Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

Joan Prats
Director del IIGC
Sumario

1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y las

administraciones pblicas espaolas.
1.1. Las administraciones pblicas se han adaptado a las grandes transformaciones vividas
por la sociedad y el estado desde la transicin democrtica
Espaa es uno de los pases ms exitosos del Mundo considerando su trayectoria durante el ltimo
cuarto del siglo XX, una de las pocas en que mayores cambios ha registrado la humanidad. Hay
indicadores internacionalmente reconocidos que prueban sobradamente esta afirmacin.
Por ejemplo, Espaa ocupa el lugar 19 del ndice de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de 2003), que agrega indicadores de expectativa de vida,
escolarizacin y PIB por habitante. Comparada con los pases de la Europa de los 15 estamos, sin
embargo, detrs de todos a excepcin de Italia, Portugal y Grecia. Y preciso es reconocer que la
dinmica de los ltimos aos unida al cambio en los criterios de agregacin- nos ha hecho perder
posiciones en relacin a las ms privilegiadas que llegamos a ocupar a mediados de los 90.
Consideremos ahora algunos ndices agregados elaborados por el Instituto del Banco Mundial con
referencia a 2002 (www.worldbank.org/wbi/governance). Tomemos primero el indicador de
participacin y responsabilidad que mide agregadamente la calidad de los procesos polticos, el nivel
de las libertades civiles y polticas vigentes, la independencia de los medios de comunicacin y el
grado efectivo de responsabilidad poltica. Nuevamente resulta que comparados con el mundo y con
como estuvimos no andamos mal, pero comparados con nuestros socios europeos slo vamos por
delante de Grecia e Italia. La convergencia real, insistimos, no es slo un problema econmico.
Si tomamos el indice de estabilidad poltica y ausencia de violencia que agrega diversos indicadores
que miden la percepcin de la probabilidad de desestabilizacin o cada del gobierno por medios
inconstitucionales, incluidos la violencia y el terrorismo, resulta que nos hallamos por detrs de todos
los socios europeos aunque ligeramente por delante de tres llamativos pases: Reino Unido, Italia y
Francia.
Considerando el ndice agregado de efectividad de los gobiernos que mide la calidad en la provisin
de los servicios pblicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios pblicos, su
independencia poltica y la credibilidad del compromiso del gobierno con sus polticas, resulta que
estamos por detrs de todos nuestros socios europeos con las nicas excepciones de Portugal, Italia
y Grecia1.
Considerando el ndice agregado de calidad regulatoria que mide la incidencia de las polticas
desfavorecedores de la eficiencia de los mercados, la calidad de la supervisin bancaria y de otros
mercados regulados y la percepcin de las cargas injustificadamente impuestas al desarrollo de las
operaciones empresariales, resulta que slo estamos ligeramente por delante de Francia, Italia y
Blgica.
El ndice Estado de Derecho agrega diversos indicadores que miden hasta dnde los ciudadanos,
empresas y organizaciones tienen confianza y se sienten vinculados por las normas jurdicas. Incluye
percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectividad y previsibilidad de la Justicia, del
cumplimiento efectivo de los contratos... El ndice agregado trata de medir, en conjunto, hasta qu
punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un gobierno de las leyes en el que las
expectativas de los actores econmicos y sociales se forman considerando el derecho formal vigente.
Slo Italia y Grecia van por detrs de nosotros.

Joan Prats

Finalmente, el ndice de control de la corrupcin, que agrega indicadores sobre pagos adicionales
para que se muevan los asuntos, efectos de la corrupcin en el entorno de negocios, gran corrupcin
en la arena poltica, frecuencia y xito de las elites en la captura del estado, arroja que en trminos
europeos slo estamos por delante de Francia, Portugal, Italia y Grecia.
Los indicadores reseados y la observacin experta corroboran la opinin ampliamente compartida
interna e internacionalmente de que la transicin es el mejor negocio que hemos hecho los espaoles
en el siglo XX. Pero no nos permiten la autocomplacencia al hacernos consciente de que todava es
significativo el diferencial que nos separa de los pases ms avanzados en dimensiones
institucionales crticas que tanta correspondencia guardan con el bienestar o desarrollo humano a
largo plazo. El incremento de las capacidades institucionales (concepto que incluye el diseo
institucional, la formulacin de polticas pblicas y la gestin pblica) es un objetivo irrenunciable del
mantenimiento y elevacin del nivel de vida de lo/as espaole/as. La reforma de las administraciones
pblicas forma parte destacada del mismo.
La reforma de las administraciones pblicas debe situarse, en primer lugar, en el contexto de las
grandes transformaciones vividas por nuestra sociedad y nuestro estado, que an estn en gran parte
en curso (registrando mayores o menores niveles de imperfeccin) y que incluyen al menos las
siguientes:
La transicin de un rgimen poltico autoritario fuertemente represor pero exitoso econmicamente y
con hondo calado social y cultural a un sistema democrtico bsico que va asentndose y avanzando
gradual y problemticamente en la cultura cvica y las prcticas polticas y mediticas espaolas.
La transicin de un rgimen de mera legalidad administrativa que desconoca las libertades polticas
y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un estado derecho que todava se encuentra a
considerable distancia de los que caracterizan las economas y sociedades ms avanzadas.
La transicin desde un sistema centralista y uniformista a un estado de las autonomas que garantiza
formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la
autonoma local, pero que no consigue incluir a los nacionalismos democrticos en un proyecto
renovado de Espaa y que todava no ha sido capaz de articular unas relaciones
intergubernamentales cooperativas y eficaces.
La transicin desde un estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a
un estado en lnea con la constitucin econmica europea y a un mercado cada vez ms y mejor
integrado internacionalmente, sin perjuicio de presentar diferenciales importantes de corrupcin,
propensin de las lites a la captura poltica, deficiencias de los sistemas regulatorios y bajos niveles
de productividad y competitividad.
La transicin de un estado con accin social muy limitada a un estado social que todava se halla a
considerable distancia de los estados europeos del bienestar.
La transicin de un estado aislado y subordinado internacionalmente a un estado con presencia
internacional poltica, econmica, cultural, de cooperacin al desarrollo y de ayuda humanitaria,
aunque con el grave inconveniente de haber roto el consenso interno en poltica internacional,
desalineado del eje Bonn-Pars y corriendo el riesgo de grave prdida de relevancia en la
construccin europea.
La transicin desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas sociedades abiertas, valoradoras y
respetuosas de la diversidad, tolerantes y plurales, emprendedoras, responsables y solidarias,
polticamente exigentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional y jurdico que
fundamenta la seguridad y las libertades, que no ha podido, no obstante, erradicar el terrorismo ni
desarrollar las capacidades para enfrentar el gran desafo planteado por la inmigracin.
La transicin apenas iniciada de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad
globalizada y del conocimiento que exige un replanteamiento drstico de los marcos institucionales
que fueron capaces de producir crecimiento, empleo y bienestar en las sociedades industriales y que
ya no pueden hacerlo en las condiciones tecnolgicas del mundo de hoy.
Contra lo que en un primer momento creyeron algunos, las administraciones pblicas no fueron un
obstculo mayor para el despliegue de estos procesos trados a la agenda por la transicin
democrtica, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompaaron
siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones importantes hasta los facilitaron. Baste
con recordar el papel jugado durante la transicin por importantes colectivos de funcionarios
espaoles que se contaron entre los muchos que asumieron como referentes movilizador la
democratizacin y la europeizacin.
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A lo largo del cuarto de siglo de democratizacin que hemos vivido las administraciones espaolas
tambin se han ido transformando, aunque se trate de cambios principalmente incrementales,
espontneos, casusticos, que no responden a grandes diseos o modelos orientadores. No ha
habido entre nosotros ninguna gran reformao estrategia administrativa sino una sucesin de
medidas de reforma, casi siempre contingentes que han ido adaptando (o alterando parcialmente) el
modelo burocrtico y autoritario heredado a las nuevas exigencias del buen desempeo
administrativo. Ms especficamente, Espaa apenas ha vivido sino como plido reflejo el gran
movimiento reformista experimentado en casi todos los pases de la OCDE, plasmado en polticas
nacionales de modernizacin administrativas, elaboradas bajo la inspiracin de la nueva gestin
pblica, cuyos principales contenidos se exponen ms adelante.
Las Administraciones espaolas presentan hoy, en cualquier caso, un cuadro muy diferente al del
inicio de la transicin. Han sufrido muchos cambios a veces no intencionales- que las convierten en
un paisaje muy diferente contempladas desde afuera y en conjunto. Casi todas estas
transformaciones podran interpretarse como respuestas asistemticas y de alcance muy limitado a la
necesidad de introducir complejidad, diversidad y dinamismo en la estructura normativa, organizativa,
de relaciones con el sector privado, en los procedimientos de decisin, en las relaciones con el sector
no gubernamental, en la estructura de personal, en los sistemas de direccin, en la incorporacin de
las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, en las formas de solucin de conflictos, y
un largo etc.
Al no responder estos cambios a un sistema, plan o modelo general y constituir muchas de ellas
excepciones al paradigma de racionalidad legal y gerencial representado por la burocracia weberiana,
se han tendido a interpretar muchas veces como huidas del derecho lo que en realidad son
expresin de las crisis de adaptacin del modelo burocrtico a las exigencias de buena administracin
de nuestro tiempo. En realidad, los riesgos de las reformas realizadas no han procedido tanto del
alejamiento de las viejas ideas cuanto de la falta de nuevas ideas con las que encarar los problemas
nuevos. Tambin es cierto que la experimentacin de los nuevos diseos institucionales no siempre
ha sido acertada. De hecho nunca se deben desconsiderar los riesgos de la captura de los intereses
pblicos por grupos de inters ya sean polticos, burocrticos, corporativos, empresariales o
mediticos. La tica nunca sobra, pero la mala poltica como la mala administracin no se resuelven
con tica, sino con buen diseo institucional que incentive el comportamiento poltico, administrativo,
empresarial y cvico correctos y responsables.
1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelo de administraciones pblicas
El dato decisivo viene constituido, en todo caso, por los nuevos desafos que, como consecuencia de
los procesos de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento enfrenta hoy la sociedad
espaola los cuales se traducen en necesidades, valores y demandas sociales nuevas que requieren
de un impulso decisivo e integral a los movimientos espontneos de reforma administrativa hasta
ahora registrados. Por ello, la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, reconoce que se hace necesario
impulsar la reforma global de las Administraciones Pblicas a cuyo efecto se constituye un grupo de
expertos para elaborar un diagnstico de la situacin actual y proponer las principales lneas de
reforma de las Administraciones Pblicas, el cual se remitir por el Ministro de Administraciones
Pblicas a la Comisin de Rgimen de las Administraciones Pblicas del Congreso. Paralelamente,
esta Comisin del Congreso, por resolucin de 21 de mayo de 2003, acuerda la creacin de una
Subcomisin para el estudio de las principales lneas de reforma y la bsqueda del consenso poltico
necesario para el diseo del nuevo modelo de administraciones pblicas.
Las administraciones pblicas a las que se aspira deben ser un reflejo coherente con la
sociedad que se ambiciona. No hay buena administracin con mala sociedad y no hay buena
sociedad que dure sin una buena administracin que la sirva. Si los valores, principios y
procedimientos de una buena administracin no llegan a constituir valores sociales, si no se
insertan en la cultura cvica del pas, si son slo valores de buena tcnica o de buena
administracin, fallar la demanda social y la presin poltica que son condicin necesaria de
toda reforma administrativa autntica. Las administraciones deben ser valoradas desde la
sociedad a la que sirve, y sus servidores los funcionarios- deben reconceptualizarse como
servidores civiles antes que como servidores del Estado. El objetivo central debe ser construir
una buena sociedad, y el instrumento imprescindible para ello, entre otros, es construir una
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buena administracin. Si aspiramos a una sociedad democrtica avanzada que alcance los
niveles de libertad, bienestar, seguridad, cohesin y equidad de los pases con que de verdad
aspiramos a converger, tendremos que abordar decididamente la puesta a punto de nuestras
administraciones pblicas. Para ello habr que superar la dinmica de los parcheos y plantear
de una vez una estrategia integral de reforma administrativa.
Por ello y las razones adicionales que ms adelante se exponen, somos partidarios decididos
de replantear el modelo an dominante al que responden en general (aunque muy
desigualmente) las administraciones espaolas, es decir, el modelo burocrtico con fuertes
inercias autoritarias, bajo nivel de estado de derecho, escasa y desigual informacin y
participacin ciudadanas, bajo nivel de responsabilidad, carga burocrtica y procedimental
excesiva para ciudadanos y empresas, escasa orientacin a los resultados, bajos niveles de
transversalidad y colaboracin interadministrativa, excesivos niveles de corrupcin, bajas
competencias para el accionar internacional, y aprovechamiento escaso, desigual e
insuficiente de las potencialidades brindadas por las TICS (tecnologas de la informacin y la
comunicacin).
Consideramos un grave error la creencia de que los avances indudables de la sociedad espaola
durante el ltimo cuarto de siglo podrn mantenerse con simples reformas incrementales del modelo
administrativo vigente. Al contrario creemos que Espaa no podr ponerse a la altura de los pases
ms avanzados democrtica y socialmente si, como han hecho y estn haciendo muchos de estos
pases, no se replantea de manera drstica su modelo de administraciones pblicas.
Para ello (1) habr que partir de las races histricas de las Administraciones espaolas pues no vale
ni el copiar ni el trasponer ligeramente soluciones institucionales producidas por procesos histricos
diferentes del nuestro que hoy, afortunadamente, y como consecuencia del margen de
experimentacin abierto por las autonomas, ya no es un modelo nico ni uniforme sino
crecientemente diversificado y plural ms a tono con la gestin de la complejidad, diversidad y
dinamismo de nuestro tiempo; (2) habr que tomar en cuenta los nuevos desafos que hoy se ofrecen
para el bienestar futuro de la ciudadana, las nuevas correspondientes tareas de las administraciones,
las nuevas condiciones y entornos sociales y culturales, las nuevas tecnologas disponibles, y (3)
habr que explicitar y reforzar el cuerpo de valores y principios que deben informar y desde los que se
debe cohesionar y legitimar la organizacin y la actuacin de las Administraciones de nuestro tiempo,
sin perjuicio de abrirse desde ellos a la pluralidad cooperativa de experimentaciones y aprendizajes.
Los nuevos desafos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalizacin y
transicin a la sociedad del conocimiento. Estos procesos estn generando una complejidad,
diversidad y dinamismo sin precedentes. Estn generando asimismo una interdependencia desigual
que hace emerger la llamada sociedad del riesgo. Todo esto modula o altera decisivamente las
tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en
condiciones nuevas.
Por ejemplo, la procura de bienes pblicos indivisibles (servicios uti universitatis) objeto de la
tradicional funcin de polica se plantea de modo completamente diferente. La prevencin de la salud,
la seguridad interior y exterior incluido el terrorismo-, las catstrofes naturales, la sostenibilidad
ambiental, los accidentes de circulacin, laborales, productivos, de transporte, de manipulacin
gentica y un largo etctera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las
intervenciones tradicionales de reglamentacin, inspeccin y sancin. Las tareas fundamentales hoy
son otras: creacin de observatorios, sistemas de informacin y conocimiento, sistemas de alerta
temprana, dispositivos de coordinacin de acciones pblicas, privadas y civiles, campaas de
sensibilizacin, programas de formacin... Incluso intervenciones clsicas como las regulaciones
cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para
influir efectivamente en la regulacin no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas,
informacin, capitales, etc en que la globalizacin consiste.
Igual sucede con funciones tan sealadas como las de produccin de normas, preparacin de
polticas y programas o de aseguramiento de bienes pblicos divisibles o de mrito mediante la
prestacin de servicios pblicos (uti singuli). Hoy no basta con que la norma incluida la Ley- sea
legtima jurdico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida que manifiesta la ratio y
no slo la voluntas a que responde- y que lo haga no slo mediante una fundamentacin suficiente
sino adems considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la
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Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

posibilidad de deliberacin informada a todos ellos sin perjuicio de la decisin final que slo a las
autoridades democrticamente representativas compete. De ah la importancia creciente que para el
estado democrtico de derecho va tomando el tema de la calidad de las normas medida y valorada
no slo en trminos de rigor tcnico y de seguridad jurdica, sino tambin de legitimidad democrtica
medida a su vez por las posibilidades de informacin y participacin deliberativa efectivamente
otorgadas a los diversos grupos de inters concernidos por la norma.
Igual sucede con las polticas pblicas. Ya no se entienden legtimas si procuran slo el rigor tcnico y
la decisin de la autoridad democrticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente
y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en
crisis. Especialmente en las sociedades ms avanzadas los ciudadanos se sienten ms libres, mejor
informados, ms capaces de analizar por s mismos las polticas pblicas de su inters, son menos
ideolgicos y ms independientes polticamente y tambin ms desconfiados hacia la accin unilateral
de las instituciones, los polticos y los tecncratas. Como comnmente se seala estamos pasando de
un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x aos a sus
representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el inters directo del
ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los pases ms avanzados se desarrollan
esfuerzos sistemticos de informacin y participacin ciudadana, bien conscientes de que la
legitimidad y eficacia de las polticas pblicas quedan cuestionados si su elaboracin y puesta en
prctica no cuenta con la representacin de los grupos de inters privados o cvicos- directamente
concernidos por las mismas.
Lo mismo puede decirse de las nuevas formas de organizacin y prestacin de los servicios pblicos
uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes pblicos divisibles que incluyen tanto
las utilidades pblicas agua, luz, gas, comunicaciones, transportes... como los servicios personales
decisivos para la formacin de capital humano y social como la educacin o las prestaciones
sanitarias y sociales), tema al que nos referimos despus ms circunstanciadamente. Baste ahora con
sealar que:
(1) La productividad en la prestacin de muchos de estos servicios exige la creacin de
organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovacin
tecnolgica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados econmicos
transnacionales. Este dato plantea una contradiccin: por un lado, abona la superioridad de la gestin
privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetra entre la empresa prestadora y la
administracin responsable de la prestacin del servicio. Esta contradiccin exige innovaciones
importantes tanto de rgimen jurdico como de construccin de capacidades institucionales en la
administracin y de involucramiento de los usuarios en la prestacin del servicio.
(2) La prestacin de los servicios de naturaleza personal (educacin, salud, asistencia social,
culturales...) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organizacin
y produccin uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta,
cuando no multitnicas y pluriculturales, el modelo burocrtico de organizacin y prestacin
de servicios pblicos ya no es racional. Se buscan formas alternativas como la organizacin
de mercados planificados o cuasimercados, la construccin de competencia fortaleciendo la
demanda a travs de bonos o, ms recientemente, la construccin de modelos que combinan
la jerarqua en el centro con redes de agentes plurales de servicio pblico capaces de articular
el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas
innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organizacin y capacidades en las
administraciones pblicas tradicionales. En definitiva de un nuevo modelo de administracin.

