ART - Novo Desenho Institucional Do Ministerio Publico - A03v6n2

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 399
12
O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO

PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA
Ernani Carvalho e Natlia Leito
The new public aTTorney and process of
judicializaTion of poliTics
RESUMO
ABSTRACT
Q UE MECANISMOS EXPLICAM O PROCESSO

DO M INISTRIO P BLICO ? E STE TRABALHO
AUTONOMIA
W hich mechanisms explain the groWing of the p ublic

a ttorney s autonomy ? t his paper discusses the
process Whereby p ublic a ttorney acquired autonomy
before s tate poWers , since the draWing of the neW
b razilian c onstitution in 1987/88, and hoW this
CONTRIBUI PARA O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA .
autonomy contributed to increase the judicialization
C OMO
of politics .
DE AUTONOMIZAO
TEM COMO OBJETIVO
PRINCIPAL DISCUTIR O PROCESSO PELO QUAL ESSA INSTITUIO

ADQUIRIU , A PARTIR DA
DIANTE DOS
P ODERES
C ONSTITUINTE DE 1987/88,
DO E STADO E COMO TAL
AUTONOMIA
A LITERATURA EXPLICA O FATO DE VRIAS INSTITUIES
h oW
does the literature explain the fact
M INISTRIO P BLICO TEVE

SUAS ATRIBUIES AMPLIADAS ? PARA ISSO , FOI REALIZADA UMA
SISTEMTICA REVISO TERICA ACERCA DA SUA AUTONOMIZAO .
O S RESULTADOS INDICAM QUE O DEBATE SE DIVIDE EM DUAS
CORRENTES EXPLICATIVAS . P OR UM LADO , DEFENDE - SE QUE A
t he
AUTONOMIA DA INSTITUIO PODE SER EXPLICADA A PARTIR DE
betWeen tWo explanatory currents .
TEREM FEITO lobby E APENAS O
INTERNOS
AO
LEGAIS
P BLICO . P OR
OUTRO , SUGERE - SE A EXISTNCIA DE INTERESSES
EXGENOS INSTITUCIONALIDADE DO
PRPRIO
M INISTRIO
DISPOSITIVOS
M INISTRIO P BLICO
NO
that many institutions lobbied for autonomy and only
p ublic a ttorney had its competence expanded ?

a systematic theoretical revieW of this process
is presented here to try to ansWer this question .
results indicate that the debate is divided
on
the one hand ,
the autonomy of institution could be explained by the

internal norms that govern it .
o n
the other hand ,
it s suggested the existence of exogenous interests
PROCESSO QUE INFLUENCIOU POSITIVAMENTE A AUTONOMIA
that had influence in the construction of
DESSA INSTITUIO .
a ttorney s
PALAVRAS-CHAVE
CONTROLES DEMOCRTICOS;
DA POLTICA.
p ublic
autonomy .
KEYWORDS
MINISTRIO PBLICO; JUDICIALIZAO
democratic control ;
p ublic a ttorney ;
judicialization
of politics .
INTRODUO
O sistema poltico brasileiro tem passado por inmeras mudanas nos seus processos
de deciso. Inserido nessas alteraes, principalmente a partir do processo de redemocratizao, iniciado em 1985 e com seu auge na Constituio de 1988, est o sistema
de justia, formado por diversas instituies, dentre elas, o Judicirio, a Defensoria
Pblica, as Polcias e o Ministrio Pblico.
REVISTA DIREITO GV, SO PAULO
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
399
400 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

Dentre tais instituies, a que mais sofreu modificaes significativas pela
Constituinte de 1987/88 foi o Ministrio Pblico. Isto porque, anteriormente ligado ao Executivo, a instituio adquiriu autonomia funcional, passando a ser
independente de todos os Poderes do Estado e a deter atribuies bastante reforadas de representante da sociedade. Sem dvida, essa mudana de status fez com que
o Ministrio Pblico fosse capaz de atuar como um relevante ator poltico (SaDEk,
2000; arantES, 2002; kErChE, 2003).
a histria do Ministrio Pblico mostra que algumas de suas prerrogativas foram
adquiridas antes da Constituio de 1988. Por exemplo, o Cdigo de Processo Civil
de 1973 determinou que o Ministrio Pblico deveria atuar em todas as causas que
houvesse interesse pblico o que, segundo arantes (2002), j demonstra o incio do
afastamento do Poder Executivo. Mas somente na dcada 1980 que a instituio
sofre as modificaes mais importantes. Destaca-se, neste sentido, a Lei n 6938/81
de Poltica nacional de Meio ambiente, que incluiu novos instrumentos processuais
e deu legitimidade ao Ministrio Pblico para proposio de ao de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.
todavia, apenas com a Constituio de 1988 que o Ministrio Pblico passa a
se utilizar dos mecanismos adquiridos ao longo da sua histria de maneira autnoma o que, decididamente, faz uma grande diferena (kErChE, 2003). a instituio
deixou de atuar como apndice do poder executivo, fazendo com que suas aes
fossem tidas como do prprio governo, e passou a agir como um rgo independente. alm disso, obteve a importante funo de fiscalizar o cumprimento das leis e
os prprios polticos, passando a fazer parte da sua alada a funo de representante da sociedade. Ou seja, foram garantidos ao Ministrio Pblico papis
importantes dentro do cenrio poltico nacional e tais papis podem ser exercidos
de maneira autnoma.
Dito isso, o objetivo deste trabalho identificar quais so as variveis utilizadas pela literatura especializada para explicar de que maneira essa instituio
adquiriu autonomia. De que maneira o lobby organizado pela Confederao
nacional do Ministrio Pblico (Conamp) conseguiu que boa parte das suas
demandas fosse atendida? De que maneira os congressistas permitiram a aprovao de um Ministrio Pblico independente de todos os Poderes de Estado? E
ainda, essa alta autonomia da instituio foi acompanhada pelos mecanismos necessrios de controle e accountability? Como tal autonomia contribui para o processo
de judicializao da poltica?
Enfatizamos que a literatura sobre este tema no Brasil ainda escassa. adotou-se
como estratgia metodolgica mapear e revisar os trabalhos relevantes e seguir os
fundamentos tericos da literatura internacional de controles democrticos. alm
disso, destacamos que a questo que nos orienta essencialmente poltica, por isso o
foco nos trabalhos na rea da cincia poltica.
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
ernani carvalho e natlia leito :
O artigo est dividido em trs sees. a primeira delas uma descrio do desenho institucional adquirido pela instituio em questo, apresentando as correntes
tericas que explicam como foi possvel para o Ministrio Pblico obter novas atribuies e garantias, mostrando suas virtudes e limitaes. Em seguida so
examinados os mecanismos capazes de afetar a autonomia do Ministrio Pblico brasileiro e se garantida a accountability pertinente em uma democracia. Por fim, a
ltima seo busca fazer uma breve anlise de como essa autonomia adquirida afeta
o processo de judicializao da poltica.
1 O ATUAL DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO

Pode-se afirmar que o atual desenho institucional do Ministrio Pblico comeou a
ser moldado antes mesmo da Constituio de 1988 (arantES, 2002). as mudanas
mais significativas no Parquet1 se deram a partir da dcada de 1980. a Lei n 6938/81
de Poltica nacional de Meio ambiente incluiu novos instrumentos processuais e deu
legitimidade ao Ministrio Pblico para proposio de ao de responsabilidade civil
e criminal por danos causados ao meio ambiente.
Com a primeira Lei Orgnica nacional do Ministrio Pblico (LC federal n 40,
de 1981), a instituio passou a ter um perfil nacional mais uniforme, com conceituao, princpios, funes, garantias, vedaes, instrumentos e organizao bsica
comuns. Destaca-se ainda a Lei n 7347/85, que regulamentou a ao civil pblica,
definindo seu objeto, a legitimao para utiliz-la, as atribuies do Ministrio Pblico
e criou o inqurito civil.
a Constituio de 1988 garantiu um Ministrio Pblico mais forte. Explicaes
como a de arantes (1999, 2002) e de Silva (2001) defendem a ideia de que a Carta
Magna apenas consolidou o que a instituio j havia conseguido com as leis ordinrias
e complementares referidas. Eles analisam a importncia dessas mudanas ocorridas a
partir de 1980 e consideram que a Constituio apenas fechou um ciclo.
Soa lugar comum a idia de que a Constituio de 1988 deu ao pas um novo
Ministrio Pblico. todavia, [...] essa afirmao no verdadeira, uma vez
que boa parte dos avanos conquistados pela instituio ocorreu no perodo
anterior. antes mesmo da eleio para o Congresso Constituinte, em 1986,
e com menos de um ano de retorno ao governo civil, com Jos Sarney, os
principais elementos desse novo Ministrio Pblico j estavam dados: fiscal da
constitucionalidade das leis e atos normativos dos poderes polticos desde o
incio do regime militar, guardio do interesse pblico ampliado desde 1973,
instituio definida como permanente e essencial prestao jurisdicional
desde 1981 e, finalmente, agente principal da defesa dos interesses difusos
e coletivos pela Lei da ao civil pblica de 1985 (arantES, 2002: 76).
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
401

