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ACCIN PBLICA
Grossman, Emiliano. Acteur. En : Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Presses de
Sciences Po ; 2004.
actores informales, en cambio no tienen ninguna funcin formalmente definida por las
instituciones pblicas, pero pueden en muchas ocasiones ser agentes poderosos
(movimientos, sindicatos, empresarios, medios de comunicacin, ONGs, etc.).
Individuales
Colectivos
Formales
Presidente de la Repblica o Congreso de la Repblica o
el Director de Planeacin la Corte Constitucional
Nacional
Informales
Empresario,
vecino
periodista, Sindicatos,
ONGs,
movimientos sociales, etc.
Cabrera, Gustavo y Molina, Gloria. Polticas pblicas en salud: aproximacin a un anlisis. Medelln: Universidad
de Antioquia; 2008. p. 5
algunos casos los escenarios son transparentes (la sala de un tribunal) y en otros es
difcilmente visible quien participa y de qu modo (negociaciones a puertas cerradas).
A menudo, los papeles que realmente desempean los actores se desvan de los que cabra
esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente3.
Algunos analistas de polticas pblicas consideran que los actores poseen cierta autonoma
relativa para efectuar elecciones estratgicas en un contexto dado que no termina de
constreirlo completamente4. Es decir, si bien el contexto limita a los actores, stos pueden
desarrollar estrategias para superar esas limitaciones a fin de alcanzar sus objetivos.
El anlisis debe, en consecuencia, recurrir a diferentes herramientas para comprender la
participacin de nuevos actores, su accin estratgica y su impacto sobre el gobierno y las
polticas pblicas, as como las formas de legitimacin de estas nuevas formas de accin.
1.2 LOS MASS MEDIA COMO ACTORES EN POLTICAS PBLICAS
Los medios masivos de comunicacin no son un instrumento neutro en los procesos de poltica
pblica, sino policy-makers actores en poltica pblica- cuya capacidad de accin radica
en la construccin, uso y recepcin de la informacin.
En primer lugar, los medios tienen una posicin poltica que en algunos casos puede resultar
de una vinculacin directa con partidos polticos, el gobierno o grupos de inters, lo que
introduce un sesgo en la manera como realizan su funcin. En segundo lugar, como actores,
tienen la posibilidad de seleccionar e impulsar ciertos temas dentro del debate pblico, de
acuerdo con sus propias lgicas de funcionamiento, ya que ciertos temas o ciertos actores
tienen caractersticas que favorecen su visibilidad (rating, impacto en el pblico, relacin con
la coyuntura poltica, etc.)
Adems, construyen relatos de los problemas pblicos que tienden a ser apropiados tanto
por polticos como por actores sociales de diversa ndole. Incluso pueden movilizar a otros
actores en pro o en contra de los problemas que difunden como relevantes para ese
momento y contexto social.
Finalmente, porque los medios tambin pueden inhibir la emergencia de ciertas causas o
problemas, ligadas a ciertos fenmenos que tienen menos espectacularidad, relacin con las
reglas de juego del medio y/o que son divergentes respecto de valores dominantes.
Stein, Ernesto et al. La poltica de las polticas publicas. New York: Banco Interamericano de Desarrollo; 2006.
p. 25
4
Ver por ejemplo Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : LAction Publique. Paris : Armand Colin; 2008.
el producto del conflicto entre sistemas de creencias defendidas por coaliciones de actores
diversos5.
Las creencias de los actores estn compuestas por:
Ciertos principios generales
Una interpretacin de la realidad
Razonamientos y argumentaciones que legitiman la orientacin deseada
Algunos enfoques recientes del anlisis de polticas pblicas comparten un inters por el peso
que el conocimiento, las ideas, representaciones, valores y creencias sociales tienen sobre la
construccin de polticas pblicas. Ms que una corriente homognea muchos de los
autores ni siquiera se reconocen como pertenecientes a una misma tendencia terica , son
una serie de trabajos recientes que criticaron a las corrientes de anlisis existentes,
particularmente aquellas basadas en la nocin de racionalidad 6.
En principio, los anlisis que enfatizan en esta dimensin se enfrentan a la ausencia de una
sustancia fcil de aprehender emprica y tericamente. Podra pensarse, en efecto, que las
ideas, son menos concretas e importantes que los intereses individuales, por ejemplo. Sin
embargo, los diversos trabajos realizados alrededor de estas dimensiones han permitido
delimitar y guiar el anlisis.