1.3. Especial consideracin de los impactos de la globalizacin en las funciones, organizacin

y capacidades de las administraciones pblicas
La globalizacin hace referencia al proceso de integracin creciente de las sociedades y las
economas no slo en trminos de bienes, servicios y flujos financieros sino tambin de ideas,
normas, informacin y personas. La globalizacin contempornea es ms rpida, intensa y barata que
cualquier de los procesos de internacionalizacin que la han precedido. Las redes mundiales en
expansin en las que se mueven los capitales, las ideas, las informaciones, los conocimientos, los
trficos ilegales, las actividades criminales, las pandemias, la lluvia cida o el CO2... conforman un
tejido cada vez ms denso y fluido de interdependencias. La vida no slo de las empresas sino de los
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pueblos y de la gente resulta cada vez ms afectada: hoy el trabajo, el bienestar, la paz, la seguridad,
las comunicaciones, la sostenibilidad... y en general las expectativas de vida de las personas
dependen cada vez ms de procesos econmicos, sociales, polticos y culturales que slo de manera
muy limitada estn bajo el control de los estados.
El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante el poder regulador de los estados
democrticos de derecho hoy resulta imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren
desde el estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economa
transnacional. Ahora bien como el conglomerado diverso (de estados, organismos multilaterales,
empresas transnacionales y, ocasionalmente, ongs de mbito global) que hoy ejercen el poder
regulador a nivel global no responde ante los pueblos se origina inevitablemente un dficit de
legitimacin democrtica de las regulaciones globales.
La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional que haba surgido trabajosamente de
la Paz de Westfalia. El estado territorial, la nacin y la economa circunscritas y autodeterminadas
dentro de las fronteras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso democrtico, ya no
existen ms como ideal creble. Como ha sealado Habermas, si el estado soberano ya no puede
concebirse como indivisible sino compartido con agencias e instancias internacionales, si los estados
ya no tienen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y polticas son cada
vez ms difusas y permeables, entonces los principios fundamentales de la democracia liberal (el
autogobierno, el demos, el consenso, la representacin y la soberana popular) se vuelven
problemticos. La poltica nacional ya no coincide con el espacio donde se juega el destino de la
comunidad poltica nacional.
Consideramos importante destacar tres procesos interrelacionados producidos por la globalizacin
que estn en la base de las transformaciones de la gobernabilidad de nuestro tiempo:
(1) El primero acontece en el interior del estado y se expresa en el fenmeno universalizado de la
devolucin o descentralizacin. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la
responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafos especficos del desarrollo se dan tambin hoy
y preponderantemente (como tendremos oportunidad de desarrollar despus al referirnos a las
funciones de las administraciones pblicas en la competitividad econmica) en el espacio
metropolitano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este nivel se consigue mediante la
construccin de espacios pblicos democrticos regionales o metropolitanos, que responden o
acaban generando identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del estado nacin
o plurinacional y a nivel global.
(2) El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones de la economa global, es decir, de las
normas, estndares, principios y reglas que gobiernan la produccin y el comercio global as como los
mecanismos de coercin previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan despus,
cuando no determinan directamente, muchas de las regulaciones econmicas que cantarn los
Parlamentos nacionales. Estas regulaciones resultan de un proceso deliberativo plasmado en
acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una
sociedad civil constituida polticamente. El dficit democrtico de las regulaciones transnacionales
brinda la oportunidad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso
deliberativo y obtengan ocasionalmente xitos importantes. Surge as cada vez con ms fuerza la idea
de una sociedad civil global a construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales
efectivamente garantizados.
(3) El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre el sustrato cultural/nacional de la
sociedad civil forjado desde el proyecto de un estado nacional. La revalorizacin de lo local y lo
singular, la incapacidad del estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una
sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades comunitarias de origen estn
liquidando la nacin cultural nica como el sustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los estados
desarrollados se estn haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la necesidad
histricamente nueva de construir una ciudadana multicultural o plurinacional.
Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central que va a seguir
desempeando el estado-nacin en la gobernabilidad de nuestro tiempo. Contrariamente, el estado
nacin va a seguir siendo la arena poltica y el recurso indispensable y ms potente de que hoy
disponemos para favorecer positivamente las transformaciones antes indicadas. Aunque los estados
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nacionales van a perder necesariamente poderes en favor de entidades subestatales y

supranacionales y sus tareas y funciones se estn transformando de hecho, ello no implica en
absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica. El estado democrtico de derecho sigue
siendo la instancia decisiva, pero su papel cambia: deber renunciar a ser el solucionador
omnipotente de todos los problemas, delegando hacia arriba (al nivel internacional, a
organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad
global vaya asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los actores locales
ganan significacin dentro de la nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora
se adjudicaban al estado. Estn surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el estado
nacional cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera y en la que
tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el
desarrollo.
A los estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de las interdependencias
entre desafos, actores y estrategias situados a lo largo del eje local-global. Esto exige grandes
capacidades de seguimiento, jurisdiccin y coordinacin internacional as como de comunicacin y
una gran disposicin a aprender que transcienda las fronteras. La poltica va a tener lugar en
estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuertes: estructuras en redes dentro de las
sociedades estn adquiriendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de una
instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana compartida perforan la soberana
nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una
pluralidad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del mundo de los
Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin est en marcha desde hace tiempo debido
al proceso de globalizacin.
La globalizacin no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los actores clave en la arena
poltica interna e internacional. Pero est cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los
proveedores universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores,
negociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo
orden de roles, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y
fortaleciendo la influencia del pblico en las instituciones y los gobiernos... Crecientemente el estado
es llamado a actuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en los procesos de
planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones. El estado sigue procurando su funcin de
cohesin social pero ahora apareciendo como el hub de actividades que conectan distintos actores
en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses. Para eso no
sirven las viejas estructuras burocrticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de
necesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha producido una gran difusin del
poder. Las estructuras monocrticas, compactas, piramidales que constituyen el legado del
racionalismo del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones pblicas
contemporneas... (Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001),
World Public Sector Report. Globalization and the State).
La globalizacin est produciendo, en efecto, que todas las polticas internas sean o estn teidas de
internacionalidad. Los Ministerios de Asuntos Exteriores pierden su monopolio tradicional sobre la
accin exterior del estado; los Presidentes se involucran cada vez ms en poltica exterior y de hecho
la dirigen; los Ministros de lnea desarrollan sus propias redes internacionales; numerosos agentes
descentralizados o no gubernamentales hacen lo propio. En este contexto, se hace necesario, en
primer lugar, replantear el papel, la capacidad institucional y la organizacin de los Ministerios de
Asuntos Exteriores. El primer riesgo a conjurar es la fragmentacin de la accin externa del estado,
dada la inevitabilidad del incremento del nmero de actores internos participantes en la misma. Para
ello es necesario mejorar drsticamente la coordinacin interna de la accin exterior. La experiencia
internacional aconseja establecer o fortalecer mecanismos eficaces de coordinacin que pueden
responder a muy diversos modelos.
A estos efectos quizs lo ms urgente es crear o fortalecer la capacidad central necesaria para
gestionar las interconexiones polticas que resultan de la globalizacin. Entre otras cosas se ha de
poder proveer a los responsables de las distintas polticas sectoriales de una percepcin fundada de
las ramificaciones internas e internacionales de sus decisiones sectoriales. Para ello deber
adoptarse una visin estratgica y a largo plazo de los intereses y prioridades exteriores, centrndose
slo en el seguimiento y apoyo de las polticas directamente referidas a los mismos. El que este rol de
coordinacin sea jugado por los Ministerios de Asuntos Exteriores mediante una red que los vincule
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con la Presidencia y los Ministerios de Economa, Hacienda e Interior al menos, o que,

alternativamente, sea asumido por una unidad situada en la Presidencia, resulta ya un tema debatible
que deber resolverse pragmticamente en cada caso. Tampoco aqu hay modelo indiscutible.
La disminucin de soberana que la globalizacin conlleva puede ser compensada con la oportunidad
que la misma abre para influir en los dems pases y en el orden global resultante. Pero para lograr
esta influencia hace falta superar la mera presencia y conseguir representacin e involucramiento
regular en las deliberaciones internacionales. Ahora bien, como los estados no pueden pretender
involucrarse eficazmente en todo y a la vez, debern por ello desarrollar la capacidad de establecer
objetivos y prioridades estratgicas. Sobre esta base podrn definir fundadamente los ejes de su
participacin en los foros internacionales partiendo de una mejor conceptuacin los intereses
nacionales en relacin a determinados eventos internacionales. Cuando no se tiene fuerza suficiente,
ganar influencia pasa por la credibilidad internacional y sta slo se consigue con consistencia poltica
y coherencia interna.
La credibilidad e influencia internacional se acrecienta cuando los dems estados perciben que un
gobierno sabe lo que dice y tiene voluntad y autoridad de cumplir lo que promete. La habilidad de un
gobierno para fundamentar sus compromisos en base a un cuerpo de principios y prioridades
nacionales puede tambin ayudar a mejorar su credibilidad internacional y a la construccin de los
consensos internos para aplicar los compromisos. Todo ello exige la capacidad de desarrollar un
marco de referencia para la accin exterior que, al menos, defina o garantice:
los objetivos de la poltica y la accin exterior en cada uno de los foros;
las competencias y limitaciones de las instituciones y procesos involucrados;
los medios a travs de los que el Gobierno nacional participar e influir en las decisiones
internacionales;
la gestin de las relaciones continuas entre los actores internos clave y en especial del flujo de
informacin y de los procedimientos de resolucin de conflictos entre ellos (especialmente entre los
Ministros y la unidad central de coordinacin);
la consistencia con los objetivos y polticas nacionales afectadas; la compatibilidad constitucional y
legal.
La globalizacin mejora tambin las oportunidades de compartir con los colegas de otros pases que
estn viviendo los mismos problemas. La emergencia progresiva de redes y de organizaciones
facilitadoras de las mismas permite multiplicar los contactos, compartir experiencias y fortalecer el
proceso de aprendizaje. La globalizacin significa tambin que los gobiernos podrn apoyarse en la
experiencia de otros pases para formular e implementar sus propias polticas. Esto no tiene nada que
ver con copiar o importar. Exige el desarrollo de una capacidad poltica y gerencial ajena a la funcin
pblica tradicional, la cual, a juicio de algunos autores, constituye un rasgo destacado de la
competitividad nacional.
Todo ello nos lleva a una ltima y obvia exigencia de la globalizacin: la redefinicin de los
conocimientos, actitudes y habilidades requeridos de los lderes polticos y de la funcin pblica. Las
habilidades lingsticas, la sensibilidad multicultural, la capacidad de construccin y manejo de redes;
la visin y gestin estratgica; la capacidad de negociar, de construir equipos, de gerenciar la tensin
y el conflicto, y, quizs sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de
experimentacin y aprendizaje, resultan aspectos crticos de la reinvencin del liderazgo poltico y de
la funcin pblica que requiere nuestro tiempo.
1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticas pblicas en un contexto de
globalizacin
Aunque las polticas pblicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores
interdependientes, esto no obsta a reconocer que el motor y corazn de las polticas pblicas sigue
radicando en los poderes ejecutivos de nuestros distintos niveles de gobierno. Ante las
transformaciones tan radicales que la globalizacin impone, la clave radica en el fortalecimiento de las
capacidades de apoyo al liderazgo de la Presidencia de los ejecutivos con un doble propsito: (1)
fortalecer la capacidad de previsin y manejo de los conflictos poltico-sociales con la intencin de
hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas,
valores y capacidades para la accin colectiva, y (2) garantizar la coherencia de la accin del gobierno
8

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

tanto entre sus distintos componentes como con los actores relevantes de la sociedad civil y del
sector privado. Esto ltimo presupone la capacidad de produccin y de comunicacin de una visin o
agenda presidencial creble, soportada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de
la imagen, capaz de movilizar una coalicin suficiente de intereses y de opinin.
La bsqueda de un modelo de polticas pblicas coherente con lo anterior puede apoyarse en la
distincin propuesta por Dror entre (1) las funciones de servicio, ejecucin y gestin de los gobiernos
y (2) sus funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente ms numerosas, pero las
segundas son las ms importantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la
modificacin de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen
intervenciones en el proceso histrico. Todas las polticas vocadas a dirigir las transformaciones de
las sociedades y los gobiernos de Espaa para su adaptacin a las nuevas realidades de la
globalizacin y la sociedad de la informacin pertenecen claramente a las funciones de orden superior
y son responsabilidad, en ltimo trmino, de la autoridad presidencial. Fortalecer su capacidad y en
general la del poder ejecutivo para formular e implementar tales polticas resulta crtico.
Para encontrar el modelo de formulacin de polticas pblicas de orden superior es necesario
trascender las nociones convencionales de "eficiencia" y "eficacia" (no obstante su importancia) y
concentrarse en lo que podra llamarse la capacidad de influir en el futuro en la direccin deseada.
ste es el principal objetivo de la mejora de las polticas pblicas. sta es la justificacin tambin del
movimiento internacional observable por lograr un gobierno ms compacto, que concentre sus
esfuerzos en las funciones bsicas de orden superior y traslade a otras estructuras (agencias
independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de
ejecucin y de gestin.
Un modelo de formulacin de polticas que atienda a estas funciones de orden superior debera tomar
en cuenta los aspectos siguientes:
(a) las polticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia real con las naciones
ms avanzadas, pero deben responder a la vez a una visin realista; para ello es necesario vincular
mejor las polticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad de suscitar credibilidad y
movilizacin de apoyo; esto exige la difcil combinacin de un conocimiento muy preciso a la vez de la
realidad sobre la que se opera y de los procesos histricos profundos que han producido el auge y
decadencia de las naciones;
(b) las polticas deben responder a una priorizacin de las cuestiones crticas, salvando el riesgo de
desviacin a lo urgente; a su vez, es necesario introducir "creatividad" en el planteamiento de las
opciones polticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez
ms de las pautas y opciones exitosas en el pasado;
(c) la formulacin de polticas desde una visin de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la
incertidumbre; sta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la
historia, por lo que la formulacin requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de
disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados;
(d) la formulacin ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visin integrada que atienda a la
interaccin entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesin se intenta con equipos de personal
con cometido de integracin, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de
coordinacin; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visin integral resulta muy difcil, lo que
abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones
puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar
varias decisiones con el propsito de conseguir efectos sinrgicos;
(e) las polticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmacin de valores, con la
finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cvica;
(f) una formulacin de polticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido
amplio, comprensivos tanto de los recursos econmicos como de los recursos polticos, morales y
cvicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar clculos de costos de
las polticas y de establecer presupuestos al respecto;

Joan Prats

(g) la formulacin de polticas, especialmente en los pases inmersos en grandes procesos de autotransformacin, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolucin, incluidas las
estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho
reviste, en este sentido, particular inters debido a su doble funcin de marco constrictivo de las
polticas y de principal instrumento de las mismas;
(h) el xito de la formulacin de polticas depende en gran medida de la participacin intelectual de
toda la sociedad sobre una base pluralista; esto responde no slo a una exigencia moral; la
participacin social es tambin una necesidad funcional de la formulacin de polticas, porque la
creatividad es un proceso difuso al que la atmsfera gubernamental no le resulta propicia;
(i) en entornos turbulentos como los actuales, la formulacin de polticas debe atender a la gestin de
las crisis; stas abren la oportunidad de poner en prctica lo que en circunstancias normales resultara
imposible; por lo que uno de los objetivos de la formulacin de polticas ha de consistir en mejorar la
adopcin de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisacin,
pero tratando de detectar las esferas ms propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las
instituciones y el personal encargados de la gestin de las mismas;
(j) un modelo de formulacin de polticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de
organizar un aprendizaje constante; para ello es indispensable evaluar sistemticamente los
resultados de las grandes polticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados;
cuando se estn evaluando polticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser
indicadores fiables de la calidad de las polticas; la evaluacin puede avanzar entonces mediante un
examen crtico de las hiptesis y los procesos que dieron lugar a las polticas2 ; esto no obsta, sin
embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades
organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medicin y evaluacin de las polticas.
Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de recomendaciones claras y
especficas. La primera y ms importante es la necesidad de avanzar en la profesionalizacin
de la formulacin de polticas. Espaa sigue teniendo un dficit importante de think-tanks y
de think and do tanks cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple
consultora. Las competencias requeridas para la formulacin de polticas de calidad exige la
formacin de profesionales avanzados en anlisis de polticas. Ello plantea la necesidad de
fortalecer y extender tambin los centros de investigacin y formacin en polticas pblicas,
los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble funcin de producir conocimiento
vlido para la accin de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participacin social
(adems de contribuir a la formacin de los profesionales futuros y de los cuadros actuales).
Plantea tambin la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios
unidades de anlisis de polticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los
polticos y conozcan las realidades de la poltica, pero que acten desde su responsabilidad
exclusivamente tcnica. Dichos Centros y Unidades pueden constituirse en redes que
colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social.
Obviamente, esto supone la superacin de la estructura y funciones de los tradicionales
gabinetes, en la lnea propuesta por tantas reformas europeas.
1.5. Nuevas funciones y capacidades de las administraciones pblicas al servicio de la
competitividad y la solidaridad internacional
La globalizacin ha expandido los mercados y acentuado considerablemente la competencia. Por otro
lado, los enormes beneficios creados por la globalizacin han ido acompaados de procesos de
desigualdad, pobreza y marginacin que estn en la base de muchos de los conflictos caractersticos
de nuestro tiempo. Ello significa que los gobiernos y las sociedades van a tener que enfrentar la
globalizacin en dos frentes bsicos: (1) la mejora necesaria de la competitividad y (2) la accin
decidida a favor de la paz, la accin humanitaria y la cooperacin al desarrollo. El desequilibrio entre
estos frentes determinar o bien la prdida de posiciones nacionales en la economa global o bien la
generacin de un orden global de dudosa gobernabilidad y sostenibilidad.
1.5.1. Competitividad.- El descubrimiento de que la calidad de la ubicacin es un determinante
fundamental de la competencia empresarial y del bienestar de la poblacin es un dato reciente. De l
se derivan nuevas formas de concebir las relaciones entre gobiernos nacionales y locales, por un
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Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

