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A Segurana e os Novos Riscos e Ameaas:

Perspectivas Vrias
RESUMO

Major Lus Carlos Falco Escorrega

Neste artigo analisam-se as perspectivas de diversos actores do sistema poltico internacional em relao s
novas ameaas e riscos para a segurana, num contexto em que esta redefinida e alargada, com a
finalidade de esclarecer diferentes abordagens, sejam nacionais, regionais ou globais, e geograficamente
representativas de diferentes realidades (frica, Europa, Amrica, sia).
Comea-se por fazer um breve enquadramento estratgico e conceptual; posteriormente, no mbito da
redefinio do conceito de segurana, d-se especial ateno s dimenses humana, societal, ambiental,
cooperativa e colectiva, clarificando estes conceitos; no que s novas ameaas diz respeito, faz-se uma
anlise comparativa entre vises nacionais (Portugal, Espanha e EUA), regionais (UE, OTAN, OSCE, UA e OCX Org Coop Xangai) e globais (ONU), com algum cuidado de representatividade geogrfica.

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A Segurana e os Novos Riscos e Ameaas:


Perspectivas Vrias
Major Lus Carlos Falco Escorrega*

Introduo
Quando, no perodo frtil do Renascimento, Bodin e Hobbes lanaram as bases conceptuais para a
autonomizao da segurana enquanto fim da organizao poltica, dificilmente imaginariam que cinco sculos
depois o prncipe j no deteria o monoplio da violncia - garante mximo da segurana da comunidade - e
que o estado natureza se materializava agora numa configurao complexa, com actores de natureza
diversa lutando pelas suas aspiraes, mas, apesar de tudo, interligados pela teia da globalizao, partilhando
tantas vezes os mesmos ways e means para ends distintos e, tantas vezes, antagnicos.
j um lugar-comum referir que o actual paradigma poltico internacional (quadro de referncia para anlise
teortica de questes polticas mundiais) manifestamente diferente do anterior - maxime no que concerne ao
nmero e tipo de actores - assistindo-se transformao de um paradigma estatocntrico, com contornos
relativamente estveis, num outro em que abundam diversos tipos de actores, com interesses diversos, agindo
num quadro de referncia global, em processo de rpida transformao. Realmente, aps a queda do muro de
Berlim inaugurou-se uma nova poca de esperana quase eufrica em que as preocupaes com a segurana
econmica definitivamente se sobrepuseram s preocupaes com a segurana militar, almejando o ideal de
progresso contnuo, este herdado da crena optimista do sculo XVIII. S que em 11 de Setembro de 2001
(doravante apenas referido como 11/9) fomos confrontados com um mundo que julgvamos que j no existia uma espcie de apocalipse virtual - e entrmos numa zona de tempestades onde nos confrontamos com novas
crises, que h dez ou vinte anos julgaramos impossveis de acontecerem (Loureno, 2008, p. 7). O 11/9 foi o tal
cisne negro de que fala Karl Popper ou Nasim Taleb1 que, sustentando-se nas entranhas da globalizao, deu
origem a um sentimento generalizado de insegurana, constituindo-se mesmo como exemplo paradigmtico da
ordem securitria actual. A globalizao, a tal espessa rede de interdependncias ou densa malha de
interaces (Moita, 2008, p. 22), transformou ameaas e contribuiu decisivamente para novos riscos e perigos,
como os impactos do terrorismo internacional, os falhanos do sistema monetrio global, a degradao
ambiental, os perigos decorrentes de acidentes humanos catastrficos, etc.
Neste ensaio, analisam-se as perspectivas de diversos actores do sistema poltico internacional em relao s
novas ameaas e riscos para a segurana, num contexto em que esta redefinida e alargada, com a
finalidade de esclarecer diferentes abordagens, sejam nacionais, regionais ou globais, e geograficamente
representativas de diferentes realidades (frica, Europa, Amrica, sia). Dada a vastido de assuntos que,
directa ou indirectamente, podem ser envolvidos no mbito do tema, delimita-se o objecto de estudo, centrando
a anlise, fundamentalmente, na enumerao e breve caracterizao das ameaas e riscos considerados e no
nas respostas a esses desafios.
A estrutura deste estudo articula-se em trs partes distintas mas complementares. Numa primeira parte, para
uma melhor compreenso do objecto em anlise, enquadra-se a temtica em duas vertentes: a paradigmtica,
onde se contextualiza a problemtica em anlise no quadro da globalizao, em particular, as implicaes da
globalizao da violncia organizada; e a conceptual, onde se analisa de forma necessariamente sucinta os
conceitos em questo - segurana, risco e ameaa - luz das premissas que se julgam mais vlidas.
Numa segunda parte, aborda-se a questo da redefinio do conceito de segurana, analisando as novas
dimenses - humana, societal, ambiental, cooperativa e colectiva - que mais contribuem para o alargamento da
abordagem tradicional e que parecem ser as mais relevantes para caracterizar o actual paradigma securitrio.
Numa terceira parte, faz-se um breve caracterizao dos novos riscos e ameaas bem como a anlise das
diferentes perspectivas - nacional, regional e global e geograficamente representativas de diferentes realidades
(frica, Europa, Amrica, sia)
- no sentido de perceber as diferenas e semelhanas em questo.
Enfim, nas concluses, identificam-se os aspectos mais relevantes resultantes da investigao, permitindo
encontrar as dedues entendidas mais adequadas e, dessa forma, cumprir os objectivos propostos.

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1. Enquadramento
1.1.

A globalizao e o actual paradigma de segurana

Tal como j referido, o 11/9 constitui-se como exemplo paradigmtico da ordem securitria actual,
sustentando-se esta assero nos seguintes factos, entre outros: O 11/9 aconteceu em Nova Iorque, mas foi
imediatamente observado em todo o mundo tornando-o um acontecimento verdadeiramente mundial2; Os
ataques foram operacionalizados por 19 indivduos pertencentes Al-Qaeda, uma organizao composta por
clulas distribudas por 50 pases, portanto, uma organizao globalizada; os ataques foram coordenados
utilizando as tecnologias mais poderosas do mundo globalizado, nomeadamente, os telemveis, contas
bancrias internacionais e a internet, alm da aviao comercial; as reaces em todo mundo foram intensas,
instantneas e diversas: houve jbilo em determinadas regies e um profundo choque noutras; os ataques
foram contra smbolos do poder militar e capitalismo americano e no contra quaisquer edifcios; alis se fossem
contra uma central nuclear ou uma barragem a tragdia seria seguramente maior; apesar de os ataques serem
nos Estados Unidos da Amrica (EUA), houve vtimas de cerca de 90 pases; por ltimo, apesar destes ataques
terem decorrido em solo norte-americano, julga-se que as principais razes que os causaram, so
acontecimentos ocorridos noutras partes do mundo, nomeadamente na Palestina, Arbia Saudita, etc. (Baylis et
al., 2007, p. 2).
Estas constataes associadas ao 11/9 traduzem muito da realidade em que vivemos - num mundo globalizado,
em que os acontecimentos polticos, econmicos, culturais e sociais esto cada vez mais inter-relacionados e
tm um maior impacto nas diferentes sociedades, transmitindo-nos uma sensao de que o mundo est a
encolher! Exemplos do impacto da globalizao fazem-se sentir nos mais diversos sectores: econmico - com a
criao de mercados globais surge uma economia capitalista global em que empresas multinacionais organizam
a produo e o marketing numa base global, enquanto a operao dos mercados financeiros globais
determinam que pases obtm crdito e em que condies; militar - o comrcio global de armas, a proliferao
das armas de destruio macia (ADM), o crescimento do terrorismo transnacional, o aumento da cooperao
militar transnacional e o discurso de uma insegurana global indiciam uma ordem militar global; jurdico - a
difuso e desenvolvimento de leis transnacionais e internacionais desde o comrcio aos direitos humanos,
juntamente com a criao de instituies judiciais mundiais tais como o Tribunal Penal Internacional (TPI), so
indicadores de uma emergente ordem jurdica global; ecolgico - uma ecologia partilhada envolve problemas
ambientais partilhados, desde o aquecimento global proteco de espcies, juntamente com a criao de
respostas multilaterais e regimes de governao ambiental global; cultural - com uma mistura complexa de
homogeneizao e maior heterogeneidade dada a difuso global da cultura popular, empresas de comunicao
globais, redes de comunicao, etc., simultaneamente com a reafirmao de nacionalismos, etnicidade, e
diferenas, sendo certo que poucas (ou nenhumas) culturas esto hermeticamente seladas interaco cultural;
social - mudanas nos padres migratrios de Sul para Norte e de Leste para Oeste tornaram as migraes num
alarmante assunto global (Baylis et al., 2007, p. 21).
Por outro lado parece indiscutvel que este processo de globalizao favoreceu a interdependncia, diminuiu a
independncia, dificultou a coeso nacional e acelerou aquilo a que muitos analistas chamam de crise do
Estado. primeira vista, as funes estatais, mesmo no plano da segurana, ter-se-iam progressivamente
pulverizado e seriam agora monopolizadas por novos actores, quer supranacionais (tais como as Organizaes
Internacionais - OI) quer infranacionais (caso das etnias ou das mfias) (David, 2001, p. 45). No entanto,
podemos constatar que h tendncias que confirmam o Estado como principal unidade de referncia no sistema
poltico internacional: nunca em toda a histria se contaram tantos Estados como actualmente - dos 51 Estados
membros da ONU em 1945, passou-se para os actuais 1923 - demonstrando que, aparentemente, o Estado
continua a ser a forma de organizao poltica preferida; o quase4 desaparecimento das guerras interestaduais
indica que o territrio cada vez menos uma fonte de tenses e objecto de conquista entre Estados, havendo
uma estabilizao notria das fronteiras e a existncia de uma sociedade internacional de direito assente
nesse princpio; no sector militar o Estado ainda o actor mais importante e embora as ameaas e os inimigos
tenham mudado consideravelmente os governos e os seus aparelhos militares continuam a ser proprietrios dos
instrumentos que, em ltima anlise, decidem a sobrevivncia dos Estados (pelo menos no que toca a uma
grande maioria deles) apesar da privatizao de alguns sectores da segurana (David, 2001, p. 50).
Este processo de globalizao apresenta, pois, desafios fundamentais aos pilares da ordem mundial de matriz
vestefaliana, baseada na territorialidade, soberania e autonomia. Por um lado, apesar da importncia das
fronteiras e do territrio, at por questes administrativas, parece emergir uma nova geografia de organizao e
poder poltico transcendendo territrios e fronteiras. O poder soberano e a autoridade dos Estados

