de tinte marcadamente populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina
(1966 y 1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio de
sus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma indita
de Estado militar, que no dependa ya primariamente de la figura de un exitoso
caudillo uniformado, sino que era el producto de operaciones planificadas por los
estados mayores de las fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares se
planificaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprometa
institucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del Estado. La accin
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estaba obviamente inspirada en las nuevas doctrinas de la seguridad nacional y la
guerra antisubversiva promovidas por los Estados Unidos, pero no carecan por
eso de alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo de revolucin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en las escuelas superiores
de guerra para formacin de jefes militares, particularmente de Brasil y Per. Ellas
actuaron como los centros generadores diseminadores de la nueva doctrina revolucionaria castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin de un
gobierno militar provisional, que ya no pareca suficiente para afrontar los graves
retos sociales polticos que lo motivaban. En su consideracin era necesario ir ms
fondo en la ocupacin del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cuadros responsables de la administracin pblica, que serian ocupados por militares
en actividad. Se trataba, en suma, de una completa y efectiva militarizacin del
Estado, la que segua una poltica represiva de inspiracin totalitaria respecto de
la sociedad.17
Contradicciones no resueltas
Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y armnica convergencia entre crecimiento econmico, modernizacin social y democracia
poltica, que constitua la promesa difundida por la doctrina desarrollista. Las antiguas contradicciones permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas,
reconvertidas las condiciones del nuevo contexto histrico. Entretanto, haciendo
un inventario de repaso, permanecan pendientes la cuestin nacional, ahora replanteada vigorosamente en la problemtica de la dependencia y complicada por
el internacionalismo militar; adems persista lo relativo a la integracin del Estado con la Nacin; la cuestin social, agravada por los efectos regresivos sobre la
distribucin del ingreso de los nuevos estilos neoliberales de desarrollo, con serios
dficits en la satisfaccin de las necesidades sociales bsicas; por ltimo quedaba la cuestin poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como una
verdad de fe en toda la regin y proclamada aun por los gobiernos militares. Acompaada y mediatizada por una variedad de calificativos con los que se pretenda
reducir su alcance, la cuestin de la democracia haba estado concentrada primordialmente en el rgimen poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectores
marginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el control democrtico del Estado. Poco o nada de esto era ya compatible con las estrategias del
desarrollismo autoritario que los regmenes militares se empeaban en imponer
como medio para una refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estado
confluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura histrica una
17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du Seuil, Pars, 1982.
Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de militar es algo que puede debatirse, pero lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y su
sometimiento a las fuerzas armadas.

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verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El recurso a la fuerza militar y la
imposicin con su auxilio de un cruento retorno al capitalismo salvaje del siglo
XIX tuvieron la consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento de
las contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo militar no resolva
sino que, al contrario, contribuira a agravar considerablemente. El nuevo esquema de dominacin se impondra con violencia y represin, dejando de lado, y para
el futuro, cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras tanto se
implementaban nuevos modelos econmicos y sociales involucionistas, con tintes
neo oligrquicos y corporativos. El tipo de Estado que surge ha sido designado
burocrtico autoritario.18 pero aqu lo denominaremos autoritario modernizante para destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.
El Estado autoritario-modernizante
Las bases sociales de este nuevo Estado autoritario modernizante estaban
formadas por sectores de la burguesa comercial, importadora y exportadora, la
gran banca nacional) los productores de bienes primarios exportables, en coalicin
con las grandes firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados
menores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y ejecutivos.
En realidad, la base social de estos regmenes militares ha sido estrecha, tanto que
ella explica su ndole pretoriana, o sea autoritaria y represora. Sus fundamentos
ideolgicos proceden de dos vertientes: una, el neoliberalismo en su versin monetarista que preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economa
internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que pone el acento en
la guerra interna, antsubversiva, y en la poltica de las fronteras ideolgicas. Ambas vinculadas por una retrica de modernizacin imitativa y de insercin plena y
militante en la civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo asociado (Cardoso), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que siendo de sobra conocida se omitirn ms referencias que las necesarias para la caracterizacin de las formas de
Estado que introduce, as como para la identificacin de las crisis que engendra.
