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La rforme des finances publiques au Maroc

La rforme de la comptabilit de lEtat au Maroc :


Spcificits et enseignements de lexprience

Abdelkrim GUIRI
Directeur de la recherche, de la rglementation
et de la coopration internationale la
Trsorerie Gnrale du Royaume

Le 19 fvrier 2014
Universit Paris I Panthon-Sorbonne

Introduction
Mesdames et Messieurs ;
Je suis trs honor de participer ce colloque organis par lAssociation pour la
Fondation Internationale de Finances Publiques, sur le thme de la
rforme des finances publiques au Maroc .
Je tiens cette occasion exprimer pour ma part, mes vifs remerciements au
Professeur Michel Bouvier et au professeur Marie Christine Esclassan respectivement,
Prsident et Secrtaire Gnrale de FONDAFIP pour lintrt quils accordent notre
pays et dont cette manifestation constitue la traduction concrte.
Je suis galement honor de pouvoir apporter au titre de cette session, un
tmoignage sur lexprience marocaine en matire de rforme de la comptabilit de
lEtat, durant toutes les phases depuis sa conception jusqu son dploiement et les
perspectives denrichissement et de consolidation de cette rforme denvergure
nationale.
Le tmoignage que je voudrais apporter ce titre, sera essentiellement focalis sur
les principales spcificits, atouts et contraintes ayant marqu le processus de
prparation et de mise en uvre de la rforme de la comptabilit de lEtat ainsi que
les principaux enseignements tirer de cette exprience.
Jarticulerai ce tmoignage autour de six axes principaux :
I. Le premier axe concerne le contexte politique qui favorise de plus en
plus le dploiement de la rforme comptable de lEtat
Je dirais ce propos, que la rforme de la comptabilit de lEtat et son alignement
sur les normes et standards internationaux en vigueur pour le secteur public na
certes, pas pu bnficier lors du lancement de ce chantier de lappui politique requis
pour en assurer sa pleine russite.

Il faut toutefois reconnatre, que lavnement de la constitution du 1er juillet 2011 et


le programme gouvernemental actuel ont donn une nouvelle impulsion et un appui
politique fort la rforme de la comptabilit de lEtat, comme levier fondamental de
modernisation des modes de gestion des affaires publiques, travers notamment :
1. La conscration constitutionnelle des principes de transparence, de
responsabilit et de reddition des comptes, principes que la rforme
comptable devrait largement favoriser.
2. La responsabilisation explicite du parlement et du gouvernement sur la
ncessit de veiller la prservation de lquilibre des finances de
lEtat.
La rforme comptable de lEtat pourrait ainsi offrir au gouvernement et au parlement
les clairages ncessaires de pilotage des principaux agrgats financiers et de leur
volution et surtout, les risques susceptibles de mettre en cause lquilibre des
finances de lEtat et la soutenabilit budgtaire long terme.
3. Le renforcement du droit linformation du citoyen et de la
reprsentation nationale, que la rforme comptable devrait consolider en
termes dinformation sur lemploi de la contribution publique, de ralit des
comptes de lEtat, de sa situation financire, de son patrimoine, de son volume
dendettement et de pertinence des engagements hors bilan.
4. La

conscration

du

contrle

parlementaire

sur

laction

du

gouvernement par le biais de lvaluation des politiques publiques,


dimension que la comptabilit danalyse des cots pourrait largement servir.
5. La mise en vidence de la rforme comptable de lEtat par le
programme gouvernemental, qui place cette rforme comme lun des
principaux appuis de la rforme de lEtat et lun des modes opratoires de
dclinaison des principes constitutionnels de transparence, de responsabilit et
de reddition des comptes.

II. Le deuxime axe porte sur la dmarche globale de conception et de


mise en uvre de la rforme
La dmarche globale de conception et de dploiement de la rforme de la
comptabilit de lEtat au Maroc a t essentiellement marque par les spcificits
suivantes :
1. Cest dabord, un portefeuille de projets cohrent et intgr, regroupant
cinq principales composantes lies au rfrentiel comptable, au bilan douverture,
la qualit comptable, au systme dinformation et la conduite du
changement, avec une interconditionnalit de mise en uvre, une synergie et
une synchronisation dans le dploiement et en trame de fond, une dimension
humaine dterminante dans la conduite et lappropriation de la rforme.
2. Cest ensuite, une rforme mene avec une proccupation constante
darticulation entre les diffrentes composantes de la comptabilit,
savoir la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale, la comptabilit
danalyse des cots et la comptabilit nationale, avec une mise en perspective de
la consolidation des comptes du secteur public.
3. Cest galement, une dmarche de rforme qui sinscrit en droite ligne
par rapport la nouvelle approche budgtaire axe sur les rsultats et la
performance, dmarche dailleurs consacre par le projet de loi organique des
finances, adopt en Conseil des ministres le 20 janvier 2014.
En termes de spcificit de la dmarche, je tiens souligner que la rforme de la
comptabilit de lEtat a t dlibrment engage bien avant ladoption de la rforme
de la loi organique des finances, leffet de bnficier dune plus grande souplesse
dans la conduite du projet par rapport aux contraintes dordre juridique et de pouvoir
consacrer la rforme telle quelle a t dploye au niveau du projet de loi organique
des finances.

