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Artigo Eleitoral: revista brasileira de direito eleitoral e cinciaParan

Paran
polticaEleitoral v. 1 n. 2 p 131-146
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Instituies e accountability na teoria


democrtica contempornea:
consideraes sobre qualidade e eficcia democrtica
Diego de Freitas Rodrigues
Resumo
O artigo analisa a teoria democrtica contempornea, tanto sua verso positiva quanto
sua verso normativa, a partir de duas questes fundamentais: a qualidade e a eficcia
das instituies polticas democrticas. Pretende-se identificar critrios que norteiem
a reflexo em benefcio da qualidade da democracia e sua eficcia. Desenhos
institucionais que geram maior ou menor capacidade de deciso fazem diferena na
expanso de graus maiores de accountability vertical e horizontal. O artigo considera
ainda que tipos de regimes democrticos podem desenvolver vcios devido a seus
desenhos constitucionais (por meio de paralisia decisria) e sistemas partidrios
(clientelismo e favorecimento da corrupo) serem menos accountables.
Palavras-chave: instituies democrticas; accountability; desenho institucional; eficcia
poltica; teoria democrtica contempornea.

Abstract
This article analyses the contemporary democratic theory, both its positive version
and its normative version, from two main questions: the quality and the effectiveness
of the democratic political institutions. It is intended to identify the driving criteria of
the thought in favor of the democracy quality and effectiveness. Institutional designs
capable of generate major or minor decision make difference in the expansion of the
highest degrees of accountability, both vertical and horizontal. The article takes in
account that types of democratic regimes can develop some bias which will impact on
democratic weakness derived from the constitutional designs (through the decisional
paralysis) and the partidary system (clientelism and in favour of corruption) being just
accountable.
Keywords: democratic institutions; accountability; institutional design; political
effectiveness; contemporary political theory.

Artigo recebido em 11 de janeiro de 2012; aceito para publicao em 20 de junho de 2012.

Sobre o autor:
Diego de Freitas Rodrigues Doutorando em Cincia Poltica na Universidade Federal de So Carlos
(UFSCar) e pesquisador do Ncleo de Estudos Legislativos e de Poltica Externa (Nelpe) na mesma
universidade.

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Diego de Freitas Rodrigues: Instituies e accountability na teoria democrtica contempornea

Introduo
Na literatura especializada de Cincia Poltica, os apontamentos fornecidos
a respeito de critrios para definio de regras e procedimentos em instituies
polticas democrticas repousam sobre a garantia de conservao de diversidade de expresso poltica e sobre a confeco de direitos e recursos institucionais
que contemplem a preferncia de seu eleitorado e, claro, o exerccio de fiscalizao sobre os governantes.
possvel considerar que a mais fundamental particularidade da democracia
seja sua efetiva condio transformadora e a procura de aprimoramento e de
criao de novas instituies. Toma-se, como suporte apriorstico, que qualquer
critrio particular de democracia traz consigo o cerceamento da realidade, seja
para transform-la, seja observ-la. Para Cox e McCubbins (1997), o grande
dilema nas democracias representativas seria constitudo por um trade off: se
o Estado decisivo ou se responsivo. Considero que nesse trade off, essencialmente uma questo de desenho constitucional, encontra-se fundamentalmente a
discusso sobre accountability na teoria poltica contempornea.
No moderno sistema democrtico de representao, a pouca
institucionalizao (especialmente quando falamos de partidos, j que so seus
mecanismos primrios) pode prejudicar a accountability eleitoral (KITSCHELT,
2000). Mais ainda: pode prejudicar a qualidade democrtica e, conseqentemente, a eficcia poltica. A representao, tomada como mandato, efetua-se no
sentido de um conjunto de ao poltica cujo objetivo atender aos interesses
dos eleitores-cidados. Nesse ponto o debate em torno da representao traz a
tona a accountability: governos representativos adotam polticas alinhadas com
as preferncias dos eleitores (PRZEWORSKI, MANIN & STOKES, 1999).
Algumas perguntas desdobradas sero os fios condutores de anlise neste
trabalho: quais os critrios para definir melhores graus de institucionalizao e
accountability na literatura especializada? Desenhos institucionais fazem diferena? Arranjos institucionais podem prejudicar a progresso e eficcia democrtica? De que forma a separao dos poderes afeta a accountability?
Fundamentalmente, sero essas indagaes que nortearam a confeco do
trabalho. Para isso, o recorte de anlise alocar-se- em torno de trs grandes
eixos de discusso:
1. O debate a propsito do problema da agregao das preferncias e da
escolha social e a coadunao desse vis em torno da regra majoritria como
melhor suporte eleitoral-institucional;
2. A discusso em torno da accountability nos modelos democrticos e os
entraves institucionais observados na literatura especializada;
3. Por fim, alguns desdobramentos em torno de desvios democrticos,
cimentados especialmente em torno de mecanismos de vnculo clientelista e
carismtico em contraposio aos mecanismos de vnculo programtico, discusso dirigida no mbito da institucionalizao dos partidos.
O enfoque de abordagem no trabalho privilegiar a observao terica em
nvel comparativo, enfatizando os mecanismos causadores da ineficincia democrtica e o baixo grau de responsabilizao (baixa qualidade representativa) e as alternativas (nem sempre concordantes) entre os autores considerados

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mais fundamentais para o alicerce do debate aqui proposto.