lado, y empresas, por otro, todo lo cual influye en la concepcin misma de las polticas pblicas.
Una ubicacin sea un pas, una regin, una ciudad- no resulta hoy competitiva porque ofrezca a las
empresas mano de obra, capital, recursos humanos, recursos naturales, infraestructura o
subvenciones. Esto puede encontrarse cada vez en ms lugares. Lo decisivo es que ofrezca un
entorno de negocios que permita a las empresas la aplicacin de todos aquellos factores con alta
productividad. La productividad es el determinante fundamental a largo plazo del nivel de vida de una
nacin. Un territorio slo gana ventaja competitiva cuando es capaz de ofrecer a sus empresas la
posibilidad de mejorar permanentemente la productividad.
Las empresas que innovan y mejoran permanentemente la productividad se encuentran radicadas en
territorios que aseguran las cuatro condiciones siguientes, siguiendo en este punto a Porter: (1)
factores de produccin necesarios, como son los recursos humanos especializados o la
infraestructura requerida para competir en un sector determinado; (2) una demanda interior informada
y exigente en relacin al producto o servicio; (3) presencia en el territorio de sectores proveedores y
afines que sean internacionalmente competitivos, y (4) condiciones culturales e institucionales
facilitadoras de la creacin y la buena gestin empresarial, incluida la presencia de una competencia
interior efectiva. La creacin de estas condiciones es una responsabilidad compartida de los
gobiernos y las empresas.
Las Administraciones Pblicas tienen un papel irrenunciable en la conformacin del contexto y la
estructura institucional que rodea a las empresas y en crear un entorno que las estimula a lograr
ventajas competitivas. Las Administraciones no pueden crear directamente sectores competitivos.
Slo las empresas pueden hacerlo. El papel de las Administraciones es catalizador y estimulador
tratando de reforzar las cuatro condiciones antes indicadas. La clave est en elegir bien los
instrumentos de poltica, pues el tiempo requerido para lograr ventaja competitiva es largo
(normalmente ms de diez aos) mientras que la preferencia poltica se orienta a ventajas a corto
plazo tales como subvenciones, proteccin, fusiones convenidas, proyectos conjuntos de I+D, etc.,
que tienden a retrasar la innovacin.
Frente a quienes siguen creyendo que la globalizacin tiende a decrecer la importancia de la
ubicacin ya que las empresas pueden aprovisionarse de bienes, capital y tecnologa en cualquier
parte del mundo, ubicando sus actividades donde les resulte ms econmico, la realidad muestra un
panorama diferente. La competencia y la competitividad no dependen slo de condiciones generales
positivas, sino de condiciones especficas a nivel territorial que son las que permiten la aparicin de
los clusters o determinantes ltimos de la ventaja competitiva.
Los clusters son concentraciones geogrficas de empresas interconectadas, suministradores
especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por
ejemplo, universidades, institutos de normalizacin, asociaciones comerciales) que compiten pero que
tambin cooperan. Pueden definirse como un sistema de empresas e instituciones interconectadas
cuyo valor global es mayor que la suma de sus partes. Los clusters son una nueva manera de ver la
economa que deja entrever nuevas funciones para las empresas, los poderes pblicos y otras
instituciones comprometidas en mejorar la competitividad. En una economa mundial, la ventaja
competitiva depende de los clusters y, al tener stos un marcado carcter local, resulta que la
globalizacin ha reforzado la importancia de la ubicacin, de lo local, en las polticas econmicas. Los
clusters surgen de la concentracin en una regin o ciudad determinada de tcnicas y conocimientos
muy especializados, instituciones, rivales, empresas afines y clientes avanzados y expertos. La
proximidad geogrfica, cultural e institucional permite tener un acceso especial, unas relaciones
especiales, una informacin mejor, unos mayores incentivos y otras ventajas para la productividad y
para el crecimiento de la productividad que son difciles de aprovechar a distancia. Es fcil obtener
materiales, informacin y tecnologa ordinarios gracias a la globalizacin, mientras que las
dimensiones ms avanzadas de la competencia siguen estando sometidas a limitaciones geogrficas.
La ubicacin importa y mucho, aunque de modo muy diferente al pasado.
De todo lo anterior se concluye que la funcin de las administraciones pblicas a favor de la
productividad y la competitividad de las economas registra tres aspectos principales:
(1) Asegurar condiciones macro y microeconmicas positivas, tales como la estabilidad
macroeconmica, el aumento de la calidad y eficiencia de los factores que necesitan las empresas
(mano de obra preparada, infraestructura, informacin econmica puntual y confiable), unas
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Joan Prats

instituciones que los faciliten as como una serie de reglas e incentivos microeconmicos generales
que rijan la competencia y que fomenten el crecimiento de la productividad (mediante la garanta de la
competencia interna, un sistema fiscal y unas leyes de propiedad industrial e intelectual que fomenten
la investigacin, un sistema jurdico justo y eficiente, unas leyes que garanticen la proteccin de los
consumidores, unas normas sobre la gobernanza empresarial que establezcan la responsabilidad de
los directivos por resultados y regulaciones que promuevan la innovacin). Todo este cmulo de
polticas y actuaciones corresponden principalmente al gobierno y a las administraciones pblicas del
estado.
(2) Pero con slo lo anterior no se asegura la ventaja competitiva. Es necesario que, adems, los
poderes pblicos faciliten el desarrollo y mejora de los clusters, con la finalidad de superar la fase de
la competencia basada en el coste de los factores. Y como los clusters son de naturaleza
fundamentalmente local y regional, la intervencin de las administraciones regionales y urbanas
resulta decisiva. Los clusters se originan inicialmente con independencia de las intervenciones
pblicas y a veces a pesar de ellas. Los clusters slo se forman en lugares que ofrezcan en principio
unas ventajas bsicas suficientes. Las administraciones pblicas deben reforzar y potenciar los
clusters existentes y los que vayan surgiendo, y no tratar de crear otros absolutamente nuevos y, por
lo general, vocados al fracaso. Una poltica de competencia orientada a los clusters se fija no en
empresas o sectores aislados, sino en complejos de productores, proveedores, sectores afines,
proveedores de servicios e instituciones. Las inversiones pblicas derivadas de dicha poltica, al no
fijarse en empresas o sectores especficos, no recortarn sino que incentivarn la competencia a la
vez que se traducirn en bienes pblicos o cuasipblicos que tienen efectos significativos sobre
muchas empresas y sectores vinculados entre s.
(3) Los clusters contribuyen a superar viejos conceptos sobre las divisiones competenciales y exigen
nuevos mecanismos para la articulacin de la colaboracin entre las empresas y las administraciones
pblicas en sus distintos niveles. El dilogo tradicional entre el gobierno y las tradicionales
organizaciones empresariales y sindicales no puede ir ms all de las condiciones econmicas y
sociales generales. Como la productividad y el bienestar de la gente ya no slo depende de las
condiciones econmicas generales o sectoriales, sino de la salud y dinamismo de los clusters, es a
nivel de stos donde debe articularse el dilogo y la colaboracin entre todos los afectados que, al
representar empresas y sectores diversos y al incorporar a las instituciones y en ocasiones a los
clientes, desincentivarn la tendencia de las agrupaciones empresariales a limitar la competencia.
Todo lo anterior se traduce en la necesidad de desarrollar nuevas capacidades institucionales en el
conjunto de las administraciones pblicas para que stas puedan jugar su nuevo rol de gestores
estratgicos de la competitividad. La economa ha dejado de ser una cuestin departamental y
exclusiva del Estado central. En el nuevo entorno global, las polticas de bienestar social son
inseparables de las polticas de productividad y competitividad. La eficacia y eficiencia de estas
polticas no se compadece ni con las divisiones competenciales tradicionales, ni con los esquemas de
departamentalizacin o sectorializacin de polticas, ni con las formas tradicionales de entender la
relacin entre las administraciones y las empresas. Contrariamente, apuntan a la generacin de
nuevos modelos de cooperacin intergubernamental, de diseos organizativos transversales en las
distintas administraciones, as como de generacin de capacidades de construccin y gestin de
redes entre administraciones, empresas e instituciones diversas. Un cluster funciona no slo como
agregado de empresas e instituciones sino por haberse establecido entre ellas una conciencia, una
capacidad y una confianza interrelacional lo que algunos llaman el capital o aglutinador social del
cluster- que hacen que el sistema sea mucho ms que la suma de sus partes. Esta creacin no puede
hacerse sin las administraciones pblicas debidamente reformadas, es decir, con conciencia de sus
nuevas funciones y con programas de desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para
su desempeo.
1.5.2. Solidaridad internacional.- La cohesin y solidaridad social siempre ha sido una funcin de las
administraciones pblicas modernas. Su fundamento estriba en los llamados fallos del mercado. Una
economa de mercado eficiente es capaz de procurar crecimiento, pero lo hace siguiendo pautas de
creacin destructiva que pueden poner en riesgo la cohesin social y, a la larga, la viabilidad de la
propia economa de mercado. Las economas de mercado eficientes garantizan el incremento de la
riqueza total, pero no pueden garantizar la distribucin de la riqueza en base a criterios de mrito. Por
eso hasta los liberales ms extremados reconocen que el mercado es incompatible con la justicia
distributiva y slo consiente una justicia formal o procedimental. Por eso en todas las economas
avanzadas las administraciones pblicas y las organizaciones sociales han asumido funciones de
12

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

compensacin de las graves contradicciones generadas por el mercado con el fin de salvar la
cohesin o solidaridad social, es decir, la ciudadana o sentido de pertenencia a una misma
comunidad para que no se convierta en cinismo la proclamacin de la igualdad ante la ley. El estado
social es el correlato institucional de un proceso histrico cargado de conflictos que hoy expresa el
aprendizaje realizado por los diversos actores econmicos y sociales.
El estado social, como concepto, se encuentra plenamente vigente. La a veces llamada crisis del
estado social expresa la necesidad de redefinir las prestaciones especficas as como las formas de
organizacin y provisin de los servicios sociales. No se trata slo de la insostenibilidad financiera de
algunas prestaciones conquistadas histricamente (por ejemplo, el derecho universal a la salud
entendido como el derecho a ser atendido de cualquier mal por cualquier medio de curacin
tcnicamente disponible). Se trata tambin de una crisis de las grandes burocracias nacionales como
formas de organizacin y prestacin de los grandes servicios sociales. A medida que la sociedad se
ha hecho ms compleja y diversa, los servicios sociales han de irse acomodando a las necesidad de
un pblico crecientemente heterogneo. El uniformismo y la jerarqua caractersticos de las grandes
burocracias sociales ya no constituyen las formas racionales de prestacin de servicios sociales. Al
tema nos referimos por extenso en el epgrafe siguiente.
La segunda gran transformacin de la funcin de cohesin y solidaridad de las administraciones
pblicas consiste en su internacionalizacin. El bienestar de la poblacin ya no depende slo de la
cohesin y solidaridad interna. La globalizacin est produciendo una situacin de interdependencia
desigual en la que ningn pas tiene el bienestar de su poblacin bajo su exclusivo control tal como
demostr el 11 de septiembre de 2001. Los mercados globales son altamente imperfectos y
fuertemente discriminatorios de los pases ms dbiles. De ah que la globalizacin beneficie
fundamentalmente a los pases ms avanzados y est generando niveles de pobreza y desigualdad
insospechados. Y aunque la pobreza y la desigualdad y discriminacin no son la causa inmediata de
los males pblicos de nuestros tiempo (guerras, terrorismo, criminalidad, trficos ilegales, riesgo grave
de insostenibilidad medioambiental, de pandemias, etc.) es evidente que constituyen su mejor caldo
de cultivo.
La viabilidad de la globalizacin exige el reconocimiento de la existencia de unos bienes o intereses
pblicos globales (paz, sostenibilidad ambiental, desarrollo con equidad, seguridad, lucha contra el
terrorismo y el crimen organizados, legalidad y justicia internacional, democracia, derechos humanos,
prevencin y erradicacin de pandemias, preservacin de identidades y espacios culturales,
estabilidad macroeconmica y financiera a nivel global, comercio internacional justo...) cuya provisin
es responsabilidad de todos los miembros de la comunidad internacional: organismos multilaterales,
supranacionales, estados, gobiernos subestatales, empresas y organizaciones no gubernamentales.
La procura de estos bienes est relacionada pero no debe confundirse con la accin exterior del
estado, ni encajarse en el ttulo competencial de las relaciones internacionales. Aqu no se trata de
promover ni defender intereses espaoles sino intereses de cohesin y solidaridad global que slo
reflejamente contribuyen a nuestro bienestar. Por eso la accin de cooperacin y solidaridad
internacional est abierta a los poderes regionales y locales y a las organizaciones empresariales y de
la sociedad civil. En el caso particular de Espaa, estamos viviendo una esplndida multiplicacin de
esfuerzos, gubernamentales y no gubernamentales, a favor de los bienes pblicos globales. Algunos
de stos son principalmente gubernamentales y dependientes de organismos especficos del estado.
Pero la accin a favor del desarrollo y de la solidaridad y la paz internacional est recibiendo un apoyo
creciente por parte del voluntariado, de las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones
empresariales y las admistraciones pblicas en sus diversos niveles. Se prev para los prximos aos
un importante incremento de los presupuestos pblicos y de los fondos y esfuerzos privados
destinados a estos fines.
Pero la prctica de una cooperacin eficaz no se produce espontneamente. Exige una gobernanza
de la cooperacin en la que el estado, tras reconocer el protagonismos del resto de actores, juega un
papel primordial. A la administracin del estado le corresponde, en primer lugar, planificar y ejecutar la
poltica estatal de cooperacin al desarrollo. Le corresponde asimismo influir positivamente en los
organismos multilaterales de cooperacin, lo que exige fondos y capacidades de direccionamiento. Le
corresponde tambin facilitar la coordinacin de la accin de los poderes locales y de las
organizaciones no gubernamentales, no mediante la limitacin de su autonoma, sino por la provisin
de servicios de informacin, anlisis, conocimiento, formacin, de colaboracin y de apoyo, cuya
eficacia fomente la accin colectiva entre los diversos actores espaoles implicados en la cooperacin
internacional. La administracin del estado tiene tambin el papel fundamental en la coordinacin con
13

Joan Prats

los gobiernos beneficiarios y con los donantes bilaterales y multilaterales operantes en cada pas. En
definitiva, la administracin del estado tiene un papel estratgico en el diseo, financiamiento,
organizacin, coordinacin y eficacia del conjunto de la cooperacin espaola al desarrollo.
Preciso es reconocer que, a pesar de los mltiples avances realizados desde la transicin
democrtica, las capacidades institucionales de nuestras administraciones pblicas y especialmente,
dado su papel clave, de la administracin del estado distan de estar a la altura de las exigencias. Los
recursos son insuficientes; la eficacia de los proyectos y programas es a veces problemtica; los
recursos humanos se encuentran escasamente profesionalizados; la AECI depende en exceso del
Ministerio de Asuntos Exteriores, por un lado, y no alcanza a dirigir y coordinar la accin de los
distintos departamentos ministeriales, por otro. Las capacidades de coordinacin de la cooperacin
descentralizada y de las organizaciones no gubernamentales es muy limitada. La influencia en la
cooperacin multilateral va poco ms all de la gestin compartida de los fondos constituidos.
Subsisten mecanismos de financiacin al desarrollo va prstamos de dudosa eficacia. Se practica
todava una cooperacin basada en proyectos excesivamente dispersos, poco coordinada con el resto
de la cooperacin internacional y poco capaz de influir en las polticas y programas de desarrollo de
los pases beneficiarios.
En resumen, aunque la cooperacin espaola ha avanzado extraordinaria y meritoriamente en los
ltimos aos, tal como ha reconocido la revisin realizada por la OCDE en 2002, pero para poder
influir eficazmente en el desarrollo, adems de aplicar ms consistentemente las recomendaciones de
este Organismo, necesita dar un gran salto adelante que a nuestro modo de ver tiene dos
componentes: (1) la creacin de un Ministerio de la Cooperacin que asuma directamente la poltica
de cooperacin y solidaridad internacional del estado y que defienda y garantice en el Consejo de
Ministros el principio de coherencia con el desarrollo de las diversas acciones exteriores del estado,
asegurando la necesaria coordinacin a nivel estatal y con la cooperacin descentralizada y no
gubernamental, y procurando la informacin y el conocimiento necesarios para la eficacia de las
polticas, programas y proyectos, y (2) la conversin de AECI en una agencia dotada de verdadera
competencia tcnica y autonoma poltica responsable de la ejecucin de la poltica, planes y
programas del gobierno, dotada de las capacidades de informacin, conocimiento y tcnicas
necesarias, de los recursos profesionales apropiados y de autonoma de actuacin, sin perjuicio de la
responsabilidad por resultados.
1.6. La Sociedad del Riesgo
La globalizacin est transformando tambin la naturaleza de la (in)seguridad y los riesgos
personales, familiares y colectivos lo que demanda importantes transformaciones de las funciones y
capacidades de las administraciones pblicas. Es bien conocida la construccin de la sociedad del
riesgo realizada por Ulrich Beck. Los riesgos humanos siempre han estado asociado a catstrofes
naturales o a comportamientos de los propios humanos (guerras, criminalidad, sujecin a la
arbitrariedad de otro, negligencias, enfermedades...). Uno de los fundamentos de la cohesin social y
primersimo funcin del estado ha sido siempre la provisin de servicios de seguridad y de prevencin
de riesgos. Pero lo caracterstico de las sociedades globales y tecnolgicas actuales es la
intensificacin y multiplicacin de los riesgos como consecuencia del curso tomado por el desarrollo
humano. Los riesgos ecolgicos, nucleares, energticos, infraestructurales, qumicos, genticos,
demogrficos, de guerra, de salud, alimentarios, de transporte, laborales, de ruptura social, y un largo
etctera no tienen parangn con los vividos hasta la dcada de los 70 del pasado siglo. Son los
compaeros de viaje indeseados del modelo de desarrollo seguido, expresan bienes a la vez que
males. Tienden, adems, a ser transfronterizos y a veces de efectos globales. Inquietan y tienden a
alcanzar al conjunto de la poblacin pero su distribucin propende a seguir el mapa de las
desigualdades sociales. Muchos son difciles de percibir (demografa, efecto invernadero, vacas locas,
desigualdad y pobreza crecientes...) hasta que no se produce el dao, y resultan ms difciles de
incorporar a la agenda democrtica dados los tiempos electorales. Considerados en conjunto los
riesgos hoy registrados no slo moldean el orden social sino que cuestionan la propia supervivencia
humana.
El riesgo siempre ha sido una construccin social como tambin las instituciones y capacidades de
gestin creadas para enfrentarlo. No podemos enfrentar los riesgos de las sociedades globales y del
conocimiento con las construcciones y capacidades de la sociedad industrial. sta respondi a nivel
privado con las instituciones de la responsabilidad por daos y el seguro, y a nivel pblico con la
14