En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el principal factor determinante
de estas revoluciones de estado mayor fue una creciente e intensa movilizacin
de masas (clases peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado populista, con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social vigente.19 As
18. Cf. G. ODonnell, El Estado burocrtico autoritario, Editorial de Belgrano, Buenos
Aires, 1982, cap. 1.
19. J. Graciarena y R. Franco, Formaciones sociales y estructuras de poder en Amrica
Latina, ob. cit. parte primera, captulos II y III. La preocupacin era generalizada en los
aos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar una ciencia
de la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan la existencia de
estos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y tambin en los Estados
Unidos.

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las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una situacin en que
prevaleca una dialctica de confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una activa participacin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales cuadros
polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia una
democracia de participacin ampliada o total fue considerada por las fuerzas del
orden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aunque fuese aplicando las ms severas medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de esta presunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plantearse,
aunque no sea del todo as. En cuanto la caracterizacin de la crisis que estaba
planteada, ella parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por restringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces marginalizadas,
que una crisis genuinamente revolucionaria de masas que se movilizan y actan
con organizacin y voluntad poltica para hacer realidad un modelo alternativo de
sociedad.
La conversin al neoliberalismo
Los regmenes militares profesaban una doctrina de laissez faire, extrema
para estos tiempos, procurando una democracia sui generis basada en la soberana de los consumidores el plebiscito de los precios que resultara del libre juego
del mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la libertad individual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad econmica del Estado
como subsidiaria que solo debera ser ejercida, por tanto, en actividades no rentables para el sector privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejando
salvo su condicin fundamental de guardin del orden social, especialmente de la
propiedad privada de los medios de produccin. Un Estado militar no poda menos de ser un competente Estado gendarme, en tanto el cumplimiento de estas
funciones de garanta y resguardo del mercado como rgano regulador econmico
y social bsico dependiese de una eficiente represin. Y este fue el caso, porque sus
proyectos sociales y polticos fueron profundamente reaccionarios en el sentido
ms estricto careciendo, por tanto, de capacidad para generar consenso y legitimarse en el marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretoriano
constituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una sociedad por
una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera y no por eso evitar un resentimiento creciente de la poblacin y un deterioro progresivo de su unidad interna.
Sus propias bases sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aislamiento y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos los pases
del Cono Sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en la crisis del petrleo de la primera mitad de los aos setenta, produjo una notable contraccin
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del comercio mundial, poniendo en cuestin el flanco ms sensible de las pretensiones legitimadoras de los regmenes militares. En efecto, la apertura externa y la
insercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimida como el argumento principal que fundamentaba su promesa de una eficiente cuestin econmica y una rpida prosperidad social. Las experiencias negativas posteriores han
producido una vigorizacin de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a
los regmenes militares y a sus polticas neoliberales de elevado endeudamiento
externo e internacionalizacin dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la concurrencia
de varios factores, debidos, en su mayora, a los efectos concentradores del ingreso de los esquemas neoliberales y al grave impacto de la recesin econmica (infraconsumo, creciente desempleo y subempleo, contraccin de los salarios reales,
reduccin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros), la crisis de
legitimacin que es consustancial a estos regmenes autoritarios, se extendi hasta
sus propias fuentes de apoyo. Fue entonces imperativo buscar alguna salida por la
va del retorno a los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimen militar peruano fuese el primero en ofrecerla.
Y esto porque, al contrario de sus congneres, haba desencadenado una intensa
y profunda movilizacin social cargada con una prdica nacionalista, que pocos
aos ms tarde revertira contra las propias autoridades militares reconvertida en
acentuado activismo poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacional, confluyeron
fuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes polticos autoritarios militarizados. Las reacciones de rechazo provienen del conjunto de la sociedad, se expresan espontneamente de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacin
poltica central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se concentran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus criterios y mecanismos de
acceso al poder, restringidos en gran parte a los cuadros militares, pugnando por
la organizacin poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones democrticas.
