Processo Legislativo e Produo Legal no Brasil ps 1988.

Centro Brasileiro de Anlise e Plajemento - Cebrap

rea de Poltca

Introduo
O sistema poltico brasileiro , em geral, mal avaliado, visto como ineficiente e
atrasado. No interior deste juzo difundido, o Congresso Nacional desemepnha um papel
central. Reputado como ineficaz, moroso, corrupto e movido por interesses puramente
individualistas dos parlamentares, o Poder Legislativo alvo constante das crticas dos
analistas que insistem na necessidade de se promover uma ampla reforma poltica com o
objetivo de alterar as bases sobre as quais o sistema poltico e, mais particularmente, o
Congresso Nacional, operariam. No incomum, por exemplo, a meno na imprensa de
que os parlamentares trocariam votos por emendas oramentrias e cargos no Executivo.
Enfim, a idia de que nosso sistema poltico seria ineficiente, baseado na ausncia de
cooperao entre os poderes e movido pelo clientelismo tornou-se habitual. esta viso
que pretendemos desmistificar, pois, por disseminada e amplamente aceita que seja, ela no
encontra sustentao em evidncias empricas sistemticas.
Este trabalho, portanto, tem objetivos mais amplos do que ser apenas um guia sobre
o funcionamento do Congresso Nacional. Mais do que isso, trata-se de apresentar uma
viso geral do sistema poltico brasileiro da qual a organizao dos trabalhos legislativos e
seu processo decisrio peculaira so partes. Nosso intuito mostrar como as normas
vigentes incidem sobre as estratgias dos atores envolvidos, configurando as relaes entre
as foras polticas. A nfase recai, portanto, sobre o papel das instituies e regras que
regulam o funcionamento do Poder Legislativo, estruturando as suas decises. Estas regras
determinam a distribuio de direitos e recursos legislativos, afetando de forma direta o
resultado substantivo.
No Congresso, a capacidade de influir nos resultados dos trabalhos est posta em
uma relao direta com o controle sobre a agenda. A demanda por legislao excede a
capacidade do Poder Legislativo em process-la na medida em que o volume de propostas
ou projetos a serem considerados torna escasso o tempo para debates e deliberaes. Sendo
assim, controlar a agenda dos trabalhos significa definir o subconjunto das matrias que
ser objeto de deliberao. Contudo, o poder de agenda vai alm da mera escolha do
contedo dos projetos a serem apreciados, na medida em que inclui escolhas como o
momento em que e a forma (ou mtodo) sob a qual estas propostas viro deliberao.

Nestes termos, fundamental conhecer o processo pelo qual o corpo coletivo define
sua agenda, no duplo sentido que o termo comporta, isto : a organizao do tempo e a
definio do contedo do que ser objeto de deciso. Prerrogativas institucionais regulam o
processo de formulao da agenda, favorecendo determinados atores em detrimento de
outros. No modelo atual, a definio da pauta dos trabalhos legislativos altamente
centralizada em torno de duas instncias, a Presidncia da Repblica e a Mesa Diretora.
A despeito da nfase dada pela literatura especializada fragilidade dos partidos e
prevalncia dos interesses individuais sobre os coletivos, verifica-se que os Regimentos
Internos das casas legislativas centralizam as decises relativas definio da agenda dos
trabalhos nas mos, basicamente, da Mesa e do Colgio de Lderes. Em uma palavra, cabe
ao Presidente da Casa e aos lderes partidrios definirem o contedo e o ritmo do processo
de deliberao.
Alm disso, os lderes, a despeito da sua to alegada fragilidade, so atores
poderosos no interior do Poder Legislativo, na medida em que os Regimentos Internos lhes
garantem, ainda, a prerrogativa de atuarem como agentes perfeitos de suas bancadas em
questes procedimentais. Para estas decises, a assinatura do lder tomada como
expresso da vontade da bancada que ele representa.
Como veremos em detalhe no corpo do trabalho, Mesa e lderes agem de forma
concertada para definir a pauta dos trabalhos do plenrio. Dito de forma inversa, isto
significa que o parlamentar individual tem pouca ou nenhuma influncia na determinao
da agenda legislativa.
Contudo, a distribuio de direitos legislativos no assimtrica apenas entre os
prprios parlamentares. Ela tambm se mostra desigual entre os poderes. O chefe do
Executivo, ou seja, o Presidente da Repblica, detm considerveis poderes legislativos, o
que, em geral, no notado pela maioria dos analistas. Por fora do texto constitucional, o
presidente constitui-se, em verdade, no principal legislador do pas. Logo, qualquer anlise
que tome a separao de poderes como varivel explicativa precisa levar este fato em conta.
No h separao de poderes estrita no que se proposio de leis. Dito de outra forma, a
presidncia participa do poder legislativo.
A Carta de 1988, ao contrrio do que por vezes afirmado, no criou um quadro
institucional que deixa o presidente refm dos interesses particularistas dos parlamentares.

Antes o contrrio. O arranjo institucional vigente priva os deputados da iniciativa

legislativa nas reas mais importantes para a definio da poltica pblica, como taxao e
oramentao, reas estas em que o Executivo tem a prerrogativa exclusiva de propor
legislao.
Impedidos de propor projetos de lei que incorram em gastos sem a devida previso
de receitas que, por sua vez, devem constar da proposta oramentria elaborada pelo
Executivo, os parlamentares perderam ou foram expropriados do direito de influenciar de
forma direta e imediata na definio das polticas pblicas. A iniciativa sobre esta definio
est concentrada nas mos do Executivo.
Como se v, a Constituio de 1988 no rejeitou inteiramente a experincia
constitucional do perodo militar. Nem tudo foi tratado com entulho autoritrio a ser
varrido. Boa parte das inovaes introduzidas pelos militares com vistas a garantir a
preponderncia do Executivo sobre o Legislativo foi adaptada, quando no pura e
simplesmente mantida, a um regime democrtico. Alm da prerrogativa oramentria, tais
preceitos incluem ainda, a possibilidade de propor leis acompanhadas de pedido de
urgncia e, por fim, a capacidade de editar medidas provisrias com fora de lei. Com isso,
como ser mostrado, parte considervel da pauta dos trabalhos legislativos determinada
pelo Executivo, que tem poderes para ditar tanto o timing quanto o contedo das matrias
que so objeto de deliberao do Legislativo.
Embora o Executivo seja, de jure e de fato, o principal legislador do pas, isto no
significa que o Legislativo esteja alijado do processo. Para implementar sua agenda, o
Executivo precisa do apoio de uma maioria parlamentar, no podendo, portanto, se abster
de negociar com os legisladores sua agenda poltica. Se o arranjo institucional brasileiro
favorece o Executivo, a prpria lgica de aprovao das matrias garante que o Legislativo
possa ter participao efetiva e atuante durante este processo. A anlise dos processos de
modificao (emendas ou substitutivos) implementados pelo Poder Legislativo nos projetos
enviados pelo Executivo revela, como mostrado no corpo deste trabalho, esta participao.
Ainda que a Constituio favorea o Executivo no segue que o Legislativo seja
alijado da produo legal. Os poderes de Estado no esto, necessariamente, em conflito e
disputa. No se pode partir da hiptese de que cada Poder construa uma agenda de polticas
prpria e de forma independente. Se o Executivo aprova sua agenda, no segue que o

Legislativo deixe de aprovar a sua. Isto s ser verdade de tivermos duas agendas distintas
e em conflito.
A agenda do Executivo no construda de forma descolada dos interesses de sua
base de sustentao parlamentar. Os partidos que compem a base de apoio controlam os
ministrios e, conseqentemente, participam da formulao das polticas que so
submetidas ao Legislativo. Apesar de suas amplas prerrogativas, o Executivo no pode
governar e, de fato, no governa sem o concurso do Congresso. O Executivo s pode
transformar suas prerrogativas em polticas quando se mostra capaz de organizar uma
maioria em torno de uma agenda poltica. Dada as prerrogativas com que conta, o
Executivo est em condies de faz-lo.
Resta saber agora como isso de fato se efetiva. Este trabalho tem, assim, um duplo
objetivo: I) verificar como se organiza o processo decisrio no Congresso Nacional e II)
mostrar como as normas institucionais que o regem determinam a natureza dos resultados
do processo legislativo.

Captulo 1
O processo legislativo
Os Regimentos Internos da Cmara do Deputados e do Senado disciplinam o
processo decisrio em cada uma das casas legislativas que, de acordo com Constituio,
tm autonomia para regular sua organizao e funcionamento. A organizao bicameral do
Legislativo brasileiro, mantida pela Constituio de 1988, faz com que, de modo geral, para
que se torne lei, uma proposio deva ser ratificada pelas duas casas legislativas, isto , pela
Cmara e pelo Senado, que funcionam como Casa Iniciadora e como Casa Revisora 1. Uma
vez aprovadas pelo Congresso Nacional, as matrias, exceto no caso das Emendas
Constitucionais, necessitam ainda da sano presidencial para serem transformadas em
norma jurdica. Na realidade, o presidente tem duas opes: sancionar ou vetar a matria
aprovada. Neste ltimo caso, a matria retorna ao Poder Legislativo, que pode derrubar ou
manter o veto2.
Dentro desse arranjo geral, no entanto, cada espcie normativa segue um rito
prprio de tramitao. A natureza da proposta e a sua autoria determinam a ordem em que
as duas casas se pronunciam sobre a matria, assim como a forma como so dirimidas
possveis divergncias entre os textos aprovados em cada uma delas.
No caso das Emendas Constitucionais, a concordncia entre as duas casas deve ser
completa e a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) passa de uma casa a outra at que
haja acordo. No h limitao para o nmero de vezes que a proposta possa passar de uma
casa outra. Em tese, portanto, a busca de acordo pode se estender indefinidamente. Para
as demais matrias, no entanto, a tramitao abreviada, seja porque as duas casas se
renem em Sesso Conjunta, seja porque uma matria no passa mais de duas vezes pela
casa que a iniciou, em caso de tramitao bicameral.
Assim, a primeira grande distino a fazer diz respeito s duas possveis rotas de
tramitao: a tramitao propriamente bicameral e a que se d em Sesso Conjunta do
Congresso Nacional. No primeiro caso, as deliberaes ocorrem de forma seqencial e
1
2

Para fluxograma geral do processo legislativo, ver Anexo 1.

Para fluxograma de tramitao dos vetos presidenciais, ver Anexo 2

independente em cada uma das casas. No segundo caso, conforme prev a Constituio de
1988, o Poder Legislativo atua, em grande medida, como uma cmara nica. Em grande
medida porque as deliberaes da Cmara e do Senado so independentes. Contudo, a
tramitao abreviada na medida em que a deliberao se d na mesma sesso, na qual
votam, nesta ordem e de forma independente, deputados e senadores. Nas Sesses
Conjuntas do Congresso Nacional so apreciados os vetos e tramitam todas as matrias
relativas ao oramento (Projetos de Lei Oramentria - PLNs). At a aprovao da PEC n
32, em setembro de 2001, as Medidas Provisrias (MPs) tambm tramitavam pelo
Congresso Nacional. Cabe notar que PLNs e MPs, se aprovadas, so transformadas em leis
ordinrias.
No caso da tramitao ordinria seqencial, as matrias, quando aprovadas, passam
da casa que a aprovou Casa Revisora. Esta ltima pode: a) rejeitar a matria; b) aprov-la
sem emendas e c) aprov-la com emendas. No primeiro caso, a deciso da Casa Revisora
final e a matria arquivada. No segundo caso, o projeto segue para sano presidencial.
No ltimo caso, como h divergncia entre os dois textos aprovados, o projeto retorna
Casa Iniciadora, que ter a palavra final sobre a matria, podendo, inclusive, aprov-la na
sua forma original, rejeitando, assim, as alteraes propostas pela Casa Revisora.
A Constituio de 1988 garante certa primazia Cmara dos Deputados como
instncia deliberativa. A tramitao tem incio pela Casa Alta apenas quando os prprios
senadores a propem. Os demais projetos tramitam inicialmente pela Cmara. Isto , os
projetos de lei provenientes de iniciativa popular3, apresentados pelos prprios deputados,
oriundos do Poder Executivo e do Judicirio tramitam, inicialmente, na Cmara Baixa.
Nestes casos, o Senado assume a funo de Casa Revisora. Os papis se invertem quando o
projeto de lei de autoria de um senador. Neste caso, a tramitao tem incio no Senado e a
Cmara assume o papel da Casa Revisora.
O bicameralismo brasileiro, no entanto, mais equilibrado do que parece primeira
vista, j que os senadores tambm detm a prerrogativa de iniciar projetos de lei e porque a
rejeio pelo Senado de projetos aprovados na Cmara leva ao seu arquivamento. Ressaltese ainda que, embora definido como representante da federao, o Senado no tem seu
3

A participao dos cidados no processo de elaborao das leis est prevista na Constituio Federal, que
determina que ela possa ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito
por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no
menos de 3% dos eleitores de cada um deles (CF, art. 61 2).

poder legislativo limitado a matrias federativas. Na realidade, o rol de competncias

exclusivas do Senado bastante extenso4. A Cmara, por seu turno, tem atribuies
privativas mais limitadas5.
Nos itens que seguem, trataremos das diferentes espcies normativas, apontando
para as especificidades prprias tramitao de cada uma delas. H diversas distines
serem feitas. De um lado, h que se distinguir as matrias quanto s diferenas que
presidem a sua tramitao e, de outro, quanto natureza da norma jurdica aprovada. Uma
distino adicional e relacionada diz respeito forma como as matrias tramitam entre as
diferentes casas legislativas, se bicameral ou se pelo Congresso Nacional. A tabela abaixo
resume este ponto.
Tabela 1 Rito de tramitao por norma jurdica
Norma Jurdica
Lei Complementar
Emenda Constitucional
Lei Ordinria

Rito de Tramitao
Bicameral
Sesso Conjunta
PLP
PEC
PL, MPs
MPs, PLN

Cada tipo de proposta obedece a regulamentaes especficas no que diz respeito

a seus ritos tramitao. Os instrumentos legislativos disponveis para os atores, sejam
para aqueles interessados em aprovar, sejam para os interessados em rejeitar, variam
com o tipo de proposta. Vale a pena, portanto, discutir mais a fundo as particularidades
de cada uma dessas espcies normativas. o que faremos a seguir.