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

accin preventiva de las administraciones pblicas en varios frentes (sanitario, de seguridad

ciudadana, de seguridad social, disuasin militar, de aseguramiento de mnimos de calidad en la
industria...) integrantes de la accin reguladora, inspectora y sancionadora caractersticas de la
tradicional funcin de polica. Diversas iniciativas y propuestas se encuentran en marcha para ir
construyendo las nuevas capacidades institucionales.
Una primera aborda cmo ir construyendo capacidades para gestionar los riesgos de largo plazo.
stos, como el cambio climtico o el envejecimiento de las sociedades registran en primer lugar
mrgenes importantes de incertidumbre. El conocimiento cientfico resulta tan imprescindible como
limitado. En segundo lugar los polticos son muy renuentes a confrontarlos porque siempre es ms
fcil prometer certidumbres a los votantes de hoy a costa de los riesgos inciertos de maana que
pedir sacrificios ciertos hoy para evitar inciertos riesgos de maana. Adems, la creciente
interdependencia econmica hace que las acciones preventivas en un solo pas puedan resultar
insuficientes. Para superar todos estos obstculos se recomienda la adopcin por los Gobiernos de
una serie de medidas:
La provisin peridica a la ciudadana por los distintos niveles de Gobierno de una revisin de los
principales riesgos estructurales demogrfico, geopoltico, Econmico, climtico, de recursos
naturales y de seguridad) que la sociedad est enfrentando a largo plazo.
Mejorar los flujos de informacin presupuestaria mediante mejores tcnicas de contabilidad que
permitan conocer los costes de las decisiones polticas con efectos presupuestarios a largo plazo.
Estas medidas (por ejemplo, la fijacin de la edad de jubilacin) pueden combinarse con otras
previsiones que introduzcan flexibilidad como en la reciente reforma de las pensiones en Suecia que
ha permitido al Gobierno ajustar peridicamente las pensiones en respuesta a cambios en la
expectativa de vida o en las tasas de inters.
Incluir consistentemente el anlisis del riesgo y de su impacto en la formulacin de polticas
sectoriales.
Mejorar la coordinacin de polticas a nivel internacional3
La Comisin Europea, DG XII, ha lanzado un programa sobre la gestin social del riesgo. El programa
ha identificado dos paradigmas de gestin del riesgo: el vertical y el de la confianza mutua. El
paradigma vertical, jerrquico o burocrtico est centrado en el protagonismo de la autoridad pblica a
la que corresponde tanto la justificacin de la actividad peligrosa como la apreciacin y gestin del
riesgo, tarea que se expresa en regulaciones detalladas orientadas al problema. Aspectos delicados
del proceso de decisin tales como la incertidumbre del conocimiento disponible, los conflictos
objetivos, las compensaciones o los conflictos residuales tratan por lo general de ignorarse. A los
expertos se les pide que provean soluciones ptimas. Cada actor involucrado se entiende que
defiende su inters especfico y que slo la autoridad pblica defiende el inters general. Pero las
regulaciones basadas en este paradigma se encuentran con crecientes problemas de legitimidad.
Cada vez se acepta menos que la ciencia sea criterio suficiente para fundamentar las opciones
polticas que se hallan tras una decisin reguladora. Cada vez se hace ms evidente que las
proposiciones cientficas no contestables cientficamente son siempre limitadas en relacin a
problemas complejos y que es necesario conocer el pluralismo cientfico, los mrgenes de incerteza y
los valores e intereses influyentes en las decisiones. stas se enfrentan a crecientes dificultades y
bloqueos, y ello porque aunque muchas veces elevan los estndares de seguridad no se consigue sin
embargo restablecer la confianza pblica. Al exagerar el papel de los expertos se acaban ocultando
los problemas, se genera desconfianza y se hace ms conflictiva la relacin entre los diversos actores
involucrados.
El paradigma de la confianza mutua se contrapone claramente al anterior y encaja plenamente en el
concepto de gobernanza. Se caracteriza por implicar ampliamente a los actores involucrados en la
gestin y apreciacin del riesgo y en la justificacin de las actividades que lo determinan. Las
regulaciones de las autoridades pblicas se orientan al proceso y se elaboran con amplia participacin
de los involucrados. La toma de decisiones se descentraliza tanto como se puede. La ciencia ya no se
presenta como el nico factor determinante de la decisin. El saber experto se hace pluralista y
disponible para todos los involucrados. El reconocimiento de las limitaciones e incertidumbre del
conocimiento altera la pretensin burocrtica de regular centralizada y detalladamente el problema. La
autoridad central se limita a fijar los mximos y mnimos niveles de riesgo y abre espacio a las
negociaciones para la fijacin del nivel final aceptable de riesgo que puede ser diferente en diversos
contextos locales. Se reconoce as que la verdadera naturaleza de la regulacin del riesgo no es
evitarlo lo que sera una ilusin o hasta delirio- sino permitir la asuncin colectiva de riesgos
15

Joan Prats

tolerables derivados de actividades beneficiosas que localmente los justifican.

Especial mencin merecen las transformaciones que en los sistemas nacionales de seguridad estn
impulsando desafos nuevos como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los trficos
ilegales de personas y mercancas, las migraciones masivas forzosas, la corrupcin y el lavado de
dinero o las amenazas a las redes de computadores.... Los sectores de seguridad de los estados se
hallan bajo presin. Los roles y las estructuras de las fuerzas armadas se estn transformando bajo el
impulso tecnolgico y de las nuevas circunstancias polticas. Sus funciones se amplan al
mantenimiento de la paz y la prevencin de conflictos. Las lneas divisorias entre las tareas militares y
no militares de las fuerzas armadas as como las diferencias entre los diversos servicios de seguridad
se hacen menos precisas y se observa una mezcla creciente de los roles interno y externo de las
fuerzas militares y de seguridad. Todo esto complica su direccin, organizacin, formacin y
estructuras. En este contexto se requiere de un control parlamentario y civil mayor que nunca. Como
se seala en el informe del Centro de Estudios de la Seguridad de Zurich, los requerimientos de
eficacia en la lucha antiterrorista amenazan las libertades civiles, el control democrtico, la
transparencia y la rendicin de cuentas.
En este sentido se avanzan una serie de principios y reglas generales a las que debera conformarse
la reforma de los sistemas de seguridad y que incluyen:
La existencia de slidas bases constitucionales
Respeto por las reglas del derecho interno e internacional
Adhesin a los derechos humanos
Un sistema de justicia fuerte y efectivo
Representacin tnica adecuada en las burocracias de seguridad
Control parlamentario del espectro de instituciones del sector seguridad
Transparencia de los presupuestos de seguridad y defensa as como de la provisin de armas y de
la administracin general de la defensa, seguridad e instituciones de ejecucin de la ley
Responsabilidad pblica de todas las autoridades involucradas en la gestin del sector seguridad
Profesionalizad de todas las fuerzas de defensa y seguridad
Definicin clara de los roles y funciones de dichas fuerzas
Involucramiento de la sociedad civil en el debate pblico sobre las cuestiones de defensa y
seguridad
Libertad de prensa4.

2. Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la

gerencia a la gobernanza
2.1. El paradigma burocrtico y las razones de su arraigo y limitada vigencia actual
A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el mbito de las ciencias de la
administracin un movimiento que nos ha llevado de la administracin a la gerencia y de la gerencia a
la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a
las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70 (administracin o
burocracia), desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 (gerencia o management) y desde
entonces hasta la actualidad (gobernanza).
Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrtico
weberiano sobre el cual se construy la arquitectura institucional del estado democrtico y social de
derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y de la
racionalidad legal, es decir, como el ms apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la
accin administrativa y (2) la sumisin plena de las administraciones pblicas al derecho. El modelo
inspir la construccin del llamado estado administrativo y fue el paradigma desde el que se
desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la administracin como el derecho administrativo
del proyecto antidiscrecional.
El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas
sirven intereses pblicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionario; que
este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el

16

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

comportamiento burocrtico resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se

encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los oficios se encuentran
jerrquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al
mrito; que la realidad en la que la administracin opera puede ser plenamente conocida por la
cspide jerrquica de las organizaciones; que stas pueden traducir el conocimiento en planes o
normas que sern ejecutados con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las tareas
asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales
mediante la aplicacin de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente
protegidos frente a las presiones polticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y
no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado y a sus
funcionarios el monopolio de su definicin...
Razones de la hegemona histrica y la vigencia parcial actual del modelo burocrtico.
La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su
superioridad tcnica sobre cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico
perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma
forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin. La
precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la
uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y
personales son infinitamente mayores en una administracin severamente burocrtica, y
especialmente monocrtica, servida por funcionarios especializados, que en todas las
dems organizaciones de tipo colegial, honorfico o auxiliar. Desde el momento en que se
trata de tareas complicadas, el trabajo burocrtico pagado es no slo ms preciso, sino con
frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formalmente exento de
remuneracin..." (Max Weber: 1922 y 1987, pg. 731).
Tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico existe en principio un sistema de
"motivos" racionalmente discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un examen de
fines y medios... La "igualdad jurdica" y la exigencia de garantas jurdicas contra la
arbitrariedad requiere una "objetividad" racional formal por parte del rgimen de gobierno,
en oposicin al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua
dominacin patrimonial" (Weber: 1922-1989, 735).
La burocracia tiene un carcter "racional": la norma, la finalidad, el medio y la
impersonalidad "objetiva" dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagacin han
influido siempre en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el progreso
del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales
de dominacin que no tenan un carcter racional (como los sistemas de dominacin
patriarcal, patrimonial y carismtico)" (pg. 752).
El progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme
a un derecho estatudo y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin
ms ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna
descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y
una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en
principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el
rendimiento probable de una mquina (pg. 1062)5
Otra clave para entender el modelo burocrtico es la teora de la delegacin: el poder soberano del
pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no poder ste conocer todos los
detalles de una sociedad compleja, delega buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se
estructura burocrtica y departamentalmente; la institucin de la responsabilidad ministerial por los
actos departamentales expresa la unidad de concepcin y direccin tanto de las polticas sectoriales
como de la correspondiente normativa reglamentaria. (En el estado neocorporativo caracterstico de la
Europa continental de postguerra, la delegacin se efecta de hecho a favor de un espacio de
concierto y decisin tripartita entre administracin, empresariado y sindicatos). De este modo la
actuacin administrativa tiene una doble legitimidad: (1) la democrtica que deriva del ejercicio de
poderes delegados por el Parlamento representante de la soberana popular y (2) la legal y tcnica

17

Joan Prats

derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en garanta de los
derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia del actuar administrativo.
El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma inspirador de todo el movimiento
internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad legal y gerencial
burocrtica que ya haba presidido la construccin histrica de los estados liberales de derecho fue
tambin el modelo que inspir tras la segunda guerra mundial tanto la construccin institucional de los
estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar caractersticos del
estado social. Durante los aos 50 y 60 el modelo burocrtico no era una alternativa organizativa
entre otras sino el modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicacin
universales (de hecho, eliminado el elemento democrtico, inspir tambin el desarrollo administrativo
de los pases del antiguo bloque comunista).
2.2. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmites de la nueva gestin pblica
Aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo burocrtico viene de antes, las
crticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del estado unida a la
crisis democrtica de la delegacin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y alejamiento de las
burocracias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulso de la globalizacin y con todo
ello el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hizo necesario acudir
a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias. Mediados de los 70 marca el comienzo
no de una era de cambios sino de un cambio de era el inicio del paso de la sociedad industrial a la
llamada sociedad de la informacin y del conocimiento-. Y esto afect tambin a la hegemona del
modelo burocrtico.
Ya en los aos 50 y 60 muchos autores haban puesto en evidencia la pretendida universalidad del
modelo burocrtico, sealando muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert Simon, desarroll una
teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era posible una racionalidad limitada, lo
que cuestionaba un supuesto fundamental de la racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso
sucesivamente de relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adaptarse
incrementalmente a los cambios del entorno as como la imposibilidad objetiva de erradicar la
discrecionalidad en el actuar administrativo y la existencia de poderes fcticos y de reglas informales
dentro de la organizacin. Niskanen y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran slo
servidores de los intereses generales sino que interpretaban stos tomando en cuenta en primer lugar
sus propios intereses funcionariales. Numerosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad
poltica, econmica y social real de los funcionarios pblicos.
A partir de los aos 70, los cambios crecientes del entorno en que operan las administraciones
pblicas lleva al abandono de la idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde
entonces la teora organizativa se instalar en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningn
tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La
racionalidad de la estructura organizativa depender de su adaptacin a toda una serie de
contingencias internas o externas a la organizacin tales como el tamao, complejidad, tipo de
tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc6.
Por otro lado, el carcter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace
que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del
sistema: entra en crisis la planificacin nacional y la provisin de prestaciones uniformes en el terreno
sanitario, educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las
prestaciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible
con el uniformismo del modelo burocrtico y plantea la necesidad de la devolucin o descentralizacin
de los servicios as como la participacin creciente de profesionales, empresas y usuarios en su
diseo y prestacin. Desde la teora democrtica se cuestiona tambin la irresponsabilidad de las
burocracias, su deferencia o connivencia hacia los grupos de inters privilegiados y la incapacidad de
los polticos para asegurar su direccin y control efectivo.
La crisis del modelo burocrtico coincidi en el tiempo y forma parte de la revisin de las relaciones
entre estado y mercado que se produjo en todo el mundo a partir de mediados de los 70. Le
hegemona del keynesianismo que fue acompaada de la prevalencia del paradigma burocrtico- fue
substituida por la de la economa neoclsica ms conocida por neoliberalismo que fue acompaada
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Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

por la prevalencia de la nueva gerencia pblica-. Ello se corresponde con un muy importante cambio
de agenda poltica: frente a la agenda poltica socialdemcrata hasta entonces prevaleciente fue
afirmndose una nueva agenda neoliberal que ha dominado claramente las dos ltimas dcadas del
siglo XX. Conviene fijar bien el contraste entre ambas agendas7 pues el paso de una a otra marca la
transicin de la burocracia a la nueva gerencia pblica.
La "agenda poltica socialdemcrata" supona:
(a) que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del pleno empleo; la
proteccin econmica de los ciudadanos contra los azares del mercado y de la vida, y la
promocin de una cultura de responsabilidad y de paz social;
(b) que los grandes retos que confrontaba la sociedad consistan en contrarrestar los efectos
negativos o inesperados del capitalismo (fallos del mercado); en dar oportunidades a los
grupos de renta baja y media, y en salvaguardar la paz internacional en el marco de arreglos
internacionales representados por la guerra fra;
(c) que la eficiencia econmica se basaba en el adecuado manejo de la demanda agregada y
otros mecanismos de direccin de sello keynesiano; en la utilizacin de estructuras
neocorporativas para la toma de grandes decisiones econmicas, y en la aceptacin del estado
del bienestar y de la economa mixta como datos;
(d) que las grandes polticas a desarrollar por los gobiernos eran las medidas fiscales
contracclicas; las nacionalizaciones de sectores econmicos clave; la regulacin estricta de la
vida econmica; la promocin de la democracia industrial, y la consideracin de los derechos
sociales como derechos de ciudadana, con la consiguiente universalizacin de las
prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del bienestar;
(e) que tal agenda recibira el apoyo de una coalicin mayoritaria integrada por el movimiento
sindical; de los perceptores de rentas bajas y medias; de ciertas subculturas polticas, y de los
grupos actitudinales de izquierda y centro izquierda.
La agenda poltica neoliberal
(a) acepta la globalizacin de los mercados como un dato y el objetivo principal de los
gobiernos pasa a ser la mejora de la competitividad de sus economas; se habla ms de
mercado abierto y competitivo y menos de capitalismo: la liberacin de las fuerzas del
mercado (rompiendo rigideces regulatorias, monopolios y enclaves corporativos) y la
revalorizacin de la cultura empresarial y de la competencia pasan a ser objetivos
fundamentales;
(b) se considera que los mayores problemas que enfrenta la sociedad son los "fallos del
estado" providencial o paternalista (ineficiencia, corporativismo, desincentivacin de la
responsabilidad individual y social, incapacidad de responder a sus promesas...), por lo que
hay que resituar el centro de decisiones econmicas en el mercado; reducir y reconvertir los
gobiernos, incluido el gasto social; en particular avanza la idea de que el gasto social debe
orientarse no a la generacin de igualdad, sino a la creacin de redes de proteccin que acojan
a quienes no pueden valerse por s mismos y a las vctimas del infortunio;
(c) la aproximacin econmica prevaleciente se centra en la oferta: las polticas monetaristas
prevalecen; la conquista y mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos es la condicin
sine qua non de la credibilidad econmica; las estructuras neocorporativas reducen su funcin
o desaparecen; el estado del bienestar se cuestiona y la economa mixta pierde terreno en
beneficio del mercado;
(d) las principales polticas consisten en privatizaciones, desregulaciones, reducciones de
cargas fiscales y sociales, flexibilizacin del mercado de trabajo, reduccin o limitacin de las
prestaciones sociales, endurecimiento de la inmigracin, desburocratizacin de los grandes
servicios pblicos mediante su apertura a la competencia limitada de los "cuasimercados",
revalorizacin de la seguridad jurdica y, en algunos pases, incremento de los gastos de

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Joan Prats

polica y defensa;
(e) la coalicin mayoritaria que se espera apoye esta agenda poltica se integra por las
asociaciones empresariales; los auto-empleados y los profesionales liberales; las "nuevas
clases medias" integradas por empleados de empresas que compiten en el mercado; los
jvenes que ya no esperan la seguridad del empleo vitalicio sino de la abundancia de
oportunidades; los grupos conservadores tradicionales y los de la "nueva derecha"...
Las principales caractersticas de la administracin pblica gerencial, contrastadas con las de
la administracin burocrtica, son:
(a) orientacin de la accin del estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente;
(b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin;
(c) reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los gerentes pblicos
(d) separacin entre las instancias formuladoras de polticas pblicas, de carcter centralizado,
y las unidades funcional o territorialmente descentralizadas, ejecutoras de esas mismas
polticas;
(e) distincin de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas: (1) los organismos
ejecutivos, que realizan actividades de autoridad exclusivas de Estado, por definicin
monopolistas, y (2) los servicios de previsin de bienes pblicos divisibles, de posible carcter
competitivo, en que el poder del estado no est involucrado;
(f) transferencia hacia las empresas y las organizaciones no gubernamentales de los servicios
de prestacin de bienes pblicos divisibles o de mrito;
(g) adopcin acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos (1)
de control social directo, (2) de contrato de gestin en que los indicadores de desempeo sean
claramente definidos y los resultados medidos, y (3) de la formacin de "cuasi-mercados" en
que se da la competencia administrada;
(h) tercerizacin de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas
competitivamente en el mercado.
La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente hasta
mediados de los 90, acompaando a la hegemona de la agenda neoliberal antes descrita.
Naturalmente no se aplic en todos los pases por igual: tuvo gran influencia en los pases
angloamericanos aunque con grandes diferencias entre ellos-, menos en los pases nrdicos
y escasa en los pases de matriz latina y germnica. En Espaa su influencia prctica ha sido
escasa aunque desigual. La nueva gerencia pblica ha impregnado desde luego el discurso
sobre la administracin pblica y legitimado la fuerza que los gerentes han tomado en muchas
administraciones, especialmente locales y autonmicas.
En todo caso, para comprender el proceso actual de crisis de la nueva gerencia pblica y de
ascenso del nuevo paradigma representado por la gobernanza es preciso comprender la idea
fundamental que subyace a las propuestas reformistas de la nueva gerencia pblica. sta
consiste en la pretensin de restablecer el control poltico democrtico sobre los agentes
burocrticos mediante la reduccin en lo posible de las ambigedades de la delegacin. La
idea fuerza es que los ciudadanos, a travs de sus representantes polticos, retomen el control
del estado desplazado impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de inters
(recurdese el carcter neocorporativista que acompa en muchos casos a la agenda
socialdemcrata). Para ello haca falta una profunda transformacin de la organizacin y el
mbito del gobierno. Conviene remarcar este aspecto, pues la presentacin normal
gerencialista de la nueva gerencia pblica tiende a subrayar el cambio del control y
responsabilidad por cumplimiento de normas y procedimientos al control y responsabilidad
por resultados enfatizndose los valores de la economa, eficacia y eficiencia, las famosas
tres Es, versus el valor legalidad administrativa, lo que es una oposicin falsa-. Lo que los
gerencialistas tienden a olvidar es la finalidad poltica y democrtica a que responde el
movimiento: recuperar la definicin y realizacin de los intereses generales por los polticos
representantes democrticos del pueblo soberano.
Para ello haba que reconceptualizar las relaciones entre poltica y administracin, separando
institucionalmente la concepcin de la ejecucin de las polticas. Para evitar lo que se ha
llamado desviacin burocrtica y neocorporativa (la desviacin de los intereses generales en