Nuevas realidades
Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes no han
pasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que operar ahora en un
medio social que ha experimentado profundas transformaciones en la estructura demogrfica y social (presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,
consumo, clases y movimientos sociales) y en la escala interdependencia de las
unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multinacionales) y sociales
(centrales sindicales, empresarias, profesionales y asociaciones diversas). Estos
procesos mayores de estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de

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diferenciacin y especializacin funcional de gran complejidad, que los torna mutuamente dependientes.
Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de transformaciones
semejantes, en que predominan la diversificacin operativa debida al aumento extraordinario de nuevas funciones que debe atender con un aparato institucional
que se multiplica y complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. A
esto cabe agregar que esta ms compleja interdependencia reciproca entre Estado
y sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos reguladores espontneos,
trae como consecuencia una mayor importancia de la racionalidad poltica, esto
es, de aquella que es ejercida desde el propio Estado mediante una planificacin
que tiene primordialmente en cuenta la coordinacin de las actividades y procesos complejos interdependientes, como son los econmicos y muchos sociales. Sin
esta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn sera difcilmente operativo. De todo
esto resulta, como parece obvio, un mayor poder para el Estado concentrado en las
autoridades del poder ejecutivo en los organismos administrativos, descentralizados semiautnomos, con sus capas tecnocrticas, que disponen de gran poder, son
proclives al endeudamiento corporativo y, en cambio, poco propicios al cambio y
al control democrtico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configuraciones de este inmenso poder desplegadas como una red de conexiones entre segmentos burocrticos del Estado con grados considerables de autonoma y sectores
corporatizados de intereses econmicos y sociales, que diseminan la unidad monoltica del Estado en una multitud de constelaciones y subcentros de poder. De
estas constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la tecnocratizacin
del Estado (Bresser Pereira, G. Estevam Martins).
Estado y sociedad corporativa
El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa, ha figurado en la agenda del debate terico de las ciencias sociales durante varias dcadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su teora del poder contra
balanceador, a comienzos de los aos cincuenta.20
En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsica
de actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego del
mercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin entre gigantes corporativos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomerados que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandes
sindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monoplico
sobre su mercado que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con
20. J. K. Galbraith, American Capitalism The Concept of Countervailing Power,
Horghton Mifflin Co., Nueva York, 1952. Versin castellana de Editorial gora, Buenos Aires, 1956.

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el otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primariamente en el arbitraje de los conflictos que no pueden ser directamente transados entre los colosos
corporativos. Galbraith admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn ms
dbil, pero atribua al Estado la responsabilidad de corregir este imbalance cuando se produjese, debido sobre todo, al peso del factor poltico en la formacin del
gobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la refut desvirtundola en dos puntos principales. Primero, el Estado capitalista no es neutro ni
puede serlo en cuanto tal por sus razones polticas constitutivas. Por tanto, su esfuerzo correcto no podr nunca ser tan complejo como para restituir el equilibrio
cuando este se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al contrario,
su principal funcin es mantener el desequilibrio para asegurar la acumulacin
del capital. La segunda objecin se refiere al inmenso poder de las corporaciones
multinacionales en economas oligopolizadas y en una sociedad en que los individuos se encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En estas
condiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la alta poltica se vuelve tan estrecha y completa que la distincin entre Estado y economa tiende a ser
ms analtica que real, puesto que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. En
cierto sentido, Mills anticip el meollo de la que aos ms tarde sera la tesis de la
crisis fiscal del Estado (OConnor), al poner en evidencia que el Welfare State
tena como misin principal la proteccin del capitalismo.21

21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills condensa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios y poltica, que es el fundamento
principal de su crtica a la teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es que
las grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios particulares.
Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas dominan las materias primas y las patentes de inventos para convertirlas en productos acabados; disponen de las inteligencias
jurdicas ms caras, y, por tanto, las mejores del mundo, para inventar y refinar sus defensas
y su estrategia; emplean al hombre como productor y hacen que compre como consumidor
lo mismo que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en inters
del mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados, determinan la magnitud y
la forma de la economa nacional, el nivel de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del
consumidor, los precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . . . los
grandes propietarios y los altos directivos de compaas que se autofinancien, son los que
tienen la clave del poder econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms altos directivos que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin,
tienen el poder y los medios para defender los privilegios de su mundo corporativo. Si no
reinan, gobiernan muchos de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,
y ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C. Wright Mills, La
lite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957, pg. 123. Las ideas de Mills
fueron en gran parte coincidentes con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que las
diferencias estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg. 290.

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La contextura particular de Amrica Latina
Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los involucramientos recprocos entre Estado y sociedad en los pases del capitalismo central,
que contina muy activamente en el presente, tiene, sin embargo, relativa pertinencia para nuestros pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quiz
solo sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se arraigan en
las peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector moderno y dinmico de las economas de la regin est dominado y oligopolizado por un conjunto
reducido de grandes empresas internacionalizadas, que con propiedad dejando
a salvo las a menudo considerables diferencias de escala podran ser definidas
como corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto su poder de
mercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia sobre el medio social y poltico, pero no as en cuanto su arraigo en el medio interno. En cambio, el resto de
la economa est formada por diversos estratos productivos que corresponden a
distintos momentos histricos y con unidades de muy diversa ndole, dimensin y
productividad, o sea, que operan en condiciones de heterogeneidad estructural
(Anbal Pinto).
Tampoco la fuerza de trabajo resulta comparable, porque en ella abundan los
trabajadores ocasionales, temporarios cuentapropistas no sindicalizados, donde an los asalariados organizados pertenecen a sindicatos relativamente precarios y laxamente federados, con escaso poder de presin como conjunto, lo que
da un potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes centrales
obreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo semejante podra agregarse
en cuanto a su capacidad para coordinar acciones reivindicativas, a su gravitacin
poltica e ideologas de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo es
mucho menor estructuralmente distinto el desequilibrio existente con el poder del
capital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones colosales que
representan actan por el capital el trabajo, la dinmica social ms frecuente en
muchas de las sociedades latinoamericanas es ms una de movimientos sociales
con ms bajo grado de estructuracin organizativa, donde se plantean demandas
concretas restringidas que tienen aparentemente menor incidencia poltica directa, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de partidos polticos (aun
cuando estos existan se manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estas
condiciones el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto del
atribuido por la teora del poder compensador. En todo caso, su arbitraje nunca
sera neutro porque no podr abandonar su papel de gendarme de un orden social
colocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado y sociedad
civil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado suficiente para que el Esta251

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do aparezca indiferenciado e inerte frente los grandes negocios, como lo presenta Mills. Hasta ahora, la diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es
ms neta, aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con el
sector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de siempre, pudiendo esto ser interpretado ms como una persistencia de formas patrimonialistas
arcaicas, que como una posible dilucin del Estado en la sociedad posindustrial.
El replanteo de la cuestin del Estado
Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se reconocen por
sus fundamentos nacionalistas y desarrollistas propician un drstico replanteo de
la cuestin del Estado con miras a convertirlo en un instrumento esencial para
la promocin del desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para el
desmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de mayor gasto
social para corregir las ms graves privaciones sociales, claro est que todo en el
marco de un rgimen democrtico que asegure que la carga de la recuperacin
econmica sea distribuida con justicia social.
En cambio, desde otras vertientes ms allegadas a la ortodoxia doctrinaria
de la economa internacionalizada se recomienda que las negociaciones relativas a
la deuda externa deben llevarse a cabo entre cada pas deudor, por un lado, y sus
bancos acreedores y los correspondientes organismos financieros internacionales
por el otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha negociacin
sea colocada en el marco ms amplio de una discusin poltica de todas sus relaciones exteriores con el gobierno de los Estados Unidos y a nivel presidencial,
procurando de ese modo que tras un examen realista de los problemas existentes,
y supuestamente de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca
internacional para la renegociacin de una deuda, que tal como est planteada, es
prcticamente impagable.