Dentre as principais atribuies privativas do Senado, podemos citar: a aprovao da indicao de

embaixadores, diretores do Banco Central e de ministros de tribunais superiores; a disposio sobre limites e
condies para a contratao de operaes de crdito; o julgamento de crimes de responsabilidade praticados
pelo presidente da Repblica; a fixao dos limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio,
Estados, Distrito Federal e municpios. o Senado quem tambm define os limites e condies para que a
Unio seja avalista dos estados, do Distrito Federal e dos municpios em operaes de crdito interno e
externo. (CF, art. 52).
5

As competncias privativas da Cmara dos Deputados incluem: a autorizao para instaurao de processo
contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado; a tomada de contas do
Presidente da Repblica, quando no apresentadas no prazo constitucional de 60 dias; a elaborao de seu
Regimento Interno; a disposio sobre organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou
extino dos cargos; e a eleio dos membros do Conselho da Repblica (CF, art. 51).

Projeto de Lei Ordinria (PL)

Os projetos de lei ordinrias abarcam as propostas de lei gerais ou comuns. Quando
aprovados, convertem-se em Leis Ordinrias. Os PLs tramitam de forma seqencial e
independente entre as duas casas. Na maioria dos casos, os PLs se referem a matrias cuja
competncia concorrente, ou seja, podem ser iniciadas tanto pelo Poder Executivo quanto
pelo Legislativo.. A exceo so matrias relativas taxao e ao funcionalismo pblico, de
competncia privativa do Executivo, e as matrias que tratam da organizao do Judicirio,
que so de sua competncia privativa.
Para todos os efeitos, a tramitao de um PL, aps a distribuio da Mesa Diretora 6,
tem incio nas Comisses Temticas, a quem cabe emitir parecer sobre o contedo da
matria. Aprovado o parecer, a matria segue para a Comisso de Constituio e Justia
(CCJC), que avalia a constitucionalidade da matria. Caso a CCJC entenda que a matria
inconstitucional esta vai a arquivo, caso seu parecer seja pela constitucionalidade o projeto
enviado para votao em plenrio.
No entanto, a Mesa Diretora ao distribuir o projeto pode definir que as Comisses
tero Poder Terminativo sobre as mesmas. O Poder Terminativo das Comisses est
previsto no texto constitucional (CF, art. 58, 2) e implica na possibilidade de dispensa da
apreciao da matria pelo plenrio. Ou seja, como o prprio nome o diz, a comisso
decide terminativamente sobre a matria, aprovando-a ou rejeitando-a7.
As Comisses, quando a matria tramita em regime ordinrio, no tm prazos prdeterminados para deliberar sobre as mesmas. Assim, dado que se constituem em rota
obrigatria para a tramitao de PLs, elas detm grande poder para decidir o destino dos
projetos. Em condies normais, isto , sob tramitao ordinria, uma matria s alcanaria
o plenrio se contar com o apoio da Comisso Temtica que trata do assunto. Ou seja,
Comisses Temticas teriam o poder de evitar mudanas nas polticas que se encontram
sob sua jurisdio. Teriam porque a maioria, isto , o plenrio, conta com armas para
contornar os possveis obstculos antepostos pelas comisses por meio da aprovao de um
6

A Mesa Diretora recebe os projetos e, aps protocol-los, distribui os mesmos s comisses competentes.
O poder de rejeio sempre terminativo, quanto ao de aprovao este , em verdade, provisrio, na medida
em que pendente da aprovao tcita do plenrio que pode, caso discorde da deciso, aprovar requerimento
no prazo de 5 sesses para que a matria seja submetida ao plenrio (RICD, art. 132, inciso 2)
.
7

requerimento para alterao do rito de tramitao do PL. A aprovao de um requerimento

para tramitao urgente da matria estabelece prazos exguos para a apreciao da mesma.
Em termos prticos, a matria retirada da comisso e apreciada diretamente em plenrio.
Em plenrio, a aprovao de um PL exige apoio da maioria dos presentes (maioria
simples). Para tornar-se lei, necessria a sano do presidente, que pode vetar total ou
parcialmente a matria.

Como veremos adiante, a aprovao de requerimento para tramitao em regime de

urgncia a forma usada para a maioria dos PLs aprovados e transformados em lei. Isto
implica em seu contrrio, isto , a pouca importncia da tramitao ordinria que, como
visto anteriormente, se baseia na prerrogativa decisria das comisses nas reas de sua
competncia. Ou seja, o modelo descentralizado baseado na diviso de trabalho em
comisses temticas no tem lugar no interior do Poder Legislativo no Brasil. Por meio do
recurso aprovao de pedidos de urgncia, os lderes partidrios e a Mesa Diretora
definem de forma centralizada a agenda dos trabalhos legislativos. Este modelo de

funcionamento, cabe frisar, encontra-se a lguas de distncia do modelo norte-americano,

erroneamente tomado como tpico de regimes presidencialistas. Na realidade, a
centralizao do processo decisrio que se verifica no Brasil similar a que se verifica em
regimes parlamentaristas. Este ponto explorado nas sesses subsequentes deste trabalho.

Projeto de Lei Complementar (PLP) Projeto de leis e Proposies

As Leis Complementares regulam matrias constitucionais. So previstas pelo
prprio texto constitucional que, aps definir a regra geral, estipula expressamente a
necessidade de legislao que a regule. No h restries iniciativa de proposio de leis
complementares e sua tramitao bastante semelhante dos Projetos de Lei Ordinria
(PLs), com a exceo de dois pontos: os PLPs devem ser aprovados por maioria absolutae
necessrio que ele seja objeto de votao nominal em plenrio em dois turnos. Esta segunda
exigncia, estabelecida pelo artigo 148 da Constituio Federal, tem sido evitada por meio
da aprovao de um pedido de tramitao em regime de urgncia, o que dispensa a
necessidade do segundo turno de apreciao. A aprovao final de uma Lei Complementar
depende da sano presidencial, que pode, portanto, vet-la total ou parcialmente.

Nominal: so
computados os
votos; Simblica:
contagem
visualmente.

Os PLPs, portanto, no precisam passar

pela CCJC.

Propostas de Emenda Constituio (PEC)

Tanto o Executivo quanto o Legislativo podem apresentar Propostas de Emenda
Constituio. No usual, em constituies presidencialistas, que o Poder Executivo conte
com esta possibilidade. Por exemplo, a Constituio brasileira de 1946 no previa tal
possibilidade. Senadores e Deputados podem apresentar este tipo de proposta.
As propostas de emenda constituio so remetidas Mesa Diretora da Casa
Iniciadora, que as despacha Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC). Isto
ocorre tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Na primeira, aps a
CCJC manifestar-se sobre a admissibilidade da PEC o que deve ocorrer em at cinco
sesses formada uma Comisso Especial para apreci-la. Somente nesta os deputados
podem apresentar emendas, desde que apoiados por um tero dos membros da casa, o que
deve ser feito nas 10 primeiras sesses (de um total de 40) que a Comisso Especial possui

para se pronunciar (RICD, Art. 202). No Senado, a CCJC responsvel por julgar a
admissibilidade e o mrito das PECs possui prazo de 30 dias para emitir seu parecer
(RISF, Art. 356).
O rito de tramitao tem algumas peculiaridades em relao aos demais tipos de
legislao. As PECs no podem tramitar em regime extraordinrio, ou seja, nem os lderes,
nem tampouco o Executivo podem requerer acelerao da apreciao e votao atravs de
regime de urgncia. H, portanto, a necessidade de respeitar os prazos mnimos impostos
pela Constituio e regimentos internos para a aprovao de uma PEC.
Em tese, a fase da tramitao mais demorada da tramitao da matria
constitucional o plenrio. Aps a publicao dos pareceres das comisses deve haver um
interstcio de 2 sesses, na Cmara, ou de 5 dias, no Senado, para que a proposta entre na
Ordem do Dia. Cabe dizer, no entanto, que isto no garante que a proposta entre, de fato, na
pauta.
A aprovao de uma PEC requer quorum qualificado de 3/5 em dois turnos de
votao separados por, pelo menos, cinco sesses em ambas as casas. Em cada turno
deve haver discusso por, ao menos, cinco sesses deliberativas ordinrias. Alm do mais,
sendo apresentadas emendas de plenrio no primeiro turno, cabe avaliao das comisses
dentro dos prazos mximos j mencionados. Caso no haja manifestao no prazo mximo,
sero indicados relatores para que os pareceres sejam proferidos oralmente.
Para que a PEC seja promulgada, tornando-se efetivamente uma emenda
constitucional, exigido que o mesmo texto seja aprovado pelas duas casas. Enquanto isto
no ocorrer, a proposta passa de uma casa a outra o chamado efeito pingue-pongue.
Somente quando h consenso entre Cmara e Senado, a PEC promulgada. Note-se que a
deciso do Poder Legislativo neste caso definitiva, isto , no depende de sano
presidencial, o que o mesmo que dizer que no h possibilidade de veto.
Por fim, cabe salientar que para driblar o pingue-pongue quando se modifica
indefinidamente o texto aprovado pela casa anterior, criou-se um mecanismo de
promulgao parcial. Se os efeitos jurdicos podem ser complexos, a estratgia simples. A
parte do texto sem divergncias promulgada, enquanto que o trecho no-consensual
(assim como as alteraes incidentes) transformado em uma nova PEC, chamada de PEC
paralela. Foi o que ocorreu com a Reforma Tributria (PEC 41 de 2003) em que, por meio

de um requerimento, destacou-se certos dispositivos que haviam sido modificados no

Senado Federal para que constitussem uma nova PEC. O restante foi promulgado sob nova
denominao, isto , como Emenda Constitucional n 42.