O interesse coletivo e o problema da agregao de


preferncias: a discusso ps-schumpeteriana
Em seu livro Capitalismo, Socialismo e Democracia, Schumpeter (1961) rompe
com pressupostos fundamentais da teoria clssica da democracia. No sentido
clssico, a democracia era percebida como um arranjo institucional que possua
duas premissas fundamentais: o bem comum e a vontade geral. As decises
polticas chegariam via o bem comum, por meio de eleies, prevalecendo o que
se concebia como vontade geral. Schumpeter questionou essa premissa de vontade geral. Para ele, no existiria uma vontade do povo associada a um bem
comum. Seria necessrio entender a democracia no mbito de possibilidade de
proporcionar um equilbrio de mltiplos interesses que permeiam a sociedade.
Uma pergunta emerge ento: a democracia ento no seria um governo do povo?
No. Para Schumpeter, a democracia constituir-se-ia em um governo aprovado
pelo povo.
Sua crtica reflete-se na indagao sobre a capacidade operacional do povo
de produzir uma vontade autnoma, suposta em racionalidade e que traduza
um bem que seja comum a todos. A democracia transformou-se em um arranjo
institucional que media a competio entre os grupos polticos pelo poder poltico. Para ele, invivel que indivduos diversos, propensos a mltiplos incentivos e com interesses distintos possam realizar um consenso em torno de um
objetivo comum.
O pleito eleitoral teria por finalidade recompensar candidatos com um mandato, tomando por premissa a conduta dos mesmos na poltica. Nesse sentido, a
competio entre candidatos constituir-se-ia como fundamental para a democracia, cenrio onde o eleitor teria capacidade de escolha de qual melhor representante e, tambm, seu partido. Schumpeter considera que, ainda que ocorresse esse fato, os indivduos divergiriam sobre os meios indispensveis para atingir-se alguma meta estabelecida. O problema de agregao das preferncias
posto em questo.
Powell conceber fundamentalmente a agregao de preferncias como the
process of considering and choosing among possible policies favored by members
of the group1 (POWELL, 2007, p. 653). Ele tambm considera a ligao efetiva entre democracia e agregao de preferncias. Para ele, estudos com valor
emprico sobre democracias representativas envolvero de uma forma ou de
outra a agregao de preferncias, existindo uma forte conotao normativa.
Powell ento indaga como a diversidade de preferncias ser coadunada. Ao
que afirma: Social choice theorists have learned a great deal about whether
and how the varied preferences of multiple individuals can be coherently and
consistently aggregated into a single choice2 (idem, p. 654). Um ponto fundamental sobre a teoria da escolha social a do cidado-eleitor mediano. As preferncias e posies dos representantes polticos so geralmente mais estruturadas
(e por vezes mais radicais) que a do cidado-eleitor mediano. Esse conceito de
cidado-eleitor mediano inferido dentro de uma escala direita-esquerda (pressupondo que o eleitor ter uma mesma percepo dessas duas diretrizes polti-

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cas).
Na anlise de Powell, essa escala e o uso conceitual do eleitor mediano um
forte instrumento da anlise da competio poltica e formulao de polticas,
entretanto, o autor tambm apresenta pontos negativos, j que essa abordagem
reduz as preferncias escala direita-esquerda, no contemplando todas as variveis de preferncias dos eleitores e nem caractersticas prprias de muitos pases. Para isso, o autor aponta uma sada terica: o uso do voto como preferncia
nominal.
Nesse mbito, a reviso analtica feita por Powell traz alguns pontos de reflexo como a possibilidade de considerar os votos como agregao direta das
preferncias, gerando trs prospeces: (i) o entendimento das leis eleitorais; (ii)
a distribuio geogrfica dos votos e (iii)um nmero suficiente de partidos. Entretanto, algumas desvantagens so levantadas tambm pelo autor, especialmente a construo de cenrios fortemente artificiais ou o vazio explicativo na
formao das preferncias ou as promessas de cunho partidrio e o entendimento do voto como mecanismo causal das preferncias. O problema do voto, acrescido do debate acerca da regra majoritria, foi refletido, anteriormente, tambm por outro autor, um dos pilares da teoria da escolha social, William Riker,
como ser discorrido a seguir.

O paradoxo do voto e o problema da regra majoritria


Para Riker, os resultados da escolha social mostram que a regra majoritria
no pode dizer qual a vontade das pessoas, e ainda: no possvel saber o que
as pessoas querem devido aos diferentes sistemas eleitorais produzirem diversos
resultados ao longo do tempo. Assim, configura-se centralmente a rejeio do
populismo por parte de Riker. Dessa forma, no seria difcil mesmo conceber e
identificar, como o autor acredita, o valor normativo da regra majoritria relacionado com o populismo (MCGANN, 2006, p. 77).
Na teoria da escolha social, a instituio do voto um elemento essencial (a
idia de um liberalismo mnimo) porque temos de levar em considerao o voto
como princpio elementar e premente democracia e em torno do voto que se
configura a participao popular, j que podemos denotar que a partir do voto
que se agrega e se democratiza as escolhas coletivas.
Nesse mbito, a teoria da escolha social promoveria dois resultados relevantes para a teoria democrtica: (i) respeitando a premissa da igualdade poltica, a
feitura democrtica de uma deciso necessitaria utilizar regras majoritrias nas
situaes legislativas prticas; (ii) regras majoritrias no produziriam tipicamente uma singularidade, mas permitiria sim uma ciclicidade.
A ciclicidade, ento, passou a ser percebida na literatura especializada como
um corrosivo democracia. Esse argumento baseia na ideia de que os resultados
da votao so insignificantes. Assim, para Riker, os outcomes democrticos
resultam da manipulao arbitrria realizada pelas elites. Riker alega que as
coalizes vencedoras mnimas (minimal winning coalitions) constituem-se
como preferncias primrias dos atores sociais devido a um fator fundamental:
haver uma recompensa maior com esse tipo de aliana. Esse cenrio gerar
coalizes com tendncias muito amplas para a confeco da vitria eleitoral,