Todo cambio significativo en las polticas pblicas es asociado a una transformacin de los
elementos cognitivos y normativos caractersticos de una poltica, un problema o un sector de
intervencin pblica dado. Para Peter Hall, quien analiza el giro en las polticas
macroeconmicas de Gran Bretaa, el origen de esta decisin se debe al paso de un
paradigma keynesiano a uno monetarista en la concepcin dominante sobre las polticas
macroeconmicas en el contexto occidental.
La nocin de inters, por otra parte, est generalmente ligada a intereses materiales (bienes
econmicos cuantificables); de ah la nocin de racionalidad que constituye la base de
diversos enfoques de anlisis de polticas pblicas. Sin embargo podemos tener otros tipos
de inters en juego de acuerdo al tipo de actor y de poltica que estemos analizando.
Sistemas de representacin compartidos:
Los discursos no son considerados solamente como simples justificaciones posteriores a la
accin o como un instrumento retrico que esconde los conflictos de intereses. Al contrario,
son signos expresiones pertinentes del contenido de las polticas y como los marcos
garantes de las alianzas, colusiones y conflictos que se encuentran en el corazn de las
polticas pblicas.
Los conocimientos, principalmente cientficos, alimentan diagnsticos variados sobre las
polticas pblicas, cuando son asociadas a representaciones ms o menos compartidas
sobre la sociedad y el Estado. Por ejemplo, las reformas neoliberales en Amrica Latina se
apoyaron en grupos de economistas que compartan las mismas creencias en materia
econmica.
En cuanto a la ltima dimensin de anlisis, es posible distinguir diversos factores que facilitan
la influencia de los actores en la construccin de las polticas: los recursos y los repertorios de
accin de los actores involucrados en un proceso de toma de decisiones. Para Muller y Surel
los recursos pueden ser definidos como las caractersticas que confieren a los actores una
capacidad de actuar, o ms especficamente, que les aseguran la posibilidad de influir sobre
Ibid.
Surel, Yves. Approches Cognitives. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de
Sciences Po; 2004
6
los comportamientos de los dems actores o sobre procesos colectivos como la toma de
decisiones en poltica pblica7.
Podemos encontrar diversos tipos de recursos: jurdicos, materiales, cognoscitivos, polticos,
sociales o temporales. Cada uno de los actores puede hacer uso de una combinacin
variable de estos tipos de recursos.
Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de reivindicar sus
intereses individuales, organizacionales o de constituirse como grupo en relacin con otros
actores sociales y principalmente en su relacin con el Estado.
Qu caracteriza a cada uno de estos tipos de recursos?
1. Recursos jurdicos: categora que concierne primordialmente a actores polticos y
administrativos quienes producen normas jurdicas o cuyo rol esta enmarcado jurdicamente
(competencia para tomar decisiones).
2. Recursos materiales: categoras de recursos que hace referencia a medios financieros
presupuestos, dinero-, la estructura del grupo y su capacidad de accin (nmero); medios
operacionales herramientas tcnicas-.
3. Conocimiento: hace referencia tanto a informaciones y conocimiento de los que dispone
un actor como a su capacidad autoridad- para interpretarlas y movilizarlas.
4. Recursos polticos: posibilidad de hablar a nombre del inters general o de legitimidad
democrtica es sobre todo propia de autoridades polticas electas. Puede ser igualmente
detentada por grupos de inters por su representatividad social y/o en la defensa de valores
socialmente compartidos.
5. Recursos temporales: referidos tanto al tiempo que un actor puede dedicarle a un proceso
como a su permanencia dentro de un sector dado.
Por su parte los repertorios de accin son un conjunto de medios de presin tericamente
utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos (Tilly) o para
ejercer cierto poder respecto de decisores pblicos8.
Los medios de presin con los que puede contar un actor son:
Lobby o cabildeo ante instancias de toma de decisin,
Movilizaciones colectivas o marchas,
Aportes de dinero para campaas polticas
Informes acadmicos producidos por centros de investigacin o think tanks
El recurso a los medios masivos de comunicacin
Obtencin de cargos de representacin poltica
La utilizacin de repertorios de accin colectiva tiene entre otros propsitos ampliar el
pblico interesado por una reivindicacin particular.
Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
Ibid.
9
Surel, Yves. Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques. En: Revue Pouvoirs, Paris, No. 87,
1998.
8
De acuerdo con este enfoque, puede entenderse a las instituciones como las
configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que
dan forma a la interaccin humana (...) que consisten en relaciones de autoridad que definen
cual actividad es o no permisible y especifican a quines se aplican y en qu situaciones10.
En general suele plantearse una diferencia entre instituciones formales e informales. En las
primeras, que son el objeto del llamado viejo institucionalismo, suelen incluirse las estructuras
polticas, las normas legales y en general las prcticas polticas formalizadas. Por otra parte,
elementos como prcticas y normas sociales, discurso poltico e incluso cultura son
reconocidos como instituciones informales.
En suma, los planteamientos bsicos de la perspectiva neo-institucional podran retomarse
como sigue11:
Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un contexto
que se encuentra colectivamente restringido. Esto es que las instituciones son rasgos
estructurales de la sociedad y/o la forma de gobierno.
Las restricciones toman la forma de instituciones: patrones organizados de normas y
papeles socialmente construidos as como conductas socialmente prescritas que se esperan
de quienes desempean tales papeles, los cuales son creados y recreados con el correr del
tiempo.
Las instituciones, an producidas por los individuos, son elementos externos al conjunto de
los agentes que crearon, formularon e implementaron las polticas pblicas.
Tales restricciones (instituciones) tienen, distintivamente, races histricas, como artefactos
residuales de las acciones y elecciones del pasado
Las instituciones facultan o dan posibilidades de accin a los actores involucrados o
pueden, al contrario, constreir a los agentes para que acten de una forma determinada
constrien su voluntad-. Tales restricciones encarnan, preservan e imparten recursos de poder
diferenciales con respecto a los distintos grupos e individuos.
Las instituciones influyen en el proceso de construccin de las polticas pblicas, pero
cada una de ellas lo hace en diverso grado.
3.2 LA CONTEXTUALIZACIN DE LA ACCIN
La expresin contexto se refiere a todo aquello que es exterior a las interacciones de los
actores en una poltica pblica y que ellos no controlan plenamente.
Sin embargo, se considera que el contexto no es independiente de ellos debido a que es
construido poltica y socialmente. Los actores pueden llegar a modificar el contexto a travs
de la produccin de nuevos conocimientos, la elaboracin de nuevas tcnicas, la
modificacin de reglas constitucionales o accediendo a la agenda poltica.
El contexto puede desagregarse analticamente en siete dimensiones:
1. Contexto socio demogrfico: se refiere a datos objetivos y mensurables como la pirmide
poblacional, estructura de ganancias, composicin familiar, etc.
2. Contexto cientfico y tcnico: est constituido por conocimientos disponibles y accesibles
sobre un problema dado y a los instrumentos de accin tcnicamente factibles.
3. Contexto Estatal: reglas formales de juego e informaciones de las instituciones polticas y
administrativas (relacin entre poderes, centralizacin de procesos, modos de reclutamiento
administrativo, perfil de autoridades polticas, etc.)
4. Contexto econmico: tasa de crecimiento, inflacin, dficit fiscal, etc.
10
Noogard, citado en Cavadias, Emis. El nuevo institucionalismo en Amrica Latina. En: Revista Ciencias del
Gobierno Venezuela, IZEPES, Ao 5 No. 10, 2001.
11
Goodin, Robert. Teora del Diseo Institucional. Espaa: Editorial Gedisa; 2003.
4. REDES
Los trabajos sobre redes de polticas se interesan en las relaciones institucionalizadas entre
grupos de inters en sentido amplio (asociaciones profesionales, empresas, gremios,
sindicatos) y el Estado.
El aporte fundamental de estos trabajos es mostrar que el proceso de construccin de
polticas es fragmentado y que los grupos de inters participan activamente de la toma de
decisiones e implementacin de las polticas, entablando relaciones estrechas con los
decisores, organizaciones e individuos al interior del aparato poltico-administrativo.
Por otra parte, el anlisis de las redes identifica que la construccin de polticas est
fragmentada en redes sobre asuntos (issue networks). Estas redes sobre asuntos se constituyen
por organizaciones diversas, alrededor de intereses compartidos y de conocimiento
especializado sobre ciertos asuntos pblicos (como por ejemplo cuestiones ambientales). Por
lo tanto estas redes pueden estar compuestas por activistas, especialistas en asuntos
especficos de poltica pblica, surgidos de grupos de inters, centros de investigacin, del
aparato gubernamental o de grupos independientes.