Las opciones actuales planteadas dentro de esos lmites mueven a preguntarse por las consecuencias de la presente crisis internacional sobre los Estados
nacionales. Porque no se trata meramente de la deuda como un problema econmico con instancias propias, sino de una situacin mucho ms compleja que se
proyecta sobre el campo poltico internacional. La primera cuestin que surge es
si la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su magnitud absoluta
y relativa, y considerando tambin el costo de sus intereses y gastos de renovacin,
que la acrecen en una medida considerable. La segunda es si tendr que ser pagada o si, por el contrario, quedar fijada como una hipoteca de largo plazo sobre la
que los pases deudores debern pagar regularmente los intereses y comisiones correspondientes a sus renovaciones sucesivas, pagos que podran ser interpretados
como los tributos de una situacin de vasallaje financiero casi permanente.22
22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin de Bancos Suizos declar en una reunin en Madrid que ninguno de los pases latinoamericanos

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Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las mayores posibilidades, la relacin que se establecer con los pases acreedores podra ser de
una dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesiones
polticas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.
Por ahora no hay ningn caso de pas que haya negociado ntegramente su deuda
externa reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus recursos
regulares. De modo que el recurso de la experiencia no sirve para despejar la incgnita del modus operandi ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que
traer aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la direccin de nuestro inters principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posiblemente agravada por la renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesiones
de patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, bases militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,
ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
ideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a determinados asuntos, condicionamientos de las polticas internas en materia social,
privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesis
habra una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en particular, de
la autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran condicionados por
una situacin de mucha mayor dependencia que en el pasado inmediato.
La autonoma condicionada del Estado
En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin central gira
en torno de su autonoma relativa frente otros rdenes sociales, principalmente el
econmico y el militar. Ser difcil tener alguna vez una respuesta no elusiva a esta
cuestin, que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos fundamentos
experimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias son, en un sentido interno, a la macrocefala del Estado nacional, centralizador y dominante hacia adentro, en su relacin con la sociedad civil, frente a la que conquista progresivamente una mayor
autonoma; en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en el Estado dependiente, perifrico, endeudado, subordinado en sus relaciones con el mundo internacional, que est poblado de bloques estratgicos, campos ideolgicos, pactos internacionales compulsorios, corporaciones transnacionales y mercados planetarios que
podr pagar su deuda exterior en el presente siglo agregando: en este mundo moderno
no puede esperarse que ningn gobierno ninguna empresa paguen su deuda, pero s que
se puede esperar que aseguren el servicio de esa deuda. Para el caso de Amrica Latina estim que los servicios de amortizacin intereses significaran obligaciones anuales
de 45.000 millones de dlares. Clarn, (Buenos Aires), cables de ANSA y EFE, del 28 de
enero de 1984 (cursiva, agregado).

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lo someten a determinaciones diversas. La contradiccin entre la mayor autonoma, en un plano, la cuasi heteronoma, en el otro, es acaso ms aparente que real,
hasta sera posible argir que ambas constituyen situaciones relativamente complementarias. Todo depender del escenario de futuro que se utilice como marco
de referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado dominante interno
fuese un requisito funcional para contener los particularismos nacionalistas, tnicos, regionalistas, religiosos, tornando as posible un orden internacional cada vez
ms interdependiente.