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mas gerando, entretanto, uma outra tendncia: a excluso de atores e conseqentemente a instabilidade do sistema.
Existiria um paradoxo do voto na formulao terica de Riker, no sentido
de uma contraposio entre os valores individuais (que possuiriam coerncia) e
a escolha coletiva (com caracterstica incoerente) numa categorizao versada
como regra de escolha coletiva, j que escolhas individuais so impulsionadoras
da escolha social. A dimenso do voto ajustou-se dentro de novos contextos
histricos, onde garantias ideais no foram transformadas em ganhos efetivos.
H uma herana schumpeteriana na reflexo sobre qualidade e eficcia democrtica em Riker: no plano de arranjo institucional a desordem inevitvel
em coalizes regressivas ao mnimo. No havendo restries que assegurem um
equilbrio quando o conflito d-se em torno das regras ou da eliminao de
atores no sistema, a instabilidade poltica torna-se um fenmeno social inerente,
mesmo que possa ser moderado por mecanismos denominados por Riker como
mtodos de conteno moral e institucional.

A contra-argumentao de McGann: ciclicidade e


deliberao
Fundamentalmente, a reflexo que McGann desenvolve sobre uma teoria
das instituies polticas democrticas no sentido da igualdade poltica. Ele
rejeita que a democracia deva ser avaliada e justificada apenas dentro de uma
instrumentalidade mnima. O autor considera essencial o desempenho dos procedimentos democrticos, tanto em termos de justia quanto de deliberao razovel (idem, p. 27).
Procedimentos so fundamentalmente as regras do jogo democrtico.
McGann considera que duas qualidades essenciais da democracia (participao
e deliberao) so frutos do processo democrtico. Na sua abordagem
procedimental da democracia, McGann concebe que existir democracia desde
que o procedimento seja respeitado. Os procedimentos democrticos traro dois
aspectos a serem acrescentados: as regras de preenchimento dos assentos e a
regras de deciso social. A primeira tem um cunho eleitoral, tomando por suporte critrios de representatividade, pressupondo um equilbrio entre
proporcionalidade e representao espacial, enquanto a segunda j se constitui
na esfera de votao legislativa, existindo uma coalizo de interesses atuando
sob duas disposies: satisfao da igualdade poltica e processo de tomada de
deciso dentro de padres razoveis.
McGann ainda acrescenta outros dois pontos em sua reflexo analtica: 1
possvel que as regras do jogo democrtico possam ser legisladas e mesmo adaptadas aos interesses tanto de eleitores quanto de parlamentares, existindo mecanismos de incentivos e coeres morais; 2 O jogo democrtico ter sempre uma
conotao adicional em relao s demais qualidades democrticas, ainda que
um meio efetivo na promoo das mesmas.
McGann tambm se indaga sobre onde existiria um trade off entre valor da
igualdade poltica e as qualidades de proteo das minorias, deliberao razovel, estabilidade, accountability e desempenho econmico. O processo de fabricar decises polticas envolveria o que denomina como processo de barga-

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nha. E traz como suporte analtico o conceito de transitividade, que seria a


caracterstica de haver preferncias entre diversas alternativas, de modo a
hierarquiz-las e eleger unicamente uma delas, embora reconhea que ela deva
ser abandonada em algumas circunstncias.
Ele operacionaliza a igualdade poltica liberal nos axiomas de anonimidade
e neutralidade. Os axiomas anteriormente comentados precisariam ser aplicados no somente entre alternativas, mas tambm na escolha entre coalizes de
alternativas. A igualdade poltica ser um fundamento de diferenciao que o
autor buscar tratar quando diferenciar sua abordagem da teoria da escolha
social. E mais: para ele, o valor da igualdade poltica implica proporcionalidade
o sistema eleitoral.
Os pontos de crtica e concordncia de McGann teoria da escolha social
envolvem o debate sobre os mecanismos democrticos. A literatura de teoria da
escolha social tem encarado as regras de deciso social como opostas s regras
de alocao de cadeiras, j que na ltima a representao poltica distribuda,
conquanto na primeira a deciso ocorra entre alternativas competidoras. A
proporcionalidade inferida logicamente pela importncia da igualdade poltica, ao contrrio da teoria da escolha social, que tendeu a considerar a concentrao das regras de deciso social especialmente no mbito do sistema eleitoral.
McGann justifica sua posio ao considerar que essa importncia outorgada
igualdade poltica tem por base a proporcionalidade como uma necessidade fundamental para um sistema eleitoral ser democrtico.
A igualdade poltica implica representao proporcional (idem, p. 37), ainda
que o conceito de representao proporcional constitua-se nitidamente como
uma abstrao. Afinal, a proporcionalidade somente um princpio. Da a necessidade de traduzir princpios como experimentos institucionais, justamente porque no existiriam sistemas perfeitamente proporcionais.
Para McGann, outro ponto torna-se fundamental: a distino entre representao proporcional e regra de pluralidade. Ele considera a proporcionalidade
como o uso do mecanismo eleitoral, e no o seu resultado. A regra majoritria,
para ele, maximiza a responsividade nas preferncias das pessoas. Dois pontos so fundamentais para avanar nesse debate: (i) regras de deciso social
respeitam a importncia da igualdade poltica e (ii) regras majoritrias no so
transitivas.
Segundo McGann, existem dois resultados relevantes para a teoria democrtica na teoria da escolha social, mesmo para repensar-se seu quadro analtico: (i)
Suscitar democraticamente uma deciso necessitando utilizar regras majoritrias nas situaes legislativas prticas e (ii) regras majoritrias no produzem
singularidades, mas sim ciclicidades: this conclusion that cycling is ubiquitous
but limited leads us to the conclusion that democracty theory needs to be
rethought, but that the noramtive value of majority rule can be defended against
Riker (idem, p. 70)3.
Diferente de Riker, que considerava a ciclicidade como um efeito corrosivo
em sistemas democrticos, McGann a v como algo inevitvel em regras majoritrias e, mais, dir mesmo que a existncia de ciclos de regras majoritrias so
virtualmente inevitveis. Para ele, a ciclicidade uma parte essencial da democracia e seria possvel observar: the effects of cycling in pervasive phenomena