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transforma-se, entendendo-se cada vez mais a soberania como o exerccio partilhado de poder e autoridade
entre autoridades nacionais, regionais e globais. Num mundo cada vez mais interdependente, para que os
Governos possam simplesmente atingir determinados objectivos nacionais e responder eficazmente s
necessidades das populaes so forados a envolverem-se em colaboraes e cooperaes multilaterais
comprometendo ou diminuindo a sua capacidade de auto-governao. (Baylis et al., 2007, p. 24) Em boa
verdade estes e outros desafios permitem questionar se realmente h um enfraquecimento do Estado ou
apenas a necessria adaptao dos seus ends-ways-means aos impactos da globalizao.
Por ltimo, tambm a violncia organizada se globalizou contribuindo para o surgimento de novas guerras5,
principalmente de natureza intra-estatal ou transnacional, localizando-se sobretudo em Estados frgeis e
envolvendo combates irregulares complexos entre militares, paramilitares, criminosos e foras privadas,
prximo e/ou atravs de fronteiras estatais no discriminando entre civis e combatentes. O epteto de
modernidade advm-lhe, em grande parte, da capacidade de explorao de redes globais para obter
financiamento, armas ou apoio, bem como para facilitar a especulao, extorso e economias-sombra, tais
como o trfico de diamantes ou de drogas. Num quadro de crescimento da violncia organizada informal 6
assiste-se uma maior separao entre a distribuio do poder militar formal e a distribuio do poder coercivo
efectivo, at porque os Estados deixaram de possuir o monoplio dos meios de destruio macia (Keohane
apud Baylis et al., 2007, p. 27).
1.2.

Enquadramento conceptual

As definies no mbito das cincias sociais suscitam um debate frequente; sendo os conceitos portadores de
significado, convm nesta fase efectuar uma abordagem conceptual aos objectos da investigao - segurana,
ameaas e riscos - no sentido de os clarificar e melhor determinar as dimenses que os constituem.
1.2.1. Segurana
A palavra segurana tem origem no latim, lngua na qual significa sem preocupaes, e cuja etimologia
sugere o sentido ocupar-se de si mesmo (se+cura) (Matos, 2005?).
O debate sobre este conceito no novo. Alis, este um conceito que no consegue consenso internacional,
sendo definido de diversas formas, de acordo com a escola interpretativa, com a regio geogrfica, pas, etc. No
fundo, um conceito contestado, ambguo, complexo, com fortes implicaes polticas e ideolgicas (Garcia,
2006: 341). Parece, no entanto, haver consenso em que a segurana implica a libertao de ameaas em
relao a valores centrais, sendo tambm comum associar ao conceito uma certa ausncia de risco e
previsibilidade e certeza quanto ao futuro.
Em toda a tentativa sria de definio da segurana aceitvel a existncia de um mnimo de trs parmetros:
a segurana implica para toda a comunidade a preservao dos seus valores centrais; a ausncia de ameaas
contra a comunidade; e formulao de objectivos polticos pela comunidade. Pode assim compreender-se como
a ausncia de ameaas militares e no militares que pudessem pr em causa os valores centrais que uma
pessoa ou uma comunidade querem promover, e que implicassem um risco de utilizao da fora (David, 2000:
27).
Esta definio exclui definies de segurana que tenham mais afinidades com outros domnios de estudos
como a economia poltica, o desenvolvimento, ou ainda a proteco do meio ambiente do que com o campo dos
estudos estratgicos. Permite, no entanto, diversas questes (vd. Quadro 1 - Questes acerca do conceito de
segurana), o que lhe vale amide o epteto de conceito mais ambguo e perturbador relativamente ao edifcio
poltico-estratgico (Nogueira, 2005, p. 77):
Quadro 1 - Questes relativas ao conceito de segurana
- Estados?
- Possuem ainda o monoplio
exclusivo do uso da fora? o
prprio Estado a raiz do problema
Quanto ao sujeito?
da segurana e no a sua soluo?
- Actores no estatais
- Rivalizam com o Estado na gesto
(ONG, OIG, etc.)
da fora e, sobretudo, na preveno
da sua utilizao?

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- Objectiva?

- Ameaas reais provocando perdas


em vidas humanas,
independentemente do autor?
- Percepo de ameaas que, se
ausentes, contribuem para o
desaparecimento do medo?

Quanto natureza?
- Subjectiva?

Quanto aos objectivos?

- Tpicos do modelo
vestefaliano?
- Modelo
ps-vestefaliano?
- Restrita?

Quanto s abordagens?

Quanto ao nvel de
anlise?

- Alargada?

- Os que afectam a soberania, a


sobrevivncia, o territrio e as
instituies do Estado?
- Os que exigem solues regionais
e internacionais?
- Centrar-se essencialmente no
estudo da ameaa, da utilizao e
do controlo da fora militar?
- Dever ser uma viso mais
alargada com acrescento de novos
actores e de novas dimenses de
anlise no militares - econmicas,
societais, ambientais, legais e
humana?

- mbito nacional,
- O Estado mantm-se como o
regional ou internacional? senhor das questes de segurana
(mbito essencialmente
- mbito transnacional e interestadual)?
multilateral?
- Os novos desafios devero ser
enfrentados colectivamente por
actores estatais e no estatais
(Estados, OI, ONG) enfrentem
colectivamente os novos desafios?
Segurana comum e segurana
global comprovam o declnio da
influncia dos Estado? Ou ser o
conceito da segurana humana o
mais apropriado?

(Fonte: adaptado de David, 2001, p. 29)


Como se pode verificar, o conceito de segurana hoje objecto de uma renovao conceptual, sendo que as
escolas de pensamento, com as suas diversas perspectivas, disputam entre si a compreenso do fenmeno. De
qualquer forma, ignorar a importncia deste conceito na manuteno e desenvolvimento de qualquer
comunidade poltica como as pessoas que esquecem a importncia do oxignio que respiram. A segurana
como o oxignio - tendemos a esquec-la at ao momento em que a comeamos a perder (Nye apud Ribeiro,
2008, p. 290).
1.2.2. Ameaas
Tradicionalmente - em ambiente agnico - ameaa qualquer acontecimento ou aco (em curso ou previsvel),
de variada natureza (militar, econmica, ambiental, etc.) que contraria a consecuo de um objectivo e que,
normalmente, causador de danos, materiais ou morais, sendo que no mbito da estratgia consideram-se
principalmente as ameaas provenientes de uma vontade consciente, analisando o produto das possibilidades
pelas intenes (Couto, 1988; p. 329). Assim, dizemos que determinada situao geradora de uma ameaa se
o seu agente tiver possibilidades ou capacidades para a sua concretizao e se tambm tiver intenes de a
provocar7.
De acordo com o proposto por um painel 8 das Naes Unidas, em 2004, a ameaa hoje entendida como
qualquer acontecimento ou processo que cause mortes em grande escala ou uma reduo macia das
expectativas de vida e que enfraquea o papel do Estado como unidade bsica do sistema internacional. Este
conceito permite a incluso das ameaas consideradas no tradicionais segurana, com implicaes graves,
como o caso do flagelo da SIDA ou de catstrofes naturais e reafirma a centralidade da organizao poltica
Estado - com as suas caractersticas e responsabilidades - no mbito do sistema internacional.