En cualquier hiptesis, sobre lo que no parece caber duda es acerca de la
elevacin creciente de la escala organizativa y la burocratizacin del Estado. Si as
fuera, cmo hacer para democratizar este Estado Leviatn? Qu medios y pasos
seran viables para fortalecer la sociedad? O sea, cmo asegurar el despliegue de
criterios y prcticas de igualdad de oportunidades, movilidad social, mayor justicia
distributiva, en fin, qu hacer para democratizar las clases sociales (si no es posible
su abolicin) de modo tal que tenga incidencia efectiva sobre la democratizacin
del Estado? Cmo evitar que este se torne benefactor para ser ms paternalista
y autoritario? Cmo impedir que se hipertrofie a tal punto que parece escapar a
todo control democrtico de la ciudadana?
A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la planificacin
es fundamental para el diseo y administracin de las polticas pblicas. Pero cmo someterla a control democrtico evitando que sea un recurso de dominacin
burocrtica? Cmo conciliar eficiencia funcional y operativa con participacin y
control popular de las burocracias y agencias del Estado, particularmente de las
dedicadas a educacin y salud? Cunto ser posible democratizar la administracin de justicia y el funcionamiento de las prisiones? Y qu decir de la cultura
y los aparatos ideolgicos que tanto influyen en la conformacin de una sociedad
democrtica en la que hay que corregir o eliminar tendencias autoritarias y neutralizar la propaganda manipuladora?
Radio y lmite de la democratizacin
La desagregacin y descentralizacin del poder del Estado es esencial para
cimentar una prctica poltica democratizadora; pero cmo evitar las superposiciones y la maraa administrativa que resulta de la proliferacin de reductos
burocrticos enfeudados? En medio de estas tendencias adversas las respuestas
parecen estar en afianzar y fortalecer los rganos de representacin poltica, como
son, el parlamento nacional, las legislaturas provinciales, los cabildos y concejos
urbanos y vecinales, las asociaciones de campesinos sin tierra y de pobladores, y
los otros cuerpos deliberantes y decisorios descentralizados de base popular, ampliando las vas y mecanismos de participacin poltica directa y vinculndolas con
el sistema de partidos y los rganos polticos y administrativos del Estado. Ser
eso suficiente?
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Alcanzado este punto surge una cuestin bsica: en qu medida el avance hacia la democratizacin del Estado por accin de la sociedad no significar
al lmite su negacin como rgano de poder, principio de autoridad e instrumento de dominacin? En otros trminos: si la democratizacin pone en tela de juicio el principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro pleno no
podr significar su desaparicin y eventual sustitucin por una serie de rganos
celulares descentralizados, que cumplen democrticamente una serie de funciones desvinculadas entre s? Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender,
sea al aislamiento funcional, sea el endeudamiento burocrtico, si se llegase a este extremo, cmo se resolvera la coordinacin del conjunto, para no hablar de
la posible (segura?) persistencia de conflictos globales, cuyas soluciones debern
ser arbitradas, transadas o (por qu no?) impuestas coercitivamente por uno o
ms rganos centrales de poder?
En el plano externo, de un orden econmico y poltico determinado por grandes corporaciones internacionalizadas, con poderes y controles oligoplicos que
se corresponden ms con la lgica de un clculo econmico planetario que con los
intereses de un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la democratizacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del derecho soberano de los
ciudadanos, puede llegar a parecer casi retrica.
En este mundo las tendencias de la mega economa favorecen ms la concentracin internacional del poder, el despliegue de las empresas de grandes dimensiones, la transnacionalizacin forzada de los centros y poderes de decisin nacional, as surge el interrogante final: Hacia qu clase de futuro marcha el mundo?