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such as legislative logrolling and coalition negotiation, wich are it not impossible
to explain without cyclical or at least intransitive social preferences4 (idem,
p. 71).
A crtica que Riker faz, conjugando arbitrariedade e regra majoritria,
infundada. Para McGann, a regra majoritria constitui-se somente como uma
regra de deciso, mas uma regra de deciso justa em termos de considerar todos
os eleitores em igualdade de alternativas. McGann considera que fundamental
reconhecer que a regra majoritria percebida em seu livro como um processo
deliberativo, no um procedimento que produz resultados democrticos corretos diretamente vinculados s preferncias dos legisladores.

A accountability nos distintos modelos institucionais de


democracia
Nas modernas democracias representativas o mecanismo que efetiva um vnculo entre o eleitorado e os representantes a accountability. Considero que os
problemas fundamentais sobre accountability so acolhidos na esfera das instituies polticas democrticas, na maneira com a qual essas instituies podem
proporcionar mecanismos de controle dos representantes. Esses meandros
institucionais dependem de um quadro institucional muito prximo daquele oferecido por Dahl (2005) para regimes polirquicos. Cerceada a definio fundamental acerca da accountability, considero importante tambm visualizar,
conceitualmente, os desdobramentos constitutivos da accountability e a conseqente insero no plano institucional.
A accountability poderia dividir-se, essencialmente, em manifestaes
institucionais de caracterstica horizontal (refere-se ao controle exercido mutuamente entre os poderes institucionalizados, a separao dos poderes, por exemplo) e vertical (caracterizar-se-ia pela coadunao em torno da prestao de
contas e consequentemente a sujeio ao exame e veredicto popular por meio
das eleies, gerando, ou no, nova delegao de competncia decisria)5.
Apresentada uma definio que concatena perspectivas fundamentais sobre
accountability, a distino entre regimes democrticos, obedecendo ao trip presidencialismo, semi-presidencialismo e parlamentarismo, traz em sua configurao problemas tambm diferenciados de graus de accountability e de qualidade
democrtica, at mesmo em relao a se existiriam diferenas consubstanciais
entre os regimes nesse sentido. O que unir esse debate terico ser o problema
da separao dos poderes e as implicaes sobre a accountability. o que buscarei refletir nas prximas pginas.

O problema geral da accountability como problema de


delegao
Moreno, Crips e Shugart (2000), contemplaro a responsabilizao como
um ato de delegao. Essa perspectiva sustenta-se no modelo principal-agente. Eles consideram a accountability horizontal como diretamente vinculada
qualidade da accountability vertical. O pressuposto que tomam que o problema da delegao o eixo central ao debate em torno da accountability, vincu-

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lando o problema de delegao e de principal-agente s configuraes de desenho constitucional de sistemas polticos presidencialistas, semi-presidencialistas
e parlamentaristas.
Um ponto importante para cimentar essa percepo que a relao entre
principal e agente alicera-se como condicional, fundamentada na possibilidade
de destituio do agente pelo principal (fundamento da accountability). Contudo, os autores reforam a percepo que a relao principal-agente vertical em
sua constituio fundamental. Outro reflexo a complexidade que o desenho
institucional pode gerar na capacidade que o principal ter de punir o agente
por meio das eleies.
As instituies definem a relao principal-agente. Cox e McCubbins (1997)
conduziro sua anlise nesse sentido, no qual o processo de delegao obedece a
trs critrios prerrogativos: (i) A soberania popular delega o poder de tomada
de deciso poltica a um corpo poder Executivo e poder Legislativo; (ii) existe
um detalhamento no poder Executivo e no poder Legislativo quanto ao processo de delegao, constituindo ministrios, comits ou comisses legislativas,
mecanismos de controle de agenda, tendo implicaes na relao ExecutivoLegislativo; (iii) toma-se o poder Legislativo como o principal e as agncias e
bureaus como agentes.
A relao de accountability vertical entre eleitores e legisladores crucial
para o funcionamento do que denominam de troca horizontal (MORENO, CRIPS
& SHUGART, 2000). Trocas horizontais seriam as relaes entre os poderes
nos sistemas presidencialistas. Essa troca horizontal efetuar-se-ia entre instituies independentes no nvel formal. As trocas horizontais seriam um meio de
salvaguardar os cidados de uma autoridade central. A baixa accountability
geraria um cenrio que teria por conseqncia a visualizao de fragilidades
institucionais nos mecanismos de controle dos eleitores sobre seus representantes, resultado, fundamentalmente, das falhas das regras eleitorais. Por exemplo,
agncias, operando mais sob restrio do que autonomamente, dependem de
polticos que tanto as criam quanto as mantm. Os autores inserem a problemtica na qual, pressupondo que os polticos so poucos responsivos aos eleitores,
existiriam poucos incentivos para controlar o poder Executivo e o poder
Legislativo. Tpico arranjo derivado do desenho institucional.
uma ponte interessante para a discusso que Cox e McCubbins (2001, p.
26) traro ao analisarem a qualidade da democracia segundo dois parmetros:
decisividade e resolutividade. O primeiro parmetro consiste em considerar a decisividade como a competncia de um Estado em disseminar e aplicar
alguma mudana poltica. J o segundo parmetro teria como caracterstica
outra competncia por parte do Estado: a manuteno de alguma condio poltica.
Nesse aspecto, a quantidade de atores com poderes de veto influencia diretamente na resoluo dessa questo. possvel identificar que fundamentalmente
o objetivo de anlise de Cox e McCubbins examinar a governabilidade do
Estado, gerando duas conseqncias: diminuir ou aumentar o nmero de veto
gates. A resoluo desse trade off tem influncia direta pelo nmero efetivo de
veto gates e em como o mesmos so determinados.
Uma das maneiras pelo qual possvel verificar esse nmero efetivo de veto