Medidas Provisrias (MP)

Trata-se de ato normativo provisrio de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica. A partir de sua publicao no Dirio Oficial da Unio a MP passa a vigorar com
fora de lei, porm s se transforma definitivamente em norma jurdica com a aprovao do
Congresso Nacional. As regras de trmite das MPs foram substantivamente alteradas com a
promulgao da Emenda Constitucional n 32 de 11 de setembro de 2001. Alm de
redefinir os prazos para que sejam votadas as MPs, a EC 32 impediu a prtica das
reedies. Com isso acreditava-se que o Presidente da Repblica recorreria menos a este
tipo de expediente legislativo, usando-o de forma mais condizente com as normas que

presidiram sua incluso no texto constitucional, isto , como um instrumento reservado para
responder a situaes extraordinrias.
At a promulgao de PEC 32, uma MP tinha validade de 30 dias e se no fosse
votada dentro deste prazo perdia sua eficcia, isto , deixava de ter fora de lei, cabendo ao
Legislativo regular as conseqncias desta ter vigorado dentro do prazo estipulado. O texto
constitucional, portanto, forava o Legislativo a reagir em prazo pr-fixado agenda ditada
pelo Executivo. Contudo, no havia restries para a reedio de MPs no apreciadas pelo
Legislativo. Ao longo tempo, as Medidas Provisrias no apreciadas pelos parlamentares
passaram a ser reeditadas indefinidamente.
A PEC 32 foi aprovada como parte de uma reao a essa prtica e as crticas que ela
ensejava, sobretudo viso segundo a qual a reedio indefinida de MPs constitua uma
usurpao da iniciativa legislativa do Congresso Nacional pelo presidente. A aprovao da
emenda buscou limitar o uso do recurso, buscando estabelecer limites substantivos s
matrias que poderiam ser objetos da mesma, alterando seu prazo de vigncia de 30 para 60
dias mas limitando as reedies. O texto s pode ser reeditado uma vez. Alm disto,
alterou-se a forma de tramitao, que passou de unicameral a bicameral, e o modo de forar
a apreciao das mesmas pelo Poder Legislativo. Quanto a este ltimo ponto, adotou-se o
mecanismo do trancamento de pauta, similar ao usado na urgncia presidencial, isto , se
uma MP no for apreciada at o 45o dia de sua tramitao, o plenrio no pode deliberar
sobre outra matria.
Como dito acima, sob as novas regras, o prazo mximo de efeito de uma MP de 60
dias, prorrogveis por mais 60 (CF, art. 62, 7 e art. 10 da Res. n 1/2002- CN). Findo os
120 dias previstos pela Constituio, se no houver manifestao do Congresso, a MP deixa
de ter validade, isto , deixa de fazer parte do ordenamento jurdico (CF, art. 62, 10).
Cabe observar que no h exigncias especiais para aprovao de um MP, isto , requer
maioria simples e pode ser feita por votao simblica.
A apreciao de uma MP se d, inicialmente, a despeito da tramitao bicameral, no
interior de uma Comisso Mista do Congresso Nacional, formada por doze Deputados e
doze Senadores e igual nmero de suplentes. A Comisso Mista deve emitir um parecer
nico, em um prazo de 14 dias, que deve contemplar aos aspectos constitucionais e os
pressupostos de relevncia e urgncia, de mrito e de adequao financeira e oramentria

da matria. Passada essa fase, caso seja aprovada pela Comisso Mista, a MP vai ao
plenrio da Cmara dos Deputados e em seguida ao do Senado. Se rejeitada, a matria
arquivada.
Apesar da regra, cabe assinalar que na prtica a Comisso Mista nunca designada.
Nestes casos - que so a imensa maioria - procede-se nomeao de um relator em cada
casa legislativa para que seja proferido, diretamente no plenrio, um parecer, que inclui as
alteraes proposta. Apesar de representar um instrumento legislativo do Executivo, o
Legislativo pode atuar sobre as MPs, pois sua ao no est limitada a aprov-la ou ou
rejeit-la. O Legislativo pode mas modific-la por meio da apresentao e aprovao d
emendas. Neste caso, as alteraes feitas via emendas parlamentares so chamadas de
Projeto de Lei de Converso (PLV), e, uma vez aprovadas, so encaminhadas sano
presidencial.

Projeto de Lei Oramentria (PLN)

Projeto de lei de iniciativa exclusiva do Executivo no qual so estimadas as receitas
e fixadas as despesas para o exerccio seguinte. atravs dos PLNs que so aprovados a
Lei Oramentria Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e os Planos
Plurianuais (PPA). atravs deles tambm que se faz a liberao de crditos oramentrios
extraordinrios, especiais e suplementares. Os Projetos de Lei Oramentria so apreciados
pelo Congresso Nacional enquanto instncia deliberativa nica. Cabe Comisso Mista,
composta por igual nmero de deputados e senadores, avaliar e emitir parecer sobre os
PLNs e sobre as propostas de modificao (emendas) apresentadas pelos parlamentares.
Aos PLNs no se pode atribuir poder terminativo e regime de urgncia, mas sua apreciao
est sujeita a um calendrio de aprovao. Para a aprovao de um PLN, assim como de
suas emendas, exige-se o sufrgio da maioria simples dos deputados e senadores, reunidos
em sesso plenria conjunta do Congresso Nacional.

Produo Legislativa
Compreendido o rito de tramitao das diferentes matrias, passamos anlise dos
resultados legislativos. A tabela 1 traz a produo legal do perodo 1988-2006, organizada
pelo tipo de projeto.

Tabela 1: Produo legal por tipo de lei

Presidente

Medida
Provisria

Projeto
de Projeto
de Proposta de
Projeto de Lei
Lei
Lei
Emenda

Total
Complementar
Oramentria Ordinria
Constituio

Sarney
107
106
Collor
66
216
Itamar
119
194
FHC I
123
385
FHC II
140
419
Lula I
201
292
Total
756
1612
Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

160
312
139
250
275
157
1293

1
5
1
31
9
6
53

10
8
9
15
16
5
63

384
607
462
804
859
661
3777

Como se v na tabela acima, a produo legislativa est bastante concentrada nas

medidas que so de prerrogativa exclusiva do Executivo, as Medidas Provisrias e os
Projetos de Lei Oramentria. 62,7% de toda a legislao aprovada durante o perodo foi
desse tipo. Os demais tipos de lei, cuja iniciativa parlamentar compartilhada entre os
poderes, dividem os demais 37,3% da produo legal, com os Projetos de Lei Ordinria
com 34,2%, as Proposta de Emenda Constituio com 1,4% e os Projetos de Lei
Complementar com 1,7%. de se notar tambm o elevado nmero de proposies
aprovadas durante o perodo. Uma mdia de 17,1 normas aprovadas por ms 8 durante o
perodo, o que, quando visto apenas pelo lado quantitativo, se contrasta com a viso de que
o Legislativo brasileiro ineficiente.
O Legislativo brasileiro no est inerte e paralisado. Ao contrrio, as indicaes so
de que ele bastante produtivo. O alto volume das matrias aprovadas d a dimenso do
volume de trabalho a que ele est sujeito. O que aprovado uma nfima proporo do que
8

Essa mdia, na verdade, est subestimada, pois no clculo esto includos os meses de recesso parlamentar.

 submetido. O trabalho crucial e mais importante de um Legislativo o de selecionar

propostas para deliberao, levando-as a voto. Este um dos aspectos centrais, se no mfor
o central, do processo legislativo. Para entender com se d esta triagem se faz necessrio
analisar o modo pelo qual se distribui o poder entre os atores legislativos e a maneira como
se organizam as instncias estruturam a tomada de decises. disso que trataremos a
seguir.

Capitulo 2
Instncias decisrias e o processo legislativo
As decises em assemblias legislativas so tomadas pelo plenrio de acordo com o
princpio majoritrio. A atuao do plenrio como foro decisrio, porm, precedida, e
mesmo preparada, por estruturas mediadoras, onde, em geral, se d a deliberao em
sentido forte.
De maneira geral, os trabalhos legislativos se organizam em torno de duas
instituies bsicas: as comisses parlamentares e as organizaes partidrias. Cada uma
dessas instituies torna possvel cumprir as funes bsicas das assemblias legislativas: a
legislativa e a representativa. A diviso do trabalho por comisses permitiria a maior
especializao e o desenvolvimento de capacidade tcnica, visando, assim, aumentar a
qualidade das decises legislativas. A atuao das organizaes partidrias garantiria a
correspondncia entre as decises tomadas e as preferncias da sociedade ali representada.
Em termos ideais, essas duas instituies se complementariam para garantir que as decises
tomadas pela assemblia legislativa sejam as melhores e as mais representativas possvel.
Em assemblias especficas, porm, o papel de uma ou outra dessas instituies
tende a preponderar, enquanto a outra atrofiada sem, no entanto, ser eliminada. Assim, os
trabalhos legislativos podem se ancorar um sistema de comisses, dando lugar a uma
estrutura decisria descentralizada, ou ento, pode se basear em instncias partidrias a
quem cabe definir e elaborar as propostas que sero objeto de deliberao. Os Estados
Unidos dos anos 60 e 70 constituem o exemplo paradigmtico do modelo decisrio
descentralizado organizado em torno das comisses, enquanto a Inglaterra se configura
como o modelo tpico de processo decisrio centralizado organizado pelos partidos
polticos.
A origem destes formatos a mesma: so respostas diferentes a um mesmo
problema, qual seja, a necessidade de definir a agenda legislativa, isto , a de selecionar
entre as inmeras propostas, quais sero objeto de deliberao efetiva. Se mantivessem a
igualdade de direitos de seus membros a participarem integralmente da deliberao de todas
as propostas a elas submetidas, as assemblias enfrentariam um enorme obstculo para

tomar decises. Por exemplo, se a pauta dos trabalhos fosse ditada pela data das
proposies, ordenadas das mais antigas para as mais recentes, teramos um processo
decisrio ineficiente. Ou seja, o corpo coletivo precisa encontrar meios para decidir quais
so as propostas prioritrias, quais devem integrara a pauta deliberativa e quais devem se
deixadas para mais tarde. Para dotar a assemblia de maior capacidade de deciso coletiva,
direitos parlamentares e recursos so distribudos de forma diferenciada entre seus
membros.
Esta necessidade organizacional deu lugar ao desenvolvimento dos dois modelos
clssicos citados acima. O formato descentralizado estruturado em torno de um sistema de
comisses, no qual estas controlam os direitos e recursos fundamentais para a triagem e
deliberao dos projetos, e o centralizado, em que esta triagem e deliberao se do no
interior de um nico rgo especfico, normalmente o Gabinete, constitudo a partir da
lgica poltico-partidria.
Esses dois modelos extremos de organizao parlamentar se desenvolveram em
pases que adotam diferentes sistemas de governo. No entanto, esta associao no
necessria. Certamente, a separao ou a fuso entre os poderes Legislativo e Executivo d
origem a diferentes papis e configuraes s respectivas assemblias. Em geral, onde o
sistema de governo do tipo parlamentarista, a deliberao desloca-se para o Gabinete, isto
, para as lideranas partidrias que controlam o governo. No interior do Parlamento, os
prprios membros do partido no governo que no tm assento no Gabinete so alijados de
uma participao direta na produo legislativa. A disciplina partidria garante a ratificao
pelo plenrio do que foi deliberado nas instncias partidrias. J no sistema de separao de
poderes (presidencialismo), o Legislativo tende a constituir em um locus independente de
tomada de decises, dotado de maior autonomia institucional.
Estas duas situaes representam casos polares e a relao notada no deve ser
tomada como determinstica, isto , o modelo centralizado no decorre de forma necessria
do parlamentarismo e, tampouco, a descentralizada est vinculada ao presidencialismo.
Inmeros arranjos intermedirios so possveis. Alm disso, pode haver, ao longo do
tempo, alteraes no peso dado a cada uma dessas duas instituies na estruturao dos
trabalhos legislativos. Nos Estados Unidos, por exemplo, passou a ser consenso entre os

analistas que o peso do sistema de comisses permanentes diminuiu na dcada de 80 e, em

contrapartida, cresceu o dos partidos.
Isto posto, deve-se dizer que o caso brasileiro no corresponde a qualquer dos dois
modelos citados. Isto, no entanto, no faz do regime poltico brasileiro uma anomalia.
Diferentes respostas ao problema de organizao da pauta do lugar a diferentes modelos.
Logo, tampouco parece vlido o expediente de classific-lo como hbrido ou intermedirio.
Trata-se simplesmente de uma soluo diversa para um problema comum.
Essas respostas, no entanto, so condicionadas pela estrutura institucional vigente.
Por isto mesmo, a forma de governo tem um peso considervel no modelo adotado. Mas
esta no a nica varivel institucional a ser considerada. Tampouco basta incluir no rol
das variveis relevantes a legislao eleitoral e partidria, como a praxe entre
comparativistas. H mais instituies a considerar, sejam aquelas previstas pelo texto
constitucional, sejam as que constam da legislao infra-constitucional, como os prprios
regimentos internos das casas legislativas.
A Constituio de 1988, por exemplo, procurou fortalecer o sistema de comisses,
dotando-as da prerrogativa de aprovar legislao terminativamente. Como j vimos,
determinadas matrias podem ser definitivamente aprovadas pelas comisses permanentes
sem a manifestao explcita do plenrio. Nestes termos, a Constituio contm elementos
favorveis descentralizao do processo decisrio. Contudo, ao mesmo tempo, correndo
em direo contrria, a carta de 1988 dotou o Poder Executivo de considerveis
prerrogativas legislativas, enquanto cerceou a atividade dos prprios parlamentares neste
campo.
De sua parte, os Regimentos Internos da Cmara e do Senado reservaram um papel
crucial s lideranas partidrias na conduo do processo legislativo. No caso especfico da
Cmara, esse papel exercido em duas instncias decisrias: a Mesa Diretora e o Colgio
de Lderes, rgo do qual participam os lderes das bancadas e que se assenta sobre a
representatividade partidria de seus membros.
Nas sees que se seguem, tendo em vista a discusso precedente, trataremos das
instncias decisrias previstas pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados, a saber, a
Mesa Diretora, o Colgio de Lderes e as Comisses Permanentes. Procuramos mostrar que
a prtica legislativa reforou o papel da mesa e das lideranas no processo legislativo e

consagrou um formato decisrio altamente centralizado. Mostraremos que o Colgio de