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1.2.3. Riscos9
O conceito de risco inseparvel das ideias de probabilidade e incerteza; na sociedade contempornea, o
conceito caracteriza-se por assinalvel polissemia (surgindo por vezes a propsito do que se designa por perigos,
catstrofes, acidentes ou ameaas) e refere-se normalmente a um vasto leque de situaes de incerteza,
associadas a qualquer coisa negativa que poder ocorrer. O risco actualmente muito estudado em diversos
campos cientficos, desde o empresarial ao social, tendo-se atingido um estado relativamente avanado no que
concerne a ferramentas que permitem reduzir incertezas e, dessa forma, ponderar de outra forma as decises.
Tradicionalmente, no campo dos estudos estratgicos, o risco tem relao directa com o planeamento, ao
assumirem-se aquelas situaes que potencialmente provocam um menor (ou negligencivel) dano, em relao
a outras entendidas como ameaas e merecendo, por isso, outro tratamento. A anlise e gesto do risco so
ento ponderadas tendo em considerao os ingredientes tradicionais da estratgia: objectivos, meios e
ameaas; em ambiente estratgico (conflitual), como os meios para atingir os objectivos mais importantes
raramente so os ideais, necessrio fazer escolhas e correr riscos, planeando-se para a hiptese mais
provvelassumem-se, ento, os riscos estratgicos.
No mbito da ONU (Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres), risco definido como a
probabilidade de consequncias prejudiciais, ou perdas esperadas () resultante de interaces entre perigos10
naturais ou humanamente induzidos e condies vulnerveis, sendo convencionalmente representado pela
expresso:
Risco = Perigos (ou ameaas) x Vulnerabilidades.
Podemos, enfim, considerar que risco uma aco no directamente intencional e eventualmente sem
carcter intrinsecamente hostil (contrariamente aos termos que caracteriza a ameaa na estratgia), provinda
de um actor interno ou externo no necessariamente estratgico (Duarte et al., 1999, p. 107).
1.2.4. Ameaas e riscos
Assim, em jeito de sistematizao genrica, e no quadro dos estudos estratgicos e de segurana, podemos
referir que a grande distino entre risco e ameaa que a ameaa pressupe uma inteno, portanto um
agente racional, enquanto o risco subentende tambm o acaso ou o fenmeno natural.
possvel entretanto constatar tendncias, que derivam em grande parte do campo dos Estudos da Paz, em que
analistas de segurana, comentadores e polticos empregam cada vez mais a linguagem e o conceito de risco,
em vez do mais tradicional, e mais restrito, conceito de ameaa. Considera-se que risco abrange um mais
vasto leque de problemas para a segurana humana e sobrevivncia e, por isso, polticas pblicas que tenham
em conta todo o espectro de risco - ameaas naturais, vulnerabilidades sociais e econmicas, conflito e
terrorismo - tm mais hipteses de avaliar correctamente as prioridades. Concomitantemente, a anlise com
base no risco permite sublinhar o facto de que os riscos resultam em parte das prprias escolhas de um pas ou
de um indivduo (SIPRI, 2007).

2. Redefinio do Conceito de Segurana


Como j referido anteriormente, o conceito de segurana um conceito contestado, sendo que as controvrsias
se situam, principalmente, ao nvel do referente a considerar quando se estudam as questes de segurana.
Assiste-se a um alargamento do conceito para fora dos limites paroquiais da segurana nacional, incluindo
outras consideraes para alm das de ordem militar, como a poltica, econmica, societal e ambiental, numa
perspectiva mais internacional, exigindo aos Estados que pensem e actuem em termos internacionais e globais
mais cooperativos. Por outro lado, h correntes que defendem que a prioridade deve ser dada aos seres
humanos pois sem eles a segurana no faz sentido (Booth apud William, 2008, p. 7).
2.1.

A abordagem tradicional

J desde os Tratados de Vesteflia que os Estados so considerados os actores mais poderosos das relaes
internacionais e que, sem uma autoridade superior que regule as relaes entre si, seu dever garantir a sua
prpria segurana. Na arena brutal que o sistema internacional os Estados procuram alcanar a sua segurana
custa de outros vizinhos, sendo as relaes inter-estaduais vistas como uma luta pelo poder. De acordo com
esta abordagem a paz permanente era utpica e tudo o que os Estados poderiam fazer era tentar balancear11 o

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poder de outros Estados para prevenir qualquer hegemonia global.


Durante o perodo da guerra-fria o debate em torno das questes da segurana foram principalmente de mbito
nacional (a segurana nacional12), confinada s dimenses poltica (luta pelo poder) e militar (em particular,
com as capacidades militares que os Estados teriam de desenvolver) e ao uso da fora como principal
instrumento de resposta para lidar com as ameaas. Com o fim da guerra-fria o conceito de fronteira entrou em
reviso, surgiram novos actores na cena internacional, novas ameaas, riscos, perigos e desafios de natureza
global e transnacional e assistiu-se, inicialmente, a uma era de maior cooperao entre as superpotncias. Mas
esta fase mais harmoniosa foi apenas temporria pois com a Guerra do Golfo, os ataques do 11/9 e a invaso da
Gergia pela Rssia, ficou claro que a fora ainda uma maneira efectiva de atingir os objectivos politicamente
definidos.
Segurana num sentido tradicional refere-se, ento, situao em que um Estado declara uma condio de
emergncia, e dessa forma reclama o direito de usar quaisquer meios necessrios (legitimando o uso da fora)
para travar o desenvolvimento de uma ameaa (Buzan et al., 1998, p. 21).
2.2.

Novas abordagens ao conceito de segurana13

2.2.1. A segurana humana


comum envolver no alargamento do conceito de segurana a chamada segurana humana. Este termo foi
oficialmente utilizado pela primeira vez em 1994, num relatrio preparado pelo Programa das Naes Unidas
para o desenvolvimento (PNUD) das Naes Unidas sobre o desenvolvimento humano, que recomendava uma
transio conceptual profunda da segurana nuclear, logo militar, para a segurana humana. De acordo com
uma definio popular, segurana humana um assunto de dignidade humana e no de armas. Em ltima
anlise uma criana que no morreu, uma doena que no se espalhou, uma tenso tnica que no eclodiu,
um dissidente que no foi silenciado, um esprito humano que no foi esmagado (Haq apud Williams, 2008, p.7).
Este conceito diminui a nfase sobre os territrios e acentua a ateno dada s populaes; abandona a
abordagem da segurana (realista) militar para lhe opor a (liberal) do desenvolvimento sustentvel e da
interveno humanitria. Num sentido lato, caracteriza-se por trs elementos diferenciadores: foca-se no
indivduo/pessoa como referente da segurana; tem uma natureza multidimensional; tem um mbito universal,
aplicando-se tanto a Estados e sociedades do Norte como do Sul. influenciado por quatro desenvolvimentos: a
rejeio do desenvolvimento econmico como principal indicador do desenvolvimento bem como a noo de
que desenvolvimento humano factor de maior capacitao (empowerment) das pessoas; o aumento de
conflitos internos; o impacto da globalizao no alastramento de perigos transnacionais como o terrorismo e
pandemias; a nfase ps guerra-fria colocada na defesa dos direitos humanos e na interveno humanitria
(Baylis et al., 2007, p. 495).
A segurana humana inclui a segurana econmica, alimentar, da sade, ambiental, pessoal, da comunidade e
poltica. A segurana econmica envolve um rendimento bsico garantido para indivduos, normalmente em
resultado de trabalho produtivo e remunerativo ou, em ltimo recurso, de algum sistema de segurana social
financiado com fundos pblicos; a segurana alimentar significa que todos, em qualquer momento, tenham
acesso fsico e econmico aos alimentos bsicos; a segurana da sade traduz-se na garantia mnima de
proteco contra doenas e estilos de vida no salutares; a segurana ambiental a proteco das pessoas
contra devastaes naturais a curto e longo prazo, ameaas humanas contra a natureza e deteriorao do
ambiente natural; a segurana pessoal implica a proteco de pessoas da violncia fsica, quer seja do Estado
(tortura fsica), de Estados externos (guerra), de outros grupos da populao (tenses tnicas) de indivduos ou
grupos contra outros indivduos ou grupos (criminalidade), ameaas dirigidas contra as mulheres (violaes e
violncia domstica), ameaas contra as crianas e ameaas contra a prpria pessoa (suicdio, uso de
estupefacientes); a segurana da comunidade a proteco das pessoas da perda de valores e relaes
tradicionais14 bem como de violncia sectria e tnica; a segurana poltica assegura que as pessoas vivam
numa sociedade que honre os seus direitos humanos bsicos e assegure a liberdade dos indivduos e grupos de
tentativas governamentais para exercer o controlo sobre ideias e informao (PNUD, 1994).
O aparecimento deste conceito traz-nos duas questes importantes: a segurana humana concretiza uma
vontade internacional de ingerncia, a despeito ou contra a soberania estatal, quando populaes esto com
dificuldades ou em perigo devido ou no a um problema militar de segurana, sendo a ingerncia humanitria,
desde o comeo dos anos 90 elevada ao estatuto de direito ou dever de ingerncia; a segurana humana marca
a separao entre a segurana do indivduo e a do Estado, quebrando um dos postulados da concepo
vestefaliana do sistema internacional, pois suposto que o Estado cuide dos seus cidados e se tal no puder

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ou no quiser cumprir falta ao seu dever (David, 2001, p. 82-83).