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gates por meio da separao dos poderes (amplos pontos de veto), presidencialismo (separao entre pode Executivo e poder Legislativo), o bicameralismo
(duas casas parlamentares), federalismo (embora Cox e McCubbins reconheam pontos positivos na competitividade entre as subunidades nacionais) e separao de propsito (ampliando a variedade de preferncias dos atores exercendo pontos de veto). Quanto mais divididos os poderes, supostamente, tem-se
mais provavelmente um Estado com resolutividade e menos um Estado com
decisividade. um tema denso e espinhoso, embora instigante.

As pr-condies institucionais para uma accountability


efetiva
Para Samuels (2007), discutir accountability pressupe discutir separao
dos poderes. Ao se indagar sobre como a separao dos poderes afeta os cidados, Samuels reconhece uma implicao de vnculo entre a separao dos poderes e a accountability, tanto vertical quanto horizontal e gera uma pergunta:
de que forma a separao dos poderes, em suas diversas ramificaes, afeta a
qualidade democrtica? Samuels reconhece que o debate sobre o melhor desenho constitucional no novo e uma pergunta elementar sobre a separao dos
poderes (dentre outras) nortear sua prpria reflexo: a separao dos poderes
tem relao com o colapso de regimes democrticos?
Essa pergunta de uma forma ou de outra tambm ser feita por Powell (2007).
Ele considera que a responsividade democrtica ocorre sob um cenrio no qual
os governantes programam as polticas que os cidados querem. Entretanto, a
responsividade no medida apenas pela qualidade democrtica e constitui-se
como um processo complexo.
Samuels considera que a discusso sobre a distino entre perspectivas majoritrias e proporcionais de democracia seria inadequada no exerccio de comparao de regimes democrticos, j que existiriam tipos de regimes hbridos, combinando ambos os tipos. Entretanto, Powell acredita que a perspectiva proporcional encoraja grande congruncia entre cidados e governantes. Para Powell,
esse debate envolvendo regras majoritrias e proporcionais reflete normas diferenciadas.
Samuels segue a distino clssica entre tipos de regimes: presidencialista,
semi-presidencialista e parlamentarista. Distino essa que se efetuaria no processo de escolha do poder Executivo. Segundo Samuels, o presidencialismo possui um desenho institucional ancorado mais em resolutividade e menos em
decisividade, comparao essa realizada com o parlamentarismo.
Um ponto importantssimo nesse mbito tomado ao considerar a maior
flexibilidade institucional do parlamentarismo. Flexibilidade essa configurada,
por exemplo, no cenrio no qual, sob o presidencialismo, o presidente tem a
ltima palavra na formulao poltica, enquanto sob o parlamentarismo o
primeiro ministro ter de ser responsivo ao Gabinete. Outro ponto importante
constituir-se-ia pela capacidade maior do presidencialismo ser mais conflituoso
e menos coordenado, como o parlamentarismo.
Retomando a pergunta a separao dos poderes tem relao com o colapso
de regimes democrticos?, Samuels afirmar que a resposta para crises de regi-

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mes democrticos ampla, mas envolve dois fatores substancialmente: colapso


econmico e tenso social. Entretanto, tambm inclui nessa configurao o fator institucional. Instituies polticas podem contribuir para esse cenrio e regras eleitorais e sistema partidrios tambm. Acompanhando essa discusso,
Powell reconhecer que a durabilidade da democracia uma prerrogativa da
responsividade democrtica. Para Samuels, existem razes que diferenciam os
tipos de regime no mbito da accountability eleitoral, existindo fatores
institucionais (como o ciclo eleitoral, por exemplo) e no sistema partidrio que
atenuam a accountability, gerando, algumas vezes, um cenrio de alto nvel de
accountability no poder Executivo e menor nvel no poder Legislativo.
possvel acrescentar ainda que sob o presidencialismo medidas unilaterais
por parte do poder Executivo so possveis (e exercidas) sem capacidade, por
parte do poder Legislativo, de exercer controle. O que diferente no parlamentarismo: pressupondo um cenrio de medidas unilaterais por parte do Executivo
a dissoluo do gabinete impe por parte do Legislativo o fim do governo, inferindo, por via dessa comparao, que o desenho institucional afeta tanto a
decisividade quanto a resolutividade.