Entretanto, com nova Constituio, foi concedida ao Parquet autonomia funcional, uma das principais garantias da instituio, que consiste da possibilidade de
tomar decises sem injunes de outros rgos ou Poderes do Estado. bvio que
essa garantia faz uma grande diferena no perfil institucional do Ministrio Pblico.
Um exemplo que pode ser dado com relao ao civil pblica, um dos principais instrumentos de atuao da instituio.2 Embora esse tipo de ao tenha sido
prevista antes de 1988, com o advento da nova Constituio, esse instrumento deixou de ser utilizado por uma organizao ligada ao poder Executivo, o que fazia das
aes do MP aes do prprio governo. Ou seja, com a Constituio de 1988, alm
de se utilizarem da ao civil pblica para fiscalizar o correto cumprimento da lei, os
promotores e procuradores de Justia passaram a fazer isso de forma independente
em relao aos polticos, o que, para kerche (2003), representa uma grande diferena. ademais, esse instrumento foi ampliado de forma considervel para todos os
interesses difusos e coletivos. tudo isso garante um alto grau de autonomia ao
Ministrio Pblico brasileiro, sendo possvel s aps a Constituio de 1988.
alm da autonomia funcional, foi garantida tambm a autonomia administrativa,
que consiste da possibilidade de o Ministrio Pblico, apenas subordinado lei, praticar os atos prprios de gesto administrativa da instituio. Embora no tenha sido
assegurada de forma expressa a autonomia financeira, o Ministrio Pblico tem a
capacidade de elaborar sua proposta oramentria, dentro dos limites definidos por
lei especfica, de gerir e aplicar os recursos destinados instituio e de administrar
o emprego das dotaes oramentrias (MazzILLI, 2005: 42-43).
O posicionamento constitucional do Ministrio Pblico no o vincula a nenhum
dos Poderes do Estado, estando o mesmo inserido em captulo parte, Das funes
essenciais Justia. Esse posicionamento, segundo Mazzilli (2005), no faz com que
o Parquet possa ser considerado um quarto Poder do Estado, mas sem dvida, a instituio adquiriu efetivamente algumas garantias de poder.
O art. 127 da Constituio define o Ministrio Pblico como instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbido-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Ou seja, a instituio no pode ser abolida pelo poder constituinte derivado; embora no oficie em todos os processos judiciais, naqueles em que deve oficiar sua
atuao essencial para a prestao jurisdicional; a instituio deve zelar pelo cumprimento da lei e sempre encarregada da defesa dos direitos sociais e da defesa dos
direitos individuais quando indisponveis (MazzILLI, 2005).
Esquematicamente, o Ministrio Pblico abrange o Ministrio Pblico da Unio
que por sua vez compreende o Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblico
do trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Distrito Federal
e territrios e o Ministrio Pblico dos Estados. Do ponto de vista constitucional, destaca-se a unidade e a indivisibilidade como princpios bsicos que orientam
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
o funcionamento de tal instituio. O primeiro quer dizer que o Parquet um s

rgo, sob uma s chefia. Mas, por conta dos ramos citados, essa regra vlida para
cada Ministrio Pblico (MazzILLI, 2005). Vale ressaltar que essa chefia administrativa e no funcional, j que cada membro do Ministrio Pblico goza de
independncia para exercer suas funes em face dos outros membros, no exerccio
da atividade-fim3. Em outras palavras, existe independncia funcional, mas no hierarquia funcional. Isso quer dizer que estamos diante de uma estrutura monocrtica,
na qual um Procurador-Geral no pode intimar um promotor a agir de um certo
modo, assim como no pode trocar um membro do Ministrio Pblico no meio de
um caso, por exemplo. alm disso, um integrante da instituio pode ser promovido apenas pelo tempo de servio fazendo com que aquilo que poderia ser motivao
para um alinhamento ao chefe da organizao seja limitado por restries s preferncias do Procurador-Geral (kErChE, 2003).
Essas duas caractersticas, a falta de uma estrutura hierrquica e independncia
funcional dos promotores, criam uma barreira formao de polticas institucionais
uniformes. Por um lado, existe alguma vantagem, j que os promotores e procuradores tm mais liberdade para se adaptar s realidades especficas, podendo tomar
medidas inovadoras que seriam dificultadas se fosse necessrio esperar uma ordem
da cpula do Ministrio Pblico (kErChE, 2003: 119). Por outro lado, esse desenho diminui a garantia de que todos os cidados devem ter seus direitos defendidos
de forma isnoma.
Como analisado, bem verdade que o Ministrio Pblico passou por mudanas
significativas desde o incio da dcada de 1980. todavia, vrias garantias adquiridas
pela instituio e pelos seus membros s foram possveis com a Carta de 1988. Dito
isto, resta saber quais so as perspectivas tericas existentes explicar um desenho
institucional to peculiar quanto o do Ministrio Pblico brasileiro.
1.1 AS EXPLICAES TERICAS SOBRE O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL
DO MINISTRIO PBLICO
O debate terico acerca do Ministrio Pblico no Brasil ainda incipiente
(MCaLLIStEr, 2008). Inicialmente, a preocupao da literatura explicar os fatores que motivaram a autonomizao do Ministrio Pblico. O debate se divide
basicamente em duas correntes explicativas: (1) h argumentos endgenos, ou seja,
o que possibilitou essa autonomizao foram dispositivos legais construdos de dentro para fora do Ministrio Pblico; (2) h os argumentos exgenos, que apontam
para a existncia de interesses fora da institucionalidade do Ministrio Pblico no
processo que acarretou o aumento da autonomia de tal instituio.
Para a primeira explicao, os integrantes do MP, detentores de um voluntarismo
poltico, perseguiram a reconstruo da instituio. Segundo arantes, a observao da
atuao do Ministrio Pblico revela que setores dentro da instituio tm se dedicado
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
403

enfaticamente sua transformao em instrumento de luta pela construo de cidadania (arantES, 1999: 84).
a hiptese assumida por arantes (2002) de que a reconstruo institucional do
Ministrio Pblico foi construda endogenamente, ou seja, as mudanas ocorridas na
instituio foram motivadas intencionalmente pelos seus prprios integrantes. E
exatamente para destacar essa dimenso endgena que o autor se utiliza da noo de
voluntarismo poltico, mostrando que o xito do Ministrio Pblico no que tange a
conquista de autonomia frente aos outros Poderes do Estado resultado da ao
consciente e deliberada dos prprios integrantes da instituio:
Os resultados da nossa pesquisa emprica [...] demonstram que esse processo
teve fortes traos endgenos: os prprios integrantes do Ministrio Pblico,
imbudos da convico de que devem se tornar defensores da sociedade,
desenvolveram aes dentro e fora de seu crculo normal de atribuies,
com vistas a transpor fronteiras do sistema de justia stricto sensu e invadir
o mundo da poltica. a anlise desse fenmeno de origem endgena nos levou
a construir o conceito de voluntarismo poltico, pelo qual pretendemos explicar
o modo como o Ministrio Pblico se transformou em um novo ator poltico
(arantES, 2002: 15).
Em outras palavras:
Em sntese, o que se pretende salientar que o Ministrio Pblico de hoje
resultado, em grande medida, do que desejaram e fizeram seus prprios
integrantes, para alm ou aqum das tendncias do meio ambiente
institucional e a despeito de vises internas divergentes terem ficado pelo
caminho. Embora se reconhea que essas outras duas dimenses sejam
importantes, orientar-se por elas seria perder de vista o que temos de mais
precioso nessa histria: o voluntarismo poltico de promotores e procuradores
e seus valores ideolgicos peculiares. Focalizar o curso de ao vitorioso
desses (re)construtores institucionais parece bem mais interessante do que
tentar mostrar a influncia do meio ambiente, ou ainda do que contar a
histria dos que foram derrotados no embate interno ou que simplesmente
se deram por satisfeitos com as funes tradicionais da instituio
(arantES, 2002: 22-23).
Casagrande (2008) apresenta viso similar ao afirmar que:
Para a definio deste novo perfil institucional do Ministrio Pblico foi
decisiva a atuao eficaz e articulada dos seus membros no perodo da
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
reconstitucionalizao do pas, numa clara mostra do ativismo poltico que

viria marcar a instituio nas dcadas seguintes. as associaes estaduais de
membros do Ministrio Pblico, congregadas na COnaMP Confederao
nacional das asssociaes do Ministrio Pblico promoveram uma grande
mobilizao da categoria a respeito de sua futura conformao constitucional
e na defesa de suas prerrogativas (CaSaGranDE, 2008: 104).
Defendendo tambm esta viso, Silva (2001) ressalta a intensa mobilizao dos
membros do Ministrio Pblico, mostrando uma grande capacidade de articulao e
defesa de seus interesses coorporativos e institucionais. Casagrande (2008) ainda
destaca outros projetos populares que queriam reformas democratizantes do sistema
de justia e instituies capazes de dar eficcia aos direitos constitucionais e de
mediar conflitos sociais.
Soma-se a esse voluntarismo o fato de que os membros do Ministrio Pblico alegavam uma hipossuficincia da sociedade brasileira, ou seja, ela seria pouco organizada
e incapaz de defender seus direitos e interesses. neste sentido, o Ministrio Pblico
surge como a instituio responsvel por defender os interesses da sociedade:
O argumento que temos uma sociedade civil fraca, desorganizada e incapaz
de defender seus interesses fundamentais. Uma sociedade hipossuficiente
no jargo jurdico. alm disso, frequentemente o prprio poder pblico
quem mais desrespeita esses direitos fundamentais. Dessa equao resulta
a proposta, de natureza instrumental, de que algum deve interferir na
relao Estado/sociedade em defesa dessa ltima (arantES, 1999: 96).
Vale ressaltar que os atores no agem em um vcuo institucional. arantes (2002)
destaca que a interferncia ambiental e a inter-relao entre os agentes envolvidos
so importantes para o quadro explicativo. O foco nas origens endgenas da reconstruo institucional mais uma opo metodolgica do que do que uma negao da
importncia dessas dimenses. Ele admite que grande parte das mudanas obtidas
pelo Ministrio Pblico foi fruto de alteraes legislativas e constitucionais, destacando, assim, o papel dos poderes executivo e legislativo. todavia, ele defende que
mesmo tendo se efetivado na esfera poltica, tais mudanas nasceram de sugestes e
presses da prpria instituio.
De fato, a expanso do direito e a hipossuficincia da sociedade brasileira so fenmenos inegveis. no entanto, os defensores dessa corrente no deixam to claro como
esses dois fenmenos se articularam de modo a criar condies para o fortalecimento e a autonomizao do Ministrio Pblico. a explicao parte do pressuposto de
que atores polticos agiram no sentido de fortalecer o Ministrio Pblico, mas no
explica o que os levou a agir dessa forma. tambm no fica claro quo hipossuficiente
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
405

