ECONOMA DE LAS INDUSTRIAS CULTURALES Y POLTICAS PBLICAS

Profa. Gianela Turnes

DCHS IC - FIC 2015

Actividad extra aula

Aplicacin de un modelo de periodizacin de modelos de medios masivos al caso

uruguayo

Paradigmas de polticas de comunicacin segn Van Cuilenburg y McQuail

Van Cuilenburg y Mac Quail en su artculo de 2003 Media policy paradigm shifts: towards a
new communications policy paradigm, estudiaron la emergencia de un nuevo paradigma de
poltica de comunicacin en los pases desarrollados. Los autores eligen una perspectiva
diacrnica, observando el devenir histrico en busca de regularidades o perodos con
caractersticas diferenciales en las polticas de radiodifusin de USA y Europa.

1. Periodizacin segn el paradigma predominante de comunicacin

Comenzando su anlisis a partir del surgimiento de la radiodifusin en esos pases, proponen
una distincin en tres etapas, cada una caracterizada por un modelo o paradigma de
comunicacin predominante. Ellos son:
1. el paradigma de la Emergencia de las Polticas de Medios (previo a la 2 Guerra
Mundial),
2. el de las Polticas de Medios como Servicio Pblico (hasta los aos 80s),
3. y la etapa actual del Dominio Comercial donde no se ha definido el nuevo paradigma
de polticas de medios.
Los fundamentos que encuentran los autores para distinguir los perodos entre s surgen de las
caractersticas que asumen algunas dimensiones de las polticas de comunicacin de los pases,
que identifican como claves. Ellas son:
1) objetivos;
2) criterios para definir esos objetivos
3) alcance: hacia qu contenidos y servicios de comunicacin se aplican;
4) forma de distribucin: prensa, cable, satlite, radiodifusin y telecomunicaciones;
5) formas de implementacin (leyes, regulacin, auto- regulacin o librado al mercado).

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La aplicacin concreta de estas 5 dimensiones en una poltica especfica refleja alguna

concepcin subyacente sobre 3 aspectos implcitos en la poltica de comunicacin, asociados a
los valores vigentes en la sociedad. Ellos son:
la importancia que se da al bienestar econmico, social y poltico de la nacin,
la idea de equilibrio entre servicio pblico de inters social y actividad privada de
mercado,
y la propiedad de los medios de comunicacin.
Van Cuilenburg y Mac Quail desarrollan el primero de estos aspectos, referido al bienestar.
Una poltica que atendiera al bienestar poltico debera asegurar la equidad a travs de la
igualdad de acceso a medios y contenidos comunicativos, as como la participacin civil:
acceso compartido a ideas e informacin, y los medios para transmitirlos e intercambiarlos.
Una poltica que adems estuviera dirigida al bienestar social y cultural se ocupara de
impulsar el orden y la cohesin social entre diferentes etnias, promoviendo objetivos sociales
y culturales a la vez que previniendo de cualquier ofensa pblica o dao a los grupos a travs
de la comunicacin pblica.
Si adems la poltica se propone atender al bienestar econmico, debe asegurar la
disponibilidad de infraestructura para el desarrollo econmico, la innovacin y la
interconexin.
Con respecto a este ltimo aspecto (disponibilidad de infraestructura), es til incorporar al
anlisis las cuatro diferentes categoras de acceso que enumeran Van Dijk y Hacker al analizar
el problema de la brecha digital. Segn estos autores, existen cuatro tipos diferentes de acceso
a considerar para solucionar la segregacin y las diferencias en las poblaciones, a saber:
acceso psicolgico (falta de experiencia digital por ausencia de inters, miedo a los
dispositivos electrnicos o desagrado por las nuevas tecnologas),
acceso material (a computadores o dispositivos electrnicos y a su conexin),
habilidades digitales (educacin inadecuada, ausencia de apoyo o sostn social,
insuficiente capacidad de empata o amigabilidad con los nuevos mecanismos),
y oportunidades de uso (uso en el trabajo, tambin en el hogar, en redes sociales).
La consideracin de estas cuatro aristas del acceso en una poltica de comunicacin sera la
forma de garantizar todos los aspectos del bienestar respecto a los medios. Van Dijk y Hacker
sealan que en general se atiende centralmente solo a la segunda forma de acceso, el acceso
material, subestimando la importancia de los dems determinantes del acceso a la
comunicacin.
Se presentan a continuacin las caractersticas esenciales de las etapas identificadas por Van
Cuilenburg y Mac Quail:

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2. Etapa 1: Las polticas emergentes

Los autores explican las polticas de esta primera etapa con el advenimiento de las tecnologas
de comunicacin de fines del S XIX y comienzos del S XX, como el telgrafo, la telefona y las
comunicaciones inalmbricas, que hicieron necesaria la generacin de nueva regulacin. Ante
la creciente accin de empresas comerciales e industriales, los Estados buscaban afirmar los
intereses nacionales, utilizando la regulacin y el establecimiento de restricciones y privilegios
para alcanzar un equilibrio de poderes entre gobierno e industria. Los avances en poltica de
comunicacin reflejaron la evolucin tecnolgica y la importancia creciente de las
comunicaciones en la sociedad post industrial, a medida que nuevas actividades requeran
nuevas regulaciones para proteger a las sociedades de las amenazas a la salud, el medio
ambiente, la seguridad o el bienestar econmico que la innovacin impona, a la vez que para
aprovechar en el inters pblico los beneficios compartidos que ellas podan generar.
Un aspecto de inters que sealan refiere a la paradoja de las polticas de comunicacin
respecto a libertad de comunicacin, ya que histricamente los Estados han sido vistos como
su enemigo, y a la vez, es al Estado a quien compete ser garante de su ejercicio pleno. Un
Estado censor que limita la libertad de expresin es una cara de la paradoja. Un Estado que
defiende el derecho democrtico al acceso a la comunicacin es el que responde a la
necesidad de las polticas de comunicacin.
Las medidas de poltica propias de este primer perodo no respondan a estrategias integrales,
sino que constituan una serie de disposiciones no articuladas ni sistematizadas, referidas a
aspectos especficos - relacionados con la defensa del inters pblico y la promocin de las
comunicaciones- , que requeran regulacin. El inters nacional (econmico y militar) guiaba
las decisiones estatales en torno a las comunicaciones. Cada tipo de tecnologa se regulaba por
separado, segn el entender de los especialistas en cada actividad. Fue en esta etapa que se
sentaron las bases para la posterior regulacin del telgrafo, las comunicaciones inalmbricas,
el cine, la televisin, las transmisiones por cable y los fonogramas. Si bien los medios fueron
considerados como ramas industriales de importancia estratgica, no se reconoci en la
regulacin de esta etapa, el rol poltico de las comunicaciones, ni se vieron como sistema
integrado. De hecho, se ciment sobre fines de esta fase la distincin de polticas de medios en
tres esferas diferenciadas: los medios grficos, los medios de telecomunicacin (telgrafo y
telfono), y la radiodifusin (radio y televisin), segn se detalla en Cuadro I:
Cuadro I - Distincin de regmenes de poltica de medios a partir de Fase I
Aspectos de cada regimen
Rgimen de poltica sobre:

Medios comprendidos

Regulacin dirigida a

Motor de desarrollo del Medio

Medios grficos

Prensa escrita

Libertad de expresin

Iniciativa privada

Medios de telecomunicacin

Telgrafo y Telfono

Propiedad e infraestructura,
derecho de acceso, repeto a la
privacidad

Infraestructura y Eficiencia del

servicio postal

Radiodifusin

Radio y Televisin

De acceso, de contenido, de
concentracin de la propiedad,
restriccin a la libertad de
expresin

Nocin de servicio pblico y

garanta de acceso universal

Fuente: Elaboracin propia en base a Van Cuilenburg y Mc Quail

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3. Etapa 2: El servicio pblico