Separao dos poderes e accountability


possvel identificar imediatamente uma caracterstica que une tanto Andrew
Arato (2002) quanto Bruce Ackerman (2000) na teoria democrtica contempornea: o carter normativo de seu debate sobre separao dos poderes. A anlise
crtica de Ackerman (2000) concentra-se e tambm se expande em torno do
quadro analtico envolvendo o constitucionalismo, no qual insere dentro de um
grande tema: a democracia e a sua limitao.
Para Arato (2002, p. 96), o debate em torno da accountability toma um
rumo que transpe o minimalismo democrtico, tanto que considera que para
um efetivo regime de accountability a participao da sociedade civil e da esfera
pblica de cunho fundamental para a qualidade democrtica, mas ainda pressupe o aspecto retrospectivo da accountability. E mais: seria necessrio incorporar graus de deliberao para essa efetividade de accountability. De certa
forma, sua abordagem carrega consigo uma ponte entre a teoria democrtica
procedimental e a deliberativa.
Andrew Arato, tanto quanto Bruce Ackerman, considera que o nvel de
accountability poltica mais efetiva encontra-se no parlamentarismo, diferenciando-os quanto dimenso numrica das casas parlamentares. O primeiro considera que apenas uma casa seria fundamental, enquanto o segundo considera
duas casas importantes. Essa distino conceitual normativa de Arato repousa
na pressuposio de que a accountability assumiria duas tendncias:
identificabilidade e designibilidade.
Ackerman ainda considera o fator eleies na maneira com que esto diretamente relacionados ao problema da separao dos poderes. Nesse contexto do
presidencialismo, ainda que um partido ganhe a eleio, ele no necessariamente ter plena autoridade para legislar, gerando um impasse e trs cenrios: acomodao, impasse e desagregao constitucional. Situaes que poderiam volver a efetivas crises de governabilidade, criando um ciclo vicioso permeado por

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quebras de impasses legislativos por meio de decretos unilaterais por parte dos
presidentes, expandindo por decreto seus poderes, permitindo um alvio aos
representantes e com isso um cada vez maior sobredimensionamento do poder
Executivo sobre o poder Legislativo.
Uma presidncia eleita dispe o sistema poltico em torno de uma personalidade, outro ponto falho do presidencialismo para Ackerman, que considera o
sistema parlamentar menos sujeito a esse contexto. Reflexo tambm desdobrado na maneira como um presidente atende seu partido de maneira instrumental,
enquanto o primeiro ministro encontra-se numa situao na qual deve tratar
seu partido de maneira a orientar sua conduta em meio a polticas duradouras.
O que gera uma preocupao quanto supresso dos ideais democrticos em
sistemas presidencialistas incorridos em cenrios de desagregao constitucional.
Arato, tambm preocupado com a perda de qualidade na institucionalizao
democrtica, listar alguns pontos fundamentais para uma accountability poltica: (i) o tipo de regime democrtico deve ser parlamentar baseado em uma
nica casa; (ii) prazos eleitorais mais curtos dispondo a possibilidade institucional
de dissolver o poder Legislativo, convocando novas eleies; (iii) existncia de
um sistema pblico de financiamento das campanhas; (iv) um regime de
accountability puro teria grande semelhana com o modelo de Westminster,
ainda que duas diferenas sejam fundamentais: a existncia de apenas uma casa
e a possibilidade de uma Constituio escrita.
Nesse ltimo ponto talvez se encontre o ponto divergente mais perceptvel
para as reflexes de cunho normativo entre Arato e Ackerman. A separao dos
poderes implicaria para Ackerman, retomando a discusso sobre exportao
de desenhos constitucionais, uma rejeio dupla ancorada no conceito de
constrained parliamentarianism.
Ackerman, mesmo considerando que o sistema de Westminster no uma
barreira contra crises de governabilidade, acreditar que esse modelo passaria
por muito menos crises de governabilidade, bem como uma maior coerncia
programtica. Assim, governos que irrompem da separao dos poderes no se
constituem atraentes. Tanto no plano da governabilidade quanto no que denomina pleno exerccio da autoridade. Ackerman sugere um novo modelo de
diviso institucional: entre parlamentos e povos, no qual os ltimos exprimiro
suas vontades por meio de pleitos atenciosamente formulados, o que gera, para
o autor, a necessidade de um tribunal constitucional, considerao muito prxima tambm da feita por Arato.
Arato considera que o modelo majoritrio revela um vnculo fundamental
com a accountability poltica: a existncia de uma efetiva oposio no parlamento. Esse vnculo to importante para Arato (ibidem) que sem ele o processo de accountability no poderia existir. Mas talvez o princpio fundamental da orientao terica de Arato seja o conceito de dupla accountability, cuja
consistncia d-se pela dupla resposta institucional do regime democrtico. Nesse
quadro conceitual o poder Executivo seria responsivo para com o poder
Legislativo e este para com os cidados. Por exemplo, Ackerman reconhece a
existncia de certa dificuldade nessa engenharia constitucional. E Arato afirma
que sem a atividade poltica dos cidados, no apenas restritos numa diminuta

142

Diego de Freitas Rodrigues: Instituies e accountability na teoria democrtica contempornea

participao do processo poltico por meio do exerccio de votar e, sim, afeitos


s instituies deliberativas democrticas e a prpria sociedade civil, um sistema
de accountability no existir.