a sociedade brasileira, seja em termos comparativos, seja em perspectiva histrica. ademais, embora o voluntarismo do Ministrio Pblico seja uma fonte de
legitimidade (o que fortalece a instituio), existem outras instituies que tambm
tm esse carter (OnGs, associaes, sindicatos) e no atingiram o patamar do
Ministrio Pblico.
Por fim, arantes (2002) adota uma perspectiva utilitria e maximizadora no sentido de que os membros do Ministrio Pblico tinham objetivos a serem atingidos e
para isso agiram racionalmente, escolhendo meios adequados para o alcance dos seus
fins. no entanto, na coletividade, o caminho da determinao da preferncia para a
consecuo tima da mesma, na maior parte das vezes, no perfeito. a interao de
agentes racionais com objetivos comuns nem sempre resulta em um resultado coletivo eficiente4 (OLSOn, 1999). Ou seja, o resultado pode ser sub-timo para a
coletividade. a possibilidade de que o resultado final da Constituio tenha sido
sub-timo para o membros do Ministrio Pblico no nem ao menos considerada
na explicao de arantes (2002). Para ele, a histria do Ministrio Pblico brasileiro de sucesso, no tendo a instituio sofrido derrotas significativas nos ltimos
vinte anos.
Partindo da crtica ideia de que os membros do Ministrio Pblico agiriam
como atores essencialmente jurdicos como deixa transparecer a primeira corrente explicativa , a segunda vertente constri o seu argumento. Para kerche (2003),
ao estudar os promotores e procuradores de justia, deve-se inclu-los na premissa
negativa da natureza humana. Para ele, os homens no so anjos e ao serem admitidos em um concurso pblico, como acontece para selecionar os promotores, no
so transformados em anjos (kErChE, 2003: 7).
bem verdade que os promotores e procuradores souberam se organizar de
forma eficiente. todavia, surge a questo: se vrias instituies fizeram lobby, por que
justamente o Ministrio Pblico que conseguiu mais ampliar suas atribuies?
tentando responder essa questo, kerche (1999; 2003) aponta alguns fatores que
influenciaram a atual estrutura da instituio. Primeiramente, ele aponta o lobby da
Conamp. Como demonstrado, esse fator seria uma condio necessria, mas no
suficiente, visto que outros grupos tambm fizeram lobby e no conseguiram adquirir os privilgios do Ministrio Pblico. Sendo assim, kerche (1999; 2003) formula
a hiptese de aprovao do atual modelo de Ministrio Pblico baseado em dois
aspectos. Por um lado, a Conamp mostrou uma organizao bastante eficiente, oferecendo aos constituintes uma proposta em forma de texto constitucional [...] e
desenvolveu um trabalho de acompanhamento junto s discusses constituintes
(lobby) que se mostrou eficaz (kErChE, 1999: 67).
Por outro lado, h o aspecto da prpria conjuntura poltica da poca. Com o fim
do perodo autoritrio, o sentimento de democratizao e de fortalecimento das instituies responsveis pela transparncia do Estado aumenta. assim, houve relativa
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
facilidade para esse lobby operar vendendo aos constituintes a ideia da importncia
da criao de um agente no-poltico partidrio responsvel pela defesa dos interesses da sociedade (kErChE, 1999: 67).
O processo de confeco da Constituio de 1988 fundamental na explicao
de kerche (1999, 2003). a assembleia nacional Constituinte , certamente, um
cenrio privilegiado de observao e avaliao do novo perfil institucional do
Ministrio Pblico. as modificaes ocorridas no decorrer da assembleia, notadamente a entrada do centro5 no jogo poltico e a mudana do regimento interno,
foram decisivas para o desenho institucional final do Parquet. na verdade, o surgimento do centro parece ter mudado, em certa medida, o perfil do Ministrio
Pblico reivindicado pelos membros da instituio e, sendo assim, a histria dela no
apenas de sucesso, como quer arantes (2002).
ao considerar o contexto poltico e institucional da Constituinte, baseado no
institucionalismo histrico, kerche (2003) resolve o problema do vcuo institucional encontrado em arantes (2002). no entanto, nesta verso do
novo-institucionalismo dada uma grande importncia s relaes assimtricas de
poder, forma como as instituies distribuem poder de forma desigual (haLL;
tayLOr, 2003). todavia, kerche (2003) no considera esse aspecto de maneira
satisfatria. Embora descreva o ambiente institucional com detalhes, mostrando
como a entrada no centro modificou o desenho institucional do Ministrio
Pblico, no fica claro como se deu a correlao de foras e como o equilbrio foi
conseguido, considerando que se vivia um momento de bastante incerteza
(SaLazar, 2007).
a tabela abaixo sintetiza essas explicaes.
Tabela 1 Sumrio analtico da literatura
AUTOR
ARANTES (2002)
PROCESSO
ENDGENO
NFASE
AGENCIAL
EXPLICAO A CONQUISTA DE AUTONOMIA FRENTE AOS OUTROS PODERES DO ESTADO RESULTADO DA AO

CONSCIENTE E DELIBERADA DOS PRPRIOS INTEGRANTES DA INSTITUIO.
OS MEMBROS DO
MINISTRIO PBLICO
ADOTA UMA PERSPECTIVA MAXIMIZADORA EM QUE
TINHAM OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS E PARA ISSO AGIRAM RACIONALMENTE,
ESCOLHENDO MEIOS ADEQUADOS PARA O ALCANCE DOS SEUS FINS.
ASPECTOS INSTITUCIONAIS NO SO CONSIDERADOS. A POSSIBILIDADE DE

CONSTITUIO TENHA SIDO SUB-TIMO PARA OS MEMBROS DO MP NO CONSIDERADA.
LIMITAES
KERCHE (2003)
PROCESSO
EXGENO
NFASE
QUE O RESULTADO FINAL DA
INSTITUCIONAL
EXPLICAO O LOBBY DA CONAMP FOI EFICIENTE, OFERECEU AOS CONSTITUINTES UMA PROPOSTA EM FORMA DE TEXTO
CONSTITUCIONAL E DESENVOLVEU UM TRABALHO DE ACOMPANHAMENTO JUNTO S DISCUSSES CONSTITUINTES.
COM O FIM
DO PERODO AUTORITRIO, O SENTIMENTO DE DEMOCRATIZAO E DE FORTALECIMENTO DAS INSTITUIES RESPONSVEIS

PELA TRANSPARNCIA DO
ESTADO
AUMENTA, HAVENDO RELATIVA FACILIDADE PARA A
CONAMP
OPERAR, VENDENDO AOS
CONSTITUINTES A IDEIA DA IMPORTNCIA DA CRIAO DE UM AGENTE NO-POLTICO-PARTIDRIO RESPONSVEL PELA DEFESA

DOS INTERESSES DA SOCIEDADE.
NO CONSIDERA DE MANEIRA SATISFATRIA AS RELAES ASSIMTRICAS DE PODER. EMBORA DESCREVA O

CONSTITUINTE
MODIFICARAM O DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO, NO FICA CLARO COMO SE DEU A CORRELAO DE
FORAS E COMO O EQUILBRIO FOI CONSEGUIDO.
LIMITAES
AMBIENTE INSTITUCIONAL COM DETALHES, MOSTRANDO COMO AS MUDANAS OCORRIDAS NO DECORRER DA
Fonte: elaborao prpria.