Lderes, como rgo auxiliar da Mesa Diretora da Cmara e, especificamente, via pedido de
urgncia, tem papel crucial na determinao da agenda legislativa, o que garante Mesa e
aos lderes partidrios exercer forte controle sobre o processo legislativo e,
conseqentemente, enorme influncia nos resultados legislativos. A anlise do processo
decisrio aponta para o esvaziamento das comisses enquanto primeira instncia decisria,
dada a facilidade com que possvel desviar o fluxo ordinrio das matrias legislativas
apresentadas na Cmara.
2anosA Mesa Diretora (1 presidente, 2 vices, 4 sec.)
Este rgo tem funes administrativas e polticas. So estas ltimas, obviamente,
as que nos interessam aqui. Cabe Mesa Diretora presidir as discusses e deliberaes em
plenrio e dirigir os trabalhos legislativos. Esta composta por presidente, dois vicepresidentes e quatro secretrios, que dividem entre si funes administrativas e polticas.
Sua composio partidria deve refletir, tanto quanto possvel (RICD, art. 4), a
configurao poltica da Casa. Ou seja, deve ser definida proporcionalmente
representao dos partidos e blocos parlamentares, cabendo ao maior partido a indicao do
presidente. A eleio feita por voto secreto, em dois escrutnios. Os mandatos so de dois
anos, sendo impedida a reeleio para o perodo imediatamente subseqente.
A presidncia da Mesa o cargo politicamente mais importante de cada casa
legislativa. O presidente detm, quase que exclusivamente, a coordenao dos trabalhos
legislativos, alm de ser o representante externo da Casa. O ocupante do cargo tambm est
na linha de sucesso do presidente da Repblica, substituindo-o em caso de ausncia ou
vacncia da vice-presidncia. O presidente da Cmara dos Deputados o terceiro na linha
sucessria e o presidente do Senado, o quarto (CF, art. 80).
As prerrogativas do presidente da Mesa na coordenao dos trabalhos legislativos e
na direo das sesses plenrias so amplas e extensas, o que lhe garante grande influncia
nos resultados do processo legislativo, pois ele pode afetar o funcionamento das comisses
e o desenrolar dos trabalhos em plenrio. Entre suas principais prerrogativas esto:
desempatar as votaes no plenrio; proceder distribuio das matrias s Comisses e

definir se estas tramitaro com poder terminativo; julgar recursos e questes de ordem
impetradas durante as deliberaes do Plenrio; e definir, juntamente com o Colgio de
Lderes, a ordem do dia, ou seja, as matrias que iro votao.

O Colgio de Lderes
O Colgio de Lderes, segundo as interpretaes correntes, teria surgido da
experincia do processo constituinte em resposta complexidade dos trabalhos finais,
concentrados no plenrio. Quando os trabalhos constituintes se aproximavam de sua ltima
fase, de maneira sbita, com a interveno do Centro, o Regimento Interno foi alterado
e o texto da Comisso de Sistematizao deixou de ser a referncia para a votao final em
plenrio. Como a incluso de qualquer texto na Constituio passou a depender de
manifestao expressa da maioria absoluta dos constituintes, abriu-se a possibilidade da
ocorrncia dos chamados buracos negros, isto , da inexistncia de maioria para aprovar
partes do texto que necessariamente deveriam fazer parte da Constituio. Desta forma, na
ausncia de maiorias claras, as votaes em plenrio eram precedidas por amplas
negociaes entre os lderes partidrios, com vistas a assegurar apoio da maioria s
emendas acordadas.
O trabalho do plenrio, portanto, passou a ser precedido por acordos celebrados em
reunies preparatrias pelos lderes partidrios. Nestas reunies, eram selecionadas e, por
vezes, reescritas ou fundidas, as emendas que seriam apreciadas pelo plenrio. A fuso de
emendas se constituiu na expresso mais completa dos complexos acordos costurados pelos
lderes. O que importa reter aqui que a manifestao do plenrio passou a ser precedida
pela preparao da pauta de votaes pelos lderes partidrios.
A experincia da fase final da constituinte teria sido transmitida Cmara quando
esta retomou seus trabalhos ordinrios. De fato, a leitura dos debates parlamentares mostra
que a prtica da preparao prvia da pauta pelo Colgio de Lderes foi mantida aps a
promulgao da nova Carta, ainda que sua existncia no fosse prevista pelo Regimento
Interno ento vigente. Provavelmente, o fato de o Regimento ainda no ter se adaptado
nova Carta e o fato dos trabalhos das comisses estarem suspensos favoreceu a

continuidade desta prtica. Nos debates, revela-se ainda que os trabalhos legislativos psconstituintes foram retomados em bases regimentais tidas consensualmente como
ultrapassadas. Logo, sem a concordncia dos lderes partidrios, no havia base legtima
reconhecida para a organizao dos trabalhos.
Significativamente, quando se iniciaram os trabalhos de apreciao do novo
Regimento da Cmara dos Deputados, o ento presidente da Mesa, deputado Paes de
Andrade, esclareceu: Consoante entendimentos desta Presidncia com as lideranas e
ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes
critrios que nortearo o processo de votao... (Dirio do Congresso Nacional, 28/04/89,
p. 2.820). Assim, o presidente da Mesa reconhecia que o processo legislativo, de fato,
passava antes pelo entendimento entre as lideranas e depois pelos preceitos regimentais.
As atas da Cmara dos Deputados registram alguns protestos do plenrio, discursos
inflamados contra a ditadura das lideranas e a reduo dos parlamentares a meros
ratificadores dos acordos firmados por estes.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado em 1989,
institucionalizou o Colgio de Lderes, composto pelo presidente da Cmara, lderes da
maioria, da minoria, dos partidos e dos blocos parlamentares 9, e lhe conferiu estatuto de
rgo auxiliar da Mesa Diretora da Casa nas principais tarefas relativas organizao dos
trabalhos legislativos. Em especial, cabe a este colegiado, juntamente com o presidente da
Mesa, a elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms
subseqente, em conformidade com a qual o presidente designa a ordem do dia.
O papel de destaque dos lderes partidrios, no entanto, no depende exclusivamente
do Colgio de Lderes. Sua influncia na determinao da pauta dos trabalhos ancora-se
tambm nas vantagens que lhe so conferidas para efeitos de apresentao de
requerimentos, pedidos de destaques, apresentao de emendas etc. Nestes casos, a
manifestao do lder tomada como manifestao de sua bancada, ou seja, o seu voto
ponderado pelo nmero de parlamentares que ele lidera. Assim, os lderes se encontram em
posio privilegiada para influenciar e dirigir os trabalhos legislativos.

Os lderes da maioria e da minoria, bem como dos blocos parlamentares, ainda que tenham acento no
Colgio e participem da deliberao, no possuem voto no colegiado.

O sistema de comisses
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece que todos os projetos
introduzidos no Congresso sejam apreciados preliminarmente por uma ou mais comisses.
Estas so responsveis pela elaborao de pareceres sobre as matrias que, posteriormente,
sero apreciadas em Plenrio. Em tese, portanto, as Comisses constituiriam a primeira
instncia deliberativa das proposies apresentadas e seriam o locus no qual se daria seu
exame aprofundado e circunstanciado. Um sistema de comisses desenvolvido levaria,
portanto, precedncia e, em condies normais, deferncia do Plenrio em relao s
Comisses.
No entanto, o processo legislativo na Cmara no obedece a esse modelo. Na
prtica, o processo est muito mais centralizado na Mesa e no Colgio de Lderes, que
alteram o fluxo ordinrio dos projetos mediante a aprovao do requerimento de urgncia,
diminuindo o tempo de que as Comisses dispe para apreciarem o projeto e emitirem
sobre ele um juzo plenamente informado.
Ainda que assim seja, as Comisses no deixam de desempenhar papel fundamental
na apreciao das matrias. Em geral, os membros da comisso pelos quais os projetos
tramitam originalmente sso tambm os responsveis pela apresentao de pareceres orais
aos projetos em plenrio. Ou seja, mesmo quando a urgncia reduz o tempo de apreciao
das matrias e limita o raio de ao possvel da interveno das comisses, seus membros
no deixam de influir no destino e na forma final do projeto.
De todo modo, a organizao dos trabalhos legislativos em um sistema de
comisses otimiza o processo como um todo. Primeiro, porque a diviso dos trabalhos
permite a apreciao de um nmero bem maior de projetos, uma vez que cada parlamentar
tem assento em apenas uma comisso, viabilizando, assim, o funcionamento paralelo de
vrias delas. Segundo, porque o pertencimento a uma comisso favoreceria a especializao
temtica de seus membros, contribuindo, assim, para uma melhor qualidade dos trabalhos.
Na Cmara, as Comisses dividem-se em temporrias e permanentes. De acordo
com o Regimento, as primeiras so criadas para apreciar determinado assunto, sendo
extintas ao trmino da legislatura, ou antes dele, quando alcanado o fim a que se
destinam ou expirado seu prazo de durao (RICD, art. 22). J as segundas teriam carter

tcnico-legislativo ou especializado (idem). Integrando a estrutura institucional da Casa,

caberia s comisses permanentes apreciar os assuntos ou proposies submetidas ao seu
exame e sobre eles deliberar (ibid).
As comisses temporrias
O nmero de membros a constituir uma comisso temporria, segundo o regimento,
observa a previso do ato ou do requerimento que solicita a constituio da mesma (RICD,
art. 33, 1). O regimento prev ainda que a participao de um parlamentar numa dada
comisso temporria se d sem prejuzo do exerccio das funes exercidas na comisso
permanente que at ento se dedicava (Idem 3).
As comisses temporrias se dividem em especiais, de inqurito e externas. As duas
ltimas no sero contempladas nesse trabalho, uma vez que estamos tratando apenas da
produo legal.
As comisses especiais so constitudas para dar parecer sobre as propostas
de emenda Constituio (RICD, art. 34). Sendo as responsveis para julgar o contedo
das PEC, bem como das emendas propostas a elas. So constitudas tambm para se
pronunciar a respeito de proposies que versarem matria de competncia de mais de trs
Comisses que devam pronunciar-se quanto ao mrito, por iniciativa do Presidente da
Cmara, ou a requerimento de Lder ou de Presidente de Comisso interessada (Idem). Ou
seja, quando um projeto tratar de matria que verse sobre temticas abrangentes, que
envolvam assuntos da competncia de mais que trs comisses, cria-se uma comisso
especial para avaliar seu mrito.
As comisses permanentes
Como dispe o Regimento, o nmero de membros efetivos das Comisses
Permanentes definido por ato da Mesa, ouvido o Colgio de Lderes (RICD, art. 25), a
cada dois anos, no incio dos trabalhos da primeira e da terceira sesses legislativas de cada
legislatura. Tal composio numrica e partidria observa o princpio da proporcionalidade

dos partidos na casa, de modo que o nmero de assentos destinados a cada partido
definido segundo a bancada eleita de cada legenda (idem, 1).
Nenhum deputado pode integrar, como titular, mais de uma comisso permanente,
ressalvadas as Comisses de Legislao Participativa e a de Segurana Pblica e Combate
ao Crime Organizado. Tambm proibido que parlamentares que compem a Mesa
Diretora e lderes partidrios participem como membros de comisses. Uma vez garantida a
representao numrica das legendas partidrias, cabe aos lderes indicar e remover os
membros titulares e suplentes das comisses (RICD, art. 26 2).
As presidncias das comisses devem ser renovadas anualmente, exceto por ocasio
de mudana de legislatura, quando o exerccio do cargo no ltimo ano de uma dada
legislatura no impede a reconduo no primeiro ano da legislatura seguinte. Alm disso,
os presidentes e os trs vice-presidentes das comisses s podem ser escolhidos entre os
membros titulares da comisso.
Embora a eleio do presidente da comisso se d por escrutnio secreto com
maioria absoluta de votos, na prtica, os presidentes das comisses so eleitos a partir das
indicaes feitas pelos lderes partidrios, seguindo uma complexa negociao que envolve
a distribuio das presidncias e demais cargos pelos diferentes partidos assim como os
nomes dos ocupantes dos cargos. A praxe que o maior partido da Casa escolha primeiro
qual comisso ir presidir, seguido pelo segundo maior partido, e assim por diante, at que
se encerrem as presidncias das comisses.
Na organizao dos trabalhos dentro das comisses, duas figuras tm papel
destacado, a saber: o presidente da comisso e os relatores dos projetos. O presidente da
comisso tem, na circunscrio do plenrio da comisso, as mesmas atribuies que o
presidente da Mesa, alm de ser o responsvel formal pela indicao das relatorias dos
projetos.
O presidente pode indicar qualquer membro da comisso para relatar um projeto.
Usualmente, a indicao dos relatores passa pela anuncia dos lderes partidrios. O fato
que, uma vez indicado o relator, espera-se dele a apresentao de um parecer que ser
objeto de deliberao dos membros da comisso. Logo, so os relatores que realizam
grande parte do trabalho especializado de anlise dos projetos, que precede a elaborao
dos pareceres finais e d incio ao processo de discusso coletiva e de votao das matrias.