En la segunda etapa el inters pas de preocupaciones econmicas o de fortalecimiento
nacional, hacia el concepto de comunicacin como servicio pblico, en estrecha asociacin con
el Estado de Bienestar y el espritu colectivo imperantes en la poca. El proceso de
maduracin implic una evaluacin ms precisa de la importancia de los medios masivos para
la vida poltica y social en la democracia de masas.1 Los autores destacan como aspecto
catalizador de esta toma de conciencia, a las tristes experiencias de los aos previos en el
uso de la propaganda como instrumento de poder poltico sesgado en contra de las reformas
laborales en USA y Gran Bretaa. Las polticas de comunicacin de esta segunda poca, por el
contrario, acompasaron la idea de cambio social progresivo y planeamiento social en boga.
Las polticas de comunicacin tuvieron como meta principal establecer una regulacin para la
democracia representativa y participativa, con foco en el inters nacional y legitimando la
intervencin gubernamental en los mercados, siempre por objetivos sociales. Los objetivos
intermedios buscaron la independencia del gobierno y de los monopolios privados, la
transparencia y responsabilidad (capacidad de dar respuesta o dar cuenta por las acciones
cumplidas) hacia la sociedad, los usuarios y el pblico, y la diversidad poltica y social. En este
contexto de poltica, las regulaciones se dirigieron directa o indirectamente hacia los
contenidos mediticos.
Con los cambios tecnolgicos y la expansin meditica principalmente en los aos 80s, los
autores sealan la emergencia de dos corrientes diferenciadas: la defensora del modelo
normativo sociopoltico dominante, impulsora de la inversin y el proteccionismo pblico,
que pretenda extenderse a las tecnologas emergentes por una parte, y el empuje
privatizador, desregulador y de promocin de la competencia de mercado que se desarroll
de la mano de las nuevas tecnologas hbridas y convergentes. Estas caractersticas de las
innovaciones tecnolgicas sobrevinientes impidieron segn los autores el mantenimiento del
enfoque normativo de las polticas, conduciendo a la prdida de peso de la visin de servicio
pblico, cuyos fracasos en el intento de extenderse a las nuevas tecnologas fueron evidentes.
Los autores sealan sin embargo que estos fracasos no fueron consecuencia de inconsistencias
esenciales en la aplicacin del concepto de servicio pblico a las nuevas tecnologas. Por el
contrario, sealan dos aspectos determinantes para estos traspis: la aplicacin de
regulaciones separadas por sectores, obsoleta en el nuevo contexto, y las ambiciones de
corporaciones mediticas y gobiernos por apropiarse de los beneficios de las nuevas
tecnologas.

Pg.192, traduccin propia

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4. Etapa 3: El resurgir privado y comercial, y las convergencias

Con las transformaciones tecnolgicas, econmicas y sociales que forj la globalizacin, la
liberalizacin comercial y el impulso neoliberal y desregulatorio de los aos 80s y 90s, y con los
procesos de privatizacin y eliminacin de monopolios de medios de comunicacin, el
contexto propici un cambio de paradigma. Los autores sealan la importancia de la
convergencia tecnolgica en este cambio. La definen como la desaparicin de las fronteras
entre tecnologas de la informacin y redes de comunicaciones. La interconexin entre medios
originalmente separados, la profusin de redes interconectadas que multiplican posibilidades y
ensanchan mercados (convergencia tecnolgica), se articulan con la tendencia a la
convergencia econmica: fusiones entre sectores de comunicaciones, informtica y
contenidos. Esta doble convergencia tecnolgica y econmica habra dado forma al concepto
de poltica de comunicacin en aplicacin a fines del S XX. Reconocen que el modelo de
servicio pblico ha retrocedido en varios frentes, ante el avance de la lgica comercial de
mercado, ante la ruptura de fronteras nacionales para las comunicaciones va globalizacin e
innovacin tecnolgica, ante el debilitamiento del concepto de servicio pblico, el declive de la
ideologa - que los autores atribuyen a la cada de los regmenes comunistas, pero que podra
tambin asociarse ms all del hecho poltico concreto, a la difusin de la concepcin
posmoderna de prdida de creencia en verdades absolutas (como por ejemplo, el Estado
benefactor) -, y a la emergencia de nuevos valores sociales, entre otros, la preeminencia de los
intereses de mercado por sobre el inters pblico.
Si bien los Estados han recuperado el afn nacionalista de la primera fase, intentando
apropiarse de los beneficios de las nuevas tecnologas de comunicacin, los aspectos
normativos que permanecen tienden a ser superados por la lgica de mercado. El espritu
normativo hace foco en el control de internet, donde intereses comerciales, de seguridad
nacional y de confidencialidad compelen a buscar ejercer algn control sobre la red.
Respecto a los aspectos normativos que permanecen en este mbito donde lo normativo se
encuentra en fase recesiva, los autores sealan las siguientes directrices de poltica sostenidas
por la Comisin Europea para los medios electrnicos, excepto la TV:

Cuadro II - Principios y prcticas de la UE para medios electrnicos (excepto TV) ao 2000

Objeto de poltica
Mercado de comunicacin electrnica
Infraestructura de telecomunicaciones
Sectores de telecomunicaciones
Obligaciones impuestas por normativa
Servicio universal
Regulacin entre miembros de la UE
Autoridades regulatorias nacionales

Lineamientos de poltica
Regulacin de la competencia
Regulacin conjunta para todos los medios
Regulacin especfica para cada sector
Mnimas
Mantenerse o extenderse
Armonizada entre los miembros
Garantizar independencia e imparcialidad
Fuente: Elaboracin propia en base a Van Cuilenburg y Mc Quail