6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
407

plausvel que um trabalho acadmico s conte uma parte da histria e no
explique totalmente um fenmeno j que escolhas tericas e metodolgicas devem
ser feitas. O julgamento no deve ser realizado com base em quem explica mais,
mas sim em como se construiu as categorias analticas e se tal construo foi feita de
maneira satisfatria. Como analisado, ambas as correntes oferecem um modelo
explicativo de certa forma incompleto. Considero que uma simples sntese entre elas
no seja possvel, todavia acredito tambm que admitir que as explicaes utilizam
variveis diferentes no dizer que as explicaes so incompatveis. analisar o fenmeno com base simplesmente nas preferncias dos membros do Ministrio Pblico,
como faz arantes (2002), insuficiente. importante analisar o ambiente poltico e
institucional no qual os atores agem. kerche (2003) tenta fazer essa anlise, mas
como demonstrado, a faz de maneira metodologicamente incompleta.
assim sendo, o debate em cincia poltica sobre o Ministrio Pblico ainda se
mostra bastante incipiente, havendo espao para outras explicaes, que procurem
considerar as variveis explicativas j utilizadas, mas que busquem tambm novas
variveis e que construa suas categorias de anlise de forma mais robusta.
2 MECANISMOS DE CONTROLE E ACCOUNTABILITY

Como analisado, a Constituio de 1988 assegurou ao Ministrio Pblico brasileiro
um alto grau de autonomia assim como instrumentos institucionais necessrios para
que tal autonomia fosse garantida. Pode-se dizer que os polticos brasileiros concederem autonomia funcional aos seus Ministrios Pblicos e delegaram aos
promotores e procuradores, alm do papel tradicional de levar casos criminais aos
tribunais, a funo de exigir o cumprimento da lei e fiscalizar aqueles que ocupam
cargos pblicos.
Segundo Przeworski (1998), a relao de delegao entre polticos e burocratas
leva a problemas bsicos do relacionamento principal-agent.6
Como impossvel formular leis que especifiquem todas as aes dos
agents sob todas as contingncias, as agncias executivas e administrativas
conservam um espao considervel de autonomia para decidir.
Entretanto, os objetivos dos burocratas no tm necessariamente de ser
idnticos aos objetivos dos cidados ou dos polticos eleitos que os
representam. [...] Eles [os agents] dispem de informao especial quanto
aos benefcios e custos de suas aes, e podem ser inferidos dos
resultados ou monitorados como itens de custo. [...] a rigor, dado o
inevitvel grau de autonomia de que gozam os burocratas, a questo
como evitar que se estabelea um regime de poltica sem lei
(PrzEwOrSkI, 1998: 52-53).
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
Ou seja, o principal detm o poder, mas limitado em tempo, talento e energia.

Ento ele pode delegar tarefas ao agent, mas deve faz-lo junto com o poder necessrio para realiz-las. O agent detm expertise e pode agir de acordo, ou no, com os
interesses do principal (BEnDOr et al., 2001). Com isso, pode haver uma assimetria de informao entre o agent e o principal, o que faz com que surja espao para o
oportunismo do agent na execuo de suas obrigaes (MELO, 1996).
nesse sentido, embora a delegao possa trazer benefcios ao principal, advindos da
expertise e habilidade dos agents, ela pode trazer riscos, isto porque a delegao envolve transferncia de poder. h ainda o risco dos agents abusarem do poder recebido,
fazendo com que o principal perca controle do que feito, gerando uma abdicao
(LUPIa, 2001), alm da j observada questo da assimetria de informao.
resta saber se existem mecanismos capazes de afetar, de alguma forma, a autonomia do Ministrio Pblico brasileiro e de reduzir os custos inerentes relao
principal-agent. Essa questo importante porque, segundo kerche (2003), a necessidade de controle para a teoria democrtica no se restringe somente aos polticos
eleitos, mas deve estender-se a todos os atores estatais que detm algum grau de discricionariedade (kErChE, 2003: 57), como o caso do Ministrio Pblico. ao se
moldar uma instituio deve sempre se levar em conta o princpio madisoniano de
que os homens no so anjos e no ser um concurso pblico que ir transform-los
em anjos. Ou seja, alto grau de discricionariedade combina com mecanismos de controle e accountability, mesmo com relao a agentes no-eleitos. Segundo kerche
(1999; 2003), tais mecanismos existem, mas so insuficientes, no garantindo uma
prestao de contas e muito menos mecanismos que recompensem ou punam aes
dos procuradores e promotores.
Existem, primeiramente, dois critrios bvios de avaliao. O primeiro se h
interferncias no cotidiano da organizao, como a existncia de comisses parlamentares responsveis por fiscalizar os promotores e procuradores, exigncia de
relatrios de atividades, se so aplicadas sanes aos membros do Ministrio Pblico
pelos polticos, etc. O segundo que, em ltima instncia, os polticos tm o poder
de emendar a Constituio e alterar o desenho institucional do Ministrio Pblico,
modificando suas garantias e prerrogativas.
Por ambos os critrios h um dficit de accountability. O primeiro deficiente
porque no h comisses que exijam prestao de contas, no ocorrem sanes diretas e nem sequer existem mecanismos institucionais capazes de aplic-las. alm
disso, esse tipo de controle de patrulha de polcia no to eficiente, j que:
[...] no porque os polticos no punem constantemente os integrantes
do Ministrio Pblico e no fiscalizam diretamente a organizao que isto
significa, obrigatoriamente, que os promotores no levam em conta o desejo
dos polticos e que os polticos no possam reverter o tipo de atuao da
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
409

organizao, pelo menos, a mdio prazo. Essa falta de punio pode significar
que os promotores e procuradores de justia esto se antecipando aos desejos dos
polticos para evitar possveis punies (kerche, 2003: 61, grifos nossos).
O segundo bastante rgido visto que uma instituio que possui previso constitucional bem mais protegida de ingerncias externas do que uma prevista por lei
ordinria. Ou seja, o custo para punir o Ministrio Pblico atravs de emenda constitucional muito alto.
Sendo assim, kerche (2003) prope outros critrios, menos bvios, para saber
se existem mecanismos capazes de influenciar a atuao dos integrantes do
Ministrio Pblico e de reduzir os problemas ligados relao principal-agent.
O primeiro deles a criao de mltiplos agents, ou seja, delegar tarefas semelhantes a diferentes atores estatais. Isto importante porque estabelece competio
entre as instituies e a concorrncia facilita a aferio do desempenho e, combinada a incentivos adequados, melhora o desempenho (PrzEwOrSkI, 1998: 56-57).
alm disso, as decises devem ser tomadas com um nmero maior de informaes:
com um nmero maior de agents provavelmente mais informaes sero coletadas
(PrzEwOrSkI, 1998: 56). Sendo assim, os polticos poderiam punir uma instituio que no esteja atuando corretamente e premiar aquela que desempenha melhor o
seu papel. no caso do Ministrio Pblico brasileiro, embora divida a titularidade da
ao civil pblica com outras instituies, o inqurito civil (instrumento complementar a ao civil pblica) monoplio do Parquet o que torna a competio desigual.
no entanto, uma forma eficaz de punir ou premiar uma instituio diz respeito
ao controle oramentrio. Existem restries ao uso desse dispositivo, j que os promotores e procuradores no podem ter seus vencimentos diminudos (kErChE,
2003). Sendo assim, segundo kerche (2003), este tipo de controle seria insuficiente
para garantir accountability. ainda que, de acordo com essa perspectiva, o controle
oramentrio possa afetar apenas a efetividade da instituio, no os seus membros,
nada garante que o alvo no seja justamente tal efetividade. Segundo Mazzilli (2005),
a simples ampliao de quadros de seus membros, sem conceder-lhes, porm, a
infra-estrutura adequada, levar a mdio e a longo prazos a deformaes muito graves (MazzILLI, 2005: 28). Ou seja, conter o crescimento da corporao e criar
obstculos a sua atuao por questes oramentrias pode ser uma forma eficaz de
controlar o Ministrio Pblico.
Outro critrio apontado pela literatura a fiscalizao institucional, que requer
que quando se delegue autoridade a um agent, haja pelo menos outro agent com autoridade para vetar ou bloquear a ao daquele (kIEwIEt; MCCUBBInS apud
PrzEwOrSkI, 1998: 56). kerche (2003) inclui o Poder Judicirio como uma instituio capaz de exercer certo grau de controle sobre o Ministrio Pblico, afinal,
os integrantes do MP propem a ao, mas quem julga o Judicirio. todavia esse
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
controle frgil j que existem mecanismos que permitem a atuao da instituio

sem a influncia do Judicirio, como os termos de ajustamento de Conduta. alm
disso, a resposta do Judicirio por vezes lenta e os procuradores e promotores
podem se posicionar publicamente:
Imaginemos, por exemplo, a situao de um prefeito processado pelo
Ministrio Pblico estadual. a atuao do promotor responsvel pelo caso
pode no se restringir ao processo junto ao poder Judicirio. Eventualmente
esse promotor possui liberdade institucional para acusar o prefeito
publicamente atravs da imprensa. Ora, para um poltico pode ser devastador.
a questo que a ao, neste exemplo, ainda no foi julgada e o prefeito
transformado em culpado perante a opinio pblica por um agente do Estado
(kErChE, 1999: 66).
Um terceiro critrio para analisar se h controle por parte dos polticos sobre o
Ministrio Pblico a indicao do chefe da organizao, assim como sua exonerao
e a possibilidade de reconduo ao cargo. no caso do Ministrio Pblico da Unio, o
Procurador-Geral da repblica nomeado pelo presidente, entre os membros de carreira, aps ter o nome aprovado pela maioria do Senado. numa anlise preliminar,
poderia se chegar concluso de que, desta forma, o cargo de confiana j que o
principal escolheria um nome afinado com seus interesses e o Procurador-Geral,
agent, iria criar uma poltica institucional de acordo com os desejos do principal.
Sendo que o Procurador-Geral tem mandato fixo, o que j enfraquece o mecanismo
de controle, uma vez que ele no pode ser destitudo por questes polticas, ou seja,
no se trata de um cargo de confiana do presidente. alm disso, para ser destitudo
necessria a iniciativa do presidente que deve ser autorizada pela maioria absoluta
do Senado. Decorrente disto, observa-se que o Ministrio Pblico da Unio tem, na
verdade, dois principals (o presidente e o Senado), o que dificulta a responsividade7 do
agent, pois os principals podem no conseguir expressar uma nica poltica. Isto acontecendo, que interesse o agent deve levar em considerao para a sua ao em caso de
divergncia entre os seus principals?
a possibilidade de reconduo ao cargo tambm importante, j que um incentivo para que o agent leve em conta os interesses do principal. Pela regra, o presidente
e o Senado podem reconduzir o procurador-geral quantas vezes acharem oportuno.
O problema dos mltiplos principals se repete neste caso: com o interesse de ser
reconduzido, o procurador-geral no sabe a que desejos deve atender, se os do presidente ou os do senado.
O caso dos ministrios pblicos estaduais um pouco diferente. Os procuradoresgerais de justia so indicados pelo governador do Estado a partir de uma lista trplice
formada pelos membros do Ministrio Pblico. O mandato do procurador-geral de
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
411