Las redes no son estables, los actores cambian constantemente y ningn miembro tiene
control sobre la red, por lo que resulta difcil identificar los actores dominantes.
A partir de la introduccin de la nocin de redes aparecieron algunos trabajos en Estados
Unidos que enfatizan en los tringulos de hierro, compuestos de miembros del Congreso,
grupos de inters y responsables polticos y administrativos de un sector en particular.
Donahue, John y Zeckhauser, Richard J. Public-private colaboration. En: Moran, Michael et al. The Oxford
Handbook of public policy. Oxford: Oxford University Press, 2006
Ibid.
tipo de poblacin a la que afecta- sino adems de otros factores: el rol de los actores que
buscan influir en su calificacin y el contexto en el que se realiza el proceso. Por lo anterior,
sealemos que problematizacin hace referencia a que un cierto nmero de actores va a ser
conducido a percibir una situacin como anormal y van a calificarla de una manera
particular, que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atencin de una autoridad
pblica16.
Veamos cada uno de los factores mencionados con ms detalle:
Los analistas de polticas pblicas reconocen la incidencia de ciertos factores que
podramos considerar como objetivos, entre los que podramos mencionar:
La evolucin de indicadores como podran ser un incremento en la tasa de inflacin o en
el nivel de desempleo, por ejemplo-;
El efecto de ciclos econmicos disminucin del nivel de ahorro, incapacidad para cumplir
con las deudas adquiridas por las familias como en el caso de crditos hipotecarios-;
Cambios tecnolgicos el impacto de nuevas tecnologas de la informacin sobre la
intimidad de los individuos, alimentos modificados genticamente, etc.;
Los resultados y efectos de polticas pblicas anteriores como se discute en el caso
colombiano respecto de las acciones en materia de seguridad nacional de gobiernos
anteriores-, etc.
Crisis no anticipadas como guerras externas o catstrofes naturales.
Es necesario aclarar que raramente acta uno solo de estos factores, exclusivamente, sobre
la problematizacin. Lo ms frecuente es que varios de ellos incidan al mismo tiempo.
Ahora bien, es necesario que los factores objetivos a los que nos acabamos de referir sean
convertidos en problemas susceptibles de ser objeto de la accin humana, por ende, de ser
objeto de polticas pblicas.
Es en este punto donde los actores implicados intervienen para influir en la definicin de la
naturaleza, las causas y los efectos del problema: Una inflacin del 5% es buena o mala?,
qu efectos produce sobre las condiciones de vida de los ciudadanos?, cules son las
causas de la inseguridad en las ciudades? El trasfondo de la discusin es la definicin de los
problemas de los que debe ocuparse el gobierno, puesto que la problematizacin tiene por
propsito no slo mostrar un fenmeno como problema pblico sino imputarle su resolucin al
gobierno: cules son los problemas de los que debe ocuparse el gobierno?, o igualmente,
cules son los problemas que deben resolver los actores privados por si mismos sin
participacin de los gobiernos?
Debido a la extrema complejidad de los fenmenos sociales, es muy poco frecuente que se
logre un consenso sobre su definicin. Al contrario, existe una competicin entre los actores
por asignar a un fenmeno una causalidad que parezca coherente con sus intereses, sus
valores, sus visiones del mundo17.
Dos ejemplos podran ilustrar brevemente esta afirmacin. En primer lugar, el debate sobre el
aborto enfrent actores con posiciones antitticas en torno a su naturaleza y sus causas:
debe considerarse el aborto como un asunto de naturaleza moral y/o religiosa, o es un
asunto mdico?, o finalmente es un asunto ligado a los derechos humanos de la mujer? En
segundo lugar, la definicin de los problemas relacionados con la seguridad nacional en
Colombia ha sido objeto de un debate muy fuerte en torno a la definicin del conflicto
interno, sus causas, su vinculacin con fenmenos como el narcotrfico, entre otros aspectos.