20

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

inters de funcionarios o asociaciones empresariales y sindicales) se resuelve separar la

concepcin y formulacin de las polticas y las estrategias, que se asigna a los Ministros
polticamente nombrados y a un staff de expertos completado por consultores contratados
(cambindose de este modo la idea de los anteriores Gabinetes ministeriales), de su ejecucin
que se asigna a los funcionarios pblicos ahora conceptualizados como gerentes pblicos. De
esta manera se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la
ejecucin sino slo la formulacin de las polticas. La relacin entre polticos y gerentes
pblicos se configura como una relacin entre principal y agente.
Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos por el principal
resulta conveniente que se concentre en un sector o rea de accin especficos. Cuando ms
claros y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al agente, menor
discrecionalidad tendr ste para asignar recursos entre diversos programas, y de este modo
podr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcanzar los resultados
especficos predeterminados en el contrato de gestin o agencia. Esto obviamente determina
una tendencia al estrechamiento y sectorializacin de la accin administrativa que tiene sus
inconvenientes como despus veremos. Al mismo tiempo, el control y la responsabilidad de
los gerentes, dado el amplio margen de discrecionalidad tcnica que se les reconoce, exige
poner en prctica medidas de evaluacin del desempeo, expresadas normalmente en
indicadores (completadas en algunos pases con medidas de transparencia y control social).
Cuando ms se simplifican las tareas ms fcil resulta medir el desempeo gerencial. La
gestin pblica superar de este modo las viejas negociaciones entre intereses y funcionarios
pblicos, por fin la gestin de los asuntos pblicos podr basarse en resultados.
Los sistemas y las tcnicas de medicin de resultados plantean exigencias que no son fciles
de colmar. En Estados Unidos la Ley que implant en 1993 un vigoroso programa de medicin
de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal, est produciendo importantes
beneficios, aunque tambin levantando nuevos e imprevistos problemasAvanzar hacia una
administracin gerencial, en la que los resultados debidamente medidos acten como
incentivo eficaz, plantea ir creando los marcos institucionales y las condiciones organizativas
que hagan viables los sistemas de medicin. No es sencillo y va a tomar su tiempo. Baste con
considerar los las exigencias planteadas por un sistema de medicin de desempeo fiable8
(a) una comprensin clara de los objetivos de cada programa o del sistema o del sistema
multiprogramas de que se trate; esto significa partir del conocimiento de la misin y las
estrategias organizacionales, de las que fluirn los objetivos principales y secundarios; slo
sobre esta base pueden desarrollarse los estndares y medidas especficas para el
reconocimiento y la interpretacin de resultados;
(b) desarrollar una estrategia explcita de medicin que incluya las categoras especficas a
medir (insumos, productos, resultados, etc.), las mediciones especficas dentro de cada
categora, los datos a considerar, el procedimiento de recoleccin, archivo y acceso a los
datos, el sistema de produccin de informes y la especificacin del entorno tecnolgico; todo
lo cual se orienta a construir un sistema que permita indicadores fundados sobre la eficacia y
la eficiencia de los programas;
(a) implicar realmente -y no consultar meramente- a los clientes y usuarios clave en la fase de
diseo y desarrollo del sistema de medicin, tomando todos conciencia de las potencialidades
y limitaciones del sistema que se acabe estableciendo; este esfuerzo, aunque arduo y costoso,
resulta necesario para asegurar la credibilidad del sistema y para evitar futuros malentendidos
en su aplicacin;
(b) racionalizar la estructura de los programas, pues no hay medicin sensata cuando la
estructura de los programas no es racional; ello implica revisar principalmente las situaciones
de "embrollo" programtico, en las que la mezcla o confusin de programas y de objetivos
estratgicos carece de fundamento; el desarrollo de sistemas de medicin ofrece as la
oportunidad de resolver no pocas inconsistencia estructurales;
(c) deben desarrollarse series mltiples de mediciones cuando existen usuarios clave con
intereses y necesidades diversas de informacin sobre el desempeo. El desempeo de
muchos programas estar sometido a interpretaciones diversas y a veces conflictivas. Los
21

Joan Prats

diseadores deben considerar este dato como parte ineludible del proceso poltico
democrtico, por lo que debern incorporar las necesidades de informacin de todos los
usuarios clave, evitando sesgar el proceso de aprendizaje organizacional;
(d) al disear el sistema de medicin deben considerarse las necesidades, aspiraciones y
criterios de satisfaccin de los clientes; tal consideracin debe estar presente tanto en la fase
de fijacin de objetivos como en el determinacin de mediciones; se trata, en definitiva, de
evitar el hiato entre la satisfaccin de los administradores y la satisfaccin de los clientes por
el mismo programa;
(e) todo diseo enfrentar el dilema entre completud y adaptabilidad; una falta de informacin
puede no permitir realizar inferencias fundadas acerca del desempeo; pero un exceso de
informacin puede introducir sobrecargas inmanejables y un exceso de rigidez en el sistema;
los criterios prevalecientes deben ser la suficiencia y la flexibilidad; de hecho todo sistema
debe incorporar un grado mnimo de flexibilidad, pues debe ser capaz de ser adaptado cada
vez que se modifiquen los supuestos del programa de que se trate o cada vez que la
evaluacin o la experiencia revelen inconsistencias en el sistema vigente.

La nueva gerencia pblica asumi que todo el desempeo poda ser medido y que el principal posea
suficiente conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de desempeo del agente.
De este modo se abra paso a la contractualizacin de los servicios ya fuera con agencias estatales,
con corporaciones locales, con el sector privado o con organizaciones no gubernamentales. Se
asumi que al ciudadano, ahora conceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del ente
prestador del servicio sino el estricto cumplimiento por ste de los trminos contractuales con el
principal. Los contratos de gestin y su supervisin por el principal eran la garanta de que no
prevaleceran los intereses de los agentes ya fueran funcionarios, ya empresas ya organizaciones no
gubernamentales.
Pero desde mediados de los 90, pasada ya ms de una dcada desde el inicio de las reformas
inspiradas en la nueva gestin pblica, se echa de ver que, evaluado por su propio estndar (la
restauracin de la responsabilidad y la eficacia del gobierno) los resultados del movimiento han sido
cuando menos equvocos. Muchos autores observan que en los pases de tradicin britnica, tras las
reformas, el gobierno es menos responsable y no ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a
dos razones, ambas relaciones con la teora de la agencia subyacente al movimiento:
(1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la ejecucin, la poltica de su
implementacin. La distincin entre principal y agente no ha podido mantenerse porque la fijacin
correcta de los metas y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse sin el
conocimiento que slo se releva durante la ejecucin o implementacin. La formulacin de polticas es
un estadio inicial del ciclo de las polticas polticas pblicas que se va reformulando a medida que
avanza la implementacin y con ella el conocimiento antes no disponible y que obtienen los
implementadores pblicos y privados de su propia experiencia o de la relacin con los usuarios o
clientes. En Gran Bretaa la experiencia muestra que, a pesar de los grandes esfuerzos desarrollados
para fortalecer las capacidades de formulacin y supervisin de los Ministros, las agencias ejecutivas
acaban desarrollando un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo mbito de poltica.
Conscientes de ello, los Ministerios para afirmar sus poderes de direccin tienden a inmiscuirse en los
detalles operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro puede inhibirse de los defectos de
ejecucin pretextando que su responsabilidad se agota en la formulacin... No parece que la
configuracin organizativa en base a la relacin principal agente haya mejorado la responsabilidad
poltica democrtica pretendida.
(2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluacin por resultados, se ha
dificultado considerablemente la coordinacin y la colaboracin interadministrativa y con los sectores
empresariales y sociales. La nueva gerencia pblica con su visin de la administracin pblica como
una constelacin de agencias ejecutivas no ha tenido en cuenta que la mayora de los bienes pblicos
o intereses generales de los que depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la accin de
un nico departamento y agencia sino que requieren la capacidad de coordinacin y colaboracin
entre una pluralidad de actores pblicos, privados y civiles. Los grandes desafos del bienestar de
nuestro tiempo (seguridad, libertades, competitividad, servicios de cohesin social, educacin,
desempleo...) no se corresponden con las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados
22

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

slo con la accin pblica.

2.3. Reinventando el Estado regulador y construyendo las nuevas capacidades reguladoras
Un aspecto olvidado por la nueva gerencia pblica ha sido la funcin reguladora del estado. Dentro de
la propia agenda neoliberal, aunque la tendencia general fue a la desregulacin, nunca se renunci a
construir una capacidad reguladora del estado que remediara los innegables fallos del mercado, sin
dejar de considerar en ningn caso lo que la economa de la eleccin pblica ha llamado los fallos del
estado 9. Hoy, ms all del debate entre neoliberales y socialdemcratas, se reconoce generalmente
que la construccin de capacidades institucionales para producir regulaciones de calidad es un
aspecto clave de la modernizacin administrativa de nuestro tiempo.
Hay que acabar de una vez con la falsa cuestin de si tendramos que tener ms o menos gobierno o
ms o menos mercados libres. Esas dicotomas son demasiado crudas. Los mercados dependen de
los Gobiernos. Algunas veces los Gobiernos pueden mejorar los mercados existentes mediante la
creacin de buenos incentivos para comportamientos socialmente deseables. Algunas veces los
mercados deben ser complementados por servicios gubernamentales como los de educacin,
formacin y salud. No hay inconsistencia entre urgir una mayor confianza en los mecanismos del
mercado en determinadas reas y en insistir a la vez en un mayor rol para el sector pblico en otras.
Los problemas no se enfrentan adecuadamente preguntndonos si debera existir ms o menos
regulacin. La cuestin real es qu clase de regulaciones (incluyendo las que hacen posibles los
mercados) promueven el bienestar humano en diferentes contextos y cmo conquistar la capacidad
para producir y administrar eficazmente tales regulaciones10.
Cuando las regulaciones son inapropiadas pueden resultar en costes o ineficiencias substanciales
impuestas tanto sobre el sector regulado como sobre la economa en su conjunto.
Tales costes pueden emerger de diversas formas. Las malas regulaciones pueden desincentivar la
economa de recursos por las empresas, lo que puede traducirse en sobreinversin en capital o en
exceso de fuerza de trabajo o en una organizacin ineficiente de la produccin. La falta de
competencia producida por los malos marcos reguladores puede resultar en la captura de un exceso
de renta por los productores y/o los trabajadores que percibirn beneficios y/o salarios superiores a
los correspondientes a un mercado competitivo, trasladando este exceso sobre los precios o las
transferencias presupuestarias y perjudicando a la economa en su conjunto. Las regulaciones
inapropiadas pueden imponer costes innecesarios de cumplimiento de los requerimientos reguladores
tanto sobre los gobiernos como sobre las empresas y los consumidores y usuarios. Adems, existe ya
suficiente evidencia en contra de la suposicin tradicional de que los excesos en beneficios derivados
de la atribucin por la regulacin de una posicin de poder en el mercado se traducirn en tasas ms
elevadas de inversin en investigacin y desarrollo y en innovacin. Antes al contrario, todo parece
indicar que la falta de competencia tiende a disminuir los incentivos para que las empresas para
perseguir innovaciones tecnolgicas en la produccin o en la creacin de nuevos bienes y servicios.
En suma, los resultados directos de las regulaciones inapropiadas en un sector particular se van a
traducir muy probablemente en costos y precios ms elevados, en una mala asignacin de recursos,
en falta de innovacin del producto y en pobre calidad del servicio.
La conciencia de los costes derivados de las malas regulaciones ha ido paralela a la de los beneficios
que podan obtenerse mediante el desarrollo de la capacidad para producir regulaciones apropiadas.
De ah que en muchos pases, y especialmente en los de la OCDE, se haya introducido el tema en la
agenda poltica y hayan surgido polticas y programas de reforma y mejora de la capacidad y calidad
reguladora.
Estudios realizados por la OCDE muestran que las reformas reguladoras pueden producir avances de
productividad en prcticamente todos los sectores. Los estudios se basan en la apreciacin de
diferencias substanciales entre pases por lo que hace a los niveles de productividad del capital y del
trabajo que no pueden explicarse en trminos de dotacin de recursos, as como en las experiencias
en curso de reformas reguladoras en diversos pases miembros y en una serie de estudios
nacionales. El objetivo para mejorar la eficiencia a travs de la mejora de las regulaciones resulta
amplio (hasta un 40 por 100 de incremento en el factor de productividad total en las industrias de
electricidad y telecomunicaciones de Alemania, Francia y Espaa). Existen potenciales similares en
Japn, Holanda y Suecia. El potencial es menor en Estados Unidos y el Reino Unido por haberse
23

Joan Prats

producido ya buena parte de las reformas.

Las experiencias en curso confirman tambin los beneficios esperables de las reformas. Las reformas
emprendidas por los Estados Unidos y el Reino Unido en diversos sectores y las experimentadas por
otros pases de la OCDE en los sectores financiero, del transporte terrestre y por carretera, en
telecomunicaciones y en energa, son concluyentes en este sentido. Otros pases investigados en
este Informe, tales como Holanda, Suecia y Espaa, muestran similar potencial de mejora de la
productividad agregada a travs de la reforma de los marcos y administraciones reguladoras.
La reforma puede implicar desde luego costos a corto plazo en sectores y pases con altos niveles de
ineficiencia. Las altas ganancias de productividad que se estiman para Europa pueden ir
acompaadas de prdidas de empleos en sectores especficos. Pero como muestra la experiencia en
telecomunicaciones, tales prdidas pueden compensarse mediante el incremento de la demanda y de
la produccin tecnolgicamente innovada en diversos sectores. Otras prdidas no son reales al
derivarse de la externalizacin decidida para muchas tareas previamente internalizadas por los
operadores. Las prdidas pueden tambin moderarse en la medida en que la innovacin y los
menores precios incrementan la demanda de los bienes y servicios producidos por el sector regulado
o inducen un crecimiento ms rpido en otros sectores. A largo plazo, el impacto de la reforma
reguladora sobre el empleo no ser significativo, y en la medida en que las ganancias de
productividad sectorial no sean absorbidas inmediatamente por incrementos salariales en los sectores
concernidos, hasta pueden producir un efecto positivo sobre el empleo11.
Un marco regulador viene constituido no slo por los contenidos reguladores sino tambin por el
mecanismo elegido para asegurar su cumplimiento. Cuando el legislador ha decidido regular una
determinada actividad o sector, su problema no es slo determinar los contenidos de la regulacin,
sino si proceder y en qu medida a delegar parte de dicha determinacin; qu poderes de
supervisin conferir a la autoridad administrativa delegada; qu grado de discrecionalidad e
independencia tendr sta; cmo se nombran sus dirigentes; cul ser el rgimen de su personal; a
qu procedimientos deber someter el ejercicio de sus atribuciones y qu derecho de participacin se
reconocer a los grupos interesados; qu grado se pretende de revisin judicial y de supervisin
legislativa... Asegurar la calidad de la intervencin reguladora es tambin tener la capacidad de
plantearse y enfrentar positivamente todo este tipo de cuestiones. Adems, la forma en que se
resuelvan estas cuestiones no slo es importante para superar un fallo del mercado. Tambin lo es
porque en buena medida determina el "quin gana qu" en el proceso poltico. La opcin institucional
por un determinado arreglo administrativo determina la distinta capacidad de los funcionarios, de los
diversos grupos de inters y de los representantes electos para influir eficazmente en las decisiones
administrativas. Tambin determina en buena medida el sistema de incentivos que estos actores
enfrentan12.
Las polticas o programas de reforma de las regulaciones slo comenzaron a germinar en los 70, a
desarrollarse en los 80 y a implantarse con fuerza en los 90. Su implantacin est relacionada con la
mayor o menor calidad del proceso poltico democrtico vigente en cada pas. Por su propia
estructura, el intercambio poltico que se produce en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones es
altamente imperfecto dada la prevalencia en el mismo de los grupos de inters altamente concentrado
sobre los grupos de intereses difusos. A mayor concentracin de los intereses, mayores son los
costes o beneficios directamente derivables de la regulacin por sus titulares y menores son los
costes de organizacin y participacin en la produccin y administracin de la regulacin. Cuanto ms
difusos son los intereses, ms se diluyen los beneficios y cargas individuales y mayor resulta el coste
de la organizacin y participacin. De ah deriva otra observacin obvia: la calidad del proceso poltico
de un determinado pas, apreciada en funcin de la capacidad del sistema poltico para representar
equilibradamente todos los intereses implicados, determinar en gran medida la calidad de las
regulaciones.
Lo anterior explica tambin por qu ha sido y sigue siendo tan difcil poner en marcha la reforma de
las regulaciones, a pesar de existir evidencias sobradas sobre los altos costes econmicos y sociales
que deben pagarse por la inadecuacin de las mismas. En realidad, la resistencia al cambio slo ha
podido vencerse cuando han surgido nuevos actores que han roto el corporativismo tripartito
tradicional que subyaca a muchos viejos marcos reguladores y expresaba principal o exclusivamente
los intereses patronales, poltico-administrativos y sindicales. La emergencia de nuevos actores
(diversificacin de los intereses empresariales y laborales, ecologistas, consumidores y otros) se
corresponde con la debilitacin o fraccionamiento de los viejos actores corporativos y ha transformado
24