Justia tambm fixo e a destituio realizada mediante deciso da maioria absoluta
do Poder Legislativo estadual, sem ser necessria a interferncia do governador. neste
sentido, h tambm o problema dos mltiplos principals: os colegas de instituio, que
votam selecionando os trs nomes, o governador, que faz a escolha entre os trs, e o
Legislativo estadual, que tem o poder de exonerao, ou seja, a responsividade do agent
ainda mais difcil. Uma diferena importante que o Procurador-Geral de Justia s
pode ser reconduzido ao cargo uma vez, o que poderia torn-lo incontrolvel em seu
segundo mandato, j que ele no tem incentivo para observar e levar em considerao
os desejos do principal. (kErChE, 2003). Por outro lado, caso houvesse apenas um
principal, como por exemplo o governador, haveria um srio risco da instituio se tornar uma extenso do governo.
Por fim, h o alarme de incndio, mecanismo de accountability da burocracia
para os cidados (PrzEwOrSkI, 1998). Este mecanismo importante porque os
agents podem esconder informaes dos principals. Sendo assim:
[...] precisamente pelo fato de a burocracia estatal prestar servios aos
cidados, so os cidados quem tm a melhor informao sobre seu
desempenho. alm disso, se os polticos se preocupam com o bem-estar
dos cidados, ento os interesses dos cidados coincidem com os interesses
dos polticos, que so os principals, e no com os interesses dos burocratas,
que so os agents (PrzEwOrSkI, 1998: 58).
neste sentido, o mecanismo, no caso do Ministrio Pblico brasileiro, se torna
dbil porque s eficiente se houver atuao de grupos de presso bem organizados,
caso contrrio estes no sero ouvidos pelos polticos. a prpria funo institucional do Ministrio Pblico limita o mecanismo j que nem sempre suas aes so
voltadas para grupos organizados, se referindo muitas vezes a indivduos ou grupos
dispersos. ademais, como salienta Przeworski (1998), esse tipo de superviso exige
mecanismos institucionais que facilitem o monitoramento da burocracia por parte
dos cidados, a transmisso de informaes e a punio de violaes. Como observado, esses mecanismos no existem no Ministrio Pblico brasileiro. neste caso, o
problema duplo: alm de os cidados, por vezes, no conseguirem fazer com que
o alarme dispare, os polticos no detm mecanismos institucionais capazes de modificar a atuao de seus agents, mesmo que o alarme dispare.
a partir de ento, kerche (2003) afirma que dizer que houve uma abdicao8 dos
polticos no que tange ao Ministrio Pblico um exagero. Por outro lado, afirmar que
os polticos delegaram novas tarefas aos promotores e procuradores de justia simplista, j que houve a criao de uma srie de instrumentos que dificultam a
interveno do Executivo ou do Legislativo na instituio. Entre a abdicao e a delegao, surge um fenmeno intermedirio: alto grau de autonomia, embora com alguns
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
poucos instrumentos de controle e accountability (kErChE, 2002: 64). Seria o que

kerche chama de quasi-abdicao. Embora no tenha havido uma abdicao completa,
j que os polticos ainda podem emendar a Constituio, modificar a legislao infraconstitucional ou influenciar o oramento proposto pelo Ministrio Pblico, houve um
processo que garantiu espao para autonomia e tarefas pouco comuns a agncias estatais no eleitas alm de no deixarem margens para punio.
Esse fenmeno em si no representa um problema. a questo que [...] quando se limita o grau de discricionariedade, as chances de arbitrariedades tambm
diminuem, tornando-se mais razovel, em uma democracia, a existncia de agncias
com altas doses de autonomia (kErChE, 2003: 76). a peculiaridade do Ministrio
Pblico brasileiro que foi feito exatamente o contrrio: paralelamente a sua autonomizao, os constituintes garantiram um alto grau de discricionariedade a esses
agentes no-eleitos do Estado, pouco comum democracia. Como afirmado anteriormente, a linha de argumentao de kerche (2003) que a necessidade de
controle no deve se restringir apenas aos polticos eleitos, mas tambm a todos os
atores estatais que detm algum grau de discricionariedade.
Com relao a sua funo clssica de propor a ao penal pblica, o grau de discricionariedade relativamente baixo, j que as funes so dividas entre a Polcia e o
Judicirio (a polcia investiga, o promotor acusa e o juiz determina a pena), tendo esses
ltimos algum controle sobre o Ministrio Pblico. todavia, ao observamos as funes
que vo alm da ao penal (fiscalizao de polticos e burocratas e do cumprimento
da lei), ao Ministrio Pblico garantida uma alta dose de discricionariedade. Esse o
real problema de uma instituio com esse perfil, j que discricionariedade deve ser um
elemento da poltica, no da burocracia:
trocar a discricionariedade de um agente eleito por um no-eleito
protegido por independncia no trocar seis por meia dzia: trocar a
capacidade de punio dos eleitores daqueles que desrespeitam os desejos
dos cidados, por aqueles que dificilmente podem ser punidos. trocar
aqueles que tm um incentivo direto para levar em conta o desejo dos
eleitores por aqueles que no tm esse incentivo (kErChE, 2003: 93).
Um ltimo ponto deve ser ressaltado. Embora existam poucos mecanismos de
accountability (e os que existem so deficientes) para que os polticos exeram controle sobre o Ministrio Pblico, essa instituio se apresenta como uma agncia de
accountability horizontal,9 exercendo a funo de fiscalizar outros atores estatais.
ODonnell (1998) a define da seguinte forma:
accountability horizontal: a existncia de agncias estatais que tm o direito
e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes,
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
413

que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment
contra aes e emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam
ser classificadas como delituosas (ODOnnELL, 1998: 40).
Duas implicaes decorrem dessa afirmao. a primeira que para as democracia
modernas os mecanismos clssicos de checks and balances apenas entre os trs Poderes
do Estado no so suficientes. Segundo ODonnell (1998), esses mecanismos incluem
as instituies clssicas do Executivo, Legislativo e Judicirio, mas nas poliarquias contemporneas tambm deve se estender por vrias agncias estatais de superviso, como
os ombudsman e as instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas. no
caso do Brasil, o Ministrio Pblico deve ser includo como uma dessas instituies.
Segundo, mostra a insuficincia da accountability vertical, com relao queles
que elegeram o ocupante de um cargo pblico. De acordo com ODonnell (1991),
para uma democracia ser consolidada necessrio que haja a accountability do nvel
horizontal. acontece que h uma grande diferena entre agncias que levantam
informaes para os eleitores julgarem e aquelas que podem levar os polticos ao
banco dos rus, como o caso do Ministrio Pblico (kErChE, 2003).
Sendo assim, observa-se uma instituio com alto grau de autonomia e discricionariedade juntamente com insuficientes mecanismos de accountability para que os polticos
exeram algum tipo de controle sobre o Ministrio Pblico e seus membros, o que
pouco comum numa democracia. adiciona-se a isso o fato dessa mesma instituio exercer parte do controle sobre os polticos, surgindo como uma agncia de accountability.
Ou seja, embora seja uma instituio que controle outras, o controle sobre ela mesma
tnue. a questo que surge um velho dilema: quem controla os controladores?
3 MINISTRIO PBLICO E JUDICIALIZAO DA POLTICA