16
17
Por esta razn, los anlisis sobre problemas pblicos y agendas de gobiernos se interesan por
el rol de los actores. Cobb y Elder, en sus estudios para el caso norteamericano, introducen la
categora de empresarios polticos para referirse a actores individuales o colectivos que
utilizan sus recursos para influir en la definicin de los problemas pblicos y para atraer la
atencin de las autoridades pblicas. Estos autores enfatizan en el rol de los actores en dos
aspectos esenciales:
Los actores individuales o colectivos asumen fenmenos sociales, le otorgan una primera
definicin y los hacen visibles.
Los actores desarrollan estrategias de movilizacin en la lucha por captar la atencin de
autoridades pblicas.
La construccin de problemas, como la de las polticas pblicas, en general, es un proceso
de argumentacin y de persuasin poltica que involucra el uso de smbolos, imgenes y
figuras retricas, con el propsito de generar emociones, dramatizar un contexto y generar
apoyos en torno a determinados problemas. En estos debates se utilizan con frecuencia
argumentos tcnicos e informacin de carcter numrico como las estadsticas- que permite
identificar, cuantificar y valorar un fenmeno. Los datos estadsticos funcionan adems como
un mecanismo de alarma que atrae la atencin cuando un indicador supera un nivel
considerado preocupante, como un nivel de desempleo superior al 20%, o un dlar a menos
de 1700 pesos, por ejemplo. Sin embargo, la veracidad y utilidad tanto de los argumentos
tcnicos como de los datos estadsticos es discutida tanto por los actores polticos que las
utilizan como los acadmicos o centros de investigacin que los producen. En efecto, an se
discute cuales seran los indicadores ms adecuados para medir la pobreza, puesto que
cada uno de los propuestos arroja evidentemente resultados diferentes. Estos resultados, as
como el procedimiento que los ha producido, van a ser un objeto de debate no slo para
valorar la magnitud del problema, sino igualmente para debatir la efectividad de las polticas
puestas en marcha por los gobiernos.
Ahora bien, ms que un proceso basado en la valoracin racional de los argumentos
esgrimidos o la calidad de la informacin aportada, la problematizacin es influida por los
recursos y las asimetras de poder de los actores implicados. Es en este sentido que autores
como Birkland proponen la nocin de construccin social de problemas, que hace referencia
a las formas en las cuales nosotros, como una sociedad y los diferentes intereses
contradictorios en su interior, estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por qu
aparecen los problemas. Un grupo que puede crear y promover la ms efectiva descripcin
de un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de un
problema18.
En otras palabras, la problematizacin es producto de luchas sociales entre actores sociales,
polticos, administrativos, que buscan imponer una particular definicin del problema en
funcin de sus intereses particulares.
En este proceso, el acceso a los medios de comunicacin es un recurso esencial para
amplificar los debates alrededor de los problemas pblicos. Los medios de comunicacin, sin
embargo, no se limitan a ser escenarios; desarrollan sus propias estrategias para defender sus
intereses y posiciones respecto de los problemas. Es decir, son actores que seleccionan la
informacin de acuerdo con diversos criterios como los intereses de propietarios o
anunciantes la propaganda estatal puede ser un instrumento persuasivo-, la bsqueda del
rating, los valores sociales dominantes la posicin de los medios respecto de los gobiernos
18
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003. p. 125
suele definirse con mucha frecuencia en funcin del apoyo popular al gobierno de turno, por
ejemplo- y los propios intereses de los periodistas.
Qu significa que un problema sea pblico19?
A partir de lo que hemos mencionado, podemos proponer ciertos elementos para discutir
en qu sentido se puede considerar un problema como pblico:
En el sentido de que implica la movilizacin de diversos pblicos.
Se convierte en pblico cuando penetra en la escena pblica y es objeto de un
debate pblico (lo que implica, entre otras cosas, considerar el rol de los medios masivos
de comunicacin y la existencia de una agenda meditica).
El problema es pblico si es asumido por autoridades polticas o administrativas o si se
hace un llamamiento a su resolucin por parte de estas autoridades.
5.2 LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA
Como hemos visto, que un problema sea objeto de debate y que se seale al gobierno
como responsable para hacer algo al respecto no garantiza necesariamente que este ltimo
va a comprometerse a atenderlo a travs de una poltica pblica. Para comprender este
proceso el anlisis de polticas utiliza la nocin de agenda, que de acuerdo con la
definicin citada anteriormente constituye el conjunto de problemas que en un instante (t)
llaman la atencin y/o la intervencin de uno o ms actores pblicos.