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

el proceso poltico. Ello, unido a las presiones derivadas de la globalizacin y la mayor competencia
internacional ha hecho saltar por los aires el viejo modelo tecnocrtico y centralizado de produccin
de regulaciones. Las dificultades siguen siendo, sin embargo, considerables, y tanto mayores cuanto
ms imperfecto resulte el sistema poltico.
Existe una dinmica poltica proreguladora derivada del hecho de que la produccin de las
regulaciones es un expediente apropiado para conquistar intereses de grupo a costa de los intereses
ms difusos de los consumidores, de las prximas generaciones y, en general, de los grupos escasa
o nulamente relevantes en el proceso poltico. Esta dinmica se ve fortalecida por la ausencia de
genuinos mecanismos de rendicin de cuentas y responsabilidad, an en el caso de poderse
demostrar fcilmente los costes innecesariamente impuestos por muchas regulaciones. Por ejemplo,
el coste total para las empresas y los ciudadanos del cumplimiento de las regulaciones es
desconocido en la generalidad de los pases de la OCDE, a pesar de que los estudios disponibles
sugieren que es substancial. En los Estados Unidos el coste anual agregado del cumplimiento por los
ciudadanos, empresas y gobiernos descentralizados de las regulaciones federales se estim en torno
a los 500 billones de US$ para 1992, lo que representaba el 10% del PIB y unos 5.000 US$ por hogar.
En Australia dicho coste se estim que ascenda al 914 por 100 del PIB en 1986 y los incrementos en
el PIB derivables de una reduccin a las barreras reguladoras a la competencia se estimaron en un
potencial del 55 por 100 anual. La tarea es enorme y difcil. La calidad reguladora es un bien pblico
que tiene pocos protectores y muchos detractores. Es un bien pblico porque, aunque todos
percibimos sus beneficios, pocos son los que estn realmente incentivados para mantener y mejorar
la salud del sistema regulador... (OCDE, 1998, 2, cit.).
La OCDE ha establecido tres fases en la reciente construccin histrica de las capacidades
reguladoras. La primera se inici a finales de los 70 y se desarroll a lo largo de los 80 y puede
llamarse de desregulacin y desburocratizacin. se persiguieron principalmente tres objetivos: (1)
eliminar todos las barreras a la libre competencia impuestas por las regulaciones existentes que no
estuvieran justificadas por la preservacin de intereses o bienes pblicos; (2) eliminar los costes y
cargas de cumplimiento de las obligaciones impuestas por regulacin cuando no estuvieran
estrictamente justificados; (3) combatir la inflacin y confusin normativa mediante la codificacin,
simplificacin y transparencia de las regulaciones vigentes. En esta primera fase el trabajo se orient,
pues, a revisar las regulaciones producidas en el pasado. Se trataba, pues, de una fase reactiva, en la
que el concepto de calidad reguladora fue limitado o inexistente.
El volumen y la complejidad de leyes, reglamentaciones, exigencias y formalidades administrativas ha
alcanzado un nivel record en los pases de la OCDE, superando la capacidad de los responsables de
la regulacin de asegurar la aplicacin efectiva de sus prescripciones, la capacidad del sector privado
para cumplirlas y de los elegidos para controlar la accin gubernamental. La inflacin reglamentaria
perjudica de manera desproporcionada a las pequeas y medianas empresas y multiplica las
posibilidades de mal uso por la administracin de sus poderes y los riesgos de corrupcin. En Italia,
por ejemplo, existe tal proliferacin de leyes y reglamentaciones en todos los mbitos que ni las
empresas ni los administradores pblicos saben con certidumbre qu reglamentacin es aplicable. En
tales casos, la aplicacin de la ley se hace sobre la base de negociaciones caso por caso con las
autoridades responsables. Las incertidumbres y el espacio as abierto al abuso constituyen, a juicio de
algunos analistas, uno de los elementos que explican la dbil tasa de inversin en la actividad
comercial de este pas.
Las pequeas y medianas empresas resultan especialmente penalizadas por esta situacin pues son
menos capaces de orientarse por los arcanos de las regulaciones y la burocracia y para ellas el coste
de cumplimiento de las regulaciones es ms elevado. En Francia gastan un promedio de 34.000 US$
anuales en cumplimiento de formalidades. En Canad las formalidades absorben el 8 por 100 de la
cifra de negocio de las empresas ms pequeas y el 2 por 100 del de las grandes. En Holanda el
coste por asalariado de las formalidades representa seis veces ms para las pequeas empresas que
para las grandes. Teniendo en cuenta que las pequeas y medianas empresas representan entre el
40 y el 80 por 100 del empleo total, segn el pas considerado y que prcticamente todo el empleo
nuevo creado en Europa en los ltimos aos lo ha sido en este tipo de empresa, no parece irrelevante
incluir la desregulacin y la desburocratizacin como un tema fuerte de la agenda de desarrollo
econmico y social actual.
El momento desregularizador y desburocratizador, a pesar de sus logros evidentes, no consigui
contener el flujo desbordante de produccin reguladora ni mejor sensiblemente la transparencia, es
25

Joan Prats

decir, la claridad y seguridad en la definicin de las obligaciones jurdicas impuestas por las
regulaciones ni el acceso a la elaboracin y aplicacin de las mismas. Se inici entonces un nuevo
movimiento dirigido a asegurar la calidad individual de las nuevas regulaciones. Esta segunda fase se
gest a lo largo de los 80 y se ha puesto en prctica principalmente durante los 90. Su objetivo
fundamental ha sido y sigue siendo la mejora de la calidad de cada una de las nuevas regulaciones
mediante la introduccin de toda una serie de nuevos arreglos institucionales e instrumentos tcnicos
tales como la mejora de la informacin, consulta y participacin pblicas, la utilizacin de principios
para la buena decisin reguladora como son los incorporados a las checklists, o el anlisis del
impacto de las regulaciones.
En esta lgica, tras considerar las mejores prcticas internacionalmente utilizadas, el Consejo de la
OCDE, en 1995, adopt el primer standard internacional sobre calidad de las regulaciones, que se
concret en una checklist para la adopcin de decisiones reguladoras, que inclua las diez preguntas
siguientes: (1) Ha sido correctamente identificado el problema, su naturaleza, su gnesis y los
actores e intereses implicados?; (2) Se encuentra justificada la accin del gobierno dada la
naturaleza del problema, los costes y beneficios de la accin realistamente estimados y los
mecanismos alternativos existentes para enfrentar el problema?; (3) Constituye la regulacin la
mejor forma de accin o existen instrumentos alternativos ms convenientes en trminos de costebeneficio, impactos redistributivos o requerimientos administrativos?; (4) respeta la regulacin
propuesta, en su contenido y procedimiento de elaboracin, las exigencias del estado de derecho?;
(5) Se adopta la regulacin al nivel de gobierno ms apropiado? Y cuando varios niveles
gubernamentales estn implicados se han previsto los niveles de coordinacin necesarios?; (6) Los
beneficios esperados explcitamente de la regulacin justifican sus costes de acuerdo con un anlisis
y estimacin realistas?; Se ha determinado previamente y hecho transparente la distribucin de
costes y beneficios que la regulacin producir entre los diversos intereses y grupos sociales?; (7)
Resulta la regulacin clara, consistente, comprensible y accesible a los usuarios?; (8) Han tenido
todos los grupos interesados la oportunidad de expresar sus puntos de vista y han estado
efectivamente considerados?; Cmo se conseguir el cumplimiento efectivo de la regulacin?
La utilizacin efectiva y progresiva de esta tcnica de la checklist, junto con la muy cercana de
anlisis del impacto de la regulacin, est constituyendo un paso importante dado en diversos pases
para reducir la arbitrariedad en la elaboracin y aplicacin de regulaciones. Con ello se reduce
tambin el espacio abierto a la captura del proceso regulador por grupos especiales de inters en
perjuicio de la eficiencia econmica y la equidad distributiva. En algunos pases tales principios de
buena regulacin se corresponden o se estn convirtiendo en principios generales del derecho que
inspiran el mejoramiento de las prcticas organizativas internas o de la legislacin sobre el
procedimiento de elaboracin de normas legislativas y reglamentarias, y hasta la propia jurisprudencia
en revisin de las regulaciones (OCDE: 1995).
Sin embargo, cuando la reforma de las regulaciones se centra casi exclusivamente en el
mejoramiento de la calidad de cada nueva regulacin se pierde la perspectiva del sistema regulador
en su conjunto. En efecto, los problemas que ms presionan para mejorar la calidad de las
regulaciones (tales como el del coste agregado para los ciudadanos y las empresas del conjunto de
regulaciones incidentes en un determinado sector, o el de la complejidad, cantidad y consistencia
entre regulaciones, o el de la transparencia, acceso y consideracin real del conjunto de intereses
concernidos, o el del grado de apertura o privacidad a garantizar, o el del tipo de arreglos o alternativa
administrativa ms adecuada para la aplicacin de las normas..., por slo citar unos cuantos)
proceden del desarrollo y funcionamiento del sistema regulador en su conjunto y no son detectables ni
pueden ser debidamente abordados en el momento de la elaboracin y aplicacin de cada especfica
regulacin.
Esta percepcin ha determinado el paso a la tercera fase en la que se trata de crear la capacidad
institucional necesaria para gerenciar debidamente el sistema regulador. Los objetivos de las polticas
reguladoras correspondientes a esta tercera fase son ms amplios que en las dos anteriores:
gestionar los efectos agregados del conjunto de regulaciones; mejorar la efectividad de los regmenes
regulatorios; mejorar la flexibilidad o capacidad de adaptacin al cambio de dichos regmenes;
implementar reformas estructurales a largo plazo del sistema regulador vigente; gestionar el
fenmeno de la globalizacin de las regulaciones resultante de la globalizacin general; proponer y
utilizar alternativas a la intervencin mediante regulaciones; asegurar la transparencia, rendicin de
cuentas y responsabilidad del conjunto del sistema regulador.

26

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

Se trata de capacidades polticas y de gestin nuevas que demandan su propia institucionalidad de

produccin, ya que no pueden emerger de las instituciones previamente existentes, a las que era
ajeno este nuevo rol, y que, como mximo, podan cuidar de la calidad de cada regulacin singular.
De ah procede el que muchos pases de la OCDE, ms all de las especficas agencias reguladoras,
estn creando nuevos cuerpos o asignando a cuerpos anteriores la nueva responsabilidad de la
gestin del sistema regulador en su conjunto. El movimiento se est plasmando en las formas
organizativas ms diversas: agencias especializadas en la reforma del sistema regulador, comits
consultivos, comits gubernamentales para la calidad reguladora, comits parlamentarios y comits
intergubernamentales. Algunos observadores consideran que se apunta hacia la creacin de un
nuevo sistema gerencial central complementador de otros tradicionales como el de gestin de
recursos financieros o humanos. Sea como fuere, la variedad de formas organizativas hoy
observables en los 13 pases estudiados por la OCDE es muy grande y lo que el establecimiento de
tales sistemas centrales implica no es el desapoderamiento de las autoridades reguladoras
ministeriales o independientes sino la necesidad de coordinar y completar la accin de stas con la de
una nueva instancia responsable de la calidad del sistema regulador en su conjunto (OCDE: 1998,
cit.).
En el ao 2000 una misin de la OCDE realiz un informe sobre la reforma de las regulaciones en
Espaa13, el cual contiene, entre otros, un informe de base sobre la capacidad del gobierno para
asegurar la calidad reguladora. Tras reconocer el gran esfuerzo realizado por Espaa especialmente
con ocasin y como consecuencia de su adhesin a la UE, el informe plantea una serie de
recomendaciones que conservan plena vigencia:
Se han dado pasos necesarios, pero no son suficientes para alcanzar mejorar el entorno para el
crecimiento de las empresas, especialmente las pequeas y medianas. Por ejemplo, la eficiencia de
alcanzar objetivos de poltica social, tales como la calidad medioambiental, mediante regulaciones y
formalidades administrativas no ha merecido suficiente atencin. La reforma en estas reas producira
grandes beneficios. Fortalecer la gestin reguladora, a travs de una unidad especializada, que
supervise el uso de los poderes reguladores en toda la administracin resulta tambin necesario.
Establecer estndares de calidad reguladora har ms transparentes las malas regulaciones y
reducir la amplia discrecionalidad de que gozan los Ministros. La interdependencia de ambos
elementos estndares de calidad reforzados por una cuerpo efectivo de supervisin- podra mejorar
la calidad reguladora y promover un cambio cultural en la administracin. Estas reformas deberan
tambin estimular al sistema regulador espaol a pasar de la lgica de mandato y control y la
aproximacin legalista a una lgica favorecedora del cumplimiento y a una aproximacin basada en el
desempeo. Para apoyar este cambio, el cuestionario actual de evaluacin debera convertirse en un
verdadero anlisis de impacto regulador pblicamente accesible. Noticia y comentario debera
requerirse para toda nueva propuesta reguladora con el fin de fortalecer la consulta de los
interesados. Finalmente, los gobiernos regionales y locales, que tienen un papel creciente en los
temas reguladores, necesitan implicarse ms para asegurar que todos los beneficios derivados de las
reformas se extienden al conjunto del sistema regulador espaol.
Potencialmente podran obtenerse grandes beneficios si el gobierno espaol:
adoptara una amplia poltica sobre la reforma reguladora que establezca objetivos claros, principios
de responsabilidad y marcos para su implementacin;
estableciera una unidad de supervisin que: (1) tenga autoridad legal para hacer recomendaciones
al Consejo de Ministros; (2) disponga de capacidad para coordinar el programa en toda la
administracin; (3) disponga de un secretariado con bastantes recursos y capacidades analticas para
proveer opiniones independientes sobre cuestiones reguladoras;
revisara los cuestionarios de evaluacin existentes para conformarlos con las mejores prcticas de la
OCDE y lo hiciera obligatorio para toda propuesta reguladora, incluidas las rdenes ministeriales, as
como dando publicidad a las respuestas en tanto que parte del proceso de participacin y consulta;
implementara un programa progresivo de implantacin del anlisis del impacto regulador para todas
las regulaciones nuevas y las revisiones de las anteriores; el anlisis avanzara paso a paso
comenzando por el de los costes de los impactos directos y la apreciacin cualitativa de los
beneficios, para avanzar progresivamente a formas ms rigurosas y cuantitativas de anlisis a medida
que se construyan las correspondiente capacidades en la administracin;
mejorara la transparencia haciendo progresar el proceso de consulta pblica existente mediante la
adopcin de una sistema uniforme de noticia y comentario y mediante el lanzamiento de un programa
27

Joan Prats

de codificacin que reduzca la incertidumbre legal;

establecer un registro centralizado de seguridad positiva (vinculante para la administracin) en el que
se contengan todos los requerimientos reguladores;
fortalecer la poltica de simplificacin administrativa mediante: (1) el aseguramiento de que los
estndares y principios de calidad son utilizados en la revisin de las formalidades vigentes; (2)
dotando a la Comisin de Simplificacin de una secretariado dedicado con experticia analtica y
recursos suficientes, y (3) estableciendo como alta prioridad la reduccin o simplificacin de
autorizaciones, licencias y permisos;
fomentando la reforma reguladora mediante la coordinacin de iniciativas con las Comunidades
Autnomas y las Municipalidades y asistindolas para que desarrollen las capacidades de gestin de
la calidad reguladora.14
Habida cuenta de las dificultades antes expuestas para una reforma reguladora de la envergadura de
la planteada (en especial la oposicin entre intereses concentrados e intereses difusos), creemos que
si dicha reforma se deja a las meras fuerzas reformistas del gobierno los avances que se lograran
sern escasos. Por eso proponemos la elaboracin de una libro blanco sobre la reforma reguladora
en Espaa, elaborado por una comisin independiente que integre funcionarios, expertos y
representantes de grupos de inters econmicos y sociales, que sirve como base de un amplio
proceso deliberativo capaz de generar presin sobre los diversos gobiernos territoriales para la
adopcin coordinada de las polticas de reforma propuestas. Como pasos importante que pueden
acompaar o anticipar el proceso del libro blanco podran considerarse: (a) desarrollar, mediante
programas de formacin, competencias reguladoras en todo el funcionariado involucrado en la
elaboracin y revisin de regulaciones; (2) crear una comisin tcnica que, en consulta con todos los
intereses concernidos por cada regulacin considerada, proceda, selectivamente, a proponer las
reformas en las regulaciones vigentes que produzcan notorias reducciones de costes
innecesariamente impuestos a los ciudadanos y empresas; (3) proceder a una reformulacin del
marco legal para la elaboracin de proyectos de ley y de reglamentos con la finalidad de establecer un
procedimiento de elaboracin que garantice la transparencia y la calidad y la razonabilidad de la
regulacin resultante.
2.4. La gobernanza como modo de gobernacin caracterstico de nuestro tiempo
2.4.1. Caractersticas de la gobernanza
El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados de los 90, en buena parte por la
incapacidad de la nueva gestin pblica de resolver los problemas antes expuestos de la delegacin
democrtica y de la provisin de bienes pblicos que exigen la colaboracin interdepartamental o
interagencias. Desde mediados de los 90, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y
la legitimidad del actuar pblico se fundamenta en la calidad de la interaccin entre los distintos
niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Los
nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza,
gobierno relacional o en redes de interaccin pblico-privado-civil a lo largo del eje local/global. La
reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones Pblicas pasan a ser
consideradas desde la lgica de su contribucin a las redes de interaccin o estructuras y procesos
de gobernanza referidos.
En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de reforma administrativa en los ltimos
tiempos (desde la recesin del movimiento de la nueva gestin pblica, a mediados de los 90) en los
pases de la OCDE han establecido como foco de anlisis no la estructura y funcionamiento de las
organizaciones pblicas sino las interacciones entre los diversos niveles de stas y entre ellas y las
organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la persona, el
ciudadano (no el cliente) como el referente ltimo de todo el actuar pblico. Esto no quiere decir que
se abandone la consideracin de la estructura, las funciones y los procesos administrativos pblicos,
sino que el estudio y la reforma de stos se sita en el mbito de las interacciones entre lo pblicoprivado-civil, es decir, de los desafos que dicho interaccin presenta para la actualizacin de las
instituciones y capacidades institucionales tradicionales.
A esto se alude con la referencia cada vez ms generalizada en el lenguaje poltico y administrativo
comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o
facilitador... A ello corresponde tambin el actuar diario de los directivos polticos y gerenciales de
28

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

nuestras administraciones pblicas. En Espaa estamos ante una situacin de realidades en busca
de teora. La metfora de las redes tiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de los
polticos y gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diversos, autnomos e
interdependientes sin cuya colaboracin resulta imposible enfrentar los desafos ms urgentes de
nuestros tiempo.
Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente como gobernanza no
significan anulacin sino modulacin y reequilibrio de los anteriores. Como seala Koimann15,
estamos asistiendo ms a un cambio por reequilibrio que a una alteracin por abandono de las
funciones estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y
cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia de las funciones tradicionales.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. stas son
hoy desafos tambin para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas.
Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, adems de los modos tradicionales de
gobernacin (burocracia y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. sta no
elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cambio
de foco en la bsqueda del buen gobierno.
No hay un modelo nico de gobernanaza: las estructuras de gobernanza deben diferir segn el nivel
de gobierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A diferencia del universalismo de la
burocracia y la gerencia pblica, la gobernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa
y exige flexibilidad, experimentacin, aprendizaje por prueba y error.
Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de la interaccin entre varios factores que
rara vez son plenamente conocidos ni estn causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El
conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan mrgenes de incertidumbre
y, adems, se hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin articular la
cooperacin entre stos difcilmente puede lograrse una decisin razonable.
Los objetivos de la gobernacin no son fciles de decidir y estn sujetos a revisin frecuente. Los
intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociacin y consenso entre los diversos
actores involucrados. No hay inters general trascendente a los intereses sociales y privados. No hay
monopolio de los intereses generales por las organizaciones gubernamentales.
Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos interactivos que estimulen la
comunicacin entre los actores involucrados y la creacin de responsabilidades comunes, adems de
las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz.
El gran desafos de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y
actividades de la gobernacin en base a la integracin y a la diferenciacin de las diversas
inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccin. El
gran desafo es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernacin.
Para ello tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la interaccin ms que, como
suceda en la aproximacin tradicional, en el gobierno como actor nico o sobredeterminante de la
gobernacin.
La Comisin Europea en la preparacin de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adopt la
visin de que el modelo de gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerrquicos
tradicionales al contexto socio-econmico actual caracteriza los cambios rpidos, la fragmentacin y
problemas de polticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar al Libro Blanco al
Parlamento argumentaba que tenemos que dejar de pensar en trminos de niveles jerrquicos de
competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar en arreglos en red
entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y
supervisan las polticas. Ms explcita resultaba todava la experiencia de las ciudades europeas tal
como se sealaba en la contribucin de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco:
Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones entre el sector pblico, voluntario y privado
sobre bases cada vez ms sistemticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba
abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos ms participativos de gobernanza
comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho ms con los ciudadanos, grupos locales, empresas
y agencias asociadas.16
El concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisin Europea no reduce el papel de los
gobiernos a un actor ms en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza
29