4. Cest enfin, une mthodologie de prparation et de mise en uvre


fonde sur la prudence, le pragmatisme, le ralisme et la progressivit.
En effet, la mthodologie de conduite de la rforme a consist enclencher un
processus irrversible de modernisation de la comptabilit de lEtat, travers la mise
en place des premiers jalons fondamentaux, tout en inscrivant cette entreprise sur
une trajectoire damlioration soutenue et continue dans le temps.
III. Le troisime axe se rapporte au rfrentiel comptable qui est en
phase avec les normes internationales, mais qui respecte les
spcificits de lEtat et les contingences nationales
Les travaux de convergence avec les normes comptables internationales en vigueur
pour le secteur public ont dbouch sur llaboration dun rfrentiel comptable en
phase avec les standards internationaux, mais qui prend en considration les
spcificits de lEtat et le contexte et les contingences ncessaires un systme
pays.
Les traits caractristiques du rfrentiel comptable peuvent tre rsums en cinq
principaux points :
1. Le premier point est li la compltude du rfrentiel qui comporte le cadre
conceptuel, le recueil des normes comptables de base, le plan de comptes, les
modalits de fonctionnement des comptes ainsi que les instructions labores
par catgorie de comptables de lEtat.
2. Le deuxime point se rapporte au fait, que cette convergence a t assure
soit par transposition directe de certaines normes internationales, soit par le biais
dadaptation de rgles au contexte national et aux spcificits de lEtat, soit en
procdant la cration de nouvelles rgles pour les oprations particulires
nayant pas dquivalent dans les normes internationales ou dans la comptabilit
des entreprises.

3. Le troisime point saillant, est que par drogation aux normes IPSAS, le
critre retenu pour lenregistrement des biens dans le bilan est celui de la
proprit juridique et non le critre du contrle, par souci dalignement sur le
code gnral de normalisation comptable qui na pas encore volu vers les
normes IFRS.
Lapplication du critre de contrle aurait en effet, pu gnrer soit une double
comptabilisation au niveau de lEtat et de ses dmembrements, soit labsence de
comptabilisation de certains actifs dans le bilan de lEtat et celui dune autre entit
publique, ce qui aurait dans les deux cas de figure constitu une altration au
principe de limage fidle des comptes.
4. Le quatrime point concerne le principe de rattachement lexercice
des produits rgaliens
Ainsi les acomptes au titre de limpt sur les socits sont rattachs lexercice
dencaissement et le solde de rgularisation est imput au titre de lexercice suivant
correspondant lanne de dclaration dudit impt.
De mme, limpt sur le revenu objet de dclaration est rattach lexercice de la
dclaration, mme sil concerne les revenus de lanne prcdente.
5. Le cinquime point porte sur la rvaluation la clture de lexercice
Trois particularits sont souligner ce niveau
-

le cas des emprunts contracts en devises, pour lesquels la provision pour


risque de change est dtermine en prenant en compte le montant des
remboursements prvus au titre du seul exercice qui suit ;

le cas des participations de lEtat, pour lesquelles la valeur retenue est celle
figurant aux bilans sociaux des tablissements et entreprises publics ;

le cas des immobilisations corporelles et incorporelles pour lesquelles et la


diffrence des normes IPSAS, les gains latents ne sont pas comptabiliss.

IV. Le quatrime axe a trait au bilan douverture prpar avec un socle de


dpart et une trajectoire denrichissement sur cinq ans
Les travaux de prparation du bilan douverture comme concrtisation normative et
technique de la rforme comptable de lEtat ont t marqus par quatre spcificits
fondamentales :
1. La premire spcificit est lie au fait que le rythme quon a voulu imprimer
aux travaux de prparation du bilan douverture na t ni trop lent au risque de
dmobiliser les partenaires, ni trop acclr, sous peine de leur faire subir le
processus au lieu dy adhrer pleinement. Lobjectif est de pouvoir prendre en
considration ltat de lenvironnement des partenaires et de leurs contraintes.
2. La deuxime particularit, est que le primtre de recensement et de
valorisation des diffrentes composantes du bilan douverture a t construit
autour du choix denjeux significatifs, privilgiant les composantes incidence
financire importante.
Lapproche retenue repose sur une dmarche graduelle, itrative et exprimentale
au niveau du dpartement des finances, avant gnralisation aux autres
partenaires, assurant ainsi la motricit ncessaire au chantier et lenclenchement
dun effet dentrainement.
3. La troisime spcificit, est que la dclinaison oprationnelle de la dmarche
de construction du bilan douverture a impliqu des actions structures,
squentielles et coordonnes avec les diffrents partenaires dtenteurs de
linformation, dans un esprit de partenariat et surtout, de gain mutuel pour
lensemble des intervenants.
Car le constat en cette matire est que ladhsion des partenaires dpend dans
une large mesure de la mise en vidence de la valeur ajoute pour leurs services.
4. La quatrime particularit, est que le bilan douverture a t inscrit dans une
trajectoire damlioration continue, denrichissement et de fiabilisation, en raison
des spcificits de lEtat et des difficults de recensement et de valorisation de
certaines composantes du patrimoine.