Com o processo de transio poltica, a presena de instituies judiciais, assim como
seus procedimentos e agentes, tem se ampliado na democracia brasileira. Diversos
estudos surgiram no intuito de analisar as relaes das instituies judiciais com as instituies polticas e utilizam um termo que serve para orientar o debate: judicializao
da poltica.10
Embora seja um conceito amplamente utilizado, no h um consenso sobre a sua
definio. Oliveira e Carvalho (2006) dividem a literatura que trata do tema em duas
grandes vertentes:
1) sociolgica: que busca explicar o processo por uma conjuno de
fatores macro sociolgicos e polticos, explorando, por exemplo, se a
expanso do Judicirio benfica ou malfica para a democracia
(Cappelletti e Garapon);
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
2) institucional: quando se focaliza os aspectos e arranjos institucionais

referentes ao Judicirio e sua relao com o meio poltico, como por
exemplo, a descrio das condies polticas existentes em cada pas no
momento em que se verifica indcios de judicializao (Castro, Vianna et
al, tate e Vallinder) (p. 125,126).
Para Castro (1997), baseado na leitura de tate e Vallinder (1995), a judicializao da poltica um fenmeno observado em diversas sociedades contemporneas
e apresenta dois componentes:
(1) um novo ativismo judicial, isto , uma nova disposio de tribunais
judiciais no sentido de expandir o escopo das questes sobre as quais
eles devem formar juzos jurisprudenciais (muitas dessas questes
ficavam reservadas ao tratamento dado pelo Legislativo ou pelo
Executivo); e (2) o interesse de polticos e autoridades administrativas
em adotar (a) procedimentos semelhantes aos processos judiciais e
(b) parmetros jurisprudenciais em suas deliberaes (muitas vezes,
o judicirio politicamente provocado a fornecer esses parmetros)
(CaStrO, 1997, p.148).
neste segundo componente, poderamos chegar concluso de que a judicializao da poltica acaba por despolitizar o processo poltico no sentido de que
deixariam de ser adotados mtodos polticos tradicionais de resoluo de conflitos
para serem adotados mtodos jurdicos. Por isso que vrios polticos e estudiosos
so reticentes com esse processo, j que se substitui o julgamento poltico de
representantes normalmente eleitos por um julgamento de agentes no-eleitos.
trocam-se aqueles que tm um incentivo direto para levar em conta o desejo dos
eleitores por aqueles que no tm esse incentivo e, assim, perde-se a capacidade de
punio dos eleitores daqueles que desrespeitam os desejos dos cidados.
J arantes (1999) admite a importncia da dimenso do ativismo, j que ele
expressaria o lado politizado da justia, contrapartida da judicializao da poltica. todavia, ele afirma que a judicializao s pode ser compreendida a partir de
uma descrio do quadro institucional e das regras que permitem ou impedem
aes tipicamente polticas por parte dos tribunais. Ou seja, necessrio explicitar quais as formas que o Judicirio tem de atuar que possa influenciar o
processo poltico.
Vianna (2002) trata o fenmeno da judicializao em termos de procedimentalizao do direito e da ampliao dos instrumentos judiciais como mais uma
arena pblica a propiciar a formao da opinio e o acesso do cidado agenda das
instituies polticas (MaCIEL; kOErnEr, 2002: 117).
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
415

O quadro abaixo resume os principais argumentos sobre a judicializao da poltica.
Quadro 1: Quadro analtico da judicializao da poltica
AUTORES
MAURO
CAPPELLETTI
(1993)
AUMENTO DA INFLUNCIA
DO PODER JUDICIRIO
CRIATIVIDADE JURISDICIONAL
/ATIVISMO JUDICIAL
CONSEQUNCIA DA EXPANSO DO
ESTADO EM TODOS OS SEUS RAMOS
INERENTE ATIVIDADE DO JUIZ E NO

PREJUDICIAL ORDEM DEMOCRTICA.
CONSIDERA A CRIATIVIDADE CRUCIAL
COM O ADVENTO DO Welfare state.
JUDICIALIZAO DA POLTICA
A JUDICIALIZAO EST LIGADA AO

ELE CONSIDERA
ATIVISMO JUDICIAL.
UMA COISA INDISSOCIVEL DA OUTRA.
PARA ENTENDER A INTERVENO DO
JUDICIRIO NA POLTICA.
ANTOINE
GARAPON
(1999)
RECONHECE OS BENEFCIOS DA
INTERVENO JUDICIAL E ALERTA
NO UM AUMENTO DA LITIGNCIA
JURDICA EM SI, MAS UM PROCESSO DE
MERCADO, DO DESMORONAMENTO
PARA A POSSIBILIDADE DE
AUMENTO DA APLICABILIDADE DO
SIMBLICO DO MUNDO POLTICO
USURPAO DO PODER POLTICO.
DIREITO; INTERFERNCIA JUDICIRIA
CONSEQUNCIA DO
ENFRAQUECIMENTO DO
ESTADO PELO
E FRACASSO DAS INSTNCIAS DE
UM FENMENO POSSIBILITADO PELOS
RESOLUO DE CONFLITOS
POLTICOS, DEVIDO A UMA INFLAO DO
TRADICIONAIS (FAMLIA, IGREJA ETC.)
ATO DE LEGISLAR E DA FALTA DE
E DO FIM DO MUNDO SOCIALISTA E
CLAREZA DOS TEXTOS LEGAIS.
DA BIPOLARIZAO DO MUNDO.
TATE &
VALLINDER
(1995)
CONSEQUNCIA
DA QUEDA DO
COMUNISMO E DA
COM OS
EUA
UNIO SOVITICA,
COMO A NICA
CRIATIVIDADE NO INERENTE
APRESENTA
DOIS COMPONENTES:
ATIVIDADE JURISDICIONAL, MAS
UMA NOVA DISPOSIO DOS TRIBUNAIS
POSSVEL E ACEITVEL.
JUDICIAIS, EXPANDINDO O ESCOPO
POTNCIA MUNDIAL, TORNANDO
DAS QUESTES SOBRE AS QUAIS DEVEM
A INSTITUIO DA REVISO JUDICIAL
FORMAR JUZOS JURISPRUDENCIAIS
NORTE-AMERICANA NUM MODELO
E O INTERESSE DE POLTICOS E
A SER SEGUIDO.
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EM
ADOTAR PROCEDIMENTOS SEMELHANTES
AOS JUDICIAIS.
WERNECK
VIANNA
(1999, 2002)
EXPANSO
CONCORDA
DO PRINCPIO
COM
CAPPELLETTI
JUDICIALIZAO
VISTA EM TERMOS
DEMOCRTICO IMPLICOU NUMA
QUANTO IMPORTNCIA DOS
DE PROCEDIMENTALIZAO DO DIREITO
CRESCENTE INSTITUCIONALIZAO
JUZES NO PROCESSO DECISRIO.
E DA AMPLIAO DOS INSTRUMENTOS
DO DIREITO NA VIDA SOCIAL.
FARO DE
CASTRO
(1997)
ROGRIO
ARANTES
(1999, 2002)
JUDICIAIS.
ENXERGA
NO ATIVISMO UMA
POTENCIALIDADE PARA A
MESMA DEFINIO ELABORADA
POR
TATE
VALLINDER (1995).
JUDICIALIZAO DA POLTICA.
NO
DESCONSIDERA A
REQUER
UMA DESCRIO DO QUADRO
IMPORTNCIA, MAS ACEITA OUTROS
INSTITUCIONAL E DAS REGRAS QUE
ELEMENTOS MAIS CENTRAIS PARA
PERMITEM OU IMPEDEM AES
A JUDICIALIZAO DA POLTICA.
TIPICAMENTE POLTICAS POR PARTE

DOS TRIBUNAIS.
Fonte: Oliveira e Carvalho (2006). Com acrscimos dos autores.
Com relao aos fatores que impulsionariam a judicializao, tambm no h

concordncia. no presente trabalho, a inteno analisar, na literatura especializada, se o Ministrio Pblico teria algum poder explicativo na anlise do processo de
judicializao da poltica. Partindo do pressuposto de que o termo deve se aplicar
no s aos juzes, mas tambm a outras carreiras judiciais, notadamente os membros
do Ministrio Pblico, estes ltimos podem ser considerados responsveis por tal
fenmeno. Os promotores e procuradores usam suas competncias para levar certos
tipos de conflito justia ou para resolv-los de forma extra-judicial. Segundo
arantes, O Ministrio Pblico tem sido o agente mais importante da defesa de
direitos coletivos pela via judicial e, dado que os conflitos relativos a tais direitos tm
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
geralmente conotao poltica, pode-se dizer que tambm tem impulsionado um

processo mais amplo de judicializao de conflitos polticos (1999: 83).
J Casagrande (2008) considera a aquisio de autonomia pelo Ministrio
Pblico um dos vetores que impulsionaram o processo de politizao da justia no
Brasil11 . Para ele, as garantias e prerrogativas adquiridas pelos promotores e procuradores na Constituio de 1988 vm conferindo um novo papel no seu modo de
atuar. Com efeito, a criao de um Ministrio Pblico com um alto grau de autonomia e discricionariedade frente aos Poderes do Estado somada ampliao de
atribuies para a proteo do interesse pblico e dos direitos sociais seriam fatores
explicativos para o processo de judicializao da poltica.
Entretanto, embora se admita que o Ministrio Pblico tem desempenhado o
papel de coordenao e mediao entre as diversas agncias estatais, valendo-se de
maneira significativa de instrumentos extrajudiciais na resoluo de disputas
(MaCIEL; kOErnEr, 2002: 126), isso por si s no seria suficiente para incentivar
a judicializao (VIanna, 2002).
aparece aqui [no trabalho de Vianna (2002)] a figura do MP mais como
um agente de mediao entre agentes sociais e poderes polticos do que
um agente de judicializao, que provoca a interveno de um poder externo
e supostamente despolitizado a fim de solucionar de forma tutelar os
conflitos (MaCIEL; kOErnEr, 2002: 12).
a tabela abaixo resume essas vises.
Tabela 2 Ministrio Pblico e judicializao da poltica
AUTOR
ARANTES
(1999, 2002)
ARGUMENTO
O MINISTRIO PBLICO
TEM SIDO O AGENTE MAIS IMPORTANTE DA DEFESA DE DIREITOS COLETIVOS PELA VIA
JUDICIAL E, DADO QUE OS CONFLITOS RELATIVOS A TAIS DIREITOS TM GERALMENTE CONOTAO POLTICA,
PODE-SE DIZER QUE TAMBM TEM IMPULSIONADO UM PROCESSO MAIS AMPLO DE judicializao de
conflitos polticos.
VIANNA
(2002)
O MINISTRIO PBLICO
TEM DESEMPENHADO UM PAPEL DE COORDENAO E MEDIAO ENTRE AS DIVERSAS
AGNCIAS ESTATAIS, VALENDO-SE DE MANEIRA SIGNIFICATIVA DE INSTRUMENTOS EXTRAJUDICIAIS NA RESOLUO