Hacia un nuevo orden internacional democrtico que preservar fortalecidos a
los estados nacionales en su forma actual? O cabe la posibilidad de otro escenario
en que su destino ser la dilucin de los estados en un sistema mundial?.23
Sin embargo, estos problemas de ms largo plazo parecen an ms lejanos
en pases como los latinoamericanos del Cono Sur, que tienen que remontar largos
aos de dominacin poltica autoritaria afrontando cuestiones ms acuciantes para reconstituir el atado democrtico. Convergencias diversas de partidos polticos,
23. En una perspectiva de largo alcance (un siglo) y en un momento anterior a la presente crisis de endeudamiento, estos problemas fueron tratados por Silvio Brucan, quien
conclua negando todo futuro al Estado-nacin. Aunque la Nacin-Estado sigue siendo el
primer motor en la escena internacional el nacionalismo impregna la poltica mundial, la
fuerza organizadora integradora del sistema mundial gana terreno da a da. Realmente el
sistema internacional con la Nacion-Estado como unidad estructural bsica, el capitalismo
como esencial principio organizador de lo econmico, la accin de las grandes potencias
como gestoras y coordinadoras del orden mundial, no puede ya seguir funcionando sobre la
base de estas premisas y est por tanto sometida a fuertes tensiones. . . Andando el tiempo
las naciones-estado dejarn de tener la facultad de tomar decisiones independientes que
puedan estorbar temporalmente la marcha del sistema (mundial). De hecho, las relaciones
internacionales y las actividades transnacionales llegarn a ser tan sistmicas que el mundo
funcionar de una manera autorreguladora. S. Brucan, El estado y el sistema mundial.
Revista Internacional de Ciencias Sociales, pg. 843.

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movimientos sociales, agrupaciones sindicales estn tratando de refundar la democracia perdida durante tantos aos, en un esfuerzo que tendr que ser progresivo y cauteloso para poder ser consistente, eficaz e irreversible. Las necesidades son
urgentes, pero las impaciencias pueden comprometer los objetivos de reinstalar el
juego democrtico con la mayor premura para iniciar una efectiva reconstitucin
del Estado.
La realidad es tal que los propsitos iniciales tienen por fuerza que ser modestos para ser viables y asequibles, sirviendo as de fundamento la marcha progresiva hacia otras metas ms ambiciosas en cuanto al desarrollo y la profundizacin democrtica bosquejada por las cuestiones antes mencionadas. De ah, que
los primeros pasos deban por fuerza ser restauradores sin por eso ser reaccionarios. Se trata por lo dems de recuperaciones elementales que hasta pueden parecer triviales, pero sin las cuales ningn otro logro sera posible.
Recuperaciones de poder del Estado
Un rpido repaso de estas elementales cuestiones acaso ayuda a recordar
cules son los puntos de partida para el control del poder del Estado. En primer
lugar, cabe ocupar efectivamente sus diversos aparatos de poder y agencias administrativas y ejercer todo el poder que las leyes le atribuyen. Segundo, es preciso
eliminar la corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y desmoralizante que est confinada en la administracin del Estado y los servicios pblicos. Una tercera
consiste en la subordinacin de todos los rganos del Estado a las autoridades
constitucionales, especialmente las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia
y seguridad. Porque los regmenes militares distorsionan la estructura de poder
del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas instancias y resortes
de poder que tienden a sobrevivir, los ms all de su desplazamiento por autoridades civiles. La idea de un permanente poder compartido, de una fuerza armada
que como un poder autnomo del Estado pacta con el gobierno civil el establecimiento de una repblica militar, ha reaparecido muchas veces en el escenario
poltico latinoamericano. Cuarto, la democratizacin, autonoma y fortalecimiento
del poder judicial, as como el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen
condiciones insoslayables para asegurar el funcionamiento democrtico. Por fin,
la democratizacin de los partidos y movimientos polticos y las organizaciones
de poder social, como sindicatos, gremios empresariales, asociaciones profesionales, constituyen la contrapartida social de un Estado democrtico. En efecto, para
que este pueda serlo a plenitud es menester una sociedad tan democrtica como
sea posible, y nunca menos que el Estado. Y no solo en sus organizaciones ms
diversas, sino tambin en los mecanismos sociales bsicos que contribuyen a la
formacin de la cultura cvica y de la conciencia social de los ciudadanos. Para este propsito son esenciales la democratizacin de la educacin y de las prcticas
socializadoras, no menos que la de los medios de comunicacin social que tanta
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importancia tienen en la inculcacin de valores y en la presentacin paradigmtica de prcticas cotidianas de convivencia democrtica.

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