A representao e seus desvios: clientelismo e corrupo


Na teoria democrtica normativa e positiva existem diferenas de abordagem. Herbert Kitschelt observa que a primeira busca debater a justificabilidade
e desejabilidade dos mecanismos de vinculao (clientelista, carismtico e
programtico), a segunda primar sua abordagem focando nas condies
empricas que fomentam diferentes mecanismos de vnculo e suas conseqncias
funcionais em polticas democrticas no mbito de durabilidade, legitimidade
cvica e desempenho poltico.
Kitschelt explora pontos de interseco entre as polticas clientelistas,
carismticas e programticas, desmistificando prerrogativas analticas em
torno, principalmente, das polticas clientelistas em nvel comparativo com as
polticas programticas. O problema da escolha social e da assimetria
informacional entrelaa-se quando os eleitores escolhem entre partidos baseados em posies temticas (em virtude de reduzidas informaes), ento os partidos tero sucesso to somente se eles puderem direcionar estas posies temticas
em torno de alternativas conceituais simples, como entre direita e esquerda.
Existir dificuldade na conciliao entre polticas clientelistas e programticas,
separando fundamentalmente suas prticas: de um lado, o clientelismo e sua
prtica informal de disposio de recursos, como incentivos antes e depois das
eleies na troca do voto ou sua caracterstica de no criar contedo programtico
e sim acordos com seus seguidores. Do outro lado, os mecanismos programticos
de vinculao poltica que contemplam princpios universais, que, para o autor,
so contemplados tanto por socialistas quanto por liberais mais assertivos, reduzindo as margens de atuao de prticas clientelistas.
interessante observar que para Kitschelt tanto o clientelismo quanto o vnculo programtico so dois mecanismos polticos de certa forma incompatveis
(mas no absolutamente) com o carisma poltico. Lderes carismticos obtm
suas lealdades por meio de suas qualidades pessoais e qualquer tipo de partido
que venha surgir e que tenha uma coeso partidria engessa a atuao do lder
carismtico.
Kitschelt tambm afirmar que partidos no mbito institucional no so necessariamente partidos no sentido funcional, j que, para o autor, no seriam
constitudos como veculos coletivos de resoluo de problemas (de ao coletiva e de escolha social).
Quando polticos investem em infraestrutura tcnica administrativa sem,
todavia, promover modos de agregao de interesses e formao de programa
criam mecanismos indiretos de clientelismo, estabelecendo compromissos com
seus eleitores por meio de pagamentos diretos e pessoais, j que vnculos
clientelistas envolvem diferentes circuitos de trocas. Kitschelt considerar que
polticas clientelistas favorecero a accountability. Julgo que essa reviravolta
de percepo das polticas clientelistas coerentemente costurada, pois quando tomamos a institucionalizao como pr-requisito para a estabilidade demo-

Paran Eleitoral: revista brasileira de direito eleitoral e cincia poltica

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crtica, logo as democracias com predominncia de prticas clientelistas podem


frequentemente ser duradouras, em envolvimento com reciprocidade e
voluntarismo, mas tambm explorao e dominao.
Outro ponto fundamental sobre a relao da poltica clientelista e a
corrupo. Existiro outras formas de insero clientelista, cimentadas em prticas de corrupo, como a privatizao e a desregulao do setor pblico. A
corrupo incorrer mais acentuadamente em democracias com mecanismos
clientelistas e se esses regimes democrticos forem presidencialistas, maior a
chance de corrupo.
Ele reconhece que o elo entre clientelismo e sistema eleitoral no se configura
to consistente, e tambm discorrer sobre a relao entre poder Executivo e
poder Legislativo em sistemas presidencialistas e como a prtica de separao
de poderes estimula o clientelismo, percepo semelhante de Ackerman e de
Arato. Resumo a crtica de Kitschelt ao regime presidencialista em alguns pontos: (i) a competio eleitoral incentivada por meio da personalizao da campanha e no por seu programa poltico; (ii) existe um desestmulo aos candidatos apresentarem programas polticos, j que exigiria esse contexto de uma maior
disposio em concentrar esforos em temas de apelo aos eleitores; (iii) para
governarem efetivamente, os presidentes necessitam construir amplas maiorias
no parlamento, favorecendo prticas clientelistas; (iv) como o poder Legislativo
no necessita de fidelidade ao presidente, constitui-se outro incentivo aos parlamentares buscarem apoio clientelista junto ao presidente e repassar a mesma
prtica juntamente aos seus eleitores.

Concluses
A literatura especializada de Cincia Poltica vem aumentando continuamente
sua ateno em torno dos efeitos que o desenho institucional exerce, direta e
indiretamente, sobre a qualidade das instituies polticas democrticas. A distino entre os modelos de regra majoritria e proporcional tem uma forte
conotao no debate em torno da accountability. As regras majoritrias teriam,
na constituio de seus governos, um grau maior de accountability do que os
governos cujas regras constituintes sejam proporcionais. Esse grau maior deriva, por parte das regras majoritrias, de dois controles: prospectivos e retrospectivos.
O primeiro trata da identificao de propostas unificadas (o mandato) e da
distino clara, por parte do eleitor, do partido que ir ser responsvel pelas
polticas de governo, gerando esse cenrio; quanto ao segundo controle, ele
respaldado em uma maior visualizao de responsividade, j que assim o eleitor
pode avaliar retrospectivamente os representantes (accountability). Marcus Melo
(2007, p. 17) tambm considera que o majoritarismo representa um ideal e no
necessariamente regras eleitorais ou mesmo um mtodo de agregao de interesses.
Lijphart (2003) considera que regras proporcionais resultam em melhores
xitos de qualidade democrtica. Uma diferena fundamental entre os dois modelos corresponde ao fato de que no modelo majoritrio existe uma concentrao de poder nas mos de uma pequena maioria e muitas das vezes de uma

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Diego de Freitas Rodrigues: Instituies e accountability na teoria democrtica contempornea