2.2.2. A segurana societal (ou identitria)
Uma outra abordagem de segurana tem-se focado no conceito de sociedade considerando-a o mais
importante referente no que concerne aos estudos de segurana, pois ser completamente humano fazer parte
de um grupo social especfico (Williams, 2008, p. 7).
Este domnio da segurana, relativamente inovador, foi inicialmente avanado por Barry Buzan, e,
posteriormente, desenvolvido por um grupo de investigao do Centre for Peace and Conflict Research, no
sentido de diferenciar segurana do Estado (soberania) e segurana da sociedade (identidade). O Estado
baseado num territrio fixo e numa associao formal, enquanto a integrao societal um fenmeno muito
mais variado - podendo ocorrer simultaneamente em escalas maiores e mais pequenas, transcendendo at a
dimenso espacial (Buzan et al., 1998, p. 119).
No mbito da anlise da segurana internacional interessa a ideia que sociedade acerca da identidade, a
auto-concepo de comunidades e indivduos identificando-se enquanto membros de uma comunidade. Est
relacionada sobretudo com a salvaguarda da identidade societal (refere-se ao ns que se reproduz e se
distingue dos outros), a capacidade de a colectividade manter o seu carcter essencial, os seus modelos
tradicionais de linguagem, de cultura, de associao, de costume, de identidade religiosa e nacional, em
contexto de mudana e perante ameaas possveis ou actuais.
Segurana societal difere de segurana social pois enquanto este ltimo acerca de indivduos e tem um
carcter sobretudo econmico, o primeiro trata de colectividades e da sua identidade. Uma outra confuso est
associada ao conceito de sociedade, sendo este termo normalmente utilizado para designar a populao de um
Estado; pode acontecer que um determinado grupo estatal no tenha uma identidade (a sociedade sudanesa,
por exemplo, a populao do Estado sudans mas que composta por diversas unidades societais) (Buzan et
al., 1998, p. 120).
Esta perspectiva construtivista15 da segurana sem dvida pertinente para compreender os novos conflitos
intra-estatais que proliferam desde o fim da guerra-fria, pois tudo o que constitui uma ameaa existencial
sobrevivncia do ns - seja de tribos, cls, naes, civilizaes, religies ou raas - torna-se uma questo de
segurana. Dois aspectos dominam a segurana societal conciliando-se plenamente com as preocupaes
actuais sobre segurana humana: a concorrncia entre actores pela apropriao, defesa e promoo da
identidade - quando no h correspondncia entre o Estado e a nao, existe um potencial enorme de
desestabilizao; a difuso e a exportao para fora das fronteiras estatais dos problemas de segurana societal
implicam o envolvimento de um grande nmero de actores que contribuem para regionalizar e internacionalizar
essas questes (David. 2001, p. 95).
2.2.3. A segurana ambiental
Uma outra perspectiva tem ganho relevo apelando para uma maior ateno ao planeta Terra, em vez deste ou
daquele grupo de seres humanos que acontece viverem l. Esta perspectiva argumenta que num nvel bsico,
as polticas de segurana devem fazer sentido ecolgico. Em particular, devem reconhecer que os seres
humanos so parte da natureza e dependentes de ecossistemas e do ambiente (Hughes, apud Williams, 2008, p.
8). Afinal, o ambiente o sistema de suporte bsico de que dependem todos os outros empreendimentos
humanos.
As alteraes climticas tm crescentemente sido consideradas multiplicadores de ameaas. Ao nvel da UE
este aspecto s recentemente mereceu uma maior ateno com o Documento do Alto Representante e da
Comisso Europeia para o Conselho Europeu sobre alteraes climticas e segurana internacional16, de
14Mar2008. A se refere que as alteraes climticas so um multiplicador de ameaas, pois agravam tenses e
dificuldades dentro de cada pas e entre pases e ameaam sobrecarregar as regies frgeis e propensas a
conflitos, importando reconhecer que os riscos no so apenas de carcter humanitrio, mas tambm polticos e
de segurana. O impacto das alteraes climticas na segurana internacional no um problema do futuro,
mas j dos nossos dias, e continuar a acompanhar-nos (Concelho da Unio Europeia, 2008).
Alis, tal como refere Robert Kaplan tempo de entender o ambiente por aquilo que ele ; o assunto de
segurana nacional do incio do sculo XXI. O impacto poltico e estratgico do aumento de populaes, doenas
contagiosas, desflorestao e eroso do solo, falta de gua, poluio do ar e, possivelmente aumento dos nveis
do mar em regies sobrepopuladas, como o Delta do Nilo e o Bangladesh - desenvolvimentos que iro originar

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migraes em massa e, consequentemente, incitar a conflitos grupais - ser o desafio nuclear da poltica
externa e do qual derivaro muitos outros (Kaplan apud Williams, 2008, p. 262).
2.2.4. A segurana cooperativa e a colectiva
A redefinio do conceito de segurana passa tambm pela conceptualizao da segurana num quadro de
participao activo dos actores principais, submetendo-os a formas de colaborao voluntria, permitindo assim
que a paz se construa, principalmente, atravs de vantagens colectivas (ou, pelo menos, da percepo de).
Ambos os conceitos - segurana cooperativa e segurana colectiva - se relacionam com a estruturao de um
sistema de segurana comunitria, partindo de um compromisso associativo entre Estados, e tendo como meta
a segurana entre os membros da comunidade. A diferena principal est no momento em que se neutralizam
os conflitos. Enquanto na segurana cooperativa se actua anteriormente, prevenindo o surgimento de conflitos
que possam alterar a status-quo de segurana entre os Estados membros, (nfase na preveno) a segurana
colectiva actua neutralizando o conflito, aps este ter surgido (nfase na resoluo) (Hardy, 2003).
Assim, pode entender-se por segurana cooperativa a vontade de cooperar entre adversrios potenciais a fim de
atenuar os riscos postos pelo dilema de segurana17. Essa cooperao encoraja a adopo de medidas que
permitam prevenir, reduzir, conter ou resolver ameaas militares susceptveis de levar a uma guerra. Estas
medidas incluem, entre outros factores: o enunciado de doutrinas e de polticas tranquilizadoras, uma maior
transparncia entre foras militares, a impossibilidade de tentar um ataque de surpresa, limites observveis ou
verificveis ao desenvolvimento e colocao das armas, mecanismos de consulta facilitando a recolha de dados
e informaes sobre o estado das armas (David, 2001, p. 256). Apesar de se pretender reforar a estabilidade e
diminuir as incertezas militares, no se limita militarizao do conflito, sendo empregues outras agncias e
organizaes que no s as de defesa, na esteira de uma comprehensive approach.
A segurana colectiva18 assenta numa associao de potncias que organiza a paz comum, sendo indispensvel
nesse sistema uma liga de naes (ou autoridade supra-estatal) como instrumento de segurana geral (Viana,
2002, p. 71), e que, idealmente, centralize o uso da fora, eventualmente, com a criao de uma fora militar a
ela adstrita (Saraiva, 2001; p. 53). A ONU constitui actualmente o sistema de segurana colectiva por excelncia.
Um modelo baseado nestes conceitos de segurana apresenta algumas limitaes, pois ao tratar principalmente
conflitos entre Estados secundariza ameaas e riscos de natureza infra-estatal ou transnacional. De qualquer
forma parece inevitvel que, perante estas ameaas e riscos, os Estados s sero capazes de superar
efectivamente as suas vulnerabilidades em contextos de segurana colectiva ou cooperativa transparentes e
credveis.

3. Os Novos Riscos e Ameaas


3.1.