Es interesante el sealamiento respecto a los conceptos de servicio universal y de acceso, que

se han visto transformados en el afn por alcanzar la incorporacin al consumo de la
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poblacin, sustituyendo los fines altruistas de equidad, por los econmicos de comercio y
control.
Concluyen formulando los tres principios que deberan estar presentes en el nuevo paradigma
de polticas de comunicacin que est por ser definido, a saber:
Libertad de comunicacin,
Acceso, y
Control y Responsabilidad.
Libertad de comunicacin entendida en su acepcin negativa, como independencia de quienes
comunican respecto de: los gobiernos, esto es, ausencia de censura; de los poderes
econmicos de quienes tienen posiciones dominantes o incluso monopolios de mercado; y
de grupos de presin polticos. Y en su acepcin afirmativa: el ejercicio de la libertad de
expresin cvica, cultural, artstica, etc. La regulacin para promover este principio debe
contemplar la estructura del mercado, la conducta de sus participantes (respecto de la
acepcin negativa), y los contenidos de la comunicacin (respecto de la afirmativa).
El concepto de acceso a la comunicacin refiere a estructura, contenido y audiencias, y los
autores le asignan un fuerte vnculo, al igual que al primer principio, con quienes controlan el
proceso de comunicacin. Medios diversos y con espectro de alta calidad contribuyen a
combatir la exclusin social. El acceso debe interpretarse tanto en sentido de posibilidad de
recibir como de emitir mensajes.
Por ltimo, el Control y la Responsabilidad refieren a que el control sobre el acceso funcione
como un par con la capacidad de respuesta por el uso que se hace de ese acceso. El control se
aplica a quin accede a qu recursos, cundo, dnde, cmo y en qu condiciones.
Responsabilidad refiere a asegurar la rendicin de cuentas de los agentes sobre sus acciones y
sus intenciones de respetar las necesidades comunicativas de los otros, esto es, hacerse cargo
de las consecuencias de lo publicado.

5. El sistema uruguayo de medios de comunicacin a travs de las tres etapas

A partir del marco terico presentado, se postula que el modelo batllista desarrollado en
Uruguay a principios del S XX es compatible con la caracterizacin de las polticas estatales
nacionales del paradigma emergente europeo identificado por Van Cuilenburg y Mc Quail: con
el reformismo batllista se nacionalizan los servicios pblicos entre ellos el telgrafo en 1914
de propiedad britnica hasta entonces, fortaleciendo la participacin del Estado en la
economa2. En 1922 se produjeron las primeras emisiones radiales a nivel privado. En 1929 se

Posteriormente, la ley 5.356 de 1915 crea la Administracin General de Correos, Telgrafos y

Telfonos,
disponiendo el monopolio estatal de esas tres actividades. Fuente:

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aprueba la ley de creacin del Servicio Oficial de Difusin Radio Elctrica (SODRE) con fines de
informacin y cultura general3, luego de algunos intentos de emisiones privadas desde
mediados de la dcada del 204 y de la adquisicin estatal del equipamiento necesario para
eliminar las interferencias entre las emisiones, que permiti el desarrollo del broadcasting en
Uruguay.
La fase siguiente del Estado del bienestar desarrollada en Europa, tuvo dificultades para
asentarse en Amrica Latina, con Estados nacionales jvenes, con institucionalidades todava
dbiles, y especializaciones productivas centradas en la produccin de commodities que
limitaron su capacidad de crecimiento econmico, y en consecuencia, las posibilidades de
desarrollar un Estado benefactor (Banco Mundial, 1997). Sin embargo, en Uruguay el
antecedente del Estado benefactor se haba registrado ya con los gobiernos batllistas que
comenzaron a introducir reformas sociales (seguridad social, leyes laborales), siguiendo la
tendencia del Welfare Estate de mediados de Siglo. Las comunicaciones en Uruguay tuvieron
varios aspectos compatibles con el modelo de servicio pblico: la fundacin de las emisoras del
SODRE y la concepcin con que se desarrollaron en los aos siguientes responda al modelo de
servicio pblico. Luego, con el advenimiento de la TV, en el ao 1963 comienza a emitir el
canal oficial (Canal 5 SODRE), que con sus repetidoras logra alcance nacional, y opera con la
misma concepcin de servicio pblico5.
Respecto al paradigma de la tercera etapa de convergencia tecnolgica y desregulacin que
distinguen Van Cuilenburg y Mc Quail, es fcil constatar empricamente la irrupcin de la
globalizacin financiera y las transformaciones econmicas y polticas que alcanzaron tambin
a Uruguay, as como el modelo econmico neoliberal en aplicacin en los aos 80s y 90s, y el
predominio de la lgica de mercado. Al respecto es pertinente citar al periodista Carlos
Santiago cuando citando a Ignacio Ramonet sostiene: en muchas regiones del mundo los
dirigentes polticos han cedido poder a los grupos con influencia meditica, capaces de manejar
la informacin a nivel local y planetario. Y contina Santiago: Esa caracterizacin se puede
aplicar, perfectamente, a la situacin que se verifica en nuestro pas. El fenmeno de las
privatizaciones no es ms que una transferencia de poder del Estado al sector privado, proceso
que se puede definir como el gran enfrentamiento en esta poca de la globalizacin. Nuestros
sucesivos gobiernos, mucho antes de que la privatizacin fuera considerada un valor
paradigmtico, cedieron ondas de radiofona y TV, sin dejar ningn punto del pas descubierto.
TV abierta, por cable, radio AM y FM. Fue un continuo traspaso para el usufructo de la
actividad privada de ondas estatales.[] Sin embargo vivimos una situacin cambiante de
sorprendente fluidez que hace caducar esas propias prcticas de poltica menuda. Los medios,
afines a los gobiernos blancos y colorados, ya no pueden mantener el frreo monopolio
informativo. Hoy, adems de la prensa escrita, la radio y la televisin, ha venido a aadirse
http://www.antel.com.uy/antel/institucional/nuestra-empresa/resena-historica,
recuperado
19/02/2013
3
Ley 8.557 del 18 de diciembre de 1929
4
Segn seala Gabriel Gmez la primera estacin de radio con programacin continuada de Uruguay
fue Radio Paradizbal, inaugurada el 6 de Noviembre de 1922
5
http://www.sodre.gub.uy/Sodre/Sodre/Qui%C3%A9nessomos/tabid/59/Default.aspx

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Internet, un verdadero inconmensurable continente nuevo. [] Este es el panorama que hace

cada vez ms difcil que definamos una poltica nacional de comunicacin, pues el concepto de
Nacin, obviamente, se lesiona a cada minuto por las nuevas modalidades del mercado
globalizado. (Revista Bitcora, 2005)

6. Conclusiones
Un contexto global en puja constante por la concentracin del poder y la generacin de
beneficios en el sistema meditico constituye un freno al impulso democratizador, pluralista y
promotor de la diversidad. La convergencia tecnolgica dispara rivalidades corporativas y
nacionales para acceder a posiciones de privilegio en las futuras configuraciones de los
sistemas de telecomunicaciones, provocando que los gobiernos establezcan en esta puja
escalas de prioridades que relegan otros objetivos. El control de internet reclama tambin ser
priorizado por razones de respeto a la privacidad y a la seguridad nacional. Las inercias de
estructuras de mercado preexistentes y hoy probablemente obsoletas limitan la capacidad
transformadora de las polticas, en particular si se tiene en cuenta la alta valoracin que los
gobiernos hacen del apoyo meditico a la hora de las campaas electorales.

Re escuela de
Frankfurt

Que diria Simondon

de sto?

Los agentes involucrados en el sistema de medios tienen intereses y valores no siempre

coincidentes, y con frecuencia contrapuestos: inters pblico versus persecucin de
rentabilidad y poder; medios como entretenimiento versus medios como informacin,
integracin, democratizacin; libertad de empresa versus proteccin y promocin de
derechos de las audiencias; generacin de beneficios de corto plazo versus visin de mediano y
largo plazo; medios como sector estratgico con valor social, versus visin instrumental de la
comunicacin meditica; objetivo de pblicos mayoritarios, versus contenidos para la
diversidad; centralismo versus descentralizacin territorial.
Si bien la realidad es mucho ms compleja que una serie de pares dicotmicos, es posible
distinguir estos pares en las pujas y enfrentamientos del sistema meditico uruguayo. La
coyuntura muestra un sistema de medios inmerso en una corriente global regida por la lgica
de mercado pero con especificidades locales que lo diferencian; un sistema en una fase de
ausencia de definicin de paradigmas de poltica pblica, y a la vez inserto en una regin con
caractersticas propias que refuerzan asimetras en perjuicio de los pases pequeos como
Uruguay.

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Bibliografa
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