DE DISPUTAS, MAS ISSO POR SI S NO SERIA SUFICIENTE PARA INCENTIVAR A JUDICIALIZAO.
DO
MP
FIGURA
APARECE MAIS COMO UM AGENTE DE MEDIAO ENTRE AGENTES SOCIAIS E PODERES POLTICOS DO
QUE UM AGENTE DE JUDICIALIZAO.
CASAGRANDE
(2008)
MINISTRIO PBLICO UM DOS VETORES QUE IMPULSIONARAM O PROCESSO

BRASIL. PARA ELE, AS GARANTIAS E PRERROGATIVAS ADQUIRIDAS PELOS
PROMOTORES E PROCURADORES NA CONSTITUIO DE 1988 VM CONFERINDO UM NOVO PAPEL NO SEU MODO
DE ATUAR. COM EFEITO, A CRIAO DE UM MINISTRIO PBLICO COM UM ALTO GRAU DE AUTONOMIA E
DISCRICIONARIEDADE FRENTE AOS PODERES DO ESTADO SOMADA AMPLIAO DE ATRIBUIES PARA A
AQUISIO DA AUTONOMIA PELO
DE POLITIZAO DA JUSTIA NO
PROTEO DO INTERESSE PBLICO E DOS DIREITOS SOCIAIS SERIAM FATORES EXPLICATIVOS PARA O PROCESSO
DE JUDICIALIZAO DA POLTICA.
Fonte: elaborao prpria

6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
417

De fato, o novo desenho institucional do Ministrio Pblico e as prerrogativas
adquiridas pelos seus membros no devem ser considerados fatores suficientes para
a explicao do processo de judicializao. Mas, sem dvida, a instituio tem um
papel central no estudo do fenmeno no Brasil.
CONCLUSO
Este trabalho buscou debater alguns aspectos relevantes do novo desenho institucional do Ministrio Pblico e sua relao com o fenmeno de judicializao da poltica.
Certamente, as garantias e prerrogativas asseguradas pela Constituio de 1988 fizeram com essa instituio adquirisse um alto grau de autonomia e discricionariedade,
tendo essas caractersticas alguma relevncia no processo de judicializao.
Embora se admita que a questo de avaliao do grau de autonomia real do
Ministrio Pblico eminentemente emprica (SaDEk, 2000), o presente trabalho abordou alguns critrios importantes de avaliao apontados pela literatura e
os motivos pelos quais o Ministrio Pblico conseguiu essa autonomia. retomando
alguns pontos centrais, esse perfil institucional bastante peculiar, principalmente se comparado ao perfil de outras agncias estatais brasileiras. Sendo assim,
alguns trabalhos na Cincia Poltica nacional surgiram no intuito de explicar esse
novo modelo. Embora ainda incipiente e com algumas limitaes, o debate traz
variveis importantes que devem ser consideradas e servem como um norte para
novas pesquisas.
alm disso, acredita-se que o grau de autonomia e discricionariedade adquirido pelo Ministrio Pblico deveria ser acompanhado por mecanismos eficientes de
controle e accountability. Como analisado, isso no aconteceu. Os mecanismos so
frgeis e deixam ampla margem para a atuao autnoma dos membros do Parquet.
Embora a situao parea um tanto insolvel, alguns mecanismos tm potencialidade se ser eficientes, se corrigidas suas falhas. O controle oramentrio, por
exemplo, pode ser um mecanismo adequado. Mesmo que no atinja diretamente os
integrantes da instituio, pode interferir na sua efetividade, o que j um importante passo.
Com relao ao impacto que esse novo desenho institucional tem sobre o atual e
to estudado fenmeno de judicializao da poltica, como vimos, h discordncias
tanto no que se refere fora desse impacto quanto sua forma. todavia, o
Ministrio Pblico pode ser considerado um eficiente catalisador do processo de
judicializao da poltica.
Por fim, destacamos que ainda h um leque de problemas que a agenda de pesquisa sobre o Ministrio Pblico pode resolver. a instituio aparece cada vez mais
como um importante ator poltico do processo de tomada de decises e sua
influncia cresce como um dos rgos do Sistema de Justia. algumas pesquisas
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
importantes surgiram com o objetivo de suprir a necessidade de estudos sobre essa

crescente influncia (SaDEk, 1997; SaDEk, 2000; arantES, 2000; SILVa,
2001; BraSIL, 2006). Contudo, muito mais do que fornecer respostas, o objetivo
do presente trabalho foi suscitar questes que, sem dvida, so importantes para
pesquisas futuras.
: ARTIGO APROVADO (03/11/2010) :
recebido em
01/07/2010
NOTAS
1 O mais comum indicar a origem do Ministrio Pblico nos procuradores do rei da Frana. Como uma aluso s
origens histricas francesas, o termo Parquet (assoalho das salas de audincia, sobre o qual esses magistrados tinham
assento) utilizado frequentemente para se referir ao Ministrio Pblico (MazzILLI, 2005).
2 recentemente, o Ministrio Pblico tem se utilizado bastante dos termos de ajustamento de Conduta, que uma
espcie de acordo que o Ministrio Pblico prope, como uma forma de evitar o ajuizamento da ao civil pblica, ou
seja, uma forma da instituio resolver questes sem acionar o Judicirio.
3 as atividades-fim so aqueles atos para os quais a Constituio destinou a instituio ministerial, como a defesa
dos interesses sociais. Elas de diferenciam das atividades-meio, que so os atos administrativos que a instituio pratica,
como a nomeao ou promoo de promotores e procuradores (MazzILLI, 2005: 38).
4 Em uma obra seminal, Olson (1999) vai de encontro ideia de que grupos de indivduos com interesses comuns
usualmente tentam promover esses interesses comuns (OLSOn, 1999:13). Ou seja, ele tenta mostrar que a noo de que
quando os indivduos fazem parte de um grupo eles agem voluntariamente com o objetivo de alcanar seus interesses
comuns, tanto quanto eles fazem para atingir seus interesses pessoais, no verdadeira, como defendida por muitos
estudiosos. Para ele, os indivduos racionais e centrados nos seus prprios interesses no atuaro no sentido de promover
seus interesses comuns, mesmo que saiam ganhando se agirem como grupo para atingir tais interesses.
5 O centro foi um bloco suprapartidrio e de carter conservador formado a partir de insatisfaes com os rumos
da Constituinte. Esse grupo fez uma campanha pela reforma do regimento Interno, o que acabou sendo conseguido.
6 neste modelo, o principal representa aquele que delega e o agent aquele a quem a autoridade delegada
(LUPIa, 2001).
7 a definio de accountability tem duas dimenses bsicas: a responsividade que se refere compatibilidade entre a
ao de um agent e a preferncia de seu principal e a responsabilizao que diz respeito obrigatoriedade do respeito a
esta compatibilidade.
8 abdicao aqui entendida no sentido de que os polticos no tm nenhum mecanismo para controlar o Ministrio
Pblico. Como j foi mostrado, apesar de insuficientes, os mecanismos existem.
9 a accountability se d em dois nveis, no vertical, exercida atravs dos cidados pelo voto e no horizontal, exercida
entre as agncias do Estado (ODOnnELL, 1998).
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
419