La nocin de agenda permite comprender los factores que permiten la transicin entre lo que
Cobb y Elder denominan agenda sistmica que reagrupa los problemas pblicos que
apelan a la atencin de los actores gubernamentales- y la agenda de gobierno que se
refiere a los problemas que sern objeto de tratamiento por parte de los actores polticoadministrativos-. Dicho de manera sencilla, se trata de conocer las razones por las cuales los
gobiernos finalmente se comprometen a atender unos problemas en lugar de otros.
Agenda
Problematizacin
Sistmica
Relato
s
Actores
Problematizacin
inicial
Factores
desencadenante
ss
19
Moviliz.
smbolo
s
Responsa
bilizacin
Arena
Meditica
Partidos
polticos
Arenas
acadmica
s
Filtros
Institucionales
Oportunidades
polticas
Sheppard, Elizabeth. Problme Public. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris:
Sciences Po; 2004.
A
G
E
N
D
A
D
E
G
O
B
I
E
R
N
O
Garraud, Philippe. Agenda/mergence. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses
de Sciences Po, 2004.
caso de los gremios, que suelen tener representantes en rganos colegiados como el
congreso o los concejos- o influencia directa sobre los funcionarios, lo que les permite
defender sus intereses y presentarlos como problemas pblicos.
Otros autores enfatizan en el rol de los medios de de comunicacin en la definicin,
legitimacin e ingreso en agenda de los problemas pblicos, lo que se denomina modelo de
movilizacin.
El ingreso de los problemas en la agenda de gobierno va a ser afectado, entre otras, por las
siguientes consideraciones. En primer lugar, se requiere de una definicin del problema que
pueda lograr un equilibrio entre apoyo poltico y eficacia. Como lo seala Luis Fernando
Aguilar:
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.
Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin
operativa que de pie y espacio a una intervencin pblica viable con los
instrumentos y recursos a disposicin del gobierno21.
En segundo lugar, el ingreso en la agenda implica una institucionalizacin del problema. El
problema debe ser adaptado a las normas que definen el funcionamiento del aparato
polticoadministrativo: estructuras de competencias, funciones y responsabilidades de las
autoridades pblicas. Por ejemplo, los gobiernos suelen estar organizados segn una lgica
sectorial, por lo tanto es necesario que el problema sea reconocido en la agenda del sector
correspondiente (educacin, salud, transporte, etc.) o que se logre su insercin dentro de
diversas agendas para problemas intersectoriales como el desempleo.
En tercer lugar, es evidente que como sealamos antes no todos los actores tienen la misma
capacidad para influir sobre el ingreso de un problema en la agenda. En la literatura
especializada se reconoce, por ejemplo, una categora especial de actores denominada
guardianes de la agenda, que actan como filtros que seleccionan los problemas que
ingresarn en la agenda de gobierno. En el caso colombiano, el Departamento Nacional de
Planeacin cumple en parte esta funcin.
Finalmente, algunos estudios muestran que otro factor que influye en el ingreso de ciertos
problemas pblicos en la agenda de gobierno es su conformidad con os valores sociales
predominantes22. Esto explica, por ejemplo, que en algunos pases haya tardado la
adopcin de programas de atencin al SIDA hasta que el debate moral dio paso a un
tratamiento del problema en trminos de salud pblica. Los debates en torno al aborto o al
reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo muestran hasta qu punto es difcil
lograr que ciertos problemas sean reconocidos cuando no son necesariamente coincidentes
con algunos valores sociales. Ahora bien, los valores cambian y justamente las
transformaciones en la composicin de las agendas son una buena expresin de ello, as
como de la prdida del poder de ciertos actores que encarnaban esos valores.
Por otro lado, es necesario tener ciertas precauciones con la nocin de agenda23. La nocin
de ingreso en la agenda es ms una imagen o metfora general que un concepto riguroso. El
argumento central de Cobb y Elder es que la puesta en agenda implica la transicin entre la
agenda sistmica y la agenda de gobierno. No obstante, este argumento debe ser
21
Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno, Estudio Introductorio. Mxico: Editorial
Porra; 1993. p. 57
22
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit.
23
Ver Garraud, Op. Cit., y Sheppard, Op. Cit.
Roth, AndrNel. Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot: Editorial Aurora; 2003.
p. 205