A relevncia dos pareceres emitidos pelos relatores sobre os projetos est

justamente em informar o teor da proposio analisada no somente aos membros da
comisso, mas tambm aos demais parlamentares, quando a matria chega a plenrio. A
avaliao da relatoria sobre a proposta em estudo, porm, ainda mais influente e adquire
maior relevo no caso de proposies apreciadas sob poder terminativo.
De todo modo, a relevncia das comisses na estruturao dos trabalhos
legislativos, como se ver adiante, no pode ser ignorada. Alm de constiturem rota
obrigatria de passagem de todas as proposies legislativas a serem apreciadas em
plenrio, as comisses imprimem sua marca nas propostas apresentadas atravs dos
pareceres que emitem e, sobretudo, por meio das alteraes (atravs de emendas ou
substitutivos10) que propem. Por fim, cabe ressaltar que embora o parecer do relator seja
uma sugesto (uma espcie de encaminhamento), ele normalmente ratificado pelo
plenrio, influindo de maneira decisiva na tomada de deciso. Ou seja, o parecer do relator
funciona como um atalho para os parlamentares se informarem sobre o que ser votado,
posicionando-se sobre a matria.
com base na conjuno das aes do sistema de comisses, da Mesa Diretora e do
Colgio dos Lderes (ou seja, dos partidos que eles representam) que se desenvolve o
processo legislativo. A atuao desses ncleos, portanto, se refletem nos resultados das
deliberaes, como discutimos a seguir.
A agenda legislativa
Como vimos o Presidente da Mesa e o Colgio de Lderes so figuras centrais no
andamento dos trabalhos legislativos, pois estes dois rgos definem, primeiramente, quais
projetos iro votao em plenrio. A importncia destes rgos, entretanto, no se encerra
a. a Presidncia da Mesa, atravs da definio de que projetos tramitaram por poder
terminativo, e o Colgio de Lderes, atravs do requerimento de urgncia, que iro definir o
rito de tramitao dos projetos. Sendo assim, resolvem quais e como os projetos sero
apreciados pelos parlamentares.
Depoimentos de deputados so unnimes em apontar a importncia do Colgio de
Lderes como estruturador do processo decisrio na Cmara dos Deputados. Esses
10

Toda esta lgica de organizao dos trabalhos nas comisses na Cmara se aplica tambm ao Senado. As
comisses de ambas as casas esto listadas no Anexo 3.

depoimentos referem-se, de maneira geral, ao trabalho preparatrio das lideranas que

precede as votaes. S vem a voto o que passa pelo seu crivo (configurando o que alguns
deputados qualificam de ditadura do Colgio de Lderes). A influncia decisiva do
Colgio de Lderes na determinao da agenda decisria se d, em geral, por intermdio do
instituto da tramitao urgente. De acordo com o Regimento Interno, o regime de
tramitao pode ser alterado de ordinrio a especial no caso de matrias reconhecidas, por
deliberao do plenrio, de carter urgente. Em termos prticos, a aprovao da solicitao
de urgncia significa que a matria retirada da comisso e includa na ordem do dia para
apreciao pelo plenrio.
O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, cuja
assinatura tem peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam. Na prtica, a
urgncia tende a ser deliberada nas reunies do Colgio de Lderes. Os lderes submetem o
requerimento a plenrio e, quando h acordo entre eles, obtm sua aprovao por
intermdio de uma votao simblica.
H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidos: a urgncia e a
urgncia urgentssima. Enquanto a primeira implica a incluso da matria na ordem do dia
da sesso seguinte, a segunda representa, nas palavras do Regimento Interno, incluso
automtica na ordem do dia para discusso, ainda que iniciada a sesso, e se aplica a
matrias de relevante e inadivel interesse nacional. Cabe ressaltar que a aplicao de
qualquer um desses procedimentos significa que a matria legislativa , por assim dizer,
retirada da comisso a que fora enviada e discutida diretamente em plenrio.
A Presidncia da Mesa por sua vez, no momento em que recebe as matrias e as
distribui pode determinar se estas tramitaram ou no por poder terminativo das comisses.
Os critrios para a distribuio so determinados pelo prprio presidente. Cabendo aos
parlamentares recurso a deciso terminativa, em um prazo de cinco sesses da data da
aprovao.
Na tabela 2, podemos observar como a Presidncia e o Colgio de Lderes se
utilizam destes recursos. Contabilizamos o nmero de projetos de lei ordinria sancionados
por rito de tramitao, diferenciando o rgo responsvel pela proposio, se o Executivo
ou se o Legislativo11. Tambm calculamos a mdia de dias tramitao para cada categoria.
11

No apresentamos os dados por governo devido estabilidade das freqncias ao longo das diferentes
presidncias.

Os dados so organizados levando em conta a dimenso bicameral da tramitao

dos projetos de lei ordinria. Como as matrias no precisam obedecer ao mesmo rito nas
diferentes casas, as combinaes possveis de multiplicam. Em um extremo, temos as
medidas que tramitaram em regime ordinrio nas duas casas. No outro extremo, esto as
matrias que tramitaram sob urgncia na Cmara e no Senado. Entre estes dois extremos,
esto as matrias que tramitaram sob urgncia apenas em um das casas. Para complicar
ainda mais as coisas, algumas matrias podem ter seguido uma rota alternativa, sendo
aprovada atravs do Poder Terminativo das Comisses nas duas Casas ou apenas em uma
delas. Neste ltimo caso, abrem-se duas possibilidades, a apreciao em plenrio sob rito
normal ou urgente.
A tabela abaixo considera todas estas possibilidades e mostra que a urgncia uma
prtica comum e, de fato, abrevia consideravelmente o tempo de tramitao das matrias. O
Poder Terminativo, de sua parte, usado com menor freqncia e no afeta de forma
palpvel o tempo de tramitao das matrias. Outra constatao que se pode fazer a partir
destes dados que as matrias introduzidas pelo Executivo tramitam de forma muito mais
rpida que as oriundas do Legislativo. Mesmo quando tramitam sob urgncia nas duas
casas, as matrias iniciadas por parlamentares demoram mais para ser aprovadas do que as
do Executivo que tramitam sob rito ordinrio.

Tabela 2 Nmero de projetos e mdia de dias tramitando por rito de tramitao

Rito de Tramitao

Urgncia em
uma casa

Urgncia nas
duas casas

N de projetos

69

112

265

59

Dias de tramitao

419,1

369,1

240,0

N de projetos

44

93

123

Dias de tramitao

Origem
Executivo

Legislativo

Poder
Poder
Terminativo em terminativo nas
uma das casas
duas casas

Ordinria

Urgncia e
poder
terminativo

58

1024,9

--

640,0

214

68

53

1419,3

864,0

666,3

1351,1

1231,4

965,2

Total de projetos

113

205

388

273

68

111

Mdia de dias de tramitao

808,5

593,6

375,1

1280,6

1231,4

795,3

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Anlise mais circunstanciada dos dados revela que os Projetos de Lei que
tramitaram em regime ordinrio no passam de 10% do total. Isto vlido tanto para as
propostas feitas pelo Executivo quanto para as do Legislativo. Dito de forma inversa: 90%
dos projetos de lei aprovados, independente de sua casa iniciadora, tramitaram em regime
especial. A urgncia constitui o rito de tramitao mais utilizado. 58% dos projetos
aprovados o foram sob esse rito de tramitao em pelo menos uma das casas. Os projetos
com origem no Executivo tramitam em regime de urgncia em nmero muito maior do que
os projetos com origem no Legislativo.
O poder terminativo utilizado em larga escala para as matrias propostas pelo
Legislativo e muito raramente para as iniciadas pelo Executivo. Cabe frisar, ainda, que no
Senado, o poder terminativo s se aplica s matrias ali iniciadas, explicando-se assim a
concentrao de casos na categoria em uma das casas.
Os efeitos produzidos pelo rito de tramitao se evidenciam de forma clara na mdia
de dias tramitando dos projetos. A urgncia nas duas casas faz o tempo de tramitao das
matrias cair pela metade em relao as que seguem o rito ordinrio. A queda maior para
as matrias do Legislativo, ainda que a diferena entre um e ou outro poder seja bem
inferior a que se verifica na passagem de um a outro modo de tramitao.
As propostas do Executivo so aprovadas em menor tempo do que as do
Legislativo, independente do tipo de tramitao a que so submetidas. De fato, a diferena
no tempo de apreciao das matrias sancionadas do Legislativo chega a ser quase quatro
vezes maior que as do Executivo12. O poder terminativo, ao contrrio do esperado, no
acelera decisivamente a tramitao: para o Executivo, a mdia de dias maior que o dobro
12

Note-se que para este propositor a mdia se aproxima de um ano e dois meses, o que no muito alto para
os padres observados.

da tramitao ordinria. Ou seja, descentralizar o processo decisrio no garante agilidade

para a produo legal. Ainda assim, uma maneira de desafogar o plenrio, em especial,
quando Medidas Provisrias trancam a pauta.
A Mesa Diretora e o Colgio de Lderes controlam a da Ordem do Dia, isto , a
pauta das matrias que sero objeto de deliberao do Plenrio. Este controle se exerce de
duas maneiras complementares. Em primeiro lugar, pela capacidade de alterar o rito de
tramitao de ordinrio para especial. Em segundo lugar, porque cabe a estes rgos
escolher quais as matrias aprovadas previamente pelas comisses em rito ordinrio
entraro na ordem do dia.
Mas essas no so as duas nicas instnncias que configuram a pauta no Congresso
Nacional. O Poder Executivo tambm encerra instrumentos prprios para coordenar os
trabalhos legislativos. Tratam-se das Medidas Provisrias e da Urgncia Constitucional,
recursos que sero discutidos no prximo captulo.

Captulo 3
Poderes legislativos do Executivo
Mesmo com a separao de poderes definida constitucionalmente, o chefe de
Estado, sob o regime presidencialista, detm poderes legislativos que garantem legalmente
a participao do Executivo nas instncias inicial e final do processo legislativo. O
presidente pode propor leis, participando assim do ponto inicial do processo legislativo.
Pode ainda vetar as propostas aprovadas pelas casas legislativas, intervindo na fase final da
produo legal. Em caso de veto, a lei retorna ao Legislativo, que ter a ltima palavra
sobre a matria ao derrubar ou manter o veto.
No Brasil, de acordo com o texto constitucional vigente, o Executivo possui amplos
poderes legislativos. Poucas so as reas em que lhe vedado apresentar projetos de lei. H
tambm uma srie de matrias especficas em que este poder detm exclusividade da
iniciativa. Atravs do pedido de urgncia, previsto pelo artigo 64 da Constituio, o
Executivo pode ainda influir, unilateralmente, na agenda dos trabalhos legislativos,
forando a apreciao da matria indicada dentro de prazos pr-estabelecidos 13. Por ltimo,
mas no menos importante, a Constituio brasileira confere poderes legislativos
extraordinrios ao Executivo, habilitando-o, em situaes de relevncia e urgncia, a editar
Medidas Provisrias com fora de lei (CF, art. 62).
A Constituio de 1988, portanto, dota o Executivo de instrumentos que lhe
conferem o controle sobre a agenda legislativa. Na realidade, o Executivo est em posio
de ditar o ritmo e o contedo dos trabalhos do Poder Legislativo. Em primeiro lugar, no
caso das Medidas Provisrias e das matrias tramitando sob urgncia presidencial, o
Congresso no tem como criar obstculos tramitao das matrias de interesse do
Executivo. No h como simplesmente ignor-las, j que, por prescrio constitucional,
elas trancam a pauta legislativa. O nico modo de se opor a elas, portanto, rejeitando-as.
No caso das MPs, sob as regras vigentes a partir de setembro de 2001, a rejeio pode se
dar de forma tcita, isto sem, a manifestao expressa da maioria, pela expirao do prazo
13

Aps 45 dias de tramitao nas duas casas legislativas, se no houver deciso, a medida tranca a pauta at
que seja votada.