Breve caracterizao

Porque cada vez mais os conceitos de risco e ameaa so utilizados para expressar objectos de anlise anlogos,
doravante referiremos apenas a expresso ameaas, englobando nela os conceitos atrs descritos.
Neste mundo cada vez mais globalizado e imprevisvel do ps-guerra fria surgiram novos actores que procuram
constantemente iludir ou evadir-se s autoridades formais, estatais e internacionais. As ameaas deixam
tambm de ser claras e definidas transformando-se em difusas e polimorfas com natureza annima,
desterritorializada, disseminada e individualizada pela tendncia de no se manifestarem num simples evento
ou perodo de tempo e, por vezes, no tm um ponto focal, onde os polticos e governantes possam concentrar
as suas atenes e energias. Podem no ser de natureza militar e, na grande maioria, no provm dos Estados
(Garcia, 2006). So ameaas transnacionais e simultaneamente infra-estatais (como o narcotrfico, terrorismo,
migraes, riscos ecolgicos e ambientais).
As ameaas no militares ganham importncia, resultando de condies polticas, econmicas sociais ou
ambientais que pem em causa o funcionamento e a sobrevivncia do Estado e, chegada a ocasio, provocam
conflitos e uma violncia civil que perturbam as condies de existncia das populaes. Essas condies
modificam, multiplicam e diversificam as ameaas, obrigando assim ao alargamento dos estudos de segurana.
Estas ameaas no-militares podem ser associadas a quatro sectores da segurana: segurana poltica (v.g.
terrorismo), econmica (v.g. crime transnacional e o trfico de droga) societal (v.g. fluxos de refugiados) e
ambiental (recursos em gua).

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No paradigma das ameaas anteriores os jogadores e as regras do jogo conheciam-se perfeitamente, pois os
inimigos tinham foras convencionais e nucleares associadas a um governo, com uma ordem de batalha
(dispositivo) relativamente conhecida e linear no desenvolvimento e projeco ao longo do tempo. Por outro
lado, o paradigma das novas ameaas genericamente no-governamental, no-convencional, dinmico,
no-linear, com regras de empenhamento desconhecidas, pelo menos de um dos lados, com um modo de
actuao e doutrina assimtrica e imprevisvel (Steele apud Garcia, 2006).
De qualquer forma, tal como refere o General Loureiro dos Santos, grande parte das novas ameaas so, na
realidade formas de actuao que j foram muito usadas, e relativamente s quais existe adequada doutrina.
S que a era da informao e a globalizao potenciou as suas capacidades e tornou-as bem mais perigosas
para as populaes e Estados (Santos, 2001, p. 41).
3.2.

As diferentes perspectivas

Caracterizam-se em seguida as perspectivas de diversos actores do sistema poltico internacional - de natureza


nacional, regional ou global e geograficamente representativas de diferentes realidades (frica, Europa, Amrica,
sia) - em relao s novas ameaas e riscos.
Quadro 2 - Perspectivas consideradas na anlise
CONTINENTE
NACIONAL
REGIONAL
FRICA

AMRICA

GLOBAL

Unio Africana (UA)

Estados Unidos da Organizao do


Amrica (EUA)
Tratado do Atlntico
Norte (OTAN)
Organizao para
Segurana e
Cooperao na
Organizao das
Europa (OSCE)
Naes Unidas (ONU)

SIA

EUROPA

Portugal
Espanha

Organizao de
Cooperao de
Xangai (OCX)
OSCE
Unio Europeia (UE)
OTAN
OSCE

3.2.1. Perspectivas nacionais


3.2.1.1. Portugal
no conceito estratgico de defesa nacional (Resoluo do Conselho de Ministros n. 6/2003) que vm definidas
e caracterizadas as ameaas relevantes para a segurana do pas. Qualifica as ameaas e riscos de
concretizao imprevisvel e de carcter multifacetado e transnacional, num contexto que atenuou as
ameaas tradicionais de cariz militar, mas fez surgir factores de instabilidade traduzidos em novos riscos e
potenciais ameaas, de que os trgicos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 so o paradigma:
- Qualquer agresso armada ao seu territrio, sua populao, s suas Foras Armadas ou ao seu patrimnio,
seja no quadro de um conflito generalizado seja no quadro de um ataque localizado;
- O terrorismo, nas suas variadas formas;
- O desenvolvimento e a proliferao no regulados de armas de destruio macia, de natureza nuclear,
radiolgica, biolgica ou qumica, bem como dos respectivos meios de lanamento, sua deteno por grupos
no estaduais, e ainda a proliferao de meios convencionais, especialmente destrutivos, de mdio e longo raios
de aco;
- O crime organizado transnacional, sendo que entre as formas com maior grau de violao dos direitos
humanos e poder de destruio, encontram-se o trfico de droga e as redes de promoo e explorao da
imigrao ilegal e do trfico de pessoas.

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- Atentados ao ecossistema, incluindo a poluio martima, a utilizao abusiva dos recursos marinhos nas
guas sob responsabilidade nacional e a destruio florestal.
3.2.1.2. Espanha
Na Revisin Estratgica de la Defensa19, de 2002, feita uma anlise de possveis riscos no sentido de evitar
que se convertam em ameaas segurana espanhola. So riscos no apenas militares, incluindo tambm
todos os factores e situaes que podem pr em causa a segurana, a estabilidade, a liberdade e o progresso:
- Principais:
Agresso armada em grande escala contra o territrio nacional (apesar de improvvel);
Terrorismo externo;
Proliferao de armas de destruio macia nucleares, biolgicas, qumicas ou radiolgicas (NBQR), e seus
sistemas de lanamento, particularmente msseis balsticos e de cruzeiro;
Configurao do territrio nacional de Espanha, que inclui as cidades espanholas de Ceuta e Melilla, e suas
ilhas e penhascos no Norte de frica;
Interrupo das rotas comerciais (devido concentrao no estreito de Gibraltar) por onde fluem os
recursos bsicos, sobretudo energticos;
Limitao ao exerccio de soberania devido presena colonial britnica em Gibraltar.
- Outros riscos:
Efeitos negativos da globalizao, enquanto multiplicadora de riscos, ao permitir que os seus efeitos se
propaguem com grande rapidez;
Ataques e agresses ao meio ambiente, particularmente instalaes nucleares e veculos militares a
propulso ou transportando armas nucleares;
Movimentos migratrios extraordinrios e no controlados, provocados fundamentalmente pelo
deslocamento de grupos populacionais afectados por carncias, conflitos ou catstrofes, e favorecidos pela
actuao de organizaes transnacionais dedicadas ao trfico de seres humanos.
Ataques cibernticos;
Falta de percepo ameaas.
3.2.1.3. Estados Unidos da Amrica (EUA)
As ameaas consideradas pelos EUA encontram-se dispersas por trs documentos de natureza estratgica
(estratgia de segurana nacional, 2006; estratgia de defesa nacional, 2008; estratgia de segurana interna20,
2007), podendo agrupar-se em quatro grupos de desafios:
- Tradicionais: Estados que empreguem exrcitos, marinhas e foras areas convencionais em quadros de
competio militar (v.g. China);
- Irregulares: Estados e actores no estatais (v.g. movimentos extremistas violentos, Estados falhados, como o
Iro) que empreguem mtodos como o terrorismo e insurreio para contrariar as vantagens militares
tradicionais americanas, ou o envolvimento em actividades criminosas, como a pirataria e trfico de drogas, que
ameacem a segurana regional.
- Catastrficos: Aquisio, posse e utilizao de armas de destruio macia por Estados e actores no-estatais;
pandemias mortais e outras catstrofes naturais (e humanas) que produzam efeitos semelhantes a ADM.
- Disruptivos: Estado e actores no estatais que empreguem tecnologias e capacidades (como biotecnologia,
operaes cibernticas e espaciais, ou armas de energia dirigida), em novas formas de contrariar as actuais
vantagens militares americanas.
- Relacionados com o contexto futuro de segurana: Combinao de presses fsicas - populao (v.g. aumento),
recursos (v.g. competio), energia, climticas e ambientais - com mudanas sociais, culturais, tecnolgicas e
geopolticas rpidas, criando uma grande incerteza e propiciando novos riscos para a segurana.
3.2.2. Perspectivas regionais
3.2.2.1. Unio Europeia (UE)
As principais ameaas e desafios em matria de segurana consideradas pela UE encontram-se, principalmente,
descritas em trs documentos: Uma Europa segura num mundo melhor: estratgia Europeia em matria de
segurana, de Dezembro de 2003; no Documento do Alto Representante e da Comisso Europeia para o
Conselho Europeu, de Maro de 2008, subordinado ao tema Alteraes climticas e segurana internacional; e
no Relatrio sobre a Execuo da Estratgia Europeia de Segurana: Garantir a Segurana num Mundo em
Mudana, de Dezembro de 2008.
- Estratgia europeia em matria de segurana:
Terrorismo, pois pe vidas em risco, implica custos avultados, procura abalar a abertura e a tolerncia das