Joan Prats

consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La
gobernanza no quita nada al valor de la representacin democrtica, aunque plantea condiciones ms
complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el
papel de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y formulador de
reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser
tambin ejercidas por otros actores empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones
doctrinales propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza no elimina la
necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles, formas organizativas y procedimentales, los
intrumentos de gestin pblica, las competencias de los funcionarios y las capacidades de direccin
poltica de la administracin.
Teniendo en cuenta el carcter horizontal de las redes y el poder coactivo de los poderes pblicos,
stos pueden optar por diferentes estrategias. En primer lugar pueden decidir no incorporarse a las
redes e imponer sus ideas y objetivos a los actores que participen. En segundo lugar pueden decidir
incorporarse a las redes y utilizar frmulas de cooperacin con el resto de actores. Una tercera opcin
es adoptar el papel de gestor de las redes, facilitando los procesos de interaccin entre los actores y
en el caso de bloqueo o estancamiento reimpulsar los procesos a travs de la mediacin o el arbitraje.
Finalmente los gobiernos pueden construir redes y mantener la estabilidad y seguridad a travs de su
especial autoridad. (Agustn Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho
Administrativo, texto indito).
2.4.2. Principios de buena gobernanza
El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los mbitos del actuar administrativo en
que la complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definicin y
realizacin de los intereses generales hace que los modos de gobernacin tradicionales de la
jerarqua y la gerencia no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legtimos, no deja de plantear
considerables problemas.
El primero y fundamental es el de la relacin potencialmente conflictiva entre democracia y
gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrtica es preciso que el
conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren simtricamente
representados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un mero partenariado entre sector
pblico y privado puede constituir gobernanza pero no ser democrtico sino en la medida en que los
intereses sociales se hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en
la interaccin decisional. La gobernanza no es, pues, slo ni lobby ni participacin. stos conceptos
pueden ser plenamente operativos en los modos de gobernacin representados por la burocracia y la
gerencia, pues por s no implican interaccin decisional.
Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce ste, por ejemplo, al concepto de
poliarqua de Robert Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia est servido. Si las estructuras
de interaccin decisional caractersticas de la gobernanza permiten la exclusin o el ninguneo de
grupos de inters significativos, el riesgo de deslegitimacin o desafeccin democrtica es muy
elevado. Y el de inefectividad de la decisin tambin pues es bien sabido que los intereses difusos
que no pueden superar los costes de organizacin y participacin ex ante pueden hacerlo
perfectamente ex post actuando como veto players en el momento de la ejecucin de la decisin. Si
la democracia tiene su fundamento axiolgico en el valor igual de toda vida humana, del que se deriva
el fundamento poltico del derecho a la igual participacin en el proceso poltico, cuando se rompe el
mito de la exclusiva vinculacin de los representantes democrticos a los intereses generales y se
reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones pblicas en redes de interaccin, el
ideal democrtico exige la inclusin simtrica en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello
sin duda comporta nuevas exigencias para las autoridades pblicas en relacin al fomento de la
organizacin, informacin y participacin de aquellos intereses difusos que soportan los mayores
costes. Se abre as todo un campo de accin gubernamental a favor del fortalecimiento de las
organizaciones autnomas de la sociedad civil para su inclusin en las estructuras de gobernanza, lo
que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participacin ciudadana.
A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crtica al considerarlas estructuras de
representacin de intereses poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad,
eficacia, eficiencia y la legitimacin democrtica del sector pblico. Kickert ha sistematizado
esas crticas:
30

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

Los gobiernos pueden desatender el inters general dado que participar en redes implica
negociar y llegar a compromisos lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos.
Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones polticos al dar un
peso excesivo a los diversos intereses implicados.
Los procesos decisionales pueden no ser transparentes. La interaccin formal, las
estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posiciones administrativas hacen
imposible determinar quin es responsable de cada decisin.
Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la interaccin entre los intereses
privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervencin parlamentario y los
rganos de autoridad representativa es escaso, lo que puede plantear dficits democrticos
graves.
Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan aspectos positivos que estn
justificando su uso y extensin:
La formulacin e implementacin de polticas se enriquece con la informacin, el
conocimiento y la colaboracin aportados por los diversos actores interactuantes.
Las polticas y su implementacin pueden alcanzar una mayor aceptacin y legitimacin
social consiguiendo una ejecucin menos costosa y ms efectiva.
La participacin interactiva y simtrica supone que una amplia variedad de intereses y
valores sern tenidos igualmente en cuenta, lo que favorece el principio democrtico.
Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la
definicin y solucin de las cuestiones sociales, incrementndose as su efectividad y eficacia.
Las redes reducen los costes de transaccin en situaciones de toma de decisin complejas al
proveer una base de conocimiento comn, experiencia y orientacin lo que reduce la
inseguridad al promover el intercambio mutuo de informacin.
Las redes pueden reequilibrar las asimetras de poder al aportar canales adicionales de
influencia ms all de las estructuras formales.
Las redes incrementan el capital social de las comunidades17.
El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios de una buena gobernanza:
apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta
esencial para la instauracin de una gobernanza ms democrtica. No slo son la base de la
democracia y el estado de derechos de los estados miembros, sino que pueden aplicarse a todos los
niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicacin de estos cinco
principios refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.18
No corresponde desarrollar aqu los principios expresados. La gobernanza es hoy un concepto que
describe el movimiento o transicin a un nuevo modo de gobernacin, la gobernanza, la formulacin
de cuyos principios institucionales y valorativos tomar su tiempo. Por lo dems, no habr un modelo
universal de buena gobernanza. Podr haber unos principios institucionales mnimos o bsicos como
los que ha tratado de codificar la Comisin de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de
entornos decisionales modular estos principios y aadir otros de manera muy difcil de predecir.
Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinin que trata de diluir los gobiernos
como un actor ms en las estructuras de gobernanza, creemos que el principio democrtico y de
estado de derecho al que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas
organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones pblicas.
stas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor ms. No creemos en la
gobernanza como sustituto del gobierno sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad de
gobernacin. La gobernanza no puede diluir sino fortalecer y legitimar la autoridad democrtica. Para
que ello sea as necesitaremos de un derecho administrativo renovado que desde el reconocimiento
de las nuevas realidades y sus desafos vaya estableciendo los principios institucionales que nos
permitan orientar la construccin y proceder a la valoracin de la gobernanza que ya ha llegado para
quedarse.
2.4.3. La gobernanza como gestin de redes
El concepto de red, aunque susceptible de diversas concreciones, no acoge cualquier forma de
relacin. De hecho o la red sirve para resolver problemas de accin colectiva que los modos de
gobernacin jerrquicos no alcanzan o la red y la gobernanza carecen de fundamento. En muchos
mbitos de la accin administrativa sigue bien vigente el modelo administrativo o burocrtico y en
otros puede resultar perfectamente idneo el modelo gerencial. En realidad slo existe una red
31

Joan Prats

cuando se establecen y utilizan sistemticamente (gerencia) vnculos internos y externos

(comunicacin, interaccin y coordinacin) entre gente, equipos y organizaciones (nodos) con la
finalidad de mejorar el desempeo administrativo.
Las caractersticas de las redes que expresan y completan esta concepto son las siguientes:
Las redes vinculan no slo productores de servicios sino tambin a stos con las organizaciones de
usuarios, con las autoridades administrativas reguladoras, con centros de investigacin relevantes,
etc. Las redes se utilizan crecientemente para conseguir una identificacin mejor y ms especfica de
las necesidades de los usuarios y de la mejor manera de satisfacerlas.
Las vinculaciones son interactivas. Cada punto nodal de la red tiene que especificar claramente el
beneficio que espera obtener de su participacin en la misma. No hay red sin interaccin y sta es
siempre costosa. Si los beneficios de la participacin no superan el coste, la red no ser viable.
Las redes requieren un nivel bsico de autorregulacin; pueden estar enmarcadas por directrices o
marcos reguladores formales, pero su gestin tiene requerimientos especficos: no se gestiona una
red del mismo modo que una jerarqua; los liderazgos son diversos y cambiantes, los procesos de
trabajo son singulares...; la competencia para la gestin de redes deber aadirse al cuadro de
competencias tradicionales de los gerentes pblicos.
Los participantes en una red han de compartir un propsito comn: en el caso de las redes pblicas
ha de ser una mejor forma de satisfacer los intereses generales; este propsito ha de estar bien
definido; en el entendido de que la composicin concreta de los intereses generales se realiza a
travs de la interaccin en la red tomando en cuenta los intereses y expectativas de todos los
intervinientes en la misma... De ah la importancia que los participantes en la red expresen el conjunto
de intereses y expectativas sociales en relacin al propsito de la misma.
Las redes van y vienen, son estructuras dinmicas que cambian en cuanto a su modalidad, nmero y
roles de los participantes...
Las redes vinculan personas. Los medios electrnicos las hacen posibles y fortalecen, pero: (1) los
intercambios electrnicos requieren un buen nivel de cdigos de significacin acordados, respeto y
confianza para su xito; (2) los intercambios virtuales tienen que completarse con encuentros
personales regulares orientados ms a afianzar la confianza y la comunicacin que a tareas
especficas.
La viabilidad de las redes ms amplias requiere la capacidad de crear y mantener un sentido de
pertenencia, cohesin y fortalecimiento de valores y expectativas.
El uso de modos de gobernanza en red es creciente y comn al sector pblico y privado y ello se
funda en que estas estructuras son, en muchos casos, ms capaces de procurar eficacia e
innovacin. En efecto, las estructuras en red: (a) permiten acceder a una variedad mayor de fuentes
de informacin; (b) ofrecen mayores oportunidades de aprendizaje; (c) ofrecen bases ms flexibles y
estables para la coordinacin y el aprendizaje interactivo; (d) representan mecanismos adecuados
para la creacin y el acceso al conocimiento tcito.
Empezamos a entender que parte del conocimiento bsico para las polticas y la innovacin no puede
fcil ni solamente ser capturado en forma escrita pues no se agota en la investigacin acadmica ni
en los informes sobre la experiencia y las mejores prcticas. Mucho conocimiento valioso se
encuentra embebido en las estructuras sociales, y en y entre las organizaciones. Es muy difcil y a
veces imposible hacer explcito este conocimiento. En educacin, por ejemplo, hace unos treinta aos
haba la expectativa optimista de que la investigacin proveera el conocimiento de base para la
poltica y la prctica. Estas expectativas han tenido que ser atemperadas a la luz de la experiencia. La
razn no est en la pobre calidad de la investigacin educativa, en su volumen insuficiente o en la
falta de mecanismos de transferencia. Un factor ms bsico es que el conocimiento para la mejora de
la educacin es en gran parte (algunos estiman que entre el 70-90%) de naturaleza tcita. Y el
intercambio y desarrollo del conocimiento tcito requiere procesos y estructuras diferentes que la
produccin e implementacin de la investigacin. Las redes resultan especialmente apropiadas. Es
ms, para ser capaz de usar el conocimiento codificado se necesita conocimiento tcito
complementario, porque el primero no tiene slo un componente informativo, sino tambin social y la
gente necesita desarrollar significaciones interpretativas para poder usarlo. Las redes ayudan a
desarrollar este conocimiento complementario. La interaccin entre el conocimiento tcito y codificado
que las redes procuran acta como el generador de la creacin de conocimiento19
A pesar de que las redes tienen manifestaciones muy diversas, resulta til distinguir entre los tres
tipos siguientes de redes, aunque en la prctica pueden tambin ofrecerse combinados:
32

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

(a) Comunidades de prcticas que son redes creadas por la necesidad que tienen los gestores y
expertos de encontrar soluciones a problemas prcticos. El conocimiento intercambiado y embebido
en estas redes es a menudo no codificado. El intercambio suele basarse en la formulacin y
reformulacin de experiencias, en la redundancia y las metforas, en conocer quin sabe. Algunas
redes de este tipo combinan una base de datos de experiencias codificadas bien organizada con
investigacin y comunicacin interactivas rpidas.
(b) La organizacin en red que puede describirse como una cooperacin implcita o explcita entre
organizaciones autnomas mediante el establecimiento de relaciones semiestables. La organizacin
red aade valor a cada uno de los miembros poniendo al alcance de cada uno las competencias y
posicionamiento de los otros.
(c) La comunidad virtual que es una expresin utilizada para cubrir una amplia variedad de
comunidades que utilizan las TICs para intercambiar informacin, construir influencia pblica y
obtener resultados especficos. Es una forma de importancia creciente para la gobernanza pblica.
A pesar de ser la gobernanza mediante redes un fenmeno relativamente reciente que expresa la
necesidad de asociaciones o partenariados mltiples para conseguir la realizacin ms eficaz e
innovativa de los intereses pblicos, la OCDE20 , en base a las experiencias conocidas ya ha podido
elaborar unas primeras directrices estratgicas para la gestin de redes de inters pblico:
1. Asegurar que las metas de poltica propuestas para la red son consistentes a nivel central entre los
diferentes departamentos y agencias de las Administraciones implicadas. Las redes no deben
responder slo ante un departamento o agencia sino ante todos los que resulten necesarios para el
logro de sus propsitos. Los interactuantes en la red deben tener claro cul es su papel en la
formulacin e implementacin de la poltica o servicio de que se trate.
2. Adaptar el marco estratgico de la red a las necesidades de los intervinientes. La red slo tiene
sentido si cada uno de los intervinientes puede mejorar sensiblemente su responsabilidad especfica,
ya sea como gerente pblico, empresa, asociacin cvica, institucin acadmica, etc. Para ello es
necesario transparentar tanto la contribucin de cada parte a la estrategia comn de la red como el
aporte que de sta podr derivar cada uno.
3. Fortalecer la responsabilidad de los participantes. Ello exige que la gestin de la red no slo defina
las funcin de planificacin estratgica, apreciacin de proyectos o provisin de asistencia, sino que
transparente adems quin hace qu, quin representa a quin, quin responde de qu y ante quin,
en una palabra, un mecanismo eficaz de distribucin de las responsabilidades. Si las redes se
convierten en una mecanismo de dilucin de responsabilidades, quedarn en pi pocas de las
virtudes que se postulan de las mismas.
4. La flexibilidad en la gestin de los programas pblicos es una condicin para el buen
funcionamiento de las redes. Esta flexibilidad no impide un marco claro de distribucin de funciones y
responsabilidad entre las administraciones pblicas responsables ltimas de los servicios pblicos y
las redes de agentes diversos implicados en su mejor produccin efectiva. Garantizar la flexibilidad de
la red y la unidad de direccin poltica est dando paso a interesantes tendencias como la que
reseamos a continuacin.
2.4.4. Consideracin de una modalidad especfica de gobernanza
Como algunos autores21 sugieren partiendo de la observacin de la evolucin de algunos campos
administrativos, la solucin de problemas pblicos cuya definicin cambia en el tiempo, que requiere
adems soluciones diferentes para los diferentes contextos locales-econmico-sociales, requiere
nuevos modelos de gobernanza que en lugar de suponer la sustitucin de la burocracia por la red
combinan estos dos rasgos aparentemente inconciliables: las burocracias formales y las redes
informales. Este modelo supone un nuevo modo de concebir las relaciones entre el centro formulador
y responsable democrtico ltimo de las polticas y la red de actores necesarios para la
implementacin de las mismas. El caso de la reforma de las escuelas en Chicago22 se presenta como
paradigmtico para comprender no slo el modelo sino las condiciones en que puede emerger. Se
trata, adems, de un caso que expresa desarrollos generales en Estados Unidos que han culminado
en innovaciones de gobernanza en reas tales como la regulacin ambiental, el tratamiento de la
drogadiccin, la proteccin de la infancia y otros servicios a las familias en riesgo, la reforma de la
polica y otros aspectos de la justicia criminal...

33

Joan Prats

Exhaustos de muchas dcadas de estril antagonismo entre los defensores de ms dinero para la
escuela pblica y los partidarios de su privatizacin y acceso mediante bonos; habindose relajado el
doctrinarismo de unos y otros ante la evidencia de que las experiencias existentes slo arrojaban
xitos parciales: ms dinero para las escuelas por s slo no resultaba en mejores niveles de
aprendizaje por los estudiantes; por su parte, los programas piloto de privatizacin de escuelas
mostraban lo difcil que resulta escribir contratos de desempeo y disciplinar a los proveedores.
Ante la urgencia de los problemas educativos (escuelas desbordadas, fracaso escolar creciente) los
actores en conflicto se decidieron a explorar nuevas vas, sin necesidad de renunciar a las diferencias
en valores. Sobre esta base y contando con la experiencia previa comenzaron a desarrollar un
sistema que tiene los elementos siguientes:
(1) Los actores locales (que son las escuelas individuales, es decir, los estudiantes, profesores y
padres que las constituyen) a las que se concede libertad substancial para establecer sus metas de
mejora de rendimiento as como los medios para alcanzarlas. A cambio las escuelas deben proponer
medidas para evaluar sus progresos y para proveer informacin valiosa sobre su propio desempeo.
(2) El centro (el departamento de educacin municipal o estatal) que recoge la informacin provista
por los actores locales y los ordena en base a medidas de su desempeo (peridicamente revisadas)
que sustantivizan los estndares de excelencia y las definiciones de lo inadecuado. En los mejores
casos, el centro provee asistencia a las escuelas que no avanzan tan positivamente como sus
similares. Eventualmente impone sanciones a las que experimentan fracasos continuados.
Este sistema incrementa la innovacin local porque permite a las escuelas verificar, dentro de lmites
ciertos pero amplio, sus supuestos acerca de lo que funciona mejor. Al mismo tiempo hace que esta
discrecin local sea suficientemente transparente para asegurar la responsabilidad pblica,
permitiendo que cada escuela local aprenda de la experiencia de las otras articuladas con ella en red
y que el centro y la comunidad (la polity) obtenga lecciones de la experiencia de todas. De este modo
se crea un marco para aprender lo que resulta actualmente factible en general y para cada unidad
local. No se presume que el centro conozca o puede conocer esto a travs de procesos de consulta
para trasladarlo despus en una reglamentacin que las unidades locales simplemente ejecutaran.
La poltica educativa se expresa en un marco amplio que permite experimentar la discrecionalidad de
las unidades locales dentro de una gestin transparente sujeta a responsabilidad por resultados. Esto
permite que cada escuela conozca cuando est por debajo de los estndares medios esperados y se
esfuerce por alcanzarlos a la vez que incentiva a las escuelas sobresalientes a seguir avanzando,
investigndose siempre por la red y el centro y poniendo a disposicin de todo el sistema las razones
de los xitos y los fracasos. Esta arquitectura institucional es experimentalista en la medida que toma
su punto de partida como arbitrario y lo va adaptando al proceso de aprendizaje permanente que
procura las relaciones entre el centro y la red de unidades locales. El marco de poltica para las
unidades locales evoluciona constantemente como lo hacen las metas, los medios para alcanzarlas y
los criterios de informacin y evaluacin de las escuelas locales. El sistema facilita el involucramiento
en la mejora permanente del rendimiento escolar de los padres, profesores, directores,
administradores y polticos.
Este modelo no emerge por diseo sino fruto de una dura experiencia de la administracin municipal.
El sistema escolar de Chicago comprende 560 escuelas bsicas y 12 secundarias. Chicago fue una
de las ltimas ciudades norteamericanas en superar el spoil system educativo mediante la
construccin de un sistema burocrtico altamente profesionalizado. El departamento educativo
municipal gestionaba centralizadamente el presupuesto, las compras y las decisiones de personal;
estableca los planes educativos y la programacin escolar as como la seleccin de textos. Dentro de
este marco, la responsabilidad por el aprendizaje en las aulas se confiaba a los profesionales de la
docencia quienes respondan segn sus propios estndares profesionales y a la direccin de los
centros configurados como jerarquas burocrticas.
El sistema se fue haciendo progresivamente ms centralizado, ms sindicalizado, ms caro, menos
receptivo a los cambios del entorno y menos responsable. Con el movimiento de derechos civiles
surgi la crtica de que el sistema educativo ignoraba las demandas de la diversidad local. Las
regulaciones centrales bloqueaban el ajuste local: los profesores ni siquiera podan programar
reuniones para la mejora del funcionamiento de sus escuelas sin el permiso del departamento de
educacin. La situacin fue empeorando y a mediados de los 80 la ciudadana estaba tan frustrada
que emergi un movimiento protagonizado por empresas locales y grupos sociales muy diversos
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Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