mximo de sua tramitao, que de 120 dias. Ainda assim, a MP tem vigncia legal no
perodo em que tramita e bloqueia a pauta a partir do 45 dia de sua edio. Em outras
palavras, a rejeio de uma MP por expirao de prazo no sem conseqncias. No o
mesmo que engavetar uma proposta. Ou seja, no h como procrastinar indefinidamente
as decises sobre as matrias de interesse do Executivo. Nestes termos, portanto, o
Executivo dita a pauta do Poder Legislativo.
O mesmo se d nas matrias em que a Constituio assegura ao Executivo a
iniciativa exclusiva, como as relativas ao oramento, taxao e organizao da
administrao pblica federal. A importncia destas prerrogativas exclusivas e, em
contrapartida, as limitaes que elas impem sobre a atuao dos legisladores, no podem
ser minimizadas. O ponto a ser frisado o seguinte: legisladores foram expropriados do seu
direito de iniciar legislao nas reas fundamentais para a definio de polticas pblicas. E
o foram, cabe sublinhar, por um texto constitucional escrito por parlamentares.
certo que a exclusividade da iniciativa no exclui inteiramente a participao dos
parlamentares, posto que estes preservam o direito de emendar as propostas do Executivo.
E, como se ver adiante, parlamentares fazem amplo uso desta possibilidade, emendando,
de fato, as propostas oriundas do Executivo.. Mas, mesmo que assim seja, a prerrogativa da
iniciativa exclusiva garante ao Executivo o controle sobre as mudanas do status quo legal,
posto que ele sempre ser capaz de antecipar a ao do Congresso ao enviar uma proposta.
Isto , se sabe que o Congresso vai emendar a proposta de forma a contrariar seus
interesses, o Executivo no tem porque iniciar legislao. Alm disto, caso seja
surpreendido, se faz uma proposta cujo resultado final no lhe agrada, o Executivo conta
ainda com a possibilidade de vetar o texto emendado pelo Congresso.
No caso do oramento, primeira vista, a situao do presidente no seria to
favorvel, j que forado a fazer uma nova proposta a cada ano. Se no o fizer, no obtm
autorizao para movimentar os recursos pblicos. No entanto, nesta rea , a atuao do
Congresso (via emendas) severamente limitada por dispositivos constitucionais e pela
prpria legislao ordinria. A Constituio veda a aprovao de qualquer lei que acarrete
gastos sem correspondente previso de receitas, sendo que esta previso de receitas uma
prerrogativa exclusiva do Executivo. Logo, a possibilidade do Congresso definir gastos
pblicos passa pela realocao das receitas estimadas pelo Executivo. No entanto, o

Legislativo no pode recorrer a cortes dos gastos em pessoal, custeio e amortizao da

dvida j que estes so protegidos pela legislao. Ao fim e ao cabo, a participao do
Congresso na alocao de recursos acaba por se restringir ao remanejamento de gastos com
investimentos no interior de programas previamente definidos pelo Executivo.
A concentrao de poderes oramentrios nas mos do Poder Executivo indica que
o controle sobre a pauta dos trabalhos legislativos se desdobra e se complementa no
controle sobre a definio das polticas pblicas. Definir a agenda implica em poderes mais
amplos dos que os captados pela produo legislativa. A iniciativa poltica, em termos
amplos, est nas mos do Poder Executivo.
Como se v, a Constituio de fato garante ao presidente o papel de principal
legislador do pas e no porque, como erroneamente se supe, lhe confira o poder de emitir
decretos com fora de lei, as Medidas Provisrias (MPs). Estas so apenas uma das partes
de um pacote mais amplo. Provavelmente, no so as mais importantes das prerrogativas
que o Executivo detm. O controle sobre o oramento talvez tenha maiores efeitos na
medida em que envolve sua contrapartida, qual seja, a impossibilidade dos parlamentares
definirem gastos.
A expropriao dos direitos parlamentares de iniciar e influir diretamente sob a
pauta dos trabalhos legislativos se estende definio das polticas pblicas contidas na
pea oramentria. Se parlamentares pretendem influir no contedo das polticas pblicas,
no lhes resta outra alternativa seno participar da elaborao e aprovao de propostas
patrocinadas pelo Poder Executivo. Assim, o amplo controle que o Executivo detm sobre a
agenda funciona como indutor cooperao do Poder Legislativo. Ser parte do Executivo
a forma de obter influncia sobre a definio das polticas pblicas. o que veremos de
forma detalhada a seguir.
Medidas provisrias
O artigo 62 da Constituio faculta ao presidente da Repblica, em situaes de
urgncia e relevncia, emitir medidas provisrias com fora de lei no ato de sua
promulgao. Dado que a Constituio no define o que urgncia e relevncia, cabe ao
prprio Executivo a deciso quando a recorrer ou no a este instrumento, o que tornou a

medida provisria uma forma mais rpida e eficiente, do ponto de vista do Executivo, de
aprovar leis ordinrias.
O Legislativo, por sua vez, pode julgar a procedncia do recurso legislao
extraordinria. Ao analisar uma medida provisria, a apreciao do relator abarca a
admissibilidade da mesma, isto , se esta atende ou no os requisitos constitucionais de
urgncia e relevncia, juntamente s questes de mrito. Caso o relator entenda que a
medida provisria editada pela presidncia no atende aos pressupostos constitucionais,
pode declar-la inadmissvel. Tanto quanto a iniciativa presidencial, este juzo unilateral e
subjetivo. No cabe recurso presidencial contra a deciso do Congresso. Contudo, as
regulamentaes do prprio Congresso (ver artigos 5 e 8 da Resoluo n

1/2002)

dificultam sobremaneira a no-admisso da medida provisria, posto que a deciso do

relator depende da aprovao do plenrio em prazos exguos.14 Se a medida provisria no
for admitida, convertida em um projeto de lei, passando ento a tramitar pelas vias
ordinrias.
As medidas provisrias foram largamente utilizadas desde a promulgao da
Constituio de 1988. O Congresso Nacional no fez uso de sua prerrogativa de julgar a
adequao da matria s exigncias constitucionais de urgncia e relevncia. Como entram
em vigor no ato de sua promulgao, no h como minimizar o poder que seu amplo uso
conferem ao Executivo.
O uso de MPs tende a ser interpretado luz de um modelo em que a separao de
poderes equiparada separao de funes, isto , em que a prerrogativa de legislar
deveria ficar nas mos do Legislativo enquanto ao Executivo caberia executar estas leis.
Com o recurso a edio de MPs frequente de MPs, o Executivo invadiria a seara do
Legislativo e, este, ao aceitar tal invaso, acabaria por se abastardar. J vimos que esta
interpretao no est em acordo com as normas constitucionais vigentes. A Constituio
de 1988 no apenas dota o Executivo da capacidade de iniciar legislao, como ainda lhe
confere a prerrogativa exclusiva de faz-lo nas reas de maior importncia. O desenho
constitucional, portanto, responsvel pela transferncia da iniciativa legislativa do Poder
Legislativo para o Executivo. Que parte considervel desta transferncia tome a forma de
MPs depende menos da lgica das relaes entre os poderes do que da lgica poltica. A
14

Emitida a medida provisria, instala-se uma comisso mista de senadores e deputados para apreci-la. (RCCN, art. 5, da Res. 1/2002).

MP o instrumento a que recorre a maioria que se organiza a partir do Executivo e presente

no Legislativo.
A maioria governa aprovando leis. Para tanto, precisa obter a deliberao das
matrias de seu interesse, vencendo as resistncias que so antepostas pela oposio. Da
mesma forma, precisa se proteger contra suas dissenses internas e contra os custos
polticos envolvidos na aprovao de determinadas matrias. Para a maioria, dentre os
instrumentos e recursos legislativos com que conta, a edio de uma MP a melhor arma
para vencer estes obstculos. Vale notar: estamos falamos da maioria e no do Executivo.
Na realidade, a regulamentao atual da tramitao das MPs acabou gerou um
crculo vicioso. Em

lugar de restringir, acabou por estimular edio de MPs. O

trancamento de pauta restringiu ainda mais o j escasso tempo disponvel para deliberao
do plenrio. Assim, se a pauta estiver trancada por uma MP, editar uma nova MP passa a
ser a nica forma de garantir que a matria seja deliberada. O crculo se fecha e se autoalimenta.
Urgncia
De acordo com o texto constitucional, o Executivo pode unilateralmente solicitar
urgncia para a apreciao de projetos de sua autoria, estando previsto na Constituio (art.
64). Em termos prticos, isto significa estipular prazos mximos para deliberao sobre a
matria (45 dias em cada Casa). Se a votao no for concluda nesse perodo, o projeto
passa a trancar a pauta de votaes da casa em que estiver tramitando. Enquanto a pauta
estiver trancada nenhum outro projeto pode ser votado.
Cabe ressaltar que, durante todo o perodo sob anlise, entre os projetos que se
tornaram lei, apenas 188 projetos tramitaram sob regime de urgncia constitucional: 171
Projetos de Lei Ordinria e 17 Projetos de Lei Complementar. Desses, 86 tiveram o seu rito
de tramitao alterado por deciso interna do prprio legislativo que os aprovou sob regime
de urgncia urgentssima.
O poder de veto

O veto permite que o Executivo participe da fase final do processo legislativo.

Aprovado nas duas Casas legislativas ou no Congresso Nacional reunido em sesso
conjunta, um projeto de lei deve ser submetido apreciao do presidente antes de ser
sancionado. H trs reaes possveis do presidente. Havendo concordncia com a
aprovao do Legislativo sobre um projeto, ele o sanciona. Pode tambm deixar de se
manifestar sobre o projeto no prazo requerido de quinze dias. Nesses dois casos, o projeto
aprovado no Congresso transformado em lei. Quando h discordncia, o presidente pode
vetar o projeto, total ou parcialmente, no prazo de quize dias teis, devendo comunicar sua
deciso ao presidente do Senado.
Quando o projeto vetado, ele retorna ao Congresso Nacional, que deve examinar o
veto presidencial no prazo mximo de trinta dias. No entanto, este prazo bem maior do
que se pode supor, posto que esse prazo passa a ser contado a partir do momento em que a
mensagem do veto presidencial lida no Congresso Nacional. A apreciao do veto feita
em Sesso Conjunta da Cmara e do Senado. Vale observar que ainda que conjunta, a
sesso prev voto separado de cada uma das Casas. Assim, para que o veto presidencial
seja derrubado exige-se o voto da maioria absoluta, em escrutnio secreto, de cada uma das
Casas. No caso de rejeio do veto pelo Congresso, o projeto transformado em lei tal
como fora aprovado pelo Legislativo. Se o veto for mantido, a matria ser arquivada. A
manuteno de um veto total significa, portanto, o arquivamento de todo o projeto. No caso
do veto parcial, o Legislativo delibera novamente apenas sobre a parte vetada que pode,
caso o veto seja derrubado, ser restaurada.
Tabela 4: Vetos presidenciais por governo
Presidente
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
FHC II
Lula I
Total

Mantido
45
89
29
61
66
19
309

Veto Parcial
Rejeitado
3
3
1
0
0
0
7

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Sem votao
12
25
12
25
28
53
155

Mantido
3
1
2
0
2
0
8

Veto Total
Rejeitado
10
1
0
0
1
2
14

Sem votao
0
3
1
0
0
0
4

O veto parcial tem-se mostrado uma importante arma do executivo no que tange
aproximar as propostas de lei s suas preferncias. Este prerrogativa permite que o
Executivo preserve as partes que considera importantes dos projetos aprovados e se
resguarde contra a possibilidade de ter que aprovar emendas dos parlamentares aos projetos
que lhe so prioritrios. Como mostra a tabela abaixo, vetos parciais e totais raramente so
derrubados. Os vetos totais derrubados esto fortemente concentrados no governo Sarney.
Na realidade, a no apreciao do veto tende a ser norma. A freqncia reportada na tabela
(32% dos casos) sobre-representa os vetos apreciados. Como os vetos devem ser apreciados
na ordem em que foram emitidos e a apreciao efetiva de um veto pede que os anteriores
tenham sido apreciados. Assim, no mais ads vezes, projetos vetados so apreciados
conjuntamente, apenas para permitir a considerao de um veto especfico.
***
Dados os poderes legislativos com que o Executivo foi dotado pela Constituio de
1988, este poder passou a contar com um amplo sucesso na aprovao das matrias que
prope. Este sucesso se mostra de forma clara na taxa de sucesso que nada mais do que a
razo entre o aprovado e o submetido. Assim, quanto mais prximo de 100%, maior o
sucesso legislativo do Executivo. O Executivo tambm domina a produo legislativa, o
que pode ser evidenciado por meio da taxa de dominncia legislativa, a saber, pela razo
entre as leis cuja iniciativa se deve ao executivo e o total de leis. Se esta taxa chegar ao seu
limite mximo, que , obviamente de 100%, isto significa que todas as leis aprovadas foram
iniciadas pelo Executivo. O grfico 1 traz as taxas de sucesso e dominncia do Poder
Executivo.