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nossas sociedades e representa uma crescente ameaa estratgica para toda a Europa;
Proliferao de armas de destruio macia, sendo considerada, potencialmente, a maior ameaa
segurana europeia;
Conflitos regionais, pois tm impacto directo e indirecto nos interesses europeus (v.g. Caxemira, Grandes
Lagos, Pennsula da Coreia, Mdio Oriente e os que persistem nas fronteiras europeias);
Fracasso dos Estados, pois mina a governao escala global e contribui para a instabilidade regional (v.g.
m governao, guerras civis, Somlia, Libria);
Criminalidade organizada, pois est muitas vezes associadas a Estados fracos ou enfraquecidos (v.g. trfico
transfronteirio de droga, mulheres, migrantes clandestinos e armas).
O conjunto de todos estes elementos - terrorismo determinado a fazer uso da mxima violncia, disponibilidade
de armas de destruio macia, criminalidade organizada, enfraquecimento do sistema estatal e privatizao da
fora - considerado uma ameaa verdadeiramente radical.
- Documento Alteraes climticas e segurana internacional:
Conflito em torno do acesso aos recursos (v.g. escassez de gua, especialmente em zonas sujeitas a forte
presso demogrfica);
Prejuzos e riscos econmicos para as cidades costeiras e as infra-estruturas crticas.
Perda de territrio e litgios fronteirios (v.g. caso de pequenos Estados insulares);
Migrao por motivos ambientais;
Situaes de fragilidade e radicalizao (v.g. incapacidade dos governos perante as adversidades das
alteraes climticas poder conduzir a tenses entre diferentes grupos tnicos e religiosos no interior dos
pases);
Tenses causadas pelo abastecimento energtico (v.g. insegurana energtica; aumento da utilizao da
energia nuclear para efeitos de produo de electricidade e consequentes preocupaes com proliferao
nuclear);
Presso sobre a governao internacional, pois os impactos das alteraes climticas alimentaro as
polticas de ressentimento entre os pases que mais responsabilidades tm pelas alteraes climticas e os que
mais sofrem com elas.
- Documento Relatrio sobre a Execuo da Estratgia Europeia de Segurana: Garantir a Segurana num
Mundo em Mudana:
Proliferao de Armas de Destruio Macia;
Terrorismo e Criminalidade Organizada;
Ciber-segurana, em que os atentados contra sistemas informticos tanto privados como governamentais
que ocorreram nos Estados-Membros, vieram conferir a este tipo de criminalidade uma nova dimenso,
revelando o seu potencial como nova arma econmica, poltica e militar;
Segurana energtica, com o aumento da dependncia energtica, cada vez mais necessrio importar
petrleo e gs de um reduzido nmero de pases, cuja estabilidade, em numerosos casos, se encontra
ameaada, colocando a UE perante uma srie de desafios ao nvel da segurana.
3.2.2.2. Unio Africana (UA)
As principais ameaas consideradas por esta organizao regional africana esto elencadas no documento
Declarao solene sobre uma poltica africana de defesa e segurana, de Fevereiro de 2004:
- Ameaas comuns internas ao continente africano:
Conflitos e tenses inter-estaduais;
Conflitos e tenses intra-estaduais;
Situaes ps conflito instveis;
Situaes humanitrias graves;
Outras (refugiados e deslocados; minas e outros engenhos explosivos; trfico de armas ligeiras, pandemias,
degradao do meio ambiente; criminalidade violenta e outra incluindo a organizada e transfronteiria; trfico
humano; trfico de drogas; branqueamento de capitais).
- Ameaas comuns externas ao continente africano
Agresso externa, incluindo a invaso de um pas Africano;
Conflitos e crises com efeitos adversos sobre a segurana regional africana;
Mercenarismo;
Terrorismo internacional e actividades terroristas;
Efeito negativo da globalizao e polticas, prticas e regimes internacionais injustos;
Acumulao, armazenamento, produo e proliferao de ADM, particularmente armas nucleares, qumicas
e biolgicas, msseis balsticos no convencionais e de longo alcance;
Crimes transfronteirios como o trfego humano e de droga (o que pode constituir uma ameaa a nvel
regional e nacional);
Polticas unilaterais destinadas a isolar pases africanos;

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Despejo de resduos qumicos e nucleares em frica.


3.2.2.3. Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
Apesar de muitas das premissas estabelecidas no Conceito estratgico da Aliana de 1999 se manterem
vlidas, o principal documento que considermos nesta anlise a Comprehensive Political Guidance
aprovada na cimeira de Riga, em Novembro de 2006, por, previsivelmente, ser a antecmara do prximo
conceito estratgico a aprovar, provavelmente, em 2010/11, desejavelmente em Portugal:
- Ameaas:
Terrorismo, cada vez mais global no mbito e letal nos resultados.
Proliferao de armas de destruio macia.
- Riscos:
Instabilidade devido ao fracasso de Estados;
Crises e conflitos regionais e suas causas e efeitos;
O crescimento de armamento convencional sofisticado;
Utilizao errada de tecnologias emergentes;
Interrupo no fluxo de recursos vitais.
3.2.2.4. Organizao de Cooperao de Xangai21 (OCX)
Os documentos onde se caracterizam os principais desafios e ameaas so diversos, realando-se a Conveno
de Xangai no combate ao terrorismo, separatismo e extremismo, de Junho de 2001, a Declarao dos Chefes
de Estado membros da OCX, de Julho de 2005 (Astana), Declarao no 5 aniversrio da OCX), em Junho de
2006 (Xangai), Declarao dos Chefes de Estado membros da OCX sobre segurana internacional da
informao, de Junho de 2006 (Xangai), e a Declarao de Bishkek de 16 de Agosto de 2007.
- Terrorismo (associao com trfico ilcito de armas, munies, explosivos e drogas; crime organizado
transnacional; migrao ilegal; actividade mercenria; e, em especial com armas destruio macia);
- Separatismo;
- Extremismo;
- Trfico de droga;
- Utilizao errada de tecnologias de comunicao da informao22;
- Diversos (pobreza, desastres naturais e tecnolgicos, e outros relacionados com a segurana econmica,
ambiental, energtica e informacional).
3.2.2.5. Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE)
A Estratgia da OSCE contra as ameaas estabilidade e segurana no sculo XXI, aprovada em Maastricht,
em 2003, um dos principais contributos da OSCE para a criao de um sistema internacional melhor integrado,
permitindo responder com maior eficcia s ameaas e desafios de mbito mundial:
- Conflitos inter e intra-estatais;
- Terrorismo;
- Criminalidade organizada;
- Discriminao ou intolerncia (fruto de tenses tnicas e religiosas, xenofobia, racismo, extremismos violentos,
fracasso na integrao social, falta de respeito, etc).
- Factores econmicos como a inexistncia de um Estado de direito, m gesto do sector pblico e sector
empresarial privado, corrupo, pobreza generalizada, elevadas taxas de desemprego, etc.
- Deteriorao do meio ambiente, explorao insustentvel dos recursos naturais, m gesto dos desperdcios,
contaminao, etc.
- Ameaas de ndole poltico-militar, como a acumulao desestabilizadora de armamento convencional,
transferncia ilcita de armas e a proliferao de armas de destruio macia.
3.2.3. Perspectiva de carcter global
3.2.3.1. Organizao das Naes Unidas (ONU)
De acordo com o relatrio do Painel de alto nvel sobre ameaas, desafios e mudana Um mundo mais seguro:
a nossa responsabilidade partilhada23, de 2004, as ameaas principais segurana humana e segurana do
Estado podero ser provenientes de actores estatais e no-estatais, no respeitam fronteiras nacionais, esto
relacionadas entre si, e devem combater-se nos planos mundial, regional e nacional:
- Ameaas econmicas e sociais, como a pobreza, doenas infecciosas e a degradao ambiental;
- Conflitos entre Estados;

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- Conflitos internos, como a guerra civil, genocdio e outras atrocidades em grande escala;
- Armas nucleares, radiolgicas, qumicas e biolgicas;
- Terrorismo;
- Criminalidade organizada transnacional.
3.2.4. Sntese das Ameaas/Riscos
Quadro 3 - Sntese das Ameaas/Riscos consideradas mais relevantes
AMEAAS/RISCOS
DIRECTAMENTE
RELACIONADAS COM:

Portugal Espanha EUA UE

UA

OTAN OCX OSCE ONU

Terrorismo
Variadas formas; exterior;
extremismo religioso de
carcter violento

Armas de destruio macia


Proliferao no regulada;
desenvolvimento no regulado;
nuclear; radiolgica; biolgica
e/ou qumica; meios de

lanamento; meios
convencionais, especialmente
destrutivos, de mdio e longo
raio de aco

Conflitos interestatais e/ou


regionais
Agresso armada ao territrio,
populao, foras armadas e

patrimnio; Caxemira;
Grandes Lagos; pennsula da
Coreia; conflitos violentos ou
latentes na Europa

Atentados ao ecossistema
Poluio martima; utilizao
abusiva dos recursos marinhos;
destruio florestal;
instalaes nucleares; veculos
a propulso ou transportando
armas nucleares; resduos
nucleares; instalaes
qumicas

AMEAAS/RISCOS
DIRECTAMENTE
RELACIONADAS COM:

Portugal Espanha EUA UE

UA

OTAN OCX OSCE ONU

Crime organizado
transnacional
Trfico de droga; redes de
promoo e explorao da
imigrao ilegal e do trfico
de pessoas; trfico de armas

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Falhano dos Estados


M governao; Tirania;
separatismo; guerra civil;
genocdio; discriminao ou
intolerncia; agravamento das
disparidades econmicas e
sociais; inexistncia de um
Estado de direito; m gesto

do sector pblico e sector


empresarial privado;
corrupo; pobreza
generalizada; elevadas taxas
de desemprego;
branqueamento de capitais;
fracasso na integrao social e
migratria

Utilizao errada de
tecnologias emergentes
Ameaas cibernticas e
espaciais emergentes;
ataques cibernticos

Desastres catastrficos
naturais
Perigos meteorolgicos e
geolgicos; doenas
infecciosas; pandemias.