10 a judicializao da poltica tem como fenmeno correlato a politizao da justia, ambos indicando, grosso
modo, os efeitos da expanso do Poder Judicirio no processo decisrio das democracias contemporneas (tatE;
VaLLInDEr, 1995).
11 Casagrande (2008) atribui a politizao da justia aos seguintes fatores: a) a criao de um modelo constitucional
amplamente regulatrio dos direitos individuais e sociais, com a prevalncia do direito pblico sobre o direito privado,
consagrado na ideia de Constituio Cidad; b) a ampliao do sistema de controle de constitucionalidade; c) a
independncia do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico; e d) ampliao do acesso Justia, por meio de novas formas
processuais (aes coletivas, aes diretas para controle de constitucionalidade, etc.) e da abertura de novos canais do
sistema de justia (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, juizados especiais, rgos de defesa do consumidor e da
concorrncia, Comisses Parlamentares de Inqurito).
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
arantES, rogrio Bastos. Direito e poltica: o Ministrio Pblico e a defesa dos direitos coletivos. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, 14, 39: 83-102, 1999.
______. Ministrio Pblico e Corrupo Poltica em So Paulo. In: SaDEk, Maria tereza (org.). Justia e
cidadania no Brasil. So Paulo: Sumar, 2000.
______. Ministrio pblico e poltica no Brasil. So Paulo: Educ/Sumar, 2002.
BEnDOr, Jonathan et al. theories of delegation. Annual review of political science, 4: 235-269, 2001.
BOnaVIDES, Paulo; anDraDE, Paes de. a Constituinte e a Constituio de 1988. In: BOnaVIDES, Paulo;
anDraDE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. Braslia: Paz e terra/Senado Federal, 1989.
CaPPELLEttI, Mauro. Juzes Legisladores?. Porto alegre: Srgio antnio Fabris Editor, 1993.
CarVaLhO, Ernani. Em busca da judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem.
Revista. Sociologia e Poltica. 23: 127-139, 2004.
CaSaGranDE, Cssio. Ministrio Pblico e Judicializao da Poltica - cinco estudos de caso. Porto alegre, Srgio
antnio Fabris Editor, 2008.
CaStrO, Marcos Faro de. O Supremo tribunal Federal e a Judicializao da Poltica. Revista Brasileira de Cincias
Sociais. 12, 34, 1997.
CaVaLCantI, rosngela Batista. Ministrio Pblico na Paraba. In: SaDEk, Maria tereza (org.). Justia e
cidadania no Brasil. So Paulo: Sumar, 2000.
GaraPOn, antoine. O juiz e a democracia: o guardio de promessas. rio de Janeiro, revan, 1999.
haLL, Peter a.; tayLOr, rosemary C. r. as trs verses do neo-institucionalismo. Lua Nova, 58: 193223, 2003.
kErChE, Fbio. O Ministrio Pblico e a Constituinte de 1987/88. In: SaDEk, Maria tereza (org.). O sistema
de Justia. So Paulo: IDESP/Sumar, 1999.
______ O Ministrio Pblico no Brasil: autonomia, organizao e atribuies. tese de Doutorado, Dept. Cincia
Poltica, USP, 2003.
kInzO, Maria Dalva Gil.. O quadro partidrio e a constituinte. In: LaMOUnIEr, Bolvar (org.), De Geisel a
Collor: o balano da transio. So Paulo: IDESP/Sumar, 1990.
LUPIa, arthur. Delegation of power: agency theory. In: neil Smelser e Paul Baltes (orgs.), International
encyclopedia of the social behavioral sciences. Oxford: Elsevier science limited, 2001.
MaCIEL, Dbora; kOErnEr, andrei. Sentidos da judicializao da poltica: duas anlises. Lua Nova, 57: 113133, 2002.
MazzILLI, hugo nigro. Ministrio Pblico. 3. ed. So Paulo: Damsio de Jesus, 2005.
MELO, Marcus andr. Governance e reforma do estado: o paradigma agente x principal. Revista do Servidor
Pblico, 120, 1: 67-79, 1996.
MILLEr, Gary J. the political evolution of principal-agent models. Annual review of political science, 8: 203225, 2005.
ODOnnELL, Guillermo. Democracia delegativa?. Novos Estudos, 31: 25-40, 1991.
______. accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, 44: 27-53, 1998.
______ et al. (orgs.). Democracia, violncia e injustia: o no-Estado de direito na amrica Latina. So Paulo: Paz e
terra, 2000.
6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
12
OLIVEIra, Vanessa; CarVaLhO, Ernani. a judicializao da poltica: um tema em aberto. Revista Poltica Hoje, 1,
15, 2006.
OLSOn, Mancur. A lgica da ao coletiva: os benefcios pblicos e uma teoria dos grupos sociais. So Paulo:
Editora da Universidade de So Paulo, 1999.
PrzEwOrSkI, adam. Sobre o Desenho Institucional do Estado: Uma Perspectiva Agent x Principal. In: PErEIra,
Bresser (org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998.
SaDEk, Maria tereza (org). O Ministrio Pblico e a Justia no Brasil. So Paulo: Sumar, Idesp, 1997.
______. O sistema de justia. In: SaDEk, Maria tereza (org.). O sistema de justia. So Paulo: IDESP/Sumar, 1999.
______. Cidadania e Ministrio Pblico. In: SaDEk, Maria tereza (org). Justia e cidadania no Brasil.So Paulo:
Sumar, 2000.
SaLazar, Juliana. O desenho institucional do Ministrio Pblico: o Procurador-Geral da repblica e as aes Diretas
de Inconstitucionalidade. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, UFPE, 2007.
SILVa, Catia aida. Justia em jogo: novas facetas da atuao dos promotores de justia. So Paulo: Edusp, 2001.
tatE, neal; VaLLInDEr, torbjorn. The global expansion of judicial power: the judicialization of politics. new york,
new york University Press, 1995.
VIanna, Luiz werneck et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. rio de Janeiro, revan, 1999.
VIanna, Luiz werneck (org). A democracia e os Trs Poderes no Brasil. Belo horizonte: Editora UFMG; rio de
Janeiro: IUPErJ/FaPErJ, 2002.
DOCUMENTOS OFICIAIS
BraSIL. Lei complementar n 75, de 20 de maio de 1993.

BraSIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.
COnaMP. Carta de Curitiba, de 21 de junho de 1986.
BraSIL, Ministrio da Justia. Diagnstico Ministrio Pblico nos Estados, 2006.
SiTES CONSULTADOS
associao nacional dos Membros do Ministrio Pblico www.conamp.org.br

Conselho nacional do Ministrio Pblico http://www.cnmp.gov.br/
Ministrio Pblico da Unio http://www.mpu.gov.br
Ernani Carvalho
Rua Acadmico Hlio Ramos s/n 14 andar
Cidade Universitria 50670-901
Recife PE - Brasil
ernani.carvalho@pq.cnpq.br
DOUTOR
EM CINCIA POLTICA PELA
UNIVERSIDADE
DE
SO PAULO
(USP)
PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA DA

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO (UFPE)
PESQUISADOR
DO
CNPQ NVEL 2
Natlia Leito
Rua Acadmico Hlio Ramos s/n 14 andar
Cidade Universitria 50670-901
Recife PE Brasil
MESTRANDA
UNIVERSIDADE FEDERAL
DE PERNAMBUCO (UFPE)
EM CINCIA POLTICA PELA
natalialeitao@gmail.com

6(2) | P. 399-422 | JUL-DEZ 2010
421

ART - Novo Desenho Institucional Do Ministerio Publico - A03v6n2

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

ART - Novo Desenho Institucional Do Ministerio Publico - A03v6n2

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 399

O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO

Q UE MECANISMOS EXPLICAM O PROCESSO

W hich mechanisms explain the groWing of the p ublic

CONTRIBUI PARA O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA .

autonomy contributed to increase the judicialization

PRINCIPAL DISCUTIR O PROCESSO PELO QUAL ESSA INSTITUIO

A LITERATURA EXPLICA O FATO DE VRIAS INSTITUIES

does the literature explain the fact

M INISTRIO P BLICO TEVE

AUTONOMIA DA INSTITUIO PODE SER EXPLICADA A PARTIR DE

betWeen tWo explanatory currents .

TEREM FEITO lobby E APENAS O

OUTRO , SUGERE - SE A EXISTNCIA DE INTERESSES

that many institutions lobbied for autonomy and only

p ublic a ttorney had its competence expanded ?

the one hand ,

the autonomy of institution could be explained by the

the other hand ,

it s suggested the existence of exogenous interests

PROCESSO QUE INFLUENCIOU POSITIVAMENTE A AUTONOMIA

that had influence in the construction of

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 400

400 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 401

ernani carvalho e natlia leito :

1 O ATUAL DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 402

402 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 403

ernani carvalho e natlia leito :

o funcionamento de tal instituio. O primeiro quer dizer que o Parquet um s

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 404

404 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 405

ernani carvalho e natlia leito :

reconstitucionalizao do pas, numa clara mostra do ativismo poltico que

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 406

406 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 407

ernani carvalho e natlia leito :

EXPLICAO A CONQUISTA DE AUTONOMIA FRENTE AOS OUTROS PODERES DO ESTADO RESULTADO DA AO

ADOTA UMA PERSPECTIVA MAXIMIZADORA EM QUE

TINHAM OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS E PARA ISSO AGIRAM RACIONALMENTE,

ESCOLHENDO MEIOS ADEQUADOS PARA O ALCANCE DOS SEUS FINS.

ASPECTOS INSTITUCIONAIS NO SO CONSIDERADOS. A POSSIBILIDADE DE

QUE O RESULTADO FINAL DA

DO PERODO AUTORITRIO, O SENTIMENTO DE DEMOCRATIZAO E DE FORTALECIMENTO DAS INSTITUIES RESPONSVEIS

AUMENTA, HAVENDO RELATIVA FACILIDADE PARA A

OPERAR, VENDENDO AOS

CONSTITUINTES A IDEIA DA IMPORTNCIA DA CRIAO DE UM AGENTE NO-POLTICO-PARTIDRIO RESPONSVEL PELA DEFESA

NO CONSIDERA DE MANEIRA SATISFATRIA AS RELAES ASSIMTRICAS DE PODER. EMBORA DESCREVA O

AMBIENTE INSTITUCIONAL COM DETALHES, MOSTRANDO COMO AS MUDANAS OCORRIDAS NO DECORRER DA

Fonte: elaborao prpria.

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 408

408 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

2 MECANISMOS DE CONTROLE E ACCOUNTABILITY

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 409

ernani carvalho e natlia leito :

Ou seja, o principal detm o poder, mas limitado em tempo, talento e energia.

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 410

410 : O NOVO DESENHO INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO E O PROCESSO DE JUDICIALIZAO DA POLTICA

03-REV12 [399-422] - Ernani Carvalho-3:XXX 3/3/11 4:19 PM Page 411