Grfico 1 - Sucesso e Dominncia do Executivo no Legislativo

89,3

89,1
82,7

70,4

74,0

75,6

72,2
65,8

89,4
81,1

79,0
74,7

73,7

66,4

Sucesso
Dominncia

Sarney

Collor

Itamar

FHC I

FHC II

Lula I

Mdia

Como podemos observar, na mdia, os diferentes chefes do executivo aprovaram

74% dos projetos que enviaram ao Congresso Nacional. O governo Collor o que possui a
menor taxa de sucesso, estimada em 66%. J o governo Lula foi o que, proporcionalemente,
obteve maior sucesso, tendo sua taxa de sucesso alcanado a marca de 89%.
Tambm notria a preeminncia dos projetos que tem origem no Executivo..
Dentre as leis aprovadas, na mdia dos diferentes governos, 81% tem origem no Executivo,
estando os outros 19% divididos entre Legislativo e Judicirio, com 15% e 4%,
respectivamente.
Tamanha preponderncia do Executivo no processo legislativo, entretanto, no se
deve apenas ao fato de que este possui instrumentos que facilitam a passagem da sua
agenda, como o caso, entre outros, das medidas provisrias. A dominncia do executivo
depende da forma como este Poder se articula com o Legislativo, articulao esta que
construda por meio da formao de uma coalizo partidria que visa dar sustentao
poltica ao governo na Cmara dos Deputados e no Senado Federal.
Em pases com sistemas pluri-partidrios comum que o governo comande a
composio de uma coalizo de um grupo de partidos para obter apoio poltico s suas

propostas. O governo de coalizo , sem dvida, um trao caracterstico do

presidencialismo brasileiro. Vale ressaltar, contudo, que a definio de coalizo de governo
no se refere a acordos circunstanciais e pontuais, nem to pouco a aproximao dos
partidos por congruncia de preferncias. O ponto central para que se caracterize uma
coalizo de governo o apoio legislativo entre uma srie de partidos e a legenda do
Presidente em troca do acesso a posies de poder, como por exemplo, cargos em
Ministrios e Secretarias. Ou seja, pela ocupao de postos no governo, determinados
partidos garantem ao Executivo a adeso de seus parlamentares agenda do ltimo.
Esta troca, usualmente, vista como escusa e negativa, na verdade mais do que uma
permuta de cargos por votos. Os partidos que compe a coalizo governista e assumem
pastas ministeriais passam a gerir as polticas de responsabilidade de seus ministrios. Ou
seja, dividem com o partido do presidente tanto o nus quanto o bnus de ser parte do
governo.
Neste contexto, o presidente da Repblica opta por formar sua coalizo com
partidos que, somados, lhe garanta o apoio da maioria dos representantes no Congresso
Nacional. A distribuio das pastas ministeriais entre os maiores partidos implica na
diviso, entre presidente e legendas, da responsabilidade pelas polticas implementadas
pelos ministrios.
A tabela abaixo registra os partidos que compuseram as coalizes presidenciais do
governo Sarney primeira administrao Lula. Ela tambm traz a porcentagem de cadeiras
do partido do presidente e a porcentagem de cadeiras que a coalizo possua na Cmara dos
Deputados.
Os dados mostram que, sozinho, o partido do presidente no poderia garantir o
controle sobre o processo legislativo. exceo de Sarney, cujo partido detinha uma
proporo significativa de cadeiras, um resultado excepcional e altamente dependente da
maneira como foi conduzida a transio democrtica, os partidos dos presidentes no
ultrapassam a marca de 19% das cadeiras na Cmara dos Deputados.

Tabela 5: Coalizes Presidenciais

Coalizo

Data Inicial Data Final

Partido do
Presidente

Partidos da Coalizo

% Cadeiras do
Partido do
% Cadeiras da
Mudana da coalizo
Presidente na Coalizo na CD
CD
Promulgao da
40,81
63,23
Constituio

Sarney 2

06-out-88

14-mar-90

PMDB

PMDB - PFL

Collor 1

15-mar-90

12-out-90

PRN

PRN - PFL

Eleio presidencial

5,05

29,7

Collor 2

13-out-90

31-jan-91

PRN

PRN - PFL - PDS

PDS entra

8,15

33,4

Collor 3

01-fev-91

14-abr-92

PRN

PRN - PFL - PDS

Eleio do
Legislativo

8,15

33,4

Collor 4

15-abr-92

30-set-92

PRN

PTB e PL entram

6,36

42,15

Itamar 1

01-out-92

30-ago-93

S/PART

Impeachment do
Presidente Collor

53,28

Itamar 2

31-ago-93

24-jan-94

S/PART

PSB sai e PP entra

58,85

Itamar 3

25-jan-94

31-dez-94

S/PART

PFL - PMDB - PSDB - PP

PTB sai

54,67

FHC I 1

01-jan-95

25-abr-96

PSDB

Eleies presidencial
e legislativa

11,89

56,14

FHC I 2

26-abr-96

31-dez-98

PSDB

PSDB - PFL - PMDB PTB

PSDB - PFL - PMDB PTB - PP

PPB entra

16,57

77,19

FHC II 1

01-jan-99

05-mar-02

PSDB

PSDB - PFL - PMDB - PP

Eleies presidencial
e legislativa

19,3

67,84

FHC II 2

06-mar-02

31-dez-02

PSDB

PSDB - PMDB - PP

PFL sai

18,32

45,22

Lula I 1

01-jan-03

22-jan-04

PT

42,88

23-jan-04

31-jan-05

PT

Eleies presidencial
e legislativa
PDT sai e PMDB
entra

17,74

Lula I 2

17,54

62,38

Lula I 3

01-fev-05

19-mai-05

PT

PPS sai

17,54

57,7

Lula I 4

20-mai-05

22-jul-05

PT

PV sai

17,74

58,28

Lula I 5

23-jul-05

31-dez-06

PT

PT - PL - PCdoB - PSB PTB - PDT - PPS - PV

PT - PL - PCdoB - PSB PTB - PPS - PV - PMDB
PT - PL - PCdoB - PSB PTB - PV - PMDB
PT - PL - PCdoB - PSB PTB - PMDB
PT - PL - PCdoB - PSB PTB - PMDB - PP

PP entra

17,54

69,59

PRN - PFL - PDS - PTB PL

PFL - PTB - PMDB PSDB - PSB
PFL - PTB - PMDB PSDB - PP

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Por outro lado, notamos que a coalizo presidencial possui em mdia 53% das
cadeiras na Cmara dos Deputados. Nmero este suficiente para aprovar quaisquer matrias
que exijam quorum simples tais como projetos de lei ordinria, projetos de lei
oramentria, medidas provisrias, entre outros , bem como para aprovar matrias com
quorum qualificado de 50% mais um dos parlamentares como o caso dos projetos de lei
complementar. Mais do que isto: grande parte das coalizes presidenciais garantia aos
diferentes presidentes o apoio de pelo menos 60% dos parlamentares, valores necessrios
para a aprovao de uma proposta de emenda a Constituio que exigem um quorum de
3/5 para sua aprovao.
Contudo, de nada adiantaria o Executivo possuir uma ampla coalizo se os partidos
que a compem no fossem disciplinados. Formar coalizes majoritrias uma condio

necessria, mas no suficiente para o sucesso legislativo do presidente. Dito de outra forma,
os percentuais de sucesso listados acima indicam que as coalizes formadas atenderam s
razes para as quais foram formadas, isto , deram o apoio poltico, medido em votos,
agenda presidencial. A norma que deputados votem seguindo as orientaes de seus
lderes. Partidos, ao contrrio do que reza a lenda, so disciplinados.
O fato que, a despeito do julgamento que permeia o senso comum sobre o
Congresso Nacional, os partidos atuam de forma extremamente disciplinada nas sesses
legislativas, como mostra a tabela 6. Nela podemos conferir as taxas mdias de disciplina
dos membros dos partidos em relao ao seu lder, bem como a taxa mdia de disciplina
dos membros da coalizo governista em relao ao lder do governo.
Tabela 6: Disciplina dos parlamentares em relao ao partido
Sigla_Junta*
PSOL
PT
PCdoB
PCB>PPS
PFL>DEM
PV
PSDB
PDT
PMDB
PRONA
PSC
PDS>PP
PMN
PSB
PTB
PL>PR
PJ>PTC
PDC>PSDC
GOV**

Sarney
87,4
91,7
100,0
90,5
88,7
94,1
88,0
82,2
82,2
78,4
80,9
58,8
84,2
78,4

Collor
92,2
86,2
93,9
89,9
100,0
88,4
88,6
89,6
84,8
90,9
80,0
83,4
85,0
90,8
91,2
85,4
83,4

Itamar
95,9
91,3
90,7
71,4
87,6
81,7
94,3
66,7
80,5
90,2
100,0
80,7
86,2
87,8
81,3
82,4
79,5

FHC
96,9
96,5
87,4
96,2
96,9
94,1
91,6
88,0
91,3
95,7
88,0
70,1
88,1
89,2
78,3
86,3

FHC II
96,6
98,4
87,2
95,9
100,0
96,8
93,5
91,0
100,0
91,7
95,6
87,1
76,0
66,7
91,3

Lula
96,0
94,8
96,4
94,3
84,8
84,2
85,4
89,9
88,0
97,9
93,3
85,1
100,0
92,7
90,2
92,2
100,0
87,9

Mdia
96,0
94,0
93,4
92,6
91,3
90,5
90,2
89,9
89,8
89,0
88,6
88,0
87,5
87,1
86,0
84,3
82,8
79,7
84,5
88,7

Mdia
84,7
88,4
85,2
89,7
91,2
91,8
Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap
* Partidos que tiveram pelo menos 10 reprsentantes na Cmara dos Deputados entre
** Disciplina mdia dos parlamentares membros dos partidos que compem a coalizo
governista em relao a indicao do lder do governo.

Como podemos observar, as taxas de disciplina no Brasil so extremamente altas. A

mdia de disciplina dos nossos partidos de cerca de 89%. O mesmo se verifica em relao
taxa de disciplina dos membros da coalizo do governo em relao indicao do lder do

governo. Em mdia, 85% dos deputados cujos partidos fazem parte da coalizo do governo
seguem a orientao do ldr do governo em plenrio.
Estas altas taxas de disciplina resultam da centralizao do processo legislativo em
torno dos lderes partidrios. Como j apontamos anteriormente, tais atores polticos
controlam a pauta da Cmara atravs do Colgio de Lderes. Eles tambm regulam os
recursos e os direitos parlamentares. Ou seja, so os lderes partidrios que determinam o
cargo que cada parlamentar ocupar na Cmara dos Deputados. Conseqentemente, o
espao para a atuao individual dos parlamentares fica reduzido, de modo que resta ao
deputado se adaptar s diretrizes partidrias para se manter atuante no processo decisrio.
Disciplina no significa que os partidos da coalizo governista sigam pura e
simplesmente uma agenda que lhes ditada pelo governo. O governo e a sua base de apoio
no podem ser tratadas com duas entidades autnomas e independentes. Afinal, a
distribuio das pastas ministeriais implica uma diviso de responsabilidade sobre as
polticas. Ento, no estamos falando apenas da poltica do presidente, ou do partido do
presidente, mas de uma poltica da maioria, uma vez que a coalizo presidencial formada
pelos partidos que detm a maioria do parlamento. Ao apoiarem o Executivo, portanto, os
membros da coalizo esto apoiando as polticas desenvolvidas no interior do Executivo,
isto , as polticas em cuja concepo os seus prprios partidos participam.
De todo modo, o que esta seo visou frisar que o Executivo tem amplo sucesso
legislativo, aprovando em torno de 70% dos projetos que envia ao Congresso. Este poder
tambm detm ampla dominncia do processo legislativo, iniciando cerca de 80% das leis
aprovadas. Mas este sucesso e dominncia pedem que o Executivo forme uma maioria que
se encarrega da formulao e implementao desta agenda.
Resumidamente, sucesso e a dominncia resultam de quatro fatores, a saber:
1. O Executivo detm instrumentos constitucionais que lhe permitem
controlar a pauta do Legislativo;
2. O Executivo forma coalizes de governo com os maiores partidos,
angariando a maioria no parlamento;
3. Os partidos da coalizo governista votam junto com o lder do governo;

4. Os parlamentares dentro do Congresso tambm seguem a indicao de

seus lderes nas votaes.
Demonstrado o domnio do Executivo sobre o processo legislativo, cabe questionar
a participao do Congresso na produo legal no Brasil. o que abordamos na seo
seguinte.

Captulo 4
O Legislativo e o processo de emendamento
Apesar da atestada predominncia do Executivo no mbito legislativo, no se pode
minimizar o papel exercido pela casa legisladora no processo decisrio como um todo.
Afinal, o domnio que o Poder Executivo detm sobre o processo legislativo, ainda que
favoream a aprovao de sua agenda, no suficiente para garantir a sua aprovao. O
Poder Legislativo no inteiramente alijado da elaborao das leis e da formulao das
polticas. Sem o apoio da maioria do Legislativo, o Executivo no capaz de aprovar leis.
A resposta do corpo legislativo s propostas advindas do Executivo j pode ser
observada nos pareceres emitidos pelas comisses. A tabela abaixo mostra o efeito da
avaliao dos relatores sobre as decises do plenrio. Esto contabilizados todos os
Projetos de Lei Ordinria do Executivo e as Medidas Provisrias editadas aps a Emenda
Constitucional n 32 de 2001.
Tabela 7: Relao entre parecer das comisses e resultado final do projeto
ltima ao
Em tramitao
Retirado
Arquivado
Prejudicado
Rejeitado
Vetado totalmente
Aprovado

Parecer contrrio
Sim*
2
12
3
8
34
1
25
85

No
80
186
17
70
12
8
823
1196

Total
Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Total
82
198
20
78
46
9
848
1281

* Ao menos uma das comisses envolvidas na apreciao

declarou-se contrariamente proposta.