maioria simples em vez de uma maioria absoluta. Quem governar e quais os


interesses que devem ser atendidos pelo governo, quando houver desacordo entre o povo e houver divergncias de preferncias? Para o sistema majoritrio a
resposta facultada ao prevalecimento da maioria do povo, assim denotando a
essncia do modelo majoritrio. J quanto ao modelo consensual a resposta
seria correspondente ao fato de prevalecer a vontade do maior nmero de pessoas, o que aparentemente no discorda do modelo majoritrio, mas considera
que essa exigncia da maioria um aspecto mnimo, e sua busca d-se no mbito de no se satisfazer com a mnima minoria, mas sim ampliar a mesma.
Lijphart considera que a democracia consensual pode ser considerada mais
democrtica do que a majoritria em muitos aspectos (LIJPHART, 2003, p.
22) E o autor ainda considera que a democracia consensual resulta em melhores
xitos de qualidade democrtica. Outra diferena fundamental entre os dois
modelos corresponde ao fato de que no modelo majoritrio existe uma concentrao de poder nas mos de uma pequena maioria e muitas das vezes de uma
maioria simples em vez de uma maioria absoluta. Em contrapartida, o modelo
consensual procura compartilhar, dispersar e limitar o poder de inmeras maneiras.
Outra diferena, relacionada a esta ltima, que o modelo majoritrio de
democracia exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual
caracteriza-se pela abrangncia, a negociao e a concesso (idem, p. 18).
nesse ponto que a diferenciao dos dois modelos atinge, pressuponho, um
momento fundamental de anlise sobre eficcia poltica. Na leitura de Marcus
Melo, parte da Cincia Poltica afirma que a disperso de poder produz ineficincia poltica e efeitos redistributivos perversos (MELO, 2007, p. 12). Assim,
quanto mais pontos de veto maior a chance de paralisia decisria (crise de
governabilidade). um quadro de anlise que intuitivamente pode separar eficcia poltica das regras proporcionais, j que um cenrio de disperso de poder, embora possa caracterizar-se por uma maior inclusividade, perde, em
contrapartida, em eficincia e, quanto maior a fragmentao de poder, tambm
menor a capacidade dos cidados controlarem seus governos.
Quando toma a responsabilizao como fator fundamental s democracias
representativas, ainda mais encarando a responsabilizao como delegao,
Marcus Melo afirmar, em nvel comparativo, que a responsabilizao ocupa
lugar privilegiado no quadro conceitual do majoritarismo como modelo ideal de
desenho institucional (idem, p. 16). O que, para ele, efetivamente no ocorre
no modelo proporcionalista.
De uma forma ou de outra, o debate em torno do melhor desenho institucional
perpassado por vrios critrios que se perdem, muitas vezes, no devido contexto de cada sociedade. As regras majoritrias proporcionam maior governabilidade
e podem ser justificadas devido a produzirem resultados razoveis para a democracia, fundamentalmente dentro da perspectiva de clareza de responsabilidade
e tambm de resolutividade que se ajustam ao modelo de regras majoritrias.
Esse trabalho decorreu sobre a relao entre qualidade democrtica e eficcia poltica como uma continuidade para um maior grau de accountability nas
instituies polticas democrticas. Nesse transito terico, considera-se que:
(i) Eleies, configuradas no desenho constitucional (em regras majoritrias

Paran Eleitoral: revista brasileira de direito eleitoral e cincia poltica

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ou proporcionais), no se constituem to somente como recurso democrtico,


mas devem ser coadunadas em torno de regras institucionais que fomentem
accountability na relao principal agente;
(ii) O segundo item um desdobramento direto da primeira inferncia: o
melhor desenho institucional fundamental para um maior grau de
accountability, tanto vertical quanto horizontal;
(iii) Regras majoritrias so menos inclusivas, entretanto, constituem-se como
um desenho constitucional melhor por proporcionar mais governabilidade e
menos tendncia a paralisia decisria;
(iv) O problema de paralisia decisria manifesta-se tambm na discusso
sobre tipos de regime. No presidencialismo, seu desenho constitucional
permeado de veto players que tendem a gerar um alto custo de mudana do
status quo;
(v) Um sistema poltico democrtico com pouca institucionalizao dos sistemas partidrios pode gerar incertezas em relao s eleies e, conseqentemente, dificultar a estabilidade democrtica.
claro, outros pontos tambm so fundamentais para entender o melhor
quadro institucional que disponibilize uma maior insero de accountability.
Consideramos que o tipo de regime democrtico denota maior eficcia em regimes parlamentares e menos em regimes presidencialistas, concordando com a
maior parte da literatura especializada aqui recortada como suporte analtico.
A separao dos poderes, fundamentalmente ancorada em regimes
presidencialistas, implica maior fragilidade das instituies, estimulando vcios
institucionais como relaes clientelistas entre poder Executivo e poder
Legislativo. Ou, ao contrrio, poder-se-ia encarar o quadro de separao dos
poderes como um exemplo de check and balances e de exerccio de controle
entre os poderes e maior grau de accountability horizontal.
Minhas consideraes finais resultaram fundamentalmente de uma pergunta
advinda desses efeitos: quais mecanismos permitem o funcionamento da democracia? No existe uniformidade terica e conceitual como resposta a essa pergunta. Mltiplas percepes e fundamentos empricos so apresentados como
suporte para essas amplas variaes que transitam desde a separao dos poderes e suas consequncias, a accountability horizontal, at a necessidade de
institucionalizao dos partidos para uma accountability eleitoral efetiva. Claro, a discusso viva entre cientistas polticos, demonstrando uma no cristalizao dos temas aqui brevemente discorridos.

Notas
1. O processo de considerar entre as polticas possveis de serem favorecidas pelos membros do grupo (N.R.).
2. Tericos da escolha social tem aprendido bastante sobre o que e como as preferncias variadas de mltiplos indivduos pode ser coerentemente e consistentemente agregada em uma nica escolha (N.R.).
3. Essa concluso que a ciclicidade ubqua mas limitada conduz-nos concluso
de que a teoria democrtica precisa ser repensada, mas que o valor normativo da
norma majoritria pode ser defendida contra Riker (N.R.).

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Diego de Freitas Rodrigues: Instituies e accountability na teoria democrtica contempornea

4. Os efeitos da ciclicidade em fenmenos difusos como a troca de favores legislativa e


a negociao de coalizao, que so se no impossveis de explicar sem preferncias sociais cclicas ou pelo menos intransitivas (N.R.).
5. Outra forma de accountability seria a social. Ela teria um cunho muito maior de
participao social, j que os atores envolvidos nela seriam indivduos, ONGs ou
movimentos sociais, por exemplo, exercendo ao poltica sobre a accountability vertical.

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