V. Le cinquime axe est li la qualit comptable qui plus quune


composante du projet, constitue une finalit majeure de la rforme
En matire de contrle de la qualit comptable et tout en prcisant que le principal
dfi de la rforme se situe justement au niveau de la fiabilit et de la pertinence de
linformation comptable, je voudrais galement souligner trois caractristiques
principales qui ont marqu lexprience marocaine.
1. La premire caractristique trait au fait, que la dimension de qualit
comptable a t une constante tout au long du processus de rforme, dans
la mesure o elle tait prsente au niveau du rfrentiel comptable, du systme
dinformation et du dispositif de contrle de la qualit comptable proprement dit ;
2. La deuxime caractristique, est que la rforme de la comptabilit de
lEtat a constitu une opportunit qui a t largement mise profit
pour lassainissement des comptes dimputation provisoire au niveau de
lensemble des comptables publics ;
3. La troisime caractristique porte sur la mise en perspective de la
certification des comptes de lEtat.
La rforme de la comptabilit de lEtat a t conue et dploye, avec comme
perspective la ncessit de faire voluer le contrle des finances publiques nationales
vers la qualit, la sincrit et limage fidle des comptes publics et des oprations
financires associes, dans le cadre de la certification des comptes que le projet de
loi organique des finances a fix pour 2019.
Cette vision sinscrit dans la volont de notre pays dasseoir un nouveau modle de
gestion des finances publiques fond sur des mthodes de contrle plus rationnelles,
plus scientifiques, plus professionnelles et en phase avec les normes en vigueur
linternational et au niveau de lentreprise.

VI. Le

sixime

axe

concerne

le

dveloppement

dun

systme

dinformation ddi, appel consolider la lisibilit et la transparence


des comptes de lEtat
Les principes directeurs et spcificits ayant prvalu la construction et au
dploiement du systme dinformation ddi la nouvelle comptabilit de lEtat
peuvent tre rcapituls autour des cinq points saillants suivants :
1. En premier lieu, le choix dune solution progicielle adapte, apte satisfaire les
besoins de la comptabilit, traiter les processus et le volume des oprations
comptables de lEtat conformment au nouveau rfrentiel et surtout,
respecter les orientations technologiques du schma directeur informatique, avec
une stratgie dappel doffre impliquant lditeur en tant que prime
contractor .
2. En second lieu, ladoption dun primtre fonctionnel cible largi think big
couvrant la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale, les comptabilits
auxiliaires, la comptabilit analytique, la gestion prvisionnelle de la trsorerie de
lEtat, le reporting financier et comptable et les mcanismes de reporting lis la
consolidation des comptes.
3. En troisime lieu, la dfinition dune trajectoire de mise en uvre progressive
start small , avec le choix de paliers fonctionnel prcis, visant la matrise du
primtre couvrir, le respect des dlais du projet ainsi que la facilitation de
lappropriation du systme par les utilisateurs.
4. En quatrime lieu, le choix a t orient vers une solution progicielle aisment
intgrable dans le schma durbanisation du systme dinformation dans une
logique de cohrence globale, de rationalisation des cots de mise en uvre et
de maintenance du systme, de simplification des procdures comptables et de
dmatrialisation de bout en bout.

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5. En cinquime lieu, un systme dinformation orient vers la qualit comptable,


la scurit des oprations, la centralisation en natif et en temps rel des donnes
comptables, la traabilit et la piste daudit, de manire contribuer la
consolidation de la sincrit des comptes, optimiser la productivit, faciliter
les missions daudit et de contrle interne et assurer la transition vers la
certification des comptes.
Conclusion
Mesdames et Messieurs,
Si travers ce tmoignage sur lexprience marocaine en matire de rforme de la
comptabilit de lEtat, jai tenu souligner les spcificits et les difficults et
contraintes rencontres, cest justement pour pouvoir en tirer trois enseignements
fondamentaux en relation avec le processus de convergence des comptabilits des
pays en voie de dveloppement avec les normes internationales.
Le premier enseignement, est que si le processus de convergence avec les
normes internationales revt un intrt indniable pour la responsabilit, la
transparence et la reddition des comptes, laptitude dun systme pays russir cette
convergence dpend largement, de ladaptation de la gouvernance de ce processus
au contexte, particularits et contingences nationales.
Le deuxime enseignement, est que la convergence avec les normes comptables
internationales et celles en vigueur pour le secteur priv ne doit pas nous faire
escamoter les spcificits et contraintes de lEtat, qui tiennent tant la source de son
financement travers les prlvements obligatoires, qu la finalit de son action lie
aux engagements de service public et lintrt gnral qui en dcoule.
Le troisime enseignement, est que le processus de normalisation comptable
internationale gagnerait assurer une plus grande ouverture sur les pays en voie de
dveloppement, leffet de prendre en compte les problmes et les particularits de
ces pays en matire de modernisation de leur comptabilit.