Como podemos observar, aproximadamente 75% das matrias rejeitadas receberam

manifestao contrria de ao menos uma comisso. Apenas em 30% das matrias que
receberam parecer pela rejeio foram aprovadas. Obviamente a congruncia entre parecer
da comisso e resultado final da matria, isto , parecer contrrio em situaes de rejeio e

parecer favorvel em aprovao, no nos diz muito sobre o papel que estes pareceres
tiveram sobre a deliberao do plenrio. De toda forma, esses dados nos permitem dizer
que o plenrio tende a concordar com as os relatrios de comisso.
Entretanto, a negociao entre Executivo e Legislativo e, mais especificamente, a
avaliao da participao efetiva deste ltimo sobre o resultado do processo legislativo
passa pela anlise da apreciao das emendas oferecidas aos projetos de originrios do
Poder Executivo. A tabela abaixo apresenta o volume de alteraes empreendidas pelo
Legislativo nos PLs do Executivo e nas MPs (ps Emenda Constitucional 32 de 2001)
transformados em lei entre 1988 e 2006.
Tabela 8: Volume de matrias do Executivo alteradas por Presidente na sano
Sem
alterao
Com
alterao
Total

Sarney
14
42,4%
19
57,6%
33
100,0%

Collor
36
33,3%
72
66,7%
108
100,0%

Itamar
29
33,7%
57
66,3%
86
100,0%

FHC I
52
40,9%
75
59,1%
127
100,0%

FHC II
74
44,0%
94
56,0%
168
100,0%

Lula I
154
47,2%
172
52,8%
326
100,0%

Total
359
42,3%
489
57,7%
848
100,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Como podemos observar, os dados indicam que o Legislativo efetivamente participa

do processo decisrio atravs da aprovao de emendas. Com participao modesta no
campo da iniciativa legislativa, na esfera das alteraes empreendidas pelo Legislativo
nas matrias a ele submetidas pelo Executivo que o primeiro expressa e imprime as suas
preferncias.
Tal atividade ocorre, primordialmente, atravs do sistema de comisses, uma das
instncias decisrias internas ao Legislativo. De fato, as comisses tm preeminncia nos
emendamentos dos projetos. A tabela 7 justifica essa afirmao. Nela considerado o total
de projetos que sofreram alteraes, tanto na forma de emendas quanto de substitutivos.
Aqui tambm esto contabilizados PLs e MPs.
Tabela 9: Alteraes por instncia legislativa
Alterao de plenrio

No

No

Sim

359

52

Total
411

Alterao de comisso

Sim

Total

42,3%

6,1%

48,5%

342

95

437

40,3%

11,2%

51,5%

701

147

848

82,7%

17,3%

100,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Os dados mostram de forma claras de que so as comisses so responsveis pela

aprovao de emendas aos projetos submetidos pelo Executivo. A contribuio do Poder
Legislativo produo legislativa no pode ser negada. Tampouco se pode negar que
alteraes efetivamente feitas (na forma de emendas ou substitutivos) s matrias
introduzidas pelo Executivo so patrocinadas pelas comisses. Trata-se da instncia
decisria mais importante no tocante modificao dos projetos.
No entanto, dadas as possibilidades institucionais (constitucionais e regimentais)
garantidas ao Executivo e aos lderes partidrios de restringir as possibilidades de ao das
comisses, deve-se questionar at que ponto a prtica de emendamento realmente possui
algum potencial explicativo na possvel elucidao de pontos de conflito e negociao entre
os poderes.
A questo do rito de tramitao um do elemento importante quando se afirma a
preponderncia do Executivo sobre as matrias submetidas ao Legislativo e a centralizao
do processo. Quando aprovada a urgncia urgentssima, retira-se imediatamente a matria
das comisses para deliberao do plenrio da Casa. Deve-se ressaltar, no entanto - e este
ponto fundamental -, que o pedido de urgncia no retira a prerrogativa das comisses a
que o projeto foi despachado de apresentar seu parecer, sendo este elaborado, em uma
sesso, e proferido oralmente em plenrio.
Como vimos em captulos anteriores, a recorrncia ao instrumento de urgncia tanto
na Cmara como no Senado elevada. O que denotaria a baixa capacidade de atuao do
sistema de comisses no que se refere a conformar devidamente os projetos e informar o

plenrio atravs de um parecer sobre seu mrito. Ou seja, o uso desmedido do instrumento
da urgncia impediria as comisses de executarem plenamente sua condio institucional.
Porm, para sabermos em que grau o regime de urgncia afeta, de fato, o trabalho
das comisses torna-se importante avaliar o momento em que esse regime aprovado. Cabe
destacar que a aprovao da urgncia urgentssima de fato se d, com ampla vantagem,
antes que o projeto possa ser analisado pelas comisses, o que validaria a hiptese de que
este instituto as enfraquece.
Sem considerarmos ainda o efeito da urgncia nos padres de atuao de comisses
e plenrio, cabe saber se a vigncia do regime extraordinrio est associada a existncia de
alteraes nos projetos do Executivo. Ou seja, ser a urgncia uma estratgia para, alm de
acelerar o processo, minar a capacidade do Legislativo de alterar as propostas?
Tabela 10: Alterao de PLs sob regime de urgncia
Alterao
Urgncia
urgentssima
na Cmara
dos
Deputados

Urgncia
urgentssima
no Senado
Federal
Total

No
Sim
Subtotal
No
Sim
Subtotal

No
147
50,0%
150
43,7%
297
46,6%
158
81,9%
330
89,2%
488
86,7%
785
65,4%

Sim
147
50,0%
193
56,3%
340
53,4%
35
18,1%
40
10,8%
75
13,3%
415
34,6%

Total
294
100,0%
343
100,0%
637
100,0%
193
100,0%
370
100,0%
563
100,0%
1200
100,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Como podemos notar na tabela 10, Cmara e Senado possuem padres

diferenciados no tocante s alteraes. Na primeira h um equilbrio entre haver ou no
modificaes nos projetos do Executivo que independe da aprovao da urgncia. No
Senado, h maior possibilidade de alterao quando no entra em vigor a urgncia. Dois
destaques: a cmara alta aprova mais urgncias e, por outro lado, altera quantidade
significativamente menor de PLs, o que fortalece o argumento que o Senado atua como

uma casa revisora. Alm de ser esperado que haja mais modificaes quando a urgncia
no entra em vigor - uma vez que h mais tempo para os parlamentares se informarem e
deliberarem -, poderamos sugerir que a diferena entre as casas, quando consideramos
isoladamente as casas legislativas, teria explicao na atuao positiva das comisses. o
que analisamos na tabela abaixo.
Tabela 11: Instncia responsvel pela alterao de PLs sob regime de urgncia

Urgncia
urgentssima na
Cmara dos
Deputados

No
Sim
Subtotal
No

Urgncia
urgentssima no
Senado Federal

Sim
Subtotal

Total

Instncia da alterao
Plenrio
Comisso
24
136
15,0%
85,0%
84
168
33,3%
66,7%
108
304
26,2%
73,8%
10
31
24,4%
75,6%
17
35
32,7%
67,3%
27
66
29,0%
71,0%
135
370
26,7%
73,3%

Total
160
100,0%
252
100,0%
412
100,0%
41
100,0%
52
100,0%
93
100,0%
505
100,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

A tabela s contabiliza os projetos do Executivo alterados pelo Legislativo. O

nmero de casos alterados maior do que o verificado na tabela 10, j que aqui alterao de
plenrio no exclui a possibilidade de que as comisses tambm empreendam alteraes, e
vice-versa. Dessa forma, os PLs que foram modificados pelas duas instncias contam nas
duas colunas. Como possvel notar, no Senado no h diferenas marcantes nos padres
de alterao de comisses e plenrio quando se considera a varivel urgncia urgentssima.
Isto no vlido para a Cmara dos Deputados, uma vez que as comisses, ainda que se
mantenham amplamente preponderantes em relao ao plenrio, preponderam em maior
medida quando no h o regime extraordinrio. O importante, no entanto, destacar que,
tanto na Cmara quanto no Senado, as comisses alteram significativamente mais projetos
que o plenrio, estando ou no em vigncia o regime de urgncia.
Isto ocorre tambm devido a garantias regimentais semelhantes s que,
supostamente, retirariam poder das comisses. Como j foi mencionado, mesmo nos casos

em que h regime de urgncia as comisses continuam participando do processo, se

pronunciando e revelando suas preferncias por meio de um parecer proferido oralmente
em plenrio15. Alm disso, como j foi rapidamente mencionado, o instituto da urgncia
urgentssima na Cmara traz consigo a exigncia de que emendas de plenrio sejam
oferecidas por um quinto dos membros da Casa ou por lderes que representem esse
nmero, o que torna mais fcil para as comisses do que para o plenrio sugerir e
empreender mudanas neste estgio.
Faz-se necessrio ainda, dizer que diversas foras polticas - incluindo o Executivo,
a base governista e os lderes partidrios - podem se mobilizar na indicao do relator que
proferir parecer oral em plenrio e tambm se organizar para que o relatrio, menos
informado pelo curto tempo de apreciao, se aproxime mais de suas preferncias. Esta
assertiva refora a tese de que os atores envolvidos no processo legislativo no podem
desconsiderar a capacidade de atuao das comisses. H a necessidade de control-las - o
que, note-se, no implica em um Executivo fraco, mas sim em uma situao de negociao
entre as foras e instncias polticas envolvidas.
Tabela 12: Alteraes em relao ao momento da aprovao do regime de urgncia
Urgncia
Antes da aprovao de parecer de
qualquer comisso
Depois da aprovao de parecer de
pelo menos uma comisso
Total = independente da instncia
em que tramitava o projeto

Propositor da alterao
Plenrio
Comisso
71
127
35,9%
64,1%
37
69
34,9%
65,1%
108
196
35,5%
64,5%

Total
198
100,0%
106
100,0%
304
100,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos Cebrap

Essa negociao a que nos referimos fica evidente na tabela acima, na qual
consideramos a alterao dos projetos ocorrida aps a aprovao de regime de urgncia. Se
tomarmos apenas os Projetos de Lei Ordinria com urgncia urgentssima, veremos que as
comisses representam o principal locus de proposio de alteraes que, de fato, so
aprovadas. Quando efetiva-se a urgncia antes de qualquer comisso ter se manifestado a
respeito do PL, o plenrio fica muito atrs no nmero de alteraes aprovadas (35% para o
15

Nesses casos o relator designado pela comisso e encarregado de formular um parecer tem apenas 24 horas
para faz-lo (prorrogveis por mais 24 horas por meio de recurso), o que, evidentemente, reduz as
possibilidades de se empreender um juzo mais informado sobre a matria em questo.

plenrio e 65% para as comisses). Um motivo para isso nos parece evidente: mesmo que
esteja oferecendo parecer oralmente, a comisso se manifestar antes do plenrio. Isso,
porm, no nos parece enfraquecer a argumentao de que a negociao com o Legislativo
de fato ocorre e que as comisses so centrais nesse processo. Caso no conformassem um
sistema de informao respeitvel, porque no deixar para resolver os impasses para o
emendamento via plenrio, onde a centralizao do processo e a disciplina partidria
garantiriam a prevalncia dos interesses do governo? O que se v, no entanto, que mesmo
com as restries impostas ao seu trabalho pelos mecanismos institucionais, h indicaes
de que as comisses so atuantes no processo legislativo brasileiro.
Devemos ressaltar que a tabela 12 agrega as informaes de Senado e Cmara, uma
vez que o padro de atuao das duas casas o mesmo. Por fim, podemos rejeitar a
assertiva de que, no caso das matrias que tramitam em regime extraordinrio e so
modificadas pelo Legislativo, o momento da aprovao da urgncia tem associao com a
instncia que promoveu a alterao. Ou seja, o padro de alterao de PLs do Executivo por
parte de plenrio e comisses independe do momento da aprovao da urgncia. Diferente
do que seria de se esperar as comisses permanecem preponderantes tambm neste caso.

Anexo 1

Anexo 2

Anexo 3
Atualmente, 20 comisses permanentes compem a Cmara dos Deputados. So elas:
- Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR)
- Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional (CAINDR)
- Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI)
- Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
- Comisso de Defesa do Consumidor (CDC)
- Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC)
- Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU)
- Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM)
- Comisso de Educao e Cultura (CEC)
- Comisso de Finanas e Tributao (CFT)
- Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle (CFFC)
- Comisso de Legislao Participativa (CLP)
- Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS)
- Comisso de Minas e Energia (CME)
- Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN)
- Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO)
- Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF)
- Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
- Comisso de Turismo e Desporto (CTD)
- Comisso de Viao e Transportes (CVT)

O Senado, por sua vez, conta com 10 comisses, a saber:

- Comisso de Assuntos Econmicos (CAE)
- Comisso de Assuntos Sociais (CAS)
- Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ)
- Comisso de Educao (CE)

- Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA)

- Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa (CDH)
- Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (CRE)
- Comisso de Servios de Infra-Estrutura (CI)
- Comisso de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)
- Comisso de Agricultura e Reforma Agrria (CRA)