Interrupo/competio por
recursos

Limitao do exerccio da
soberania

Movimentos migratrios
extraordinrios e no
controlados
Refugiados e deslocados

Armamento convencional
Acumulao desestabilizadora;
crescente disponibilidade

Outras situaes geradoras de


insegurana
Situaes ps conflitos
instveis; minas e outros

engenhos explosivos; Polticas


unilaterais destinadas a isolar
pases africanos

3.3.

Anlise das diferentes perspectivas

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Da anlise do conjunto, pode-se inferir o seguinte:


- Ao nvel nacional h naturais preocupaes com as ameaas ao territrio e populao fruto da sua condio de
Estado (v.g. ameaas tradicionais, como agresso ao territrio). H ameaas que so comummente
consideradas - como o terrorismo, a proliferao de ADM e os atentados ao meio ambiente - e outras diferentes,
que derivam de conceitos de segurana e polticas distintas ou de particularidades geogrficas, culturais,
polticas, de estatuto, etc;
- Ao nvel regional existem tambm ameaas consideradas igualmente por todos os actores, como o caso das
ameaas relacionadas com o terrorismo, com as ADM, com o falhano dos Estados e com os conflitos
inter-estatais; Notam-se particularidades em resultado da diferente natureza de cada uma das OI e da sua
localizao geogrfica; Ao nvel da Unio Africana (UA)., interessante constatar que h uma integrao das
ameaas aos nveis nacional, regional e continental pois considerado que a defesa de cada pas africano est
intimamente ligada de outros pases africanos, bem como o de outras regies e, por essa mesma razo, ao
continente Africano como um todo; A Unio Europeia (UE) s recentemente (2008) considerou explicitamente as
alteraes ambientais como ameaas segurana internacional. A Organizao de Cooperao de Xangai (OCX)
considera como principais ameaas o terrorismo, o separatismo e o extremismo tendo, entretanto, aditado
outras relacionadas com o trfico de drogas e com a segurana econmica, ambiental, energtica e
informacional; A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) no considera, pelo menos explicitamente,
na Comprehensive Political Guidance de 2005, ameaas ou riscos directamente relacionadas com o ambiente,
apesar de diversas declaraes pblicas, dos seus responsveis, nesse sentido.
- Ao nvel global, constata-se uma perspectiva baseada num sistema de segurana colectivo, que se pretende
eficaz, eficiente e equitativo, em que os Estados continuam a ser os principais protagonistas na luta contra as
novas e antigas ameaas, ameaas essas que podero ser provenientes de actores estatais e no-estatais,
no respeitam fronteiras nacionais, esto relacionadas entre si, e devem combater-se nos planos mundial,
regional e nacional.
Podemos ento notar algumas tendncias ao nvel da anlise do conjunto: parece que as principais ameaas
consideradas pelos diferentes actores esto cada vez mais globalizadas, caracterstica que lhe advm
essencialmente da sua dimenso de transnacionalidade, ampliada no contexto homogeneizador da globalizao;
as principais ameaas so consideradas pelos diferentes actores o que indicia uma consciencializao global de
segurana e uma harmonizao conceptual do conceito; j notria uma preocupao elevada com as ameaas
no exclusivamente militares (v.g. ambientais) considerando-se que, alm de constiturem poderosos
multiplicadores de outras ameaas, pem em risco o de todos os empreendimentos humanos; so tambm
perceptveis crescentes preocupaes com ameaas relacionadas com a utilizao errada das novas tecnologias
e, identicamente, com a utilizao do espao; possvel constatar que a grande maioria das ameaas de
natureza no-estatal, sendo possvel identificar diversos actores e situaes como protagonistas o que, afinal,
corrobora a plena regncia de um novo paradigma.

Concluso
Resta-nos, enfim, concluir. Miguel Torga referiu em tempos que universal o local menos os muros24. Em
resultado do incontrolado e complexo processo globalizante os acontecimentos polticos, econmicos, culturais e
sociais esto cada vez mais inter-relacionados e tm um maior impacto nas diferentes sociedades e sectores,
favorecendo a interdependncia, diminuindo a independncia, dificultando a coeso nacional e acelerando
aquilo a que muitos analistas chamam de crise do Estado. Contudo, possvel constatar que o Estado
continua a ser a forma de organizao poltica preferida, o territrio cada vez menos fonte de tenses e
objecto de conquista entre Estados e, no sector militar o Estado ainda o actor mais importante, pois os
governos e os seus aparelhos militares continuam a ser proprietrios dos instrumentos que, em ltima anlise,
decidem a sua sobrevivncia e contribuem para a sobrevivncia de outros. Por outro lado, h desafios
fundamentais aos pilares da ordem mundial de matriz vestefaliana, baseada na territorialidade, soberania e
autonomia, com o emergir de uma nova geografia de organizao e poder poltico transcendendo territrios e
fronteiras, com a soberania a ser entendida como o exerccio partilhado de poder e autoridade entre
autoridades nacionais, regionais e globais e com a imperatividade de os Governos se envolverem em
colaboraes e cooperaes multilaterais comprometendo ou diminuindo a sua capacidade de auto-governao,
sendo certo que estes e outros desafios permitem-nos questionar se realmente h um enfraquecimento do
Estado ou apenas a necessria adaptao dos seus ends-ways-means aos impactos da globalizao.
Tambm a violncia organizada se globalizou contribuindo para o surgimento de novas guerras,
principalmente de natureza intra-estatal ou transnacional, localizando-se sobretudo em Estados frgeis e
envolvendo combates irregulares complexos entre militares, paramilitares, criminosos e foras privadas,

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prximo e/ou atravs de fronteiras estatais no discriminando entre civis e combatentes. Assiste-se, ainda, a
uma maior separao entre a distribuio do poder militar formal e a distribuio do poder coercivo efectivo, at
porque os Estados deixaram de possuir o monoplio dos meios de destruio macia. O conjunto destas razes
permite inferir que a globalizao contribuiu decisivamente para a redefinio do paradigma securitrio.
Em resultado da contestao do conceito de segurana, assiste-se a um alargamento do seu conceito para fora
dos limites paroquiais da segurana nacional, incluindo outras consideraes alm das de ordem militar, como
a poltica, econmica, societal e ambiental, numa perspectiva mais internacional, exigindo aos Estados que
pensem e actuem em termos internacionais e globais mais cooperativos, salvaguardando a prioridade que deve
ser dada aos seres humanos pelo facto de sem eles a segurana no fazer sentido. E assim, o debate em torno
das questes da segurana - confinada tradicionalmente ao mbito nacional, s dimenses poltica e militar e ao
uso da fora como principal instrumento de resposta contra ameaas - alargou-se para outras dimenses. A
dimenso humana, em que se diminui a nfase sobre os territrios e se acentua a ateno dada s populaes,
abandonando a abordagem da segurana militar para lhe opor a do desenvolvimento sustentvel e da
interveno humanitria, dimenso esta que, contudo, legitima o estatuto dever de ingerncia e marca a
separao entre a segurana do indivduo e a do Estado. A dimenso societal, centrada no conceito de
sociedade, relacionada sobretudo com a salvaguarda da identidade societal (refere-se ao ns que se
reproduz e se distingue dos outros), a capacidade de a colectividade manter o seu carcter essencial, os seus
modelos tradicionais de linguagem, de cultura, de associao, de costume, de identidade religiosa e nacional,
em contexto de mudana e perante ameaas possveis ou actuais, tornando-a pertinente para compreender os
novos conflitos intra-estatais que proliferam desde o fim da guerra-fria, possibilitando, no entanto, a constatao
que quando no h correspondncia entre o Estado e a nao, existe um potencial enorme de desestabilizao.
Uma outra dimenso que tem ganho relevo a ambiental, no s por se reconhecer que as alteraes
climticas so um multiplicador de ameaas - ao agravarem tenses e dificuldades dentro de cada pas e entre
pases - mas, sobretudo, pelo facto de que o ambiente o sistema de suporte bsico (a basezinha, como diria
o Ea) de que dependem todos os outros empreendimentos humanos. Por ltimo, a dimenso colaborativa cooperativa e colectiva - considerando-se que s actuando num contexto colectivo e cooperativo os Estados
sero capazes de superar as suas vulnerabilidades face diversidade de novas ameaas que se colocam sua
segurana e dessa forma impedir o enfraquecimento do papel do Estado como unidade bsica do sistema
internacional.
Neste mundo cada vez mais globalizado e imprevisvel do ps-guerra fria as ameaas deixaram de ser claras e
definidas transformando-se em difusas e polimorfas com natureza annima, desterritorializada, disseminada e
individualizada pela tendncia de no se manifestarem num simples evento ou perodo de tempo e, por vezes,
no terem um ponto focal, onde os polticos e governantes possam concentrar as suas atenes e energias. As
ameaas no militares ganham importncia sendo, principalmente, de carcter transnacional e
simultaneamente infra-estatal (como o narcotrfico, terrorismo, migraes, riscos ecolgicos e ambientais). As
tendncias ao nvel das perspectivas nacional, regional e global permitem-nos constatar que as principais
ameaas consideradas pelos diferentes actores esto cada vez mais globalizadas, e so comummente
consideradas pelos diferentes actores, indiciando uma consciencializao global de segurana e uma
harmonizao conceptual do conceito; tambm notria uma preocupao elevada com ameaas no
exclusivamente militares e no estatais (v.g. ambientais e sociais) por constiturem poderosos multiplicadores
de outras ameaas.
Enfim, em resultado das constataes anteriores parece-nos lcito considerar a natureza paradoxal do processo
da globalizao o principal factor responsvel pelo actual paradigma de segurana, e onde gravitam as questes
conflituais, dos riscos, ameaas, perigos e desafios: se por um lado agravou as injustias e as desigualdades
incentivando a adeso humana a projectos reivindicativos, ou de mero dio e irracionais, e contribuiu para o
enfraquecimento dos Estados, por outro lado, tem contribudo para uma colectivizao e maior
consciencializao dos valores humanos. neste paradoxo da globalizao, cada vez mais global e
homogeneizador, antigo e original, que constatamos que as perspectivas nacionais, regionais e globais, em
relao s novas ameaas, so cada vez mais anlogas e complementares.