pidiendo la demanda de la descentralizacin del sistema, elaborando programas al respecto y

creando redes de discusin y apoyo.
La primera ruptura con este sistema burocrtico profesionalizado se produjo en 1987 y se tradujo en
una forma meticulosa y convencional de descentralizacin. El mpetu para la reforma vino de una
huelga de profesores la novena en los diecinueve aos precedentes que vino a simbolizar la
impotencia del sistema. El conflicto levant el compromiso de crculos amplios con proyectos nuevos
proyectos educativos. El resultado fue una alianza entre dos movimientos reformistas importantes
(Diseos para el cambio y la asociacin de empresarios locales) a favor de nueva legislacin estatal
que permitiera la descentralizacin. Bajo esta descentralizacin cada escuela tena que ser
gobernada por un consejo escolar local elegido compuesto, para las escuelas bsicas, por seis
padres, dos profesores, dos miembros de la comunidad y el administrador principal. Los institutos de
secundaria aadan un miembro ms en representacin de los estudiantes. Los consejos escolares
tenan atribuido el poder de contratar y despedir al administrador principal, preparar el presupuesto y
desarrollar planes integrales trianuales de mejora. Como parte del compromiso con la comunidad
empresarial, los proponentes de la descentralizacin aceptaron un sistema de seguimiento por
resultados a cargo de una oficina central creada con este propsito. Los primeros resultados del
sistema fueron mixtos: algunos consejos escolares hicieron uso sabio de sus poderes, otros no. Hubo
casos de corrupcin. La realidad de la descentralizacin hizo evocar las virtudes de la centralizacin.
El siguiente y decisivo desarrollo reformista fue la aprobacin en 1995 de nueva legislacin
clarificando la relacin entre la gobernanza central y local del sistema y manifestando una nueva
divisin del trabajo entre estos niveles. La nueva ley increment los poderes y capacidad de los
consejos escolares para proseguir su propio curso de accin, pero simultneamente increment
tambin los poderes del departamento central para intervenir en el caso de que los resultados de los
centros locales fueran insatisfactorios. Por ejemplo, para incrementar la capacidad y autonoma local,
el dinero que anteriormente el departamento de educacin pasaba a las escuelas para fines
especficos por ejemplo zonas deportivas- se asignara ahora en bloque para gastarlo como
sugirieran las cambiantes circunstancias locales. La autoridad sobre los ingenieros de construccin a
los vigilantes pas del departamento de educacin a los consejos escolares. La determinacin del
tamao de la clase y la programacin del ao acadmico fueron excluidos como contenido de las
negociaciones entre el departamento de educacin y el sindicato de profesores y se asignaron a las
negociaciones locales. La aplicacin de la nueva ley requiri formacin adicional (financiada por el
departamento central) para la preparacin de los presupuestos escolares y los planes de mejora as
como para la seleccin de los administradores principales. Para incrementar la responsabilidad de las
escuelas locales la ley autoriz al departamento de educacin a intensificar la supervisin de las
escuelas de pobre desempeo y a colocar a las ms pobres considerando tales todas aquellas en
las que menos del 15% de los estudiantes se hallaban por debajo de los estndares nacionales- en
una lista de escuelas a prueba o en remedio. Todas estas escuelas seran inspeccionadas por un
equipo de intervencin que asesora al consejo escolar local y al equipo profesional de la escuela
sobre cmo mejorar el gobierno, la administracin y la instruccin en la misma.
En la prctica los consejos escolares son suficientemente autnomos para emprender una
reorganizacin fundamental de las escuelas locales, mientras que los equipos de intervencin central
tienen capacidades remediales para establecer la responsabilizacin, pero de un a manera que
reduce el peligro de reversin al control centralizado. De este modo, en los planes trianuales de
mejora los consejos escolares locales pueden proponer programas especializados en, por ejemplo,
danza o negocios, mtodos innovativos para la enseanza de disciplinas como las matemticas, o
pedagogas nuevas y colaborativas ampliamente aplicables a casi todo el currculo. En los mismos
planes los consejos escolares pueden obtener financiamiento para construcciones que faciliten las
reformas curriculares o haga las escuelas ms acogedoras. Un consejo escolar ambicioso puede
reorientar la escuela y sus mtodos para poner el aprendizaje al servicio de un proyecto social o
viceversa: se dio el caso de una escuela que fue redireccionada como academia de enseanza de un
currculo agro-cntrico mediante el mtodo de experimentacin directa considerado por el
administrador principal y por una parte del consejo escolar (aunque slo por una minora de los
expertos en educacin) especialmente beneficioso para los estudiantes desaventajados.
Por su parte, los funcionarios del nuevo departamento central ejercen su autoridad para
complementar, no para desafiar, la autonoma local. Hasta cuando una escuela funciona tan mal que
su cierre resulta inminente, el nuevo departamento central no emite directivas para su reconstruccin.
En lugar de ello, el propsito principal del equipo de intervencin es ayudar al consejo escolar a
35

Joan Prats

preparar un plan de remedio para remover los bloqueos a la discusin y la toma de decisiones local
que estn impidiendo la mejora por medios normales. Slo si estos planes de cambio radical fracasan
la escuela acaba siendo reconstituida y los profesores y el administrador principal tienen que solicitar
nuevos empleos. Esto significa que la intervencin consiste ms en analizar con los participantes
locales las causas de sus dificultades que proponer, o mejor imponer, medidas concretas de
reorganizacin. La responsabilizacin mediante los planes de remedio no planta, en otras palabras, la
semilla de la recentralizacin.
Existen primera indicaciones de que la nueva maquinaria institucional funciona. Una medida cruda del
inters y de la participacin de los padres en la reforma escolar es que la eleccin para los consejos
escolares locales atrae candidatos competentes en nmero suficiente. Y a pesar de que podra
esperarse que slo las comunidades ricas sacan provecho de las nuevas instituciones, lo cierto es
que las comunidades pobres han hecho tan buen uso del control local como aqullas. Los estudios
que ordenan los consejos escolares por su eficacia en el uso de los planes de mejora muestran que
los mejores se encuentran indistintamente localizados en distritos pobres, de clase media o alta. El
rendimiento estudiantil est creciente pero hasta hoy no en una pauta que pueda ser directamente
conectada a los efectos de la descentralizacin...
Otros estados tales como Texas, Florida y Kentucky estn construyendo instituciones para la
evaluacin del desempeo de las escuelas y sus estudiantes. En lugar de establecer niveles mnimos
uniformes de desempeo para unas y otros como fue habitual en los 80, los nuevos sistemas fijan
estndares para la mejora de las escuelas y los redefinen peridicamente a la luz de la experiencia
ganada. En lugar de focalizarse exclusivamente en medidas globales de resultados (notas de
matemticas, tasas de graduacin) los nuevos sistemas proveen medidas ms afinadas de
aprendizaje (habilidad para formular un problema matemtico, habilidad para elegir y manejar el
formalismo apropiado. Estos estndares orientadores y operacionales permiten a los profesores y a
los estudiantes ver de dnde vienen los problemas y corregir lo necesario antes de que se ramifique.
Finalmente, en lugar de sancionar a los desempeos ms pobres, los nuevos sistemas proveen
recursos en forma de programas de desarrollo profesional para profesores, infraestructura para el
intercambio de experiencias y fondos para el plan de mejora de cada escuela local. En resumen,
todos estos estados y muchos otros que siguen su ejemplo estn deviniendo nuevos centros de
experimentacin, completando y reforzando as las reformas de gobernanza ilustradas en la
experiencia de Chicago.
Lo arquitectura institucional y organizativa expuesta para la educacin puede ser lgicamente
trasladable a otros mbitos del actuar administrativo como la salud, la prevencin y represin de la
criminalidad, los servicios a la infancia y las familias, la proteccin medioambiental y otros muchos. La
clave est no slo en la red de proveedores locales de servicios sino en la importante funcin jugada
por el departamento central. ste no pretende tener el conocimiento necesario para agotar la toma de
decisiones sobre el servicio. Lo que hace es establecer un marco para la experimentacin mediante la
definicin de problemas amplios, el establecimiento de estndares provisionales, la medicin del
desempeo de los centros locales, la ayuda a los de pobre desempeo, y la revisin general y
continuada de estndares y metas conforme a los resultados observados.
El proveedor de servicios, el solucionador de los problemas es siempre la unidad local. Es ella y no el
departamento central quien experimenta con las diversas soluciones disponibles, combina diversos
paquetes de servicios prestados a travs de diversos medios en funcin de lo que las circunstancias
aconsejan. Vistas aisladamente estas unidades locales se comportan como las redes antes
mencionadas sin demasiado cuidado de cruzar jurisdicciones competenciales. Pero lo decisivo es que
no actan aisladamente. Cada unidad local de la red responde ante el centro y ante sus bases locales
de las que emerge el consejo escolar local- las cuales participan en la formulacin de sus planes y
las evalan en funcin de las metas establecidas y en comparacin al desempeo de otras unidades
locales de caractersticas similares. Se trata de un sistema de responsabilidad diferente al que se
deriva de la administracin burocrtica y de la gerencial basada en la relacin principal-agente. Pero
se trata de una responsabilidad y disciplina real y de una ayuda efectiva al aprendizaje sistmico.
El modelo que de gobernanza que acaba de exponerse cambia tambin la funcin del legislador. La
Ley no puede pretender realizar el diseo institucional y organizativo completo. Su funcin es
enmarcar el marco: crear un espacio amplio dentro del cual los Ministros puedan facilitar la
bsqueda y la evaluacin de soluciones. Esto no significa que la delegacin tradicional de los
legislativos en la burocracia se haya ampliado. Los Ministros no estn autorizados a llenar los detalles
36

Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo

de las en nombre del legislativo. Estos detalles van a ser rellenados experimental y cambiantemente,
en condiciones de transparencia y responsabilidad similares a las antes indicadas, por las unidades
administrativas locales, por los ciudadanos y sus representantes y por los grupos de inters afectados
por el servicio en cuestin, todos ellos crecientemente organizados en red/es. Se trata de un cambio
importante que expresa nuevas combinaciones entre democracia representativa y participativa.
2.5. Algunas implicaciones para la reforma administrativa
Las implicaciones de la gobernanza para la orientacin de las reformas administrativas en Espaa son
varias:
(1) Entre nosotros la gobernanza existe en la prctica, es una prctica cotidiana de muchos polticos y
gerentes pblicos que est demandando teora, modelos, metodologas e instrumentos. Existe un
saber tcito sobre el tema que es necesario poner en relacin con el progresivo conocimiento
codificado disponible. El desarrollo de algunos programas de investigacin, mejor si se ejecutan en
red, combinando acadmicos y prcticos, brindaran un conocimiento muy valioso sobre el desarrollo
de los nuevos modos de gobernanza entre nosotros.
(2) Paralelamente, deberan desarrollarse programas de formacin sobre la gobernanza y la gestin
de redes en base a las experiencias y mejores prcticas nacionales e internacionales. Estos equipos
deberan integrarse progresivamente con los ya existentes a nivel europeo e internacional.
(3) Asimismo en los planes de reforma de algunos grandes servicios pblicos deberan tomarse en
cuenta los desarrollos que la gobernanza est suponiendo en el panorama internacional de reformas
administrativas. Desconocer la gobernanza a la hora de realizar opciones institucionales y
organizativas por el legislador equivale a huir de las realidades de nuestro tiempo.
(4) Particularmente, la llamada segunda descentralizacin, debera tomar en cuenta la arquitectura
institucional sugerida por la gobernanza, para no reiterar a nivel local los mismos modelos
institucionales y organizativos previamente centralizados. Cuando se hicieron las transferencias a las
Comunidades Autnomas no se dispona del conocimiento de la trayectoria histrica aqu expuesta.
No tendra justificacin tcnica repetir lo que no pudo evitarse en la primera descentralizacin.

____________________
Notas
1 Para una exposicin del marco conceptual, las reglas de agregacin y el alcance y lmites de estos indicadores puede verse D.
Kaufmann, A. Dari y M Mastruzzi, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, en www.worldbank.org/wbi.
2 Los sistemas y las tcnicas de medicin de resultados plantean exigencias que no son fciles de colmar. En Estados Unidos
la Ley que implant en 1993 un vigoroso programa de medicin de resultados en todas las Agencias del Gobierno Federal,
est produciendo importantes beneficios, aunque tambin levantando nuevos e imprevistos problemas. Entre ellos, los
procedentes de pblicos con perspectivas diferentes, de falta de claridad en la definicin de las misiones y los objetivos, de la
formulacin de metas mltiples y contradictorias, de la diferente informacin requerida para la evaluacin y para el monitoreo,
de la falta de consideracin de todos los resultados e impactos realmente producidos, de la dificultad de medir la satisfaccin
de los clientes en mercados regulados... Se llega incluso a la conclusin paradjica de que los sistemas de medicin de
resultados pueden desinformar tanto o ms que informar cuando los usuarios de tales sistemas no son conscientes de sus
sutiles limitaciones.
Los especialistas en sistemas de medicin del desempeo acaban siempre advirtiendo que las mediciones no pueden
utilizarse nunca como substitutos ni del conocimiento experto ni del procedente de la gestin directa de los programas. El
proceso de aprendizaje organizacional no puede depender exclusivamente de "indicadores". Todos los usuarios deben
reconocer el potencial y los lmites de estos sistemas y desarrollar fuentes adicionales de informacin sobre el desempeo.
Especialmente en programas amplios, complejos y diversos, los sistemas de medicin del desempeo pueden actuar, a lo
ms, como complementos del juicio experto procedente de la experiencia directa. No debe olvidarse que es en esta experticia
y en el compromiso tico con los intereses generales donde reside la clave del aprendizaje, la adaptacin y la mejora
permanente de los programas y servicios pblicos.
3 Vid. P S Heller, Who will pay? Coping with aging societies, climate change and other long-term fiscal challenges, International
Monetary Fund, 2003.
4 M Spillman, A Hess, A Wenger y K Fink (eds.), Setting the 21st Century Agenda. Proccedings of the 5th International Security Forum,
Peter Lang Pub Inc, 2003, p. 180-181.
5 WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie, Tubinga, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las
citas realizadas corresponden a la versin espaola Economa y Sociedad, octava reimpresin, Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1987.

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Joan Prats

6 Sobre la evolucin de la teora organizativa tras la contestacin del paradigma burocrtico puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY,
Cynthia, "Organizations, Organization and Organizing", en Clegg et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage
Publications, 1996, pg. 1-28, y sobre la gnesis y evolucin de la teora de la contingencia estructural puede verse Donaldson
DONALDSON, Lex, "The Normal Science of Structural Contingency Theory", en Clegg, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization
Studies, Londres: Sage Publication, 1996, pgs. 57-76.
7 Por agenda se entiende aqu un cuerpo de ideas que ha conseguido arraigo y hegemona social, de modo que ningn partido
puede acceder y ejercer el poder, sin asumirlas, aunque de modo diferente en base a la distinta tradicin ideolgica y a los
sectores sociales que predominantemente representan.
8 KRAVCHUK y SHACK, "Designing Effective Performance-Measurement Systems under the Government Performance and Result Act
of 1993", en Public Administration, july-agust 1996, volume 46, number 4.
9 El concepto de regulacin que utilizaremos en este trabajo es muy amplio, en la misma lnea adoptada por la OCDE. Por
regulacin entenderemos toda la serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos sobre la
libre actividad de las empresas y de los ciudadanos. En este sentido las regulaciones son limitaciones impuestas a la libertad
de los ciudadanos y de las empresas por presumibles razones de inters pblico. Las regulaciones, as entendidas, se
expresan tanto en leyes como en reglamentos y rdenes o actos administrativos producidos en los diferentes niveles de
gobierno o en las organizaciones no gubernamentales o autoreguladas que tengan poderes reguladores delegados.
10 Sunstein, C.R., (1997), Free Markets and Social Justice, New York: Oxford University Press, p.7.
11 OCDE, (1998), http://www.oecd.org/puma/regref, p. 1-2.
12 Horn, M.J., (1995), The Political Economy of Public Administration. Institutional Choice in the Public Sector, Cambridge, Mass.:
Cambridge U.P.
13 OECD reviews of regulatory reforma, Regulatory Reform in Spain, Governance, OECD, Paris, 2000.
14 Ibidem, p.104-105.
15 Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional Democracia, Gobernanza y Bienestar en
las Sociedades Globales, Barcelona, 27-29 de noviembre. Bsicamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto por este
autor.
16 El diccionario de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definicin de gobernanza (un viejo galicismo en
desuso) en su ltima edicin, entendindola como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economa.
17 Exposicin realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el Derecho Administrativo, pendiente de
publicacin.
18 Comisin de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas 25 julio 2001
19 Hans F. Van Aalst (2003), Networking in Society, Organisations and Education, en OECD, Schooling for Tomorrow. Networks of
Innovation. Towards New Models for Managing Schools and Systems, OECD, Paris, p. 35-36.
20 OECD (2001), Local Partnerships for Better Governance, OECD, Paris, p. 22-23
21 Charles Sabel y Rory ODonnell (2001), Democratic Experimentalism: What to Do About Wicked Problems after Whitehall, en
OECD, Devolution and Globalisation. Implications for Local Decision-Makers, OECD. Governance: Paris.
22 La exposicin que hacemos de este caso est tomada de Sabel y ODonnell, cit., p. 84-90

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