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*
Major de Infantaria, professor de Estratgia do Instituto de Estudos Superiores Militares (IESM);
ps-graduado em Estudos da Paz e da Guerra, pela Universidade Autnoma de Lisboa (UAL) e mestrando em
Estratgia, no Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas (ISCSP).
1 Taleb caracteriza o cisne negro como um acontecimento altamente improvvel que rene trs
caractersticas principais: imprevisvel; produz um enorme impacto; e, aps a sua ocorrncia, arquitectada
uma explicao que o faz parecer menos aleatrio e mais previsvel do que aquilo que na realidade (Taleb,
2008).
2 As imagens do embate do segundo avio contra o World Trade Center (WTC) so mesmo as imagens mais
vistas da histria da televiso (Baylis et al., 2007, p. 2).
3 Desde a queda do muro de Berlim foram admitidos na ONU 35 novos Estados (mdia de 2 novos
Estados/ano).
4 Os acontecimentos no Cucaso (invaso da Gergia pela Rssia em 8/8/08) so exemplo de um conflito
internacional, demonstrando que o paradigma conflitual ainda mantm uma forte componente de
interestadualidade; a este respeito interessante constatar que h j analistas que consideram que a longo
prazo estes acontecimentos sero um ponto de viragem com abrangncia superior ao 11/9 (cfr. Evans, 2008).
5 De acordo com Mary Kaldor, estas novas guerras surgem com a eroso da autonomia do Estado e a perda
da legitimidade, caracterizando-se pela violncia organizada e violao dos direitos humanos, sem perder,
apesar disso, o seu carcter declarado de guerra. Estende esta noo para denominar as guerras virtuais e do
ciberespao, aspecto integrante daquilo que denomina revoluo nas relaes sociais da guerra, induzida
pelos desenvolvimentos tecnolgicos.
6 De que so exemplos a Al-Qaeda, as trades, as companhias militares privadas, os cartis de droga, o
narco-terrorismo, o comrcio ilegal de armas, etc.
7 Por exemplo, o potencial relativo de combate entre o Reino Unido e o nosso pas pende manifestamente para
o lado do Reino Unido, no entanto este no tem qualquer inteno de o utilizar contra ns. Assim, no podemos
considerar que constitua uma ameaa apesar de ter possibilidades.
8 A more secure world: Our shared responsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and
Change (2004).
9 Segundo nos refere Giddens, a palavra risco foi inventada por marinheiros portugueses, para caracterizar a
navegao em mares desconhecidos e significava ousar.
10 Perigo: Acontecimento potencialmente danoso fisicamente, actividade humana ou fenmeno que pode
causar a perda de vidas humanas (), rupturas econmicas e sociais ou a degradao ambiental. Estratgia
Internacional para a Reduo de Desastres/ONU.
11 A balana de poderes um mecanismo de preveno contra a formao de potenciais Estados hegemnicos,
assistindo-se a uma distribuio de poder entre os Estados de forma a garantir que nenhum Estado ou aliana
tenha preponderncia em relao aos restantes (Zinnes apud Saraiva, 2001, p. 44).
12 No mbito dos estudos de segurana, a segurana nacional fundia-se no conceito de interesse nacional, ou
segundo concepes mais liberais, o que era estudado (e protegido) era realmente a segurana do Estado,

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pois muitos Estados eram hostis para determinadas nacionalidades dentro das suas prprias fronteiras (Williams
et al., 2008, p. 7).
13 Tal como j referido, estas dimenses so as que mais tm contribudo para o alargamento da abordagem
tradicional. H, no entanto, outras dimenses a merecerem crescente ateno como o caso da segurana
energtica, da informacional, etc. A segurana energtica, inclusive, j das principais preocupaes de
organizaes como a UE a OTAN, ou de pases como os EUA, preocupao essa expressa em importantes
documentos ou declaraes dos mais altos responsveis.
14 No prprio relatrio do PNUD tambm se alerta que as comunidades tradicionais podem tambm, por outro
lado, perpetuar prticas opressivas, como o caso de certas comunidades africanas em relao mulher
(mutilao genital, etc.).
15 O construtivismo uma abordagem terica s Relaes Internacionais (primeiramente utilizada por Nicholas
Onuf em 1989), em que, apesar de vrias verses (das quais releva a escola de Copenhaga), se manifesta
uma preocupao comum de como as ideias definem a estrutura internacional (ideias enquanto factores
estruturantes); em como esta estrutura molda as identidades, os interesses e as polticas externas dos Estados;
e como os actores estatais e no-estatais reproduzem essa estrutura e a transformam (Baylis et al. 2008, p.162)
16 Na estratgia europeia em matria de segurana constante do documento Uma Europa segura num mundo
melhor, de Dezembro de 2003, no constam referncias explcitas a este aspecto (enquanto ameaas
segurana), apesar de se reconhecer a ligao entre o aquecimento global e a concorrncia em matria de
acesso aos recursos naturais.
17 O dilema de segurana produto das relaes de poder entre Estados. Perante ameaas e insegurana os
Estados optam por reforar a sua segurana e diminuir as suas vulnerabilidades. Este acrscimo de capacidade
cria desconfiana nos outros Estados levando-os a proceder de igual forma, numa lgica de aco-reaco,
contribuindo para uma escalada na aquisio de capacidades militares (v.g. corrida aos armamentos) e
consequente aumento da insegurana.
18 No se devem confundir estes termos - segurana colectiva e segurana cooperativa - com a defesa colectiva.
Nos sistemas cooperativo e colectivo previne-se, mantm-se ou recupera-se a segurana entre os membros da
organizao, ou seja, no interior do sistema (v.g. ONU). Na defesa colectiva, a principal preocupao com o
exterior da organizao/sistema (v.g. OTAN).
19 Estava previsto para final de 2008 um novo documento, que incluiria as questes da segurana energtica e
as
alteraes
climticas.
Cfr.
em
http://www.ecoticias.com/20081015-zapatero-incluira-el-cambio-climatico-y-la-seguridad-energetica-en-el-docu
mento-sobre-la-futura-estrategia-de-las-fuerzas-armadas.html 20 National Strategy for Homeland Security.
21 A OCX uma organizao intergovernamental criada em 15 de Junho de 2001, em Xangai, pela Repblica do
Cazaquisto, Republica Popular da China, Repblica do Quirguisto, Federao Russa, Repblica do Tajiquisto e
Repblica do Uzbequisto, derivando do mecanismo Xangai 5. Tem uma populao de 1,5 mil milhes, o que
corresponde a um quarto da populao do planeta, o que s por si indiciador da importncia no sistema
mundial. ndia, Iro, Monglia e Paquisto tm o estatuto de observador.
22 Information communication technology.
23 Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change - A more secure world: Our shared
responsibility (2004).
24 Afirmao esta plena de actualidade, at pela desordem criada pela queda do muro de Berlim, em 1989.

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